Sysselsättningspolitik för arbete åt alla : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Sysselsättningspolitilu

för arbete åt alla

a S [m M lutbetänkande av Sysselsättningsutredningen

Statens offentliga utredningar

E135] ?få 1979:24 F35] Arbetsmarknadsdepartementet

Sysselsättningspolitik

för arbete åt alla

av

ggselsättningsutredningen

slutbetänkande Stockholm 1979

Omslag Håkan Lindström Jernström Offsettryck AB

ISBN 9l-3804679-2 ISSN O375-250X Gotab, Kungälv 1979

Till statsrådet och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

Sysselsättningsutredningen tillsattes efter bemyndigande av Kungl. Majzt den 22 mars 1974. Utredningen har haft följande sammansättning: f. d. forbundsordförande Lars Sandberg, ordförande; kanslichef Carin Beckius (s), riksdagsledamot Mats Hellström (s); riksdagsledamot Arne Pettersson (s); riksdagsledamot

NilsG Åsling (c) (t. o. m. 1976-11-15): riksdagsledamot Börje Hörnlund (c)

(fr. 0. m. 1976-11-16); riksdagsledamot Arne Fransson (c) (fr. o. m. 1977- 05-04): framlidne riksdagsledamot Bertil af Ugglas (m) (t. o. m. 1977-05-19); riksdagsledamot Margaretha af Ugglas (m) (fr. o. m. 1977-05-23); riksdagsledamot Sten Svensson (m) (fr. o. m. 1977-05-04); nuvarande vice talman Karl Erik Eriksson (fp)(t. o. m. 1975-06-30); nuvarandestatssekreterare Ingemar Eliasson (fp)(1975-07-01-1976-11-15); nuvarande statsrådet Eva Winther (fp) (1976-11-16-1978-10-17): riksdagsledamot Göte Pettersson (fp) (fr. o. m. 1978-11-27): riksdagsledamot Lars Werner (vpk)(t. o. m. 1976-03- 16); riksdagsledamot Jörn Svensson (vpk) (1976-03-17-l978-O2-28); sekreterare Erik Ransemar (vpk) (fr. 0. m. 1978-03-01); fil. dr Rudolf Meidner, Landsorganisationen i Sverige; ombudsman Ulf Westerberg, Landsorganisationen i Sverige (ersatte Meidner under tiden l sept.-3l dec. 1977); utredningschef Per-Olof Edin, Landsorganisationen i Sverige; f. d. förste ombudsman John Östlund, Tjänstemännens Centralorganisation (t. o. m. 1978- 05-11): ombudsman Christer Wretborn, Tjänstemännens Centralorganisation (fr. o. m. 1978-05-12); direktör Hans Sandebring, Centralorganisationen SACO/SR; docent Karl-Olof Faxén, Svenska Arbetsgivareföreningen (t. o. m. 1978-10-04); direktör Stellan Artin, Svenska Arbetsgivareföreningen (fr. o. m. 1978-10-05); direktör Sune Eriksson, Svenska Kommunförbundet; förbundsdirektör Rune Carlsson. Landstingsförbundet; generaldirektör Bertil Rehnberg, arbetsmarknadsstyrelsen samt professor Gösta Rehn, Institutet för social forskning. Experter att biträda utredningen har varit departementssekreterare Jan- Erik Nyberg (fr. o. m. 1976-11-19) och departementsrådet Bosse Ringholm. Sekreterare i utredningen har varit Gustav Persson. Biträdande sekreterare har varit Kerstin Andersson. Göte Bernhardsson, Ulla Bystedt, Jan Carling, framlidne Britta Ericsson. Gösta Guteland, Marianne Johansson, Anne-Marie Qvarfort och Leif Svensson. 1 vissa delar av utredningens arbete har som biträdande sekreterare medverkat Bertil Askestig, Lars Beijer, Arne Eriksson. Björn Eriksson, Hans Fogelström, Alf Nilsson, Anita Normark, Magnus Olsson. Olle Stångberg och Allan Tånneryd. På kansliet har tjänst-

gjort Gunnel Andersson, Anne Baxter. Anna Hildenborg, Oili Koskela. Kerstin Sjeldrup och Annie Westling. Utredningen har arbetat med sex olika arbetsgrupper. Följande områden har behandlats: arbetsmarknadspolitik. näringspolitik, regionalpolitik, kommunernas medverkan i sysselsättningsplaneringen, ungdom-arbetsmarknad utbildning samt finansieringsfrågor. Under 1976 och 1977 arbetade ytterligare en arbetsgrupp med praktikfrågor. Ledamöterna i utredningen har deltagit i arbetsgruppernas arbete dels som ordförande och dels som ledamöter. Praktikgruppen som letts av utredningens ordförande har bestått av representanter för arbetsmarknadens parter. Utöver detta har till arbetsgrupperna knutits olika experter från skilda yrkesområden och från olika delar av landet (förtecknade i en särskild bilaga). Utredningen har tidigare avlämnat delbetänkandena “Arbete åt alla“ (SOU 1975:90). Arbete åt handikappade (SOU 1978:14) och “Regionalpolitiska stödformer och styrmedel” (SOU 1978:62). Sysselsättningsutredningen erhöll den 13 maj 1976 tilläggsdirektiv rörande regionalpolitiken och den 30 juni 1977 om arkivarbetets framtida utformning och inriktning. Dessa frågor har behandlats i de två ovan nämnda delbetänkandena (SOU 1978:62 resp. SOU 1978:14). Utredningen har bedrivit ett stort antal försöksprojekt lokaliserade över hela landet. Resultaten av dessa verksamheter har redovisats i särskilda rapporter till utredningen. Av förteckningen på betänkandets sista omslagssida framgår vilka rapporter som särredovisats. Utredningen har inte tagit ställning till innehållet eller förslagen i rapporterna utan har använt dem som underlag vid utarbetande av de olika betänkandena. För att ytterligare bredda underlaget för utredningens arbete har ett 25-tal referensgrupper med företrädare för kommuner. arbetsmarknadens parter, handikapporganisationer, näringslivsrepresentanter etc. medverkat i anslutning till de redovisade försöksprojekten. Till sysselsättningsutredningen har från regeringen överlämnats följande skrivelser: den 18 juli 1974 från Sveriges förenade Studentkårer angående synpunkter på sysselsättningen för de Iângtidsutbildade, ersättning vid arbetslöshet och obligatorisk platsanmälan - utan förmedlingstvång - av alla lediga platser; den 30 augusti 1974 från Uppsala studentkår angående åtgärder för nytillträdande på arbetsmarknaden och med hemställan att en utredning tillsätts; den 5 november 1974 en rapport (Ds A 1974:7) Ungdom och arbete 11 för beaktande vid utredningens arbete med problem kring ungdomens inträde i arbetslivet; den 13 februari 1975 från Uppsala studentkår om tillsättande av en utredning som förutsättningslöst och övergripande kartlägger arbetslösheten bland akademiker och klargör orsakerna till denna; den 10 april 1975 från riksdagen skrivelse nr 1974:327 under åberopande av inrikesutskottets och riksdagen godkända utlåtande Nr 1974:25 i anledning av motioner om jämställdhet mellan män och kvinnor m. m. om deltidsarbete för beaktande i det fortsatta arbetet; den 3 juli 1975 från riksdagen skrivelse 1975:52 under åberopande av inrikesutskottets av riksdagen godkända utlåtande Nr 1975:3 i anledning av motioner om uppsökande verksamhet och samverkan mellan skola och arbetsliv för beaktande; den 30 juni 1977 från riksdagen skrivelse 1976/77:l79 med anledning av motioner 1976/77:537 av herr Hellström m. fl. och 1976/771543 herr Palme m. ll.

i vad avser frågan om ungdomars möjligheter till yrkesutbildning och övergången mellan skola och arbete. Landsorganisationens i Sverige arbetsgrupp för företagsdemokrati och data har i en skrivelse den l3 augusti l975 tagit upp datatekniken och dess effekter på sysselsättningen och genomfört önskemål om att detta beaktas i sysselsättningsutredningens arbete. Skrivelserna får anses besvarade med detta slutbetänkande. Sysselsättningsutredningen har mottagit ytterligare ett antal skrivelser som redovisats i tidigare delbetänkanden och anses därmed besvarade. Till en utförligare redogörelse över uppläggningen av utredningens arbete hänvisas till kapitel l. Sysselsättningsutredningen får härmed överlämna slutbetänkandet och anser sig därmed ha fullgjort sitt uppdrag. Reservationer har lämnats av ledamöterna Stellan Artin, Rune Carlsson, Sune Eriksson, Arne Fransson, Börje Hörnlund, Göte Pettersson, Erik Ransemar, Sten Svensson, Margaretha af Ugglas och Christer Wretborn. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Rune Carlsson, Sune Eriksson, Arne Fransson, Börje Hörnlund, Göte Pettersson, Sten Svensson, Margaretha af Ugglas och Christer Wretborn samt av experten Jan-Erik Nyberg.

Stockholm den 25 april 1979

Lars Sandberg

Stellan Artin Carin Beekius Rune Carlsson

Per-Olof Edin Sune Eriksson Arne Fransson

Mats Hellström Börje Hörn/und Rudolf Meidner

Arne Pettersson Göte Pettersson Erik Ransemar

Gösta Rehn Bertil Rehnbetg Hans Sandebring

Sten Svensson ,Margaretha at Ugglas Christer Wretborn

/Gustav Persson

Innehåll

Sammanfattning .

1 Direktiv och utredningsarbetets uppläggning 71 1.1 Inledning . . . . . . . . 71 1.2 Sysselsättningsutredningens direktiv 71 1.2.1 Utredningens huvuduppgift 71 1.2.2 Tidsplanen . 73 1.2.3 Tilläggsdirektiv 73 1.3 Utredningsarbetet 74 1.3.1 Undergrupper . 75 1.3.2 Rapporter 75 1.3.3 Betänkanden 75 1.4 Slutbetänkandet 75

2 Arbetskraften - alternativa kalkyler 79

2.1.1 Delbetänkandet .Arbete åt alla 79 2.1.2 Statistiskt underlag och definitioner 80 2.1.3 Befolkningsutvecklingen . 80

2.2 Arbetskraftsutvecklingen . 83

2.2.1 Den totala sysselsättningen 83 2.2.2 Arbetslösheten . . . 84 2.2.3 Utbildning och yrkesbakgrund 87 2.2.3.1 Befolkningens utbildning . 87 2.2.3.2 Utbildningsnivån i arbetskraften . 87 2.2.3.3 Arbetskraftens yrkesbakgrund . 87 2.2.3.4 Arbetslöshet i olika utbildningsgrupper 88 2.2.4 Regionala skillnader i sysselsättningsgraden 89 2.2.5 Olika på arbetsmarknaden . 91 grupper 2.2.5.1 Ungdomarna 91 2.2.5.2 Kvinnorna 93 2.2.5.3 Männen . . 95 2.2.5.4 Äldre arbetskraft . 97 2.2.5.5 Invandrare . . . . 99 2.3 Strömmarna . . . . . 102 på arbetsmarknaden . 105 2.4 Långtidsutredningens prognoser och kalkyler

8 Innehåll

2.4.1 Långtidsutredningens prognos till 1983 . . . . . . . 105 2.4.2 De långsiktiga kalkylerna . . . . . . . . 109 2.4.3 Sysselsättningsutredningen om arbetskraftsprognosen . . 110 2.5 Den potentiella arbetskraften . . . . . . . . . . . . . 111 2.5.1 Några räkneexempel 111 2.5.2 Arbetskraftstillgångarna och arbetskraftsefterfrågan i ett längre tidsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . 114 2.6 Dominerande forvärvshinder . . . . . . . . . . . . . 116 2.6.1 Yrkes- och utbildningsbakgrund . . . . . . . . . 117 2.6.2 Avstånd till arbetsplatserna - kommunikationer . . . 118 2.6.3 Samhällsservice, barnomsorg . . . . . . . . . . . 119 2.6.4 Ålder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , 120 2.6.5 Arbetstider . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 2.6.6 Hälsotillstând och arbetshandikapp . . . . . . . . . 122 2.7 Sammanfattande diskussion . . . . . . . . . . . . . 123

3 Internationell ekonomi och teknisk Lttveckling . . . . . . . . . 125 3.1 Vårt beroende av internationell ekonomi och teknisk utveckling 125 3.2 Den internationella ekonomin . . . . . . . . . . . . 125 3.2.1 Den svenska ekonomins utlandsberoende . . . . . . 125 3.2.2 Utvecklingstendenserna i den internationella ekonomin under de senaste årtiondena . . . . . . . . . . . . 127 3.2.3 Den svenska industrin i ett internationellt perspektiv . 131 3.2.4 Den internationella ekonomins utveckling under komman-

3.3 Den tekniska utvecklingen. . . . . . . . . . . . . . 135 3.3.1 Sambanden mellan teknisk utveckling och sysselsättning 136 3.3.2 Datateknik och automation . . . . . . . . . . . 138 3.4 Energifrågorna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

4 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner . . . . . . . . 147 4.1 Ekonomi och sysselsättning under senare år . . . . . . . 147 4.2 Ekonomi och sysselsättning under 1980-talet . . . . . . . 151 4.3 Produktion och sysselsättning i olika sektorer . . . . . . 153 4.3.1 Sysselsättningens Fördelning på sektorer . . . . . . . 153 4.3.2 Den offentliga sektorn . . . . . . . . . . . . . 154 4.3.2.1 Social service . . . . . . . . . . . . . . 157 4.3.2.2 Hälso- och sjukvård . . . . . . . . . . . 167 4.3.2.3 Utbildning m. m. . . . . . . . . . . . . 171

4.3.2.4 Övrig kommunal verksamhet, fritidssektorn m. m. 174

4.3.2.5 sysselsättningen i statsförvaltningen . . . . . 174 4.3.2.6 Totalbedömning av den offentliga sektorns utvec ling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 4.3.3 Näringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 4.3.3.1 Industrin . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4.4 Den regionala utvecklingen . . . . . . . . . . . . . 196 4.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 4.4.2 Näringsstrukturen i skilda regioner . . . . . . . . 197 4.4.3 Sysselsättningsutvecklingen i skilda näringsgrenar . . . 201 4.4.4 Sysselsättningsutvecklingen i skilda delar av landet . . 204

Innehåll 9

4.4.5 lndustriberoende och branschensidighet i landets kommuner . 208

5 Sysselsärmingspolirikørts uppgi/lei och utformning 211 5.1 De övergripande målen 211 5.1.1 Arbetets värde 211 5.1.2 Försörjning och arbete 212 5.1.3 Arbetets innehåll 216 5.1.4 Rätten till arbete 217 5.1.5 Sysselsättningsmâlen och andra mål för samhällsutvecklingen . . . . . . . . . . . . . . 219 5.2 Sysselsättningspolitikens uppgifter och medel . 220 5.2.1 Samhällets ansvar 220 5.2.2 Balans mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden 221 5.2.3 Totalbalansen . 223 5.2.4 Balansen på sektorer 224 5.2.5 Geografisk balans . 227 5.2.6 Balansen for olika grupper . 228 5.3 Sysselsättningspolitik och planering 229 5.3.1 Inledning . . . . . . . . 229 5.3.2 Sysselsättningspolitikens tidsperspektiv 230 5.3.3 Allmänt om planeringsbegreppet . . . . 231 5.3.4 Behovet av planering som stöd for sysselsättningspolitiken 231 5.3.5 Målen i sysselsättningsplaneringen . 235 5.3.6 Demokratisk planering . . . . . 235 5.3.7 Sysselsättningsplaneringens uppgifter 236

6 Näringspolitik . . . . . . 239 6.1 Kraven på näringspolitiken . . . . . . . . 239 6.1.1 Ekonomiska och tekniska förutsättningar 239 6.1.2 Näringspolitikens mål och uppgifter 240 6.1.3 Näringspolitikens inriktning 243 6.2 Näringspolitiska medel . . . . . . . . . 244

6.2.1 Åtgärder i syfte att stimulera industriell expansion 246

6.2.1.1 Kapitalbildningsfrågor . . . . . . 247 6.2.1.2 Teknisk forskning och industriell förnyelse 252 6.2.1.3 Marknadsutveckling 265 6.2.1.4 Etableringsfrämjande insatser 279 6.2.1.5 Statliga företag . . . . . 281

6.2.2 Åtgärder for att kontrollera nedläggningar och större in-

skränkningar i driften 283 6.2.2.1 De sociala och ekonomiska motiven bakom samhällsinsatserna . 283 6.2.2.2 Vad skall samhället påverka vid en avveckling . 284 6.2.2.3 Formerna for samhällets påverkan 285 6.2.2.4 Offertsystemet . 287 6.3 Näringspolitisk planering . . . 289 6.3.1 Planeringens nuvarande organisation 290 6.3.2 Kraven på planeringssystemet 292

10 Innehåll

6.3.3 Planeringen innehåll och organisation . . 294

6.3.3.1 Övergripande ekonomisk planering . . . . 294

6.3.3.2 Branschövergripande planering för industrin 296 6.3.3.3 Branschpolitiska program 296 6.3.3.4 Länsnivån . 300 6.3.3.5 Den kommunala nivån . . . . 304 6.3.3.6 Planeringen inom det enskilda företaget . 305 6.3.3.7 1ntresseorganisationernas medverkan i planeringen 306

7 Den q/_Yênr/iga sektorns utbyggnad -_linansierings/râgor 309 7.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 309 7.2 Kraven på utbyggnad av samhällets service . . . . . . . 310 7.2.1 Samhällsservice som ett medel att ge människorna möjligheter att förvärvsarbeta . . . . . . . . . 310 7.2.2. Kalkyler för den offentliga sektorns utbyggnad 310 7.3 Finansiella effekter av en ökad sysselsättning 312 7.3.1 Samhällsekonomiska utgångspunkter . . . . . . . . 312 7.3.2 Sambandet mellan förändringar i sysselsättningen och den offentliga sektorns ekonomi 314 7.3.3 Staten . . . . 317 7.3.3.1 Inkomsterna 317 7.3.3.2 Utgifterna 317 7.3.4 Kommunerna . 318 7.3.4.1 Inkomsterna 318 7.3.4.2 Utgiftema 318 7.3.5 Socialförsäkringssektorn 319 7.3.6 Sammanfattning och slutsatser 319 7.4 Förutsättningar för finansiella diskussionen 321 7.4.1 Försörjningsbalansen 321 7.4.2 Transfereringar . . . . . . . . . . . . . . . 322 7.4.3 Utvecklingen av den offentliga sektorns finansiering . 324 7.4.3.1 Skatterna. . . . . . 325 7.4.3.2 Arbetsgivaravgifter . . . . . . . 327 7.4.3.3 Avgifter på den offentliga servicen 328 7.5 Finansieringskalkyler . . . . . . . . 332 7.5.1 Finansieringsdiskussionen i Arbete åt alla 332 7.5.2 Sysselsättningsutredningen . . . . . . . . . . . . 333 7.5.3 Finansieringsdiskussionen i kommunalekonomiska utred-

7.5.4 Finansieringsdiskussionen i långtidsutredningen . 335 7.6 Diskussion om ñnansieringsbehov och finansieringsvägar 338 7.6.1 Fördelning mellan stat och kommun . . . . . 338 7.6.2 Sysselsättningsutredningens bedömning av linansieringsbehoven 340 7.7 Kraven på planering inom den offentliga sektorn . . . . 341 7.7.1 Planering av sysselsättningen inom den statliga sektor 342 7.7.2 Planering av sysselsättning inom primärkommunerna 343 7.7.3 Planering av sysselsättning inom landsting 344

sou 1979:24 Innehåll 11

8 Utbildning. praktik, yrkese/j/ärenher . . . . . . . . . . . . 347 - . . . . . . . . 8.1 Sysselsättningspolitik utbildningspolitik 347 8.1.1 Den ömsesidiga anpassningen mellan utbildning och arbetsmarknaden . . . . . . . . . . . . . . . . 347 8.1.2 Krav på utbildningssystemet . . . . . . . . . . . 349 8.2 Arbetsmarknadens efterfrågan på olika utbildningsgrupper . . 350 8.2.1 Bristande balans mellan utbud och efterfrågan på olika utbildningsgrupper . . . . . . . . . . . . . . . . 350 8.2.2 Teknisk utveckling, behovet av yrkesutbildad arbetskraft och demokratisering av arbetslivet . . . . . . . . . 351 8.3 Utbildningsresurser . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 8.3.1 Ungdomsutbildning . . . . . . . . . . . . . . 354 8.3.1.1 Grundskolan . . . . . . . . . . . . . . 355 8.3.1.2 Gymnasieskolan . . . . . . . . . . . . 358 8.3.2 Högskolan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 8.3.3 Vuxenutbildning . . . . . . . . . . . . . . . . 364 8.3.3.1 Företagsintern utbildnin . . . . . . . . . 366 8.3.4 Arbetsmarknadsutbildning . . . . . . . . . . . . 368 8.3.4.1 Arbetsmarknadsutbildningens (AMU:s) utveckling - . . . . . . . . . 368 förslag till förändringar 8.3.4.2 AMU i företag . . . . . . . . . . . . . 374 8.4 Samverkan utbildning - arbetsliv . . . . . . . . . . . 375 8.4.1 Studie- och yrkesorientering, yrkesvägledning . . . . 375 8.4.1.1 Studie- och yrkesorientering . . . . . . . . 375 8.4.1.2 Yrkesvägledning . . . . . . . . . . . . . 377 8.4.2 Samverkan vid övergång skola - arbetsliv . . . . . . 378 8.4.3 Praktik, introduktion, inskolning . . . . . . . . . 381 8.5 Studiestöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 8.6 Ungdomars rätt till utbildning, praktik eller arbete . . . . 384 8.7 Utbildningsplaneringen från sysselsättningssynpunkt . . . . 387 8.7.1 Samspel mellan utbildningsplanering och sysselsättningsplanering . . . . . . . . . . . . . . . . 387 8.7.2 Nuvarande organisation för utbildningsplanering . . . 389 8.7.3 Nuvarande prognosunderlag vid utbildningsplanering . . 390 8.7.4 Planering av arbetsmarknadsutbildning . . . . . . . 392 8.7.5 Krav på utbildningsplaneringen från arbetsmarknadssynpunkt. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 393

9 Regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 9.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 9.2 Utgångspunkter för regionalpolitiken . . . . . . . . . . 397 9.2.1 Geografisk balans på olika nivåer . . . . . . 397 9.2.2 Långsiktig utjämning och insatser vid strukturkriser . . 399 9.2.3 Behov av förstärkta insatser på olika områden för att nå geografisk balans . . . . . . . . . . . . . . . 401

9.3 Åtgärder för att påverka arbetstillfállenas geografiska fördelning 403

9.3.1 Ökade krav på geografisk styrning . . . . . . . . 403

9.3.2 Åtgärder för att påverka industins lokalisering . . . . 404

9.3.3 En förstärkt och regionalpolitiskt inriktad näringspolitik 405

12 Innehåll sou 1979:24

9.3.4 Fördelning av statliga resurser till regionala utvecklingsfonderm.m. . . . . . . . . . . . . . . . .. 406 9.3.5 Regional styrning av de näringspolitiska insatserna inom

9.3.6 Regionalpolitiska hänsyn vid större statliga utvecklingssatsningar . . . . . . . . . . . . 407 9.3.7 Regional styrning av produktidéer . . . . . . . . . 407 9.3.8 Direkta statliga industrisatsningar i de sysselsättningsmässigt sämst ställda kommunerna . . . . . . . . . . 403 9.3.9 lnvesteringsfondernas användning . . . . . . . . . 408 9.3.10 Transportstöd, teletaxor m. m. . . . . . . . 409 9.3.1] Förstärkt regionalpolitisk styrning av den privata serviceoch tjänstesektorn . . . . . . . . . . . . . . 409 9.3.l2 Aktiv lokaliseringspåverkan inom regeringskansliet . . 411 9.3.13 Den offentliga sektorn i regionalpolitiken . . . . . 412 9.3.14 Särskilda sysselsättningsinsatser i glesbygd . . . . . 413 9.3.l5 Beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning i regionalpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

9.4 Åtgärder för att öka människornas möjligheter att ta de arbets-

tillfällen som finns i skilda regioner . . . . . . . . . . 416 9.4.1 Arbetstillfállenas och bostädernas lokalisering inom de enskilda lokala arbetsmarknaderna . . . . . . . . . . 416 9.4.2 Kommunikationer och pendling . . . . . . . . . . 417 9.4.3 Flyttning mellan lokala arbetsmarknader . . . . . . 418 9.4.4 Nuvarande ilyttningsmönster . . . . . . . . . 418 9.4.5 Orsakerna till förändringar i flyttningsmönstret . . . . 421

9.4.6 Åtgärder för att allmänt underlätta flyttning . . . . . 422

9.4.7 Ekonomiskt stöd från samhället vid flyttning . . . . 424 9.5 Regionalpolitikens krav på en underliggande planering . . . 427

10 Persona/planering. arbersmarknadspolitik och annan samhällsservice 433

- 10.2 Personalpolitik planering och rekrytering . . . . . . . 434 10.2. l Arbetsförmedling och personalrekrytering - att förena önskemål och krav från arbetsgivare och arbetssökande 435 l0.2.2 Studier av personalrekrytering . . . . . . . . . 436 l0.2.3 Personalplanering inom den offentliga sektorn . . . 437 l0.2.3.l Kraven på personalplanering inom den offentliga sektorn . . . . . . . . . . . . . . . 438 l0.2.3.2 Den långsiktiga personalplaneringens uppbyggnad . . . . . . . . . . . . . . . . 438 l0.2.3.3 Organisationsfrågor . . . . . . . . . . . 439 l0.2.4 Personalplanering inom näringslivet . . . . . . . 439 l0.2.4.l Personalplaneringens villkor . . . . . . . 439 l0.2.4.2 Personalplaneringen i företagen . . . . . . 440 10.3 Medel att påverka personalrekryteringen . . . . 441 l0.3.l Arbetsmarknadspolitik och personalpolitik i samverkan 441 l0.3.l.l Arbetsmarknadspolitiken in i företagen . . . 441 l0.3.l.2 Anpassningsgrupper och andra former för sam-

Innehåll 13

103.2 . . . . . . 444 Lagstiftning l0.3.2.l Främjandelagen . 444 10.3.2.2 Varseltiderna . 447

10.3.2.3 Övrig lagstiftning . 448

l0.3.3 Ekonomiska bidrag . . . . 449

l0.3.3.1 Bidrag till grupper med .svag ställning på arbets-

marknaden . . . 449 1033.2 . 450 Jämställdhetsbidraget 450 1033.3 Lönebidrag till pensionärer 103.4 . . . . . . . . . . . 452 Beredskapsarbete 10.4 for att undanröja förvärvshinder . 454

Övriga åtgärder

l0.4.l 454 Barnfamiljerna lO.4.2 Ålder . . . . . . . . . 455 104.3 Hälsotillstånd och arbetshandikapp . 457 10.4.4 Könsrollsfördomar 460 l0.4.5 invandrare . . . . . . . . . . 462 10.5 Behovet av en utbyggd arbetsförmedling . . . . 465 - sedan l0.5.l Ökade krav på arbetsförmedlingen utvecklingen mitten av 1960-talet . . . . . . . . . . . . 465 10.5.2 Ökade i framtiden 471 krav på arbetsförmedlingsarbetet l0.5.3 Resultat av försök med förstärkta förmedlingsresurser 474 10.5.4 Arbetsförmedlingens framtida personalbehov 477 l0.5.5 Effekterna av personalforstärkningen på ett arbetsförmedlingskontor . . . . . . . . . . . 478 lO.5.6 Utvecklingsarbetet som rör platsförmedling 479 . . . . . 481 lO.5.7 Organisatoriska förändringar 10.58 Representationen i AMS och länsarbetsnämndernas styrelser . . . . . . . . . . . 482 10.6 Arbetsmarknadspolitisk planering . . . . . . . . . 483 l0.6.l Nuvarande planering inom arbetsmarknadsverket 483 l0.6.2 Sysselsättningsutredningens förslag om planering för arbete åt handikappade . . . . . . . . . . . . 485 10.63 Den framtida arbetsmarknadspolitiska planeringen . 486

10.6.4 Planeringens genomförande . . . . . 490 l0.6.5 Behovet av personalresurser for den arbetsmarknadspolitiska planeringen 491

l l Den sam/ade .syssølsä/Inings/øoliriken - balans INPl/(I/I utbud och (Vier- _f/“áqan pâ rota/nivå . 493

11.1 Allmänna förutsättningar. 493

1l.1.11nledning . . . 493

_ l1.1.2 Balansen på totalnivå är beroende av balansen i de olika

delarna . . . . 493 1l.l.3 Arbetslöshet och inflation 496 11.l.3.l Principdiskussion om kontant sysselsättningsstöd 498

14 Innehåll SOU 1979 24 ll.l.4 Beroendet mellan utbud och efterfrågan . . . 500 11.2 Utbud och efterfrågan under forsta hälften av 1980-talet . 501

11.3.2 invandringen . . . . . 506 11.3.2.l lnvandringens utveckling 506 11.33 Pensionärerna . . . . 511 ll.3.4 Annan påverkan av utbudet 512

11.4 Efterfrågan på arbetskraft . . . . 522 ll.4.l Den långsiktiga ekonomiska politiken 523 ll.4.2 Konjunkturpolitiken . . . . . . . 526 ll.4.2.l Den offentliga sektorns utbyggnad 528 11.4.2.2 Beredskapsarbete och nyrekryteringsbidrag inom den offentliga sektorn . . . . . . . 529 11.4.2.3 Beredskapsarbete och nyrekryteringsbidrag inom den privata sektorn . . . . . 530

11.5 Översiktlig Iångsiktsplanering for ekonomi. sysselsättning och

välfärd 533

12 Samman/zâ/Iøn svsso/särr›1/rzgs/›/ar10ring- tzppgi/iør. 0/;qa›1isari(›/10c/1 msn/sar . . . . . 535 12.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 535 12.2 Behovet av sammanhållen 537 sysselsättningsplanering 12.2.1 Utredningens ställningstaganden i tidigare kapitel 537 l2.2.2 Uppgifter för en sammanhållen sysselsättningsplanering 539 12.3 Planeringsorganisationen 542 12.3.l Den centrala nivån . . . . . 542 l2.3.1.l Den nuvarande organisationen 542 12.3.1.2 Den framtida organisationen . . . . . . . 543 l2.3.1.3 lntresseorganisationernas medverkan på central nivå 545 12.3.2 Länsnivån . . . . . . . . 546 12.321 Den nuvarande organisationen 546 12.3.2.2 Den framtida organisationen . . . . . 548 l2.3.2.3 lntresseorganisationernas medverkan på regional nivå . 550 12.3.3 Den lokala nivån . . . . . 551 12.331 Den nuvarande organisationen 551 12.3.3.2 Den framtida organisationen . . . . . . . 552 12.3.3.3 lntresseorganisationernas medverkan på lokal nivå 553

Innehåll 15 12.4 Sammanfattande skiss och resursbehov For plancringsorgztniszt-

l3 K nstnazlsberäkningaijför zit/edningetisförslag m-/t lI›SS(l_/lIl(lIISl('I'lllÅQS- _lici_qot . . . 565 l3.l Inledning . . . . . . . . .. 565

l3.2.8 sammanlagda kostnader för utredningens förslag 571 13.3 Kostnader och intäkter . . . . . 572

Sammanfattning

Kapitel 1 Direktiv och utredningsarbetets uppläggning

Detta betänkande utgör sysselsättningsutredningens slutbetänkande och därmed kan också utredningsarbetet i sin helhet redovisas. I detta inledande kapitel görs en kon översikt av utredningens tidigare avlämnade betänkanden och skrivelser i förhållande till slutbetänkandet. Syftet med utredningen har varit att få till stånd en samlad syn på sysselsättningsfrågorna. Detta återspeglas i de mycket vida direktiven. En central uppgift har varit att skapa överblick över de inhemska arbetskraftsresursema och de olika hinder som finns for att fler personer skall kunna gå ut på arbetsmarknaden. Dessa uppgifter ställs mot bedömningar av efterfrågan på arbetskraft. Sysselsättningsutredningen har haft att bedöma vad som krävs av sysselsättningspolitiken for en minst lika snabb ökning av sysselsättningen i fortsättningen som den som inträffade under 1960-talet. Detta krav kan sägas innebära en årlig sysselsättningsökning under 1980-talet med ca 30 000 personer. Sysselsättningsökningen måste i huvudsak ske genom en ökad andel sysselsatta i befolkningen. För kvinnornas del innebär det en fortsatt ökning av sysselsättningsgraden medan det för i forsta hand de äldre männen innebär att den minskning av sysselsättningsgraden som skett under de senaste årtiondena måste vändas till en viss ökning. Utredningens huvuduppgift har varit att utifrån dessa utgångspunkter bedöma kraven på bl. a.:

näringspolitiska insatser för att förnya och utveckla landets industri utbyggnaden av den offentliga sektorn och finansiering därav

EJEICID

sysselsättningens fördelning över landet utbildningssystemet och särskilt ungdomens övergång mellan skola och arbetsmarknad D åtgärder för att förändra arbetslivet efter människornas krav D en utbyggd och sammanhållen långsiktig sysselsättningsplanering.

Direktiven framhåller särskilt att en ambitiös sysselsättningspolitik kommer att kräva en effektivare planering på alla nivåer i samhället. Utredningen skall ge förslag om hur en sådan långsiktig planering skall byggas ut. Utredningens redovisning av material, bedömningar och forslag skall också utgöra en del av underlaget för en sådan sysselsättningsplanering.

18 Sammanfattning

Sysselsättningsutredningen har i enlighet med sina direktiv publicerat ett första betänkande. “Arbete åt alla” (SOU 1975:90), i ;inslutning till l975 års långtidsutredning. Utredningen har avlämnat ytterligare två delbetänkanden, Arbete åt handikappade” (SOU 1978:14) och “Regionalpolitiska stödformer och styrmedel (SOU 1978:62). Dessa betiinkanden grundar sig delvis på tilläggsdirektiv till utredningen. Utredningen har också i siirskilda skrivelser till arbetsmarknadsdepztrtementet lämnat förslag om insatser mot Lmgdomszirbetslösheten. dels i juni 1976 och dels i oktober 1977. Utredningen har tagit initiativ till en lång rad Forsöksverksamhetei* och andra typer av forsknings- och utvecklingsprojekt. Dessa har i zillmiinhet redovisats i rapporter till utredningen dels i SOU-serien och dels som stenciler. Samtliga rapporter finns Förtecknade på betåinkandets omslag. Slutbetånkandet skall ses i relation till de delbetänkanden och förslag som utredningen tidigare lagt fram. Tyngdpunkten i slutbetånkandet ligger på sådana områden som inte har behandlats mer ingående i (lelbetiiitkzintlcnzi. Det gäller i första hand näringspolitiken. den olTentligzt sektorns utbyggnad och finansiering samt personalplztnering och personalrekryttering i sysscl» sättningspolitiskt perspektiv. Frågan om sysselsättningsplaneringens motiv, uppgifter. organisation och resurser är i enlighet med direktiven ett genomgående tema i slutbetänkandet.

Kapitel 2 Arbetskraften - alternativa kalkyler

Ökat intresse måste ägnas de grupper som i dag inte iir sysselsatta. både de arbetslösa och de som står helt utanför arbetsmarknaden. Många fler både kan och vill förvärvsarbete om de får möjligheter till det. Dessa betecknas som “potentiell arbetskraft. Det går inte att entydigt bestämma storleken på denna potentiella arbetskraft Olika definitioner och olika beför beräkningarna förändras råkningssätt ger olika resultat. Förutsättningarna också över tiden. Utredningen belyser med delvis nytt material utvecklingen av arbetskraften och Förutsättningarna för att ytterligare öka sysselsättningen.

Utvalt/ing av svszsv/.siirt/z/iig; och zrhuI.x/«›'.s'/1<'I Antalet sysselsatta uppgick under l978 i genomsnitt till ca 4 lO0 000 personer. Av dessa arbetade: Cl 3 150 000 personer 35 timmar eller mer per vecka El 690000 personer 20-34 timmar El 260000 personer l-19 timmar. Antalet sysselsatta har ökat med ca 250 000 personer under 1970-talet. Ökningen ligger helt och hållet på den långa deltiden 20-34 timmar per vecka. Den ökade sysselsättningen under 1970-talet är i stor utsträckning en följd av förändringar av andelen sysselsatta i befolkningen. Sysselsättningsgraden för kvinnorna i åldrarna 16-64 år har ökat snabbt. Den relativa arbetslösheten har internationellt sett legat lågt Linder [970talet. För åldrarna 20-64 år har det relativa zirbetslöshetstztlet inte (iverstigit m För åldersgruppen l6-l9 år har emellertid arbetslösheten varit väsentligt

Sammanfattning 19

högre. År I978 var arbetslösheten for ungdomar mellan l6 och l9 år 8 “a Llngdomztrnzi har emellertid samtidigt förhållandevis korta arbetslöshetstider, i genomsnitt l0 veckor. medan arbetslöshetstiderna i åldrarna 55-64 år iir tre gånger så långa. Arbetslöshetssiffrornzt ger emellertid inte en fullständig bild av arbetsmarknadslâiget. Arbetsmarknadsutbildning och beredskapsztrbete har fått allt större omfattning i konjunkturnedgångarna. Bristande efterfrågan på den reguljära arbetsmarknaden registreras därför inte som ökad arbetslöshet i samma utsträckning som tidigare. Andelen i zirbetsmzirknzidsutbildning och beredskapszirbete har tidvis uppgått till nästan 4 n av arbetskraften.

U,\(C'I\›/I.IIAQ()I1för /nän och kvinnor Antalet sysselsatta kvinnor i åldrarna 2064 år ökade mellan 1970 och I978 med 315000 personer. Andelen sysselsatta kvinnor i dessa åldrar ökade från 59 % till 72 %. Särskilt snabb har ökningen av sysselsatta kvinnor med barn under 7 år varit. De ökade mellan 1970 och 1978 med ca 75 000 personer eller l7 procentenheter. Inte mindre än 45 0()0 av denna ökning

bestod emellertid av ökad frånvaro. en vecka eller mera. Ökningen av antalet

i arbete uppgick därför till endast 30000 under samma period. De stora skillnaderna mellan utvecklingen av antalet kvinnor som är i arbete resp. sysselsatta, som beror på frånvaroutvecklingen, måste beaktas i diskussionen om kvinnornas sysselsättningsforhållanden. Andelen sysselsatta män har varit relativt konstant under 1970-talet i åldrarna 20-64 år. Det finns emellertid klara tendenser till minskningar i åldrarna 55-64 år. Här har andelen sysselsatta mellan 1970 och 1978 minskat från 8 “n till 7 “n. l åldrarna över 65 år har skett en snabb minskning av antalet heltidssysselsatta män, främst beroende på sänkningen av pensionsåldern.

llllYlllt/r/IIÃQUII

Sverige har under efterkrigstiden haft en ganska omfattande invandring. Det finns drygt 400000 utländska medborgare i Sverige. invandrarna förviirvsarbetar i något mindre utsträckning än svenskarna i jämförbara åldersgrupper. Den relativa arbetslösheten har under senare år varit mer än dubbelt så hög som för svenska medborgare.

Regionala .ski//nar/ei Det finns stora skillnader i sysselsättningsgraden mellan olika regioner. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan Stockholms län och de norrlandslän som ligger lägst uppgick 1978 till 8 procentenheter i åldrarna 20-64 år. l vissa grupper av befolkningen är skillnaderna ännu större. Det finns också stora skillnader i sysselsättningsmöjligheterna inom länen. De s. k. primära centra i länen har en sysselsättningsgrad som ärjämforbar med storstadsområdena. l de mindre kommunerna (kommuncentra) ligger sysselsättningsgraden för kvinnor ca 7 96 lägre.

20 Sammanfattning

Den största potentiella arbetskraften finns givetvis där sysselsättningsgraden är lägst. Om samtliga län skulle ha samma sysselsättningsgrad bland kvinnor som i Stockholms län skulle 150 000 fler kvinnor ha varit sysselsatta 1978. En motsvarande regional utjämning av den manliga sysselsättningsgraden till de högsta värdena skulle innebära 25 000 fler män i förvärvsarbete. Sammanlagt skulle alltså en på det här viset kalkylerad regional utjämning kräva 175000 fler sysselsättningstillfallen.

Ström/Hama på (Ilb(fSIH(1l'/\'Ilad('Il

Omfattningen av sysselsättning, arbetslöshet etc. brukar anges i siffror som visar genomsnittet för t. ex. ett år. Detta ger emellertid ingen fullständig verklighetsbeskrivning. Det är inte samma människor som hela tiden är sysselsatta eller arbetslösa. Under ett år börjar t. ex. ungdomar att arbeta, tidigare sysselsatta går i pension eller börjar studera, arbetslösa får arbete, andra blir arbetslösa etc. Det finns alltså stora strömmar på arbetsmarknaden och det är i dessa strömmar som bl. a. arbetsmarknadspolitiken har att verka. Ca 700000 registreras som arbetssökande under ett år, varav 425 000 är utan arbete för omedelbar placering. Antalet besök uppskattas till flera miljoner per år. Ca 440000 av de registrerade arbetssökande går till arbete eller avaktualiseras av annan anledning. 75 000 placeras i arbetsmarknadsutbildning och 85 000 i beredskapsarbete och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därutöver ger arbetsförmedlingen service till ett mycket stort antal personer som inte registreras. År 1976 uppgick arbetskraften* i genomsnitt till 4,1 miljoner personer. Antalet personer som tillhörde arbetskraften någon gång under perioden 1975-1977 var emellertid 4450000 medan antalet som fanns på arbetsmarknaden under hela perioden endast uppgick till 3 530 000 personer. Därtill kommer att 500000 personer som tillhör arbetskraften under hela perioden byter också anställning eller yrke. Flera hundra tusen söker anställning utan att få någon. Arbetsförmedlingen arbetar i dessa stora strömmar på arbetsmarknaden.

Långridszzrredningøns prognoser

Till 1978 års långtidsutredning har SCB:s prognosinstitut på vanligt sätt gjort en prognos för den totala arbetsmarknadsutvecklingen. Prognosen skall bygga på förutsättningen “oförändrade politiska åtgärder” under perioden. Enligt prognosen beräknas antalet sysselsatta personer öka med 232000

mellan 1977 och 1983. Ökningen av andelen sysselsatta i befolkningen följer

i stora drag trenderna från 1970-talet med en något svagare ökning i slutet av perioden. Sysselsättningsutredningen menar att prognosen med förutsättningen oforändrad politik är alltför optimistisk. Om det skall vara möjligt att åstadkomma en så snabb sysselsättningsökning som den som förutsätts i prognosen kommer det att krävas ökade insatser på sysselsättningspolitikens olika områden. Ju högre sysselsättningsgrad som nås för kvinnorna - kommer det att krävas l Arbetskraften utgörs av desto större insatser - inte minst regionalpolitiska sysselsatta och arbetslösa. for att fortsätta ökningen i samma takt som tidigare.

Sammanfattning

Den potential/a arbarxrkrçz/imi

Några räkneexempel redovisar antalet personer som nu står utanför arbetskraften och som under vissa förutsättningar skulle kunna tänkas vilja och kunna förvärvsarbeta. Dessa räkneexempel visar att det finns flera hundra tusen personer som är i denna situation. De flesta av dem är kvinnor och många tillhör åldrarna 55-64 år. De olika räkneexemplen bör emellertid ses tillsammans med uppgifter om hur många som vid direkt förfrågan uppger att de skulle vilja förvärvsarbeta om det fanns ett lämpligt arbete. De frågor som har ställts om detta i AKU visar att mellan 1968 och 1978 har denna grupp minskat från ca 145000 till 78 000 - i det närmaste en halvering.

Donzincranda _lö/vänns/iirzdøl De grupper som står utanför arbetskraften har ofta förvärvshinder som måste avlägsnas. Detta kräver en målmedveten sysselsättningspolitik med denna inriktning. För en del är det frågan om ett enda avgörande förvärvshinder - for många är det emellertid en kombination av flera hinder. Det räcker därför ofta inte med att undanröja ett förvärvshinder utan politiken måste inriktas på att underlätta förvärvsarbete genom satsning på bred front. Personer utanför arbetskraften har kortare grundutbildning och kortare yrkeserfarenhet. Fyra av fem har enbart förgymnasial utbildning i huvudsak kortare än nio år mot en av två i arbetskraften. Bristande yrkeserfarenhet är ett stort problem, både bland de unga arbetslösa och bland de äldre som står utanför arbetskraften. Proportionellt sett bor ett mycket stort antal i områden med begränsade sysselsättningsmöjligheter-i renodlade glesbygdsområden, i mindre tätorter och i orter med ensidig arbetsmarknad. Ett par hundra tusen personer i den potentiella arbetskraften bor på sådana orter. Undersökningar som gjorts visar att mindre än 10 % av dem som står utanför arbetskraften kan tänka sig att flytta for att få ett arbete. Därtill kommer att stora grupper som bor i orter med bättre arbetsmarknad har svårt att ta sig till arbetsplatserna p. g. a. dålig samhällsplanering och dåligt utbyggda kommunikationer. Ökade krav kommer att ställas på samhällsservice, i första hand barnomsorgen. Ca 200 000 av de kvinnor under 45 år som står utanför arbetskraften har barn under sju år. 100000 av dessa kvinnor har barn som är tre år och yngre. De har också betydligt fler och .också yngre barn än de som förvärvsarbetar. Samtidigt minskar antalet kvinnor som inte förvärvsarbetar och som kan hjälpa till med servicen i bostadsområdena. Hela 250000 av dem som står utanför arbetskraften är i åldern 55-64 år. Tre fjärdedelar av dessa är kvinnor. Nuvarande tendenser när det gäller inställning till äldre arbetskraft måste radikalt förändras om sysselsättningsmöjligheterna för denna grupp skall kunna förbättras. Samtidigt kan konstateras att problem med hälsa. bristande utbildning etc. är vanligt forekommande i dessa åldrar. Ca 275 000 är förtidspensionerade. Ytterligare stora grupper, framför allt bland de äldre kvinnorna har hälsoskäl som huvudsaklig anledning till att de inte kan förvärvsarbeta. Ca 50 % av kvinnorna i åldrarna över 45 år

22 Sammanfattning

uppger hälsoskäl som anledning till att de inte förvärvsarbetar. Anpassning av arbetsplatserna måste ske i betydande omfattning om sysselsåittningeit skall kunna ökas i denna grupp. De som står utanför arbetskraften har speciella krav när det galler arbetstidens längd och dess förläggning. De vill i mycket liten utsträckning arbeta skift och arbeta heltid. Två tredjedelar uppger att de över huvud taget inte kan tänka sig att arbeta skift eller oregelbundna arbetstider. Lika stor andel vill enbart arbeta deltid. Genomgången visar klan att det inte räcker med att ange allmâinita sifferexempel för behovet av att öka sysselsättningen. Varje uttalande om ökning av sysselsättningsgraden måste konkretiseras både när det gäller hur det skall skapas tillräcklig efterfrågan på arbetskraft och hur olika grupper skall få möjlighet att ta de arbetstillfällen som erbjuds.

Kapitel 3 Internationell ekonomi och teknisk utveckling

Den internationella eko/iomiska lIf\(('/\'/I'Il_g'('II

För de utvecklade marknadsekonomierna präglades 1960-talet av snabb ekonomisk tillväxt och relativt stabila priser och valutakurser. Viirldshandeln ökade kraftigt, delvis som följd av en fortgående liberalisering bl. a. i form av tullreduceringar. Mot slutet av decenniet ökade kapacitetsutnyttjandet i OECD-omrâdet som helhet samtidigt som inllationstakten tilltog. Under första hälften av 1970-talet blev påfrestningarna på det internationella betalningssystemet mycket stora och de fasta växelkurserna övergavs så småningom. Prisstegringarna på olja medförde underskott i bytesbztlansen för flertalet OECD-länder. Den ekonomiska politiken var huvudsakligen restriktiv. En kombination av stagnerande ekonomisk tillväxt och hög inflation blev resultatet. Arbetslösheten tilläts stiga och f. n. är omkring l7 miljoner människor arbetslösa sammantaget i OECD-området. Arbetslöshetsprocenten, som var drygt 2 % under senare hälften av 1960-talet och ca 3 96 under första hälften av 1970-talet. har de senaste åren legat över 5 %. l takt med att sysselsättningsproblemen ökat har tendenserna till ökad protektionism inom enskilda länder blivit allt tydligare. Tillväxten inom industrin i Västeuropa och USA hålls fortfarande tillbaka. framför allt av en totalt sett svag efterfrågan på varor. Samtidigt har konkurrensen från nyindustrialiserade länder ökat inom många branscher. Utomordentligt låga arbetslöner och mycket stora anläggningar med betydande tekniska stordriftsfördelar är några orsaker till att dessa länder kan vinna marknadsandelar. Såväl multinationella företag som enskilda länders industripolitiska agerande har gjort den industriella utbyggnaden möjlig. Utvecklingen av industrin inom s. k. frizoner i u-länderna är också av intresse i detta sammanhang. Produktionen inom dessa länder sammantaget är visserligen ännu en mycket liten del av världsproduktionen - även om den är avsevärd inom enskilda branscher - men den kan bli en faktor av stor betydelse för industriutvecklingen under 1980-talet. Dagens problem i den svenska industrin är uppenbarligen till stor del en följd av den svaga internationella efterfrågan, och en uppgång i den

Sammanfattning 23

ekonomiska aktiviteten utomlands skulle innebära betydligt Förbättrade avsättningsförltållztntlen. Dessutom minskade den svenska industrins andelar av försåiljniitgen såväl på hemmamarknztden som på exportmarknaderna under åren efter 1970-talets mitt. Till en del var detta beroende på utvecklingen av Sveriges relativa arbetskraftskostnader. Man bör dock inte se strukturproblemen inom den svenska industrin som en följd av kostnaderna för arbetskraften. Man kan enligt sysselsattningsutredningens mening inte utesluta att dagens tendenser mot ökad protektionism och sänkta ambitioner på sysselsättningsområdet kommer att prägla den ekonomiska politiken i industriländerna även under l980-talet. Under trycket av en hårdnande internationell konkurrens har industripolitiken i många i-länder byggts ut under 1970-talet. Det statliga stödet till investeringar, produktutveckling och marknadsföring på export har ökats. lndustriutbyggnaden i u-länderna kan medföra ökad konkurrens för den svenska industrin både på hemmamarknaden och i utlandet under l980-talet. Samtidigt vaxer emellertid i dessa länder fram nya marknader med potentiella ztvsättningsmöjligheter för svensk export.

Dm: tolv/niska tnvoø/ç/i/Lgvrl l den tekniska utvecklingen ligger stora möjligheter till en förbättrad standard totalt sett i samhället. Den tekniska utvecklingen innebär emellertid ibland också en konflikt mellan önskemål om en effektiv produktionsstruktur totalt sett och kravet på en på kort sikt trygg sysselsättning för enskilda individer. Sysselsättning och arbetsvillkor påverkas på olika sätt. Den tekniska utvecklingen kan föra med sig Förändringar i produktivitet. efterfrågan på produkter. konkurrensförhållanden etc. Andra förändringar kan gälla arbetsinnehållet, arbetsmiljön eller arbetsorganisationen. Ett land som Sverige. med en utvecklad industri och med tillgång till

välutbildade tekniker och yrkesarbetare. har goda förutsättningar att ta till-

vara teknikens möjligheter. Detta måste vara en av utgångspunkterna vid utformningen av sysselsättningspolitiken. Den måste emellertid samtidigt vara inriktad på att lösa de sysselsättningsproblem som kan bli följden av tekniska förändringar. l debatten om den framtida sysselsättningen intar frågan om datoriseringens effekter en framskjuten plats. l stor utsträckning överensstämmer dessa effekter med de som uppkommer vid andra slag av teknisk utveckling. Det ñnns emellertid en risk för att ett snabbt genomslag av datateknik. som är möjligt genom dess breda användningsområde. leder till svåra omstâillningsproblem för företag. oner och branscher. Datatekniken kan också underlätta en överföring av produktion till länder med låga lönekostnader. vilket kan ge sysselsättningsproblem i Sverige.

II/re/;gj/itågro/I7a Sambandet - behandlas med energi sysselsättning utgångspunkt från en studie som gjorts av Forskningsgruppen för Energisystemstudier inom Stockholms Universitet. Man har studerat sambandet mellan strukturomvandling och energitillförsel från två skilda utgångspunkter.

;24 Sammanfattning

Ett från sysselsättningsutredningcns synpunkt centralt avsnitt i rapporten behandlar frågan om de anpassningar i produktionssystemet. som följer av Förändrade betingelser för energitillförseln. Förändringarna kan utgöras av ökad energiknapphet och höjda energipriser och vara (irsakatle av inter» eller interna - - beslut. Man disnationella förhållanden energipolitiska kuterar effekterna av fyra olika slags anpassningsmekanismer: D anpassning mot mer energisnål teknik D ändrad (mer energisnål) konsumtionsinriktning D ändrad export- och importsammztnsâittning som följd av ändrade kostnadsrelationer D anpassningar i utrikeshandeln för att återställa _iåimvikt i bytesbalttnsen. När det gäller effekterna av höjda energiskatter pekar man på de mycket stora kostnadsökningar för vissa processindustrier. som skulle bli följden. om skattesatserna krävas för nolltillviixt i höjs till den nivå. som skulle landets totala energianvändning. Effekterna för strukturomvzindlingen de närmaste tjugo åren skulle bli dramatiska. om inga undantag giordes för processindustrierna vid beskattning och andra energipolitiska styråtgärder. Flera av delbranscherna skulle slås ut. Även en betydligt lägre ambitionsnivå i fråga om begränsning av energianvändningen skulle innebära uppenbara svårigheter för den energiintem siva processindustrin. Det framhålls att det till stor del rör sig om branscher som även i frånvaro av energirestriktioner och höjda energipriser står inför stora strukturproblem. De är dessutom geografiskt koncentrerade till sysselsättningssvaga regioner.

4 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Kapitel

Produkt/rm och .sytssc/.säilrn/rig under (lo .senaste cirvn Stagnation i den ekonomiska aktiviteten under de senaste åren återspeglas inte fullt ut i sysselsättningsutvecklingen. Utvecklingen på sysselsättningssidan har varit ungefär som under tidigare lågkonjunkturen medan dämpningen av produktionen varit betydligt kraftigare. Bibehållandet av en i förhållande till produktionsnivån hög sysselsättning

inom företagen är helt i linje med de sysselsättningspolitiska strävanden

som ligger bakom exempelvis trygghetslagarna. En tillfällig nedgång i produktiviteten är därmed inte något i sig alarmerande. En ökad ekonomisk aktivitet kan också snabbt förväntas resultera i en avsevärd produktivitetstillväxt. Det innebär samtidigt att det kan ta förhållandevis lång tid innan en produktionsökning får någon inverkan på antalet sysselsatta.

Längd/ds:itrødn/Izgcns /)I()j:II().S('I' Långtidsutredningens beräkningar för perioden fram till år l983 visar en kraftig sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn och en liten minskning av antalet sysselsatta inom näringslivet. Det måste emellertid framhållas att långtidsutredningens beräkningsmetoder inte är lämpade för de fråge-

Sammanfattning

ställningar som sysselsättningsutredningen har att behandla. Prognosen för

det totala arbetskraftsutbudet är direkt styrande för sysselsättningsutveck-

lingen totalt sett. Vidare bestäms fördelningen mellan sektorer och branscher i hög grad av de produktionskrav som riktas mot enskilda sektorer under bestämda förutsättningar om exempelvis exportens storlek.

Utvecklingen inom den offentliga sektorn

l direktiven framhålls att det är viktigt att få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser som utvecklingen inom hälso- och sjukvård, utbildning, barnomsorg. åldringsvård och andra delar av tjänstesektorn kan få på sysselsättningspolitiken. Utredningen har liksom inför delbetänkandet “Arbete åt alla” i samarbete med bl. a. kommun- och landstingslörbunden gjort en genomgång av de framtida personalbehoven inom olika delar av den offentliga servicen. Genomgången avser i forsta hand utvecklingen under perioden 1980-1985. En allmän slutsats av genomgången av den offentliga är tjänstesektorn att det finns områden med stora och angelägna utbyggnadsbehov. Det gäller områden som barnomsorgen, åldringsvården, och vissa långtidssjukvården delar av utbildningsväsendet. Beräkningar har gjorts över behovet av personalökningar för tre utbyggnadsalternativ för perioden 1980-1985. De är

D oförändrad ambitionsnivå som ger en sysselsättningsökning med omkring 55 000 personer D aktuell verksamhetsplanering som ger en sysselsättningsökning med drygt 180000 personer D förhöjd ambitionsnivå som ger en sysselsättningsökning med omkring 275 000 personer.

Alternativet med oförändrad ambitionsnivå innebär i stort sett endast en utbyggnad i takt med att antalet ungdomar och äldre ökar. Någon standardförbättring inryms inte i detta alternativ. Det andra alternativet visar utvecklingen enligt nuvarande verksamhetsplaner i stat. landsting och kommuner. Det tredje alternativet anger utvecklingen vid en förhöjd ambitionsnivå på olika områden. Beräkningarna grundas på underlag som tagits fram av de båda kommunförbunden och andra expertorgan. Det har varit en strävan att utgå från konkreta beskrivningar av förhållandena inom olika delar av den offentliga sektorn. För barnomsorgen gäller sålunda att utvecklingen av barnkullarna och sysselsättningsgraden för föräldrarna har studerats. Den hittillsvarande utbyggnadstakten har jämförts med den som krävs om det av riksdagen antagna långsiktiga målet för barnomsorgen skall infrias. Det innebär att plats skall beredas inom den kommunala barnomsorgen för alla barn i förskoleåldern till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Denna målsättning för samhällets barnomsorg innefattande även fritidsverksamhet för barn i skolåldern bör, enligt riksdagens ställningstagande, successivt uppnås i alla kommuner inom den närmaste tioårsperioden räknat från år 1976.

26 Sammanfattning

Sammanlagt innebär utbyggnaden av barnomsorgen enligt det högsta alternativet att antalet sysselsatta kommer att öka med 95 000 under perioden 1980-1985. En fortsatt utbyggnad i takt med gällande planer ger 64 000 ttysysselszttta och en oförändrad ambitionsnivå 10000. Det senare alternativet innebär att målet 100 000 nya daghemsplatser under en femårsperiod från år 1976 infrias, varefter utbyggnaden upphör. Reformer på barnomsorgens område svarar alltså for en stor del av den totala sysselsättningsökningen. Två andra resurskrävztnde områden är servicen till äldre och handikappade samt långtidssjukvården vilka vardera har behov av 26000 fler sysselsatta om en förhöjd ambitionsnivå åkall genomföras. För service till äldre skulle en sådan utbyggnad innebära en kraftfull satsning på serviceboende och utökade möjligheter till ordinärt boende för äldre. Långtidssjukvården skulle byggas ut så att köer reduceras och att personaltätheten ökas för att ge de långtidssjuka en bättre omvårdnad. Utbyggnaden på skolans område skulle också i ett högsta alternativ ge ett sysselsättningstillskott på 34000 anställda under perioden l980-l985. SIA-reformen och en ny läroplan ger behov i grundskolan. En ökad satsning på gymnasieskolan så att alla ungdomar får möjlighet till gymnasieutbildning förutsätter mer personal liksom en fortsatt satsning på vuxenutbildning. För utbildningssektorn ger den aktuella verksamhetsplaneringen en ökning med 8 000 personer medan en oförändrad ambitionsnivå skulle leda till en viss sysselsättningsminskning. Utbyggnadstakten enligt det högsta alternativet är något högre än den som inregistrerats under senare år. l avsnittet diskuteras inte de finansiella konsekvenserna av alternativen. Det konstateras dock att långtidsutredningens huvudkalkyl anger ett utrymme som ligger mellan det högsta och näst högsta alternativet. Under l970-talet har den aktuella verksamhetsplaneringen visat betydligt Värdena i verksamhetsplaneringen 1975 lägre värden än de som realiserats. for perioden 1975-1980 uppnåddes redan efter drygt halva perioden. l viss beror detta på att deltidsarbetet ökat mer än beräknat. Mellan utsträckning 1976 och l978 var den procentuella sysselsättningsökningen 4.4 a, per år. medan ökningen mätt i antal timmar var 3.4 “u per år.

Utvecklingen inom industri m. m.

Sysselsättningsutredningen har i enlighet med sina direktiv inte gjort egna detaljstudier för att bedöma den framtida utvecklingen inom nâiringslivets olika branscher. Långtidsutredningens material har utnyttjats och i förekommande fall - framför allt vad gäller industrin jämförts med bedömningar i andra ntaterial. Långtidsutredningen förutsätter i sina beräkningar över utvecklingen inom näringslivet att balans i utrikesbetalningarnzt och fullt kapacitetsutnyttjztnde skall uppnås fram till l983. Detta kräver bl. a. mycket stora cxportökningar och därmed hög produktionstillvåixt inom de varuproducerantle sektorerna. dvs. jordbruk. skogsbruk. fiske. gruvor och tillverkningsindustri. Långtidsutredningen räknar med en fortsatt minskning av antalet sysselsatta inomjnrt/hruk, .S/\/)_L.S'/7I'll/\' nt-/i//is/tc men i lägre takt än hittills under

Sammanfattning 27

l970-talet. Sysselsättningett i skogsbruket förutses ligga kvar på (lagens nivå. Man räknar då med en avverkning inom skogsbruket som avsevärt överstiger tillväxten. För g/uvol nc/i Ii//t(I'/\'II//I_Q.S/II(/1ISIN lörutser långtidsutretlningen en ökning av sysselsättningen med bortåt 30 000 personer från 1977 till 1983. Detta är framför allt en följd av den höga produktionstillvâixt man räknar med. Den beräknade exportökningen förutsätter att världshandelns tillväxttakt kommer att öka och att priserna på svenska exportvaror kommer att sjunka i Förhållande till konkurrentlåindernzis priser. Den beräknade produktionsökningen skall åstadkommas med hjälp av de reserver av outnyttjad ka- - och zirbetskraftssidztn - som nu finns inom inpacitet på både kapitaldustrin. En förutsättning för att man skall kunna utnyttja arbetskraften är emellertid en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Samtidigt måste investeringar i de expansiva branscherna göras. Långtidsutredningen ser en förbättring av lönsamheten som en förutsättning för detta. Under långtidsutredningens beräkningar ligger uppenbarligen uppfattningen att den svenska industrins problem under perioden fram till 1983 kan mötas genom i huvudsak generella ekonomisk-politiska åtgärder. P0litiken skall inriktas på att åstadkomma en allmänt dämpad tillväxt i löner och andra arbetskraftskostnader, vilket i sin tur skall leda till en långsam exportprisstegring och ökade företagsvinster. Arbetskraften skall stimuleras att röra sig till expanderande områden inom ekonomin. Statens industriverk redovisar i sin senaste höstrapport sin syn på utvecklingstendenserna för svensk industri till slutet av 1980-talet. Man ser en betydande del av problemen som strukturella och långsiktiga och hävdar att Sverige - i likhet med vad som redan sker i konkurrentländerna - måste bedriva en ntålinriktad planering för att stödja expanderande företag och för att styra kapitalet till expanderande områden. Behovet av en kraftig omstrukturering av den svenska industrin under den närmaste S-lO-årsperioden - med uppenbara konsekvenser för nivån på industriinvesteringztrna - betonas starkt av industriverket. Långtidsutredningens diskussion om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen speglar samma syn på strukturfrågorna - och därmed på kraven på industrins kapitalbildning. Sysselsättningsutredningen vill understryka nödvändigheten av att åtgärder vidtas för att så snart som möjligt få till stånd en tillväxt i investeringarna. Det är inte sysselsattningsutredningens uppgift att redovisa en prognos beträffande industrisysselsâittningens utveckling. Utredningen ser det dock knappast som realistiskt att räkna med en långsiktigt ökad sysselsättning inom industrin. Redan en oförändrad sysselsättningsnivå under första hälften av l980-talet skulle enligt utredningens uppfattning förutsätta mycket stora industripolitiska insatser. Det skall framhållas att industriproduktionen även vid en oförändrad eller långsamt minskande industrisysselsättning kommer att kunna öka högst väsentligt. Jämfört med många andra länder låg industriinvesteringarna i Sverige på en hög nivå ända fram till mitten av l970-talet. Sedan 1976 har industrins investeringar i Sverige sjunkit mycket kraftigt främst som en följd av det låga kapacitetsutnyttjandet och den svaga lönsamheten. Den osäkerhet om framtiden som skapats av det osäkra internationella läget torde också ha bidragit.

28 Sammanfattning

Man kan inte räkna med att den internationella efterfrågan under de närmaste åren på ett avgörande sätt skall förstärkas, och att svackan i de svenska industriinvesteringarna skulle vara relativt automatiskt övergående. Det kan dessutom finnas anledning att fråga sig om dagens situation också avspeglar mera långsiktiga förändringar i industrins investeringsbeteende. Ibland hävdas uppfattningen att investeringarna i ökande grad inriktas på att rationalisera produktionen - att göra den mindre arbetskraftsintensiv. I motsvarande mån skulle andelen investeringar. som syftar till en utbyggnad av kapaciteten, minska. En annan faktor som sannolikt påverkat investeringsbenägenheten i industrin är den allmänt ökade osäkerheten om hur den internationella konkurrensen kommer att utvecklas. Man löper vid en investering i allt högre grad risken att mötas av konkurrens från länder med låga arbetskraftskostnader eller anläggningar som delvis byggts upp med statliga subventioner. Sysselsättningsutredningen ger i andra delar av detta betänkande en bild av utvecklingsbetingelserna för den svenska industrin, som avviker från långtidsutredningens. Vi menar att det finns betydande risker för en fortsatt starkt återhållsam ekonomisk politik i industriländerna. Detta i kombination med protektionistiska åtgärder inom industriländerna och ökad konkurrens från länder som håller på att bygga ut sin industri, skulle självfallet verka starkt hämmande på den svenska exportindustrins avsättning. Risken för fortsatta avsättningsproblem på exportmarknaderna. tillsammans med kraven på en långsiktig förnyelse av den svenska industrin, motiverar enligt sysselsättningsutredningens mening kraftigt ökade ansträngningar för att snarast möjligt åstadkomma en avsevärd ökning av industrins

investeringar. Åtgärder för att stimulera kapitalbildningen inom industrin

diskuteras i kapitel 6. sysselsättningen inom bygg!?ads\(7Ik.S(lIi7/l('l('II nådde en topp 1969 och har sedan minskat som följd av stagnerande byggnadsinvesteringar. Långtidsutredningen räknar nu med en fortsatt kraftig nedgång i sysselsättningen fram till 1983, medan däremot byggnadsinvesteringarna beräknas öka. Tjänstesekrorørna har varit relativt expansiva under efterkrigstiden såväl vad gäller produktion som sysselsättning. l kontrast mot den tidigare utvecklingen räknar nu långtidsutredningen med en minskande sysselsättning inom varuhandel och samfárdsel. medan expansionen inom övriga privata tjänster beräknas fortsätta.

SVSSU/Sälill/ILQSZlllWfk//ILQOII i .skilda regional

Sysselsättningsmöjligheterna är mycket olika mellan olika delar av landet. Detta som en följd av de långsiktiga strukturella förändringar i sysselsättningen i skilda näringsgrenar. Sysselsättningsläget och sysselsättningsutvecklingen i en region hänger till betydande del samman med sysselsättningens fördelning på olika näringsgrenar. Det finns betydande skillnader i näringsstrukturen både mellan och inom länen. Jord- och skogsbruket liksom industrin har de största andelarna av den totala sysselsättningen, företrädesvis i landets mindre kommuner. När det gäller den privata och offentliga service- och tjåinstesektorn återfinns däremot de högsta sysselsättningsandelarna i storstadsområdena

Sammanfattning

och i länens primära centra. Den största koncentrationen finner man i den privata servicen och där främst till Stockholms län. Dessa regionala skillnader i näringsgrenssammansättningen bestämmer i hög grad hur sysselsättningsutvecklingen kommer att bli framöveri skilda delar av landet och därmed också behovet av regionalpolitiska insatser i skilda regioner. Det gäller både det långsiktiga arbetet på att få en regional utjämning av sysselsättningsnivån och insatser for att möta de hastigt uppkomna lörändringar i den ständigt pågående strukturomvandlingen. Utredningen har inte gjort några egna bedömningar av utvecklingen i skilda regioner utan diskuterar den regionala utvecklingen med utgångspunkt från material som tagits fram inom långtidsutredningen och liinsiulztneringen. Båda materialen visar att den förväntade sysselsättningsökningen till mycket stor del kommer att hamna i regioner som redan nu har en hög sysselsättningsnivå. För en utjämning av sysselsättningsgraden skulle. som konstaterats i kapitel l, de största ökningarna behövas i de regioner som har en låg sysselsättningsgrad. En utveckling i enlighet med vad som förutses i såväl långtidsutredningens som länsplaneringens prognoser skulle leda till ökade regionala spänningar både mellan olika landsdelar och län och inom länen. Utvecklingen själv går inte i riktning mot en utjämning. Stora insatser kommer att krävas for att nå den eftersträvade geografiska balansen och regionala utjämningen av sysselsättningsmöjligheterna. Omfattande insatser måste också göras for att möta de akuta sysselsättningsproblem som den snabba strukturomvandlingen inom främst industrin orsakar på enskilda orter. Många orter har en stor andel sysselsatta inom industrin och är därtill beroende av en eller ett par branscher. ofta av bara något enda företag. Det kan nämnas att i nästan 40 ”n av landets kommuner arbetar mer än 40 “6 av de sysselsatta inom industrin. l 25 *lá av kommunerna är mer än 20 “(3 sysselsatta inom en enda industribransch. Mer än 15 *#3 av landets befolkning bor i kommuner där 40 *lá eller fler av de industrisysselsatta arbetar inom ett och samma arbetsställe. Denna andel har ökat sedan början av 1970-talet - från 15,1 96 år 1970 till 17,4 96 år 1976.

Kapitel 5 Sysselsättningspolitikens uppgifter och utformning

Direktiven framhåller två olika värden i arbetet som jämställda. Arbetet skall ge materiell försörjning men det skall också ge social gemenskap och tillfredsställa grundläggande mänskliga behov av att utveckla och berika tillvaron. Arbetet har indirekt också mycket stor påverkan på individens totala livssituation. Efterhand som det materiella välståndet har blivit större har också arbetets sociala betydelse kommit att alltmer betonas.

F öttsötjtzing 00/1 arbete

Arbetet ger grunden för vår försörjning. Den möjliga konsumtionen är beroende av den mängd arbete som utförs. Sambandet mellan den moderna produktionsapparatens resultat och de individuella ansträngningarna har

30 Sammanfattning

emellertid blivit alltmer komplicerade och indirekta. Produktionen har också blivit alltmer beroende av den omgivande servicen tex. kommunikationssystemet, utbildning, forskning eller sjukvård. Grunden för effektiviteten i produktionen är betydligt mer sammansatt än tidigare. Den andel av befolkningen som är direkt varuproducerande sjunker, medan produktionen av varor ökar. Samtidigt blir produktionsresultatet mer beroende av arbetsinsatser utanför den direkta varuproduktionen. Produktionen blir med andra ord allt mer samhällelig till sin karaktär. Sambandet mellan arbetsinsatser och konsumtionsmöjlighet for individen har om man ser längre tillbaka varit mycket klart. Den förbättrade trygghet som successivt byggts upp har inneburit att även människor som till följd av hög ålder, sjukdom, sociala omständigheter eller arbetslöshet inte kunnat försörja sig genom arbete ändå har fått sin grundförsörjning tryggad. Försörjningsnivån har successivt kunnat höjas. Socialförsäkringssystemet täcker nu i vissa inkomstlägen en mycket hög andel av inkomstbortfallet t. ex. vid sjukdom eller arbetslöshet. Den garanterade konsumtionsstandarden har minskat de materiella vinsterna för individen av att i en sådan situation ta ett arbete. Samtidigt ökar emellertid betydelsen för den totala samhällsekonomin av att också dessa grupper kan delta i produktionen. Det är i hög grad samhällsekonomiskt lönsamt att ta tillvara alla människors arbetsförmåga.

Arbetets innehåll nc/i rätta/i till arbeta Arbetet skall ge social och tillfredsställa mänsk-

gemenskap grundläggande

liga behov av att utveckla och berika tillvaron. Var och en som kan och vill arbeta skall ha riltt till detta. Utredningen menar att denna rätt till någon form av sysselsättning även gäller personer med mycket stor nedsättning av ztrbetsförmågan. Samhällets insatser kan dock inte stanna vid att (leklarertt en allmän rätt till förvärvsarbete for individerna. För att denna rätt också skall ha ett reellt innehåll måste den kombineras med ett aktivt arbete för att på olika sätt som möjligt för att underlätta för inskapa så gynnsamma förutsättningar dividen att ta ett förvärvsarbete. Det ntåste emellertid finnas en gräns där samhällets skyldighet att erbjuda arbete måste anses vara uppfyllt. Det har efterhand blivit möjligt för individen att ställa större krav på de arbeten som han har velat ha. Det är en del av en allmän våilfzirdshöjning i samhället och den kan tänkas fortsätta att öka. Någon absolut valfrihet kommer likväl alldrig att finnas. Rätten till arbete kommer för de personer som är minst attraktiva på arbetsmarknaden att bli utan innehåll om det satmtitligt är förbehållet arbetsgivarna att rata dem. Om samhället skall kunna garantera alla individer rätt till arbete så måste det också innebära att samhällets organ som en yttersta möjlighet ntåste kunna påverka anställningspolitiken i företagen. Utredningen anser att det också bör finnas en principiell skyldighet för (len enskilde att bidra till den gemensamma produktionen efter sin förmåga. Det avspeglas i (le bestämmelser om att för att ha rätt till arbets-

nam

löshetsförsäkring har skyldighet att ta anvisat lämpligt arbete. Samtidigt

SOU l979:24 Sammanfattning 31

får inte en sådan princip innebära att de som är säntst ställda på arbetsmarknaden alltid skall vara tvingad att ta de minst attraktiva _iobben. Samhället bör se till att det finns alternativ som så långt som möjligt står öppna t.ex. i form av bristyrkesutbildning. Rätten till arbete kan aldrig garanteras av ;illmäitt formulerade lagtexter eller allmänt hållna politiska (leklarzitiotter. Den verkliga rätten till arbete bestäms och konkretiseras av de insatser som görs lör att påverka den enskildes möjligheter att ta arbete genom att vidga tillgången på zirbetstilltällen. ;inpassa dem till individernas lörutsättniitgztr och ta bort arbetshiitder för svaga grupper.

.Su/ii/zäi//uts (III.Sl(II' Samhällets ökade ansvar for sysselsättningen under 1970-talet har bl. a. visats i att staten har i ökad utsträckning engagerat sig i kriserna i det privata näringslivet genom att ta ett direkt ekonomiskt ansvar for att upprätthålla syisselsättttittgen. Samhället har det övergripande ansvaret for sysselsättningen. Den viktiga töljdfrågan blir då: skall samhället som uppenbarligen står for riskerna ha ett inflytande som inskränker sig till att ta ansvar när utvecklingen har lett till kris? Eller kommer den logiska konsekvensen bli att samhället också har ett ansvar for att styra utvecklingen på sikt? Det är med denna utgångspunkt man kan diskutera sysselsättningspolitikens uppgifter och medel. Samhällets ökade ansvar måste avspeglas i Förbättrade möjligheter att med olika medel styra och påverka utvecklingen också mera långsiktigt - även inom det privata nâiringslivet.

Ba/ans ;nu/Ian utbud 00/1 tf/twj/iziqttti

Som framgått av de inledande kapitlen finns det oroande tendenser på arbetsmarknaden. Utslagningen av framför allt äldre arbetskraft ökar. Samtidigt ställs krav på betydande förändringar av den svenska industrin för att den skall kunna hävda sig på den internationella marknaden. Sysselsättningspolitikens övergripande uppgift är att med bibehållen samhällsekonontisk balans skapa arbete åt alla. För att detta skall bli möjligt är det inte tillräckligt att den totala efterfrågan överensstämmer med det totala utbudet av arbetskraft. Det måste samtidigt skapas balans mellan utbud och efterfrågan inom olika delar av arbetsmarknaden.

Tata/ha/(utsoiz Problemet för den samlade sysselsättningspolitiken infor l980-talet kan enkelt sägas vara följande. Om man skall närma sig målet arbete åt alla på det sätt som angivits i utredningens direktiv måste tillskapas ytterligare flera hundra tusen ttrbetstilltällen. Det innebär att lika många människor som i dag står utanför drbclsnlilrkntlden också skall ges möjlighet att ta ett arbete. Summan av de olika selektiva åtgärderna skapar tillsammans en total påverkan av efterfrågan och ekonomi och på samma sätt påverkas det totala utbudet av arbetskraft av summan av olika selektiva åtgärder

32 Sammanfattning SOU l979:24

för att undanröja forvärvshinder. Behovet av selektiv inriktning av sysselsättningspolifiken betyder emellertid inte att man kan undvara mera generellt verkande ekonomiska medel. Ju bättre verkande selektiva medel som finns för att t. ex. undvika flaskhalsar i ekonomin desto kraftfullare kan den generella politiken bedrivas. Totalbalansen diskuteras utförligt i kapitel ll först sedan balansen mellan utbud och efterfrågan på olika delar av arbetsmarknaden diskuteras i kapitlen 6-10.

Balansen pâ .sektorer

Stora krav på näringspolitiken kommer att ställas om vi skall kunna öka industriproduktionen i en allt hårdare internationell konkurrens och snabb teknisk utveckling. Den nödvändiga strukturförändringen inom industrin, som innebär att expansiva industribranscher successivt utvecklas och mindre konkurrenskraftiga avvecklas, skall förenas med trygghet för den enskilde medborgaren och social hänsyn. Den offentliga sektorn måste byggas ut för att möta de allt större kraven på utbyggd och förbättrad service för ett ökat antal äldre, förbättrad omsorg om barnen, utbyggt utbildningssystem. Det ställer krav på ökad produktion men också på överföring av resurser till den gemensamma sektorn genom skatter och avgifter. Utbyggnaden av efterfrågan måste kunna förenas med utbildningsbakgrund och yrkesönskemål som finns bland de arbetslösa eller de som står utanför arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden skall ta hand om de tiotusentals ungdomar utan yrkesutbildning som kommer att försöka få arbete under de närmaste åren. Det reguljära utbildningssystemet och arbetsmarknadsutbildning skall samtidigt klara de hundratusentals kvinnor i högre åldrar som måste få förstärkt grundutbildning och yrkesutbildning för att kunna gå ut på arbetsmarknaden. De här presenterade frågeställningarna är exempel på balansproblem inom olika sektorer av arbetsmarknaden som vi kommer att stå inför under 1980talet och som diskuteras i kapitlen 6 t. o. m. 8.

Geografisk balans Klarar vi en utjämning av sysselsättningsmöjligheterna mellan regionerna när sysselsättningen i industrin totalt sett stagnerar eller minskar under 1980-talet? Kan den expanderande offentliga sektorn i ökad utsträckning användas för att åstadkomma regional utjämning eller kommer den att verka i motsatt riktning? Bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingarna söker mycket liten del, ca l5 %, arbete utanför den lokala arbetsmarknaden. Inställningen till geografisk rörlighet bland personer som står utanför arbetskraften är densamma. Hur man skall åstadkomma balans mellan efterfrågan och utbud på arbetskraften mellan olika delar av landet tillhör de mest diskuterade frågorna under de senaste årtiondena. Det finns emellertid också geografiska balansproblem inom de olika lokala arbetsmarknaderna som hänger samman med lokalisering av arbetsplatser, service och bostäder liksom med hur kommunikationssystemet fungerar. Dessa frågor behandlas i kapitel 9.

S amman/ann/ng 33

Ba/zlnsun g/iiz olika grupper En av de viktigaste uppgifterna for sysselsättningspolitiken, kanske också en av de svåraste. är att se till att den efterfrågan på arbetskraft som finns också riktas emot alla grupper av individer. Det gäller att kunna förena -arbetslivets krav med individernas fysiska och psykiska Förutsättningar och sociala omgivning. För att Förenkla diskussionen brukar vi diskutera med utgångspunkt ifrån vissa grupper med speciella svårigheter på arbetsmarknaden. [Trâgan om att påverka efterfrågan och utbud av olika grupper på ;trbetsmzirknzidctt behandlas i kapitel l0.

Sysse/.sarmirtgspolitik och planering Den traditionella arbetsmarknadspolitiken har som en viktig uppgift att forsöka korrigera obalanser på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken kommer emellertid att ställas infor en övermäktig uppgift om den skall lösa alla balansproblem först när de uppstår. Sysselsättningspolitiken måste ha ett långt perspektiv där man strävar efter att åstadkomma en grundläggande balans på arbetsmarknaden och ett kort perspektiv som medger flexibilitet i insatserna och improviserade lösningar. Om det skall lyckas att trygga de hittills uppnådda resultaten av sysselsättningspolitiken och samtidigt ta väsentliga steg mot ett förverkligande av arbete åt alla kommer det att ställas stora krav på sysselsättningspolitiken. Det kommer att krävas en målmedveten inriktning av olika politiska insatser och utnyttjande av olika selektiva medel. En samordning och summering av effekterna av de olika selektiva åtgärderna måste ske. Det krävs en fortlöpande systematisk genomgång av de medel som står till Sysselsättningspolitikens förfogande. Sysselsättningspolitiken måste byggas under av en samordnad och åtgärdsinriktad planering. I vilken utsträckning innebär kravet på sysselsättningsplanering också en medverkan i planeringen av näringslivets utbyggnad? l många länder har samhället i betydligt större utsträckning engagerat sig i den långsiktiga utvecklingen av de industriella resurserna. Sverige har i samband med den senaste konjunkturnedgången också i stor utsträckning tvingats gå in och stödja. rekonstruera och samordna olika branscher som stålindustri, varvsindustri_ tekoindustri etc. Sett i ett internationellt perspektiv framstår de svenska planeringsinsatserna på industriområdet emellertid som mycket blygsamma. Flera länder har kommit betydligt längre. Staten måste på ett helt annat sätt än hittills engagera sig i den långsiktiga och offensiva näringspolitiken. En utbyggd sysselsättningsplanering skall vara ett stöd for att föra in andra mål på arbetsmarknaden än de som är styrande i marknadsekonomin. Det krävs for att klara de svaga grupperna, de lågutbildade, de nytillträdande ungdomarna. kvinnorna, de handikappade, de äldre utslagningshotade. Det krävs for att klara dem som bori regioner i landet där marknadsekonomin inte förmår att skapa arbete eller som arbetar i branscher som drabbas av strukturomvandling. Det helt dominerande folkflertalet kan komma i en situation där deras sysselsättning hotas. Förändringarna går snabbt på arbetsmarknaden. Förutsättningar för att dessa förändringar inte skall drabba

34 Sammanfattning SOU l979z24

människor i form av utslagning är att förändringarna kan ingå i en planerad omdaning av samhället. Sysselsättningsplaneringen måste ingå som en del i den ordinarie verksamheten på olika områden i samhället. Den måste vidare anknytas till olika sysselsättningspolitiska åtgärder på olika områden. Planeringsfrågorna behandlas därför också i anslutning till de olika samområdena i kapitlen 6 t. o. m. ll. I kapitel 12 görs en genomgång av behoven av att i olika avseenden sammanhålla planeringsinsatserna. Uppgifterna för sysselsättningsplaneringen är att: D Ge systematiskt underlag om sysselsättningsutvecklingen för besluten om åtgärder. Planering och beslut om åtgärder skall ses tillsammans. D Ge underlag för insatserna av olika medel men också för att bedöma om medelsarsenalen är ändamålsenlig och i överensstämmelse med sysselsättningspolitikens ambitioner. D Ge sysselsättningspolitiska mål ökad tyngd också i planering som i huvudsak har andra mål t. ex. trafikplanering, bebyggelseplanering eller utbildningsplanering. D Se åtgärderna inom olika samhällsområden i ett gemensamt sammanhang där man försöker bestämma de samlade effekterna från sysselsättningssynpunkt.

Kapitel 6 Näringspolitik

Kraven pâ Itärirzgspo/irikorz Kraven på en betydande strukturell anpassning av den svenska industrin under 1980-talet är uppenbara. Centrala industripolitiska uppgifter iir därför att dels skapa utrymme för de avsevärda industriinvesteringar som krävs i samband med omställningen dels påverka själva omställningsprocessen så att den genomförs i former som är acceptabla från social symunkt. lndustripolitiken måste alltså bestå av insatser både för stimulans av expansion inom långsiktigt utvecklingsbara områden och fören kontrollerad avveckling

av sådan produktionisom måste dras ned. En ensidig inriktning av indu-

stripolitiken på endera av dessa uppgifter är enligt utredningens mening inte förenlig med de fastlagda målen för sysselsättningspolitiksn.

En utbyggd näringnspo/ir/A

En rad förbättringar av samhällets möjligheter att genom riktade insatser påverka strukturomvandlingen inom näringslivet föreslås. D Insatser för att stimulera och styra industrins investeringar och för att stödja teknisk forskning och utvecklingsverksamhet. D Stöd till marknadsföringen på exportmarknaderna. D En förstärkt näringspolitisk planering.

Sammanfattning

.Yiitzs/ti/r/ y/(U/ll/ för /II(/1I.SII/('// .lörrtyelse På kapitalbildttingens område föreslår utredningen att en särskild fond inrättas för att finansiera dels branschmässiga omstruktureringar, dels industripolitiskt betydelsefulla investeringsprojekt som på grund av sin storlek eller höga risknivå inte kan finansieras på den ordinarie kapitalmarknaden. Fondens kapitaltillskott bör dels kunna ha formen av ägarkapital, dels kunna utgöras av krediter med förräntningskrav som avpassats till omständigheterna i det enskilda fallet. Fondens uppgifter är så omfattande att den måste tillföras betydande resurser. Utredningen föreslår att fonden byggs upp steg för steg med årliga avsättningar i storleksordningen 2 miljarder kronor. En ytterligare förstärkning av fondens resurser genom upplåning i utlandet kan vara motiverad. lnriittztntlet av fonden bör också ses som ett led i arbetet för en utveckling av de anställdas möjligheter att i samarbete med företagsledningarna åstadkomma en förnyelse av svensk industri. De fackliga organen bör därför ges ett betydande inflytande över de konkreta besluten om hur fondens medel skall utnyttjas.

Statligt stöd till tekn/Is/tg/otskrting 00/1 tttttacklirzg; Det statliga stödet till teknisk forskning och utveckling mâste enligt utredningens mening byggas ut högst väsentligt. Ökade ansträngningar bör vidare göras för att anknyta forskningsarbetet till producenternas och användarnas krav på tekniska lösningar. Utredningen menar också att planeringen av teknisk forskning bör knytas fastare samman med den industripolitiska planeringen. Det gäller bl. a. frågan om hur man skall tillgodose behovet av teknisk kunskap i den branschvisa liksom i den mer övergripande industripolitiska planeringen. Här kan det finnas anledning att överväga om ett särskilt organ för forskning och utveckling borde inrättas. Detta organ skulle ha till uppgift att analysera och redovisa tänkbara effekter på den svenska industristrukturen av framtida tekniska förändringar - i produktionsteknik och i material eller annan teknisk utformning av produkter. En allmän översyn av resursbehoven inom den tekniska forskningen och utbildningen bör ske med utgångspunkt från dess betydelse för utvecklingen av svensk industri. Statens stöd till teknisk forsknings- och utvecklingsverksamhet inom industrin bör utformas så att det svarar mot vissa bestämda krav. Stödet bör:

D lnnebära en bred stimulans till forsknings- och utvecklingsverksamheten i företagen. D Vara så konstruerat att det motverkar variationer över tiden. D Ge de anställda inflytande över verksamheten. D Inte ha en strukturmässigt konserverande effekt. Det bör vara möjligt att i anslutning till STU:s verksamhet på olika områden finna sådana former för stöd till företagens forsknings- och utvecklingsverksamhet att dessa krav tillgodoses.

36 Sammanfattning

Utvecklingsorgan pa° det kommunala omrâdet

Sysselsättningsutredningen framhåller samhällets möjligheter att initiera, organisera och på annat sätt stödja större industriella utvecklingsprojekt. Det framhålls att produktionen av kompletta system blir en allt viktigare del av industriproduktionen - inte minst den del som går på export. Svensk industri och svensk arbetskraft torde ha goda förutsättningar för detta slags tillverkning. Sverige har internationellt sett höga krav på den tekniska standarden utbildnings-. transportsmedels- och på exempelvis sjukvårds-. miljöområdet, vilket innebär att vi på dessa områden kan visa upp referensanläggningar.

Den offentliga upphandlingen är ett mycket betydelsefullt instrument

för att stimulera den industriella utvecklingen inom teknologiskt avancerade produktområden. Utredningen föreslår att särskilda utvecklingsorgan byggs och det landstingskommunala området. Uppupp på det primärkommunala ett samarbete mellan forskare, producenter giften skall vara att organisera och användare för utveckling av tekniskt avancerade produkter och system. Utvecklingsorganen skall också bidra till finansiering av forskning och uppav sådana produkter. Utredningen föreslår en försöksverksamhet handling med ett årligt anslag på 50 milj. kr.

Dr* rogimizi/u znvvtk/ings/m:derna Personalresursernzt inom de regionala utvecklingsfonderna bör förstärkas. bl. a. för uppsökande verksamhet vid mindre och medelstora företag i syfte att stimulera produktförnyelse.

Rag/allah: lII\(('Å'//IIgSb()/(lg På den regionala nivån bör speciella utvecklingsbolag upprättas med uppgift att ta initiativ till konkreta utvecklingsprojekt inom de mindre företagen i länet. För en försöksverksamhet under fem år föreslås att 100 mili. kr avsätts.

Ev/m/Ikror/iliiZi/undan När det gäller frågor som rör stödet till export understryker utredningen angelägenheten av att garantifrågornzt löses. Man bör eftersträva en lösning där Exportkreditnåimnden ges möjlighet att erbjuda s. k. fullgörandegzirztntier.

EX/?UIfS(I'\'i('('\'('I'/\'S(II71/1010!! inom urrikcsfiinct/mingc/i En betydande resursförståirkning bör ske inom exportserviceverksamheten inom utrikesförvaltning och handelssekreterarkontor. Beträffande organisationen av denna verksamhet pågår f. n. en utredning. Frågan om resursförstärkningar till denna del av exponserviceverksamheten bör tas upp i samband med att den utredningen presenterar sina förslag. En utbyggnad av denna verksamhet bör till stor del finansierats med statliga medel.

Sammanfattning 37

Export av större projekt

Exportrådets branschprojekt bör få ökade resurser För att stimulera exporten av större projekt. Medlen bör användas För ökade personella insatser samt till konsultverksamhet i ett mycket tidigt stadium av ett projekt. Samtidigt Föreligger i proposition 1978/79:l23 ett Förslag om en särskild nämnd inom exportrådet, Svensk Projektexport, För att främja export av stora projekt. En ökning av de statliga insatserna För stöd till export av större projekt är mycket angelägna. Utredningen anser sig dock inte kunna ta ställning till om den medelsförstärkning som föreslagits i propositionen är tillräcklig och inte heller till Fördelningen av medel mellan det nya organet och den verksamhet som redan bedrivs inom exportrådet. Utredningen Förordar en översyn av dessa olika verksamheter med syfte att samordna de statliga insatserna. Ett särskilt exportorgan föreslås inrättas i anslutning till de tidigare Föreslagna utvecklingsorganen För stöd till teknisk forskning och utveckling inom den offentliga sektorn. Hur arbetet inom detta organ skall organiseras och anknytas till övriga åtgärder För att stimulera export av större projekt bör utredas i samband med den allmänna översyn av insatserna på området som utredningen föreslagit.

[Expur/iizxsarscr_lfân dc rea/maila tIIv04k/ings/imø/orna

För att främja de mindre och medelstora Företagens exportverksamhet bör de regionala utvecklingsfonderna få ökade resurser. Alla fonder bör ges resurser så att de aktivt kan verka För ökade exportansträngningar hos Företag med produkter som är lämpade För export. Medel i storleksordningen 5 milj. kr per år bör anslås härför. Dessutom bör till statens industriverk ges 5 milj. kr per år För en försöksverksamhet med mer aktiva insatser genom de regionala utvecklingsfonderna. exempelvis i form av regionala handelshus.

.Slut/Lea /iandv/.s/zz/.s

Utredningen Föreslår vidare att möjligheterna prövas att i några branscher stimulera exporten från mindre och medelstora Företag genom inrättandet av statliga handelshus. Verksamheten bör ha Försökskaraktär. Handelshusen skulle ha till uppgift att permanent eller på längre tid svara För exportfunktionen i små Företag. De skulle också ha uppgiften att samordna marknadsföringen av produkter från olika Företag som kompletterar varandra marknadsmässigt.

S tall/g _/örcragvtør/(sa/n/zcr De problem som den svenska industrin står inför kan komma att motivera ett ökat statligt ägarengagemang. Kraven på finansiella tillskott till den statliga företagssektorn kommer därvid att öka. De statliga företagen bör öka sina insatser för att ta fram industriella projekt som kan utnyttjas främst inom ramen for offertsystemet.

38 Sammanfattning

Använd/ringer: av det s. k. Qtfertsysiemer Kravet på insatser i den form som representeras av offertsystemct kommer sannolikt att bli betydande under 1980-talet. Utredningen har inte tagit ställning till alla detaljer i det förslag som statsforetagsutredningen lagt i denna fråga. Vi föreslår emellertid att riksdagen beslutar om ramar för regeringens handhavande av offertsystemet. Beslut beträffande mycket stora offerter därutöver bör fattas av riksdagen.

Medel/ör defensiva insatser vid omsrrzikrureriiigai m. m. aig/iire/ziq

Som tidigare redovisats föreslår utredningen att en fond inrätta; för finansiering av strukturpåverkande åtgärder inom industrin. Man måste räkna med att det i samband med en omstrukturering av branscher relativt ofta blir nödvändigt att sätta in betydande belopp för defensiva insatser. Det är inte avsikten att kostnaderna för dessa insatser skall bäras .lV fonden. Samtidigt är det nödvändigt att man - i samband med förhandlingar om insatser från fondens sida - har en klar överblick över de defens va insatser som kan behöva göras i samband med omstruktureringen. Riksdagen bör därför ge regeringen möjligheter att i sådana situationer inom :n angiven ram besluta om bidrag till enskilda företag, dels for ett tidsbegäns-.it upprätthållande av driften, dels för regionalpolitiskt motiverad påveran av fondens beslut. Storleken på rambeloppet bör förslagsvis sättas til 500 milj. kr.

Näringspolizisk planering Enbart en förstärkning av de näringspolitiska medlen är inte tilläckligt om samhällsorganen skall kunna utnyttja de näringspolitiska instrumenten effektivt. Därtill krävs ett beslutsunderlag som ger anvisning oan var. när och hur åtgärder bör sättas in. Den industripolitiska planeringen måste enligt sysselsättningsutredningens mening ta sin utgångspunkt i den övergripande ekonomiska paneringett. Den senare måste också i olika avseenden anpassas till den industripolitiska planeringens behov. Kraven på industripolitiska insatser har ofta en regionalpolitisk bakgrund, varför också en nära anknytning mellan industripolitisk och regionalpolitisk planering är nödvändig. Den övergripande ekonomiska planering som representeras av långtidsutredningarna bör liksom hittills belysa de problem och spänningar som kan förutses i den ekonomiska utvecklingen under de närmaste åren och ange alternativa vägar att lösa problem. En utveckling av diskussionen om alternativa handlingsvägar är dock nödvändig främst vad gäller bytesbalanskravet, industrins regionala fördelning och investeringsutvecklingen. Man måste också ge en bild av de resurser för åtgärder - i form av investeringsstimulanser inom exportindustrin, exportkreditstöd etc. - som krävs i olika alternativ. l långtidsutredningarna dominerar det femåriga perspektivet, även om utblickar mot ett mycket långsiktigt perspektiv också presenteras. Allt talar för att denna koncentration till femårsperspektivet måste bibelållas. Men

Sammanfattning 39

det finns samtidigt ett behov av en fördjupad diskussion kring utvecklingen i ett något längre - ca tioårigt - perspektiv. Lltredningen mcnar att bedömningar av den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt bör genomföras årligen. Det är vidare väsentligt att planeringen i så stor utsträckning som möjligt inriktas så att den leder fram till en diskussion om tänkbara åtgärder for samhällets påverkan av industrins utveckling. Analysen måste ge en bild av såväl den “spontana” utvecklingen inom industrin som påverkansmöjligheter och resursbehov för att nå en önskad utveckling. Branschpolitisktt program bör upprättas för alla industribranscher. Arbetet med dessa måste vara en kontinuerlig process. Programmen måste ständigt hållas aktuella med hänsyn till förändringar i branschens situation. Genom kontakter med företagen bör man steg för steg utarbeta alltmer preciserade och realistiska åtgärdsdiskussioner. Det är enligt utredningens mening naturligt att lagga denna utredande del av branschplaneringen på statens industriverk. Den utveckling av branschutredningsverksamheten, som redan nu pågår i riktning mot mer åtgärdsinriktade branschutredningar bör fortsätta. För den rena branschutredningsverksamheten bör enligt utredningens uppfattning inom statens industriverk skapas resurser for en löpande bevakning av hela industrin. En tre- till fyrdubbling av personalstyrkan är enligt utredningens uppfattning ett minimikrav. Det skulle innebära att statens industriverk för denna typ av verksamhet ges resurser motsvarande drygt 50 tjänster. På grundval av åtgärdsinriktat branschutredningsmaterial kan regering och riksdag efter förhandlingar med berörda företag och fackliga organisationer ta ställning till statliga åtgärder inom ramen för samlade bransch-

politiska program. Åtgärderna bör i stor utsträckning kunna finansieras

genom den fond for strukturomvandling och industriell utveckling som utredningen föreslår. Kraven på ökad realism och förstärkt betoning av åtgärdsinriktningen i länsplaneringen har under senare år växt sig allt starkare. l flera län har man tagit initiativ i syfte att med länsplaneringsarbetet som grund gå vidare med konkreta åtgärder for att på olika sätt stödja länets näringsliv. Denna strävan till ökad åtgärdsinriktning i länsplaneringsarbetet är mycket positiv och angelägen. Den industripolitiska planeringen på länsnivån bör utgöras av näringspolitiska program utarbetade inom ramen for länsplaneringen. Det samordnande ansvaret för programarbetet skulle därmed falla på länsstyrelsen. Det bör kraftigt understrykas att övriga länsorgan med näringspolitiska uppgifter måste delta i utarbetandet av programmet. Programmet bör förnyas årligen. l planeringen på central nivå bör arbetsmarknadens parter delta i arbetet med branschpolitiska program genom representation i referensgrupper knutna till branschutredningarna. Det är angeläget att de olika intresseorganisationerna på liknande sätt får inflytande över verksamheten inom de regionala organ som sysslar med näringspolitisk planering.

40 Summan/anning

7 Den sektorns -

Kapitel offentliga utbyggnad

finansieringsfrågor

l kapitel 4 redovisas behoven av att bygga ut den offentliga sektorn enligt tre olika alternativ. Behovet av utbyggnad är väl dokumenterat. Finansie ringsmöjligheterna är emellertid av avgörande betydelse for vilket alternativ som kommer att kunna genomföras. De alternativ for utvecklingen 1977-1983 som l978 års lângtidsutredtting har presenterat innebär en årlig ökning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn på ca 45 000 personer. Med samma antagande om antalet arbetstimmar per år som sysselsättningsutredningens beräkningar skulle ök» ningen enligt långtidsutredningens kalkyler bli ca 5 000 personer större per år- alltså 50 000 per år vilket skall jämföras med sysselsättningsutredningens högsta alternativ som innebär en ökning med 55 000 personer. Den ditferens på 5 000 sysselsatta som finns hänför sig nästan helt till den statliga sektorn och ligger inom de felmarginaler som beräkningar av denna typ har. Det innebär att en del av de finansiella bedömningar som långtidsutredningen har gjort for sitt huvudalternativ också är tillämpbara på sysselsättningsutredningens högsta alternativ.

Fizzansie//a effekter av en ökad .S_VS.S0/SäfIIl/II_Q

För att närmare studera effekterna av en ökad sysselsättning på den totala ekonomiska tillväxten har sysselsättningsutredningen i samarbete med långtidsutredningen gjort en kalkyl for ett alternativ på den totala utvecklingen av sysselsättningen fram till 1983 som ligger 100000 lägre än långtidsutredningens huvudalternativ. Förutsättningarna är i övrigt desamma som i långtidsutredningens huvudalternativ. Sysselsättningsutredningen har på detta sätt fått en utgångspunkt for en diskussion kring vad en marginell sysselsättningsforändring på 100 000 personer skulle betyda for den svenska ekonomin 1977-1983. Beräkningarna visar att skillnaden i årlig tillväxt i bruttonationalprodukten (BNP) mellan de båda alternativen uppgår till 0,34 %. Skillnaden i bruttonationalprodukten beräknas i fast penningvärde till 7 miljarder kronor år 1983. Såväl den privata som den offentliga konsumtionen beräknas kunna öka med 0,2 % mer per år i det högre sysselsättningsalternativet. Samtidigt kräver detta alternativ något högre investeringar och också något större årlig ökning av exporten. En elementär men viktig utgångspunkt for de följande resonemangen är alltså att en sysselsättningsökning är en väsentlig komponent i ekonomisk tillväxt. Det gäller oavsett om tillväxten sker i den offentliga eller privata sektorn. När utredningen i fortsättningen diskuterar de ñttansieringsproblem som hänger samman med utbyggnaden av den offentliga sektorn så är det hela tiden med utgångspunkt att en ökad sysselsättning leder till en ökning av de gemensamma tillgångarna i samhället.

SOU l979z24 41

Samman/árming

.Skmibu/i(/0I /7I(//(l/l sissclsäir/Ii//iqs/iiräII(//iirear 00/1 dm Qf/(VII/ÃQH

,sek/artis UÅUIIU/ll/ Den snabba ökningen av antalet anställda inom den offentliga sektorn har bidragit till att öka de offentliga utgifterna. En fortsatt ökning kommer att ställa betydande krav på ökade intäkter till den offentliga ekonomin. Samtidigt har emellertid den offentliga sektorns linansiella bild påverkats av att samhället i ökad utsträckning har garanterat en viss konsumtionsstandard till alla oavsett om de arbetar eller inte. Om t. ex. en person som får sin försörjning via socialförsäkringssystemet får arbete bortfaller utgiften för den offentliga sektorn och inkomsterna ökar samtidigt genom skatter och arbetsgivaravgifter. Ungefär hälften av de bruttoutgifter som samhället har för nyanställningar torde komma tillbaka i form av ökade intäkter av skatter och avgifter eller minskade utgifter. Den offentliga sektorn består emellertid av kommuner. stat och socialforsäkringssektor. De olika delarna påverkas på mycket olika sätt av en sysselsättningsökning. bl. a. beroende på var sysselsättningen ökar men också beroende på vilka kostnader som bortfaller etc. l en särskild rapport till sirsselsiittningsutredningen har dessa finansiella effekter for den offentliga sektorn av en ökad sysselsättning studerats. Genomgången visar på att re-

sultaten kan vara mycket olika för de olika delsektorerna. Även om den

finansiella effekten for den offentliga sektorn totalt sett inte påverkas kan ändå en sysselsättningsökning innebära stora finansiella problem t. ex. på det sättet att merparten av utgifterna för en utbyggd barnomsorg och kollektivtrafik kommer hos kommunerna och landstingen medan inkomsterna/kostnadsminskningarna till stor del kommer staten och socialförsäkringssektorn tillgodo.

T/tinxi/creri/igariia Transfereringzirnzi till hushållen har stor betydelse för linansieringsdiskussionen och sysselsättningsutredningen har tagit initiativ till en särskild studie på detta område. l en rapport till utredningen presenteras resultaten av en kalkyl som utgår ifrån att bidragsbeloppen per bidragsmottagare är oförändrade i fasta priser och att endast utvecklingen av antalet mOIIdgaFB av olika bidrag förändras liksom redan beslutade standardlörbattringar. Detta kan såigas vara en minimikalkyl för transfereringamas utveckling. Enligt kalkylen skulle transfereringarna i fasta priser öka med ca n per år under perioden 1977-1983. Många av transfereringarna till hushållen är emellertid beskattade. Sysselsättningsutredningen har gjort en översiktlig beräkning av hur mycket av de ökade transfereringarna som kommer tillbaka i form av ökade skatteinkomster. Beräkningen visar att nära 7 miljarder eller 30 “n kommer tillbaka i ökade skatteinkomster till stat och kommuner av de ca 19 miljarder sotn transfereringarna kan väntas öka med under den närmaste femårsperioden.

42 Sammanfattning

Den (giant/Iya S(/\II)I'II.S ,lilla/Isvtt/i/tq Uttaget av skatter har ökat under 1960- och l970-talen. Från 1965 till 1977 ökade uttaget från 30 Fn till 4 36 av bruttonationalprodukten. detta exkl.

arbetsgivaravgifter. Ökningen av skatteuttaget beror endast till en mindre

del på att den offentliga konsumtionen har ökat volymmässigt. Huvuddelen av ökningen beror i stället på att prisökningen har varit snabbare för den offentliga konsumtionen och på ökningen av transfereringzirna. Arbetsgivaravgifterna har också ökat under perioden. Det lagstadgade avgiftsuttaget uppgår 1979 till drygt 31 % av bruttolönen. Därtill kommer avtalsreglerade avgifter.

Atgqi/icr på den (gmail/Lau .sant/cart

Ökad avgiftsbeläggning på offentlig service anges ibland som ett alternativ till att finansiera den offentliga servicen med skatter. Utredningen har med denna utgångspunkt gått igenom de olika kommunala verksamheter som förutsätts öka mest under 1980-talet - områden som sjukvård, åldringsvárd, barnomsorg. kollektivtrafik och utbildning - och försökt att göra en uppskattning i vilken utsträckning en ökad avgiftslinansiering skulle kunna ge ökade inkomster. Även med de exempliñeringar som utredningen gör med mycket kraftiga avgiftshöjningar skulle intäkterna från den kommunala sektorn ändå inte reducera kommunalskatteuttaget med mer högst ca 25 öre per skattekrona. Genomgången visar att det inte går att finna lösningen för kommunernas finansiella problem i ökade avgifter. Den visar också att det i allt väsentligt inte är rimligt att begränsa de delar av den offentliga konsumtionen som utredningen har förutsatt måste expandera genom ökad avgiftsfinansiering. Starka sociala och rättviseskäl talar för att sjukvård, åldringsvård, barnomsorg och utbildning skall vara nyttigheter som samhället ställer till alla medborgares förfogande oavsett deras ekonomiska förutsättningar.

F iiiai15/0/ingskrillozloi Sysselsattningsutredningen bygger sina slutsatser om finansieringen av den offentliga sektorns utbyggnad på kommunalekonomiska utredningen, långtidsutredningen och egna kalkyler. Kommunalekonomiska utredningen forutsatte att en årlig volymförändring inom den kommunala sektorn på den nivå som långtidsutredningen har förutsatt - vilket i stort överensstämmer med sysselsättningsutredningens högsta alternativ - skulle kräva en kommunalskattehöjning på ca 75 öre per år. Långtidsutredningen ramar med att uttaget av direkta skatter i procent av bruttonationalprodukten skall öka med drygt 0.5 procentenheter per år. Detta är en något högre ökningstakt än under l970-talet. Långtidsutredningen har emellertid inte redovisat detta ökade skatteuttag som ett behov av att höja kommunalskattcrm._Skatteuttagen ökar i stället t. ex. genom att grundavdragen i skattesystemet inte förutsätts anpassas till den snabba prisutvecklingen under perioden. Låtngtidsutredningen räknar också med en förhållandevis gynnsam pris- och löneutveckling inom den offentliga sektorn liksom med att transfereringairna utvecklas enligt den minimikalkyl som tidigare presenterats.

SOU l979z24 Sammanfattning 43

Sitszso/.sfiImingsi/Iror/n/ntgvns bw/ii/nII/nj; av _/liII(lII,S/(I'I'II_S$/)('/lr)\'('I

Sysselsättningsutredningen gör bedömningen att en ökning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn som ligger i storleksordningen 50000 per år torde förutsätta ökade intäkter motsvarande en årlig höjning av kommunalskatten med 75 öre per skattekrona, alternativt en årlig höjning av arbetsgivaravgiften med 0.75 is eller av momsen med 0. m En årlig höjning av skatteuttaget i den storleksordningen som här har beskrivits skall ses i perspektivet av ett redan nu högt direkt skatteuttag där varje ny ökning är svår att genomföra. Motiven för en fortsatt utbyggnad av den offentliga servicen ar emellertid enligt utredningens mening så starka att inriktningen trots detta måste vara att försöka förverkliga det högre sysselsattningsalternativet. Det förutsätter emellertid en tillväxt i ekonomin i den takt som LU har kalkylerat och att kommunerna avlastas en del av utgiftsökningarna. Under första delen av 1980-talet torde man då vara hänvisad till i huvudsak de linansieringskällor som här har berörts. Sysselsättningsutredningen har inte tagit ställning i vilken utsträckning olika finansieringsvägar skall användas. Utredningen menar emellertid att behovet av kommunalskattehöjning bör reduceras och visar på några vägar att göra detta i enlighet med utredningens direktiv. Utredningen understryker att man nu närmar sig den gräns nar det nuvarande skattesystemet inte längre är ändamålsenligt. En allt större del av produktionsökningarna tas ut i form av offentlig konsumtion och privat konsumtion som går via transfereringar. l en sådan situation har det nuvarande systemet uppenbara nackdelar. Utredningen menar att en ny skatteutredning bör tillsättas med direktiv att förutsättningslöst söka bedöma vägar att ñnansiera den offentliga sektorns expansion sett i ett långt tidsperspektiv.

Kraven på planering inom den (Mjörn/Lea .SU/(IO/Il

Sysselsättningsfrågornzt bör beaktas i större utsträckning än nu i den offentliga verksamheten. Detta bör påverka budgetprocessens utformning. För både stat och kommun bör i anvisningarna för budgetarbetet anges att sysselsättningsfrågan skall behandlas. Det bör också ske en samordning mellan årsbudget och lângtidsbudget. Sysselsättningsutvecklingen till följd av olika planer och förslag bör belysas på samma sätt som nu sker i ekonomiska termer. l planeringen bör anges vilka krav som skall ställas på den personal som rekryteras vad gäller utbildning m. m.

Kapitel 8 -

Sysselsättningspolitik utbildningspolitik

Sysselsättningspolitik och utbildningspolitik har många beröringspunkter. Av största betydelse för att arbetsmarknaden skall fungera är att det i ston ñnns en balans mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft med olika typer av utbildning. Det ar ett självklart intresse, inte minst för individen själv. att den utbildning man skaffar sig kan komma till :invändning på arbetsmarknaden.

44 Sammanfattning

Det finns i dag uppenbara brister i utbildningssystemets anpassning till behovet av arbetskraft. [)ct iir därför rlödvåintligt att diskutera hur en systematisk påverkan från arbetsmarknadssy/Itpunkt skall kunna byggas in i utbildningsplancringen.

Smm l/iâgw i/_z/ör l 9S()-Ia/(I lnför 1980-talet kan man se llera stora frågor som gäller utbildning-ttrbcts» marknad: El Arbetslösheten bland ungdomar kommer att vara ett stort problem också under 1980-talet. Ungdomar utan yrkesutbildning möter de största svårigheterna. t] Vuxenutbildningen och arbetsmarknadsutbildningen blir av största belydelse när det gäller att slussa in de stora grupper som i dag står utanför arbetskraften på arbetsmarknaden. D Behoven av återkommande utbildning kommer att vara stora bland grupper som finns på arbetsmarknaden men som saknar erforderlig utbildning för sitt yrke. El Förändringar inom näringslivet kommeratt fortsätta. Det krävs att denna förändring kan mötas med fortbildning och vidareutbildning. En allmän höjning av utbildningsnivån skulle också underlätta den yrkesmässiga rörligheten. El Inriktningen på industripolitiken kommer att ställa stora krav på utbildning av bl. a. tekniker och naturvetare samt en kraftig satsning på teknisk forskning och utveckling.

UIIg(/()I71(I1.S .situation

En förklaring till den höga ungdomsarbetslösheten under de senaste åren är naturligtvis den djupa och långvariga lågkonjunkturen. Men ungdomens problem hänger till en del också samman med bristeri utbildningssystcmet. Många ungdomar har bristande kännedom om arbetsmarknaden och många saknar yrkesutbildning när de lämnar skolan. Den grupp som har dc största problemen är de ungdomar som går ut på arbetsmarknaden med enbart grundskola eller ofullständig grundskoleutbildning bakom sig.

G_ twnlasiw:milt/ningen Gymnasieskolan måste få tillräcklig kapacitet för att ge alla ungdomar minst en tvåårig gymnasieutbildning. Utredningen anser vidare att alla gymnasielinjer bör innehålla inslag av både teori och praktik. För elever som så behöver föreslås en skräddarsydd utbildning med varvning av studie- och ruraktikperioder. Kommunerna måste tillförsåkras tillräckliga statliga resurser lör att kunna inrätta de utbildningslinjer. fräntst _vrkesförheredztnde som efterfrågas. För att klara en snabb ökning av de praktiska utbildningarna fordras att man går okonventionellt tillväga genom att bl. a. köpa utbildning i företag. När företag tar över delar av gymnasieutbildningen skall samhället

SOU l979z24 45

Sam/na/z/ártning

ersätta de kostnader även den löretztget tar på sig. All gymnasieutbildning. som lokaliseras till löretttg skall dock bedrivas med det reguljära skolväsendet som huvudntan.

UlI/\(/'.S'/I('I.S'- och /IÃÃfJS/(U/tlI/hf/(f/lf/LQFII

Det är nödvändigt att kraftigt bygga ut den tekniska högskole- och forskarutbildningen för att den svenska industrin skall kunna hävda sig internationellt. Lltbyggnziden av _vrkestcknisk högskoleutbildning i olika branscher hör ske Lttifrån bedömningar av långsiktiga branschprogrttm.

l tIxwnbildningen

Stora grupper iir i behov av vuxenutbildning. De flesta i åldern 16-64 år som står Lit-anför arbetsmarknaden har endast folk- eller grundskola och många av dem saknar dessutom egentlig _vrkestttbildning Detta galler också många av dem som nu iir ute i lörvåirvslivet. De snabba förändringarna i arbetslivet. bl. a. behovet av en kraftig satsning på utveckling inom näringslivet. ställer krav på en omfattande vidareutbildning. För att uppnå en ökad yrkesmässig rörlighet âir vidare en ztllmän höjning av utbildningsnivån för stora grupper på arbetsmarknaden en av forutsåittttingzirnat. En kraftig utbyggnad av vuxenutbildningen i dess olika former är av dessa skäl nödvändig.

F(›'I'('Ia_g.s'//1I'rn uIhi/z/Iiirrq Vissa delar av den yrkesinriktade vidareutbildningen kan ske inom företagen. Genom olika former av taersonalutbildning skulle de mest tttsatta grupperna kunna få en lörbåittrztd beredskap för omstâillningar. Utredningen föreslår en form av Litbildningsfonder for att påverka företagen att ta större konjunkturpolitiskzt och santhâillsekonomiskzi hänsyn vid planeringen av utbildningen inom företagen.

,4rhcrs/nar/mattv:unik/ningen Arbetsmarknadsutbildningen har vid sidan om det reguljära utbildningssystemet en viktig roll att spela for att klara strukturomvandlingen på arbetsmarknaden och för att underlätta ny- och återintrâidzindes inträde i arbetslivet. För att förstärka de fördelningspolitiskzt effekterna av arbetsmarknadsutbildningen bör en ytterligare breddning ske av låginkomsttztgztres möjligheter att delta i ztrbetsniztrktiztdsutbiIdning. Denna fråga bör tas upp av den utredning som nu skall göra en översyn av arbetsmarknadsutbilditingen. Beredskapsarbete i kombination med arbetsmarknadsutbildning anordnas som försöksverksamhet på det primâir- och landstingskommunalzi arbetsområdet. Verksamheten bör kunna komma till stånd också på det statliga

46 Sammanfattning

området. Nyrekryteriitgsbidrag inom den offentliga sektorn bör på samma sätt som beredskapsztrbete kunna kombineras med ttrbetsmzirknzidsutbildning. lnom den offentliga sektorn finns yrkesområden där bristyrkesutbildning bör kunna ordnas. En kartläggning av framtida bristyrkesområden bör genomföras. Återkommande utbildning inom arbetsmarknadsutbildningens ram bör prövas också utanför bristyrkesområden. Arbetslöshetsprövning bör göras endast vid första etappen av en utbildning. För att bryta de könsrollsbundna yrkesvalen föreslår utredningen att minst 40 “n av antalet platseri arbetsmarknadsutbildningen förbehålls vardera könet i situationer där det totala antalet sökande överstiger antalet utbildningsplatser och där det finns så många sökande av vardera könet. l samband med praktikkurser inom arbetsmarknadsutbildningen bör en av praktikperioderna förläggas till arbetsplats där motsatt kön dominerar bland de anställda. Arbetsmarknadsutbildning i företag har ökat starkt under senare år. De resurser kursstyrelserna har för att följa verksamheten i företag är bristfälliga. Kursstyrelserna bör tilldelas särskilda tjänster med uppgift att medverka i planering och uppföljning av kursverksamheten.

Smdiø- och Å\I/\'0,S'()I'I'('IIMF/Hg lnom Ungdomsskolan bedrivs f. n. en försöksverksamhet med en ny 0rganisation för studie- och yrkesorienteringen (syo). l skrivelse till regeringen hösten 1977 föreslog sysselsättningsutredningen en rad åtgärder som endast till ringa del förverkligats. Utredningen återkommer därför till krav på ökade insatser på detta område. De förslag betygsutredningen lagt rörande resursförstärkningar till studie- och yrkesorienteringen bör genomföras. De mindre studiemotiverade eleverna måste stödjas kraftigare. Bl. a. bör kommuner med hög andel invandrarungdomar tilldelas medel för uppsökande verksamhet. Utredningen menar vidare att skolans syo-funktionärer och arbetsmarknadsverkets personal bör arbeta i närmare kontakt med varandra. Växeltjänstgöring mellan skola och arbetsförmedling bör prövas. En viktig del av skolans studie- och yrkesorientering utgörs av medverkan från parterna på arbetsmarknaden. Det är angeläget att arbetslivsorienteringen innehåller information från båda parterna på arbetsmarknaden. Samhället bör ersätta arbetslivsföreträdare för kostnader i samband med skolinformation. Genom riksdagsbeslut har skolan ett ansvar för alla elever två år efter grundskolan. Skolan har haft svårt att med nuvarande resurser klara denna uppföljning. l samband med utvärderingen av organisationen av studieoch yrkesorienteringen måste frågan om vilken myndighet som skall vara huvudman för uppföljningen närmare diskuteras. Det är dock angeläget att diskussionen i högre grad handlar om vilka resurser som krävs, såväl i skolan som på arbetsförmedlingen. De resurser de lokala planeringsråden fått är helt otillräckliga varför kraftiga förstärkningar är nödvändiga. Planeringsråden bör också utökas med

Sammanfattning 47

representanter från social centralniintnd eller motsvarande. Försök bör vidare inledas med direkt talatstörntedling i grundskolans och gymnasieskolans atvgåttgsklztsser. Ungdomsorganisatiorternzt bör engageras i det uppsökande arbetet bland arbetslös ungdom och ges ekonomiskt stöd för detta. Behoven av utökade vâigledningsinszttser på arbetsförmedlingarnzi iir ;wåtagliga. Genom ökade resurser för yrkesvägledning och genom att öka möjligheterna till korta perioder med ;iraktisk yrkesorientering (pryo) i direkt anslutning till yrkcsvägledningen skulle de mycket resurskráivamle ALUkurserna kunna avlastas. (ALU = arbetslivs- och utbildningsorienterirtg.l

Praktik. /nt/*odttktimt och inskolning

Utvidgad praktik underlättar ungdomens inträde i arbetslivet. Stora ansträngningar måste göras för att få fram tillräckligt antal praktikplatser. Arbetsgivare bör kunna åläggas att bereda utrymme för ett visst antal praktikanter. Lagen om anstallningsskydd bör vidare kompletteras med en klar delinition av begreppet praktik. Länsarbetsnämnderna bör ges möjligheter att skaffa fram praktikplatser med stöd av främjandelagen. Introduktion och handledning av nyanställda ingår som en del i personalpolitiken och behandlas mer utförligt i kapitel 10. För personer med särskilt behov av stöd. t. ex. ungdomar med sociala problem. bör faddrar utses på arbetsplatsen. Utredningen föreslår ett bidrag om 5 000 kr/person och år för denna verksamhet.

Stutliastáirl Studiestödet måste utformas så att alla oavsett ålder, bosättningsort eller socialgrupp skall ha möjlighet att utnyttja samhällets utbildningsutbud. Det bör gälla också olika former av återkommande utbildning. De skillnader som i dag finns i möjligheterna att få studiestöd mellan olika Studieformer sätter bl. a. tonåringarna i en svår situation. En kraftig höjning av det nuvarande .studiebidraget är enligt utredningens mening nödvändig. Studiebiø/ragvt skall vara en rättighet för alla som studerar och år över 16 år. Genom en successiv utbyggnad av llI.\('Il.S'IlI(//('$IÖ(/('I bör dock en allt större del av de vuxenstuderande få sitt studiestöd den vägen och inte behöva vara hänvisade till studiebidraget.

Ungdo/na/nass rätt till tztbildrz/Itg, praktik eller arbete

Sysselsättningsutredningen hävdade redan 1975 i delbetänkandet “Arbete åt alla” att samhället måste ta ett konkret ansvar för alla ungdomar i gymnasieskolâldern. Utredningen återkom i oktober 1977 i skrivelse till regeringen med en rad förslag om resursförstärkningar för att uppfylla riksdagens beslut om arbete. utbildning och praktik till alla ungdomar. l skrivelsen föreslogs resursförstärkningar både inom det arbetsmarknads- och utbildningspolitiska området. Utredningens förslag behandlades i proposition l977/78:l64. Där

48 Sammanfattning SOU l99:24

föreslogs vissa åtgärder inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken men propositionen innehöll vare sig förslag till resursförståirkmitgar till arnetsförmedling och skolans uppsökande verksamhet eller lagstiftning om praktikplatser. Det har nu snart gått tre år sedan riksdagen på sysselsättningsutrcdningens förslag anslöt sig till principen att ungdomarna skall tillförsäkras tttbilthing. praktik eller arbete. Trots betydande arbetsmarknads- och utbildningspo- Iitiska insatser har arbetslösheten bland ungdomar fortsatt att öka från ca 26000 år l975 till ca 38000 år l978. Ungdomen har ingen egen arbetsmarknad. Den första förutsåittnhgen för ungdomens sysselsättning gäller därför en rad förslag i betänkandet som syftar till att ge arbete åt alla: kraftigt förstärkta itäringspolitiska insatser utbyggnad av arbetstillfällen i kommuner och landsting

EIEIDDD

nyrekryteringsbidrag inom den offentliga sektorn som leder till fastajobb påverkan på personalrekryteringen ökad samverkan mellan utbildningsplanering och sysselsättningsplanering. Dessutom krävs särskilda åtgärder direkt riktade till ungdomarna: El rätt till yrkesutbildning El lagstiftning för att klara praktikbehoven El personalförstärkningar till arbetsförmedlingarna E] personalförstärkningar till skolans studie- och yrkesorientering El fadderverksamhet på arbetsplatserna.

Ulbi/t/II/II_QS/)/(IIl(I/IIg('II _l/ân .svssø/.särrningtssiwptmk!

l det offentliga utbildningssystemet sker ett omfattande planeringsarbete. Utbildningsplaneringen kan sägas ha tvâ huvudsakliga uppgifter. dels att dimensionera de utbildningsresurser som skall användas. dels att påverka innehåll. omfattning och metoder i utbildningarna. Det gäller att påverka utbildningsplaneringen så att den tar hänsyn till förhållandena på arbetsmarknaden, individernas efterfrågan och de utbildningsresurser som står till förfogande. Det reguljära utbildningssystemet måste göras mer flexibelt genom en långsiktig planering av utbildningsresurserna där man på olika sätt söker ta hänsyn till behovet av förändringar och anpassningar av utbildningssystemet. När man planerar intagning till olika utbildningslinjer i gymnasieskolan och eftergymnasial utbildning ligger tidpunkten när eleverna skall gå ut på arbetsmarknaden ibland många år framåt i tiden. Detta måste beaktas dels genom att allmänt öka anpassningen till förändringarna på arbetsmarknaden och genom att undvika tidigare yrkesspecialiseringar i utbildningssystemet. dels genom en bättre framförhållning i planeringen av inriktning och dimensionering av utbildningen utifrån systematiska bedömningar av den framtida utvecklingen i samhället och i synnerhet på arbetsmarknaden. En förutsättning för att planeringsunderlaget i form av prognoser skall kunna förbättras är att det finns ett statistiskt grundmaterial med hög kva-

Sammanjarming

litet. Mera systematiska uppföljningar av utbildningssystemet bör ske genom att regelbundet uppföljningar görs av ett urval 20-, 25- resp. 30-åringar. Dessa skulle ge en heltäckande bild av genomgången utbildning, arbetsmarknadserfzirenhet. arbetslöshet m. m.. som får kompletteras med studier över hur zinpassningsmekanismerna på arbetsmarknaden fungerar. Det är också väsentligt att prognosinstitutet får fortsätta sitt metodarbete för att utarbeta yrkes- och utbildningsprognoser. Ett huvudproblem för utbildningsplaneringen är bristen på långsiktiga bedömningar av utvecklingen på arbetsmarknaden och de krav på dimensionering av utbildningsväsendet som kan komma som en följd av denna. l andra delar av betänkandet föreslås en utbyggd och Förbättrad sysselsättningsplanering. Förslagen innebär bl. a. att det skall finnas samlade bedömningar av sysselsattningsutvecklingen inom olika delar av ekonomin. både på riksnivå och på regional nivå. Denna utbyggda sysselsättningsplanering som baseras på underlag från prognosinstitutet och AMS skall samlas i arbetsmarknadsdepartementet. Det måste bli arbetsmarknadsdepartementets och på regional och lokal nivå arbetsmarknadsverkets uppgift att till utbildningsmyndigheterna ge det underlag som kan komma fram i den utbyggda sysselsättningsplaneringen. l kapitel 6 presenteras förslag som innebär att samhället får ett större inflytande på utbyggnaden av näringslivet. t. ex. branschplaner som är ett exempel på utvecklad planering som kommer att ge underlag för utbildningsplaneringen. Det bör finnas nära kontakter på alla nivåer mellan de utbildningsplanerande organen och arbetsmarknadsorganen. Det är då väsentligt att på olika sätt förstärka representationen från arbetsmarknadsmyndigheter och arbetsmarknadens parter i olika utbildningsplanerande organ. lnom arbetsmarknadsutbildningen bör en ökad beslutanderätt för delar av ramplaneringen läggas på regional nivå.

Kapitel 9 Regionalpolitik

En geografisk anpassning mellan arbetskraft och arbetstillfällen är nödvändig både för att uppnå de fastlagda regionalpolitiska målen och för att nå den eftersträvade sysselsättningsökningen totalt i landet. Denna anpassning måste ske dels genom en styrning av arbetstillfällenas geografiska fördelning, dels genom en yrkesmässig och geografisk rörlighet hos arbetskraften.

Geografisk balans på olika nivåer

Många av de mindre och medelstora orter som finns i landet kommer även efter en förstärkning på sysselsättningssidan utgöra tämligen begränsade arbetsmarknader. En viktig strävan i regionalpolitiken är att i varje län bygga upp väl differentierade arbetsmarknader. Därmed kan omflyttningarna mellan olika orter ske över kortare avstånd och kontakten med hembygden upprätthållas. Någon fullständig och stabil geografisk balans kan inte uppnås i ett samhälle som hela tiden förändras. Vissa befolkningsforskjutningar mellan och

50 Sammanfattning

inom länen måste man räkna med också i framtiden. Dessa forskjutningar bör dock kunna ske i balanserade former. Men då måste det ske en väsentlig höjning av sysselsättningsgraden i regioner där den i dag ligger lågt.

Lântzsi/vrig regional uf/älnning och insatser vid .sI/ukturk/isai'

För att nå en regional utjämning måste de största sysselsättningsökningarna ske i de sysselsättningssvaga delarna av landet. Länsplaneringen och långtidsutredningen visar som redovisats i kapitel 4 dock på ökade spänningar både mellan och inom länen. Men man måste också göra insatser i regioner som drabbas av strukturproblem som i näringslivet. l forsta hand bör dessa problem mötas med arbetsmarknadspolitiska och näringspolitiska medel på det sätt som skisserats i kapitel 6. l vissa fall kan det dock bli aktuellt att gå in med regionalpolitiskt stöd med hänsyn till de regionalpolitiska följdproblem som kan uppstå på en ort som en följd av en större strukturförändring.

Behov atq/öizstärkta insatser på olika områden för al! na° _L((›_g/'(J/i.§/\'

balans Mycket stora insatser kommer att krävas för att klara de mål som ställts upp om regional balans och om utjämnade sysselsättningsmöjligheter regionerna emellan. En kraftig förstärkning av samhällets medel är nödvändig på en rad områden. Det är bl. a. utomordentligt angeläget att skapa nya arbetstillfällen för att därigenom stabilisera befolkningstalen i de kommuner inom inre stödområdet som under de senaste årtiondena drabbats av en omfattande nettoutflyttning. I en del kommuner och kommundelar är läget nu så allvarligt att en fortsättning av den hittillsvarande utvecklingen kan leda till att det blir mycket besvärligt att upprätthålla ett fungerande samhälle. Inom ramen för den sysselsättningspolitiska planeringen måste särskild uppmärksamhet ägnas åt utvecklingen i de mest utsatta områdena för att säkerställa att samhällets alla möjligheter att påverka utvecklingen tillvaratas. Samhällets möjligheter att påverka arbetstillfällenas geografiska fördelning måste ytterligare förstärkas. Utredningen har tidigare lagt ett särskilt delbetänkande om de regionalpolitiska styrmedlen och återkommer nu med ytterligare förslag på detta område. Ökade insatser måste också till för att underlätta för människorna att nå de arbeten som finns inom den egna regionen - bl. a. genom en utbyggd kollektivtrafik och ett ökat beaktande av sysselsättningsfrågorna i den fysiska planeringen. Man måste också på olika sätt underlätta flyttningen mellan lokala arbetsmarknader.

Å rgärdo/g/iir arr pâvcrlça- arbøtsri/.l/ä/Iønas; Iraq/anala_lördalning

Någon ny detaljredovisning av förslagen i det regionalpolitiska delbetänkandet görs inte i slutbetänkandet. Tyngdpunkten har i slutbetänkandet lagts på en diskussion om vad som i övrigt kan göras för att _vtterligare öka samhällets möjligheter att påverka arbetstillfällenas lokalisering.

Sammanfattning 51

Pciva/krrtz m ftI(/l(.SII/II.S' _qmgra/iska _förda/Ili/tg

Utredningen föreslog i det regionalpolitiska delbetänkandet förstärkningar av det regionalpolitiska stödet. Men detta är inte tillräckligt. Det måste också finnas utbyggnader och nylokaliseringar att lägga stödet på. En kraftigt utbyggd näringspolitik är nödvändig, både för en ökad industrisysselsättning i de sysselsättningssvaga regionerna och för ett mötande av de omställningsproblem som följer av strukturomvandlingen inom industrin.

En _lii/:stäirkt 00/1 icçgionalpolitiskt inriktad träritzgspo/itik l kapitel 6 redovisas olika vägar for en förstärkning av näringspolitiken. Stor vikt har därvid bla. lagts vid de krav som ställs på näringspolitiken från regionalpolitisk utgångspunkt. En viktig fråga är fördelningen av de näringspolitiska resurserna mellan och inom länen. Man måste här se på de uppgifter näringspolitiken har att klara i olika delar av landet. En systematisk sammanvägning bör göras av regionalpolitiska och näringspolitiska aspekter vid fördelningen av de statliga anslagen till de regionala utvecklingsfonderna och de andra näringspolitiska organ som arbetar på det regionala planet. På motsvarande sätt bör de näringspolitiska insatserna fördelas inom länen med hänsyn till de riktlinjer som dras upp i den sammanhållna länsplaneringen. Staten bör aktivt styra var i landet olika delar av utvecklingsarbete och produktion lokaliseras när det gäller större statliga utvecklingssatsningar inom framtidsområden som energi, miljö. kollektiva transporter m. m. Regionalpolitiska hänsyn bör vidare tas vid Iokaliseringen av den tekniska forskningen. Den samordnande verksamhet på produktökningsområdet som bedrivs i anknytning till etableringsdelegationen inom regeringskansliet bör byggas ut. En samordning av verksamheten bör ske med arbetet i de regionala utvecklingsfonderna och i de av utredningen föreslagna regionala utvecklingsbolagen. Staten måste ta direkta etableringsinitiativ för att få till stånd en ökad industrisysselsättning i de sysselsättningsmässigt sämst ställda kommunerna. Regeringen bör på offertbasis förhandla fram nya industriarbetstillfallen till dessa kommuner med Statsföretag AB och med andra företag. En plan bör utarbetas för dessa direkta industrisatsningar i de värst trängda kommunerna.

lnvesteringsfondernas användning Även om investeringsfonderna i första hand är ett konjunkturpolitiskt instrument bör de - som framhölls i det regionalpolitiska delbetänkandet liksom hittills i viss utsträckning kunna användas som ett regionalpolitiskt medel. Generellt frisläpp bör gälla för investeringar i de sysselsättningsmässigt sämst ställda kommunerna. Investeringsfondsmedel och regionalpolitiskt stöd bör kunna utnyttjas samtidigt i vissa områden. Regionalpolitiskt motiverade frisläpp bör som hittills också kunna göras i landet i övrigt efter prövning av regeringen i varje enskilt fall.

52 Sammanfattning

Tians/mrtstötl. I(/(I(I.\'UI' HI. m. Lltredttingett avstår lrått att nåirntztre gå in på transportstödet med hänsyn till den utvärdering som gjorts inom kommunikationsdepartemeittet och den proposition som lagts ltåirottt i mars l979. Utredningen framhåller emellertid betydelsen av en fortsatt kraftig regional utjâiittning av teletztxorttzi. Arbetet bör - åtntiitstone i ett forsta steg - inriktas på en enhetlig taxa lör lokala och regionala samtal inom områden ttngeliir motsvarande länen och en enhetlig taxa for samtal mellan sådamzt ontråtlen. En etthetstaxzi for hela landet bör vidare eftersträvas for det dataöverföringssystem som nu byggs upp via telenätet.

I-ii/:stii/lçt main;ta//m/itis/t .styra/ngr av (Ian privata .scrrltzu 00/7 uti/iste- -S(Ä()l.,l Ökade insatser måste till for att få en effektivare geografisk styrning av den privata service- och tjänstesektorns lokalisering både mellan och inom länen. En avlänkning av sysselsättningsökningen inom både den offentliga och den privata nationella service- och tjänstesektorn ut från Stockholmsregionen är nödvändig. Dels for att där undvika en allmän överhettning på arbetsmarknaden. dels for att industrin skall kunna utvecklas vidare på ett gynnsamt sätt i regionen och att den tidigare minskningen av industrisysselsättningen skall kunna brytas. Ytterligare ekonomiska och administrativa styrmedel är nödvändiga for att få till stånd en regional omfordelning av sysselsättningen inom den privata service- och tjänstesektorn. Denna fråga bör snarast övervägas och utredas narmare.

Ytterligare ic.sz/t:s('/'_/i›'t' (l/(IiV /0ka/iscrirtgs/›âvctlxari inom i(:t.('r'iri_q.sk(ti1-

.sl/at Utredningen har redovisat ytterligare arbetsuppgifter for en aktiv lokaliseringspåverkztn inom regeringskansliet. En förutsättning for att dessa vidgade arbetsuppgifter skall kunna klaras är naturligtvis att erforderliga resurser anslås för denna verksamhet.

Den (gfiant/iga .S(/\'I()I'Il i regional m/iti/(cit I Den offentliga sektorns växande andel av den totala sysselsättningen ökar kraven på att mer aktivt få in denna sektor i det regionalpolitiska utjämningsarbetet. Det är nödvändigt att de förslag som redovisades i det regionalpolitiska delbetänkandet genomförs. De statliga myndigheterna måste väga in de regionalpolitiska aspekterna i sin verksamhetsplanering. Den statliga budgeten bör användas som ett medel for att få de regionalpolitiska aspekterna beaktade i den statliga verksamheten. Ett handlingsprogram bör upprättas for decentralisering av funktioner och arbetsuppgifter i den centrala och regionala statsförvaltningen.

sou 1979:24 Sammanfattning 53

Regionalpolitiskzt aspekter måste också föras in i den printåir- och landstingskommunztlzt verksamheten. Bl. a. ntåstc nuvarande planer på cn dccentraliscrad utbyggnad av hälso- och sjukvården fullföljas.

.SYiitski/r/(I st*sselsäilliiingsi/1.s(iI.s(*i i _g/(ás/ztigr/ De vanliga regionalpolitiska insatserna når i allmänhet inte ut till de mest

glesbefolkadc delarna av landet. Det är där nödvändigt med särskilda åt-

gärder såsom stöd till lKS och kombinationssysselsättning. En förstärkning av detta stöd bör ske.

B(/c(ls/\'a/›.s(irbølwi 00/1 (irbotsinar/walls!!rbi/z/ning i regim:cr/politikeri Under 1978 infördes ett nytt bidragssystem för beredskapsarbeten. Detta bidragssystem syftar till att kunna anpassas till såväl olika konjunktursi› tuationer som till orter med sysselsättningsproblem. Det ar angeläget att AMS successivt följer upp effekterna av de nya bidragsformerna och att regeringen w när bidraget har varit i kraft under en period av t.ex. två år - prövar om bidraget har haft avsedd verkan från bl. a. regionalpolitisk g utgångspunkt. Arbetsmarknadsutbildningen måste i högre grad än nu förläggas så nära kursdeltagarna som möjligt.

Åtgärder/ör att öka människornas möjligheter arr ra de arbetstillfällen

som finns i skilda regioner

Den geografiska anpassningen på arbetsmarknaden kan inte klaras enbart

med en bättre styrning av arbetstillfállenas lokalisering. Åtgärder måste också

sättas in för att öka människornas möjligheter att ta de arbeten som erbjuds i skilda regioner.

.Sussie/sillrrnmgsaxy/øokterna i kommunernas; [vs/sivu planer/ngr

Ökad uppmärksamhet måste ägnas sysselsättningsfrågorna i kommunernas översiktliga fysiska planering. Nya bostadsområden och arbetsplatsområden bör förläggas på ett sätt som underlättar resor mellan bostad och arbete. Arbetsmarknadsmyndigheterna - den lokala arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden - bör liksom den gemensamma huvudmannen för den regionala persontrafiken i resp. län, de fackliga organisationerna och näringslivets organisationer beredas möjlighet att lägga synpunkter på kommunernas översiktliga fysiska planering. Länsstyrelserna bör genom regler i byggnadslagstiftningen ges möjlighet att följa upp sysselsättningsfrågorna i denna planering utifrån det material som tas fram inom länsplaneringen. Sysselsättningsaspekterna bör i den översiktliga fysiska planeringen ges samma dignitet som t. ex. bevarande av jordbruksmark och naturområden för frilufts- och rekreationsverksamhet.

54 Sammanfattning

K anzmunikaliønor och pendling

Utredningen förordar en satsning på utbyggd kollektivtrafik för arbetsresor. För detta krävs bla. en utökning av antalet statsbidragsberâittigadc turer med 2-3 turer per dag och linjesträckning. I områden där det inte är möjligt med en kollektivtrafik i vanlig mening är det angeläget att finna andra trafiklösningar. Ett systematiskt utnyttjande av samåkning i privatbilar. En utökad service på detta område bör prövas från arbetsförmedlingens sida.

Flyttning :ne/Ian lokala arbetsmarknader

Den inrikes omflyttningen är konjunkturberoende. dvs. i tider med ökad efterfrågan på arbetskraft ökar också omflyttningen. Antalet flyttningar över länsgräns var totalt drygt l64 000 år 1977. Totalt låg antalet flyttningar något lägre 1977 än 1972. som ungefär kanjämföras ur konjunktursynpunkt. Man kan dock inte se någon trendmässig minskning. Att antalet flyttningar sjönk under 1972 års nivå kan delvis förklaras av den ovanligt långvariga lågkonjunkturen. Starthjälpsflyttarna utgör en mycket liten del av samtliga flyttare och har varit 18 500-20000 under 1970-talet. En av orsakerna till förändringarna i flyttningsmönstret kan vara att de ensamståendes andel av flyttarna har ökat och kan tyda på att familjeflyttarna har fått ökade hinder för att flytta samtidigt som vissa incitament för en flyttning har uteblivit.

Åtgärder _Iör att allmänt Linder/åtta vid _llyttning

Behovet av rörlighet på arbetsmarknaden kommer att finnas parallellt med en aktiv regionalpolitik. lndividernas önskemål om arbetsuppgifter som överensstämmer med yrkesutbildningen och intresseinriktningen medför behov av geografisk rörlighet. Både en frivillig och en mer påtvingad flyttning kan dock innebära problem för den enskilde och dennes familj. Samhället måste därför i så stor utsträckning som möjligt underlätta för den enskilde. Detta kan ske på flera sätt. Om arbetsförmedlingen får utökade resurser enligt förslagen i kapitel l0 ökar möjligheterna för de interlokalt arbetssökande att få en samlad information om lediga platser och om olika former av kommunal service på andra orter. Arbetsförmedlingen bör också kunna lämna vissa grupper en utökad hjälp vid flyttning. Det är främst ungdomar där det i viss utsträckning blir kurativa uppgifter för förmedlingen. Det är dock viktigt att arbetsgivare och fackliga organisationer tar sin del av ansvaret efter anställningen och att de är beredda på att ha en mer omfattande introduktion for de nyanställda som också är nyinflyttade. Utredningen anser att det är angeläget att kommunerna, arbetsgivarna, de fackliga organisationerna och arbetsförmedlingen samarbetar så att de nyinflyttade på alla sätt skall komma in på den nya hemorten.

Sammanfattning 55

If/m/zn/II/Ãskl .slöt/Allan .samhället vir/_l/_itr//Iirrq

Utredningen diskuterar också det ekonomiska stödet från samhället vid llyttning. EFAzs studier har bl. a. visat att det ekonomiska utbytet för bidragsflyttarna är begränsat för den enskilde och är främst problem för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Utredningen anser att stödet vid flyttning i allt större utsträckning måste inriktas mot andra grupper än de arbetslösa. dvs. i ökad utsträckning mot ombytessökande. l princip skulle t. ex. bidrag kunna utgå till alla som måste byta bostadsort vid ett arbetsbyte oavsett till vilken ort flyttning sker. Utredningen har inte tillräckligt underlag att bedöma vilka effekter en sådan reform skulle få men frågan är så viktig att den bör utredas närmare. Förslag läggs om förändringar och kompletteringar av det nuvarande bidragssystemet på ett antal punkter. Sålunda bör bl. a. flyttningsbidrag kunna utgå till alla anställda vid företag där arbetsgivaren och de fackliga organisationerna är överens om att personalnedskärningar måste ske. Vid större personalinskränkningar bör särskilt stimulansbidrag, förslagsvis 2000 kr, kunna utgå till dem som frivilligt slutar och får llyttningsstöd. Flyttningsbidrag i form av starthjälp, månadsresor och traktamente vid dubbel bosättning bör vara skattefria.

Regionalpo/ir/kcws krav på en :Hitler/åtagande planering

Det regionalpolitiska arbetet omspänner ett brett fält av olika åtgärder. För att samordna och styra de olika insatserna krävs en aktiv och åtgärdsinriktad planering där man följer utvecklingen och gör avvägningar mellan olika delar av landet. Denna bevakning av de regionalpolitiska frågorna måste ingå som en dimension i en samlad sysselsättningspolitisk planering. Utredningen pekari detta avsnitt på några av de krav som regionalpolitiken ställer på en underliggande planering. l kapitel 12 skisseras sedan hur en sammanhållen sysselsättningsplanering bör organiseras och hur den regionala utvecklingsplaneringen kommer in i en sådan planering.

Kapitel 10 Personalpolitik, arbetsmarknadspolitik och annan

samhällsservice

Arbersnzarknadens /iznk/ionssätl innebär problem Ett centralt problem är hur arbetsgivarnas skall efterfrågan på arbetskraft kunna riktas mot grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Det finns ett klan samband mellan personalpolitik och arbetsmarknadspolitik. Arbetsmarknaden skapar genom sitt funktionssätt ibland stora - för vissa grupper rentav oöverstigliga -trösklar för dem som vill ha arbete. De lediga platser som bjuds ut på arbetsmarknaden gäller i stor utsträckning mindre attraktiva arbeten eller sådana som ställer speciella krav t. ex. på utbildning eller yrkeskunnande. Ett skäl härtill är att de som är anställda inom ett företag försöker att efterhand komma ifrån de mer besvärliga jobben till

56 Sammanfattning SOU l979:24

sådana som är lättare, bättre passar deras Förutsättningar och ger attraktiva förmåner. De som vill komma in på arbetsmarknaden måste alltid kunna uppfylla vissa krav och övervinna vissa förvärvshinder. Vissa människor har förhållandevis lätt att uppfylla olika krav och övervinna arbetshinder och blir efterfrågade på arbetsmarknaden medan andra har det svårare. De senare är speciellt grupper med olika typer av handikapp men också andra med begränsat arbetskraftsutbud till följd av deras sociala situation. Arbetsmarknadens funktionssätt innebär paradoxalt nog att den största anpassningen vid anställningen krävs av de personer som har svårast att övervinna arbetshinder av olika slag och som har mest behov av att få arbetsuppgifter som är individuellt anpassade. Det är emellertid inte bara arbetsgivarna som har orealistiska föreställningar och dålig information om hur arbetsmarknaden fungerar. Det gäller också de arbetssökande. I arbetsförmedlingen och personalrekryteringen möts arbetsmarknads- och personalpolitik. Utredningen kommer därför in på personalpolitiken och då främst den delen som rör personalplanering.

- Parsoita/po/itilx pa;:satta/planering Utgångspunkten för personalplaneringen inom den offentligt: .sektorn bör vara att varje förvaltning i sin verksamhetsplanering anger hur många nya sysselsâttningstillfallen som kommer att tillskapas samt verksamhetens omfattning och inriktning. Steg nummer två är att göra plan för rekrytering och utbildning. Rekryteringsplanen skall baseras på information om behov och tillgång på arbetskraft och bör också ange de åtgärder som krävs för att behov och tillgång skall passa samman. Anpassningsgrupperna måste ha ett inflytande på uppläggningen av åtgärderna. Även inom näringslivet bör givetvis ett inslag i personalplaneringen vara att se över möjligheterna att bättre anpassa rekryteringen av personal till den arbetskraft som faktiskt är tillgänglig på orten. De enskilda företagens personalplanering, som skall utarbetas under medverkan från de fackliga organisationerna måste också föras vidare till samhällsorganen som har möjlighet att vidta åtgärder som kan underlätta denna anpassning.

Medel att påverka pørsona/plarteringørt

För stora grupper som i dag står utanför arbetsmarknaden gäller att om de skall kunna ta ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden så måste det bl. a. ske en individuell anpassning av arbetstillfållena till deras förutsättningar. Detta år ett av skälen till att arbetsmarknadspolitiken inte kan stanna utanför företagen. Inom arbetsmarknadspolitiken finns ett flertal medel för att direkt och indirekt påverka arbetsgivarnas rekrytering: anpassningsgrupperna, lagstiftning, ekonomiska bidrag och beredskapsarbete. Anpassningsgruppernas arbete är f. n. inriktat på äldre och arbetshandikappade. Arbetsmarknadsverket kan emellertid också där lämna synpunkter på arbetsgivarnas personalrekryteringsplaner. Vid behov skulle i större företag särskilda rekryteringsgrupper kunna bildas. Det är emellertid uppenbart att kontakterna med företagen inte kan koncentreras till formella samman-

Sammanfattning 57

träden. Enligt utredningen kan ett sätt att få kontinuitet i samarbetet mellan företag och Förmedling vara att det på varje förmedling finns en kontaktperson åtminstone för de större företagen. Fräznjandelagen syftar bl. a. till att påverka arbetsgivarna att rekrytera äldre och arbetshandikappade. Utredningen behandlade redan i handikappbetänkandet ingående tillämpningen av denna lag och föreslog en aktivering av lagen. Utredningen föreslår nu en komplettering av lagen. som innebär att arbetsgivaren blir skyldig att överlägga med Iänsarbetsnämnden eller den som nämnden förordnar om åtgärder för att åstadkomma en personalrekrytering som är förenlig med det samlade arbetskraftsutbudet. Detta skulle innebära ett stöd i lagstiftningen för ett mera allmänt agerande från arbetsförmedlingens sida till förmån för grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden och mot en ensidig rekryteringspolitik. Främjandelagen bör också utökas med en särskild paragraf om att arbetsgivare har skyldighet att med länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar överlägga om inrättandet av praktik- och träningsplatser. Även med de tillägg till främjandelagen som utredningen föreslår skall inriktningen vara att också fortsättningsvis i första hand få till stånd frivilliga samförståndslösningar. Lagstiftningens tvingande delar bör emellertid användas när det finns uppenbara behov av detta. Ekonomiska bidrag från samhället används också för att påverka arbetsgivarnas rekrytering. Bidragen har främst varit inriktade mot arbetshandikappade men även mot andra grupper med placeringssvårigheter. Även om det kan finnas andra grupper som från tid till annan skulle kunna bli hjälpta av rekryteringsbidrag till arbetsgivare måste dock en utvidgning av sådana bidrag föregås av ytterligare prövning av effekterna av de hittills- _varande försöken. Eventuella utvidgningar av bidragssystemet måste också ske på ett sådant sätt att de mest utsatta gruppernas situation på arbetsmarknaden inte försämras. Jämställdhetsbidraget bör prövas ytterligare en period men då höjas och utgå med 50 % av lönekostnaden inkl. lönebikostnader. Bidraget bör ha samma utformning i hela landet. I och med att beredskapsarbeten på reguljära arbetsplatser i viss utsträckning leder till tillsvidareanställning har sådana beredskapsarbeten blivit ett medel med vilket arbetsförmedlingen kan påverka personalrekryteringen. Det finns dock risk att bestämmelserna i lagen om anställningsskydd och de avtal som finns om provanställning inom de flesta avtalsområden urholkas genom tillämpning av systemet med beredskapsarbete. Beredskapsarbetets ursprungliga syfte måste därför betonas. Enligt utredningens mening kan beredskapsarbete också användas i jämställdhetsarbetet genom att man till vissa beredskapsarbetsplatser i princip skall anvisa minst 40 % av vardera könet.

Övriga åtgärder för att undanröja förvärvshinder

De brister som nu finns t. ex. i samhällsservicen utgör förvärvshinder för stora grupper. Barnomsorgen måste byggas ut och anpassas till olika behov, t. ex. beträffande lokalisering av dag- och fritidshem och öppethållandetider. Under sommar- och övriga lov bör fritidshemmen ta emot även deltidsarbetandes barn som inte annars vistas där.

58 Sammanfattning

För de äldre krävs åtgärder som underlättar för dem att stanna kvar i arbetslivet och begränsar riskerna för utslagning. De äldre grupperna är underrepresenterade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Framför allt förekommer de äldre kvinnorna i mycket liten utsträckning i beredskapsarbete. Beredskapsarbete bör därför få sådan omfattning att också de äldre kvinnorna bör komma ifråga. Arbetshandikapp och bristande hälsa är andra allvarliga förvärvshinder. Från olika studier redovisas statistik beträffande utslagning, långtidssjukdom och fortidspensionering. Risken för utslagning ökar kraftigt med ökad ålder.

Ökningen av långtidssjukskrivning är emellertid markant även i de yngre

åldrarna. För merparten av de långtidssjukskrivna blir det aktuellt med omfattande anpassningsâtgärder på arbetsplatsen efter sjukskrivningstidens slut. Utredningen anser att det är väsentligt att en utbyggd företagshälsovård inriktas på att stödja anpassningen av arbetsplatserna till individernas forutsättningar. Strävanden mot en ökadjämställdhet mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden måste fortsätta. Beredskapsarbete och yrkesvägledning i grupp är exempel på åtgärder som föreslås användas i större utsträckning med jämställdhetssyfte. /lI\aII(/IaI'II(I.S' allvarligaste handikapp är de bristande kunskaperna i svenska. Utredningen anser att nuvarande lagstiftning om rätt till ledighet med lön för svenskundervisning är bristfällig. Den kommitté som har tillsatts för att utreda frågan om svenskundervisning bör överväga om inte ett krav borde vara att svenskutbildningen i huvudsak (t. ex. 75 ”til skall vara avslutad innan det egentliga arbetet får påbörjas. Flyktingar bör ha rättighet att på statens bekostnad få motsvarande utbildning. Sysselsättningsutredningen föreslår bl. a. också att fackliga organisationer bör ges ökade ekonomiska möjligheter att starta olika typer av invandrarprojekt på arbetsplatserna i syfte att minska isoleringen för olika invandrargrupper.

Behovet av utbyggd arbetsförmedling Arbetsförmedlingen har en nyckelroll vid genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Utredningen har gjort en kortfattad genomgång av förmedlingens uppgifter sedan mitten av l960-talet. Det är främst den selektiva arbetsmarknadspolitiken som har byggts ut. Riksdag och regering har i takt därmed lagt en rad nya arbetsuppgifter på arbetsförmedlingen. Allt fler sökande har samtidigt kommit att anlita arbetsförmedlingen. Under ett år registreras ca 700000 som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Antalet besök vid förmedlingarna kan dock uppskattas till flera miljoner. Utredningen anser att den personalstyrka (ca 3100 handläggande helårstjänster) som arbetsförmedlingen har i dag inte är tillräcklig för de arbetsuppgifter som lagts på förmedlingen. Ytterligare nya uppgifter tillkommer även inom den närmaste tiden. Den inriktning av sysselsättningspolitiken som utredningen förordar kommer också att ställa mycket stora krav på arbetsförmedlingens insatser både kvantitativt och kvalitativt. Uppgiften är att från ett läge där en mycket stor andel av befolkningen förvärvsarbetar öka sysselsättningen med sikte på

SOU l979z24 Sammanfärtninyg 59

att nå målet arbete åt alla. Detta skall ske i en situation då det finns klara tendenser till utslagning av svaga grupper på arbetsmarknaden. Omfattande insatser kommer att krävas. Arbetsförmedlingen måste som betonas i kapitel 2 kunna arbeta med hela st röm marna på arbetsmarknaden. En bättre service till de arbetssökande betyder ökade möjligheter att få ett arbete som passar individens förutsåittitingar. För arbetsgivarna innebär en battre arbetsförmedling också lägre kostnader i form av kortare vakanstider. effektivare produktion. ntinskad negativ rörlighet och utslagning. Utifrån den nuvarande situationen på förmedlingarna och de nya kraven försöker utredningen göra en bedömning av arbetsförmedlingens framtida personalbehov. Som underlag används också resultaten från ett antal forsöksprojekt med intensifierad arbetsförmedling. Även vid mycket försiktiga beräkningar är behovet av personalökning stort. Utöver de 2 000 tjänster som föreslagits i Arbete åt handikappade anser utredningen att ett miniin/behov för arbetsförmedlingen är ytterligare 2000 helårstjänster under en femårsperiod. En utbyggnad med 4 000 tjänster innebär att ett medelstort arbetsförmedlingskontor i genomsnitt får tre nya tjänster per år under femårsperioden. Utredningen understryker dock att här nämnda utbyggnad inte medger att utredningens ambitioner helt kan uppfyllas. Utredningen förordar dessutom en fortsatt utbyggnad av ADB i platsförmedlingen och lagstiftning om allmän platsanmälan. Ökade personella resurser är inte ett alternativ till en platsförmedling med ADB eller en lagstiftning som innebär skyldighet för arbetsgivarna att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen. Den betydande personalförstårkning som sysselsättningsutredningen föreslår medför att arbetsmarknadsverkets argamisczrimi måste anpassas till utbyggnaden. Utredningen anser att det är lämpligt att det pågående utredningsarbetet inom arbetsmarknadsverket beaktar de betydande behoven av personalförstärkningar samt den utbyggda sysselsättningsplaneringen. Vidare bör rop/vwnraliønøn i både /ÖIISYI/*bülfillfilnlldü/Ilüs och (IIb(ISIH(lI'/\'- I1(1(/Sl(I'/\'('I.$ .s-rvrø/.scr ses över. Principen är att arbetsmarknadens parter skall vara representerade. De offentliga arbetsgivarna har dock f. n. ingen representation. Bl. a. på grund av den mycket snabba expansionen av den offentliga sektorn vore det naturligt att också de offentliga arbetsgivarna blev representerade i arbetsmarknadsverkets och i lansarbetsnâimndernzis styrelser.

A rbcrsvna/knazls/øo//risk planering

Utredningens förslag i handikappbetänkandet om en planering för arbete åt handikappade ligger till grund för förslaget om den framtida arbetsmarknadspolitiska planeringen. Denna planering - som skall vara en del i den totala sysselsattningsplaneringen - måste utgå från den tillgängliga arbetskraften både på kort och lång sikt. Planeringen bör visa olika handlingsalternativ och vilka szmthâillsekonontiska effekter som de olika zilternattiven ger. Planeringsarbetet måste ske inom arbetsmarknadsverket på lokal, regional och central nivå samt i samarbete med andra samhällsorgan och arbetsmarknadens parter.

60 Sannnanfczrming

På lokal nivå innebär det att arbetsförmedlingen för den kortsiktiga planeringen får utgå från de arbetssökande som finns anmälda på förmedlingen och de Iediganmälda platserna. För att få en uppfattning om de potentiella arbetskraftstillgångarnas lörvärvshinder och möjligheter kan särskilda kartläggningar bli aktuella. Genom samarbete i anpassningsgrupperna får också förmedlingen kännedom om behovet och möjligheten att göra insatser i form av halvskyddat arbete, arbetsmarknadsutbildning etc. för att de arbetssökande skall få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det samlade material som förmedlingen får fram får utgöra grunden till ett arbetsmarknadspolitiskt åtgärdsprogram för varje kommun och förankras i distriktsarbetsnämnden. Länsarbetsnämnderna bör göra den något mer långsiktiga länsövergripande arbetsmarknadspolitiska planeringen. Nämnderna bör också få resurser lör att göra bedömningar över den långsiktiga arbetskraftsutvecklingen. Dessa bedömningar kan också utnyttjas i den samordnade länsplaneringen. På central nivå blir det AMS uppgift att sammanställa länsarbetsnämndernas långsiktiga åtgärdsplanering. AMS måste också i sina bedömningar ta del av de arbetskraftsprognoser som prognosinstitutet vid SCB gör. Den riksplanering som AMS gör bör ingå i arbetsmarknadsverkets anslagsframställning till regeringen för varje budgetår. De förslag om en utökad samordning av sysselsättningsplanering som utredningen lämnar ställer stora krav på arbetsmarknadsverkets planeringsresurser. Länsarbetsnämnderna har t. n. inga resurser för dessa uppgifter. Utredningen föreslår därför att varje nämnd tillförs tre handläggande tjänstemän och ett biträde för de tillkommande planerings- och utredningsuppgifterna.

Kapitel ll Den samlade sysselsättningspolitiken - balans

mellan utbud och efterfrågan på totalnivå

Balansen på totalnivå är på ett komplicerat sätt beroende av balansen på olika delarbetsmarknader. Om det inte finns balans i de olika delarna kan man heller inte få balans i helheten. Balansen på totalnivå påverkas inte enbart av generella medel utan också genom summan av de selektiva insatserna. Problemen med totalbalansen i förhållande till balansen på delarbetsmarknaderna blir mera uttaladeju mindre delarbetsmarknaderna är - geografiskt eller yrkesmässigt - och ju mindre möjligheter som finns att gå över från den ena till den andra arbetsmarknaden. Det finns tendenser i den senaste tidens utveckling som allt mer markerat gränserna mellan olika delarbetsmarknader. Därmed ställs också ökade krav på att sysselsättningspolitiken arbetar med lörfinade selektiva medel för att det skall bli möjligt att åstadkomma balans på arbetsmarknaden.

Sammanfattning

Arbetslöshet och inflation

Ett dominerande ekonomiskt problem under 1970-talet har i många länder varit kombinationen av hög inflation och nedsatt ekonomisk framstegstakt och sysselsättning. Sysselsättningspolitiken måste i ökad omfattning innebära åtgärder som skapar sysselsättning utan att öka inflationstrycket. De Förslag som framförs i betänkandet är uttryck För denna principiella grundinställning. Precisionen i de olika selektiva åtgärderna måste ökas så att efterfrågan kommer att riktas mot det utbud av arbetskraft som finns samtidigt som det med olika medel underlättas for arbetskraften att ta de tillgängliga arbetstillfallena. Ett sätt att åstadkomma en inriktning av sysselsättningspolitiken mot att sänka den speciella kostnaden För ökad produktion och sysselsättning är kontanta premier till ökad eller upprätthållen sysselsättning. Sysselsättningspremier kan användas på en mängd olika sätt och utredningen har i olika avsnitt behandlat sådana premier inom olika områden, t. ex. stöd till Företag som anställer handikappade. utbildningsbidrag till Företag etc. Utredningen ser sysselsättningspremier som ett av de olika selektiva medel som måste användas För att öka sysselsättningen och samtidigt undvika att inflationstakten drivs i höjden.

Utbud och e/tetj/“âgan under första hälften av 1980-talet

Utredningen har valt att diskutera utvecklingen under l980-talet med utgångspunkt från 1980. Det innebär att vi inte har några faktiska värden För sysselsättningen och dess Fördelning att utgå ifrån. Vi gör emellertid inga prognoser lör sysselsattningsutvecklingen utan iir inriktade på att diskutera omfattningen och inriktningen av de sysselsättningspolitiska åtgärderna. Målet om en minst lika snabb sysselsattningsutveckling som under 1960-talet är redan fastslaget i utredningens direktiv. Utredningen förutsätter att det sker en utveckling av den svenska ekonomin fram till 1980 - bl. a. att industrin då har ett väsentligt bättre kapacitetsutnyttjande. att sysselsättningen inom den offentliga sektorn ökar _vtterligare och antalet personer i ztrbetsmarknadspolitiska åtgärder är lägre än För närvarande. Enligt sysselsâittningsutredningens uppfattning talar både sociala och sysselsåittningspolitiska skäl För att den offentliga sektorn byggs ut i enlighet med det högre alternativ som tidigare presenterats. dvs. 50 000 fler anställda per år under Första delen av 1980-talet. En sådan ökning inom den offentliga sektorn bör också. om man förutsätter en någorlunda positiv sysselsättningsutveckling inom varuhandel. samfardsel och privata tjänster. vara tillräcklig För att uppnå den totala sysselsâittningsökning som förutsätts i utredningens direktiv. Sambandet mellan sysselsåittningsutvecklingen och de politiska åtgärdernas omfattning och inriktning måste kraftigt understnvkas. Ju högre sysselsättningsgraden blir desto större insatser måste proportionellt göras För att _vtterligare öka sysselsättningen. Den genomgång som har giorts i tidigare kapitel kan sammanfattas i följande krav på sysselsattningspolitiken under I980-talet:

S a/nnran/árrning

D kraftigt ökad industriproduktion genom ökade investeringar och övriga nåiringsiaolitiskzt szitsningztr D utbyggd offentlig service och sysselsättning D nya zirbetstillfzillen i områden av landet med svag efterfrågan och stort utbud av arbetskraft genom förstärkt regionalpolitik samt ökade bidrag till den enskildes kostnader vid yrkesmässig och geografisk rörlighet D bättre ömsesidig anpassning mellan utbildningssystem och zirbetsmarknad D den s. k. ungdomsgarantin ges reellt innehåll genom ökade resurser till skola och zirbetsmzirknzidsmyndigheter D den ökade efterfrågan styrs mot svaga grupper på arbetsmarknaden genom lagstiftning och ekonomiska bidrag D ökade uppgifter för arbetsförmedlingen och kraftig personalökning D undanröjande av forvärvshinder i den sociala strukturen när det gäller barnomsorg, kommunikationer och kommunal service D utbyggd sysselsättningsplanering inom olika sektorer.

Både utbud och efterfrågan av arbetskraft kan emellertid också påverkas medel. Det kan gälla invandring, arbetstidsförkortgenom andra generella ningar eller annorlunda inriktning av den ekonomiska politiken.

lnvan(lrirrg SCB:s befolkningsprognos förutsätter en nettoinvandring på ca 10000 per år. Utredningen finner för sin del att en sådan invandring kan vara en rimlig riktpunkt med hänsyn till de åtaganden som Sverige har bl. a. när till en viss nordisk invanddet gäller flyktingproblemet och möjligheterna problem för 1980-talet. Det kommer att krävas ring. Det finns emellertid en mycket expansiv ekonomisk politik med kraftiga selektiva åtgärder för att nå de sysselsättningspolitiska målen. En sådan politik torde inte gå att förena med invandringen från Finland i nuvarande former. Många finska invandrare får också stora sociala problem i Sverige. På många håll i landet finns stora grupper arbetslösa finländare som inte får arbete samtidigt som det sker en nyinvandring ifrån Finland. Utredningen menar att en utbyggd främjandelagstiftning bör ge ökade att påverka företagens rekrytering. Detta i kombination med möjligheter de bestämmelser som finns i avtalet om en gemensam nordisk arbetsmarknad bör ge tillräcklig grund för att arbetsförmedlingen skall påverka företagen till att i första hand zinställa de arbetssökande som redan finns på den lokala arbetsmarknaden - svenska eller utländska medborgare. Det svensk-finska arbetsförmedlingsavtalet bör också förstärkas med syfte att se till att invandringen sker i socialt acceptabla och för den invandrande arbetskraften tryggare former.

De/riderz Mer än 950000 av de sysselsatta arbetade 1978 vanligen deltid. Av dessa var mer än 825000 kvinnor. Drygt 250 000 arbetade kort deltid - 1-19 timmar. Det korta deltidsarbetet än om ger ofta sämre sociala förmåner

SOU l979z24

Sammanfattning 63

man arbetar full tid. Gränsen går i ntåttga fall vid l6-l8 timmar för att få del av olika sociala förmåner. Att kvinnorna i så stor utsträckning tvingas ta dcltidsztrbete innebär att de på olika sätt blir diskriminerzide på arbetsmarknaden. Deras situation kan emellertid kitappast förbättrats genom att man försvårar för den enskilde individen att ta deltidsarbete. l stället måste samhällets service byggas ut och männen ta sitt ansvar för hcmarbetet. Först då får kvinnorna reell möjlighet att öka sin arbetstid. Lltredningett menar emellertid också att deltidsarbetet på olika sätt bör regleras och de deltidszirbetandes rättigheter på olika sätt förbättras. De sociala förmånerna bör gälla fullt ut for deltidsarbete i proportion till arbetstiden. Det skall också finnas rätt för den enskilde att. om det är möjligt, öka sin arbetstid.

,4rbcrsIitls/iirkn/rrringar

Arbetstidsförkortniitgarna är en viktig förklaring till den minskning med 435 miljoner arbetade timmar som har skett under de senaste l5 åren. Både ökad semester och minskad daglig arbetstid har spelat en roll. Nu diskuteras möjligheterna att ytterligare förkorta arbetstiden till 30 timmars arbetsvecka med sex timmars arbetsdag. Utredningen konstaterar att förutsättningarna för en generell arbetstidsförkortning är något annorlunda än de som har gällt under 1960- och 1970talen. De arbetstidsförkortningzir som då har genomförts berörde inte hela zirbetsmarknaden. Så kommer emellertid definitivt att bli fallet vid en förkortning till sex timmars arbetsdag. De produktivitetsvinster som har kunnat påvisas vid tidigare Förkortning av arbetstiden inom industrin måste också delvis vara av engångskaraktär och de bör rimligen snabbt avta. En allt större del av arbetsmarknaden är också tjänsteproducerande. Enligt sysselsattningsutredningens uppfattning är ett generellt genomförande av sex timmars arbetsdag inte realistiskt Linder l980-talet. Arbetstitlsförkortningar kommer även i fortsättningen att vara eftertraktade. Möjligheterna att genomföra dem måste emellertid bedömas mot bakgrund av kostnader och den ttllmänna ekonomiska situationen. Starka skäl talar också för att speciellt inrikta förkortningar av arbetstiden mot en förkortning av den dagliga arbetstiden och mot grupper som av olika skäl har ett utsatt läge på arbetsmarknaden genom sin yrkesverksamhet eller p. g. a. sin sociala situation t.ex. småbarnsföräldrar. Under trycket av den senaste konjunkturnedgângen har på många håll i Västeuropa rests krav på att arbetstidsförkortningar skall användas som ett medel att dela upp arbetet. Denna tanke bygger antingen på föreståillningen att det i någon mening finns en begränsad arbetsvolym eller också på att det politiska ekonomiska systemet inte förmår att öka efterfrågan på annat sätt. Utredningen kan inte dela detta synsätt. Vi har tidigare visat på det mycket stora behovet av utbyggnad inom den offentliga sektorn. Det ter sig inte som ett attraktivt ztlternzttiv att i stället öka efterfrågan genom att minska ztrbetstidernzt. Det skulle antingen få effekten att man sänkte lönerna för de zmstáilldzi eller att man tog ut högre skatter för samma

64 Sammanfattning

produktion av tjänster. Det senare skulle i sin tur leda till minskad privat efterfrågan och minskad sysselsättning inom den privata sektorn. Det tcr sig i detta sammanhang väsentligt lättare att öka zirbetsvolytnen genom att helt enkelt zmställzt fler personer och därmed också öka servicen till ztllmänheten. lnte heller kan utredningen se arbetsdelning som ett medel att förhindra utslagning. l vissa avseenden skulle t. 0. m. den snabba arbetstidsförkortningen kunna bidra till en sådan t. ex. genom ökade rationaliseringztr. skiftgångar och ökad zirbetstzikt. Sysselsättningsutredningen avvisar bestämt tanken att man skulle skarpa nya arbetstillfällen genom att dela upp den arbetsvolym som finns.

E/fUIf/lölfåüüll på (lI/7(I.S'/\'I'((/f

Sysselsättningsutredningen instämmer i långtidsutredningens bedömning att det för en snabb förbättring av bytesbalanslörhållandet krävs en lugn Detta är emellertid långt ifrån ett tillräckligt villkor. kostnadsutvteckling. i vissa av industribranscherna är sådana att omfat- Avsättningsproblemen insatser krävs dels för en omstrukturering i branscher tande industripolitiska med konkurrensproblem. dels for att åstadkomma investeringar i branscher med utvecklingsmöjligheter. Problemet att åstadkomma ett sparande som svarar mot investeringskraven blir centralt under 1980-talet. Utredningen menar att lösningen på detta problem måste sökas i nya former för kapitalbildningen.

K mi/tmkrzupo/i/ikcii

Det är av intresse för konjunkturpolitiken att kunna påverka både den ofsektorns investeringar och konsumtion. Utredningen föreslår en fentliga närmare undersökning av möjligheterna for kommunerna att kunna dVSälIa resurser till investeringsfonder av den typ som finns på den privata sidan. Det skulle innebära att kommunerna fick extra statsbidrag på t. ex. 20-30 “ia när de används i en konjunkturnedgång. Syftet skulle vara att minska trycket på beredskapsarbeten. l december 1978 sysselsattes drygt 44000 ungdomar i beredskapsarbete och landsting. Utredningen menar att varav ca 30 000 i primärkommuner det bör diskuteras om det inte åtminstone inom verksamhetsområden där det förutses en omfattande expansion av den offentliga verksamheten skulle arbetstillfällen. Utredningen föreslår därför att komgå att skapa permanenta munerna kan få bidrag till nyrekrytering som ett alternativ till beredskapsarbete. Kommunerna skulle kunna få 75-procentiga bidrag till totala lönekostnaden plus vissa kringkostnader under ett år vid tidigareläggning av anställning. Reglerna skulle vara desamma som gäller för planeringen av beredskapsarbeten. När det gäller det nyrekrytteringsbidrag som tillämpas på den tarivata sektorn menar att det bör ske en noggrann utvärdering av de utredningen sytsselsåttningseflekter som har uppnåtts av de i runda tal 300-400 milj. kr som har satsats på denna sysselsättningsstimulans.

Sammanfattning 65

Övwzsikr//lq /ârzgsik1/2/(010/7/11:_lör ckonrmli, .svssc/.sfirrlzi/tg och välfärd

Utredningen menar att sysselsättningsfrågan bör bli alltmer central i den politiska diskussionen under de närmaste årtiondena. Konsekvenserna av olika möjliga beslut måste kunna belysas. Det kräver sammanställning och utarbetande av alternativ på central nivå av den instans som har speciellt ansvar för sysselsättningsfrågorna. Uppgiften kan sägas vara att utarbeta sysselsättningsbudgetar för landet på både kort och lång sikt på samma sätt som det nu utarbetas ekonomiska och finansiella budgetar. Ett sådant arbete bör förläggas centralt i regeringskansliet. Sysselsättningsplaneringen och den övergripande ekonomiska planeringen är mycket nära kopplade.

Kapitel 12 Sammanhållen -

sysselsättningsplanering

uppgifter, organisation och resurser

l de tidigare kapitlen har utredningen lämnat förslag till förbättringar av sysselsättningsplaneringen inom skilda fackområden. l detta kapitel diskuteras en sammanhållen planering för att samordna de olika åtgärderna. Därvid framhålls att det finns ett behov av att:

l] klargöra de olika beslutsnivåernas och myndigheternas ansvar El diskutera frågorna om hur sysselsättningsplanerna mer konkret skall vara utformade El ange vilket gemensamt planeringsunderlag som bör finnas El ange hur den tidsmässiga samordningen av sysselsättningsplaneringen inom olika områden skall ske.

Planering har som visats i betänkandet förekommit inom sysselsättningspolitikens olika falt redan tidigare. Den har haft olika omfattning och olika tidsperspektiv. Den utbyggda planering som utredningen föreslår innebär således inte något radikalt nytt. Utredningen har försökt att bygga vidare på den planering som i dag finns och håller på att byggas ut i de organ som handhar frågor som påverkar sysselsättningsutvecklingen. En sammanhållen planering måste bedrivas på såväl central, regional som lokal nivå. På den centrala nivån skall den sammanhållna sysselsättningsplaneringen ge underlag för den övergripande ekonomiska politiken och de centralt fattade besluten om selektiva medel på olika områden. Huvuddelen av de beslut som påverkar näringslivet fattas antingen i enskilda företag eller på central nivå. De finansiella och politiska förutsättningarna för den offentliga sektorns utbyggnad skapas likaså genom den centrala statliga politiken. Det finns emellertid på länsnivån ett behov av att ge en sammanhållen bild av de utvecklingstendenser som finns i de olika länen och de balansproblem som måste lösas. En sådan sammanhållen bild av förhållandena i de olika regionerna bildar också en viktig grund för den centrala fördelningen av resurserna. På den lokala nivån år det en viktig uppgift för arbetsförmedlingen och primärkommunema att belysa problem på arbetsmarknaden och för pri-

66 Sammanfattning

märkommunernas del att utforma sin egen verksamhet så att den står i mål. Genom medverkan i en santsamklang med sysselsâittningspolitikens manhållen kan kommunerna delta i en plzmeringsprocess som länsplzinering åtgärder vidtas. På den lokala nivån bidrar också syftar till att konkreta *arbetsförmedlingarna med ett viktigt underlag för den sammanhållna pla-

neringen.

pá central nivå Sysselsärrningsp/anering

Det framhålls i tidigare avsnitt att slutresultatet av arbetet med sysselsättningsplaneringen, liksom för arbetet med den övergripande långsiktiga plai sin helhet, bör vara att en årligt rullande flerårsplan tas fram. neringen Planen bör anmälas för riksdagen i anslutning till att budgetpropositionen presenteras. Den bör innehålla redogörelser för utbuds- och efterfrågeutveck- Särskilda sammanställningar bör också redovisas över lingen på arbetskraft. skall uppnås. förslag till åtgärder som erfordras för att målen för utvecklingen Under arbetet med budgetpropositionen och sysselsättningsplanen måste ett nära samarbete mellan arbetsmarknadsdepartementet och andra departement åtäga rum. Till viss del bör de förslag till sysselsättningspolitiska i den samlade sysselsättningsplanen. återfinnas gärder som sammanställs bilagor till budgetpropositionen. Riksdagen tar i de skilda departementens i sedvanlig ordning ställning till förslagen och kan relatera dem till den av samspelet mellan näringspolitik och samlade planen. Beskrivningen mellan facksysselsättningspolitik i tidigare avsnitt visar hur samordningen kan utformas inom regeringens kansli. departement Behovet av en utbyggd sysselsättningsplanering på central nivå kan inte ses skild från behovet av en förstärkning av långtidsplaneringen mera gelångtidsplanering i snäv nerellt. Den nuvarande inriktningen på ekonomisk mening bör enligt utredningens uppfattning kompletteras med en utbyggnad av långsiktig planering för sysselsättning och välfärd. Fackdepartementen borde få resurser för en utbyggd långtidsplanering. På så sätt kan man skapa för den politiska diskussionen. ett mera fullödigt beslutsunderlag Det är naturligt att arbetsmarknadsdepartementet får en enhet för långsiktig sysselsättningsplanering. Departementet bör årligen utarbeta en långoch belysa de sysselsättningspolitiska konsesiktig sysselsättningsbudget kvenserna effekterna av olika föreslagna eller beslutade åtoch kalkylera

gärder. Detta skulle ske i nära samarbete med de sektorsansvariga departementen. Det behövs också ett nära samarbete med den ekonomiska långtidsplane-

ringen. att arbetsmarknadens att diskutera Det är naturligt parter får möjligheter som arbetas fram innan slutlig ställning tas. de sysselsättningsbudgetar bör användas som forum för diskussion om Sysselsättningsberedningen sysselsättningen mellan departement och arbetsmarknadens parter samt andra intresseorganisationer och myndigheter.

S ammanfatrning 67

SVSIYU/.SåiIllI/IIgS/)/aII(l/IIg pâ regional Irivâ

Länsplaneringen representerar en samordnande verksamhet för de statliga organen. Huvudansvaret för den samlade Iänsplaneringen bör liksom hittills ligga på länsstyrelserna. Länsstyrelsernas samordningsfunktion bör ges större vikt samordningen gäller såväl framtagandet av gemensamt planeringsunderlag som utarbetande av åtgärdsinriktade program för regional- och sysselsättningspolitiken i länet. De olika länsorganen bör medverka i planeringsprocessen och därvid ha ett ansvar för planeringen inom sina respektive fackområden. Det gäller t. ex. länsskolnämnd och länsarbetsnämnd. Arbetet med den sammanhållna länsplaneringen bör naturligtvis organiseras så att dubbelarbete undviks. Det kan t. ex. inte vara meningsfullt att länsstyrelse och länsarbetsnämnd var för sig gör analyser av arbetskraftsutbudets storlek och sammansättning. Vid uppläggningen av länsplaneringen bör kunna fastställas vilka delar som naturligen bör arbetas fram av respektive organ. Att t. ex. länsarbetsnämndens material får större vikt i Iänsplaneringen än f. n. innebär sålunda inte att länsstyrelsens arbete med utbud och efterfrågan på arbetskraft faller bort. Länsstyrelserna har det samlade ansvaret härför och kan fördjupa analyserna på områden som inte täcks av länsarbetsnämndens material. Förslaget innebär att underlaget breddas och att länsplaneringen blir mer förankrad i de skilda sektorsorganens arbete. Utgångspunkten för arbetet med den samordnade länsplaneringen är att en Iänsrapport skall vara färdig för överlämnande till centrala myndigheter under senare delen av våren. Detta är ett krav som måste uppfyllas för att de centrala myndigheterna skall kunna beakta länsplaneringens material i sitt budgetarbete. Även om detta arbete måste startas tidigare under året och då baseras på tidigare års Iänsplanering är det väsentligt att ett så aktuellt material som möjligt kommer in i budgetarbetet. Det är ofrånkomligt att den regionala och kommunala planeringsprocessen måste löpa parallellt under ett år. Det finns inte utrymme för att den ena planeringsverksamheten föregår den andra. Detta torde emellertid inte utgöra något större problem eftersom de två planeringsverksamheterna enligt förslaget är kontinuerliga. En stor del av informationsutbytet bör kunna ske vid informella kontakter. Den förstärkta samordnande sysselsattningsplaneringen på länsnivå kommer att ställa krav på ytterligare personal. Behovet av resursförstärkningar för den samordnade länsplaneringen har uppskattats till ca tre nya tjänster på varje länsstyrelse.

Svsse/särrriingsp/arze/ing på lokal nivå

En brist i den hittillsvarande organisationen har varit att det inte funnits arbetsförmedlingar i alla kommuner. I kapitel 10 föreslås att kontorsnätet kompletteras i detta avseende och att arbetsförmedlingen får resurser så att bl. a. anpassningsgrupperna kan aktiveras. Därmed underlättas primärkommunernas arbete med sysselsättningsfrågorna. Primärkommunerna kan genom ökad medverkan i sysselsättningsplane-

68 Sammanfattning

ringen göra viktiga insatser för att främja sysselsättningen i den egna kommunen. Detta kan ställa vissa krav på förändringar i den kommunala organisationen. Huvudansvaret för de sysselsattningspolitiska frågorna bör lig-

ga hos kommunstyrelsen. l de gemensamma planeringsförutsâittningar (GPF) som jurintärkontmunerna upprättar for nämndernas arbete bör ingå en särskild sysselsiittningspolitisk del. Där redovisas beskrivningar och bedömningar av sysselsättningen Där bör också finnas riktlinjer for hur sysseli nuläget och i franttiden. skall beaktas i den egna verksamheten. Vidare bör ingå sättningsfrågorna en diskussion om vilka åtgärder som bör sättas in från statens sida. För landstingen torde en likartad ordning kunna införas när det gäller i den egna verksamheten och bedömningar av sysselsättningsutvecklingen möjligheter till zmpassning av verksamheten med hänsyn till sysselsättningspolitiska mål. Försöksverksamheten med kommunal medverkan i sysselsättningsplavisar att det i primärkommunernzt går att genomföra en sysselneringen av här angivet slag med relativt små resurstillskott. sättningsplanering att arbetsmarknadens att delta Det är väsentligt parter bereds möjlighet i sysselsättningsplaneringen också på den lokala nivån. Distriktsarbetsnämnderna är ett naturligt forum för detta. En brist i den nuvarande organisationen av distriktsarbetsnämnderna är att alla kommuner inte är representerade. Antalet distriktsarbetsnämnder bör utökas så att alla primärkommuner kan vara med.

Statistisk! :Hitler/ag /ör svssc/sättningsplar:cr/ng

är det För beslut om de åtgärder som skall fattas av olika samhällsorgan att det finns ett aktuellt och heltäckande underlag om sysselväsentligt Det skall visa hur utbudet av och efterfrågan på arsättningsutvecklingen. betskraft ser ut i landet som helhet och i skilda regioner. l viss utsträckning Detta kan de planerande organen själva inhämta underlag för sin planering. om efterfrågan på arbetskraft. där de planerande organen gäller information verksamheter. kan ha direktkontakter med privata företag och offentliga Ofta krävs emellertid att informationsinsamlingen samordnas och att statistisk expertis hjälper till vid uppläggning. insamling och analys av inmed en samverkan med statistiska cenformationen. Här är det nödvändigt som svarar för viktiga delar av statistikproduktionen. Sist i detta tralbyrån kapitel redovisas olika framgångsvägar for hur sysselsättningsstatistiken skulle kunna förbättras såväl på riks- och landsdelsnivå som regional och lokal nivå.

13 Kostnadsberäkningar för utredningens forslag Kapitel

och vissa ñnansieringsfrågor

förslag rör sig i två olika dimensioner. Den ena Sysselsättningsutredningens typen av forslag kan ses som rekommendationer om inriktningen av sysseli stort, ztvvâigningar som gäller den offentliga sektorns sättningspolitiken

Sammanfattning

expansion i Förhållande till satsningar på näringslivet i övrigt. industriinvesteringzir ctc. Ekonomiska och finansiella bedömningar med anledning av den inriktningen av sysselsättningspolitiken som utredningen har Förordat har gjorts i kapitel 7. Där diskuteras också linansieringsmetoderna. Utredningen har emellertid också lagt preciserade Förslag om förstärkningar av sysselsättningspolitikcn. Det är dessa Förslag som kostnadsberäknats och sammanställts i detta kapitel.

Scmi/nair/agwla kvart/radar för uI/øz/iz/iigwixy 4 läns/ag De här kostnadsberäknade förslagen uppgår sammanlagt till 920 milj. kr För det Första budgetåret. Vissa av Förslagen innebär emellertid en successiv utbyggnad. Samtliga av utredningens Förslag har nått Full utbyggnad efter Fem år. Den sammanlagda årskostnaden i budgeten För de olika Förslagen uppgår då till 1300 milj. kr.

K osmar/ør och inta/rim

Många av utredningens Förslag innebär emellertid inte totalt sett ökade utgifter. Förslagen innebär i stället en överliyttning av utgifter från ett konto till ett annat. Det kan t. ex. gälla Från socialForsäkringssystemet till Förebyggande åtgärder För att ge arbetshandikappade möjligheter att arbeta. Inom det näringspolitiska området är det Frågan om att flytta insatser i krislägen till Förebyggande och oFFensiva satsningar på strukturFörändringar. l dessa Fall innebär naturligtvis de här Föreslagna utgifterna inte totalt sett ökade kostnader För samhället. Utredningen menar att de olika Förslagen som här lagts fram tvärtom minskar de statliga utgifterna För att upprätthålla sysselsättningen - åtminstone på sikt. På ett område tar utredningen upp Frågan om metod För finansieringen av sysselsättningspolitiken och det gäller den individinriktade arbetsmarknadspolitiken.

Finansiering av a/bclssnia/kiiadspo/irikøn

Sysselsättningsutredningen Föreslog i betänkandet ”Arbete åt handikappade” att de samlade arbetsvårdsinsatserna skulle täckas Från samma finansieringskällor som alternativkostnaderna Förtidspensionering, långtidssjukskrivning och arbetslöshetsersättning. Utredningen Föreslog en särskild ar-

betsgivaravgiFt För dessa insatser som också lätt skulle kunna ses i samband med en redovisning av arbetsgivaravgiFterna För andra insatser.

l propositionen med anledning av handikappbetänkandet behandlas detta Förslag mycket positivt och resonemanget vidgas också till att gälla linansieringen av alla individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utredningen understryker behovet av att en sådan finansiering av arbetsmarknadspolitiken sker genom en arbetsgivaravgift som lätt kan ställas i relation

till arbetsgivaravgiFterna på socialFörsäkringsområdet.

1 Direktiv och

utredningsarbetets uppläggning

1.1 Inledning

Våren 1974 tillsatte regeringen utredningen av den långsiktiga sysselsättningspolitiken och gav den direktiv. Utredningen tog sig sedermera namnet sysselsättningsutredningen. 1 sysselsättningsutredningens direktiv angavs utredningens huvuduppgifter, anvisningar om arbetets bedrivande samt tidsplan. Det föreliggande betänkandet utgör utredningens slutbetänkande och därmed kan också utredningens arbete redovisas i sin helhet. Betänkandet inleds därför med en kort översikt av utredningens arbete - tidigare avlämnade betänkanden och skrivelser i förhållande till innehållet i slutbetänkandet.

1.2 Sysselsättningsutredningens direktiv

1.2.1 Utredningens huvuduppgifter Sysselsättningsutredningens direktiv är synnerligen vittomfattande. Det beror naturligtvis ytterst på att sysselsättningsfrågorna berör så gott som alla samhällsområden. Eftersom syftet med utredningen var att försöka få till stånd en samlad syn på sysselsättningsfrågorna är det också naturligt att direktiven blev vida. Den centrala uppgiften för sysselsättningsutredningen har i direktiven formulerats på följande sätt. De sakkunniga skall skapa ”överblick över de inhemska arbetskraftsresurserna och de olika hinder som föreligger för att de skall kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. Dessa uppgifter bör ställas samman med näringsgrensutvecklingen såsom denna framkommer i arbetet med 1975 års långtidsutredning och annat utredningsarbete for särskilda sektorer. De sakkunniga skall vidare försöka bedöma de villkor för sysselsättningspolitiken som följer av kravet på en minst lika snabb ökning av sysselsättningen i fortsättningen som den som inträffade under 1960-talet”. Direktiven framhåller särskilt vissa arbetsuppgifter för utredningen. Hit hör frågan om industriproduktionens utveckling och dess betydelse bl. a. for att vidmakthålla den externa balansen. Utredningen skall söka ”bedöma de krav på näringspolitiken i allmänhet och industri- och energipolitiken

i synnerhet som följer av ökade ambitioner inom sysselsättningspolitiken”.

72 direktiv. . .

Sysselsättningens

Direktiven framhåller dock att för att nå full sysselsättning måste merparten av de nya sysselsättningstillfallena skapas inom tjänstesektorn. Det framhålls vidare i direktiven att prognoserna tyder på en kraftig ökning av expansionen av arbetstillfällen inom den offentliga tjänstesektorn men också på en viss ökning inom den privata tjänstesektorn. Utredningen skall med denna utgångspunkt försöka få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser utvecklingen inom centrala områden som barnomsorg, vård, utbildning, kommunikationer, miljövård, allmän samhällsservice etc. kan få för utbyggnaden av den offentliga sektorn. I direktiven framhålls att de finansiella problemen är av stor betydelse när det gäller hur snabbt sysselsättningen inom den offentliga sektorn kan öka. Utredningen skall därför också belysa de finansiella problem och skattemässiga konsekvenser som följer av en snabb sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn. Direktiven pekar på de stora krav som ställs på sysselsättningspolitiken om man skall nå en likvärdig sysselsättningsnivåi hela landet. Utredningen skall på grundval av olika utredningsmaterial bedöma vilka krav på den allmänna sysselsättningspolitiken som fullföljandet av de regionalpolitiska riktlinjerna ställer. Utredningen skall också ta upp den traditionella arbetsmarknadspolitiken till bedömning. Det ankommer på utredningen att bedöma vilka ytterligare krav som kommer att ställas på arbetsmarknadspolitiken och dess inriktning mot bakgrund av den framtida sysselsättningspolitiken. Direktiven framhåller särskilt att arbetsmarknadspolitiken har som en viktig uppgift att möjliggöra inträde på arbetsmarknaden för de grupper som i dag saknar förvärvsarbete och att detta kommer att kräva ytterligare åtgärder för att anpassa arbetslivet efter individernas krav. Utredningen skall “ge en översiktlig bedömning av behovet av åtgärder för att förändra arbetslivet efter människornas krav. Över huvud taget bör det undersökas hur företag och förvaltningar genom lämpliga åtgärder skall kunna stimuleras att i sin anställnings- och interna personalpolitik medverka till att förverkliga det sociala och samhällsekonomiska målet att upprätthålla stadig sysselsättning, inte endast för den mest attraktiva personalen, utan även för dem som under nuvarande förhållanden har en svag ställning på arbetsmarknaden”. Direktiven pekar också på behovet av åtgärder inom utbildningssektorn och framhåller att en bättre balans i utbud och efterfrågan av personal med olika utbildningar är en väsentlig uppgift för en långsiktig sysselsättningsplanering. Också övergången mellan studier och arbete tas upp i direktiven liksom praktikfrågorna. Direktiven framhåller att om den ambitiösa sysselsättningspolitik, som det talas om, skall kunna genomföras krävs en effektivare planering. Denna planering för förbättrade sysselsättningsmöjligheter måste bedrivas på alla administrationsnivåer i vårt samhälle. Det ankommer på utredningen att överväga vilka förbättringar som “behöver vidtas i den nuvarande långsiktiga planeringen i stat och kommun samt i näringslivets medverkan i planeringen för att behövligt underlag för en sådan långsiktig sysselsättningspolitik skall kunna utformas”. Sysselsättningsutredningen skall alltså lämna förslag om en framtida organisation av sysselsättningsplanering. Utredningen skall emellertid också enligt direktiven utforma sitt arbete och redovisningar av

Sysselsätmingsutredningens direktiv. . . 73

material, bedömningar och förslag så att de kan utgöra en del av underlaget för en sådan sysselsättningsplanering”.

l .2.2 Tidsplanen I direktiven anges också sysselsättningsutredningens tidsplan. Utredningen skulle lämna en samlad, översiktlig redovisning utgörande en sysselsättningspolitisk belysning av långtidstendensen i vår ekonomi i samband med att 1975 års långtidsutredning (LU 75) publicerades och efter det att resultatet av länsplaneringen 1974 förelåg. Detta kom att innebära mitten av december 1975. Utredningen skall enligt direktiven lämna slutbetänkande i anslutning till den reviderade LU 75. I direktiven förutsätts att den reviderade LU 75 publiceras under våren 1978. Redan under 1977 stod det emellertid klan att den reviderade långtidsutredningen inte skulle komma under våren 1978 utan under hösten samma år. Senare fastställdes att den reviderade långtidsutredningen först kunde komma under december 1978. Knytningen av sysselsättningsutredningen till publiceringen av långtidsutredningarna har varit av stor betydelse för sysselsättningsutredningens arbete och tidsplan. I direktiven sägs “utredningsarbete pågår på en rad områden som har anknytning till frågan om den framtida sysselsättningsplaneringen. Det är viktigt att de sakkunniga håller kontakt och samarbetar med dessa utredningar i syfte att undvika dubbelarbete och utnyttja material och erfarenheter. De sakkunniga bör därför inte göra egna detaljstudier på sådana områden, som är föremål för utredningsarbete av andra organ. Det är viktigt att ett nära samarbete sker med långtidsutredningen som utifrån de allmänna ekonomiska målen gör de undersökningar och överväganden om de framtida utvecklingstendenserna i vår ekonomi”. Som framgår av de citerade meningarna ur direktiven var sammanknytningen med långtidsutredningen ingalunda av formell karaktär. Ett nära samarbete förutsattes mellan de båda utredningarna. Sysselsättningsutredningen skulle enligt direktiven i stor utsträckning basera sitt utredningsarbete på långtidsutredningens material. För att det, med en sådan utgångspunkt, skulle vara möjligt att åstadkomma en tidsmässig samordning av publiceringen av de båda utredningarna forutsattes det givetvis att sysselsättningsutredningen under hand skulle få ta del av de utredningsmaterial som framkom i långtidsutredningen. Så har emellertid endast skett i mycket begränsad omfattning och det har därför inte varit möjligt för sysselsättningsutredningen att publicera sitt slutbetänkande i direkt anslutning till långtidsutredningen.

1 .2.3 Tilläggsdirekriv

Under utredningsarbetets gång har sysselsättningsutredningen också fått till-

läggsdirektiv. Dessa direktiv har gällt dels frågan om de regionalpolitiska

stödformerna och dels arkivarbetets framtida utformning. Direktiven om de regionalpolitiska stödformerna gavs i maj 1976. Avsikten var att utredningen skulle lämna förslag som skulle göra det möjligt för riksdagen att fatta beslut om regionalpolitiska stödformerna som kunde

74 direktiv. . . Sysselsättningens

träda i kraft 1 juli 1978. Detta visade sig emellertid inte vara möjligt. Som framgått ovan var också sysselsättningsutredningen från början inriktad på att lämna slutbetänkande i samband med den reviderade långtidsutredningen under våren 1978. Avsikten var då att i samband med slutbetänkandet också behandla de regionalpolitiska stödformerna. l samband med att tidsplanen måste förskjutas till följd av förseningen av den reviderade långtidsutredningen blev detta inte möjligt. Från regering och riksdag krävdes att det fanns ett underlag för beslut om de regionalpolitiska stödformerna som kunde göra möjligt att införa nya regler från den 1 juli 1979. Det blev därför nödvändigt för sysselsättningsutredningen att avlämna ett särskilt delbetänkande i september 1978 (SOU 1978:62). Sysselsättningsutredningen fick också särskilda tilläggsdirektiv om att utreda frågan om arkivarbetets framtida utformning ijuni 1977. Dessa tillläggsdirektiv kan delvis ses som en följd av att utredningen beslöt sig for att göra ett särskilt delbetänkande om de handikappades situation på arbetsmarknaden. Frågan om arkivarbetet har behandlats i detta betänkande (SOU 1978:14).

1.3 Utredningsarbetet

Till följd av utredningens omfattande direktiv har också utredningsarbetets omfattning både personellt, organisatoriskt och när det gäller omfattningen av utredningsmaterialet blivit stor. Här skall endast kortfattat redovisas hur arbetet har bedrivits.

1.3.1 Undergrupper I avsnittet om sysselsättningsutredningens direktiv har också redovisats några av de huvuduppgifter som utredningen enligt direktiven skulle arbeta med. Dessa huvuduppgifter bildade också underlag för särskilda arbetsgrupper som har haft beredande uppgifter inom utredningen. Dessa arbetsgrupper har bestått av ledamöter från utredningen samt särskilt utsedda experter med bred förankring i organisationslivet och i olika delar av landet. Arbetsgruppernas uppgift har varit att ta fram underlagsmaterial för utredningens ställningstagande i olika viktiga frågor. Utredningen har arbetat - för kommunerna med följande permanenta arbetsgrupper arbetsgruppen och sysselsättningsplaneringen, arbetsgruppen for finansiella frågor, arbetsmarknadspolitiska gruppen, näringspolitiska gruppen, regionalpolitiska gruppen, utbildningsgruppen. Därutöver har också utredningen haft en särskild expertgrupp för statistik och prognoser. För att behandla praktikfrågorna har funnits en särskild arbetsgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter - praktikgruppen - som har avlämnat en särskild rapport till utredningen. Därutöver har inom utredningens ram också funnits ett stort antal mer eller mindre tillfälliga referensgrupper för utredningens olika projekt och försöksverksamheter.

Sysselsärrningsutredningens direktiv. . . 75

1 .3.2 Rapporter

Sysselsättningsutredningen har tagit initiativ till en lång rad försöksverksamheter och andra typer av forsknings- och utvecklingsprojekt. Dessa har i allmänhet redovisats i rapporter till utredningen från den som har varit ansvarig för utvärderingen av respektive verksamhet. I något fall har rapporterna skrivits inom utredningens sekretariat. Principen har varit att de underlagsmaterial som tagits fram, i så stor utsträckning som över huvud taget har varit möjligt, har publicerats så snart materialet har förelegat. Det har varit ett sätt att uppfylla direktivens krav på att utredningen skall “arbeta under stor öppenhet för att stimulera den allmänna debatten om sysselsättningsfrågorna”. Rapporterna har publicerats dels i SOU-serien och dels som stenciler från utredningen. Samtliga rapporter finns fortecknade på betänkandets omslag.

1.3.3 Betänkanden Som framgått ovan skulle sysselsättningsutredningen enligt sina direktiv avlämnat första principbetänkandet i anslutning till LU 75. Så skedde också. 1 december 1975 lämnade utredningen betänkandet “Arbete åt alla” (SOU 1975:90). Betänkandet remissbehandlades och låg till grund for en sysselsättningspolitisk proposition våren 1976 och sedermera för ett riksdagsbeslut, som anslöt sig till den principiella inriktningen i utredningens betänkande. Sysselsättningsutredningen bedömde frågan om de arbetshandikappades sysselsättning så pass principiellt viktig for sysselsättningspolitiken under 1980-talet att man beslöt att utarbeta ett särskilt betänkande om denna fråga. Detta betänkande, “Arbete åt handikappade” (SOU 1978: 14), lämnades i januari 1978. En proposition på grundval av betänkandet lades i december 1978. Som också noterats ovan fick utredningen särskilda tilläggsdirektiv om att utarbeta förslag om de regionalpolitiska stödformerna. Dessa frågor behandlades i ett separat delbetänkande, stödformer och ”Regionalpolitiska styrmedel” (SOU 1978:62), som lämnades i september 1978. Det har varit föremål för remissbehandling och en proposition lämnades i mars 1979. Utöver betänkandena bör också omnämnas att sysselsättningsutredningen i särskilda skrivelser till arbetsmarknadsdepartementet lämnat förslag om insatser mot ungdomsarbetslösheten. Skrivelserna lämnades dels i juni 1976 och dels i oktober 1977. I samband med den senare skrivelsen har också överlämnats resultatet från en omfattande försöksverksamhet som utredningen bedrivit, liksom förslag med anledning av praktikgruppens tidigare nämnda rapport.

1.4 Slutbetänkandet

Inriktningen av Slutbetänkandet måste ses i relation till uppläggningen av sysselsättningsutredningens arbete i stort. Slutbetänkandet kan inte ses isolerat från de olika delbetänkandena och forslag som utredningen i övrigt har lagt fram. Vissa frågor har där fått en mycket utförlig behandling. Det

76 Sysselsättningens direktiv. . .

gäller då i första hand de akuta problemen för ungdomen, de handikappades ställning på arbetsmarknaden och de regionalpolitiska stödformerna. Slutbetänkandet ägnar förhållandevis begränsat utrymme åt dessa frågor. Det beror emellertid på att de har blivit mycket utförligt behandlade i annat sammanhang. Tyngdpunkterna i slutbetänkandet ligger på sådana områden som inte har behandlats så ingående i delbetänkandena. Det gäller i första hand näringspolitiken, den offentliga sektorns utbyggnad och finansiering samt personalplanering och personalrekrytering i ett sysselsättningspolitiskt perspektiv. Frågan om sysselsättningsplaneringens motiv, uppgifter. organisation och resurser är i enlighet med direktiven ett genomgående tema i slutbetänkandet. Sysselsättningsutredningen har, enligt direktiven, som en viktig övergripande utgångspunkt att i slutbetänkandet “bedöma de villkor för sysselsättningspolitiken som följer av krav på en minst lika snabb ökning av sysselsättningen i fortsättningen som den som inträffade under 1960-talet“. Mellan 1965 och 1970 ökade antalet sysselsatta från 3 700 000 personer till 3 850 000, dvs. en ökning med ca 150 000. Under första hälften av 1960-talet var ökningen något långsammare. Mellan 1970 och 1975 uppgick ökningen till drygt 200000. Under en tioårsperiod 1965-1975 ökade således syssel-

sättningen med ca 350 000. Ökningstakten var något snabbare under första

delen av 1970-talet. Då upprätthölls alltså målsättningen om minst lika snabb sysselsättningsökning som under 1960-talet. Under åren efter 1975 har sysselsättningsutvecklingen inte varit lika snabb, i första hand beroende . på den kraftiga konjunkturnedgången. En minst lika snabb sysselsättningsökning som under 1960-talet kan sägas innebära krav på en årlig sysselsättningsökning under 1980-talet på ca 30 000. En sådan fortsatt sysselsättningsökning får i första hand förutsättas ta sikte på att öka sysselsättningsgraden i landet även om det är rimligt att kalkylera med en viss invandring. Det innebär att andelen sysselsatta av befolkningen skall öka. För kvinnornas del skulle detta innebära en fortsatt ökning av sysselsättningsgraden i likhet med vad som har skett under 1960- och 1970talen. För männens del, framför allt i de äldsta åldersgrupperna, gäller det att vända en utveckling som nu går mot minskad sysselsättningsgrad. Det bör redan inledningsvis framhållas att kraven på att sysselsättningsutvecklingen skall vara minst lika snabb som den har varit under 1960-talet och är ett utomordentligt ambitiöst mål. En allt högre andel av den kvinnliga befolkningen blir sysselsatt. Vi närmar oss ganska snabbt en sysselsättningsgrad där i det närmaste alla är sysselsatta. Ju högre sysselsättningsgrad vi når desto större insatser måste det göras för att ytterligare åstadkomma en sysselsättningsökning. Kraven på en fortsatt ökning av sysselsättningen i samma takt som tidigare innebär därför ständigt ökade krav på sysselsättningspolitiken. Sysselsättningsutredningens övergripande uppgift är att närmare belysa detta. I kapitel 2 diskuteras vad en ökning av sysselsättningsgraden och sysselsättningen under 1980-talet innebär sett från arbetskraftssynpunkt. Här analyseras också närmare de utvecklingstendenser som finns när det gäller arbetskraftsutbudet liksom arbetsmarknadens funktionssätt och vilka nya grupper som det gäller att sysselsätta under 1980-talet.

Sysselsättningsutredningens direktiv. . . 77

I kapitel 3 ger utredningen den nödvändiga bakgrunden i form av en miljöbeskrivning när det gäller den internationella och tekniska utvecklingen. Härmed tecknas bilden av de Förutsättningar som Sverige måste arbeta utifrån när det gäller att samordna de sysselsättningspolitiska ansträngningarna med de krav som ställs när Sverige skall konkurrera på de internationella marknaderna. I kapitel 4 diskuteras de tendenser som finns för utvecklingen av efterfrågan i Sverige. Fördelningen mellan privat och offentlig sektor behandlas och olika kalkyler för utvecklingen under 1980talet redovisas. Här anges på detta sätt mera preciserat vilka förutsättningar som gäller för att öka efterfrågan på det sätt som krävs för att sysselsättningsutvecklingen skall kunna fortsätta i 1960-talets takt. I kapitel 5 gör utredningen en första sammanställning av de förutsättningar som har framkommit i de inledande tre kapitlen när det gäller utbud och efterfrågan på arbetskraft under l980-talet. Här anges också den principiella inriktningen av sysselsättningspolitik och sysselsättningsplanering liksom det behov av insatser som framkommer som ett resultat av analysen i inledningskapitlen. Anslaget i kapitel 5 innebär att man därefter övergår till att diskutera hur man skall åstadkomma balans i olika avseenden på arbetsmarknaden. Kapitel 6 diskuterar kraven som ställs på åtgärder inom näringspolitiska området för att man där skall kunna klara sin del av produktions- och sysselsättningskraven. l kapitel 7 görs motsvarande genomgång när det gäller den offentliga sektorn. Här får också frågorna som gäller finansieringen av utbyggd offentlig verksamhet en ingående behandling. Kapitlen 6 och 7 behandlar alltså efterfrågeutvecklingens fördelning på olika näringsgrenar. Kapitel 8 handlar om hur utbildningsutbudet svarar mot den utveckling av efterfrågan som har framkommit. Vilka krav måste ställas på utbildningssystemet sett från arbetsmarknadssynpunkt och med utgångspunkt från de krav scm ställs på sysselsättningspolitiken under l980-talet. Kapitel 9 tar upp den geografiska balansen på arbetsmarknaden. Här behandlas både hur lokaliseringen av arbetsplatser skall ske för att åstadkomma både regional balans och balansen inom olika lokala arbetsmarknader. Här diskuteras också hur de enskilda individerna skall kunna komma till arbetena kommunikationssystemets betydelse. pendlingen och också möjligheterna till flyttningar för att få det arbete som man önskar. Kapitel l0 diskuterar hur företagens och myndigheternas personalplanering och rekryteringspolitik skall anpassas till det utbud av arbetskraft som kommer att finnas på l980-talet. Det måste inte minst bedömas med hänsyn till de krav på anpassning av arbetsuppgifter till individuella förutsättningar som finns hos den stora grupp av människor som nu står utanför arbetskraften. Behovet av att föra in arbetsmarknadspolitiska värderingar i företagen i form av ökat samarbete mellan företagens personalfunktioner och arbetsförmedlingen behandlas. Här diskuteras också behovet av resurser till arbetsförmedlingen för att klara de ökade krav som kommer att ställas kvantitativt och kvalitativt på förmedlingsarbetet som en följd av sysselsättningspolitikens ambitioner. Kapitel ll diskuterar den totala balansen på arbetsmarknaden. hur den ekonomiska politiken skall samverka med de olika selektiva medlen för att åstadkomma en total efterfrågan i ekonomin som möjliggör de höga

78 Sysselsättningens direktiv. . .

ambitionerna För sysselsättningsutvecklingen. När det gäller arbetskraftsutbudet diskuteras här också invandringens betydelse och arbetstidsfrågorna. Utredningen gör också här en samlad bedömning av vilka krav som kommer att ställas på sysselsättningspolitiken For att klara en sysselsättningsutveckling i den takt som har förutsatts. I kapitel 12 tar utredningen upp den i direktiven centrala frågan om hur den utbyggda sysselsättningsplanering som beskrivits i olika kapitel skall samordnas. Här ges förslag om organisation och resurser. Kapitel 13, slutligen, beräknar och summerar kostnader för olika forslag som gjorts om förstärkningar av sysselsättninspolitiken i tidigare kapitel.

-

2 Arbetskraften alternativa kalkyler

2.1 lnledning

Kännedom om arbetskraftens sammansättning och utveckling är en grundläggande förutsättning för diskussionen om kraven på sysselsättningspolitiken under 1980-talet. Det är väsentligt att diskutera den hittillsvarande sysselsättningsutvecklingen för olika grupper liksom de olika kalkyler som kan göras for det framtida arbetskraftsutbudet. Frågor som rör arbetstiden och arbetsmarknadens funktionssätt är också viktiga i detta sammanhang. I detta kapitel ges en sammanfattande bild av arbetskraften. 1 senare delar av betänkandet fördjupas analysen i vissa avseenden i anslutning till diskussionen om mål och medel för sysselsättningspolitiken.

2.1.1 DeIbe/änkandet Arbete âr alla Utredningen betonar i delbetänkandet “Arbete åt alla att intresset i stor utsträckning måste riktas på de grupper som i dag inte är sysselsatta. Det

gäller de arbetslösa, men också personer utanför arbetskraften och som inte

aktivt söker arbete. Utredningen konstaterade att många. som både vill och kan förvärvsarbeta om de får möjligheter till det, fortfarande står utanför arbetsmarknaden. Dessa betecknades som “potentiell arbetskraft” I delbetänkandet diskuterades vissa kalkyler för den s. k. “potentiella arbetskraftens” omfattning. Där visades bl. a. vilka arbetshinder som var anledningen till att man inte förvärvsarbetade och att önskemålen om arbetstidens omfattning skiftade. Det markerades att det inte går att entydigt bestämma storleken på den potentiella arbetskraften. Olika definitioner och olika beräkningssätt ger olika resultat. Det är inte heller särskilt meningsfullt att försöka ange den potentiella arbetskraften som ett fixerat antal personer eftersom förutsättningarna för sådana beräkningar hela tiden förändras. Med denna argumentation avstod också utredningen från att ange den potentiella arbetskraften till ett bestämt antal personer och sammanfattade i stället de olika räkneexemplen i ord. För en mera utförlig diskussion om begreppet potentiell arbetskraft hänvisas till delbetänkandet “Arbete åt alla.

80 Arbetskraften - alternativa kalkyler

2.1.2 Statistiskt underlag och definitioner

De statistiska uppgifter, som i detta betänkande används för att beskriva sysselsättningsutveckling, arbetslöshet, personer utanför arbetskraften m. m., är i allmänhet hämtade ifrån SCB:s arbetskraftsundersökningar. Arbetskraftsundersökningarna förkortas vanligen AKU. Arbetskraftsundersökningar (AKU) genomförs sedan 1970 varje månad (tidigare fyra gånger om året) och grundas på ett slumpmässigt urval av befolkningen. De vanligaste begreppen som används i AKU definieras på följande sätt: Sysselsatt är den som har förvärvsarbetat minst en timme eller varit frånvarande under den vecka som mätningarna gjorts. Arbetslös är den som är utan arbete och har sökt sådant under mätveckan eller som avvaktar resultat av sökt arbete under den senaste tiden. och arbetslösa utgör tillsammans ar- Sysselsatta Den andelen av befolkningen som tillhör arbetsbetskraften. procentuella kraften betecknas som relativa arbetskraftsta/et. Frånvarande i AKU är de som har varit frånvarande under hela mätveckan. De sysselsatta. som inte är frånvarande under mätveckan är i arbete. För en mera utförlig beskrivning av definitioner, undersökningsmetodik etc., hänvisas till SCB:s grundmaterial. Visst statistiskt material är också hämtat från folk- och bostadsräkningarna (FoB), som genomförs vart femte år sedan 1960. Folk- och bostadsräkningarna bygger på uppgifter som varje medborgare lämnar vid ett insamlingstillfálle det år som undersökningen genomförs. FoB är det enda på hösten statistiska material som finns att tillgå när man skall beskriva sysselsättför små grupperingar på arbetsmarknaden, t. ex. lokala ningsutvecklingen arbetsmarknader, yrkesgrupper etc. l folkräkningarna används begreppet jörvärvsarbetande i stället för sysselsatta (AKU). Definitionerna av detta begrepp liksom av arbetslöshet m. m. är inte fullständigt överensstämmande med AKU. För närmare diskussion om dessa skillnader i definitioner hänvisas till första betänkande Arbete åt alla”. sysselsättningsutredningens

2.1 .3 Befolkningsutvecklingen

senaste befolkningsprognos skall befolkningen i Enligt prognosinstitutets Sverige öka med knappt 150 000 under perioden 1977 t. o. m. 1990. Prognosen förutsätter en nettoimmigration på 10000 per år. Det innebär alltså består av immigranter. Den naturliga att 130000 av befolkningsökningen är mycket liten. Förändringarna av antalet personer befolkningstillväxten i de aktiva åldrarna 16-64 år framgår av tabell 2.1. Åren 1977-1980 ökar befolkningen i dessa åldersgrupper med 37 000 av en total ökning på 40 000. Under 1980-1985 ökar befolkningen i de aktiva åldrarna med 78 000 vilket är mer än den totala befolkningsökningen. Förhållandet är ungefär detsamma 1985-1990. Det bör dock åter betonas att prognosen förutsätter en nettoper år. lmmigranterna finns till mycket immigration på 10000 personer stor del i de aktiva åldrarna. Ca 85 % av invandrarna i Sverige är i de aktiva åldrarna mot 65 % av befolkningen i sin helhet.

A rbetskraften - alternativa kalkyler 81

Tabell 2.1 Förändring av antalet personer i åldrarna 16-64 år under perioden 1977-2000

Summa 16-64 +37 000 +78000 +52000 + 42000 + 63000 Totala befolkningen +40 000 +59 000 +49 000 + 32 000 + 8 000

Källa: SCB (lPF 1978:5).

I figur 2.1 framgår också hur antalet personer i vissa större åldersgrupper kommer att utvecklas enligt prognosen. Den största förändringen gäller personerna i åldrarna över 65 år, som relativt sett ökar mest under 2000-talets början. Andelen av befolkningen i åldersgruppen 75 år och äldre kommer redan år 1995 att ha ökat till 7,9 % från 6,4 % 1980.

Befolkningstillväxten fördelas inte jämnt över landet. Åldersfördelningen

i olika delar av landet och i olika ortstyper påverkar t. ex. den naturliga befolkningstillväxten i de s. k. aktiva åldrarna 15-64 år. Under perioden _ 1975-1985 beräknas t. ex. inre stödområdet minska med 3700 personer (-I,3 %) i denna åldersgrupp medan allmänna stödområdet ökar med 6 500 personer (+0,9 %). Befolkningsökningen i övriga landet uppskattas till drygt 50000 personer (+ 1,2 %). Dessa siffror är då beräknade utan hänsyn till indvandring och inrikes nettoomflyttningar. Till dessa förändringar skall

AAAAAAA | AAAAAAAAAAAAAAAAAAAÅ AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAÅA ›328%AAAAAAAAAAAAAAAL : AAAAAAAAAAAAAAAA AÅÅÅAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAÅÅAAÅA veckling i olika åldersgrupper 1977-2025 K umulativ fördelning. Procent. Källa: SCB (lPF 1978:5).

82 ArbeIskra/ren - alternativa kalkyler

som sker inom denna åldersgrupp och som sedan läggas de förändringar får återverkningar på arbetskraftsutbudet i skilda regioner. Tar man hänsyn också till detta blir skillnaderna ännu mer påtagliga mellan stödområdena och övriga landet.

roll för befolkningsutvecklingen, fram- Invandringen spelar en avgörande att betona för allt i de aktiva åldrarna, under 1980-talet. Det är därför viktigt samband med arbetsmarknadssituationen. Detta samband invandringens mellan lediga framgår tydligt i figur 2.2, som visar konjunktursambandet och dels av övriga inplatser och invandring dels av finska medborgare vandrare. Antalet kvarstående lediga platser for de senaste tre åren är dock inte helt jämförbara med tidigare år eftersom lagen om allmän platsanmälan införts i vissa län (se vidare kapitel 10). Konjunktursambandet i efterär helt uppenbart ända fram till 1976. Trots den kraftiga nedgången i Sverige ökade den finländska invandringen under frågan pâ arbetskraft dessa år. Förklaringarna anses i forsta hand vara att den finska arbetsmarknadssituationen har varit ännu sämre än i Sverige. De flesta finska invandrare Vi skall senare återhar också fått arbete på den svenska arbetsmarknaden. komma till en diskussion både om invandringen och om invandrarnas si-

tuation på arbetsmarknaden.

lOOO-tal 70

60-

50- _

40_ 3- .H

30- ,a

a x

“s 20000 20-

11500 10_

. . C

Frgurülntrandrlngens 1962 1965 197o 1975 19230

samband med konjunktur_ -"°Åntalet --n-u- Invandring av invandring av l“”“k"39" 1963-1978 lediga platser utländska med- finländska borgare exkl. medborgare Källa: SCB (IPF 1978:5). finländare

- alternativa

Arberskraften kalkyler 83

2.2 Arbetskraftsutvecklingen

Vi skall här kortfattat försöka beskriva utvecklingen under 1970-talet när det gäller sysselsättning, personer i arbete, frånvaro och arbetslöshet för befolkningen i sin helhet. Befolkningens utbildnings- och yrkesbakgrund skall behandlas liksom arbetskraftens regionala fördelning. Därefter skall vi diskutera utvecklingen för olika grupper på arbetsmarknaden.

2.2.1 Den totala sysselsättningen

Antalet sysselsatta uppgick under 1978 i genomsnitt till ca 4 100000. Av dessa arbetade 3 150 000 heltid (35 timmar eller mer), 690 000 20-34 timmar och 270 000 l-19 timmar. Antalet sysselsatta har totalt sett ökat med drygt

250 000 under 1970-talet. Ökningen ligger helt och hållet

på den långa deltiden 20-34 timmar. Antalet heltidssysselsatta är nära nog exakt detsamma 1978 som 1970. Antalet som arbetar 1-19 timmar är i stort sett oförändrat 1978 mot 1970. Antalet sysselsatta i åldrarna över 64 år har minskat med 50000 p. g. a. pensionsreformen. I åldrarna 16-19 år är sysselsättningen i det närmaste helt konstant. Det innebär alltså att i åldrarna 20-64 år har sysselsättningen ökat med i runda tal 300 000. Den ovan redovisade ökningen av sysselsättningen under 1970-talet är i stor utsträckning en följd av förändringarna av sysselsättningsgraden d. v. s. inte en följd av befolkningsförändringen. Detta framgår av figur 2.3 som visar utvecklingen av andelen sysselsatta i befolkningen i åldrarna 20-64 år. Sysselsättningsgraden ökade snabbt, framför allt mellan 1972 och 1975, med ca fem procentenheter, för att därefter i stort sett ligga stilla på nivån 80 %. Figuren visar emellertid också att andelen heltidssysselsatta inte alls har ökat under l970-talet. I figur 2.3 har också lagts in uppgifter om andelen personer som är i arbete, d. v. s. antalet minus de sysselsatta som var frånvarande under hela mätveckan. Som synes består en stor del av sysselsättningsökningen av ökad frånvaro. Andelen av befolkningen i arbete mer än 35 timmar har t. 0. m. minskat under senare år.

Figur 2.3 A ndelen sysselsatta och i arberei 96 av befolkningen 20-64 är, I 970-] 978.

Källa AKU.

84 Arbetskraften - alternativa kalkyler

Andelen frånvarande under hela mätveckan har alltså ökat snabbt. Frånvaron består dels av semester dels av sjukdom, värnplikt och övrig frånvaro. Hela frånvaron har mellan 1970 och 1978 ökat ifrån 12,7 % till 16,4 % av de sysselsatta i åldrarna 20-64 år. Som senare skall visas har ökningen av frånvaron varit markant i vissa grupper. framför allt kvinnor med bam under sju år. Vi skall återkomma till fördelningen på olika frånvaroorsaker när vi diskuterar sysselsättningsutvecklingen i olika grupper i avsnitt 2.2.5.

2.2.2 Arbetslösheten Den relativa arbetslösheten har vid en internationell jämförelse hållit sig på mycket låg nivå under 1970-talet. Arbetslöshetsutvecklingen framgår av figur 2.4. Den högsta relativa arbetslösheten redovisas 1972 för kvinnorna. Arbetslöshetstalen är också högre för âldersgrupperna 16-19 år och 20-24 år än för övriga åldersgrupper. För ungdomarnas del beror detta på att en stor andel ungdomar blir arbetslösa. Arbetslöshetstiderna för ungdomarna är kortare än för övriga åldersgrupper. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden 1978 till ca 16 veckor. Arbetslöshetstidernas utveckling för olika uppgick 1975-1978 redovisas i figur 2.5. Skillnaderna i arbetslöshetsåldersgrupper tider är påtagliga mellan de olika åldersgruppema. 1 åldersgruppen 16-19 år var den genomsnittliga arbetslöshetstiden 10 veckor medan den i åldrarna 55-64 år var 30 veckor. Någon påtaglig förändring av arbetslöshetstidernas har inte skett mellan 1972 och 1978 - två jämförbara år ur konlängd junktursynpunkt.

Figur 2.4 Relativa arbets- Iösheten I 963-] 978 Procent Källa: AKU årsmedeltal

ArbeIskra/ren - alternativa kalkyler 85

Ant veckor

\ 36

,I \

l s , 55-64 år

I \ p,

I \ I , \ I I \ l

I I V 6 55-64 år

20-

6 20-54 år _øêtz

20-54 år z --.«_- w

/w

›-°“-° 16-19 år

10_

1649 ä

Figur 2. 5 M erica/arbetslöshetstidens längd. _förde/ar 1 1 1 I 1 1 l efter kön och ålder, 1971 72 73 74 75 76 77 78 1971-1978 i veckor.

Män n- unu. u a Kvinnor Källa: AKU årsmedeltal.

I ett betänkande av EFA] analyseras arbetslöshetsutvecklingen. EFA påpekar att arbetslöshetstalet har ökat något mellan högkonjunkturerna 1965,

1970 och 1974. Utvecklingen har dock varierat för olika grupper. Ökningen

har varit störst (i absoluta tal) för tonåringar men stor också för åldersgrupperna 20-24 år och 55-64 år. För åldersgrupperna där emellan har ökningarna varit relativt små eller obefintliga. Arbetslösheten har emellertid blivit en mindre intressant indikator på konjunkturläget allt eftersom de arbetsmarknadspolitiska insatserna för att förhindra arbetslöshet har blivit effektivare och mer omfattande (t. ex. 25kronan). Antalet arbetslösa på grund av personal- och diftsinskräkningar har därför hållits nere jämfört med lågkonjunkturen 1971-1973. Beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning har under den senaste konjunkturnedgången 1977-1978 sysselsatt fler än under tidigare konjunkturnedgångar. Som sysselsättningsutredningen framhöll redan i det första delbetänkandet är därför arbetslöshetssiffrorna bara en indikator när man diskuterar arbetsmarknadsläget och behovet av sysselsättningspolitiska insatser. 1 ligur 2.6 framgår tydligt att beredskapsarbete och arbetsmarknadsutl sou 1978:60 Arbets-

bildning spelar en allt större roll för att förhindra arbetslöshet. Detta gällde

marknadspolitik i föränd- 1977 inte minst den s. k. 25-kronan för utbildning av permitteringshotad ring. Kap. 6.

86 Arbetskraften - alternativa kalkyler

1000 -tal AMU + beredskapsarb. 1 50- 1 40- 1 30- 1 20* 1 1 O- 1 OO- 90- 80- 70a 60- 50- 40- 30- 20- 1 O-

Vill man studera sysselsättningsläget på den reguljära arbetsmark- Figur 2.6 Antalet personer personal. i arbetsmarknadsutbild- naden måste man därför komplettera arbetslöshetssiffrorna med uppgifter ning och beredskapsarbete om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Arbetsmarknadsverket publicesamt antalet arbets/ösa år rar också regelmässigt dessa uppgifter tillsammans med arbetslöshetssiff- 1970-] 978. rorna. Det bör emellertid understrykas att detta inte betyder att arbets- Källa: AMS. eller beredskapsarbete kan ses som en form av arbetsmarknadsutbildning löshet. Alla uppföljningar tyder t. ex. på att arbetsmarknadsutbildning är ett effektivt instrument för att motverka arbetslöshet och få arbetsmarknaden att fungera bättre. Beredskapsarbete kan ur produktionssynpunkt jämställas med andra arbetsinsatser som görs i samhället. Det finns alltså skäl att vid en totalbedömning av arbetsmarknadsläget ta hänsyn till omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, i forsta hand arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. Det finns emellertid inte samma skäl att också ta med utvecklingen av skyddat arbete, arkivarbete och halvskyddat arbete. Dessa åtgärder påverkas knappast av konjunkturvariationerna. arbete innebär för övrigt en helt permanent an- Halvskyddat ställningsform på den reguljära arbetsmarknaden. diskuterade i delbetänkandet “Arbete åt han- Sysselsättningsutredningen dikappade” ingående sambandet mellan förtidspensionering och arbetslöshet också hade stor andel och påvisade bl. a. att regioner med hög arbetslöshet förtidspensionerade. För att göra en total bedömning av arbetsmarknadsläget är det alltmer angeläget att göra en samlad redovisning av sysselsättningen, arbetslösheten och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna samt situationen för de grupper som står utanför arbetskraften. Enbart uppgifterna om arbetslösheten ger alltför begränsad information.

A rberskrafren - alternativa kalkyler 87

2.2.3 Utbildning och yrkesbakgrund

2.2.3.1 Befolkningens utbildning

Av SCB:s undersökningar om levnadsförhållandena 1976 framgår att ca 51 % av hela den vuxna befolkningen har förgymnasial utbildning på nio år eller kortare, ca 35 % har gymnasial utbildning och ca 13 % har eftergymnasial utbildning. Utbildningsskillnaderna mellan yngre och äldre är mycket stora. l åldrarna 45-54 år hade 55 % enbart förgymnasial utbildning (i regel kortare än 9 år), motsvarande siffra för 25-34-âringarna var 30 %. Bortsett från de två lägsta åldersklasserna(16-24 år), som fortfarande befinner sig i utbildning, är andelen med enbart förgymnasial utbildning betydligt lägre bland de yngre. Utvecklingen av utbildningssystemet, förändringar i efterfrågan på utbildning o. s. v. beskrivs närmare i kapitel 8, varför vi inte närmare analyserar dessa delar här.

2.2.3.2 Utbildningsnivån i arbetskraften

Personer i arbetskraften har genomsnittligt högre utbildningsnivå än hela

befolkningen i samma åldrar. Liksom i befolkningen finns stora skillnader mellan yngre och äldre. Skillnaderna i utbildningsnivå mellan män och kvinnor har utjämnats och är nu mycket små. Som en följd av expansionen av ungdomsutbildningen har andelen gymnasialt och eftergymnasialt utbildade i arbetskraften ökat påtagligt sedan mitten av l960-talet.

2.2.3.3 Arbetskraftens yrkesbakgrund Arbetskraftens fördelning på yrken, eller yrkesstrukturen, och förändringar därav bestäms av vad som produceras och hur denna produktion går till. I figur 2.8 presenteras den totala arbetskraftens relativa fördelning på yrkesområden

Figur 2. 7Arbetskraftens utbildningsnivå 1978 (procent). Källa: AKU feb. 1978. Tilläggsfrågor från AMS.

88 Arbetskraüen - alternativa kalkyler

40-*

30*

Tillverkningsarbete

f. Tekniskt, naturveten- ,f skapligt arbete vård J mm. 20-

,f

z

ZZ

nu -I-" 00000009 ° Servicearbete ...ggooooo -- Kameralt arbete un..., _____________ 10-1219:

Lantbruk, skog och fiske Transport och kommunikationer

-- - - - - - - Administrativt arbete

1963 tabs 1970 15575 19178

Figur 2. 8 A rbetskraftens fördelning på yrkesområ- Samtidigt som sysselsättningen har omfördelats från varu- till tjänsteden 1963-/ 978. Procent. producerande sektorer har den yrkesmässiga omstruktureringen gått mot Källa: SCB:s prognosin- kan kallas tjänstemannayrken. vad som något förenklat stitut.

Figur 2. 9 Arbetslösa i februari I 978 efter utbild- i olika 2.2.3.4 Arbetslöshet utbildningsgrupper ningsnivå (1 000-tal) samt relativa arbetslöshetstal I februari 1978 var ca 91 000 personer arbetslösa enligt AKU. De arbetslösas efter utbildningsgrupp, i olika utfördelning på utbildningsnivå samt de relativa arbetslöshetstalen 20-64 a°r (procent). bildningsgrupper framgår av figur 2.9. Källa: AKU feb. 1978. Tilläggsfrågor från AMS.

1 2 3 4 1 = Förgymnasial utb. kortare än 9 år 3 = Gymnasial utb.

2 = Förgymnasial utb. 9 år 4 = Eftergymnasial utb.

Arbetskrafren - alternativa kalkyler 89

Figur 2.9 visar att risken för arbetslöshet är mycket varierande mellan olika utbildningsgrupper. Det relativa arbetslöshetstalet uppgick i februari 1978 for arbetskraft med förgymnasial utbildning kortare än 9 år till 2,4 96, med förgymnasial utbildning 9 år till 3.0 %. arbetskraft med gymnasial utbildning till 1,7 % och för arbetskraft med eftergymnasial utbildning till 0,9 %. Den förhållandevis höga relativa arbetslösheten i gruppen med 9-årig förgymnasial utbildning beror på att i den gruppen finns i stor utsträckning de arbetslösa ungdomarna som ofta saknar yrkeserfarenhet.

2.2.4 Regionala skillnader isysselsätmingsgraden sysselsättningen är inte jämnt fördelad över landet. För vissa befolkningsgrupper finns det stora skillnader i sysselsättningsgrad mellan olika regioner. När det gäller den totala sysselsättningsgraden finns det vissa skillnader mellan de större riksområdena. För åldersgruppen 20-64 år skiljde det 4.5 procentenheter mellan storstadsområdena och skogslänen 1978. Skillnaden mellan Stockholms län, som ligger högst. och de norrlandslän som ligger lägst uppgår till ca 8 procentenheter. För vissa grupper av befolkningen är skillnaderna större. I skogslänen sysselsätts 70 % av männen i åldern 55-64 år medan övriga landet ligger nästan 10 procentenheter högre. Den kvinnliga sysselsättningsgraden har inte samma regionala fördelning. Figur 2.10 visar sysselsättningsgradens utveckling för åldersgruppen 25-44 år samt 45-54 år i olika delar av landet 1971 till 1978. Stockholms län skiljer sig markant från övriga landet. Skillnaderna har dock reducerats under de två senaste åren, till följd av att ökningen av sysselsättningsgraden för kvinnorna i ålder 25-44 åri Stockholm har avtagit och vänts till en minskning i åldersgruppen 45-54 år medan ökningen fortsatt i andra delar av landet. Skillnaderna mellan de två övriga storstadslänen och övriga delar av landet är små. De riktigt stora skillnaderna i kvinnornas sysselsättningsgrad finns i åldersgruppen 55-64 år. I Stockholms län var 1978 64 % sysselsatta mot

knappt 50 % i övriga landet. Ökningen av sysselsättningsgraden i denna

åldersgrupp är långsam i alla delar av landet. Vi skall i avsnitt 2.5.1 återkomma till vad en regional utjämning av sysselsättningsgraden skulle betyda i behov av ökad sysselsättning. Den redovisade strukturen för de regionala skillnaderna innebär att en utjämning av sysselsättningsmöjligheterna i stor utsträckning kommer att innebära att övriga landet närmar sig Stockholmsregionen. Den förhållandevis höga sysselsättningsgraden i Stockholm betingas av en arbetsmarknadssituation med mycket stor arbetskraftsefterfrågan inom tjänstesektorn - både inom den privata och den offentliga. De redovisade skillnaderna i sysselsättningsgrad för kvinnor mellan Stockholms län och övriga landet ger emellertid bara en del av de regionala skillnaderna. Det finns stora skillnader i sysselsättningsmöjligheterna och därmed i sysselsättningsgraden för kvinnorna mellan t. ex. de större orterna med stora tjänstesektor och t. ex. utpräglade glesbygdskommuner. Skillnaderna inom regioner och län är stora. Sysselsättningsutredningen har gjort en specialbearbetning av arbetskraftsundersökningarna från 1977 som visar

90 Arberskra/ien - alternativa kalkyler

% 25-44 år 45»54 är 85* _ ..O O.. . - 83.6

O...

; 805

O...

f z 78,3 76,9 _.° o.,.,.c

76,2 _,« I

&

64.0 f

,U sug

i l l l l l l l l l l l l l l l 1971 72 73 74 75 76 .77 78 1971 72 73 74 75 76 77 78

uu- o--v o Stockholms län Göteborgs- och Malmö län _u-.n Övriga syd- och Mellansverige _o-ounocø Skogslänen

Figur 2.10 A nde! sysselsat- skillnaderna mellan primära centra”, regionala centra” och kommuncentra” Ia kvinnor i åldrarna 25-44 utanför storstadslänen. En redovisning av resultatet av bearbetningen reär och 45-54 år i olika dovisas i tabell 2.2. Det bör påpekas att det även inom ortstyperna finns delar av landet, betydande skillnader mellan de olika kommunerna. I 97l -l 978. Tabellen visar skillnaderna i kvinnornas sysselsättning mellan Stockholms Källa: SCB, AKU. län och övriga landet. Det framgår emellertid också att sysselsättningsgraden i primära centra utanför storstadslänen ligger mycket högt. Sysselsättningsgraden är t. ex. högre för kvinnorna i primära centra än i Malmöhus och Göteborgs- och Bohus län.

Det fullständiga siffermaterialet från bearbetningen av arbetskraftsunder-

1 I den regionalpolitiska sökningarna visar att det inte finns några större skillnader mellan samma planeringen har man delat in kommunerna i ett antal ortstyper iskogslänen och i övriga landet. Sysselsättningsgraden i primära ortstyper. Man har defi- centra är t. ex. i stort sett lika hög i olika delar av landet. nierat storstadsomrâden. primära centra och regionala centra. Övriga kommuner benämns kommuncentra.

sou 197914 Arbetskrafren - alternativa kalkyler 91

Tabell 2.2 Relativa arbetskraftstal 1977 i AB. M och O län samt i primära-, regionalaoch kommuncentra utanför storstatlslänen; 16-64 år. Procent

Ålder Stockholms Malmöhus och Län utom storstadslän län. AB län Göteborgs och Bohus län. M Primära Regionala Kommunoch 0 län centra centra centra

Kvinnor

Män

Båda könen 16-64 82 79 80 78 77

2.2.5 Olika grupper på arbetsmarknaden

2.2.5.1 Ungdomarna

Till ungdomarna brukar man räkna åldersgruppen 16-24 år. Utvecklingen av sysselsättning och arbetslöshet skiljer sig dock mellan olika grupper ungdomar. 16-19-åringarnas situation på arbetsmarknaden skiljer sig i flera avseenden från de äldre ungdomarnas. Det är därför nödvändigt att i analysen skilja på äldre och yngre ungdomar. Expansionen i ungdomsutbildningen under 1960-talet visar sig b1.a. i att andelen ungdomar i åldern 16-19 år i arbetskraften sjönk från mitten av 1960-talet. Efter en kraftig uppgång av antalet sökande till gymnasiala utbildningar i början av 1960-talet sjönk antalet sökande sedan kontinuerligt fram till 1972. Den ojämförligt största gruppen sökande till gymnasiala utbildningar ñnns i åldersgruppen 16-19 år. Mellan 1972 och 1976 minskar de teoretiskt inriktade utbildningarna medan de yrkesinriktade ökar kraftigt. För 1977 och 1978 märks åter en kraftig uppgång i antalet sökande till

gymnasiala utbildningar. Ökningen av antalet sökande är högre än ökningen

av antalet 16-åringar. Andelen män i arbetskraften i åldrarna 16-19 år uppgick 1965 till 62 % och andelen kvinnor i samma åldrar till 57 96. l början av 1970-talet hade andelen sjunkit till 54 % för männen och till knappt 51 % för kvinnorna. Andelen l6-19-åringar i arbetskraften steg fram till 1976 då den uppgick till 59 % för män och 57 % för kvinnor. 1978 innebar åter en viss sänkning av andelen män i arbetskraften till 55 % och för kvinnor till 56 %. Arbetslösheten i de yngre åldrarna steg 1971 och 1972 till 8 % for att därefter sjunka till 4 % for männen och 7 % for kvinnorna 1975-76.Arbetslösheten

92 Arbetskraften - alternativa kalkyler sou 197924

4.0 “59” 4,5 övriga r arbetsoförmögna arbetsorörmögna värnplikt

studerande studerande

arbete i “J” må arbetslösa arbetslösa frånvarande frånvarande 50

1-19 tim/vecka H9 “^“°k° 50 5.1 20-34 tim/vecka

20-34 tim /vecka 40

35-w tim/vecka

35-w tim/vecka 20

1965 67 69 71 73 75 777a

Sysselsärt- har därefter åter stigit och uppgick 1978 till drygt 7 % för männen och

Figur2_.1I° u .

”8W”h”“”de" och “m8 9 % lör kvinnorna. Arbetslöshetsutvecklingen för de yngre åldrarna skall

“ek$“_./”" bl“f1k"”°r ses mot bakgrund av att andelen i arbetskraften har stigit sedan början

och man 16-24 ar. av lwmtalet Åren 1965-1978.

Årsgenomsnirt. Männen i åldrarna 20-24 år har ökat sin sysselsättningsgrad markant under

åren 1973-1976. Under 1978 skedde en nedgång till 83 %. Okningen Käll?” AKU 1970-1977 ligger helt på deltidssysselsatta medan andelen heltidssysselsatta är helt konstant mellan 1970 och 1977. Mellan 1977 och 1978 sker en ökning av de heltidssysselsatta. Andelen sysselsatta kvinnor i åldrarna 20-24 år har ökat starkt under 1970-talet. Den kraftiga ökningen består i stor utsträckning dels av ökat deltidsarbete, dels av en ökad andel frånvarande. Andelen i heltidsarbere har förändrats mycket litet. Arbetslösheten i åldrarna 20-24 år ökade fram till 1973, därefter skedde

Arbetskra/?en - alternativa kalkyler 93 9” 1- tim

% 35- tim so:)

l arbete 30-

30“

20* 17 15 20* l arbete 10_ 10_

l l r I l l l

1970 71 72 73 74 75 76 77 731970 711 72 73 75 75 77 71;

en minskning till 1976. 1977 och 1978 ökade arbetslösheten åter. Jämfört Figur 2. 12 Andelen /winnor med den yngre åldersgruppen ligger arbetslösheten i denna åldersgrupp på med barn under sju år som var svsselsana resp. i arbete en låg nivå (4 % 1978). Männens arbetslöshet är något lägre än kvinnornas. 19 70-1 9 78. Utvecklingen av sysselsättningsförhållanden och övrig verksamhet för män och kvinnor i åldrarna 16-24 år framgår av figur 2.11. Källa: AKU.

2.2.5.2 Kvinnorna

Antalet kvinnor i fövärvsarbete har ökat snabbt under 1970-talet. Under perioden 1970-1978 steg antalet sysselsatta kvinnor i åldrarna 20-64 år med ca 315 000. Andelen sysselsatta kvinnor i denna åldersgrupp ökade därmed från 59 % till 72 %, en ökning med 13 procentenheter. Andelen kvinnor i arbete har under perioden 1970-1978 ökat från 51 % till 59 % - 8 procentenheter. Sysselsättningsökningen liksom ökningen av andel i arbete avser främst lång deltid. 20-34 timmar. Det har skett en mycket snabb ökning av sysselsatta kvinnor med barn under sju år under 1970-ta1et. Av figur 2.12 framgår dessa kvinnors sysselsättningsutveckling. Anta/er sysselsatta har ökat med ca 75 000 och ande/en sysselsatta med 17 procentenheter under perioden 1970-1978. Denna ökningstakt är betydligt snabbare än for kvinnor utan barn. Även under åren 1976-1978 har denna ökning av sysselsatta kvinnor med barn under sju år varit markant. Anta/et sysselsatta har från 1975 till

1978 ökat med mer än 32 000, ande/en med 7.5 %. Ökningen är snabbare

än tidigare under 1970-talet. De som är sysselsatta med arbetstider 1-19 timmar har minskat något 1970-1978, däremot har gruppen med 20-34 timmar ökat mycket kraftigt. Också bland dem som är sysselsatta med en arbetstid på 35 timmar eller mer märks en påtaglig ökning. Denna kraftiga ökning av andel och antal sysselsatta har ingen direkt motsvarighet när det gäller andel kvinnor med barn under sju år i arbete.

94 Arbetskraften - alternativa kalkyler sou 197934

KVINNOR 25-44 ÅR MÄN 25-44 ÅR - Befolkning

954.500 1*08-900 333724853” 1168,100

% 96 -- - 1 ,z övriga 10 I arbetsoförmögna

gráåâofömögna

studerande «. studemnde “ arbetslösa

90frånvarande 1617 arbete i eget hushåll

80 .. _ Wear*

42.0 60 åo1§iI-.1i.“fv°.l::a

70 70 frånvarande

60-.

10,3 1-19 tim/vecka

35-w tim/vecka

35-w tim/vecka

1965 67 69 71 73 75 77 78 1965 87 69 71 73 75 77078

Den kraftiga ökningen av antalet sysselsatta, 75 000, består dels av ökad Figur 2.13 Sysselsättnings/örhâllanden och övrig frånvaro en vecka eller mer (45 000), dels av en ökning av antalet i arbete verksamhet bland kvinnor bland kvinnor med barn under (30 000). Antalet heltidssysselsatta sju år och män 25-44 âr. 15 000. har ökat något (5 000), medan antalet i arbete har minskat med drygt Åren 1965-1978. Det finns alltså stora skillnader mellan utvecklingen av kvinnor som är Ãrsgenomsnitt. Båda uppgifterna bör därför ligga till grund vid sysselsatta resp. i arbete. Källa: AKU. diskussionen om behovet av förbättrad samhällsservice - främst barnomsorg

- för att kvinnorna skall rätten till arbete. garanteras Av figurerna 2.13 och 2.14 framgår sysselsättningsförhållanden och övrig

verksamhet bland kvinnor och män i åldrarna 25-44 år resp. 45-64 år under

perioden 1965-1978.

Andel arbetande i eget hushåll har minskat mest markant i den yngre

åldersgruppen. För denna åldersgrupp kan vidare noteras att ökningen av

andelen förvärvsarbetande främst gäller deltidsarbete.

Arberskraften - alternativa kalkyler 95

100 2.6 3.1 övriga övriga arbetsoförmögna 90_ 6,7 arbetsoförmögna arbetslösa

80- frånvarande 25 9 arbete i 45,4 eget hushåll

1-19 tim/vecka 6.6 20-34 tim/vecka arbetslösa

frånvarande

1-19 tim/vecka

_ 35-w tim/vecka 20.8 20-34 tim/vecka

35-w tim/vecka

För kvinnorna i åldersgruppen 45-64 år kan konstateras en viss ökning Figur 2.14 Sysselsättav antal förvärvsarbetande, främst de deltidsarbetande. I åldersgruppen ingsfirhâ//ündenachövrig . .. . .. k h bl dkv m cr 45-54 år kan noteras en påtaglig okmng såval av andelen sysselsatta som

:Sh :§1 jgáznâr_

andelen i. arbete.

men 19654978_

Årsgenømsnitr.

Källa: AKU. 2.2.5.3 Männen

Utvecklingen av sysselsättningen och övrig verksamhet bland männen beskrivs mera detaljerat i figurerna 2.13 och 2.14. Andelen sysselsatta män har, som redovisas i ñgur 2.15, varit relativt konstant 1970-1978. Under perioden 1972-1974 kan en viss nedgång noteras. medan en viss uppgång skett under 1975 och 1976.

96 Arbetskraften - alternativa kalkyler

Den kraftiga minskningen av andel i arbete under 1977 och 1978 är mar- Figur 2.15 Andelen män i åldern 20-64 år sysselsatta kant. Till en del kan dennamöjligen förklaras av ökningen av arbetsmarkoch i arbete 1970-1978. nadsutbildning i företagen, eftersom personer i utbildning under hel mätvecka i AKU redovisas som sysselsatta men frånvarande. Källa: AKU. I delbetänkandet ”Arbete åt handikappade” liksom i avsnitten 2.2.5.4 och 2.6 redovisas en vikande sysselsättningsgrad för äldre män såväl i de sysselsättningssvaga delarna av landet som storstadsområdena. I storstadsområdena finns en tendens till att också medelålders och yngre män slås ut i Ökad utsträckning. Sysselsättningsutredningens försök att på grundval av AKU-material följa upp sysselsättningsutvecklingen för vissa utsatta grupper - i första hand förut gifta män i storstadsomrâdena - har inte visat sig möjliga att genomföra. Anledningen är att möjligheterna för SCB att göra indirekta intervjuer inskränktes väsentligt l juli 1975. Möjligheterna att göra intervjuer med grannar, bekanta, arbetsgivare och socialtjänstemän etc. togs bort. SCB:s utredningsinstitut har i en särskild studie visat att bortfallet av indirekta intervjuer har ökat den redovisade sysselsättningsgra-

den bland de aktuella männen. Ökningen förklaras av att bortfallets syssel-

antas vara detsamma som för dem som lämnar uppgifter. sättningsgrad Ökat bortfall leder därför till ökad bland grupper med låg sysselsättningsgrad för hela gruppen i den statistiska redovisningen. Detta försysselsättning hållande illustreras i tabell 2.3. Den grundar sig på SCB:s uppföljning där indirekta bland förut män forsta man gått igenom samtliga intervjuer gifta kvartalet 1974 i storstadslänen. Av de 156 indirekta intervjuerna (22 96 av bedömdes 83 som otillåtna enligt de nya reglerna. Det samtliga intervjuer) av tabellen att bortfallet av indirekta intervjuer fått stor framgår tydligt betydelse för den redovisade sysselsättningsgraden.

Tabell 2.3 Sysselsättningsgraden bland svarare resp. otillåtet indirekt intervjuade förut gifta män 1:a kvartalet 1974 i storstadslänen. Procent

Andel sysselsatta

16-74 år 55-64 år

Svarare 64 66 Otillåtna indirekta intervjuer 42 24

Källa: SCB:s utredningsinstitut.

Arbetskrafren - alternativa kalkyler 97

% % _ 35* tim i- Um 90 90-

Kåysselsatta 78

8O_

73 70 l arbete

707 67 7077-_

l arbete 65 5 60* 60- 55 52 50- 50- v w

_____,.ab_d4-øøuun_-0

l arbete 30_ 30_ 23 sysselsatta 24 c- ann- n- u---ø Ö__ _------_

20__uq.__ø_-u_øu›-I-I_II_a-.____ 20_

19 l arbete

10- 10-

I i i I T I I I 1 I I I i | 1970 71 I 7 72 73 74 75 76 77 78 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 j

-- 0-- - - Kvinnor

2.2.5.4 Äldre arbetskraft Figur 2.16 Utvecklingen av andelen sysselsatta och i Pensionssystemens utformning spelar stor roll för äldre personers syssel- arbete jör män och kvinnor sättningsförhållanden. När man diskuterar den äldre arbetskraften bör man i åldern 55-64 år, 1970-1 978. därför skilja på dem som har möjlighet till ålderpension eller delpension,

dvs fyllt 60 år och dem som inte har möjlighet till dessa båda pensionsformer. Källa: AKU. Sysselsättningsutvecklingen för dem som är under 65 år är även beroende av de bestämmelser som finns beträffande förtidspension.

Av figur 2.16 framgår att andelen förvärvsarbetande män i åldern 55-64

år har minskat successivt. För kvinnor i åldersgruppen 55-64 år har en

viss ökning av andelen förvärvsarbetande skett - främst av de deltidsar-

betande. Vid en internationell jämförelse] framgår dock att Sverige är bland

de stater som har den högsta sysselsättningen bland personer 55 år och

äldre. Sysselsättningsnivån för de äldre i Sverige var- även efter den nedgång 1 International Comparisom skett fram till 1978 - högre än vad flertalet jämförbara länder hade sons ofunemployment, 1973. US Department of Labor, Sysselsättningsutredningen har i delbetänkandet ”Arbete åt handikap- Bureau of Labor Statistics. pade” ingående diskuterat 1978. förtidspensioneringens betydelse för sysselsättningen i samtliga åldersgrupper. Förtidspensioner utanför det offentligrätts- 2Claes Nilsson och Peter

liga systemet har också blivit av viss betydelse när det gäller sysselsättningen Stenkula: Förtidspensiobland de äldre. Två forskare vid Lunds universitetz har i en rapport till neringar utanför det sysselsättningsutredningen offentligrättsliga syskartlagt omfattningen av förtidspensionering utanför temet, en ekonomisk-juridet offentligrättsliga systemet för tjänstemän inom SAF-PTK-omdisk analys. November rådet. 1978.

98 Arbetskrafren - alternativa kalkyler

Med förtidspensionering utanför det offentligrättsliga systemet avses de fall där arbetsgivaren bekostar pensioner helt på egen hand eller genom År 1977 pensionerades 2 400 försäkring och medverkan från Trygghetsrâdet. personer inom SAF-PTK-området utanför det offentligrättsliga systemet. Antalet beräknades öka till ca 3 300 for 1978. Nästan hälften av dem som på detta sätt har varit mellan 50 och 60 år. fortidspensionerades i kraft. Den 1 juli 1976 trädde lagen (1975:380) om delpensionsförsäkring

Ökningstakten i antalet utbetalade delpensioner framgår av figur 2.17. I

1979 utbetalades delpensioner till ca 43 000 personer. Enligt riksjanuari (RFV) beräkningar skulle ca 200000 peroner i åldern försäkringsverkets 60-64 år varit aktuella för delpension andra kvartelet 1976 (senast presenterade siffra). Enligt RFV:S prognos kommer antalet delpensionsakutella att vara mellan 165 000 och 210000 fram t. 0. m. år 2000 vilket inkluderar som också berörs av försäkringen fr. 0. m. 1 januari 1980. egenföretagare Pensionsbestämmelserna påverkar arbetsutbudet för personer över 65 år. fördelat på arbetstider för män Figur 2.18 visar sysselsättningsutvecklingen i åldern 65-74 år. Andelen heltidsarbetande män har minskat mycket kraftigt har varit relativt konstant. Anunder senare år, medan de deltidsarbetande delen heltidsarbetande kvinnor har alltid varit relativt liten och dessutom blivit allt mindre. sänkningen av pensionsåldern till 65 år fr. 0. m. 1 juli 1976 har påverkat under de tre senaste åren. Som följd av denna förändring har utvecklingen också andelen redovisade arbetslösa minskat. Totalt har antalet sysselsatta i åldern 65-74 år minskat från ca 123000 år 1970 till 71000 år personer 1978. Nedgången i sysselsättningen för de äldre beror naturligtvis också till viss del på strukturförändringar och förändringar i efterfrågan på arbetskraft. De äldre männen har till stor del varit sysselsatta med tillverkningsarbeten samt skogs- och jordbruk. Eftersom de traditionellt manliga områdena har minskat medan och servicesektorn har ökat har framför allt de tjänsteäldre männen drabbats.

Figur 2. I 7 Urberalda delpensioner juli 1976januari 1979.

Källa: riksförsäkringsverket.

Arbetskraften - alternativa kalkyler 99

96 bef. 30 -

Figur 2.18 Sysselsatra män med olika arbetstider i % av befolkningen 65-74 âr.

Källa: AKU.

2.2.5.5 Invandrare I Sverige finns ca 430 000 utländska medborgare, varav ca 200 000 är finska medborgare, ca 40 000 jugoslaviska, ca 20 000 grekiska, ca 10 000 turkiska, ca 7000 polska och ca 6000 italienska. Dessutom finns ca 6000 latinamerikanska flyktingar. Under efterkrigsåren har också ca 300 000 utländska medborgare blivit svenska medborgare.

Antalet utlänningar som varje år

erhållit svenskt medborgarskap har sedan 1960-talets början varierat mellan 3 000 och 16 700 fram till 1975 men steg 1976 till ca 22 000.

100 Arbetskrafren - alternativa kalkyler

1arbetsmarknadsstatistiken kan endast urskiljas personer som är utländska medan personer som har en invandrarbakgrund således är bemedborgare fler. I betänkandet använder vi därför i den allmänna diskussionen tydligt ofta ordet invandrare medan vi i statistiska sammanhang alltid redovisar utländska medborgare. De frågor som vi tar upp berör därför ofta fler än vad som kan utläsas i statistikuppgifterna. De historiska statistiska serierna med jämförbara arbetsmarknadsdata för utländska medborgare i Sverige är bristfälliga. Uppgifter om förvärvsintensiteten ur FoB 1970 är på grund av bortfall inte användbara. Dessutom har utländska medborgare särredovisats i AKU först fr. 0. m. 1977. 1 1960 års folkräkning var dock andelen förvärvsarbetande av de utländska medborgarna större än för hela befolkningen. Skillnaden berodde på ålders-, köns- och civiIståndssammansättning. Sysselsättningsutvecklingen för de utländska medborgarna tycks dock ha följt utvecklingen för hela befolkningen. Av FoB -75 framgår att andelen förvärvsarbetande i olika åldersintervall är något högre för hela befolkningen än för de utländska (se figur 2.19). Enligt AKU 1978 tillhörde medborgarna 82 % av de utländska medborgarna i åldrarna 20-64 år arbetskraften dvs. samma andel som för de svenska medborgarna i motsvarande åldersgrupp. Om man däremot i AKU 1978 jämför förvärvsfrekvensen i varje lO-årsintervall för sig finner man att andelen förvärvsarbetande är högre bland svenska medborgare än bland utländska medborgare. Som exempel kan nämnas att bland svenska män i åldrarna 25-34 år var 95 96 i arbetskraften. Motsvarande siffra för män med utländskt medborgarskap var 91 %. Även för kvinnorna Bland svenska kvinnor i åldrarna 45-54 är var gäller samma förhållande. 81 96 i arbetskraften mot 72 % för kvinnor med utländskt medborgarskap. FoB -75 är mer än hälften av de utländska medborgarna, 56 %, Enligt mot 31 % av de förvärvsarbetande i hela sysselsatta med tillverkningsarbete befolkningen. Även inom yrkesområdet servicearbete var andelen utländska Bland de förvärvsarbetande medborgare högre än för hela befolkningen. utländska kvinnorna arbetade 45 % inom tillverkningsindustrin mot 18 96 av kvinnorna i hela befolkningen. De utländska medborgarna är underrepresenterade inom jord- och skogsbruk och offentlig förvaltning. Den relativa arbetslösheten bland de utländska medborgarna har periodvis varit mer än dubbelt så hög som för de svenska medborgarna. Särskilt bland de yngre åldersgrupperna har utvecklingen varit dramatisk. 1 gruppen 16-19 år var arbetslösheten 1978 i genomsnitt knappt 8 % för de svenska medborgarna mot 12 % för de utländska medborgarna. Som ytterligare exempel kan nämnas att under 1978, utgjorde de utländska medborgarna drygt 6 % av samtliga i arbetskraften mot ca 13 % av samtliga arbetslösa i åldersgruppen 20-24 år (enl AKU). Skälen till att de utländska medborgarna drabbas av arbetslöshet i större utsträckning än svenskarna är bl. a. att de i större utsträckning är sysselsatta inom typ tillverkningsarbeten. De har konjunkturkänsliga yrkesområden dessutom i allmänhet kortare anställningstid än svenskarna och blir därför vid arbetsbrist uppsagda före svenskarna. Bristande kunskaper i svenska är också ett arbetshinder. Genom lagstiftning har arbetsgivarna skyldighet anställda med full lön för svenskunatt ge icke svensktalande ledighet dervisning upp till 240 timmar. Detta kan också påverka anställningsmöjligheterna negativt.

Arbetskraften - alternativa kalkyler 101

_ Hela befolkningen MÄN »100 › KVlNNOR

J_L90-

l 7

80 70 60 50 40 30 20 10 0

460 360 360 260 260 160 160 5b 0 0 5b 160 :50 260 2530 360 360 460

Befolkningen i tusental

Utfändska medborgare MÄN 100 KVUNNOR

I

4b 3% 3o 2% 2b fs 1b å 0 0 å 1b 1% 2o 2°5 330 3% 40

› i tusentai Befotkningen I Förvärvsarbetande (1- tim) Övriga E] Figur 2.19 Hela befolkningen resp. utländska medborgare efter kön, ålder och sysselsättning. Källa: SCB FOB 75.

102 Arbetskraften - alternativa kalkyler

För invandrarungdomarnas del gäller att de fortsätter till studier i gymnasieskolan i mindre utsträckning än svenskarna vilket innebär att deras ställning på arbetsmarknaden blir svagare.

2.3 Strömmarna på arbetsmarknaden*

Vi har i föregående avsnitt diskuterat arbetskraftsutvecklingen och arbetskraftstillgångarna som olika bestånd eller genomsnitt av förhållandena under en viss period, t. ex. ett år. Men som vi redan påpekat i inledningen så är detta inte en fullständig verklighetsbeskrivning. Man kan få intrycket att det är samma personer som hela tiden står utanför arbetsmarknaden, förvärvsarbetar, är arbetslösa etc. Genomsnitten ger ingen uppfattning om den anpassning som hela tiden sker på arbetsmarknaden, dvs. hur arbetsmarknaden fungerar när människor går ut och in i arbetskraften, byter yrken, flyttar mellan arbetsplatser, lämnar arbetet tillfälligt för studier eller hemarbete, feriearbetar, söker praktik etc. I hela denna process skall emellertid l arbetsmarknadspolitiken medverka och påverka. Därför måste man ha ett Uppgifterna om strömmarna på arbetsmarkna- begrepp om dessa strömmar på arbetsmarknaden för att förstå de kvantitativa den kommer från en och kvalitativa uppgifter som arbetsmarknadspolitiken skall fullgöra. specialbearbetning av År 1976 uppgick arbetskraften i åldrarna 16-64 år till 4,1 milj. som genom- AKU utförd av SCB:s snitt för de tolv månadsmätningarna i AKU. Det betyder att nära 80 96 prognosinstitut. IPF 1979:3. Strömmarna till av befolkningen i dessa åldrar i genomsnitt tillhörde arbetskraften, 89 % och från arbetskraften av männen och 71 % av kvinnorna. Antalet som tillhörde arbetskraften under 1970-talet. För 1975-1977 var emellertid större. De någon gäng under perioden betydligt metodfrågor hänvisas till uppgick till sammanlagt 4 450 000, vilket motsvarade 88 % av befolkningen. denna PM. Andelen som befann sig på arbetsmarknaden stabilt uppgick under hela perioden enbart till 3 530 000 eller 70 % av befolkningen. Knappt 20 % av befolkningen befann sig alltså endast under en del av perioden på arbets- Figur 2.20 Befolkningen marknaden. Det motsvarar ca 1 milj personer som har rört sig ut eller in 16-64 år fördelad pa i arbetskraften. Det innefattar t. ex. personer som stått helt utanför arbetsstabila i arbetskraften kraften och som fått sysselsättning eller börjat söka arbete liksom personer (AK). i AK vid något mättillfälle och stabilt ej i som har varit sysselsatta men helt lämnat arbetskraften. I vissa fall har AK under 8 kvartal man rört sig flera gånger, s. k. bytare. Figur 2.20 visar andelen av befolk- 1975 -1 977. ningen i olika åldersgrupper som stabilt eller någon gång under perioden Källa: SCB. har tillhört arbetskraften. Skillnaden mellan andelen kvinnor som stabilt

Arberskra/ien - alternativa kalkyler 103

Stockholms län (AB) Ö mellansverige (C O T E U) Övre Norrland (AC BD) 100 100 100 Stabilt Stabilt Stabilt ejiAK ejiAK ejiAK 0

Öliâlr-åøi ...q l-F-F_ -t.._.

v

Byter Av9âr _J_5

Brev

m?

Bvter

50* 50 Tillkommer

?Wlf

Stabilt Stabilt stam i AK i AK i AK

31-75_ 734g 75-7 ,73175 71-73:

7143 175-77* _73-7§ 75-72

70-72 72-74 74-73 70-72 72-74 74-76 70-72 72-74 74-76

tillhör arbetskraften och andelen som gör det någon gång under perioden Figur 2.21 strömmarna i är stor. Kvinnorna har alltså en mycket stor rörlighet in och uti arbetskraften. arbetskraften för kvinnor i Detsamma åldrarna 16-64 är i vissa gäller for de yngsta männen. För kvinnorna regioner är skillnaden mellan olika regioner påtaglig när det gäller 1970/ 72-1975/77. andelen som är stabil i arbetskraften. Högst är andelen i Stockholms län KällazsCB. där den uppgår till 65 % medan den i norra mellansverige och övre Norrland uppgick till endast ca 50 %. De regionala skillnaderna illustreras i ñgur 2.21. Skillnaderna i den genomsnittliga sysselsättningsgraden mellan regionerna tycks mer bero på skillnader i andelen som är stabilt i arbetskraften än på skillnader i andelen som någon gång tillhör arbetskraften. Det bör dock samtidigt påpekas att ökningen av andelen som har varit stabilt i arbetskraften har varit störst i Stockholms län och i mellersta Norrland och minst i östra mellansverige och västra Götaland. Med hjälp av den teknik som har använts för att studera strömmarna i den omnämnda undersökningen kan man också närmare studera beteendet hos de grupper som t.ex. är nytillträdande i arbetskraften. Bland nytillträdande och bytare hade mer än 70 % av kvinnorna och en fjärdedel av männen arbetat deltid någon gång. Det är en väsentligt högre andel deltidsarbetande än vad som gäller for personer som är stabilt i arbetskraften. Den förhållandevis höga andelen som någon gång haft deltidsarbete bland de tillkommande och bytande i arbetskraften kan ge stöd for hypotesen att deltidsarbetet delvis fungerar som en sluss in på arbetsmarknaden. Under perioden 1975/77 var ca 250 000 personer i åldrarna 16-64 år arbetslösa någon gång. Det motsvarar ca 7 % av dem som någon gång fanns i arbetskraften. Bland dem som var stabilt i arbetskraften var andelen arbetslösa någon gång under 1975-1977 3 % för både män och kvinnor. I

104 Arberskrafren - alternativa kalkyler

Figur 2. 22 Fördelning pa de olika kategorierna för kvinnor 20-44 âr med och utan barn under sju âr.

Källa: SCB.

de yngre åldrarna är andelen som varit arbetslösa någon gång under året betydligt större, 17 % for kvinnorna och 10 % för männen i åldern 16-19 år. Bland de nytillkommande var andelen ännu högre. 18 % av männen och 25 % av kvinnorna hade någon gång varit arbetslösa. Det finns också relativt stora regionala variationer. I skogslänen är andelen arbetslösa någon gång ungefär dubbelt så hög som for hela landet. Av figur 2.22 framgår utvecklingen under 1970-talet for kvinnor med och utan barn under sju år i åldern 20-44 år. Andelen stabilt utanför arbetskraften har varit förvånansvärt konstant. Det framgår att den ökade sysselsättningen framför allt beror på att andelen som stabilt varit i arbetskraften har ökat. Det antal personer som kommer till arbetskraften och börjar anställning eller söker arbete under ett år uppgår ungefär till en halv miljon. Därtill kommer att lika många av dem som tillhör helårsarbetskraften börjar ny anställning, dvs. de byter anställning och i vissa fall yrke. Ytterligare några hundra tusen personer söker anställning (de behöver inte vara arbetslösa) utan att lyckas finna någon ny anställning. Något av den yrkesrörlighet som finns på arbetsmarknaden kan illustreras i figur 2.23, som visar andelen kvarvarande yrkesbytare (till yrkesområdet) och nyrekryterade per femårsperiod for större yrkesgrupper. Det bör understrykas att det här gäller en femårsperiod. Det kan ändå konstateras att i många yrkesområden är andelen som antingen byter till yrket eller är nyrekryterade mycket stor och i allmänhet omkring 50 % eller mer.

Arberskraften - alternativa kalkyler- 105

Figur 2.23 Andel kvarvarande, yrkesbytare (till yrkesområde!) och nyrekryrerade per femársperiod för vissa större yrkesgrupper.

Källa: Prognosinstitutet. SCB.

De arbetsmarknadspolitiska insatserna görs i strömmarna på arbetsmarknaden. Figur 2.24 visar i grova tal huvudströmmarna genom arbetsförmedlingen under ett år bland dem som registreras. Därutöver ger arbetsförmedlingen service till ett mycket stort antal personer som inte registreras. Ca 700000 registreras som arbetssökande under ett år, varav 425 000 är utan arbete för omedelbar placering. Antalet besök uppskattas till flera miljoner per år. Ca 440000 av de registrerade arbetssökande går till arbete eller avaktualiseras av annan anledning. 75 000 placeras i arbetsmarknadsutbildning och 85 000 i beredskapsarbete och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

2.4 Långtidsutredningens prognoser och kalkyler

Den prognos för den totala arbetskraftsutvecklingen som gjordes i 1975 års långtidsutredning och som presenterades i sysselsättningsutredningens delbetänkande “Arbete åt alla har omarbetats av SCB:s prognosinstitut till 1978 års reviderade långtidsutredning och sträckts fram till 1983. Sysselsättningsutredningens sekretariat har medverkat i en arbetsgrup som dis-

106 Arbetskraften - alternativa kalkyler

utan arbete för omedelbar placering. 425 000

AMU exkl. företagsutbildn. Kvarstående i registren utan arbete för omedel- Beredskaps- bar placering arbeta. halvskyddat arb., Tin arbete el» övr. åtgärder ler avaktualiserade av annan anledning

Figur 2.24 Strämmarna kuterat prognosen. Förutsättningen har då, enligt långtidsutredningens begenom arbetsförmedlingen stämda önskan varit, att en prognos skulle sannolika göras för den mest av dem som registrerades utvecklingen fram till 1983. Prognosen skulle bygga på att de politiska som arbetssökande under åtgärder som inverkar på arbetskraftsutbudet förutsätts bli oförändrade till budgetåret 1977/ 78. 1983 i förhållande till senast kända förändring?” Utredningens sekretariat Källa: AMS arbetssökan- har hävdat att man istället borde ha ett antal, förslagsvis tre, gemensamma destatistik. Dessa skulle kalkylalternativ. belysa både i långtidsutredningen och i sysselsättningsutredningen när det gäller olika förutsättningar för deras realiserande liksom sannolika konsekvenser för samhällsutvecklingen. Lángtidsutredningen har emellertid vidhållit att ett alternativ med den förutsättning som angivits inledningsvis skall tas fram. sekretariatet har då medverkat i framtagningen av ett sådant. Arbetet har utförts i en särskild arbetsgrupp bestående av personal från långtidsutredningen, prognosinstitutet och sysselsättningsutredningens sekretariat. Under arbetet i arbetsgruppen visade det sig emellertid att man inte kunde nå fram till en gemensam bedömning. I kommande avsnitt redovisas långtidsutredningens prognos. Samtzdigt redovisas också på vilka punkter utredningen har avvikande uppfattning.

2.4.1 Lângtidsutredningens prognos till 1983

Prognosen innebär att antalet sysselsatta personer kommer att öka något starkare under prognosperioden än 1970-1977. Antalet har sålunda sysselsatta beräknats öka med ca 232000 - från ca 4060000 sammanlagt personer l 1978 års långtidsutredår 1977 till ca 4 292 000 år 1983 - vilket motsvarar en ökning med 0,9 % ning, sid 95. per år. Under sjuårsperioden 1970-1977 ökade antalet sysselsatta med totalt

Arbetskra/ten - alternativa kalkyler 107

250 000 personen] vilket i genomsnitt motsvarar 0,8 % per år. Det bör fram-

hållas att den något snabbare sysselsättningsökningen under prognosperioden enbart beror på befolkningsutvecklingen, medan däremot de relativa AK-talen antas komma att öka något långsammare än tidigare. De antaganden om de relativa arbetskraftstalens utveckling som ligger till grund för långtidsutredningens arbetskraftskalkyl framgår i grova drag av figur 2.25. För kvinnornas del gäller att man i stort sett har följt trenderna för sysselsättningsutvecklingen under 1970-talet och dragit fram dessa till 1983. Detta har gjorts för varje åldersgrupp för sig och för kvinnor med och utan barn. I åldrarna 25-59 år är ökningen i runda tal 10 procentenheter och man når 1983 upp till sysselsättningsgrader som ligger i närheten av 90 % i åldrarna 35-54 år. Den antagna ökningen av kvinnornas sysselsättningsgrad ter sig under givna förutsättningar allför optimistisk. Olika faktamaterial t.ex. Boråsoch Sundbybergundersökningen, ger stöd för uppfattningen att for att kunna realisera en sådan ökning av arbetskraftsutbudet kommer det att krävas en avsevärd ökning av insatserna på sysselsättningsområdet i vid mening. Det kan gälla utbyggd arbetsmarknadspolitik, förbättrad samhällsservice, t. ex. barnomsorg, och inte minst kraftigt ökade satsningar på regionalpolitik. Det kommer alltså inte att räcka med “oförändrade politiska åtgärder” för att nå den kalkylerade nivån på kvinnornas sysselsättningsgrad. Ju närmare målet arbete åt alla vi kommer desto större insatser måste göras för att åstadkomma en ytterligare ökning av sysselsättningsgraden i samma takt som hittills. Vi skall senare i kapitlet återkomma till denna fråga. Långtidsutredningens prognosantaganden kan ifrågasättas också av ett annat skäl. Sysselsättningsökningen för kvinnorna under 1970-talet består som vi tidigare visat till stor del av ökad frånvaro. Här ligger en väsentlig förklaring till att sysselsättningsutvecklingen har kunnat gå så snabbt. 1 vissa fall innebär ju långtidsfrånvaron att man kan räkna två personer som sysselsatta på samma jobb, dels den som är tjänstledig från arbetet och frånvarande, dels den som upprätthåller ett vikariat. Självklart är detta en förutsättning som måste tas med i diskussionen om under vilka forutsättningar sysselsättningen kan fortsätta öka i samma takt som hittills under 1970-talet. Detta har inte skett i tillräcklig utsträckning. I stället har i prognosen antagits att takten i frånvaroökningen minskat till ungefär hälften av den takt som vi haft under 1970-talet. Prognosen innebär därigenom en dramatisk ökning av andelen kvinnor i arbete i befolkningen under perioden 1977-1983 i forhållande till vad som skett under l970-talet. Det saknas enligt utredningens mening grund för att göra en sådan bedömning av den sannolika utvecklingen vid ”oförändrade politiska åtgärder. Det är inte meningsfullt att i detalj precisera vad som skulle vara en realistisk utveckling av sysselsättningsgraden för kvinnorna under förutsättningen “oforändrad politik”. Sysselsättningsutredningen är, som redan framgått, inte i första hand intresserad av denna typ av kalkyler. Som en l allmän riktpunkt kan emellertid sägas att en halvering av ökningstakten Enligt AKU. Nationalrä-

för kvinnornas sysselsättning skulle vara ett mera rimligt antagande. om kenskaperna redovisar en

sysselsättningsökning man samtidigt forutsatte en trendmässig ökning av frånvaron. Alternativt som är 50 000 lägre. kunde man göra prognosen för andelen personer i arbete och då följa tren- Anledningarna till detta är derna med en viss neddragning av ökningstakten. inte klarlagda.

108 Arberskrafien - alternativa kalkyler

. mm

.

_

.o _ .. .

i . ..\\

mi

x. _

\| i _

.m \\ i _

om

v70_

\\ _

._22 .occ_v_

»o _

\..\ I.

mo

. I

u: l

l

mom_ I

Emooi

IOm. [Ow :Om -om -om -ou -om -om -9

zoo_

.. mm _

.

...

_

ä... _

. ... i \\ _

mi _ \\\

mi

xxx

_

i _ :w \\

\ om

.

voLä \ulu\ _occSv_

»w

_ :.22

mm I

_

\\.fl II

I

mom. I

.C805

/Om low :on :om 10m nov -om som no_ 100_

mm

_ 0000 _

0.00 u.. _

000000-0000

.

.non .

Emo

_ .m .m

.u m

0000+

\.. i x . .. V V

\+\ :S:

x.. i

\\\ L .rs 0..

ss + N i Emo :oo Emn

§4, _

\\k UmE UmE

..(.

SR i _ :S:

+ o\ .m ..

\ .. mo

s+\ _

\\I.\

öccSv_ öccSv_ .occ_v_

s..

_as_

37mm

s +s »o _ \

S..\. mo

.›\$\›\I

_ .›.

IIIII ...ixlxl

\|\ .o

m8_ |:|..|

nov

_cmooi

[om -om ;of IOm low om -om

ñoo_

Om

m.. m .J R % M i W. M M I % :r .w 7. m n w .I w ...I w V. K m U W 7 3

Arbetskra/ten - alternativa kalkyler 109

2.4.2 De långsiktiga kalkylerna

Den tidigare omnämnda arbetsgruppen har enats om tre olika långsiktiga alternativ för de relativa arbetskraftstalens (AK-talens) utveckling fram till år 2000. Dessa alternativ är följande: Noll-alternativet innebär att de relativa AK-talen är oförändrade från 1983. Samma sak gäller för arbetslösheten. Förändringarna i arbetskraften blir beroende av befolkningsutvecklingen. Trend-alternativet innebär att de relativa AK-talen för män i åldrarna 16-44 år blir oförändrade från 1983. l åldrarna 45-64 år tar man hälften resp. en tjårdedel av den nedåtgående trenden 1983-1990 resp. 1990-2000. I åldrarna 65-69 år har man samma relativa minskning som 1970-1974. 70-74åringarna behandlas på samma sätt som i åldrarna 45-64 år. För kvinnorna gäller att man har en ökning från 1983 så att man når männens nivå år 2000. Arbetslösheten är oförändrad. Maxi/nal-a/ternativet innebär att män och kvinnor får samma relativa AKtal år 2000. I åldrarna 16-24 år uppgår dessa till 70 %, i åldrarna 25-64 år till 97 % och i åldrarna 65-74 år till 10 %. Arbetslösheten är oförändrad. För samtliga alternativ gäller att frånvaron ökar framför allt beroende på ökade möjligheter till föräldraledighet. En utjämning sker mellan mån och kvinnor. Också annan övrig frånvaro tillåts öka på grund av studier och andra orsaker. Frånvaron på grund av sjukdom blir oförändrad från 1977. Alternativet med trendframskrivna AK-tal används av långtidsutredningen som huvudalternativ. Här låter man också olika antaganden om frukt- F igur 2.26 Utveckling av samheten påverka arbetskraftsutbudet. Detta sker framför allt för att beskriva antalet sysselsatta enligt vad som händeri det mycket långa perspektivet fram till 2025. Noll-alternativ olika prognøsalterttativ och maximal-alternativ framskrivs bara med ett antagande om medelfrukt- 1983-2025 Inilj. svssølsatta.

Milj sysselsatta 5,0-

4,8-

4,6 4547 Hög fruktsamhet. Trendframskrivna AK-tal 4,4- Medelfruktsamhet. Max. 4:470 alternativ för AK-tal

4,2- Medelfruktsamhet. Trend- 4,0- 4,063 4,133 framskrivna AK-tal 4 133 Medelfruktsamhet. O-a|ter- 3376 nativ för AK-tal 3,8- Låg fruktsamhet. Trend- 3,6- 3,719 framskrivna AK-tal

i

1 r I t 1 l l l | l 1 1975 80 85 90 95 2000 05 10 15 20 25

110 Arbetskra/ten - alternativa kalkyler

samhet. Utvecklingen av antalet sysselsatta enligt de olika alternativen framgår av figur 2.26. Fram till år 2000 betyder antagandena om fruktsamheten mycket litet medan de olika antagandena om sysselsättningsgradens utveckling ger påtagliga skillnader. 1 det längre perspektivet har fruksamhetsantagandena betydelse men det kan ändå konstateras att det högsta antagandet om lruksamheten ändå inte ger ett större arbetskraftsutbud 2020 än maximal-alternativet för sysselsättningsgradens utveckling med medelfruktsamhet.

2.4.3 Sysselsättrtingsutredningen om arbetskraftsprognosen Som framgått av ovanstående genomgång anser sysselsättningsutredningen att en sysselsättningsökning av den prognoserade storleken inte är möjlig att åstadkomma med oförändrade politiska åtgärder. Detta innebär emellertid inte att utredningen anser det vara omöjligt att åstadkomma en så snabb sysselsättningsökning som den som förutsätts i prognosen. En sådan utveckling kommer emellertid enlig! utredningens uppfattning att kräva ökade insatser pa° sysse/sätmingspolitikens olika områden. Långtidsutredningens prognos för perioden 1980-1983 resp. perioden 1983-1990 (enligt alternativet med trendframskrivna arbetskraftstal) skulle innebära att sysselsättningen totalt sett under l980-talet ökade med i runda tal 300 000 personer - en årlig ökning med ca 30 000. Som framgått i kapitel 1 överensstämmer en sådan total ökning av sysselsättningen väl med sysselsättningsutredningens direktiv. Utredningens uppgift är att beskriva de krav som ställs på sysselsättningspolitiken vid en minst lika snabb ökning av sysselsättningen som den som skett under 1960-talet. Det innebär alltså att den av prognosinstitutet utarbetade prognosen för 1980-talet, enligt det här angivna alternativet, i runda tal motsvarar en utveckling som sysselsättningsutredningen skall utreda förutsättningarna för. Utredningen kommer därför att i vissa sammanhang använda sig av prognosen för att siffermässigt belysa en sysselsättningsutveckling för l980-talet som ligger inom ramen för utredningens direktiv. Prognosinstitutets kalkyl för 1980-talet skulle innebära att huvuddelen av ökningen (ca 200000) skulle ligga på första delen av 1980-talet medan endast knappt 100000 skulle komma på senare delen av 1980-talet. En sådan fördelning av sysselsättningsökningen kan emellertid av flera skäl vara svår att genomföra, bl. a. därför att de förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder som utredningen presenterar i det följande i flera fall får effekt först i mitten av 1980-talet. Med dessa reservationer är det emellertid ändå möjligt att använda sig av prognosinstitutets siffror för utvecklingen under l980-talet. Så kommer också att ske i viss utsträckning i fortsättningen av betänkandet. Prognosen ger som sagts skilda resultat för första och andra hälften av l980-talet. Det beror till en del på att ökningen av de relativa AK-talen är snabbare 1980-1983 men framför allt på befolkningsutvecklingen i de aktiva åldrarna under perioden. Befolkningen ökar framför allt i åldrarna _35-44 år. Arbetskraften i dessa åldersgrupper ökar mellan 1980-1985 med 286 000 medan den i åldergruppen 45-64 år minskar med 56000. Samma

Arbetskraften - alternativa kalkyler lll

situation är inte för handen under senare delen av 1980-talet och början på l990-talet. Då ökar befolkningen framför allt i åldrarna över 45 år. Detta visar sig också i en starkt avtagande ökning av arbetskraften. Prognosen ger ett viktigt besked på denna punkt. Under första delen av 1980-talet kommer ett fullföljande av den ökning av sysselsättningen som har skett under 1960- och 1970-talen framför allt att kräva att kvinnorna i åldrarna 35-50 år får förbättrade möjligheter till sysselsättning. Under senare delen av l980-talet och början av 1990-talet måste sysselsättningspolitiken i allt större utsträckning inriktas på att lösa problemen för de grupper som kommer upp i SO-årsåldern och närmar sig riskzonen för utslagning. Det är därför väsentligt att åtgärder för att lösa anpassningsproblemen på arbetsplatserna byggs ut under början av l980-talet. Det kommer att ställas allt större krav på sådana insatser.

2.5 Den potentiella arbetskraften

2.5.1 Några räkneexempel

Redan i inledningen underströks att den potentiella arbetskraften inte är ett entydigt begrepp. Utgångspunkten är att om det ñnns arbetstillfällen och om man lyckas avlägsna de olika förvärvshinder som står i vägen för människors möjligheter att delta i förvärvslivet så finns det ytterligare ett antal personer som skulle kunna och vilja ta ett förvärvsarbete. Hur många det är frågan om bestäms alltså framför allt av de förutsättningar som skapas på arbetsmarknaden. Man kan - med dessa reservationer - försöka uppskatta storleken på olika sätt. Det kan ske dels genom olika räkneexempel som visar hur många som står utanför arbetskraften, dels med hjälp av intervjuundersökningar som ger en föreställning om hur många människor som under givna förutsättningar önskar gå ut på arbetsmarknaden. Vi skall här ge några räkneexempel och också diskutera något om den uttalade viljan att gå ut på arbetsmarknaden. Ett räkneexempel utgår från att kvinnorna skulle arbeta i samma utsträckning som männen gör f. n. i de aktiva åldrarna. Bland männen i åldrarna 20-64 år var 88.9 % sysselsatta 1978. Motsvarande siffra för kvinnorna var 72,0 %. Skillnaden är alltså 17 procentenheter. Om lika stor andel av kvinnorna skulle vara sysselsatta skulle det inneburit att ytterligare 400 000 kvinnor funnits på arbestmarknaden. De äldre männen har emellertid sedan en ganska lång tid tillbaka haft en sjukande andel sysselsatta. I åldrarna 55-64 år var den 1978 ca 78 %. Det betyder att man kan hävda att det också här finns en viss potentiell arbetskraft. Om sysselsättningsgraden skulle höjas till samma nivå som för män i de yngre åldrarna skulle detta inneburit en ökning med ytterligare ca 50000 sysselsatta män och i sin tur en motsvarande för kvinnorna ökning sammanlagt 100000 fler sysselsatta. På detta sätt kan man - om också de arbetslösa räknas in - få fram en maximal potentiell arbetskraft som ligger i närheten av 600 000. Ett annat sätt att exemplifiera den potentiella arbetskraften är att utgå

112 Arberskrqfien - alternativa kalkyler

ifrån de regionala skillnaderna. Vi har givit ett sådant exempel i delbetänkandet. Det grundade sig på sysselsättningsgraden i olika kommuner. Vi gör här ett något enklare räkneexempel. Vi utgår ifrån att man i hela landet kunde uppnå den andelen av befolkningen i arbetskraften som kvinnorna har i Stockholms län och männen i riksområdet ”Småland med öarna. Stockholms län hade i åldrarna 20-64 år en sysselsättningsgrad för kvinnor på 78,3 % 1978, vilket är 6,2 procentenheter högre än i hela riket. En höjning av sysselsättningsgraden till Stockholms läns nivå skulle inneburit att ca 150 000 fler kvinnor tillhört arbetskraften. Skillnaderna i männens sysselsättningsgrad är inte så stor. Mellan Småland med öarna och riksgenomsnittet skiljer endast l,1 procentenheter. En sådan höjning av riksgenomsnittet skulle antalsmässigt inneburit ca 25 000 fler sysselsatta. Totalt sett skulle en utjämning av de regionala skillnaderna på det sätt som här har beräknats inneburit en ökning av sysselsättningen med ca 175 000. Det här redovisade räkneexemplet för att illustrera de regionala skillnaderna i sysselsättningsgraden visar att ökningen av sysselsättningen för att åstadkomma den utjämningen bara är ca hälften så stor som i det räkneexempel som redovisades i utredningens första delbetänkande. Förklaringarna till detta är i huvudsak följande. Räkneexemplet i första delbetänkandet byggde på folkräkningsmaterialet och därmed skillnaderna i sysselsättningsgrader beräknade på dem som förvärvsarbetar 20 timmar eller mer. Eftersom t. ex. Stockholms län inte enbart har högre total sysselsättningsgrad för kvinnorna utan också en betydligt högre andel som arbetar mer än 20 timmar ger alltså en sådan beräkning väsentligt högre tal. En annan teknisk förklaring är att beräkningarna 1975 gjordes på grundval av 5-årsklasser vilket också ger något högre siffror. Likaså ingick i beräkningarna en höjning av sysselsättningsgraden i de kommuner i Stockholms län som låg under läns- Slutligen är givetvis en väsentlig förklaring till de minsgenomsnittet. kade skillnaderna den regionala utjämning som faktiskt har skett framför allt till följd av den stagnerande ökningen av sysselsättningsgraden i Stockholms län och som illustrerats i 2.2.4. Skillnaderna i beräkningssätt förklarar också de mindre talen som gäller för utjämning av männens sysselsättningsgrad. När man konstruerar räkneexempel av den här typen är det emellertid också viktigt att se efter vari skillnaderna ligger när det gäller ålders- och könsfördelning etc. Man kan t. ex. konstatera att av det tidigare nämnda maximala antalet i den potentiella arbetskraften på ca 600 000, skulle inte mindre än 250000 bestå av personer i åldrarna 55-64 år, varav ungefär 3/4 skulle vara kvinnor. I det regionala utjämningsexemplet skulle nära 60 000 vara i åldern 55-64 år, varav 50 000 skulle vara kvinnor. Detta skall sedan i sin tur ses i relation till den uppgivna viljan att ta förvärvsarbete. I arbetskraftsundersökningarna redovisas i vilken utsträckning personer som inte är i arbetskraften som skulle velat förvärvsarbeta under mätveckan. 1978 uppgav i genomsnitt 78 000 att de velat förvärvsarbeta. Av dessa hade också 51 000 kunnat förvärvsarbeta och 27 000 var förhindrade. Huvuddelen av de 78 000 bestod av kvinnor (55 000). Av dem som uppgav att de velat förvärvsarbeta återfanns 10 000 i åldersgruppen 55-64 år. Bland de kvinnor i åldrarna 20-44 år som uppgav att de velat förvärvsarbeta, men varit förhindrade, uppgav 60 % att barntillsynen inte gått att ordna.

Arbetskraften - alternativa kalkyler 113

Det bör i detta sammanhang observeras att antalet personer som står utanför arbetskraften och som på olika frågor uppger att de skulle vilja förvärvsarbeta har minskat mycket kraftigt under de senaste 10 åren. Fram till 1974 redovisades i AKU som latent arbetssökande de som uppgav att de skulle vilja forvärvsarbeta under mätveckan om det funnits lämpligt arbete på orten. 1968 uppgick antalet till 145 000 men minskade till 78 000 år 1975. År 1975 förändrades frågan något. Antalet som på den förändrade frågan uppgav att de skulle vilja förvärvsarbete uppgick till 87 000, alltså ett något högre antal än som samma år redovisades som latent arbetssökande. Som framgår ovan har antalet som skulle vilja förvärvsarbeta minskat till

% 100*

80*

60-

d

35-54 år

100*

44%

55-64 år

Skulle önska förvärvs- Skulle önska förvärvs- *A434 Figur 2.27 Andel som til/här arbeta nu eller längre v44 arbeta inom 6 månader fram i tiden den potentiella arbetskraften efter olika definitioner Skulle velat ha arbete Latent arbetssökande av kvinnor i åldern 20-64 . viss vecka -- (Viss Vecka) a°r som ej tillhör arbetskraf- Ien enl. AK U mars/ april Skulle velat 1975jörde/at pâ olika

0ch_kunnat

_ förvärvsarbeta VlSS vecka åldersklasser.

l l4 Arbetskra/ren - alternativa kalkyler

78 000 år 1978. Frågan har visserligen förändrats. Det står ändå klart att det under 10 år skett en halvering av de personer som står utanför arbetskraften och som uppger att de skulle vilja ha förvärvsarbete. Andelen som uppger att de skulle vilja arbeta varierar mycket i förhållande till hur frågan ställs. Detta framgår i uppställningen i figur 2.27. Figuren visar resultatet från en specialundersökning år 1975, som ställde frågan på lite olika sätt. l figur 2.27 framgår också mycket klart att önskan att gå ut i förvärvslivet sjunker med stigande ålder. I de grupper där den stora delen av den potentiella arbetskraften fmns - enligt de räkneexempel som presenteras är den uttalade önskan att förvärvsarbeta ganska liten oavsett hur man ställer frågan. Vi har här diskuterat den potentiella arbetskraften bland de aktiva åldrarna. Vi har däremot inte diskuterat personerna i åldrarna över 64 år. Här kan finnas en stor potentiell arbetskraft, som kan förvärvsarbeta. Huruvida det är nödvändigt och önskvärt att Försöka aktivera denna potentiella arbetskraft skall vi återkomma till i kapitel ll. En diskussion om de potentiella arbetskraftstillgångarna kan inte gå förbi invandringen. Den nordiska invandringen är fri. Den utomnordiska invandringen är däremot reglerad. Det behöver inte heller göras några längre utredningar om vilken tillgång på arbetskraft som landet skulle kunna få genom en friare invandring. Om den fria arbetsmarknaden också utsträcktes utanför Norden skulle Sverige kunna få tillgång till arbetskraft i en mycket stor omfattning. Det skulle emellertid leda till icke acceptabla konsekvenser för den svenska arbetsmarknaden. Det skulle t. ex. innebära att vi inte kunde uppnå de arbetsmarknadspolitiska mål vi uppställt for de svagaste grupperna på arbetsmarknaden. I kapitel ll återkommer vi till frågan om hur invandländerna - främst Finland - arbetskraftsringen från de nordiska påverkar utbudet.

2.5.2 och arbetskrafrsefterfrâgan i en Arbetskraftstillgângarna

längre tidsperspektiv I vilken utsträckning kan man räkna med att arbetskraften räcker till för att skapa tillräcklig produktion av varor och tjänster i det framtida samhället? Det ñnns i den allmänna diskussionen två- klart uttalade -inte helt förenliga uppfattningar. Vissa hävdar att vår förmåga att producera, i första hand varor, men också tjänster, kommer att bli så stor i framtiden att det inte är möjligt att upprätthålla full sysselsättning, åtminstone med nuvarande arbetstid. Det skulle därför vara nödvändigt att dela på arbetsvolymen för att skapa full sysselsättning. Andra hävdar att tillväxten i de aktiva åldrarna till följd av de minskande födelsetalen skulle bli alltför liten i förhållande till det ökade antalet pensionärer och att det därför skulle vara nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att få en höjning av födelsetalen till stånd. I annat fall skulle det inte vara möjligt att ge försörjning åt det ökande antalet pensionärer. Utmärkande för diskussionen är att de två helt skilda diskuteras var för sig och att de olika uppfattningarna sällan perspektiven konfronteras med varandra.

Arberskrafien - alternativa kalkyler 115

Miljard tim.

6,136 6.1- 5,9- 5,7- 55_ Trend- Låg fruktsamhet. 5.3 framskrivna AK-tal. 35 tim 5,1- \ °v.,_ medelarbetstid * o T rand- _ Hög fruktsamhet 49 ”N 4-953 framskrivna AK-tal. 30 tim 4:7 “ medelarbetstid. s* 4,5- Låg fruktsamhet. Trend- \\ framskrivna AK-tal. tim 4 3_ 4.312 medelarbetstid. I | l l .I l l 1 l l 1 1975 80 85 90 95 2000 05 10 15 20 25

Problemställningarna ovan måste bedömas i förhållande till vad som ti- Figur 2.28 Utveckling av digare visats när det gäller möjligheterna att öka arbetskraften med personer rimvolymen enligt olika som nu inte forvärvsarbetar. prognosalrernariv De måste också ses i relation till möjligheterna 1 983-2025. att öka arbetstiden och produktiviteten. När det gäller att bedöma arbetskraftstillgångarna framöver är det na- Källa: SCB prognosturligtvis inte tillräckligt att se till antalet sysselsatta. Det är av största be- institutet. tydelse vilken arbetstid som är aktuell. Vi har tidigare illustrerat de potentiella arbetskraftstillgångarna i antal sysselsatta och vad en utjämning mellan sysselsättningsgraden for män och kvinnor skulle betyda. Det måste emellertid understrykas att en utjämning av arbetstiden mellan könen skulle vara minst lika betydelsefull. För närvarande har männen en medelarbetstid på drygt 40 timmar och kvinnorna på drygt 30 timmar. En höjning av kvinnornas medelarbetstid till männens nivå skulle betyda mer för de totala arbetskraftstillgângarna än vad en utjämning av sysselsättningsgraden betyder. Figur 2.28 visar tre alternativ for arbetskraftsvolymens utveckling uttryckt i timmar fram till år 2025. Alternativ l och 2 visar volymutvecklingen for ett antagande om en medelarbetstid på 30 timmar där alternativ 1 utgår frånett högt fruktsamhetsantagande och alternativ 2 från ett lågt fruktsamhetsantagande. Det framgår att påverkan på arbetskraftsutbudet av fruktsamhetsantagandena framför allt sker efter år 2000. Skillnaden mellan alternativen blir alltmer markerad. Alternativ 3 visar emellertid vad som händer under förutsättning av låg fruktsamhet och ett antagande om medelarbetstid på 35 timmar. Det framgår att arbetstiden har helt avgörande betydelse for arbetskraftsvolymens utveckling, i forsta hand fram till år 2000. Även under förutsättning av låg fruktsamhet kommer arbetskraftsvolymen år 2025 att vara högre om medelarbetstiden blir 35 timmar än med ett högt fruktsamhetsantagande och medelarbetstiden 30 timmar. Frågan om arbetskraftsresurserna räcker till måste ses mot den ovan antydda bakgrunden. Det står då klart att inget av de inledningsvis skisserade svaren på frågan är särskilt relevant. Ökad produktivitet utgör knappast något problem i den meningen att vi skulle få svårt att upprätthålla full sysselsättning. Som vi skall visa i kapitel 4 kommer stora krav att ställas

116 Arbetskra/len - alternativa kalkyler

på produktionen i framtiden bl. a. för försörjningen av pensionärer m. ll. och för att möta olika behov inom den offentliga sektorn. Dessa krav är av den omfattningen att viktiga arbetsuppgifter knappast kommer att saknas. Det kommer att krävas stora ekonomiska resurser och fördelningsfrågorna blir centrala. På olika sätt kortad arbetstid kan naturligtvis också vara ett sätt att ta ut den ökade produktiviteten. 4 Inte heller visionen av att vi automatiskt skulle få brist på arbetskraft och därigenom få svårt att ge tillräcklig försörjning åt befolkningen ter sig särskilt relevant mot bakgrunden av vad som sagts om möjligheterna att ta tillvara arbetskraftstillgångarna. Som framgått av de tidigare presenterade kalkylerna finns det mycket stora möjligheter att öka arbetskraftsvolymen både genom att öka sysselsättningsgraden och arbetstiden för kvinnorna. Därtill kommer naturligtvis möjligheterna av att i ökad utsträckning stimulera personer i de äldre åldrarna till arbetsinsatsen Sammanfattningsvis kan det slås fast att det inte ter sig särskilt meatt föra en diskussion om huruvida arbetskraftstillgångarna räcker ningsfullt till eller inte. Det intressanta problemet är i stället hur vi skall kunna utnyttja den våra arbetskraftstillgångar så effektivt som möjligt för att åstadkomma produktion och produktionsfördelning som vi långsiktigt vill skapa.

2.6 Dominerande förvärvshinder

De grupper som står utanför arbetskraften har ofta förvärvshinder som gör att det är svårt för dem att få arbete. Förutsättningen för att de skall kunna förverkliga sina önskemål om förvärvsarbete är att dessa förvärvshinder avlägsnas. Detta kräver en målmedveten sysselsättningspolitik med denna inriktning. För vissa grupper kan man konstatera att det är ett förvärvshinder som är avgörande - för många är det emellertid frågan om en kombination av sådana hinder. Det räcker därför ofta inte med att undanröja ett förvärvshinder - politiken måste inriktas på att samtidigt underlätta förvärvsarbete genom en satsning på bred front. Ett avgörande hinder för många människors möjlighet att få ett arbete är naturligtvis att det helt enkelt saknas efterfrågan på arbetskraft. Strävan att undanröja förvärvshindren måste därför grundas på att det skapas tillräcklig efterfrågan. Den följande diskussionen om de dominerande förvärvshindren bland den potentiella arbetskraften bygger på denna förutsättning. De dominerande förvärvshindren bland den potentiella arbetskraften som kan beläggas i ett stort antal undersökningar kan sammanfattas på följande sätt. De har brister i yrkes- och utbildningsbakgrund. De har för långa avstånd till arbetsplatserna och dåliga kommunikationer. Man bor ofta iglesbygder med dålig tillgång på arbetstillfällen. Samhällets service, speciellt barntillsynen. gör att det är svårt för båda föräldrarna att arbeta i familjer med flera barn, vilket med nuvarande könsrollsmönster ofta leder till att kvinnan stannar hemma. Det är inte bara barntillsyn utan också brist på annan samhällsservice som lägger hinder i vägen för att öka förvärvsfrekxensen. Åldern borde inte i sig vara ett förvärvshinder men flera faktorer gör att den ändå tenderar att bli det. Stora grupper hindras av att de har dåligt

- alternativa

Arbetskrafien kalkyler 117

hälsotillstånd eller är handikappade. Det blir ett allvarligt förvärvshinder eftersom arbetsplatserna inte är anpassade till deras förutsättningar. Frågor som rör arbetstiden, både dess längd och dess förläggning. är av avgörande betydelse för personer som vill inträda på arbetsmarknaden. De önskemål om arbetstider som finns bland dem som önskar forvärvsarbeta skiljer sig ofta från de arbetstider som gäller för de lediga arbetstillfallena.

2.6.1 Yrkes- och utbildningsbakgrund

Bristande yrkeserfarenhet och utbildning utgör hinder för arbete för stora grupper. Personer som tillhör den potentiella* arbetskraften har kortare utbildning och är också yrkesutbildade i mindre utsträckning än personer som tillhör arbetskraften. 75 % av de icke sysselsatta hade förgymnasial utbildning (huvudsakligen kortare än 9 år) mot 51 % i arbetskraften. 19 % av de icke sysselsatta hade gymnasial utbildning mot 36 % i arbetskraften. 6 % av de icke sysselsatta hade eftergymnasial utbildning mot 13 % i arbetskraften. De lågutbildade utgör den dominerande gruppen (ca 80 %) av den potentiella arbetskraften som uppger att de inte önskar arbete. I gruppen med kortare utbildning än nio år utgör ålder ofta ytterligare ett förvärvshinder. Bland de personer som i dag står längst ifrån arbete « de långvarigt sjuka och förtidspensionerade har 85 % utbildning kortare än nio år. Det finns ett samband mellan individens utbildningsnivå och de upplevda möjligheterna att få arbete på hemorten. Ju lägre utbildning en person har desto mindre positiva är de i sin bedömning av chanserna att få ett arbete. Tendensen bryts först bland personer med längre eftergymnasiala utbildningar. Att de med sin ofta specialiserade utbildning inte har förväntningar att få arbete på hemorten, utan är benägna att flytta, är inte oväntat. Undersökningar av den potentiella arbetskraftens egna upplevelser av huvudsakliga förvärvshinder som SCB genomfört visar att en relativt liten l Enligt den definition grupp uppgivit otillräcklig utbildning som huvudsakligt förvärvshinder. Siff- som SCB använder i rorna förklaras av att otillräcklig ofta kombineras med annat undersökningen av den utbildning icke sysselsatta befolkförvärvshinder som individen uppger som sitt huvudsakliga förvärvshinder. ningen (AM l977.2.l l) Sysselsättningsutredningen redovisade i “Arbete åt alla” en specialunpotentiell arbetskraft = dersökning som visar att två tredjedelar av de latent arbetssökande ansåg den icke sysselsatta att bristande utbildning eller yrkeserfarenhet var huvudorsak till att de hade befolkningen exkl. persosärskilda att få arbete. ner som var långvarigt svårigheter sjuka, intagna för anstalts- I sysselsättningsutredningens rapport om kvinnors förvärvsarbete och förvård, helt förtidspensionevärvshinder finns studier som belyser hur kvinnorna själva upplever bristen rade, värnpliktiga eller på utbildning och hur stor andel som uppger otillräcklig som studerande. utbildning skäl till att de ej förvärvsarbetar, (tabell 2.4). I synnerhet i den yngre ål- Kvinnors förvärvsdersgruppen bland dem utan “högre” utbildning upplevs otillräcklig utarbete och förvärvshinbildning av många (ca 1/3) som ett skäl till att de ej förvärvsarbetar. En der. En undersökning i trolig förklaring till den lägre andelen i den äldre gruppen är att andra för- Borås och Sundbyberg värvshinder är mer påtagliga - t. ex. hälsotillståndet. (SOU 1978:28).

- alternativa

118 Arbetskraften kalkyler

Tabell 2.4 Kvinnor som ej tillhör arbetskraften efter åldersgrupp, utbildningsnivå och andel som uppger otillräcklig utbildning som ett skäl till att de ej förvärvsarbetar

20-44 år 45-59 år 20-59 år

Med högre utbildning 12,7 % 11,2 % 12.3 % 31,6 % 18.8 % 25.3 % Utan högre utbildning

Bristande yrkeserfarenhet utgör förvärvshinder för nytillträdande på arbetsmarknaden. Bristen på arbetslivserfarenhet har försvårat framför allt ungdomarnas och kvinnornas inträde i arbetslivet. Flickornas mer begränsade som är en följd av starkt könsrollsbundna val av arbete yrkeserfarenhet har till att de löper större risker att ställas utanför aroch praktik, följd betsmarknaden än pojkar i samma ålder. Genom den allt längre skolgången minskar ungdomarnas kontakter med och den nästan totala överyrkeslivet. Utbyggnaden av gymnasieskolan till former har minskat ungdoföringen av yrkesutbildningen skolmässiga marnas till praktik. De bristande yrkeserfarenheterna leder ofta möjligheter till orealistiska De nytillträdandes arbetsmarkförväntningar på arbetslivet. bl. a. genom att kursverksamhet med nadsproblem har uppmärksammats huvudsakligen praktikinslag anordnats inom arbetsmarknadsutbildningens ram.

2.6.2 Avstånd till arbetsplatserna - kommunikationer

Som visades redan i sysselsättningsutredningens första betänkande “Arbete åt alla” finns den potentiella arbetskraften i proportionellt större utsträckning i de delar av landet som har sämst sysselsättningsmöjligheter. Samtidigt är det i stor utsträckning frågan om äldre personer som har ytterst begränsade visar att endast 8 % möjligheter att flytta för att få arbete. Undersökningar av den s. k. potentiella arbetskraften kan tänka sig att flytta för att få ett arbete. Detta innebär att om man skall kunna ge dem möjligheter till förvärvsarbete så måste man antingen flytta arbetsplatserna närmare dem eller också förmå andra att flytta så att arbetsplatser blir lediga. grupper Vi har tidigare visat att skillnaderna mellan landsdelarna när det gäller kvinnornas sysselsättningsgrad framför allt går mellan Stockholm och övriga landet. Det finns emellertid därutöver mycket stora skillnader inom länen mellan centra och övriga kommuner. Fört. ex. primära centra, regionala bättrade i mindre kommuner och i glesbygd är sysselsättningsmöjligheter därför nödvändiga om man skall öka sysselsättningsgraden. Men avstånden till arbetsplatserna är inte bara ett hinder som gör sig gällande mellan regionerna eller mellan olika typer av oner utan också inom olika orter - lokala arbetsmarknaden. Här har den fysiska sampå den stor betydelse för människornas möjligheter att nå arbetshällsplaneringen platserna. Hur planeras bebyggelsen i förhållande till arbetsplatsområden? Kommunikationssystemet blir också av avgörande betydelse for möjligheterna att nå arbetsplatserna. Sysselsättningsutredningen har också bedrivit försöksverksamhet som understryker detta. egen

Arberskrq/len - alternativa kalkyler 1 19

2.6.3 Samhällsservice, barnomsorg

Den vanligaste uppgivna anledningen till att man inte forvärvsarbetar i åldrarna 20-44 år är barnomsorgen. Den otillräckligt utbyggda barnomsorgen innebär att i familjer med små barn kan i många fall endast en person forvärvsarbeta. Med det nuvarande könsrollsmönstret innebär det ofta att kvinnorna får stanna hemma. Det finns betydande skillnader i antal barn under 7 år mellan de kvinnor som var i arbetskraften 1978 och de som stod utanför. 100 kvinnor i arbestkraften hade i genomsnitt 126 barn medan 100 kvinnor som ej var i arbetskraften hade 141 barn. 100 kvinnor som var i heltidsarbetskraften, dvs 35 timmar eller mer, hade i genomsnitt 119 barn. Det bör också understrykas att denna skillnad skulle vara betydligt större om man enbart hade studerat de yngre åldrarna. De yngre kvinnorna som står utanför arbetsmarknaden har genomsnittligt betydligt fler barn, fler barn under sju år och har också yngre barn än de som förvärvsarbetar. Detta innebär att varje ytterligare ökning av den kvinnliga förvärvsfrekvensen kommer att ytterligare öka kraven på i första hand barnomsorgen men också annan samhällsservice. Det är viktigt att försöka förutse de svårigheter som man kan komma att möta när man redan har nått en hög sysselsättningsgrad för kvinnorna och därefter ytterligare skall försöka öka den. Utredningen har låtit SCB Studera två orter med mycket hög kvinnlig förvärvsfrekvens, nämligen

Borås och Sundbyberg . Avsikten var att i första hand studera den grupp

kvinnor som inte förvärvsarbetade och de förvärvshinder som fanns i denna grupp. För att kunna göra jämförelser behövde man även studera dem som hade förvärvsarbete. Undersökningen visar att även när det som i Sundbyberg är mellan 85 % och 90 % av kvinnorna som arbetar finns det ändå ett ytterligare betydande antal kvinnor som vill gå ut på arbetsmarknaden. I Sundbyberg arbetade under den vecka undersökningen gjordes ca 87 %, men ytterligare 2 % av kvinnorna i åldern 20-59 år skulle vilja ha ett förvärvsarbete under denna vecka. I Borås arbetade över 80 % och där ville ytterligare 4,5 % ha arbete. Samtidigt framgår det också tydligt av undersökningen att förvärvshindren i den grupp som står utanför arbetskraften kommer att kräva allt större insatser. Det viktigaste skälet till att kvinnor med barn inte förvärvsarbetade var barnomsorgen. Bland kvinnor med barn under 13 år uppgav ca 80 % i både Sundbyberg och Borås att de inte kunde ta arbete p. g. a. barntillsyn eller arbete i eget hushåll. Barnomsorgen är bättre utbyggd i både Sundbyberg och Borås än i riket. Andelen förskolebarn med plats inom den kommunala barnomsorgen var i Sundbyberg 41 % och i Borås 28 % mot 18 % i hela riket. Av skolbarnen under 13 år fanns i Sundbyberg 16 % i kommunal barnomsorg och i Borås 6 %. Siffran för Borås är samma som för riket i sin helhet. Trots att det var en klart högre andel av skolbarnen i Sundbyberg som hade plats inom den kommunala barnomsorgen, var det en högre andel där än i Borås vars mödrar uppgav att barnet fick klara sig själv före och

lKViUUOFF3SUFÖWÄWSaT

efter skolan - 39 % i Sundbyberg % i

mot_29 Borås..

Andelen förskolebarn vars moder vanligen arbetar minst 20 timmar per och Sundbyberg_ SOU vecka som hade plats i den kommunala barnomsorgen var i Sundbyberg 197328_

120 Arberskrafien - alternativa kalkyler

56 % och i Borås 48 %. Trots den högre utbyggnaden i Sundbyberg var det här en högre andel bland de ej sysselsatta och de graviditetslediga kvinnorna som ställt sig i kö för barnomsorg - 32 % i Sundbyberg mot 13 96 i Borås. Undersökningen visar också att framför allt äldre kvinnor utanför arbetskraften hjälpte till med barntillsynen. Ca ll % av kvinnorna i åldern 45-59 år som inte tillhörde arbetskraften hjälpte åtminstone en gång i veckan till med barntillsyn. Undersökningen tycks ge stöd för uppfattningen att samhällsservice i synnerhet på den kommunala barntrycket på förbättrad omsorgen kommer att öka snabbare än andelen kvinnor som forvärvsarbetar när man når en viss sysselsättningsnivå. En förklaring till detta kan vara att ju fler som arbetar desto färre finns i bostadsområdena som kan hjälpa till med t. ex. barntillsyn.

2.6.4 Ålder En människas levnadsålder är i sig självt inget förvärvshinder. men med åldern följer faktorer som i vissa fall kan bidra till ökade svårigheter på arbetsmarknaden. Faktorer som i kombination med åldern kan utgöra förvärvshinder är t. ex. utbildning. yrkeserfarenhet, inlärnings- och omställningsförmåga, den fysiska arbetsformågan samt i vissa sammanhang bestämmelser om åldersgränser. Dessa faktorer kan dominera och utgöra sådana svårigheter att de positiva sidor som en enskild individ har inte kommer fram. För den allra yngsta arbetskraften innebär t. ex. arbetarskyddsbestämmelserna med 18 år som åldersgräns för skiftarbeten och vissa andra arbeten en begränsning av arbetsutbudet. Den nya arbetsmiljölagen som trädde i kraft l juli 1978 innebär en skärpning i förhållande till tidigare lagstiftning. Bristande arbetslivserfarenhet är också ett av de mest påtalade hindren för den yngre arbetskraften. Vi har tidigare konstaterat att andelen förvärvsarbetande män i åldern 55-64 år har minskat successivt. l räkneexemplen i avsnitt 2.5.1 framgår att nästan hälften av dem som beräknas ingå i den potentiella arbetskraften är personer i åldersgruppen 55-64 år varav den största andelen är kvinnor. Vi har också sett att äldre arbetssökande genomsnittligt nästan har en dubbelt så lång arbetslöshetstid som yngre. Bakom detta finns bl. a. negativa och fördomar till äldre arbetskraft hos både arbetsgivare och arattityder betskamrater. Fördomar som ofta bygger på generaliseringar. Man utgår t. ex. ifrån att den fysiska arbetsförmågan avtar och att riskerna för långtidssjukfrånvaro ökar med stigande ålder. Man beaktar inte att spridningen mellan enskilda individer är stor. De äldre grupperna har inte heller haft den möjlighet till grundläggande skolutbildning som de yngre grupperna. Detta i kombination med att inlärningsförmågan avtar med stigande ålder medför att de äldre har svårare att vara yrkesmässigt rörliga i en omställningsprocess. Den geografiska rörligheten är också begränsad för den som under många år har byggt upp en familj och bostad på en ort. Det offentliga pensionssystemet har anpassats för att underlätta för de äldre på arbetsmarknaden. Flexibel pensionsålder och deltidspension syftar till att ge äldre arbetstagare möjlighet till en successiv nedtrappning av ar-

Arberskraf/en - alternativa kalkyler 121

betslivet. Förtidspension har också utformats så att den kan utgå till äldre arbetstagare p. g. a. arbetsmarknadsskäl. Vi har också tidigare redovisat den förtidspensionering som sker utanför det offentligrättsliga systemet. Möjligheten för äldre arbetstagare att få sin försörjning antingen i eller utanför det offentligrättsliga pensionssystemet har inte enbart haft en positiv effekt för de äldre. Vid en driftsinskränkning bedöms försörjningssituationen ofta vara bättre för den äldre än för den yngre som blir arbetslös. De förbättrade möjligheterna till anställning som lagen om anställningsskydd och främjandelagen avsågs att ge de äldre har delvis uteblivit.

2.6.5 Arbetstider l SCB:s undersökning om den icke sysselsatta befolkningen 1975 ställdes frågor om önskemål om arbetstid. Bland de personer som önskade arbete eller skulle söka arbete om förvärvshindret undanröjdes. uppgav 29 % att de ville arbeta mer än 35 timmar i veckan, 57 % att de ville förvärvsarbeta mellan 16-34 timmar per vecka och 10 % att de ville förvärvsarbeta mindre än 16 timmar per vecka. För övriga saknades uppgift. Endast 29 % av kvinnorna och 38 % av männen uppgav att de skulle kunna ta ett heltidsarbete om endast sådant arbete fanns att tillgå. I undersökningen ställdes också frågan om i vilken utsträckning de var beredda att ta Skiftarbete eller annat arbete med oregelbundna arbetstider. stadigvarande eller tillfälligt. 16 % menade att man kunde tänka sig att ta arbete på skift eller med oregelbundna arbetstider stadigvarande. 17 % skulle kunna tänka sig göra det tillfälligt medan 63 % över huvud taget inte kunde tänka sig detta. Av de här refererade uppgifterna när det gäller önskemålen om arbete framgår det att personer som står utanför arbetskraften har mycket bestämda önskemål om både arbetstidens längd och dess förläggning. Bland utbudet av lediga platser finns en stor andel som kräver heltid och/eller skiftgångar resp. oregelbundna arbetstider. Det innebär att arbetstiden i förhållande till den enskildes förutsättningar och önskemål kan vara ett stort förvärvshinder för vissa grupper. Sysselsättningsutredningen har gjort en bearbetning av 1974 års levnads-

nivåundersökning för att undersöka i vilken utsträckning de anställda anser

att deras faktiska arbetstider är de tider som passar dem bäst liksom vilka grupper som uppger att kortare eller längre arbetstider passar dem bäst etc. Också denna undersökning kan indirekt belysa arbetstidernas betydelse som förvärvshinder. När man ställde frågan i undersökningen angavs som förutsättning att förändringar i arbetstiden skulle ge motsvarande förändringar av inkomsten. Något mindre än 1/2 miljon av totalt 3 1/2 miljon anställda i privat och offentlig tjänst skulle önska kortare arbetstider. Den helt dominerande delen av dessa är kvinnor. Ju längre den faktiska arbetstiden är desto fler uppger att kortare arbetstid skulle passa dem bättre. Längre arbetstid önskar framför allt deltidsarbetande med den kortaste deltiden. Traditionell arbetsfördelning mellan män och kvinnor samt mångbarns- De anställdas faktiska familjernas ofta kärva ekonomiska situation framträder mycket tydligt som och önskade arbemider förklaringar till arbetstiderna. Ju större familjen är desto mindre är andelen 1974. stenen 973_ heltidsarbetande bland de kvinnligt anställda och desto högre är männens

l22 A rbetskra/ien - alternativa kalkyler

andel bland dem med extremt långa arbetstider. Samma förhållande gäller också för männens önskemål om längre arbetstid. Endast S0 % av de heltidsarbetande småbarnsmödrarna uppger att den faktiska arbetstiden passar dem. De återstående 50 procenten upplever att kortare arbetstid skulle passa bättre. Mödrar med barn endast över sex år uppger i drygt 30 % av fallen att kortare arbetstid skulle passa dem bättre och av kvinnor utan hemmaboende barn lämnar något över 20 % samma svar. l nästan samtliga deltidsarbetande grupper uppger 90 % av kvinnorna att den faktiska arbetstiden är den som passar bäst. Det enda undantaget här är ensamstående mödrar av vilka 20 % svarar att längre arbetstider skulle passa dem bättre. Andelen av dessa som vill ha längre arbetstider ökar också med ökat barnantal, och därmed ökad forsörjningsbörda.

2.6.6 Hälsotillstând och arbetshandikapp Hälsotillstånd och arbetshandikapp är ett av de allra starkast framträdande förvärvshindren. Utredningen har mera utförligt diskuterat denna fråga i samband med delbetänkandet “Arbete åt handikappade”. Det bör emellertid också här understrykas att utredningen menar att anledningen till att hälsotillstånd och handikapp utgör ett allvarligt forvärvshinder finns att söka i arbetsmarknadens sätt att fungera. Arbetsmarknaden skapar hinder genom att inte tillåta en tillräcklig anpassning av arbetsuppgifterna. En stor del av de personer som står utanför arbetskraften är förtidspensionerade. Antalet förtidspensionerade uppgår till ca 275 000 och huvuddelen av dessa står helt utanför arbetskraften. Ett annat sätt att beskriva vilken roll hälsotillstånd och arbetshandikapp spelar som förklaring till att personer inte förvärvsarbetar är att gå till AKU-materialet. I åldrarna 55-64 år var t. ex. 1975-77 250 000 personer stabilt utanför arbetskraften. Av dessa uppgav över 100 000 att de var arbetsoförmögna eller intagna för anstaltsvård. Också den tidigare refererade undersökningen i Sundbyberg och Borås visar vilken roll hälsotillståndet spelar som forvärvshinder. Bland de äldre kvinnorna i undersökningen (45-59 år) dominerade hälsoskälet som förvärvshinder. 60 % av dessa kvinnor i Sundbyberg uppgav hälsoskäl som anledning till att de inte förvärvsarbetade. Många av dem var också förtidspensionerade. Så gott som samtliga hade haft problem med sin hälsa i mer än två år. Nära 40 % skulle emellertid vilja ta ett arbete om det fanns lämpligt anpassade arbetsuppgifter. Detta innebär krav på förändringar av arbetsmiljön och anpassning av arbetsplatser om man skall kunna erbjuda dessa kvinnor arbete. Också i åldersgruppen 25-44 år uppgav ca 10 % hälsoskäl som anledning till att man inte förvärvsarbetade. Även för männen spelar säkert hälsoskäl mycket stor roll för att förklara den minskade sysselsättningen i de äldsta åldrarna. Förtidspensioneringen har här mycket stor omfattning. I de yngre åldrarna och framför allt i storstadsområdena finns också en tendens till att socialmedicinska problem blir alltmer dominerande som förvärvshinder.

Arberskrq/ten - alremariva kalkyler 123

2.7 Sammanfattande diskussion

Vi har i detta kapitel konstaterat att det finns stora potentiella arbetskraftstillgångar. Att ge sysselsättning åt alla är ett mål som kan förverkligas först på lång sikt. Det är inte särskilt meningsfullt att försöka beräkna vad som kan vara en potentiell arbetskraft som kan och önskar gå ut på arbetsmarknaden i ett kortare perspektiv. Som redan framhållits fastslås det också i utredningens direktiv att uppgiften är att försöka bedöma kraven på sysselsättningspolitiken vid en fortsatt sysselsättningsutveckling i minst lika snabb takt som skett under 1960-talet - dvs. en ökning på ca 30 000 fler sysselsatta per år eller 300000 på en tioårsperiod. En sådan ökning innebär alltså, att stora grupper som idag står utanför arbetskraften måste beredas möjligheter till sysselsättning. Det är med denna utgångspunkt man skall se de olika räkneexempel som har givits i kapitlet. Det går självklart inte att exakt ange sammansättningen på en ökad sysselsättning under 1980-talet som innebär 300000 fler sysselsatta. Beskrivningarna av de personer som står utanför arbetskraften ger emellertid vissa möjligheter att bedöma de krav som kommer att ställas på sysselsättningspolitiken. Det helt avgörande for i vilken utsträckning fler kan få möjligheter till förvärvsarbete är i vilken utsträckning tillgången på arbetstillfällen kan ökas och förvärvshinder tas bort. Som har framgått av genomgången kommer det att krävas mycket stora samhällsinsatser för att undanröja forvärvshinder. Ju närmare målet arbete åt alla vi kommer desto större insatser kommer det proportionellt sett att krävas. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning innebär de ökade svårigheterna inte att man kan ge avkall på målet att ge arbete åt alla. Man måste emellertid göra realistiska bedömningar både av vilka insatser som är nödvändiga och i vilken medomfattning borgarna önskar göra insatser i produktionen under olika perioder av livet. Personer utanför arbetskraften har kortare grundutbildning och sämre yrkesbakgrund. Fyra av fem har enbart förgymnasial utbildning, i huvudsak kortare än nio år, mot en av två i arbetskraften. Bristande yrkeserfarenheter är ett stort problem både bland de unga arbetslösa och bland de äldre som står utanför arbetskraften. Proportionellt sett bor ett mycket stort antal i områden med dåliga sysselsättningsmöjligheter - i mindre tätorter, i glesbygd och i områden där möjligheterna till sysselsättning för kvinnorna är dåliga. Flera 100 000 personer i den potentiella arbetskraften torde bo på sådant sätt. Mindre än 10 % av den potentiella arbetskraften kan tänka sig att flytta för att få ett arbete. Därtill kommer att stora grupper som bor i orter med bättre arbetsmarknad har svårt att ta sig till arbetsplatser på grund av dålig samhällsplanering och dåligt utbyggda kommunikationer. Ökade krav kommer att ställas på samhällsservice i allmänhet och barnomsorg i synnerhet. Ca 200 000 av de kvinnor under 45 år som står utanför arbetskraften har barn under sju âr. 100 000 av dessa kvinnor har barn som är tre år och yngre. De har också betydligt fler och också yngre barn än de som forvärvsarbetar. Samtidigt minskar antalet kvinnor som inte förvärvsarbetar och som kan ge hjälp i bostadsområdena. 250 000 av dem som står utanför arbetskraften är i åldern 55-64 år. 3/4

124 Arberskrafien - alternativa kalkyler

av dessa är kvinnor. Nuvarande tendenser när det gäller inställningen till äldre arbetskraft måste radikalt förändras om sysselsättningsmöjligheterna för denna grupp skall kunna förbättras samtidigt som problemen med utbildning, hälsa etc. är mycket stora. Ca 275 000 är förtidspensionerade. Ytterligare stora grupper, framför allt bland de äldre kvinnorna, har hälsoskäl som huvudsaklig anledning till att de inte kan förvärvsarbeta. Ca 50 % av kvinnorna i åldrarna över 45 år uppger hälsoskäl som anledning till att de inte förvärvsarbetar. Anpassning av arbetsplatser måste ske i betydande omfattning om sysselsättningen skall kunna ökas i denna grupp. Som visats i föregående avsnitt har personer som står utanför arbetskraften speciella krav när det gäller både arbetstidens längd och dess förläggning. De vill i mycket liten utsträckning arbeta skift och arbeta heltid. Nära två tredjedelar uppger att de över huvud taget inte kan tänka sig att arbeta skift eller oregelbundna arbetstider. Lika stor andel vill enbart arbeta deltid. Den här sammanfattande genomgången och försöken till vissa kvantifieringar av problemen visar klart att det inte räcker med att ange allmänna sifferexempel för behovet av att öka sysselsättningen. Varje uttalande om ökningen av sysselsättningsgraden måste konkretiseras både när det gäller hur det skall skapas tillräcklig efterfrågan på arbetskraft och när det gäller de krav de ställer på sysselsättningspolitiken i stort.

sou 1979:24 125

3 Internationell ekonomi och teknisk

utveckling

3.1 Vårt beroende av internationell ekonomi och

teknisk utveckling

Den svenska ekonomins öppenhet och utrikeshandelns storlek i förhållande till den samlade produktionen gör att inflytelser utifrån får starkt genomslag i vår egen ekonomi. Det gäller internationella förändringar i konkurrenssituationen på olika varuområden, men det gäller också fluktuationer i den ekonomiska aktiviteten internationellt. Strukturforändringarna i den svenska industrin är emellertid inte enbart beroende av påverkan från utlandet. Också inhemska ekonomiska och tekniska Förändringar ger utslag i förändrade produktions- och sysselsättningslörhållanden. De sysselsättningspolitiska instrumenten måste uppenbarligen utformas med hänsyn till den inverkan på Sveriges ekonomi som de internationella ekonomiska förhållandena och den tekniska utvecklingen har. Vi skall här inledningsvis diskutera den svenska ekonomins utlandsberoende. Efter en genomgång av huvuddragen i den internationella ekonomiska utvecklingen under främst 1970-talet redovisar vi vår uppfattning om de framtida utvecklingstendenserna. Därefter tar vi upp sambanden mellan teknisk utveckling och sysselsättning. Frågor som rör datateknik och automation behandlas därvid i ett särskilt avsnitt. Slutligen diskuteras energifrågorna och deras samband med sysselsättningen.

3.2 Den internationella ekonomin

3.2.1 Den svenska ekonomins utlandsberoende

Världshandeln har under efterkrigstiden ökat utomordentligt snabbt. Under 1950- och 1960-talen fyrdubblades den samlade världshandeln, och handeln med industrivaror mer än sexdubblades. Främst var det varuutbytet mellan industriländerna som steg. Större delen av perioden har präglats av snabb och relativt jämn ekonomisk tillväxt och av en stabil valutasituation. Detta har skapat förutsättningar för en snabb internationalisering av handeln och också gjort en avveckling av handelshinder möjlig. Det hari sin tur ytterligare stimulerat varuutbytet over granserna.

126 Internationell ekonomi och teknisk tttveck/ing

Från svensk sida har man intagit en positiv attityd till liberaliseringen av den internationella handeln. Ett omfattande handelsutbyte länderna emellan innebär ömsesidiga fördelar i Varuförsörjningen. Frånvaron av olika slags handelshinder ger möjligheter till effektiv produktion i långa serier. Markskapar förutsättningar för en rationell arbetsfördelning mellan nadssystemet olika länder. Det är också sysselsättningsutredningens uppfattning att den fria internationella handeln varit av stor betydelse för det ekonomiska framåtskridandet. med en relativt fri internationell handel - och med stora Systemet möjligheter till fria kapitalrörelser - skapar emellertid samtidigt allvarliga

problem. Obestridligen är en betydande del av de sysselsättningsproblem, som i Sverige under senare år, en direkt följd av landets starka uppträtt För det första får ett land som har en stor beroende av utrikeshandeln. utrikeshandel vissa svårigheter att föra en självständig ekonomisk politik. aktiviteten utomlands påverkar genom han- Variationer i den ekonomiska delsströmmarna den interna ekonomin. Det kan vara svårt att. åtminstone detta ekonomisk-politiska åtgärder. En allmän kortsiktigt, möta genom av efterfrågan utomlands får. oavsett om den kompenseras genom dämpning för att stimulera den interna efterfrågan, effekter som påverkar åtgärder inom vissa sektorer av ekonomin och för delar av arbetssysselsättningen kraften. För det andra innebär den relativt fria handeln att internationella strukinom industrin kan få ett snabbt genomslag och medföra turförändringar stora för hela branscher inom enskilda länder. Det har varit påfrestningar inom stålindustrin år. Där har en snabb infallet exempelvis på senare ternationell kapacitetsutbyggnad - tillsammans med en svag efterfrågan för företagen i flertalet av de länder, som skapat stora avsättningsproblem tidigare haft en stor stålindustri. Det bör här framhållas att det, trots den tidigare nämnda liberaliseringen av världshandeln under främst 1960-talet, kvarstår en rad hinder för den handeln. Dessa hinder har både formen av tullar och av internationella olika handelshinder, exempelvis licenskrav, kvoslags s. k. icke-tariffiära tekniska normer eller byråkratiska förfaranden vid interingar, speciella forseln av varor. l samband med de betalningsbalansproblem, som uppstått av protektionistiska hani många länder under 1970-talet har användningen delspolitiska åtgärder tenderat att öka. Det kan också finnas att i detta sammanhang påminna om anledning i stor utsträckning styrs av krafter utanför att världens industriproduktion marknadssystemet. Det gäller exempelvis utbyggnaden av produktionskapaciteten inom vissa branscher, där nationella industripolitiska överväganden leder till att olika former av statliga subventioner utnyttjas för att påverka Det blir också allt vanligare att man i samband med investeringsbesluten. större exportaffárer från köparlandets sida ställer upp olika sysselsättningspolitiskt motiverade villkor. Det kan vara fråga om krav på att likviden helt eller delvis skall kunna erläggas i varor - s. k. motköp. Det kan också röra

av de varor som omfattas av försäljningen sig om krav på att produktionen delvis skall förläggas till köparlandet. Man kan dessutom roll i den internationella handeln peka på den ökande multinationella Man kan konstatera att förekomsten som företag spelar.

Internationell ekonomi och teknisk utveckling 127

av exempelvis internleveranser inom sådana företag påverkar marknadssystemets funktionssätt. Det är däremot svårt att ange vilken effekten blir och att kvantiftera den. Visserligen ligger i Sverige en stor och växande del av sysselsättningen inom sektorer, som inte är utsatta för internationell konkurrens. Ändå är den svenska ekonomin - och därmed indirekt sysselsättningen som helhet - i praktiken starkt beroende av utrikeshandeln. Ungefär en tredjedel av industriproduktionen går på export, vilketjämfort med förhållandet i flertalet av de utvecklade marknadsekonomierna är ett högt tal. För vissa av in-

dustribranscherna är exportberoendet naturligtvis långt större. Åtgärder för

att begränsa handeln mellan länder skulle - om de fick stor omfattning - få allvarliga konsekvenser för svensk industri. Den syn på den framtida näringspolitiken som präglar detta betänkande bygger på en i princip positiv uppfattning om värdet av en öppenhet i det internationella handelsutbytet. Vi menar därför inte att staten kan förbli passiv då företag eller hela branscher riskerar att slås ut genom utländsk konkurrens. Aktiva insatser från statens sida, som ibland måste innebära inskränkningar i öppenheten gentemot utlandet, kan därmed bli nödvändiga. Sådana insatser motiveras främst av kravet att strukturomvandlingen i vår ekonomi skall genomföras i socialt acceptabla former. De kan också baseras på beredskapsskäl eller ha en industripolitisk bakgrund. En avvägning mellan den allmänna strävan till öppenhet och de krav på inskränkningar i denna öppenhet som här angetts måste ske i det enskilda fallet. En precisering av utredningens syn på denna avvägning -i form av konkreta åtgärdsförslag - återñnns i kapitel 6.

3.2.2 Utvecklingstendenserna i den internationella ekonomin under de

senaste årtiondena

För de utvecklade marknadsekonomierna 1960-talet sammantagna utgjorde en period präglad av god ekonomisk tillväxt och relativt hög grad av stabilitet vad beträffar priserna och förhållandena på valutamarknaderna. Den förhållandevis fördelaktiga situationen för en fortskapade goda förutsättningar gående liberalisering av den internationella handeln - bl. a. i form av tullreduceringar. Delvis som följd därav ökade världshandeln snabbt. För OECD-området sammantaget uppvisar 1960-talet bilden av ett decennium med kontinuerligt ökande kapacitetsutnyttjande och tilltagande prisstegringstakt. Denna bild präglas emellertid mycket starkt - åtminstone vad gäller utvecklingen fram till 1968 - av utvecklingen i USA. Där steg kapacitetsutnyttjandet gradvis under första hälften av 1960-talet till en mycket hög nivå där det sedan låg kvar under decenniets andra hälft. Det uppstod en överhettning i ekonomin beroende på att man inte skapade tillräckligt finansiellt utrymme för främst utgifter för Vietnamkriget. blev en Följden

stigande inflationstakt. Dessutom uppkom ett kraftigt importöverskott för

USA:s del och en däremot svarande ökning av dollartillgångarna i både Europa och Japan.

128 Internationell ekonomi och teknisk mveck/ing

Mot slutet av l960-talet ökade kapacitetsutnyttjandet i OECD-området utanför USA samtidigt som inflationen tilltog. Den ekonomiska politiken i OECD-området som helhet inriktades på att dämpa efterfrågan. Arbetslösheten tilläts stiga påtagligt - och nådde under de forsta åren på 1970-talet höga tal, speciellt i USA - men man lyckades trots detta inte pressa ned prisstegringstakten till 1960-talets nivå. Det internationella betalningssystemet hade utsatts for en del påfrestningar redan under slutet av 1960-talet, när den ekonomiska stabiliteten började vika. Dessa påfrestningar tilltog då försöken att genom en efterfrågedämpande politik hålla tillbaka prisstegringarna under 1970-talets första år visade sig verkningslösa - det uppstod s. k. stagflation, dvs. stagnation kombinerad med inflation. Dollarutflödet ökade också ytterligare. Steg for steg övergavs det tidigare systemet med fasta växelkurser. Uppluckringen av det internationella betalningssystemet kan vara en forklaring till att man i flertalet OECD-länder tillät sig att under 1972 bedriva en mycket expansionistisk ekonomisk politik. Uppgången i den ekonomiska aktiviteten var utomordentligt snabb. Priserna började åter stiga delvis som med spekulativa - främst for följd av en snabb lageruppbyggnad inslag råvaror. Därtill kom kraftiga prisstegringar på livsmedel som en följd av 1972 års dåliga skördar. Arbetslösheten minskade inte i den omfattning som man mot bakgrund av 1960-talets erfarenheter kunnat vänta. För att vända inflationskurvan nedåt började man emellertid i flertalet industriländer dämpa efterfrågan. kom i slutet av 1973.

Åtgärderna hade börjat ge effekt när oljekrisen

Under loppet av några månader fyrdubblades priserna på råolja, vilket ökade de oljeexporterande ländernas exportinkomster från OECD-området med 65 miljarder dollar. Det motsvarade mer än 1,5 % av OECD-ländernas samlade BNP. För några länder blev effekten relativt BNP ungefär 3 %. Genom en ökad export - både till OPEC-länderna och till icke oljeproducerande u-länder - blev nettoeffekten på OECD-ländernas betalningsbalanser 1974 endast omkring 33 miljarder dollar. i en situation då den ekonomiska politiken i in- Oljekrisen uppträdde dustriländerna relativt allmänt var inriktad på en dämpning ax efterfrågan Genom fick man i i syfte att pressa ned inflationen. oljeprishöjningarna

dessa länder dels en avsevärd höjning av prisnivån, dels mycket hastigt

stora underskott i betalningsbalansen, eftersom de oljeproducerande staterna inte ökade sin import i takt med de ökande exportinkomsterna. Resultatet blev en nedgång i den ekonomiska aktiviteten i de västliga industriländerna och en därmed sammanhängande stegring av arbetslösheten. Denna nådde under 1975 en högre nivå än någonsin tidigare under efterkrigstiden. Den ekonomiska politiken inom OECD-området under de senaste åren För att hålla tillbaka har har präglats av stor försiktighet. prisstegringarna hållits på en nivå som motsvarar långt mindre är. fullt kapaefterfrågan citetsutnyttjande. Man har accepterat en mycket hög arbetslöshet. I OECDområdet som helhet är f. n. omkring 17 miljoner människor arbetslösa. Arbetslöshetsprocenten, som låg på drygt 2 % under andra hälften av l960-talet och ca 3 % under forsta hälften av 1970-talet, har under de senaste åren legat över 5 %.

Internationell ekonomi och teknisk 129 utveckling

l flertalet länder i Europa har således den ekonomiska politiken varit inriktad på att genom en dämpning av den interna efterfrågan - med hög arbetslöshet som följd - hålla nere prisstegringar och bytesbalansunderskott. Eftersom denna inriktning av politiken var tämligen allmän kom länderna att ömsesidigt påverka varandras exportefterfrågan negativt. Som helhet har OECD-området däremot ökat exporten till såväl oljeproducerande länder som övriga u-länder. På det hela taget präglas emellertid situationen för industrin i USA och Västeuropa fortfarande av dämpad efterfrågan på arbetskraft. Främst beror det på den totalt sett svaga produktefterfrågan, men det finns också andra orsaker. En är den starkt ökade konkurrensen inom många branscher från länder, som först på senare år byggt upp sin industri. Dessa länder kan, bl. a. genom sina i förhållande till i-länderna utomordentligt låga arbetslöner, vinna marknadsandelar på i-ländernas bekostnad. Man har också i stor utsträckning byggt upp mycket stora anläggningar på områden där de tekniska stordriftsfördelarna är betydande. I många fall är det de multinationella företagen som svarat för de nödvändiga kapitalinsatserna. I andra fall har statliga industripolitiska insatser gjort utbyggnaden möjlig. Det finns anledning att i detta sammanhang peka på den industriella utveckling som sedan andra hälften av 1960-talet ägt rum i speciella s. k. frizoner inom u-länderna. Frizonerna har inrättats för att stimulera uppbyggnaden av exportindustrier genom att locka främst utländska investerare till landet med hjälp av olika erbjudanden. Dessa kan bestå i att de företag som investerar i frizonen erbjuds skattebefrielse under ett antal år, från företagens synpunkt gynnsamma villkor beträffande miljö- och sociallagstiftning, hjälp vid personalanskaffning etc. Det förefaller inte som om lönenivåerna inom frizonerna skulle påtagligt avvika från dem som i övrigt gäller i de länder där zonerna är lokaliserade. I en PM från kommerskollegium beräknas antalet frizoner - i nämnda PM kallade exportprocesszoner - år 1978 till 118, fördelade på 36 u-länder utanför Europa. Vid mitten av 1970talet uppskattas över en halv miljon människor ha varit sysselsatta inom frizonerna och antalet ökar sannolikt snabbt. Den största delen finns i Asien, där Sydkorea, Singapore, Taiwan och Hongkong svarar for huvudparten av produktion och sysselsättning inom frizoner. I Latinamerika är det Mexiko och i viss mån Brasilien som dominerar. Som framgår av de tal som här nämnts svarar frizonerna fortfarande för en mycket begränsad del av den samlade industriproduktionen i världen. Tillsammans med andra industriföretag i u-länderna, som byggts upp med kapital från industriländerna, uppvisar de emellertid en snabb tillväxt. Det är uppenbart att denna kapacitetsökning i de branscher dit den är koncentrerad innebär en påtaglig skärpning av konkurrensen för befintliga företag i industriländerna. sysselsättningen i OECD-länderna ökade generellt fram till början av l970-talet. Tjänstesektorerna expanderade snabbt, men även industrisysselsättningen steg i nästan alla länder. Industrisysselsättningen stagnerade sedan under 1970-talets första år, i första hand i de mest högindustrialiserade länderna, i samband med lågkonjunktur, inflation och valutasystemets sammanbrott. Efter oljekrisen stagnerade och i många fall minskade även sysselsättningen totalt under ett par år. Därefter har en ökning åter ägt rum, framför allt i de utomeuropeiska länderna. 9

Internationell ekonomi och teknisk utveckling S-OU 1979:24

130?

Totalt

Figur 3:1 Sysselsättning i OE CD-Iänderna. Index 1963 = 100. noosocanotnoø Nordamerika n TOtalt Källa: OECD Labour

Under 1970-talet har industrisysselsättningen i Europa således minskat. I vissa relativt länder kan man däremot se hur in- “nyindustrialiserade” dustrisektorn snabbt expanderat, samtidigt som jordbruket minskat något i betydelse.

Tabell 3:1 Produktionstillväxt i vissa nya industriländer 1963-76 Årlig procentuell förändring

Källa: OECD.

Internationell ekonomi och teknisk 131 utveckling

3.2.3 Den svenska industrin i ett internationellt perspektiv

Av de olika produktionssektorerna i den svenska ekonomin är det i första hand industrin, som är direkt beroende av den internationella utvecklingen. Det är genom exporten och importen av industrivaror, som förändringar i internationell efterfrågan och internationella konkurrensförhållanden påverkar svensk ekonomi. Det är visserligen inte enbart sådana internationella förhållanden som bestämmer strukturutvecklingen inom den svenska industrin. Också den interna efterfrågans fördelning och konkurrensen inom landet ger utslag i strukturutvecklingen. Uppenbarligen ligger emellertid den internationella utvecklingen direkt eller indirekt bakom en stor del av de problem, som f. n. råder i den svenska industrin. Direkt, i form av exempelvis svag internationell efterfrågan på våra traditionella exportprodukter eller utbyggd internationell produktionskapacitet på sådana produktområden. Indirekt, genom att bytesbalanssvårigheter lett till att den interna efterfrågan - exempelvis privat konsumtion och - hålls tillbaka. bostadsbyggande

Uppenbarligen är den totalt sett svaga internationella efterfrågan en av

de främsta anledningarna till dagens problem i den svenska industrin. En uppgång i den internationella ekonomiska aktiviteten skulle innebära betydligt förbättrade avsättningsförhållanden inom stora delar av Sveriges industri. Det är naturligt att frågor som rör den yttre balansen blivit centrala i den ekonomiska debatten under de senaste åren och att ställningstaganden i dessa frågor blivit avgörande för den ekonomiska politikens utformning. Vi skall här inledningsvis ta upp en av dessa frågor - den som rör den svenska industrins krympande marknadsandelar under åren i mitten av 1970-talet. Därefter diskuteras mera långsiktiga förändringar i den internationella industristrukturen och deras inverkan på vårt lands industri. Som redovisas i kapitel 4 föll den svenska exportvolymen kraftigt från 1974 till 1975. Därefter har exporten Ökat men fortfarande har inte hela den tidigare nedgången återhämtats. Delvis kan exportproblemen förklaras av den svaga internationella efterfrågan. Därtill kommer emellertid att den svenska industrins andelar av försäljningen, både på hemma- och utlandsmarknaderna har minskat. Konjunkturinstitutet har gjort vissa skattningar av storleken på förlusterna av marknadsandelar. Man kommer fram till att minskade exportmarknadsandelar skulle svara för ett bortfall av exportefterfrågan på exporten av bearbetade varor med 8 % från 1974 till 1975 och något mer från 1975 till 1976. Från 1976 till 1977 skulle effekten på exportvolymen däremot ha varit betydligt mindre. Exportbortfallet motsvarar för 1974-1975 och 1975-1976 ungefär 2 % av BNP. Det bör framhållas att de flesta industriländer fått vidkännas en nedgång i sina exportmarknadsandelar. Den svenska andelsförlusten är dock påtagligt stor. Beträffande importen har motsvarande beräkningar gjorts för åren 1976 och 1977. Man uppskattar effekterna på BNP-utvecklingen (från föregående år) till l % för vart och ett av åren. Det bör understrykas, att dessa beräkningar är utomordentligt osäkra. De bygger på en grov varuuppdelning av den svenska exporten, och effekten

132 Internationell ekonomi och teknisk utveckling

av forskjutningar i efterfrågan inom dessa grupper kan ha betydelse för utvecklingen av de registrerade marknadsandelarna. Statens industriverk redovisade i sin höstrapport år 1977 vissa jämförelser mellan Sverige och ett antal andra industriländer beträffande utvecklingen av “enhetsarbetskostnaden”” inom industrin (arbetskraftskostnaden per krona förädlingsvärde). Man konstaterar att utvecklingen av enhetsarbetskostnaderna i Sverige under de första åren på 1970-talet var långsammare än i konkurrentländerna. Under 1975 och 1976 skedde emellertid en omsvängning beroende på kraftiga löneökningar och svag produktivitetstillväxt. Man framhåller att det torde stå klart att på lång sikt kan inte svensk industri klara sin konkurrensförmåga och samtidigt ha snabbare lönekostnadsstegringar och långsammare produktivitetstillväxt än viktiga konkurrentländer. Det bör påpekas att den svenska konjunkturpolitiken under senare år bl. a. syftat till att ge företagen incitament att behålla en större arbetsstyrka än som i och för sig motiveras av produktionsnivån. Självfallet får detta en negativ effekt på arbetsproduktiviteten. I den mån den sjunkande produktiviteten kompenseras genom bidrag, som inte registreras vid beräkningen av arbetskraftskostnaden. ökar i praktiken inte företagets enhetsarbetskostnader i den utsträckning som kalkyler av den här redovisade typen anger Industriverket framhåller att man inte bör se den svenska industrins strukturproblem som en följd av arbetskraftskostnadernas utveckling. ”Förklaringarna härtill måste sökas i delvis andra och mera komplexa samband än enkla förklaringar baserade på den svenska arbetskraftskostnadsutvecklingen. Man påpekar också att dessa strukturproblem i många fall kan visa sig vara mer svårbemästrade än problem förknippade med arbetskraftskostnadsutvecklingen. I en mening spelar emellertid Sveriges relativa arbetskraftskostnader en avgörande roll i den långsiktiga strukturomvandlingen. Det gäller då inte utvecklingen av dessa kostnader utan deras nivå i förhållande till den i u-länderna. En del av dessa har under 1970-talet kraftigt byggt ut produktionskapaciteten inom vissa arbetsintensiva industribranscher. Utbyggnaden har bl. a. kommit till stånd genom kapitaltillskott från multinationella företag. En av orsakerna till att dessa företag sett det som fördelaktigt att investera i u-länderna är sannolikt att datateknikens utveckling möjliggjort en sådan styrning av produktionsprocessen att kraven på yrkeskunnande hos arbetskraften kunnat sänkas. Möjligheterna att utnyttja u-ländernas billiga arbetskraft har därmed ökat. På en del produktområden har alltså en kraftig utbyggnad av produktionskapaciteten på detta sätt genomförts i länder, som, jämfört med industriländerna, har utomordentligt låga kostnader för löner och sociala förmåner till arbetskraften och mycket lågt ställda krav på arbetsmiljön. Exempel finns i många branscher - man kan nämna textil- och beklädnadsindustrin och delar av elektronikindustrin. Självfallet har i-ländernas industri i sådana branscher drabbats av avsättningssvårigheter i samband med att de nya konkurrenterna fort ut sina produkter på marknaden. Man kan naturligtvis säga att i-ländernas höga nivå på arbetskraftskostnaderna ligger bakom konkurrensproblemen. Det är emellertid uppenbart att de reduktioner

Internationell ekonomi och teknisk utveckling 133

av Iönekostnaderna, som skulle krävas för att i-ländernas produkter skulle bli konkurrenskraftiga, i många fall är utomordentligt stora. Detta gäller alltså för vissa branscher och illustrerar den stora spännvidden mellan olika branscher vad gäller produktivitet mätt i internationella den priser. Enligt utredning som på bl. a. industridepartementets uppdrag utförts av the Boston Consulting Group skulle det i flera branscher krävas en reduktion av lönerna till mellan 10 och 15 kr/timme. Att återställa sådana branschers internationella konkurrenskraft genom devalveringar eller lönepolitiska åtgärder är uppenbarligen inte en praktiskt framkomlig väg. Ett annat drag i den internationella utvecklingen, som bidragit till att försvåra avsättningen inom några av våra traditionella är exponbranscher, den ökande exploateringen av tidigare Här outnyttjade råvarufyndigheter. har i många fall de nödvändiga investeringarna möjliggjorts genom direkta statliga satsningar i syfte att bygga upp en bas for industrialiseringen i landet. Den svenska gruvindustrin har på exportmarknaderna mött konkurrens från exempelvis Brasilien och Australien, därjärnmalm bryts till låga kostnader. För skogsindustrins del kan man iaktta en tendens till skärpt konkurrens från områden med snabbväxande skog. Inom några branscher- det gäller exempelvis stålindustrin och bilindustrin - har utvecklingen under 1970-talet starkt präglats av tillkomsten av utom-

ordentligt storskaliga anläggningar. Genom utnyttjandet av stordriftsfordelar har produktionskostnaderna vid dessa anläggningar kunnat hållas nere. Det ökade utbudet av relativt billiga produkter har självfallet inneburit betydande avsättningsproblem for de tidigare befintliga företagen inom dessa branscher. Vi har här pekat på några drag i utvecklingen av den internationella industristrukturen och givit exempel på branscher, där skilda tendenser kan iakttas. Självfallet är det i praktiken ofta så att dessa tendenser uppträder i kombination sinsemellan, så att exempelvis stordriftsfördelar förenas med användningen av lågavlönad arbetskraft eller exploateringen av tidigare outnyttjade råvarutillgångar. Dessutom har givetvis effekterna för i-ländernas industri av dessa strukturförändringar i hög grad förstärkts av den totalt sett svaga internationella efterfrågan. Under trycket av den hårdnande internationella konkurrensen på industriområdet under 1970-talet har industripolitiken inom många av i-länderna byggts ut. Samhällsstödet till investeringar - både i byggnader och maskiner och i forskning och utveckling - har i olika former byggts ut. Genom statlig upphandling av i första hand teknologiskt avancerade har utprodukter vecklingen inom kunskapsintensiva branscher stimulerats. Det statliga stödet till industrins har ökats. marknadsföring på export Det gäller speciellt under de senaste åren då nya, potentiellt starka, vuxit exportmarknader upp i de oljeproducerande länderna. I takt med att sysselsättningsproblemen inom i-ländernas industri ökat, har också tendenserna till ökad protektionism blivit tydligare. Då vikande efterfrågan på arbetskraft inom vissa branscher inte av exkompenserats pansion inom andra har det varit naturligt att genom stöd till utsatta branscher och foretag mildra de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av konkurrens utifrån.

och teknisk 134 Internationell ekonomi utveckling

3.2.4 Den internationella ekonomins utveckling under kommande âr

rörande den internationella ekonomiska utvecklingen är alltid Prognoser osäkra. De allvarliga svårigheter, som sedan mitten av 1970-talet mycket ekonomier, med stor arbetslöshet, snabb inflation präglat industriländernas externa bidrar ytterligare till denna osäkerhet. och allvarliga balansbrister, under de närmaste åren blir starkt beroende av i vilken ut- Utvecklingen sträckning en omorientering av den ekonomiska politiken i expansiv riktning

kommer till stånd i industriländerna. Från det enskilda landets synpunkt motiveras återhållsamheten i den ekoav omsorg om den yttre balansen. Det är därmed svårt nomiska politiken för ett enskilt land att lägga om sin ekonomiska politik i expansiv riktning om inte samma förändring av politikens inriktning genomförs i andra länder. Problemet, som naturligtvis inte är unikt för dagens situation, har på grund

av förekomsten av stora balansbrister kommit att i hög grad prägla politiken i industriländerna. För att en omsvängning mot mer expansiv politik skall komma till stånd krävs därför en hög grad av internationellt samförstånd.

Hittills har detta inte kunnat åstadkommas. diskuteras situationen i den internationella eko- I långtidsutredningen nomin - främst i OECD-området - och utvecklingen fram till 1983. Även

om sysselsättningsutredningen måste arbeta med ett längre tidsperspektiv finns det anledning att kort redovisa och kommentera lângtidsutredningens bild av de närmaste årens utveckling. Vid av den aktuella situationen understryks problemet att beskrivningen med den externa balansen, anser många länder, på grund av svårigheter handlingsfrihet vid utformningen av sin ekonosig ha mycket begränsad konstaterar att ”den redan tidigare mycket ojämna förmiska politik. Man mellan OECD-länderna förvärrades delningen av bytesbalansunderskotten under av 1977. Överskottsländerna - främst Förbundsytterligare loppet och Japan - är uppenbarligen inte beredda att bedriva republiken Tyskland en ekonomisk politik, som leder till att bytesbalansöverskotten påtagligt reduceras. USA är det enda större land som fört en mera expansiv politik. konstaterar långtidsutredningen, ”har problemen i fråga om _I andra länder, och sysselsättningsutvecklingen snarast förvärbytesbalans-, produktions-

1974-1975 samtidigt som inflationen ligger kvar på

rats sedan nedgången nivå. I flertalet länder har man sålunda en fortsatt en hög om än sjunkande hög och i många fall ökande arbetslöshet”. Långtidsutredningen redovisar beräkningar av alternativa utvecklingsförlopp i världsekonomin för perioden 1977-1983. Ett högre alternativ reprei OECD-området vid 1980-talets senterar en återgång till full sysselsättning och ett lägre alternativ utgår från ett antagande om att de nuvarande mitt, i världsekonomin blir bestående under perioden. stagnationstendenserna Mellan huvudalternativet, som bygger på antagandet att de dessa ligger större länderna under de närmaste åren för en jämfört med i dag expansiv

politik. uppgift är att lämna förslag om sysselsätt- Sysselsättningsutredningens for 1980-talet, vilket innebär att också diskussionen om den ningspolitiken internationella utvecklingen måste gälla detta tidsperspektiv. Den ekonomiska i industriländerna i dag är i det perspektivet av betydelse politiken

Internationell ekonomi och teknisk 135 utveckling

endast om den avspeglar en mer långsiktig förändring i politikens inriktning. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning kan man inte utesluta att en sådan Förändring, i riktning mot sänkta ambitioner på sysselsättningsområdet, kommer att komma till uttryck i industriländernas ekonomiska politik under 1980-talet. Tendenser att acceptera en lägre sysselsättningsvolym har kommit att alltmer prägla politiken i många industriländer. Ett uttryck för detta är diskussionen om arbetsdelning work-sharing. Begreppet innebär att man, i stället lör att genom en ökning av efterfrågan på varor och tjänster höja sysselsättningsnivån, med hjälp av en arbetstidsförkortning med given efterfrågan - och därmed given total timvolym - försöker öka antalet sysselsatta. Arbetsdelning diskuteras i kapitel ll. Här skall endast konstateras att ett genomförande av arbetsdelning i ett land kan leda till större svårigheter för andra länder som väljer att öka sysselsättningen genom en expansiv politik. Det finns också anledning att räkna med att de protektionistiska tendenser i världsekonomin, som gjort sig gällande under senare år, blir bestående under att understryka lång tid. Det finns anledning att dessa bedömningar är utomordentligt osäkra, och kan visa sig vara felaktiga. Att i en diskussion om utformningen av den framtida svenska sysselsättningspolitiken bortse från risken för att de senaste årens situation i industriländerna får långsiktiga effekter av det slag som här skisserats vore emellertid knappast rimligt. Ett annat drag i utvecklingen, som vi tidigare pekat på, är industrialiseringen i u-länderna. Även om effekterna hittills totalt sett varit begränsade har de för vissa branscher inom industriländerna inneburit tydliga förändringar i avsättningsmöjligheterna. Det finns uppenbarligen i dag produktionstekniska möjligheter i många branscher att genom en förläggning av industrier till områden med lågavlönad arbetskraft uppnå konväsentliga kurrensfördelar. Förutsättningar för att finansiera sådana projekt finns uppenbarligen också - inte minst inom ramen för de multinationella företagens verksamhet. Det finns därför anledning att räkna med att industrialiseringsprocessen i u-länderna under 1980-talet kommer att på ett mer avgörande sätt än hittills påverka konkurrenssituationen för industriländernas produkter. Speciellt kännbar blir givetvis konkurrensen i en situation med totalt sett långsam tillväxt i världsefterfrågan. Parallellt med att u-länderna genom en uppbyggnad av industrier stärker sina ekonomier skapas nya marknader för produkter från industriländerna. Industrialiseringsprocessen i u-länderna behöver därmed inte innebära att industriländernas avsättningsmöjligheter totalt sett minskar. Kraven på industriländerna att anpassa sig till de nya utvecklingstendenserna - i form av en strukturomvandling inom industrin - kan dock komma att förstärkas.

3.3 Den tekniska utvecklingen

Vi framhöll i föregående avsnitt att den internationella ekonomiska utvecklingen utövar ett starkt inflytande på svensk ekonomi. Häri också ligger ett beroende av den tekniska utvecklingen - med de möjligheter och de

136 Internationell ekonomi och teknisk utveckling

problem det innebär. Tekniska Förändringar i produkter och produktionsprocesser leder till förskjutningar i konsumtionsmönster och konkurrensförhållanden. Ett land som Sverige, med en utvecklad industri och med tillgång till välutbildade tekniker och yrkesarbetare, har goda möjligheter att ta tillvara teknikens möjligheter. Detta måste enligt sysselsättningsutvara en av utgångspunkterna vid utformningen av de redningens mening medlen. Dessa måste emellertid samtidig vara så sysselsättningspolitiska utformade att de bidrar till att lösa de sysselsättningsproblem, som kan bli följden av tekniska förändringar.

3.3.1 Sambanden mellan teknisk utveckling och sysselsättning

Sysselsättning och arbetsvillkor påverkas på olika vägar av den tekniska utvecklingen - oavsett om det är fråga om en utveckling av produkterna eller produktionsprocessen. Utvecklingen kan föra med sig förändringar i produktivitet, efterfrågan på produkter, konkurrensförhållanden etc, som i sin tur kan leda till förändringar i efterfrågan på arbetskraft - kvantitativt och vad beträffar kraven på yrkeskunnande. Andra förändringar kan gälla arbetsinnehållet, arbetsmiljön eller arbetsorganisationen. Iden tekniska utvecklingen ligger, enligt sysselsättningsutredningens uppfattning, stora möjligheter till en förbättrad standard. Denna uppfattning är en av utgångspunkterna för utredningens ställningstagande till sysselsättningspolitikens inriktning. Den tekniska utvecklingen hari kombination med sådana faktorer som överflyttningsvinster och ökat kunnande hos arbetskraften bidragit till att arbetsproduktiviteten steg för steg kunnat ökas. Vi har fått möjlighet att föra över arbetskraft till tjänstesektorn för uppgifter inom exempelvis äldreomsorg, barnomsorg, utbildning utan att för den skull avstå från en samtidig förbättring av vår varuförsörjning. Det är inte bara produktionsmetoderna som påverkats av den tekniska utvecklingen. Tekniken har också gett oss nya eller förändrade produkter. Nya material har kommit till användning, produkternas tekniska prestanda har utvecklats. Självfallet har dessa förändringar i produkterna ofta varit

intimt förknippade med de ändrade produktionsmetoderna. Man kan konsta-

tera att utvecklingen med de beslutsprocesser som existerar i en marknadsekonomi tilldelat tekniken en viktig roll, och att tekniska förändringar därmed ofta kommit att ge utslag i produktions- och sysselsättningsförhållandena. Från en renodlad sysselsättningssynpunkt framstår ibland den tekniska utvecklingen som en källa till svårigheter för den enskilde. I industrialismens historia finns välkända exempel på hur maskiner ersatt arbetskraft och där den direkta effekten blivit arbetslöshet och social oro. Även arbetsinnehållet och arbetsmiljön har påverkats, och effekterna på dessa områden är långt ifrån enbart positiva. Visserligen har många tunga och riskfyllda arbetskunnat förändras eller men - inte minst kemiska uppgifter ersättas, nya - skaderisker har tillkommit. På samma sätt har många monotona arbetsuppgifter försvunnit samtidigt som nya tillkommit. Vi vill därför understryka att vår principiellt positiva syn på tekniken inte skall tolkas som ett passivt accepterande av alla former av tekniska

Internationell ekonomi och teknisk 137 utveckling

förändringar. Vi menar att samhället bör öka sina möjligheter för att dels. från sociala och samhällsekonomiska utgångspunkter, initiera teknisk utveckling, dels kontrollera dess effekter på bl. a. sysselsättningen. Våra förslag med dessa syften redovisas i kapitel 6. Vad vi här skall diskutera är den tekniska utvecklingen som en betydelsefull faktor i den “miljö” där den framtida sysselsättningspolitiken skall bedrivas. Vi konstaterade tidigare att tekniska förändringar kan medföra problem vad gäller enskilda människors sysselsättning och arbetssituation. Problemen kan vara en följd av att det över huvud taget inträffar en förändring varvid vissa människor drabbas samtidigt som andra kan få fördelar. Exempel på sådana situationer är det fallet, att en övergång till effektivare produktionsteknik vid en anläggning medför att behovet av arbetskraft minskar, och att en del av de anställda sägs upp. En effektivisering vid en anläggning kan också resultera i att andra anläggningar konkurreras ut och måste läggas ned. De anställda vid de mindre effektiva anläggningarna drabbas, samtidigt som förändringen kan vara positiv for människor på den ort där den mer effektiva anläggningen ligger och också för köparna av produkten. Men problemen kan också ligga i den tekniska förändringens art. Den kan innebära negativa effekter på arbetets organisation och innehåll eller arbetsmiljön. Man kan alltså konstatera att den tekniska utvecklingen kan innebära konflikter mellan olika individers eller gruppers intressen. Den innebär också ibland en konflikt mellan önskemålen om en effektiv produktionsstruktur totalt sett och kravet på en på kort sikt trygg sysselsättning för den enskilde. En av de centrala uppgifterna i näringspolitiken måste vara att låta hänsyn till dessa skilda intressen komma till uttryck vid anpassningen av produktionsstrukturen. Inom områden - dataområdet - finns tendenser till många exempelvis en koncentration av den tekniska forskningen, som på längre sikt innebär att små länder ställs utan möjligheter att påverka dess inriktning. Det är en uppgift för näringspolitik, forskningspolitik och utbildningspolitik att medverka till en utveckling, som innebär att förutsättningarna för en teknisk

förnyelse av svensk industri bibehålls.

Ständiga teknikförändringar kommer också fortsättningsvis att sätta spår i strukturomvandlingen internationellt och i Sverige. Inom ett område finns det anledning att förutse betydande effekter. Det gäller datatekniken och dess tillämpningar i produkter och produktionsprocessen. Vi diskuterar detta område särskilt i påföljande avsnitt. Vi skall inte här försöka göra en bedömning av sannolikheten för tekniska genombrott inom enskilda branscher eller produktområden. I någon utsträckning tas den tekniska utvecklingen upp i branschgenomgångarna i bilaga 3, men det blir i första hand en uppgift för de samhällsorgan som svarar för planeringen bransch för bransch att löpande analysera dessa frågor. Man måste därvid beakta inte bara de problem, som den tekniska utvecklingen medför, utan också de möjligheter, som den erbjuder.

138 Internationell ekonomi och teknisk utveckling sou 197924

3.3.2 Datateknik och automation

Effekterna av en automatisering av produktionen med hjälp av datateknik har under senare tid intagit en framskjuten plats i debatten om den framtida Två utredningar har nyligen tillsätts för att undersöka dasysselsättningen. tateknikens effekter dels på sysselsättning och arbetsmiljö, dels på näringslivets utveckling i stort. I vår kortfattade diskussion om datatekniken vill vi inledningsvis understryka att effekterna - positiva och negativa - av ett ökat utnyttjande av datateknik i stor utsträckning överensstämmer med de effekter som uppkommer vid andra slag av teknisk utveckling. Vid given produktionsvolym kan behovet av arbetskraft minska vid de anläggningar där ny teknik införs. Arbetsorganisation och arbetsinnehåll kan förändras. Även om förändringar i produktionsmetoder eller produktutformning innebär mycket kraftiga produktivitetsvinster leder de naturligtvis inte nödvändigtvis till sysselsättningsproblem. Om produktens pris eller kvalitet påtagligt förändras, kan förbättrade avsättningsmöjligheter mycket väl resultera i en så drastisk ökning av produktionsvolymen att även de omedelbara i det aktuella företaget- och kanske t. o. m. sysselsättningskonsekvenserna i hela den aktuella branschen - blir positiva. Datoriseringen skiljer sig emellertid på några andra punkter från en stor del av övrig teknisk utveckling, vad avser inverkan på sysselsättning och arbetsliv. En av dessa har att göra med datateknikens breda användningsområde. Den kan utnyttjas såväl inom varuproduktion som inom tjänste- Hittills är det främst det administrativa området som berörts. produktion. Inom industrin kan olika tillämpningar av datateknik utnyttjas i en mängd produktionsprocesser inom olika branscher. Därmed föreligger de tekniska för ett snabbt genomslag för en ny produktionsteknik samförutsättningarna tidigt i stora delar av näringslivet. Häri ligger en uppenbar risk för svåra omställningsproblem för enskilda företag, orter och branscher. av datateknik kan alltså komma att ge effekter En övergång till tillämpning som rent kvantitativt överskuggar effekterna av sådana tekniska förändringar som är mer bundna till en bestämd produktionsprocess eller en avgränsad varugrupp. Det finns självfallet också andra typer av teknisk utveckling som på ett mera generellt sätt kan påverka den industriella tekniken. Nya material kan komma att få ett brett användningsområde. Mikroelektroniken - till den del den kan ses fristående från datatekniken - kan få ett mycket stort användningsområde, inte minst som en komponent i industrins produkter. g Det finns från sysselsättningssynpunkt också anledning att peka på andra där datatekniken skiljer sig från många - om än inte alla - andra punkter, utveckling. En sådan rör det förhållandet att man genom slag av teknisk att utnyttja datateknik i en produktionsprocess kan minska behovet av yrkeskunnig arbetskraft i delar av processen. Eftersom datatekniken medger av information för styrning av produktionsprocessen över stora överföring kan detta i sin tur leda till att de delar av produktionen, som avstånd, inte kräver till länder med låga lönekostnader. Ett yrkesarbetare, flyttas exempel på detta är den grafiska industrin, där själva tryckningen, genom att den satta texten snabbt kan överföras över långa avstånd, numera inte behöver till m. m. på detta sätt kan ske i anslutning sättning Utnyttjad

Internationell ekonomi och teknisk utveckling 139

alltså datatekniken medföra kraftiga forskjutningar i den internationella arbetsfördelningen. Utvecklingen mot stora produktionsenheter har varit ett av de mest utmärkande dragen i strukturutvecklingen under lång tid. Datatekniken kan allmänt sägas ge möjligheter till ökad flexibilitet i produktionsprocessen. Kostnaderna for att anpassa produktionsprocessen till korta serier kan därmed sänkas. Fördelar med långa, obrutna serier minskar således relativt produktion i korta serier. Å ena sidan skulle alltså fördelen med produktion i stora anläggningar tendera att minska. Å den andra skulle den flexibilitet i produktionen, som man brukar framhålla som en konkurrensfördel hos de små anläggningarna, i ökad utsträckning kunna uppnås även i stora anläggningar. Inte minst mot denna bakgrund är det, enligt vår uppfattning, nödvändigt att från samhällsekonomisk utgångspunkt studera vilka alternativa lösningar beträffande produktionsstrukturen som ett ökat utnyttjande av datateknik kan erbjuda.

Datorindustrin och datatjänstebranschen Datatekniken har under det senaste decenniet alltmer kommit till användning for att rationalisera samhällsorganens och näringslivets verksamhet i Sverige. Detta har lett till ett snabbt ökande beroende av datorer i de mest skiftande användningar. Datormarknaden har även i andra länder varit mycket expansiv ökningen har legat omkring 15-20 % per år i värde i USA och Västeuropa och man kan räkna med att expansionen fortsätter under 1980-talet. Om försäljningen av datorer har ökat med 15-20 % i värde torde kapaciteten hos datorerna ha ökat mångdubbelt snabbare. Volymökningen i datoranvändningen bör därför ha varit avsevärt högre, även om det finns en begränsning i hur enskilda användare kunnat utnyttja kapacitetsökningen. Huruvida den årliga volymökningen rör sig om 25 %, 50 % eller mycket mer är emellertid omöjligt att uttala sig om. Datorindustrin, som tillverkar maskinerna, och datatjänstebranschen, som producerar tjänsteri form av program, databehandling, utbildning, underhåll m. m., har haft en likartad värdemässig utveckling. Datatjänstebranschen torde dock ha haft en betydligt måttligare volymutveckling. Dator/ndustrin domineras av amerikanska företag. De svarar for ca 90 % av leveranserna till västvärlden. De kan i hög grad karakteriseras som multinationella företag med produktion och forskningsverksamhet spridd över hela världen. Branschen kännetecknas av mycket avsevärda stordriftsfördelar. Skälen till detta är bl. a. att det är en av de mest forskningsintensiva branscherna. De allra flesta datorföretag erhåller någon form av statligt stöd, framför allt for forskning och utveckling. Dessutom sjunker priserna snabbt och kraftigt om man mäter efter maskinernas prestanda. Stordriftsfordelarna medför att det torde vara mycket svårt for ett datorföretag att existera enbart på hemmamarknaden, åtminstone då det gäller större eller avancerade produkter. Konkurrensen är svår, vilket redan gått ut över många små företag som antingen lagts ned, köpts upp av större företag eller gått ihop med andra for att bli större.

140 Internationell ekonomi och teknisk utveckling

Det torde därför inte vara möjligt för svensk industri att i någon större utsträckning tillverka stora datamaskiner. Den produktion av datorer som nu finns i Sverige avser också uteslutande enheter till mindre kontors- och minidatorsystem; ingen produktion av generella datorer Förekommer längre. Tillverkning av kringutrustning förekommer, liksom av vissa speciella datorsystem. De senare ingår exempelvis i automatiska telefonstationer, trafikstyrningssystem, industrirobotar, processregleringssystem m. m. Dessa speciella datorsystem tenderar att få en allt större betydelse inom svensk datorindustri. Stordriftsfördelarna inom datatjänstebranschen har inte varit så påtagliga. I motsats till datorindustrin är dataserviceföretagen relativt små och branschen har hittills huvudsakligen varit hemmamarknadsinriktad. Den snabba utvecklingen inom datakommunikationsområdet har emellertid banat väg för en ökande terminalbaserad databehandling, vilket kan leda till ett betydligt ökat inflytande från multinationella företag. Det finns naturligtvis vissa risker med en internationalisering av datatjänsterna. Kraven på sekretess och säkerhet i databehandling är olika i olika länder. Det skulle således kunna uppkomma vissa problem för Sverige, som har mycket strikta lagbestämmelser om exempelvis personlig integritet vid databehandling, vid samarbete med länder, som saknar sådant skydd. _ Dessutom ökar risken for händelser som ligger utanför användarnas kontroll om datorerna koncentreras till ett fåtal länder. Datatjänstebranschen i Sverige sysselsätter omkring 8 000 personer. Många företag är små vad gäller både sysselsättning och omsättning. Huvuddelen av Iöretagen har således färre än 20 anställda och 85 % av dem svarar för endast 15 % av omsättningen. Det finns inget som talar emot ett ökat svenskt engagemang på datatjänstesidan, framför allt för att täcka behoven från hemmamarknaden. Snarare är det från bl. a. beredskapssynpunkt viktigt att kunskapen om datatekniken bibehålles och utvecklas inom landet.

Automatiseringen i Sverige Under 1960-talet började datatekniken alltmer utnyttjas för att rationalisera arbetskrävande administrativa uppgifter inom såväl industrin som övriga delar av näringslivet och den offentliga sektorn. Expansionen har varit mycket snabb och på senare år även utvidgats till produktionssidan inom industrin. Datorerna har blivit vanligare inom alla delar av samhällsekonomin och man kan räkna med att utvecklingen fortsätter i samma riktning. Användningen av datamaskiner för administrativa tillämpningar dominerar helt ännu vid mitten av 1970-talet men man räknar med att minidatorsystem och s. k. speciella datorsystem successivt kommer att öka i betydelse. De speciella datorsystemen rör sig om exempelvis trafikstyrning och telekommunikation, patientdatasystem inom sjukvården och stridsledningssystem inom försvaret. Inom industrin tillämpas också datatekniken i ökande utsträckning i produktionsprocesserna. Expansionen i framtiden kommer alltså snarast att ligga på de speciella datorsystemen. Det finns i dag omkring 600 industrirobotar i Sverige. De används bl. a. for tunga arbeten eller arbeten med andra arbetsmiljöproblem.

Internationell ekonomi och teknisk 141 utveckling

Man kan räkna med att användningsområdet är mycket stort exempelvis inom verkstadsindustrin och i framtiden kan allt fler arbetsuppgifter övertas av robotar. Automatiseringen är numera ett viktigt medel för att höja produktiviteten inom industrin. Datorer används i stor utsträckning för styrning inom processindustrierna och utnyttjas allt mer inom andra branscher. De används också i samband med numeriskt styrda maskiner och den senaste tekniska utvecklingen har vidgat användningsområdet bl. a. då det gäller mät- och styrutrustning inom industrin. Industrin har regelbundet under högkonjunkturer haft brist på yrkesutbildad arbetskraft, vilket har stimulerat automatiseringen. Även inom servicenäringarna blir datorerna Förutom vanligare. de vanliga administrativa uppgifterna används de i ökande omfattning inom exempelvis samfardselsektorn för övervakning och styrning av luftfart, telekommunikationer och järnvägstransporter och inom varuhandel för effektivisering av bl. a. lagerhantering och inköpsrutiner. Användningen av datorer varierar kraftigt mellan såväl näringsgrenar som regioner. Utvecklingen av datakommunikationerna har medfört en ökad decentralisering, men fortfarande domineras både användning och datorinnehav av storstadsområdena. l många avseenden är dock numera datorernas geografiska placering ointressant för användarna. Tillgången på datautbildad arbetskraft har sannolikt hittills varit utslagsgivande för lokaliseringen. Det har gjorts vissa försök att kvantitativt uppskatta datateknikens effekter på sysselsättningen. Inom det administrativa området räknar man således med att rationaliseringen under 1960-talet och den första hälften av 1970talet inneburit en produktivitetshöjning motsvarande 30 å 40 000 arbetstillfällen. I realiteten ökade emellertid inom området. Delvis sysselsättningen berodde det på att datatekniken gjorde en utvidgning av arbetsinnehållet möjlig. En ökad användning av specialiserade datorsystem kan medföra ett minskat behov av vissa yrkeskategorier i framtiden, samtidigt som nya yrken uppstår. l direktiven till den utredning som skall behandla sysselsättning och arbetsmiljö talas det således om hur utvecklingen av datorer och automation har en väsentlig betydelse för framtida och utbildsysselsättning ningsbehov. Datatekniken har dessutom ofta omvälvande effekter på arbetets innehåll och arbetsmiljö. Det framhålls i direktiven att det är viktigt att den tekniska utvecklingen sker under former som arbetstagarna kan överblicka och påverka.

3.4 Energifrågorna

I sysselsättningsutredningens delbetänkande “Arbete åt alla” pekades på det starka beroendet mellan sysselsättning och i kortsiktiga förändringar energitillförseln. Det framhölls att sambanden mellan och energitillförsel sysselsättningsutveckling på längre sikt är mer komplicerade och mindre belysta.

142 Internationell ekonomi och teknisk utveckling

Sysselsättningsutredningen har i samarbete med Delegationen för Enerfinansierat ett forskningsprojekt vid Forskningsgruppen för giforskning Energisystemstudier inom Stockholms Universitet med syftet att ge en samlad översikt över sambanden mellan energihushållning och sysselsättning i olika tidsperspektiv. Resultaten av detta arbete har presenterats i en rapport till sysselsättningsutredningen, “EnergL strukturomvandling och sysselsättning (SOU 1978:22). att effekterna - t. ex. på sysselsättningen - av för- Det sägs i rapporten ändringar i energitillgång eller energipriser kan antas vara starkt beroende av hur snabbt förändringarna sker, och av anpassningstidens längd. När det gäller akuta bristsituationer, då ekonomin inom några månader måste anpassas till minskad tillgång på energivaror, framstår påfrestningarna på sysselsättningen som uppenbara. Detsamma kan sägas om konjunkturella störningar, då internationella energiprishöjningar bidrar till stabiliseringsproblem. Ett åskådningsexempel på det senare är den inverkan politiska som energiprishöjningarna under 1974 hade på den internationella ekonomiska utvecklingen. Beträffande mycket långsiktiga förändringar, där anpassningsperioden är mycket utdragen, kan sägas att effekterna på konsumtionsmöjligheterna låter sig - åtminstone grovt - beräknas. Sysselsättningseffekterna däremot är mer svårbedömda. De består i att sysselsättningens fördelning på sektorer påverkas. Resultaten av forskningsgruppens beräkningar tyder på att kraftiga bei energianvändningens tillväxt i de industrialiserade länderna gränsningar är möjliga att förena med en fortsatt materiell standardtillväxt. Enligt en kalkyl, som redovisas i forskningsrapporten, och som avser effekterna av nolltillväxt i energianvändningen från mitten av 1980-talet, blir “kostnaden” år 2000 en minskning av utrymmet för privat konsumtion med ca 5 %. Man konstaterar emellertid att konsekvenserna för konsumtionsnivån troligen blir betydligt större, om nolltillväxt på energisidan upprätthålls ytterligare ett par årtionden. Det beror på att de mera lättåtkomliga sparmöjdå redan tagits i anspråk. En annan slutsats av de utförda be- Iigheterna räkningarna är att det krävs mycket starka energipolitiska styrmedel för att energisparmål av den här aktuella storleksordningen typ nolltillväxt - skall kunna uppfyllas. framstår som De frågor som från sysselsättningsutredningens synpunkt centrala är de, som rör sambanden mellan strukturomvandlingen och ener- Det är också dessa frågor som ges störst utrymme i forskgitillforseln. ningsrapporten. Man har studerat strukturomvandlingsfrågorna från två skilda utgångspunkter. För det första diskuteras hur en viss antagen strukturomvandling inverkar på energiutnyttjandet. För det andra studeras hur en antagen för- - eller genom ändring i energitillförseln antingen genom yttre störningar mer restriktiv - strukturomvandlingen. energipolitik påverkar För att belysa den förstnämnda typen av frågeställningar redovisar man bl. a. en kalkyl, som avser effekterna av en förskjutning mot större sysseli den offentliga sektorn. Den ger, som väntat, till resultat att en sättning sådan förskjutning skulle betyda lägre energianvändning. Man diskuterar också effekterna på energiåtgången av en ökad vidare-

Internationell ekonomi och teknisk 143 utveckling

förädling. Man konstaterar bl. a. att det processindustriled, som ligger närmast efter råvaruutvinningen, ofta har markant högre specifik energiförbrukning än såväl det föregående som det efterföljande ledet. Det gäller för kedjan gruvindustri-stålindustri-Verkstadsindustri, men också i exempelvis skogsindustri, livsmedelsindustri och kemisk industri. Exportindustriernas energiförbrukning blir hög, om exponen sker närmast efter processledet, medan ytterligare vidareförädling i allmänhet är mindre energikrävande. Ett från sysselsättningsutredningens synpunkt centralt avsnitt i rapporten behandlar frågan om de anpassningar i produktionssystemet, som följer av förändrade betingelser för energitillförseln. Förändringarna kan utgöras av ökad energiknapphet och höjda energipriser och vara orsakade av internationella förhållanden eller interna - - beslut. Man disenergipolitiska kuterar effekterna av fyra olika slags anpassningsmekanismer:

a. anpassning mot mer energisnål teknik b. ändrad (mer energisnål) konsumtionsinriktning c. ändrad export- och importsammansättning som följd av ändrade kostnadsrelationer d. anpassningar i utrikeshandeln för att återställa jämvikt i bytesbalansen.

Bl. a. på grundval av en genomgång av ett antal processindustrier drar man vissa slutsatser om de förändringar i produktionsstrukturen som dessa anpassningsmekanismer åstadkommer. När det gäller effekterna av höjda energiskatter pekar man på de mycket stora kostnadsökningar för vissa processindustrier, som skulle bli följden, om skattesatserna höjs till den nivå, som skulle krävas för nolltillväxt i landets totala energianvändning. Effekterna för strukturomvandlingen de närmaste tjugo åren skulle bli dramatiska, om inga undantag gjordes för processindustrierna vid beskattning och andra energipolitiska styråtgärder. Flera av delbranscherna skulle slås ut. Även en betydligt lägre ambitionsnivå i fråga om begränsning av energianvändningen skulle innebära uppenbara svårigheter för den energiintensiva processindustrin. Det framhålls att det till stor del rör sig om branscher som även i frånvaro av energirestriktioner och höjda energipriser står inför stora strukturproblem. De är dessutom geografiskt koncentrerade till sysselsättningssvaga regioner. Detta illustreras i figur 3:2, som visar den energiintensiva industrins andel av industrisysselsättningen inom olika kommuner år 1974. Som framgår av figuren är den energitunga industrin av stor betydelse inom några kommuner i Norrlands inland och efter hela norrlandskusten samt i Bergslagen. Det rör sig i allmänhet om tämligen små kommuner. De företer i vissa avseenden gemensamma drag. Ett sådant är att deras befolkningstal 1970-1975 varit stagnerande eller tillbakagående. Andelen i till-

sysselsatta

verkningsindustri är med få undantag högre än riksgenomsnittet. Industrisysselsättningen har för dessa kommuner alltså större betydelse än för riket i genomsnitt. Ett annat drag som är gemensamt för de aktuella kommunerna är att de i allmänhet har en relativt sett ensidig industri. Av de 51 kommuner som framstår som mest beroende av energitung industri har 21 mer än

144 lnremarionell ekonomi och teknisk mveck/ing

.

W/

.øa

z, 0_ 7 4 %

“JJ .. å;

/z

.../

Sv. / a.

//x//M

ann/u?

F(eur 3:2 Den ønarginnzga V

i

.i

industrins andel av indu-

4a..

srrisysselsärmingen i zxx, kommuner och storsladsområden 1974.

,ø//z ,ab

Källa: FFE-rapport nr 9: Regionala produktionsoch sysselsättningseffekter av erxergipolitiken.

Internationell ekonomi och teknisk utveckling 145

90 % av industrisysselsättningen koncentrerad till de fem största arbetsställena. Endast i ll kommuner är mindre än 70 % av industrisysselsättningen koncentrerad till de fem största anläggningarna. Sysselsättningsläget i de 51 kommunerna är genomgående svagt. Samtliga uppvisar kvinnliga Förvärvsfrekvenser, som ligger under riksgenomsnittet. Arbetslösheten ligger i de Fiesta fallen över riksgenomsnittet.

4 inom olika

Utvecklingen sektorer

och regioner

I föregående kapitel diskuterades hur den internationella ekonomiska utvecklingen och teknikförändringar påverkar den svenska ekonomin. Vi skall här försöka ge en bild av utvecklingstendenserna i den svenska ekonomin, som helhet och för olika sektorer och regioner. Kapitlet inleds med en kortfattad genomgång av den ekonomiska utvecklingen i Sverige under perioden fr. o. m. 1975 och en redogörelse för den totala sysselsättningsutvecklingen i landet under 1960-talet och fram till i dag. Därpå följer en diskussion om den tänkbara utvecklingen under de kommande åren. Vi går så över till att diskutera situationen i olika sektorer i ekonomin. Efter en genomgång av den offentliga sektorn, redovisas kortfattat utvecklingstendenserna inom olika delar av näringslivet. Tyngdpunkten har lagts på en diskussion om industrins situation. En mer detaljerad genomgång av den offentliga sektorn och näringslivet redovisas i bilagorna l, 2 och 3.

4.1 Ekonomi och under

sysselsättning senare år

Utvecklingen i Sverige avviker på väsentliga punkter från den i OECDområdet som helhet. Det gäller framför allt för åren närmast efter 1974. Den ekonomiska politiken i Sverige inriktades då på att kompensera det efterfrågebortfall från exporten, som var resultatet av recessionen hos flertalet av våra viktiga handelspartners. En rad åtgärder vidtogs för att i första hand undvika ett efterfrågebortfall genom en snabb lageravveckling samt for att hålla uppe den privata konsumtionen. En sådan politik innebär för ett land med stor utrikeshandel stora svårigheter. Den i förhållande till viktiga handelspartners höga aktivitetsnivån tenderar att ge utslag i en snabbare kostnadsutveckling, vilket genom effekter på relativpriserna negativt påverkar konkurrensmöjligheterna. Intern efterfrågan suger dessutom åt sig en del av den produktion, som kunde avsatts på exportmarknaderna. Resultatet blir en försämring av bytesbalansen. Vi skall här med utgångspunkt från en sammanställning av vissa försörjningsbalansdata (tabell 4.1) försöka belysa hur den direkta effekten på Sveriges BNP-utveckling fördelas på olika poster i efterfrågan. Samtliga tal i tabellen är uttryckta i procent av föregående års BNP.

sektorer 148 Utvecklingen inom olika och regioner

Tabell 4.] Bidrag till BNP-förändringen Förändring i procent av föregående års BNP Genomsnitt för åren 1965- 1970- 1975 1976 1977 1978 1969 1974

Offentlig bruttoinvestering Bruttoinvestering i bostäder 0,2 -0,l 0 -0,4 -0,l 0,7 Lagerförändring -0_2 0_2 1,5 -0,8 _3,2 _1_4 Export 1,7 2,1 -3,8 1,3 0.2 2,4 Minus: -1,8 -l ,7 0,5 --2,2 1,0 1,6 Import BNP 3,6 2,8 0,8 1,2 -2,4 2,3

Källa: Statistiska centralbyrån och konjunkturinstitutet.

Under 1975 började den internationella recessionen slå igenom iden svenska ekonomin. Exporten föll kraftigt - det gällde i forsta hand for skogs-

och stålindustrins men även exempelvis verkstadsindustrins produkter som under 1973 och industrin fick exportproblem. lndustriinvesteringarna Sammantagna blev de privata brutto- 1974 hade ökat snabbt, stagnerade. En viss ökning av den totala efterinvesteringarna lägre 1975 än âret innan. åstadkoms emellertid olika stimulansåtgärder. Den privata frågan genom konsumtionen tilläts växa. Under sommaren 1975 infördes det s. k. lager- 1974 och 1975. Nettostödet och lagren ökade mellan genomsnittslägena resultatet blev att BNP ökade, men i mycket måttlig takt. 1976 skedde en viss återhämtning i exporten. Detta, till- Från 1975 till med en snabb tillväxt i den privata konsumtionen motverkade sammans effekter, som kom från investeringarna. Dels minsde efterfrâgedämpande dels började effekten av ett lageromslag under kade de fasta investeringarna, Totalt sett ökade BNP från 1975 till 1976, loppet av 1975 att slå igenom. fortfarande dock långsamt. mellan 1976 och 1977 blev mer dramatisk med en nedgång Utvecklingen i BNP bidragande orsak till nedgången var att lagerpå 2,4 %. En starkt som inletts mot slutet av 1975, ökade i snabbhet mot slutet avtappningen, den privata konsumtionen att minska, exporten av 1976. Samtidigt började i de fasta investeringarna fortsatte. Speciellt anstagnerade och nedgången var den utomordentligt starka nedgången i industriinvesmärkningsvärd teringarna. minskade lika kraftigt 1978 som 1977. Denna lndustriinvesteringarna i avsnitt 4.3.3.1 nedan. Under 1978 fortsatte utveckling tas upp mera utförligt konsumtionen. Lagren fortsatte minska, men nedgången av den privata mindre än året före. Den positiva utvecklingen av i betydligt omfattning utrikeshandeln, med en relativt kraftig exponökning och sjunkande import, medförde dock att BNP ökade med drygt 2 %

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 149

Sammanfattningsvis kan sägas att den ekonomiska utvecklingen i Sverige under åren närmast efter mitten av 1970-talet präglades av:

El en svag exportefterfrågan E] alltmer minskande fasta investeringar både i näringslivet och bostadssektorn D en vändning nedåt under loppet av perioden i den privata konsumtionen och lagerinvesteringarna.

Utvecklingen av främst den externa balansen föranledde en åtstramning i den ekonomiska politiken, som bl. a. avspeglas i nedgången i den privata konsumtionen både från 1976 till 1977 och från 1977 till 1978. Under 1977 genomfördes i april och augusti devalveringar av den svenska kronan. De svenska ntarknadsandelarna på exporten till OECD-länderna, som gått ned sedan 1974, började åter öka under början av 1977. Det kan diskuteras i hur hög grad olika ekonomisk-politiska åtgärder bidragit till den tillväxt i de svenska marknadsandelarna som därefter kunnat noteras. Vi skall här endast konstatera att utvecklingen måste ses som en följd av såväl valutajusteringarna som dämpningen av den interna efterfrågan. Det finns emellertid också anledning att peka på att sammansättningen av exportefterfrågan kan ha haft betydande effekter på andelsutvecklingen. I figur 4.1 illustreras sysselsättningsutvecklingen i landet under 1960-talet och fram till i dag. Antalet sysselsatta har visat en ganska stadig ökning under perioden. En minskande “medelarbetstid - bl. a. på grund av arbetstidsförkortningar och ökad andel deltidsarbete - har gjort att det totala antalet utförda arbetstimmar, som uppvisar tydligare konjunkturvariationer, samtidigt gått ned. I dag är antalet utförda arbetstimmar per sysselsatt ungefär 80 % av vad det var vid början av 1960-talet.

1 15*

1 10

105*

100_ :ê1-u§_\

\ I

”s

\\ ,I up* \\ a \ 95- \-#/?_ \\\

i

Figur 4.1 Antal sysselsatta l 1 l l l l l l l I l l l l l l l l l ochanra/zizfördaarbers- 1960 1 2 3 4 5 6 7 8 9 70 1 2 3 4 5 6 7 8 [jmmgr]960_[978_]ndg_x --- sysselsatta - c- - - _ _ Utförda arbetstimmar 1960 = 100.

150 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Som framgår av figuren avspeglar sysselsättningsutvecklingen under de senaste åren inte fullt ut stagnationen i den ekonomiska aktiviteten. Tillväxten i antalet sysselsatta har visserligen bromsats upp och antalet utförda arbetstimmar minskar, men bilden är inte, på det sätt som gäller då man betraktar produktionsutvecklingen, påfallande annorlunda än under de tidigare konjunktursvackorna under 1960- och 1970-talen. sysselsättningen har alltså utvecklats ungefär på samma sätt som under dessa lågkonjunkturen medan dämpningen i produktionen varit betydligt kraftigare. Detta illustreras i figur 4.2, som visar utvecklingen av bruttonationalprodukten per arbetad timme från 1963 till 1978. De senaste årens markanta avvikelse från den tidigare trenden framgår där mycket tydligt. Bibehållandet av en i relation till produktionsnivån hög sysselsättning är helt i linje med de sysselsättningspolitiska strävanden, som ligger bakom exempelvis trygghetslagarna. Nedgången i produktiviteten är därmed inte något i och för sig alarmerande. En ökad ekonomisk aktivitet kan också förväntas resultera i en avsevärd produktivitetstillväxt. Man måste emellertid vara medveten om. att en konjunkturförbättring, med de kapacitetsreserver som finns i utgångsläget, kan komma att ge begränsade positiva sysselsättningseffekter.

150-

140-

130-

120-

110-

“lOC

Figur 4.2 Brunonariønalprodukten per ut/?ird

arberslimme 1963-] 978. 63 _p_ Q1.. m_ g_ m_ to.. ö .n k) (A3 h U1 C7 \I oo

Index 1963 = 100.

inom olika sektorer

Utvecklingen och regioner 151

4.2 Ekonomi och sysselsättning under 1980-talet

En del av de förslag till sysselsättningspolitiska som vi i senare åtgärder kapitel i detta betänkande lägger fram kan få nämnvärda effekter först en bit in på 1980-talet. Sysselsättningsutredningens intresse kan därför inte begränsas till perioden fram till 1983, som är den som i första hand studeras av långtidsutredningen. Långtidsutredningen diskuterar emellertid också den ekonomiska utvecklingen i ett längre perspektiv fram till 1990. Detta är ett motiv för att i olika avsnitt av detta betänkande redovisa och kommentera Ett annat långtidsutredningens beräkningar. är att långtidsutredningens diskussion om de närmaste årens utveckling, även om den gäller en starkt begränsad tidsperiod, speglar en syn på de mera långsiktiga problemen för svensk ekonomi och på hur den ekonomiska politiken skall inriktas för att möta dessa problem. Arbetskraftsprognoserna tas upp i kapitel 2, prognosen rörande den internationella ekonomiska utvecklingen i kapitel 3 etc. I avsnitt 4.3 i detta kapitel redovisas bl. a. beräkningar av sysselsättningsutvecklingen för olika sektorer. Här skall endast en sammanfattande kommentar till långtidsutredningen göras. Vi vill då inledningsvis understryka att långtidsutredningen metodmässigt har en uppläggning som inte är avpassad för de frågeställningar, som sysselsättningsutredningen har att behandla. Det beror för det forsta på att man i långtidsutredningsarbetet utgår från ett antagande om en viss nivå på arbetslösheten. Arbetskraftsprognosen blir därmed direkt styrande för sysselsättningsprognosen på totalnivå. För det andra innebär tekniken i långtidsutredningsarbetet att de ekonomisk-politiska lösningar som anvisas i stor utsträckning är av generell natur - sådana selektiva åtgärder, som föreslås i detta betänkande, tas endast antydningsvis upp. För det tredje styrs sysselsättningens fördelning mellan sektorer och branscher i hög grad av de produktionskrav, som riktas mot enskilda sektorer under bestämda förutsättningar om exempelvis exportens storlek. Om det skall vara möjligt att konstatera framtida sysselsättningsproblem i enskilda sektorer måste man därför analysera realismen i dessa produktionskrav. Spänningen mellan de krav pâ industribranschernas utveckling, som framkommer i långtidsutredningen, och mer “spontana” utvecklingstendenser avspeglas i avsnitt 4.3.3.1 nedan och bilaga 3. l lângtidsutredningens diskussion om den ekonomiska utvecklingen i Sverige på längre sikt - under fram till 1990 - betonas perioden effekterna av u-ländernas industriella Det framhålls expansion. att den pågående ekonomiska krisen i industriländerna har strukturella inslag och att det krävs “en betydande anpassning av Sveriges produktionsstruktur till förändrade villkor för den internationella arbetsfördelningen och till framväxten av nya marknader. Traditionella finans- och penningpolitiska medel kommer inte att vara tillräckliga. Man påpekar samtidigt att ett genomförande av en strukturell anpassning försvåras genom den förändrade attityden till rörlighet på arbetsmarknaden. Slutsatsen är att den ekonomiska politiken, näringspolitiken samt arbetsmarknads- och regionalpolitiken i ett längre perspektiv måste utformas så att man överbryggar kraven på ökad strukturell förändring och tendenserna till minskad anpassningsförmåga i ekonomin. Det konstateras vidare att

inom olika sektorer 152 Utvecklingen och regioner

kraven på strukturell omställning kommer att innebära växande investeringsbehov. Det framhålls att de beräkningar som presenteras inte utgör en prognos över den mest sannolika utvecklingen eller en plan för den mest önskvärda. De illustrerar dock uppfattningen att en långsiktig ökning av investeringskvoten är nödvändig om Sveriges konkurrenskraft skall kunna ökas. Detta innebär att resurser måste avsättas genom en begränsning i konsumtionen. Den bild av konsumtionstillväxten som presenteras innebär uppbenbarligen att i realiteten åstadkomma sådana begränsningar - och att svårigheterna därmed det önskade investeringsutrymmet - skulle bli avsevärda. diskussion om utvecklingen fram till 1983 står en- Långtidsutredningens ligt sysselsättningsutredningens mening i skarp kontrast mot diskussionen om den mera långsiktiga utvecklingen. Det gäller beträffande såväl problemen i den svenska ekonomin som kraven på politiska insatser för att lösa problemen. Behovet av en mycket betydande strukturell omvandling och av en därtill av politiken betonas av näringslivet anpassad inriktning i redogörelsen för det långsiktiga perspektivet. Diskussionen om utvecklingen fram till 1983 präglas i stället av synen att problemen kan lösas genom en traditionell. generellt inriktad, ekonomisk politik. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning skjuter långtidsutredningen därmed problemen framför sig. Vi menar att riktade åtgärder från samhällets sida som direkt syftar till att underlätta näringslivets strukturomvandling måste sättas in så snart som möjligt. Samma brist på samstämmighet mellan synen på det långsiktiga perspektivet och det medellånga återfinns i långtidsutredningens diskussion om utvecklingen av investeringskvoten, d. v. s. de totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten. lnvesteringskvoten i Sverige var under 1960- 22 % för att under första hälften av 1970-talet falla talet i genomsnitt drygt under 22 %-nivån. Motsvarande tal for andra hälften av 1970-talet något torde komma på endast drygt 20 %. att ligga Långtidsutredningen framhåller att en förstärkning av Sveriges konkurrenskraft kräver att investeringskvoten ökas på längre sikt. Man anser dock att investeringskvoten, som en konsekvens av det låga kapacitetsutnyttjandet kan tillåtas att minska fram till 1983. Den i utgångsläget, ytterligare utveckling innebär därbild långtidsutredningen ger av investeringskvotens för en nedgång till drygt 19 % år 1983 och därefter en successiv uppgång till 21 % år 1990. Iden allmänna debatten om hur det svenska näringslivets konkurrenskraft skall förstärkas, där helt naturligt frågor som rör investeringsutvecklingen haft en central har krav på en mycket betydande uppdragning av plats, investeringsnivån förekommit. Vi vill också från sysselsättningsutredningens sida betona nödvändigheten av åtgärder for att så snart som möjligt få till stånd en tillväxt i investeringarna. Vår syn på det svenska näringslivets problem, som redovisas i andra delar av detta betänkande. är inte förenlig med tanken på en fortsatt nedgång i investeringskvoten fram till 1983 följd av en relativt långsam uppgång under återstoden av 1980-talet. Vi har för vår del inte ansett det möjligt att kvantifiera den önskvärda Vi vill emellertid peka på attenbart ett utfyllande av investeringsnivån. den svacka i investeringskvoten som långtidsutredningen räknar med,

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 153

d. v. s. en redan nu påbörjad succesiv uppgång i investeringskvoten upp till 21 % år 1990. innebär att investeringsutrymmet uttryckt i 1975 års priser måste ligga i genomsnitt ca 2 miljarder kr per år högre under l980-talet än enligt långtidsutredningens beräkningar. Om man i stället vill uppnå en investeringskvot på 22 % år 1990, vilket är ungefär samma tal som gällde för 1960-talet, blir kravet på investeringsutrymme drygt 4 miljarder kr mer än det av långtidsutredningen beräknade i genomsnitt för åren på l980-talet. Om målet slutligen skulle vara att uppnå 22%-nivån redan år 1985 blir motsvarande tal nära 6 miljarder kr per år. Samtliga här angivna belopp är uttryckta i 1975 års priser. En omräkning till löpande priser skulle givetvis medföra en avsevärd uppdragning av beloppen. Sysselsättningsutredningen vill med dessa enkla räkneexempel illustrera att redan mycket måttfulla krav på investeringskvotens utveckling innebär betydande krav på utvidgning av investeringsutrymmet jämfört med de tal, som redovisas i långtidsutredningen.

4.3 Produktion och sysselsättning i olika sektorer

4.3.1 Sysselsättningens fördelning pâ sektorer

Om man ser på fördelningen av sysselsättningen på olika större sektorer i ekonomin under 1960- och 1970-talen kan man urskilja vissa tydliga utvecklingstendenser. En är krympningen av sysselsättningen inom jord- och skogsbruk. År 1960 föll närmare 15 % av det totala antalet arbetstimmar på den sektorn - år 1978 är motsvarande tal ca 6 %. Också den andra delen av varuproduktionssektorn - industrin och byggnadsverksamheten - har en minskande sysselsättningsandel. Från att i början av 1960-talet ha tagit i anspråk mer än 41 % av det totala antalet arbetstimmar svarar sektorn nu för mindre än 35 %. Andelen av sysselsättningen ökade under första hälften av 1960-talet, varpå följde en måttlig nedgång under decenniets senare del. Delvis hölls sysselsättningstalen uppe av en expansion inom byggnadsverksamheten - för tillverkningsindustrins del har kunnat noteras en ganska stadigt krympande andel av den totala sysselsättningen alltsedan l960-talets mitt. Det är alltså den tjänsteproducerande sektorn som svarar för en allt större del av sysselsättningen. Vid 1960-talets början föll mindre än 45 % av arbetstimmarna på tjänstesektorn. 1 dag är talet 60 %. Även om den privata delen av tjänstesektorn andelsmässigt ökat något under perioden, är det till helt övervägande del den offentliga sektorn som svarat för sysselsättningstillväxten. Där har andelen mer än fördubblats - från 11,5 % år 1960 till 24 % år 1977. (De olika sektorernas andelar av den totala timvolymen illustreras i figur 4.3.) Delvis kan förskjutningen mot en större andel sysselsättning inom tjänsteproduktionen sägas vara en följd av att möjligheterna till produktivitetsförbättringar varit relativt sett mindre inom tjänsteproduktionen. Efterfrågan har också vuxit snabbare för tjänster än för varor. Såväl produktionssom produktivitetsmätningarna för tjänstesektorerna är emellertid mycket osäkra. Det är inte möjligt att ange hur det förhållandet att huvudparten av expansionen av tjänsteproduktionen har tillkommit genom politiska be-

154 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Figur 4.3 Ande/en utförda arbetstimmar i olika sektorer 1960-/ 978.

slut, och inte prissätts marknadsmässigt, har inverkat på sysselsättningsexpansionen inom tjänstesektom. En likartad utveckling inom exempelvis vårdområdet kan emellertid observeras i andra utvecklade länder oavsett om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi. Antalet sysselsatta inom olika sektorer illustreras i figur 4.4.

4.3.2 Den ofentliga sektorn I sysselsättningsutredningens direktiv framhålls att det finns anledning att räkna med en fortsatt förskjutning i landets ekonomi som innebär att en ökad mängd varor kan produceras med oförändrade eller minskade arbetsinsatser. Samtidigt kan man räkna med att efterfrågan på tjänster kommer att öka. För att nå full sysselsättning måste merparten av de nya arbetstillfállena skapas inom tjänstesektorn. En väsentlig fråga blir då hur allmänhetens framtida behov av tjänster kommer att svara mot de sysselsättningspolitiska målen. Stora behov av framtida insatser gör sig gällande for barn, ungdom, pensionärer. handikappade, for de förvärvsarbetande i deras arbets-, fritids- och boendemiljö. Det gäller hälso- och sjukvård, utbildning - i forsta hand for vuxna - barnomsorg, social hemhjälp, åldringsvård, fritidsverksamhet, miljövård, allmän samhällsservice, kommunikationer m. m.

inom olika sektorer Utvecklingen och regioner 155

una-nn”

el...,

z* 1000- Gruvor och tillverk- /./ ningsindustri .z

/o/ Offentliga tjänster

Byggnadsverksamhet - s “**--uø_--uunø

Figur 4. 4 A male! sysselsatra i olika .sektorer (l 000iiriq l j . 177 73 m0.

I direktiven framhålls att det är angeläget att få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser utvecklingen inom dessa centrala områden kan få för sysselsättningspolitiken. De sakkunniga bör med utgångspunkt från material som utarbetats inom olika organ belysa sysselsättningskonsekvenserna av utbyggnadsplanerna och de begränsningar och möjligheter som skapas av utvecklingen på arbetsmarknaden. I föreliggande avsnitt diskuteras den offentliga sektorns utveckling med utgångspunkt från vad som sägs i direktiven om behovet av en samlad analys av sysselsättningsutvecklingen. Tonvikten har lagts vid bedömningar av sysselsättningsutvecklingen under l980-talets forsta hälft. Störst utrymme har lagts vid redogörelser for utvecklingen inom de sektorer som förväntas få den snabbaste sysselsättningsutvecklingen. Speciell uppmärksamhet har också ägnats åt de serviceverksamheter som på ett mer omedelbart sätt undanröjer förvärvshinder. En strävan har varit att i så konkreta former som möjligt beskriva några av de krav på samhällsservice som ställs om målet arbete åt alla skall uppnås. Vi har vänt oss till olika expertorgan for att få ett underlag till avsnittetl. Dessa organ har hjälpt till med att göra uppskattningar av de sysselsättningseffekter som skulle uppstå om olika behov av offentlig service skulle tillgodoses. Av utrymmesskäl är avsnittet kortfattat. Ett mer detaljerat bakgrundsmaterial återfinns i bilagorna l och 2. De förutsättningar som gäller för den offentliga sektorns utveckling gör att vi inte kan använda oss av samma analysteknik som i avsnittet om industrin. Beslutsfattandet och finansieringen skiljer sig åt mellan sektorerna. Det finns emellertid också vissa likheter. För båda sektorerna gäller att l I första hand gäller detta en framtidsbedömning av sysselsättningsutvecklingen bör baseras på upp- Svenska Kommunförskattningar bl. a. av efterfrågeutvecklingen på de varor och tjänster som bundet och Landsproduceras och utvecklingen av den teknik som kommer till användning tingsforbundet.

156 inom olika sektorer och regioner Utvecklingen

vid produktionen. Genom antaganden om sambanden mellan produktion och arbetsinsatser kan sedan en sysselsättningsbedömning tas fram. l avsnittet om den offentliga sektorn diskuteras flera alternativ for den framtida utvecklingen. De har till en del tagits fram utan beaktande av fmansieringsaspekterna. l kapitel 7 återkommer vi till dessa frågor. Beskrivningen av den offentliga sektorns utveckling ligger också till grund för de diskussioner som förs om den framtida sysselsattningsplaneringen. De bygger bl. a. på erfarenheterna från de försök med kommunal medverkan i sysselsättningsplaneringen som utredningen genomfört i fem primarkommuner och ett landsting (se SOU 1978:42). I “Arbete åt alla angavs tre ambitionsnivåer för den offentliga sektorns utveckling. De var:

El oförändrad ambitionsnivå, där utbyggnaden motiverades av befolkningsförändringar El aktuell verksamhetsplanering, där primärkommunernas och landstingens verksamhetsplaner skulle genomföras El högre ambitionsnivå. där en utbyggnad skulle genomföras som baseras av behov på enskilda områden inom den offentliga sekpå inventeringar torn.

De tre alternativen innebär att sysselsättningen skulle öka med 72 000, 155 000 respektive 254000 personer under femårsperioden 1975-1980. I grova drag har utvecklingen hittills följt det högsta utbyggnadsalternativet: mellan 1975 och 1977 ökade sysselsättningen. enligt statistiska censtatistik över de anställda i den offentliga sektorn, med 110000 tralbyräns personer. Därvid jämförs sysselsättningsläget som det såg ut för de flesta verksamhetsgrenar under första halvåret 1975 med motsvarande tidpunkt 1977. Arbetskraftsundersökningarna visar att expansionen fortsatt även efter 1977. Från 1977 till 1978 har sysselsättningen inom den offentliga sektorn

AKU ökat med mer än 46000 personer. Ökningen i antal arbetade

enligt timmar har gått något långsammare än i antal sysselsatta. Mellan 1976 och 1978 var den procentuella ökningen 3,4 % per år mätt i timmar och 4,4 % mätt i sysselsatta. Sysselsättningen 1975, 1976 och 1977 inom staten. landstingen och primärkommunerna i tabell 4.2. Den största ökningen i absoluta tal återges svarar primärkommunerna för, medan landstingen expanderar snabbast relativt sett. 1975-1980 hade alltså mer än hälften Då drygt halva perioden passerats av den högsta ambitionsnivåns sysselsättning infriats. Den lägsta ambitionsnivån redan år 1977. Alternativet enligt aktuell verksamhetspasserades planering (KELP, LKELP, planer för statlig verksamhet m. m.) har uppnåtts. mellan olika sektorer har i huvudsak varit densamma som Fördelningen Hälso- och sjukvård har under angavs i det högsta utbyggnadsalternativet. 1975-1978 i stort sett ökat dubbelt så snabbt som social service perioden och utbildning. Totalt sett har dock de tre sektorerna ökat långsammare än vad som framräknades. Vad som angavs som övrig verksamhet (annan verksamhet än undervisning, fritidsverksamhet inom kommunal statlig verksamhet m. m.) har ökat snabbare än kalkylvärdet.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 157 Tabell 4.2 Sysselsättningsutvecklingen inom staten, landstingen och primärkommunerna 1975-1977 (i tusental)

Källa: SCB. statstjänstemän, kommunal personal del 1 och 2. Anm. Uppgifterna inkluderar de tjänstlediga. Lärare i skolor med primärkommunalt huvudmannaskap har räknats till den statliga sektorn. De uppgick år 1976 till 114000 sysselsatta. Kommunala bolag och stiftelser samt kyrkokommunal personal ingår ej.

För att få ett grepp om utvecklingen under 1980-talet är det mot ovanstående bakgrund väsentligt att i detalj diskutera utvecklingen inom enskilda delar av den offentliga sektorn. De uppgifter som kommer fram i KELP, LKELP och planer för statlig verksamhet kompletteras på detta sätt med uppgifter om den sysselsättning som skulle krävas om vissa angelägna behov av samhällsservice blir tillgodosedda. Experter inom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har bidragit med information om sådana behov. Liksom i Arbete åt alla” jämför vi de behovsrelaterade kalkylerna med uppgifter som hämtas från aktuell verksamhetsplanering och uppskattningar av sysselsättningsutvecklingen enligt oförändrad ambitionsnivå. Det bör framhållas att våra kalkyler över den offentliga sektorns utveckling bygger på andra metoder än de som används inom långtidsutredningen. l 1978 års långtidsutredning visas i en baskalkyl den utveckling av den offentliga konsumtionen som inte får underskridas utan att vissa politiska åtgärder omprövas eller att den nuvarande standarden sänks. Därefter diskuteras det “överutrymme” som kan finnas för olika sektorer om baskalkylen inte visar att tillgängliga resurser tas i anspråk. Den offentliga sektorn ses därmed som en restpost. vars storlek bestäms av bl. a. omfattningen av total produktiont privat konsumtion. investeringar m. m. Långtidsutredningen visar hur stort det samhällsekonomiska utrymmet för offentlig verksamhet kan vara under vissa givna antaganden. Samspelet mellan offentlig service och arbetskraftsutbud tas som framhålls i kapitel 2 inte upp. En utbyggnad av bl. a. barnomsorg torde leda till och vara en förutsättning for ett ökat arbetskraftsutbud. Trots dessa begränsningar i långtidsutredningens kalkylmetoder är det emellertid väsentligt att konstatera att de resultat som här presenteras kan jämföras med långtidsutredningens. Med hjälp av långtidsutredningen kan man göra en grov uppskattning av om en behovsrelaterad expansion för den offentliga sektorn kan rymmas inom ramen för samhällsekonomisk balans.

4.3.2.1 Social service Med social service avses i detta sammanhang de tre större områdena barnomsorg. service till pensionärer och handikappade samt social omsorg.

158 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

a) Barnomsorg Sedan 1970 har antalet barn i åldern 0-6 år minskat kraftigt i Sverige. En förskjutning i åldersfördelningen har skett som innebär att antalet barn i åldern 11-16 år ökat med 66 000 mellan 1970 och 1976, medan barn under 6 år minskat med 82 000. Samtidigt har antalet barn med förvärvsarbetande moder ökat mycket kraftigt och väntas fortsätta att öka. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos beräknas antalet barn 0-6 år fortsätta att minska till år 1985 for att sedan åter öka. Hela åldersgruppen 7-16 år beräknas minska med drygt 150000 mellan 1977 och 1990. Antalet barn 0-6 år med moder i arbetskraften beräknas öka från 484 000 år 1977 till 527 400 år 1985. Tabell 4.3 visar den hittillsvarande utvecklingen samt vissa prognoser.

Tabell 4.3 Antal barn i olika åldersgrupper med modern i arbetskraften (AK) 1970-1977 (1 000-tal) samt prognos för 1985

År Antal Med Rel antal Antal Med Rel antal barn modern barn med barn modern barn med 0-6 år i AK modern 7-10 år i AK modern

Som vi tidigare framhållit (se kapitel 2) torde en ökning av den kvinnliga sysselsättningsgraden endast kunna uppnås om insatserna på sysselsättningsområdet i vid mening kraftigt utökas. En utbyggnad av barnomsorgen är en av dessa åtgärder. De stora bristerna i barnomsorgen gav upphov till den överenskommelse som år 1975 träffades mellan Svenska Kommunförbundet och regering som innebar att 100000 nya daghemsplatser och 50 000 nya fritidshemsplatser skulle byggas under perioden 1976-1980, dvs. färdigställas 1977-1981. Det program som antogs innebar emellertid inte att full behovstäckning skulle nås år 1981. Stora grupper skulle alltjämt ha svårigheter med att få sin barnomsorg ordnad när programmet var genomfört. 1 propositionen till barnomsorgslagen sägs därför att den allmänna målsättningen bör vara att barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar samt barn med särskilda behov av stöd och stimulans skall beredas plats inom barnomsorgen. Barnomsorgslagen (SFS 1976:381), förordningen om statsbidrag till daghem och fritidshem och en ny förordning om statsbidrag till kommunala familjedaghem trädde i kraft den 1 januari 1977. Kommunerna har genom barnomsorgslagen fått ett ökat ansvar för hela barnomsorgen. Det stadgas att en planmässig utbyggnad skall äga rum. Den statliga planeringsgruppen för barnomsorg vid socialdepartementet har till uppgift att förbättra underlaget för barnomsorgsplaneringen. Socialstyrelsen har i detta sammanhang till uppgift att sammanställa kommunernas femårsplaner för barnomsorgen och utarbetar vägledning för barnomsorgsplaneringen. De metoder för uppskattning av behov av barnomsorg som därvid utarbetats utgör en

inom olika sektorer

Utvecklingen och regioner 159

av grunderna for de kalkyler som här redovisas. Under de två första åren av femårsperioden 1977-1981 har mellan 35 000 och 37 000 nya daghemsplatser tillkommit inom barnomsorgen. En sådan utbyggnadstakt räcker inte till för att nå målet 100000 nya platser under en femårsperiod. De nu gällande förskole- och fritidshemsplanerna innebär också att endast drygt 85 000 nya daghemsplatser skall anordnas under perioden 1 januari 1977 till 31 december 1981. Fritidshemmen skulle få ett tillskott på närmare 42 000 och familjedaghemmen skulle öka med 26 000 platser under samma period. Kommunförbundet gjorde tillsammans med den statliga planeringsgruppen för barnomsorg under sommaren 1978 en enkät angående kommunernas utbyggnadstalziner. (Se bilaga 1). Den visade något högre värden än de gällande förskole- och fritidshemsplanerna. En annan tendens får man emellertid fram om man studerar uppgifterna om barnomsorgen i 1978 års KELP. Den årliga ökningen av byggnads- och anläggningsarbeten ligger där omkring nio procent. vilket också gäller för ökningen av sysselsättningen. Programmet med 100 000 daghem förutsätter en snabbare ökning om det skall infrias i början av l980-talet. Med 9 % per år nås det mål som satts upp for femårsperioden 1976-1981 först år 1985. Den av riksmötet antagna målsättningen för barnomsorgen innebär att plats skall beredas inom den kommunala barnomsorgen för alla barn i forskoleåldern till Förvärvsarbetande eller studerande föräldrar samt för barn med särskilda behov av stöd och stimulans så att efterfrågan på sådana platser kan tillgodoses. Denna målsättning för samhällets barnomsorg. innefattande även fritidsverksamhet för barn i skolåldern bör, enligt riksmötets ställningstagande. successivt uppnås i alla kommuner inom den närmaste tioårsperioden räknat från år 1976. I våra kalkyler över personalbehovet inom barnomsorgen räknar vi i ett alternativ med att målet skall vara uppfyllt år 1985. En eftersläpning i programmet för utbyggnaden av barnomsorgen under perioden 1977-1981 måste då tas igen under början av 1980-talet. Som andra alternativ tar vi upp en förlängning av den nuvarande planerade utbyggnadstakten och som ett tredje behandlar vi en oförändrad ambitionsnivå som innebär att programmet med 100 000 nya daghemsplatser genomförs. varefter verksamhetsvolymen bibehålls. 1 de kalkyler som utförts inom Kommunförbundet och som linns redovisade i bilaga l. har en utbyggnad av barnomsorgen till att omfatta omkring 450000 familje- och daghemsplatser for barn i åldern 0-6 år med en andel för privat barnomsorg på 20 % angivits som ett exempel på en nivå som ger full behovstäckning. Det är denna nivå som här representerar den högsta ambitionsnivån. Den på privat väg ordnade barnomsorgen har inte samma andel i alla delar av landet. 1 glesbygder med låga sysselsättningsgrader för kvinnor är möjligheterna att ordna privat barnomsorg relativt sett bättre än i större tätorter med hög sysselsättningsnivå. Om fler arbetstillfällen tillskapas i de glest befolkade delarna av landet torde också behovet av barnomsorg i kommunal regi öka. Den här angivna nivån för privat barnomsorg kan mot denna bakgrund på längre sikt komma att minska. Långtidsutredningen har i sina kalkyler startat från en annan utgångspunkt

160 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

än den som vi har följt. 1 stället för att utgå från barnomsorgsbehovet hos de förvärvsarbetande har långtidsutredningen utgått från möjligheterna att ordna privat barnomsorg. Man har därvid studerat den grupp av kvinnor som står utanför arbetsmarknaden och räknat med att en del av denna grupp är beredd att svara för privat barnomsorg. Behovet av barnomsorg i samhällets regi styrs då av skillnaden mellan efterfrågan på barnomsorg och den prognoserade privata barnomsorgen. Långtidsutredningen hamnar därmed på något lägre värden på behovet av ordnad barnomsorg än vad som här anges. För att beräkna behovet av barnomsorg har här hänsyn tagits till hur kvinnornas förvärvsfrekvenser kan komma att förändras. 1 arbetskraften ingår även kvinnor som är arbetslösa och tillfälligt frånvarande. De relativa arbetskraftstalen har antagits öka även under 1980-talet men i något långsammare takt ju närmare männens relativa arbetskraftstal man kommer, se tabell 4.4.

Tabell 4.4 Andel kvinnor (16-54 år) i arbetskraften 1977-85. (1977 = årsmedeltal enligt Arbetskraftsundersökningarna 1977)

Ålder Samtliga kvinnor i AK. % Kvinnor med barn under 7 år i AK. %

l977 1983 1985 1977 1983 1985

16-19 56,1 56,4 56,4 53.4 56.4 56,4

20-24 77,1 82,9 83.6 66.0 73,8 74,4 25-34 75,0 85,4 87,5 67,4 80.4 82.4 35-44 79.9 88.7 90.4 62.8 71,4 72,8 45-54 78,4 88,9 89,9 63,0 71,4 72,8

Vi finner det naturligt att anta att alla barn under 7 år med moder som arbetar 16 timmar och mer eller studerar har behov av ordnad barnomsorg. Barn med behov av särskilt stöd på grund av fysiska, psykiska och sociala skäl har antagits vara 10 % av barnen och utgör en särskild behovsgrupp. Barn till ensamstående fäder antas vara ca 2 % av samtliga barn. Barn till graviditetslediga föräldrar samt barn till dagbarnvårdare har avräknats. 1 bilaga 1 redovisas kalkyler över behovet av fritidshem för barn i åldern 7-10 år. Det visas där att bristen på platser är stor. Utbyggnaden av samlade skoldagen minskar endast marginellt behovet av fritidshem under början av 1980-talet. Reformen torde först komma att genomföras för barn i de yngre åldrarna och då endast täcka en del av dagen. Behovet av fritidshem kvarstår därmed. På längre sikt kan behovet av fritidshem för barn i åldern 11-12 år komma att minska då den samlade skoldagen införs för dessa grupper. Under 1980-talets första hälft är behovet av fritidshem stort även för barn i åldern 11-12 år. Det i bilagan redovisade behovet för åldern 7-10 år har därför i våra kalkyler kompletterats med beräkningar av behovet för åldern ll-12 år. En utbyggnad för denna grupp kan anses stå i överensstämmelse med dne av riksmötet antagna målsättningen för barnomsorgen. Liksom för gruppen barn i åldern 6-10 år räknar vi i ett högsta alternativ med att 37 % av barnen i åldern 11-12 år har behov av fritidshem. Det

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 161

innebär att antalet fritidshem måste öka från 27 000 år 1977 till 179000 år 1985. se tabell 4.5. Tabell 4.5 visar det antal platser inom barnomsorgen som ligger till grund för personalbehovsberäkningara. Uppgifterna för 1976 har hämtats från Socialstyrelsens sammanställning av barnomsorgsplanerna för perioden 1977-82.

Tabell 4.5 Utbyggnad av kommunernas barnomsorg 1977-85 enligt alternativen oförändrad servicenivå (alt 1), aktuella planer (alt 2) och behovsrelaterad ambitionsnivå (alt 3), (tusental)

1976-12-31 Utbyggnad 1977-1985 Antal platser 1985

alt 1 alt 2 alt 3 alt l alt 2 alt 3

81 100 142 196 181 223 277 Daghem 79 35 35 35 l 14 114 114 Familjedaghem Fritidshem 27 50 72 90 77 99 179 Deltidsgrupp 125 -9 -9 -9 116 116 116

Av de 114000 platserna inom familjedaghemmen går 75000 till barn i åldern 0-6 år och övriga till barn i åldern 7-12 år. Den 1 februari 1977 var närmare 43 000 personer anställda inom stats- Förskolor och fritidshem. Antalet dagbarnvårdare var i bidragsberättigade oktober 1977 ca 32 000, varför totala antalet personer som var sysselsatta

inom barnomsorgen år 1977 var nära 75 000. Ökningen från 1975 var omkring

13 000. dvs. 6 500 per år. Av SCB:s statistik över förskolor och fritidshem framgår inte personaltätheten. Det är dock möjligt att med utgångspunkt från denna göra en schablonmässig beräkning av relationen anställda/barn. Sådana beräkningar ger vid handen att personaltätheten ökat i samtliga verksamhetsformer. rekommenderade 1:4 i daghem, 1:6 i fritidshem samt Barnstugeutredningen 1:20 i deltidsgrupp. Det förefaller som om kommunerna allteftersom de ekonomiska resurserna och tillgången på personal gjort det möjligt strävat till ett förverkligande av den personaltäthet utredningen föreslog. Då personalbehovet skall beräknas för 1980-talets första hälft är det därför naturligt att utgå från att den av barnstugeutredningen rekommenderade relationen mellan anställda och barn kommer att följas. l alternativ (1) oförändrad ambitionsnivå har dock personaltätheten antagits vara oförändrad. Tabell 4.6 visar ökning av personalbehovet för perioden 1980-1985 enligt de tre alternativen. I alternativet med oförändrad servicenivå förutsätts att en stor del av programmet med 100 000 daghemsplatser skall vara genomfört blir därefter relativt liten fram till år i början av l980-talet. Utbyggnaden 1985. Utbyggnadstakten enligt gällande planer är omkring 13000 per år ambitionsnivå 17 000 per år under perioden 1980-1985. och en1igt förhöjd De redovisade gäller såväl personal direkt sysselsatt med sysselsättningstalen barnvårdande uppgifter som administrativ och ekonomipersonal.

162 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Tabell 4.6 Personalbehov inom barnomsorg enligt tre alternativ (tusental) (antal sysselsatta 1977:74)

Utbyggnads- oförändrad Fortsatt ut- Förhöjd alternativ ambitionsttivå byggnad i takt ambitionsmed gällande nivå planer Ökning av antal sysselsatta 1980-1985 S 64 95 Antal sysselsatta 1985 135 189 220

b) Service till äldre och handikappade Under senare år har uppmärksamhet riktats mot behovet av att ha en god samordning mellan medicinsk och social service för äldre. Utöver utredningar och försöksverksamheter hos de primär- och landstingskommunala huvudmännen planeras och pågår inom de båda kommunlörbunden, socialstyrelsen och Spri ett antal aktiviteter om primärvård-åldringsvård samt om former för samverkan mellan landstingets och primärkommunernas verksamhet. l syfte att samordna detta utredningsarbete beslöt Svenska Kommunförbundet. Landstingsförbundet. socialstyrelsen och Spri ijanuari 1976 att göra en gemensam studie rörande behov av fortsatt utredningsarbete inom dessa områden (se Primärvård, äldreomsorg och samverkan, Stockholm 1977). De förstudier som startades gav upphov till fördjupade studier av bl. a. boende, service och vård för äldre samt sjukvården i hemmet och social hemtjänst. Föreliggande avsnitt bygger i stora drag på de tankegångar som presenterats i det gemensamma arbetet mellan de båda kommunförbunden, socialstyrelsen och Spri. l rapporten “Boende service och vård för äldre” framhålls att insatser för att förbättra de äldres boende, service och vård inte kan begränsas till de direkta äldreomsorgerna. Utformningen av samhället i stort och planeringen av dess utveckling måste in i bilden. Med stigande ålder blir svårigheterna att klara en normal tillvaro betydande för många enskilda människor. Det beror bl. a. på att social kontakt och ömsesidigt stöd minskar de äldre i större eller mindre utsträckning drabbas av hälsoproblem

EIDEIDEI

boendemiljön ofta är ogynnsam för äldre man tvingas flytta fast man egentligen inte vill nuvarande utbud av boende-, service- och vårdformer inte svarar mot de äldres önskemål och behov. Utförliga intervjuer med äldre som var aktuella för flyttning visar, att ensamhet och isolering ofta utmärker livssituationen för människor i hög ålder. Förlust av närstående, nedsatt rörlighet, hinder i boendemiljön och livsmönstret i det moderna samhället bidrar till isoleringen. Det bör därför vara angeläget att underlätta kontakter och gemenskap i den lokala miljön. Dessutom bör äldreomsorgerna utformas så att de så långt möjligt aktiverar anhöriga, grannar och andra människor.

inom olika sektorer Utvecklingen och regioner 163

Nuvarande Fördelning mellan olika boende- och vårdformer svarar vare sig mot de äldres önskemål eller mot vad som kan bedömas ändamålsenligt med hänsyn till deras behov av service, omsorg och vård. Utvecklingen mot en ökad andel äldre i särskilda boende- och vårdformer måste brytas. Många äldre skulle kunna leva ett mera normalt och självständigt liv än de nu gör. Som grund För utvecklingslinjerna ligger följande av projektgruppen formulerade mål: D Det grundläggande målet bör vara att successivt vidga möjligheterna till ordinärt boende. D Ett viktigt mål är att relativt sett minska behovet av flyttningar från den invanda fysiska och sociala närmiljön. D Ett amat viktigt mål är att främja social kontakt och ömsesidigt stöd. D När behovet av särskilda boende- och vårdformer uppkommit bör målet vara att utforma dem så att de så långt möjligt tillvaratar kvaliteterna i det ordinära boendet. D Ett väsentligt mål är att renodla huvudmannens uppgifter och utveckla en praltiskt utformad samverkan mellan socialvård samt hälso- och sjukvård. Även om man kan begränsa behovet av särskilda boende- och vårdformer kan de självfallet ändå inte undvaras. Ett viktigt mål är att i de särskilda boende- och vårdformerna så långt möjligt föra in de kvaliteter som i dag oftast endast finns i det ordinära boendet. serviceboende och ålderdomshem ses primät som boendeformer med resurser att tillgodose även mer eller mindre onfattande omvårdnads- och sjukvårdsbehov, medan det lokala sjukhemnet främst betraktas som en vård/orm, vilken samtidigt ofta fungerar som en form av boende. Innebörden av olika utbyggnadsalternativ diskuteras i rapporten ”Boende service och vård för äldre. Vid en utbyggnad av serviceboendet med genomsnittligt 3000 lägenheter per år fram till 1985 kan man tillgodose de behov som Följerav äldregruppernas tillväxt. Man kan också kompensera bortfallet av ett mndre antal platser på ålderdomshem och låta en del lägenheter disponera; av yngre personer med behov av service och omvårdnad. Man medverkar därigenom till att bryta utvecklingen mot successivt ökande andel äldre i särskilda boende- och vårdformer. l de syiselsättningskalkyler som här presenteras har mot ovanstående bakgrund tntalet servicebostäder antagits öka med 3 000 lägenheter per år, medan ålderdomshemmen har antagits minska med 500 boende per är. År 197( var 12 000 personer serviceboende, medan 60000 bodde på ålderdomshsm. År 1985 skulle motsvarande tal bli 39000 och 55 500. Ovanstående uppgifter skall ses mot bakgrund av att antalet invånare i de äldsta åldrarna kommer att öka mycket snabbt. Tabell 4.7 visar att antalet pesoner som är 80 år och äldre kommer att öka med 80 % mellan

1970 och 15990. Ökningen blir större under 1980-talet än under 1970-talet.

164 inom olika sektorer och regioner Utvecklingen Tabell 4.7 Förväntad utveckling av antalet personer i högre åldersklasser (tusental) 1970 1975 1980 1985 1990 Åldersgrupp

Källa: SCB prognos 1978.

Ord/när! boende

Att vidga möjligheterna till ordinärt boende även för människor i hög ålder och med mer eller mindre omfattande behov av service och personlig omvårdnad är ett av de viktigaste målen för äldreomsorgernas utveckling de närmaste åren. År 1976 fanns ca 1 135 000 personer 65 år och äldre utanför institutioner. ålderdomshem och servicebostäder. Denna grupp kommer 1985 att ha ökat till 1 250000 personer under de förutsättningar om utsom antagits i detta projekt. För att de äldre skall kunna bo byggnaden kvar krävs att tillgängliga resurser används rätt. För vissa grupper har i Föreliggande beräkningar räknats med ökade insatser av social hemtjänst. Pensionärsundersökningen (SOU 1977:98) beskriver utvecklingen på följande sätt: Den är nu i hög grad inriktad matesociala hemhjälpen på att tillgodose m. m. Efter hand som allt flera riella behov, t. ex. städning, matlagning bor bättre, ofta centralt med god tillgång till närservice minskar pensionärer behovet av hemhjälp av det traditionella slaget. Utvecklingen kan dock samtidigt föra med sig ett ökat behov av hemservice, eftersom möjligheter att bo kvar hemma ökar ytterligare. Hemsamaritrollen kommer därför successivt att få ett annat innehåll. Reändras till distriktsdan i dag arbetar man på annat sätt. Organisationen indelning och hemsamariterna arbetar i arbetslag som ger bättre vård och bättre arbetstillfredsställelse och på sikt effektivitetsvinster. Under 19761 fick nära 300000 personer 65 år och äldre social hemtjänst. Av dessa fick ca 16000 social hemtjänst genom anhöriga. För social hemtjänst till äldre och handikappade fanns 64000 hemsamariter och 1500 hemhjälpsledare vid slutet av 1976. Med oförändrad sysselsättningsgrad och oförändrat antal arbetstimmar i åldersgruppen 65 år och äldre ökar antalet anställda med per invånare 7 800 hemsamariter och 200 hemhjälpsledare under perioden 1977-1985. Oförändrad ambitionsnivå medför således en ökning av arbetskraftsbehovet med 12 % beroende i åldersgruppen ökar. Därtill kompå att invånarantalet mer ytterligare ett behov av 1 800 personer för att kompensera den arbetstidsminskning som femte semesterveckan medför. Ytterligare 700 personer per år anses kunna bo kvar i den egna bostaden om extra erhålls med ca 9 timmar per vecka. Detta är personer som hjälp SCB SM s 1977:29. till ålderdomshem och sjukhem hemi dag tvingas flytta p. g. a. att social

inom olika

Utvecklingen sektorer och regioner 165

tjänst och sjukvård inte kan ges i tillräcklig omfattning i hemmet. År 1985 beräknas denna grupp ha ökat till 6300 personer. För denna extra hjälp behövs ca 4000 hemsamariter och ca 100 hemhjälpsledare. l dag utförs en stor del av hemsjukvården av hemsamariter med överföring av medel från landsting till primärkommun. Omkring en tredjedel av hemsjukvården skulle dock kunna ersättas med social hemtjänst. Detta beräknas innebära att kommunerna år 1985 bör svara för social hemtjänst med ca 3 milj arbetstimmar som enligt nuvarande ansvarsfördelning betecknas som hemsjukvård och finansieras av landstingen. Denna omfördelning ger inte någon sysselsättningsökning. För att förbättra servicen till ordinärt boende har föreslagits att 800fristående dagcen/ra/er skall inrättas. För att sköta dessa behövs 1300 värdinnor/samariter. Enligt pensionärsundersökningen fick ca 3 % av ålderspensionärerna inte den hemtjänst de skulle behöva. De sade sig inte klara sig själva och fick ingen hjälp. Om dessa skulle fått lika mycket genomsnittlig hjälp 1975 som de som fick social hemtjänst skulle ytterligare 3 200 årsarbetare behövts. Med hänsyn till ökningen av andelen äldre såväl totalt som i högre åldrar har denna underskattning av hjälpbehovet beräknats öka till ca 5 200 årsarbetare 1985. Detta motsvarar ungefär en höjd ambitionsnivå på 2 % per år. vilket innebär en höjning av ambitionsnivån jämfört med rapporten “Boendet service och vård för äldre”.

Selviceboende Serviceboende kan betraktas som en förstärkt form av ordinärt boende där man söker tillgodose den enskildes speciella behov av omvårdnad, trygghet och aktivering. Serviceboendet består av lägenheter med normal standard, där man har möjlighet att på grund av tilltagande ålder och vårdbehov få dygnet-runttrygghet. sociala insatser och sjukvård i hemmet. Normalt skall flyttning till annan boende- eller vårdform inte behöva ske. Boendeformen svarar pâ ett bättre sätt mot dagens krav på boende- och levnadsstandard än vad ålderdomshemmen numera kan anses göra. Utvecklingen går därför mot att boendet i servicelägenheter eller servicehus successivt övertar en allt större del av ålderdomshemmens roll som boendeform för äldre människor med nedsatta kroppsfunktioner och kontinuerliga omvårdnadsbehov. Personalbehovsberäkningarna grundar sig på en utbyggnadstakt på 3 000 lägenheter per år under perioden 1977-1985. För de äldre innebär detta

ett nettotillskott på ca 2 800 lägenheter årligen. Övriga lägenheter går till

handikappade. Antalet servicelägenheter skulle därmed öka från 12 000 lägenheter 1976 till 39000 lägenheter 1985.

Å lderdomshem

Ålderdomshemmet tillgodoser personliga behov av daglig hjälp och omvårdnad. Boendeformen är därför lämpad för vårdkrävande äldre företrädesvis i hög ålder. Även om serviceboende fonsättningsvis till stor del kommer att ersätta ålderdomshemsboende finns här anledning påpeka att ål-

166 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

derdomshemmen moderniseras och att verksamhetens innehåll kontinu- Nytt arbetssätt och ny organisation gör det möjligt att utan erligt förnyas. större personalförstärkningar förbättra vården inom ålderdomshemmen i framtiden. I fråga om antalet platser vid ålderdomshem har det bedömts att nuvarande kommer att bestå. låt vara att äldre och olämpligt lokaliserade platsantal ålderdomshem läggs ned. Pâ samma gång pågår en begränsad nybyggnation, dock oftast i form av om- och tillbyggnader. Fram t. o. m. 1985 kan det antas att antalet platser reduceras från 60 000 till omkring 55 500. Beroende på befolkningsutvecklingen och denna reduktion av platserna behöver antalet servicelägenheter öka på det sätt som beskrivits i föregående avsnitt (3000 lägenheter per år). Om man minskar antalet platser medför detta en reduktion av personalen med 3 100 anställda under perioden 1977-85. Denna minskning antas kompenseras av en något ökad personaltäthet.

Persona/behov 1 980-] 985

En genomgång av SCB:s statistik visar att antalet sysselsatta inom äldreomsorg ökat relativt sakta under 1970-talet. Enligt tabell 4.8 har ökningen varit omkring 10000 på en sjuårsperiod. Detta ger en lägre ökningstakt än vad som angavs i sysselsättningsutredningens högsta alternativ, men ligger i nivå med den utbyggnadstakt som angavs i aktuell verksamhetsplanering år 1975.

Tabell 4.8 Antal sysselsatta inom äldreomsorg 1970-1977 (tusental)

År 1970 1976 1977

Sysselsatta 97 105 107

beräkningar bygger i stora drag på de antaganden som gjorts Följande har dock for projektet ”Boende, service och vård för äldre”. Ambitionsnivån i ordinärt boende. höjts när det gäller extra insatser av social hemtjänst Personaltätheten antas öka från 0,20 till ca 0,39 årsarbetare/ lägenhet i serviceboende inkl. hemtjänstinsatserna och från 0,44 till ca 0,50 årsarbetare per plats i ålderdomshem. Motsvarande personaltäthet i lokala sjukhem ligger i dag på ca en årsarbetare/plats. Tabell 4.9 visar ökningen av personalbehovet for perioden 1980-1985 enligt tre alternativ.

c) Social omsorg Inom social omsorg ryms främst den gemensamma socialadministrationen

och socialhjälpen. Övriga verksamheter är bl. a. arbetsvård, nykterhetsvård,

viss fritidsverksamhet for barn och ungdom samt familjerådgivningen. Antalet sysselsatta var i början av 1977 ca 26 000, dvs. drygt 12 % av den sociala sektorn.

inom

Utvecklingen olika sektorer och regioner 167

Tabell 4.9 Personalbehov inom service till äldre och handikappade (tusental) (Antal sysselsatta 1977: 107)

Utbyggnads- Olörändrad Fortsatt ut- Förhöjd alternativ ambitionsnivå byggnad enligt ambitionsnivå aktuell verksamhetsplanering Ökning av antal sysselsatta 1980-1985 10 16 26 Antal sysselsatta 1985 125 136 154

I framtiden kan även nya verksamheter falla på den primärkommunala sociala sektorn. Socialutredningens framhåller bl. a. kommunernas lagförslag vidgade ansvar. Socialtjänstlagens 2§ säger enligt att kommunen förslaget har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd som de behöver. Detta medför inte bara skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet utan också skyldighet att anvisa eller förmedla insatser från andra samt samhällsorgan att tillgodose det behov av omsorg som kan finnas. Kommunen åläggs alltså att bereda erforderlig vård. Förslaget innebär enligt socialutredningen ett vidgat ansvar för kommunen i förhållande till gällande rätt. Sådana nya områden kan t. ex. bli föräldrautbildning, familjerådgivning, vård av missbrukare och konsumentfrågor. Arbetsvârden kan även behöva förstärkning. Kommunerna räknar i sin planering med att personalbehovet för social omsorg kommer att öka med 2% per år. Det skulle innebära att sysselsättningen kommer att öka med 3 000 personer mellan 1980 och 1985. Eftersom planeringen påverkats av resursknappheten kan denna bedömning av personalbehovet betecknas som försiktig. Underlaget för mer behovsorienterade kalkyler är dock alltför knapphändigt för att något särskilt alternativ för förhöjd ambitionsnivå skall kunna räknas fram. Oförändrad ambitionsnivå innebär här inte någon personalökning.

4.3.2.2 Hälso- och sjukvård

En väsentlig del av vår trygghet utgörs av rätten till hälso- och sjukvård. Genom en serie reformer har samhället eftersträvat att ge alla människor lika rätt till förebyggande insatser samt bot och lindring av sjukdom. Den grundläggande principen är att uteslutande vårdbehoven skall avgöra insatsernas omfattning och karaktär. Det är också dessa behov som skall styra sysselsättningsutvecklingen inom hälso- och sjukvårdssektorn. Det förhållande att vi i Sverige har kommit långt när det gäller att trygga en likvärdig tillgång till sjukvård betyder inte att problematiken är löst eller mindre intressant. Fullföljandet av den angivna politiken kräver ständigt nya åtgärder i takt med att kraven skärps och förutsättningarna förändras. Långtidssjukvården, lättillgänglig öppen vård och psykiatri har länge prioriterats bland de sjukvårdspolitiska målen. Prioriteringen har präglat byggnadsverksamheten under 1970-talet, men har haft mindre när genomslag

168 inom olika sektorer och regioner Utvecklingen

av tillkommande resurser och lämnat och det gäller Fördelning forskningsutbildningsorganisationen i huvudsak opåverkad. I debatten om den framtida utvecklingen inom hälso- och sjukvård under 1980-talet har bl. a. anförts att

D av ytterligare 100000 anställda i sjukvården arbetar bara 25 000 inom den utbyggda långtidssjukvården och den fristående öppna vården D den andel av totalantalet öppenvårdsbesök som görs vid vårdcentraler inte har ökat D med utbildad personal inte har kunnat rekryteras till psytillräckligt kiatrisk vård och somatisk långtidsvård D 13000 långtidssjuka år 1978 köade efter en vårdplats inom somatisk långvård och att enbart “åldringsutvecklingen” medför ett behov av ytterligare 1600 vårdplatser per år. aktuella reformer och behovet av arbetskraft inom I det följande diskuteras olika delar av hälso- och sjukvården.

a) Lângridssjukvârd

Med ett snabbt stigande antal människor i de äldsta åldersgrupperna kommer kraven som kan erbjuda omvårdnad och ständig tillsyn att på vårdformer öka snabbt. Bristande resurser i en vårdform t. ex. långtidssjukvården får direkta konsekvenser för andra vårdformer. Kraven på akutvård och hemsjukvård kan komma att öka om långtidssjukvården inte byggs ut. Kraven på hemsjukvården blir också större. Utvecklingen av personalbehov och kostnader för hälso- och sjukvården för äldre har nyligen undersökts av en särskild kommitté inom socialde- Resultaten har redovisats i betänkandet “De äldre och hälsopartementet. S 1978:1). Ett av utredningens räkneexempel visar och sjukvården (Ds av antalet vårdplatser till 1985 inom långtidssjukvården. om utvecklingen behoven skall kunna täckas. Utredningen räknar med 3 000 nya vårdplatser totalt 24 000 nya platser under perioden 1977-1985 och per år. Det innebär det motsvarar med nuvarande arbetsinsats per vårdplats och de förutsätti övrigt som angivits ovan 33 800 fler anställda än 1977. ningar Konsekvensen av en utbyggnad med 3 000 vårdplatser per år torde enligt betänkandet innebära större möjligheter att överföra så såväl åldersdementa från den psykiatriska vården som långtidssjuka patienter från ålpatienter derdomshemmen. 1 “Arbete åt alla redovisades alternativa beräkningar av personalbehovet inom långtidssjukvården, som gjorts av en arbetsgrupp inom socialdepartementets sjukvårdsdelegation. Bl. a. beräknades den arbetsinsats som skulle behövas för att tillgodose följande krav

D samma standard som friska människor att ge patienterna hygieniska D att patienter som kan vistas uppe också får göra det D aktiveras i alldagliga livsatt patienterna på något sätt t. ex. med träning funktioner, samtal, Sällskapsspel etc.

En ökning av personaltätheten till en sådan nivå for samtliga vårdplatser

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 169

i alternativet ovan (+ 3 000 platser per år) medför ett behov av ytterligare 8 400 anställda. Tabell 4.10 visar en ökning av personalbehov inom långtidssjukvärd enligt tre alternativ. Den oförändrade ambitionsnivån innebär att antalet vårdplatser per invånare 70 år och äldre skall vara oförändrad under perioden. Den aktuella verksamhetsplaneringen motsvarar en framskrivning av utvecklingen enligt LKELP 78, medan den behovsanpassade ambitionsnivån återspeglar en platsutbyggnad enligt betänkandet De äldre och hälso- och sjukvården och ökning av personaltätheten enligt socialdepartementets sjukvårdsdelegation.

Tabell 4.10 Personalbehov inom långtidssjukvård enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977:53)

Utbyggnads- Oforändrad Aktuell verk- Förhöjd amalternativ ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå

Ökning av antal sysselsatta 1980-1985 7 23 26 Antal sysselsatta 1985 64 90 95

b) Öirig sjukhusanslirren hälso- och sjukvård

Den sjukhusanslutna vård som inte räknas till Iångtidssjukvård prioriteras sedan länge inte i den långsiktiga planeringen. Ändå har en kraftig sysselsättningsexpansion ägt rum inom denna del av den slutna vården. En del av Förklaringen ligger enligt en debattskrift som utgivits av landstingsförbundet i utvecklingen av sjukvårdens kliniska standard. Äldre omoderna sjukhus rustas upp eller ersätts med nya sjukhus. I dessa tekniskt välutrustade sjukhus kan vården bedrivas mer intensivt, men den kräver också mer personal. Patienterna vistas visserligen allt kortare tid på sjukhusen. Men under sin tid där, är de som mest vårdkrävande. En minskning av vårdtderna får därför till följd att den genomsnittliga resursinsatsen per vårddag stiger. Andra faktorer som också kan ha påverkat personalutvecklingen är exempelvis D att kraven på en bättre arbetsmiljö kan ha tvingat fram personallörtätningar D att övertidsarbetet kan ha minskat. även om det är svårt att statistiskt belägga detta D att effekterna från tidigare arbetstidsförkortningar slagit igenom sent.

Därutñver kommer att alltfler väljer att arbeta deltid, vilket ökar antalet syssesatta vid samma arbetskraftsinsats. 1977 fanns totalt ca 77 500 vårdplatser inom den sjukhusanslutna hälsooch sjukvården exkl. vårdplatser inom långtidssjukvården. För den somatiska lorttidssjukvården planeras enligt LKELP 78 för en obetydlig minskning l977-l983 medan man inom den psykiatriska vården räknar med att

170 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

kunna minska platsantalet totalt med ca 1 700 platser. Dessutom sker här en omfordelning av vårdplatserna. Vid lasarett for psykiatrisk vård minskar vårdplatsantalet med 2 900 medan platsantalet vid sjukhem ökar med l 100. Tabell 4.11 sammanfattar personalbehovsökningen for perioden 1980- 1985 enligt de tre alternativ som här diskuteras. Alternativet med oförändrad ambitionsnivå innebär att antalet platser minskar. medan personaltätheten ökar och antalet sysselsatta blir oförändrat. Också den aktuella verksamhetsplaneringen utgår från minskat platsantal. men en kraftigare ökning av personaltätheten. Den behovsanpassade ambitionsnivån ger uttryck för en ökning av personaltätheten i den takt som gällt under 1970-talet.

Tabell 4.11 Personalbehov inom övrig sjukhusansluten hälso- och sjukvård enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977:203)

Utbyggnads- Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd amalternativ ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå

Ökning av antal sysselsatta 1980-1985 0 15 18 Antal sysselsatta 1985 203 226 230

c) Distrikrsläka/väsende, disrrikrsvârd och Iiemsjtøkvârd

Enligt de principplaner som gäller för den öppna vården skall minst en vårdcentral finnas i varje kommun år 1985. Vidare planeras i många fall utbyggnad av vårdcentraler i mindre betjäningsområden inom kommunerna. Ofta omändras nu länsdelssjukhus med små upptagningsområden till vårdcentraler med jourcentral. allmänläkare och specialister jämte vårdplatser for dagvård och långtidssjukvård. En sådan enhet kan betraktas som en primärvårdenhet. Den är lätt tillgänglig för många människor. För att öka möjligheterna till samverkan mellan primärvården och socialvården kan lokaler for dessa bägge vårdområden sammanföras i samma byggnad eller ligga mycket nära varandra. Behovet av samverkan mellan olika vårdformer kommer också starkt till uttryck i hemsjukvården. Grunden for ansvarsfördelningen är att primärkommunerna tillhandahåller sociala resurser med bl. a. socialt utbildad personal och landstingen medicinska resurser med bl. a. sjukvårdsutbildad personal. I utredningen “Sjukvård i hemmet- social hemtjänst” som gemensamt utförts av landstingsforbundet, Svenska Kommunförbundet, socialstyrelsen och Spri framhålls att kvaliteten i sjukvården i hemmet måste öka, dvs. det medicinska innehållet måste öka for att flera och sjukare människor skall kunna kvarstanna i eller återvända till det egna boendet. En förutsättning for att detta skall kunna uppnås är bl. a. att sjukvården i hemmet förankras i primärvården. Tabell 4.12 visar ökningen av personalbehovet inom öppen vård och hemsjukvård for perioden 1980 till 1985.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 171

Tabell 4.12 Personalbehov inom distriktsläkarväsende, distriktsvård och hemsjukvård (tusental) (Antal anställda 1977:17)

Utbyggnads- Oiörändrad Aktuell verk- Förhöjd amalternativ ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå

Ökning av antal sysselsatta l 980-- 1985 7 13 14 Antal sysselsatta 1985 28 37 40

d) Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och övrig landstingsverksamhet Den planerade utvecklingen av omsorgsverksamheten visar en fortsatt utbyggnad och omstrukturering av verksamheten mot mer öppna boendeoch verksamhetsformer. Inom övrig verksamhet ryms övrig hälso- och sjukvård utanför sjukhus (t. ex. folktandvården), social verksamhet, undervisnings- och bildningsverksamhet, diverse verksamheter (t. ex. tvätterier) och central förvaltning. Det bör noteras att undervisning inom landstingens folkhögskolor räknas till landsiingsverksamheten och att den inte ingår i kalkylerna över utbildningssektorns utveckling. Beträffande social verksamhet gäller att arbetsvården (ca 3000 anställda) ej ingår i räkneexemplet p. g. a. planerade huvudmannaskapsforändringar fr. 0. m. 1980. Totalt skulle sysselsättningsökningen inom här angivna verksamheter enligt aktuell verksamhetsplanering uppgå till omkring 12 000 personer under perioden 1980-1985. Någon särskild kalkyl för förhöjd ambitionsnivå har inte utförts på grund av svårigheten att få fram underlag. En oförändrad ambitionsnivå kan innebära att ökningen blir mindre än 1000 personer.

4.3.2.3 Utbildning m. m. a) Ungdomsskolan Utredningen om skolans inre arbete (SIA) förde i sitt betänkande Skolans arbetsmiljö”(SOU 1974:53) fram flera skäl som talade för att utveckla skolans arbetsdag i riktning mot ett mer mångsidigt och varierat innehåll. Man pekade på att alla barn borde ges bättre kontakt med samhällets fritidsoch kulturutbud. Eleverna borde också ges möjligheter för social träning, stödundervisning och läxhjälp. De frivilliga organisationerna borde få ökade möjligheter att genom skolan intressera och aktivera eleverna. SIA-reformen innebär en stor förändring av skolarbetet. Elevernas vistelsetid i skolan förlängs. Under håltimmarna bör en meningsfull verksamhet organiseras. Aktiva från olika föreningar förutsätts kunna medverka under dessa timmar. Den förlängda skoldagen kräver också organiserad verksamhet både fire och efter den schemabundna undervisningen. Personal med huvudsallig sysselsättning i kommunernas fritids- och kulturverksamhet forutsätts medverka i denna verksamhet. Skolans egen personal beräknas också svara ör ökade arbetsinsatser. Bl. a. blir det nödvändigt att i många skolor utöka lokalerna, vilket medför personalökningar för lokalvård. Andra exem-

172 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

pel på personalgrupper vars arbetstid utökas är bibliotekspersonal. skolvärdar och måltidspersonal. l bilaga 1 visas med räkneexempel hur stora personalökningar som kan krävas för olika verksamheter då SIA-reformen genomförs. Den föreslagna nya läroplanen ger större frihet att lokalt organisera undervisningen. Bl. a. kan vissa delar koncentreras till valfria perioder under läsåret. Elever som flyttar till skolor som valt andra perioder för denna undervisning kan behöva extra undervisning. Vidare förutsätts enligt den nya läroplanen att eleverna får en ökad praktisk arbetslivsorientering. Detta kan ställa krav på ökade lärarresurser. men också på personal med annan utbildning än traditionell lärarutbildning. Det senare gäller inte minst vid undervisning om arbetsmarknaden. År 1977 fanns 77 000 heltidstjänster för lärare och skolledare samt 35 000 årsarbetare bland övrig personal i grundskolan. Genom minskat elevantal beräknas dessa tjänster vid oförändrad ambitionsnivå kunna reduceras med drygt 5000 heltidstjänster under perioden 1977-1985. Därtill kommer minskningen för övrig personal på omkring över 2 000 heltidsanställda. Detta kan ställas mot sysselsättningsutvecklingen vid en förhöjd ambitionsnivå, där SIA-reformen och ny läroplan genomförs. Som ett högsta alternativ räknar vi med att antalet årsarbetare ökar med 25 000 mellan 1977 och 1985. Detta inbegriper resurser för SIA-skolan. ny läroplan och höjd personaltäthet för elevvård. För femårsperioden 1980-1985 ger detta en ökning på knappt 14 000 årsarbetare. Om man räknar med att andelen deltidsarbetare är densamma år 1985 som 1977 motsvaras detta av 19 000 som är sysselsatta. För gymnasieskolan gäller att främst vårdlinjen behöver förstärkas för att utbilda personal för barnomsorg och sjukvård. En utbyggnad av antalet utbildningsplatser så att i stort sett alla ungdomar i gymnasieåldrarna får möjlighet till gymnasieutbildning kan motiveras med de ökade behoven. Ungefär hälften av en sådan ökning behövs för att tillgodose personalbehovet inom barnomsorgen. Nästan lika stort utbildningsbehov finns för planerad utbyggnad av sjukvården. År 1977 var antalet heltidstjänster för lärare och skolledare i gymnasieskolan omkring 17000 och den övriga personalen som kan hänföras till gymnasieskolan motsvarande närmare 8 000 heltidsanställda. En oförändrad ambitionsnivå ger en ökning på sammanlagt närmare 5 000 fram till 1985 till följd av ökat antal ungdomar i gymnasieåldrarna. En förhöjd ambitionsnivå med ökad intagning enligt ovan ger en ökning på 10000 personer mellan 1980 och 1985.

b) Vuxenutbildning Behovet av vuxenutbildning kan bedömas från olika utgångspunkter. Alltjämt har en stor del av befolkningen enbart folkskola som utbildningsgrund. Om utbildningsklyftorna mellan skilda generationer skall minskas krävs stora utbildningsinsatser. Under senare år har också vuxenutbildningen byggts ut i såväl de kommunala skolorna för vuxna som i studieförbundens regi. I den kommunala vuxenutbildningen är det framför allt grundskolekurser och icke yrkesinriktad gymnasieundervisning som registrerat ökat antal elever. l viss utsträckning måste stagnationen för den yrkesinriktade vuxen-

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 173

utbildningen ses mot bakgrund av den mycket omfattande och tillväxande arbetsmarknadsutbildningen som bedrivs i statlig regi. Gränsdragningen mellan de skilda utbildningsformerna till vilka folkhögskolorna också räknas är under översyn av flera statliga utredningar (folkbildningsutredningen och utredningen om kommunal vuxenutbildning). Kommunal vuxenutbildning skall utnyttja ungdomsskolans lokalert Utbudet av kurserna blir därigenom avhängigt vilka utbildningar som finns i skolan. Enligt en uppföljning som gjorts inom skolöverstyrelsen kan det vara svårt att anordna kurser för de vuxna även om lokaler finns. Bestämmelserna om lägsta antal deltagare i en kurs och svårigheterna att få disponera skollokaler och utrustning syns sålunda vara de två faktorer som avgör vilka yrkesinriktade kurser som anordnas i en kommun. Kursutbudet varierar mycket från kommun till kommun. Skolöverstyrelsen har i en rapport framfört att betydande insatser krävs från skolledningens sida för att organisera undervisningsgrupper inom grundutbildningen. Stor tid måste ägnas åt att övertyga de mest behövande om hur mycket utbildning kan betyda för dem. Målet är att nå dem som behöver grundutbildning och motivera dem att delta i utbildningen. Det kan mot ovanstående bakgrund vara motiverat att ge vuxenutbildningen mycket stora resursförstärkningar. l bilaga l konstateras att antalet lärare och skolledare inom den kommunala motsvarar vuxenutbildningen 2 700 heltidsanställda år 1977. Därtill kommer personal som är knutna till folkhögskolor och studiecirklar. En ökning av den kommunala vuxenutbildningen i samma takt som hittills medför behov av nya lärare motsvarande närmare 2 000 heltidstjänster t. o. m. 1985. Bl. a. för att i ökad omfattning tillgodose kvinnors utbildningsbehov i samband med återinträde i förvärvsarbete beräknas ytterligare 10 000 elevårsplzitser. för vilka 800 undervisningstjänster behövs. Härvid har hänsyn tagits till att såväl gymnasieskolan som zirbetsmarknadsutbildningen erbjuder utbildningsplatser för denna grupp. En betydligt högre ambitionsnivå kan emellertid motiveras. I de beräkningar som redovisas i bilaga 1 har inte hänsyn tagits till behovet av att utjämna utbildningsskillnaderna mellan generationerna. För att ta ett steg i en sådan utjämnande riktning räknas i ett högsta alternativ här med att lärarinsatserna skulle bli dubbelt så stora år 1985 än som anges i bilaga 1. Det innebär att sysselsättningen skulle komma att öka med omkring 5000 mellan 1980 och 1985. Vid ökning i oförändrad takt och med ökning av elevplatser för att underlätta kvinnors återinträde på arbetsmarknaden skulle bli ökningen knappt 2 000.

Persona/behov I 980-] 985

Tabell 4.13 visar ökningen av personalbehovet 1980-1985 inom utbildningssektorn. En oförändrad ambitionsnivå ger minusvärden p. g. a. av elevminskningen inom grundskolan. Den aktuella verksamhetsplaneringen återger en framräkning av uppgifterna i KELP 1978. Den förhöjda ambitionsnivån återspeglar utbyggnaden av gymnasieskolan så att alla ungdomar i gymnasieåldrarna får möjlighet till gymnasieutbildning och en utbyggnad av vuxenutbildningen med hänsyn till att en viss ut-

174 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

jämning av utbildningsnivån mellan generationerna skall uppnås. Därutöver har hänsyn tagits till de krav som införandet av en samlad skoldag inom grundskolan kan ställa. Tabell 4.13 Personalbehov 1980-1985 inom utbildningssektorn enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977: 175)

Utbyggnads- Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd alternativ ambitionsnivå samhetsplanering ambitionsnivå

Ökning av antal sysselsatta 1980-1985 -2 8 34 Antal sysselsatta 1985 171 183 246

4.3.2.4 Övrig kommunal verksamhet, fritidssektorn m. m.

De primärkommunalt anställda som ej hade arbetsuppgifter inom undervisningssektorn, social service och sjukvård uppgick 1977 till 120 000. Anställda inom energiverk, vatten- och avloppsverk, kommunikationer m. m. räknas till denna grupp. Successiva tekniska förbättringar kan för dessa verksamheter medföra vissa standardhöjningar utan att antalet anställda ökar. För kollektivtrafik är dock en personalökning ofrånkomlig. Riksdagen har beslutat om höjda statsbidrag för att stimulera kollektivtralik. Ytterligare standardökningar är här motiverade om kollektivtrafik skall sättas in för att öka arbetsplatsernas tillgänglighet för dem som saknar tillgång till bil. Den ökade fritiden medför krav på att kommunernas fritidsverksamhet och kulturella verksamhet byggs ut. För att tillgodose behoven inom kultursektorn har man inom Kommunförbundet uppskattat nyrekryteringsbehovet till omkring 6000 årsarbetare. Totalt skulle för hela sektorn övrig kommunal verksamhet ökningen av personalbehovet kunna uppskattas till ll 000 personer för perioden 1980-1985. En oförändrad ambitionsnivå ger omkring 2 000 nya sysselsättningstillfállen och aktuell verksamhetsplanering ungefär samma som det uppskattade personalbehovet då vissa reformer genomförs.

4.3.2.5 sysselsättningen i statsförvaltningen Vid bedömningar om den kommande utvecklingen av antalet anställda inom kommuner och landsting kan man stödja sig på inom förvaltningarna utarbetade förslag som utmynnar i S-årsplaner, KELP och LKELP, vilka antagits i de beslutande politiska instanserna. Någon motsvarande grund för sådana bedömningar när det gäller statsförvaltningen finns inte. Vissa framåtsyftande uppgifter lämnar myndigheterna i samband med sina anslagsframställningar. Länsstyrelserna tar också fram sådana i anslutning till länsplaneringen. Dessa uppgifter är emellertid mycket svåröverskådliga, inte tillräckligt enhetliga eller fullständiga för att utgöra grund för en bedömning av utvecklingen annat än i några fall. Såsom vi framhållit i betänkandet “Regionalpolitiska stödformer och styr- . medel” (SOU 1978:62) är det i fortsättningen nödvändigt med ett i flera

inom olika sektorer Utvecklingen och regioner 175

avseenden förbättrat underlag för den offentliga sektorns sysselsättningsstatistik. Det historiska material som finns i SCB:s statistik över antalet anställda i statligt lönegradsreglerad verksamhet borde kunna användas tillsammans med verkens uppgifter om händelser och beslut som kan antas ändra de trender som kan utläsas ur statistiken. Materialet är emellertid ofullständigt och inte tillrättalagt för en sådan användning. För att kunna diskutera behov av tjänster från den statliga sektorn kan det krävas att konkreta förhållanden inom skilda verksamheter tas upp till belysning. Några exempel på sådana genomgångar kan hämtas från affarsverken. De har relativt sett större frihet i ekonomiskt avseende än den statliga förvaltningen Detta gäller främst rätten att självständigt använda sina löpande inkomster för bestridande av driftsutgifter. Investeringsutgifter skall däremot fastställas av riksmötet. Vissa mer långsiktiga behov av tjänster från affarsverken måste därför tas fram i samband med investeringsbesluten. Några mer systematiska behovsgenomgångar görs dock inte annat än i samband med långtidsbudgeten, som främst gäller långsiktiga konsekvenser av fattade beslut. Exempel från postverket kan illustrera vad en mer behovsorienterad kartläggning av affärsverkens utveckling skulle kunna innehålla. Postens roll som social kontaktpunkt skulle sålunda kunna tas upp. Om informationsoch penningförmedlingen i allt större utsträckning sköts via dator i stället för brev faller en del behov av postservice bort. skulle Samtidigt postens lokalkontor under åtminstone en övergångstid kunna erbjuda dataservice till allmänheten som på kontoren skulle kunna sända och mottaga meddelanden via dator. Sysselsättningskonsekvenserna av detta skulle behöva utredas. Samma sak gäller effekterna av ett närmare samarbete mellan postoch televerket i samband med utbyggnaden av dataservicen. För televerkets del kan en rad exempel nämnas som kan på åtgärder tillgodose behov. Det gäller kommunikationssystem som överför, genererar, lagrar och bearbetar kommunikation. Vissa typer av arbetsuppgifter kommer att försvinna då ett sådant system införs och andra tillkommer. I viss utsträckning utsätts televerket också för internationell konkurrens i detta avseende. Internationella bolag kan erbjuda viss service via satellit. Arbetsuppgifter kan överföras från Sverige till andra länder till av detta. följd Kartläggningar av behov och teknik samt sysselsättningseffekter borde ligga till grund for den långsiktiga planeringen. Vi går inte här in på den mångfald av exempel som kan ges på vilka behov av tjänster från den statliga sektorn som kan finnas. Materialet är alltjämt för ofullständigt för att ligga till grund för bedömningar av sysselsättningsutvecklingen under början av 1980-talet. Vi utgår därför i vår analys från aktuella planer och från den sysselsättningsutveckling som skulle inträffa om senare års utvecklingstendenser skulle fast. ligga Generellt sett gäller att tillväxten inom statsförvaltningen visar en avtagande trend. De planer som redovisas ger lägre värden än en fortsatt utveckling med samma minskning i tillväxttakten som under 1970-talet. En översiktlig sammanställning av sysselsättningsökningen enligt aktuella planer ger vid handen att ökningen under perioden 1980-1985 kan bli omkring 19 000 personer. Hänsyn har då tagits till att försvarsväsendet räknar

176 inom olika sektorer och regioner Utvecklingen

med att minska sysselsättningen med 2 000 personer. En fortsatt utveckling enligt den avtagande trend som följts under 1970-talet ger en sysselsättningsökning på i runda tal 40000 personer.

Tabell 4.14 Personalbehov inom statsförvaltning enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977: 424“)

Utbyggnads- Oförändrad am- Aktuell verksam- Förhöjd amalternativ bitionsnivå hetsplanering bitionsnivå

Ökning av antal sysselsatta 1980-1985 19 19 40 Antal sysselsatta 1985 453 453 490

a Ej lärare.

4.3.2.6 Totalbedömning av den offentliga sektorns utveckling

Den av den offentliga sektorn som här har utförts visar att genomgång det inom många områden pågår en reformverksamhet som får konsekvenser Genom att beskriva utvecklingen i absoluta på sysselsättningsutvecklingen. tal har vi beskrivit storleksordningen på de krav på sysselsättningen som kan ställas om väsentliga behov av samhällsservice tillgodoses. Vi återkommer 7 till och i kapitel 11 till i kapitel finansieringsfrågorna en sammanvägning av utbud och efterfrågan på arbetskraft, där den ofsektorns efterfrågan ställs mot andra sektorers. I detta avsnitt görs fentliga endast en uppsummering av de sysselsättningsuppgifter som lämnats ti-

digare. Liksom i delavsnitten görs en åtskillnad mellan tre ambitionsnivåer för samhällets service. Figur 4.5 sammanfattar sysselsättningstalen för fyra grupsocial service. hälso- och sjukvård, undervisning samt per av verksamheter; övrig verksamhet (stat m. m.). Det högsta alternativet ger en sysselsättning på omkring 275 000 personer. Det motsvarar i stort sett 200 000 årsarbetande. Medelalternativet ger 184 000 130000 årsarbetande, medan den oförändrade amsysselsatta och knappt bitionsnivån resp. 40000 i sysselsatta och årsarbetande. ger 54000 Ökningstakten i det högsta alternativet är något högre än den som inunder senare år. Den skall emellertid ses som en sammanvägning registerats aktuella behov inom sektor. I kapitel 7 diskuterar vi de av olika offentlig finansiella konsekvenserna av de olika alternativen. Redan här kan emellertid konstateras att långtidsutredningens huvudkalkyl anger att utrymmet för offentlig verksamhet kan komma att ligga mellan det högsta och det näst högsta alternativet. av sysselsättningsökningen kommer i det högsta alternativet Huvudparten att falla inom den primärkommunala sektorn. Även om lärarpersonalen inte inräknats skulle år 1985 ha fler sysselsatta än staprimärkommunerna ten. Tabell 4.15 visar fördelningen av sysselsättningen mellan stat. landsting år 1985. Jämforelsetalet från 1977 är hämtat från bl. a. och primärkommuner och landstingskommunal statistik. Totalsumman är på primärkommunal

SOJ 1979:24 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 177

Aibetskraftsbehov (tusental) nyanställda 300- 276000

vv v VVVVVVVV vvvvvvvv VVVVVVVV 200_ ÖUÖXÖÖH VVVVVV 184000 .- H

_ . i , w*-1

râåi

a Ä

100-

.ai ;im/J

Ll::l//\§\,l

_ _ VXX _ _ Figur 4.5 Svsse/sättnirtgs- “§50” ö °°h SJUKVåTÖ v Ö 55 Utbudmw utvecklingen inom den offentliga sektorn L” . . 1980-1985 7 Soctal service e lg re Il tt it; Övrigt alwrnariv.

grund av vissa skiljaktigheter mellan SCB:s statistik och dessa statstikkällor något ägre än vad som anges i tabell 4.2.

Tabell 4.15 Sysselsättning inom offentliga sektorn år 1977 och 1985 enligt tre alternativ (tusental)

1977 1985

Antal sys- oförändrad Aktuell verk- Förhöjd amselsatta ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå

Stat 424 453 453 490 Landstitg 335 356 432 444 Primärbmmuner 474 553 647 759

Sumna l 233 1 362 1 532 1 693

a Inkl. lirarpersonal.

l2

178 inom olika sektorer och regioner Utvecklingen

4.3.3 Näringslivet

1 detta avsnitt skall utvecklingen inom enskilda branscher i näringslivet kortfattat behandlas. En något mer utförlig redogörelse återfinns i bilaga 3. Antalet sysselsatta inom näringslivet var ungefär oförändrat under 1950talet och fram till mitten av 1960-talet. Jordbrukssektorn minskade kraftigt men samtidigt expanderade övriga näringsgrenar. Därefter har industrisysselsättningen minskat. Sedan 1970 har även sysselsättningen inom byggnadsverksamheten gått ned och en stagnation har ägt rum inom tjänstesektorn. Härigenom har också det totala antalet sysselsatta inom näringslivet minskat. Produktiviteten ökade snabbt inom de flesta varuproducerande branscher ända fram till början av 1970-talet, bl. a. i samband med kraftigt stigande Produktionen ökade därmed kraftigt framför allt inom ininvesteringar. dustrin och trots sysselsättningsminskningen inom jord- och skogsbrukssektorn har produktionen där varit i stort sett oförändrad. Som framgår av figur 4.7 är det, bortsett från de senaste åren, industrin som i hög grad burit upp näringslivets bidrag till den ekonomiska tillväxten. Nedgången under perioden 1974-1977 har i viss mån motverkats av en i tjänstesektorn men även den totala produktionen inom positiv utveckling näringslivet har minskat. Av figur 4.7 framgår också att långtidsutredningen i sin framtidsbedömräknar med att industrin efter en kraftig återhämtning skall återta ning sin betydelsefulla position for näringslivets utveckling. Produktionstillväxten skulle bli högre än genomsnittet under 1960-talet efter nedgången

Byggnadsverksanthet

o... . 7 . . "" _ Tjänster un § å 100- ___..?. TOtaft aç-______ n

80- _ Jordbruk, skogsbruk, fiske _

60- ._

i ä* ä ä ä s ” Figur 4.6 Antal sysselsatta i näringslivet. än

40.1?

Index 1960 = 100. I V I I I 7 I I I I l 1 1 I I I 1 I i I Källa: Nationalräkenskaper, 1960 1965 1970 1975 1980 LU-prognoser.

inom olika sektorer Utvecklingen och regioner 179

300-* - I - I I _ I I « I 2s0« , - I I I - Industri m. m.

... f

5 v 200-*

. ,,I

, . I l g l, -4 z ø r a ø. .. ,f u ø 150_ .i 50003

_ .Byggnad

. Jordbruk, skogsbruk, fiske _ Figur 4. 7 Förädlingsvärde, i - Guld 100-4 7 1975 års priser. Index 1960 = 100.

v l I 0 I l I I I I 3 i Källa: Nationalräkenskaä I 1

1960 1965 1970 19 5 (7 1980 per. LU-prognoser.

1974-1977. Även jord- och skogsbruksproduktionen skulle öka efter att ha varit i huvudsak oförändrad sedan 1960. Denna beräkning bygger emellertid på vissa bestämda förutsättningar, framför allt kraven på balans i utrikesbetalningarna och fullt kapacitetsutnyttjande. Om balans i utrikesbetalningarna skall uppnås till 1983 krävs mycket stora exportökningar och därmed hög produktionstillväxt inom de varuproducerande sektorerna, dvs. jordbruk, skogsbruk, fiske samt gruvor och tillverkningsindustri. Kravet på fullt kapacitetsutnyttjande påverkar bedömningen om den framtida investeringsutvecklingen. Investeringarna inom näringslivet var förhållandevis höga fram till mitten av 1970-talet. Den stagnation och i vissa fall minskning av produktionen som därefter inträffat har medfört att kapacitetsutnyttjandet sjunkit kraftigt och att investeringarna minskat. Långtidsutredningen räknar med att det inom stora delar av näringslivet finns betydande kapacitetsreserver, att investeringsviljan kan bli låg även de närmaste åren, och att det kommer att ta ett par år innan man uppnått fullt kapacitetsutnyttjande. Man räknar därför med en totalt sett mycket måttlig investeringsökning för hela perioden 1977-1983, men speciellt inom industrin beräknas ökningstakten tillta mot slutet av perioden.

Bostadsinvesteringarna började redan under 1960-talets sista år stagnera för att sedan minska, men beräknas nu komma att öka igen. Investeringarna inom jordbruk, skogsbruk och fiske låg i stort sett på oförändrad nivå mellan 1965 och 1970 och steg sedan kraftigt. De senaste åren har en minskning ägt rum. Långtidsutredningen räknar nu med en

180 inom olika sektorer och regioner Urveeklingen

150l _ Totalt

,f

_ ,ø f r

-4

Bostäder

130*

p 100 _,_* _ ,a

N_

Jordbruk, skogsbruk, fiske _ __

150 a.

., e?

100 V

. Gruvor och tülverkningsindustri ,a

_ I

I 150- , - I a _ I

Övrigt näringsliv ,,* 150f __ø*

Frqtuwkå Nárings/ivels inveslerirlgar. 1975 års _ priser. _ Vø/_vminc/ex1956: 100. _ Källa: Nationalräkenska- LU i ä per” Kp°g°se”

1010965 W950 19175 19330

prognoser.

SOU l979:24 inom olika sektorer

Utvecklingen och regioner 181

lägre rationaliseringstakt i framtiden och därmed en förhållandevis svag investeringsuppgång. lndustriinvesteringarna expanderade fram till mitten av 1970-talet, men har sedan sjunkit kraftigt. behandlas lndustriinvesteringarna mer utförligt i avsnitt 4.3.3.1. lnom övriga näringslivet har en stagnation inträffat på senare år och långtidsutredningen räknar även här med måttliga den närmaste femökningar årsperioden. Långtidsutredningens förutsättningar om fullt kapacitetsutnyttjande och balans i utrikesbetalningarna har naturligtvis fått effekter även på prognosen över sysselsättningsutvecklingen.

Tabell 4.16 Förändring av antal sysselsatta. Tusentals personer

1965-70 1970-74 1974-77 1977-83

Källa: LU.

lnom jordbruket räknar med en fortsatt långtidsutredningen sysselsättningsnedgång i nästan samma takt som hittills under 1970-talet. Även inom byggnadsverksamheten räknar man med en kraftig nedgång. 1 motsats till den tidigare utvecklingen skulle däremot industrisysselsättningen komma att öka. medan sysselsättningen inom tjänstenäringarna totalt sett skulle bli i det närmaste oförändrad. Jordbruk, skogsbruk och _liskerinäringen sysselsätter ungefär 250 000 personer. Medelåldern bland de sysselsatta är högre än inom exempelvis industrin. Hälften av alla som arbetar inom jordbruket är över 50 år. Detta kan dock vara en effekt av den kraftiga sysselsättningsnedgång som ägt rum under efterkrigstiden, genom att antalet nyrekryterade yngre personer i sjunkit relation till de äldre jordbrukarna. Långtidsutredningens för den prognos framtida innebär en fortsatt utvecklingen nedgång i sysselsättningen, men i betydligt lägre takt än under 1960-ta1et. Rationaliseringstakten har under de senaste decennierna varit mycket hög inom såväl jordbruk som skogsbruk. Man får emellertid räkna med att takten kommer att avta, eftersom mekanisering och automatisering redan nu drivits mycket långt. Detta är i sig ett skäl till att strukturomvandling och sysselsättningsminskning kommer att ske långsammare än tidigare. Riksdagen beslutade också nyligen i samband med riktlinjerna för den framtida jordbrukspolitiken att produktionsvolymen inom jordbruket inte skulle dras ned ytterligare och skogsutredningen har föreslagit kraftigt ökade insatser vad gäller skogsvård och återväxtåtgärder. Långtidsutredningens beräkningar in-

sektorer 182 Utvecklingen inom olika och regioner

nebär dessutom for perioden 1977-1983 ett skogsuttag som avsevärt överstiger tillväxten. Gruvor och tillverkningsindustri, som tillsammans med el-, gas-, värme- och vattenverk sysselsätter drygt l miljon personer, redovisas särskilt i avsnitt 4.3.3.1. En mycket stor del av det privata näringslivet i Sverige är på ett eller annat sätt beroende av byggnadsverksamheten, dvs. av privata och offentliga investeringar. Byggnadsverksamheten och byggnadsmaterialindustrin sysselsätter åtminstone en halv miljon människor eller mellan 10 och 15 % av samtliga sysselsatta i landet. inom nådde en topp 1969 och sysselsättningen byggnadsverksamheten har sedan i samband med stagnerande byggnadsinvesteringar minskat. Långtidsutredningen räknar nu med en fortsatt kraftig nedgång i sysselsättningen däremot beräknas öka. fram till 1983, medan byggnadsinvesteringarna är i hög grad beroende av de varuproducerande näring- Uänstesektorerna verksamheten. Utvecklingen av den privata konarna och den offentliga sumtionen är också betydelsefull for stora delar av sektorn. Utvecklingen under efterkrigstiden har varit relativt expansiv vad gäller såväl produktion som sysselsättning. En förklaring till de höga tillväxttakter som redovisas for de tjänsteproducerande näringarna är att utvecklingen en successiv av tjänster som tidigare utfördes i har inneburit överföring varuproduktionsforetagens egen regi till fristående serviceföretag. Exempel är transporter, vakthållning, städning m. m. på sådana tjänster inom varuhandeln uppgår till omkring en halv miljon sysselsättningen varav två tredjedelar i detaljhandel. Under det senaste personer, ungefär decenniet har man haft en svag årlig ökning av sysselsättningen och den har legat helt på partihandeln. Långtidsutredningen räknar nu med en minskfram till 1983, vilket innebär att strukturomvandning av sysselsättningen även om man inte torde behöva befara lingen inom detaljhandeln fortsätter, av butiker for dagligvaruhandel i lika snabb takt som tidigare. nedläggning torde man kunna räkna med rationaliseringar genom bl. a. ökat Snarare samarbete i fackhandelskedjor, ökad integration mellan parti- och detaljhandel och ökad användning av datorer. Samfárdselsektorn, som sysselsätter drygt en kvarts miljon människor, har ett nära samband med de varuproducerande näringarna i olika delar av landet. Efter en relativt expansiv period under 1960-talet och en stagnation i början av 1970-talet, räknar nu långtidsutredningen med en ganska måttlig och minskande under den kommande produktionsökning sysselsättning Den mest delen av branschen torde även de femårsperioden. expansiva närmaste åren vara lastbilstrafiken, medan såväl sjöfart som järnvägstransporter kan komma att fortsätta minska i omfattning. består av mycket skiftande verksamheter och sys-

Övriga privata tjänster

selsätter mer än en halv miljon personer. Produktion och sysselsättning har expanderat i måttlig takt sedan början av 1960-talet och långtidsutfor den närmaste framtiden innebär i stort sett att denna redningens prognos utveckling fortsätter.

Utvecklingen inom olika sektorer ocI1 regioner 183

4.3.3.1 Industrin Produktion och sysselsättning Utvecklingen av produktion och arbetsproduktivitet inom den svenska industrin under 1960 till 1978 redovisas perioden i figur 4.9. Diagrammet illustrerar den förhållandevis stabila men undan för undan avsaktande tillväxten i produktionsvolymen under 1960-talet och fram till 1974 och den därefter inträffade produktionsnedgången. Produktionstillväxten var relativt snabb under hela 1960-talet för att därefter sakta av något under den första hälñen av 1970-nuet llnder åren eñer 1974 avstannade den heh. Produktion och produktivitet ökade. som framgår av ñgur 4.9, ungefär parallellt under 1960-talets första hälft. och antalet utförda arbetstimmar låg därför under dessa år på ungefär oförändrad nivå. l samband med att produktionstillväxten saktade av under den påföljande femårsperioden medan takten i produktivitetsökningen bibehölls började timvolymen att gå ned. Denna nedgång har fortsatt under 1970-talet. Figur 4.10 illustrerar utvecklingen av antalet utförda arbetstimmar och antalet sysselsatta inom industrin från 1960 till 1978. Eftersom medelarbetstiden per sysselsatt undan for undan minskat har antalet utsysselsatta vecklats betydligt mindre negativt än arbetstimmarna. En nedåtgående tendens i sysselsättningen sedan mitten av 1960-talet är emellertid märkbar.

225-

175-

150-

125*

100 Figur 4. 9 Produktion och I 1 1 r produktivitet inom indust-

19s012å4åe7eé701å34567armlçáwçm.

Produktivitet -a- n- 0 - Produktion Index 1960 = 100.

184 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Figur 4. 10 A nta/ sysselsatta och antal utförda arbetstimmar inom industrin I 960-1978. Index 1960 = 100.

Om man betraktar fördelningen av hela antalet industrisysselsatta mellan olika branscher finner man några tydliga utvecklingstendenser under den här redovisade perioden. En sådan är att verkstadsindustrin (exkl. varv) påtagligt ökade sin andel av den totala industrisysselsättningen; från att ha utgjort 34 % år 1963 var andelen 41 % år 1977. Den kemiska industrins andel har också vuxit. Den bransch, som i störst utsträckning minskat sin andel, är textil och beklädnadsindustrin, som år 1963 hade 13 % av sysselsättningen mot endast knappt 6 % år 1977. Sedan slutet av 1960-talet har sysselsättningen inom industrin alltså minskat något. Samtidigt har en förskjutning av sysselsättningen mot större anläggningar ägt rum. sysselsättningen i små företag (mindre än 50 anställda) har minskat, medan den i större företag (mer än 200 anställda) har ökat. Inom företag i mellangruppen har antalet sysselsatta varit förhållandevis konstant. Enligt industristatistiken arbetade 60 % av industrins sysselsatta inom företag med mer än 200 anställda 1976, medan företag med mindre än 50 anställda svarade för 17,5 % av industrisysselsättningen. Omläggningar i statistiken gör det svårt att göra jämförelser bakåt. Motsvarande tal för år 1967 torde emellertid ha varit ca 55 % respektive drygt 20 %. Åren efter 1974 har inneburit en utveckling inom den svenska industrin, som radikalt skiljer sig från de föregående årens. Den mest slående förändringen gäller produktionsvolymen. Denna har från 1974 till 1977 steg för steg minskat, och för 1978 räknar man med en mycket obetydlig tillväxt. Samtidigt har sysselsättningen gått ned. Nedgången har emellertid begränsats, bl. a. genom olika samhällsinsatser, vilket har haft till följd att produktivitetstillväxten i stället stagnerat. Även om vi under de senaste åren haft en snabb sysselsättningsnedgång inom industrin, är det alltså inte enbart detta, som är det från sysselsättningssynpunkt intressanta i dagens situation. Sysselsättningsminskningar av nästan samma storlek har inträffat under konjunkturdämpningarna tidigare under 1960- och 1970-talen. Vad som är mer anmärkningsvärt, är det låga kapacitetsutnyttjandet som ger industrin möjligheter att avsevärt öka produktionen utan att utvidga arbetsstyrkan.

inom olika sektorer Utvecklingen och regioner 185

En allmän höjning av produktionsnivån kommer alltså att i första hand fångas upp av produktivitetsförbättringar. medan de omedelbara effekterna på sysselsättningen kan förväntas bli obetydliga. Som påpekats i andra sammanhang speglar långtidsutredningens bild av produktions- och sysselsättningsutvecklingen inom industrin främst de krav, som ställs på industrins utveckling. l dagens situation, då ett återvinnande av den externa balansen framstår som ett centralt mål för den ekonomiska politiken. ställs krav på en kraftig ökning av industriexporten. Dessa exportkrav leder automatiskt till krav på en betydande produktionstillväxt inom industrin. Långtidsutredningen har beräknat den erforderliga årliga ökningen av industriproduktionen till 6,6 % i genomsnitt för perioden 1977-83. Detta innebär, med de antaganden om arbetsproduktivitetens utveckling som gjorts i långtidsutredningen, en årlig nedgång på 0.6 % i det totala antalet utförda arbetstimmar inom industrin. Det motsvarar, eftersom medelarbetstiden beräknas minska, en ökning av antalet industrisysselsatta med 0.4 % per år eller närmare 30 000 personer från 1977 till 1983. Den bild långtidsutredningen i induger av sysselsättningsutvecklingen strin under perioden I977 till 1983 innebär därmed ett brott mot de tidigare utvecklingstendenserna. Fram till basåret 1977 hölls sysselsättningen relativt väl uppe i industrin. Därefter har sysselsättningen minskat. Dessutom har industrin i dag, genom det låga kapacitetsutnyttjandet, att öka möjlighet produktionen utan att öka sysselsättningen. Långtidsutredningens positiva bild av sysselsättningsutvecklingen inom industrin är alltså en direkt följd av den mycket kraftiga produktionsökning som man räknar med. En central fråga i sammanhanget är givetvis om beräkningarna rörande industrins utveckling kan betraktas som realistiska med hänsyn till den utformning av den ekonomiska politiken. som skisseras i långtidsutredningen. Vad gäller de marknadsmässiga möjligheterna att uppnå den beräknade exporttillväxten gäller för långtidsutredningens diskussion två grundförutsättningar. För det första antas. som tidigare framhållits, att världshandelns tillväxttakt kommer att öka. För det andra har priserna på svenska exportvaror förutsätts sjunka i förhållande till konkurrentländernas priser från 1977 till 1983. Man räknar med en nedgång i relativpriserna på 11 % under perioden. Större delen härav har redan uppnåtts genom devalveringarna 1977. Vad beträffar den svenska industrins möjligheter att kapacitetsmässigt åstadkomma den beräknade produktionsökningen, pekar man i långtidsutredningen på att det i utgångsläget finns stor outnyttjad kapacitet - både på kapital- och arbetskraftssidan -inom industrin. Det är emellertid uppenbart att avsättningsmöjligheterna kommer att bli mest i de gynnsamma branscher där kapacitetsreserverna i dag är relativt små. En omfördelning av arbetskraft till dessa branscher blir därmed nödvändig. Långtidsutredningens slutsats härav är att åtgärder för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden måste vidtas. Samtidigt måste i de expansiva braninvesteringar scherna göras. Genom förbättrade avsättningsmöjligheter och ett ökat kapacitetsutnyttjande skapas förutsättningar för en ökad investeringsaktivitet inom industrin. Detta i kombination med stor återhållsamhet i lönekostnadsutvecklingen ger en förbättring av lönsamheten inom industrin, vilket också ses som en förutsättning för den beräknade uppgången i industriin-

186 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner sou 1979; 24

vesteringarna. Lângtidsutredningen bedömer en uppgång i vinstandelen till den nivå som nåddes i början av 1970-talet som nödvändig. Under långtidsutredningens beräkningar ligger uppenbarligen uppfattningen att den svenska industrins problem under perioden fram till 1983 kan mötas genom i huvudsak generella ekonomisk-politiska åtgärder. Politiken skall inriktas på att åstadkomma en allmänt dämpad tillväxt i löner och andra arbetskraftskostnader, vilket i sin tur skall leda till en långsam exportprisstegring och ökade företagsvinster. Arbetskraften skall stimuleras att röra sig till expanderande områden inom ekonomin. Vi redovisar i kapitel 11 vår syn på möjligheterna att med denna inriktning av den ekonomiska politiken komma till rätta med problemen i den svenska industrin. Sysselsättningsutredningens uppfattning avspeglas också av de forslag till sysselsättningspolitiska åtgärder, som presenteras i senare kapitel. Vi skall emellertid här peka på några av de problem och möjligheter, som svensk industri står infor i ett längre perspektiv. Statens industriverk redovisar i sin senaste höstrapport (lndustriutvecklingen i Sverige, SIND 1978:9) sin syn på utvecklingstendenserna for den svenska industrin till slutet av 1980-talet. I ett så relativt långsiktigt tidsperspektiv kommer effekterna av förändringar i den internationella arbetsfördelningen att inta en framskjuten plats. lndustriverket konstaterar att arbetskraftsintensiv produktion, där möjligheterna att övervältra kostnadsökningar på köparen är små, inte har någon framtid i Sverige annat än i vissa fall där marknadsnärhet kan bli avgörande. Det framhålls vidare att exploateringen av nya lättâtkomliga råvarutillgångar kan väntas leda till på sikt ökade konkurrensproblem i de råvarubaserade näringarna. Detta förutsätter att u-ländernas problem med kapitalforsörjningen löses, eftersom det i stor utsträckning är fråga om kapitalintensiva branscher. lndustriverket nämner stålindustrin som exempel på en bransch där traditionell teknik lätt kan överföras till industriellt mindre utvecklade länder. Ett annat exempel är den petrokemiska industrin, där dock etableringen av anläggningar i u-länder ännu inte fått någon större omfattning. Som en sammanfattning av den här skisserade diskussionen uppskattar industriverket att “kanske en tredjedel av dagens svenska export under en S-IO-årsperiod måste bytas ut mot andra varor”. Denna kvantiñering, som av uppenbara skäl måste omges av mycket stora reservationer skall ses som ett uttryck for industriverkets uppfattning att en betydande del av den svenska industrins problem är av strukturell, långsiktig natur. När det gäller den svenska industrins långsiktiga möjligheter framhåller lndustriverket att det alltid, även i de branscher som brukar utpekas som de värsta krisbranscherna, finns olika företag, produkter eller produktgrupper, som kommer att kunna utvecklas. Man pekar vidare på att stora delar av verkstadsindustrin har goda förutsättningar att expandera, liksom egentlig kemisk industri och läkemedelsindustri. Under lång tid framåt kommer den huvudsakliga konkurrensen på dessa områden att komma från högindustrialiserade länder. Det är här fråga om kunskapsintensiva branscher. Delvis exporteras de i form av hela system och for detta slags export kan man räkna med växande marknader i u-länderna. Möjligheterna att i Sverige utveckla en lönsam produktion på dessa potentiellt expansiva områden år, enligt industriverkets mening starkt beroende

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 187

av den näringspolitik som fors i Sverige och i andra länder. Så länge man i konkurrentländerna bedriver en mâlinriktad politik för att stödja expanderande företag och för att styra kapitalströmmar till expanderande områden så måste Sverige också göra det. Det torde även därutöver, enligt industriverkets mening, krävas en medveten näringspolitisk planering och styrning. De medel, som enligt industriverkets mening kan utnyttjas inom ramen for en sådan målmedveten näringspolitik, är bl. a. satsningar i såväl utbildning och forskning som i utvecklingsarbete inom företagen. Man nämner också åtgärder för att förbättra och underlätta marknadsföring av stora projekt. Det påpekas vidare att en rörlighet hos både arbetskraft och kapital krävs för att omstruktureringen av näringslivet skall kunna genomföras. Därmed ställs också höga krav på åtgärder för att med så små uppoffringarsom möjligt för människorna åstadkomma den önskade rörligheten geografiskt såväl som mellan branscher och mellan yrken. Man konstaterar samman-

fattningsvis att strukturomvandlingen kommer att medföra stora påfrest-

ningar av olika slag - kollektivt genom kraven på statliga insatser och individuellt genom uppoffringar i samband med omvandlingsprocessen.

Ovanstående diskussion om den svenska industrins utvecklingsmöjlig-

heter ger en klar bild av de sysselsättningsproblem inom industrin, som kan komma att prägla 1980-talet. Det är inte sysselsättningsutredningens uppgift att redovisa en prognos beträffande industrisysselsättningens utveckling. Vi vill emellertid framhålla att vi knappast ser det som realistiskt att räkna med en långsiktigt ökad sysselsättning inom industrin. Redan en oförändrad sysselsättningsnivå under perioden skulle enligt vår uppfattning förutsätta mycket ambitiösa industripolitiska insatser. Vi vill idet sammanhanget påpeka att industriproduktionen, vid en oförändrad eller långsamt minskande industrisysselsättning, ändå kan förutses öka mycket påtagligt.

Investeringarna Jämfört med många andra länder låg industriinvesteringarna i Sverige på en hög nivå ända fram till mitten av l970-talet. Under första hälften av 1970-talet är det relativt få OECD-länder som har haft mer expansiva industriinvesteringar. Frankrike och Finland är kanske de viktigaste (se figur 4.11). Industriinvesteringarna som andel av bruttonationalprodukten i några större OECD-länder visas i tabell 4.17.

Tabell 4.17 Industriinvesteringar som andel av BNP i olika länder

Japan USA Väst- Stor- Frank- italien Sverige tyskl. britt. rike Genomsnitt: 1960-65 7,2 4,0 5.2 3,8 4.7 3,3 4.3 1966-70 8.2 4,6 4.5 3,9 4,7 2.4 4.0 1971-75 7,8 4,0 4.0 3.3 5.7 2.8 4,2 Källa: OECD.

188 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner SOU 1979124

-I-I- 200- Sverige Italien . ---- Danmark

un_ Sverige --- Japan ---- Frankrike Finland

-I- Sverige _- USA --- Storbritannien om Västtyskland

| u OC I I I I I 1

19233 1950 1975

Figur 4. l 1 lnduslriinvesteringar i o/ika länder. Vø/ynrindciv 1960 = 100.

inom olika sektorer Utvecklingen 0C/1 regioner 189

250* ---Sverige _ Portugal ---- Belgien \ u-onCanada ,l l u---Nederländerna .

I 1 i

i I

i i i i:

: i f*

_ I n . \

i i 11.:

:s x x.”

200_ 1:.: a V, o 1 . 5

a

l_:°;._\

[3 v»

5 °°. /5

. : -. 1: av :

, , N . .° 0 a IJ agg

. 5 -. /J

E “si/g

. 0 x

_ J j l

150- “v”

5, :Il

-

5;, \I

- 0 l7/ °

fx”,

. :

J...

-.,.-° 1 I I T I l “i r I | l l I T I 1960 1965 1970 1975 FIgzIr4J1 Fans.

Sedan 1976 har industrins investeringar i Sverige sjunkit mycket kraftigt främst som en följd av det låga kapacitetsutnyttjandet och den svaga lönsamheten. Den osäkerhet om framtiden som skapats av det osäkra internationella läget torde också ha bidragit. Att nedgången i industriinvesteringarna under 1977 och 1978 varit osedvanligt kraftig framgår också av utvecklingen av investeringarna i relation till kapitalstocken. 1 den preliminära nationalbudgeten räknar man med en obetydlig i induuppgång striinvesteringarna från 1978 till 1979.

190 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

\\ Maskiner 8_ “ ,ø--“-\

h.._ø?_ p, *änçø \n-\

Byggnader

Figur 4.12 Industriinvesteringar i procent av kapital- I ” I I I

stock. 19163 19535 1950

Framför allt är det massa- och pappersindustrin samt järn- och stålverken som under de senaste åren kraftigt dragit ned investeringarna. Även verkstadsindustrin har dock minskat sina investeringar, framför allt i byggnader. Den enda industribransch som uppvisar en investeringsökning är den kemiska industrin. Bakom de senaste årens kraftiga nedgång i den svenska industrins investeringsaktivitet ligger uppenbarligen i första hand den internationella recessionen, som har lett till ett lågt kapacitetsutnyttjande och en svag lönsamhet i företagen. Som tidigare påpekats kan man emellertid inte räkna med att den internationella efterfrågan under de närmaste åren på ett avgörande sätt skall förstärkas. och att svackan i de svenska industriinvesteringarna skulle vara relativt automatiskt övergående. Det kan. dessutom

finnas anledning att fråga sig om dagens situation också avspeglar mera

långsiktiga Förändringar i industrins investeringsbeteende. Ibland_ hävdas uppfattningen att investeringarna i ökande grad inriktas på att rationalisera - arbetskraftsintensiv. l motsvarande produktionen att göra den mindre mån skulle andelen investeringar. som syftar till en utbyggnad av kapaciteten, minska. En sådan utveckling är naturlig i en situation, där huvudproblemet ar en svag total efterfrågan kombinerad med hård priskonkurrens. Tendenserna att byta ut arbetskraft mot kapital kan dessutom förstärkas av generösa avskrivningsregler. förekomsten av investeringssubventioner etc. En annan faktor som sannolikt påverkat investeringsbenägenheten i industrin är den allmänt ökade osäkerheten om hur den internationella konkurrensen kommer att utvecklas. Man löper vid en investering i allt högre grad risken att mötas av konkurrens från länder med låga arbetskraftskostnader eller anläggningar som delvis byggts upp med statliga subventioner. I många branscher är stordriftsfordelarna dessutom så avgörande att endast mycket stora anläggningar blir internationellt konkurrenskraftiga. Utfallet

inom olika sektorer

Utvecklingen och regioner 191

av ett enskilt investeringsbeslut blir därför alltmer kritiskt för det enskilda företaget. Långtidsutredningen räknar med en årlig tillväxt i industriinvesteringarna på 4,7 % för perioden 1977-1983. Mer än hälften av denna tillväxt krävs enbart för en återgång i industrins investeringsaktivitet till 1974 års nivå. Långtidsutredningen bedömer alltså att en snabb ökning av industrins och export från 1977 till 1983 är förenlig med den här angivna produktion tillväxten i industrins investeringar under samma Bakom denna beperiod. dömning ligger beräkningar av den produktivitetsreserv som Föreligger i industrin som ett resultat av det f. n. mycket låga kapacitetsutnyttjandet. En betydande ökning av industriproduktionen kan genomföras med den befintliga kapitalutrustningen. Långtidsutredningen framhåller att investeringsverksamheten i industrin låg på en hög nivå under åren kring 1970-talets mitt och att kapitalutrustningen alltså är förhållandevis modern trots de senaste årens nedgång i industriinvesteringarna. Den största osäkerhetsfaktorn i dessa beräkningar torde av de utgöras antaganden som måste göras om möjligheten att i enskilda branscher ta i anspråk den f. n. icke utnyttjade kapitalutrustningen. Speciellt under en period med snabb strukturomvandling och hård internationell konkurrens - innebärande högt ställda krav på en effektiv - måste produktionsapparat man räkna med att en betydande del av den outnyttjade kapitalutrustningen inte kommer till användning. Sysselsättningsutredningen ger i andra delar av detta betänkande en bild av utvecklingsbetingelserna för den svenska industrin, som avviker från långtidsutredningens. Vi menar att det finns betydande risker lör en fortsatt starkt återhållsam ekonomisk politik i industriländerna. Detta i kombination med protektionistiska åtgärder inom industriländerna och ökad konkurrens från länder som håller på att bygga ut sin industri, skulle självfallet verka starkt hämmande på den svenska exportindustrins avsättning. Möjligheterna att avsätta produktionen från de befintliga anläggningarna skulle begränsas. Kravet på en utbyggnad av nya anläggningar för exportproduktion skulle förstärkas. Behovet av en kraftig av den svenska industrin under omstrukturering den närmaste S-IO-årsperioden. med uppenbara konsekvenser för nivån på industriinvesteringarna. betonas starkt i industriverkets senaste höstrapport. Långtidsutredningens diskussion om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen speglar samma syn på strukturfrågorna - och därmed på kraven på industrins kapitalbildning. Risken för fortsatta avsättningsproblem på exportmarknaderna. tillsammans med kraven på en långsiktig förnyelse av den svenska industrin. motiverar enligt sysselsättningsutredningens ökade mening kraftigt ansträngningar för att snarast möjligt åstadkomma en avsevärd ökning av industrins

investeringar. Åtgärder för att stimulera kapitalbildningen inom industrin

diskuteras i kapitel 6. Det är inte bara den totala nivån på industriinvesteringarna som påverkar industrins utveckling. Stor betydelse har också investeringarnas fördelning mellan olika branscher. Enligt den genomgång av den svenska industristrukturen som på uppdrag av bl. a. industridepartementet utförts av the Boston Consulting Group har de svenska industriinvesteringarna en, med hänsyn

192 inom olika sektorer och regioner Utvecklingen

till långsiktiga konkurrrensmöjligheter. ofordelaktig fördelning. En betydligt större del av industriinvesteringarna faller på vad man definierat som nedåtgående branscher än på de långsiktigt expansiva branscherna. Detta resonemang måste emellertid tas med viss reservation. För det forsta kan man peka på svårigheten att över huvud taget fastställa vilka branscher inom den svenska industrin. som långsiktigt har expansionsmöjligheter eller står infor en kontraktionsprocess. Dessutom är branschbegreppet möjligen för grovt i detta sammanhang - en bransch innefattar ofta alltför många vitt skilda slags produktion för att entydigt kunna klassificeras som expansiv eller kontraktiv. Det har också uppenbarligen funnits sysselsättningspolitiska skäl att göra avsevärda investeringssatsningar inom de delar av totalt sett krympande branscher, som bedömts ha långsiktiga möjligheter att fortleva. Analysen av investeringarnas fördelning mellan olika typer av industribranscher har emellertid ett klart intresse. Den ger en antydan om att investeringsmönstret bör studeras ytterligare - med mer förfinade metoder. Den aktualiserar också frågan om fördelningen mellan branscher av de svenska industriinvesteringarna i alltför hög grad styrs av historiska avkastningsförhållanden. En diskussion av dessa frågor kan ge ett värdefullt bidrag till utformningen av samhällsinsatser för att från långsiktiga industripolitiska utgångspunkter i industrin. Som framgår av diskussionen i kastyra strukturomvandlingen sysselsättningsutredningens uppfattning analyser av detta pitel 6, kan enligt slag vara ett inslag i den industripolitiska planeringsprocessen. - Vid sidan av de fasta investeringarna - i byggnader eller maskiner har också investeringar i forskning och utveckling och i utbildning stor Vad gäller de s. k. FoU-investeringarna inom inindustripolitisk betydelse. dustrin. har de - liksom de fasta investeringarna - fallit tillbaka kraftigt under senare år. Dessa investeringar är till sin karaktär sådana att avkastär i hög grad osäker. I den mån investeringarna ger resultat är det ningen inte nödvändigtvis det företag, som gjort investeringen, som kan utnyttja dem. Det praktiska utnyttjandet av resultaten kan också ligga mycket långt fram i tiden.

Svenska företags utlandsetablering Den svenska industrin sysselsatte 1974 närmare 300 000 personer utomlands. Det fanns omkring l 800 utländska dotterföretag, varav större delen (mer än 1 200) var rena försäljningsforetag. Knappt 500 var industriföretag och ett 60-tal var verksamma inom andra näringsgrenar. lndustriföretagen sysselsatte huvuddelen av de utlandsanställda eller drygt 75 96. Västeuropa är det helt dominerande området för svenska producerande dotterföretag. Ungefär två tredjedelar av såväl sysselsättning som kapitalstock fanns där 1974. Nordamerika stod för omkring 10 % och har minskat i betydelse sedan början av l960-talet. I stället har etableringen i Latinamerika ökat för att 1974 vara uppe i närmare 15%. Det är i forsta hand verkstadsindustrin som har tillverkande dotterföretag utomlands. Branschen stod för omkring 75 % av sysselsättning och tillgångar 1974. Maskinindustri och elektroindustri hade flest sysselsatta men trans-

inom

Utvecklingen olika sektorer och regioner 193

portmedelsindustrin har ökat relativt sett framför allt under 1970-talet. Skogsindustrin ökade sin andel under 1960-talet, medan den kemiska industrin minskade. sysselsättningen i tillverkande dotterföretag utomlands har ökat med närmare 50 % under perioden 1965-74, samtidigt som sysselsättningen i Sverige ökat endast obetydligt. Inom försäljningsföretagen har sysselsättningen mer än fördubblats. Den ökande sysselsättningen i utlandsföretagen kan, helt eller delvis, bero på att nya företag köpts in. Antalet har ökat i företag ungefär samma omfattning som antalet sysselsatta. Svenska företags utlandsinvesteringar har under samma mer än period tredubblats. Enligt Riksbankens statistik över har intillståndsgivningen vesteringarna även efter 1974 ökat mycket 1 löpande priser skulle kraftigt. de ha stigit med omkring 20 % per år att jämföra med omkring 5 % per

år för inhemska industriinvesteringar.Det bör dock observeras att dessa tal

enbart innefattar sådana investeringar, som kräver tillförsel av medel från Sverige. och där alltså tillstånd från Riksbanken erfordras.

Utvecklingen i olika industribranscher

I den löpande genomgången av situationen inom olika industribranscher redovisas dels den av långtidsutredningen beräknade sysselsättningsutvecklingen. dels motsvarande prognoser från statens industriverk. Det bör understrykas att olika förutsättningar gäller för de olika Inberäkningarna. dustriverkets prognoser avser den “spontana dvs. den som utvecklingen kan förutses under förutsättning att rådande långsiktiga utvecklingstendenser blir bestående. Långtidsutredningens beräkningar däremot bygger på vissa fastställda förutsättningar beträffande inriktningen av den ekonomiska politiken och bestämda krav rörande den externa balansen och den totala sysselsättningen. Det skall vidare påpekas att långtidsutredningens prognoser gjordes under hösten 1978 och avser perioden 1977-1983, medan industriverkets gjordes ett år tidigare och avser perioden 1976-1982. Industriverket har emellertid i sin senaste höstrapport framhållit att utvecklingen inom landet sedan hösten 1977 inte på något avgörande sätt påverkar bedömningarna av den spontana utvecklingen. Beträffande den internationella utvecklingen konstateras endast att som underlag för prognosen om att OECDlåg ett antagande länderna skulle fortsätta att bedriva en defensiv politik för att förbättra sin betalningsförmåga mot andra länder. Industriverkets har i den prognoser följande redovisningen korrigerats för sysselsättningsutvecklingen mellan 1976 och 1977. Långtidsutredningens och industriverkets är sysselsattningsberäkningar alltså olika till sin karaktär. Ställda mot varandra kan de ge en grov uppfattning om de branschmässiga problem som är förknippade med en kraftig återhämtning för den svenska industrin. Livsmedels-, diyckesvaru- och tobaksindustrierna är hemmamarknadsinriktade branscher med liten utrikeshandel och relativt stabil efterfrågeutveckling. De är till stor del reglerade såväl vad gäller hemmamarknad som utrikeshandel. Produktionen går framför allt till den privata livsmedelskonsumtionen. Förändringar i konsumtionsmönstret har uppträtt under senare

194 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

år bl. a. som en följd av subventionspolitiken. Inom delar av branschen subventioneras av råvaror, vilket begränsar möjligheterna att exexport inom landet. pandera produktion och sysselsättning genom vidareförädling Dessutom har delar av branscherna börjat känna av mättnztdstendenser på marknaden efter en snabb expansion under 1960-talet. Strukturforändringarna har varit kraftiga i vissa delbranscher men överetablering förekommer ännu och företagsnedläggningarna kommer sannolikt att fortsätta framför

allt inom bageri- och bryggeriindustrierna. Textil- och beklädnadsbranschen har kännetecknats av omfattande sysseloch foretagsnedläggningar sedan mitten av 1950-talet. sättningsminskningar arbetskraftsintensiv och importkonkurrensen har Produktionen är relativt blivit allt hårdare, framför allt vad gäller kläder. Importandelen har på detta

område ökat från 10 % till över hälften under de senaste 15 åren. Huvuddelen kommer fortfarande från Västeuropa. men de rena låglöneav importen länderna har ökat sin andel och den ligger nu på omkring 25 % av importen. Branschen har liknande i stora delar av Västeuropa och många problem länder har börjat vidta protektionistiska åtgärder for att skydda sina inhemska Industriverket räknar därför med fortsatt nedläggning av textilindustrier. Långtidsutredningen menar företag och en kraftig sysselsättningsminskning. däremot att bl. a. kronans devalvering kommer att leda till lägre importtillväxt därför kommer att bli avsevärt och att sysselsättningsnedgången mindre än tidigare. Inom är den begränsade tillgången på råvara i långtidsskogsindusrrierna för produktionstillväxten. På utredningens perspektiv också en begränsning kort sikt kan råvaruforbrukningen öka kraftigt från nuvarande låga mycket nivå genom och på längre sikt kan man tänka sig en produktionsökning områden. Dagens skogsindustrier kan, med den vidareforädling på olika vi har med nu tillämpade metoder. utnyttjas till i genomsnitt skogstillväxt av tillväxtåtgärder i skogen - vilket dock står i 85 %. En kraftig ökning - kan medföra att dagens råvarubehov konflikt med naturvårdsintressen skulle kunna inom ett par decennier. På denna sikt uppkommer uppfyllas emellertid ett annat problem. Man räknar med att volymen avverkningsbar att tillfälligt minska ungefär vid sekelskiftet och situationen skog kommer att vara liknande i bl. a. Finland. Däremot torde det finnas stora kommer råvarureserver i Kanada och Sovjetunionen och naturligtvis i subtropiska

områden. har på senare år varit relativt höga i för- Skogsindustrins råvarupriser vilket inneburit en påfrestning. Såväl hållande till de flesta konkurrentländer. som Finland har - i löpande priser - haft en minskande andel av Sverige av trävaror och massa hittills under 1970-talet. OECD-ländernas import Däremot har man i stort sett lyckats behålla sin andel av pappersimporten. andelen från de nordiska länderna har i första hand Den minskande import från andra OECD-länder, bl. a. Kanada. Det finns kompenserats av ökningar även från utvecklingsländerna, framför dock tendenser till en ökad import Även i framtiden måste man räkna med en ökad allt vad gäller trävaror. konkurrens från som utnyttjar snabbväxande. och därmed nya industrier billigare, träslag. Det är dock inte därmed givet att avsättningsmöjligheterna att försämras. Man kan bl. a. räkna med att utrymmet for konkommer sumtionsökningar är stort. inte minst i de nya producentländerna.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 195

Skogsindustrin måste enligt långtidsutredningen stå för en stor del av den exportökning som fordras för balans i utrikesbetalningarna. Detta förutsätter emellertid avsevärt ökade svenska marknadsandelar i Västeuropa, vilket kan vara svårt att uppnå. lndustriverket ger uttryck för en mycket negativ syn på såväl exportmöjligheter som produktion och räknar med en kraftigt minskad sysselsättning. Långtidsutredningen redovisar en mycket måttlig nedgång. Den grafiska industrin kan fortfarande karakteriseras som en skyddad hemmamarknadsindustri, men den tekniska utvecklingen underlättar ett ökat internationellt handelsutbyte och det finns tecken på att en sådan utveckling är på väg. På längre sikt måste man också räkna med att konkurrensen från andra media kan komma att öka, men under den närmaste framtiden är det framför allt det successiva införandet av ny teknik som är av betydelse för sysselsättningen inom branschen. lndustriverket förutser en fortsatt nedgång i sysselsättningen. Långtidsutredningen räknar med en begränsad efterfrågeutveckling inom landet. Trots detta räknar man med en ökad sysselsättning. Gummivarw, plastvaru- och kemisk industri består i huvudsak av förhållandevis expansiva branscher med ljusa utsikter för den framtida efterfrågeutvecklingen. På många områden föreligger dock en betydande internationell överkapacitet. Hård konkurrens från låglöneländerna kännetecknar framför allt marknaderna för enklare standardprodukter, men även inom den kemiska basindustrin är kapacitetsutnyttjandet internationellt sett mycket lågt. I framtiden måste man också räkna med ökad konkurrens från oljeländerna på det petrokemiska området. lndustriverkets prognos innebär en svagt ökad sysselsättning. Långtidsutredningen räknar med att branschen, främst genom en ökad export, kan öka sysselsättningen med 13 000 personer. Framtiden för rqmnaderierna samt el-, gas- och vattenverken är i stor utsträckning beroende av energipolitiska beslut och utvecklingen av ett eventuellt samarbete med Norge. Några större sysselsättningsförändringar finns det knappast anledning att räkna med. Jord- och stenindustrin tillverkar i första hand byggnadsmaterial och har av transportkostnadsskäl relativt avgränsade marknader. Branschen är därför mycket beroende av utvecklingen av byggnadsverksamheten. Sysselsättningen har således minskat kraftigt under första hälften av 1970-talet och strukturomvandlingen har varit kraftig bl. a. på grund av en förskjutning i användningen från tunga till lätta byggnadsmaterial. Inom exempelvis tegel- och betongvaruindustrin har många företag lagts ned, men det finns fortfarande överkapacitet i delar av branschen. Även med ett ökat byggande i framtiden måste man därför räkna med en fortsatt strukturförändring med sysselsättningsminskningar som följd. Inom gruvor, metall- och verkstadsindustri finns redan nu en betydande internationell överkapacitet på många områden. De mest llagranta exemplen är kanske Stålindustrin och varvsindustrin. Stålindustrin är inte bara överdimensionerad utan dessutom starkt expanderande bl. a. i länder med stora egna malmfyndigheter. Den svenska järnmalmen har också under det senaste decenniet förlorat mycket av sin betydelse på världsmarknaden till förmån för nya dagbrottsgruvor i Brasilien och Australien. De låga sjöfrakterna har i detta sammanhang naturligtvis varit till nackdel för den svenska gruvindustrin gentemot utomeuropeiska konkurrenter.

inom olika sektorer 196 Utvecklingen och regioner

Såväl stål- som varvsindustrin har på senare år tenderat att flytta till länder med låg lönenivå. Stora, moderna anläggningar, med hög arbetsmed den svenska industrin, innebär en svår konproduktivitet ijämforelse kurrens som också kan beräknas öka framöver. Planer på en strukturförändring av gruv- och stålindustrin har tagits fram i samband med utredningarna om handelsstål och specialstål. Dessa innebär en avsevärd krympning av produktionen och nedläggningar av såväl gruvor som (lelar av stålindustrin. Även inom varvsindustrin är nedskärningar sannolika under den närmaste framtiden. Med undantag av varven är verkstadsindustrin å andra sidan en av de mest expansiva delarna av näringslivet och en förutsättning för den ekonomiska tillväxten. Produktionen av standardprodukter tenderar liksom i andra branscher att flytta till länder med lägre lönenivå. Delar av branschen har dock fortfarande en arbetskraftsintensiv produktion. men som helhet torde den svenska verkstadsindustrin vara högt automatiserad i jämförelse med de flesta andra länder i Västeuropa. i verkstadsindustrin hänger bla. samman med Strukturförändringarna införandet av elektronik och halvledarteknik på allt fler områden. Användningen av nya material kommer också att kunna påverka konkurrensförhållandena i framtiden. Den svenska verkstadsindustrin synes under senare år i allt högre grad ha inriktat på mer tekniskt avancerade produkter. som kräver tillverkningen i produktionen. De delbranscher där hög andel tekniker och yrkesarbetare har lyckats bra har ofta haft en stor hemmamarknad som Sveriges industri stimulerat Det gäller exempelvis tillverkning av maproduktutvecklingen. till basindustrier och tillverkskinutrustning som gruvor och skogsindustri ning av produkter som omfattas av offentlig upphandling. Industriverket räknar med att produktions- och exporttillväxten i verkstadsindustrin skall fortsätta i samma takt som tidigare under 1970-talet. Under 1960-talet var ökningarna betydligt kraftigare. sysselsättningen beräknas bli ungefär oförändrad. Inom övriga delbranscher. framför allt varven. räknar man med en relativt snabb minskning av antalet sysselsatta. Lângtidsutredningen räknar med förhållandevis goda avsättningsmöjligheter utomlands för gruvor och stålindustri och framför allt för verkstadsindustrin. Både export och produktion beräknas öka kraftigt. För sysselsättningen redovisar man en måttlig nedgång inom de båda första branscherna och en ökning med 40 000 personer inom verkstadsindustrin.

4.4 Den regionala utvecklingen

4.4.1 Inledning I avsnitt 4.3 diskuteras sysselsättningsutvecklingen inom olika sektorer. Vi skall i detta avsnitt se på sysselsättningsutvecklingen i skilda regioner. l kapitel 2 har vi tidigare berört arbetskraftstillgångarnas regionala fördelning. Vi skall här inte ge oss in på någon detaljerad genomgång av de obalanser och spänningar som finns i skilda regioner. Sådana analyser är naturligtvis nödvändiga som underlag för ett löpande arbete på olika områden. Detta

inom olika sektorer Utvecklingen och regioner 197

material måste då hållas aktuellt och också innehålla prioriteringar och måldiskussioner. Framtagande av detta material måste ske i den rullande regionalpolitiska planeringen. Som framhållits i direktiven till utredningen och som vi själva understrukit i våra tidigare delbetänkanden är sysselsattningsmöjligheterna och också sysselsättningsgraden mycket olika mellan olika regioner. Detta som en följd av de långsiktiga strukturella förändringar i sysselsättningen i skilda näringsgrenar. Det nuvarande orts- och bosättningsmönstret i landet är i mycket en återspegling av den tid då den övervägande delen av befolkningen arbetade inom jord- och skogsbruket och den framväxande industrin. De obalanser som vi hade under 1950- och 1960-talen och som fortfarande finns i de s. k. skogslänen kan till betydande del återföras på nedgången av sysselsättningen inom jord- och skogsbruket och där tillskottet av nya arbetstillfällen inom industrin och inom service- och tjänstenäringarna inte räckt till for att väga upp dessa minskningar. På samma sätt är skillnaderna i sysselsättningshänseende mellan olika ortstyper en återspegling av det lokaliseringsmönster som kännetecknar den framväxande service- och tjänstesektorn med en koncentration till större och medelstora orter. Detta är ett genomgående drag både för den privata tjänstesektorn och för den offentliga sektorn. En viktig del i den geografiska anpassningen är att med olika medel jämna ut de regionala skillnader som följer av dessa långsiktiga strukturella obalanser som finns mellan och inom länen. Samtidigt sker hela tiden mer plötsliga strukturförändringar i form av företagsnedläggelser, personalneddragningar, utbyggnader etc. Även dessa förändringar måste mötas med aktiva från samhällets anpassningsinsatser sida. Vi skall här inte föregripa diskussionen om vilka åtgärder som behövs på olika områden för att åstadkomma denna geografiska anpassning. Den diskussionen återkommer vi till i kapitel 9. Vad vi i detta avsnitt skall göra är att belysa de skillnader i näringslivets sammansättning som finns och hur detta påverkar sysselsättningsmöjligheterna och utvecklingen i olika regioner.

4.4.2 Näringssrrukruren i skilda regioner Sysselsättningsläget och sysselsättningsutvecklingen i en region hänger till betydande del samman med sysselsättningens sammansättning på olika näringsgrenar. Följande tabeller visar sysselsättningens relativa fördelning 1975 i länen grupperade på åtta riksområden, i skilda ortstyper samt i och utanför de nuvarande stödområdena. I tabellerna har gjorts en uppdelning av sysselsättningen på fyra sektorer: jord- och skogsbruk. industri, byggnadsverksamhet, privata service- och tjänstesektorn och offentliga sektorn. Även om tabellerna är schematiska visar de ändock på de stora problem som ligger inbyggda i de olika näl Avser den indelning av ringsgrenarnas lokaliseringsmönster och som slår igenom i olika regioners kommunerna som gjorts i näringsgrenssammansättning. Jord- och skogsbruket svarar som framgår av den s. k. ortsplanen. Man tabellen för en mycket liten del av den totala sysselsättningen i storstads- har där definierat storområdena och i primära centra. Något större tal redovisas för regionala centra stadsomrádena. primära och kommuncentra. centra och regionala Respektive ortstyp visar genomgående en större andel centra. Övriga kommuner sysselsatta inom jord- och skogsbruket i de inre och yttre stödområdena benämnes kommuncentjämfört med övriga landet. ra,

inom olika sektorer och regioner 198 Utvecklingen

och andelen Tabell 4.18 Sysselsättningens fördelning år 1975 på olika näringsgrenar förvärvsarbetande i skilda riksområden (procent)

Riksområde/ Jord- 0 lndu- Byggnads- Privat“ Offentliga Summa Andel för-

län verksam- service tjänster värvsarb. an skogsbr. strin het bef. 16-64 år

1 19 7 45 28 100 76 AB 7 33 7 27 26 100 73 CDETU FGH1 10 35 7 26 22 100 73

8 29 7 32 24 100 74 KLM

YZ 9 24 10 29 28 100 68 AC, BD 6 29 8 32 25 100 73 Riket

” innefattar sektorerna varuhandel, samfárdsel och privata tjänster, 1975, förvärvsarbetande med 1-w tim. veckoar- Källa: Folk- och bostadsräkningen betstid.

och andelen Tabell 4.19 Sysselsättningens fördelning år 1975 på olika näringsgrenar förvärvsarbetande i skilda ortstyper samt i och utanför stödområdena (procent)

Jord- 0 lndu- Summa Andel för- Ortstyp Byggnads- PrivataOffentverksam- serviceliga värvsarb. skogsbr strin het tjänster av bef. 16-64 år

l 22 7 43 27 100 75 Storstadsområdena 5 29 8 31 27 100 73 Primära centra 9 35 8 25 23 100 72 Regionala centra 15 38 8 21 18 100 71 Kommuncentra Riket totalt 6 29 8 32 25 100 73

lnre stödområdet 13 23 ll 27 26 100 66 stödområdet 9 29 9 28 25 100 71 Yttre 6 29 7 33 25 100 74 Övriga riket

“Innefattar sektorerna varuhandel. samfárdsel och privata tjänster. Källa: Folk- och bostadsräkningen 1975, förvärvsarbetande med 1-w tim. veckoar-

betstid.

Av siffrorna framgår att även om sysselsättningen inom jord- och skogs-

bruker inte svarar för mer än 6 % i landet som helhet av den totala syssel-

så svarar näringen för 9 respektive 15 % i regionala centra och sättningen kommuncentra. En fortsatt nedgång i sysselsättningen om än i lägre takt

med tidigare slår naturligtvis hårdast i dessa orter. Till bilden skall jämfört återfinns i kommunerna inom de två också läggas att de högsta andelarna stödområdena, d. v. s. kommuner med uttalade sysselsättningsproblem och

låg sysselsättningsgrad. Industrins stora betydelse från regionalpolitisk synpunkt framgår av de

siffror som redovisas i tabellerna. Sektorn svarar för närmare 40 % av den

totala sysselsättningen i kommuncentra och nästan lika mycket i regionala

centra. Utvecklingen av industrisysselsättningen totalt i landet blir av av-

betydelse för möjligheterna att vidmakthålla och förstärka sysselgörande sättningen i denna typ av orter.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 199

lndustrisektorn är sammansatt av en rad olika branscher med mycket olika utveckling och förutsättningar. Detta måste naturligtvis beaktas i den diskussion om sysselsättningsutvecklingen inom industrin i olika regioner. Vi återkommer härtill längre fram i detta avsnitt. Byggnadssektorn svarar för ungefär en tiondel av den totala sysselsättningen i landet. Byggnads- och anläggningsverksamheten är förhållandevis jämnt fördelad mellan olika regioner. Dock skall noteras att näringsgrenen svarar för högre andelar av den totala sysselsättningen inom stödområdena och detta gäller särskilt för det inre stödområdet. Tabellerna visar vidare hur koncentrerad den privata seivice- och tjänstesektorn är till de större orterna. Det kan här vara intressant att se lite på var och en av de olika näringsgrenar som i tabellerna förts samman i denna grupp. Andelen sysselsatta inom varuhandeln är högst i storstadsområdena bl. a. som en följd av partihandelns koncentration till dessa områden. Även inom länen finns en koncentration till de större kommunerna. Sam/ärdselsektorn som också innefattar post- och televerksamhet är liksom varuhandeln i viss utsträckning koncentrerad till storstadsområdena och till de primära centra. Näringsgrenen privata tjänster består av ett stort antal delbranscher med mycket olikartade lokaliseringsmönster. lnom branscherna bank- och försäkringsverksamhet samt uppdragsverksamhet svarar de tre storstadslänen för mer än 60 % av det totala antalet sysselsatta. Koncentrationen till storstadslänen är nästan lika stor när det gäller sysselsättningen inom intresseorganisationer och ideella organisationer. En jämnare regional fördelning av sysselsättningen finner man inom branscher som hotell och restaurang, reparationsverksamhet. fastighetsförvaltning, städning m. m. Det är främst Stockholms län som svarar för storstadslänens överrepresentation inom den privata service- och tjänstesektorn. Nämnas kan att över 40 % av den totala sysselsättningen i landet inom bank- och försäkringsverksamhet, uppdragsverksamhet och intresseorganisationer finns i detta län. Genomgången visar på den koncentration av sysselsättningen inom landet till de tre storstadsområdena och då främst Stockholmsregionen och också inom länen och då främst till de primära centra som kännetecknar stora delar av den privata service- och tjänstesektorn. Det visar också på de skillnader som finns i lokaliseringsmönstret for olika delbranscher inom denna sektor. En stor del av de obalansproblem som i dag finns mellan olika regioner har sin grund i den mycket ojämna fördelningen av den privata service- och tjänstesektorn och det gäller också de spänningar som kan förutses åren framöver. Vi återkommer också till detta längre fram i avsnittet. En koncentration av sysselsättningen kan konstateras också beträffande sysselsättningen inom den offentliga sektorn. Detta gäller både inom landet och inom länen. Intressant är här att göra en uppdelning av sysselsättningen på stat, landsting och kommuner. En relativt ingående analys av den offentliga sektorns regionala sysselsättningsmönster gjordes i delbetänkandet om de regionalpolitiska styrmedlen då innefattande också de stora statliga trafikverken som i statistiken vanligen förs till näringsgrenen kommunikationer.

200 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Den kommunala verksamheten är naturligt nog ganska jämnt fördelad mellan kommunerna. Skillnaderna mellan ortstyperna hänför sig till den statliga och landstingskommunala delen av den offentliga sysselsättningen. På landstingssidan gäller skillnaderna främst mellan kommunerna inom ett och samma län. Men det finns också mellan länen sammantagna beroende på hur utbyggd landstingsverksamheten är i de olika länen. Till en del beror dock dessa skillnader på samarbetsavtal mellan närliggande län där ett län också betjänar människor i andra län inom vissa verksamhetsområden. En jämförelse mellan länen visar på en spännvidd på ntellait 24 och 42 anställda i landstingsverksamhet per l 000 invånare. När det galler den statliga verksamheten ligger spännvidden på mellan 38 och 89 :inställda per 1000 invånare. I vårt delbetänkande om de regionalpolitiska medlen gjordes en ytterligare uppdelning av den offentliga verksamheten på delsektorer inom de tre huvudmännens verksamhetsområden. En sådan uppdelning belyser ytterligare de spänningar som finns inbyggda i lokaliseringsmönstret när man också skall göra en bedömning av utvecklingen framöver. Vi återkommer till detta längre fram i avsnittet. Ser man sammantaget på den privata och offentliga service- och tjänstesektorn svarar den for 57 % av den totala sysselsättningen i landet. En mycket påtaglig koncentration präglar stora delar av sewice- och tjänstesektorn. Som tidigare redovisats i tabellerna 4.18 och 4.19 har servicesektorn en avgörande betydelse for storstadsområdenas sysselsättning. Den svarar där for nästan 70 % av den totala sysselsättningen. Detta kan jämföras med ungefär 58 % i primära centra, 48 % i regionala centra och 39 % i kommuncentra. En närmare analys av de tre storstadsområdena visar att Stockholmsregionen intar en särställning med uppemot 80 % av den totala sysselsättningen inom servicenäringarna. Malmö- och Göteborgsregionerna har andelar som ungefär motsvarar primära centra. Som framgår av tabellerna 4.18 och 4.19 är det främst den privata serviceoch tjänstesektorn som ger storstadsområdena så höga tal for sysselsättningen inom servicenäringarna. Vad gäller offentliga tjänster ligger storstadsområdena endast 2 procentenheter över riksgenomsnittet. l l procentenheter for den privata servicen. Det är sålunda i huvudsak den privata servicen som uppvisar en ojämn fördelning mellan länen, medan variationerna för sysselsättningen inom den offentliga sektorn är betydligt mindre. Ser man till fördelningen inom länen är fördelningen mellan olika ortstyper i stort densamma for den privata och den offentliga servicen. Sammanfattningsvis kan sålunda konstateras betydande skillnader i näringsstrukturen mellan olika ortstyper och också mellan olika landsdelar. Det skall naturligtvis framhållas att detta är en schematisk bild av forhållandena. Stora skillnader finns också mellan kommuner inom respektive ortstyp. Detta gäller for storstadsområdena där Stockholmsregionen i Hera avseenden skiljer sig markant från Malmö- och Göteborgsregionen och där det också finns skillnader mellan de två sistnämnda. På ntotsvarande sätt finns också påtagliga skillnader inom de tre övriga ortstyperna.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 201

4.4.3 Sysselsälrningsurvecklingen i skilda näringsgrenar Vi har här redovisat hur sysselsättningen f. n. ser ut i skilda delar av landet - hur näringsstrukturen ser ut och olika näringsgrenars regionala fördelning. Som tidigare påpekats bestämmer detta i hög grad vad som kommer att ske framöver i form av regionala spänningar och därmed krav på insatser från samhällets sida för att nå den geograñska balans som är en förutsättning för sysselsättningspolitiken som helhet. Det gäller både det långsiktiga arbetet på att få en regional utjämning av sysselsättningsnivån och insatser för att möta mer hastigt uppkomna förändringar i den ständigt pågående strukturomvandlingen. Vi skall i det följande diskutera den utveckling som kan komma att ske i skilda regioner med utgångspunkt från de bedömningar som tidigare i detta kapitel gjorts beträffande sysselsättningsutvecklingen och strukturomvandlingen inom skilda sektorer. En utgångspunkt for hela sysselsättningsutredningens arbete är att bedöma vad som krävs i olika avseenden för att få en sysselsättningsökning motsvarande den som vi hade i landet under 1960-talet och i början av 1970-talet. Som vi redovisar bl. a. i kapitel 11 skulle detta innebära en ökning med ca 30 000 personer per år under tiden framemot år 1990. Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat hur en sådan ökning skulle kunna vara fördelad på olika sektorer. Långtidsutredningen räknar i sitt betänkande med en sysselsättningsökning under 6-årsperioden 1977-1983 med totalt 230 000 personer, vilket är lika med ca 38000 i ökning per år. Detta är alltså en siffra som ligger ett bra stycke över de 30 000 i årlig ökning som vi diskuterat som riktmärke för sysselsättningspolitiken under det närmaste årtiondet. Det skall dock sägas att man här rör sig med mycket grova uppskattningar och att jämförelser är svåra att göra också därför att bedömningarna omfattar olika tidsperioder. Dessutom ligger i långtidsutredningens siffror ett antagande om en konjunkturmässig förbättring av sysselsättningsläget från 1977 till 1983. De speciella förutsättningarna för långtidsutredningens beräkningar diskuteras i andra delar av detta kapitel. Även om långtidsutredningens siffra för den totala sysselsättningsökningen ligger något över den vi från utredningens sida anger som ett ungefärligt riktmärke för utvecklingen framöver. kan det här vara intressant att se på den regionala nedbrytningen som långtidsutredningen gjort. Tabell 4.20 visar långtidsutredningens prognos uppdelad på olika näringsgrenar. Som framgår av tabellen förutses en sysselsättningsminskning ijord- och skogsbruk, byggnadsverksamhet, handel och samfardsel och ökningar i tillverkningsindustrin, privata tjänster och offentliga tjänster. l tabellen görs också en jämförelse med de prognoser som under våren 1978 togs fram inom länsplaneringen beträffande sysselsättningsutvecklingen i skilda delar av landet. Det skall då noteras att de prognoser - förutom att de utgår från delvis andra förutsättningar än långtidsutredningens - omfattar perioden 1975-1985. Vidare skall sägas att man i länsplaneringens prognoser använder folkräkningarnas sysselsättningsdeñnition och då har med endast förvärvsarbetande med minst 20 timmars veckoarbetstid, medan man i långtidsutredningen använder nationalräkenskapernas uppgifter och då också har med sysselsatta med kortare veckoarbetstid än 20 timmar.

202 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Sammantaget för tioårsperioden räknar man i länsplaneringsprognosen med en total sysselsättningsökning på 150 000 sysselsatta eller med 4,3 %. Länsplaneringens siffra ligger således ett bra stycke under vad man räknar med i långtidsutredningen. Tabell 4.20 Sysselsättningsutvecklingen i skilda näringsgrenar enligt LU 78 och LPL 78. %

Även om bedömningarna skiljer sig på flera punkter mellan de olika materialen finns en samstämmighet om att de stora ökningarna i sysselsättningen kommer att ske inom de näringar som uppvisar en påtaglig koncentration till storstadslänen och till de större orterna inom respektive län. Den största ökningen kommer inom offentliga tjänster och därnäst inom sektorn privata tjänster. Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat den framtida sysselsättningsutvecklingen inom skilda sektorer och därvid också kommenterat de bedömningar som redovisats i LU 78. När det gäller sysselsättningen inom jord- och skogsbruket är det där enligt vår mening rimligt att räkna med en fortsatt nedgång på det sätt som redovisats såväl i långtidsutredningen som i länsplaneringen. Ett frågetecken måste dock sättas för de beräkningar som långtidsutredningen gjort för produktionen och sysselsättningen inom skogsbruket som förutsätter ett virkesuttag under de närmaste åren som markant överstiger tillväxten. Under perioden efter 1983 skulle aktiviteten i skogsindustrin under dessa förutsättningar få dras ned påtagligt. Ett mindre uttag skulle ge en lägre sysselsättning inom näringen än vad som långtidsutredningen redovisar, vilket främst skulle få återverkningar på sysselsättningen i de delar av landet där skogsbruket svarar för en betydande del av den totala sysselsättningen. Utvecklingen inom industrin har vi diskuterat förhållandevis ingående tidigare i detta kapitel. Det är möjligt att man under de närmaste åren här kommer att få en viss ökning i förhållande till den mycket låga nivå man hade inom sektorn under åren 1977-78. Sett i ett litet längre tidsperspektiv bör man dock enligt vår mening inte räkna med någon ökning av industrisysselsättningen. Det är en mycket hög målsättning om man skall behålla den på oförändrad nivå. För att klara detta kommer att krävas mycket stora näringspolitiska satsningar från samhällets sida vilket vi återkommer till i kapitel 6. Som framgår av tidigare avsnitt i detta kapitel finns det. enligt sysselsättningsutredningens mening, anledning att befara att sysselsättningsproblemen i industrin blir större än långtidsutredningen räknat med.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 203

Det är också en av de punkter där bedömningarna går isär mellan långtidsutredningen och länsplaneringen. Frågan om industrisysselsättningens utveckling är självfallet inte enbart en fråga om vad som händer totalt inom näringen utan i hög grad också en fråga om vad som kommer att ske inom skilda branscher. Även här måste man skilja på det förhållandevis kortsiktiga perspektiv som långtidsutredningen arbetar med och vad som kommer att ske i ett längre tidsperspektiv. Som vi tidigare redovisat i vår genomgång av de olika industribranscherna har man att räkna med mycket stora strukturförändringar framöver. Det gäller både förskjutningar mellan olika delbranscher och strukturförändringarna inom de olika delbranscherna. Det är svårt att närmare bedöma med vilken takt och med vilken omfattning denna strukturomvandling kommer att ske. För vissa branscher är det vidare så att utvecklingen i hög grad kommer att bestämmas av vilka branschpolitiska insatser man kommer att gå in med från samhällets sida. Man kan här peka på branscher som textil- och beklädnadsindustrin, varvsindustrin m. fl. Vår allmänna bedömning är att långtidsutredningen underskattat den svenska industrins strukturella problem. Detta gäller framför allt råvarubaserade branscher som gruvindustrin, järn- och stålindustrin och i ett något längre tidsperspektiv också trävaruindustrin liksom massa- och pappersindustrin. En snabbare och större minskning av sysselsättningen inom dessa branscher kommer att få mycket allvarliga konsekvenser for sysselsättningen i de delar av landet där dessa branscher svarar for en mer betydande del av den totala industrisysselsättningen. Detta gäller flertalet av de s. k. skogslänen och det gäller många enskilda, både stora och små. orter i skogslänen men också i andra delar av landet. Beträffande näringarna byggnads- och anläggningsverksamhet, varuhandel, kommunikationer och privata tjänster ansluter vi oss i stort till de bedömningar som långtidsutredningen gör. Fortsatta minskningar sålunda inom byggnadssektorn, varuhandeln och samfärdselsektorn, medan den privata tjänstesektorn förutses få en ökad sysselsättning. Utvecklingen inom den offentliga sektorn har vi ingående behandlat tidigare i kapitlet. Vi har där redovisat tre utbyggnadsalternativ samtliga innebärande en fortsatt ökning av sysselsättningen. Alternativen visar sysselsättningsökningen vid oförändrad ambitionsnivå (+ 67 000), enligt de aktuella planer som finns inom stat, landsting och kommuner (+ 183 000) och slutligen ett alternativ med förhöjd ambitionsnivå (+ 277 000). Beräkningarna avser perioden 1980-1985. Långtidsutredningens kalkyl anger en ökning med 267 000 under de sex åren 1977-83, vilket omräknat till en femårsperiod motsvarar en ökning med 225 000. Långtidsutredningens prognos ligger sålunda mellan våra båda högre alternativ. Som vi återkommer till i senare kapitel är detta också den ungefärliga nivå som enligt vår mening i bör utgöra riktmärke för utbyggnaden framöver. Även vad beträffar fördelningen på olika delsektorer inom den offentliga sektorn överensstämmer i stort våra bedömningar med vad som redovisats i långtidsutredningen. De stora utbyggnadsområdena blir den sociala servicen och hälso- och sjukvården. Även för sektorn undervisning förutses en betydande ökning. Huvuddelen av ökningen gäller verksamheter inom kommun och landsting, verksamheter som är förlagda nära människorna.

204 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

Ökningen kommer därför att få en förhållandevis jämn över lan-

fördelning det. Detta överensstämmer i allt väsentligt också med den analys som vi gjorde av den regionala fördelningen och utvecklingen inom sektorn offentliga i delbetänkandet om de regionalpolitiska medlen.

4.4.4 Sysselsärmingsuttteck/ingen i ski/da delar av landet

Vilka slutsatser kan man då dra av dessa sektorsbedöntningar när det gäller den regionala utvecklingen framöver? Vi skall som tidigare framhållits här inte göra några egna bedömningar av utvecklingen i skilda regioner utan diskutera de regionala spänningar som kan väntas uppstå genom dessa förändringar. Vi gör detta med utgångspunkt från det material som redovisats om den regionala utvecklingen i långtidsutredningen och i länsplaneringen. Långtidsutredningen har som tidigre nämnts gjort en regional nedbrytning av sina bedömningar på 8 riksområden. Beräkningen är mycket schematiskt gjord och måste närmast betraktas som ett räkneexempel. Tekniskt är den gjord så att man delat upp sektorerna i två grupper. dels basnäringar. dels servicenäringar. sysselsättningen inom basnäringarna har man fördelat genom en trendframskrivning av de regionala omlördelningar som ägde rum inom dessa näringar under första hälften av 1970-talet. Även sysselsättningsutvecklingen inom servicenäringarna är beräknad genom trendframskrivningar. Man har där satt sysselsättningen inom servicenåringarna i förhållande till den totala sysselsättningen och sett på utvecklingen av denna relation - s. k. servicekvoter - över tiden. För en mer ingående beskrivning av beräkningsgången hänvisas till långtidsutredningens egen beskrivning härav i dess rapport. Resultaten av långtidsutredningens regionala nedbrytning redovisas i tabell 4.21. l tabellen redovisas också en summering av på riksområden länsplaneringens prognoser för tiden 1975-85. Utöver skillnader vad beträffar den tid som bedömningarna avser finns som tidigare nämnts också en skillnad i definitionen av sysselsättningsbegreppet mellan de två materialen. För att komma ifrån de skillnader som föreligger mellan de båda materialen har vi i tabellen också gjort en jämförelse av de olika riksområdenas andel av den totala sysselsättningsökningen i landet i respektive kalkyl.

Som framgår av tabellen förutses betydande skillnader i sysselsättningsutvecklingen mellan de olika riksområdena. Det finns i båda material områden som enligt beräkningarna kommer att få ökningar på 4 till 5 gånger jämfört med de områden som får den minsta ökningen. l båda material förutses sålunda mycket betydande regionala spänningar mellan olika landsdelar. Stora skillnader kan noteras mellan de båda materialen när det gäller utvecklingen i vissa av riksområdena. Stockho/ms län är ett sådant område. Medan siffror lågtidsutredningens anger en sysselsättningsökning som ligger under genomsnittet för riket visar länsplaneringen att Stockholmsregionen är den del av landet som kommer att få den största ökningen. Bedömningen av utvecklingen i Stockholm är naturligtvis av största betydelse för diskussionen om inom vilka sektorer och med vilka medel som det regionala

SOU 197924 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 205 Tabell 4.21 Sysselsättningsutvecklingen i skilda riksområden enligt långtidsutredningen 1978 och länsplaneringen 1978

utjämningsarbetet måste bedrivas under åren framöver. Det finns därför anledning att här se lite närmare på de underliggande antaganden som gjorts för olika sektorer. Största skillnaderna galler antagandena beträffande utvecklingen inom den privata tjänstesektorn. Lângtidsutredningens regionala nedbrytning redovisar här en minskning för Stockholms län, medan man för samtliga övriga riksomräden räknar med en ökning. Vi har för vår del svårt att se några skäl för ett sådant antagande. Det kan nämnas att länsplaneringens prognos pekar på en större ökning för Stockholms län än genomsnittet för riket. När det gäller utvecklingen inom de övriga näringarna är skillnaderna mellan de båda materialen förhållandevis små. Sett över alla näringsgrenar pekar det mesta mot att Stockholmsregionen kommer att få en betydande sysselsättningsökning framöver. Ett annat riksområde där siffrorna går starkt isär mellan långtidsutredningens nedbrytning och länsplaneringen är östra Mellansverige och då exkl. Stockholms län. l långtidsutredningens kalkyl förutses denna del av landet få en sysselsättningsökning nästan dubbelt så stor som för landet i genomsnitt. Detta kan jämföras med länsplaneringens prognos som pekar på en ökning motsvarande genomsnittet för landet. Vad som främst ger den stora efterfrågeökningen i långtidsutredningens kalkyl är den mycket positiva prognos man gör för industrisysselsättningen i dessa län. Med den beräkningsmetod som man använder i långtidsutredningens regionala nedbrytning får den positiva industriutvecklingen också en positiv påverkan på sysselsättningsutvecklingen inom servicenäringarna. Det är här svårt att förutse vad som kommer att hända på industrisidan under de närmaste åren, men det finns enligt vår mening åtminstone i ett längre tidsperspektiv skäl att sätta ett frågetecken för den stora sysselsättningsökning som redovisas för detta riksområde i långtidsutredningens regionala nedbrytning. Även för sydöstra Sverige omfattande Smålandslänen och Gotland förutses i långtidsutredningens beräkningar en sysselsättningsökning som ligger be-

206 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

tydligt över genomsnittet for landet. Detta medan länsplaneringen visar på en ökning endast hälften av ökningen för riket. Bakom långtidsutredningens positiva siffror ligger också här ett antagande om en mycket kraftig tillväxt av industrisysselsättningen och en därtill kopplad expansion inom servicenäringarna. Det finns även här enligt vår mening skäl att beakta den osäkerhet som gäller beträffande industrisysselsättningens utveckling. Mycket talar för att man inte på långa vägar kommer att få den mycket positiva sysselsättningsutveckling som långtidsutredningen redovisar. För Sydsver/ges del kan noteras en god överensstämmelse mellan de båda materialen vad beträffar den totala sysselsättningens utveckling. Både långtidsutredningens beräkningar och länsplaneringens prognoser visar här på en ökning något större än i landet i genomsnitt. Den förutsedda utvecklingen för de enskilda näringsgrenarna ansluter också i båda materialen förhållandevis nära till den antagna utvecklingen för riket totalt. Även här finns det anledning att peka på den osäkerhet som präglar bedömningarna bl. a. beträffande industrisysselsättningens utveckling. l stort synes clock de båda materialens bedömningar för detta riksområde rimliga utifrån vad vi tidigare sagt beträffande utvecklingen inom skilda näringsgrenar. En god överensstämmelse mellan de båda materialen kan också noteras för Västsverige och Bergslagslänen. Båda områdena förutses få en sysselsättningsökning som ligger klart under genomsnittet för riket. Den begränsade ökningen av sysselsättningen beror på den svaga utvecklingen inom industrisektorn. Detta är en bedömning som går igen både i långtidsutredningens och länsplaneringens beräkningar och är en återspegling av de problem som kan ses för flera av de branscher som finns representerade i dessa båda riksområden. Även om det således finns vissa olikheter mellan de båda materialen och också en betydande osäkerhet i bedömningarna är det samlade intrycket för dessa riksområden att man här kommer att få en förhållandevis begränsad ökning av sysselsättningen. Sammantaget kommer de två riksområdena mellersta Norrland och övre Norrland enligt båda materialen att få en sysselsättningsökning något större än landet i genomsnitt. Ser man till de två riksområdena vart för sig går emellertid bedömningarna något isär. I långtidsutredningens beräkningar är det övre Norrland, dvs. Västerbottens och Norrbottens län, som kommer att få den största ökningen, medan förhållandet är det omvända i länsplaneringens prognos med en större ökning i mellersta Norrland. dvs. Västernorrlands och Jämtlands län. Skillnaden i bedömningen kan främst återföras på de olika antaganden som görs i de båda materialen beträffande industrisysselsättningens utveckling. Den förhållandevis positiva utveckling som förutses för de två nordligaste riksområdena både i långtidsutredningens regionala nedbrytning och i länsplaneringens prognos baseras på ett antagande om en gynnsam utveckling av industrisysselsättningen. Som vi tidigare framhållit är det mycket osäkert hur industrisysselsättningen totalt i landet kommer att utvecklas framöver. Denna osäkerhet gäller inte minst de råvarubaserade delarna av industrin vilka svarar för en mycket betydande del av den totala industrisysselsättningen i flera av de s. k. skogslänen. Det finns mot denna bakgrund enligt vår mening risk för att både långtidsutredningen och länsplaneringen tecknar en för ljus bild av utvecklingen i de två nordligaste riksområdena.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 207

En diskussion om geografisk balans måste föras på flera regionala nivåer. Vi har här berört den geografiska balansen mellan olika riksområden eller landsdelar. kan man inte stanna vid en så grov indelning - ba- Självfallet lansresonemanget måste föras ner till enskilda län och också till orter och regioner inom länen. Som tidigare framhållits fångar en analys på riksområdesnivå inte in de skillnader och spänningar som finns mellan olika län. De bedömningar som här redovisats för det skilda riksområdet gäller för riksområdena som helhet betraktade och inte för vart och ett av de län som ingår i respektive område. Det är viktigt att understryka detta eftersom förhållandena kan variera högst avsevärt mellan enskilda län. Det skulle föra för långt att här ge sig in på bedömningar av sysselsättningsutvecklingen i de enskilda länen. l stället skall vi se något på utvecklingen i skilda ortstyper. Någon regional nedbrytning på ortstyper har inte gjorts av långtidsutredningens bedömningar. Länsplaneringens prognoser är gjorda med kommunerna som minsta enhet. l tabell 4.22 har en summering gjorts av dessa kommunprognoser på de skilda ortstyperna. Huvuddelen av sysselsättningsökningen bedöms som framgår av tabellen komma i storstadsområdena och i de primära centra. Man räknar där med ökningar på drygt 6 % under perioden 1975 till 1985. För regionala centra och kommuncentra stannar ökningen vid 2 %, medan kommuncentra förutses få en minskning med l %. Sammanställningen visar vad vi tidigare framhållit att den förväntade sysselsättningsökningen till mycket stor del kommer att hamna i storstadsområdena och i de största orterna i länen. Förutom ökade regionala spänningar mellan olika landsdelar och län visar sålunda Iänsplaneringens prognos också på ökade spänningar inom länen. Som vi konstaterat i kapitel l och som vi återkommer till i kapitel 9 skulle den största ökningen behövas

Tabell 4.22 Sysselsättningsutvecklingen i skilda ortstyper samt i och utanför de nuvarande stödområdena

Förändring Procent Andel av totala Andel av av ant. arb. 1975-85 ökningen i landet sysselsatta tillf. 1975-85 (LPL 78) 1975-85 1970-75 i landet (LPL 78) (LPL 78) (FoB) 1975 (FoBl

Storstadsområ-

Yttre

Ovriga landet 131 000 4.6 87 74 82 Riket 150 000 4,3 100 100 100

208 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner

i regionala centra och kommuncentra for en utjämning av sysselsättningsgraden. Intressant är här att se på bedömningarna av utvecklingen inom olika näringsgrenar i de skilda ortstyperna. Den viktigaste Förklaringen till skillnaderna mellan de skilda ortstyperna står att finna i olikheter i näringsstrukturen ortstyperna emellan. Även om det också finns vissa skillnader i bedömningen beträffande utvecklingen inom de olika sektorer ntellan ortstyperna är det de stora andelarna av den totala sysselsättningen inom serviceoch tjänstesektorn som ger den gynnsammare utvecklingen i de större orterna. Sammantaget visar genomgången av sysselsättningsutvecklingen på riksområden och på ortstyper att ökningarna till stor del kommer att hamna i regioner som redan tidigare har ett förhållandevis gott sysselsättningsläge. Utvecklingen själv går inte i riktning mot en utjämning. Mycket stora insatser kommer att krävas for att nå den eftersträvade geografiska balansen.

4.4.5 lndtrstriberoende och branschensidigher i landets konzmuner* Utöver de långsiktiga strukturella obalanser som vi här diskuterat på riksområden och for olika typer av orter måste dessutom stora insatser göras för att möta de mer akuta sysselsättningsproblemen som den snabba strukturomvandlingen inom främst industrin ger på enskilda orter. Många orter har en stor andel sysselsatta inom industrin och många orter är därtill beroende av en eller ett par branscher, i många fall av bara något enda företag. Här är några siffror som belyser industriberoendet och branschensidigheten bland landets kommuner. Industrin svarade år 1975 -från vilket år dessa uppgifter om kommunerna är hämtade - för 29 % av den totala sysselsättningen i landet. Detta är en genomsnittssiffra. Andelen varierar emellertid kraftigt mellan kommunerna. I nästan 40 % av landets kommuner arbetar mer än 40 % av de sysselsatta inom industrin - i ett tiotal kommuner mer än 60 %. I var fjärde kommun är mer än 20 % sysselsatta inom en enda industribransch - i ett tiotal kommuner är andelen mer än 40 %.

Tabell 4.23 med stor andel industrisysselsatta

_Kommuner

Andel indu- Antal Andel av Andel sysselsatta Antal Andel av strisyssel- kommuner landets inom största kommuner landets

1 Kommunerna inom 50-59 29 12 50-59 4 2 Storstockholm. Storgöte- 60- 8 3 60- 0 0 borg och Stormalmö har här sammanförts till tre 5:a 40 % 91 38 Sza 20 % 59 25 gemensamma arbets- och däröver och däröver marknadsomrâden.

Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 209

Gör man en regional uppdelning av siffrorna finner man att bland de fyra nordligaste länens totalt 41 kommuner finns endast en kommun som har mer än 40 % av de förvärvsarbetande inom industrin och det är Kiruna. Endast två kommuner har mer än 20 % sysselsatta inom en och samma bransch och det är Kiruna och Gällivare med 35 % resp. 23 % av de sysselsatta inom gruvnäringen. l Bergslagslänen - Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län - också med 4l kommuner totalt har4 av l0 kommuner mer än 40 “n av de sysselsatta inom industrin och 3 av 10 kommuner mer än 20 % sysselsatta inom samma bransch. l landet i övrigt är andelen med stort industriberoende än högre. De sysselsättningsmässigt största industribranscherna med den indelning vi här använder är i landet som helhet maskinindustrin med 3,7 % av den totala sysselsättningen, transportmedelsindustrin med 3,2 % och den grafiska industrin med 1,7 % av de sysselsatta. Trävaruindustrin är den största branschen i 22 % av landets kommuner. Därefter kommer som är störst i 13 % av kommunerna

maskinindustrin

och massaa pappers- och pappersvaruindustrin samt järn-, stål- och metallverk som är största branscher i ll % resp. 9 % av kommunerna. Ser man till de kommuner där en enda bransch står för mer än 20 % av hela sysselsättningen visar det sig att järn-, stål- och metallverk svarar för en sådan andel i 6 % av landets kommuner. Massa, pappers- och pappersvaruindustrin gör det i 3 96 av kommunerna och det gäller också för textil- och beklädnadsindustrin samt trävaruindustrin. Så långt om olika kommuners beroende av enskilda branscher. Intressant är också att se på hur många av de sysselsatta som arbetar inom ett och samma arbetsställe. Beräkningar som gjorts på basis av industristatistiken visar att mer än 15% av landets befolkning bor i kommuner där 40 % eller fler av de industrisysselsatta arbetar inom ett och samma arbetsställe. Av materialet framgår också att andelen ökat sedan början av 1970-talet - från 15.1 % år 1970 till år 1976. 17,4% Andelen varierar kraftigt mellan olika delar av landet. Den högsta andelen finner man i Västmanlands län med 74 % av befolkningen boende i denna typ av företagsensidiga kommuner. Därefter kommer Norrbottens län med

55 %, Kopparbergs län med 46 % och Östergötlands län med 45 % boende

i sådana kommuner. I de tre storstadslänen - där kommunerna inom respektive storstadsregion behandlats som en sammanhängande arbetsmarknad - ligger andelen på ca 10 %. Andelar på mindre än 10 % finner man i Södermanlands län, de tre Smålandslänen samt Kristianstads, Västernorrlands och Jämtlands län. Genomgången visar hur beroende många kommuner är av sysselsättningen inom industrin och inom enskilda industribranscher och industriföretag och hur känsliga de därmed är för strukturforändringar inom industrin. Vi har här redovisat siffror över hur stor relativ andel som i skilda kommuner arbetar inom industrin och delar av denna. Självfallet måste man också beakta hur många personer det i absoluta tal rör sig om i olika regioner. Även en förhållandevis liten andel sysselsatta inom en industribransch eller ett enskilt industriföretag kan i en lite större kommun gälla ett stort antal

personer. Även om möjligheterna att finna en alternativ sysselsättning all-

mänt sett bör vara bättre på en större ort innebär en företagsnedläggning

olika sektorer 210 Utvecklingen inom och regioner

eller personalneddragning alltid en omställning och påfrestning För den enskilde. Mer akuta sysselsättningsproblem i samband med strukturförändringar inom näringslivet måste därför mötas med aktiva sysselsättningspo- Iitiska insatser var helst de uppstår.

5 Sysselsättningspolitikens uppgifter

och

utformning

5.1 De övergripande målen

5. l . 1 A rbeters värde

Sysselsättningsutredningens direktiv anger i sin inledning de djupaste motiven för att försöka uppnå målet arbete åt alla. Där sägs: “Arbetet och dess villkor formar en väsentlig del av människans liv. Arbetet är ett medel för att skapa en god materiell försörjning. Men arbetet har också ett egenvärde som en väg till social gemenskap. Arbetet svarar mot grundläggande mänskliga behov att utveckla och berika tillvaron. Arbetets villkor bestämmer många andra fundamentala villkor för individen. Materiella omständigheter, i hälsa, fritidsmöjligheter, delaktighet politiskt och fackligt arbete, familje- och bostadsförhållanden - alla dessa faktorer är i varierande grad förbundna med de villkor som råder i arbetslivet. Goda sysselsättningsförhållanden innebär aktivt deltagande i samhällsprocessen och en allmänt stabil livssituation. Arbetslöshet kan omvänt leda till minskad självkänsla och till en försämrad ekonomisk situation. Detta kan i sin tur leda till ytterligare svårigheter att komma tillbaka till arbetslivet. Rätten till arbete måste därför vara en avgörande utgångspunkt för det politiska reformarbetet. Även för samhället som helhet är individens i arbetslivet av deltagande avgörande betydelse. Ett samhälle med full sysselsättning skapar bestående produktiva värden och kan garantera människorna välfärd. I ett samhälle som accepterar arbetslöshet uppstår stora materiella och sociala klyftor med isolering och främlingsskap mellan olika grupper som följd. Varje annan samhällsordning än den, som bygger på den fulla sysselsättningen, betyder att levnadsbetingelserna förkrymps och att mänskliga resurser förslösas.” Direktiven framhåller alltså två olika värden i arbetet som jämställda. Arbetet ger social gemenskap och tillfredsställer grundläggande mänskliga behov av att utveckla “och berika tillvaron. Detta har ett egenvärde som jämställs med uppgiften att bidra till den materiella försörjningen. Man understryker också att arbetet indirekt har mycket stor påverkan på individens totala livssituation. Efterhand som det materiella välståndet har blivit större har också arbetets sociala betydelse kommit att alltmer betonas. Det är också dessa positiva värden som brukar framhållas som det grundläggande motivet för att garantera alla rätt till arbete. En sådan inställning blir också av betydelse när man diskuterar om, eller i vilken utsträckning,

2 l 2 Sysse/sätmingspo/itikens trppgi/iei och utformning

det skall finnas någon minsta arbetsförmåga som förutsätts inför rätten till arbete. Vi skall senare återkomma till denna diskussion. Under senare år har det funnits en klart uttalad strävan att Förbättra arbetsplatsernas sociala funktioner. En omfattande lagstiftning har skett med syfte att förbättra arbetsmiljöerna och ge de anställda vidgat inflytande över sin arbetssituation. Möjligheterna att utvidga innehållet i vad som kan göras under arbetstid har också diskuterats och i viss mån förändrats. Det gäller t. ex. möjligheten att ta del i utbildning på arbetstid eller facklig verksamhet. lnte minst strävan efter ökad arbetsplatsdemokrati, vidgat inflytande för de anställda. kan komma att innebära att en väsentlig utvidgning av den demokratiska beslutsprocessen kommer att förläggas till arbetsplatsen. Att stå utanför arbetsplatsgemenskapen tenderar därför också att i detta avseende utestänga den enskilde från att delta i en utvidgad demokratisk process. En fortsatt utveckling i denna riktning kommer att ytterligare markera detta förhållande.

5.1.2 Försäljning och arbete

Endast en del av det arbete som utförs i samhället betalas med lön och ingår därmed i vad som kan kallas för lönearbete eller förvärvsarbete. Väsentliga arbetsinsatser vid sidan om lönearbetet och som bidrar till vår försörjning av varor och tjänster sker framför allt inom hemmen. Kännetecknande för utvecklingen är - och har varit - att en allt större del av de arbeten som tidigare utförts oavlönat inom hemmen -i huvudsak av kvinnorna - har överförts till att bli lönearbeten på arbetsmarknaden. Bakom detta förhållande ligger bl. a. att produktionen har kunnat ske mer effektivt utanför hemmen. kvinnornas strävan efter ekonomisk och social frigörelse och rationaliseringen av hemarbetet. Den produktion som sker vid sidan om förvärvsarbetet ingår inte i ekonomisk statistik etc. Det finns inte heller några andra löpande uppgifter om omfattningen av de arbeten som sker vid sidan om förvärvsarbetet. När vi i fortsättningen diskuterar arbete och försörjning är det med utgångspunkt från förvärvsarbetet. I vissa sammanhang kommer vi emellertid att tangera frågan om arbete vid sidan om förvärvsarbete t. ex. när det gäller barntillsynen. Det är genom arbete som vi producerar varor och tjänster och därmed ger grunden för den totala försörjningen i samhället. Den möjliga konsumtionen är beroende av den mängd arbete som vi lägger ned. Självklart är den också alltid beroende av de produktionsmedel som finns vid varje tillfälle - maskiner produktionsteknik, etc. Kopplingen mellan de individuella ansträngningarna i arbetet och arbetets resultat i form av produktion har emellertid blivit allt mindre direkta och därmed svårare att åskådliggöra. Sambanden med den moderna produktionsapparatens resultat och olika individers ansträngningar har blivit alltmer komplicerade och indirekta. Produktionsförmågan hos olika maskiner eller produktionsprocesser kan betyda mångdubbelt mer för produktionsresultatet än den enskilde arbetarens ansträngningar. Maskinerna och idéerna till maskinerna produceras på annat håll, av andra arbetare. På samma sätt innebär arbetets uppdelning i olika moment - både sett i sitt större sammanhang och på den enskilda arbetsplatsen - att löntagarna inte direkt kan se det slutliga resultatet av sitt

Sysselsärlningspolitikens uppgifter och urfb/Inning 213

arbete i form av varor och tjänster som de själva och omgivningen konsumerar. Detta förhållande kan också påverka inställningen till arbetet. Det leder till att man ofta enbart ser arbetet som ett sätt att få en inkomst. Produktionsapparaten blir också alltmer beroende av den omgivande servicen i samhället. Det kan gälla kommunikationssystemet, utbildning, forskning eller sjukvård. Grunden for effektiviteten i produktionen är betydligt mer sammansatt än tidigare. Den andel av befolkningen som är direkt varuproducerande sjunker snabbt medan produktionen av varor ökar. Sambandet mellan antalet anställda i varuproduktionen och produktionsresultat blir mindre och mindre medan beroendet av arbetsinsatserna utanför den direkta varuproduktionen ökar. Produktionen blir med andra ord alltmer samhällelig till sin karaktär. Det gäller som visats ovan förutsättningarna for produktionen. Det innebär emellertid också att produktionsresultaten i samma mening kan sägas vara beroende av hela samhällets organisation. Den fortgående specialiseringen innebär också att allt farre människor i ett mindre antal enheter står for forsörjningen av vårt behov av vissa varor. Samhällets intresse av att dessa enheter verkligen fungerar blir emellertid samtidigt också större. Detta intresse blir stort oavsett om enheterna producerar varor direkt for konsumtion i landet eller om de svarar for att sälja vissa varor till utlandet i utbyte mot vad vi behöver importera. Produktionens samhällskaraktär blir alltså alltmer uppenbar. Det visar sig klart när man diskuterar samhällets ansvar for sysselsättningen. Vi skall återkomma till denna fråga i avsnittet 5.2.1. Konsekvenserna av den antydda utvecklingen är på vissa områden uppenbar. Produktionens ändrade karaktär har emellertid bara delvis resulterat i förändringar av produktionens organisation och planering. Fortfarande förutsätts i princip i vår typ av marknadsekonomi t. ex. att privata vinstintressen skall ha avgörande betydelse for utveckling av investeringar och produktion inom det privata näringslivet. Det minskande direkta sambandet mellan arbetsinsats och produktionsresultat inom varuproduktionen kan också på sikt få andra verkningar. Redan i dag finns tecken som kan tyda på att svårigheten att se detta samband leder till att viljan till arbete kan komma att påverkas. Om en sådan inställning skulle växa sig starkare kan det få stora konsekvenser for hela samhällsorganisationen. Sambandet mellan arbetsinsatser och konsumtionsmöjligheter har i ett historiskt perspektiv varit mycket klart. Den som inte har kunnat klara sitt eget uppehälle genom arbete har också haft små eller inga möjligheter att konsumera. I så gott som alla samhällsformer har emellertid olika sociala relationer medverkat till att man i familjen eller den större gruppen har avstått en del av konsumtionsmöjligheterna också till människor som av olika anledningar inte kunnat arbeta. I de modernare samhällsformerna skedde detta genom att man åtminstone medgav något som skulle kunna kallas for miniminivå for konsumtion också för personer som p. g. a. sjukdom eller ålder inte längre kunnat arbeta. Men fortfarande innebar detta en grundläggande otrygghet for alla som var hänvisade till att leva på sitt arbete. Den dag som arbetsformågan inte räckte till, riskerade man att få sin konsumtion nedskuren till svältgränsen - komma till fattighuset. Kampen for att ta bort denna grundläggande otrygghet for människorna har också varit

l

214 S uppgifter och utformning

ysselsänningspolitikens

i det sociala reformarbetet under 1900-talet. ett av de viktigaste inslagen Den förbättrade trygghet som vunnits har inneburit att även människor som till följd av hög ålder, sjukdom, sociala omständigheter eller arbetslöshet inte kunnat försörja sig genom arbete ändå har fått sin grundförsörjning tryggad. Denna försörjningsnivå har också successivt kunnat höjas. För stora har vi kommit så långt att pension, sjukförsäkring, sociala inkomstgrupper stor del av inkomstbortfallet - när det bidrag etc. kan täcka en mycket gäller sjukförsäkringen - upp till 90 % av lönen. Enligt det nya förslaget till arbetslöshetsförsäkring skall denna täcka upp till 95 % av inkomstbortfallet. Man bör också beakta att konsumtionsutrymmet ofta blir mindre beskuret än vad som anges av den procentuella reduktionen av lönen p. g. a. skatteskalans progressivitet och olika inkomstprövade bidrag. Det innebär att sambandet mellan individens möjligheter att delta i förvärvsarbete och hans konsumtionsmöjligheter har blivit allt mindre påtagligt. Det förbättrade ekonomiska skyddet vid sjukdom, arbetslöshet eller uppenbara sociala problem är i grunden positivt för individen. Det faktum att man är berättigad till en viss försörjning p. g. a. ålder. sjukdom eller handikapp får emellertid inte innebära att samhället därmed inte tar ansvar för att hjälpa individen till en sysselsättning. Den förbättrade ekonomiska tryggheten skulle då kunna leda till att sysselsättningsmöjligheterna för t. ex. äldre och handikappade blev sämre. På längre sikt skulle en sådan utveckling inebära att arbetslivet i ökad utsträckning byggdes upp utan hänsyn till att en del av befolkningen behöver individuellt anpassade arbetsuppgifter. Det ekonomiska trygghetssystemet måste därför kombineras med aktiva insatser från samhällets sida för att trygga dessa gruppers rätt till arbete. Den succesiva utbyggnaden av arbetslöshetsförsäkringen till att dels omfatta flera grupper och dels också ge bättre ekonomisk ersättning har i grunden inneburit att man förbättrar valmöjligheterna för den enskilde. I ett samhälle där den som är arbetslös inte får någon eller mycket liten försörjning är naturligtvis pressen att ta första erbjudna arbete större än om man får 90 % av lönen i ersättning. Det innebär från den enskildes synpunkt att han kan ägna större tid åt att försöka hitta ett arbete som passar honom. En sådan möjlighet till viss förlängning av söktiden - ökat rådrum - behöver därför inte vara ett negativt inslag på arbetsmarknaden så länge det rör sig om någon eller några veckor. En sådan förbättring av den enskildes rådrum leder dock till en ökning av den registrerade arbetslösheten. Vare sig i sjukforsäkrings-, socialhjälps- eller arbetslöshetsförsäkringssystem ges emellertid individen frihet att avstå från arbete. Fömtsättningarna för att man skall få ekonomiska bidrag till sin försörjning är att man är dokumenterat oförmögen att arbeta p. g. a. sjukdom eller sociala omständigheter eller också att man är beredd att ta vad som kallas for lämpligt arbete”. Om man inte uppfyller dessa krav kan man bli avstängd från rätt till ersättning från t. ex. sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Vi skall återkomma till diskussionen omkring dessa problem i avsnitt 5.1.4 Rätten till arbete. Det förhållandet att grupper som p. g. a. ålder, sjukdom, handikapp eller arbetslöshet inte förvärvsarbetar ändå har en garanterad konsumtionsstandard har minskat de materiella vinsterna för individen av att i en sådan situation ändå ta ett arbete. Samtidigt ökar emellertid betydelsen för den

Sysse/sättningspo/irikens uppgijier och urformnirig 215

totala samhällsekonomin av att dessa grupper kan delta i produktionen. Det kan visas med ett enkelt exempel. En person som inte Förvärvsarbetar konsumerar t. ex. 95 % av vad han kan göra om han tar ett arbete. Det betyder att om han förvärvsarbetar ökar hans privata konsumtionsmöjligheter med endast 5 96. Om värdet av den produktion som han kan skapa genom sitt Förvärvsarbete är större än så, innebär det att konsumtionsutrymmet För andra medborgare i samhället ökar. Det blir därför i hög grad samhällsekonomiskt lönsamt att söka ta till vara alla människors arbets- Förmåga - även om den är liten. Utredningen om allmän arbetslöshetsförsäkring har också tagit konsekvensen av detta och föreslagit ett system där den arbetslöse skall kunna få ett extra tillskott till sin lön om han tar ett arbete som ger mindre betalning än som motsvaras av hans ersättning från arbetslöshetsförsäkringen plus Stimulansbidrag om 10 kr. Ersättning skall kunna utgå För de på det sättet framräknade skillnaderna. En liknande konstruktion Finns vid arbetsmarknadsutbildning där Stimulansbidrag utgår För dem som genomgår utbildning både i Förhållande till arbetslöshetsersättning och i Förhållande till sjukpenningen. Också personer som är i utbildning får i ökad utsträckning sin Försörjning tryggad. Detta kan ses som ett uttryck För att utbildningen är en Förberedelse För. och i stor utsträckning en förutsättning För, en effektiv produktion. Den som utbildar sig Förbereder sig För att göra produktionsinsatser som inte vore möjligt utan utbildning och det är därmed rimligt att utbildningen betalas på samma sätt som andra insatser För produktionen. Men utbildningen har också inslag av privat konsumtion och samhällets stöd till försörjningen i sådan utbildning kan ses som ett uttryck För uppmuntran av en konsumtion som utifrån olika andra mål, t. ex. demokratiska eller kulturella, kan var önskvärd. Under 1950- och 1960-talen har andelen av ungdomsgrupperna som befinner sig i utbildning ökat mycket snabbt och under framför allt 1970-talet har också tillkommit en mycket stor del vuxna. Flera reformer För att trygga Försörjningen för de studerande i vuxen ålder har också genomförts. Sedan lång tid tillbaka har önskan att Förkorta arbetstiden och öka fritiden varit ett väsenligt krav i den politiska och fackliga diskussionen om hur de Förbättrade produktionsmöjligheterna skall utnyttjas För olika konsumtionsändamål. Ledighet i Form av minskad daglig arbetstid, fria lördagar, ökad semester, förbättrade möjligheter till barnledighet har ökat samtidigt som pensionsmöjligheterna byggts ut. Strävan till ökad fritid kan kanske uppfattas stå i motsättning till den betoning av målet arbete åt alla som samtidigt har skett och sker. Det bör emellertid då understrykas att strävan till ökad fritid har sin grund i att människorna har arbete och tryggad Försörjning. Under senare år har också alltmer betonats att arbetet och arbetets möjligheter till personlig utveckling och social gemenskap har stor betydelse också För människors möjligheter att utnyttja fritiden.

216 Sysselsärrningspolitikens uppgifter och utformning SOU l979:24

5.1 .3 Arbetets innehåll Vid sidan om att klara den materiella försörjningen skall arbetet ge social gemenskap och tillfredsställa grundläggande mänskliga behov av att utveckla och berika tillvaron. Det är uppenbart att olika arbetsuppgifter och olika arbetsmiljöer bidrar till detta senare mål i högst varierande grad. En del arbetsuppgifter är i hög grad stimulerande för den enskilde och ger stora möjligheter till gemenskap med arbetskamrater. Man arbetar i en miljö som både psykiskt och fysiskt är tillfredsställande. Många arbeten fyller emellertid långt ifrån dessa krav. Det kan t. ex. vara fråga om ensidiga arbeten med dåliga möjligheter till kontakter med arbetskamrater. Det finns arbetsmiljöer som både fysiskt och psykiskt kan vara påfrestande och i vissa fall direkt nedbrytande för individen. Gäller då värdet av arbetet endast för den typ av arbetsuppgifter som har de bättre förutsättningarna? Är det i så fall kanske endast en mindre del som uppfyller dessa krav? Det är svårt att här ha entydiga uppfattningar. Även arbetsuppgifter och t. ex. fysiska arbetsmiljöer som kan synas ge väldigt lite möjligheter för individen, ger uppenbarligen i många fall något av det värde for individen som har beskrivits i direktiven. Det är emellertid samtidigt klart att allt eftersom de mera akuta försörjningsbehoven har kunnat tillfredsställas har allt fler människor också börjat efterfråga andra livskvalitéer. Hit hör också det som är beroende av förhållandena på arbetsplatserna. Framför allt under 1970-talet har också arbetsplatsfrågor i stor utsträckning stått i centrum för den fackliga och politiska debatten och för reformarbetet. Arbetets organisation. demokratiseringen av beslutsprocesserna och arbetsmiljön har för de fackliga organisationerna blivit av allt större betydelse när man ställer krav på arbetsgivarna. Allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta och att resultaten av reformverksamheten kommer att märkas i större utsträckning under l980-talet. Med sysselsättningsutredningens syn på arbetets betydelse och uppgifter är det naturligt att också poängtera behovet av att fortsätta strävan att försöka ge arbetet ett sådant innehåll att det bättre överensstämmer med de krav som inledningsvis har skisserats. Det kan t. ex. innebära en strävan att vidga innehållet i arbetsuppgifter som är alltför ensidiga. Det är här frågan om en lång och mödosam process innan olika arbetsplatser har kunnat väsentligt forändras i denna riktning. Sysselsättningsutredningen har for sin del inte kunnat gå närmare in i frågorna som rör arbetets organisation och innehåll, arbetsmiljö etc. Det innebär emellertid inte att sysselsättningsutredningen anser att frågorna har mindre betydelse. Flera andra utredningar har under 1970-talet sysslat med dessa frågor. När vi diskuterar rätten till arbete som ett i stor utsträckning kvantitativt krav måste det hela tiden ses mot bakgrunden av att utredningen anser att lika stora ansträngningar måste inriktas på att också förbättra det utbyte som individen har av arbetslivet.

Sysse/sättningspo/itikens uppgifter och utfbrmtting 2 l 7

5.1.4 Rätten till arbete Sysselsättningsutredningen har i tidigare betänkande slagit fast att “var och en som kan och vill arbeta skall ha rätt till detta”. Hur många som vid ett visst tillfälle kan och vill ta ett förvärvsarbete är emellertid beroende av de Förutsättningar som skapas på arbetsmarknaden och i vilken utsträckning som samhället lyckas undanröja förvärvshinder för den enskilde. Utredningen menar därför att det inte är möjligt att i siffror ange exakt hur många människor som kan och vill arbeta men som är utan förvärvsarbete. När arbetsmarknaden och samhället förändras, förändras också människornas önskemål och möjligheter att ta förvärvsarbete. l betänkandet ”Arbete åt handikappade diskuterade utredningen mer principiellt frågan om huruvida rätten till arbete skulle vara beroende av individens arbetsförmåga. Skulle man förutsätta en viss minsta arbetsförmåga för att ha rätt att kräva arbete. Utredningen diskuterade detta bl. a. med utgångspunkt från de psykiskt utvecklingsstörda. Riksdagen har fattat beslut om att landstingen har skyldighet att tillgodose behovet av sysselsättning för de utvecklingstörda som inte kan få förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden eller i skyddat arbete. Landstingen skall i dessa fall organisera verksamhet på särskilda dagcentra. Motiven är uppenbarligen att ge också dessa individer tillgång till social gemenskap och personlig utveckling. Arbetsförmågan och produktionsmålet spelar här ingen roll. Om samhällets ansvar för sysselsättningen i vid mening gäller för denna grupp borde man med samma principiella resonemang kunna hävda att samma rätt borde tillkomma andra grupper med i många fall mindre nedsatt arbetsförmåga. Utredningen konstaterar också, bl. a. med denna utgångspunkt, att det är svårt att se att det skulle finnas någon bestämd gräns för hur liten en persons arbetsförmåga skall vara för det inte skall vara aktuellt för samhället att lösa sysselsättningsfrågan i vid mening. Alla skall alltså ha rätt till någon form av sysselsättning - när det gäller personer med mycket stor nedsättning av arbetsförmågan närmast i form av sysselsättningsterapi - men sedan i glidande skala över till fullt deltagande i den ordinarie produktionen. Utredningen utgår alltså ifrån att arbetsförmågan inte skall vara avgörande för individens rätt till arbete. Hur skall man då se på individens uttalade vilja att ta ett arbete? Som utredningen konstaterar i “Arbete åt handikappade” är inte heller viljan till förvärvsarbete någonting som är entydigt. Denna vilja är ytterst beroende av förutsättningarna på arbetsmarknaden

och de alternativ som ges. Ärjobben attraktiva när det gäller arbetsinnehåll,

miljö och löner i förhållande till alternativen med försörjning och fritidsverksamhet för personer som inte kan delta i arbetslivet? Man kan påverka viljan att förvärvsarbeta genom att göra förändringar i något av alternativen. Utredningen konstaterar också att “det finns och kommer troligen alltid att finnas personer som ställda i den konkreta valsituationen finner att de föredrar att inte förvärvsarbeta”. Samhällets insatser kan inte stanna vid att deklarera en allmän rätt till förvärvsarbete för individerna. För att denna rätt också skall ha ett reellt innehåll måste det också kombineras med ett aktivt arbete för att på olika sätt skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för att underlätta

218 Sysselsälmingspo/irikens zippgi/rer 00/1 tzr/ormning «

för individen att ta ett forvärsarbete. Också kvalitativa aspekter på den rätt som individen har till arbete måste tas med i diskussionen. Innebär rätten till arbete bara att samhället har skyldighet att anvisa ett arbete vilket som helst eller har individen också möjligheter att ställa krav på de arbeten som erbjuds? Uppenbart är, att det i så fall måste finnas gränser för vilka krav som individen kan ställa. Samhällets ansvar för sysselsättning kan inte utsträckas till att varje individ skall ha rätt att ta endast de mest attraktiva arbetena och att neka till andra erbjudanden. Det måste finnas en gräns där samhällets skyldighet att erbjuda arbete måste anses vara uppfylld. Det är, som redan sagts i inledningen, uppenbart att de enskilda individerna efter hand har ställt allt större krav på de arbeten som man har velat ha. Dessa större möjligheter att välja mellan arbeten kan ses som ett uttryck för en allmän välfärdshöjning i samhället och kan tänkas fortsätta att öka. Någon absolut valfrihet kommer likväl aldrig att finnas. Om samhället skall ge innehåll i rätten till arbete krävs det också att man har möjligheter att påverka de arbetsgivare som skall svara för anställningen. Rätten till arbete kommer för de personer som är minst attraktiva på arbetsmarknaden att bli utan innehåll om det samtidigt är förbehållet arbetsgivarna att rata dessa personer. Om samhället skall kunna garantera alla individer rätt till arbete så måste detta också innebära att samhällets organ som en yttersta möjlighet måste kunna påverka anställningspolitiken i företagen. Samhället har principiell skyldighet att garantera den enskilde sysselsättning men det bör också finnas motsvarande skyldighet för den enskilde att bidra till den gemensamma produktionen efter sin förmåga. Utredningen menar att det finns en sådan principiell moralisk skyldighet. Också här är det emellertid svårt att i exakt formulerade regler ange när denna skyldighet inträder. I nuvarande bestämmelser finns möjligheter att avstänga personer från arbetslöshetsförsäkringen under viss tid om de inte tar anvisat “lämpligt arbete. Utredningen anser att en sådan skyldighet i princip också skall finnas i fortsättningen. Men ett sådant allmänt uttalande kan inte få innebära att de som är sämst ställda på arbetsmarknaden och kommer till arbetsförmedlingen för stöd och hjälp alltid skall vara tvingade att ta de minst attraktiva jobben på arbetsmarknaden. Genom utbyggnaden av arbetsmarknadsutbildningen -främst bristyrkesutbildningen - har också arbetsförmedlingen möjlighet att erbjuda hjälp till andra arbeten. De sämst ställda på arbetsmarknaden - arbetslösa och låginkomsttagare - har också företräde till bristyrkesutbildning. Med utgångspunkt från den ovan förda diskussionen kan det slås fast att rätten till arbete aldrig kan garanteras av allmänt formulerade lagtexter eller allmänt hållna politiska deklarationer. Den verkliga rätten till arbete bestäms och konkretiseras av de insatser som görs för att påverka den enskildes möjligheter att ta arbete; genom att vidga tillgången på arbetstillfällen, anpassa dem till individernas förutsättningar och ta bort arbetshinder för svaga grupper. Utredningen finner det därför inte heller särskilt meningsfullt att i principiella termer försöka göra någon förfinad definition av innehållet i rätten till arbete. Det är utredningens konkreta förslag om inriktningen av sysselsättningspolitiken som tillsammans kommer att bestämma innehållet i denna rätt.

Sysselsärmingspo/irikens ttppgl/ier och tzrfo/mning 2 l 9

5.1.5 S jtsselsärtningsmâlen och andra mål/ör samhällsutvecklingen

Även om arbete åt alla är ett av de allra viktigaste politiska målen är det naturligtvis inte det enda av betydelse. Ekonomisk tillväxt, rättvis fördelning av produktionsresultaten, oförstörd miljö, regional utjämning, jämställdhet mellan könen, utjämning av sociala klassklyftor är exempel på andra mål som styr de politiska besluten. Stabilt penningvärde och balans i utrikesbetalningarna är exempel på restriktioner som ställer krav på utformningen av sysselsattningspolitiken. Det är uppenbart att det är frågan om ett i många fall komplicerat samspel mellan de olika målen för samhällsutvecklingen. I den sammanvägning av samhällsmålen som måste ske är sysselsättning i vissa sammanhang av avgörande betydelse - i andra spelar det en mera underordnad roll. sysselsättningen är inget självändamål i den meningen att varor och tjänster, som inte behövs, skall produceras enbart for att upprätthålla sysselsättningen. På kort sikt kan visserligen sysselsättningsmålet leda till att produktion upprätthålls för mindre angelägna behov eller att produktionen sker med mindre effektiva metoder därför att det krävs viss tid för att åstadkomma en omställning av produktionsapparaten - och därmed sysselsättningsmöjligheterna - till alternativ produktion. Vi skall inte här gå in och diskutera sysselsättningsmålens alla olika relationer till andra mål for samhällsutvecklingen. Det skulle föra alltför långt eftersom sysselsättning i stort sett berör alla aspekter i samhällslivet. Beröringspunkterna med de ekonomiska målen är emellertid centrala. Vi kommer att återkomma till dessa olika sammanhang och skall här endast ge några principiella synpunkter. För vissa ekonomiska mål finns det ett uppenbart positivt samband med sysselsättningsutvecklingen. Det gäller framför allt det ekonomiska tillväxtmålet. l ju högre grad vi utnyttjar arbetskraftstillgångarna desto större möjligheter finns det att öka de gemensamma ekonomiska resurserna och välfärden. Därmed bör det inte heller finnas någon principiell konflikt mellan sysselsättningsmålet och kravet på balans i utrikesbetalningarna etc. I vissa lägen kan ändå detta balanskrav vara av stor betydelse för möjligheten att bygga ut sysselsättningen inom vissa sektorer av ekonomin och därmed också viss sorts konsumtion. Däremot framhålls ofta att sysselsättningsmålet och kravet på stabilt penningvärde är i konflikt. Enligt de samband som allmänt har ansetts råda i marknadsekonomierna har full sysselsättning varit förknippad med hög inflationstakt och stabilt penningvärde med betydande arbetslöshet. Sambandet har visserligen på senare år förskjutits på så sätt att hög inflation är förenad med stor arbetslöshet i många industriländer. Den konflikt som vi här står inför ställer kravet att den ökade efterfrågan som är en förutsättning för ökad sysselsättning måste riktas mot de delar av arbetsmarknaden där det finns ledig kapacitet. Det innebär, uttryckt i arbetskraftstermer, att man måste ha en efterfrågan som riktas mot de svagaste grupperna - de som är öppet eller dolt arbetslösa - så att inte den ökade efterfrågan enbart leder till ökad konkurrens om den arbetskraft som redan finns på arbetsmarknaden, hög löneglidning och ökad inflation. Flaskhalsar i ekonomin - t. ex. i form av brist på arbetskraft - måste samtidigt undanröjas.

220 S_ ysse/sälmingspolitikens uppgifter 00/1 utformning

De selektiva inslagen i sysselsättningspolitiken måste förfinas ju mer vi närmar oss målet arbete för alla om inte en ökad efterfrågan skall leda till ökad inflation. Vi kommer nu in på en diskussion om sysselsättningspolitikens uppgifter. Den gemensamma nämnaren för dessa uppgifter är att med målet att skapa arbete åt alla se till att arbetsmarknaden hela tiden är i balans.

5.2 Sysselsättningspolitikens uppgifter och medel

5.2. l S amhällets ansvar

De förändringar i samhället som efter hand gjort att produktionen har fått alltmer samhällelig karaktär har skett samtidigt som samhällets ansvar för att garantera de enskilda individerna sysselsättning har markerats. Kombination av dessa två utvecklingstendenser har inneburit att samhället i praktiken helt och hållet har ett ansvar för sysselsättningsutvecklingen. Konsekvenserna har visat sig på flera områden. Det går inte att utan vidare lägga ned större företag som kommit i ekonomiska svårigheter. Utifrån omsorgen av sysselsättningen tvingas staten att gå in och på olika sätt upprätthålla produktionen. Under senare år har det blivit alltmer vanligt med ett direkt statligt engagemang i krisbranscherna och med direkta statliga subventioner i olika former. Bakgrunden till detta är naturligtvis ytterst omsorgen om de enskilda individerna och deras sysselsättningsmöjligheter. Men samtidigt är det också uppenbart att det är samhällets investeringar som ligger utanför den krisdrabbade arbetsplatsen och som vi tidigare har påpekat är nödvändiga för en produktion i vår typ av samhälle - vägar, sjukhus, skolor, forskningsinstitutioner etc. - ofta mångdubbelt överstiger de kapital som ligger nerlagt i själva produktionsapparaten. Det innebär också att det är omöjligt för samhället att acceptera konsekvenserna av beslut som fattas enbart på grundval av företagsekonomiska överväganden. Samhällets ansvar för sysselsättningen har också lett till ett ökat övertagande av riskerna från kapitalägarna. Detta är uppenbart i många av de fall av krisdrabbade företag som förekommit under senare år. Det har inneburit t.ex. att staten av omsorg om sysselsättningen inte har kunnat ställa allt för hårda krav på kapitalägarnas ansvar eftersom man då i vissa fall har riskerat sysselsättningen i andra delar av näringslivet. Ett exempel är varvskriserna. De dominerande kapitalintressena har samtidigt varit stora redare. Det har funnits ett intresse från samhällets sida att mildra effekten på rederierna av varvskrisen. I verkligheten tar alltså staten i allt större utsträckning över riskerna från det privata kapitalet. Det är en utveckling som är utmärkande inte bara för Sverige utan för stora delar av den övriga industrialiserade världen. Det är ett mycket ambitiöst mål att upprätthålla industrisysselsättningen under första delen av 1980-talet. På lång sikt kommer sysselsättningen i industrin med stor sannolikhet att fortsätta att minska. De branscher som producerar komplicerade industriprodukter. som kommer att vara ryggraden i industrin, blir likväl av avgörande betydelse i ekonomin. De har direkt

Sysse/särmingspo/irikens uppgifler* och utformning 221

och indirekt betydelse också för stora delar av den mindre industrin. De kommer att ha betydelse både för strävan till spridningen av arbetstillfällen geografiskt och for möjligheter att undvika ensidigt sammansatta arbetsmarknader. Exempel på en sådan industribransch är bilindustrin. Ju mer dominerande ett mindre antal industrigrenar blir desto allvarligare blir störningarna i ekonomin om en sådan bransch drabbas av kris. Samhället får allt svårare att acceptera att sådana kriser får ett omedelbart genomslag i minskad produktion och minskad sysselsättning. Kraven på att samhället i sådana situationer gör insatser för att åtminstone under en övergångstid upprätthålla sysselsättning och produktion blir mycket starka. Det finns rader av internationella exempel på att denna tendens blivit allt mer påtaglig. Allt tyder också på att i ett litet land som Sverige med en stor internationell handel kommer den specialiserade industri som på lång sikt kommer att finnas kvar i landet att vara av så stor betydelse för ekonomin att samhällets intresse av att dessa branscher inte hamnar i akuta krissituationer också blir allt större. Det kan därför också finnas ett samhälleligt intresse av att specialiseringen inte går alltför långt. Samtidigt bör samhällets ansvar i krissituationer också leda till andra slutsatser. Frågan om samhället har det övergripande ansvaret för sysselsättningen är lätt att besvara. Det är helt uppenbart att så är fallet och att kraven på samhället kommer att ställas med ökad styrka. Den viktiga följdfrågan blir då: skall samhället som uppenbarligen står för riskerna ha ett inflytande som inskränker sig till att ta ansvar när utvecklingen har lett till kris? Eller kommer inte den logiska konsekvensen bli att samhället också har ett ansvar för att styra utvecklingarna på sikt? Det är med denna utgångspunkt som man kan diskutera sysselsättningspolitikens uppgifter och medel. Sysselsättningsutredningen menar att samhällets ökade ansvar måste avspeglas i förbättrade möjligheter att med olika medel styra och påverka utvecklingen också mera långsiktigt - även inom det privata näringslivet.

5.2.2 Balans mellan utbud och efterfrågan pâ arbetsmarknaden

Vi har i kapitlen 2 till 4 beskrivit utvecklingen på sysselsättningsområdet. Det finns oroande tendenser på arbetsmarknaden t. ex. ökad utslagning av framför allt äldre arbetskraft. Samtidigt står vi inför krav på betydande förändringar av den svenska industrin om vi skall lyckas hävda oss på den internationella marknaden. Det bör emellertid inledningsvis understrykas att en stor del av de problem som vi kan se, också härrör från det förhållandet att ambitionerna när det gäller målet full sysselsättning efter hand har ökat. Det har utsträckts till att gälla fler människor. Möjligheter att ställa krav på innehållet i arbetet har blivit större. Problemen beror alltså till en viss del på ökade ambitioner. Vad vi beskriver är alltså gapet mellan ambitionerna och verkligheten. Även om det finns ett sådant betydande gap betyder det inte att arbetsmarknadsläget har blivit sämre än längre tillbaka i tiden - tvärtom. Sysselsättningspolitikens övergripande uppgift är att med bibehållen samhällsekonomisk balans skapa arbete åt alla. För att detta skall bli möjligt är det inte tillräckligt att den totala efterfrågan överensstämmer med det totala utbudet av arbetskraft. Det måste samtidigt skapas balans mellan

222 S

ysse/särlningspolirikens zippgi/ier och utformning

utbud och efterfrågan och inom olika delar av arbetsmarknaden. Sysselsättningspolitiken skall förhindra stark efterfrågan inom vissa branscher och samtidigt arbetslöshet inom andra. Utbud och efterfrågan bör vara i balans Efterfrågan skall samtidigt riktas på regionala eller lokala arbetsmarknader. också mot mindre attraktiva grupper på arbetsmarknaden. Grupper med stora arbetshinder skall få möjlighet att övervinna dessa och inträda på arbetsmarknaden. Uppgifterna for sysselsättningspolitiken blir svårare ju mer arbetsmarknaden är uppdelad i klart avgränsade delarbetsmarknader. Det kan gälla både yrkesmässiga och geografiska eller t. ex. könsrollsbetingade avgränsningar. Det finns tendenser i den senaste tidens utveckling som gör att avgränsningarna i delarbetsmarknader har blivit mer markerade. Det gäller den långsiktiga tendensen till att olika arbeten kräver långvarig utbildning vilket både avgränsar efterfrågan och utbud. Motsvaoch yrkeserfarenhet, rande tendenser finns när det gäller avgränsningen av delarbetsmarknader geografiskt. Ju mera markerade gränserna mellan olika delarbetsmarknader är, desto större risker finns det for att man kan få samtidig överhettning i ekonomin inom vissa delarbetsmarknader med brist på arbetskraft kombinerat med stor arbetslöshet på andra delarbetsmarknader. Först om den totala balansen mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft är uppbyggd på någorlunda balans inom de olika delarbetsmarknaderna blir det möjligt som omöjliggör fortsatt att närma sig målet arbete åt alla utan inflation expansion på längre sikt. Med denna uppgift fastslagen for sysselsättningspolitiken står det också klart att det behövs ett helt batteri av olika medel som kan påverka både utbuds- och efterfrågesidan. Om de största insatserna för att åstadkomma balans måste göras på utbuds- eller efterfrågesidan beror på vilka delmål som uppställs. När det gäller den geografiska balansen har det t. ex. under 1970-talet funnits en klar strävan att i forsta hand försöka åstadkomma balans genom påverkan av efterfrågans geografiska fördelning. Samtidigt har arbetskraftens rörlighet underlättats med samma medel som tidigare. I vilken utsträckning man skall påverka utbuds- respektive efterfrågesidan kan inte en gång for alla fastställas utan måste fortlöpande diskuteras. Samhället förfogar redan nu över ett stort antal medel for att påverka utbud och efterfrågan. Medlen handhas emellertid av många olika mynnivån liksom på regional och lokal nivå. digheter på den centrala statliga Det brister ofta i samordningen av användningen av de olika medlen. Vissa medel påverkas i sin inriktning i liten eller ingen utsträckning av viktiga sysselsättningspolitiska strävanden. Som vi skall återkomma till saknas det ofta också en gemensam bas for de olika myndigheternas agerande i form av sysselsattningsplanering. Även om samhällets olika organ förfogar över ett stort antal medel for är medlen ändå inte tillräckliga for att att påverka utbud och efterfrågan påverka utvecklingen i väsentliga avseenden. Samhällets möjligheter att påverka och styra utbud och efterfrågan måste i vissa avseenden kraftigt forstärkas. Vi skall här i fortsättningen med utgångspunkt ifrån sysselsättningspolitikens övergripande uppgifter gå igenom de grundläggande balansproblemen och peka på de uppgifter som bör ligga på sysselsättningspolitiken.

Sysselsätmingspo/ilikens uppgifter och tttformning 223

l detta kapitel behandlas dessa frågor mera översiktligt. Det ges emellertid också hänvisningartill var i betänkandet som vi kommer till en mera utförlig diksussion omkring sysselsättningspolitikens uppgifter och medel inom de olika områdena.

5.2.3 Tora/balansen Problemet för den samlade sysselsättningspolitiken inför 1980-talet kan enkelt sägas vara följande. Om man skall närma sig målet arbete åt alla på det sätt som angivits i utredningens direktiv så kommer det att krävas att vi skapar ytterligare flera hundra tusen arbetstillfällen. Det innebär samtidigt att ytterligare flera hundra tusen personer som i dag står utanför arbetsmarknaden också skall ges möjligheten att ta ett arbete. Det kommer att kräva en mycket kraftig satsning på ökad industriproduktion och utbyggnad av sysselsättningsmöjligheterna inom den offentliga sektorn. Den efterfrågan som skapas måste emellertid också kunna förenas med krav och önskemål bland de personer som i dag står utanför arbetskraften. l kapitel 2 har vi mera utförligt redovisat vilka grupper det gäller, kvinnorna, ungdomarna med dåliggrundutbildning. de äldre och handikappade. Den ökade efterfrågan måste alltså riktas mot dessa grupper om den inte enbart skall leda till en gigantisk inflation. Med denna utgångspunkt står det klart att den ökade efterfrågan måste åstadkommas med en selektiv inriktning både på efterfrågan och utbudssidan. Sysselsättningspolitiken måste också hela tiden arbeta med de stora strömmarna på arbetsmarknaden. Påverkan av efterfrågan och utbud av arbetskraft på totalnivå måste alltså till stor del ske genom en summering av de olika insatserna som görs för att styra utbud och efterfrågan inom olika delar av arbetsmarknaden. Summan av de olika selektiva åtgärderna skapar tillsammans en total påverkan på efterfrågan och ekonomin. På samma sätt påverkas det totala utbudet av arbetskraft av summan av de selektiva åtgärderna. Behovet av en selektiv inriktning av sysselsättningspolitiken betyder emellertid inte att man kan undvara mera generellt verkande ekonomiska medel. Ju bättre verkande selektiva medel som finns för att t. ex. undvika flaskhalsar i ekonomin desto kraftfullare kan den generella politiken bedrivas. Det bör samtidigt understrykas att olika s. k. generella ekonomiska medel ofta är mer eller mindre selektiva i sina verkningar. Skillnaderna mellan selektiva och generella medel är snarare en gradskillnad än en artskillnad. Den övergripande ekonomiska politiken som reglerar efterfrågan inom hela ekonomin - t.ex. privat konsumtion i förhållande till offentlig konsumtion - är naturligtvis av stor betydelse för sysselsättningsutvecklingen. Den långsiktiga ekonomiska politiken diskuteras emellertid f. n. i liten utsträckning utifrån sysselsättningspolitiska mål. Det görs t. ex. f. n. inga självständigt utarbetade alternativ för utvecklingen av efterfrågan på total nivå som kan ligga som underlag för diskussioner om den ekonomiska politiken. Det finns självfallet inget givet totalt utbud av arbetskraft under en viss period. Det är därför väsentligt att diskussionen om den framtida utvecklingen av arbetskraftsutbudet baseras på olika alternativ som så långt som möjligt knyts till olika utveckling av efterfrågan liksom till vad de olika alternativen kräver när det gäller undanröjande av förvärvshinder.

224 Sysselsärrningspolitikens zzppgi/ier och zzrfbrmning

Det totala arbetskraftsutbudet påverkas inte enbart av hur stor andel av befolkningen som förvärvsarbetar. Arbetsvolymen äri högsta grad beroende av hur stor befolkningen är och hur lång tid man arbetar. På 15-20 års sikt påverkas arbetskraftsutbudet till följd av befolkningsförändringen främst av invandring. Vi kommer därför också att beröra invandringsfrågor. Det är alldeles uppenbart att en ökning av sysselsättningen kan åstadkommas genom ökad invandring. En sådan ökad sysselsättning för oss emellertid inte närmare målet arbete åt alla. Den är emellertid ur vissa synpunkter lättare att åstadkomma än en politik som ökar sysselsättningen genom att ta in de svagaste grupperna på arbetsmarknaden. Arbetstidsfrågorna är av stor betydelse. Deltidsarbetet har ökat. Den kraftigt ökade sysselsättningen bland kvinnorna har skett parallellt med en kraftig ökning av frånvaron. Det är vad som brukar betecknas som “övrig frånvaro” som har ökat mest. Den torde i huvudsak bestå av ökad tjänstledighet under lång tid, framför allt p. g. a. förbättrade möjligheter till havandeskapsledighet men också av andra skäl. I den internationella diskussionen har under senare år under trycket av allt större arbetslöshetssiffror diskussionen kommit att centrera omkring frågan om man genom arbetstidsförkortningar delning av jobben - skulle kunna öka arbetskraftsefterfrågan och därmed minska arbetslösheten. Det kan diskuteras om och i vilken utsträckning man verkligen får en sådan effekt. Framför allt måste också diskussionen om att dela på arbetet ses i relation till det stora behovet av ökad arbetsvolym som har beskrivits i kapitel 4. Huvudproblemet är inte om det finns behov av en ökad arbetsvolym inom den offentliga sektorn utan hur man skall finansiera den. Finansieringsproblemet blir inte lättare om man skall finansiera en mindre arbetsvolym till lika höga kostnader alternativt samma arbetsvolym till mycket starkt ökade kostnader. Sysselsättningsutredningen återkommer till diskussionen om totalbalans i kapitel ll först sedan vi i kapitlen 6 t. 0. m. l0 har diskuterat balansen mellan utbud och efterfrågan för olika delar av arbetsmarknaden.

5.2.4 Balansen på sektorer Hur skall vi klara att öka industriproduktionen i en allt hårdare internationell konkurrens och snabb teknisk utveckling? Hur skall den nödvändiga strukturförändring inom industrin, som innebär att expansiva industribranscher successivt utvecklas och mindre konkurrenskraftiga avvecklas, kunna förenas med kravet på trygghet för den enskilde medborgaren och sociala hänsyn? Hur skall vi klara att bygga ut den offentliga sektorn för att möta de allt större kraven på utbygd och förbättrad service för ett ökat antal äldre i äldrevård och sjukvård, förbättrad omsorg om barnen. ett utbyggt utbildningssystem etc.? Vilka krav ställer detta inte bara på ökad produktion utan också överföring av resurser till den gemensamma sektorn genom skatter och avgifter? Hur ser utbyggnaden av efterfrågan ut i relation till den utbildningsbakgrund och yrkesönskemål som finns bland de arbetslösa eller de som står utanför arbetsmarknaden? Hur kan arbetsmarknaden ta hand om de 10 OOO-tals ungdomar som kommer att försöka få arbete utan yrkesutbildning

Sysselsätmingspolirikens Lippgifrer och utformning 225

under de närmaste åren? Hur klarar det reguljära utbildningssystemet och arbetsmarknadsutbildningen de 100 000-tals kvinnor i högre åldrar som måste få förstärkt grundutbildning och yrkesutbildning för att kunna gå ut på arbetsmarknaden? Många av dem bor utanför de större tätorterna. Hur klarar vi den nödvändiga inriktningen av utbildningen mot de nya tekniska områden där vi skall ha den industriella satsningen? På vilket sätt möter vi det allmänna behovet av återkommande utbildning, som arbetsmarknaden ställer krav på, med det nuvarande utbildningssystemet? Har vi den nödvändiga kopplingen till arbetsmarknaden och den nödvändiga flexibiliteten i det nuvarande utbildningssystemet? Samhällets åtgärder för att fördela efterfrågan på arbetskraft mellan olika sektorer i ekonomin styrs i forsta hand inte av hänsyn till sysselsättning utan av överväganden beträffande den önskvärda fördelningen av produktionen. För fördelningen -totalt sett- mellan den privata och den offentliga sektorn ansvarar den centrala nivån. Där ligger det slutliga ansvaret för att summan av den efterfrågan på arbetskraft som riktas mot privat och offentlig sektor ligger på en nivå som representerar samhällsekonomisk balans. Fördelningen mellan de båda sektorerna kan förenklat sägas åstadkommas med hjälp av skattepolitik, som styr nivån på den privata sektorns efterfrågan på varor och tjänster - och därmed också arbetskraft, och den statliga utgiftspolitiken, som styr den offentliga sektorns produktion och sysselsättning. Visserligen finns också regionalt (landsting) och lokalt (kommuner) rätt att beskatta den privata sektorn för att finansiera offentlig verksamhet och därmed påverka fördelningen mellan sektorernas efterfrågan på varor och tjänster. Det samlade ansvaret ligger emellertid på staten, och sektorsfordelningen bestäms därför i princip på den centrala nivån. Samhället kan påverka utvecklingen av det privata näringslivet på olika sätt. Det sker genom att staten påverkar den privata konsumtionens omfattning och inriktning. Däremot får man också indirekt en påverkan på näringslivet. l vissa fall påverkas det privata näringslivet också genom den offentliga konsumtionen och dess inriktning. Vissa delar av det privata näringslivet som är hemmamarknadsbaserade, t. ex. byggnadsverksamheten, kan därför i stor utsträckning regleras dels genom påverkan av den privata konsumtionen och dels genom offentliga investeringar i byggnader. Genom att det knappast förekommer någon internationell konkurrens på detta område så kommer konsumtionen också att mer direkt påverka produktion och sysselsättning i landet. Därtill kommer att på byggnadsområdet har samhället möjligheter att på olika sätt reglera verksamhetens omfattning med hänsyn till sysselsättningssituationen. Detta har i sin tur troligen sin grund i att byggnadssysselsättningen traditionellt sett har varit mycket känslig, både för konjunkturvariationer och för säsongsvariationer. En fri marknad har visat sig ge upphov till betydande problem både i form av överhettning i vissa situationer och stor arbetslöshet i andra. Byggnadsverksamheten har också stor påverkan på efterfrågan inom andra delar av näringslivet och samhället har genom att reglera byggnadsverksamheten indirekt kunnat påverka aktiviteter i andra delar av ekonomin. l de fall där den privata konsumtionen eller offentliga konsumtionen riktas mot marknader som är internationella till sin karaktär är effekterna

l5

226 Sysselsärmingspo/irikens uppgifter och utformning

på näringslivsutveckling i Sverige av konsumtionsstyrning inte alls lika uppenbara. Påverkan på denna del av näringslivet måste därför ske på annat sätt, t. ex. genom förstärkning av olika näringsgrenars konkurrenskraft och satsning på nya branscher. Det kan ske t. ex. genom olika former av stöd till företagen, till marknadsutveckling, FoU-krediter, finansiering eller olika branschstöd. Det krävs ytterligare möjligheter för samhället att påverka utvecklingen inom detta område och i kapitel 6 lämnar också utredningen förslag till sådana förbättringar av samhällets möjligheter till påverkan. De informationssystem som byggts upp ger inte beslutsunderlag för industripolitiska åtgärder. Redan med den medelsuppsättning som existerar i dag finns det motiv för att förbättra beslutsunderlaget bl. a. med tanke på de utomordentligt stora kostnader som t. ex. vissa branschinsatser innebär. Om samhället skall gå in med ytterligare medel för att påverka utvecklingen så stärks naturligtvis motiven ytterligare för förbättrat underlag för besluten. Därför lämnar också utredningen i kapitel 6 förslag om uppbyggnaden av en industripolitisk planering. Utvecklingen av den offentliga sektorn betyder alltmer ur sysselsättningssynpunkt. Det har utredningen konstaterat redan i det första betänkandet. Eftersom stat. landsting och primärkommuner var och en självständigt kan bidra till den offentliga sektorns expansion och att den anpassas efter konjunkturläge och till regionalpolitiska mål är det svårt att direkt medel som påverkar den offentliga sektorns utveckling. Man ange vilka kommer omedelbart in på frågan om hur det politiska beslutsfattandet sker. Samhället har på detta område naturligtvis obegränsade styrmedel i de olika organen, men problemen ligger bl. a. däri att det inte sker någon samlad sysselsättningspolitisk bedömning av konsekvenserna av de olika besluten och att det inte finns något gemensamt framtaget planeringsunderlag. Regering och riksdag har på central nivå stora möjligheter att påverka utbyggnaden av den offentliga sektorn. Det kan ske genom lagstiftning. i olika övergripande planeringsformer som fysisk planering, trafikplanering etc. Det kan ske genom principöverenskommelser mellan stat och kommun, t. ex. utbyggnad av barnomsorg, i anvisningar om genomförande av olika åtgärder när det gäller de statliga verken. Det kan ske i form av olika ekonomiska styrmedel, t. ex. skatter och avgifter för finansiering av den offentliga sektom, skatteutjämningsbidrag, statliga bidrag för beredskapsarbeten eller andra statliga bidrag, t. ex. till skolor. På samma sätt har man på regional nivå möjligheter att påverka inriktningen. I kapitel 7 diskuteras den offentliga sektorns utbyggnad och behovet av förbättrad planering. Den offentliga sektorn spelar också en nyckelroll när det gäller den totala efterfrågeutvecklingen. Påverkan av efterfrågan inom olika sektorer av ekonomin och i olika delområden inom dessa sektorer har på utbudssidan sin motsvarighet i arbetskraftens utbildningsbakgrund, yrkeskunnande. yrkeserfarenhet och inte minst yrkesönskemål. Möjligheterna att påverka detta utbildningsutbud finns i planeringen av utbildningssystemet, resurstilldelningen och styrning av resurserna till olika delar av detta system, liksom i yrkesvägledningen. Möjligheterna till påverkan är här stora. Det måste samtidigt understrykas att planerings- och utbildningssystemet också har andra väsentliga mål vid sidan av att försöka bidra till balans på utbud och efterfrågan av olika yr-

Sysse/särmingspolirikens

uppgifter och utformning 227

kesgrupper. [ndividernas egna önskemål, deras upplevelser av och inställning till utbildningssystemet är av stor betydelse. Behovet av planering för att möta de problem som utbildningssystemet står inför på 1980-talet är påtagligt. Stora ungdomsgrupper lämnar utbildningssystemet utan yrkesutbildning samtidigt som kraven på yrkesutbildningar ökar. Många avbryter sina ungdomsutbildningar. I vissa fall har de redan under skoltiden sociala problem. Många av dem som står utanför arbetsmarknaden, inte minst bland de äldre, har mycket dålig grundutbildning och yrkesutbildning. Också stora grupper som redan finns på arbetsmarknaden. inte minst inom vårdområdet, saknar egentlig yrkesutbildning. Förändringarna i näringslivet kommer att fortsätta. Det kommer att ställa krav på förbättrade utbildningsmöjligheter for att möta förändringarna genom fortbildning och vidareutbildning och genom att underlätta yrkesmässig rörlighet genom utbildningsinsatser. Det svenska näringslivet måste möta en hårdare internationell konkurrens bl. a. genom satsning på forsknings- och utvecklingsarbete. För att göra detta möjligt krävs det att vi gör ytterligare satsningar på dessa områden. Dessa satsningar måste komma till uttryck redan i utbildningssystemet - i ungdomsskola, vuxenutbildning, högskola och forskarutbildning. Problemet för utbildningsplaneringen består också i stor utsträckning av att det är svårt att göra några tillräckligt säkra bedömningar om efterfrågeutvecklingen. Anledningar till detta är bl. a. de brister som redan har påpekats när det gäller möjligheterna att påverka efterfrågeutvecklingen men desto större möjligheter vi får att påverka efterfrågeutvecklingen ju större krav kommer också att ställas på en påverkan och planering av utbildningsutbudet så att det stämmer någorlunda väl överens med efterfrågan. Möjligheterna att påverka utbildningsutbudet finns inte enbart i det reguljära utbildningssystemet. Inom arbetsmarknadspolitikens ram har det byggts upp en omfattande arbetsmarknadsutbildning som ger möjligheter att snabbt sätta in utbildningsinsatser för att hjälpa arbetslösa med bristande yrkesutbildning och avhjälpa brist på yrkesutbildad arbetskraft på arbetsmarknaden. Frågorna som rör utbildning, praktik och yrkeserfarenhet behandlas i kapitel 8.

5.2.5 Geografisk balans

Klarar vi en utjämning av sysselsättningsmöjligheterna mellan regionerna när sysselsättningen i industrin totalt sett stagnerar eller minskar under 1980-talet? Kan den expanderande offentliga sektorn i ökad utsträckning användas lör att åstadkomma regional utjämning eller kommer den att verka i motsatt riktning? Bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingarna söker mycket liten del (ca 15 %) arbete utanför den lokala arbetsmarknaden. Inställningen till geografisk rörlighet bland personer som står utanför arbetskraften är densamma. Många är t. o. m. ännu mer bundna till sin boendeort. Samtidigt är en mycket stor del av de personer som skall dras in på arbetsmarknaden kvinnor, i stor utsträckning kvinnor som är gifta, 50 år eller äldre och de bor ofta utanför de större tätorterna med de bästa arbetsmarknaderna. Hur man skall åstadkomma balans mellan efterfrågan och utbud på ar-

228 Sysselsärmingspolirikens uppgifter och tzz/ormning

betskraft också i den geografiska dimensionen tillhör de mest diskuterade frågorna under de senaste årtiondena. Frågorna har då framför allt gällt hur man skall åstadkomma balans mellan olika delar av landet. Det finns också geografiska balansproblem inom de olika lokala arbetsmarknaderna som hänger samman med lokaliseringen av arbetsplatser, service och bostäder liksom med hur kommunikationssystemet fungerar. Den obalans som finns mellan och inom regionerna när det gäller sysselsättningsmöjligheter har redovisats i kapitlen 2 och 4. l kapitel 4 har också påvisats en del av de svårigheter som en diskussion om styrning av efterfrågan måste ha som utgångspunkt. Det finns olika medel för att påverka både den övergripande regionala fördelningen av arbetskraftsefterfrågan, den geografiska fördelningen av arbetsplatser inom regionerna och de lokala arbetsmarknaderna och kommu-

nikationssystemet. Sysselsättningsutredningen har i ett särskilt delbetän-

kande behandlat de olika regionalpolitiska stödformerna och föreslagit en delvis ny utformning och förstärkning av dessa. Vi skall därför inte i detta betänkande gå in i någon detaljerad diskussion omkring just dessa stödformer. Däremot diskuteras mera allmänt i kapitel 9 om lokaliseringen av arbetstillfallena. om behovet av att regionalpolitiken samverkar med näringspolitik och arbetsmarknadspolitik liksom om den offentliga sektorns lokalisering. När det gäller arbetskraftens möjligheter att nå arbetstillfallena diskuteras också bebyggelsemönster och fysisk planering liksom kommunikationer och pendlingar och slutligen också möjligheterna att flytta för att nå arbetstillfällen i andra regioner.

5.2.6 Balansen för olika grupper

Företag och förvaltningar vill i allmänhet rekrytera unga. friska män, personer som kräver så lite anpassningar som möjligt av arbetsuppgifterna. som kan beräknas ha stor egen anpassningsförmåga till olika omställningar. Man försöker emellertid oftast undvika personer som har liten individuell anpassningsförmåga och som i stället kan kräva anpassningar av arbetsplatserna. sätt 1 sysselsättningsutredningens uppgifter ingår att studera på vilket man kan öka sysselsättningsgraden och dra in nya grupper som i dag står utanför arbetskraften på arbetsmarknaden. Den redovisning som skett i kapitel 2 visar att det är frågan om stora grupper av äldre människor, framför allt kvinnor, men också män, som ofta har slagits ut från arbetsmarknaden. Det är också frågan om många personer med arbetshandikapp, om kvinnor som har problem med barntillsyn, om ungdomar med dålig utbildningsbakgrund, om invandrare med bl. a. språkproblem. Men det är inte frågan om de unga, friska, välutbildade män som arbetsgivarna trots allt i första hand efterfrågar. Ökade ambitioner kommer därför att kräva helt andra möjligheter än i dag för att påverka efterfrågans inriktning. Sysselsättningspolitiken syftar till att en individ skall få ett arbete som gör att samhället får maximal nytta av hans arbetsinsatser och att han själv känner tillfredställelse med att utföra arbetet. Det innebär att sysselsättningspolitiken också ytterst har till uppgift att skapa balans på denna individnivå. Även om man lyckas se till att det finns en tillräcklig hög efter-

Sysse/särrningspol/rikens uppgifter och utformning 229

frågan på arbetskraft, även om efterfrågan styrs till sektorer och rätt delar av landet. så återstår ändå att se till att alla individer blir efterfrågade på arbetsmarknaden. Samtidigt måste sysselsättningspolitiken ha som en viktig uppgift att undanröja förvärvshinder som gör att individerna inte kan gå ut på arbetsmarknaden. På en arbetsmarknad där efterfrågan inte styrs samtidigt som möjligheterna att variera lönesättningen är begränsade, tenderar arbetsgivarna att inte efterfråga grupper som av olika skäl är mindre attraktiva. Det kan bero på att de har nedsatt arbetsförmåga, att de har begränsningar i sitt arbetskraftsutbud men också på att arbetsgivaren styrs av förutfattade meningar om deras möjligheter att utföra ett arbete (t. ex. könsrollsfördomar). En av de viktigaste uppgifterna för sysselsättningspolitiken. kanske också en av de svåraste. är att se till att den efterfrågan på arbetskraft som finns också riktas emot alla olika individer. Det gäller att kunna förena arbetslivets krav med individernas fysiska och psykiska förutsättningar och sociala omgivning, För att förenkla diskussionen brukar vi diskutera med utgångspunkt ifrån vissa grupper med speciella svårigheter på arbetsmarknaden. Det finns en mängd olika medel för att påverka arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft och också den individuella anpassningen av arbetsplatserna. Både lagstiftning och ekonomiska stimulanser har använts liksom information och samarbetsgrupper. typ anpassningsgrupper. Också utbudet av arbetskraft kan pâverkas på olika sätt genom arbetsförmedlingens insatser, rehabilitering, träning och utbildning. Dessa medel handhas i allmänhet av arbetsmarknadsorganen. Därtill kommer att det också är nödvändigt att undanröja andra förvärvshinder för olika grupper. Det kan gälla barntillsynsproblem för småbarnsföräldrar eller annan social service som kommunala organ är ansvariga för. Frågan om påverkan av efterfrågan och utbud av olika grupper på arbetsmarknaden behandlas i kapitel 10. Där behandlas också behovet av ökade planeringsinsatser som stöd för sysselsättningspolitiken i detta avseende.

5.3 Sysselsättningspolitik och planering

5.3.1 Inledning Vi har beskrivit sysselsättningspolitikens uppgifter som att skapa balans på arbetsmarknaden i olika dimensioner - med den självklara utgångspunkten att ge arbete åt alla. Vi har diskuterat balansen a) totalt, b) sektorsvis, c) geografiskt, d) när det gäller utbud och efterfrågan av olika grupper. Den första frågan som måste ställas med utgångspunkt från sysselsättningspolitikens uppgifter är: inom vilka områden kan och bör samhället fatta beslut för att styra utvecklingen? Därefter bör man inventera vilka medel som bör stå till förfogande for att göra detta möjligt. Den översiktliga genomgång som gjorts ovan visar att samhället förfogar över en del styrmedel för att påverka balansen på arbetsmarknaden. Samtidigt är de medel som finns for att påverka utvecklingen inom framför allt det privata näringslivet inte tillräckliga i förhållande till sysselsättningspolitikens ambitioner. Bristande möjligheter att påverka det privata näringslivet skapar en osäkerhet i de

230 uppgifter och utformning sou 197924 Sysselsätmingspolirikens

som måste göras t. ex. för utbildningsplanering eller regional bedömningar Bättre styrmedel ger därför Förbättrade förutsättningar för plaplanering. neringen. En systematisk genomgång av sysselsättningspolitikens uppgifter och de medel som står till förfogande kommer att göras i betänkandet. På de områden där det är möjligt och önskvärt att nå vissa mål, föreslår medel. Dessa är inte i och för sig motiverade utifrån vi nya eller förstärkta men de förändrar ändå förutsättningarna för planeringen planeringsbehov att den sektor som inte är påverkbar minskar och därmed också därigenom osäkerheten i planeringsförutsättningarna.

5.3.2 Sysselsätrningspolitikens tidsperspektiv

Den traditionella arbetsmarknadspolitiken har som en viktig uppgift att för-

söka korrigera obalanser på arbetsmarknaden som inte den generella politiken

kommer emellertid skapar eller inte förmår lösa. Arbetsmarknadspolitiken att ställas inför en övermäktig uppgift om den skall lösa alla balansproblem först när de uppstår. Exempel på detta finns t. ex. när det gäller ungdomarnas Det krävs därför också att sysselsättningspolitken arbetar yrkesutbildning. med ett längre tidsperspektiv där man på förhand försöker planera en balanserad utveckling. Många av de medel som måste användas inom sysselatt sättningspolitiken verkar först på lång sikt och det är därför väsentligt man försöker bedöma konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv. Det är väsentligt att sysselsättningspolitiken både har ett långt perspektiv - där man strävar efter att åstadkomma grundläggande balans på arbetsmarknaden - och ett kort perspektiv - som medger flexibilitet i insatserna och improviserade lösningar av problem som inte kunnat förutses. Enbart en långsiktigt inriktad politik riskerar att bli alltför stelbent och saknar förtill följd av oförutsedda händelser måga att lösa de problem som uppkommer eller helt enkelt genom att det mycket komplicerade samspel som äger Det rum på arbetsmarknaden aldrig i detalj kan planeras eller förutsägas. i första hand arbetsgår inte heller att lita till att sysselsättningspolitiska, marknadspolitiska, åtgärder löser problemen efter hand som de uppkommer Arbetsmarknadspolitiken kommar då att ställas inför på arbetsmarknaden. alltför stora problem. Stora grupper kommer att få arbete genom vad som upplevs som provisoriska lösningar - beredskapsarbete etc. Detta riskerar för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. att på sikt undergräva förtroendet Flexibiliteten och improvisationsmöjligheterna måste alltid finnas på marginalerna, men kan aldrig få gälla som princip för att lösa de grundläggande balansproblemen. Kraven tidsperspektiv blir särpå att utsträcka sysselsättningspolitikens skilt uttalade i en situation där det gäller att bygga ut sysselsättningsmöjligheterna - att föra en expansiv ekonomisk politik. En satsning på industriell och omfattande investeringar, kräförnyelse, t. ex. genom FoU-verksamhet

ver mycket lång tid innan den ger resultat i form av ny sysselsättning.

I en situation med tendens till övertryck i ekonomin då det gäller att bromsa utvecklingen på vissa områden är det lättare att klara sig med kortare tidspersnektiv.

Sysse/sättningspo/irikens uppgifter och utformning 231

5.3.3 Allmänt om planeringsbegreppet

Utgångspunkten för all planering är att beslut om ågärder måste fattas. Dessa beslut har effekter både på kort och lång sikt. Den som fattar beslut är intresserad av att uppnå bestämda resultat med åtgärderna. l vissa fall kan de effekter man vill uppnå preciseras i bestämda mål, i andra fall är det frågan om mera allmänt formulerade önskemål om effekterna. l vissa fall kan effekterna av en åtgärd komma på relativt kort sikt och kan lätt läsas av. l andra fall kommer effekterna först långt fram i tiden och man måste försöka göra bedömningar av vilken miljö åtgärderna då kommer att verka i. l vissa fall är de beslut som måste fattas så omfattande och så svåra att korrigera att felaktiga beslut kan få mycket stora negativa konsekvenser. Om man skall uppnå vissa typer av mål, typ arbete åt alla, är det frågan om att fatta beslut i en mängd olika avseenden och effekterna av ett stort antal åtgärder måste bedömas i ett längre tidsperspektiv. Det är viktigt att notera att alla beslut som fattas måste föregås av någon typ av bedömningar i de avseenden som har nämnts här ovan. Behovet av att systematisera och få fasta former för denna process växer, när de beslut som fattats får långsiktigare effekter, blir av större omfattning, blir mera komplexa och när kraven på uppnående av bestämda mål ökar. Man övergår då till att systematiskt ta fram nödvändigt informationsmaterial, kalkylera effekterna av alternativa åtgärder och stämma av dessa mot de nödvändiga preciseringar av målen. Därefter beslutar man om ett åtgärdsprogram. Kravet på sysselsättningsplanering har uppenbarligen sin grund i att många av de beslut som påverkar sysselsättningsutvecklingen och balansen på arbetsmarknaden är mycket långsiktiga, har stora effekter på olika samhällsområden, är komplexa, svåra att överblicka och kräver vissa målpreciseringar.

5.3.4 Behovet av planering som stöd för sysselsättningspolitiken

För att trygga de hittills uppnådda resultaten av sysselsättningspolitiken och samtidigt ta väsentliga steg mot ett förverkligande av arbete åt alla under 1980-talet kommer det att ställas stora krav på sysselsättningspolitiken. Det kommer att krävas en målmedveten av de politiska inriktning insatserna på olika samhällsområden och utnyttjande av olika selektiva medel. En samordning och summering av effekterna av dessa olika åtgärder måste samtidigt ske. Det krävs en fortlöpande och systematisk genomgång av de medel som står till sysselsättningspolitikens förfogande. Det kommer med andra ord att krävas systematisk planering som stöd för sysselsättningspolitiken. Det ökade inslaget av investeringar av olika slag med långsiktig inriktning och mycket stor omfattning har också lett till att behovet av att planera insatserna har ökat både inom offentlig och privat verksamhet. Den intressanta frågan blir därmed inte om det krävs planering utan i vilka former planeringen skall ske och vem som skall planera. Utvecklingen inom det privata näringslivet är på flera sätt av avgörande betydelse for sysselsättningsutvecklingen. Samhällets direkta inflytande på det privata näringslivet har i huvudsak varit begränsat till den påverkan

232 Sysselsärmingspolirikens uppgifter och utformning SOU l979:24

som skett via den övergripande ekonomiska politiken. statsmakterna styr sedan länge den ekonomiska utvecklingen i landet med hänsyn till mål om full sysselsättning, stabilt penningvärde, ekonomisk tillväxt och balans i utrikesbetalningarna. Inom de ramar som dragits upp har näringslivet kunnat fatta egna beslut. Därutöver har samhället också inom vissa delar av det privata näringslivet skaffat sig ett större inflytande på utvecklingen. Det gäller t. ex. utvecklingen inom jordbruksområdet där man framför allt av beredskapsskäl har fört en politik som innebär långtgående regleringar av näringens omfattning, priser etc. Detta har skett i samarbete med jordbrukarnas egna organisationer. Jordbrukspolitiken är också ett exempel på att en omfattande statlig styrning går att förena med effektiv produktion, många små enheter samt bevarande av enskilt initiativ och beslutanderätt på lokal nivå. Det finns också andra exempel på näringsgrenar eller branscher där samhället p. g. a. väsentliga samhällsintressen har skaffat sig inflytande över verksamheten. I många andra länder har utvecklingen när det gäller samhällsorganens medverkan i planeringen av näringslivets utbyggnad gått betydligt längre än i Sverige. Det är först under trycket av den internationella krisen och som det också i Sverige har blivit uppenbart att näringslivets utveckling man måste ha en planering av industrin som syftartill att långsiktigt utveckla och bättre samordna de industriella resurserna. lett internationellt perspektiv är de svenska företagen av blygsamma mått. Utvecklingen när det gäller industriell koncentration går snabbt, Några hundratal företag svarar t. ex. f. n. för hälften av hela industriproduktionen i hela EG. De allra största multinationella företagen har industriella FoU-resurser som överstiger dem som finns totalt i Sverige. På grund av den faktiska internationella ekonomiska utvecklingen, har staten också i Sverige tvingats in i en situation där den på område efter område har fått gå in och understödja, rekonstruera och samordna olika branscher: stålindustri, varvsindustri, tekoindustri etc. Vad som återstår och som också betonas i de näringspolitiska avsnitten i utredningen är att vi har behov av en påverkan på industrins utbyggnad som inte enbart syftar till att rycka in vid katastrofsituationer. På industripolitikens område gäller planeringen i stor utsträckning frågan om var investeringarna skall göras, vilken inriktning produktionen skall ges, hur landets resurser skall kunna samordnas, hur forskning och utveckling skall sammanbindas med industriinvesteringarna. Effekterna av sådana industripolitiska insatser syns i många fall först på mycket lång sikt. En industripolitik baserad på forskning och utveckling måste åtminstone - arbeta på fem å tio års sikt. I många fall med längre tidsperspektiv. På den offentliga sektorn har avvägningen mellan kortsiktiga och långsiktiga åtgärder också en annan dimension. Samhället har ett övergripande ansvar för att det finns sysselsättningstillfállen. Beredskapsarbeten avser i huvudsak den offentliga verksamheten. Beslut som syftar till att bromsa den offentliga sektorns tillväxt för att t. ex. av finansiella skäl reducera den offentliga konsumtionsökningen kan leda till ökad arbetslöshet. De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste ökas. De består i sin tur ofta av t. ex. beredskapsarbeten inom expansiva områden på den offentliga sektorn. Den konsumtionsökning som man försökt undvika kommer ändå till stånd.

Sysselsätmingspo/itikens uppgifter och utformning 233

Behovet av långsiktig bedömning som underlag bl. a. för att styra de stora investeringarna och forskning och utveckling är som redan framhållits ingenting vare sig nytt, eller speciellt för Sverige. lnom industrin har den långsiktiga planeringen inom framför allt de stora företagen fått allt större plats under 1960- och 1970-talen. Inte minst de stora multinationella företagen med hög andel forsknings- och utvecklingsarbete har snabbt byggt ut sina resurser för långsiktig produktplanering. Inom bilindustrin t. ex. diskuteras redan nu hur 1990-talets bil skall se ut, vilka krav som kommer att ställas etc. De statliga myndigheterna har också på olika sätt och i olika hög grad blivit involverade i denna planeringsverksamhet. Sammanknytningen av långsiktiga planeringsinsatser i stat och industri har varit självklara och traditionella inom de s. k. militärindustriella komplexen i olika länder. Olika typer av mycket avancerade former av teknisk prognosverksamhet har då förenats med allmänna studier av den militära situationen och därav följande behov i framtiden. Också i länder som USA. med en stark tradition för icke inblandning från statens sida i företagens planering, har det varit självklart med ett långtgående samarbete på det militära området, liksom också när det gäller rymdteknologin. I andra länder har det utvecklats samarbete på civil grund. Exempel på detta är inte minst de stater som efter andra världskriget fick starka restriktioner när det gäller möjligheter till upprustning, nämligen Västtyskland och Japan. Som visats i Bostongruppens rapport har bl. a. i Västtyskland skett en satsning från statens sida direkt i industrin. Den japanska staten har också genom aktiv industripolitik i mycket hög grad bidragit till uppbyggnad av den japanska industrin. I Frankrike har utvecklats en förhållandevis omfattande industripolitisk planering. Utmärkande i planeringen i alla här nämnda länder är att de enskilda företagen har haft stort inflytande på den offentliga planeringsprocessen. Att så sker beror bl. a. på att planeringen med nödvändighet till en del måste bygga på företagens egna bedömningar av sina marknadsförutsättningar och finansiella resurser. I vad som närmast liknar en förhandlingsprocess sammanvägs sedan företagens bedömningar med de offentliga organens bedömningar. Med sina detaljkunskaper om det egna företaget har de större företagens företrädare inte sällan en kunskapsfördel gentemot de offentliga representanterna. I de socialistiska länderna i Europa och i andra delar av världen förekommer olika system för planhushållningsekonomi. Dessa system är i de flesta fall starkt centraliserade och uppbyggda på detaljerade planer för produktionen, i allmänhet under femårsperioder. Även den privata konsumtionen utsätts normalt för en detaljerad styrning, där fysisk ransonering inte sällan utgör det främsta styrinstrumentet. Inget av de nämnda planeringssystemen är möjligt att direkt överföra till svenska förhållanden. Vi har velat nämna dem endast för att visa, att många länder gått betydligt längre än Sverige i fråga om planeringsinsatser på industriområdet. Utvecklingen visar också att de krafter som verkar i riktning mot ökad planering av ekonomin är så starka att de, oavsett regionernas ideologiska bakgrund och oavsett politiska och ekonomiska traditioner, kommer till uttryck på ett eller annat sätt. Det viktiga är, att med olika metoder styra den långsiktia industriut-

234 och wformning Sysse/särmingspolirikens uppgifter

vecklingen mot samhälleliga mål i fråga om bl. a. sysselsättning, prisutveckling, ekonomisk tillväxt och extern balans. Det är alltså inte frågan om att staten skall anpassa sig till de önskemål som industrin har. Samtidigt kan staten naturligtvis inte bedriva en planering, som inte tar hänsyn till industrins behov, sådana de uttrycks av industrins företrädare själva. Skall det verkligen bli så att planeringen präglas av samhällets och inte av företagens värderingar ställs därför mycket stora krav på de offentliga löreträdarna i planeringsprocessen. Inte heller är det fråga om att bygga upp någon reglerad ekonomi av östeuropeisk modell, där varumarknaden äri detalj bestämd. Vad det gäller är i stället, att med mer planerade insatser få till stånd ökade industrisatsningar. Detta måste framför allt ske genom samordning av resurserna inom olika branscher, långsiktig planering och påverkan av investeringarnas storlek och inriktning. Det innebär inte att man samtidigt också måste planera eller detaljreglera konsumtionen så länge man har varuutbyte med andra länder. Däremot kan det ändå ibland finnas motiv att påverka produktionsutvecklingen genom att på olika sätt påverka konsumtionen. Många av de s. k. generella ekonomiska medlen har effekter på konsumtionen som i viss utsträckning är forutsägbara. Mera direkta konsumtionsstyrningar via avgifter, skatter eller subventioner kan liksom f. n. också förekomma. Sysselsättningspolitiken syftar ytterst till att bättre tillvarata arbetsförmågan hos varje enskild individ. På så sätt kan våra gemensamma tillgångar öka samtidigt som välfärden ökar genom att fler får möjlighet att delta i en arbetsgemenskap. Förbättrad planering är ett stöd för politiken. Den ligger därmed i allas intresse. Sysselsättningsplaneringen skall vara ett stöd for att föra in andra mål på arbetsmarknaden än de som är styrande i marknadsekonomin. Den krävs för att klara de svaga grupperna, de lågutbildade, de nytillträdande ungdomarna, kvinnorna, de handikappade, de äldre utslagningshotade. Den krävs for att klara dem som bor i regioner i landet där marknadsekonomin inte förmår att skapa arbete eller som arbetar i branscher som drabbas av strukturomvandling. En sysselsättningspolitik som syftar till att värna de svaga i samhället måste grundas på planer som anger hur arbete skall skapas åt alla och som också anvisar de medel som skall användas för att styra efterfrågan på arbetskraft i denna riktning. Det måste också framhållas att hotet mot sysselsättningen kan drabba det helt dominerande folkflertalet. Den som är ung i dag. med en gångbar efterfrågad utbildning kan inom några decennier befinna sig i arbetslöshetskön som “äldre arbetskraft med föråldrad utbildning. Den som i dag arbetari en expansiv bransch kanske på 1980-talet befinner sig själv i centrum for strukturomvandlingen. Förändringarna går snabbt på arbetsmarknaden. Förutsättningen för att dessa förändringar inte skall drabba människor i form av utslagning är att de kan ingå i en planerad omdaning av samhället där den enskildes behov står i centrum.

Sysse/särmingspolitikens uppgifter och utformning 235

5.3.5 Målen i sysselsärrningsplaneringen Sysselsättningsplaneringen måste utgå från de mål som ställs upp för utvecklingen på den sikt man planerar för. Vilken grad av precision sysselsättningsplaneringen skall arbeta med är emellertid långt ifrån givet. Utgångspunkten är att skapa arbete åt alla. I vilken utsträckning detta mål sedan skall brytas ned till preciserade angivelser t. ex. av sysselsättningsutvecklingen för olika grupper under bestämda tidsperioder kan emellertid diskuteras. F. n. finns ingen sådan planeringsansats. Både långtidsutredningen och länsplaneringen arbetar med ansatser som innebär att man skriver fram utvecklingstendenserna i någon form av prognoser. Dessa kommer ibland också att uppfattas som mål för utvecklingen. Det viktiga i detta sammanhang är att understryka att sysselsättningsplaneringens målpreciseringar måste stå i samklang med möjligheterna att styra och påverka utvecklingen. Om man skall precisera målen ställer det större krav på styrmedel och planeringsinsatser. Planeringen kommer i vanrykte om målen preciseras utan att det finns korresponderande möjligheter att påverka utvecklingen och därmed se till att målen uppfylls. Vid osäkerhet är det naturligt att försöka undvika målpreciseringar och endast ange den allmänna inriktningen eller intervall som mål för utvecklingen. Det bör från början slås fast att utökad sysselsättningsplanering inte automatiskt medför att målen i alla avseenden bör presiceras i bestämda tal under en viss tidsperiod. Görs målen å andra sidan alltför vaga blir planeringen visserligen invändningsfri men heller inte särskilt meningsfull eftersom det inte går att utvärdera resultaten. Begreppet planering används också ibland med en mycket vidsträckt och oprecis innebörd. Kraven på att planering skall innebära att det ställs upp mål och att det skall kunna fattas beslut för att påverka samhällsutvecklingen i önskvärd riktning är delvis mycket dåligt uppfyllda i de “planeringssystem” som vi f. n. har. En del av kritiken mot en utbyggd planering har också sin grund i detta förhållande. I både länsplaneringen och långtidsutredningen blandas prognoser och mål för samhällsutvecklingen utan att skillnaden klargörs för beslutsfattare eller den stora allmännheten. Tämligen mekaniskt framskrivna trender kommer då att uppfattas som mål för samhällsutvecklingen samtidigt som samhället på väsentliga områden som planerats” saknar möjligheter att i större utsträckning påverka utvecklingen. Kopplingen mellan mål, planering och samhällets åtgärder för att styra utvecklingen har varit bristfällig.

5.3.6 Demokratisk planering I avsnitt 5.3.4 berördes planeringssystemen i andra länder. Där konstaterades att den planering som utredningen förespråkar vare sig är av öststatstyp eller den form av statsplanering styrd av de stora företagen som förekommer i vissa marknadsekonomier. Utredningen förordar en utbyggd planering av sysselsättningen som också så långt som möjligt skall bredda och fördjupa demokratin. En långsiktigt inriktad planering kan bidra till detta på flera olika sätt. Viktigast är att planeringen får inriktningen att ge underlag för den offentliga diskussionen om sysselsättningspolitikens utformning. En

236 Sysselsärrningspolirikens uppgifter och zzz/ormning

sådan uppgift kan bäst fyllas om olika alternativ för utvecklingen utformas och publiceras. Diskussionen om sysselsättningsplaneringen måste självklart handla om målen för utveckling. Det är emellertid samtidigt viktigt att planeringen inte reduceras endast till en diskussion omkring olika mål - i värsta fall önskelistor om den framtida utvecklingen - utan relation till de resurser och medel som krävs för att nå målen. En planering utan åtgärdsinriktning kommer snabbt att förlora tilltro och kommer därmed ytterst att undergräva grunden för en demokratisk planering. För sysselsättningsplaneringen gäller att den måste ha en förankring i arbetslivet. Det betyder att arbetsmarknadens parter på olika sätt och på alla nivåer måste delta i planeringsprocessen. Samtidigt måste givetvis de övergripande besluten ligga på politisk nivå. Utredningen har tidigare understrukit att det finns så starka tendenser i den ekonomiska utvecklingen som verkar i riktning mot ökat behov av planering, att en sådan kommer till stånd på ett eller annat sätt. Om inte samhället tar initiativ och leder in planeringsprocessen i demokratiska former finns det uppenbara risker att andra typer av planering kommer i stället. Det kan ske genom en sammanväxning av byråkratier inom de enskilda företagen och i staten. Det kan ske genom att olika finansiella maktgrupper tar över planeringarna. Man riskerar också en onödigt omfattande byråkrati om det inte sker en avvägning t. ex. av vilka beslut som skall fattas centralt, regionalt och lokalt. En annan möjlig effekt av att samhället tvekar att i tid bygga ut planeringsinstrumenten är att man till sist ändå tvingas ta konsekvenserna av bristerna på planering eller av att andra har fattat felaktiga beslut. Det leder ofta till för både individen och samhället dåliga lösningar. Det kan kräva hårdhänt styrning av individer och företag t. ex. i form av ransoneringsåtgärder. Planeringsinsatser på ett tidigt stadium kan därför undvika långt djupare ingrepp i samhällslivet i senare skeden.

5.3.7 Sysselsärmingsplaneringens uppgifter Det bör särskilt framhållas att en utbyggd sysselsättningsplanering inte innebär något radikalt nytt - avsikten är således inte att införa ett planeringssystem som går vid sidan om samhällets ordinarie organ och verksamhetsformer. Det är tvärtom viktigt att sysselsättningsplaneringen nära ansluter till handläggningen inom de olika verksamhetsområdena som är viktiga ur sysselsättningssynpunkt och de organ som handhar de sysselsättningspolitiska medlen. En utbyggd sysselsättningsplanering måste som redan framgått bygga på och samtidigt ställa krav på planeringsinsatser inom en rad samhällsområden. Den måste därför framför allt vidareutveckla och förbättra den planering som redan finns på olika områden. Sysselsättningsplaneringen kan sägas ha följande huvuduppgifter. l. Den skall ge ett systematiskt underlag om sysselsättningsutvecklingen. Planering och beslut om åtgärder bör hållas samman. De myndigheter. som handhar olika sysselsättningspolitiska åtgärder, måste t. ex. ha möjligheter att arbeta fram eget. eller på annat sätt ta del av förbättrat. planeringsunderlag.

Sysse/sälmingspolirikens uppgifter och utformning 237

2. Den skall ge underlag för insatser av olika medel men också för att kunna bedöma om medelsarsenalen är ändamålsenlig och i överensstämmelse med sysselsättningspolitikens ambitioner. Ett resultat av planeringsprocessen kan vara forslag om nya medel. Medlen kommer att gälla ett mycket brett samhällsfált. 3. Sysselsättningspolitiska mål måste få ökad tyngd också i planering som i huvudsak har andra mål. Exempel på detta är trafikplanering, bebyggelseplanering eller utbildningsplanering. Konkret kan en sådan ökad hänsyn till sysselsättningen genomföras genom lagstiftning, förbättrat planeringsunderlag som belyser samband med och konsekvenser for sysselsättningsutveckling och direkt inflytande i planeringsorganen från myndigheter eller organ som har att bevaka de sysselsättningspolitiska målen.

4. Åtgärder inom olika samhällsområden måste ses i ett gemensamt sam-

manhang där man försöker bestämma de samlade effekterna från sysselsättningssynpunkt. Olika alternativa sätt att uppnå sysselsättningseffekterna bör belysas. Konflikter mellan olika medel och dess effekter bör klarläggas. Utredningen kommer i de följande kapitlen att föreslå utbyggda planeringsinsatser inom de olika sektorer av samhället som är väsentliga för balansen på arbetsmarknaden. Det är här fråga om konkreta förslag om sysselsättningsplanering och underlag for planer i enlighet med punkt 1, 2 och 3. Behovet av samordning av planeringsinsatserna som tas upp i punkt 4 kommer liksom vissa organisatoriska frågor att behandlas i kapitel 12.

6 Näringspolitik

6.1 Kraven

på näringspolitiken

Utgångspunkten för ett ställningstagande till näringspolitikens omfattning och inriktning måste vara spänningen mellan den utveckling av ekonomi och sysselsättning. som framstår som sannolik. och den som vi vill uppnå. Som en inledning till diskussionen om de näringspolitiska medlen skall vi därför här ge vår syn på frågan under vilka allmänna betingelser - i vilken - kommer att bedrivas “miljö näringspolitiken under kommande år. Framställningen baseras på diskussionen i kapitlen 3 och 4. Vi redovisar så vår uppfattning om de viktigaste målen for näringspolitiken. med speciell tonvikt på de sysselsättningspolitiska målen. Därefter diskuteras näringspolitikens roll i den samlade ekonomiska politiken, varpå dess uppgifter och inriktning preciseras.

6.1.1 Ekonomiska och tekniska förutsättningar Som framgår av diskussionen i kapitlen 3 och 4 finns det anledning att räkna med att den svenska sysselsättningspolitiken under 1980-talet kommer att möta stora problem. Den internationella ekonomiska utvecklingen kan väntas innebära fortsatta strukturella påfrestningar för den svenska industrin. Den ekonomiska krisen i industriländerna är fortfarande inte övervunnen. De senaste årens höga inflation och stora externa balansbrister förefaller på många håll ha fört med sig att benägenheten att acceptera en hög arbetslöshet ökat. Om detta, vilket är troligt. medför att man i dessa länder lyckas åstadkomma en dämpad prisutveckling. kan följden bli att våra relativpriser stiger. Som vi tidigare påpekat är det inte möjligt att långsiktigt ha en snabbare prisutveckling än i konkurrentländerna, utan att den externa balansen påverkas. Samtidigt har tendenserna till olika typer av protektionistiska åtgärder förstärkts. Denna omorientering av den ekonomiska politiken i många industriländer kan komma att ge utslag i världsekonomins utveckling under lång tid framåt. Ett annat drag i den internationella ekonomiska utvecklingen, som kan väntas ge sin prägel på 1980-talet. är u-ländernas industrialisering med därav följande förändringar i konkurrensmönstret. Det ger effekter på den svenska hemmamarknaden. med ökade påfrestningar för den importkonkurrerande industrin som följd, och på våra traditionella exportmarknader. med åt-

240 Näringspolitik

följande svårigheter för exportindustrin. Samtidigt växer u-ländernas betydelse som potentiella importörer av svenska exportprodukter. Sammanindustrialisering ökade krav på en strukturell omtaget innebär u-ländernas ställning inom den svenska industrin. Den tekniska utvecklingen ger ett viktigt bidrag till effektiviseringen av det svenska näringslivet. Den innebär också möjligheter till industriell utveckling. Samtidigt för den med sig förändringar i näringslivet, som om de uppträder snabbt och oväntat kan skapa problem för sysselsättningen. Som påpekas i kapitel 3 pågår en snabb utveckling bl. a. när det gäller tillav datateknik och mikroelektronik. Sannolikheten för snabba lämpningen förändringar inom detta område är något som måste sätta sin prägel på utformningen av den svenska näringspolitiken under 1980-talet. En viktig slutsats av den bild av betingelserna för den svenska näringspolitiken under 1980-talet, som här givits, är att den måste innebära en strukturell Förnyelse av näringslivet. Detta kräver en hög investeringsnivå inom industrin. Samtidigt kan man vänta enjämfört med 1960-talet långsam tillväxt i de resurser som skall fördelas mellan konsumtion och investering. svårigheterna att under dessa förutsättningar upprätthålla samhällsekonomisk balans är uppenbara.

6.1.2 Näringspolirikens mål och Lippgifrer De centrala målen för den ekonomiska politiken uttrycks i den senaste preliminära nationalbudgeten som full sysselsättning, rimlig prisstabilitet, ekonomisk tillväxt, rättvis inkomstfördelning, regional balans och jämvikt i bytesbalansen. Dessa centrala ekonomisk-politiska mål är gemensamma för alla grenar av den ekonomiska och måste vara utgångspunkten för diskuspolitiken sionen om hur vi från sysselsättningsutredningens sida ser på målen för näringspolitiken. Då vi i fortsättningen diskuterar näringspolitiken har vi att utgå från att den skall utgöra en integrerad del av en övergripande ekonomisk politik målen kommer till uttryck. Även där alla de tidigare nämnda grundläggande om sysselsättningsfrågorna för oss är det centrala kan vi alltså vid utformningen av våra förslag inte enbart utgå från de rent sysselsättningspolitiska målen. En ökning av den totala sysselsättningen är, som framgår av andra avsnitt i detta betänkande, ett centralt sysselsättningspolitiskt mål. I det regionalkapitlet i utredningens delbetänkande ”Arbete åt alla” slås fast politiska - en att “en långtgående regional utjämning av sysselsättningen genom höjning av sysselsättningsgraden i de delar av landet där den nu kraftig är låg - skall vara riktmärke för den långsiktiga sysselsättningspolitiken. framhålls att denna regionala utjämning av l det näringspolitiska kapitlet skall åstadkommas inte bara med hjälp av renodlat resysselsättningen medel utan också genom att industripolitiska medel utnyttjas. gionalpolitiska Industri- och regionalpolitik bör knytas fastare samman. Med utgångspunkt från de centrala ekonomisk-politiska målsättningarna kan man dra slutsatsen att ett högt resursutnyttjande i samhället skall eftersträvas. I begreppet högt resursutnyttjande ligger kravet på en hög syssel-

Näringspolitik

sättning, och utan ett högt resursutnyttjande är det svårt att tillgodose mål beträffande ekonomisk standard. Även de fördelningspolitiska målen är politiskt svårare att uppnå vid ett ofullständigt utnyttjande av produktionsresurserna och vid en långsam ekonomisk tillväxt. Begreppet högt resursutnyttjande har också en tidsdimension. Stora variationer i resursutnyttjandet är ekonomiskt ofördelaktiga. De innebär att stora delar av produktionsapparaten under vissa perioder står oanvända. Variationerna innebär också - som tidigare påpekades - att individer slås ut från arbetsmarknaden i högre grad än som skulle skett om utvecklingen varit mera stabil. l delbetänkandets konjunkturpolitiska kapitel pekas på det ömsesidiga beroendet mellan kortsiktigalluktuationer i ekonomin och långsiktiga tillväxtforlopp. Det kortsiktiga sysselsättningspolitiska mål, som innebär en strävan mot stabilitet över tiden i sysselsättningen, ligger ofta i linje med strävan mot en snabb långsiktig sysselsättningsökning. Det sägs i kapitlet att konjunkturpolitiken i ökad utsträckning bör samordnas med den mera långsiktigt inriktade politiken. Sammanfattningsvis innebär de här angivna målen for sysselsättningen att näringspolitiken skall bidra till en hög sysselsättningsnivåjämt fördelad över landet och stabil över tiden. Näringspolitikens uppgifter är också starkt relaterade till tillväxtmålet. Den skall bidra till att produktionsresurserna utnyttjas effektivt och att den ekonomiska tillväxten stimuleras. l praktiken innebär detta också att kraven på en förbättrad levnadsstandard kan tillgodoses utan att prisstabiliteten och jämvikten i den externa balansen äventyras. Utnyttjandet av marknadsmekanismen som ett instrument för att åstadkomma en effektiv användning av produktionsresurserna har i vårt land - liksom i de flesta s. k. marknadsekonomier - alltmer underkastats begränsningar. På vissa varumarknader, och i än högre grad på tjänsteområdet, är marknadsmekanismen helt satt ur spel. På arbetsmarknaden är den prisbildning, som skulle tänkas skapa jämvikt, inte tänkbar med hänsyn till sociala mål. Prisbildningen på kapitalmarknaden är utsatt for avgörande inllytelser från statligt håll genom närings- eller sysselsättningspolitiska åtgärder. På detta område kan man, som tidigare framhållits, se en klart ökad statlig aktivitet internationellt, och i vissa länder förekommer långtgående statlig kontroll över kapitalmarknaden. Även på marknaden for varor och tjänster påverkas marknadsmekanismens effekter exempelvis genom utnyttjandet av subventioner och punktskatter eller genom priskontroll. Det gäller sjukvård, utbildning. jordbruk m. m. Delvis motiveras ingripandena av fördelningspolitiska och andra sociala skäl - t. ex. av sysselsättningspolitisk natur. Ibland är skälen forsörjningspolitiska. Ofta motiveras dock åtgärderna av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. De mål, som ligger bakom åtgärderna, avser i de senare fallen främst produktionsresultatets storlek. Det finns alltså - utöver de rent sociala skälen - också ekonomiska motiv for att samhället ingriper i marknadssystemet. Ingripandena kan vara avsedda att effektivisera resursfördelningen inom näringslivet genom exempelvis bättre information om potentiella marknader, produktionsmetoder, tillgång till arbetskraft etc. De kan syfta till att stimulera sådana aktiviteter

242 Näringspolitik

i näringslivet som för det enskilda företaget ger mindre avkastning än för samhället som helhet. Exempel på detta är forsknings- och utvecklingsarbete. Ingripandena kan också vara motiverade av att man i besluten i näringslivet vill föra in ett starkare hänsynstagande till de samhällsekonomiska kostnader och intäkter, som inte direkt berör de företag där besluten fattas. Exempel på sådana poster är de kostnader for den enskilde och samhället, som uppstår i samband med arbetslöshet, och - omvänt - vissa intäkter vid ökad sysselsättning i sysselsättningssvaga regioner. En annan post. som inte ingår i den rent Företagsekonomiska kalkylen. är värdet av samhällskapital i form av vägar. bostäder etc. Det finns också anledning att peka på att samhällets insatser kan motiveras av att marknadsforhållandena i en del branscher är sådana att de leder till att ett enda eller ett fåtal företag blir dominerande inom ett land. Detta kan i sin tur få icke önskvärda effekter på både prisbildningen och produktutformningen. Det är samhällets uppgift att vidta åtgärder for att motverka att sådana monopolistiska situationer uppstår. Förutsättningarna för produktion förändras ständigt. Användarna efterfrågar nya produkter. konkurrenssituationen förändras etc. Det medför att produktionsresurserna löpande måste omfordelas mellan olika sektorer. branscher och företag om de skall utnyttjas effektivt. Vi får en fortlöpande strukturomvandling i ekonomin. Som en av näringspolitikens främsta uppgifter framstår främjandet av en effektiv produktionsstruktur och därmed också av en smidig strukturomvandling inom näringslivet. l målet innefattas emellertid också kravet att strukturomvandlingen skall genomföras i socialt acceptabla former. i den näringspolitiska målformu- Häri ligger en grundläggande svårighet leringen. I det enskilda fallet- då man skall ta ställning till en nåiringspolitisk - ofta en konflikt mellan den enskildes krav på trygghet åtgärd föreligger och kravet att skapa utrymme för höjd levnadsstandard med hjälp av en effektiv produktionsstruktur. Samhället söker på olika sätt eliminera de svårigheter for den enskilde som en omställning kan medföra. Ett viktigt område är här det arbetsmarknadspolitiska. Genom arbetsförmedlingsåtgärder. omskolning. stöd till flyttning etc. ges människor möjlighet att finna ny sysselsättning. Ett annat är regionalpolitiken. som syftar till att styra arbetstillfällen till regioner och orter med sysselsättningsproblem. Även inom det näringspolitiska området finns en mängd medel avsedda att lindra de problem som enskilda människor ställs infor som en följd av strukturomvandlingen. En stor grupp näringspolitiska åtgärder har till direkt syfte att främja en expansion inom konkurrenskraftiga delar av näringslivet. En sådan expansion är en ovillkorlig förutsättning för att såväl arbetsmarknadspolitiska som regionalpolitiska insatser skall bli framgångsrika. Om inte en person. som blir arbetslös vid en företagsnedläggning. har någon arbetsplats att flytta till, är arbetsförmedlingsåtgärder och insatser for omskolning verkningslösa. Om inte vissa sektorer i ekonomin expanderar försvåras regionalpolitiken. Näringspolitiken har alltså den viktiga uppgiften att skapa förutsättningar för att det tillkommer arbetstillfällen inom de delar av näringslivet. som har förutsättningar att expandera. En del av de näringspolitiska medlen

Näringspolitik 243

är av så generell karaktär att de inte medger att effekterna riktas till en speciell region eller ort. Andra åtgärder är emellertid i hög grad selektiva. vilket kan öppna möjligheter att mera medvetet främja både sociala och ekonomiska mål i samband med strukturella omställningar i näringslivet. Om man vid en företagsnedläggning genom selektiva näringspolitiska åtgärder skapar ersättningssysselsättning på den aktuella orten uppnår man för det första att omställningen underlättas för de människor, vars arbetstillfällen försvinner. För det andra undviker man det produktionsbortfall, som är ett direkt resultat av att omställningsprocessen blir utdragen. För det tredje kan man i många fall bättre utnyttja samhällskapitalet.

6. l .3 N äringspolitikens inriktning

Man kan med utgångspunkt från de föregående avsnitten konstatera att utomordentligt stora krav kommer att ställas på den svenska näringspolitiken under kommande år. Ambitionerna på sysselsättningsområdet är i sig mycket högt ställda och motiverar långtgående insatser. Om de dessutom ställs mot den bild av de kommande årens utveckling, som tidigare presenterats framstår kraven på åtgärder från samhällets sida än tydligare. Den svenska industrin kan förväntas möta en situation där från konkurrentländernas sida återhållsamhet i den allmänna ekonomiska politiken kombineras med fortsatta ansträngningar för att skydda den egna importkonkurrerande industrin och samtidigt medvetet stödja exportindustrin. De nya industriländerna kommer att bryta sig in på allt fler marknader, där de i kraft av sina låga produktionskostnader kan mycket påtagligt kasta om konkurrensbilden. Den tekniska utvecklingen kan på många områden komma att medföra radikala förändringar i produkter och produktionsmetoder. Sammantagna innebär dessa faktorer att den svenska industrin för det första kommer att ha stora problem att totalt sett avsätta en produktion, som svarar mot de krav på sysselsättningen som riktas mot industrisektorn. De innebär för det andra starka tendenser till strukturomvandling inom industrin. Vissa branscher kommer att utsättas för en övermäktig internationell konkurrens, medan det för andra branscher öppnas nya möjligheter. Vi har tidigare sagt att en viktig uppgift för industripolitiken är att säkerställa att en långsiktigt önskvärd strukturomvandling inom industrin genomförs i socialt acceptabla former. Uppenbarligen kommer en sådan uppgift att kräva industripolitiska insatser både för stimulans av expansion inom långsiktigt utvecklingsbara sektorer och för en kontrollerad avveckling av sådan produktion som måste dras ned. En ensidig inriktning av industripolitiken på endera av dessa uppgifter är enligt utredningens mening helt oförenlig med de fastlagda målen. En sida av industripolitiken måste alltså vara inriktad på att åstadkomma en expansion inom de delar av industrin, _som har långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Man kan här arbeta med sådana medel som stimulerar till en förnyelse av produkterna och produktionsapparaten - i form exempelvis av stöd till investeringar i forsknings- och utvecklingsarbete eller i ny kapitalutrustning. Man kan också stimulera företagens ansträngningar att ta

244 Näringspolitik

tillvara avsättningsmöjligheter för de befintliga produkterna. Här kan som exempel nämnas olika former av stöd till exportsatsningar. En annan sida av industripolitiken måste syfta till att styra genomförandet av en neddragning av produktionen, som i och för sig betraktas som på lång sikt nödvändig, i enlighet med samhällsekonomiska och sociala mål. De medel som här kan utnyttjas är sådana som påverkar Företagens kostnader vid valet av tidpunkt och plats för neddragningen och vid ställningstagandet till i vilken takt den skall genomföras. En samordning av åtgärderna inom dessa båda sidor av industripolitiken är nödvändig om politiken skall bli effektiv. Neddragningar av en sorts produktion måste ibland kunna kombineras med expansion av en annan. Uppenbarligen har också industripolitiken stor regionalpolitisk betydelse. En samordning med de renodlat regionalpolitiska insatserna är därmed naturlig. Över huvud taget framstår de frågor som rör den långsiktiga planeringen som centrala vid en sådan inriktning av industripolitiken som här skisserats. Utan tidiga varningssignaler om förestående neddragningar försvagas möjligheterna till en kontrollerad avveckling - speciellt om den påkallar parallella insatser för expansion inom annan produktion på orten eller i regionen.

Utan medvetet kunskapsinhämtande minskar möjligheterna att planeraoch

avsätta resurser till insatser för att ta tillvara industrins långsiktiga utvecklingsmöjligheter. En utveckling av planeringen skapar också ökade förutsättningar att ge de anställda ett inflytande över sin arbetssituation och att ta tillvara deras kunskaper och initiativförmåga. Den långsiktiga planeringen är dessutom en nödvändig förutsättning för att industripolitiken skall kunna utnyttjas i konjunkturpolitiskt syfte. Mot den bakgrund. som här angivits. diskuteras i de påföljande delarna i den näringspolitiska - främst inav detta kapitel förslag till förändringar dustripolitiska - medelsarsenalen. I de åtgärdsförslag som presenteras utsamhällets att på olika vägar stödja näringslivets utnyttjas möjligheter veckling, särskilt på områden som fordrar teknisk förnyelse. En väg är olika marknad. En annan slags stöd och service inom ramen för en existerande underlättar kontakten med nya exportmztrknader. En väg är att samhället tredje väg är att samhället går in som beställare - och därmed påverkar marknadens efterfrågan. En fjärde väg är att samhället aktivt går in i in» dustriell Utredningens uppfattning om nåiringsjaolitikens omproduktion. fattning - om de resurser som näringspolitiken kommer att kråiva - framgår av dessa förslag, Här skall endast allmänt konstateras att dessa krav framstår som utomordentligt stora.

6.2 Näringspolitiska medel

ges i skilda sammanhang olika tolkningar. Ibland Begreppet näringspolitik menar man med näringspolitik summan av alla de åtgärder. som har en inverkan på näringslivsstrukturen. l andra fall begränsas begreppet till att avse åtgärder som har till primärt syfte att utöva en sådan inverkan.

Näringspolitik 245

Vi kommer att i detta kapitel koncentrera intresset till de frågor som rör industrins utveckling och de medel, som direkt utformats för att ge samhället möjligheter att påverka den industriella utvecklingen på lång sikt. Vi har valt att på detta sätt begränsa diskussionen till vad vi kallar det industripolitiska området av flera skäl. Dels utgör industrisektorn en strategisk del av en öppen ekonomi som vår. Det är i första hand genom industrisektorn som internationella inllytelser påverkar den ekonomiska utveckling i stort. Industrisektorn utövar i sin tur inflytande på andra delar av ekonomin. Direkt som en användare av produktion från andra sektorer, exempelvis skogsbruket och byggsektorn. Indirekt bl. a. genom att den svarar för den helt övervägande delen av exporten. Om exportindustrin drabbas av avsättningssvårigheter förändras betingelserna för den ekonomiska politiken, vilket exempelvis kan leda till ekonomisk-politiska åtgärder för att begränsa den privata konsumtionen. Det får i sin tur effekter i bl. a. den privata tjänstesektorn. De industripolitiska åtgärder, som föreslås i det följande kommer alltså att få effekter också på sektorerna utanför industrin. Omvänt kommer naturligtvis situationen i industrin att påverkas av näringspolitiska åtgärder riktade till dessa sektorer liksom av mera generella ekonomisk-politiska åtgärder. Vi vill i detta sammanhang betona att de rent industripolitiska åtgärderna i stor utsträckning är långsiktiga till sitt syfte och sin effekt. De kan därför endast till en del lösa uppgiften att på kortare sikt höja aktivitetsnivån inom industrin. Detta måste i stor utsträckning åstadkommas genom andra slags ekonomisk-politiska insatser. På det industripolitiska området diskuteras i de påföljande avsnitten en rad förslag till förändringar i medelsarsenalen. Bakom förslaget ligger utredningens tidigare redovisade uppfattning att det finns anledning att räkna med ett mycket betydande gap mellan ambitionerna på sysselsättningsområdet och de påfrestningar, som den svenska ekonomin i framtiden kommer att utsättas för. Förslagen skall också ses mot bakgrund av de stora kostnader för samhället som i dag - med det ekonomiska ansvar för individens försörjning som vilar på samhället - är förenade med en okontrollerad struk- Även turomvandling. detta utgör ett starkt motiv för en förstärkning av samhällets möjligheter att påverka besluten i näringslivet. En utbyggnad av samhällets möjligheter att i första hand genom statliga insatser aktivt påverka utvecklingen inom industrin framstår därför som naturlig. Den är en konsekvens bl. a. av det ökade beroendet mellan staten och de större företagen. Det är utredningens uppfattning att samhället inte på ett effektivt sätt kan hävda sin intressen i näringspolitiska sammanhang utan en avsevärd förstärkning av de selektiva - riktade - medlen. Våra förslag på det industripolitiska området innebär också förstärkningar över ett brett fält av selektiva medel. Vi redovisar förslag till åtgärder för ökad stimulans och samhällsekonomiskt motiverad styrning av kapitalbildningen. Vidare presenteras förslag till åtgärder för att förbättra den industriella miljön, bl. a. genom ökade insatser inom den tekniska forskningen och inom servicen till marknadsföring i utlandet. Andra åtgärder som föreslås innebär ett mer aktivt samhällsstöd till produktutveckling och marknadsföring. Vi föreslår också åtgärder för att genom offentlig upphandling stimulera den industriella utvecklingen.

246 SOU l979z24 Näringspolitik

Delvis innebär Förslagen resursmässiga utbyggnader av redan befintliga medel - medan de i andra delar förutsätter skapandet av nya organ. Sammantagna förutsätter de avsevärda förstärkningar av samhällsinsatserna på det industripolitiska området. Vi vill emellertid betona att man vid bedömningen av kostnaderna för att genomföra förslagen måste beakta de intäkter eller på andra områden minskade kostnader, som de ger upphov till.

6.2.1 Åtgärder i syfte att stimulera industriell expansion

Vi har tidigare framhållit att en av näringspolitikens viktigaste uppgifter är att stimulera inom de på lång sikt konkurrenskraftiga delarna utvecklingen av industrin. Näringspolitiken får inte begränsas till att bromsa en negativ utveckling i svaga branscher, utan måste också omfatta långsiktiga åtgärder för att främja en expansion i starka branscher. När vi i fortsättningen talar om industriell expansion är det alltså en expansion inom de utvecklingsbara delarna av industrin som avses. Vid sidan av de mer generellt verkande medlen kan samhället sätta in selektiva insatser - riktade till ett enskilt företag eller en avgränsad grupp företag - för att stimulera industriell expansion. Sådana insatser kan vara samhällsekonomiskt effektiva av flera skäl. För det första kan den samhällsekonomiska effekten av en expansion inom industrin - i vissa regioner eller på vissa orter - skilja sig från den renodlat företagsekonomiska på ett sätt som motiverar att samhället påverkar företagets beslut. över För det andra kan samhällsorgan, genom att skaffa sig en överblick verksamheten inom en hel bransch eller en grupp av företag, få en upp- fattning om hur en från samhällsekonomisk - och företagsekonomisk synpunkt effektiv samverkan mellan flera företag kan organiseras. För det tredje agerar naturligtvis i många fall inte det enskilda företaget på ett sätt som kan betecknas som rationellt ens från företagsekonomisk synpunkt. Företagsledningens information om marknadsförutsättningar. produktionstekniska förhållanden etc. kan vara ofullständig. Brist på språkkunnig personal kan göra att en exportförsäljning, som annars varit möjlig, inte kommer till stånd. Kunskaper om möjligheter till olika former av samhällsstöd kanske saknas inom företaget. lnte minst gäller detta i mindre företag med begränsade personella resurser. Ytterligare en - och en tungt vägande - orsak till att samhällsinsatser kan vara motiverade. och ibland nödvändiga för att en expansion skall komma till stånd, är projektens storlek och risknivå. Det finns i en rad branscher utomordentligt stora kostnadsfördelar vid produktion i mycket storskaliga anläggningar. Storleken av kapitalbehoven liksom av riskerna för förluster vid ett misslyckande kan emellertid avhålla ett enskilt företag från att göra de tillräckliga investeringarna. I många fall har man också att konkurrera med anläggningar som byggts med hjälp av statligt stöd. För företag i ett litet land som Sverige utgör frånvaron av en stor hemmamarknad - och därmed nödvändigheten av att avsätta en avsevärd del av produktionen från en stor anläggning på export - en speciell riskfaktor.

Näringspolitik

Vi har i kapitlen 3 och 4 pekat på att u-ländernas industrialisering kan väntas bli ett framträdande inslag i 1980-talets internationella ekonomiska utveckling. En effekt av denna utveckling blir att efterfrågan på investeringsvaror i form av stora projekt av typen nyckelfärdiga fabriker, kommunikationssystem, kraftverk och dylikt kommer att öka. Som tidigare framhållits finns det stor anledning att från svensk sida ta tillvara de möjligheter, som denna utveckling innebär. De selektiva - riktade - insatserna från samhället motiveras inte endast av att de är praktiskt inriktade - att de syftar till att påverka just de expansionshinder, som faktiskt föreligger. Selektiviteten är också ett medel att åstadkomma en balanserad ekonomisk utveckling. Samhällets åtgärder kan alltså genom att riktas till avgränsade sektorer hålla tillbaka sådana inflationstendenser som en renodlat generell expansionspolitik skulle resultera i. Diskussionen om åtgärder för att stimulera industriell expansion har här indelats i tre avsnitt. l det inledande avsnittet. som rubricerats “kapitalbildningsfrågor”. behandlas samhällets stöd till förnyelsen av den industriella produktionsapparaten. Vi tar därefter upp de frågor som rör teknisk forskning och produktfornyelsen inom industrin. I avsnittet “marknadsutveckling” diskuteras olika åtgärder for att stödja avsättningen av den svenska industrins produkter. Därefter behandlas kortfattat etableringsfrämjande insatser och det statliga företagandet.

6.2.1.1 Kapitalbildningsfrågor

Det finns inte här utrymme för en mera noggrann genomgång av det svenska kreditväsendet och av den mångfald av problem, som är förknippade med sparande och investeringar. En genomgång har för övrigt redovisats i kapitalmarknadsutredningens under 1978 redovisade betänkande ”Kapitalmarknaden i svensk ekonomi” (SOU 1978:11). De frågor som rör löntagarfonder behandlas av utredningen om löntagarna och företagens kapitaltillväxt. Sysselsättningsutredningen har emellertid ansett det nödvändigt att ändå ta upp kapitalbildningsfrågorna. Detta mot bakgrund av deras betydelse från långsiktig sysselsättningssynpunkt och med utgångspunkt från de krav på kraftigt förstärkta samhällsinsatser, som enligt utredningens föluppfattning jer av ambitionerna på sysselsättningens område. Gemensamt för de förslag till utveckling av de industripolitiska insatserna, som redovisas i andra delar av detta kapitel är inriktningen mot en ökad grad av samhälleligt ansvar för industrins utveckling. För att kunna ta detta ansvar måste samhället förstärka sina industripolitiska medel, däribland de medel som direkt påverkar kapitalbildningen.

Industrins investeringar

1960-talet präglades, som framgår av kapitel 4, av en snabb tillväxt i industrins investeringar inom de utvecklade marknadsekonomierna. Under 1970-talet har däremot investeringsaktiviteten på många håll stagnerat. För

248 Näringspolitik

Sveriges del steg industriinvesteringarna fortfarande under forsta hälften av 1970-talet - åren 1974 och 1975 noterades kraftiga ökningar. speciellt År stagnerade utvecklingen för att 1977 och 1978 gå ned mycket kraf-

nationalbudgeten en obetydlig öktigt. För 1979 förutses i den preliminära ning av investeringsaktiviteten från 1978 års låga nivå. 1970-talets jämfört med föregående årtionde svaga internationella utveckkan ses som en följd av den allmänna eko-

ling av industriinvesteringarna

nomiska oro som präglat världsekonomin. Den ökande inflationen vid 1970talets ingång kombinerad med dämpad efterfrågan, valutakriserna och därefter oljekrisen med dess efterverkningar har skapat en osäkerhet som verkat återhållande på investeringsviljan. Långtidsutredningen framhåller som orsaker till de senaste årens låga industriinvesteringar i Sverige det utomordentligt låga kapacitetsutnyttjandet och den därmed sammanhängande svaga lönsamheten. De mera långsiktiga förändringarna av villkoren för industrins kapitalbildning diskuteras i kapitalmarknadsutredningens betänkande “Kapitalmarknaden i svensk ekonomi (SOU 1978:11). Man pekar där på den långsom förekommit i siktiga sänkning av foretagens självfinansieringsgrad många länder under 1960- och 1970-talen. Under 1960-talet - med dess snabba ekonomiska tillväxt och goda stabilitet i världsekonomin - skapade den sjunkande självfinansieringsgraden inga omedelbara problem. Den innebar emellertid vissa latenta risker for negativa effekter på investeringsviljan. som aktualiserats i samband med den ekonomiska oron under 1970talet. Under de senaste åren har man också kunnat iaktta en strävan hos företagen att pressa ned skuldbördan och att öka det egna kapitalet. I Sverige har förhållandet mellan eget och främmande kapital inom industrin successivt försvagats sedan början på 1950-talet. Industrins investeringar har i minskande utsträckning själviinansierats. Långtidsutredningen framhåller att en svag Soliditet kan allvarligt minska företagens benägenhet att gå in i riskfyllda investeringsprojekt. För perioden 1977-1983 räknar långtidsutredningen med att nedgången i Soliditeten bromsas upp. Beräkningen bygger på förutsättningen att foretagsvinsterna under prognosperioden skall öka snabbare än kapitalutbyggnaden och att industriforetagen genom ökad nyemissionsverksamhet skall öka det egna kapitalet. Vi har i kapitlen 3 och 4 givit en bild av hur den ekonomiska utvecklingen i Sverige i ett långsiktigt perspektiv kan komma att gestalta sig. Ett framträdande drag i denna bild är kravet på en omstrukturering av den svenska industrin. Långtidsutredningens bedömning for perioden från 1977 till 1983 innebär en ganska måttlig investeringstillväxt inom industrin för perioden som helhet. På grund av den redan konstaterade svaga investeringsaktiviteten under de första åren av denna period kommer emellertid en snabb ökning att krävas under inledningen av 1980-talet om bedömningen skall slå in. Långtidsutredningen anger också i sin diskussion av utvecklingen fram till 1990 en snabbare ökning av investeringarna är den som redovisats för perioden 1977-1983. Den diskussion om den svenska industrin på 1980-talet som förs i den senaste höstrapporten från statens industriverk leder också fram till bedömningen att det kommer att krävas en mycket hög investeringsnivå inom industrin om konkurrenskraften skall kunna bibehållas. En stor del av den

Näringspolitik 249

befintliga industrin kommer att under den närmaste S-IO-årsperioden mista sina förutsättningar att fortleva i en internationell konkurrens. Samtidigt som kraven på industriinvesteringar kommer att vara mycket avsevärda måste betydande resurser avsättas till andra ändamål. Bostadsinvesteringarna måste dras upp från sin nuvarande låga nivå. Stora resurser krävs för en ökning av exportöverskottet om den externa balansen skall återvinnas. Enligt långtidsutredningen leder detta till att utrymmet för en höjning av konsumtionen blir mycket begränsat. Detta trots att långtidsutredningens beräkningar av investeringsbehoven bygger på en tämligen optimistisk uppfattning om möjligheterna att utnyttja den befintliga kapitalutrustningen. Problemet att skapa utrymme for en snabb kapitalbildning i industrin under en period med långsam konsumtionstillväxt kan uppenbarligen komma att bli centralt i 1980-talets ekonomiska politik. Detta problem skulle dessutom komma att accentueras vid en sådan kursändring i den ekonomiska politiken - mot en ökad betoning av generella åtgärder- som förutsätts i långtidsutredningen. De stora investeringsbehoven motiveras av kraven på en betydande strukturell omställning inom industrin. En sådan omställning måste antas vara förknippad med allvarliga balansproblem. Att i en sådan situation minska statsmakternas möjligheter att genom riktade insatser komma tillrätta med balansbrister, synes enligt sysselsättningsutredningens mening mindre välbetänkt. En möjlig väg att dämpa konflikten mellan investeringskraven och önskemålen om en höjning av konsumtionsnivån är, enligt sysselsättningsutredningens mening, lösningar som innebär att de anställda i någon form får del av kapitaltillväxten. l direktiven till sysselsättningsutredningen anförs, att en utgångspunkt för ökningen av industriinvesteringarna bör vara, att dessa “skall ske inom ramen för de fördelningspolitiska målsättningar som gäller och med siktet inställt på att den ekonomiska demokratin bör utvecklas”. Direktiven bör tolkas så att den erforderliga kapitalökningen inte i huvudsak bör ske med hjälp av en hög vinstnivå inom ramen för nuvarande âigarstruktur. Eftersom hushållssparandet inte kan öka tillräckligt för att den erforderliga kapitalökningen skall kunna åstadkommas, är det angeläget att det kollektiva sparandet ökas i framtiden, och detta så mycket mera som detta sparande under en följd av år har avsevärt minskat sin andel av det totala sparandet. Förslag till olika former for ett ökat kollektivt sparande har framförts i den allmänna debatten. En ökning av sparandet inom ramen för ATPsystemet, möjligen i med vissa förändringar av placeringsreg-

förbindelse

lerna, är en tänkbar väg. Upprättandet av strukturfonder, finansierade av lönebaserade avgifter har också diskuterats liksom system baserade på kooperativa principer. Ytterligare en metod att öka sparandet i kollektiva former kan tänkas ingå i ett system med löntagarfonder. En särskild statlig utredning arbetar, som tidigare påpekats. på detta område. I direktiven till denna utredning anförs visserligen främst andra motiv för ett löntagarfondsystem än behovet av ökad kapitalbildning: systemet bör konstrueras så att det förebygger risken för vidgade förmögenhetsklyftor. att det stärker den solidariska lönepolitiken och att det främjar utvecklingen

250 Näringspolitik

mot ökad företagsdemokrati. l debatten om löntagarfonder har emellertid målet att stimulera kapitalbildningen fått stor tyngd och kan heller inte anses stå i strid mot de direktiv, som har getts utredningen om löntagarna och kapitaltillväxten. Utredningen har när detta skrivs ännu inte avgett något betänkande och sysselsättningsutredningen skall givetvis inte föregripa de analyser av olika alternativa system och de förslag som löntagarfondsutredningen kan komma att redovisa. Det är dock uppenbart att olika former av löntagarinflyttztrtdc har både sysselsiittningspolitiska och näringspolitiskzt aspekter l löntagarfondsystem. oavsett hur dessa utformas, förutsätts löntagarna få ett ökat inflytande över användningen av det kapital, vid vars tillskapande de medverkat. Den sysselsättningspolitiska aspekten kan sägas ha en dubbel dimension. För det första kan ett ökat löntagarinflytande över besluten i företagen förväntas leda till att sysselsättningsfrågorna tillmäts större betydelse vid beslutsfattandet än tidigare. För de anställda måste åtgärder. som syftar till att skapa gynnsamma förutsättningar för deras egen sysselsättning. framstå som de mest angelägna. Bl. a. kan man räkna med att dc anställdas ökade inflytande leder till att större resurser avsätts for en produktionsplzmering syftande till sådana förändringar som kan ge gynnsamma villkor för sysselsättningen på längre sikt. Det kan för det andra lörutsättas. att ett ökat löntagarinflytande i företagen medverkar till Förbättrade arbetsförhållanden och därmed både motverkar utslagningen av arbetskraft och underlättar rekryteringen av arbetskraft med undergenomsnittlig arbetsförmåga.

Fond för finansiering av industrins förnyelse Sysselsättningsutredningens syn på den framtida industripolitikens inriktning grundas på uppfattningen att de utomordentligt stora sociala och samhällsekonomiska problem som är förknippade med strukturomvandlingen i industrin, i ökad utsträckning bör komma till uttryck i de beslut, som rör denna omvandlingsprocess. Det gäller både beslut, som innebär avveckling av produktionen, och sådana som leder till expansion av tillverkningen. Vi föreslår i avsnitt 6.3 att samhällets insatser för att påverka industrins strukturomvandling skall sammanfattas i branschpolitiska program. Delvis kommer de branschpolitiska programmen att utmynna i åtgärder, som är generellt betonade i den meningen att samhället allmänt erbjuder olika former av stöd till branschens företag. De företag som är intresserade av att utnyttja stödet får därefter ta nödvändiga initiativ. Till en annan del kommer emellertid de branschpolitiska programmen att utmynna i förslag till mera aktivt strukturpåverkande åtgärder från samhällets sida. Innan åtgärderna genomförs måste man i det fallet ta upp förhandlingar med branschens företag där formerna för samhällets påverkan preciseras. Det kan röra sig om olika slags insatser på finansieringsområdet. utnyttjande av etableringskontroll, personella samhällsinsatser etc. Exempel på detta slags samhällspåverkan utgör de insatser som redan genomförts i vissa branscher - exempelvis stål- och varvsindustrin. Finansieringsåtgärderna spelar en avgörande roll vid sådana förhandlingar. De kan ha formen av lån och bidrag eller av tillskott av ägarkapital från

Näringspolitik 251

samhällets sida. Uppenbart krävs här former för Finansieringen, där besluten fattas vid sidan av den reguljära kreditmarknaden, även om långivningen - åtminstone till en del- kan administreras genom befintliga kreditinstitut. l de program för strukturomvandling i enskilda branscher, som hittills genomförts, har samhällets insatser efter riksdagsbeslut finansierats direkt över statsbudgeten. Denna form för övergripande finansieringsbeslut måste givetvis också i fortsättningen kvarstå. liksom möjligheterna att genom direkta förhandlingar mellan regeringen och enskilda företag ta beslut om kapitaltillskott i samband med konkreta investeringsprojekt. Det finns enligt sysselsättningsutredningens mening anledning att utveckla medel som dels ökar samhällets möjligheter att aktivt och systematiskt påverka näringslivets strukturomvandling. dels bidrar till att skapa utrymme för de nödvändiga investeringarna. Sysselsättningsutredningen löreslår att en särskild fond byggs upp för att finansiera större investeringsprojekt som utgör ett led i en långsiktig förnyelse av svensk industri och som på grund av sin storlek eller höga risknivå inte kan finansieras på den ordinarie marknaden. Eftersom de projekt som skall finansieras genom fonden är sådana som med ett företagsekonomiskt betraktelsesätt inte kommer till stånd men som är samhällsekonomiskt lönsamma måste särskilda regler gälla för fondens placeringspolitik. En möjlighet är att ställa upp mycket låga avkastningskrav för medlen som helhet, vilket skulle medge en hög grad av risktagande. En annan möjlighet är att i enskilda kreditbeslut tillskjuta särskilda medel avsedda att eliminera differensen mellan en samhällsekonomisk och en företagsekonomisk kalkyl. Enligt utredningens uppfattning bör den senare möjligheten kunna utnyttjas då det gäller mycket stora projekt och då samhällsekonomiska vinster med ett från företagsekonomisk synpunkt alltför stort risktagande kan påvisas. l övrigt bör möjligheterna till ett risktagande från fondens sida garanteras genom att avkastningskraven på de samlade fondmedlen hålls låga. Formerna för kapitaltillskott från fonden bör vara dels tillskott av ägarkapital. dels krediter med forräntningskrav. som avpassats till de omständigheter som gäller i det enskilda fallet. Det kan exempelvis innebära en av risknivån motiverad låg ränta eller amorteringsvillkor som speciellt utformats med tanke på att investeringen ger avkastning först efter lång tid. Som tidigare nämnts skall fondens kapitaltillskott kunna kombineras med andra - från samhällsekonomisk utgångspunkt motiverade - finansiella eller andra samhällsinsatser. Inte minst de senaste årens erfarenheter visar att det krävs mycket stora finansiella insatser från samhällets sida vid sådana branschmässiga omstruktureringar, som det är fondens uppgift att medverka till. Därtill kommer att fonden skall kunna bidra till finansieringen av större långsiktiga investeringsprojekt. Om man genom inrättandet av fonden skall kunna åstadkomma mer än marginella förbättringar av samhällets möjligheter till insatser på dessa områden. krävs därför att avsevärda resurser tillförs fonden. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör fonden byggas upp steg för steg med årliga avsättningar. förslagsvis i storleksordningen 2 miljarder kr. Finansieringen bör ske genom någon form av arbetsgivaravgift. Det

252 Näringspolitik SOU l979z24

kan härutöver finnas anledning att ytterligare förstärka fondens resurser genom en upplåning i utlandet. Men hänsyn till omfattningen av de åtgärder som på detta sätt kan vidtas, kommer de sysselsättnings- och industripolitiska effekterna att bli avsevärda. Härigenom accentueras kravet på att åtgärderna samordnas med övriga insatser inom dessa områden inom ramen för en långsiktig planering. Inrättandet av fonden bör samtidigt, enligt sysselsättningsutredningens uppfattning, ses som ett led i arbetet for en utveckling av de anställdas möjligheter att i samarbete med företagsledningarna åstadkomma en förnyelse av svensk industri. Det är därför utredningens uppfattning att de fackliga organen bör ges ett betydande inflytande över de konkreta besluten om hur fondens medel skall utnyttjas.

6.2.1.2 Teknisk forskning och industriell förnyelse

Riksdagen behandlade under våren 1978 en proposition rörande statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m. m. Propositionen byggde på i huvudsak tre betänkanden. Det ena var STU-kommitténs betänkande (SOU 1977:64). som innehåller en analys av och diskussion kring problem i samband med STU:s (styrelsen för teknisk utveckling) verksamhet samt principförslag till hur denna skall anpassas till villkoren för den tekniska utvecklingsprocessen. andra var teknikupphandlingskommitténs betän-

Det

kande (SOU 1976:69). som tar upp frågor som rör offentlig upphandling och teknisk utveckling. Det tredje är en rapport från statens industriverk (SlND 1977:14) angående regional produktutvecklingsservice till mindre och medelstora företag samt enskilda uppfinnare. Viktiga delar av det område, som här skall diskuteras. har alltså nyligen behandlats av riksdagen. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning innebär detta emellertid inte att utredningen kan avstå från att ta upp dessa frågor till behandling. Sysselsättningsutredningen skall, enligt sina direktiv, bedöma “de krav på näringspolitiken i allmänhet och industri- och energipolitiken i synnerhet som följer av ökade ambitioner inom sysselsättningspolitiken”. l andra delar av detta betänkande har vi framhållit att de sysselsättningspolitiska målen inte kan uppnås utan mycket långtgående industripolitiska insatser. Det är vår uppgift att från den utgångspunkten ge vår syn på olika områden av industripolitiken - och därvid också ta upp området teknisk forskning och industriell utveckling. STU-kommittén diskuterar de faktorer som i första hand utgör hinder för innovationer. Man skriver: “Sammanfattningsvis kan konstateras att de barriärer för innovationer, som finns redovisade mer berör icke-tekniska än tekniska faktorer. Detta kan tolkas som att alla innovationer visserligen bygger på kvalificerad teknik, men att det ändå med vissa undantag är andra faktorer än tekniken som avgör var gränsen mellan framgång och misslyckande går. Speciellt påvisas här behovet av marknadsanalyser såväl beträffande allmänna marknadsförhållanden som beträffande egenskapsspeciñcering av behov. l betänkandet betonas starkt att en nära kontakt med marknaden är av avgörande betydelse för att en innovation skall bli framgångsrik. Man fram-

Näringspolitik 253

håller i anslutning härtill att tidsfaktorn är väsentlig. Det kan vara lika riskabelt att vara for tidigt ute med en ny produkt som att komma för sent.” Man redovisar också en undersökning som tyder på att den som spelar störst roll för ett innovationsprojekts framgång är affarsinnovatören, vars uppgift är att samordna marknadsföring, produktion och utvecklingsfunktioner. Slutligen diskuteras sambandet mellan företagets storlek och dess innovationsförmåga. Man konstaterar att ett litet företag ofta erbjuder en bättre miljö för innovationer. Å andra sidan har endast stora företag de finansiella resurser som krävs för att åstadkomma väsentliga innovationer.

Den tekniska _forskningens och utbildningens roll i näringspoliriken Sysselsättningsutredningen har i andra delar av detta betänkande hävdat att svensk industri har de största utvecklingsmöjligheterna inom områden. som ställer stora krav på väl utvecklad produktionsteknik och tillgång till väl utbildad arbetskraft. Vi redovisade i vårt forsta delbetänkande hur den svenska industrin alltmer specialiserat sig på tekniker- och yrkesarbetarintensiv produktion. Tillverkningen av enkla standardiserade produkter blir för ett land med Sveriges lönenivå allt svårare att upprätthålla i konkurrens med länder med långt lägre lönekostnader. Den svenska industrins främsta konkurrensmedel kommer därmed enligt vår uppfattning att i allt större utsträckning bli arbetskraftens genomgående goda yrkeskunnande. hög teknisk nivå i produktionen och en väl fungerande organisation för framställning och hantering av industriprodukterna. Samhällets stöd till FoU-verksamhet i företag baseras på förutsättningen att dessa i en marknadsekonomi tenderar att avsätta för lite resurser till denna typ av verksamhet. vilket hämmar den ekonomiska tillväxten. Svårigheten att inom företaget ta ut hela den samhällsekonomiska avkastningen av en FoU-investering - en del tas ut av andra företag - är en orsak härtill. Det gäller både om sådana innovationer. som är ett direkt resultat av FoU-verksamheten. och om s. k. spin-off-effekter. Vidare är det ofta svårt att finansiera FoU-investeringar, eftersom immateriellt kapital, i motsats till realkapital. inte är belåningsbart. Slutligen är osäkerheten. när det gäller FoU-investeringar, ofta mycket stor. I vissa av våra konkurrentländer avsätter statsmakterna mycket stora belopp för teknisk forskning som ett direkt stöd till utvecklingen inom de industribranscher som bedöms ha långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Stödet har olika former - exempelvis statlig upphandling av tekniskt avancerade produkter eller direkt finansiellt stöd till forskningsprojekt inom enskilda företag. Mycket stora resurser läggs också ned på forskningsarbete inom vissa multinationella företag som. genom en medveten satsning på forsknings- och utvecklingsarbete inom bestämda områden. kunnat uppnå och bibehålla ett tekniskt försprång gentemot konkurrenterna. Svensk industri skulle alltså - på de områden där vi ser de främsta expansionsmöjligheterna - ha att konkurrera med företag som genom betydande forskningsinsatser håller en hög teknisk innovationstakt. Mot detta står den tendens till återhållsamhet i FoU-investeringar. som för enskilda företag kan vara rationell. Det senare gäller i mindre utsträckning för mycket

Näringspolitik

stora företag. Som tidigare antytts är ofta den samhällsekonomiska avkastningen av en FoU-investering större än avkastningen för det företag där investeringen utförs. Av dessa skäl är ett samhälleligt stöd till teknisk forskning och utveckling motiverat. Då man diskuterar denna fråga från industripolitisk synpunkt måste man emellertid samtidigt beakta det krav på en anknytning till utnyttjar- eller marknadssidan som påtalats av bl. a. STU-kommittén. STU har till uppgift att främja den tekniska utvecklingen inom olika samhällssektorer. att främja industrins innovationsnivå och tekniska kvalitet samt att höja den tekniska forskningens nivå och öka kunnandet inom skilda områden. Genom beslut av riksdagen under våren 1978 har riktlinjer för STU:s verksamhet fastställts. som innebär förändringar i vissa avseenden. Bl. a. samordnas STU:s sektor- och industripolitiska insatser inom ett program för tekniskt utvecklingsarbete. För att möjliggöra en mer målinriktad styrning av verksamheten från statsmakternas sida inrättas s. k. insatsområden för större konkreta målinriktade insatser som sträcker sig över flera år. Beslutet innebär vidare att förhandlingar skall inledas om särskilda ramprogram för teknisk utveckling inom de primär- och landstingskommunala områdena med anknytning till den kommunala upphandlingen. De förändringar av inriktningen i STU:s verksamhet som riksdagsbeslutet innebär, förefaller från sysselsättningsutredningens utgångspunkt ligga i linje med de krav på en medveten stimulans av den tekniska utvecklingen inom svensk industri. som utredningen förordar. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid från sysselsättningspolitisk synpunkt nödvändigt med betydligt mera långtgående insatser från samhällets sida än som hittills gjorts. Detta for det första vad gäller omfattningen av de statliga resursinsatserna. För det andra bör enligt utredningens mening avsevärt ökade ansträngningar göras för att anknyta forskningsarbetet till producenternas och användarnas krav på tekniska lösningar. För det tredje bör planeringen av teknisk forskning knytas fastare samman med den industripolitiska planeringen. Avsevärda tekniska framsteg har åstadkommits genom den statliga tekknuten till niska upphandlingen. Speciellt har det varit fråga om forskning militära beställningar. Ett samspel mellan forskning och industriell produktion har organiserats. En avgörande förutsättning för att detta kunnat realiseras har varit en hög teknisk kompetens på beställarsidan. En annan har dels i form av stöd i forskningsskedet. dels i varit statliga stödinsatser. form av upphandling i produktionsskedet. Sysselsättningsutredningen menar att ett förstärkt samhällsstöd till teknisk forsknings- och utvecklingsverksamhet bör vara ett inslag i den mera aktiva industripolitik som vi förordar. En viktig del av förstärkningarna bör enligt vår uppfattning vara stöd i anslutning till ett organiserat samarbete mellan forskare, producenter och användare för utveckling av tekniskt avancerad industri i Sverige. Särskilda organ bör enligt vår uppfattning byggas upp, för att garantera en sådan sammankoppling av olika intressen. Våra förslag innebär indirekt en stimulans till, och en förstärkning av resurserna for den grundläggande - kunskapsutvecklande - tekniska forskningen. Det är emellertid vår uppfattning att också en mera allmän översyn av resursbehoven inom den tekniska forskningen och utbildningen - med

Näringspolitik

utgångspunkt från dess betydelse för utvecklingen av svensk industri - är motiverad. Vi vill här peka på betydelsen av utbildningen av yrkesarbetare och tekniker. (Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 8). Den snabba tekniska inom industrin - inom områden utvecklingen exempelvis som rör tillämpning av elektronik och användning av nya material - ställer stora krav på en aktualisering av yrkeskunskaper. Vi ser, som tidigare sagts, det breda yrkeskunnandet som en svensk konkurrensfördel. Det är därmed en viktig näringspolitisk uppgift att säkerställa ett brett kunnande inom sådana nya områden med en snabb teknisk utveckling. som här nämnts. Vid utarbetandet av de långsiktiga branschprogram. som diskuteras i avsnitt 6.3, utgör behovet av sådana utbildningsinsatser en central fråga.

S råde! till reknisk/brsknings- och Lirvecklingsverksamher inom/öreragen De totala kostnaderna för forsknings- och utvecklingsverksamhet var enligt SCB:s statistik år 1975 ungefär 5 000 milj. kr. Drygt 60 % av arbetet utfördes inom industrin. som också finansierade huvuddelen av verksamheten. Till helt övervägande del utgörs del av verksamhet som utförs inom industrin av vad som kan betecknas som utvecklingsarbete. Sveriges totala utgifter for forsknings- och utvecklingsarbete utgjorde 1973 1.6 % av BNP. En internationelljämforelse for samma år. baserad på OECDuppgifter. visar att motsvarande tal for de övriga nordiska länderna var ca l %. Frankrike och Japan låg på ungefär samma nivå som Sverige, medan Västtyskland och Holland avsatte ca 2 %. För USA och Storbritannien låg utgifterna på en ännu något högre nivå. The Boston Consulting Group har i sin rapport tagit upp frågan om hur det statliga stödet till forsknings- och utvecklingsarbete utvecklats internationellt. Man konstaterar att det i en rad europeiska länder - speciellt i Västtyskland. Frankrike och Storbritannien - mot slutet av 1960-talet växte fram en ny typ av offensiv industripolitik. inriktad på stöd till den högteknologiska industrin. Denna omorientering av industripolitiken baserades på studier som visade att USA:s industri fått ett teknologiskt övertag över den europeiska, delvis på grund av teknikupphandling och stöd till forskning och utveckling. bl. a. inom forsvars- och rymdprogram. Studier av den japanska industrin hade också visat att dess framgångar åtminstone delvis berodde på en sådan offensiv industripolitik. Under slutet av 1960-talet inriktades det statliga stödet till forskningsoch utvecklingsarbete i Västeuropa mest på projekt inom data- och flygindustrin. Under loppet av 1970-talet har planeringsapparaten utvecklats och stödprogrammen blivit mer selektiva. Frankrike, Västtyskland och Storbritannien nämns i Bostongruppens rapport som exempel på länder. där detta skett. Stora allmänna program betonas mindre. och stödet har i ökande utsträckning riktats till projekt som bedömts ha goda marknadsutsikter. Enligt rapporten är det statliga stödet till forsknings- och utvecklingsarbete i industrin i Sverige mindre än i de flesta av konkurrentländerna. En jämförelse med Västtyskland visar också att man där i betydligt högre grad än i Sverige koncentrerar sitt stöd till ett fåtal företag.

Näringspolitik

Det finns alltså ur näringspolitisk synvinkel tvâ skäl att påverka forsknings- och utvecklingsverksamheten inom företagen. Verksamheten tenderar att, genomsnittligt under en längre period, få en från samhällsekonomisk synpunkt for liten volym. Detta därför att, som vi tidigare konstaterat, avkastningen av investeringar i forsknings- och utvecklingsverksamhet är osäker. Speciellt under perioder med låg lönsamhet tenderar dessutom företagen att hålla tillbaka kostnaderna för sådan verksamhet. Detta förefaller i stor utsträckning ha varit fallet under senare år. Därför flukturerar verksamheten över tiden på ett sätt som medför en ineffektiv resursanvändning. Sysselsättningsutredningen har i andra delar av detta betänkande pekat inom svensk industri på behovet av en fortgående teknisk utveckling inte minst vad gäller förbättringar i befintliga produkter och utvecklingen av nya. Ökade insatser för produktförnyelse inom de befintliga företagen krävs enligt vår uppfattning, om det skall bli möjligt att anpassa industrin till de ständiga förändringarna i konkurrensförhållandena. En ökad flexibilitet i de enskilda företagens produktprogram förbättrar möjligheterna att genomföra strukturomvandlingen utan stora negativa sociala konsekvenser. Av de näringspolitiska insatserna krävs alltså att de innebär en bred stimulans till produktutveckling inom industrin och att de motverkar starka fluktuationer över tiden i verksamheten. Vi vill också betona betydelsen av att frågan om de anställdas inflytande beaktas i samband med att regler för stöd till näringslivets tekniska forsknings- och utvecklingsverksamhet utformas. Inriktningen av denna verksamhet kan ha en strategisk betydelse för företagets utveckling. Frågor om förändringari tillverkningsprocesser och produktprogram kommer in -frågor som är av avgörande betydelse för bl. a. den långsiktiga sysselsättningen. Den metod för FoU-stimulans genom skatteavdrag, som f. n. tillämpas har enligt en utvärdering utförd av riksrevisionsverket mycket begränsade stimulanseffekter i förhållande till den statliga insatsen. Stödet uppfyller heller knappast kraven på att ha en över tiden stabiliserande effekt på företagens FoU-insatser och på att garantera ett inflytande från de anställdas sida över verksamhetens inriktning. Stöd i form av skatteavdrag är intressanta enbart för företag, som redovisar beskattningsbar vinst. Stödet kommer dessutom att ha störst effekt under perioder då företagens resultat är goda och förstärker därigenom snarast de konjunkturmässiga variationerna i forsknings- och utvecklingsverksamheten. Genom att avdragen delvis är konstruerade som stöd till företagets ökning av forsknings- och utvecklingskostnaderna från föregående år uppmuntras också variationer i verksamheten. Vi vill också peka på att ett forsknings- och utvecklingsstöd, som är baserat på skatteavdrag, kan ha en konserverande effekt på fördelningen av stödet mellan branscher och företag. Det pågår f. n. en utredning om det särskilda forskningsavdraget, varvid även alternativa möjligheter att skattevägen främja företagens innovationsverksamhet kommer att prövas. Sysselsättningsutredningen vill framhålla vikten av att denna översyn genomförs skyndsamt och med beaktande av de krav på samhällets stöd till forsknings- och utvecklingsverksamhet som här framförts.

Näringspolitik

l debatten om samhällets stöd till företagens forsknings- och utvecklingsverksamhet har förslag om inrättandet av ett system med forskningsfonder framförts. Sysselsättningsutredningen utgår från att dessa förslag tas upp i den pågående översynen. Vi vill emellertid peka på att sådana fondsystem. liksom andra system där stödet förutsätter att vinstmedel finns tillgängliga i företaget, kan få en konserverande effekt på stödets fördelning. Det bör vara en strävan att, i så snabb takt som är praktiskt möjlig, utveckla former för det statliga stödet till företagens FoU-verksamhet, som bättre svarar mot tidigare angivna krav och samtidigt brett stimulerar sådan verksamhet inom näringslivet. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör det vara möjligt att i anslutning till STU:s verksamhet på olika insatsområden finna sådana former för stöd till företagens forsknings- och utvecklingsverksamhet att kraven tillgodoses. Under sådana förutsättningar bör detta slags stöd kraftigt byggas ut. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör en översyn av statens stöd till teknisk forskning och utveckling göras. Därvid bör möjligheterna att åstadkomma en fastare koppling mellan industripolitisk och planering teknisk forskning och utveckling ägnas stor uppmärksamhet. Det gäller för det första frågan om hur industripolitiska intentioner skall komma till uttryck i statens stöd till den tekniska forsknings- och utvecklingsverksamheten. Det gäller for det andra frågan om hur man skall tillgodose behovet av teknisk kunskap i den branschvisa liksom i den mer övergripande industripolitiska planeringen. Här kan det finnas anledning att överväga om ett särskilt organ för forskning och utveckling borde inrättas. Detta organ skulle ha till uppgift att analysera och redovisa tänkbara effekter på den svenska industristrukturen av framtida tekniska förändringar - i produktionsteknik och i material eller annan teknisk utformning av produkter. Frågor som rör de anställdas inflytande över forskningsplaneringen och över inriktningen av forsknings- och utvecklingsverksamheten i företagen bör också få en viktig plats i översynen. Likaså frågan om hur man bättre än i dag skall ta tillvara de anställdas kunskaper och initiativförmåga som ett led i arbetet för att åstadkomma en snabb teknisk utveckling inom industrin. Möjligheterna att ge anställda betald ledighet för produktutveckling bör utredas, liksom formerna för finansiering av de utvecklingsprojekt som därvid kommer fram. - Man bör vid översynen också uppmärksamma frågan om de nuvarande formerna för stimulans av industrins tekniska utveckling erbjuder tillräckliga möjligheter att undanröja utvecklingshinder under alla stadier av processen från idé till praktisk produktion.

Organisation av stora industriella utvecklingsprojekt

Sysselsättningsutredningen pekade i delbetänkandet “Arbete åt alla på samhällets möjligheter att initiera, organisera och på annat sätt stödja större industriella Det framhölls utvecklingsprojekt. att mycket talar for att produktionen av kompletta system blir en viktigare del av industriproduktionen -inte minst den del som går på export. Svensk industri och svensk arbetskraft torde ha goda förutsättningar för detta slags tillverkning. Självfallet gäller

l7

258 Näringspolitik

detsamma för många andra utvecklade industriländer. Sverige har internationellt sett höga krav på den tekniska standarden på exempelvis sjukvårds-, utbildnings-, transportmedels- och miljöområdet, vilket innebär att kan visa upp referensanläggningar. I andra delar av vi på dessa områden detta betänkande efterfrågan omforpåpekas också att den internationella delats under senare år. Efterfrågan på industriprodukter från främst oljeländerna har ökat starkt. Det ärjust i dessa länder som efterfrågan på fullständiga system är mest uttalat. - Utöver insatser i form av tekniskt forsknings- och utvecklingsarbete där ofta nya tillämpningar av känd teknik är ett viktigt moment - krävs Det vid export av hela system ansträngningar på många andra områden. kan gälla organisatoriska frågor, sådana som rör utbildning och finansiering etc. Ett agroindustriellt projekt t. ex. kan innefatta byggande av fabriken organisation av transporter och underhåll samt utbildning av jordbrukare och personal i senare led av forädlingskedjan. I delbetänkandet framhölls att samhällets medverkan i projekt av detta slag hittills främst rört kreditfrågor. men att det här finns förutsättningar för betydligt ökade näringspolitiska insatser. 1 avsnitt 6.2.1.3 diskuteras forstärkta insatser vad gäller export av större projekt. Vad vi här skall ta upp stöd till tekniskt forsknings- och utär åtgärder som innebär ett kraftigt vecklingsarbete på avgränsade produktområden, inom ramen for ett organiserat samarbete mellan producenter och användare. Syftet med insatserna skall vara att ge en påtaglig stimulans till den industriella utvecklingen inom de aktuella områdena. Samhällsorganen svarar for en mycket betydande del av efterfrågan på den typ av sammansatta produkter, som vi här diskuterar. Totalt uppgick den offentliga upphandlingen år 1974 till ca 35 miljarder kronor, varav primärkommuner och landsting svarade for i runt tal 2/3. Teknikupphandlingskommittén anger i sitt betänkande (SOU 1976:69) att teknikupphandav begreppet som kommittén använt. är av storlingen, med den definition 5-10 miljarder kronor årligen. Upphandlingen av tekniskt leksordningen avancerade produktslag uppgår årligen till 2-3 miljarder kronor. l proposition 1977/78:11l om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m. m. behandlas stödet till den offentliga upphandlingen. Där framhålls att det är väsentligt att möjligheterna till samverkan vid teknikupphandling vidgas på de kommunala områdena. Det sägs vara angeläget att förhandlingar med syfte att få till stånd en sådan samordning snarast tas upp med berörda parter. Riksdagen har under våren 1978. i enlighet med de forslag som framläggs i propositionen, beslutat om en förstärkning av det statliga stödet till forskvad avser bl. a. system for användning inom nings- och utvecklingsarbete den offentliga sektorn. STU ges ökade resurser for programmet “Industriellt och samhällsinriktat tekniskt utvecklingsarbete, som bl. a. omfattar utveckling av system inom de här aktuella områdena. Totalt sett utgör anslagsökningen for programmet ca 40 milj.kr. Sysselsättningsutredningen ser den offentliga upphandlingen som ett mycket betydelsefullt instrument for att stimulera den industriella utvecklingen inom vissa teknologiskt avancerade produktområden. De positiva effekter på den tekniska utvecklingen inom industrin som på många håll uppnåtts

Näringspo/itik 259

i anslutning till teknisk upphandling inom ramen för exempelvis försvarsoch rymdprogram är uppenbara. Exempel från andra områden kan också ges. l Sverige finns sådana inom telekommunikationernas område och inom energiproduktionsområdet, som bör kunna föras vidare. Inom det senare området bör därvid en viktig del av verksamheten vara utvecklingen av nya tekniska metoder för att ta tillvara olika slags inhemska energikällor. Den kanske främsta orsaken till de stora möjligheterna att genom den offentliga upphandlingen stimulera industrins tekniska utveckling är att den minskar riskmomentet i utvecklingsarbetet eftersom detta är kopplat till en beställning av den utvecklade produkten. En viktig förutsättning för att en effektiv teknikupphandling skall kunna genomföras är emellertid att det finns tillräcklig teknisk kompetens på beställarsidan. Vi vill i sammanhanget peka på att en offentlig upphandling av stora, tekniskt avancerade projekt kan få stor betydelse för leverantörernas möjligheter att ta hem order på liknande projekt. De ursprungliga projekten fungerar därvid som referensanläggningar, som kan utnyttjas for att övertyga en köpare om leverantörens förmåga att uppfylla höga tekniska krav. Ett förslag till särskilt stöd till uppförandet av referensanläggningar diskuteras i avsnitt 6.2.1.3. Vi instämmer i teknikupphandlingskommitténs betänkande, som hävdar att teknikupphandlingens industripolitiska betydelse inte tillräckligt uppmärksammats. Sysselsättningsutredningen menar också att samhällsekonomiska skäl talar för att nya former för industriell stimulans genom offentlig upphandling bör prövas vid sidan av de befintliga. Samtidigt måste betydligt ökade resurser sättas in om insatserna skall kunna få en annat än marginell effekt från sysselsättningspolitisk synpunkt. Vi menar att statsmakterna bör ta initiativ till. och avsätta resurser för, ett organiserat samarbete mellan samhällsorgan, företag och forskningsinstitutioner, som syftar till att utveckla och tillverka sammansatta och tekniskt avancerade produkter för användning inom den offentliga sektorn. Samarbetet bör avse vissa avgränsade produktomrâden, där dels ett behov inom Sverige kan konstateras, dels goda förutsättningar för en redan existerande eller framväxande internationell efterfrågan bedöms föreligga. Den närmare avgränsningen av produktområdena får ske i samråd med företrädare för användarna inom landet och för olika exportorgan. Vi föreslår därför att möjligheterna prövas att åstadkomma ett sådant samarbete inom ramen för en försöksverksamhet med särskilda utvecklingsorgan för det primärkommunala området och det landstingskommunala. Den närmare avgränsningen av arbetsområdet för utvecklingsorganen får avgöras i samråd mellan representanter för staten och kommunerna. Utvecklingsorganen skall ha till uppgift att organisera ett samarbete mellan användare, forskare och producenter i syfte att initiera forskning på områden. där användarnas behov av tekniskt avancerade produkter eller system inte är tillgodosett. De skall vidare, självständigt och i samverkan med andra organ eller med enskilda företag, finansiera forskningsprojekt inom universitet och branschforskningsinstitut. Stöd till forsknings- och utvecklingsverksamhet inom enskilda företag bör kunna ges i form av villkorslån. En annan uppgift för utvecklingsorganen är att ta initiativ som leder till att en faktisk tillverkning av produkter eller system baserade på forskningsinsatserna kommer till stånd. Det kan där krävas insatser för att 0r-

260 Näringspolitik

ganisera samarbete mellan enskilda Företag och för att lösa finansieringsfrågor i samband med investeringar i realkapital i producentledet eller användarledet. Utredningen menar att betydande resurser bör avsättas till verksamheten inom - i storleksordningen 50 milj. utvecklingsorganen förslagsvis kr årligen.

Produktutveckling - industriell _förnyelse inom mindre och medelstora företag Produktutveckling ställer sådana krav på resurser i olika avseenden, tex personellt och finansiellt, att mindre och medelstora Företag ofta inte kan mobilisera dessa i tillräcklig omfattning. Å andra sidan Finns skäl som talar För att många produktideer utvecklas snabbast inom en liten organisation Förutsatt att nödvändiga resurser Finns tillgängliga. Sysselsättningsutredningen menar att samhällets insatser i fråga om produktutveckling bör ha sin inriktning på Följande fyra områden: a. öka insikten om behovet av produktutveckling inom Företagen ideer b. ge stöd till Företag och andra som själva vill utveckla c. aktivt bistå Företag som är i behov av produkter men som inte kan utveckla sådana d. främja näringspolitiskt och sysselsättningspolitiskt intressanta nyetableringar. Stöd till Företag och andra, t ex enskilda uppfinnare och exploateringsbolag. kan bestå av finansiellt stöd samt Företagsserviceinsatser av olika slag. Dessa frågor har nyligen behandlats i småFöretagspropositionen samt i propositionen om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete. De åtgärder, som Föreslås i dessa propositioner. har det gemensamt att de som regel förutsätter att initiativet ligger hos det enskilda Företaget eller uppfinnaren. Där finns idén, som skall utvecklas med Finansiellt och annat stöd från samhället. Med hänsyn till den vikt åtgärder som syftar till att få fram nya produkter måste tillmätas Finns det enligt sysselsättningsutmening behov av att öka samhällets aktiva, initierande. insatser redningens på detta område. De personalresurser som f. n. finns inom de regionala utvecklingsfonderna är enligt utredningens uppfattning inte tillräckliga. Dessa personalresurser bör därför Forstärkas. En medelsFörstärkning på ca 10 milj. kr per år skulle innebära en Fördubbling av resurserna. Insatser i den storleksordningen är enligt utredningens mening motiverade. Utredningen menar också att det Finns skäl att utveckla medel som medger en ytterligare från samhällets sida. En uppbyggnad av högre grad av initiativmöjligheter sådana utvecklingsbolag, som diskuteras i påFoljande avsnitt. skulle innebära en sådan Förstärkning av medelsarsenalen.

Regionala utvecklingsbolag Samhällets möjlighet att medverka till att nya idéer resulterar i produktion ligger framFor allt i åtgärder till stöd For produktutvecklingen i de kritiska skeden av processen, där utvecklingen löper särskilt stor risk att stoppas

Näringspolitik 261

upp. Det innebär att samhället måste stödja utvärderingen av produktidéer, uppbyggnaden av en organisation för produktion och marknadsföring, finansiering av investeringar och oundvikliga men tidsbegränsade förluster samt den kontinuerliga uppföljningen av hela processen från idé till produkt. En lämplig form för ett sådant stöd är enligt vår uppfattning samhällsägda bolag med uppgift att i samarbete med enskilda företag i en avgränsad region föra nya produktidéer fram till praktisk produktion. Utvecklingsprocessen inrymmer många svårigheter. Produktidéer måste utvärderas med avseende på produktionsteknik, etc. marknadsmöjligheter Produktionen måste organiseras. Investeringar måste finansieras liksom den löpande verksamheten från produktionsstarten fram till den tidpunkt då rörelsen ger vinst; det tar ofta 5 år eller mer innan en produktide har utvecklats till en vinstgivande verksamhet. Om vi utgår från att det hos enskilda personer, i företag etc. finns utvecklingsbara produktidéer, som inte realiseras blir uppgiften för samhället att sätta in åtgärder på de punkter där utvecklingsprocessen från idé till lönsam produktion löper risk att stoppas upp. Man kan identifiera ett antal sådana punkter i processen. Den första gäller värdet av idén i sig. Självklart finns det alltid en risk att en produktidé är orealistisk: marknaden kan vara för svag, det kan finnas en alltför stark konkurrens från exempelvis utländska tillverkare inom området. En första uppgift för utvecklingsbolaget är därmed att utvärdera själva produktidén. En grundläggande förutsättning för att ett utvecklingsbolag av den typ som här avses skall ha möjligheter till framgång är att tillströmningen av idéer är stark. Man behöver en bred kontaktyta både inom och utom landet, med banker, uppfinnare, STU. regionala utvecklingsfonder, mässor, enskilda företag etc. Man måste räkna med att en mycket liten andel av de idéer som strömmar in är realistiska och utvecklingsbara. Det är viktigt att olämpliga projekt snabbt sållas bort, så att resurserna kan koncentreras till återstoden. En mycket översiktlig första sållning måste alltså ske. och det är därför väsentligt att bolaget inte får myndighetskaraktär i den meningen att det ställs krav på att bolaget skall kunna motivera varför det avstår från att satsa på en viss ide. En annan ömtålig punkt i processen rör uppbyggnaden av en organisation, som skall svara för att det från den kanske relativt opreciserade idén växer fram planer för produktion. marknadsföring etc. Idén kan kanske dessförinnan rent tekniskt behöva utvecklas ytterligare - vissa insatser for forskning, design etc. kan krävas. Det är vår uppfattning att denna del av arbetet har störst möjligheter till framgång om man här utnyttjar ett redan befintligt företags resurser. Projektet skall alltså “planteras in i och drivas i ett sådant företag. Därigenom uppnår man att projektet redan från början tas om hand av en fungerande organisation - som har ansvar för att löpande möta problem som uppstår vid projektets utveckling. Det bör helst vara ett mindre företag, vars struktur är obyråkratisk och därmed mest lämpad att arbeta med ett utvecklingsprojekt, som kräver stor ñexibilitet i hanteringen. Det bör också helst vara ett företag som har erfarenhet av produktion och försäljning inom ett område som ligger nära den nya produktens.

SOU l979:24 262 Näringspolitik

bli högst varierande från fall till Hur uppgiften löses måste självfallet fall. Avtalet mellan olika intressenter måste givetvis växa fram projektets ur en förhandling dem emellan. En viktig punkt är därvid frågan om hur fortvarighetstillstånd är planerat. Om exempelvis ett storföretag projektets avser att i ett senare skede driva tillverkningen av produkten ifråga, ställs storföretaget och det speciella krav på avtalet mellan utvecklingsbolaget, företag som svarar för projektets utveckling. Över huvud taget är det utomordentligt väsentligt att planerna för projektets hantering efter utvecklingsfasen klargörs redan i inledningsskedet och styr de avtal som sluts. Det är uppenbarligen mycket svårt att i det avtal, som sluts i inledningsskedet av ett utvecklingsprojekt, ha en klar uppfattning om den lämpligaste kan komma att utformen for projektets fortvarighetstillstånd. Projektet vecklas på ett sätt som gör den i utgångsläget tänkta lösningen olämplig. att man redan under inledningsskedet diskuterar Det är därför väsentligt igenom - och så långt som det är möjligt - i avtalskonstruktionen förbereder alternativa lösningar. Det är inte möjligt att i avtalet täcka in alla tänkbara men det är viktigt att avtalet är flexibelt i detta avseende, och alternativ, att att man redan från början ställt in sig på att det kan bli nödvändigt ompröva det ursprungliga avtalet. vår mening torde de regionala utvecklingsfonderna kunna spela Enligt en viktig roll i arbetet för att finna ett företag som kan ta hand om ett visst projekt. Utvecklingsfonderna har i allmänhet en betydande information om kunnandet och kapaciteten inom länets företag. Det bör tilläggas att det givetvis kan bli aktuellt att från utvecklingsbolagets sida - eventuellt i samarbete med andra - bygga upp ett företag I första hand kan detta bli aktuellt om idén drivs kring ett enskilt projekt. i samarbete med något av länets stora företag, som kan tillföra det nystartade företaget olika slags kunnande. En tredje uppenbar risk i samband med utvecklandet av tillverkning byggd på nya produkter är att under den relativt utdragna process, som det ofta blir fråga om innan produktionen börjar ge utdelning, uppstår finansiella Det är alltså en viktig samhällelig uppgift att säkerställa att svårigheter. projektet inte misslyckas på grund av att medel saknas. Det gäller medel såväl till fasta investeringar som till olika slags driftskostnader under inar-

betningsskedet. Även på annat sätt än rent finansiellt kan projektet behöva stödjas under en längre period. Genom att “plantera in projektet i ett befintligt företag har man visserligen åstadkommit att det drivs i en organisation med komfrågor, frågor som rör marknadsföring etc. Det petens i produktionstekniska kan tillhandahålla allt det är emellertid inte givet att denna organisation som krävs för att projektet skall bli framgångsrikt. Kunnande kunnande, om exempelvis försäljning på exportmarknaden kan behöva tillföras företaget utifrån. Detta är ytterligare en uppgift för samhället: att svara for att nödvändig kompletterande kompetens ti//jbrs företaget. Det kan praktiskt ske genom att konsultinsatser sätts in antingen genom av samhället anställda lämpliga köps eller genom att kunnande inom konsulter, genom att konsulttjänster andra företag utnyttjas.

Näringspolitik 263

Det finns anledning att starkt understryka att den typ av verksamhet, som ett utvecklingsbolag bedriver, är dels mycket riskbetonad, dels långsiktig. Man måste räkna med att en stor andel av projekten efter en tid visar sig icke genomförbara. Det kan alltså relativt ofta bli aktuellt att kraftigt revidera det ursprungliga projektet eller att helt lägga ned det. Man kan inte heller vänta snabba resultat. Det är därmed viktigt att detta redan vid tillkomsten av ett utvecklingsbolag står klart, så att inte orimliga krav ställs på bolaget. Om bolaget skall kunna fungera effektivt, måste man acceptera att en betydande andel av projekten läggs ned eller revideras och att utvecklingen av projekt är tidskrävande. Frågan om hur de regionala utvecklingsbolagens verksamhet skall finansieras måste lösas med utgångspunkt från syftet med verksamheten. Detta är att tillföra det enskilda länet ökade resurser för att söka och utvärdera produkter och för att bidra till lösningen av problem i samband med utvecklingen av projekt och deras finansiering. Det är nödvändigt att finna former för finansieringen av projekt, som medger att utvecklingsbolaget får del i den värdetillväxt, som uppkommer i de företag där projektverksamheten bedrivs. De regionala utvecklingsbolagens insatser innebär emellertid en hög grad av risktagande, och man kan inte räkna med att avkastningen från framgångsrika projekt uppväger kostnader i samband med misslyckanden. Bolagens totala verksamhet skulle därmed inte bli företagsekonomiskt sett lönsamt. Därtill kommer att avkastningen på framgångsrika projekt inte kan realiseras förrän ett antal år efter projektstarten. Det är utomordentligt viktigt att utvecklingsbolagets finansieringsförmåga är tillräckligt stor för att ge bolaget möjligheter att planera sin verksamhet på lång sikt och engagera sig i långsiktiga åtaganden. Det är också betydelsefullt att utvecklingsbolaget kan göra snabba ställningstaganden och vid förhandlingar med andra intressenter ta egna finansieringsbeslut. Det torde därför vara nödvändigt att utvecklingsbolaget förfogar över huvudparten av de medel som kommer att utgöra bolagets del av projektfinansieringen. Det är möjligt att det för större projekt kan vara ändamålsenligt att det därutöver finns en central fond ur vilken kan begära utvecklingsbolaget medel på grundval av en projektplan. Utöver genom utvecklingsbolaget, bör finansiering av olika projekt kunna ske genom det ordinarie kreditväsendets försorg och inte minst genom de organ som byggts upp särskilt för finansiering av projekt med högt riskinnehåll. Bland de senare märks exempelvis STU och Företagskapital AB. Verksamheten inom ett regionalt utvecklingsbolag skulle komma att ligga mycket nära den regionala utvecklingsfondens verksamhet. Utredningen har mot den bakgrunden övervägt möjligheterna att inordna de regionala utvecklingsbolagens verksamhet i utvecklingsfondernas. Vi har kommit fram till att en sådan lösning av olika skäl är mindre lämplig. Mot en fullständig samordning talar framför allt att de regionala utvecklingsbolagen bör ha möjligheten att gå in med ägarkapital i företag. Därigenom kan en konkurrenssituation uppkomma gentemot övriga företag inom utvecklingsfondens målgrupp. Mot en fullständig samordning talar också att utvecklingsbolagen måste kunna arbeta på kommersiella villkor utan hänsynstagande till offentligrättsliga principer eller föreningsstadgar.

264 Näringspolitik

Även om en fullständig samordning således knappast är möjlig anser utredningen att starkast möjliga anknytning till utvecklingsfonderna bör eftersträvas på annat sätt. De senare skulle uppenbarligen kunna utgöra ett mycket värdefullt stöd för utvecklingsbolagen. Utvecklingsfonderna får i allmänhet på ett tidigt stadium reda på produktidéer som utarbetas av tex uppfinnare. De har också i allmänhet en betydande information om kunnandet och kapaciteten hos länets företag. Det innebär att utvecklingsfonderna skulle komma att spela en betydelsefull roll när det gäller att samla upp och förmedla produktidéer och finna företag som kan vara lämpdessa. Utvecklingsfonderna skulle slutligen naturliga att vidareutveckla ligtvis i vanlig ordning kunna gå in och stödja dessa företag med lån och bidrag samt med företagsekonomisk rådgivning i den mån det inte faller på utvecklingsbolaget. Storleken av den region i vilken ett regionalt utvecklingsbolag skulle verka kan diskuteras. Anledningen till att det över huvud taget kan vara fördelaktigt med en geografisk begränsning av verksamhetsområden är att bolagen därigenom får större möjlighet att anknyta projekt till befintliga företag. För länet som verksamhetsområde talar att den avgränsningen underlättar kontakterna mellan företag och länsorgan. De näringspolitiska länsprogram som kan komma att utarbetas i framtiden, ger ett naturligt underlag för utarbetandet av målsättningar för länsvis arbetande bolag. De årliga kostnaderna för arbetet inom själva utvecklingsbolaget och för konsulttjänster som inte belastar projektföretag kan beräknas till ca 3 milj. kr. Härutöver behöver utvecklingsbolagen medel för delfinansiering av olika slags investeringar i samband med projekt. Sysselsättningsutredningen föreslår en successiv utbyggnad av regionala utvecklingsbolag - till en början i form av en försöksverksamhet i några län. Man kan överväga om det i forsöksstadiet är lämpligt att arbeta med större områden än län. Försöksverksamheten bör syfta till att klarlägga hur samarbetet mellan utvecklingsbolagen å ena sidan och olika samhällsorgan och enskilda företag å den andra på ett effektivt sätt kan organiseras. En samverkan med redan existerande utvecklingsbolag med verksamhet på det regionala och lokala planet bör eftersträvas. Olika former for verksamheten bör prövas liksom verksamhet i regioner med olika slags förutsättningar. Därvid bör möjligheterna att utnyttja regionala utvecklingsbolag i dels sysselsättningssvaga regioner, dels företagstäta områden prövas. Utredningen föreslår att sammanlagt 100 milj. kr avsätts för att under en femårig försöksperiod undersöka förutsättningarna för att genom samhällsägda utvecklingsbolag i skilda typer av regioner stimulera produktförnyelsen inom industrin.

Sammanfattning av utredningens förslag och kraven pâ resurser

för deras genomförande Vi har framhållit att vi ser det som nödvändigt från sysselsättningspolitisk synpunkt med betydligt större samhällsinsatser än de som hittills gjorts för att stimulera den tekniska utvecklingen i svensk industri. Vi har hävdat att man i anslutning till STU:s verksamhet på olika insatsområden bör kunna åstadkomma en bred stimulans av industrins forsknings- och utvecklings-

Näringspolitik 265

verksamhet, i former som främjar stabilitet i verksamheten, som innebär Förbättrade möjligheter till inflytande från de anställdas sida och som ger möjligheter till en styrning av verksamheten utifrån en medveten industripolitisk viljeinriktning. Vi har vidare föreslagit att särskilda utvecklingsorgan inrättas för att stimulera forsknings- och utvecklingsarbete kring konkreta projekt avsedda för den offentliga sektorns behov. Inom detta område kan uppgifterna att lösa angelägna samhällsbehov och att förbättra den svenska industrins exportförutsättningar förenas. Vårt förslag innebär att staten anvisar medel i storleksordningen 50 milj. kr per år att utnyttjas dels i form av villkorslån för stöd till industrins forsknings- och utvecklingsarbete. dels i form av bidrag till forsknings- och utvecklingsarbete och till del av den offentliga upphandlingen. Utredningen har också föreslagit en förstärkning av de personella resurserna vid de regionala utvecklingsfonderna inom området teknisk utveckling och produktförnyelse. Utbyggnaden bör enligt utredningens mening vara av den storleksordningen att fonderna tillförs i genomsnitt minst två tjänster. De årliga kostnaderna för denna utbyggnad kan beräknas till 10 milj. kr. Utredningen kan inte ta ställning till hur kostnaderna mer preciserat skall fördelas mellan de regionala stiftelsernas huvudmän - staten och landstingen. Vi anser dock att huvuddelen av finansieringen bör åvila staten. l syfte att pröva former för samhällsinsatser på regional nivå för att driva fram och bidra till finansieringen av konkreta produktutvecklingsprojekt har vi föreslagit en försöksverksamhet med regionala utvecklingsbolag. För finansieringen av en försöksverksamhet under fem år föreslås att staten avsätter totalt 100 milj. kr. Sammanfattningsvis innebär de förslag som här kostnadsberäknats för det första statliga insatser i storleksordningen 350 milj. kr under en femårsperiod för verksamhet inom ramen för utvecklingsorgan för produkter och system för offentliga sektorns behov samt regionala utvecklingsbolag. Betydande delar av detta belopp utgörs av olika slags krediter. Utbyggnaden av de regionala utvecklingsfonderna innebär årliga kostnader på 10 milj. kr. Vi vill understryka att den ökning av stimulanser till teknisk forskning och utveckling som dessa kostnadsmässigt kvantiñerade krav innebär, långt ifrån motsvarar den ökning av den statliga stimulansen på detta område. som vi finner motiverad. Vi vill i det sammanhanget hänvisa till vår tidigare diskussion om det direkta forsknings- och utvecklingsstödet till industrin. Utredningen har dock valt att avstå från försök till kostnadsberäkningar beträffande detta stöd. Beträffande finansieringen av stödet vill vi också peka på att den till en del kan åstadkommas inom ramen för en sådan fond som diskuteras i avsnitt 6.2.1.1.

6.2.1.3 Marknadsutveckling Samhällsinsatser för att stimulera företagens marknadsföring av sina produkter kan givetvis gälla avsättningen på såväl hemmamarknaden som exportmarknaden. Särskilda insatser for att stödja de svenska företagens avsättning på hem-

266 Näringspolitik

mamarknaden är i första hand av intresse för mindre och medelstora företag. Här pågår olika aktiviteter från de regionala utvecklingsfondernas sida. Bl a Förekommer kontakter mellan fonderna och de större företagen i länen i syfte att informera om möjligheterna att placera underleveranser inom de mindre företagen. Enligt utredningens mening bör utvecklingsfonderna arbeta för att mer systematiska ansträngningar görs från de större företagens sida för att klarlägga om produkter. som i dag importeras. kan produceras vid företag inom landet. Vi har i påföljande avsnitt koncentrerat oss på åtgärder för att stimulera den svenska exporten. Förslagen innebär på vissa punkter förstärkningar av befintliga medel. På andra punkter föreslås uppbyggnad av nya medel. Inledningsvis diskuteras kortfattat organisationen för marknadsinformation på exportmarknaderna samt exportfinansieringsfrågorna. I det därpå följande avsnittet om åtgärder för att stimulera exporten av större projekt föreslås resursförstärkningar till Exportrådets s k branschprojekt. Vidare föreslås inrättandet av särskilda samhällsfinansierade organ för systemexport och en uppbyggnad av samhällsägda handelshus i form av en försöksverksamhet i några branscher. l avsnittet om samhällets stöd till export från mindre och medelstora företag föreslås ökade personella resurser på länsnivån.

Insatser för information om marknadsförhâllanden i utlandet

En avgörande förutsättning for att en exportansträngning skall ge resultat är att exportören har en klar uppfattning om efterfråge- och konkurrenssituationen på olika exportmarknader. Företaget måste ha en bild av hur efterfrågan på just deras produkter är i dagsläget och hur den kommer att utvecklas. Man måste veta vilka produkter som konkurrerar. genom vilka kanaler de saluförs, deras pris etc. Man måste göra en bedömning av hur de företag, som redan är inne på marknaden, kommer att reagera om en ny konkurrent uppträder. Man måste också ha information om hur den egna produkten tekniskt skall vara utformad med hänsyn till konsumenternas önskemål, tekniska normer osv på olika marknader. Det krävs kännedom om speciella förhållanden, av typ distributionsstrukturen, som gäller för de skilda marknaderna. Först när man på ett systematiskt sätt gått igenom sådana frågor, som här exempliñerats, kan man ta ställning till om, och i så fall var, en exportansträngning bör sättas in. En grundläggande kunskap om marknadssituationen måste därför vara utgångspunkten for en effektiv exportverksamhet. Brist på kunskap om de potentiella exportmöjligheterna är för många företag ett avgörande hinder för en satsning på export. Många företag har inte resurser för att på egen hand skaffa sig denna information. Införskaffandet av marknadsinformation innebär naturligtvis också kostnader. Avkastningen på de kostnader, som måste läggas ned redan i ett förberedande skede, är osäker, vilket avhåller företag från att söka sig ut på exportmarknaderna.

Näringspolitik 267

Det är uppenbart att samhällsinsatser för en förbättrad exportmarknadsinformation kan vara en rationell väg att gå. En samhällsägd gemensam - för att införskaffa organisation de mera grundläggande kunskaper som krävs i det första steget av en exportsatsning motiveras i första hand av de mycket stora skalfördelar som uppnås genom att resultaten av arbetet kan utnyttjas i många företag. Samhället förser i dag företag med exportmarknadsinformation dels genom Exportrådets handelssekreterarorganisation, dels genom utrikesförvaltningen. Handelssekreterarkontoren är f. n. ca 30 fördelade på 20 länder. Kostnaderna bestrids delvis av staten och delvis genom avgifter från företag som anlitar dem. De tjänster som utförs av ambassader och konsulat är i stor utsträckning avgiftsfria. På försök har vid några ambassader införts en avgiftsbeläggning av vissa exportfrämjande uppdrag. Debiteringsprinciperna följer i stort dem som tillämpas vid handelssekreterarkontoren. Utredningens uppfattning om den svenska industrins avsättningssituation under kommande år har tidigare redovisats. Slutsatsen av den bild som tecknats, är att stora ansträngningar krävs om industrin skall kunna anpassa exportförsäljningen till de förändringar i efterfrågesituationen, som delvis redan uppkommit och delvis kan förväntas. En del av de traditionella svenska exportprodukterna möter övermäktig konkurrens och måste ersättas med nya. Delvis måste exporten omorienteras till nya marknader, där efterfrågetillväxten är stark. Det är enligt utredningens mening i en sådan situation nödvändigt att kraftigt förstärka samhällets insatser för bevakning av utvecklingen på både traditionella och nya marknader och för praktisk service i försäljningsarbetet. En betydande resursförstärkning bör därför ske inom den av handelssekreterarkontor och utrikesförvaltning bedrivna exportserviceverksamheten. F. n. pågår en utredning av hur verksamheten inom utrikesförvaltning och handelssekreterarkontor skall samordnas. Sysselsättningsutredningen anser sig därmed inte ha anledning att ta ställning i den speciella organisationsfrågan.

Exporrfinansieringwâgor

Exportkrediter har under efterkrigstiden fått en växande betydelse i den internationella handeln. Det gäller framför allt vid export till u-länder och statshandelsländer. Det stöd från samhällets sida som i Sverige erbjuds exportföretagen har formen av kreditgarantier från exportkreditnämnden samt krediter från AB Svensk Exportkredit och Sveriges lnvesteringsbank. Statligt stöd till exportkreditgivning har i allt större utsträckning kommit att utnyttjas som ett konkurrensmedel vid export. Företag i de flesta av våra konkurrentländer har kunnat erbjuda exportkrediter till gynnsammare villkor än som varit möjligt för svenska företag. År 1976 enades ett antal större industriländer om vissa riktlinjer vid statligt stöd vid exportkreditgivning. Normer för kredittider och räntevillkor fastställdes. De svenska företagens möjligheter att erhålla statligt stöd i samband med exportkrediter var emellertid fortfarande sämre än de som erbjöds företag i många andra länder.

268 Näringspolitik

I syfte att utreda formerna för en Förbättring av de svenska företagens situation härvidlag tillsattes 1977 den s k exportkreditutredningen. Utredningen ledde till en proposition, som under 1978 behandlades av riksdagen. Riksdagsbeslutet innebar förbättringar beträffande de svenska företagens möjligheter att erbjuda konkurrenskraftiga exportkrediter. Det gäller såväl beträffande villkoren för krediter inom ramen för AB Svensk Exportkredits verksamhet, som beträffande villkoren för exportkreditgarantier genom exportkreditnämnden. Sysselsättningsutredningen vill peka på att det kan finnas anledning att överväga hur verksamheten inom exportkreditnämnden och AB Svensk Exportkredit skall relateras till den mera övergripande industripolitiska planering som tas upp i senare delar av detta kapitel. Exportkreditfrågorna tillhör de frågor som kan få betydelse i en medveten, framåtsyftande industripolitik. och branschpolitiska överväganden kan komma att motivera att prioriteringar inom ramen för exportkreditverksamheten påverkas av industripolitiska hänsyn. Omfattningen av de medgivna exportkreditgarantierna är också av en sådan storleksordning - f. n. ca 40 miljarder kronor - att det är motiverat att försöka skapa ökad klarhet i hur samhällsekonomiska sysselsättnings- och industripolitiska överväganden skall inverka på exportkreditnämndens verksamhet. len promemoria från industridepartementet (Ds 1 l978:39)diskuteras bl. a. förutsättningarna for att från samhällets sida organisera ett system för avlyft av risken att leverantören inte kan fullfölja sina åtaganden i samband med export av stora system. Den garantigivning av detta slag, som i dag erbjuds genom banker eller kreditförsäkringsbolag - innebär krav på stora säkerheter från säljarens sida. Säkerhetsmassan kan snabbt bli fulltecknad, vilket försvårar för företaget att gå in i nya projekt. l promemorian föreslås åtgärder för att genom samhällets försorg dels ställa undergarantier till bankgarantierna, dels ta över en del av företagens risk. Man tar i promemorian inte ställning till om ett nytt garantiinstitut skall bildas eller om exportkreditnämnden skall ges möjligheter att inom ramen för sin verksamhet täcka delar av anbuds- och fullgörandegarantierna. Sysselsättningsutredningen vill understryka angelägenheten av att garantifrågorna löses. Enligt utredningens uppfattning talar behoven av en samordning av de industripolitiska insatserna för att man bör eftersträva en lösning där exportkreditnämnden ges möjlighet att erbjuda garantierna.

Export av större projekt

I diskussionen om förutsättningarna för att öka den svenska exporten har frågan om den svenska industrins möjligheter att sälja hela system -fabriker, transportsystem etc - under senare år blivit mer uppmärksammad. Ett starkt bidragande skäl härtill kan vara att detta slags sammansatta produkter efterfrågas mer än tidigare bl a i samband med industrialiseringsprocessen i utvecklingsländerna och den ökade köpkraften hos de oljeproducerande staterna. Ett annat skäl till att frågan uppmärksammats i Sverige är den spridda

Näringspolitik 269

uppfattningen att svensk industri har goda förutsättningar att konkurrera internationellt när det gäller sammansatta produkter av det här aktuella slaget. Vår välutbildade arbetskraft och vår utvecklade industriella teknik skulle i det sammanhanget vara av avgörande betydelse. Man bör emellertid vara väl medveten om att Sveriges Förutsättningar på detta område ingalunda är unika. Möjligheterna till ökad produktion och export av hela system har uppmärksammats i ett stort antal industriländer och goda Förutsättningar Föreligger på många håll.

Konsultverksamhet utomlands

En mycket avgörande faktor när det gäller möjligheterna att ta hem sådana större kontrakt, som det här gäller. är de tekniska specifikationerna i anbudshandlingarna. Eftersom dessa i många fall utformas av konsultföretag från något av de högindustrialiserade länderna, är det inte ovanligt att Företag från just konsultens hemland får ett försprång Före Företag från andra länder. Det behöver inte vara fråga om medvetna Försök att gynna Företag från ett visst land. Orsaken kan lika gärna vara att konsulternas bakgrund deras tekniska referensram - ger utslag i anbudshandlingarna. Det kan därFör ñnnas skäl att från industripolitisk utgångspunkt stödja sådan svensk konsultverksamhet, som kan innebära exportmöjligheter För svenska leverantörer. Sedan budgetåret 1977/78 finns ett s. k. anbudskostnadsstöd För konsultinsatseri u-länder. Bidraget utgår med högst 50 % av anbudskostnaderna och skall återbetalas om uppdraget erhålls. Sysselsättningsutredningen menar att det finns skäl att överväga en utvidgning av denna typ av stöd till att omfatta projekt i exempelvis statshandelsländerna.

Exportsamverkan i större projekt

Stöd till svensk konsultverksamhet utomlands är en väg att med åtgärder från samhällets sida Förbättra Förutsättningarna För svensk systemexport. En annan möjlighet är samhällsinsatser som direkt syftar till att öka exportsamverkan mellan de svenska producerande Företagen och mellan dem å ena sidan och samhällsorganen å den andra. Det Finns visserligen en hel del exempel på exportsamverkan inom ramen För större projekt av systemkaraktär, där initiativet tagits av något av de deltagande Företagen. Det är emellertid vår uppfattning att de exportmöjligheter, som svensk industri har på detta område. inte på långt när tagits tillvara, och att samhället genom direkta initiativ kan stimulera till sådan exportsamverkan. Det finns flera skäl till att samhället har möjlighet att uppnå positiva resultat genom direkta aktiviteter i anslutning till konkreta projekt. Eftersom det här är fråga om mycket stora projekt. där köparen dessutom ofta är en främmande stat. är det naturligt att samhällets representanter har stora möjligheter att få information om projekten i ett tidigt skede av planeringsprocessen. Det gäller inte minst om projekten har anknytning till sådana bilaterala industriella samarbetsavtal. som Sverige knutit med ett antal länder. Redan av det skälet är en aktivitet från samhällets sida gentemot Fö-

270 Näringspolitik

retagen motiverad. Det gäller då att uppmärksamma potentiella svenska exportörer på projekt som planeras. Samhället kan också fylla en viktig uppgift genom att initiera och leda Förhandlingar mellan enskilda företag i syfte att skapa konsortier för genomförande av större exportprojekt. Ett annat område där samhällsinsatser kan vara av avgörande betydelse for möjligheterna att ta hem beställningar av den typ det här är fråga om, gäller kontakterna mellan de svenska leverantörerna och beställaren. Utrikesförvaltningen är en naturlig - och ofta nödvändig - kanal for kontakter med representanter for köparlandets regering eller administration. Den kunskap om olika förhållanden i köparlandet som finns inom den svenska utrikesforvaltningen kan också utnyttjas. Ibland är projekten av det slaget att de kräver ett samarbete inte bara mellan svenska företag utan också med företag i andra länder. Även i det fallet kan en medverkan från svenska samhällsorgan - med de internationella kontakter som de har - underlätta genomförandet av projekt. Finansieringsfrågorna är ytterligare ett område, där direkta samhällsinsatser kan vara behövliga. Möjligheten att erbjuda exportkrediter är ofta av avgörande betydelse, när avtal om mycket stora projekt skall slutas. Samhällsinsatser vid sidan om det ordinarie exportkreditsystemet kan ibland vara påkallade. Vi skall slutligen peka på ytterligare en omständighet som motiverar ett aktivt deltagande från samhällsorganens sida i den här aktuella typen av exportprojekt. Vad som efterfrågas inom ramen för sådana stora projekt, som här diskuteras, är i allmänhet inte enbart den mera grundläggande investeringen - fabriken, kraftverket, reningsanläggningen eller vad det nu gäller. Beställaren vill därtill ofta köpa kringutrustning, service, utbildning etc. Kunnandet på utbildningsområdet finns i Sverige i stor utsträckning inom den offentliga sektorn, och samhällsorganen kan av det skälet bidra med att exportera utbildningstjänster som en del av ett fullständigt system. På samma sätt finns hos samhällsorganen ett på erfarenhet baserat kunnande om hur driften av vissa typer av anläggningar skall organiseras och administreras. Även detta kunnande kan i vissa fall utnyttjas som en del i ett exportprojekt. Det görs i dag från samhällets sida i olika avseenden ansträngningar for att genom aktiva insatser stimulera exportsamverkan kring större projekt. Vi skall här peka på två områden. Det gäller dels den verksamhet som bedrivs inom regeringskansliet, dels Exportrådets s. k. branschprojekt. Inom regeringskansliet bedrivs en verksamhet med syftet att informera svensk industri om större potentiella exportprojekt och att intressera enskilda företag for samverkan inom ramen for sådana projekt. Arbetet bedrivs med utgångspunkt från bilaterala avtal rörande handel och industriell utveckling men också från andra internationella kontakter på regeringsnivå. Den mindre grupp, som är sysselsatt med verksamheten, får genom sådana kontakter löpande tillgång till information om större projekt, som planeras utomlands. En första uppgift blir att identifiera sådana projekt, som kan erbjuda möjligheter till medverkan från svensk industri. Nästa steg blir att gruppen tar initiativ till den samverkan mellan företag, som kan krävas for att projektet skall kunna genomföras. Ibland är det inte tillräckligt med

SOU l979z24 271

Näringspolitik

ett samarbete mellan svenska företag - även utländska företag kan behöva kopplas in. I de fall en samverkan kommer till stånd blir det en viktig uppgift för gruppen att, genom egna insatser eller med hjälp av andra organ inom Förvaltningen, ge olika slags stöd till de medverkande företagen. Stora exportprojekt är ofta förenade med speciella problem, som för att kunna lösas kräver direktkontakter mellan svenska offentliga organ, exempelvis utrikesförvaltningen, och representanter för beställarlandet. lnom Sveriges Exportråd bedrivs i form av s. k. branschprojekt en verksamhet i syfte att stimulera företagssamverkan för systemexport. Man har, genom att i varje sådant projekt föra samman ett antal större svenska tillverkare på ett visst område, bildat grupper med stor slagkraft vad gäller kunnande och produktionsförmåga. Genom samarbete inom grupperna kan svenska företag erbjuda kompletta lösningar i fråga om stora systemprojekt. Grupper av detta slag finns f. n. fast organiserade på sju områden. Det gäller Vattenkraftverk, skogsindustriella projekt, hamnanläggningar, fiskerianläggningar, sockerbruk, järnvägsutrustning och gruvutrustning. Nyligen har en stiftelse bildats med uppgift att bl. a. stimulera av hälexporten sovårdssystem eller delar därav, dvs anläggningar, utrustning samt drift och underhåll av anläggningar. Grupperna arbetar kontinuerligt - de är alltså inte organiserade kring enstaka projekt. Det är dock i allmänhet en förutsättning för att få igång ett samarbete inom gruppen att man samlas kring konkreta och projekt steg för steg utvecklar samarbetsformerna. Det är nödvändigt att begränsa antalet deltagande företag inom varje grupp för att få en smidigt fungerande organisation. Därför erbjuds endast de större företagen inom varje område att delta. De mindre företagen kan även de få avkastning av arbetet i den mån de arbetar som underleverantörer till större företag. Som underlag för det samordnande arbetet inom varje grupp budgeteras årligen ett visst belopp - det ligger normalt i storleksordningen 500 000 kr. Kostnaderna bestrids av de deltagande företagen och Exportrådet gemensamt. I inledningsskedet har ñnansiärerna hittills tillskjutit hälften vardera. Andelarna kan dock förskjutas, och avsikten är att de deltagande företagen i ett fortvarighetstillstånd helt skall finansiera verksamheten. Det är alltså Exportrådet som tagit initiativ till upprättandet av grupperna. Då grupperna bildats faller på Exportrådet uppgiften att förbereda och kalla till sammanträden inom grupperna. I förberedelsearbetet ingår att skaffa fram och sammanställa underlagsmaterial från fackpress eller genom utrikesförvaltningen. Sammanträdena inom grupperna kan också utmynna i beslut som ställer krav på aktivitet från Exportrådets sida. Det kan exempelvis röra sig om kontakter med departement och myndigheter i Sverige eller utomantingen lands i syfte att samla in eller sprida information eller att på annat sätt föra enskilda projekt framåt. l det löpande arbetet har Exportrådet nära kontakter dels - naturligtvis med de deltagande företagen. dels med kreditinstitutoch offentliga organdäribland olika departement. svenska ambassader och handelssekreterare.

272 Näringspolitik

Det finns enligt sysselsättningsutredningens uppfattning uppenbara skäl för en avsevärd förstärkning av samhällets insatser för att initiera och driva på ett exportsamarbete mellan enskilda företag. De resurser som i dag avsätts för verksamheten framstår som blygsamma mot bakgrund av de potentiella produktions- och därmed sysselsättningseffekter som varje enskilt projekt kan innebära. Det finns alltså ett samhällsekonomiskt motiv för en ökning av insatserna. Det finns också uppenbara möjligheter att genom direkta aktiviteter från stimulera denna typ av export. Samhällsägda - eller som samhällsorgan fall samhällsstödda - initiativtagare och i Exportrådets organ är lämpliga samordnare av verksamheten eftersom de inte konkurrerar med de del- De har naturliga kanaler till regeringskansliet och uttagande företagen. rikesförvaltningen. vars medverkan ofta krävs bl. a. därför att köparen är en främmande stat. föreslår därför att Exportrådet tilldelas ökade Sysselsättningsutredningen resurser för verksamheten med branschprojekt. Medlen bör dels avse en ökning av den personella insatsen inom några av de samarbetsgrupper, som redan är i verksamhet, dels uppbyggnaden av samarbetsgrupper på nya områden. Dessutom bör samarbetsgrupperna tilldelas medel för konsultkostnader i samband med sådana grundläggande studier i en mycket tidig fas av planeringen för större projekt, där avkastningen av insatsen är mycket osäker men kan innebära att de långsiktiga exportmöjligheterna förbättras. Det torde också enligt utredningens mening vara motiverat att se över det direkta exportstimulerande arbetet inom regeringskansliet. Det gäller såväl resursmässigt som organisatoriskt. För att man skall kunna ta tillvara möjligheterna att genom kontakter på regeringsnivå- och med utgångspunkt från bilaterala avtal beträffande handel och industriellt samarbete - krävs dels en samordning av arbetet inom olika delar av regeringskansliet. dels totalt sett ökade personella resurser. I tidigare nämnda promemoria från industridepartementet (Ds I 1978:39) föreslås, för att komplettera Exportrådets exportfrämjande aktiviteter, en treårig försöksverksamhet med ett särskilt organ - Svensk Projektexport - för projektexport med möjligheter att ta initiativ till konsortiebildning på företrädesvis svensk botten. Sådana projekt skall väljas, där svenska leverantörer intar en framskjuten roll som huvudleverantör i projekten. Exportorganet - som skall arbeta med ett litet kansli - förutsätts intimt samarbeta med övriga exportfrämjande organ och repliera på det arbete som utförs inom ramen för Exportrådets branschprojekt. Svensk Projektexport föreslås få särskilda medel för förprojekteringsstudier, riktad symposie- och utbildningsverksamhet samt täckande av vissa delar av anbudskostnader. Eftersom syftet med Svensk Projektexport är att stimulera konsortiebildning, föreslås de två förstnämnda formerna av stöd utgå endast till nybildade konsortier, samverkande nya leverantörsgrupper eller på nya marknadsområden. För anbudskostnadsstödet diskuteras likartade eller mer generella lösningar. Förslaget ligger i linje med sysselsättningsutredningens uppfattning om kraven på en kraftig förstärkning av samhällets exportstimulerande insatser på områden där svensk industri har långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Det är också ett exempel på insatser av det aktiva, initierande, slag som utredningen förordar.

Näringspolitik

Särskilda samhällslinansierade organ for systemexport

Sysselsättningsutredningen pekade i sitt delbetänkande ”Arbete åt alla” på möjligheterna att aktivt arbeta för en ökad teknisk utveckling och export inom de varuområden, som är avsedda for den offentliga sektorns behov. Våra internationellt sett höga standardkrav på områden som sjukvård, utbildning, transportsystem och miljövård gör att svensk industri där ligger långt framme. _ Det framhölls i betänkandet att en av näringspolitikens väsentliga uppgifter i framtiden kan bli att ta initiativ till samarbete mellan företag för exportprojekt på bl. a, dessa områden. För att detta skall bli möjligt krävs ett långtgående samarbete mellan olika intressenter. I delbetänkandet framhålls att det krävs samarbete mellan användarna, producenterna och specialister inom olika branscher. Vi har tidigare pekat på olika insatser för att stimulera exportsamverkan kring systemprojekt. Gemensamt for dessa forslag är att de innebär att samhällets aktivitet består av åtgärder for samordning av de enskilda företagens verksamhet och olika slags informationsinsatser. Samhällsorganen kan också på ett annat sätt spela en viktig roll i marknadsföringen av system. Vid mycket stora projekt är det ofta helt avgörande för möjligheterna att ta hem ett kontrakt, att säjaren kan hänvisa till en referensanläggning. Eftersom vi här diskuterar försäljning av sådana system,

som samhällsorgan utnyttjar i den egna verksamheten, sammanfaller ibland

säljarens önskemål om att uppföra referensanläggningar med samhällets behov av systemlösningar for verksamheten. Ett stöd for uppförande av referensanläggningar diskuteras också i den

tidigare i detta avsnitt nämnda promemorian från industridepartementet

(Ds l 1978:39). Man föreslår där att en fond för finansiering av referensanläggningar inrättas. Fonden skulle for det forsta medverka till finansieringen av referensanläggningar genom att en viss del av den kommersiella utvecklingskostnaden för en anläggning av viss typ ges som bidrag, vilket dock återbetalas om leverantören får nya beställningar på liknande anläggningar. För det andra skulle man genom fonden utvidga leverantörens garantiutfastelser gentemot köparen, vad gäller anläggningens prestanda utöver vad som normalt gäller for fullgörandegarantier. På några områden finns enligt vår mening goda förutsättningar for att effektivt stimulera exporten genom en längre gående medverkan från samhällsorganens sida. Det gäller i fråga om vissa system som utnyttjas i den offentliga sektorns egen verksamhet. Där har samhällsorganen genom att uppträda som köpare och användare byggt upp en kompetens beträffande dels hur produkterna skall vara utformade for att svara mot användarnas behov, dels hur de kan utnyttjas och passas in i ett administrativt system. Beställaren är ofta intresserad av att köpa inte enbart varan utan också kunnandet om hur den skall utnyttjas effektivt. Samhällsorganens kunnande kan därmed utgöra en integrerad del av ett system, som bjuds ut till forsäljning på export, vilket kan ha ett avgörande inflytande på möjligheterna att få ett kontrakt. En uppbyggnad av system kan - samtidigt som de fyller ett behov i den offentliga sektorns verksamhet - dels tjänstgöra som referensanlägg-

lX

274 Näringspolitik

i form av ökat tekniskt kunnande inom svensk ningar, dels ge avkastning industri. I vissa fall är dessa skäl inte var för sig tillräckliga för att motivera utveckling och tillverkning av en ofta komplicerad och dyrbar produkt. medan de däremot kombinerade kan vara det. Därför finns det skäl för att utveckla sådana samarbetsformer mellan producenterna och de inhemska användarna, som medger att beslut om aktiviteter, i form av produktion av olika motiv. Vi och försäljningsarbete grundas på just en kombination vill här hänvisa till den tidigare diskussionen om forsknings- och utveckkring systemprojekt för den offentliga sektorn. Det är naturligt lingsarbete att ett nära samarbete utvecklas mellan de organ som svarar för den tekniska utvecklingen och de som svarar för exporten. uppfattning bör, i anslutning till de Enligt sysselsättningsutredningens i avsnitt 6.2.1.2 föreslagna utvecklingsorganen på det kommunala området. byggas upp en organisation för samverkan mellan samhällsorgan och företag som i Sverige omfattas av den för export av system inom de områden offentliga sektorns verksamhet. Organisationen bör ges personella och finansiella resurser för att initiera och organisera en samverkan för gemensam export av produkter och kunnande från såväl privata företag som offentliga organ och för att marknadsföra dessa system. En väsentlig uppgift bör vara särskilt sådana där svensk industri traatt bearbeta olika exportmarknader. ditionellt men där samhällsuppbyggnzitlen sker haft begränsade kontakter. snabbt. Marknadsföringen bör på sikt samordnas med den inom de handelshust som föreslås senare i detta kapitel. Vi kan inte här precisera hur

arbetet bör organiseras eller vilka resurser som bör tillföras ett sådant export-

Detta måste närmare utredas och prövas i zinslutning till arbetet organ. inom de särskilda kommunala utvecklingsorganen.

Marknadsutveckling i mindre och medelstora _förerag

De speciella åtgärder som samhället f. n. utnyttjar för att förbättra de mindre består till övervägande del av rådgivning och företagens marknadsföring information av olika slag. Som exempel kan nämnas att de regionala ututför marknadsundersökningar, organiserar mässdeltavecklingsfonderna gande. bistår med juridisk service m. m. Behovet av särskilda åtgärder för mindre företag i marknadsutvecklande sysselsättningsutredningens mening speciellt stort när det syfte är enligt gäller exportförsäljning. De små och medelstora företagens problem i samband med exportforsäljning är uppenbara. En typ av problem är att få information om lämpliga val av försäljningskanaler m. m. Ett annat slags problem är marknader, att man i inledningsskedet i allmänhet inte har möjlighet att bygga upp en exportförsäljningsfunktion inom företaget på grund av att exportsatsär osäker och att den väntade exportvolymen i allmänhet inte är ningen tillräckligt stor för att motivera en sådan funktion inom företaget. Följden blir att företagen måste köpa den exportservice som behövs utifrån. Samhällets insatser i detta sammanhang administreras av Sveriges Exportråd, Statens industriverk samt de regionala utvecklingsfonderna. Samhällets exportservice kan sägas bestå av tre komponenter nämligen uppsökande verksamhet. undersökande verksamhet samt slutligen genomförande verksamhet.

Näringspolitik

Sveriges Exportråd driver i samverkan med de regionala utvecklingsfonderna en uppsökande verksamhet bestående av exportträffar och individuella företagskonsultationer. Den undersökande verksam/men innebär att Exportrådet till ett lågt fast pris genomför den första marknadsundersökningen ett litet företag eller en nyexportör vill göra på en viss marknad. l detta sammanhang bör också nämnas att ett antal regionala utvecklingsfonder gör insatser på detta område. a l genoni/örande/ásen finns f. n. b1.a. tillgång till “exportchef att hyra och exportsäljresor. Exportchef att hyra” startade 1974 på försök i Stockholms län. Det utmärkande för denna serviceform är: l] långsiktig exportkonsultinsats i Företaget El utbildning i Företaget av den personal som är verksam inom exportområdet.

“Exportchef att hyra” har redan utnyttjats av tre företagsgrupper om 5-8 företag och sex grupper är f. n. under arbete. Vid urvalet av företag har man utgått från vissa kriterier som bedömts vara väsentliga för en lyckad exportsatsning. Dessa kriterier är:

intressanta produkter goda produktutvecklingsmöjligheter

99-957?”

viss nivå på omsättningen . viss tidigare export positiv inställning till export från företagsledningen.

Verksamheten med “exportchef att hyra” bör i sin nuvarande omfattning ses som ett metodexperiment som, även om det pågått under en alltför kort tid för att tillåta en ordentlig utvärdering, så långt det kan bedömas haft klart positiva effekter. Från sysselsättningsutredningen ser vi därför en utveckling av denna verksamhet som naturlig i en aktiv näringspolitik. Ambitionen bör enligt utredningens mening vara att de funktioner som “exportchef att hyra representerar skall finnas tillgängliga vid var och en av de regionala utvecklingsfonderna. Genom att inordna denna verksamhet i de regionala utvecklingsfondernas marknadsfunktion ökar enligt vår mening möjligheterna att få en kontinuitet i kedjan uppsökande-undersökandegenomförandeåtgärder. Utredningen föreslår därför att de regionala utvecklingsfonderna ges resurser för personella förstärkningar på detta område. Sysselsättningsutredningen vill emellertid betona att en verksamhet av detta slag har vissa begränsningar som gör att vi inte anser en vidareutveckling av detta system som tillräckligt. Den första begränsningen ligger däri att företagen måste ha en sådan exportpotential att de efter 2-3 år själva kan ta över verksamheten. Företag som inte själva under överskådlig tid kan förutses ha möjlighet att bygga upp en egen exportfunktion trots att produkterna kan bedömas vara intressanta faller alltså utanför systemet. Det gör också företag som i nuläget producerar varor som i sig inte framstår som klart intressanta på exportmarknaderna.

276 Näringspolitik

Samhällsägda hande/shus De regionala utvecklingsfondernas marknadsFöringsservice omfattar allmän rådgivning i marknadsFöringsfrågor. service i samband med säljresor och mässdeltagande etc. I Förhållande härtill innebär systemet “exportchef att hyra en utvidgning av samhällets stöd i vissa moment av exportverksamheten. Exportchefen utarbetar marknadsföringsplaner, ger Förslag rörande marknadsanpassningen av produkterna, håller direktkontakter med kunder etc. Det är emellertid även här fråga om en begränsad insats. Avtal sluts direkt mellan köpare och det enskilda Företaget. som också svarar För delar av det praktiska säljarbetet och finansierar marknadsFöringsinsatserna. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning Finns det anledning att pröva mer långtgående insatser För marknadsföring på export från samhällets sida. I Forsta hand bör dessa insatser riktas till mindre Företag som av olika skäl inte kommer ifråga För eller har intresse av verksamheten inom ramen För systemet “exportchef att hyra. Det kan gälla Företag. som storleksmässigt och med avseende på produktsortimentet motsvarar de kriterier som gäller vid urvalet av Företag till systemet “exportchef att hyra“, men som inte ryms inom ramen För de begränsade resurser, som står till Förfogande. Det kan gälla Företag som inte motsvarar dessa kriterier. men som ändå kan bedömas ha goda utsikter att avsätta sin produktion på export. Det kan också röra sig om Företag. som har goda Förutsättningar För export. men som trots det inte är villiga att avsätta de resurser - och därmed ta de risker - som en exportsatsning innebär. Sysselsättningsutredningen menar att ett inrättande av statliga handelshus, med uppgiften att mer fullständigt svara För exportfunktionen gentemot enskilda Företag. skulle kunna vara en effektiv väg att stimulera exportförsäljningen från Företag, som avstår från exportsatsningar på grund av motvilja mot ökat risktagande, eller som, åtminstone i initialskedet, måste räkna med en alltför liten exportvolym För att Finna det motiverat att anställa exportkunnig personal. Handelshus skulle vara avsedda att permanent eller för längre tid svara För exportfunktionen i små Företag och att bli ett led i Förnyelsen av produktprogrammet i Företag. som i dagsläget inte har produkter lämpade för export men som bedöms ha goda möjligheter att utveckla i sådana produkter. En annan industripolitiskt mycket intressant uppgift För en samhällelig exportorganisation är att samordna marknadsföringen av produkter från olika Företag som kompletterar varandra marknadsmässigt. Genom en samordning av exporten kan produkterna bjudas ut som delar i mera kompletta program och därmed bli mer attraktiva För en köpare. En exportorganisation av detta slag skulle få en grossistfunktion. Den skulle alltså erbjuda en köpare ett bredare produkturval än det en enskild producent kan erbjuda. Den skulle vidare kunna bedriva ett mer rationellt - Försäljningsarbete än den enskilde producenten säljresor, mässdeltaganden och det övriga arbete som krävs i utlandet kan samordnas För ett större antal produkter. Transporter kan också samordnas. Specialistfunktioner beträffande exportkrediter, transporter, kundbearbetning etc. - kan utnyttjas i högre grad.

Näringspolitik

Ett samhällsägt handelshus kan alltså svara för en rad funktioner i samband med exportaffárer. l mindre företag är kunnandet i allmänhet i första hand koncentrerat till produktionssidan. För export saknas ofta nödvändiga språkkunskaper, kunskaper om de utländska marknadernas om egenskaper, hur forsäljningsarbete utomlands skall bedrivas etc. l dessa fall blir uppgiften för handelshuset att svara för den kompetens som saknas hos producenten. l andra fall - då det gäller företag med visst eget exportkunnande - blir samordningsfunktionen mer framträdande. Exportstimulansen ligger där främst i att handelshuset gentemot köparen kan erbjuda ett mer fullständigt produktsortiment. Handelshusets uppgifter i samband med export från mindre företag där egen exportfunktion saknas - kan sammanfattas:

a. söka och välja ut lämpliga marknader för en exportsatsning. Här kan krävas marknadsundersökningar, kontakter med potentiella kunder etc. b. välja lämpliga former för exportförsäljningen (dels för introduktionsskedet, dels för det löpande arbetet i ett senare skede) c. planera finansiering, transporter etc. d. bistå producenten i det löpande exportarbetet - kontakter med olika köpare i den mån detta är nödvändigt, juridisk service etc. e. återföra information från köparevtill producent - beträffande produktutformning etc.

Ett samhällsägt handelshus av den typ som här skisserats bör inte begränsa sin verksamhet till att enbart avse produkter från företag utan tidigare erfarenhet av export. Om andra företag är intresserade av att utnyttja ex- portorganets tjänster exempelvis för att bryta sig in på nya marknader - bör det finnas möjlighet till detta. Detta är speciellt lämpligt i sådana fall då det finns fördelar att vinna med en samordnad försäljning av produkter från olika tillverkare. Det finns också skäl att understryka att handelshusen kan bli intressanta även som en exportkanal för större företag - kanske då speciellt vid försäljning på nya marknader eller sådana där företagets försäljningsvolym är begränsad. Den löpande verksamheten inom handelshusen bör i princip bedrivas på kommersiella grunder. Det krävs en smidigt fungerande intern organisation - med direkta kontaktvägar och möjligheter till snabba beslut. Handelshusen bör också ha stor frihet att från affärsmässiga bedömningar välja sortiment och därmed leverantörer. Beträffande de företagsekonomiska principerna som grund för den löpande verksamheten skall något sägas. Enligt vår uppfattning bör handelshusens verksamhet styras av mera övergripande - samhällsekonomiskt grundade - mål i två avseenden. Det ena är att vid inriktningen av verksamhetsområdet, vad gäller valet av produkter, samhällsekonomiska motiv skall ha stort inflytande. Detta innebär självfallet inte att exempelvis sysselsättningsskäl enbart kan avgöra vilka produktområden, som skall omfattas av verksamheten. Möjligheterna till avkastning av exportinsatserna måste också vara i hög grad avgörande. Också när det gäller val av enskilda produkter bör man överväga bidragskonstruktioner som ger förutsättningar för att utifrån - med ekonomiska incitament påverka beslut inom handelshusen. Detta i enskilda

278 Näringspolitik

fall då det bedöms vara från samhällsekonomisk synpunkt mycket viktigt att stödja industrin på en viss ort. Även här krävs naturligtvis en företagsekonomisk bedömning av den möjliga avkastningen av projektet med hänsyn till de bidrag som erbjuds. En statlig exportorganisation av den typ som här skisserats bör byggas upp steg för steg. Sysselsättningsutredningen föreslår att en verksamhet av försökskaraktär - med inriktning på export från mindre och medelstora företag - så snart som möjligt startas. Verksamheten bör i inledningsskedet koncentreras till ett fåtal branscher. Det finns motiv för att här bygga på existerande branschprogram, exempelvis inom träindustrin. Där finns redan ett utredningsmaterial - både beträffande branschen som helhet och enskilda företag i några län - som kan utnyttjas vid den närmare inriktningen av bolagets verksamhet. Det bör understrykas att resurserna i ett sådant statligt bolag, även om verksamheten i inledningsskedet har karaktär av försök, bör vara tillräckliga för att medge att verksamheten inriktas på långsiktig avkastning snarare än snabba resultat. Utredningen anser sig inte ha möjlighet att precisera kostnaderna för försöksverksamheten.

Sammanfattning av utredningens förslag och kraven på resurser

for deras genomförande

Situationen i industriländerna präglas av låg ekonomisk aktivitet kombinerad med statliga insatser för ökad export och restriktivitet mot import. Detta tillsammans med den successivt ökande konkurrensen från vissa u-Iänder gör att kraven på en anpassning av den svenska exporten till nya betingelser kommer att bli betydande under 1980-talet. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör det statliga exportstödet i olika former förstärkas kraftigt. Vi har framhållit att en betydande resursförstärkning bör ske inom exportserviceverksamheten inom utrikesförvaltning och handelssekreterarkontor. Beträffande organisationen av denna verksamhet pågår l n. en utredning. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör frågan om resursförstärkningar till denna del av exportserviceverksamheten tas upp i samband med att utredningen presenterar sina förslag. Vi menar att det är motiverat att till stor del finansiera en utbyggnad via statliga insatser. men kan inte här precisera de kostnader som detta kan innebära. För att stimulera exporten av större projekt har vi föreslagit att ökade resurser ställs till förfogande för verksamheten inom exportrådets branschprojekt. Medlen bör utnyttjas för att finansiera dels ökade personella insatser för att möjliggöra en högre grad av initiativ från samhällets sida. dels sådan konsultverksamhet som ligger i ett mycket tidigt stadium av ett projekt. Samtidigt föreligger i propositionen 1978/791123 ett förslag om en särskild nämnd inom exportrådet, Svensk Projektexport, för att främja export av stora projekt. Totalt har kostnaderna för verksamheten under det närmaste budgetåret beräknats till 47 milj. kr. Som påpekats ser Sysselsättningsutredningen en ökning av de statliga insatserna för stöd till export av större projekt som utomordentligt väl motiverad. Utredningen anser sig inte kunna till om den medelsförstärkning som föreslagits är tillräcklig. ta ställning Sysselsättningsutredningen har föreslagit inrättandet av ett särskilt exportorgan nära anknutet till de bolag för stöd till teknisk utveckling inom

Näringspolitik 279

den offentliga sektorns område som föreslagits i avsnitt 6.2.1.2. Hur arbetet inom detta organ skall organiseras och anknytas till övriga åtgärder för att stimulera export av större projekt bör utredas i samband med den allmänna översyn av insatserna på området som utredningen föreslagit. Därefter kan också frågor som rör finansieringen av verksamheten tas upp. Beträffande stödet till de mindre och medelstora företagens exportverksamhet har vi föreslagit ökade resurser till de regionala utvecklingsfonderna. Resursförstärkningarna bör enligt utredningens mening dels innebära att alla fonder ges möjlighet att aktivt verka for ökade exportansträngningar från de företag. vars produkter är lämpade för export, samt att erbjuda viss service i samband därmed. Till detta ändamål bör staten enligt utredningens mening avsätta medel i storleksordningen 5 milj. kr per år. Dessutom bör till statens industriverk ett lika stort belopp anslås for en försöksverksamhet med mer aktiva insatser genom de regionala utvecklingsfonderna, exempelvis i form av regionala handelshus. Sysselsättningsutredningen har föreslagit att möjligheterna prövas att i några branscher stimulera exporten från mindre och medelstora företag. Verksamheten bör ha forsökskaraktär. Utredningen anser sig inte ha möjlighet att precisera kostnaderna för en sådan verksamhet.

6.2.1.4 Etableringsfrämjande insatser Vi har i andra delar av detta betänkande pekat på kravet på en förnyelse av den svenska industrin. Ny produktion, med långsiktiga utvecklingsmöjligheter, måste ersätta den som av olika skäl inte längre är konkurrenskraftig. Vi vill från sysselsättningsutredningens sida betona, att industrins förnyelse enligt vår uppfattning i forsta hand måste åstadkommas genom en utveckling inom befintliga företag. De industripolitiska åtgärderna måste därmed i helt övervägande utsträckning syfta till att stimulera till en omställning av produktionen i de företag, där en sådan är nödvändig, och till en utveckling av produktionen i de företag där detta är möjligt. Denna syn på industripolitikens inriktning motiveras främst av praktiska skäl möjligheterna att åstadkomma en påtaglig expansion av produktion och sysselsättning i nybildade företag är begränsade. När det gäller strävandena att åstadkomma en ersättning av bortfallande produktion inom företag, utgår de dessutom från sociala skäl. Omstruktureringar, som innebär att anställda måste flytta från ett företag till ett annat, medför ofta att en viss del av arbetskraften får svårigheter i omställningsprocessen och slås ut från arbetsmarknaden.

Självfallet finns det också ett behov av en nybildning av företag. Åtgärder

för att stimulera företagsetableringar. och for att undanröja hinder for sådana, måste vara en del av näringspolitiken. En omständighet, som självfallet är av avgörande betydelse för nyföretagandet. är det ekonomiska resultat som ett eget företagande avkastar. Ju större möjligheter till goda vinster. som företagandet innebär, desto mer nyetableringar kan förväntas. Här kommer naturligtvis fördelningspolitiska aspekter in i bilden. Strävandena mot enjämn inkomstfördelning i samhället begränsar möjligheterna att genom allmänt fördelaktiga ekonomiska villkor

280 Näringspolitik

för företagande främja nybildningen av företag. Därtill kommer att åtgärder, som ger generella effekter av detta slag, inte bidrar till att skapa förutsättningar för att samtidigt hålla hög sysselsättning och stabila priser. Andra faktorer som är betydelsefulla för att underlätta nyetableringar av företag - och att säkerställa att nyetablerade företag ges förutsättningar att -bestå och utvecklas - är sådana som rör möjligheterna att få krediter baserade på framtida avkastningsmöjligheter snarare än materiella säkerheter. Möjligheterna till utbildning i frågor som rör företagsledning och företagsutveckling har också stor betydelse, liksom möjligheterna till service på samma områden. Det kan gälla exempelvis kalkylering. produktutveckling, produktionsteknik eller marknadsföring. A

Etableringsfrämjande insatser är ett av de åtgärdsområden som prioriteras

i den småföretagsproposition, som under 1978 behandlades av riksdagen. Det beslut som fattades innebar en ombildning av de förutvarande företagareföreningarna till stiftelser med stat och kommun som huvudmän. Dessa nya s. k. regionala utvecklingsfonder övertog de tidigare företagareforeningarnas uppgifter och fick samtidigt bl. a. utökade resurser för kreditgivning. Vissa arbetsområden för fonderna betonas i beslutet. Det gäller bl.a. produktutveckling och marknadsföring. En åtgärd, som mera direkt avser nyetableringsverksamheten. var inrättandet av två regionala investeringsbolag inom ramen för Svetabs verksamhet - Svetab Regionalinvest. Sysselsättningsutredningen har delvis finansierat en verksamhet. som Svetab bedrivit i anslutning till denna form av etableringsstöd. Pâ uppdrag av Svetabs båda regionala investeringsbolag, i Bergslagen och Mellannorrland, har Investkontakt AB under 1978 genomfört två kompletta s. k. investprogram. Dessa program omfattar tre faser - rekrytering. investseminarium och affársplanefas. De båda genomförda programmen är nu inne i affärsplanefasen. l flera fall föreligger utarbetade affarsplaner och dessa kommer nu att gå vidare till Regionalinvest för forhandingar om investeringar. l rekryteringsfasen har företagare/företag i de båda regionerna erbjudits att anmäla sitt intresse för Svetabs regionala investeringsverksamhet. Informationsåtgärderna. som haft formen av brev till företagare och annonser i lokalpress och fackpress, har genomförts två gånger. en gång under våren och en gång under hösten 1978. 300 företagare/företag anmälde intresse av aktiviteterna. varav 35 deltagit i seminarier. Av dessa är 30 ledare av företag med uttalade expansionsplaner och 5 personer som har utarbetade planer på att starta nya företag. Investkontakt arbetar nu med 15 av dessa 35 företagare för att utveckla deras affársplaner och föra fram dem till förhandlingar med Svetabs regionala investeringsbolag. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning är det ännu för tidigt att ha en bestämd mening om värdet av den metod som här tillämpats. Utredningen vill därför inte ta ställning till frågan om verksamheten skall utökas till att omfatta flera investeringsbolag av denna typ.

Näringspolitik 281

6.2.1.5 Statliga företag

För statsföretagsgruppen formulerades vid dess bildande i slutet av 1960-talet ett övergripande mål: “att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion”. Avsikten var att företaget skulle utnyttjas som ett instrument i regionalpolitiken genom att etablera verksamhet i regioner med sysselsättningsproblem. Det skulle också medverka till industriell utveckling genom verksamhet på områden där det krävdes mycket stora. långsiktiga eller riskfyllda insatser. Företaget skulle också kunna utnyttjas som ett instrument för samhällsinitiativ i syfte att åstadkomma en mer rationell struktur i en industribransch. För uppgifter utöver normala företagsekonomiska åtaganden skulle företaget bl. a. via ett utnyttjande av offertsystemet, få särskild ersättning. Frågorna om de anställdas medinflytande och arbetstillfredsställelse skulle ägnas speciell uppmärksamhet. l ett betänkande av statsföretagsutredningen, “Statligt företagande i samhällets tjänst” (SOU 1978:85), behandlas den framtida verksamheten och organisationen inom Statsföretag AB. Man konstaterar att anspråken på företagsgruppens framtida utveckling måste relateras till gruppens nuvarande sammansättning. Engagemangen i f. n. förlustbringande basindustrier är stora. Man föreslår för den framtida inriktningen av företagsgruppens verksamhet följande övergripande mål: “Statsföretag skall med iakttagande av foretagsekonomiskt lönsamhetskrav och under medbestämmande av de anställda medverka till en expansiv utveckling av det industriella näringslivet samt mot ersättning medverka till uppfyllande av samhällsekonomiska mål därutöver”. Över huvud taget kan statsföretagsutredningens inställning till de statliga företagens inriktning sägas karakteriseras av en betoning av de företagsekonomiska aspekterna. “Avveckling bör ske av verksamhet som inte är företagsekonomiskt försvarbar. Det bör tillkomma samhället att avgöra om sådan verksamhet i vissa fall skall upprätthållas av t. ex. regionalpolitiska skäl. l så fall bör särskild ersättning lämnas härför”. Man hävdar att statligt företagande inte generellt sett är lämpligt som regionalpolitiskt instrument och inte heller för strukturpolitiska insatser. De organisatoriska förslag som läggs fram av utredningen utgår från denna syn på det statliga företagandet. I vissa avseenden kvarstår emellertid enligt statsföretagsutredningen krav på de statliga företagen som går utöver dem som gäller för de privata. Statsföretag skall alltjämt ha en hög personalpolitisk ambitionsnivå. En viktig uppgift i det sammanhanget blir trygghetsfrågorna i samband med strukturella förändringar. Statsföretag bör som hittills kunna åläggas att avlämna offert i samband med tillämpning av offertsystemet. En minoritetspost av aktier i AB Strukturfinans - ett statligt bolag för rekonstruktionsinsatser i utsatta branscher, som föreslås bildas - skall ägas av Statsföretag AB. Sysselsättningsutredningen ser de statliga företagen som ett instrument för samhällets industripolitiska initiativ. En av utgångspunkterna för en diskussion om de statliga företagens verksamhet måste. enligt utredningens uppfattning. vara frågan om samhällets möjligheter att. med hjälp av ett ägarinflytande över företag, uppnå sysselsättningspolitiska eller industripolitiska effekter. utöver vad som annars skulle vara möjligt eller som annars skulle krävt mer kostsamma åtgärder från samhällets sida.

282 Näringspolitik

De statliga företagen arbetar inom marknadssystemets ram, vilket innebär klara begränsningar i deras möjligheter att utan finansiellt stöd utifrån inrikta sin verksamhet utifrån samhällsekonomiska snarare än rent företagsekonomiska utgångspunkter. Uppenbarligen måste därför den del av verksamheten, som går utöver det företagsekonomiskt motiverade, i betydande utsträckning finansieras genom ekonomiskt stöd från staten. Offertsystemet, som diskuteras i avsnitt 6.2.2.4, är enligt utredningens mening en metod, som i väsentligt ökad utsträckning i det sammanhanget bör utnyttjas. Offertsystemet är emellertid inte begränsat till att användas enbart gentemot statliga företag. Det kan på samma sätt, och med samma regler, utnyttjas som ett medel att föra in samhällsekonomiska mål i de privata företagens beslut. Skillnaden är att de statliga företagen kan åläggas att komma in med en offert - en ordning som av statsföretagsutredningen föreslås bibehållen. För att ett sådant krav på de statliga företagen skall ge konkret utslag, förutsätts emellertid att dessa i sitt interna arbete lägger ned stora resurser på att söka nya områden för expansion och därigenom skaffar sig en hög beredskap för att gå in i projekt inom offertsystemets ram. Enligt sysselsättningsutredningens mening är detta ett av de områden, där samhället kan sysselsättningspolitiskt eller industripolitiskt utnyttja ett eget ägande av företag: man kan säkerställa att det inom de egna företagen - samhällsekonomiskt motiverade - resurser för avsätts mycket betydande av industriell produktion. Inte minst i den situation som kan utveckling förutses inför 1980-talet, med stora krav på industriell utveckling på nya områden, är denna möjlighet betydelsefull. Insatser till företag som redan i utgångsläget är i statlig ägo är en form för industripolitiska insatser inom området statligt företagande. En annan är statliga förvärv av företag eller delar av företag. Våra förslag om inrättande av dels en särskild fond för statliga insatser för att påverka strukturominom industrin, dels regionala utvecklingsbolag innebär möjvandlingen ligheter för staten att gå in med ägarkapital i privata företag. Speciellt när det gäller omstruktureringar av branscher blir statliga företagsköp ofta aktuella. Summan av i och för sig, från de enskilda företagens synpunkt. rationella beslut, som fattas av konkurrerande företag inom en bransch är ibland samhällsekonomiskt klart ineffektiva. Ett ökat statligt kan i en sådan situation vara den i praktiken enda framägarengagemang en samordning av besluten inom brankomliga vägen för att åstadkomma schen. Det finns också möjligheter att utifrån ett statligt företagsägande genomföra en samordning av exempelvis marknadsföringsinsatser, som kan lägga grunden för en expansion inom företagsgruppen som helhet. Man kan i det sammanhanget tänka sig ett statligt ägande i tillverkningsledet i kombination med en gemensam lösning av marknadsföringsfrågorna. Man kan också tänka sig ett statligt ägande begränsat till själva försäljningsorganisationen av den typ som diskuteras i avsnitt 6.2.1.3. Vi vill slutligen peka på de skäl för ett statligt företagande som ligger i de spridningseffekter som kan uppnås genom en uppbyggnad av företag - inte minst på tekniskt avancerade områden. Delvis faller därvid de samhällsekonomiska vinsterna utanför det företag som ursprungligen gav upphov till spridningseffekterna, vilket samhällsekonomiskt motiverar finan-

Näringspolitik 283

siella tillskott till detta Företag till den del detta är från foretagsekonomisk synpunkt påkallat. Självfallet är här ett alternativ till en uppbyggnad av ett av staten ägt företag, att bidrag utgår till ett privat företag med motsvarande egenskaper. Sådana möjligheter föreligger också inom ramen för offertsystemet. Sammanfattningsvis vill vi från sysselsättningsutredningens sida framhålla att ett statligt ägarengagemang inom industrin enligt vår uppfattning ger samhället värdefulla möjligheter till sysselsättnings- och industripolitiska insatser. Enligt vår uppfattning kan de problem, som den svenska industrin står infor, komma att motivera ökade statliga insatser på detta område. Kraven på finansiella tillskott till den statliga företagssektorn kommer därvid att vara stort. liksom kraven på att man i verksamheten inom de statliga företagen avsätter betydande resurser för ett framtagande av industriella projekt. som kan utnyttjas främst inom ramen för offertsystemet.

6.2.2 att kontrollera och större

Åtgärder för ned/äggningar

inskränkningar i driften

6.2.2.1 De sociala och ekonomiska motiven bakom samhällsinsatserna Vi har i de föregående avsnitten i detta kapitel behandlat åtgärder för att stimulera en expansion inom utvecklingsbara företag. De åtgärder som diskuterats kan betecknas som offensiva - med syftet att undanröja hinder for en positiv utveckling där potentiella möjligheter till en sådan föreligger. Sådana offensiva åtgärder kan givetvis ingå som en del i en branschpolitik oaktat branschen totalt sett håller på att krympa. Vad vi här skall diskutera är emellertid de medel som kan betecknas som defensiva - som är utformade med det direkta syftet att medge en samhällelig styrning av en kontraktionsprocess. Vi vill emellertid inledningsvis understryka att ett sådant åtgärdsprogram för en bransch. som diskuteras i avsnitt 6.3 nedan, i allmänhet måste innehålla både offensiva och defensiva medel. En bransch är sällan eller aldrig så homogen att insatserna kan vara renodlat offensiva eller defensiva. Sysselsättningsutredningen har i andra sammanhang givit exempel på situationer då beslut som fattas på rent Företagsekonomiska grunder resulterar i åtgärder som inte är samhällsekonomiskt motiverade. I samband med företagsnedläggelser eller kraftiga nedskärningar av driften vid ett företag föreligger inte sällan sådana situationer. Det är naturligt eftersom en avsevärd del av de kostnader, som en kraftig nedgång i sysselsättningen på en ort kan föra med sig, inte beaktas i den företagsekonomiska kalkylen. Dessa utanför den företagsekonomiska kalkylen liggande kostnader är av tre slag. Det ena är de kostnader som bärs av enskilda individer i form av dels minskad inkomst, dels andra - subjektivt upplevda - kostnader, som är svåra att kvantifiera. men som uppenbarligen kan vara avsevärda. Den andra sortens kostnader är sådana som bärs av samhället. De utgörs dels av bortfall av skatteinkomster. dels arbetslöshetsersättningar och vissa andra transfereringar till dem som förlorat sitt arbete. De består också av kostnader i form av det underutnyttjande av offentliga investeringar. som

284 Näringspolitik SOU l979z24

kan uppstå vid en befolkningsminskning på en ort som resultat av en företagsnedläggning. Av detta senare slag är också den tredje typ av kostnader som vi vill peka på. som ligger utanför kalkylerna i det företag där beslutet tas. Det gäller underutnyttjandet av investeringar i andra företag - hos lokala underleverantörer, inom detaljhandeln etc. - på den aktuella orten. Vi skall här något uppehålla oss vid de kostnader som mera direkt hör ihop med nedgången i sysselsättning. Dessa kostnader bärs, som ovan nämnts, av dels de enskilda individerna, dels den offentliga ekonomin. l sysselsättningsutredningens delbetänkande “Arbete åt handikappade diskuteras utslagningen från arbetsmarknaden. Där sägs bl. a.:

“Om ett företag som har stor del äldre arbetskraft lägger ner sin verksamhet, och om det samtidigt är dominerande for en lokal arbetsmarknad, blir resultatet i form av utslagning ofta mycket stort. l dessa fall blir också ofta de företagsekonomiska kalkyler som ligger bakom en nedläggning mycket avvikande från vad en samhällsekonomisk kalkyl skulle ge till resultat. Marginella förändringar i produktionsresultat. eventuellt förlusterna för företag eller delar av företag. skall ställas i relation till de personliga tragedier och de stora samhällsekonomiska Förluster som blir resultatet av en sådan nedläggning. Staten har i praktiken redan tagit konsekvenserna av denna utveckling. Rader av statliga ingripanden har skett under senare tid men har emellertid en tendens att komma på ett mycket sent stadium och det tycks ofta saknas ekonomiska kalkyler av den karaktär som diskuterats ovan som grund för besluten. Det bör därför diskuteras om det inte borde finnas möjligheter att göra mera systematiska samhällsekonomiska bedömningar innan en nedläggning görs och i vilka former och med vilka finansieringsmetoder ingripandet skall ske. När entydiga samhällsekonomiska skäl talar för att bibehålla företaget bör det finnas tillgång till särskilda medel for finansieringen. Bidrag kunde t. ex. utgå under den tid det tar att ordna annan sysselsättning. Formerna för detta diskuteras av sysselsättningsutredningen i samband med hela näringspolitikens inriktning i framtiden och utredningen återkommer till frågan i slutbetänkandet”.

6.2.2.2 Vad skall samhället påverka vid en avveckling

Vi har tidigare framhållit att de medel, som samhället kan sätta in då en företagsnedläggning eller kraftig driftsnedskärning hotar, kan vara både offensiva och defensiva. l vissa fall tvingas man acceptera en negativ utveckling på sikt i ett företag eller vid ett arbetsställe. Men även om man accepterar att en avveckling skall ske, kan det - från samhällsekonomisk synpunkt - vara motiverat att påverka hur avvecklingen genomförs. Det gäller tidpunkten för avvecklingen och dess längd. Det kan också i vissa fall - då det finns alternativ - som skall gälla valet av den anläggning läggas ned eller krympas. Tidpunkien bör väljas bl. a. med hänsyn till den allmänna konjunkturutvecklingen. Det finns av naturliga skäl en tendens att vidta strukturmässigt motiverade nedläggningar i lågkonjunktur. Under högkonjunktur med hög efterfrågan och goda priser kan man producera lönsamt även i gamla, orationella anläggningar. som man kanske sedan lång tid tillbaka slutat satsa investeringar på i klart medvetande om att de blir olönsamma under en konjunkturdämpning med fallande priser. Här har alltså företaget och samhället motstridiga intressen vad beträffar tidpunkten för nedläggningen. En

Näringspolitik 285

förskjutning av nedläggningstidpunkten kan i princip gälla antingen tidigareläggning eller senareläggning. En tidigareläggning av nedläggningen genom ett aktivt samhällsingripande är ofta så politiskt svårbemästrad att den knappast kan bli aktuell utan kompletterande insatser, exempelvis uppbyggnad av ersätlningsindustri. Ett annat samhällsintresse kan vara att avvecklingsperiodens längd anpassas till den takt, i vilken de anställda som mister sitt arbete, har möjlighet att få ny sysselsättning antingen på orten eller på annat håll. Man måste naturligtvis i många fall räkna med att de sysselsättningsproblem som uppkommer vid en företagsnedläggning inte kan lösas genom åtgärder som enbart innebär en förskjutning av tidpunkten för nedläggningen eller avvecklingsperiodens längd. Sådana åtgärder kan ändå vara motiverade av skälet att de ger samhället bättre tid att ordna ersättningssysselsättning. Frågan om hur samhället kan agera för att skapa ersättningssysselsättning. speciellt vid större företagsnedläggelser, är en av de mest svårlösta näringspolitiska frågorna. Dess lösning kräver dels ett förbättrat - praktiskt inriktat planeringssystem, dels avsevärda insatser i form av samhällsstöd till investeringar. Som tidigare nämnts finns det ibland möjlighet att välja mellan olika alternativ när produktionen i en bransch måste krympas och någon eller några anläggningar skall läggas ned. Det kan uppenbarligen från samhällsekonomisk synpunkt finnas starka skäl att påverka valet av den eller de enheter som skall läggas ned.

6.2.2.3 Formerna för samhällets påverkan

Åtgärder för att påverka utvecklingen i företag, där nedläggning eller kraftig

sysselsättningsminskning hotar, svarar resursmässigt för en mycket betydande del av de industripolitiska insatserna. Vi kan som exempel peka på de utomordentligt stora belopp som från samhällets sida satsats i varvsoch stålindustrin. Formerna för samhällsingripandena har varit främst tillskott av ägarkapital eller stora krediter knutna till olika överenskommelser efter förhandlingar mellan staten och de enskilda företagen. Vid samhällsinsatser av den storlek. som det här varit fråga om. måste riksdagen ta ställning i varje enskilt fall. Av avgörande betydelse är emellertid i det sammanhanget frågan om beslutsunderlagets kvalitet. På det området finns enligt sysselsâittningsutredningens mening mycket allvarliga brister. Frågor som rör utarbetandet och utformningen av det näringspolitiska beslutsunderlaget behandlas i avsnitt 6.3 nedan. En förutsättning för effektiva samhällsingripanden är att samhällsorganen på ett tidigt stadium känner till att en nedläggning eller driftsnedskärning hotar eller planeras. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning är det i första hand en utveckling av planeringen som kan bidra till att lösa problemen. Man ger därigenom samhällsorganen möjlighet att klarlägga vilka alternativ som i praktiken föreligger och att göra en samhällsekonomisk bedömning av dessa alternativ. För en sådan bedömning krävs bl a att de olika alternativen bedöms i sitt industripolitiska sammanhang - så att exempelvis effekten på den totala branschstrukturen av olika samhällsåtgärder klargörs.

286 Näringspolitik SOU l979:24

En av de centrala uppgifterna för den industripolitiska planeringen är att ge samhällsorganen möjlighet att på ett tidigt stadium bedöma vilka anläggningar som hotas av nedläggning eller kraftig reduktion av sysselsättningen. l det sammanhanget har de fackliga organen en viktig uppgift i planeringen. En strävan måste vara att sådana bedömningar skall ingå i beslutsunderlaget, då de branschpolitiska programmen utarbetas. Man måste emellertid alltid räkna med att nedläggningshot, som inte kunnat förutses, aktualiseras, och att samhällsingripanden för att kontrollera nedläggningsprocessen blir motiverade. Ett stöd av detta slag bör enligt sysselsättningsutredningens mening kombineras med andra åtgärder från samhällets sida. Att andra slag av arbetsmarknadspolitiska insatser måste bli aktuella är uppenbart, liksom att offensiva industripolitiska åtgärder kan komma in. En möjlighet är att genom ett utnyttjande av offertsystemet åstadkomma en fastare sammanknytning av samhällets insatser av defensivt och offensivt slag. l dag har statsmakterna på olika vägar möjligheter att agera i nedläggningssituationer. För företag, som gått i konkurs, kan ett statligt stöd utgå med upp till en tredjedel av företagets Iönekostnad - i speciellt angelägna fall halva lönekostnaden. Beslut om stöd upp till 6 månader fattas av AMS. Regeringen kan därefter förlänga stödet i ytterligare 6 månader. En översyn av detta stöd pågår inom regeringskansliet. Företag som har en avsevärt övertalig arbetsstyrka kan också för att fördröja en uppsägning få ersättning med upp till 75 % av lönekostnaden för den period uppsägningen skjuts upp. Villkoret är i det fallet att särskilda arbeten skapas för den övertaliga arbetsstyrkan. I vissa fall har riksdagen beslutat om stöd utöver det här angivna eller om ett annorlunda villkor skall gälla för stödet. l vissa fall, då det bedöms nödvändigt med hänsyn till sysselsättningen beviljas av regeringen statligt regionalpolitiskt stöd och kreditstöd med åsidosättande av de regler som av statsmakterna antagits för dessa typer av stöd. Någon för ändamålet helt lämpad stödform har inte funnits, och besluten har inte kunnat skjutas upp på grund av ärendenas brådskande natur. Statens industriverk har i en skrivelse till regeringen framhållit att man finner det olämpligt att industrigarantilån härigenom utnyttjas på ett sätt som saknar stöd i gällande författning. Verket menar att man måste räkna med att ett behov av extraordinära stödinsatser kommer att föreligga även i fortsättningen och att man därför bör skapa särskilda instrument som är avsedda att utnyttjas i sådana situationer. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör regeringen ha särskilda medel till sitt förfogande för defensiva insatser av detta slag. Man måste räkna med att det även i samband med en medveten omstrukturering av branscher relativt ofta blir nödvändigt att sätta in betydande insatser. Det är inte avsikten att kostnaderna för dessa belopp för defensiva insatser skall bäras av den fond för finansiering av strukturpåverkande åtsom föreslås i avsnitt 6.2.1.1. Samtidigt är det nödgärder inom industrin vändigt att man, i samband med förhandlingar om insatser från fondens sida, har en klar överblick över de defensiva insatser som kan göras i samband med omstruktureringen. Riksdagen bör därför, enligt sysselsättningsutredningens mening, ge re-

SOU l979z24 287 Näringspolitik

geringen möjligheter att inom en angiven ram besluta om bidrag till enskilda Företag dels för ett tidsbegränsat upprätthållande av driften. dels för regionalpolitiskt motiverad påverkan av fondens beslut. Storleken på rambeloppet bör enligt utredningens mening Förslagsvis sättas till 500 milj. kr. Enligt sysselsättningsutredningens mening finns det också anledning att se över möjligheterna att genom lagstiftning ge samhället en starkare Förhandlingsposition i samband med att nedläggnlngshot eller mycket avsevärda sysselsättningsnedskärningar aktualiseras Det yttersta syftet med en sådan lagstiftning skulle vara att göra enskilda företag - framför allt sådana med flera produktionsenheter - mer benägna att dels förstärka sin långsiktiga planering, dels låta samhällsorganen ta del av sina planer beträffande utvecklingen inom företagets olika produktionsenheter. En tänkbar väg vore att införa ett krav på att planer på nedläggning skall anmälas till myndigheterna viss tid - Förslagsvis två år - innan nedläggningen skall genomföras. Samma regel skulle kunna gälla en driftsinskränkning som leder till en viss andelsmässig sysselsättningsminskning vid en produktionsenhet. Självfallet måste en sådan lagstiftning innehålla regler om sanktioner gentemot de Företag som inte uppfyller de uppställda kraven. En tänkbar möjlighet vore att i någon form låta företaget bidra till täckandet av de kostnader som samhället åsamkas som en följd av en bristande information från Företagets sida beträffande en planerad nedläggning av eller kraftig driftsinskränkning vid en arbetsplats. Sådana åtgärder som här skisserats skulle endast kunna bli effektiva under förutsättning att det företag. där nedläggningen eller driftsinskränkningen genomförs, har sådana ekonomiska resurser att det kan uppfylla en sådan ekonomisk förpliktelse. Uppenbarligen är mycket betydande praktiska svårigheter förknippade med en lagstiftning av det slag som här skisserats. Det krävs en utredning om möjligheterna att genom denna typ av åtgärder eller andra slags sanktionssystem Förbättra samhällsorganens möjligheter att få information om förestående nedläggningar eller större Förändringar i driften vid enskilda företags anläggningar. En sådan utredning bör enligt sysselsättningsutredningens uppfattning snarast genomföras.

6.2.2.4 Offertsystemet

Offertsystemet diskuteras i statsföretagsutredningens betänkande Statligt företagande i samhällets tjänst” (SOU 1978:85). Man konstaterar att det Företagsekonomiska lönsamhetsbegreppet i vissa fall är en från samhällsekonomisk synpunkt alltför snäv gräns För bedömning av etablering eller fortsatt drift av en verksamhet. Utredningen betonar att andra näringspolitiska insatser kan komma i fråga som alternativ till Offertsystemet. och att det bör avgöras i varje särskilt fall om offertsystemet skall tillämpas. Man urskiljer tre motiv för ett utnyttjande av offertsystemet. Det kan gälla i fall då man av försörjningstrygghetsskäl vill upprätthålla viss produktion. Det kan gälla situationer då man av strukturpolitiska skäl vill åstadkomma en expansion eller kontraktion inom en bransch. Det kan gälla då man vill kompensera ett högt risktagande. Utredningen presenterar ett förslag till tillämpning av offertsystemet in-

Näringspolitik

delat i flera steg. Beträffande det första ledet, offerrbesrällningen, framhålls att den måste föregås av en förberedande analys som underlag för ett beslut om ett offertförfarande över huvud taget skall tillämpas. Då detta beslutats vilket problem som föreligger och vilken uppgift anges i offertbeställningen som önskas utförd. Offertbeställningen tillstålls därefter företag - helst flera - som kan antas besitta lämplig kompetens och förmåga att fullgöra uppmellan företag om offerten bör vara möjlig. Statsdraget. En samverkan företag bör liksom hittills kunna åläggas att utarbeta offert. Företaget, eller företagen, utarbetar därefter en ojferr. I Statsföretagsutpreciseras de punkter som offerten bör innehålla. Sedan offerten redningen analyserats vidtar förhandlingar mellan staten och företaget. Därefter träffas en preliminär överenskommelse mellan staten och företaget. Först sedan riksregeringens proposition i frågan träder of/eriavraler i kraft. dagen godkänt Det framhålls i betänkandet att offertärenden inte måste göras till föremål för riksdagsbehandling under förutsättning att de ligger inom en av riksdagen beslutad ram, som ställts till regeringens förfogande för offertuppgörelser. Statsföretagsutredningen diskuterar de krav som bör ställas på offertavtalet. Man betonar bl. a att det är viktigt att avtalet ger företaget ett reellt ekonomiskt ansvar för projektet dvs. att företaget har del i uppkommande vinster och förluster. Man framhåller vikten av att avtalet ges en sådan effekter Beträffande utformning att inga konkurrenssnedvridande uppstår. de villkor som ställs upp i avtalet kan man uppenbarligen tänka sig olika lösningar beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Kompensationen bör kunna utgöras av såväl bidrag som lån av olika slag. Utredningen menar att man bör eftersträva att den ekonomiska kompensationen bestäms som ett engångsbelopp, som dock bör kunna utbetalas i flera etapper. Det i största möjliga utsträckning bör utsägs vidare att etablerade stödformer nyttjas, och att särskild kompensation via offertsystemet bör utgå endast om de etablerade stödformerna är otillräckliga eller av annat skäl inte kan komma i fråga. Sysselsättningsutredningen ser offertsystemet som den i många fall enda lösningen för att åstadkomma ett nödvändigt tillskott av arbetspraktiska platser på orter med svåra sysselsättningsproblem. Det gäller i vissa fall då det uppstår en akut risk för nedläggning eller då en sådan med kort varsel genomförs vid en anläggning av avgörande betydelse för sysselsättningen på en ort. Det gäller också i viss mån på orter som präglas av stora långsiktiga sysselsättningssvårigheter. Enligt utredningens uppfattning kan man förutse att kravet på insatser i den form som representeras av offertsystemet kommer att bli betydande under 1980-talet. Vi vill här inte ta ställning till alla detaljer i det förslag som statsföretagsutredningen presenterar. Vi föreslår emellertid att riksdagen beslutar om ramar för regeringens handhavande av offertsystemet. Beslut beträffande mycket stora offerter därutöver bör fattas av riksdagen. Som framgått av avsnittet om statliga företag, är det sysselsättningsutredningens uppfattning att Statsföretag bör ges ökade resurser för en projektering av nya industriprojekt. Genom en sådan resursförstärkning ges Statsföretag förutsättningar att på ett effektivt sätt delta i offertgivningen. Nödvändigheten av samhällsekonomiska bedömningar i samband med av offertsystemet leder fram till krav på att hanteringen av utnyttjandet

Näringspolitik

offertsystemet nära anknyts till den industripolitiska branschplaneringen. Dels bör frågan om det finns ett behov att utnyttja offertsystemet vara ett av de överväganden som görs i samband med utarbetandet av branschpolitiska program. dels måste det samhällsorgan. som administrerar offertärenden. ha löpande nära kontakter med de branschplanerande organen. Frågor som rör den industripolitiska planeringen diskuteras i avsnitt 6.3.

6.3 Näringspolitisk planering

Sysselsättningsutredningen har i inledningen av detta kapitel understrukit att en kraftig utbyggnad av näringspolitiken är en nödvändig förutsättning för att de sysselsättningspolitiska målen skall kunna uppnås. Vi har därefter presenterat en rad forslag inom näringspolitikens område. Förslagen, som innebar avsevärda förstärkningar av resurserna för näringspolitiska åtgärder, syftar till att ge samhället ökade möjligheter att ta konkreta initiativ för att stimulera utvecklingen inom näringslivet. De är också i stor utsträckning utformade så att insatserna kan riktas till de områden, där de från samhällsekonomisk synpunkt bäst behövs. Enbart en förstärkning av de näringspolitiska medlen är emellertid enligt utredningens mening inte tillräckligt, om samhällsorganen skall kunna utnyttja de näringspolitiska instrumenten effektivt. Därtill krävs ett beslutsunderlag, som ger anvisning om var, när och hur åtgärder skall sättas in. Utan en förbättrad näringspolitisk planering har inte samhällsorganen det underlag som krävs för egna initiativ och för på samhällsekonomiska skäl grundade selektiva Dessa krav på beslutsunderlaget åtgärder. är utgångspunkten för utredningens förslag till utveckling av den näringspolitiska planeringen. Avsnittet inleds med en skiss av huvuddragen i den nuvarande näringspolitiska planeringen, som syftar till att belysa vad vi uppfattar som dess från sysselsättningspolitisk utgångspunkt avgörande svagheter. Tonvikten har här, liksom i tidigare delar av detta kapitel, lagts på det industripolitiska området. Därpå följer, som ett underlag för diskussionen om den framtida näringspolitiska planeringen, ett försök till precisering av kraven på planeringssystemet. Vi diskuterar därefter utvecklingen av den näringspolitiska planeringen på olika nivåer i samhället, och redovisar förslag till förändringar i dess innehåll och organisation. Först tar vi upp den centrala nivån, där den övergripande näringspolitiska planeringen liksom den branschvisa planeringen hör hemma. Det är också på den centrala nivån som ansvaret för de avgörande näringspolitiska besluten enligt vår uppfattning bör ligga. Vi går så över till länsnivån, som svarar för vissa näringspolitiska beslut men som också spelar en mycket betydelsefull roll som samhällets kontaktyta gentemot företagen i en utbyggd näringspolitisk planering. Därefter följer ett avsnitt, som tar upp kommunernas möjligheter att bidra till underlaget för beslut - egna och andra nivåers - som påverkar näringslivets utvecklingsbetingelser. Utformningen av planeringen inom de enskilda företagen är självfallet

290 Näringspolitik

av avgörande betydelse för möjligheterna att bygga upp en effektiv planering som underlag för samhällsorganens beslut. Omvänt kan en medveten näringspolitisk planering sägas vara en nödvändig förutsättning för en mei företagen. Dessa frågor diskuteras i ett ningsfull planeringsverksamhet särskilt avsnitt. Slutligen tar vi upp de fackliga organens medverkan i pla- En ökad facklig medverkan i näringslivets tulaneriitg är neringsprocessen. utredningens mening väsentlig därför att den innebär en bred deenligt mokratisk av beslut som långsiktigt påverkar de enskilda mänförankring niskornas möjligheter till trygg sysselsättning. Den kan bli ett viktigt itaedel för att förbättra de anställdas möjligheter att i praktiken påverka besluten på den egna arbetsplatsen.

6.3.1 Planeringens nuvarande organisation

Den övergripande ekonomiska långsiktiga planeringen utgörs av långtidsutredningarna, som genomförs två gånger per femårsperiod, Utredningarna under den kommande femårsperioden av centrala ger en bild av utvecklingen ekonomisk-politiska variabler som sysselsättning, produktion, investeringar. konsumtion, export och import etc. Beräkningarna brukar beskrivas som “betingade prognoser”, vilket kan sägas innebära att de som utgångspunkt har vissa politiskt fastställda förutsättningar. Exempel på sådana är fördelningen mellan privat och offentlig konsumtion och de krav som ställs på relationerna mellan export och import. Ibland arbetar man i långtidsutredningarna med alternativ - det kan gälla på de punkter som fordrar ett politiskt ställningstagande eller på sådana där graden av osäkerhet i framtidsbedömningarna betraktas som exceptionellt hög. Den bild - eller de alternativa bilder - av den ekonomiska utvecklingen, som redovisas i långtidsutredningarna, svarar mot vissa krav beträffande samhällsekonomisk balans. Man kan säga att beräkningarna är avsedda att ge en allmän bild av betingelserna för den samlade ekonomiska politiken under den kommande femårsperioden. Det är självfallet omöjligt att ange i hur hög grad långtidsutredningarna i praktiken blir styrande för den långsiktiga inriktningen av den ekonomiska Att de påverkar olika politiska ställningstaganden beträffande repolitiken. sursfördelningen mellan olika områden och inriktningen av den ekonomiska politiken är emellertid uppenbart. Man kan säga att långtidsutredningens prognoser beträffande näringslivets totala produktion bestäms av antaganden om dels näringslivets totala tillgång på arbetskraft, dels produktiviteten i olika sektorer. Fördelningen av produktion och sysselsättning bestäms inom ramen för en ekonometrisk (ekonomisk-statistisk) modell, av dels de ömsesidiga sambanden mellan olika sektorer, dels efterfrågans fördelning mellan sektorerna med hänsyn till utvecklingen av konsumtion, investeringar och export. Som tidigare nämnts avgörs storleken av den beräknade exporten av vilka krav som ställts upp beträffande relationerna mellan export och import. Delvis bestäms alltså beräkningarna av utvecklingen inom näringslivet och dess branscher av de krav som riktas mot sektorn under förutsättningen att samhällsekonomisk balans skall uppnås. Självfallet påverkas prognoserna för enskilda branscher av rimlighetsbedömningar. Därför kan ingen egentlig

Näringspolitik

diskussion föras om vilka näringspolitiska insatser, som skulle kunna sättas in för att åstadkomma antingen den prognoserade utvecklingen eller önskvärda avvikelser från denna. Det bör understrykas att bedömningarna på näringsgrens- och branschnivå är av mycket översiktlig karaktär. l arbetet med långtidsutredningarnas industriberäkningar deltar statens industriverk. Samarbetet har bedrivits i något olika former vid skilda tillfällen. l den senaste utredningsomgången har industriverket gjort bedömningar av investeringar och arbetsproduktivitet inom olika branscher. Detta med utgångspunkt från de för långtidsutredningarna fastlagda förutsättningarna - beträffande bl. a. internationell ekonomisk utveckling, fördelningen mellan privat och offentlig konsumtion och kraven på intern och extern balans. Långtidsutredningarnas prognoser har en helt annan karaktär än de femårsprognoser över utvecklingen inom industrin som helhet och inom enskilda branscher, som årligen görs inom statens industriverk. Dessa beräkningar är prognoser över den “spontana” utvecklingen - de styrs alltså inte av några krav på samhällsekonomisk balans. lnom statens industriverk bedrivs därutöver - vad gäller branschövergripande frågor - utredningsverksamhet i projektform. I dessa fall sker alltså inte avrapporteringen med viss bestämd periodicitet, som i fallet med femårsprognoserna. Det gäller här alltså frågor som inte är branschspeciñka, exempelvis vissa nyetablerings- och småföretagsproblem, frågor som rör multinationella företag och den internationella konkurrensens inverkan på strukturomvandlingen i svensk industri. En av de centrala delarna av utredningsverksamheten inom statens industriverk utgörs av branschutredningarna. Även dessa bedrivs i projektform, och avrapporteringen är inte tidsmässigt regelbunden. Däremot utnyttjas naturligtvis material från branschutredningarna för de tidigare nämnda femårsprognoserna i de årliga s. k. höstrapporterna. Resurserna för verksamheten är endast tillräckliga för att medge samtidiga utredningar av en begränsad del av industrins branscher. En relativt stor del av utredningarna har genom anslagstilldelningen styrts till branscher, som befunnit sig, eller stått inför, en krissituation. Det har alltså endast i obetydlig utsträckning varit möjligt att genom utredningsverksamheten identifiera områden med expansionsmöjligheter och att för dessa områden analysera villkoren för en expansion. De branschutredningar, som utförts inom statens industriverk, har varit av sinsemellan olika karaktär. Innehållet i en del av dem har närmast begränsats till sammanställningar av olika statistiska data för de aktuella branscherna. I andra utredningar har man gått betydligt längre när det gällt att analysera från industripolitisk åtgärdssynpunkt relevanta branschmässiga förhållanden - vissa branschutredningar har t. o. m. innehållit förslag till konkreta åtgärder från samhällets sida för att påverka förhållandena i branschen. I några fall har utredningarna direkt följts av förhandlingar med enskilda företag, varvid statens industriverk ställt sekretariatsresurser till förfogande också i förhandlingsarbetet. I anslutning till de branschprogram med syftet att underlätta strukturomvandlingen i vissa branscher, som administreras av statens industriverk,

292 Näringspolitik

tas en del underlagsmaterial fram. Materialet är dels av typen omvärldsanalyser - som rör efterfrågebilden, den tekniska utvecklingen etc. - dels av typen företagsanalyser. Här - liksom i fallet med de tidigare nämnda branschutredningarna - Förekommer ingen systematisk samordning med den löpande ekonomisk-politiska planeringen inom exempelvis långtidsutredningar och länsplanering. Även inom industridepartementet bedrivs i viss utsträckning en utredningsverksamhet av samma slag som inom statens industriverk. Det är fråga om både utredningar av branschövergripande frågor och bransch- Härutöver tillsätter departementet i vissa fall offentliga utredutredningar. ningar med liknande uppdrag. Ofta är det fråga om utredningar som direkt och som har inslag av direkta forskall ligga till grund for åtgärdsbeslut handlingar med enskilda företag. Arbetsuppgifterna for statens industriverk är inte begränsade till utredningsverksamhet utan innefattar också en del konkreta stödâtgärder. lnom verket- liksom inom andra industripolitiska organ med exekutiva uppgifter - bedrivs naturligtvis en verksamhetsplanering for dessa uppgifter. Det är av uppenbara skäl svårt att belysa hur de industripolitiska intentionerna - bl. a. genom anslagstilldelningen - kommer till uttryck i verksamhetsplaneringen. Det kan dock knappast hävdas att det i dag finns ett sammanhållet industripolitiskt planeringssystem. där den övergripande ekonomiska planeringens krav på industriell utveckling stegvis konkretiseras för att mynna ut i verksamhetsplaner och därefter i konkreta åtgärder. På länsnivån bedrivs utredningsverksamhet med näringspolitiskt innehåll inom ramen for länsplaneringen. Vid denna verksamhet utnyttjas information som inhämtats genom länsorganens kontakter med företag inom ramen for den löpande verksamheten. I sammanhanget utnyttjas också enkätuppgifter från länets företag insamlade genom det s. k. DlS-systemet. De organ på regional nivå som f. n. arbetar med någon form av näringspolitik (i betydelsen industripolitik i forsta hand) är framför allt länsstyrelserna, de regionala utvecklingsfonderna och länsarbetsnämnderna. Länsstyrelserna har ett mer allmänt och övergripande ansvar för länets utveckling bl. a. ur sysselsättningssynpunkt. Myndigheternas arbete med näringspolitiska frågor sker framför allt inom ramen för länsplaneringen och äger huvudsakligen rum vid de regionalekonomiska enheterna. Vid denna enhet handläggs bl. a. ärenden angående lokaliseringsstöd. Härutöver bedrivs en verksamhetsplanering inom de länsorgan som bedriver verksamhet med näringspolitisk anknytning. Exempel på sådan är de frågor angående lokaliseringsbidrag, lagerstöd och beredskapsarbeten. som handläggs inom länsarbetsnämnderna. Detsamma gäller de regionala utvecklingsfondernas verksamhet, som är helt inriktad på näringspolitiska fråav dessa for länets näringsliv betydelsefulla verksamheter gor. Anknytningen till den långsiktiga näringspolitiska planering, som är en del av länsplaneringen, har hittills varit svag.

6.3.2 Kraven på planeringssystemer

Redan med nuvarande åtgärdsuppsättning på det näringspolitiska området finns allvarliga brister i planeringen. De finansiellt sett mycket stora insatser.

Näringspolitik 293

som i dag görs, baseras ofta på ett knapphändigt beslutsunderlag. Kunskapen om möjliga alternativ till mera defensivt betonade insatser, i form av stimulans av potentiellt expansiva branscher, är mycket begränsad. Sysselsättningsutredningens förslag till förstärkta näringspolitiska insatser skärper ytterligare kraven på en Förbättring av beslutsunderlaget. En uppgift för den näringspolitiska planeringen är att klarlägga vilka krav som ställs på industripolitiska insatser. Man måste därvid utgå från den ekonomiska situationen som helhet och den samlade ekonomiska politiken. Den industripolitiska planeringen måste därför ta sin utgångspunkt i den övergripande ekonomiska planeringen. Den senare måste också i olika avseenden anpassas till den industripolitiska planeringens behov. Kraven på industripolitiska insatser har ofta en regionalpolitisk bakgrund, varför också en nära anknytning mellan industripolitisk och regionalpolitisk planering är nödvändig. En annan uppgift för planeringen är att klarlägga vilka näringspolitiska åtgärder som är praktiskt genomförbara och att ta fram ett underlag för beslut om sådana åtgärder. Uppgiften ställer stora krav på planeringssystemet. Den förutsätter att planeringen ger sådan information om problem och möjligheter inom industrin på branschnivå, som kan läggas till grund för en bedömning av vilken effekt olika industripolitiska insatser får inom branschen som helhet och inom dess olika delar. Men detta slags information är inte tillräcklig. lndustripolitiken arbetar med en rad selektiva medel riktade till enskilda företag - och för att samhällsorganen skall kunna sätta in sådana åtgärder måste de ha direkta kontakter med enskilda Företag. Planeringssystemet måste därmed byggas upp så att det medger en dialog mellan samhällsorgan och enskilda företag. Vi har tidigare framhållit att avsikten med planeringen är att den skall leda fram till konkreta beslut och att behovet av beslutsunderlag skall bestämma planeringens innehåll. Det är därför nödvändigt att de organ som skall klara åtgärderna deltar i planeringen. De kan då ge ökad realism åt planeringen, och det blir samtidigt lättare för dessa organ att själva planera sin verksamhet i enlighet med industripolitiska mål. En central fråga beträffande den näringspolitiska planeringen på central nivå blir hur en starkare anknytning mellan den övergripande ekonomiska planeringen och konkreta industripolitiska insatser skall praktiskt åstadkommas. Denna anknytning måste enligt utredningens mening som utgångspunkt ha en redovisning av de spänningar som föreligger mellan å ena sidan de krav på industrins utveckling i olika avseenden, som framkommer i den övergripande ekonomiska planeringen och å andra sidan de utvecklingstendenser som kan avläsas i ett studium av situationen bransch för bransch. Syftet här, liksom vid behandlingen av arbetskraftens utveckling, skall vara att diskutera alternativa framgångsvägar och de politiska insatser som krävs för att olika alternativ skall uppnås. Diskussionen skall för det första syfta till att möjliggöra att man inom ramen för den övergripande ekonomiska planeringen kan ta ställning till den allmänna av och resursbehoven inriktningen för industripolitiska insatser. Den skall för det andra bilda utgångspunkten för en industripolitisk planering, som utifrån politiskt fastställda krav, steg för steg konkretiseras i form av branschpolitiska program.

294 SOU l979:24 Näringspolitik

6.3.3 Planeringens innehåll och organisation

6.3.3.1 Övergripande ekonomisk planering

att den fas i den övergripande ekonomiska Vi vill inledningsvis understryka planeringen, som representeras av långtidsutredningarna, även fortsättningsvis bör vara en redovisning av problem inom ekonomin under den kommande perioden och en diskussion av alternativa vägar att lösa problemen. för en öppen och demokratisk debatt om in- Den skall ge ett underlag riktningen av den ekonomiska politiken. Vi pläderar alltså inte för att man i denna fas av planeringsarbetet för in mera av politiska ställningstaganden förändringarna är än som är fallet i dag. Syftet med de av oss föreslagna i stället att skapa ett bättre underlag för den påföljande politiska debatten genom en klarare belysning av samhällets möjligheter att genom olika åtgärder - bl. a. industripolitiska - påverka utvecklingen inom ekonomin. En redovisning av spänningarna mellan politiska mål och praktiska möjutgångspunkten för en åtgärdsdiskussion inom raligheter är den naturliga ekonomiska Det kan självfallet inte men för den övergripande planeringen. här bli frågan om preciseringar av åtgärderna - det måste ske i senare steg av planeringsprocessen. Det blir snarare fråga om en genomgång av tänkbara alternativ för resursfördelningen mellan olika slag av politiska insatser och inriktningen i stort av insatserna på olika områden. Mycket betydelsefullt för senare planeringsled är också att man redovisar de krav på utvecklingen inom skilda sektorer som följer av olika utvecklingsalternativ. En redovisning av olika alternativa utvecklingsforlopp är i sig inte något ekonomiska planeringen. Metoden har använts i nytt i den övergripande Normalt har man arbetat med ett huvudalternativ flera långtidsutredningar. och med detta som utgångspunkt diskuterat avvikelser i olika variabler. I 1975 års långtidsutredning presenterades fyra likvärdiga alternativ, samsom ytterligare avvikelser på vissa punkter diskuterades. tidigt För att det skall bli möjligt att i samband med den övergripande plainriktning måste emellertid neringen ta upp frågor som rör industripolitikens diskussionen de olika alternativen utvecklas. Det kräver i sin tur kring där tänkbara industripolitiska insatser bl. a. tillgång till ett branschmaterial, inom enskilda branscher redovisas med utgångspunkt från de särskilda problem och möjligheter som föreligger. krävs en utveckling av diskussionen om alternativa Enligt vår uppfattning handlingsvägar främst vad gäller bytesbalanskravet, industrins regionala fördelning och investeringsutvecklingen. Vad gäller uppfyllandet av bytesbalanskravet är det för det första möjligheterna att genom olika insatser påverka exporten som måste tas upp. Det gäller då självfallet inte enbart generella åtgärder, som exempelvis syftar till att påverka Sveriges relativa kostnadsläge. Man måste också ge en bild av de resurser för selektiva insatser - i form av investeringsstimulanser inom exportindustrin, exportkreditstöd etc. - som krävs i olika alternativ. På motsvarande sätt krävs en diskussion om åtgärder för att påverka importen. Även här måste såväl generella som selektiva medel tas upp. För för exportstimulans - att de senare gäller - liksom beträffande åtgärderna man inte kan gå in i detaljer. Man måste begränsa sig till en diskussion om inriktningen av insatserna och de krav på resurser för samhällsåtgärder som ställs i olika alternativ.

Näringspolitik

Vi diskuterar i andra delar av detta betänkande sysselsättningsfrågornas behandling i en övergripande planering, och framhåller behovet av en åtgärdsinriktad analys av dessa frågor. I det sammanhanget understryks sambandet mellan en regional utjämning av sysselsättningsmöjligheterna och tillväxten i arbetssysselsättningen totalt sett. Eftersom industrin har en central ställning när det gäller att åstadkomma en regional utjämning av sysselsättningen, kommer åtgärder för att styra industrins lokalisering att vara av stort intresse i en analys av samhällets möjligheter att vidta åtgärder för att påverka utvecklingen. Delvis kan man för en sådan regionalpolitisk styrning av industrin utnyttja medel som mera allmänt riktas till sysselsättningssvaga regioner, exempelvis lokaliseringslån och sysselsättningsstöd. Men mycket betydelsefulla är också de selektiva industripolitiska medlen. Ett viktigt inslag i utbyggnaden av sysselsättningsplaneringen blir därför att inom ramen för den övergripande ekonomiska planeringen utveckla analyser av de krav, som ställs på från regionalpolitisk synpunkt riktade industripolitiska insatser. Man kan utgå från, att den resursmässigt helt övervägande delen av insatserna kommer att utgöras av stöd till fasta investeringar. De mest betydelsefulla industripolitiska medlen verkar genom en direkt påverkan av de fasta investeringarna. Det är alltså i stor utsträckning genom inverkan på investeringarna, som samhället kan påverka produktion och sysselsättning sammantaget for landet och regionalt fördelad - export etc. Alternativa vägar för inriktningen av samhällets åtgärder för att påverka investeringarna och därav följande resursbehov, måste alltså analyseras. l långtidsutredningarna dominerar det femåriga perspektivet, även om utblickar mot ett mycket långsiktigt perspektiv också presenteras. Allt talar för att denna koncentration till femårsperspektivet måste bibehållas. Men det finns samtidigt ett behov av en utveckling av diskussionen kring utvecklingen i ett något längre - ca IO-årigt v perspektiv. Detta innebär klara begränsningar vad gäller möjligheterna att på ett meningsfullt sätt relatera industripolitiken till den övergripande planeringen. Många av de industripolitiska insatserna syftar till att mycket långsiktigt påverka industrins utveckling. Ibland får insatserna inte nämnvärd effekt inom en så relativt begränsad tidsrymd som fem år. Härav kan man dock inte dra slutsatsen att en meningsfull koppling mellan den övergripande och den industripolitiska planeringen är omöjlig. För det första kan en del industripolitiska åtgärder utnyttjas för att lösa problem inom femårsperspektivet. Analysen av den närmaste femårsperioden kan alltså utnyttjas vid en diskussion om industripolitikens inriktning. För det andra påverkas investeringsnivån under femårsperioden av industripolitiska åtgärder, oavsett om dessa motiverats av mycket långsiktiga mål. En effektiv industripolitisk planering måste innebära en löpande bevakning av den internationella ekonomiska utvecklingen och av utvecklingstendenser inom den svenska ekonomin. Ständiga förändringar i efterfrågeförhållanden, produktionsteknik, produktionskapacitet etc. skapar kontinuerligt nya förutsättningar för industripolitiken. Vi menar därför att bedömningar av den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt, och därpå grundade åtgärdsprogram, bör genomföras årligen. Det kan vara lämpligt

296 Näringspolitik SOU l979:24

att vissa år göra genomarbetade analyser, för att andra år göra mer översiktliga bedömningar.

6.3.3.2 Branschövergripande planering for industrin

Som tidigare påpekats utförs en stor del av arbetet med långtidsutredningens beräkningar av utvecklingen i industrin inom statens industriverk. Det föreligger därmed inga avgörande organisatoriska hinder for att klarare än i dag ställa de krav på industriutvecklingen, som kommer till uttryck i den övergripande planeringen, mot den bild av strukturutvecklingen inom industrin, som framkommer i utredningsverksamheten inom statens industriverk. Denna utredningsverksamhet innefattar, som tidigare nämnts, såväl branschövergripande studier som branschutredningar. Vissa av de branschövergripande utredningarna är av den karaktären att de lämpligen bör bedrivas i form av projekt som belyser aktuella, för flera branscher gemensamma, problem. Vi ser det emellertid som väsentligt att verksamheten i så stor utsträckning som möjligt inriktas så att den leder fram till en diskussion om tänkbara medel för samhällets påverkan av industrins utveckling. En annan del av den branschövergripande utredningsverksamheten är den, som redovisas i form av årliga kortfattade genomgångar av utvecklingstendenserna i stort inom industrin och dess branscher. Av vårt tidigare resonemang om kraven på den övergripande ekonomiska planeringen följer att dessa utredningar bör innefatta en diskussion om den tänkbara inriktningen av samhällets insatser i syfte att åstadkomma en utveckling av in-

dustrin i enlighet med övergripande ekonomisk-politiska mål. Åtgärdsdis-

kussionen i de branschpolitiska program som nedan diskuteras måste sammanfattas till en bild av möjligheterna att påverka den samlade industriella utvecklingen i landet och uttryckas i termer, som kan utnyttjas i den övergripande planeringen av den ekonomiska politiken. Analysen måste ge en bild av såväl den “spontana” utvecklingen inom industrin som påverkansmöjligheter och härav foranledda resursbehov.

6.3.3.3 Branschpolitiska program Det är knappast meningsfullt att ställa upp preciserade regler om utarbetandet av eller innehållet i de branschpolitiska programmen. Utformningen måste bli beroende av situationen i den enskilda branschen. l vissa fall bör programmen kunna ge underlag för beslut om omedelbara åtgärder, i andra fall kommer ytterligare utredningsarbete. förhandlingar med företag etc. att bli nödvändiga. Behovet av samhällsinsatser kommer också att vara starkt varierande mellan olika branscher. En av de frågor som måste belysas rör den “spontana” utvecklingen inom branschen: vilken utveckling kan väntas med hänsyn till de utvecklingstendenser, som kan iakttas, och de forändringari utvecklingsvillkoren. som kan överblickas. Här krävs vid analysen en anpassning till de speciella forhållanden som råder i den enskilda branschen. Uppenbarligen måste emellertid genomgående vissa problemområden belysas. Ett sådant område är marknadsutveckling och marknadsförutsättningar.

Näringspolitik 297

För en belysning av utvecklingen inom en starkt exportinriktad bransch kan bedömningar av den samlade internationella efterfrågans utveckling och av Förändringar i produktionskapaciteten internationellt vara en nödvändig utgångspunkt. Likaså blir en analys av de svenska företagens förutsättningar att konkurrera på främmande marknader av central betydelse. l en bransch, som är hemmamarknadsorienterad, måste analyser koncentreras på de interna Förhållanden som bestämmer efterfrågans utveckling. Även här blir emellertid i vissa fall frågor som rör internationell konkurrens av stor betydelse. Ett annat viktigt område är den tekniska utvecklingen. Det kan vara fråga om tekniska förändringar i branschens produkter som påtagligt påverkar konkurrensförhållandena. Det kan gälla nya produktionsprocesser med samma slags följder eller med stora effekter på produktivitet och efterfrågan på arbetskraft eller på behovet av kapital för nyinvesteringar. Vi vill i detta sammanhang peka på att vi i avsnitt 6.2.1.2 föreslagit en översyn av den tekniska forskningen. Vi hävdadedäratt frågan om ettsärskilt forskningsorgan med uppgift att analysera teknikens inverkan på produktionsstrukturen borde tas upp. Ett sådant organ skulle självfallet kunna utnyttjas i samband med branschutredningar. En analys av detta slags frågor och av information i form av statistik och enkäter kan ge en bild av tendenserna beträffande utvecklingen för branschen som helhet. Man kan utarbeta prognoser för produktion, investeringar. sysselsättning etc. Men en sådan helhetsbild av branschen är inte tillräcklig. Man måste också analysera förskjutningar mellan branschens olika delar. Det kan gälla skiljaktigheter mellan olika delbranscher och mellan olika regioner. Det kan gälla skiljaktigheter mellan anläggningar av olika storlek. med olika slags tillverkningsprocess eller med olika ålder på kapitalutrustningen. Huvudsyftet med redovisningen av den spontana utvecklingen i branschen är att ge underlag för en bedömning av frågan om samhällsåtgärder för att påverka utvecklingen inom branschen - eller i delar av den - är påkallade. l det sammanhanget är sysselsättningsfrågorna centrala. Det är nödvändigt med en genomgång av de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av den utvecklingsbild som ges för branschen. Det räcker därvid inte med en beräkning av den totala sysselsättningsutvecklingen. Även strukturella forskjutningar inom branschen måste bedömas- mellan delbranscher, regioner etc. De branschpolitiska programmens uppgift är att dels ge underlag för omedelbara beslut om industripolitiska åtgärder, dels stärka samhällets beredskap för att i en framtida situation fatta de beslut som visar sig nödvändiga. Mot den bakgrunden - och med hänsyn till osäkerheten om den framtida utvecklingen - kan det vara motiverat att belysa flera tänkbara alternativ rörande den “spontana” utvecklingen i en bransch. Utarbetandet av ett underlag for en bedömning av frågan huruvida och var det finns anledning att sätta in industripolitiska åtgärder är en nödvändig del av branschplaneringen. Den andra frågan som planeringen skall ge svar på gäller vilka åtgärder, som för den enskilda branschen är lämpliga att sätta in.

298 Näringspolitik

Denna del av planeringsverksamheten måste byggas upp med hänsyn till den industripolitiska medelsuppsättning som står till förfogande. Även här gäller att Förutsättningarna är olika i skilda branscher och att därmed samhällets medel för att påverka utvecklingen inte är desamma i alla branscher. Förutsättningarna i en bransch med ett fåtal stora företag är annorlunda än i en småforetagsbransch. Hemmamarknadsbranscher kan påverkas på annat sätt än exportbranscher. Olikheter vad gäller ägarstrukturen har betydelse. Diskussionen om samhällets möjligheter till påverkan måste där- för- liksom analyser av den “spontana” utvecklingen utgå från de specifika förutsättningarna i den enskilda branschen. En typ av åtgärder som diskuterats tidigare i detta kapitel är sådana som innebär en kapitaltillförsel - i form av krediter, bidrag eller tillskott av ägarkapital - från samhällsorgan till enskilda företag. Syftet med att på detta sätt ge samhällsorganen ökat inflytande över kapitaltillförseln är att möjliggöra att samhällsekonomiska överväganden - i form av sådana värderingar, som kommer till uttryck i den politiska beslutsprocessen - i ökad utsträckning läggs till grund för beslut som rör kapitalbildningen. Ett beslut om att eventuellt tillskjuta kapital i ett enskilt fall kan därmed inte enbart grundas på en företagsekonomisk bedömning av projektet. Det kräver dessutom hänsyn till - och därmed kunskap om - de konsekvenser ett beslut skulle få för sysselsättning, utnyttjande av samhällskapital etc., liksom till effekterna för andra företag i branschen eller i andra branscher. En annan typ av åtgärder som tidigare diskuterats är sådana som innebär ökad service från samhällsorganens sida för exempelvis produktutveckling och marknadsföring. Som underlag for beslut om detta slags insatser bör de branschpolitiska programmen innehålla en analys av dels behovet av sådana åtgärder, dels förutsättningarna för att få branschens företag att utnyttja dem. Gemensamt för åtgärdsforslagen är att de syftar till att skapa ökade möjligheter för samhällsorganen att gentemot företagen ta initiativ till verksamheter som innebär en utveckling av industrin. Men for att samhällsorganens initiativförmâga skall förstärkas krävs inte bara att medelsarsenalen byggs ut utan också att kunnandet inom samhällsorganen förbättras. Arbetet med de branschpolitiska programmen måste vara en kontinuerlig process. Programmen måste ständigt hållas aktuella med hänsyn till förändringar i branschens situation. Genom kontakter med företagen bör man steg för steg utarbeta alltmer preciserade och realistiska åtgärdsdiskussioner. Vi skall slutligen säga något om hur programmen enligt vår uppfattning bör utarbetas och fastställas. Det är enligt vår mening naturligt att lägga den utredande delen av arbetet på statens industriverk. Den utveckling av branschutredningsverksamheten, som redan nu pågår, i riktning mot mer åtgärdsinriktade branschutredningar. bör fortsätta. Slutprodukten av utredningsarbetet inom statens industriverk bör vara en analys av branschen, med det innehåll som här skisserats, och en diskussion om tänkbara industripolitiska åtgärder i branschen. Det kan vara fråga om åtgärder för att genom en omstrukturering av branschen bygga upp en rationell produktionsstruktur med konkurrenskraftiga enheter. De statliga insatserna kan förutsättas i forsta hand ha formen av kapitaltillförsel under villkor som innebär en statlig påverkan av branschstrukturen. Det statliga inflytandet kan utövas i samband med de förhand-

Näringspolitik 299

lingar som måste föregå beslut om finansiellt stöd till företagen i branschen eller grundas på ett statligt ägarengagemang i företag inom branschen. Andra åtgärder som kan bli aktuella är sådana som innebär statligt linansiellt stöd till större framtidsinriktade projekt i branschen. Stödet bör kunna utgå såväl till fasta investeringar som till investeringar i forskning och utveckling och i marknadsföringsinsatser.

Åtgärderna behöver inte ha formen av stöd till enskilda företag eller till-

försel av statligt ägarkapital. De kan också utgöras av insatser, som mer allmänt riktas till branschen. Det kan exempelvis bedömas vara lämpligt att stimulera exportansträngningarna i branschen genom en speciell resurstill exportrådets branschaktiviteter eller genom inrättandet av förstärkning sådana statliga handelshus. som diskuteras i avsnitt 6.2.1.2. Särskilda utbildningsinsatser kan vara motiverade liksom en allmän förstärkning av stödet till sådan teknisk forskning som är av betydelse för branschens utveckling.

Åtgärder av den typ som här exemplifierats är sådant som bör tas upp

till diskussion i industriverkets branschutredningsverksamhet. Möjligheterna att föra en mycket konkret åtgärdsdiskussion begränsas självfallet av hänsyn till enskilda företag och av att förhandlingar med enskilda företag är nödvändiga innan man kan utröna om bestämda förslag är genomförbara. På grundval av åtgärdsinriktat branschutredningsmaterial kan regering och riksdag efter förhandlingar med berörda företag och fackliga organisationer ta ställning till statliga åtgärder inom ramen för samlade bransch-

program. Åtgärderna bör i stor utsträckning kunna finansieras

politiska den fond för strukturomvandling och industriell utveckling som genom föreslås i avsnitt 6.2.1.1. Sådana defensiva insatser som kan bli nödvändiga i samband med genomförandet av strukturprogram bör åtminstone delvis kunna finansieras med särskilda medel, som av riksdagen ställts till regeringens förfogande inom en viss ram. i enlighet med vårt förslag i avsnitt 6.2.2.3. För att de branschpolitiska programmen skall kunna utarbetas och genomföras krävs resursmässiga förstärkningar såväl inom regeringskansliet som inom olika näringspolitiska organ. Det gäller personalförstärkningar för utredningsverksamhet liksom för förhandlingar. För den rena branschutredningsverksamheten bör enligt utredningens uppfattning inom statens industriverk skapas resurser för en löpande bevakning av hela industrin. De resurser som i dag står till förfogande för en sådan bevakning. kombinerad med fördjupade analyser i form av större branschutredningar och delbranschutredningar. är enligt utredningens mening helt otillräckliga. En tre- till fyrdubbling av resurserna för detta ändamål är enligt utredningens uppfattning ett minimikrav. Det skulle innebära att statens industriverk för denna typ av verksamhet ges resurser motsvarande drygt 50 tjänster. Även den branschövergripande utredningsverksamheten inom regeringskansliet och de näringspolitiska organen måste enligt sysselsättningsutredningens mening förstärks resursmässigt. Här ligger uppgiften att skapa en länk mellan den övergripande politiska planeringen och branschplaneringen, och att studera utvecklingen av den svenska industrins konkurrensförutsättningar och struktur i ett långsiktigt perspektiv. Studier av den in-

300 Näringspolitik

ternationella utvecklingen är ett annat område liksom speciella småföretagsfrågor. Det bör enligt utredningens uppfattning vara möjligt att på detta område lägga ut uppdrag på olika specialister och konsulter. Sysselsättningsutredningen har inte anledning att närmare gå in på organisationen av utredningsarbetet inom statens industriverk. Vi vill emellertid peka på att det, enligt vår uppfattning, Föreligger ett behov av en närmare samordning mellan branschutredningsverksamheten och övrig verksamhet inom verket bl. a. den som bedrivs inom ramen for de s. k. branschprogrammen.

6.3.3.4 Länsnivån

Ett skäl till behovet av planeringsinsatser på Iänsnivån är behovet av underlag för de beslut med industripolitiskt innehåll som fattas av länsorganen. Här krävs för rationella beslut att det på Iänsnivån framtagna beslutsunderlaget kopplas samman med den centrala nivåns material. Ett annat skäl är kravet att regionalpolitiska överväganden skall föras in i de industripolitiska besluten. Det är naturligt att kunnandet inom länsorganen utnyttjas vid utarbetandet av beslutsunderlaget. Till inte oväsentlig del måste alltså den industripolitiska planeringen på Iänsnivån utformas så att den kan utnyttjas for beslut på den centrala nivån. Vi har tidigare framhållit att den industripolitiska planeringen måste utformas som en dialog där centrala intentioner bryts mot praktiska problem och möjligheter inom det enskilda företaget. l de flesta branscher är antalet produktionsenheter så stort att samhällsorganen på den centrala nivån inte på ett rationellt sätt kan hålla de löpande kontakterna med företagen. Sådana kontakter skall ge dels varningssignaler, dels kunskap om möjliga handlingsalternativ. Det senare gäller inte minst möjligheterna att genom en utveckling av samverkan mellan länets företag effektivisera näringslivet där. Det är ett av skälen till att samhällsorganen på Iänsnivån måste delta i planeringen. Kraven på ökad realism och förstärkt betoning av åtgärdsinriktningen i länsplaneringen har under senare år växt sig allt starkare. I flera län har man tagit initiativ i syfte att med länsplaneringsarbetet som grund gå vidare mot konkreta åtgärder för samhällsstöd till länets näringsliv. Sysselsättningsutredningen uppfattar denna strävan till åtgärdsinriktning i planeringsarbetet som i hög grad positiv. Av naturliga skäl har emellertid verksamheten delvis kommit att präglas av det förhållandet att den industripolitiska planeringen på central nivå bl. a. av resursskäl i alltför liten utsträckning varit utformad för en rationell samverkan med planeringsinsatserna på Iänsnivån. Man har inte från central nivå tillräckligt kunnat vare sig stödja eller utnyttja verksamheten på Iänsnivån. Det finns inte här utrymme för en detaljerad redogörelse för vår syn på hur den industripolitiska planeringen på Iänsnivån bör utformas. Vi vill emellertid peka på några betydelsefulla punkter och, när det gäller preciseringar, hänvisa till bilaga 4. På samma sätt som på den centrala nivån, kan man på länsnivån dela in planeringsverksamheten i tre moment. Ett är en övergripande planering,

Näringspolitik

representerat av länsplaneringen och de däri ingående näringspolitiska programmen. Ett annat är fördjupade branschutredningar. Ett tredje är verksamhetsplaneringen inom de samhällsorgan på länsnivån, som har industripolitiska uppgifter. Det är viktigt att betona det inslag i planeringen, som utgörs av löpande arbete som en Förberedelse for konkreta samhällsinsatser. Det är därför utomordentligt viktigt att man vid utbyggnaden av planeringen inriktar sig på att skapa ett praktiskt fungerande samarbete mellan länsorganen. Löpande kontakter i det dagliga arbetet är emellertid inte tillräckligt. Det måste finnas en stomme i samarbetet. Vad gäller den industripolitiska planeringen på länsnivån bör denna stomme, enligt sysselsättningsutredningens mening. utgöras av näringspolitiska program utarbetade inom ramen för länsplaneringen. Det samordnande ansvaret för programarbetet skulle därmed falla på länsstyrelsen. och det bör kraftigt understrykas att övriga länsorgan med näringspolitiska uppgifter måste delta i utarbetandet av programmet. Detta dels for att programmet skall kunna baseras på de samlade kunskaper om länets näringsliv, som finns inom de olika länsorganen, dels för att säkerställa programmets åtgärdsinriktning. I programmet skall länsorganen gemensamt redovisa sina kunskaper om problem och möjligheter i länets näringsliv. Redovisningen bör ske i form av en analys av de för länet betydelsefulla branscherna. Situationen i länets företag i förhållande till den i riket som helhet bör belysas for branscher eller delar av branscher. För länets företag specifika förhållanden bör belysas. Det kan gälla företagsstruktur, produktionsinriktning, produktionsutrustning och produktivitet, investeringsplaner etc. Det är inte möjligt att generellt ange vilka faktorer, som skall analyseras. Det måste bli beroende på situationen i det enskilda länet. Vi vill här som exempel hänvisa till bilaga 5. Där redovisas en analys av och ett åtgärdsprogram för träindustrin i Kopparbergs län utförd av lärsorganen i samarbete med statens industriverk och sysselsättningsutredningen. Vi vill speciellt fasta uppmärksamheten på i hur hög grad strävandena att precisera åtgärdsprogram för samhällsorganen varit styrande för inriktningen av analysarbetet. På samma sätt måste, enligt utredningens mening, arbetet med de näringspolitiska programmen, hårt koncentreras till att identifiera dels redan existerande och sannolikt uppkommande problem i länets näringsliv, dels de punkter där samhället kan sätta in åtgärder och därmed påverka utvecklingen. Vi vill här hänvisa till våra åtgärdsförslag, där exempelvis forslaget om regionala utvecklingsbolag har intresse i detta sammanhang. De näringspolitiska programmen bör enligt utredningens mening sammanställas årligen som en del i en rullande länsplanering. Det kan därvid vara naturligt att man vid olika tidpunkter prioriterar skilda branscher. Prioriteringarna kan vara motiverade av den aktuella situationen i länet, eller av att den löpande planeringen under perioden före planeringsomgången varit inriktad på ett speciellt område. En viktig uppgift för de näringspolitiska programmen blir att utgöra en grund för beslut om vilka områden. som bör prioriteras i det löpande planeringsarbetet. I de tidigare nämnda näringspolitiska aktionerna på länsplanet har man i allmänhet haft mycket klart uttalade ambitioner att snabbt sätta in konkreta åtgärder. Det har emellertid visat sig att det befintliga

302 Näringspolitik

beslutsunderlaget bara undantagsvis varit tillräckligt, och att det därför måste kompletteras. Det kanske i allmänhet viktigaste inslaget i en sådan komplettering är kontakterna med de enskilda företagen. Speciellt gäller detta naturligtvis om man avser att arbeta med starkt selektiva medel. Om man exempelvis har För avsikt att stimulera utvecklingen av produktionen i en bransch genom att skapa gemensamma organ För inköp. produktutveckling, marknadsföring etc. är det självklart nödvändigt att genom kontakter med Företagen i branschen konstatera om de är intresserade av att utnyttja sådana organ. Likaså om man vill öka effektiviteten inom en bransch genom produktionssamverkan eller samarbete vid transporter. Även när det gäller att identifiera För länet betydelsefulla problem - inte minst beträffande sysselsättningen - måste man Föra analysen ned till det enskilda företagets nivå. För sysselsättningen på en enskild ort är inte bran-

schens utveckling intressant. Det intressanta är hur det eller de Företag,

som finns på orten, utvecklas. Om man identifierar de Företag, som löper speciellt stora risker att råka i svårigheter, har man en möjlighet att antingen vidta åtgärder. som angriper problemen i dessa Företag, eller att Förbereda andra insatser För att lösa ortens sysselsättningsproblem. Enligt utredningens mening kan framFör allt de fackliga organen men också kommunerna spela en viktig roll när det gäller att komplettera den information, som samhällsorganen får genom Foretagskontakterna. Det gäller kanske främst i de fall då det är motiverat att uppmärksamma samhällsorganen på Förestående problemsituationer. Men de fackliga organen och kommunerna kan också bidra till arbetet med att Finna lösningar på problem och att ta tillvara expansionsmöjligheter. Uppgifter om enskilda Företag är alltså en nödvändig del av underlaget För en meningsfull industripolitisk planering. Självfallet måste man från samhällsorganens sida iaktta stor Försiktighet vid hanteringen av sådana uppgifter. En spridning av uppgifter om enskilda Företag kan i vissa fall vålla Företaget stor skada. På samma sätt som sker i dag måste därför arbetet med och publiceringen av de näringspolitiska programmen präglas av stor aktsamhet i detta avseende. Här har betonats det stora värdet av informationer inhämtade genom löpande kontakter mellan länsorgan och enskilda Företag, speciella branschanalyser - med den eventuella särskilda informationsinsamling som de innebär - samt kontakter mellan länsorgan å ena sidan och fackliga organ och kommuner å den andra. Denna kunskapsinsamling kan emellertid inte ersätta, utan endast komplettera, den typ av information, som i form av årliga enkäter i dag utgör en del av underlaget För länsplaneringens näringslivsbedömningar. l dessa s. k. DlS-enkäter redovisar de större Företagen till länsstyrelserna uppgifter om dels utfallet av, dels prognoser För investeringar och sysselsättning. En utredning av DlS-systemet pågår. Sysselsättningsutredningen påpekade redan i sitt delbetänkande “Arbete åt alla” att de direkta kontakterna mellan länsorganen å ena sidan och Företag, kommuner och fackliga organisationer å den andra bör tillmätas stor vikt vid utvecklingen av det nuvarande systemet. Utredningen Förutsätter att man även fortsättningsvis genom någon form av skriftliga enkäter får en bas För dessa fördjupade kontakter.

Näringspolitik 303

Sysselsättningsutredningen vill också peka på det problem som kan ligga i att de större företagen, som genom etableringsdelegationen har direkt kontakt med statsmakterna, ser andra slags kontakter med samhällsorgan som mindre bctyttlelscfullzt. Härigenom ttppkommer risker för en utztrmning av innehållet i kontakterna mellan företag och samhälle inom ramen för DlS-systemet. Vi förutsätter att detta problem tas upp till behandling i den pågående Lttretlttingen om DlS-systemet. _ Man kan konstatera. att det samråd mellan företag och anställda i anslutning till DlS-enkäterna. som lörutsågs då systemet infördes. i många fall inte förekommer. Även detta påpekades i delbetänkandet. Samtidigt som det föreslogs att regler som garanterar ett samråd skulle införas. Utredningen vidhåller detta förslag och föreslår samtidigt att länsstyrelserna ges uppdrag att i anslutning till inhämtandet av de skriftliga enkäterna bereda de fackliga organen möjlighet att till länsstyrelsen kommentera enkätsvaren. De har därvid möjlighet att fasta länsstyrelsernas uppmärksamhet på förhållanden som kan vara av betydelse vid en bedömning av företagets utveckling. Som tidigare framhållits skall de näringspolitiska länsprogrammen utgöra grunden för verksamhetsplaneringen inom de verkställande organ på länsnivån, som har uppgifter med industripolitiskt syfte. Här skall inte närmare diskuteras på vilka områden olika organ har sådana uppgifter. Vi hänvisar på den punkten till bilagorna 4 och 5 och vill i detta sammanhang peka på utvecklingsfondernas viktiga roll. Det är enligt utredningens mening mycket betydelsefullt att utvecklingsfonderna, vid den nyorientering av verksamheten som pågår, fäster stor vikt vid arbetet med att planera verksamheten med utgångspunkt från industripolitiska intentioner. Utbyggnaden av den näringspolitiska planeringen på länsnivån. bl. a. i form av ökade kontakter med enskilda företag i länet, ställer krav på en utbyggnad av personalresurserna inom länsorganen. Sysselsättningsutredningen anser sig inte kunna precisera hur stor utbyggnad som är rimlig inom olika organ. De förslag till förändringar i Iänsplaneringens organisation. som föreslås i kapitel 12. innebär att länsarbetsnämnderna i ökad utsträckning skall ta aktiv del i sysselsättningsberäkningarna. En viss avlastning av länsstyrelserna kan i det sammanhanget ske. De ökade kraven på näringspolitiska insatser kommer ändå att medföra att en personell förstärkning för länsstyrelsernas planeringsarbete blir nödvändig. Erfarenheterna av det arbete som utförts i samband med forsöksverksamheten i Kopparbergs län (se bilagorna 4 och 5) tyder på att förstärkningar med några handläggartjänster kan vara motiverade. Kravet på en ökad samordning av planeringen på länsnivån har tidigare framförts. För att praktiskt förbättra förutsättningarna för en sådan samordning bör enligt sysselsattningsutredningens mening statsmakterna utfärda direktiv. som innebär att någon form av personalutbyte mellan de olika länsorganen prövas. Vi anser att den lämpligaste formen för personalutbyte mellan olika myndigheter är att personalen vid myndigheterna beviljas tjänstledighet med oavkortad lön för tjänstgöring vid annan myndighet. En sådan ordning innebär för det första ur administrativ synpunkt den enklaste lösningen av utbytestjänstgöringens formella sidor. Den innebär även att den huvud-

304 Näringspolitik

sakliga kostnaden för tjänstemannens tillfälliga tjänstgöring vid annan myndighet. läggs på den myndighet som har mest att vinna på att utbytestjänstgöringen äger rum. Ordningen innebär slutligen att problemet att finna lämpliga utbildningstjänster kringgås. Enligt vår mening är det betydelsefullt att utbytestjänstgöringen inte blir för kort. Den omfattning som utbytestjänstgöringen kan behöva ha kan variera från myndighet till myndighet och från person till person. Vi förutsätter att längre tjänstgöring än 1 år vid annan myndighet endast kan behöva komma i fråga i undantagsfall. Skall tjänstgöringen ge förtrogenhet med andra myndigheters verksamhet och arbetsuppgifter torde å andra sidan l/2 år inte vara för mycket. För en tjänstgöring vid annan myndighet på minst 1/2 år talar önskemålet att under tjänstgöringen kunna bereda tjänstemannen någorlunda kvalificerade arbetsuppgifter inom myndighetens verksamhetsområde. Tjänstgöringens innehåll måste regleras och planeras på ett sådant sätt att tjänstemannen får både överblick över och god förtrogenhet med de delar av myndighetens verksamhet som berör samverkan med den myndighet där vanligen är verksam. En sådan reglering och planering blir tjänstemännen eller meningsfull om utbytestjänstgöringen är alltför kort. knappast möjlig De myndigheter mellan vilka personalbyte äger rum bör komma överens Vi finner det för vår del rimligt att om utbytestjänstgöringens omfattning. 5-10 tjänstemän mellan myndigheterna. En årligen deltar i personalutbyte mer begränsad omfattning kan vara motiverad i början innan verksamheten vunnit fasta former och myndigheterna fått erfarenhet av hur personalbyte bör genomföras för att ge största möjliga nytta. Efterhand bör emellertid en ökning i utbytet av pesonal göras bl. a. för att de avsedda effekterna med personalbytet snabbt skall kunna uppnås.

6.3.3.5 Den kommunala nivån

Kommunerna har ett uppenbart intresse av en hög kvalitet i det industripolitiska beslutsunderlaget. För många kommuner är utvecklingen inom ett eller ett fåtal företag av avgörande betydelse för sysselsättningssituationen och ekonomin i kommunen. En företagsnedläggning eller kraftig driftsinskränkning kan få dramatiska konsekvenser för den enskilda kommunen. En allmänt god industripolitisk beredskap är därför i hög grad ett kommunalt intresse. Kommunerna har därför anledning att förse planeringsorgan på andra nivåer i samhället med informationer. som förbättrar denna beredskap. Men kommunerna har också ansvaret för åtgärder på en rad områden, där kunskap om den framtida utvecklingen inom industrin i kommunen är av avgörande etc. betydelse. Det gäller barnomsorg, fysisk planering, yrkesutbildning Främst inom det senare området är det delvis fråga om åtgärder som kräver

direkta kontakter med enskilda företag. Åtgärder för att förse ett företag

med industrimark är ett exempel. Ett annat är tillhandahållande av kommunalt ägda industrilokaler för uthyrning. Det ñnns också exempel på kommuner, som tagit initiativ för att mer aktivt stimulera det egna näringslivet - stöd till olika former av samverkan. exempelvis genom

Näringspolitik

Kommunernas planering för egna beslut om åtgärder diskuteras i kapitel 12. Vi skall här endast understryka betydelsen av att kommunerna genom nära kontakter med företag och fackliga organisationer kontinuerligt håller sig informerade om situationen inom de i kommunen belägna företagen. Genom att utnyttja denna information kan kommunerna bidra till ökad realism i den näringspolitiska planeringen på i första hand länsnivån.

6.3.3.6 Planeringen inom det enskilda

företaget

Grunden för industrins utveckling är naturligtvis de planeringsinsatser som görs inom de enskilda företagen. Beslut om investeringar i maskiner och anläggningar är ofta långsiktigt bindande för företagets produktion och måste därmed grundas på långsiktiga bedömningar av bl. a. avsättnings- och konkurrensförhållanden. Inriktningen av forsknings- och utvecklingsarbetet kan bli avgörande för företagets utvecklingsmöjligheter på sikt. Planeringsperspektivets längd måste komma att variera inom vida gränser från företag till företag och från bransch till bransch. För det enskilda företaget är det i forsta hand dess naturliga möjligheter till anpassning och flexibilitet som blir bestämmande, dvs. i vilken utsträckning företagets fasta anläggningar, personal- och ñnansieringsförhållanden etc. hämmar dess rörlighet och framtvingar ett långt tidsperspektiv. Förhållandena inom branschen inverkar också - exempelvis möjligheterna att förutsäga tekniska eller marknadsmässiga förhållanden i branschen. Från sysselsättningssynpunkt är innehållet i den långsiktiga planeringen i de enskilda företagen av stor betydelse. De anställda i företaget och andra invånare i den kommun där det är beläget har ett självklart intresse _av att företaget medvetet anpassar sin produktion mot långsiktigt konkurrenskraftiga områden. Det gäller därvid inte endast att ha ett väl genomarbetat beslutsunderlag vid investeringsbesluten. Det gäller också att hålla en hög beredskap inför omkastningar i avsättningssituation eller konkurrensförhållanden. Man kan ofta inte på förhand bedöma, vilka plötsliga förändringar, som kommer att inträffa, eller när det kommer att ske. Vad man kan göra är att bedriva en kontinuerlig planering där alternativa handlingsvägar hålls oppna. Förekomsten av en medveten långsiktig planering inbegripet en hög handlingsberedskap inför oväntade händelser grundad på omsorg om de anställda -inom de enskilda företagen har i sig ett värde från industripolitisk synpunkt. Därutöver kommer att en utvecklad inom planering företagen kan ge avkastning i form av en minskad osäkerhet i samhällsorganens långsiktiga planering. l de större företagen finns i allmänhet resurser för en sådan planering. Det måste där i första hand bli en facklig uppgift att bidra till att innehållet i planeringen fyller de krav, som kan ställas från trygghetssynpunkt. Samtidigt har samhällsorganen uppgiften att förse företag och fackliga organ med uppgifter om förändringar i de faktorer, som bestämmer branschens utveckling. Det har visat sig att de branschutredningar, som hittills genomförts, har i inte oväsentlig utsträckning utnyttjats i planeringen inom enskilda företag. En utveckling av branschutredningsverksamheten enligt de linjer,

Näringspolitik

som tidigare skisserats, torde därför även i detta avseende ha positiva effekter. lnom de mindre företagen är planeringsresurserna ofta otillräckliga. Enligt sysselsättningsutredningens mening kan de regionala utvecklingsfonderna roll för att stimulera utvecklingen av en praktiskt hanterlig spela en viktig inom dessa företag. Stimulansen kan ha formen av en första ansats planering Det innebär att man från utvecklingsfondens sida, till en sådan planering. i samarbete med det enskilda Företaget, översiktligt analyserar Företagets starka och svaga sidor. De förslag till näringspolitiska medel som diskuteras i detta betänkande att de förutsätter mera av initiativ från samhar det gemensamt väsentligt hällsorganens sida än nuvarande åtgärder. För en sådan politik förutsätts ingående kunskaper hos samhällsorganen om enskilda företags problem och möjligheter. Sysselsättningsutredningen menar att företagsanalyser kan ses som ett centralt instrument för denna kunskapsutveckling. Ytterligare ett motiv för en ökad satsning på företagsanalyser är att dessa behandlar rör företagets överlevnadsmöjligheter. Förefrågor som ytterst tagsanalyser är således ett sätt att få till stånd en strategisk långsiktig plainom småföretagen nering inom de mindre företagen. Detta är särskilt viktigt där sådana frågor ofta kommer i skymundan för de problem som är förknippade med den löpande verksamheten. Vi vill också betona företagsanalysernas roll i en näringspolitisk verksamhet på den regionala nivån med branschstudier och därpå baserade åtgärdsprogram.

6.3.3.7 Intresseorganisationernas medverkan i planeringen

Vi har i olika sammanhang pekat på värdet av en ökad medverkan av de fackliga organen i den näringspolitiska planeringen. l planeringen på central nivå menar vi att de fackliga organisationerna och arbetsgivarnas intresseorganisationer bör delta i arbetet med branschpolitiska program genom representation i referensgrupper knutna till branschutredningarna. i länsarbetsnämndernas På den regionala nivån finns en sådan representation finner det naturligt att de olika instyrelser. Sysselsattningsutredningen såsom föreslås i kapitel l2. får inflytande över verktresseorganisationerna, samheten inom länsorganen. Dessutom är det enligt utredningens uppfattning väsentligt att intresseorganisationerna får möjligheter att på ett aktivt sätt delta i arbetet med näringspolitiska program och branschprogram inom ramen för länsplaneringen. En sådan medverkan skapar förutsättningar för ökad realism i programverksamheten och skall ses som en del av dialogen mellan samhällsorgan och företag. Vi konstaterade i avsnitt 6.3.3.6 att det från sysselsättningssynpunkt är av stor betydelse att det inom de enskilda företagen bedrivs en långsiktig planering bl. a. med sikte på god handlingsberedskap. Därvid kan de fackliga roll. Det är också viktigt att samhällsorgzinen får organen spela en viktig information om företagens planer. om det skall vara möjligt att bedriva en långsiktigt planerad sysselsättningspolitik. Det behövs ett ökat fackligt deltagande i den näringspolitiska planeringen på olika nivåer. Vi vill i detta

Näringspolitik

sammanhang påminna om vårt tidigare redovisade förslag att de fackliga organen bör beredas möjlighet att i anslutning till DlS-enkäterna kommentera Företagens enkiitsvar. Utredningen önskar framhålla vikten av att de anställda och deras organisationer får ett ökat inflytande över de beslut som fattas i de enskilda Företagen och som utgör en mycket väsentlig del av hela planeringssystemet. Ett sådant inflytande kan tryggas på olika vägar. Genom lagstiftning är de fackliga organisationerna tillforsäkrade styrelserepresentation i företag av viss storlek. Medbestämmandelagen har skapat förutsättningar for att de fackliga organisationerna avtalsvägen skall få bättre informationer och ökat inflytande över beslut, som fattas på olika nivåer. Organisationerna kan härvid förutsättas bidra till att vidga beslutsunderlaget. Ytterligare en väg att öka löntagarinflytandet i de enskilda företagen anvisas av olika löntagarfondsystem. I fråga om löntagarfonder, som utgör delar av ett vinstdelningssystem, förutsätts de anställda och deras organisationer via sitt medägande på sikt bli medansvariga i de beslut som fattas i företagen. Beträffande fonder, vilkas huvudsyfte är att öka kapitalbildningen på konsumtionens bekostnad, vore det naturligt, att de fackliga organisationerna finge ett inflytande över hur medlen tas i anspråk av de enskilda företagen. I båda fallen skulle möjligheter erbjuda sig att förbättra underlaget för den näringspolitiska planeringen. Ett fondsystem skulle också innebära att vissa krav skulle komma att riktas mot planeringssystemet. Dessa skulle självfallet bli beroende av var i systemet olika beslut fattas. Det är dock knappast meningsfullt att här - utan en klar bild av hur beslutsstrukturen i ett löntagarfondsystem kan komma att se ut - gå närmare in på hur planeringssystemet i olika tänkbara alternativ skall anpassas till behovet av beslutsunderlag på enskilda nivåer. Det är naturligt att en utveckling av de fackliga organens bidrag till den näringspolitiska planeringen också motsvaras av en ökad information från samhällsorgan till de anställdas organisationer. Samhällsorganens resurser för utbyte av information, inte bara med företag och andra arbetsgivare. utan även med de anställdas organisationer, torde komma att få byggas ut i takt med att de fackliga organen får möjligheter att praktiskt påverka företagens beslut. Sysselsättningsutredningen vill i det sammanhanget understryka att samhällsorganen bör eftersträva att i sina kontakter med enskilda företag inbegripa även representanter för de anställda.

SOU l979r24 309

7 Den sektorns -

offentliga utbyggnad

finansieringsfrâgor

7.1 Inledning

l kapitel 4 redovisas en kartläggning av behoven av offentlig service. Med hjälp av tre olika alternativ belystes de sysselsättningseffekter som skulle uppstå som en följd av en utbyggd offentlig service. Vi skall i detta kapitel gå vidare och diskutera utbyggnaden av den offentliga sektorn, fördelningen av utbyggnaden på stat och kommun, de krav som kan ställas på den långsiktiga planeringen och de olika styrmedel som står till förfogande. Dessa frågor behandlas i avsnitt 7.2 och 7.7. Den grundläggande restriktionen för utbyggnaden av den offentliga sektorn ligger i ftnansieringsmöjligheterna. På vilket sätt skall den offentliga sektorns utbyggnad kunna finansieras genom skatter och avgifter? Vilket alternativ för den offentliga sektorns utbyggnad som kommer att förverkligas beror i stor utsträckning på hur möjligheterna att finansiera dem bedöms. Det är därför naturligt att en diskussion om den offentliga sektorns tillväxt förs i direkt anslutning till frågan om den offentliga sektorns finansiering. Självklart bidrar den offentliga sektorn till produktionen av varor och tjänster - och en ökning inom sektorn till tillväxten i samhällsekonomin. l avsnitt 7.3 diskuteras därför de samhällsekonomiska effekterna av en ökad sysselsättning. Där presenteras också vissa beräkningar som utredningen gjort tillsammans med långtidsutredningen. Efter detta beskrivs mera ingående de finansiella strömmar som uppstår till följd av en ökad sysselsättning inom den offentliga sektorn. Som underlag för denna diskussion kan utredningen presentera ett nytt underlag som tagits fram på utredningens initiativ. För att få en utgångspunkt for ñnansieringsdiskussionen presenteras också i kapitlet långtidsutredningens bedömningar av hur investeringar och privatkonsumtion kommer att utvecklas. Av stor betydelse for den offentliga sektorns behov av inkomster är också vad som händer när det gäller transtill hushållen. fereringar Också på detta område finns underlag som tagits fram på utredningens initiativ i samarbete med långtidsutredningen. På den grund som har givits i de första avsnitten i kapitlet går därefter utredningen över till att diskutera de finansiella konsekvenserna av olika alternativ för utvecklingen av den offentliga sysselsättningen.

Den offentliga sektorns utbyggnad -jinansieringsfrâg0i^

Den offentliga sektorns nuvarande finansiering och utvecklingen under 1970-talet redovisas också i avsnitt 7.4. I avsnitt 7.5 diskuteras de finansiella kalkyler som gjorts av sysselsättningsutredningen, kommunalekonomiska utredningen och långtidsutredningen. l avsnittet 7.6 slutligen ger sysselsättningsutredningen sin syn på fmansieringsbehov och linansieringsvägar.

7.2 Kraven på utbyggnad av samhällets service

7.2.1 Samhällsservice som ett medel att ge människorna möjligheter att /örvärvsarbeta olika forvärvshinder som gör att människor inte I kapitel 2 har vi beskrivit kan ta ett förvärvsarbete. Den genomgång som där gjordes visar att det som gör att människor inte kan ofta är frågan om brister i samhällsservice ta ett förvärvsarbete. För stora grupper av familjer med små barn gäller att båda inte kan forvärvsarbeta om inte det finns en utbyggd barnomsorg. Detta drabbar, med nuvarande könsrollsmönster, oftast kvinnorna. Också brist på andra typer av samhällsservice försvårar förvärvsarbete. Också brister i bostadsområdena kan verka i samma riktning. Brister på annan närservice i kommunikationssystemet är ett annat exempel där offentlig service spelar en stor roll för att avlägsna ett forvärvshinder. Brist på utbildning framhålls av många liksom brister i skolans möjligheter att ge information om arbetsmarknaden. I många fall krävs det omfattande insatser när det gäller arbetsmarknadsverkets service till de arbetssökande. Det gäller inte minst med arbetshandikapp. Listan på behovet av utbyggd samhällspersoner service for att öka människornas möjligheter att forvärvsarbeta kan lätt göras längre. De beräkningar om det framtida behovet av att öka samhällets service på olika områden och därigenom också öka efterfrågan på arbetskraft inom den offentliga sektorn måste ses mot denna bakgrund. En utbyggd barnoch den efterfrågan av arbetskraft som det ger upphov till kan då omsorg inte ses som ett alternativ till en ökad efterfrågan av arbetskraft inom den sektorn. Om inte en utbyggnad av barnomsorgen kommer till stånd privata kommer många personer över huvud taget inte att kunna ta ett förvärvsarbete. Det inte att se en utökning av sysselsättningen inom går därför den privata sektorn som ett direkt alternativ till en utbyggnad av den offentliga sektorn. När vi i fortsättningen skall diskutera olika kalkyler för den offentliga sektorns utbyggnad bör vi alltså observera att en stor del av denna utbyggnad och dess kostnader samtidigt kan vara kostnader för att avlägsna arbetshinder. Det i forsta hand insatser inom barnomsorgen men också gäller utbyggnad av annan service.

7.2.2 Kalkylerjöt den offentliga sektorns utbyggnad

l kapitel 4 har sysselsättningsutredningens beräkningar av behoven av sysselsättningen inom den offentliga sektorn utförligt presenterats. Sysselsättkalkyler bygger på tre olika ambitionsnivåer. l kapitel ningsutredningens

Den offentliga sektorns utbyggnad -finansier/ngsf/“âgor 311

4 har dessa presenterats för olika ändamål: sjukvård, utbildning etc. Sysselsättningsökningarna kan också fördelas på stat och kommun, vilket passar bättre för diskussionen om de finansiella effekterna av förslagen. De tre olika alternativen framgår av tabell 7.l. Tabell 7.1 Sysselsättningsutvecklingen inom stat och kommun enligt tre olika alternativ 1980-1985. Ökning av antalet sysselsatta

Oförändrad Aktuell Förhöjd

Som framgår av tabellen är det framför allt sysselsättningen inom den kommunala sektorn som varierar kraftigt beroende på ambitionsnivå. Sysselsättningen i kommunerna svarar i samtliga alternativ för den dominerande delen av sysselsättningsökningen - 65 “/o i det lägsta alternativet och 85 % i det högsta. Långtidsutredningens huvudalternativ för utvecklingen av den svenska ekonomin 1977 till 1983 innehåller också beräkningar av sysselsättningsutvecklingen inom den offentliga sektorn. Långtidsutredningens hela beräkningar när det gäller sysselsättningsutvecklingen utgår ifrån en kalkyl över arbetskraftsutbudets utveckling totalt sett. Denna kalkyl har presenterats i kapitel 2. Sedan väl arbetskraftskalkylen har tagits fram, utgår långtidsutredningen f rån att arbetskraftsutbudet också bl ir efterfrågat och fördelar detta på olika sektorer. l kapitel 4 har vi redogjort för hur detta har skett på den privata sektorn. Konsekvenserna av ett ston arbetskraftsutbud blir en snabb ökning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn eftersom det privata näringslivet inte förutsätts kunna öka sin sysselsättning. Ökningen av sysselsättningen inom den offentliga sektorn i LU:s kalkyler är i hög grad beroende av den totala arbetskraftskalkylen. Långtidsutredningens huvudalternativ förutsätter följande fördelning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn: För perioden 1977-1983 beräknas antalet sysselsatta inom den offentliga sektorn öka från 1099000 år 1977 till 1366000 år 1983, dvs. en ökning med 267000 under perioden. Det innebär en årlig ökning på ca 45 000.

Ökningen fördelas på 29 000 inom staten och 238 000 inom den kommunala

sektorn. För att få jämförbarhet med sysselsättningsutredningens egna beräkningar har vi räknat om långtidsutredningens kalkyler till att gälla i en

femårsperiod. Då får man följande ökning av sysselsättningen i avrundade

tal:

312 Den offentliga sektorns utbyggnad -_littansie/ingsfizigot

Den årliga ökningen i långtidsutredningens alternativ for sysselsättningsutvecklingen inom den offentliga sektorn ligger på 45 000 mot 55 000 i sysselsättningsutredningens högsta alternativ. Skillnaden beror emellertid till en del på att långtidsutredningens kalkyler förutsätter att de sysselsatta arbetar 130 timmar mer per år än i sysselsättningsutredningens kalkyler. Anledningen till dessa differenser finns i metodiken. Sysselsättningsutredningen har som framgått tagit fram sina uppgifter genom direkta uppskattningar om var inom den offentliga sektorn sysselsättningsökningarna skall ske och arbetstidsförhållandena där. Någon motsvarande analys finns inte i långtidsutredningen. Om långtidsutredningen skulle ha tillämpat samma antagande om årsarbetstiden som sysselsättningsutredningen skulle kalkylen över ökningen av antalet sysselsatta bli ca 5000 högre. alltså en ökning

av sysselsättningen med 50 000 per år. Ökningen av sysselsättningsvolymen

i långtidsutredningens huvudalternativ och i sysselsättningsutredningens högsta alternativ for ökningen av den offentliga sektorn är alltså nära nog identiska. Den differens på ca 5000 sysselsatta som finns faller till stor del på den statliga sektorn och måste klart ligga inom de felmarginaler som beräkningar av denna typ har. Det innebär att vissa av de finansiella bedömningar som långtidsutredningen har gjort for sitt huvudalternativ också bör vara tillämpbara på sysselsättningsutredningens högsta alternativ. Långtidsutredningen har också gjort en s. k. baskalkyl. I baskalkylen beräknas förändringar som följer av redan fattade beslut och åtaganden samt av forskjutningar i befolkningens åldersstruktur. När det gäller den statliga sektorn bygger baskalkylen på den senaste långtidsbudgeten. Enligt baskalkylen skulle den offentliga tjänsteproduktionen i genomsnitt öka med 1,4 % per år medan den i LU:s huvudalternativ beräknas öka med 2,3 % per år (observera att det finns en mindre differens mellan produktion och konsumtion inom den offentliga sektorn). har också presenterat ett högre alternativ för den Långtidsutredningen offentliga sektorns utbyggnad. Det utgår ifrån att 1970-talets ökningstakt av den offentliga konsumtionen kommer att fortsätta. Det innebär en årlig ökning av konsumtionen med 4 % för kommunerna och l,4 “/o för staten. i den offentliga sektorn skulle i detta alternativ öka med sysselsättningen 57 000 per år. Den totala sysselsättningen påverkas inte. Inte heller påverkas tillväxten i ekonomin annat än marginellt.

7.3 Finansiella effekter av en ökad sysselsättning

7.3.1 Samhällsekonomiska utgångspunkter

Arbetsvolymen bestämmer tillsammans med effektiviteten i produktionen - produktiviteten - storleken av produktionsresultatet. Förändringar i dessa faktorer ökar eller minskar tillväxten i ekonomin. Ökad produktivitet kan åstadkommas på många olika sätt. Förbättringar av utbildning, effektivare maskiner, högre arbetstakt är exempel på detta. Produktiviteten har under 1960- och l970-talen ökat kraftigt inom va- Under l960-talet uppgick produktivitetsökningen till 7 % ruproduktionen. beräknades den till drygt 6 %. Eftersom vi har en stor per år, 1970-1975

Den offentliga sektorns utbyggnad -_/inansierings/iâg0r 3 l 3

och växande tjänstesektor där man inte kan mäta produktivitetsförändringar har den totala mätbara produktiviteten inte ökat på motsvarande sätt. Första hälften av 1960-talet ökade den med 5 %, medan den 1970-1975 ökade med 4 %. Det bör redan här noteras att det saknas instrument för att regelbundet mäta och redovisa produktivitetsförändringar i hela den offentliga sektorn liksom i vissa delar av den privata tjänstesektorn. Detta leder i sin tur till att produktivitetsforändringar detinitionsmässigt endast mäts i en krympande sektor av ekonomin. Detta är inte tillfredsställande. Utredningen är emellertid hänvisad till att använda den ekonomiska statistik som finns. Arbetsvolymen bestäms av antalet sysselsatta och arbetstiden per sysselsatt. Förändringar i dessa komponenter påverkar alltså också tillväxten i ekonomin. Det bör emellertid observeras att arbetstiden påverkas av att det finns starka önskemål om att få ökad fritid i form av förkortad arbetsdag, semester, bättre möjligheter till vuxenstudier etc. Många vill utnyttja bättre produktionskapacitet till att öka “konsumtionen av fritid. Om man i ett samhälle väljer att i ökad utsträckning konsumera fritid så innebär det att den ekonomiska tillväxten såsom den mäts kommer att vara väsentligt lägre än om man valt att använda produktionskapaciteten för att producera varor och tjänster. Under 1970-talet har arbetsvolymen, mätt i antal arbetade timmar, inte ökat. År 1970 uppgick antalet arbetade timmar till ca 6 500 miljoner. År 1977 beräknades timantalet till 6220 miljoner. Mellan 1970 och 1977 har antalet arbetstimmar alltså minskat med ca 280 miljoner. Minskningen beror bl. a. på att arbetstiden per sysselsatt av det skäl som ovan nämnts har minskat. Vi har fått ökad deltid, ökad semester. förkortad arbetstid, bättre möjligheter till barnledighet, ökade möjligheter till studieledighet, flexibel pensionsålder etc. Den ökning av den samlade, statistiskt redovisade produktionen som har skett under 1970-talet, kan alltså helt hänföras till förbättringar av produktiviteten i de sektorer där den mäts. Det totala antalet arbetade timmar har alltså minskat. Minskningen till följd av förkortningar av arbetstiden per sysselsatt skulle emellertid varit ännu större om inte antalet sysselsatta samtidigt hade ökat. Åren 1970-1977 har antalet sysselsatta ökat med ca 200 000. Ökad sysselsättning har därmed

också bidragit till tillväxten i samhällsekonomin. Ökningen har varit kon-

centrerad till den offentliga sektorn. sysselsättningen i staten ökade med ca 60 000 och i kommunerna med 280000 medan sysselsättningen i näringslivet i övrigt minskade med 145 000. Också den arbetade tiden har ökat inom den offentliga sektorn, från 1 182 miljoner arbetstimmar år 1970 till 1498 miljoner arbetstimmar år 1977. En väsentlig del av tillväxten i ekonomin under 1970-talet har skett genom en ökning av sysselsättningen i den offentliga sektorn. För att närmare studera effekterna av en ökad sysselsättning på den totala ekonomiska tillväxten har sysselsättningsutredningen i samarbete med långtidsutredningen gjort en kalkyl för ett alternativ för den totala utvecklingen

av sysselsättningen fram till 1983 som ligger 100000 lägre än långtidsut- lE3lNa“°"a"äk°9

i kapitel 2 presenterade huvudalternativ. har vi fått

:äaspfsfsneiéâtâilâgfâgiääñâlgr

redningens Därigenom en utgångspunkt för att diskutera vad en marginell sysselsättningsförändring som ä, 50 000 högre_ på 100 000 personer skulle betyda för den svenska ekonomin mellan 1977 Skälen till detta är inte och 1983. Utgångspunkten har varit att andra förutsättningar som gäller heltklarlagda.

314 Den offentliga sektorns utbyggnad -_/inansieringsfrâgoi

för långtidsutredningens huvudalternativ i så stor utsträckning som möjligt också skall tillämpas för alternativet med lägre sysselsättningsutveckling. Det gäller t. ex. utvecklingen av handelsbalans, fördelningen av konsumtionsutrymmet mellan privat och offentlig konsumtion, produktivitetsantagandena etc. Vidare har antagits att den lägre sysselsättningen fördelas mellan sektorerna på samma sätt som i LU:s huvudalternativ for l983. Resultaten av beräkningarna är i grova drag följande. Skillnaden i årlig tillväxt i bruttonationalprodukten (BNP) beräknas till 0,34 “/o. BNP beräknat i fast penningvärde skulle bli drygt sju miljarder under 6-årsperioden i alternativet med 100000 högre sysselsättning. Såväl den privata som den offentliga konsumtionen beräknas kunna öka med ca 0,2 % mer per år i det högre sysselsättningsalternativet. Samtidigt kräver den högre sysselsättningen ökning av investeringar inom industrin med l % mer per år och inom den offentliga sektorn med 0,2 26 per år. Skillnaden mellan alternativen är mest påtaglig när det gäller exporten. Det högre sysselsättningsalternativet förutsätter en årlig ökning av exporten som är 0,5 % högre än i det lägre sysselsättningsalternativet. En elementär, men viktig, utgångspunkt för de följande resonemangen är alltså att sysselsättningsökning är en väsentlig komponent i en ekonomisk tillväxt. Detta gäller oavsett om tillväxten sker i den offentliga eller den privata sektorn. När vi därför i fortsättningen kommer att diskutera linansieringsproblem som hänger samman med den offentliga sektorns ökade sysselsättning, så är det hela tiden med utgångspunkten att sysselsättningsökningen leder till en ökning av de gemensamma tillgångar i samhällsekonomin. Det bör också inledningsvis påpekas att den samlade produktionen mäts i bruttonationalprodukt (BNP). Som framgått ovan är det frågan om ett rent volymmått. Det tas ingen hänsyn till om produktionsökningarna är “positiva” eller “negativa” for den enskilde. Det är lätt att visa att en del produktionsökningar kan härledas till bestämda samhällsproblem. Om problemen skulle kunna minskas skulle ingen sakna den uteblivna produktionen, t. ex. vård av trafikskador. En bruttonationalprodukt av samma storlek kan ha väsentligt olika innehåll i form av “livskvalité” för människorna. Detta innebär emellertid inte att det är ointressant att diskutera volymförändringar. Det är därför inget fel att BNP endast mäter sådana volymförändringar. Däremot kan inte BNP-tillväxten användas som ett mera allmänt mått på välfärdsutvecklingen.

7.3.2 Sambandet mel/an förändringar i sysselsättningen och den ojjfentliga sektorns ekonomi Den mycket snabba ökningen av antalet anställda inom den offentliga sektorn som skett under 1960- och l970-talen har ökat de offentliga utgifterna.

Ökningarna har i huvudsak finansierats genom skattehöjningar - i forsta

hand kommunalskatter - men också via ökad höjda statlig upplåning framför allt under senare år. Att en ökning av antalet anställda inom den offentliga sektorn tar i anspråk en stor del av det totala utrymmet för ökad konsumtion är uppenbart. En fortsatt snabb ökning av de offentligt anställda i samma takt som under de senaste årtiondena kommer att ställa betydande krav på ökade intäkter.

SOU l979:24 Den offentliga sektorns utbyggnad -_fina/zsie/ings/izigol 315

Det är emellertid samtidigt också klart att samhället i ökad utsträckning genom i första hand socialförsäkringarna garanterar konsumtionsmöjligheterna även för personer som av olika skäl inte kan få ett arbete (arbetslöshetsförsäkring) eller på grund av sjukdom eller handikapp inte kan arbeta (sjukförsäkring, förtidspension). Samtidigt har också konsumtionsstandarden för dessa grupper ökat i Förhållande till vad som gäller när man arbetar. Det bör emellertid påpekas att stora grupper fortfarande står utanför försäkringssystemet. Samhällets ökade ansvar för att trygga en viss nivå på den enskildes konsumtion, oavsett om han arbetar eller inte, innebär att en sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn som medför ökade utgifter, också påverkar den offentliga ekonomin på ett annat sätt. Om personer som får sin försörjning via försäkringssystemet får ett arbete bortfaller utgiften for den offentliga sektorn. Inkomsterna ökar samtidigt genom skatter och arbetsgivaravgifter. Låt oss genom ett teoretiskt exempel utgå från att den offentliga sektorn skulle tillforsäkra individerna samma konsumtionsstandard oavsett om de arbetade eller ej. Antag vidare att vi kan bortse från eventuella kostnader för att anordna arbetena; lokaler, arbetsmaterial etc. Det skulle då innebära att den offentliga sektorns ekonomi inte påverkades om de fick anställning i offentlig tjänst. Den ökade produktion som skulle ske genom deras arbetsinsatser skulle inte leda till ökade utgifter för den offentliga sektorn eftersom “lönekostnaden” redan betalades av den offentliga sektorn. l verkligheten ökar emellertid i de flesta fall konsumtionen för de personer som får ett arbete. Vissa kostnader är också förknippade med anordnandet av olika typer av sysselsättningstillfállen. Det betyder att även i de fall när den offentliga sektorn svarar för försörjningen för den enskilde individen innebär ändå en anställning av personen i den offentliga sektorn vissa ökade utgifter. Nettoökningen blir emellertid inte alls så stor som de nominella utgifterna for löner och andra anställningskostnader antyder. Sysselsättningsutredningen har för att få bättre underlag för bedömningar i detta avseende låtit genomföra en särskild studie om de finansiella effekterna

för den offentliga sektorn av en ökad sysselsättning Vi skall här redovisa

huvudresultaten från denna rapport till utredningen. Rapporten bygger på en genomgång och klassificering av den offentliga sektorns utgifter och inkomster under de senaste 10 åren. Utgifterna och inkomsterna har klassificerats som direkt eller indirekt beroende av sysselsättningen eller oberoende av sysselsättningen. l de delar som rör totaleffekterna på den offentliga sektorn av en sysselsättningsökning utgår man alltså ifrån de observerade förhållandena under de senaste 10 åren. Rapportens beräkningar på denna nivå kan alltså inte användas för att direkt avläsa effekten av att man genom sysselsättningspolitiska åtgärder marginellt ökar sysselsättningen. Som komplement till de översiktliga beräkningarna har emellertid också redovisats en del exempel för vad som händer när man gör mera preciserade antaganden om sysselsättningsökningen. Vi skall här återge några av dessa exempel. Det första exemplet utgår ifrån att en person som tidigare arbetat i hemmet i Ökad sysselsättning _ blir sysselsatt inom statlig verksamhet och att det inte finns några särskilda finansiella emakteri kostnader för att undanröja förvärvshinder. Samhällets bruttoutgifter för offentliga sektomsou ett nytt sysselsättningstillfálle kan då beräknas till ca 77 000 kr. Staten får 1979116.

316 Den ojfertt/iga sektorns inbyggnad -j/inansierings/râgot sou 1979; 24

emellertid ökade inkomster via skatter och arbetsgivaravgifter på 13000 kr och kvar finns en nettoutgift på 64 000 kr. Kommunerna och socialförsäkringssektorn får samtidigt ökade nettoinkomster på sammanlagt 20 000 kr. För hela den offentliga sektorn blir nettoutgifterna ca 45000 kr. Om man som ett annat exempel utgår ifrån att en arbetslös med kassabidrag på 150 kr per dag blir sysselsatt inom den privata sektorn blir kalkylen annorlunda. Den offentliga sektorns nettoinkomster ökar med sammanlagt 62000 kr. Som framgår av exemplen varierar de effekter som uppstått till följd av ökad sysselsättning i hög grad. Fördelningen av de direkta utgifterna beror på om sysselsättningsökningen sker i staten eller i kommunerna. Påverkan på inkomsterna är olika i de olika delarna av den offentliga sektorn, liksom den påverkan som sker på utgifter som är indirekt beroende av sysselsättningen, t. ex. bostadsbidrag. Även om den samlade offentliga sektorn i vissa fall kan ha en ganska gynnsam finansiell bild, kan den ändå för vissa delar av den offentliga ekonomin, t. ex. kommunerna, innebära betydande nya resursanspråk. Det är därför väsentligt att också studera hur olika delar av den offentliga sektorn påverkas av sysselsättningsförändringar. Fördelningen av inkomster och utgifter mellan sektorerna till följd av ökad sysselsättning kan t. ex. medföra att en önskvärd sysselsättningsökning inte kommer till stånd. Bättre kunskap om de finansiella strömmarna kan ge underlag för åtgärder som förändrar denna bild. De kan ske genom bidrag eller avgifter som reglerar finansieringsströmmarna mellan sektorerna. Inkomster och utgifter inom den offentliga sektorn är alltså i olika grad beroende av sysselsåttningsläget. Vissa är direkt beroende medan andra påverkas indirekt av förändringar av sysselsättningen. För att kartlägga dessa effekter görs i rapporten en genomgång av den offentliga sektorns inkomster och utgifter post för post. För varje post görs en bedömning av hur den påverkas av sysselsättningslåget. Som direkt beroende av sysselsättningsläget klassas sådana utgifter och inkomster där det finns ett direkt formellt eller reellt samband med individernas sysselsättning (heltid, deltid, ej sysselsatt) eller lön, t. ex. arbetsgivaravgifter eller skatter som tas ut på lön. Sambandet är mycket starkt, dvs. en viss procentuell förändring av sysselsättningen ger upphov till en lika stor relativ förändring av inkomster/utgifter. Som indirekt beroende klassas sådana utgifter/inkomster som inte har formellt ursprung utan som är beroende av andra faktorer t. ex. personligt beteende. allmänt ekonomiskt läge etc. Det kan gälla konsumtionsskatter av olika slag. Påverkan på vissa inkomster och utgifter blir olika beroende på om sysselsättningsökningen sker inom den egna sektorn eller i andra delar av ekonomin. Därför har i rapporten också gjorts en uppdelning av de olika posterna på sådana som är beroende enbart av sysse/sattnings/örändringar inom den egna sektorn och sådana som pâverkas på ett likartat sätt oavsett var sysselsättningsökniizgen Ltppstâr. För att kunna klassificera inkomster och utgifter på det sätt som beskrivits ovan är det nödvändigt att ha en relativt detaljerad uppdelning av dessa som grund. Materialet bör också vara jämförbart mellan de olika sektorerna och kunna läggas samman till en total offentlig sektor. SCB:s national-

Den offentliga sektorns 317

utbyggnad -_/inansierings_/iâg0r

räkenskaper (NR) fyller delvis dessa krav. De är dock inte tillräckligt detaljerade. 1 rapporten har därför gjorts försök att gå till primärmaterialet som ligger till grund för NR. När det gäller kommunerna är emellertid inte heller detta material tillräckligt detaljerat. Uppdelningen på sysselsättningsberoende komponenter har därför inte kunnat göras på det ursprungligen planerade sättet. Skattningar har därför delvis fått göras med andra metoder. (För en mera ingående beskrivning av metoder och genomförande av klassificeringen av den offentliga sektorns utgifter och inkomster hänvisas till rapporten.) Resultaten är i sammandrag följande for de olika delarna av den offentliga sektorn.

7.3.3 Staten 7.3.3.1 inkomsterna Den genomgång av statliga utgifter och inkomster som har gjorts i rapporten visar bl. a. följande. lnkomstskatterna och de arbetsgivaravgifter som ingår i statens inkomster är direkt beroende av sysselsättningen oavsett om förändringen sker inom den offentliga sektorn eller utanför den. Dessa inkomster har också sedan 1968 ökat snabbare - med drygt 16 96 per år -

än de totala inkomsterna (13 %). Övriga direkta skatter (t.ex. arvs- och

förmögenhetsskatt) har bedömts vara helt oberoende av sysselsättningsutvecklingen. Också de indirekta skatterna är beroende av en sysselsättningsökning om denna sker inom den privata sektorn. Om den ökade sysselsättningen kommer till stånd inom offentlig sektor ges det inte utrymme for någon ökad privatkonsumtion och därmed heller inte för ökad konsumtionsskatt. Endast en sjättedel av inkomsterna till staten har bedömts vara oberoende av sysselsättningen om denna sker utanför den offentliga sektorn. Huvuddelen av inkomsterna är däremot oberoende av sysselsättningsökning om den sker inom den offentliga sektorn. Om ökningen av sysselsättningsvolymen sker genom att redan sysselsatta personer ökar sin arbetstid leder progressionen i skatteskalan till att inkomstskatterna kan väntas öka i snabbare takt än om volymen ökas genom fler sysselsatta.

7.3.3.2 Utgifterna Statliga utgifter som gäller löner och arbetsgivaravgifter etc. är direkt beroende av sysselsättningen inom den statliga sektorn. De uppgår till knappt en femtedel av de totala utgifterna. Likaså har en del konsumtionsutgifter för hyror, investeringar i maskiner etc., bedömts vara indirekt beroende av sysselsättningen inom den statliga sektorn. Det gäller knappt 6 “/o av de totala utgifterna år 1976. Sammanlagt uppgick de delar av de statliga utgifterna som var direkt eller indirekt beroende av den statliga sme/sättningen till ca 25 % av de totala utgifterna. Vissa transfereringar till hushållen är direkt eller indirekt beroende av sysselsättningen. Det gäller beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildningen, som är direkt negativt beroende av sysselsättningen och bostadsbidragen som är indirekt negativt beroende. Vissa utgifter som är beroende

sektorns

318 Den offentliga mbyggnad -jinansierings/râgor

av skatteunderlagets utveckling t.ex. skatteutjämningsbidraget beräknas också öka till löljd av ökad sysselsättning eftersom den förutsätts vara jämnt fördelad över landet. De utgifter som bedöms vara direkt beroende av den Iota/a sysselsärrningerisjörärzdringar svarade 1977 för 15 % av de totala utgifterna. Drygt 45 “/o av statens utgifter bedöms vara helt oberoende av sysselsättningen. Dessutom har nära 10 ”/o av utgifterna bedömts vara omvänt beroende av sysselsättningen, dvs. utgifterna minskar om sysselsättningen ökar. Detta motverkar också det positiva beroende som i mer eller mindre hög grad gäller för 45 % av utgifterna. Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att utgifterna är mindre sysselsättningsberoende än inkomsterna.

7.3.4 Kommunerna 7.3.4.1 inkomsterna stor del av inkomsterna - Också for kommunerna gäller att en mycket närmare tre fjärdedelar - är positivt beroende av sysselsättningsutvecklingen i eller utanför den kommunala sektorn. Det gäller i huvudsak inkomster som är positivt beroende av den totala sysselsättningsutvecklingen, t. ex. kommunalskatterna och vissa statsbidrag. De inkomster som är beroende av den allmänna sysselsättningsutvecklingen uppgår till nära 60 %. En stor del av inkomsterna kommer emellertid ifrån den statliga sektorn (30 %) och denna typ av inkomster förändrar alltså inte beräkningarna lör hela den offentliga sektorn. Det gäller t. ex. statsbidragen till skolväsendet och flera av de allmänna bidrag som betalas till kommunerna och som är knutna till taxeringsutfallet. Det bör understrykas att for de kommuner som berörs av den kommunala skatteutjämningen betyder inte ökat skatteunderlag i kommunen genom ökad sysselsättning ökade skatteinkomster for dessa kommuner. Sambandet mellan sysselsättning och skatteinkomster gäller också på längre sikt. Utbetalningarna till kommunerna av skatten påverkas av sysselsättningsutvecklingen med tvâ års eftersläpning.

7.3.4.2 Utgifterna 70 “/o av utgifterna påverkas av en sysselsättningsökning inom den kommunala sektorn. Det gäller i huvudsak löner och avgifter som är direkt beroende av en sysselsättningsökning inom den kommunala sektorn (57 %). De indirekt beroende utgifterna har uppskattats till 16 %. Ligger ökningen utanför den kommunala sektorn påverkas endast en obetydlig del av utgifterna, nämligen bostadsbidrag och socialhjälp. Effekten blir att dessa utgifter minskar. Det understryks emellertid i rapporten att uppgifterna om den kommunala sektorn är något osäkra beroende på brister i det statistiska materialet.

Den offentliga sektorns utbyggnad -_finansieringsfiâgot 319

7.3.5 Social/ätsäkringssektorn Genomgången av socialforsäkringssektorn visar att dess inkomster i högre grad än vad som gäller for övriga delsektorer är beroende av sysselsättningen. Arbetsgivaravgifter och egenavgifter är direkt positivt beroende av en sysselsättningsökning (2/3 av inkomsterna). Bidragen från staten till sjukförsäkringen har bedömts vara indirekt positivt beroende av sysselsättning (7 % av de totala inkomsterna). Samtidigt har emellertid närmare en tiondel av inkomsterna (statsbidraget till folkpensionen) bedömts vara indirekt negativt beroende av sysselsättningen. Socialförsäkringssektorns utgifter är till en del oberoende av sysselsättningen (folkpension etc.). Stora delar av utgifterna är emellertid omvänt beroende av sysselsättningen. Detta är i och for sig ett ganska självklart förhållande eftersom socialförsäkringarna syftar till att ge medborgarna ekonomiskt stöd när man inte kan arbeta. Om man ökar sysselsättningen minskar behovet av ekonomiskt stöd vilket leder till ökat sparande inom sektorn. Sammantaget innebär det att socialförsäkringssektorns ekonomi påverkas mycket gynnsamt av en ökad sysselsättning.

7.3.6 Sammanfattning och slutsatser

Med utgångspunkt ifrån den detaljerade genomgång av och klassificeringen av den offentliga sektorns utgifter och inkomster kan man göra räkneexempel som visar de finansiella effekterna för olika delar av den offentliga sektorn av en sysselsättningsökning. En närmare genomgång av förutsättningarna för räkneexempel redovisas i nämnda promemoria. Det måste dock här kraftigt understrykas att det är frågan om överslagsberäkningar som bygger på schablonmässiga antaganden. Räkneexemplen bör dock bidra till att väsentligt öka förståelsen for där den offentliga ekonomin påverkas av en sysselsättningsökning. Räkneexemplen utgår ifrån att sysselsättningsvolymen ökas med l “/o,

dvs. drygt 40 000 personer. Ökningen av lönekostnaderna och kringkost-

nader uppgår till ca 3 miljarder kronor i 1977 års penningvärde. De förutsätts ha samma genomsnittliga arbetstid och lön som de redan sysselsatta. De inkomster och utgifter som bedömts vara direkt beroende av sysselsättningsutvecklingen har utvecklats i samma takt som sysselsättningen (dvs. 1 %) medan de indirekt beroende har växt långsammare med 0,5 %. Olika antaganden om hur sysselsättningsökningen fördelas på olika sektorer av ekonomin görs. Resultaten av räkneexempel redovisas i tabell 7.2. Det första exemplet (A) utgår ifrån att sysselsättningsökningen är jämnt fördelad, dvs. sker med l % i varje sektor av ekonomin. Som framgår ger detta ett mycket positivt resultat för den offentliga sektorn. l första hand påverkas statens och socialförsäkringssektorns finansiella sparanden. Exempel B innebär att ökningen sker helt inom den statliga sektorn och exempel C att den sker helt inom den kommunala sektorn. l båda dessa fall blir naturligtvis det totala utfallet for den offentliga sektorn negativt, minus drygt l 400 miljoner i båda fallen. Det bör emellertid uppmärksammas att den totala påverkan av den offentliga sektorns ekonomi t.ex. endast är drygt hälften av de statliga kostnader som uppstår om ökningen sker

320 Den offentliga sektorns utbyggnad -jinansierings/izigor

Tabell7.2 Förändringar vid finansiella sparande i stat, kommuner och socialförsäkringssektor till följd av en ökning av sysselsättningsvolymen med l %. milj. kr (avrundade tal)

Stat Kom- Socialför- Totalt muner säkringssektorn

A. Ökningen antas jämnt fördelad över alla sektorer 260 100 360 720 B. Ökningen sker enbart inom statliga sektorn -2 370 560 370 -l 440 C. Okningen sker enbart i den kommunala sektorn - 170 -l 680 370 -l 480 D. Ökningen sker enbart inom den privata sektorn 660 560 370 l 590 E. Hälften av ökningen sker inom den offentliga sektorn och hälften inom den privata sektorn i 0 - 250 340 90

där. l exempel D redovisas vad som händer om ökningen sker enbart inom den privata sektorn. Detta alternativ blir givetvis mycket gynnsamt för den of fentliga sektorns ekonomiska situation. Till sist redovisas också ett exempel där ökningen sker till hälften inom den offentliga sektorn och till hälften inom den privata sektorn. inom den offentliga sektorn har fördelningen antagits vara densamma som f. n. Som synes ger detta ett finansiellt netto för den offentliga sektorn. Om ökningen fördelas så att ca 55 % sker inom den offentliga sektorn påverkas inte sektorns finansiella sparande vare sig positivt eller negativt. Det är något slags balanspunkt. Det sista exemplet kan också tjäna som utgångspunkt för att belysa de svårigheter som finns. Även om den offentliga sektorns totala finansiella läge inte försämras av en sysselsättningsökning som fördelas med ca hälften på offentliga sektorn och hälften på den privata sektorn så är resultaten mycket olika för de olika delsektorerna. Statens finansiella sparande påverkas inte medan socialförsäkringssektorn påverkas mycket positivt. plus 340 milj. l kommunerna får man emellertid nettokostnader på 250 milj. Eftersom påverkan på inkomster och utgifter är mycket olika inom olika delar av den offentliga sektorn och sysselsättningsökningen koncentreras till den kommunala sektorn kan även en ökning av sysselsättningen som leder till obetydligt finansiella kostnader för hela den offentliga sektorn innebära stora finansiella problem. Det bör därför diskuteras på vilket sätt sysselsättningsökningar som sett ifrån hela den offentliga sektorns utgångspunkter är önskvärda kan stimuleras. Om inte sådan stimulans ges kan det leda till onödiga skatte- eller avgiftshöjningar eller att sysselsättningsökningen inte kommer till stånd. Vi skall senare återkomma till denna fråga i samband med att vi diskuterar utbyggnaden av den offentliga sektorns sysselsättning under de närmaste åren.

Den offentliga sektorns 321 inbyggnad a/inansierings/iâgor

Tabell 7.3 Försörjningsbalans 1971 och 1977. Årlig procentuell förändring 1971-1977 samt LU:s prognos för 1977-1983 (1975 års priser)

Miljarder kr Årlig procentuell Förändring

1971 1977 1971- LU:s prognos 1977 1977-1983

5. Lagerförändring 3 -l . . . . 6. Förbrukning (3+4+5) 257 288 1.9 2.4 7. Kapital (4+5+8) 62 53 -2,3 10,1 8. Bytesbalans 3 -3 . . . . 9. BNP (6+8) 261 284 1.4 3.7

7.4 Förutsättningar för finansiella diskussionen

7.4. 1 F örsöijningsbalansen I tabell 7.3 redovisas försörjningsbalansens utveckling 1971-1977 liksom Iångtidsutredningens (LU) huvudalternativ för utvecklingen 1977-1983. Som framgår av tabellen räknar långtidsutredningen med en snabb ökning av bruttonationalprodukten, 3,73 i årlig procentuell ökning 1977-1983. Denna förhållandevis höga tillväxt i ekonomin är resultat av en kombination av bl. a. de antaganden som gjorts i LU när det gäller arbetskraftens utveckling under full sysselsättning, en gynnsam utveckling när det gäller arbetade timmar per sysselsatt i förhållande till utvecklingen under 1970talet, snabb produktivitetsökning inom industrin samt snabb ökning av världshandeln. Försörjningsbalansen bygger vidare på antaganden att balans i utrikesbetalningarna skall uppnås i mitten av 1980-talet. Det finns alltså ett krav på en förbättring av bytesbalansen inlagd i kalkylerna. 1 kapitalmarknadsutredningens betänkande, SOU 1978:1 l,diskuteras konsekvenserna av ökad Iångfristig upplåning i utlandet. Utredningen utgår ifrån ett räkneexempel där underskottet i bytesbalansen skulle vara hävt till 1985 (liksom i långtidsutredningen) och att underskottet fram till dess skulle minska med drygt 2 1/2 miljard per år från en nivå på drygt 18 miljarder år 1978. Valutareserven antas vara oförändrad. Med denna utgångspunkt uppskattas de långfristiga utlandslånen till 150 miljarder brutto år 1985. Utredningen noterar att detta kan innebära en överskattning av lånebehovet beroende på att betalningsbalansstatistiken överskattar underskottet i bytesbalansen. Sedan kapitalmarknadsutredningen publicerats har detta bekräftats och det kan därför vara rimligt att nedjustera det framräknade talet med ca 25 miljarder. Utredningen noterar att om man förutsätter en BNP-tillväxt med 3 % skulle räntebetalningama svara mot 1,7 % av den reala bruttonationalprodukten år 1985. Detta får antagligen justeras nedåt med några tiondels procentenheter med anledning av korrigeringen i betalningsbalansstatistiken. Räntebetalningarna skulle alltså hamna under 1.5 % av BNP. 21

322 sektorns -jinansierings/râgot

Den offentliga utbyggnad

Knappt l % av den årliga tillväxten enligt LU-kalkylerna kan uppskattas bero på ökningen av antalet sysselsatta. Sysselsättningsvolymen minskar emellertid samtidigt genom att antalet arbetade timmar per sysselsatt beräknas Tillväxten på grund av ökning i produktiviteten förklarar sjunka. därför i huvudsak BNP-tillväxten. Realismen i LU-prognosens förutsättningar - bl. a. när det gäller de centrala antagandena om världshandelns utveckling och den svenska utrikeshandeln - diskuteras på annat håll i utredningen. De beräkningar som med förutsättningar gjorts av behovet av industriinvesteringar. har också givna mera utförligt behandlats i kapitel 6. Enligt sysselsättningsutredningens bedömning torde långtidsutredningens kalkyler för industriinvesteringsbehovet 1977-1983 vara i underkant. Behovet av ökningari industriinvesteringar kommer också att bli större. Under 1980-talet sett som helhet kommer behovet av en ökning att ligga på en väsentligt högre nivå än den som LU räknar med för perioden 1977-1983. Detta kan i sin tur leda till att det utrymme för konsumtion som långtidsutredningens kalkyler visar är i överkant -trots att det innebär en väsentligt mindre ökningstakt än andra tidigare perioder. En årlig ökning av den privata konsumtionen med 1.8 % skall också ses mot bakgrunden av att ca 0.5 % av denna konsumtionsökning är intecknad för pensionärernas ökade konsumtion. Det innebär att endast ca 1,3 % återstår för årlig konsumtionsökning för den övriga be- Den årliga offentliga konsumtionsökningen förutsätts också bli folkningen. mindre 1977-1983 än den varit hittills under 1970-talet. Det bör emellertid då observeras att den sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn som räknar med i stora drag ligger på samma nivå långtidsutredningen i absoluta tal som vi haft under senare år. Samtidigt bör det då - som LU också framhåller - ökning av den offentliga påpekas att en procentuell konsumtionen allt eftersom den offentliga sektorns andel av ekonomin ökar, för en större ökning i absoluta tal av sysselsättningen. Den ger utrymme offentliga konsumtionen utgör ca 45 % av den offentliga sektorns utgifter inkl. socialförsäkringssektorn. Denna konsumtion består också till övervägande del av löner. Därtill kommer emellertid som en mycket väsentlig utgiftspost olika typer av transfereringar. Huvuddelen av dessa transfereringar går till hushållen. De ger alltså inte upphov till offentlig konsumtion utan till privat konsumtion. Utvecklingen av transfereringar har emellertid stor för behovet av skatteintäkter eftersom de innebär omforbetydelse delningar av inkomster mellan inkomstgrupper, generationer etc. En viktig bakgrund för diskussionen om finansieringen av sysselsättningsökningen i den offentliga sektorn blir därför transfereringarnas utveckling. Vi skall diskutera detta i nästa avsnitt.

7.4.2 Trans/ereringat* Transfereringarna till hushållen har stor betydelse för frnansieringsdiskussionen. Sysselsättningsutredningen har tagit initiativ till en särskild undersökning av den offentliga sektorns transfereringar till hushållen. Under-

har genomförts i samarbete med långtidsutredningen* Den bas-

sökningen Transfereringar till hushållen från offentlig kalkyl som presenteras i rapporten tar i princip endast hänsyn till sådana sektor Ds E 1979:1. standardförbättringar i bidragen som redan är beslutade.

Den offentliga sektorns

utbyggnad -/inansieringsfrâg0r 323

Tabell7.4 Transfereringar till hushållen från den offentliga sektorn 1977. Årlig procentuell ökning 1970-1977, kalkyl för ökning 1977-1983 samt ökning i absoluta tal under en femårsperiod. Mili. kr

Från 1977 Årlig procentuell Sysselsättningsutredökningi 1975 års ningens kalkylerade priser ökning under en 5-årsperiod 1977 års priser 1970-77 1977-83

Källa: Ds E 1979:1 och sysselsättningsutredningen.

I övrigt antas att bidragsbeloppen per bidragsmottagare är oförändrade i fasta priser. Avgörande för kalkylerna blir i dessa fall endast utvecklingen av antalet mottagare av olika typer av bidrag. för- Inkomstprövningsregler utsätts anpassas till inkomstutvecklingen. Tabell 7.4 visar storleken på transfereringarna till hushållen 1977 samt årlig procentuell 1970-1977 ökning och 1977-1983. Den procentuella är beräknad ökningen i fasta priser (1975 års priser). Därefter har också sysselsattningsutredningen beräknat vad denna procentuella ökning skulle innebära i 1977 års priser under en femårsperiod. Vi får därmed viss jämförbarhet med de uppgifter om de finansiella effekterna av utvecklingen av sysselsättningen, som senare kommer att presenteras. Tabell 7.4 visar bruttoökningarna av transfereringarna till olika sektorer under en femårsperiod. En stor del av transfereringarna till hushållen är emellertid numera skattepliktiga. Det gäller sedan tidigare pensioner och numera även sjukpenning, föräldrapenning och liknande, vuxenstudiestödet, dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen och kontant arbetsmarknadsstöd samt utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning. I samband med att vissa av dessa förmåner gjordes skattepliktiga 1974 bestämdes emellertid också att dessa beskattade förmåner inte skall räknas in i det kommunala skatteunderlaget. Det innebär att de skattepliktiga skall deklareras bidragen av mottagarna i vanlig ordning. De ingår i beskattningsunderlaget och beskattas med stats- och kommunalskatt på samma sätt som andra inkomster. Den kommunalskatt som den enskilde betalar räknas emellertid staten tillgodo. Det sker genom att man vid beräkningen av det kommunala skat- 1 Enligt regeringsförslag i

teunderlaget tar bort denna typ av transfereringar mars 1979 skall dessa

Det förhållandet att stora delar av transfereringarna transfereringar i fortsättfrån sociallörsäkrmgssektorn ningen räknas in i det inte ger skatteintäkter till kommunerna påverkar givetvis kalkylerna kommunala skatteunderför återströmmarna till den offentliga sektorn. Det innebär att dessa återlaget. Om riksdagen strömmar i hög grad är koncentrerade till den sektorn. Vi skall beslutar i enlighet med statliga här göra en grov uppskattning av dessa strömmar. förslaget förändras de här Den mest betydande presenterade kalkylerna så ökningen av transfereringarna sker inom ATP-sysatt kommunernas intemet där ökningen uppgår till nära 7 miljarder. ökar Samtidigt utgifterna komster ökar och statens för folkpensionering med ca 2,5 miljarder. Både och ATP folkpension minskar.

324 sektorns -4/inansierings/râgor

Den offentliga inbyggnad

beskattas. Den som enbart har folkpension får emellertid göra ett motsvarande avdrag och får därmed ingen skatt. Den som har ytterligare inkomster - ATP, annan pension, lön etc. -får göra ett avdrag på 3 000 kr som successivt vid 42 000 kr. Vid högre inkomster beskattas trappas av och helt försvinner alltså pensionärer som andra inkomsttagare. Det bör mot denna bakgrund understrykas att det förhållandet att ett ökat antal pensionärer får ATP och också får högre pensionsbelopp innebär att också lölkpensionen i ökad utsträckning kommer att beskattas. Det innebär att marginalskattceftekten är större än på en motsvarande ökning av inkomster i på en ökad ATP motsvarande för löntagare. En försiktig uppskattning av skatinkomstlägen teeffekterna på ökningen av ATP pekar på att kommunerna skulle få ca i ökade skatteintäkter och staten 0,7 miljarder. Det skulle 2,8 miljarder innebära en beskattningseffekt på ca 50 %. Denna marginalskattesats skall emellertid ses mot bakgrund av vad som tidigare sagts om beskattningseffekten när ATP ökas. Någon beskattning av ökningen av folkpensionen på 2,5 miljarder har inte medräknats.

Ökningen av övriga försäkringar, sjukpenning, arbetslöshetsförsäkring

m, m., uppgår till ca 6 miljarder. Av dessa 6 miljarder går 3 miljarder tillbaka till staten. Sammantaget skulle detta innebära att staten fick ökade skatteintäkter till följd av transfereringarna för socialförsäkringssystemet med 3.7 miljarder och kommunerna med 2.8 miljarder. Den ökning som sker av de statliga transfereringarna till hushållen som är beskattade, vuxenstudiestödet, där ökningen begäller huvudsakligen räknas uppgå till knappt 200 milj. kr. Skatteintäkterna till följd av detta faller helt på den statliga sektorn och kan uppskattas till ca 75 milj. av kommunernas transfereringar som är skattepliktiga består

Ökningarna

i huvudsak av kompletteringspensioner. Där sker en ökning med ca 200 milj. Av denna beräknas 40 milj. gå tillbaka till kommunerna och 40 milj. till staten. Sammantaget skulle detta innebära att kommunerna till följd av ökade transfereringar skulle få ökade skatteinkomster med ca 2 800 milj. kr under en femårsperiod. Staten skulle öka inkomsterna med drygt 3 800 milj. kr under samma period. Transfereringarna till hushållen från den offentliga sektorn kan därmed beräknas få följande nettoeffekter. Staten skulle få ökade intäkter med ca kommunerna med 2.0 miljarder kronor medan so- 2,3 miljarder kronor. cialförsäkringssektorns utgifter skulle vara desamma som de nominella dvs. ca 16,5 miljarder. För den offentliga sektorn totalt skulle det innebära att nettoökningen av transfereringarna till hushållen skulle stanna vid ca 12 miljarder kronor under en femårsperiod.

7.4.3 Utvecklingen av den offentliga sektorns_ /inansierirre

Den offentliga konsumtionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) har

ökat under de senaste 15 åren. Ökningen beror till stor del på att pris-

har varit snabbare för den offentliga konsumtionen än för utvecklingen den privata. Den offentliga konsumtionens volymökning (i fasta priser) har varit relativt konsumtionens andel måttlig. Figur 7.1 visar den offentliga av BNP 1963-1977 i fasta priser. Som framgår av figuren har den statliga andel av BNP minskat något under perioden medan det konsumtionens

SOU 1979224 Den offentliga sektorns inbyggnad -_linansierings/izigol 325

% av BNP

30-

26,6 Offentlig konsumtion

22,2

20-*

12,7 17,9 Kommunal konsumtion

10- W

9,5 8,7 Statlig konsumtion

1 1 I 1 I I 1 1 1 I 1 1 1 1 1 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

skett en ökning av den kommunala konsumtionen. Den sammanlagda of- Figur 7.1 Den offentliga fentliga konsumtionens andel av BNP i fasta priser har ökat med 4,4 % konsu/nliønens andel av under perioden. En förklaring till att den offentliga konsumtionens andel bri1Ilonaliørzalp/odzlklen. I 975 års priser. av BNP inte har ökat snabbare är att produktivitetsökningen inte mäts där. Detta leder till lägre produktionstillväxt Källa: Nationalräkenskabåde i den offentliga sektorn och iden totala ekonomin. av konsumtionen perna, Fördelningen mellan stat och kommun kan till någon del bero på att vissa uppgifter överförts från stat till kommun.

7.4.3.1 Skatterna

Uttaget av skatter har ökat snabbt under 1960- och 1970-talen. År 1965 var uttaget av direkta och indirekta skatter exkl. arbetsgivaravgifter ca 30 % av BNP. År 1977 hade uttaget stigit till ca 40 %. 6,5 % av ökningen faller då på direkta skatter och 3,1 % på indirekta skatter.

Ökningen av skatteuttaget beror till mindre del på att den offentliga kon-

sumtionen har ökat sin volym. Förklaringen till behovet av ökat skatteuttag finns till stor del att söka i att prisutvecklingen lör den offentliga konsumtionen har varit snabbare samt i utvecklingen av transfereringarna. Transfereringarnas andel av de offentliga utgifterna framgår av figur 7.2. Där redovisas översiktligt den offentliga sektorns inkomster och utgifter 1977. Statens inkomster har i löpande priser ökat från ca 19 miljarder år 1963 till 96 miljarder år 1977. År 1963 utgjorde de direkta skatterna nästan 40 % av inkomsterna medan de 1977 hade sjunkit till 36 %. Den direkta statliga

-

326 Den ojfenrliga sektorns utbyggnad fnansieringsfrâgor

STATEN

KOMMUNERNA

F.

:Mimer

nkomster SQCIALFÖR- . SAKRINGS- 5 SEKTORN Direkta skatter 32,6

i indirekta skatter 52,9

a Övrigt 3.1 Konsumtion investeringar 3,2 1,7

nu hushåll Ti Övriga .. 70,1 företag 14,4 ANVANDNING 15,3

Figur 7.2 Den oøenrliga inkomstskatten har kommit att spela allt mindre roll under 1970-talet. De indirekta skatterna ökade sin andel från drygt 50 % år 1963 till 56 “/o år

sekrornscinkomsterof/l

“19” ml/mm åren. 1977. Det statliga har också ökat under senaste

:ggg

budgetunderskottet Kommunernas utgifter har ökat snabbt under 1970-talet, vilket har ställt krav på snabbt ökade inkomster. Kommunernas inkomster kommer till Källa: Konjunkturinsmu. tet, statistiska centralby- ca hälften från skatter. Det har inte skett någon nämnvärd förändring i Tåfl- detta Förhållande under första delen av 1970-talet. Statsbidrag svarar för ca en fjärdedel av inkomsterna, försäljning för ca 5 % och övriga inkomster för knappt 20 %. Landstingskommunerna har något lägre andel statsbidrag och övriga inkomster än primärkommunerna, ca 20 % statsbidrag mot 30 % för kommunerna. Skatteandelen är också högre i landstingen, 57 % mot 47 % i kommunerna. Kommunalskatterna exkl. kyrkoskatten har utvecklats snabbt under 1960och 1970-talen. Mellan 1960 och 1970 ökade skatterna från 13,86 till 20,18 dvs. en ökning med 6,37 kr. Utvecklingen har varit snabbare under 1970-

Den offentliga sektorns utbyggnad -finansierings/râgor 327

talet. År 1978 uppgick medelutdebiteringen till 27,74 kr, en ökning sedan

1970 med 7,56 kr. Ökningen har varit särskilt snabb sedan 1974. Mellan

1974 och 1978 ökade medelutdebiteringen med 4,56 kr, dvs. med 1,10 kr

per år. Ökningen har varit snabbast inom landstingen. Från 1974 har man

här ökat utdebiteringen från 9,33 till 12,46 dvs. med mer än tre kronor per skattekrona. Landstingen svarar alltså for ca 70 % av skattehöjningen under perioden.

7.4.3.2 Arbetsgivaravgifter

Den offentliga sektorn finansieras delvis genom arbetsgivaravgifter. Socialforsäkringssektorns inkomster kommer till stor del från sådana avgifter. Socialforsåkringssektorns inkomster uppgick 1970 till ca 22 miljarder varav drygt sex miljarder korn i form av bidrag från stat och kommun (29 ”/o). År 1977 hade inkomsterna ökat till ca 70 miljarder, varav 13,5 miljarder kom i form av bidrag från stat och kommun (19 %). 68 % av inkomsterna 1977 kom f rån socialforsäkringsavgifterl arbetsgivaravgifter och egenavgifter) och övriga inkomster bestod i huvudsak av räntor på fonderade medel. 1 tabell 7.5 redovisas de lagstiftade arbetsgivaravgifterna for år 1979. Det bör observeras att vissa av de mindre avgifterna inte ingår i socialförsäkringssektorn (7-11). Utöver de i tabell 7.5 redovisade lagstiftade arbetsgivaravgifterna utgår också vissa avgifter enligt avtal. Dessa avgifter varierar emellertid mellan olika delar av arbetsmarknaden och mellan olika avtal. På SAF:s avtalsområde utgår t. ex. avgifterna for tjänstemän med ITP till i genomsnitt ca 10 % av bruttolönen. På LO-sidan uppgår STP-avgiften till 2,85 %. På LO-sidan finns därutöver grupplivförsäkring, avgängsbidrag, allmän gruppsjukförsäkring, trygghetsforsäkring vid arbetsskada med en sammanlagd avgift på 2,55 %. På tjänstemannasidan finns avgifter till grupplivförsäkring, trygghetsfond och trygghetsförsäkring vid arbetsskada. Sammanlagt uppgår dessa avgifter till 0,89 %. På andra avtalsomrâden finns som sagt andra avtalsstadgade avgifter. Effekterna på det finansiella sparandet av de avtalsreglerade avgifterna skiljer sig i princip inte från de lagstiftade. Tabell 7.5 Arbetsgivaravgifter enligt lag 1979. I procent av bruttolönen

Procentsats 1979

Källa: SAF.

328 Den sektorns utbyggnad a/inansierings/iâgoi

offentliga

7.4.3.3 Avgifter på den offentliga servicen

Större delen av den offentliga konsumtionen finansieras genom skatter eller form av kollektiv avgiftsfinansiering av försäkringstyp. En genom någon mindre del av konsumtionen betalas direkt av konsumenten i form av avi samband med konsumtionen, t. ex. biljetter i kollektivtrafiken, avgifter gifter inom barnomsorg, sjukvård etc. eller inträde till offentliga institutioner, badhus, museer etc. Också inom vissa andra områden spelar avgiftsfinansieringen en roll. finns i allt väsentligt inom den kommunala verksamheten. Avgifterna De avgifter som finns inom den statliga verksamheten spelar en mycket liten roll inom de flesta verksamhetsområdena. 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU) har utförligt diskuterat kommunernas finansieringsvägar. Avgifterna spelar störst roll inom den industriella verksamheten, gas-, el-, värmeverk etc., där avgifterna svarar för mer än 90 % av bruttokostnaden. När det gäller vatten och avlopp svarar för drygt 80 943.Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter inom avgifterna dessa liksom andra områden som innebär att man begränsas av lagstiftning inte får ta ut högre avgifter än vad som motiveras av kostnaderna för verksamheten liksom att man inte får bestämma avgifterna så att vissa grupper missgynnas eller gynnas i förhållande till andra. När det gäller kollektivtrafiken finansieras denna utanför Stockholms län till drygt 50 % av taxeintäkter. l Stockholms län svarar taxorna för betydligt mindre andel av kostnaderna för kollektivtrafiken: ca 38 V0. inom primärkommunernas sociala verksamhet gäller framför Avgifterna och forskoleavgifter och avgifter inom olika former av service allt daghemstill pensionärerna, ålderdomshem, hemhjälp m. m. För barnomsorgsverksamheten uppgår avgifterna till drygt lO % av kostnaderna. För ålderdomshemmen är andelen något högre, drygt 20 % medan den i olika former av hemhjälp och övrig service ligger under 10 %. Också inom andra inom primärkommunerna tas ut serviceanläggningar bad etc. Den andel som avgifterna står avgifter, t. ex. idrottsanläggningar, för av finansieringen är här mycket varierande och låter sig inte analyseras utifrån översiktlig statistik. När det gäller hälso- och sjukvården har sjukvårdshuvudmännen möjav allmänheten. l praktiken fastställs emellertid lighet att ta ut avgifter överenskommelse med stadet högsta beloppet för patientavgifter genom låg nivå och svarar t. ex. för endast ten. Patientavgifterna ligger på relativt externa kostnader. Sammanlagt svarar vårdavdrygt l % av landstingets gifterna till landstingen - som då inkluderar avgifter för öppenvård och från patientavgifter, avgifter i sluten vård ersättning försäkringen genom och folktandvård - för drygt 10% av landstingens externa kostnader. Den främsta till att de politiska instanserna i så stor utanledningen ansett att den offentliga konsumtionen bör finansieras i kollektiva sträckning är att sociala skäl och andra samhällsintressen ansetts tala mot att former låta marknadsfunktionerna styra efterfrågan. Det gäller i mycket hög grad och social omvårdnad. .Det har sådana områden som sjukvård, utbildning om att dessa områden i huvudsak också i stora drag rått politisk enighet bör finansieras kollektivt.

Den offentliga sektorns utbyggnad -_finansierings/râg0r 329

Det förekommer emellertid i den politiska diskussionen förslag som går ut på att i Ökad utsträckning avgiftsbelägga offentliga tjänster. Motiv för en sådan avgiftsbeläggning är t.ex. att begränsa den offentliga sektorns tillväxt, att det anses vara önskvärt att föra in moment av marknadsstyrning av efterfrågan och att en avgiftsbeläggning ses som ett sätt att lå inkomster till den offentliga sektorn och undvika skattefinansiering. l de alternativ för utvecklingen av den offentliga sektorn som tidigare presenterats men också i ett längre tidsperspektiv kan man förutse behov av en ökad offentlig service. Det är därför från sysselsättningsutredningens synpunkt naturligt att diskutera vilken roll avgiftsfinansieringen kan spela både när det gäller att påverka efterfrågan av offentliga tjänster och som en linansieringskälla. Vi skall därför i detta avsnitt göra en genomgång av de möjligheter som finns att använda ökade avgifter med dessa syften. Det är naturligt att utredningen i första hand diskuterar de områden där vi förutser att expansionen av den offentliga servicen skall komma, nämligen inom barnomsorg, åldringsvård och sjukvård. Vi kommer emellertid också att mycket kortfattat beröra de möjligheter som finns att använda avgiftslinansiering inom andra områden, i första hand inom kollektivtrafik och den industriella verksamheten. Det finns givetvis också andra områden där ökad avgiftsbeläggning kan vara av betydelse. Det är emellertid då frågan om områden där sysselsättningsutredningen inte har törutsett en större ökning av den offentliga konsumtionen. Ökad avgiftsbeläggning har också i en del fall, t. ex. när det gäller väg- och broavgifter, snarast motiverats med att sådana avgifter skulle kunna ge ökade inkomster till den offentliga sektorn och därmed ge ökade möjligheter till att öka, eller åtminstone tidigarelägga, en utbyggnad av offentliga tjänster eller investeringar. Det finns också områden som nu i stort sett helt är avgiftsfinansierade, t.ex. den kommunala servicen när det gäller el, vatten och avlopp. En användning av ytterligare avgifter inom dessa områden eller eventuellt skatter (energiskatt) skulle inte i första hand syfta till att begränsa den offentliga sektorns utbyggnad utan snarare begränsa den privata konsumtionen av helt andra skäl än de som har nämnts ovan. Det bör också framhållas att ökad avgiftsbeläggning på vissa områden kan komma att skapa behov av ökade transfereringar till inkomstsvaga grupper och därmed medföra behov av skatteinkomster för detta ändamål. Barnomsorgen är ett av de områden som enligt utredningen skall expandera och där det förekommer avgifter. De är i huvudsak motiverade av linansieringsskäl. Det linns emellertid även andra skäl. Eftersom alla f. n. inte kan få plats i kommunal barnomsorg och tvingas ordna sin barnomsorg på annat sätt så skulle det kunna betraktas som orättvist om den kommunala servicen var helt avgiftsfri. Effekterna av ökade avgifter inom den kommunala barnomsorgen för att minska efterfrågan är svåra att helt överblicka. Om avgifterna kommer upp i en nivå där de skulle kunna jämställas med kostnaderna för att anordna barnomsorg i privat regi måste man givetvis räkna med att det skulle ske en viss övergång till sådana former. Det innebär inte att de samhâillsckonomiska kostnaderna for barnomsorgen i väsentlig grad påverkas. Det finns emellertid risker för att kraftigt ökade avgifter leder till att föräldrar med små inkomster av ekonomiska skäl tvingas acceptera former för barnomsorgen som sett ur barnens synpunkt kanske inte

330 Den offentliga sektorns utbyggnad -/inansieringsfrâg0i sou 1979:24

är de allra bästa. En kraftig höjning av avgifterna inom barnomsorgen skulle också kunna försvåra kvinnornas utträde på arbetsmarknaden och inte minst deras möjligheter att ta längre arbetstider. Av hänsyn till familjeekonontin skulle kvinnorna tvingas att vara kvari rollen som hemarbetande eller enbart arbetande kort deltid. Särskilt stora effekter av avgiftshöjningar torde man kunna få när det gäller fritidshem. Här är avgifterna f. n. relativt låga. Det finns anledning att räkna med en relativt stor priskänslighet eftersom det här är frågan om en samhällsservice där alternativa och billigare privata lösningar, eller inga lösningar alls, kan vara näraliggande. Vi har också i utredningens undersökning i Sundbyberg och Borås, liksom andra studier visat att en mycket stor del av barnen i åldrarna 7-12 år inte har ordnade förhållanden utanför skoltiden när föräldrarna förvärvsarbetar. Här skulle alltså ökade avgifter i och for sig kunna minska efterfrågan. Samtidigt skulle detta kunna få mycket stora konsekvenser socialt, men också ekonomiskt, i framtiden. En satsning på fritidsverksamhet bland barn och ungdom torde i stor utsträckning förebygga kostnader på andra sociala områden i senare skede. När det gäller åldringsvården har det knappast diskuterats att i större utsträckning använda avgiftslinansiering som ett medel att påverka efterfrågan. Däremot förekommer en sådan finansiering som är motiverad från finansierings- och rättvisesynpunkt. Avgifterna inom primärkommunernas sociala verksamhet - som bl. a. den ovan nämnda innefattar barnomsorgen och åldringsvården uppgick

år 1975 till en miljard kronor. Ökning av avgifterna inom dessa områden

borde alltså vara av viss finansiell betydelse. En ZO-procentig ökning av samtliga avgifter skulle innebära ökade intäkter med 200 milj. kr. Då av» gifterna redan är progressiva är det dock svårt att tänka sig att genomföra så stora genomsnittliga avgiftshöjningar. Det bör dock observeras att en viss automatisk tillväxt av avgiftsfinansieringens andel sker. Efterhand som ATP:s effekter slår igenom i pensionärskollektivet höjs de genomsnittliga avgiftsnivåerna inom åldringsvård och social hemtjänst. Det bör i detta sammanhang också nämnas att det finns andra möjligheter att påverka efterfrågan av den offentliga sektorns tjänster, t. ex. inom barnomsorgen. Det kan ske genom olika former av transfereringar, t. ex. vårdnadsbidrag. Om sådana bidrag blir beskattade och tillräckligt stora påverkar de med stor sannolikhet beteendet hos i första hand kvinnor med små barn, som kanske avstår från förvärvsarbete under viss tid. Därmed minskar också efterfrågan på samhällets barnomsorg. Det bör då samtidigt understrykas att det inte i samma utsträckning minskar behovet av skatteintäkter till den offentliga sektorn. Också de ökade transfereringarna måste betalas med skatteinkomster. Däremot leder inte vårdnadsbidragen till att ller forvärvsarbetar och därför inte heller till ökade skatteintäkter for den offentliga sektorn. Behovet av skatteökningar blir därför inte mindre - utan t. o. m. större - om man på detta sätt styr bort efterfrågan från den offentliga sektorns tjänster. När det gäller sjukvården är egenavgifterna relativt begränsade, t. ex. inom öppenvården. Egenavgiften har emellertid successivt höjts under 1970-talet. Kraftiga avgiftshöjningar skulle kunna påverka efterfrågan av sjukvård. Som alla andra avgiftshöjningar skulle det i forsta hand påverka efterfrågan hos

Den offentliga sektorns utbyggnad -_finansieringsfrâgoi 331

de inkomstsvaga grupperna. Eftersom efterfrågan av sjukvård i många fall är starkt koncentrerad till grupper som drabbas av särskilt besvärliga och långvariga sjukdomstillstånd ter det sig också ofta stötande att lägga en högre grad av den ekonomiska bördan påjust dessa personer. Det har ansetts vara rimligt att man solidariskt delar på dessa kostnader. Utredningen kan för sin del inte se några motiv att ändra på denna inriktning. Möjligheterna finns också att i större utsträckning få in inkomster via avgifter inom den slutna sjukvården. i synnerhet från de s. k. utförsäkrade, dvs. i huvudsak ålders- och fortidspensionärer. En sådan avgiftshöjning har också diskuterats. Utgångspunkten har varit att de som finns i sluten vård, t. ex. långvård, skulle betala kostnaderna för mat och logi. Patienterna skulle samtidigt garanteras en viss ekonomisk minimitrygghet. Frågan har utretts av socialutredningen. Enligt den modell som man har räknat på skulle differentierade avgifter från ålderspensionärerna innebära att man 1980 ijämförelse med ett oförändrat avgiftssystem skulle kunna få in ytterligare 126 miljoner till landstingen. År 1990 skulle ett sådant system ge 229 miljoner mer än med nuvarande system. Även om en sådan avgiftshöjning inte betyder särskilt mycket för landstingens ekonomi kan det ändå finnas skäl att genomföra den för att få ett avgiftssystem som bättre stämmer med det som finns vid ålderdomshemmen. Den kommunala kollektiva trafiken finansieras nu i relativt stor utsträckning med avgifter. En kraftig höjning av avgiftsbeläggningen skulle ganska säkert få konsekvenser för användningen av de kollektiva lärdmedlen. Några egentliga inbesparingar p. g. a. detta kommer emellertid först i det ögonblick man som en konsekvens av detta försämrar servicen genom indragning av busslinjer etc. Transportefterfrågan tar sig delvis andra uttryck. Man överför en del av trafiken till. i första hand, privatbilismen. Samhällets kostnader minskar emellertid inte. De uppträder i stället i form av trafikolyckor. törslitning av vägar och gator. ökade investeringar i bilar etc. Grupper som av olika skäl inte kan använda privatbil för sina transporter får samtidigt försämrade möjligheter att förflytta sig, t. ex. att ta arbete. De finansiella effekterna kan illustreras med ett räkneexempel som visar effekterna av en höjning av biljett- och taxeintäkternas del av totalkostnaderna med 10 % vilket skulle kräva minst ZO-procentiga taxehöjningar. Taxorna skulle ge intäkter i storleksordningen drygt 200 milj. kr år 1975. Det bör då också observeras att alltför stora taxehöjningar riskerar att leda till minskat resandeunderlag och därmed minskade intäkter. Ökade avgifter inom den kollektiva trafiken ger inte den offentliga sektorn motsvarande ökade inkomster eftersom det innebär att reseavdragen vid deklarationerna höjs, inte endast for kollektivtrafikresenärerna utan också for dem som använder bilen till arbetet utan att vara berättigade till att göra avdrag för bilkostnaden i deklarationen. Avgifterna inom andra primårkommunala verksamheter än de som diskuterats ovan uppgick 1975 till knappt 500 miljoner. En ökning med 20 o skulle alltså ge 100 milj. kr i ökade intäkter. Även med de exempliñeringar som här har gjorts om kraftiga avgiftshöjningar skulle intäkterna för den kommunala sektorn inte öka mer än med ca 625 miljoner. Därav skulle de 200 i ökade inkomster till följd av avgiftshöjning inom kollektivtrafiken i stort sett motsvaras av minskade

332 Den offentliga sektorns utbyggnad -.linansieringsftâgot

skatteintäkter till den offentliga sektorn totalt. Ökade avgifter - enligt de presenterade mycket högt beräknade exemplen - skulle innebära en reducering av kommunalskatteuttaget med högst ca 25 öre per skattekrona. Genomgången visar alltså att det inte går att finna lösningen på kommunernas finansiella problem i ökade avgifter. Avgiftshöjningar kan emellertid av olika skäl ändå vara aktuella. Genomgången visar också att det i allt väsentligt inte är rimligt att begränsa de delar av den offentliga konsumtionen, som utredningen har förutsatt måste expandera, genom ökad avgiftslinansiering. Starka sociala och rättviseskäl talar för att sjukvård, åldringsvård, barnomsorg och utbildning skall vara nyttigheter som samhället ställer till alla medborgares förfogande oavsett deras ekonomiska förutsättningar.

7.5 Finansieringskalkyler

7.5.1 Finansieringsdiskttssioneni Arbete ât alla

Också i “Arbete åt alla diskuterade sysselsättningsutredningen olika alternativ for utvecklingen inom den offentliga sektorn. Kostnaderna för alternativet med den snabbaste sysselsättningsökningen under femårsperioden 1975 till 1980 beräknades till ca 16 miljarder kronor i 1975 års penningvärde. Sysselsättningsökningen skulle då uppgå till 260 000 under femårsperioden. Utredningen konstaterade att detta skulle leda till betydande krav på inkomstförstärkningar till den offentliga sektorn, i första hand till kommunerna. Behovet av kommunal utdebitering för att klara de ökade utgifterna skulle enligt utredningen under gynnsamma förutsättningar när det gäller utvecklingen av tillväxten i ekonomin uppgå till knappt en krona per år. Utredningen konstaterade emellertid att det därför ”förutsätts att kommunerna - till väsentlig del - får sin inkomstförstärkning på andra vägar”. Utredningen betonade att de finansiella beräkningar som presenterades i “Arbete åt alla var mycket överslagsmässiga. Trots detta kan man i efterhand konstatera att utvecklingen under de gångna åren har nära anslutit till de bedömningar om finansieringsbehovet som utredningen presenterade. Däremot har utredningens bedömning om att finansieringen måste ske på andra sätt än via kommunalskattehöjningar inte slagit in. Medelutdebiteringen i kommunerna har ökat med mer än en krona per år. Sysselsättningsutredningen redovisade också i “Arbete åt alla” en del räkneexempel för att visa vad en ökning av tillväxttakten i ekonomin skulle betyda för behovet av avgifter eller skattehöjningar. Utredningen konstaterade: “De här redovisade räkneexemplen visar med all tydlighet att det inte är möjligt att göra utfástelser om den offentliga sektorns expansion på grundval av den automatiska tillväxten i ekonomin.” En ökning av BNPtillväxten betyder inte att behovet av skatterna minskar mer påtagligt. Men utredningen konstaterade också att det givetvis är lättare att avsätta en del av den ekonomiska tillväxten till offentlig konsumtion om tillväxten är större och därmed ger utrymme för privat konsumtionsökning.

Den offentliga sektorns utbyggnad -./inansieringsfrâgor 333

7.5.2 Sysso/.särrzzirtgsstnrw/rrirrgcrr De tidigare presenterade beräkningsmetoderna för att skatta de finansiella effekterna av en sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn kan också användas för att göra kalkyler för de olika alternativ som utredningen har presenterat. Vi vill emellertid erinra om de reservationer som redan gjorts när det gäller att exemplen utgår från ganska schablonmässiga antaganden. l tabell 7.6 presenteras de finansiella effekterna för de tre olika sysselsättningsalternativen. Tabell 7.6 Finansiella effekter av en ökning av sysselsättning inom den offentliga sektorn enligt tre alternativ 1980-1985

Oförändrad Aktuell Förhöjd ambition planering ambition Stat -1 200 -1 700 -3 000 Kommuner - 900 -4 900 -6 600 Socialförsäkring 400 l 200 l 900

Offentliga sektorn tot. -l 700 -5 400 -7 700

Det kan här konstateras att det totala linansieringsbehovet i det högsta alternativet skulle uppgå till ca 8 miljarder kronor. Det bör emellertid framhållas att dessa finansieringsalternativ enbart gäller under förutsättning att sysselsättningen inom det privata näringslivet är konstant. Om man samtidigt får en minskning i det privata näringslivets sysselsättning så påverkar detta naturligtvis förutsättningarna för finansieringen negativt. Enligt långtidsutredningens antagande om utvecklingen av sysselsättningen inom näringslivet skulle denna minska med ca 36 000 under en sexårsperiod. Överfört till en femårsperiod skulle det innebära en minskning med ca 30 000. En sådan minskning skulle innebära att den offentliga sektorn fick ett minskat finansiellt sparande med ca 1.2 miljarder kronor under en femårsperiod. En ökning av sysselsättningen i näringslivet skulle på motsvarande sätt minska behovet av skatteökningar. l vilket förhållande står då sysselsättningsök ningen totalt till utbyggnaden av den offentliga sektorn? Vi skall återkomma till denna fråga i kapitel l l. Här kan bara konstateras att det enligt sysselsättningsutredningens uppfattning finns ett klart samband. Om inte utbyggnaden av den offentliga sektorn kommer till stånd i enlighet med de högre alternativen kommer takten i den totala sysselsättningsutvecklingen att markant påverkas. De uteblivna sysselsättningsökningarna inom den offentliga sektorn kommer inte att fullt ut kunna kompenseras med ökning av sysselsättningen inom den privata sektorn även om en viss sådan överföring av sysselsättning uppenbarligen kan ske. Det förutsätter givetvis i sa fall ekonomisk-politiska åtgärder av olika slag som gör det möjligt. Kraven pá den ekonomiska politiken blir i dessa fall också ofta hårdare eftersom en allmän ökning av den privata konsumtionenlätt leder till ökad import. Behovet av att öka skatteuttaget för att finansiera en ökad offentlig konsumtion är emellertid inte enbart beroende av sysselsättningsförändringar inom den privata sektorn. Den är naturligtvis ocksa beroende av produk-

334 Den offentliga sektorns utbyggnad -jinansierings/râgoi

tivitetsforändringar och de därav följande reallöneökningarna som i sin tur bestämmer skatteunderlaget. Arbetsvolymen beror emellertid inte enbart på förändringar i antalet sysselsatta utan också på arbetstidsförändringar. Minskningar i sysselsättning i timmar inom den privata sektorn beräknas av långtidsutredningen (LU) uppgå till ca 6 % under perioden. Det betyder att en del av produktivitetsökningen går åt för att kompensera denna minskning. Å andra sidan antar LU en produktivitetsökning som ligger nära 7 % per år, vilket skulle innebära att man trots minskningen i sysselsättningsvolymen skulle få en betydande produktionstillväxt. Tillväxten i ekonomin till följd av ökad produktivitet ger utrymme för viss ökad konsumtion. Det leder bl.a. till att reallönerna kan ökas. En sådan ökning av konsumtionsmöjligheterna och reallönerna sker då emellertid också bland de anställda inom den offentliga sektorn. En stor del av de ökade skatteinkomster som uppstår till följd av en reallöneökning måste alltså användas för att öka reallönerna inom den offentliga sektorn. En annan stor del av utgifterna inom den offentliga sektorn består av transfereringar i första hand till hushållen. Också här finns i många fall en tendens till att de följer med reallöneutvecklingen. 1 många fall har detta historiskt inneburit att reallöneutveckling i offentlig sektor och utvecklingen av transfereringarna i verkligheten har varit snabbare än den ökning av inkomsterna som har skett genom ökade löner i den privata sektorn av ekonomin. Därför är också löneutveckling och transfereringsutveckling av avgörande betydelse för bedömningen av i vilken utsträckning det går att använda produktivitetsökningarna för att finansiera den ökade sysselsättningen inom den offentliga sektorn. Vi skall återkomma till denna fråga i samband med diskussionen om långtidsutredningens kalkyler.

7.5.3 F inansieringsdiskzlssionen i kommunalekonomiska utredningen Kommunalekonomiska utredningen har i betänkandet “Kommunernas ekonomi 1975-1985” gjort beräkningar av de finansiella effekterna av utvecklingen av den kommunala konsumtionen enligt vissa alternativ. Utredningen särbehandlar perioden 1980-1985 i vissa överslagsmässiga beräkningar. Konsumtionsvolymen för 1980-1985 beräknas enligt två alternativ. Ett med den årliga ökningen 2,0 % och ett med en årlig ökning med 315 %. (LU:s årliga utvecklingstakt på 2,8 % för perioden 1977-1983 ligger alltså mittemellan de båda alternativen). Investeringarna antas i det lägre alternativet ligga på 1 % årlig tillväxt och i det högre på 5 % (jmf. LU:s ökningstakt 1.6 % per år). Transfereringarna beräknas öka med 4 resp. 6 % per år (jmf. LU:kalkylen 2,1 %). Beräkningarna utgår ifrån att de kommunala lönekostnaderna ökas med 8,0 % per år, konsumentpriserna ökar med 4 % och for de kommunala konsumtionsutgifterna beräknas en årlig prisstegring med 4,5 %. Sammanlagt innebär det att den kommunala konsumtionen ökar i pris med 7.1 % per år. Den totala lönesummans utveckling som har satts lika med det kommunala skatteunderlagets ökning beräknas med utgångspunkt från de kommunala lönestegringarna reducerat med 0,5 procentenheter med hänsyn dels till sysselsättningskomponenten och dels till de relativa lönedifferenserna. Beräkningarna utgår också ifrån att arbetsgivaravgifterna höjs med 1 % per år.

Den offentliga sektorns utbyggnad -finansieringsfrâgor 335

Resultatet av den framskrivning som gjorts kan sammanfattas på löljande Sätt. Om volymökningen Skulle följa alternativet 2 procents årlig konsumtionsökning skulle kommunalskatttehöjningen kunna begränsas till knappt 50 öre per år under perioden medan den i det högre alternativet Skulle uppgå till drygt l krona per år. Man kan med utgångspunkt ifrån dessa båda alternativ våga uppskatta att en årlig volymförändring med 2,8 36 skulle ge ett kommunalskattehöjningsbehov på ca 75 öre per år med Kommunalekonomiska utredningens utgångspunkter.

7.5.4 Finansieringsdisktzssion i Iángridsurredningen

Långtidsutredningens finansiella kalkyler utgår bl.a. från att behovet av skatteuttag kan härledas från utvecklingen av hushållens sparkvot. Resonemangen bakom detta sätt att bestämma Skatteuttaget är att om sparkvoten är hög kan den konsumtionsutveckling som svarar mot inkomstutvecklingen förverkligas vid ett lägre skatteuttag. En låg sparkvot kopplas till en stram finanspolitik och sparstimulerande åtgärder kan enligt LU ses som ett substitut till skattehöjningar och stram finanspolitik. LU räknar med att sparkvoten skall minska från 10,5 % år 1977 till 8.5 % år 1983. Med denna sparkvot beräknas sedan behovet av direkt beskattning av hushållen. Detta behov uppgår enligt givna förutsättningar 1983 till ca 158 miljarder kronor. Det på så sätt beräknade behovet av skatteuttag ställs mot de beräkningar som riksrevisionsverket gjort om de inkomster som Skulle tillkomma i den offentliga sektorn under förutsättning av oförändrade skatteuttag enligt nuvarande regler och i övrigt givna förhållanden. Dessa beräkningar ger 151 miljarder kronor 1983. Det innebär en ökning av de direkta skatternas andel av BNP som är snabbare än tidigare under 1970-talet. Även med antagandet oförändrade Skattesatser ökar beskattningen alltså väsentligt. Det beror på progressiviteten i skattesystemet som beskattar de reala inkomstökningarna men också på att t. ex. grundavdragen inte är indexreglerade vilket leder till att de successivt urholkas med de beräkningsmetoder som använts. Beräkningarna skulle alltså visa på ett behov av en skattehöjning i storleksordningen 7 miljarder kronor. Det bör noteras att om LU hade förutsatt att sparkvoten skulle ligga kvar på 1977 års nivå skulle det inte finnas något behov av skattehöjningar över huvud taget! Ett mått på hur gynnsam utvecklingen av Skatteintäkterna är i förhållande till utvecklingen av lönerna kan man få genom att man Studerar långtidsutredningens beräkningar av hushållssektorns finansiella konto. Under perioden 1965 till 1974 utvecklades löner och kollektiva avgifter med ca 10 % per år i löpande priser. Under 1974-1977 uppgick den årliga utvecklingstakten till 17 %. För 1977-1983 utgår långtidsutredningen från en årlig ökningstakt på 8.4 %. allt räknat i löpande priser. De direkta skatterna har utvecklats på följande sätt. Åren 1965-1974 har den årliga ökningstakten uppgått till ca 11.5 Wi. 1974-1977 har den ökat till 17.3 Wi. medan den 1977-1983 med oförändrade Skattesatser beräknas uppgå till l 1.5 “n per år. Den procentuella ökningen 1977-1983 ligger alltså med oförändrade Skatteregler i Stort sett på Samma nivå som perioden 1965-1974 trots att man då alltså dels hade en högre årlig utveckling på lönerna och dels hade betydande kommunalskattehöjningar.

336 sektorns

Den offentliga inbyggnad -/inansierings_/iâg0r

Långtidsutredningen har också presenterat kalkyler för sitt huvudalternativ för staten resp. kommunerna. När det gäller staten ger kalkylerna som resultat att det statliga budgetunderskottet som för 1978/79 beräknas till 42 miljarder 1983 kan reduceras till 25 miljarder kronor. Kalkylen utgår från att man skall ha realt oförändrade indirekta Skattesatser. Tillväxten i indirekta skatteinkomster beräknas då bli 7.5 % per år. Kalkylerna förutsätter att utgifterna för lörlustbidrag och lagerstöd minskas kraftigt under prognosperioden liksom den statliga andelen av socialforsäkringssektorns finansiering. Med 1978 års indexbaserade regler för den statliga direkta beskattningen beräknas skatteinkomsterna 1983 till 64,8 miljarder kronor. Statens andel i de ovan redovisade kalkylerna för behovet av direkt beskattning av hushållet plus företagens direkta skatter beräknas till 68.8 miljarder. Den skatten skulle alltså behöva höjas med 4 miljarder kronor. statliga direkta Långtidsutredningen menar att beloppet är av en sådan storlek att det borde rymmas inom beräkningarnas totala felmarginal. När det gäller den kommunala sektorn har utgångspunkten för kalkylerna varit att kommunernas inkomster och utgifter skall vara lika stora 1983. Med denna utgångspunkt har behovet av en kommunal direkt beskattning beräknats. l kalkylerna har emellertid också som en förutsättning lagts in att de statliga bidragens andel av kommunernas utgifter skall minskas. 34 % av de kommunala konsumtionsutgifterna täcktes av statsbidrag 1977, 1983 förutsätts andelen vara 30 %. För att med denna förutsättning uppfylla kravet på balans i den kommunala sektorn krävs en kommunalskattehöjning som 1983 ger ytterligare 3,5 miljarder i skatteintäkter. För hela perioden 1977 till 1983 skulle det kräva en kommunalskattehöjning på 2.85 kr. 1.85 kr har emellertid redan kommunalskatten höjts och därför beräknar långtidsutredningen att den kommunala utdebiteringshöjningen från 1978 års nivå skulle stanna vid 1.00 kr. dvs. en genomsnittlig utdebiteringshöjning under perioden 1978 till 1983 på 20 öre per år. Dessa beräkningar skall också ses i relation till att långtidsutredningen som ovan sagts förutsätter en sänkning av den andel av kommunernas konsumtionsutgifter som täcks av statsbidrag. Om statsbidragsandelen förutsätts ligga kvar på nuvarande 34 % av konsumtionsutgifterna beräknar långtidsutredningen att kommunalskatten från 1978 skulle kunna sänkas med 47 öre. d. v. s. 10 öre per år! har. som också framgått ovan. också kortfattat dis- Långtidsutredningen kuterat ett alternativ med snabbare offentlig konsumtionsökning än i huvudalternativet. Man har då förutsatt att vi skulle få en trendmässig ökning av såväl statlig som kommunal konsumtion i samma takt som under 1970talet. Det skulle för kommunernas del innebära en årlig ökningstakt i konsumtionen med 4 %. för statens del med 1.4 %. l övrigt är förutsättningarna desamma som i huvudalternativet. Uttryckt i sysselsättningstermer innebär alternativet att sysselsättningen under långtidsutredningens period 1977-1983 skulle öka med 341 000 i den offentliga sektorn eller med 57 000 per år. vilket alltså skall jämföras med den årliga ökningen med 45 000 i huvudalternativet. En sådan ökning av den offentliga konsumtionen och den offentliga sysselsättningen får emellertid enligt långtidsutredningens kalkyler mycket stora finansiella konsekvenser. För statsskatten skulle det innebära ett behov av skatteuttag utöver den indexreglerade skatteskalan

Den offentliga sektorns 337

utbyggnad -jinansieringsfrâgor

med ytterligare 4,4 miljarder kronor och for kommunerna en ytterligare skattehöjning med 2 kr och l0 öre utöver den l krona som förutsattes vid finansieringen av huvudalternativet. Förklaringar till att det blir så stor skillnad i ñnansieringsbehovet vid en marginell höjning av den offentliga konsumtionen och sysselsättningen ligger uppenbarligen i att man i huvudalternativet har förutsatt att konsumtionsökningen kan betalas genom automatisk tillväxt i statens och kommunernas inkomster till följd av den allmänna tillväxten i ekonomin och att utgiftsökningarna i övrigt är begränsade. l det andra alternativet har man förutsatt att hela det ökade finansieringsbehovet måste tas från en given privat konsumtion. Som framgått av den tidigare presentationen finns det till synes stora skillnader mellan de finansiella kalkyler som sysselsättningsutredningen har presenterat i avsnittet om effekterna på den offentliga sektorn av en sysselsättningsökning och långtidsutredningens kalkyler. Skillnaderna består för det forsta i att långtidsutredningen i sina kalkyler har räknat med den automatiska tillväxten i ekonomin till följd av ökad produktivitet och att sysselsättningsutredningens kalkyler inte har tagit med någon sådan utveckling. Förutsätter man. som långtidsutredningen, en mycket positiv total ökning av produktiviteten och att denna automatiskt leder till en ökning av den offentliga sektorns inkomster utan att fullt ut påverka utgiftssidan får man en gynnsam finansiell bild. Som framgått ovan är det på utgiftssidan framför allt två antaganden som är viktiga. Det gäller dels antagandet om pris- och löneutveckiingen i den offentliga sektorn i förhållande till den privata sektorn dels antagandet om transfereringarnas utveckling. För perioden 1977 till 1983 beräknas lönerna stiga med 8 % per år. Reallönetillväxten beräknas till 2 96 och prisindex på den privata konsumtionen beräknas i genomsnitt öka med 6 % per år mellan 1977 och 1983. Den offentliga konsumtionen får genom sin högre löneandel en något snabbare prisutveckling än den privata konsumtionen. Den genomsnittliga prisutvecklingen per år beräknas till 7,4 %. Relationer mellan prisutvecklingen inom den privata och den offentliga sektorn är emellertid mycket gynnsammare under perioden 1977 till 1983 än hittills under 1970-talet. Den genomsnittliga årliga ökningen av priserna inom den privata konsumtionen 1970 till 1977 låg på 8.8 % mot 12,2 % for den offentliga konsumtionen. Den årliga prisökningen för den offentliga konsumtionen var 1970 till 197738 % högre i den offentliga sektorn än i den privata. För perioden 1977 till 1983 beräknar långtidsutredningen med att prisutvecklingstakten endast skall vara 23 % högre i den offentliga konsumtionen. Den skillnad som finns i prisutvecklingen mellan offentlig konsumtion och privat konsumtion 1977-1983 beror på att löneandelen är högre inom den offentliga konsumtionen. Det beror däremot inte på att löneutveckiingen är annorlunda. Samma löneutveckling har antagits för de båda sektorerna. Detta skiljer sig emellertid från den historiska utvecklingen där löneutvecklingen, bl. a. till följd av den större andelen låglöner inom den offentliga sektorn, har varit något snabbare inom den offentliga sektorn. Den forhållandevis ogynnsamma prisutvecklingen inom den offentliga sektorn har i tidigare långtidsutredningar spelat en stor roll for att motivera behovet av ökade inkomster till den offentliga sektorn. 1 1978 års långtidsutredning har emellertid inte några sådana resonemang forts.

338 Den offentliga sektorns utbyggnad -finansierings/iägot

l avsnitt 7.4.2 redovisas den särskilda transfereringsstudie som sysselhar tagit initiativet till och som genomförts i samarbete sättningsutredningen med långtidsutredningen. Studien belyser tillväxten av de offentliga transtill hushållen som följer av redan gjorda politiska åtaganden och fereringar av den prognoserade befolkningsutvecklingen. Däremot rymmer inte kalkylerna någon standardhöjning utöver den som följer av gällande regler i kombination med prisutvecklingen. Det betyder att transfereringskalkylen inte om att transfereringarna skall följa realinrymmer något antagande lönetillväxten i samhället eller att man skall öka transfereringarnas omfattning genom nya reformbeslut. Detta är också en väsentlig förklaring till av transfereringarna är betydligt lägre (nästan hälften) än att ökningen under 1970-talet. Denna kalkyl har emellertid utan några korrigeringar tagits med i långtidsutredningens bedömningar. Underlaget för längtidsutredningär alltså i detta avseende snarast att betrakta som ens finansiella kalkyler för utvecklingen. Ett mått är också att nettoen minimikalkyl på detta 90 “3 av de direkta skatterna till transfereringarna 1977 utgjorde knappt stat och kommun medan de enligt LU 1983 har sjunkit till drygt 7 “/(›. Också i förhållande till kommunalekonomiska utredningen ger långtidsav finansieringsbehoven mindre behov av skatutredningens beräkningar Uppenbarligen är en av förklaringarna, som vi har sett, olika teökningar. om transfereringarnas utveckling men en minst lika viktig lörantaganden klaring torde ligga i de olika antaganden som har gjorts om pris- och lönerelationerna. Kommunerna antas ha en olörmånligare prisutveckling, framför allt beroende på den tunga andelen lönekostnader och också beroende på att de kommunala lönerna beräknas öka något snabbare än lönerna sektorn. Också olika antagande om arbetsgivaravgiften bidrar på den privata till skillnaden. av direkta och indirekta skatter med oförändrade skatte- Utvecklingen av skatteskalorna enligt nuvarande regler ger också satser och indexreglering än vad man räknar med. Det framgår bl. a. större skatteintäkter spontant av det förhållandet att långtidsutredningen räknar med att uttaget av direkta skatter i procent av BNP till marknadspris skall öka från 24.2 ”u år 1977 till 27.4 % år 1983. dvs. en ökning per år med drygt 0.5 procentenheter. uppgick 1970 till 20,5 % av BNP och ökningen 1970-1977 alltså Uttaget till 3,7 procentenheter under en sjuårsperiod vilket motsvarar 0,5 procentenheter en t. o. m. något mindre Ökningstakt än den per år. I verkligheten som LU förutsätter 1977-1983! De marginella effekterna av de nuvarande är alltså som synes trots allt betydande. LU-prognosen innebär skattereglerna alltså ingalunda oförändrat skatteuttag.

7.6 Diskussion om finansieringsbehov och finansieringsvägar

7.6.1 Fördelning mellan stat och kommun

Vi har ovan konstaterat att en ökning av den kommunala servicen och den kommunala sysselsättningen på det sätt som förutsätts i de högre alunder 1980-1985 skulle ställa beternativen för sysselsättningsutredningen krav skattehöjningar. Skattehöjningarnas storlek tydande på kommunala

Den offentliga sektorns 339

utbyggnad -finansieringsfrâgor

utan effekterna av automatiska inkomstökningar till följd av ökad produktivitet skulle uppgå till ca 75 öre per år. Det automatiska tillskottet till kommunernas inkomster kan knappast få till effekt att en merpart av skatteökningsbehovet försvinner. Enligt sysselsättningsutredningens bedömningar kommer behov av kommunalskattehöjning att ligga på mellan 50 öre och 75 öre per år. Det finns flera skäl att försöka undvika att behovet av ökade skatteinkomster faller på kommunerna i direkt proportion till kommunernas ökade konsumtion. Som framgått tidigare är det servicebehov som kommunerna skall tillfredsställa naturligtvis i högsta grad angelägna. Kommunerna är emellertid begränsade till att finansiera sin verksamhet i stort sett genom kommunalskatter. Som redan framhållits i sysselsättningsutredningens direktiv är det emellertid svårt att se att en fortsatt av kommunalhöjning skatterna på det sätt som har skett under 1960-talet men framför allt under 1970-talet, kan vara möjlig. Den utväg som då står till buds är att öka statsbidragen till kommunerna. Staten har andra möjligheter att använda olika av skatter. direkta och indirekta, typer for att få in de nödvändiga inkomsterna. Utbyggda statsbidrag måste emellertid då ta sikte på att få

fram de önskvärda konsumtions- och sysselsättningseffekterna.

Ett sätt att ge kommunerna ökade intäkter är naturligtvis att mera direkt anpassa statsbidrag till de verksamheter som bör expandera. Då åstadkommes också en direkt styrning av den kommunala så att expansionen den inte går till områden som sett från sysselsättningspolitisk synpunkt är av mindre intresse. Ett sätt att åstadkomma en sådan styrning är att ge riktade bidrag till den kommunala barnomsorgen. till en Driftsbidragen daghemsplats uppgår f. n. till knappt hälften. Uppräkning av statsbidragen till 75 % skulle innebära att staten med nuvarande skulle utbyggnadsplaner öka statsbidragen till ca 2 miljarder kronor i början på 1980-talet i 1978 års pris- och löneläge. Det kan naturligtvis då också övervägas om statsbidraget skall riktas mot driftskostnaden eller om man eventuellt skall lägga det som ett direkt bidrag till personalkostnaden. Ett heltäckande av personalkostnaden skulle i alternativet med den största personaltätheten. en personal på 4 barn. ge något mindre statsbidrag än 75 % driftsbidrag. För att åstadkomma en påverkan i forsta hand på landstingens utgiftsbehov skulle ökade statsbidrag i första hand till långtidssjukvården kunna vara motiverade. Det skulle också kunna motiveras ur den synpunkten att det icke i obetydlig utsträckning innebär att man kan ta över vårdbehov som i dag ligger på i forsta hand hemmavarande kvinnor. I de högre alternativen for sysselsättningsökningen inom den sektorn som offentliga sysselsättningsutredningen har presenterat har förutsatts en ökad personaltäthet inom långtidsvården samtidigt som det sker en satsning på vård i öppna former. Behoven av förbättringar på båda områdena är allmänt omvittnade. Det skulle därför te sig naturligt att ökade till statsbidrag långtidsvården tog sig uttryck i att man gav ett riktat bidrag till Iönekostnaderna for sådana ändamål. Storleken på ett sådant bidrag bör då bestämmas av finansiella hänsyn. Det bör vara relativt enkelt att tekniskt utforma ett sådant.

sektorns

340 Den offentliga utbyggnad afinansieringsfiâgor

7.6.2 bedömning av jinansieringsbehoven Sysse/sättningsurredningens

i kapitlet har sysselsättningsutredningen försökt att I Föregående avsnitt teckna den finansiella bild som gäller vid en expansion av den offentliga sektorns sysselsättning. Som framgått av denna komprimerade framställning är det, även med tillgång till långtidsutredningens och kommunalekonomissvårt att ge en preciserad bild av de ekoka utredningens grundkalkyler, Detta med att behovet av skatnomiska förutsättningarna. hänger samman är beroende av en mängd olika antaganden om den framtida utteuttag vecklingen både på utgifts- och inkomstsidan. Sammanfattningsvis gör emellertid följande översiktliga bedömning. En sysselsättningsutredningen i storleksordningen 50 000 per år torde förutsätta sysselsättningsökning ökade intäkter till den offentliga sektorn som ligger i storleksordningen eller ca 0,75 % i arbetsgivaravgift eller ca 75 öre per år i kommunalskatt kan givetvis också ske i andra former. ca 0,9 % i moms. Finansieringen Den finansiella bilden för början av 1980-talet är gynnsammare än under den historiska som har beskrivits från 1965 och framåt. Detta beror perioden framför allt har gjorts antaganden om stora reformer på på att här inte transfereringsområdet samt att man inte räknat med en så ogynnsam prisoch löneutveckling inom den offentliga sektorn i förhållande till den privata vi har haft under denna En årlig ökning av skatteuttaget i som period. som här har beskrivits kommer emellertid att leda till den storleksordning stora problem. Redan nu är det direkta skatteuttaget så pass högt att varje är svår att genomföra. Det är emellertid sysselsättningsutredny ökning att de motiven för ökad offentlig konsumtion och därningens uppfattning med ökad sysselsättning är så starka att inriktningen måste vara att försöka det högre sysselsättningsalternativet. Under första delen av 1980förverkliga till i huvudsak de finansieringskällor som talet torde man då vara hänvisad här har berörts. kommunalskatt, arbetsgivaravgifter och konsumnämligen tionsskatter. Givetvis kan också andra skatteformer vara aktuella t. ex. beskall skattning av kapital. Exakt på vilket sätt dessa olika finansieringskällor användas får bemötas utifrån de aktuella ekonomiska förutsättningar som när de konkreta besluten skall fattas. Sysselsättningsutredningen har gäller för sin del endast diskuterat i vilken utsträckning behovet av kommunalskulle kunna reduceras och har visat på några vägar att skattehöjningar genomföra en sådan reduktion - allt i enlighet med utredningens direktiv.

Staten och kommunerna träffas numera regelbundet till överläggningar där kommunernas finansiella situation diskuteras - behovet av expansionen

inom olika områden av kommunal service. krav på skattehöjningar. statsvill för sin del understryka att det bidrag etc. Sysselsättningsutredningen i dessa överläggningar bör finnas underlag som inte enbart belyser den kommunala expansionen i ekonomiska termer. Också sysselsättningsaspekten måste kunna in i bedömningarna. En av förutsättningarna för att vägas detta skall kunna ske är den utbyggda sysselsattningsplaneringen som föreslås på andra ställen i detta betänkande. För att det skall vara möjligt att få till stånd en förbättrad framförhållning är det också nödvändigt att överläggningarna mellan stat och kommun tar sikte på en längre tidsperiod

än det närmast liggande budgetåret. Sysselsättningsutredningen gör alltså bedömningen att trots de svårigheter

Den offentliga sektorns

utbyggnad -finansieringsfrâgor 341

som finns bör det vara möjligt att urjinansiell synpunkt genomföra en expansion av den offentliga sektorn, som åtminstone ligger i närheten av det högsta utbyggnadsalternativet. Det förutsätter emellertid en tillväxt i ekonomin i den takt som LU har kalkylerat och att kommunerna avlastas en del av utgiftsökningarna. Samtidigt vill emellertid sysselsättningsutredningen också understryka att den gräns trots allt successivt närmar sig där det nuvarande skattesystemet inte längre är ändamålsenligt. En allt större del av produktionsökningarna tas ut i form av offentlig konsumtion eller privat konsumtion som går via transfereringar. I en sådan situation har det nuvarande systemet nackdelar. Det innebär uppenbara att den produktionsökning som uppstår. först måste fördelas över hela ekonomin via löner och priser för att därefter i huvudsak tas in till den offentliga sektorn. Utredningen menar med denna utgångspunkt att en ny skatteutredning bör tillsättas med direktiv att forutsättningslöst försöka bedöma vägar att finansiera den offentliga sektorns expansion sett i ett långt tidsperspektiv.

7.7 Kraven pâ planering inom den sektorn

offentliga

De uppgifter om den offentliga sektorns framtida utveckling som redovisas i kapitel 4 baseras dels på aktuell verksamhetsplanering och dels på kalkyler över sysselsättningsutvecklingen då vissa standardkrav har blivit tillgodosedda. De tre ambitionsnivåerna för den offentliga sektorns utveckling uttrycks i sysselsättningstermer. l flera fall har relativt grova uppskattningar gjorts beroende på att underlaget är ofullständigt. Inför den framtida sysselsättningsplaneringen kan det krävas att underlaget förbättras i en rad avseenden. Inte minst gäller detta då de finansiella konsekvenserna av olika utbyggnadsalternativ skall diskuteras. Inför framtiden kan detta också krävas om sysselsättningseffekten skall beräknas av överenskommelser mellan stat och kommun om kommunala skatter och statsbidrag till kommunal verksamhet. 1976 års kommunalekonomiska utredning uppmärksammade i sitt huvudbetänkande (SOU 1977:78) de svårigheter som föreligger då sådana beräkningar skall utföras. Bl. a. krävs att en åtskillnad görs mellan antal sysselsatta, antal årsarbetare och antal utförda arbetstimmar. De senare ligger till grund för beräkningar av verksamhetens volym. När denna volym översätts i ekonomiska mått har man haft svårigheter med att göra fastprisberäkningar. Sådana beräkningar måste göras för att den kommunala sektorns anspråk på landets resurser skall kunna bestämmas. [diskussionen om de finansiella effekterna som förts i föreliggande kapitel av en ökad sysselsättning har vi tagit upp frågan om vilka krav som skall ställas på den offentliga sektorns sysselsättningsplanering för att de finansiella kalkylerna skall underlättas. Vi har i detta sammanhang också tagit upp de krav på sysselsättningsplaneringen som måste ställas om man genom tidigareläggning av en framtida sysselsättningsexpansion inom den offentliga sektorn skall mildra kortsiktiga sysselsättningsproblem och om man önskar skapa ett bättre samspel mellan arbetsförmedling och den offentliga sektorn vid rekryteringen av personal till denna sektor.

342 Den sektorns

offentliga utbyggnad -jinansieringsfrâgor

Om skall beaktas i större utsträckning än nu i sysselsättningsfrågorna den offentliga verksamheten är det naturligt att påverka budgetprocessens För både stat och kommun gäller att kraven på att sysselutformning. och anvisningar for budsättningsfrågorna kan preciseras i förutsättningar Krav kan ställas man både i forslag till årsbudget och getarbetet. på att skall ange sysselsättningsutvecklingen för verki forslag till långtidsbudget infrias. Det kan också ställas krav på att samheten om förslagen i övrigt alternativ skall tas fram både vad avser ekonomi och sysselsättning. l an-

visningarna kan också preciseras vilka krav som skall ställas på den personal Det kan gälla anställning av arbetshandikappade eller andra som rekryteras. Som närmare utvecklas i grupper som har problem på arbetsmarknaden. kapitel l0 bör sådana krav utarbetas i samverkan med anpassningsgrupperna. Om sysselsättningsfrågorna beaktas på det sätt som här anges har man inom stat och kommun klaockså grunderna for sysselsättningsplaneringen inom stat och kommun ställer emelra. En aktiv sysselsättningsplanering lertid krav. Ett sådant gäller samordningen mellan årsbudget och ytterligare Relationerna mellan dessa är ofta oklara. Ett annat gäller långtidsbudget. samverkan mellan enskilda delar av den offentliga sektorn. Det kan gälla samverkan mellan olika statliga organ liksom mellan kommunala. Det gäller också den samverkan mellan stat och kommun. viktiga

inom den sektorn 7.7.1 Planering av sysselsättningen statliga

och ekonomisk verksamhetsplanering hänger nära Sysselsättningsplanering samman. För den statliga sektorn gäller sålunda att sysselsättningsfrågorna Redan nu finns inskrivet i anmåste beaktas i alla steg i budgetprocessen. visningarna för budgetarbetet att varje myndighet skall redovisa de sysselom budgetlörslagen reasättningseffekter på kort och lång sikt som uppstår med att beakta de långsiktiga frågorna under liseras. Ändå föreligger problem arbetet med årsbudgeten. har också i det regionalpolitiska delbetänkandet kunnat Utredningen konstatera att det finns brister i de statliga myndigheternas sysselsätt- De uppgifter om den framtida sysselsättningen som överningsplanering. lämnas till och till industri- och budgetdepartementen är länsplaneringen Detta försvårar bl. a. diskussionen om möjligheter till alterofullständiga. nativa lokaliseringar av den framtida verksamheten. Det gör det också svårt att föra diskussionen om tidigareläggning av expansion inom vissa verk-

samheter. Vi har inte sett det som vår uppgift att lämna detaljerade forslag till sysselsättningsplaneringen inom den statliga sektorn. Vår uppgift i detta sammanhang är att överväga vilka förbättringar som behöver vidtas i den nuvarande långsiktiga planeringen inom den statliga sektorn, d.v. s. att precisera de krav som skall vara uppfyllda. Ett viktigt sådant krav är att det inom varje myndighet finns en aktiv personalplanering. Den skall bl. a. medverka till effektivitetshöjning. anställningstrygghet, ökad jämställdhet, visa hur myndigheten kan bidra till

att målet arbete åt alla uppnås genom att bl. a. anställa arbetshandikappade och andra svårplacerade grupper. Personalplaneringen skall vara samordnad med verksamhetsplaneringen.

Den offentliga sektorns

utbyggnad -_/inansieringsfrâg0i 343

Det gör det möjligt för myndigheter att i budgetforslagen redovisa sitt behov av tjänster i ett totalt sammanhang. En samordnad verksamhets- och personalplanering skulle på längre sikt kunna medverka till att statsmakterna kan ersätta sin nuvarande kortsiktiga styrning av myndigheterna via budgetårsvisa tilldelningar av resurser med mera långsiktiga metoder. Mer långsiktiga totala resursramar skulle kunna fastställas. l princip innebär detta att större vikt skulle läggas vid långtidsplaneringen. På den ekonomiska sidan finns Iångtidsbudgeten som syftar till att kartlägga de statsfinansiella konsekvenserna på längre sikt av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. Den skulle då kunna ge ramar för det årliga budgetarbetet. Sysselsättningsfrågorna skulle emellertid också kunna diskuteras från mer fristående utgångspunkter. De ekonomiska konsekvenserna av olika sysselsättningsalternativ skulle kunna diskuteras på samma sätt som görs i senare delar av Föreliggande kapitel.

7.7.2 Planering av sysselsättning inom primärkommunerna

l vårt delbetänkande “Arbete åt alla” framhölls att införande av en mer aktiv sysselsättningsplanering kan skapa ett behov av vissa organisatoriska förändringar. Vi pekade på att det kunde bli nödvändigt att förstärka primärkommunernas planeringsresurser. Vi framhöll också att det kunde vara angeläget att införa nya former av samverkan mellan stat och kommun. Vi redogjorde också för vissa förslag till vidareutveckling av nuvarande planering, som kunde följas i ett försöks- och uppbyggnadsskede under de närmaste åren. Sedan vi överlämnade vårt delbetänkande har vi genomfört försök med sysselsättningsplanering i fem primärkommuner. Följande områden har behandlats

D sysselsättningspolitisk inventering D verksamhetsplanering med beaktande av sysselsättningsfrågorna D utnyttjande av budgeten som sysselsättningspolitiskt instrument - beredskapsplanering › D beaktande av sysselsättningsfrågorna i kommunens fysiska planering D samverkan mellan primärkommuner, landsting, statliga länsorgan, företagarförening, näringsliv och fackliga organisationer.

En närmare redogörelse för försöket lämnas i rapporten ”Kommunernas medverkan i sysselsättningsplaneringen” (SOU 1978:42), som tillställts landets samtliga kommuner. För de frågor som behandlas i föreliggande kapitel är det främst den andra och tredje punkten ovan som är av intresse.

Övriga punkter är emellertid också väsentliga för att lösa sysselsätt-

ningsfrågorna. Den sysselsättningspolitiska inventeringen har sålunda givit detaljerad information om bl. a. de grupper som står utanför arbetsmarknaden. Behovet av sysselsättningspolitiska insatser har kunnat beskrivas. Särskilda sysselsättningspolitiska program har utvecklats i försökskommunerna, där de åtgärder som kommunerna själva kan vidta är centrala. En viktig sådan gäller anpassningen av sysselsättningen i kommunala verksamheten till kommunernas sysselsättningsläge.

i

344 Den offentliga sektorns utbyggnad -finansierings/tâgor

för försöket var att den modell för kommunal verk- Utgångspunkten samhetsplanering som utarbetats av Svenska kommunförbundet skulle kun- Detta har diskuterats under na byggas ut med en sysselsättningsplanering. punkterna två och tre. De utvalda kommunerna hade som regel en planering som nära överensstämde med denna modell. Det innebär att gemensamma för nämndernas arbete fastställs innan verksamplaneringsförutsättningar hetsplanering vidtar. Försökskommunerna har byggt ut verksamhetsplaneringen med perso- Det innebär att sysselsättningsutvecklingen under den närmaste nalplaner. femårsperioden har kunnat belysas. Ofta har detta gjorts i form av alternativ, där nämndernas önskemål ställs mot en utveckling enligt oförändrad ambitionsnivå. En diskussion av samma slag som i detta kapitel förs för riksnivån om olika utbyggnadsalternativ och deras finansiering har kunnat föras i de enskilda kommunerna. Under mellan primärkommunerna och andra punkten fyra om samverkan organ har bl. a. diskuterats hur information om kommunens egen sysseloch förslag om statliga insatser i kommunerna skall föras vidare sättning till de statliga myndigheterna. Från flera utgångspunkter vore det önskvärt om informationen om den byggda sysselsättningsplaneringen kunnat föras på verksamhetsplaneringen och centrala myndigheter. Underlaget för den samlade upp till regionala sysselsättningsplaneringen skulle förbättras liksom underlaget för överläggmellan stat och kommun om skattesatser och statsbidrag. En förningarna utsättning är dock att samtliga kommuner medverkar. I KELP-systemet som hittills svarat för visst underlag för överläggningarna mellan stat och kommun, har bortfallet varit stort när det gäller information om syssel- Kvalitén på inlämnade uppgifter har också uppvisat brister. Några sättning. alternativ har inte utvecklats. Om informationen om den framtida sysselsättningen i primärkommunerna kunde inhämtas på det sätt som här beskrivs skulle kvalitén på kalkyler av det slag som presenteras i kapitel 4 och som de finansiella kalkylerna i föreliggande kapitel bygger på kunna förbättras. De skulle också på ett mer direkt sätt kunna utgöra underlag för regeringens långsiktiga planering och för överläggningar mellan stat och kommun. Man skulle närma sig den koppling mellan planering och åtgärder som efterlyses i kapitel 5.

7.7.3 Planering av sysselsättning inom landsting

Sysselsättningsutredningen har genomfört försök med landstingskommunal sysselsättningsplanering i ett landsting. Försöket som omfattat landstingets egna verksamheter har gällt följande delar:

D en inventering av nuvarande personalsituation D en bedömning av framtida arbetskraftstillgångar D en bedömning av framtida arbetskraftsbehov D förslag till personalpolitiska åtgärder D förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder.

Syftet med försöket har varit att undersöka förutsättningarna för att bygga ut den landstingskommunala planeringen med en sysselsattningsplanering.

Den offentliga sektorns utbyggnad -jinansierings/râgor 345

Försöket har gällt ett enda landsting. Självfallet kan avvikelserna mellan enskilda landsting vara stora. De grundläggande problemen är emellertid desamma. Det har också varit en strävan att arbeta fram en så allmängiltig modell som möjligt. Försöket visar att många av de krav som ovan angivits for den kommunala sysselsättningsplaneringen också bör gälla För den landstingskommunala planeringen. Det innebär att den landstingskommunala ekonomiska långtidsplaneringen (LKELP) liksom nu bör innehålla sysselsättningsuppgifter. LKELP bör sedan kunna ligga till grund lör överläggningar med länsarbetsnämnd och länsstyrelse. För att dessa överläggningar skall leda fram till konkreta resultat kan erfordras att LKELP modifieras i vissa avseenden. För det Första torde krävas att all verksamhet redovisas med lokal uppdelning (minst kommunnivå). Därmed kan LKELP ligga till grund För diskussioner om lokaliseringsbidrag vid spridning av verksamheter inom länet. För det andra kan krävas att förutsättningarna for tidigareläggning av expansion preciseras. Flera alternativ för utbyggnader skulle behöva belysas, liksom kostnader for tidigareläggning. Försöket med landstingskommunal sysselsättningsplanering visar att det kan vara svårt att få den långsiktiga planen att slå igenom i det årliga budgetarbetet. Liksom lör staten och primärkommunerna kan detta innebära att det bör ske en närmare koppling mellan ettårs- och flerårsbudgetar. En vidare utvecklad LKELP av det slag som här skisseras bör liksom en utbyggd KELP lör primärkommunernas del Förbättra underlaget vid överläggningar mellan stat och kommun om ñnansieringsfrågor.

sou 1979:24 347

8 Utbildning, praktik, yrkeserfarenhet

8.1 -

Sysselsättningspolitik utbildningspolitik

8.1.1 Den ömsesidiga anpassningen mellan utbildning och arbetsmarknaden Sysselsättningspolitik och utbildningspolitik har många beröringspunkter. Den anpassning som måste ske mellan utbildningens inriktning och innehåll och arbetsmarknadens förutsättningar och krav är inte ensidig, det är frågan om en ömsesidig anpassning. Den gemensamma uppgiften för sysselsättningspolitiken och utbildningspolitiken är att se till att denna anpassning kan ske så smidigt som möjligt och att inte alltför stora balansproblem uppstår på arbetsmarknaden till följd av bristande förutseende i planeringen. De balansproblem som finns på arbetsmarknaden berör framför allt de kortutbildade. Grundläggande för dessa gruppers stora svårigheter under de senaste åren har emellertid varit bristen på arbetstillfällen. Enbart förstärkta utbildningsinsatser är därför inte tillräckliga. De måste kombineras med en ekonomisk politik som ökar efterfrågan på arbetskraft. Det är viktigt att framhålla att utbildningssystemet har flera olika mål. Skolan skall främja varje elevs allsidiga utveckling och kunskapsnivå, den skall utveckla självständighet, kritiskt tänkande, samarbetsförmåga, initiativ och ansvar. Utbildning kan förbereda for yrkesverksamhet, fortsatt utbildning, deltagande i gemensamma samhälleliga angelägenheter, egen fritidsverksamhet eller annat. Utbildning behöver inte ha enbart direkt yrkesverksamhet som mål. Utbildningen måste också få spela en roll som konsumtion där individerna får tillfredsställa kulturella behov eller utbildningsbehov utan att det behöver motiveras av direkt nytta för en framtida yrkesverksamhet. _ l målen för den allmänt inriktade utbildningen som alla skall få måste också ingå att ge kunskaper om arbetsmarknaden. Den skall ge inblick i arbetslivets förutsättningar och hur arbetsmarknaden fungerar. Därför är det viktigt att skolan förbereder individerna för att kunna delta i den företagsdemokratiska beslutsprocess som håller på att utvecklas. Behovet av allmänna utbildningsinsatser finns inte enbart i Ungdomsskolan utan i lika hög grad inom vuxenutbildningen och inom de speciella utbildningsformer - framför allt studiecirklar etc. - som har speciella förutsättningar att medverka till att ge utbildning till vuxna.

348 Utbildning, praktik. yrkese/j/árenliel sou 197934

Det finns alltså samband mellan den grundläggande utbildning som ges eller borde ges i skolväsendet och arbetsmarknaden. Ännu mer påtagligt blir sambandet om man går över och diskuterar den yrkesinriktade utbildningen. Här är det uttalade syftet för utbildningen att förbereda individen för uppgifter på arbetsmarknaden. Det är då ett självklart intresse. inte minst för individen själv. att den yrkesutbildning som han får också kan komma till användning - att han kan få ett arbete och att hans grundläggande yrkesutbildning är av nytta så att han snabbare och bättre kan behärska sitt yrke. Det finns i denna mening ingen motsättning mellan individens och samhällets krav på yrkesutbildning. Det är alltså två olika aspekter som är viktiga när det gäller individens möjligheter att använda sin yrkesutbildning. För det forsta gäller det om det finns en efterfrågan på den typ av yrke som han har utbildats för. För det andra. är innehållet i yrkesutbildningen sådant att de kunskaper och färdigheter som individen har fått också svarar mot de aktuella och framtida kraven i yrkesutövningen? Det finns ingen direkt principiell motsättning mellan individens och samhällets önskemål på yrkesutbildningarnas dimensionering och innehåll när det gäller kraven att utbildningarna skall komma till nytta på arbetsmarknaden. Tvärtom sammanfaller individens och samhällets intresse i detta avseende. Problemen vid utbildningsplaneringen uppstår av andra skäl. Varje enskild individ som efterfrågar utbildning gör det utifrån sina önskemål och kunskaper om hur arbetsmarknaden och olika yrken fungerar vid en viss tidpunkt eller utifrån sina förväntningar om den framtida arbetsmarknaden. Men den aktuella arbetsmarknad som individen har som utgångspunkt för sitt val av yrkesutbildning är en annan än den som kommer att finnas när han är färdig med sin utbildning. Det är svårt för den enskilde individen att bedöma de förändringar som kan komma på arbetsmarknaden till följd av minskad efterfrågan eller ökad utbildning. Om utbildningssystemets dimensionering skulle styras efter individernas aktuella efterfrågan skulle detta i verkligheten ytterst kunna drabba individerna själva. En dimensionering av utbildningsvägarna som tar sin utgångspunkt i behovet av arbetskraft ligger därför i individernas intresse. Det är emellertid inte fråga om en ensidig anpassning av utbildningssystemet till arbetsmarknaden. Utbildningen medverkar också till att förändra och påverka arbetslivet även om det finns begränsningar i detta avseende. l viss utsträckning kan man emellertid via inrättandet av nya yrkesutbildningar efterhand skapa efterfrågan på sådan arbetskraft. Genom förändringar i utbildningssystemet, t. ex. större utrymme för naturvetenskapliga ämnen, datateknik etc., ges förutsättningar för långsiktiga förändringar i näringslivets uppbyggnad och inriktning. Om yrkesutbildningar ges nytt innehåll kan detta också på sikt påverka arbetsuppgifterna i yrket. Även efterfrågan på yrkesutbildad personal anpassas till utbudet av yrkesutbildad arbetskraft. En del utbildningar är inbördes utbytbara. Det gäller bl. a. utbildningsnivå t. ex. på tekniker. Svårare är arbetsmarknadsanpassningen mellan helt skilda yrkesinriktningar. Även här har emellertid arbetsmarknaden ofta visat sig ha stor anpassningsförmåga. Att arbetsmarknaden har en sådan förmåga innebär naturligtvis inte att man kan bortse från problemet med att försöka få yrkesutbildningens inriktning att överensstämma med arbetsmarknadens krav.

Utbildning, 349 praktik, yrkese/jfárenher

Vi har ovan beskrivit några beröringspunkter mellan utbildningssystemet och arbetsmarknaden. Det finns i dag uppenbara brister i utbildningssystemets anpassning till behovet av arbetskraft. Vi skall i avsnitt 8.7 närmare diskutera hur en mer systematisk påverkan från arbetsmarknadssynpunkt skall byggas in i utbildningsplaneringen.

8.1.2 Krav på mbildningssystemet l kapitlen 2, 3 och 4 har vi gett en översiktlig beskrivning av tillgång och efterfrågan på grupper med olika utbildning på l980-talets arbetsmarknad. Vilken utbildningsbakgrund har de personer som skall beredas sysselsättning om vi skall ge arbete åt alla? Vilken efterfrågan kommer att finnas inom olika näringsgrenar? Hur påverkar näringslivets förändringar kraven på utbildningssystemet? Mot bakgrund av denna beskrivning kan man se följande huvudproblem för utbildningssystemet sett från arbetsmarknadssynpunkt.

l. Den höga arbéisiäsiiâiéñiiáñd ungdomar har varit ett avvdekstora

problemen på arbetsmarknaden under l970-talet. Enligt flera bedömningar kommer arbetslöshet bland ungdomar att vara ett stort problem också under första delen av l980-talet. Stora ungdomsgrupper lämnari dag skolan utan yrkesutbildning. En del har inte ens fullbordad grundskoleutbildning. Många avbryter gymnasieutbildning. Dessa ungdomar möter problem i övergången från skola till arbetsmarknad. De står för en stor del av arbetslösheten bland ungdomarna. Bristen på utbildning är ett av deras svåraste arbetshinder, samtidigt som de saknar intresse för utbildning, bl. a. därför att erfarenheterna av skolan är så negativa. Konkurrensen om “populära” utbildningslinjer är också stor varför de ofta inte kommer in på eventuellt önskad utbildning. 2. Bland de grupper som nu står utanför arbetskraften är de kortutbildade i åldrarna över 45 år den dominerande gruppen. Ofta kombineras brister i utbildning och yrkeserfarenhet med andra svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. Uppemot 80 % av dem som står utanför arbetskraften i åldrarna 16-64 år har kortare utbildning än 9 år mot ca 37 % av personer i arbetskraften. Uppgifterna för vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning kommer att vara mycket stora om dessa grupper skall kunna slussas in på arbetsmarknaden, även om man uppställer begränsade krav på utbildning och yrkesförberedelse. 3. Stora grupper som redan gått ut på arbetsmarknaden, inte minst till områden som vård, barnomsorg etc. saknar egentlig yrkesutbildning. Exempelvis saknar drygt en tredjedel av alla biträden inom sjuk- och åldringsvård erforderlig utbildning. Detta visar de stora behoven av återkommande utbildning framför allt bland grupper med kort utbildning. 4. Förändringarna inom näringslivet kommer att fortsätta. Det kommer att leda till förändring i yrkesstruktur och yrkesinnehåll. Det krävs att denna förändring kan mötas med fortbildning och vidareutbildning. En allmän höjning av utbildningsnivån för stora grupper på arbetsmarknaden skulle också underlätta den yrkesmässiga rörligheten. Både det allmänna utbildningssystemet. fortbildningen och arbetsmarknadsutbildningen har här stora uppgifter. 5. Vi har i kapitlen 3 och 4 diskuterat förutsättningarna för det svenska

350 Utbildning, praktik, yrkesetj/arenhet

näringslivet att klara sig i en tilltagande internationell konkurrens. Bl. a. har vi kommit fram till att industrin måste komma över till mera kunskapsintensiv produktion. Detta förutsätter i sin tur en ökad satsning på forskningsoch utvecklingsarbete. Denna inriktning av industripolitiken kommer att ställa stora krav på utbildning av bl. a. tekniker och naturvetare. Vi skall i de följande avsnitten något utveckla de krav som från arbetsmarknadssynpunkt kommer att ställas på utbildningspolitiken under 1980talet.

8.2 Arbetsmarknadens efterfrågan på olika utbildningsgrupper

8.2.1 Bristande balans mellan utbud och efterfrågan pâ olika

utbildningsgrupper SCB:s prognosinstitut utarbetar regelbundet prognoser över å ena sidan antalet personer som lämnar utbildningssystemet och går ut på arbetsmarknaden och å andra sidan arbetsmarknadens nyrekryteringsbehov av arbetskraft med olika slag av utbildning. De senaste beräkningarna sträcker sig till 1990 och bygger på 1975 års Resultaten skall användas som underlag för utbildningslångtidsutredning. planeringen och för studie- och yrkesorienteringen. för utbildningsutbudet bygger på ett i princip oförändrat ut- Prognoserna och ett i princip oförändrat beteende bland de studerande bildningssystem vad gäller val av utbildningslinje. benägenhet att söka till yrkesutbildning första steget som ligger till etc. Efterfrågeprognosen görs i flera steg. Det för långtidsutredningen är en prognos över det totala arbetskraftsgrund utbudet. Detta är alltså i utgångsläget ingen efterfrågeprognos. Nästa steg är långtidsutredningens komi beräkningarna prognos över hur arbetskraften mer att fördela sig på olika näringsgrenar. I det tredje steget i beräkningarna räknas antalet i olika näringsgrenar om till sysselsatta i olika sysselsatta Det fjärde steget innebär att nyrekryteringsbehovet till olika yrken yrken. beräknas under om pensionsavgång, yrkesbyten m. m. I det antaganden sista och kanske svåraste steget beräknas vilken utbildning de bör ha som kommer direkt från utbildningsväsendet till arbetsmarknaden. differenserna mellan utflöde och nyrekryteringsbehov är De kalkylerade inte mått eller obesatta platser utan en indikation något på arbetslöshet på vilka utbildningsgrupper som kan få anpassningsproblem på arbetsmarknaden. En del av dem som lämnar grundskolan utan ytterligare utbildning kan förmodas fylla bristerna på utbildad personal inom industrin, byggnadsverksamheten och vårdsektorn. Det kan emellertid t. ex. krävas arbetsmarknadsutbildning eller introduktionsutbildning på arbetsplatsen. Huvudintrycket av en jämförelse mellan utflöde och rekryteringsbehov är att det fram till 1990 kommer att finnas stort överskott på ungdomar med enbart grundskoleutbildning. Situationen för gymnasieskoleutbildade och högskoleutbildade är tämligen varierande för olika linjer och kurser. Generellt sett torde de med kort utbildning och de som saknar en klart yrkersinriktad utbildning komma att få det svårast på arbetsmarknaden. Under 1980-1985 beräknas ca 150 000 ungdomar komma ut på perioden

Utbildning, praktik, yrkeseij/arenhet 351

arbetsmarknaden med enbart grundskoleutbildning. Utströmningen under perioden 1985-1990 blir ungefär lika stor. Bland de gymnasiala utbildningarna kommer de största överskotten att hänföra sig till linjer utan bestämd yrkesinriktning. Man kan förvänta sig ett stort överskott på personer med humanistisk och social utbildning från gymnasieskolan. Under perioden 1980-1985 utgörs denna grupp av ca 50 000. Under hela prognosperioden beräknas också ett stort överskott av personer med konsumtionsutbildning. Under tiden 1980-1985 lämnar ca 35 000 ungdomar gymnasieskolan med konsumtionsutbildning medan efterfrågan på arbetsmarknaden av denna utbildningskategori är mycket liten. Det kommer också att finnas ett överskott på personer med ekonomisk utbildning. Behov av arbetskraft som troligen ej kan tillgodoses med yrkesutbildad arbetskraft finns inom områdena vård, bygg och anläggning samt processteknik. Under forsta hälften av 1980-talet finns ett beräknat nyrekryteringsbehov på personer med vårdutbildning omfattande ca 70000 medan det beräknade utflödet från vårdutbildningar omfattar ca 40 000 personer. När det gäller högskolesektorn räknar SCB med att det stora överskottet på utbildade kommer att ñnnas inom sektorn kultur/information. Under första hälften av 1980-talet kommer ca 10000 personer att examineras i olika högskoleutbildningar inom denna sektor. Prognoser av den här redovisade karaktären måste alltid tolkas med försiktighet. Man kan emellertid konstatera att de prognoser som gjordes i samband med U68 bl. a. förutsåg de stora arbetsmarknadsproblemen för ungdomar med enbart grundskoleutbildning under senare delen av 1970talet. Det finns därför anledning att närmare studera och ta hänsyn till de stora balansproblem som redovisas i SCB:s prognoser. Vi återkommer i avsnitt 8.7 mer detaljerat till möjligheterna att nå en bättre överensstämmelse mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och utflödet från utbildningsväsendet.

8.2.2 Teknisk behovet

utveckling, av yrkesutbildad arbetskraft och

demokratisering av arbetslivet

I kapitel 3 diskuteras sambanden mellan teknisk utveckling och sysselsättning. Den tekniska utvecklingen leder till förändringar i efterfrågan på arbetskraft, både kvantitativt och kvalitativt. och reser nya krav på utbildning och yrkeskunnande. Nya material. nya maskiner liksom nya konsumtionsmönster, nya länder på marknaden för industriprodukter - allt innebär förändringar i arbetslivet. Brett upplagda utbildningar underlättar sådana forändringar. Avsikten är inte att i detta avsnitt dra några preciserade slutsatser om hur det svenska näringslivets efterfrågan på arbetskraft med viss utbildning i framtiden kommer att vara fördelad. Det måste vara en uppgift för den löpande sysselsättningspolitiska planeringen och mer specialinriktade utredningar att redovisa slutsatser av det slaget. Vi skall här endast mycket allmänt peka på de krav på utbildningssystemet som följer av den utveckling inom näringslivet, som skisseras i olika delar av detta betänkande.

352 Utbildning, praktik, yrkese/j/áren/iet

Den syn på det svenska näringslivets framtida utveckling, som redovisas i detta betänkande, präglas i hög grad av kravet på en kontinuerlig omställning av produktionen. Därmed följer krav på utbildningsinsatser, som direkt syftar till att ge människo_r som redan befinner sig ute i arbetslivet en ny utbildning i stället för en som inte längre efterfrågas. lnte minst måste kravet på sådana insatser bli betydande i situationer då den enskilde vill undvika att byta bostadsort. Det är möjligt att man måste räkna med att kraven kommer att öka. på denna typ av utbildningsinsatser Vi har i andra sammanhang pekat på att den svenska industrin uppenbarligen har störst möjligheter att utvecklas inom områden. där produktionen kräver ett stort inslag av tekniskt välutbildad arbetskraft. Självfallet är detta ett resultat av att yrkesutbildningen i Sverige hittills frambringat just sådan arbetskraft. Man har under senare år kunnat iaktta att utvecklingen av ny produktionsteknik medfört att produktionen, som tidigare förutsatte tillgång till väl utbildade yrkesarbetare, helt eller delvis kan utföras med hjälp av relativt otränad arbetskraft. En del av förklaringen härtill ligger i att datateknikens utveckling möjliggjort en bättre styrning av produktionsprocessen. Datateknikens utveckling diskuteras i kapitel 3. Det framhålls där att de tekniska möjligheterna för ett brett genombrott för en tillämpning av datateknik föreligger på en rad områden - dels i produktionsprocessen, dels i produktutformning. Enligt utredningens uppfattning bör detta i betydligt ökad utsträckning ge utslag i utbildningens innehåll. Datatekniken har tilllämpningsområden inte bara i industrin utan också inom andra sektorer. Det finns därför enligt utredningens uppfattning anledning att överväga om inte en grundläggande utbildning i frågor som rör datatekniken och dess användning borde meddelas redan i grundskolan eller gymnasieskolan. Vi vill i det sammanhanget peka på att kunskaper om datateknik är av värde för den enskilde inte endast från yrkessynpunkt, utan också från facklig De anställdas möjligheter att påverka arbetsorganisationen etc. synpunkt.

vid ett utnyttjande av datateknik i produktionsprocessen är i hög grad be-

roende av deras kunskaper om hur datatekniken fungerar. I slutet av 1960-talet påbörjades inom SCB i samråd med bl. a. AMS ett projekt med uppgift att studera ADB och dess effekter på arbetskraften.

Ett flertal rapporter har publiceratsl. ADB har i första hand tagit över rena

kontorsrutiner. Det innebär att det i första hand varit kontorsyrken som berörts. Den arbetskraft som genom datoriseringen fått byta arbetsuppgifter monotona arbetsuppgifter till mer omhar sällan bytt från rutinbetonade, växlande och stimulerande arbetsuppgifter. SCB:s undersökning visar att de personer som ersatts av ADB vanligen har fått andra arbetsuppgifter. Med undantag för att en del fått utbildning till stansoperatörer har fler med anknytning till ADB. Man kan utifrån personer fått arbetsuppgifter SCB:s undersökning konstatera att det är sällan man eftersträvat att omskola den gamla personalen till nya, mer krävande arbetsuppgifter i direkt anslutning till datoriseringen. Undersökningarna om ADB:s effekter på arl ADB och arbetskraf- betskraften sätt de stora svårigheter som är lörvisar på ett övertygande ten” lPF 1977:2 är en knippade med bedömningar av effekterna av ny teknik. slutrapport som innebär Två utredningar har nyligen tillsatts för att undersöka datateknikens efen slutsummering av detta arbete. fekter dels på sysselsättning och arbetsmiljö, dels på industriutvecklingen

Utbildning, 353 praktik, yrkeseij/izrenher

i stort. Den utredning som skall behandla datateknikens effekter på sysselsättningen skall studera det utbildningsbehov den tekniska utvecklingen ger upphov till. Det är emellertid inte enbart tekniska Förändringar som leder till förändringar i arbetsorganisationen. Utvecklingen i arbetslivet har hittills kännetecknats av en långt driven specialisering och arbetsuppdelning. Antalet yrken har ökat starkt genom uppdelning av arbetsuppgifterna på specialister. Å ena sidan har antalet kvalificerade arbeten som kräver utbildning och yrkeserfarenhet ökat. Å andra sidan har det också framför allt inom industrin skett en utveckling mot rutinbetonade och monotona arbeten utan krav på yrkesutbildning eller erfarenhet. Denna tendens till utveckling mot rutinbetonade och monotona arbeten inom industrin har mötts av krav på Förändringar i arbetsorganisationen i riktning mot arbetsvidgning, arbetsrotation o. s. v. En utveckling i denna riktning har kommit till stånd på senare år. Det bör leda till en ökad arbetstillfredsställelse och till minskad personalomsättning. Det leder emellertid också till ökade krav på utbildningsinsatser. Om de som i dag har enformiga och rutinbetonade arbetsuppgifter skall kunna utvidga sitt arbetsområde till mer krävande och omväxlande arbetsuppgifter krävs en förstärkning av möjligheterna till bl. a. återkommande utbildning. Eftersom ökade utbildningsinsatser leder till en frånvaroökning bör utbildningsinsatserna inplaneras i verksamheten i samverkan mellan parterna. Medbestämmandelagen innebär ökad medverkan från de anställda i besluten på arbetsplatsen t. ex. genom lokala förhandlingar. Det innebär nya roller - de anställda behöver inte enbart goda yrkeskunskaper utan också kunskaper i frågor som rör personalplanering, miljöfrågor, produktionsfrågor. Uppläggningen av arbetsorganisationen har betydelse för möjligheterna att ta tillvara idéer och engagemang bland de anställda. Först när de anställda ser sina arbetsuppgifter i ett större sammanhang och känner arbetet meningsfullt kan man fullt ut ta tillvara den potential av kunskaper som finns på varje arbetsplats. Den inriktning utredningen förordar i avsnitten om näringspolitiken kräver att man satsar på kunnande och yrkeserfarenhet hos de anställda. Synen på yrkesutbildningen som en väsentlig näringspolitisk faktor måste Å avspeglas i den näringspolitiska planeringen. Den branschpolitiska planeringen måste belysa frågor som rör behovet av arbetskraft i en viss bransch och möjligheterna att genom utbildningsinsatser förbättra betingelserna för branschens utveckling. Kravet på ett samarbete mellan utbildningsplanerande myndigheter och de myndigheter som svarar för branschplaneringen är där uppenbart. Det gäller såväl för den centrala nivån som för den regionala. Dessa krav på en samordning av planeringen inom olika politikområden avspeglas i diskussionen i kapitel 12.

8.3 Utbildningsresurser

Det inledande avsnittet 8.1 presenterar utbildningssystemets huvudproblem sedda ur arbetsmarknadssynpunkt. I detta avsnitt behandlas olika former av ungdoms- och vuxenutbildning sedda i detta perspektiv. Sysselsättnings-

Utbildning, praktik, yrkeser/áren/iei

utredningen diskuterar här problem och brister i de olika utbildningsformerna samt de Förändringar som bör genomföras för att möta problemen på 1980-talets arbetsmarknad.

8.3.1 Ungdomsutbi/dning

Ungdomens arbetsmarknadssituation har under 1977 och 1978 varit mycket svår. Vid årsskiftet 1978/79 var 28 000 ungdomar under 25 år arbetslösa. 44000 fanns i beredskapsarbete och 25 000 i arbetsmarknadsungdomar ger siffrorna en bild av de stora svårigheter som utbildning. Sammantaget många ungdomar har att få fotfäste på arbetsmarknaden. En huvudorsak till ungdomens problem vid inträde på arbetsmarknaden är den svaga efterfrågan på arbetskraft som har varit en följd av lågkonjunkturen. Detta gäller särskilt i sysselsättningssvaga delar av landet. Ungdomens problem hänger emellertid till en betydande del också samman med brister i utbildningssystemet. Många ungdomar är dåligt förberedda att gå ut när de lämnar skolan. De har bristande kännedom om på arbetsmarknaden arbetsmarknaden och många saknar yrkesutbildning. Under en femårsperiod, 1980-1985, beräknas ca 250000 ungdomar utan yrkesutbildning komma ut på arbetsmarknaden. En del ungdomar går ut på arbetsmarknaden efter enbart grundskoleutbildning eller i vissa fall inte helt genomgången grundskola. Dessa ungdomar har av flera skäl en mycket besvärlig arbetsmarknadssituation. Dessa frågor diskuteras särskilt i avsnittet 8.3.1.1. Att en del ungdomar går ut på arbetsmarknaden utan yrkesutbildning beror delvis på att gymnasieskolan har otillräcklig kapacitet för att ge yrkesutbildning. Det är särskilt påtagligt under de närmaste åren med de stora årskullar som söker tillträde till gymnasieskolan. För de ungdomar som får utbildning i gymnasieskolan är utbildningarna i vissa fall dåligt anpassade till arbetsmarknadens behov. Gymnasieskolan behandlas i 8.3.1.2. Det finns uppenbara brister i skolans flexibilitet både när det gäller oroch innehåll för att möta kraven från ungdomarnas sida på en ganisation som är anpassad efter deras förutsättningar och kraven på arutbildning betsmarknaden. Den bristande flexibiliteten i utbildningsorganisationen har lett till att kraven i stället har kommit att riktas mot de arbetsmarknads- 1-Iär har, som ovan nämnts, antalet ungdomar i bepolitiska åtgärderna. redskapsarbete och i arbetsmarknadsutbildning snabbt ökat. Det gäller inte minst ungdomarna i beredskapsarbete. Det finns risker med att arbetsmarknadspolitiken får ta på sig uppgifter som till en del borde falla på utbildningssystemet och att tillfälliga arbetsanpassning av utbildmarknadspolitiska åtgärder får ersätta en nödvändig ningssystemet till de förutsättningar som gäller på arbetsmarknaden. Sysselsättningsutredningen kommer därför att i det följande ge förslag på åtgärder för att förändra situationen. Vissa av förslagen till åtgärder bör ytterligare vill samtidigt understryka att detaljutredas men sysselsättningsutredningen förändringarna måste ske snabbt.

Utbildning, praktik, yrkeserfarenhet 355

8.3.1 .1 Grundskolan

Under senare år har man strävat efter att skapa en integrerad grundskola för alla elever, utan social segregation. En annan strävan i grundskolan är att erbjuda breda allmänkunskaper och skjuta upp yrkesval till högre utbildningsstadier. Hur mycket har man uppnått i dessa strävanden? Kursvalen är fortfarande av avgörande betydelse för möjligheterna till vidare studier. Höga betyg är nödvändiga för fritt val av studieväg i gymnasieskolan. Skillnaderna i kursval på grundskolans högstadium är stora mellan könen och mellan olika sociala skikt. Trots att eleverna är samlade inom samma skolform är olika bakgrundsfaktorer fortfarande av avgörande betydelse när det gäller att bestämma elevens och förhindra studieväg ett i egentlig mening fritt val. Av samtliga elever som slutade årskurs 9 år 1978 började ca 75 96 i gymnasieskolan på hösten samma år. De ungdomar som inte gick vidare till gymnasieskolan var dåligt förberedda att gå ut på arbetsmarknaden, saknade yrkesutbildning. Varje år beräknas ca 5 600 elever, eller 5 % av årskullen lämna grundskolan med ofullständig grundskoleutbildning. Dessa elever saknar inte bara den formella utbildningen, grundskolekompetensen, vilket gör det svårt för dem att återkomma till utbildning, de slutar också skolan med bristfälliga grundkunskaper som gör dem handikappade i arbetslivet. Skolöverstyrelsen genomförde 1976 en undersökning av elever som lämnade grundskolan med olika former av ofullständig utbildning läsåret 1974/ 75. Enligt denna undersökning hade närmare hälften av de intervjuade ungdomarna varit arbetslösa någon gång efter skoltiden. Av samtliga elever som slutade årskurs 9 år 1974 började närmare 75 % i gymnasieskolan på hösten samma år. Av ungdomarna i denna undersökning hade knappt 25 % påbörjat studier i gymnasieskolan någon gång före undersökningstillfállet. 4 % hade återupptagit sina grundskolestudier och 16 % sade sig ha påbörjat andra studier. främst Företagsutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Vid undersökningstillfállet förvärvsarbetade 64 % av hela undersökningsgruppen medan 20 % studerade. Motsvarande andelar för samtliga elever som slutade årskurs 9 år 1974 var 27 % resp. 68 %. En avsevärd del av gruppen, totalt 16 % varken arbetade eller studerade. Av denna grupp var mer än hälften arbetslösa eller sökte arbete. De övriga arbetade huvudsakligen i föräldrahemmet eller i eget hem eller uppgav sig vara arbetslösa utan att söka arbete. I detta sammanhang bör påpekas att bristerna i kunskaper om studieavbrottens effekter för individerna är avsevärda. Sysselsättningsutredningen finner det anmärkningsvärt att det t. ex. inte finns utförlig årlig statistik beträffande hur många ungdomar som avbryter sin grundskoleutbildning och hur det går för dem i arbetslivet. En sådan löpande uppföljning skulle vara ett naturligt led i en kontinuerlig utvärdering av hur grundskolan i enlighet med läroplanen bör fungera. Det primära är dock att nedbringa antalet studieavbrott i grundskolan. Hur försöker skolan möta de ungdomar, som inte finner sig tillrätta i skolan, motivera dem för skolarbetet? Med olika insatser, jämkad studiegång, skolbefrielse, särskild undervisning etc. har man sökt underlätta for dessa ung-

356 yrkese/j/árerzher Utbildning, praktik,

domar att klara skolgången och samtidigt slussas in i arbetslivet. Av de

undersökningar som skolöverstyrelsen genomfört* framgår att de metoder

skolan hittills använt för dessa elever inte haft avsedd effekt. Genom SIA-propositionen initierades s. k. anpassad studiegång, som startade läsåret 1977/78 som en försöksverksamhet i åtta kommuner. Anpassad studiegång är en elevvårdsåtgärd som syftar till att ge elever som inte upplever den vanliga skolgången som meningsfull sådana förändringar i skolgången som bättre motsvarar elevens intresse. Den anpassade studiegången kan tillämpas genom hela grundskolan och innebär ett åtgärdsprogram för enskild elev där ändring kan vidtas inom timplaner för årskursen och hela eller delar därav kan förläggas utanför de ordinarie skollokalerna, t. ex. till en arbetsplats. Enligt skolförordningen och skolöverstyrelsens föreskrifter skall stor restriktivitet tillämpas vid användningen av anpassad studiegång och skolstyrelserna noga kontrollera verksamheten. Erfarenheterna från tillämpningen av anpassad studiegång är hittills små. Dock har ersättningsfrågor, frågor om anställningsförhållanden m. m. visat sig vålla problem. SAF och LO har i olika sammanhang påtalat detta och också understrukit att den anpassade studiegången skall ses som en sista utväg för att komma tillrätta med skolsvårigheter. Anpassad studiegång kan från den l juli 1978 anordnas i alla kommuner. Detta beslut fattades utan att någon egentlig utvärdering gjorts av försöksverksamheten i de åtta kommunerna. En utvärdering skulle kunna ge en om effekterna av verksamheten i första hand för de elever i uppfattning som har delar av sin studiegång förlagd till arbetsplatser utanför högstadiet vill därför understryka vikten av att en skolan. Sysselsättningsutredningen sådan utvärdering nu genomförs av försöksverksamheten. Särskilt bör enligt utredningens mening då prövas om de resurser som nu anslås för verkför att den anpassade studiegången verkligen skall samheten är tillräckliga kunna utgöra ett alternativ som ger eleven en mer meningsfull studiegång. från statens sida måste vara srörre. inte mindre än vad Resursinsatserna En grundskoleplats beräknas kosta 16 900 som gäller i reguljär undervisning. kr per år. I avvaktan på denna utvärdering anser emellertid sysselsättningsutredningen att vissa minimikrav redan nu kan ställas i samband med att anpassad studiegång tillämpas. Elever bör placeras på arbetsplatser där kollektivavtal finns och där de kan få kännedom om fackligt arbete och partsföhållanden på arbetsplatsen. Undantag för kravet att kollektivavtal skall finnas bör dock kunna göras t. ex. när kollektivavtal saknas p. g. a. orsaker som ligger utanför arbetskontroll. Det bör därför ankomma på Skolstyrelsen att i samråd givarnas med berörda arbetsmarkndasparter i de enskilda fallen avgöra vilka krav som i detta avseende skall ställas. introduktion och hand- De elever det här gäller har behov av omfattande så att de finner sig väl tillrätta och så att arbetet ledning på arbetsplatsen upplevs som stimulerande komplement till de teoretiska inslagen i utbild- Handledning på arbetsplatsen skall därför vid behov garanteras. ningen. Skolan bör också ha ansvar för att handledaren får erforderlig utbildning. *Ofullständig grundsko- under den tid eleven vistas på arbets- Skolan har ett uppföljningsansvar leutbildning. Sex delrap- håller kontakt platsen. En kontaktperson bör därför utses som kontinuerligt porter från skolöverstyrelsen, byrå P 1 1977. med elev och handledare.

Utbildning, praktik, yrkeserfarenher 357

Skola, arbetsgivare och berörd facklig organisation bör träffa skriftlig överenskommelse om ovanstående villkor i varje enskilt fall. Det formella ansvaret för att detta sker åvilar skolan. Riktlinjer för överenskommelsen bör utformas i SSA-rådet, som är det forum där representanter för skolväsendet, arbetsgivarna och de fackliga organisationerna i kommunen skall samråda i frågor av denna art. Inledningsvis berördes den grupp ungdomar som lämnar skolan efter grundskolan och inte går vidare till gymnasieskolan. Vad händer med dessa ungdomar som kommer ut på arbetsmarknaden med enbart grundskolekunskaper som bakgrund? Statistiska centralbyrån genomför sedan 1971 undersökningar avseende verksamheten bland ungdomar som hösten efter avslutad grundskoleutbildning och ej gått vidare till gymnasieskolan. Våren 1977 förvärvsarbetade två tredjedelar av de elever som slutade grundskolan vårterminen 1976, samma andel som vid 1976 års ettårsuppföljning. Andelen arbetssökande bland de elever som ej sökte eller sökte men ej antogs till gymnasieskoleutbildning ökade från 6 % till 8 % mellan 1976 och 1977. 1 1977 års undersökning hade 29 % av männen och 39 % av kvinnorna någon gång varit arbetslösa sedan de slutade grundskolan våren 1976. och 13 % av männen och 14 % av kvinnorna mer än 2-3 månader. Bland männen återfanns ca 2/3 inom någon form av tillverkningsarbete. Andra vanligt förekommande arbetsområden var lantbruks-, skogsoch fiskeriarbete samt transport- och kommunikationsarbete. Bland de förvärvsarbetande kvinnorna hade ca hälften anställning inom serviceyrken. Andra ofta förekommande typer av arbete för kvinnorna var tillverkningsarbete och kommersiellt arbete. Vilket studieintresse hade dessa ungdomar? av dem hade Drygt hälften läst allmän kurs i engelska och matematik. hade Drygt 60 % av männen läst teknik som tillvalsämne i årskurs 9. Bland kvinnorna hade 35 % läst ekonomi, knappt 20 % tyska allmän kurs. Bland de studerande männen våren 1976 fanns 27 % inom övrig utbildning och 26 % inom gymnasieskolans specialkurser. Våren 1977 hade 25 % av männen valt övrig utbildning och 34 96 gymnasieskolans Av specialkurser. de studerande kvinnorna våren 1976 återfanns 55 % på övriga 2-åriga yrkesinriktade linjer och 23 % hade valt gymnasieskolans specialkurser. Våren 1977 uppgick andelen studerande kvinnor inom övriga Z-åriga linjer till 60 % och specialkurserna valdes av 17 %. Denna uppföljning gäller de ungdomar som ej sökt eller sökt men ej antagits till gymnasieskolans olika linjer. Sysselsättningsutredningen har tidigare i sitt första delbetänkande slagit fast att alla ungdomar skall garanteras en tvåårig yrkesförberedande utbildning, ett krav som här finns anledning att återkomma till. Det handlar här om en utbyggnad av gymnasieskolans kapacitet, urvalskriterier vid intagning till gymnasieskolan, vilket behandlas vidare i avsnitt 8.3.1.2. För dessa nämnda grupper ungdomar är situationen desto mer komplicerad eftersom deras främsta arbetshinder, brist på utbildning är betingat av deras dåliga erfarenheter av och misstro mot utbildningssystemet. När det gäller dessa ungdomar har grundskolan i väsentliga avseenden misslyckats med sina målsättningar.

358 Utbildning, praktik, yrkeseijfarenher

Särskilt påtagliga blir dessa misslyckanden i kommuner med stora ungdomskullar, många invandrarungdomar, kommuner där stor andel av behar svåra sociala problem. I dessa kommuner behöver skolan folkningen helt andra resurser för att kunna leva upp till sina målsättningar, kunna motivera alla elever till utbildning, kunna kompensera de negativa bak-

grundsfaktorer som hämmar många elever i skolarbetet. Enligt sysselsättär det nödvändigt att dessa kommuner tilldelas ningsutredningens mening förstärkta resurser vad gäller personal, hjälpmedel etc. betydligt

8.3.1.2 Gymnasieskolan

av en rad skolreformer under 1960- Införandet av gymnasieskolan föregicks av grundskolan och en ökande efterfrågan på gymnasial talet. Utbyggnaden utbildning gjorde det nödvändigt att se över den gymnasiala utbildningens År 1971 ersattes gymnasiet, fackskolan och yrinnehåll och organisation. kesskolan av en organisatoriskt sammanhållen skolform, gymnasieskolan. var att få bort status- och pres- Ett av syftena med sammanslagningen av olika studievägar och yrkesområden. Ett annat tigebundna värderingar var att alla ungdomar inom gymnasieskolan skulle få en yrkesförberedande

grundutbildning. har inte lyckats ge alla ungdomar en yrkes- Den nya gymnasieskolan förberedande utbildning enligt intentionerna. Antalet sökande till gymnasievilket innebär skolans linjer var år 1978 ca 8 500 Her än antalet elevplatser, mellan totalantalet sökande och utlagda elevplatser ökat med att differensen platser jämförs med nästan 1 400 sedan Föregående år. Om antalet utlagda förstahandsval blir platsunderskottet 18 900 elevplatser 1978, de sökandes 18 900 platser hänför en ökning med nära 2 200 mot året innan. Av dessa linjerna, vilket är det största unsig ca 17 700 till de 2-åriga yrkesinriktade som redovisats och en ökning från 1977 med 2200 platser. derskottet Antal disponibla platser varierar mellan linjerna. Vissa yrkesförberedande med god prognos på arbetsmarknaden, t. ex. vårdlinjen utbildningslinjer att utbilda efter arbetsmarknadens behov. har otillräcklig kapacitet och arbetsmark- Vart går de elever som inte antas? Beredskapsarbete tar emot allt fler av dessa ungdomar. Under exempelvis nadsutbildning december månad 1978 var 11 100 ungdomar under 25 år i arbetsmarknadsutbildning. Motsvarande siffror utbildning, här begränsat till yrkesinriktad för beredskapsarbete var 44 142. Jämför vi vidare den sektor som tidigare i gymnasieskolan beträffande skillnad i kapacitet och tagits som exempel sökande, vårdutbildning, kan vi konstatera att inom arbetsmarknadsutbildl 729 ungdomar under 25 år och i beredskapsarbete 3 885 ägnade ningen eller arbete inom vårdområdet. sig åt utbildning När det gäller kapaciteten i gymnasieskolan att ta emot alla ungdomar har ovan konstaterats att den allvarligaste bristen på platser efter grundskolan Detta är desto mer allvarligt eftersom gäller de yrkesförberedande linjerna. det är dokumenterat att de ungdomar som utbildar sig i de yrkesinriktade snabbt får arbete efter utbildningen och ofta i linjerna i gymnasieskolan utbildningsyrket. SCB gjorde 1974 en undersökning av de elever som våren

1973 fullföljt gymnasieskolans Z-åriga linjer. Enligt denna förvärvsarbetade

Utbildning, 359 praktik, yrkeserfarenhet

76 % av männen och 80 % av kvinnorna. Andelen arbetslösa var för båda könen 4 % och ca 10 % studerade. Tre fjärdedelar av männen hade tillverkningsarbete. Nära 85 % av kvinnorna arbetade främst inom vårdområdet samt inom kameralt och kontorstekniskt arbete. Skälet till att det idag är svårt att komma in på de flesta praktiska linjer är att många kommuner satsat på de teoretiska linjerna som är billigare att anordna än yrkesutbildning. Kommunerna måste, enligt sysselsättningsutredningens mening, tillförsäkras tillräckliga resurser från staten lör att kunna inrätta de utbildningslinjer som efterfrågas. För att klara en snabb

Tabell 8.1 SÖ:s bedömning av antalet elevplatser i gymnasieskolans direkt grundskoleanknutna del läsåret 1979/80. Prop. 1978/79:100, bilaga 12.

Studieväg Frekvens” Elev- Antal förstaplatser handssökande per 100 platser läsåret 1978/79

Tvââriga linjer och specialkurser näraliggande lin/erna

Minsl treåriga lin/ei

Special/mixer ej näraliggande

“ Med direkt grundskoleanknutna studievägar avses linjer och specialkurser om minst ett år som för tillträde fordrar genomgången grundskola. b Procent av antalet l6-åringar (114260).

360 praktik, yrkeswj/árenher Utbildning,

ökning av de praktiska utbildningarna fordras att man går okonventionellt tillväga genom att bl. a. köpa utbildning i företag, vissa praktiska moment i utbildningar. Det handlar här främst om utbildningar på industriföretag. Dessa bör kompletteras i mindre skala med utbildningar i lärlingsyrken. Enligt sysselsättningsutredningens mening är de metoder som finns i lärlingsutbildningen i linje med utredningens förslag om varvad utbildning med inslag av teori och praktik i gymnasieskolan. Det är enligt sysselmening nödvändigt att alla ungdomar får såväl stusättningsutredningens dieförberedelse som yrkesförberedelse på gymnasiestadiet. Den varvade utbildning utredningen föreslagit kan anpassas till varje yrke vad gäller längd på de praktiska momenten och samtidigt ge den allmänteoretiska grund som är nödvändig för att erhålla gymnasiekompetens. De värden beträffande handledning och fardighetsträning i yrket som finns i lärlingsutbildningen skulle därmed kunna tas tillvara. Utredningen anser därför att lärlingsutbildning bör inlemmas i skolans gymnasieplanering. Skolan skall garantera utbildningens kvalitet och ge elever i lärlingsutbildning den komplettering som erfordras i teoretiska ämnen. På detta sätt kan också återväxten i vissa hantverksyrken säkras. Skolstyrelserna skall kunna besluta om att förlägga elevs utbildning till företag i den form av lärlingsutbildning som ovan skisserats. Utbildningen bör bekostas med medel för gymnasieutbildning. En höjning av statsbidraget till lärlingsutbildningen är försvarbar om utbildningsformen förändras enligt ovanstående så att man samtidigt uppnår en kvalitetshöjande effekt. Nuvarande bidrag för lärlingsutbildning är 2 700 kr som fördelas under minst tre år med l 300 kr första året, 700 kr andra året och 700 kr efter utbildningstidens slut. l prop. 1978/792100 föreslås att bidraget höjs med 65 96 ,alltså till sammanlagt 4 455 kr för oförändratantal lärlingsplatser, l 600 platser. Sysselsättningsutredningen vill understryka att all gymnasieutbildning, även om vissa moment i utbildningen förläggs till arbetsplats. skall bedrivas i samhällets försorg med skolans överinseende över utbildningens utformning. Den yrkesutbildning som lokaliseras till företag skall sålunda ha det reguljära skolväsendet som huvudman och ges samma bredd som den enbart skolförlagda gymnasieutbildningen. Om man som komplement till och/eller del av den reguljära utbildningen inför ett utbildningssystem där företag/förvaltning tar över delar av gymnasieutbildningen är det enligt sysselsättningsutredningen rimligt att samhället ersätter de kostnader företaget eller förvaltningen tar på sig. När det gäller de studerandes studiesociala förmåner hänvisas till avsnitt 8.5. Vad gäller ersättningen under vistelsen på arbetsplatsen får denna fråga lösas av de avtalsslutande parterna. En stor grupp av ungdomarna i gymnasieskolan avbryter sina gymnal Studieavbrott och siestudier. SCB och SÖ gjorde 1975 en undersökning om studieavbrott och linjebyte i gymnasieskoen enkät till 8000 ungdomar som slutade grundskolan lan. En longitudinell linjebyte genom studie under fyra år av den 1971.1 Av de elever som påbörjat en tvåårig linje i gymnasieskolan avbröt årskull ungdomar som 17 % studierna. På de tre- och fyraåriga linjerna avbröt en av fyra studierna 1971 lämnade grundskoeller bytte linje. lan. Skolöverstyrelsens Enligt rapporten upplevde studieavbrytaren att han hade dåligt stöd hemrapportserie, Byrå P1. Stockholm 1975. ifrån. Studieavbrytarnas föräldrar ansåg i dubbelt så hög utsträckning som

Utbildning, praktik, yrkese/_farenher 361

övriga att det är slöseri med tiden att gå i skolan. Ändå hade studieavbrytarnas föräldrar själva ofta god utbildning. Orsakerna till studieavbrotten varierade från ekonomiska Problem till laktiska övervägandembristande intresse samt stress. Drygt hälften (59 %) återupptog sina studier igen. Var tionde elev på de yrkesinriktade linjerna hade dock gjort ett definitivt studieavbrott. Denna grupp hade lägre grundskolebetyg. föräldrarna hade lägre utbildning och gav mindre stöd. De definitiva studieavbrytarna hade lång arbetslöshet, kvinnorna i genomsnitt åtta månader och männen sex månader. svårigheterna att följa med i undervisningen var dubbelt så vanligt på de tre- och fyraåriga linjerna. Fler ungdomar på de tvååriga linjerna avbröt sina studier för att de blivit erbjudna arbete eller av ekonomiska orsaker. Nära 30 % av Studieavbrytarna skulle ha fortsatt studera om de kunnat organisera sina studier annorlunda. på deltid, i annan takt eller läsa några ämnen i taget. Denna större frihet i uppläggningen av studierna har andra skolformer, som studieavbrytarna ofta väljer när de återupptar sina studier. Gymnasieutredningen har i uppdrag att ingående undersöka orsakerna till studieavbrott och föreslå åtgärder som gör gymnasieskolan bättre anpassad till dessa grupper. Liksom när det gäller ungdomar som lämnar grundskolan efter ofullständig utbildning vill sysselsättningsutredningen även här understryka det angelägna i att orsakerna till studieavbrotten ingående belyses i en kontinuerlig uppföljning. I detta sammanhang bör även uppmärksammas de elevgrupper som ej utnyttjar gymnasieskolans utbildnng i samma utsträckning som andra, t. ex. handikappade och invandrare. Studieavbrytarna liksom de som inte söker vidare till gymnasieskolan skulle troligen lättare motiveras för en gymnasieutbildning om den kunde läggas upp mer flexibelt, mer anpassat till den enskilde eleven. Sysselsättningsutredningen presenterade i sitt delbetänkande “Arbete åt alla” (SOU 1975:90) liksom i skrivelse till regeringen hösten 1977 förslag beträffande varvning av studier och praktik. Utifrån elevens egna förutsättningar skulle en gymnasieutbildning kunna skräddarsys med inslag av teori och praktik. Utbildningsprogrammet skulle utarbetas i samråd med den studerande. skola, arbetsförmedling, fackliga organisationer och företag. Praktikinslagen skulle motsvara praktik enligt de villkor som presenteras i avsnitt 8.4.3. Under den skolmässiga delen av utbildningen skulle studiestödssystemet fungera. Statsbidrag skulle utgå för arbetet med handledning. Den försöksverksamhet som nu i liten omfattning skall genomföras får inte den inriktning som sysselsättningsutredningens förslag innebar. De problem som var utgångspunkt för utredningens skrivelse har emellertid förvärrats påtagligt under de senaste åren. De ungdomar som inte direkt går till en gymnasieutbildning - och dit hör även i viss mån studieavbrytarna - blir allt fler. Det reguljära skolväsendet har ansvar för att ge dessa ungdomsgrupper en yrkesförberedande utbildning. De alternativa kostnader samhället tar på sig genom beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning blir ofta högre. Genom att dels generellt bygga ut gymnasieskolans kapacitet, dels successivt i alla kommuner utan särskild försöksverksamhet införa en alternativ gymnasieutbildning för de ungdomar som behöver det med varv-

362 Utbildning, praktik, yrkese/j/árenher

skulle det reguljära skolväsendet ta sitt ning av teori- och praktikmoment, ansvar för dessa ungdomsgrupper. Ett ansvar som skolan redan har. l gymnasieutredningens direktiv står bl. a. att gymnasieutredningen skall söka finna en organisation för gymnasieskolan så att i alla utbildningslinjer teori och praktik kan varvas. Det bör därför enligt sysselsättningsutredningens mening ankomma på gymnasieutredningen att i fortsättningen följa utvecklingen av den modell som sysselsättningsutredningen anvisat för varvning av teori- och praktikmoment i gymnasieutbildningar. I detta sammanhang bör även uppmärksammas det uppdrag gymnasieutredningen har att överväga de problem som är förknippade med en ökad samverkan med arbetslivet. Förslag till åtgärder som ökar kontakterna mellan skola och arbetsliv under utbildningstiden bör behandlas med förtur. Bland övriga punkter i gymnasieutredningens direktiv som sysselsättningsutredningen vill uppmärksamma märks utbildning i företag, den gymnasiala utbildningens dimensonering och lokalisering samt samverkan mellan gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning.

8.3.2 Högskolan När den “nya” högskolan infördes 1977 inlemmades i högskolan flera efterutbildningar. Sammanförandet av utbildningslinjerna till sekgymnasiala torer. liksom vidgningen av högskolebegreppet, har gjorts främst i syfte att bättre kunna planera och styra utvecklingen av den högre utbildningen. En samlad bedömning av de utbildningar som numera ingår i högskolan samhar tidigare kunnat göras först på departementsnivå. Någon långsiktig manhållen omfattande allt som nu ingår i högskolan har inte planering förekommit. Högskolereformen innebär bl. a. att landet indelats i sex högskoleregioner. Regionstyrelserna har bl. a. ansvar för att hålla samman planeringen av utbildningsutbudet inom regionen. Ett huvudsyfte med högskolereformen är att öka den geografiska spridoch på så vis göra högskoleutbildning tillningen av högskoleutbildningen för fler människor. Ett annat huvudsyfte med reformen har varit gänglig och urvalsreglerna som att genom ändring av behörighets- ge människor saknar gymnasial utbildning men har arbetslivserfarenhet ökade möjligheter till högre utbildning. Vilka krav kan vi inför framtiden utifrån arbetsmarknadsaspekt

andra

ställa på den “nya” högskolan? I kapitlen 3 och 4 har behandlats förutsättatt klara sig i internationell konkurrens. ningarna för det svenska näringslivet För detta krävs en snabb högteknologisk utveckling. Detta i sin tur kräver stora satsningar på forsknings- och utvecklingsarbete på dessa områden. Skall vår industri kunna hävda sig internationellt är det nödvändigt att när det gäller högre utbildning satsa på avancerad teknikerutbildning på olika nivåer och teknologisk högskole- och forskarutbildning. Vid dimensionering av olika utbildningslinjer måste, också när det gäller högskolan större anpassning ske till arbetsmarknadens behov, såväl för hela landet som regionalt. Dessa aspekter behandlas i avsnitt 8.7. Dimensionering och inriktning av de olika utbildningslinjerna måste också ske med utgångspunkt från möjligheterna att erbjuda lämplig postgymnasial

Utbildning, praktik, yrkeseIj/árenher 363

utbildning till de stora ungdomskullar som framöver lämnar gymnasieskolan, särskilt de som utbildat sig på de icke yrkesförberedande linjerna. Huruvida ambitionen att vidga rekryteringen socialt till den nya högskolan fått effekt är ännu för tidigt att uttala sig om. Redan innan den “nya” högskolan infördes kunde emellertid vissa förändringar beträffande tillströmningen till högskoleutbildning noteras. Tillströmningen ökade markant mellan 1964 och 1968 då de stora barnkullarna i viss utsträckning genomgick gymnasie- och högskoleutbildning. Därefter stabiliserades tillströmningen under några år för att sjunka under första halvan av 1970-talet. Efter 1975 märktes åter en uppgång. Antalet äldre studerande med arbetarbakgrund har ökat oavbrutet sedan början av l960-talet. Sett till gruppens storlek i befolkningen är dock antalet högskolestuderande med arbetarbakgrund litet. l befolkningen som helhet utgör arbetargruppen ca 40-50 % jämfört med akademikergruppens 4-5 %. Dessa två grupper är i fråga om studiebeteende ytterlighetsgrupper. Läsåret 1975/76 utgjorde arbetarbarnen 18,5 % och akademikerbarnen 13,4 % av samtliga nyinskrivna. Arbetslösheten bland långtidsutbildade i början av 1970-talet kan förmodas ha påverkat den sociala sammansättningen i tillströmningen till högskoleutbildning. Tidsmässigt finns ett samband mellan arbetsmarknadsproblemen för långtidsutbildade och nedgången i andel studerande med arbetarbakgrund vid högskolorna. Också innan den nya högskolan infördes sökte man i reformeringen av den högre utbildningen konsekvent bygga upp en studieorganisation som kan medverka till att högskoleutbildning skall kunna utnyttjas som återkommande utbildning. Vilka grupper har haft nytta av detta? Enligt utvärderingar av försöksverksamheten med vidgat tillträde till högskolan (25z4-regeln) är det främst de relativt välutbildade som rekryterats. De nya grupperna har hämtats från socialgrupp 2. Det främsta studiemotivet har varit fort- och vidareutbildning. Det rör sig oftast om kortare kurser, punktinsatser av fort- och vidareutbildningskaraktär, sällan överbryggande utbildning. Denna försöksverksamhet har inneburit att stora grupper relativt välutbildade har fått möjlighet att studera i högskola - och också utnyttjat denna möjlighet. Med denna utbildningsform når man dock inte de lågutbildade. Arbetarrörelsens arbetsgrupp för högskoleutbildning och forskning har i samarbete med Lunds universitet bedrivit en försöksverksamhet med högskoleutbildning för fackliga förtroendemän. I denna försöksverksamhet har man anpassat kursernas innehåll, pedagogik och Studieformer utifrån studerandegruppens sociala bakgrund, erfarenheter och studiemål. Betydelsen av att undervisningen anpassas till eleverna bekräftas också av erfarenheterna från försöksverksamhet med yrkesteknisk h_ögskoleutbildning, (YTH). Ett tillräckligt studiestöd är också en av de faktorer som haft störst betydelse for att motivera till högskolestudier. Försöksverksamheten startade hösten 1975. Målet för YTH-utbildningen vari första hand att möta efterfrågan på högre utbildning från industriarbetare med grundläggande yrkesutbildning och praktisk yrkeserfarenhet. Utbildningen skulle också tillgodose industrins behov av arbetskraft för vissa kvaliñcerade funktioner och ge ämnesutbildning för blivande lärare i yrkesteknik i gymnasieskolan.

364 Utbildning, praktik, yrkeser/áren/iet

Universitets- och högskoleämbetet presenterade hösten 1978 en utvärdering från verksamheten. Våren 1978. ett år efter avslutad utbildning, hade en tredjedel av eleverna nya arbetsuppgifter och en tredjedel hade bytt arbetsgivare. Drygt en tredjedel hade fått mer ansvarsfulla arbetsuppgifter. Nära två tredjedelar av dem som fått nytt arbete tjänade mer än de skulle gjort om de varit kvari sitt gamla arbete. Tre av fyra ansåg att YTH-studierna haft stor betydelse för att de skulle få nytt arbete och trivdes bättre med det nya arbetet. I proposition 1978/79:lO0 föreslås att försöksverksamheten med YTH upphör och att YTH-linjerna inrättas som allmänna utbildningslinjer inom högskolan fr. o. m. den 1 juli 1979. Utbyggnaden av yrkesteknisk högskoleutbildning i olika branscher bör enligt sysselsättningsutredningen ske utifrân bedömningar av de långsiktiga branschprogram som närmare diskuteras i kapitel 6. Det kan bli fråga om väsentliga utbyggnader inom vissa branscher på kort sikt, särskilt de som haft färre utbildningsplatser under försöksperioden än tidigare. Erfarenheterna av de två åren i den nya högskolan är som ovan påpekats för små för att man skall kunna dra några slutsatser om huruvida de syften med högskolan som ovan redovisats har uppnåtts. Vissa problem finns kvar, fortfarande finns utbildningslinjer som saknar yrkesmässig inriktning, t. ex. inom humanistämnena. Könsmässigt är fortfarande rekryteringen till olika utbildningar skev. Högskoleutbildningen är enligt riksdagsbeslut spärrad fr. o. m. 1 juli 1979, vilket torde kunna få konsekvenser beträffande dimensionering och inriktning av högskoleutbildningen i relation till arbetsmarknadens behov.

8.3.3 Vuxenutbildning Sedan mitten av 1960-talet har samhällets satsning på vuxenutbildning ökat kraftigt. Vuxenutbildningens utvidgning sammanhänger med de krav på återkommande utbildning som tekniska och strukturella förändringar av produktionen har inneburit. Ett annat skäl är den utbildningspolitiska målsättningen att med utgångspunkt från rättvisekrav ge överbryggande utbildning åt kortutbildade främst med syfte att minska utbildningsskillnaderna mellan generationerna. Utbildningsklyftorna mellan yngre och äldre är dock fortfarande mycket stora. År 1976 hade 51 % av befolkningen enbart nio års skolgång eller kortare. Hur ser de grupper ut som främst är i behov av vuxenutbildning? De flesta som står utanför arbetskraften är lågutbildade. De saknar också ofta yrkesutbildning. Större delen av denna grupp är över 55 år och består till stor del av kvinnor i skogslänen. Nära 80 % av dem som står ziranøz arbetskraften i åldrarna 16-64 år har kortare utbildning är nio år. Bland personer i arbetskraften har 37 % kortare utbildning än nio år. Räknar man i gruppen lågutbildade i arbetskraften även in dem som har nioårig skolutbildning hade ungefär hälften 1978 utbildning om nio år eller kortare. Dessutom saknar stora grupper i arbetskraften egentlig yrkesutbildning, t. ex. inom vårdområdet. Drygt 1/3 av alla biträden inom sjuk- och åldringsvård saknar erforderlig utbildning.

Utbildning, praktik, 365 ytrkeseifarenher

Ytterligare en aspekt som talar för att vuxenutbildningen kraftigt måste byggas ut är utvecklingen på arbetsmarknaden. De snabba Förändringarna i arbetslivet innebär att människorna måste fort- och vidareutbilda sig för att klara de nya arbetsuppgifter och Förändringar i arbetsfördelning som utvecklingen för med sig. En av Förutsättningarna för en ökad yrkesmässig rörlighet är en allmän höjning av utbildningsnivån för stora grupper på arbetsmarknaden och detta är ytterligare ett argument för en utbyggd fortoch vidareutbildning. Den kraftiga satsningen på teknisk utveckling som berördes i 8.2.2 ställer naturligtvis även krav på fort- och vidareutbildning. I samtliga dessa sammanhang har såväl det reguljära utbildningsväsendet, övrig fortbildning som arbetsmarknadsutbildning viktiga uppgifter. Olika former av vuxenutbildning har stor betydelse när det gäller att minska utbildningsklyftorna i bemärkelsen allmänkunskaper. I detta avsnitt koncentrerar vi oss emellertid på olika former av yrkesinriktad vuxenutbildning. Den vuxenutbildning som sker inom arbetsmarknadsutbildningen behandlas dock i ett eget avsnitt, 8.3.4. Ett stort problem när det gäller de grupper som här tagits upp är att motivera dem för studier. I syfte att nå och motivera vuxna för fort- och vidareutbildning har försöksverksamhet bedrivits med vuxenutbildning (FÖVUX). Erfarenheterna av denna visar att en mycket stor andel av uppsökta kortutbildade kunde rekryteras till studier om den uppsökande verksamheten genomfördes på rätt sätt och studiehinder undanröjdes. Verksamheten har nu permanentats. Den kommunala vuxenutbildningen har inte lyckats rekrytera de utbildningsmässigt svagaste grupperna och inte heller äldre personer. Andra former av vuxenutbildning. t. ex. studieförbundens cirkelverksamhet har lyckats bättre med att rekrytera äldre och lågutbildade. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning om den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen skall kartlägga, analysera och utvärdera hur de mål för den kommunala vuxenutbildningen, som har fastställts av riksdagen, har omsatts i praktisk verksamhet och vilka erfarenheter som vunnits i fråga om den kommunala vuxenutbildningens uppgifter och roll i utbildningssystemet. Enligt sysselsättningsutredningens mening måste också den kommunala vuxenutbildningen i likhet med högskolan i långt större utsträckning än hittills anpassa uppläggningen av undervisningen till elevernas förkunskaper och studievana. Den främsta motiveringen för vuxenutbildning är dock att den påtagligt leder någonstans för individen, mot ett realistiskt mål. Enligt en studie

om rekrytering till vuxenutbildningl som bygger på enkäter riktade till kort-

utbildade yngre män var intresset för vidareutbildning främst knutet till utbildning inom det egna yrket eller yrkesutbildning för nytt yrke. Denna intresseinriktning är inte minst viktig att observera när det gäller den företagsinterna utbildningen. Företagen erbjuder utbildning, men den

styrs av företagets behov och inte de enskilda individernas. Hur utnyttjar 19° R“b°“5°3 RFkTY

företagen sin personal i termer av vidareutbildning och personalutveckling?

I nästa avsnitt åiggggglsvtgäfäåvtbégjrl_

behandlas företagsintern utbildning, främst med utgångsutbildade yngre män. punkt från de förslag utredningen om företagsutbildning (UFU) lagt fram. Varberg 1975.

366 Utbildning, praktik, yrkeseIj/árenhet Tabell 8.2 Aktuellt intresse för olika typer av vuxenutbildning. Procentuell fördelning (antal enkäter 1675)

Källa: Rubenson: Rekrytering till vuxenutb. s. 241.

8.3.3.1 Företagsintern utbildning Utredningen om Företagsutbildning (UFU) avlämnade ett delbetänkande i september 1977 (SOU 1977:92). Utredningens uppgift var att kartlägga personalutbildningen (dvs. utbildning av anställda) i Företag, kommuner och landsting.

Med personalutbildning avses av Företaget (även kommuner och landsting)

bekostad utbildning av den egna personalen, i Företagets eller annans regi. Som utbildning räknas därvid i kursplan eller liknande reglerad utbildning av teoretisk eller av teoretisk och praktisk art. Den skall vidare omfatta minst 8 timmar. Inbyggd gymnasieskola, Företagsskola och utbildning där statsbidrag eller kommunala bidrag utgår omfattas av det personalutbildningsbegrepp UFU valt. Totalt sett har enligt UFU:s kartläggning personal i kvalificerade tjänstemannabefattningar en större andel deltagare i Företagens utbildning än övrig personal. Andelen deltagare i Företagens personalutbildning är högre bland anställda med relativt lång skolmässig grundutbildning. De som främst får del av personalutbildning är män i åldern 25-45 år, som är heltidsanställda och ej är invandrare. Personalutbildningen är ofta ett led i en intern befordran eller i en introduktionsutbildning, båda främst För personer på kvalificerade befattningar. De grupper som inte får del av utbildning klarar sämre Förändringar i arbetslivet som ställer krav på en fortlöpande och ömsesidig anpassning mellan arbete och arbetstagare. En ökning av personalutbildningen skulle enligt UFU kunna medverka till att minska utbildningsklyftorna inom och mellan generationerna och därmed även stärka deras ställning på arbetsmarknaden. Personalutbildningen kan även medverka till ökad trygghet på arbetsmarknaden För den enskilde därigenom att denne genom utbildning kan få möjlighet att byta arbete och på så sätt få en ökad valfrihet. En stor del av den totala Företagsutbildningen vänder sig till nyanställd personal. Nyanställningar i Företagen varierar med svängningar i konjunkturerna och därmed också en stor del av Företagens utbildning. En utjämning av nyrekrytering och utbildning i Företagen mellan hög- och lågkonjunkturer skulle när det gäller känsliga Företag och branscher kunna ge vinster både För Företag, industrier och samhälle.

Utbildning, praktik, yrkeserj/árenhet 367

Sysselsättningsutredningen presenterade i sitt första delbetänkande Arbete åt alla” (SOU 1975:90) ett förslag om en form av investeringsfonder för att påverka företagens interna utbildning. Genom ett sådant fondsystem skulle man i ökad utsträckning kunna få Företagen att ta samhällsekonomiska hänsyn vid planeringen av utbildningen. Ett element av konjunkturpolitiska överväganden skulle föras in i företagens planering. Det kan också ses som en markering av företagens ansvar för att en jämn sysselsättningsutveckling upprätthålls. Med hänvisning till de erfarenheter UFU redovisat i sitt betänkande vill sysselsättningsutredningen åter föra fram sitt förslag om utbildningsfonder. En ny utredning om Företagsutbildning kommer att tillsättas. Denna kommitté bör enligt sysselsättningsutredningen få i uppdrag att precisera förslag till utformning av denna typ av investeringsfond. Det är enligt utredningens mening viktigt att därvid särskild uppmärksamhet ägnas de mindre företagens möjligheter att utnyttja ett sådant fondsystem. Verksamheten inom kommuner och landsting är i väsentliga delar inte lika konjunkturkänslig som företagens verksamhet. I perioder av lågkonjunktur bör dock enligt UFU:s mening rekrytering och utbildning av personal till bristyrken, t. ex. inom barnomsorg och vård utökas. Härigenom skulle arbetslöshet motverkas samtidigt som behovet av utbildad arbetskraft tillgodoses. Personalutbildningen når i dag i mindre utsträckning de mest utsatta grupperna på arbetsmarknaden. Sysselsättningsutredningen delar UFUzs uppfattning att genom olika former av personalutbildning skulle de mest utsatta grupperna få en förbättrad beredskap för omställningarna på arbetsmarknaden. Personalutbildning skulle därigenom bli ett viktigt redskap för ökad jämställdhet mellan olika grupper på arbetsmarknaden. I proposition 1978/792100 aviseras en översyn av de olika formerna av arbetsmarknadsutbildning i företag. Företagsutbildningens roll i detta sammanhang bör, enligt propositionen, prövas med utgångspunkt i den kartläggning som UFU har gjort. Vid översynen skall samråd äga rum med de utredningar som arbetar med frågor inom närliggande områden, t. ex. gymnasieutredningen. Den statliga personalutbildningens fortsatta inriktning och organisation är föremål för utredning (SOU 1976:61 och SOU 1978:41). Utredningens principförslag innebär en vidare syn på vad som kan inrymmas i begreppet personalutbildning. Den statliga personalutbildningens hittillsvarande inriktning och mål har inte inneburit att personalutbildningen bidragit till att underlätta för anställda att gå från en lägre tjänst till en högre på handläggarnivå. Vidare har personalutbildningen i liten utsträckning använts för att genom omskolning medverka till att underlätta omplaceringar och anpassning till nya arbetsuppgifter. Målen för den statliga personalutbildningen bör självfallet vara desamma som de som sysselsättningsutredningen ovan fört fram när det gäller övrig personalutbildning, anpassning till omställningar på arbetsmarknaden och en annan fördelning av utbildningsinsatserna, främst till de mest utsatta grupperna på arbetsmarknaden.

368 Utbildning, praktik, yrkese/jfárenher

8.3.4 Arbetsmarknadsutbildning

8.3.4.1 l Arbersmarknadsurbi/dningens (A M U Js) utvecklingförslag till _ förändringar De senaste årens djupa konjunkturnedgångar har medfört en stark ökning av AMU. AMU har vid sidan om det reguljära utbildningssystemet en viktig roll att spela dels för att klara den strukturomvandling som pågår på arbetsmarknaden och därmed underlätta den yrkesmässiga rörligheten, dels för att underlätta ny- och återinträdandes inträde i arbetslivet. AMU har ganska nyligen varit föremål för utredning - KAMU (SOU 1974:79) och reformering. I budgetpropositionen 1979 aviseras en översyn

av arbetsmarknadsutbildningen. Översynen kommer att omfatta bl. a. or-

administration, lokal-, utrustnings- och personalfrågor. Den komganisation, mitté som kommer att tillkallas skall också pröva företagsutbildningens roll i Förhållande till arbetsmarknadsutbildningen. Mot denna bakgrund är det inte sysselsättningsutredningens avsikt att komma med omfattande forslag på detta område utan begränsa sig till vissa principiella ställningstaganden. AMU avgränsas av rätten att få utbildningsbidrag under utbildningstiden. Utbildningsbidrag kan beviljas för olika typer av yrkesutbildning och för den förberedande utbildning som är nödvändig för att yrkesutbildningen skall komma till stånd. Som villkor för att en person skall komma i fråga för utbildningsbidrag gäller att han är eller löper risk att bli arbetslös eller är svårplacerad på arbetsmarknaden samt att utbildningen kan antas vara ägnad att medföra stadigvarande arbete som inte kan komma till stånd utan utbildningen. där det råder brist på yrkesutbildad arbetskraft an- Inom yrkesomrâden ordnas s. k. bristyrkesutbildning. Till sådana kurser är tillträde fritt även för personer som inte är eller riskerar bli arbetslösa. Huvuddelen av de personer som påbörjar AMU genomgår någon typ av yrkesinriktad utbildning. Den största delen av de yrkesinriktade kurserna har funnits inom sektorn tillverkning, byggnadsverksamhet även om utbildning för den offentliga sektorn expanderat under senare år. När AMU var i uppbyggnadsskedet karaktäriserades den av en hög grad av flexibilitet. Det var lätt att starta resp. lägga ner kursverksamhet. När verksamheten blivit mer permanent har det också inneburit en ökad institutionalisering och tröghet. Uppbyggnaden av fasta AMU-center med lokaler avsedda för viss typ av yrkesutbildning gör det svårare att genomföra förändringar i organisationen efter svängningar i sysselsättningssituationen. Lokalbehovsbedömningar, läroplansarbete, den ökande andelen lärare med fasta tjänster är några exempel på att även utbildningar inom AMU:s ram blivit mindre flexibla. Behovet att göra AMU lättrörlig bla. geografiskt berörs även i kapitel 9. Närheten till AMU har särskilt stor betydelse för kvinnor och ungdomar eftersom de ofta är lokalt bundna och de allmänna kommunikationerna till tätorten där AMU bedrivs ofta är bristfälliga. Det är därför enligt sysselsättningsutredningen av vikt att AMU lokaliseras och anpassas även till små orters behov. Detta sker bäst genom att bl. a. utnyttja redan befintliga resurser inom det reguljära utbildningsväsendet. AMU:s flexibilitet värnas också genom att kursverksamheten inte alltför starkt knyts till stora centra.

Utbildning, 369 praktik, yrkesezj/árenhet

220- 210- 200- 190* 180- 170- 160- 150- 140- 130- 120- 110-*

1960 65 70 75 76 77 78 SÖ-kurser Fig. 8.1 A mal personer som :I Kurser i det reguljära utb.väsendet börjar AMU 1960-1978 fördelning efier kursanord- Övriga kurser nare. Utb. i företag (exkl. 25-kronan) Källa: AMS arbetsmark- Q3 25-kronan nadsstatistik

370 Urbildning, praktik, yrkesetfáienlier

För att AMU skall kunna möta de snabba Förändringarna på arbetsmarknaden krävs stor flexibilitet i kursutbud samt förläggning av kurser geografiskt och tidsmässigt. Vi återkommer i avsnitt 8.7 till hur planeringen av AMU bör ingå som en del i den utbildningspolitiska planeringen. Re- Det primära syftet med all AMU är att möjliggöra arbetsplacering. sonemangen om AMU som medel för att hjälpa personer över en tröskel har ibland kommit att uppfattas som ett ställningstagande mot längre utbildningar. Det finns enligt sysselsättningsutredningens mening inte något behov av mera generella regler som begränsar omfattningen av AMU annat än när det gäller särskilt långa utbildningar, dvs. i första hand högskoleutbildningar och studier i gymnasieskolan som enbart utgör förberedelser för högskolestudier. För att tillgodose behoven av fort- och vidareutbildning anser sysselsättningsutredningen att vissa högskoleutbildningar bör kunna komma i fråga som AMU. Som försöksverksamhet och efter sedvanlig prövning av arbetsförmedlingen får länsarbetsnämnderna besluta om utbildning i form av AMU omfattande högst 20 veckor vid yrkeskurser där studiemedel normalt utgår. Målgrupp för försöksverksamheten är i första hand långtidsutbildade som p. g. a. en ur arbetsmarknadssynpunkt olämplig eller otidsenlig utbildning behöver en kompletterande utbildning för att erhålla ett stadigvarande arbete. I vissa fall kan aktuella utbildningar också vara lämputbildning. l försöksverksamliga för personer som saknar eftergymnasial heten är i princip samtliga kurser upp till 20 poäng tillgängliga. Bedömningen av vilken kurs som är den lämpligaste i det enskilda fallet görs utifrån tidigare utbildning och yrkeserfarenhet samt förhållanden på arbetsmarknaden. För att klara gränsdragningen till studiemedelssystemet bör aktuella utbildningar inte avse fortsättning eller avslutning på tidigare påbörjad eftergymnasial utbildning. Sysselsättningsutredningen menar att denna försöksverksamhet bör bli ett permanent inslag i AMU och användas på det restriktiva sätt som görs i försöksverksamheten. Arbetsmarknadsutbildning har en viktig fördelningspolitisk uppgift inom utbildningsområdet. Rätt till arbetsmarknadsutbildning har de som har den sämsta positionen på arbetsmarknaden. dvs. är arbetslösa eller löper risk att bli arbetslösa. Dessa grupper har också liksom låginkomsttagare. företräde till bristyrkesutbildningarna. Arbetsmarknadsutbildningen har också helt andra urvalsprinciper än de som gäller i annan utbildning. Här ges utbildning i första hand till den som har sämst utgångsläge - inte till den som är mest utbildningsmeriterad. om att förstärka den fördelningspolitiska effekten Förslag har framförts av arbetsmarknadsutbildningen genom att helt slopa arbetslöshetsvillkoret för låginkomsttagare. Låginkomsttagarna skulle då inte bara som f. n. få tillträde till bristyrkesutbildningar utan också till övriga utbildningar inom den ramplanerade sektorn av arbetsmarknadsutbildningen. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning finns det skäl som talar för en sådan breddning av låginkomsttagarnas möjligheter att delta i arbetsmarknads- Vissa avgränsningsproblem uppstår emellertid. t. ex. i förhålutbildningen. lande till övrig vuxenutbildning och när det gäller att definiera låginkomstgruppen. Sysselsättningsutredningen menar därför att det bör ankomma på den tidigare omtalade kommittén som skall se över arbetsmarknadsutbildning att redovisa effekterna av de förbättrade möjligheter som låginkomst-

Utbildning, praktik, yrkeserj/árenhet 371

tagarna har fått att genomgå bristyrkesutbildning. Först på grundval av en sådan utvärdering blir det möjligt att lägga förslag om utvidgad rätt till arbetsmarknadsutbildning för Iåginkomsttagare. Den snabba utvecklingen av AMU mot nya områden och i nya former ställer krav på utveckling också av pedagogiska metoder, utvärdering av resultat. Sysselsättningsutredningen vill understryka behovet av mer kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete samt utvärdering av AMU:s metoder och resultat. Det är angeläget att en kontinuerlig uppföljning som ger underlag för planering sker på central, regional och lokal nivå.

Beredskapsarbete i kombination med AM U

Beredskapsarbete i kombination med AMU har anordnats inom vårdområdet och barnomsorgen sedan 1973 på försök. 1975 utvidgades verksamheten att omfatta hela det primär- och landstingskommunala arbetsområdet. Utredningen menar att denna verksamhet varit utomordentligt värdefull och att resultaten varit mycket goda. Det finns därför anledning att fororda att verksamheten blir ett permanent inslag i arbetsmarknadspolitiken. De stora utbildningsbehov som finns bland redan anställd personal inom den offentliga sektorn tillfredsställs samtidigt som arbetslösa bereds sysselsättning. l kapitel ll föreslår utredningen ett nyrekryteringsbidrag till arbetsgivare inom den offentliga sektorn. Fördelen med ett sådant bidrag skulle vara att man på det sättet får till stånd permanenta anställningar. Också nyrekryteringsbidrag bör på samma sätt som beredskapsarbeten kunna kombineras med AMU. Kurstiden är f. n. maximerad till 10 veckor. Det är enligt utredningens mening av stor betydelse att kurstidens maxlängd utökas så att en allsidig och komplett utbildning kan erbjudas. Detta innebär dock inte att utbildningen måste genomföras vid ett tillfälle. Det finns heller enligt utredningens mening ingen anledning att begränsa verksamheten till enbart det kommunala och landstingskommunala området. Liknande verksamhet bör komma till stånd också på det statliga området.

Bristyrkesuibildning

Med bristyrkesutbildning avses sådan utbildning som anordnas till vissa yrken med utpräglad brist på arbetskraft. Också personer med arbete har tillträde till dessa kurser. En väg att möta efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft är en utbyggnad av bristyrkesutbildningen och att göra den tillattraktiv räckligt också for personer som har arbete. Genom förbättringar av bidragssystemet och genom utvidgningen av rätten till ledighet för studier har möjligheterna for personer med arbete ökats väsentligt. Bristyrkesutbildningen har expanderat snabbt under senare år. Under budgetåret 1977/78 påbörjade 7 500 personer bristyrkesutbildning. Bristyrkesutbildningens omfattning begränsas av den ram regeringen uppställer. Ramen utgörs f. n. av 10000 påbörjade utbildningar per år. Ett 80-tal kurser ingår i bristyrkesutbildningen. Det begränsade kursutbudet medför att man har kunnat tillfredsställa utbildningsönskemålen endast hos en del av ar-

372 Utbildning. praktik, yrkeserjfárenher sou 1979:24

betskraften. En utvidgning och breddning av bristyrkesutbildningen kan medverka till att öka den yrkesmässiga rörligheten och på så sätt underlätta för arbetslösa att få arbete. Sysselsättningsutredningen vill understryka behovet av en kartläggning av framtida bristområden där man skulle kunna anordna utbildning i form av bristyrkesutbildning. Liksom annan AMU har bristyrkesutbildningen i hög grad inriktas mot industri och byggnadsverksamhet. Inom den offentliga sektorn finns också bristyrkesområden. där det skulle finnas anledning att ordna bristyrkesutbildning möjligen i andra former och i samarbete med myndigheterna. Inom de yrkesområden där påbyggnadskurser kan anordnas som bristyrkesutbildning finns redan nu formella möjligheter till återkommande utbildning. Detta bör beaktas i ökad utsträckning både vid planeringen av kursutbudet och när enskilda personers utbildningsmål diskuteras. Sysselsättningsutredningen menar att ökade möjligheter till återkommande utbildning bör prövas utanför bristyrkesområdet genom att arbetslöshetsprövning endast behöver göras vid den första etappen av en utbildning. Det är angeläget att bryta de könsrollsbundna yrkesvalen genom att vid platsbrist gynna underrepresenterat kön vid intagning till bristyrkesutbildning. Sysselsättningsutredningen anser att till kurser där platsbrist råder, underrepresenterat kön bör ges företräde genom att 40 96 av antalet utbildningsplatser skall förbehållas vardera könet.

Kvinnor i arbersmarknadszzrbi/dning Av de över 100 000 som deltar i arbetsmarknadsutbildning är ungefär hälften kvinnor. Kvinnornas andel i AMU har ökat sedan mitten av l960-talet. Kvinnorna till utbildning för traditionella kvingår dock i stor utsträckning noyrken. Enligt en AMS-enkät till ett urval av de personer som slutade yrkesinriktad AMU andra kvartalet 1977 hade 10 % av kvinnorna slutfört AMU-kurser med inriktning mot tillverkningsarbete. Motsvarande siffra för männen var

ca 70 %. Kvinnorna utgjorde 15 % av de elever som deltog i kurs med

inriktning mot “typiskt manliga yrken”. (Yrken som omfattas av jämställdhetsbidraget.) Ca 30 % av dessa kvinnor fick arbete i utbildningsyrket. Det är anmärkningsvärt att en så låg andel av kvinnorna får arbete inom Kvinnorna har i betydligt lägre utsträckning än männen utbildningsyrket. i utbildningsyrket. Detta visar att informations- och lyckats få anställning arbetsförmedlingsinsatser är minst lika viktiga som ekonomiska bidrag. De kvinnor som genomgått arbetsmarknadsutbildning i typiskt manliga yrken” måste ges ett mycket förstärkt stöd att få arbete efter utbildningen. Det räcker således inte med att stimulera kvinnor att genomgå utbildning; arbetsförmedlingens resurser att stödja kvinnorna efter utbildningstidens slut är helt otillräckliga. Det vore enligt sysselsättningsutredningens mening befogat att överväga möjligheten att införa ett bidrag för att stimulera kvinnor och män att i arbetsmarknadsutbildning inrikta sig på typiskt manliga resp. kvinnliga yrken. Detta framstår som viktigt, inte minst mot bakgrund av de erfarenheter från försöksverksamhet och studier beträffande ungdomars. särskilt unga

Utbildning, praktik, yrkeserjárenher 373

flickors snäva utbildnings- och yrkesval som utredeningen refererat till i andra avsnitt (kapitlen 8 och 10). l de s. k. ALU-kurserna inom arbetsmarknadsutbildningen ges deltagarna praktisk yrkesorientering genom att vistas på en eller flera arbetsplatser eller kurser och aktivt delta i arbetet. I riksdagsbeslutet om riktlinjer för arbetsmarknadsutbildningen understryks betydelsen av att praktiken ges en allsidig utformning och att man eftersträvar att förlägga praktiken till yrkesområden där motsatt kön dominerar. Huruvida riksdagsbeslutet har inneburit stora förändringar i praktikperiodernas Fördelning på yrkesområden. så att kvinnor resp. män i högre grad fått erfarenhet av yrken där motsatt kön dominerar, går inte att belägga eftersom inga samlade uppföljningar finns. Riksdagsbeslutet har inte följts av handläggningsföreskrifter som innebär obligatorisk praktik inom yrkesområden som är typiskt manliga resp. kvinnliga. Som ett led ijämställdhetsarbetet är ALU-praktiken ett väsentligt sätt att förändra attityder både hos kursdeltagare, och arbetsarbetsgivare kamrater. De strävanden som finns att göra praktiken bred och allsidig bör enligt sysselsättningsutredningens mening ytterligare betonas. Eftersom de senaste uppföljningarna av praktikens förläggning härrör från 1971, vore det enligt sysseIsättningsutredningens mening nu av vikt att göra en studie av hur praktiken fördelas ur könsrollssynpunkt.

Äildre i arbersmarknadsurbildning

För att få en uppfattning av vilken effekt de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna haft för den äldre arbetskraften startade sysselsättningsutredningen tillsammans med AMS och SÖ en försöksverksamhet med arbetsmarknadsutbildning för äldre i Gävleborgs län under perioden oktober 1976 - april 1977”. Försöket syftade till att genom ökad information om arbetsmarknadsutbildning till samtliga arbetssökande som var över 45 år öka antalet äldre i arbetsmarknadsutbildning. l undersökningen deltog ca 600 arbetssökande. Nästan hälften var 60 år eller äldre och medelåldern låg på drygt 57 år. Kvinnorna, som genomsnittligt var något yngre än männen, utgjorde 78 % av samtliga. Ungefär hälften av de ca 600. framför allt de över 60 år och kvinnorna, var fortfarande aktuella arbetssökande vid försöksperiodens slut. Resultaten av försöken visar att antalet kvinnor i AMU i det närmaste har fördubblats under undersökningsperioden i förhållande till motsvarande period året före. Trots att utgångspunkten har varit att arbetsmarknadsutbildningen har relativt liten omfattning som ett medel för att hjälpa de äldre arbetssökande så visar det sig ändå att arbetsmarknadsutbildning är den i särklass mest använda åtgärden vid arbetsförmedlingarna. 90 % av alla åtgärder som satts in i gruppen bestod av arbetsmarknadsutbildning. AMS och SÖ har i gymnasieskolan anordnat yrkesinriktade kurser om 10 veckor för ungdomar som inte har varit studiemotiverade för längre av försöks_

iRedovismng

utbildning. Yrkesinriktade kurser om 10 veckor inom AMU bör också kunna verksamhet för au öka prövas för den äldre arbetskraften. Denna typ av kurser borde dels kunna andelen äldreiAMUi vara delar av längre yrkesubildningar, dels fristående kurser. I denna typ

kurser och även AMU-kurser bor giÅ/*gebâäââlslâilllggåmbel

till det

av andra studtegången anpassas Pedagogiskfcenlruh vid

förhållande att gruppen inte har någon studtevana och att inlärningen tar Stockholm skolrörvalt_ något längre tid än för yngre grupper. ning,Arbetsrapport 4:126.

374 Urbildning, praktik, yrkeseij/árenhet

Invandrare i arbersmarknadsutbildning Förutom undervisning i svenska och övrig grundutbildning är AMU en angelägen väg för förberedelse för inträde i arbetslivet. För vissa invandrarkvinnor, speciellt de från sydeuropeiska länder, är det ofta nödvändigt för att de skall komma loss ur sin isolering och få en chans att komma in i det svenska samhället och på arbetsmarknaden att de får möjligheter att lära sig läsa och skriva. De insatser som hittills gjorts har visat sig helt otillräckliga. Ansvaret för grundutbildning för vuxna ligger f. n. hos kommunerna. Behovet av denna undervisning är främst koncentrerat till vissa invandrartäta kommuner som emellertid saknar förutsättningar att anordna denna typ av undervisning i tillräcklig omfattning. Arbetsmarknadsstyrelsen, skolöverstyrelsen och statens invandrarverk har 1978 i en gemensam skrivelse till regeringen föreslagit att för grundutbildning för vuxna likställda ekonomiska villkor skall gälla som vid AMU men att kommunalt huvudmannaskap skall bibehållas för verksamheten. En förutsättning för att de invandrartäta kommunerna skall ha möjlighet att i tillräcklig omfattning anordna denna utbildning är, enligt sysselsättmening. att de genom statliga medel får tillräckliga reningsutredningens surser för detta.

8.3.4.2_ AMU i företag

I samband med budgetpropositionen 1979 aviseras en översyn av formerna för AMU i företag. Arbetsmarknadsutbildning i företag förekommer i olika former varav den största delen under budgetåret 1977/78 har utgjorts av utbildning vid permitteringshot. Totalt 83000 personer budgetåret 1977/78 någon sorts förepåbörjade arbetsmarknadsutbildning. Av dessa kan 80 000 hänföras till tagsförlagd utbildning vid permitteringshot.

Övriga former av utbildning i företag inom arbetsmarknadsutbildningens

ram (lokaliseringsutbildning, utbildning av äldre och handikappade. jämställdhetsbidrag, praktikanställningsutbildning samt utbildning av arbetslös ungdom) har haft en liten omfattning. I den utvärdering som gjorts av två ekonomer vid Lunds universitet har utredarna kommit till den slutsatsen att bidraget för utbildning i samband med permitteringshot kan ha överutnyttjats i den meningen att det i en än vad som varit motiverat av del fall utgått för ett större antal timmar sysselsättningsskäl. Tillämpningsbestämmelserna har ändrats från den 1 januari 1979 i syfte att motverka ett sådant överutnyttjande. Således måste för de första 40 timmarna för arbetsgivarna själva svara för kostnaderna I budgetpropositionen 1979 föreslås varje person som deltar i utbildning. att bidraget permanentas. Verksamheten med AMU lokaliserad till företag förutsätter att kursstyrelserna ges resurser att följa verksamheten ute i företagen. De personella resurserna kursstyrelserna har för detta arbete är mycket bristfälliga. När verksamheten nu föreslås bli ett permanent inslag i arbetsmarknadsutbildningen, är det enligt sysselsättningsutredningens mening angeläget att kurs-

Utbildning. 375 praktik, y/keserfárenhet

styrelserna, som har det övergripande ansvaret för kursernas uppläggning och innehåll, tilldelas minst en tjänst med uppgift att medverka i planering och uppföljning av kursverksamheten. En stor del av det ökade utbildningsbehovet inom AMU har tillgodosetts genom köp av utbildningskapacitet hos företag och utbildningsorganisationer av olika slag. Under 1977/78 påbörjade ca 10 000 personer utbildning i köpta kurser. För att möta ungdomsarbetslösheten har SÖ köpt ledig utbildningskapacitet i företag. Det har huvudsakligen varit fråga om kurser omfattande 40 veckor som bedrivits enligt särskilt anpassade läroplaner. Kurserna omfattade 600 platser i juni 1978. Sysselsättningsutredningen menar att de stora behoven av AMU fortsättningsvis kommer att kräva en fortsatt verksamhet med köpt utbildningskapacitet.

8.4 Samverkan - m arbetsliv

utbildning

8.4.1 Srudie- och yrkesorientering, yrkesvägledning Vägledning i frågor som rör val av yrke och utbildning ges dels inom arbetsförmedlingen, dels inom skolan. Studie- och yrkesorientering (syo) i skolan behandlas i avsnitt 8.4.1.1 och yrkesvägledning inom arbetsförmedlingen i avsnitt 8.4.1.2. 8.4.1.1 Studie- och yrkesorientering Sedan 1974 finns i skolan en ny organisation för studie- och yrkesorienteringen. Efter en femårig forsöksperiod skall riksdagen under 1979 ta ställning till syons framtida utformning. Under försökstiden pågår i olika delar av landet en omfattande verksamhet med olika former av studie- och yrkesorientering. Bla. pågår en försöksverksamhet med utökad arbetslivsorientering. I begreppet studie- och yrkesorientering ingår

D den enskilda och kollektiva vägledning som skall ge eleverna ett underlag för val av utbildning eller arbete D information om arbetsliv och arbetsmarknad D praktisk arbetslivsorientering bestående av pryo och studiebesök D uppföljande verksamhet vid övergång från utbildning till arbetsliv. Det är således ett brett område med stora anknytningar till arbetsmarknaden som innefattas i skolans studie- och yrkesorientering. Av den anledningen har sysselsättningsutredningen ägnat särskild uppmärksamhet åt resurserna på detta område. I skrivelse till regeringen i oktober 1977 framförde sysselsättningsutredningen att syon bör byggas ut. Utredningen menade att syo-resurserna i högre grad än nu bör inriktas på att stödja de mindre studiemotiverade eleverna. Försök med växeltjänstgöring för syofunktionärer och arbetsförmedlare föreslogs också. De av sysselsättningsutredningen åtföreslagna gärderna behandlas i proposition 1977/782164. Några av de åtgärder utredningen föreslog har tagits upp i propositionen eller senare i budgetpropositionen 1979. Det är enligt sysselsättningsutredningens dock anmening

376 Utbildning, praktik, yrkese/j/árenher

geläget att peka på de stora brister som fortfarande kvarstår på detta område. Eftersom endast en ringa del av utredningens förslag förverkligats återkommer utredningen därför till krav på resurser på detta område. Den försöksverksamhet med växeltjänstgöring för syo-funktionärer och arbetsförmedlare som sysselsättningsutredningen föreslog i regeringsskrivelsen bör snarast påbörjas. Den grundutbildning för syo-funktionärer som bedrivs vid lärarhögsko- Ioma bör utformas så att den bättre kan utnyttjas av funktionärer med vägledningsuppgifter såväl i utbildningsväsendet som inom arbetsmarknadsverket. Utbildningen bör i helt annan omfattning än nu ge utrymme åt aktuella problem på arbetsmarknaden. Utbildningen av syo-funktionärer har i alltför hög grad blivit inriktad på yrkesvalsteoretiska spörsmål osv. snarare än att ge breda aktuella kunskaper om arbetsmarknaden. En viktig del av syon utgörs av medverkan från arbetslivsföreträdare. Det är angeläget att arbetslivsorienteringen innehåller information från båda parterna på arbetsmarknaden. Hittills har arbetsgivarnas organisationer dominerat i läromedel och i direktkontakter med skolan. De fackliga organisationernas kontakter med skolan har dock ökat på senare år. Genom bildandet av SSA-råd där arbetsmarknadens parter finns med har förutsättningarna för kontakter med arbetslivet ökat. De ekonomiska problemen kring partsmedverkan är ännu inte tillfredsställande lösta. Det är enligt sysselsättningsutredningens åsikt samhällets angelägenhet att ersätta arbetslivsföreträdare för de kostnader i form av förlorad arbetsförtjänst, resor m. m. som uppkommer i samband med medverkan. Samhället bör även svara för alla kostnader i samband med utbildning av arbetslivsföreträdare med utbildnings- och skolinformationsuppgifter. “studievägar och arbetsliv (SA-kurs) är en orienterande 8-veckorskurs i gymnasieskolan. Rekryteringen av elever till denna kurs sker i samverkan mellan arbetsförmedlingen, skolans uppsökande syo och intagningsnämnden. SA-kurserna är uppbyggda på ungefär samma sätt som de s. k. ALUkurserna inom arbetsmarknadsutbildningen men saknar den medverkan från arbetsförmedlingen som är ALU-kursernas styrka. De moment som ingår i SA-kurserna, dvs. arbetsmarknadsinformation, utbildningsinformation, studiebesök och praktik bör enligt utredningens mening vara en del av grundskolans studie- och yrkesorientering och ges till samtliga elever, t. ex. under vårterminen i årskurs 9.

Syo för invandrare I skrivelse till regeringen hösten 1977 föreslog utredningen en rad åtgärder på området syo för invandrare. Förutom dessa åtgärder menar utredningen att kommuner med hög andel invandrarungdomar har behov av ytterligare förstärkningar när det gäller studie- och yrkesorientering, uppföljning o. s. v. För att öka kommunernas möjligheter till bl. a. uppsökande och stödjande verksamhet bland invandrarungdomar anser sysselsättningsutredningen att skolöverstyrelsen bör tilldelas ett särskilt anslag som fördelas till kommunerna i förhållande till antalet invandrarungdomar (med den definition skolan använder: elev med annat hemspråk än svenska, elev med bristande

SOU l979:24 Utbildning, praktik, _vrkese/jfárenher 377

kunskaper i svenska beroende på utländsk härstamning eller skolgång i utlandet). Genom att engagera invandrarna själva i det uppsökande arbetet skulle skolan kunna få hjälp att överbrygga en del av de kulturella klyftor som bl. a. leder till att invandrarungdomar i mindre utsträckning än andra ungdomar söker till vidareutbildning efter grundskolan. Ett användningsområde för de anslag sysselsättningsutredningen föreslår skall tilldelas kommunerna är att anställa invandrare med uppgift att tillsammans med skolan och arbetsförmedlingen arbeta uppsökande i bostadsområden med hög invandrarandel.

i S ratsbidrag för syo

Det totala statliga anslaget för studie- och yrkesorientering knutet till skolväsendet uppgick budgetåret 1978/79 till ca 77,2 milj. kr. Av detta belopp går större delen till studie- och yrkesorientering i grund- och gymnasieskolan samt till uppföljande verksamhet. Ur anslaget ersättes också kostnader för verksamhet med lokala och regionala planeringsråd. 1 budgetpropositionen 1978/79 föreslås en ökning av anslaget för syo-verksamheter med 10.3 milj. kr. Statsbidragen fördelas till kommunerna fördelat på s. k. grundbelopp som motsvarar ca 98 000 kr. 1979. Grundbeloppen används huvudsakligen till löner men en del används också för andra kostnader i samband med syon. I kapitel 13 gör vi en mer noggrann genomgång av kostnaderna för den ambitionshöjning utredningen föreslår på detta område. I betänkande av 1973 års betygsutredning (BU 73) (SOU 1977:9) görs en

genomgång av nuvarande statsbidragssystem för syo-verksamheten. BU 73

har också gjort ett förslag till förstärkning av syo-verksamheten och kostnadsberäknat förslagen. Motiveringarna i betygsutredningens betänkande för en utökad syo-verksamhet ansluter väl till de tankegångar sysselsättningsutredningen har. Liksom sysselsättningsutredningen menar BU 73 att den nuvarande organisationen för syo bör förändras i fråga om form och omfattning. Det annorlunda intagningsforfarande betygsutredningen föreslår innebär ökade uppgifter för planering, organisation, samordning och ledning av syo-arbetet samt behov av ökat utrymme för personlig vägledning. En

fördjupad information om olika gymnasieutbildningars innehålloch inrikt-

ning medför utökade arbetsuppgifter för syo-funktionärerna såväl i grundskola som gymnasieskola. Det är också nödvändigt att ge kommunerna utökade resurser för uppsökande syo. Sammantaget innebär betygsutredningens förslag till resursförstärkning en ökning med anslaget för studie- och yrkesorientering med 18 milj kr (1979 års kostnadsläge). Sysselsättningsutredningen stöder detta förslag men menar att det trots allt innebär en blygsam förstärkning. Utslaget på alla elever i grundskolans högstadium och gymnasieskolan innebär den föreslagna förstärkningen ca 20 kr per elev.

8.4.1.2 Yrkesvägledning

Arbetsförmedlingens yrkesvägledningsservice vänder sig i första hand till de sökande vid arbetsförmedlingarna. För skolans elever medverkar arbets-

378 Utbildning, praktik, yrkeseijfáren/ier sou 197914

förmedlingens personal med arbetsmarknadsinformation, huvudsakligen genom lektioner 0. d. I enlighet med sysselsättningsutredningens forslag fattades i riksdagen 1976 beslut att arbetsmarknadsinformation skulle bedrivas i form av arbetsmarknadsdagar på högstadiet. Arbetsmarknadsinformation meddelas dessutom i mer omfattande form genom ALU-kurser och SA-kurser. Antalet yrkesvägledningssökande vid arbetsförmedlingarna ingår i arbetssökandestatistiken. Eftersom endast de sökande som fått en ingående service kommer med i denna statistik speglar statistiken inte de verkliga förhållandena. För att få en om möjligt heltäckande bild av antalet sökande hos yrkesvägledningen har AMS gjort en intensivundersökning. Genom intensivundersökningen har man försökt beräkna antalet yrkesvägledningssökande per månad och kommit fram till att ca 18 000 sökande per månad utnyttjar arbetsförmedlingens yrkesvägledning. Länsarbetsnämnderna begärde i samband med ramplaneringen av arbetsmarknadsutbildning 15000 platser i ALU-kurser budgetåret 1977/78. Ca 11 000 personer genomgick ALU-kurser under perioden. Behovet har inte helt kunnat fyllas främst p. g. a. de stora kraven som kurserna ställer på arbetsförmedlares medverkan. Detta krav kan p. g. a. personalbrist ej tillgodoses. Genomgången ALU-kurs leder i hög utsträckning till arbetsplacering och vidareutbildning. ALU-kurser framstår därmed som en mycket viktig. om än resurskrävande, tillgång för arbetsförmedlingen. I delbetänkandet “Arbete åt handikappade, (SOU 1978:14), behandlas även förslag om överförande av ALU- och OT-kurser till arbetsmarknadsinstitut underställda länsarbetsnämnderna. NYR-kommittén vidareutvecklar förslagen i sin rapport ”Arbetsmarknadsinstitut” (DsA 1978:3) och regeringens proposition 1978/79:3 tillstyrker. Denna fråga bör övervägas i samband med att de nya instituten organiseras. Behoven av utökade vägledningsinsatser på arbetsförmedlingarna ar patagliga. En del av de personer som besöker förmedlingen behöver inte mer än en ganska kort orientering medan andra har behov av större insatser. De relativt resurskrävande och dyrbara ALU-kurserna skulle kunna avlastas genom att man ger större resurser för yrkesvägledning till förmedlingarna. Genom ökade resurser för yrkesvägledning och genom att öka möjligheterna till korta pryoperioder liknande de som ingår i ALU-kurserna skulle ALUkurserna kunna avlastas och inriktas på att fungera som ett komplement till förmedlingens studie- och yrkesorientering.

8.4.2 Samverkan vid övergång skola - arbetsliv

Problemen vid övergången grundskola - gymnasieskola - arbetsliv kommer att vara ännu större under 1980-talet än i dag. Som nämnts i inledningen är det framför allt ungdomar utan yrkesutbildning som har svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. Genom riksdagsbeslut har skolan från 1 juli 1979 ett ansvar för alla elever två år efter grundskolan. Under denna tid har skolan ett ansvar för att hålla kontakt med eleverna och se till att de erbjuds utbildning, praktik eller arbete.

Utbildning, praktik, yI/\0SOI_'f'aI'?I7/7('I 379

l ett antal kommuner har under några år bedrivits försöksverksamhet som visar de stora svårigheter skolan haft att klara ett aktivt uppföljningsarbete efter grundskolan. Man kan konstatera att uppföljningsarbetet i huvudsak har begränsats till en administrativ uppföljning från skolans sida. SÖ utvärderar f. n. i samråd med AMS försöksverksamheten med syo. Sysselsättningsutredningen förutsätter att verken i anslutning till utvärderingen också prövar vilken myndighet som i fortsättningen skall ha ansvaret för den uppsökande verksamhet som är nödvändig efter grundskolan. F. n. gäller att skolan har detta ansvar intill två år efter det att ungdomarna lämnat grundskolan. Skolan har emellertid -trots en relativt snabb utökning av antalet syo-funktionärer - inte kunnat ta detta ansvar. Eftersom en stor del av ungdomarna i första hand vill ha arbete har arbetsförmedlingarna övertagit en del av det praktiska uppföljningsarbetet. Följden har blivit att ungdomarna sökt sig till arbetsförmedlingen som inte heller haft resurser till en systematisk uppföljning. Under de senaste årens lågkonjunktur har förmedlingen endast i begränsad utsträckning kunnat finna lösningar på den reguljära arbetsmarknaden för dessa ungdomar. Förmedlingen har tvingats till improvisationer inom arbetsmarknadsutbildningens ram eller i form av beredskapsarbeten eller kombinationer av dessa åtgärder. Under våren 1979 var mellan 60 000 och 70 000 ungdomar placerade i endera beredskapsarbeten eller i arbetsmarknadsutbildning. Frågan om uppföljningen av de ungdomar som lämnar grundskolan är ett omfattande problem. som kräver ökad uppmärksamhet från myndigheternas sida. Problemets karaktär förutsätter också att det finns personella och andra resurser för att göra de nödvändiga insatserna. Oavsett vad den nu pågående utvärderingen av syoverksamheten leder till i frågan om vem som skall ha huvudansvaret för uppföljningen. lär det också i fortsättningen bli så, att många ungdomar vill ha ett arbete efter grundskolan. Detta kommer att leda till anspråk på insatser från förmedlingens sida. vilket alltså måste beaktas när man skall bedöma behovet av resurser inom förmedlingen. Arbetsmarknadens parter samt olika myndigheter måste samarbeta med skolan i ett gemensamt ansvar för dem som lämnar utbildningssystemet. Fasta former för ett gemensamt ansvarstagande finns på lokal nivå genom de s. k. SSA-råden. De partssammansatta SSA-råden är rådgivande organ för Skolstyrelsen i frågor som rör kontakter mellan skola och arbetsliv, t. ex. anskaffande av pryo- och praktikplatser. l SSA-råden finns arbetsförmedlingen och kommunerna representerade. För att effektivisera och samordna olika myndigheters åtgärder har sysselsättningsutredningen tidigare föreslagit att SSA-råden utarbetar handlingsprogram. Råden har huvudsakligen ägnat sig åt att samordna insatser för arbetslös ungdom. anordna korta yrkesinriktade och syo-inriktade kurser samt åt att allmänt samordna skolans kontakter med arbetslivet. Råden har också ordnat kurser och konferenser för de handledare och instruktörer som i arbetslivet tar emot skolans elever. Det är naturligt att råden i hög grad anpassar sin verksamhet till lokala förhållanden. Det är också naturligt att råden under ett uppbyggnadsskede prövar olika arbetsformer. De riktlinjer som finns för SSA-verksamheten är därför mycket allmänt utformade och styr verksamhetens innehåll i be-

380 Utbildning, praktik. yrkese/j/árenher

gränsad omfattning. Sysselsättningsutredningen vill peka på det angelägna i att på lokal nivå utarbeta handlingsprogram for utbildning. praktik och arbete åt ungdomar Framför allt i storstadsregionerna är det nödvändigt med en samverkan mellan de lokala SSA-råden. I ett storstadsområde är arbetsmarknaden inom en enda kommun ointressant. Det är först när man studerar hela arbetsmarknaden inom pendelavstånd som man kan ge en riktig bild av situationen. Erfarenheterna från försöksverksamheten med regionala planeringsråd är inte entydigt positiva. Från bl. a. Kalmar län som bedrivit försöksverksamhet, påpekas att verksamheten inte kunnat få den omfattning som vore önskvärd eftersom rådet inte fått några medel för försökets genomförande. Från de kommuner som bedrivit försöksverksamhet med regionala planeringsråd (bl. a. Stockholm. Göteborg. Malmö) understryks behovet av ett fungerande regionalt planeringsråd med resurser att ta upp frågor och bearbeta dem. I budgetprop. 1978/79 föreslås en utökning av anslaget lör regionala planeringsråd med ca 2,3 milj. kr. Verksamheten skall genom detta kunna utvidgas till andra län än de nuvarande. Utredningen menar att regionala planeringsråd bör inrättas i samtliga län och att råden därvid måste få väsentligt förstärkta resurser för att aktivt kunna bearbeta frågorna också mellan sammanträdena. Frågan om bildandet av ett centralt SSA-råd för hela landet är föremål för överläggningar mellan skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen och arbetsmarknadens parter. I samband med sysselsättningsutredningens försöksverksamhet med intensifierad arbetsförmedling fanns ett nära samarbete mellan de sociala myndigheterna och den centrala projektgrupp som var ett slags föregångare till SSA-råden. Detta nära samarbete ledde på flera orter till att verksamhet bland ungdomar med sociala problem igångsattes. I de nuvarande SSA-råden finns i regel ingen representation för sociala Centralnämnden vilket utredningen ser som en brist. Sysselsättningsutredningen anser att för att SSAråden skall kunna föreslå olika åtgärder bör sociala organ finnas representerade i råden. Utredningen föreslår därför att råden utökas med representation från social centralnämnd eller motsvarande. Pâ lokal nivå finns förutom SSA-råden distriktsarbetsnämnder med delvis sammanfallande arbetsuppgifter med de som SSA-råden har bl. a. vad galler åtgärder för arbetslös ungdom. Ofta finns personsamband mellan de två organen. De förslag utredningen lämnat angående handlingsprogram för åtgärder vid övergången skola-arbetsliv berör också distriktsarbetsnämndernas arbete. Det är naturligt att man på lokal nivå utarbetar handlingsprogram för arbetslösa ungdom i samarbete mellan distriktsarbetsnämnden och SSAråden. För att SSA-råden skall ges en möjlighet att fungera krävs betydligt förstärkta resurser på personal i förhållande till vad som gäller i dag. Kommunerna har för SSA-rådsverksamheten tilldelats ett bidrag som är av schablonkaraktär som är avsett att användas till lönekostnader for SSA-sekreterare och övriga kostnader i samband med rådets verksamhet. Den tid som SSA-sekreteraren har till sitt förfogande varierar mellan kommunerna

SOU l979z24 Utbildning, praktik, yrkeseij/árenhet 381

och tycks inte alltid vara relaterad till kommunens storlek och skolpoäng. SSA-sekreteraren är oftast en syo-funktionär med deltidstjänstgöring för verksamheten i SSA-rådet varierande från 7 till 33 timmar per vecka. Enligt sysselsättningsutredningen bör resurserna för SSA-råden fördelas till kommunerna dels efter antalet ungdomar dels även utifrån kommuners särskilda behov, t. ex. stor andel invandrare i befolkningen. De resurser kommunerna nu får för verksamheten är helt otillräckliga och utredningen menar att kraftiga förstärkningar är nödvändiga. Det är särskilt angeläget att genom uppsökande verksamhet nå alla ungdomar. Ungdomar riskerar att snabbt råka ut för sociala problem i samband med arbetslöshet p. g. a. att de är mer sårbara än andra grupper på arbetsmarknaden. Det är också viktigt att ta tillvara ungdomars egen initiativförmåga och aktivitet. Även om skolans uppföljningsresurser byggs ut och arbetsförmedlingen får resurser att arbeta mer utåtriktat är det inte möjligt att utan ungdomarnas egen medverkan nå ut till t. ex. fritidsgårdar. För att nå de arbetslösa ungdomarna bör gruppers och ungdomsor-

frivilliga

ganisationers arbete liksom fritidsgårdspersonalens kontakter bättre utnyttjas. len del kommuner har ungdomsarbetslöshetskommittéer bildats i avsikt att nå ut till de arbetslösa med information och olika aktiviteter som t. ex. studiecirkelverksamhet. Även de politiska ungdomsförbunden har sådan verksamhet på sina program. Enligt sysselsättningsutredningen bör skolan och arbetsförmedlingen i sin uppsökande verksamhet knyta sådana grupper till sig och samhället bör ge ekonomsikt stöd till grupper som arbetar med uppsökande verksamhet bland arbetslösa ungdomar. Någon direkt platsförmedling riktad till ungdomar utanför förmedlingskontoren förekommer inte. Det har inte varit möjligt att arbeta på det sättet beroende på brist på personal och p. g. a. tekniska begränsningar. Under förutsättning av en personalförstärkning till förmedlingen och en utbyggnad av platsterminaler skulle arbetsförmedlingen kunna nå ut i skolorna på ett annat sätt än nu. Det vore enligt sysselsättningsutredningen intressant att belysa effekterna av en utökad arbetsförmedlingsservice i skolorna. Den kollektiva informationen i skolorna skulle på några orter kunna utvidgas att omfatta även direkt platsförmedlande verksamhet. Sysselsättningsutredningen föreslår därför att en försöksverksamhet startas i några av de kommuner som saknar eget förmedlingskontor och som har långt till närmaste förmedlingskontor. Effekterna av en ökad platsförmedlingsverksamhet bör studeras både bland elever som lämnar grundskolan och bland dem som slutar gymnasieskolan.

8.4.3 Praktik, introduktion, inskolning l utredningens direktiv framhålls att utvidgad praktik är en åtgärd som man bör överväga för att underlätta ungdomens inträde i arbetslivet. Delbetänkandet “Arbete åt alla” (SOU 1975:90) behandlade praktikfrågorna översiktligt och angav vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet. I delbetänkandet säger utredningen att det är en mycket viktig uppgift att - i samarbete med arbetsmarknadens parter - söka tillfredsställa behovet av praktik i arbetslivet för ungdomar och andra. Stora ansträngningar måste göras för att på frivillig väg få fram ett tillräckligt antal praktikplatser. Vi

382 Urbildning, praktik. _vrkeswjfaren/zet

är emellertid inte främmande för tanken att - om detta inte går - arbetsgivarna bör kunna åläggas att bereda utrymme för ett visst antal praktikanter. Också på praktikområdet kan det bli aktuellt att arbeta fram förslag till lösningar som läggs fram före utredningens slutbetänkande. En särskild arbetsgrupp för praktikfrågor inom sysselsättningsutredningen med representanter för arbetsmarknadens parter tillsattes. Denna grupp arbetade utifrån de riktlinjer som ovan presenterades och i augusti 1977 överlämnade gruppen till utredningen förslag rörande riktlinjer och åtgärder på praktikområdet. Dessa togs upp i en skrivelse till regeringen hösten 1977 tillsammans med förslag i anslutning till utredningens försöksverksamhet med intensifierad arbetsförmedling för ungdom under 20 år. Utredningen föreslog där att åtgärder borde grundas på de i rapporten framförda tankegångarna. Sammanfattningsvis innebär förslagen följande: Praktikanställning skall D vara föreskriven i läroplani/utbildningsplan eller godkänd av parterna D vara handledd D gälla för viss bestämd tidsperiod D vara förlagd utanför skolan. Arbetsgruppen föreslår vidare att länsarbetsnämnd/arbetsförmedling skall ansvara för anskaffning av praktikanställningsplatser och att de lokala och regionala planeringsråden skall kartlägga behovet. Om etablerat kontaktmönster för praktikplatsanskaffning finns utanför arbetsförmedlingen bör detta utnyttjas. Vidare föreslås att alla studerande som har praktikinslag i sin utbildning skall tillförsäkras plats. Länsarbetsnämnden bör ges befogenheter för praktikplatsanskaffning av samma art som de som gäller för främjandelagen genom en komplettering av nu gällande lagstiftning. l förslagen poängteras även att praktikanterna skall ges handledning under praktikperioden liksom information om de fackliga organisationernas verksamhet på arbetsstället samt om partsförhållandena på arbetsplatsen. Enligt förslaget till definition av begreppet praktikanställning skall praktikanterna vara anställda på arbetsplatsen. Lagen om anställningsskydd ger möjlighet till visstidsanställning vid praktik. Enligt gruppens förslag måste denna regel kompletteras med en klar definition av praktikantbegreppet. I propositionen l977/78:164 om åtgärder mot ungdomsarbetslöshet har förslagen delvis beaktats. Föredraganden anser sig ej ännu beredd att biträda förslaget att införa en lagstiftning av typ främjandelagen för att få fram praktikplatser. lnte heller förslaget som rör definition av praktikanställningsbegreppet biträds. här med hänvisning till förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och kommittén för översyn av anställningskyddslagstiftningen. Utvecklingen har emellertid sedan propositionen presenterades visat att kraftfulla insatser i enlighet med utredningens förslag fortfarande är påkallade. Sysselsättningsutredningen vill därför här åter föra fram förslagen om att en definition av praktik förs in i lagen om anställningsskydd samt att införa en lagstiftning av typ främjandelagen som ger befogenheter for praktikplatsanskaffning. Det senare förslaget rörande praktikplatsanskaff-

Urbildning, 383 praktik, yrkeseIj/árenhe!

ning behandlas även i kapitel 10 i samband med förslag om utvidgning beträffande tillämpningsområde för främjandelagen.

Introduktion och inskolning

Som en följd av gymnasieskolreformen har utbildningen på nästan alla yrkesinriktade linjer fått större inslag av allmänna ämnen och mindre av speciella yrkesfardigheter. Även en framtida gymnasieskola bör ha såväl studieförberedande som yrkesförberedande inslag. Detta innebär att introduktions- och inskolningsinsatser i företagen/förvaltningarna även framledes kommer att ha stor betydelse. Sysselsättningsutredningen förutsätter att gymnasieutredningen samt utredningen om foretagsutbildning närmare behandlar dessa frågor. Introduktion och handledning av nyanställda ingår som en del i den allmänna personalpolitiken på varje arbetsplats och behandlas mer utförligt i kapitel 10. I delbetänkandet Arbete åt handikappade (SOU 1978:14) har utredningen tagit upp behovet av särskilt stöd för vissa grupper med sociala problem och andra arbetshandikapp. Även för andra grupper såsom ungdomar och återinträdande på arbetsmarknaden finns behov av att man skapar rutiner för introduktion och handledning. Arbetsgivare och fackliga organisationer har ett gemensamt ansvar for att utarbeta handlingsprogram för hur introduktion och handledning skall genomföras. För personer med särskilt behov av stöd, t. ex. ungdomar med social problem. bör faddrar med större ansvarsområde utses för längre tidsperioder. I samband med försöksverksamhet med ökad inplacering av arbetshandikappade inom privat och statlig sektor prövades vissa särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bland dessa ingick bidrag till handledare (“faddrar“). Bidrag har utgått till handledaren med högst 5 000 kr per person och år. Med utgångspunkt från de erfarenheterna föreslog utredningen i “Arbete åt handikappade att arbetsmarknadsstyrelsen fåri uppdrag att på riksnivå bedriva försök med bidrag till handledare. Sysselsättningsutredningen föreslår att ett liknande bidragssystem omfattar de ovan beskrivna grupperna. dvs. personer med särskilt behov av stöd. Det är också lämpligt att utvidga stödet till att gälla även andra grupper än de arbetshandikappade. t. ex. ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. Omfattningen och under hur lång tid stödet behöver utgå får anpassas till varje enskilt fall.

8.5 Studiestöd

Det studiesociala stödets utformning är föremål for utredning. Sysselsättningsutredningen har yttrat sig över studiestödsutredningens betänkande “Studiestöd - alternativa utvecklingslinjer (SOU 1977:31). Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning måste studiestöden utformas så att alla oavsett ålder. bosättningsort eller socialgrupp skall ha möj-

384 Utbildning, praktik, yrkeser/árenhet

ligheter att ta samhällets utbildningsutbud i anspråk på heltid eller deltid och i form av återkommande utbildning. Ävenså måste studiestöden konstrueras så att olikheter i stöd for skilda former av utbildning inte blir styrande for ungdomars yrkesval. Nåir det gäller balansen mellan de olika insatser som samhället gör för tonåringarna kan man inte bortse ifrån de mycket stora skillnaderna i ekonomiska villkor. Bidraget for den som går i gymnasieskolan är Förvisso något helt annat än den avtalsenliga lönen i beredskapsarbete. För ungdomarna är syftet med beredskapsarbete i första hand att främja deras utveckling och anpassning i arbetslivet. Samma syfte har gymnasieskolan. Samhället har olika kostnader för ungdomarna i de olika verksamheter som ovan diskuteras. Som ett exempel redovisas här kostnaderna for en 18-åring. Genomsnittligt antas en gymnasieplats kosta ca 18 500 kr/år. Därtill kommer kostnader for studiebidrag, 2 000 kr/år. sammantaget 20 500 kr. En utbildningsplats inom arbetsmarknadsutbildningen beräknas genomsnittligt kosta ca 30000 kr/år. Därtill kommer bidrag till eleven, l6000 kr, totalt 46000 kr/år. För den 18-åring som placeras i beredskapsarbete ersätter samhället arbetsgivaren med 75 % av total lönekostnad. for denna åldersgrupp 75 % av 4 800 kr/mån = 3 600 kr/mån = 43 200 kr/år. Skillnaderna i kostnader för samhället är alltså avsevärda. samtidigt som ungdomarna går miste om värdefull grundutbildning i gymnasieskolan när de placeras i andra verksamheter. Det framgår dessutom att den ekonomiska situationen skiljer sig i hög grad mellan beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning å ena sidan och det låga utbildningsbidraget vid gymnasiestudier å andra sidan. Många ungdomar är av denna anledning trolien svåra att motivera for studier. särskilt om de redan tidigare hyst misstro mot utbildning. Det är uppenbart att en kraftig höjning av det nuvarande studiebidaget är erforderlig. Utöver det generella bidraget bör det finnas ett selektivt bidrag for ungdomar i åldern 16-20 år. Det är också angeläget att studiebesöket utformas så att det utgör en god stimulans for barn i familjer med bristande studietraditioner och låg inkomst, att gymnasie- och högskoleutbildningen blir realistiska alternativ till förvärvsarbete. Om man har särskilda behov, t. ex. barn att försörja. bör man kunna få tilläggslån så att man kommer upp i samma nivå som utbildningsbidrag för arbetsmarknadsutbildning. Studiebidrag skall vara en rättighet för alla som studerar och är över 16 år. Genom en successiv utbyggnad av vuxenstudiestödet skall det dock i allt mindre grad behöva tas i anspråk av vuxna som återkommer till studier.

8.6 Ungdomars rätt till utbildning, praktik eller arbete

Sysselsättningsutredningen har på olika sätt tagit upp behoven av åtgärder för att underlätta ungdomens övergång från skola till arbetsliv. I delbetänkandet Arbete åt alla (SOU 1975:90) föreslog utredningen

att alla ungdomar skulle tillförsäkras utbildning, praktik eller arbete.

Utredningen hävdade i delbetänkandet att det är “befogat att samhället tar ett konkret ansvar for alla ungdomar i gymnasieskolåldern. Genom en

Utbildning, praktik, yrkeserfarenher 385

uppsökande och uppföljande verksamhet bör man hålla kontakt med dem som inte fortsätter med gymnasieskolstudier direkt efter grundskolan eller som avbryter sådana studier och erbjuda dem som så behöver sysselsättning i någon form: utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet eller inom arbetsmarknadsutbildningen, arbete antingen i form av t. ex. praktikanställning eller genom särskilt anordnade ungdomsarbeten (beredskapsarbeten). lnga ungdomar skall behöva riskera längre ofrivilligt sysslolösa perioder. Detta innebär en trygghet både för dem och deras föräldrar. Det är därvid av stor vikt att informationen om samhällets åtgärder i detta avseende genom skola, arbetsförmedling osv. når ut till alla ungdomar. Det är också viktigt att den uppsökande verksamheten byggs ut. Därmed tillförsäkras ungdomarna utbildning, praktik och arbete. För att på detta sätt kunna nå alla ungdomar i de aktuella åldrarna krävs självfallet ökade resurser - både kvantitativa och kvalitativa - av de slag som nämnts i det Föregående såväl inom utbildningsväsendet som vad avser arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den nödvändiga omfattningen av sådana resurser kan preciseras i ett fortsatt utredningsarbete. I delbetänkandet föreslog utredningen förändringar av gymnasieskolan så att varvning av teori och praktik skulle bli möjlig. För att klara de ökade behoven av praktikplatser menade utredningen att lagstiftning kanske skulle komma att behöva tillgripas. Proposition 1975/761211 som antogs av riksdagen innehöll i avvaktan på utredningens ytterligare förslag bl. a. att planeringsråd skulle inrättas i samtliga kommuner. I propositionen uttalades att arbetsförmedlingsinsatserna för ungdomar borde prioriteras. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen 1976/772100 om Arbetsmarknad m. m. beslutade riksdagen att överlämna motionerna

1976/77 nr 537 samt nr 543 i vad avser frågan om ungdomarnas möjligheter

till yrkesutbildning och övergången mellan skola och arbete till sysselsättningsutredningen. Sysselsättningsutredningen återkom i oktober 1977 i skrivelse till regeringen med en rad förslag och resursförstärkningar för att uppfylla riksdagens beslut om arbete, utbildning och praktik till alla ungdomar. I skrivelsen föreslås bl. a.

D samhället måste stödja den grupp ungdomar som går direkt ut i arbetslivet från grundskolan lika starkt som den grupp som väljer utbildning D alla arbetsgivare skall ställa arbetsplatser till förfogande och samhället skall ge ekonomisk stimulans för detta D på lokal nivå skall utarbetas handlingsprogram för ungdomens sysselsättning D större resurser måste ges till arbetsförmedlingen för att hjälpa ungdomar till fasta och tillfälliga anställningar D arbetsförmedlingen måste tilldelas resurser för att i samverkan med arbetsplatserna kunna arbeta uppföljande D till arbetsförmedlingarna bör knytas arbetslag bestående av arbetsförmedlare, yrkesvägledare, syo-personal, psykologer, skolkuratorer och socialarbetare för att gemensamt arbeta med de arbetssökande ungdomarna D antalet för ungdomar beredskapsarbeten bör utökas och kompletteras med introduktion och handledning

Utbildning, praktik, yrkese/;farenhet

D alla studerande med praktikinslag i utbildningen skall tillförsäkras möjatt fullgöra hela sin utbildning. Länsarbetsnämnderna skall ligheterna ges samma befogenheter för praktikplatsanskaffning som gäller för främjandelagen genom en komplettering av lagstiftningen. D försöksverksamhet med varvad teori och praktik som leder till gymnasiekompetens bör snarast startas D utbildningsåtgärder riktade till invandrarungdomar bör förstärkas D studie- och yrkesorienteringen i skolan bör byggas ut kraftigt D SSA-råden och distriktsarbetsnämnderna har ett ansvar for utarbetande av lokala handlingsprogram för att möta ungdomsarbetslösheten

Utredningens förslag i skrivelsen behandlades i prop. 1977/782164. Där foreslogs vissa åtgärder inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken i syfte att förbättra ungdomarnas situation på arbetsmarknaden. Men propositionen innehöll till arbetsförmedling och vare sig forslag till resursförstärkningar verksamhet eller lagstiftning om praktikplatser. Riksskolans uppsökande dagen antog propositionen den 31 maj 1978. Det har nu snart gått tre år sedan riksdagen på grundval av sysselsättningsutredningens förslag anslöt sig till principen att ungdomarna skall tillförsäkras utbildning, praktik eller arbete. Som framgår av det inledningsvis citerade avsnittet från utredningens första delbetänkande har emellertid utredningens mening hela tiden varit att förverkligandet av denna princip skulle kräva kraftigt förstärkta resurser till samhällsorganen. Sedan utredningens delbetänkande har riksdagen utifrån regeringens proposition 1977/ 781164. med anledning av sysselsättningsutredningens skrivelse beslutat att ytterligare markera samhällets principiella ansvar. l propositionen ges enligt föredragande . . en samlad redovisning för de insatser som är nödvändiga för att vi skall närma oss målet att alla ungdomar skall garanteras arbete, det som brukar kallas ungdomsgarantin.” Även utbildning eller praktik, i arbetsmarknadsutskottets betänkande 1977/ 78:40 understryks detta: “Beträffande bör noteras att det är ett allmänt accepterat mål ungdomsgarantin att garantera ungdomar som lämnar skolan praktik, arbete eller fortsatt utbildning. Förslagen i den föreliggande propositionen är ett steg på vägen för att förverkliga detta mål.” Det är inte denna allmänna typ av garanti som har betydelse för ungdomarna utan de faktiska resurser som samhället ställer till förfogande för eller arbete. Betydande arbetsmarkatt ge ungdomarna utbildning, praktik nadspolitiska insatser har också gjorts för att ge ungdomarna dessa möjligheter. I februari månad 1979 fanns ca 66000 i någon form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Trots detta har arbetslösheten bland ungdomar i åldern 16-24 år under perioden 1975-1978 ökat från ca 26 000 åren 1975 och 1976 till ca 30000 år 1977 och ca 38 000 år 1978. De arbetsmarknadshar trots stor omfattning inte kunnat och utbildningspolitiska åtgärderna förhindra denna utveckling. tyder också på att problemen för ungdomarna kommer att for- Mycket värras under de närmaste åren, bland annat av det skälet att de aktuella ökar under de närmaste åren. Antalet ungdomar som lämnar åldersgrupperna våren 1979 är ca 9000 flera än förra året. Under 1980-talet grundskolan kommer drygt 100 000 fler ungdomar än under 1970-talet ut på arbetsmarknaden från ungdomsskolan.

Utbildning, praktik, yrkeserfarenher 387

Mot denna bakgrund vill utredningen nu återkomma med dels de förslag som utredningen tidigare har framfört och som inte genomförts och dels med nya förslag. Ungdomen har ingen egen arbetsmarknad. Den första förutsättningen för ungdomens sysselsättning gäller därför en rad förslag i betänkandet som syftar till att ge arbete åt alla: D kraftigt förstärkta näringspolitiska insatser för att skapa nya jobb (6.2.l) D stora satsningar av den offentliga sektorn som innebär flera hundra tusen nya arbetstillfáelln inom främst kommuner och landsting (7.6) D införande av nyrekryteringsbidrag inom den offentliga sektorn som leder till fasta jobb (ll.4.2.2) D utbyggd möjlighet att genom arbetsmarknadspolitik påverka personalrekrytering så att också svaga grupper på arbetsmarknaden kan få arbete ( 10.3) D ökad samverkan mellan sysselsättningsplanering och utbildningsplanering för att förhindra att alltför stora balansproblem uppstår på arbetsmarknaden (8.7) Men ungdomen har därutöver speciella svårigheter. För att möta dessa måste också speciella åtgärder till: D kraftiga förstärkningar inom utbildningspolitiken för att ge alla möjlighet till yrkesutbildning (8.3) D lagstiftning för att klara de ökade behoven av praktik (8.4.3 och 10.3.2) D personalförstärkningar till arbetsförmedlingarna (8.4 och 10.5.4) D personalförstärkningar till skolans studie- och yrkesorientering (8.4.1) D fadderverksamhet på arbetsplatserna för ungdomar med sociala problem (8.4.3)

De forslag som utredningen tidigare lagt tillsammans med våra förslag i detta betänkande har syftat till att ge konkret innebörd åt riksdagens principbeslut att garantera ungdomarna utbildning, praktik eller arbete. Skolan har i dag ett uppföljningsansvar för ungdomarna upp till 18 års ålder, men p. g. a. bristande resurser har detta ansvar inte kunnat ges en konkret innebörd. Stora insatser från olika myndigheter krävs för att stötta ungdomarna, särskilt de ungdomar som har sociala problem, vilket de resultat man uppnått i utredningens försöksverksamhet i Södertälje visar. Om ytterligare omfattande resurser, statliga och kommunala, från olika myndigheter, i samverkan kunde sättas in skulle ett konkret uppföljningsansvar också kunna omfatta ungdomar över 18 år.

8.7 Utbildningsplaneringen från sysselsättningssynpunkt

8.7.1 Samspel mellan utbildningsplaner/ng och sysselsärtningsplanering I sysselsättningsutredningens direktiv betonas sambandet mellan utbildningsplanering och sysselsättningsplanering: ”En bättre balans i utbud och efterfrågan av personal med olika utbildning är en väsentlig uppgift för en långsiktig sysselsättningsplanering”°.

388 Utbildning, praktik, yrkeseijfkzrenher

Utbildningen är ett exempel på ett samhällsområde där behovet av en långsiktig planering har varit klart uttalat sedan länge. Dimensioneringen av ungdomsskolan är i stor utsträckning beroende av variationerna i fodelsekullarna och omfattningen av befolkningen. Planeringsperspektivet måste bara av detta skäl vara åtminstone tio-årigt. När det gäller det offentliga utbildningssystemet sker också ett omfattande planeringsarbete. Utbildningsplaneringen kan sägas ha två huvudsakliga uppgifter. För det första gäller det att dimensionera de olika utbildningsresurser som skall användas, lärare, lokaler etc. inom olika sektorer av utbildningssystemet. Denna planering hänger nära samman med hur man dimensionerar olika utbildningslinjer i synnerhet den yrkesinriktade utbildningen. Det sker i forsta hand genom att man begränsar intagningen “spärrar” - till olika utbildnings-

linjer. I den mån fler söker till dessa utbildningslinjer så avvisas de. Effekten

blir att de som avvisas söker sig över till andra utbildningslinjer där konkurrensen om utbildningsplatserna är mindre eller avstår ifrån utbildning - åtminstone for tillfället. Hela det reguljära utbildningssystemet kan nu sägas vara spärrat fr. o. m. l juli 1979 och samhället har därmed de formella möjligheterna att helt påverka dimensioneringen av olika utbildningslinjer. Den andra uppgiften för långsiktig utbildningsplanering är att påverka innehåll, omfattning och metoder i utbildningarna. Detta sker genom kursplaner och läroplaner. Också denna planering syftar till att styra de resurser som finns när det gäller lärare och utbildningsmaterial. Ytterst är emellertid målet att försöka anpassa utbildningen efter önskemål ifrån indivier och samhälle. Utbildningens innehåll. omfattning och inriktning fastställs i sina huvuddrag av regering och riksdag. Ett konkret exempel på behovet av nära knytning mellan utbildningsoch sysselsättningsplanering är utbyggnaden av barnomsorgen. En utbyggd barnomsorg skulle göra det möjligt för stora grupper, främst kvinnor, att gå ut på arbetsmarknaden. Det kräver emellertid att det utbildas personal till daghem och fritidshem. Det behov av personal till dag- och fritidshem som angivits för att bygga ut barnomsorgen måste omsättas i mål for ut- Om inte utbildningskapaciteten ökas kan detta komma bildningsplanering. att påtagligt påverka hela sysselsättningsutvecklingen. Som framgått ovan finns det intresse av att påverka utbildningsplaneringen så att den tar hänsyn till förhållanden på arbetsmarknaden både när det gäller dimensionering av olika utbildningsvägar och innehållet i utbildningarna. Det måste emellertid framhållas att utbildningsplaneringen i dessa avseenden måste göra en avvägning mellan olika krav. Det gäller 1) individernas efterfrågan 2) de interna utbildningsresurserna som står till forfogande 3) samhällets och arbetsmarknadens krav på utbildningarna. När det gäller dimensioneringen av olika utbildningsvägar är det av flera skäl inte möjligt att låta individernas aktuella utbildningsval styra utbildningsvägarnas dimensionering. Detta beror som sagts redan i kapitlets inledning på att en sådan anpassning av utbildningssystemet ytterst riskerar att komma i konflikt med individens långsiktiga krav på att utbildningen skall leda till anställning i ett yrke. Det skulle inte heller vara praktiskt genomforbart att låta en ganska lättrörlig efterfrågan på olika yrkesutbildningar få genomslag från år till år. De utbildningsresurser som behövs är inte så lättrörliga.

Utbildning, praktik, yrkeseçfarenher 389

Det reguljära utbildningssystemet tenderar att bli förhållandevis stelt. Det innebär att det kan ta lång tid innan det reagerar på förändringar på arbetsmarknaden. Besluten om dimensionering fattas i stor utsträckning centralt. Lokala och regionala variationer på arbetsmarknaderna har svårt att få genomslag. Även om det inte går att helt komma förbi denna stelhet i utbildningssystemet är det givetvis angeläget att försöka få till stånd förändringar som gör systemet mer flexibelt. En utbyggd utbildningsplanering innebär inte någon strävan att åstadkomma ett mer fastlåst utbildningssystem. Tvärtom måste en av utgångspunkterna vara att planeringen skall syfta till att öka flexibiliteten i systemet. Det innebär att den långsiktiga planeringen av utbildningsresurser på olika sätt söker ta hänsyn till behovet av förändringar och anpassningar av utbildningssystemet. Det är en viktig uppgift för utbildningsplaneringen att med stöd av det underlag som kan fås från en utbyggd sysselsättningsplanering söka bedöma de förändringar som kan komma på den framtida arbetsmarknaden. Även om man på detta sätt kan få förbättrat underlag för sina bedömningar måste det emellertid understrykas att det aldrig kommer att bli möjligt att i detalj förutse vilka förändringar som kommer eller vid vilken tidpunkt och med vilket styrka det slår igenom på arbetsmarknaden. Denna osäkerhet i bedömningarna måste mötas genom att olika utbildningar ger en grund för individen att möta förändringarna på arbetsmarknaden. Det kan t. ex. ske genom att undvika tidiga yrkesspecialiseringar i utbildningssystemet och i stället bygga på gemensam yrkesbakgrund för näraliggande yrkesgrupper. Det gör det möjligt att vid förändringar på arbetsmarknaden anpassa sin specialisering till vad som för tillfället är gångbart. Tidsperspektivet har stor betydelse för dimensioneringen av olika utbildningsvägar. När man planerar intagning till olika utbildningslinjer i gymnasieskolan eller i eftergymnasial utbildning så ligger kanske den tidpunkt när eleverna skall gå ut på arbetsmarknaden i vissa fall tio år framåt i tiden. Det är därför nödvändigt att både när det gäller utbildningens innehåll och dimensioneringen av utbildningslinjerna försöka få ett underlag för planeringen där det görs systematiska bedömningar av de framtida utvecklingarna i samhället och i synnerhet på arbetsmarknaden. Som framhålls i direktiven blir en väsentlig uppgift för en långsiktig sysselsättningsplanering att ge förbättrat underlag i detta avseende för utbildningsplaneringen. Innan utredningen diskuterar vilka krav som ställs på sysselsättningsplaneringen från denna utgångspunkt skall här något beröras hur den nuvarande utbildningsplaneringens organisation och planeringsunderlag ser ut.

8.7.2 Nuvarande organisation för

urbi/dningsplanering

Ansvaret för utbildningsväsendet ligger i huvudsak hos utbildningsdepartementet. Viss utbildning sorterar emellertid under andra departement.

Skolöverstyrelsen (SÖ) är central förvaltningsmyndighet för ärenden som

rör grundskolan, gymnasieskolan, vuxenutbildningen, ungdoms- och folkbildningsverksamheten m. m. SÖ:s planeringsverksamhet innefattar bl. a. prognoser och undersökningar om förändringari samhällets och näringslivets

390 Utbildning, praktik, yrkese/j/arenher

krav på dimensionering, organisation och innehåll i utbildningar. SÖ:s plaför planeringen på regional och lokal nivå. nering är i hög grad styrande har överinseende över universitet och Universitets- och högskoleämbetet Denna sammanhållna verksorganisation för den statliga högskohögskolor. och samordningdsuppgifter för leutbildningen svarar främst för planeringshela riket. av en länsskolenämnd för det På regional niva° bedöms utbildningsbehoven år landet indelat reguljära skolväsendet. Vad gäller högskoleutbildningen i sex högskoleregioner. Styrelsen i en region har bl. a. ansvaret for att hålla samman planeringen av utbildningsutbudet inom regionen. På lokal nivå finns i varje kommun en skolstyrelse. Denna har ansvar kommunal vuxenutbildning samt kommuför grundskola, gymnasieskola, nal högskoleutbildning. Inom skolväsendet finns ett antal till Skolstyrelsen

knutna samrådsorgan, som SSA_-råd och yrkesråd. Skolstyrelsen gör årligen

bedömningar beträffande dimensionering av utbildningen enligt riktlinjer som regeringen fastställer. Dessa bedömningar går till länsskolnäntnderna som yttrar sig över förslagen och sänder dem vidare till SÖ. skolenhet inom den statliga högskoleutbildningen på lokal nivå Varje har en högskolestyrelse. Beslut om dimensionering av olika utbildningar är sålunda spridda på ett antal myndigheter och på olika nivåer. Vi skall återkomma till möjatt få ett mer samlat grepp om denna planering. Först behandlas ligheterna emellertid ett annat grundläggande problem vid utbildningsplanering - svåom arbetsmarknadsutvecklingen som är righeter att få fram bedömningar användbara som planeringsunderlag.

8.7.3 Nuvarande prognosunderlag vid urbi/dningsplanering

De beslut om dimensionering av utbildning som fattas av regering och utbudet av arbetskraft flera år senare. riksdag påverkar som redan framhållits för dimensioneringsbesluten görs prognoser for utbud För att få underlag av olika utbildningsgrupper och det beräknade behovet på arbetsmarknaden på lång sikt. SCB:s prognosinstitut gör dessa prognoser. Den senaste prognosen redovisades kortfattat i avsnitt 8.2. 1. Där beskrevs också den metodik som används. Inom gör institutet bl. a. prognoser för antalet nyutbildningsområdet från olika utbildningar. Inom flera olika börjare och antalet examinerade delområden av det svenska utbildningsområdet finns det behov av prognoser som kan ligga till grund för planeringen. Detta gäller t. ex. strömmarna från utbildningssystemet till arbetsmarknaden, strömmarna mellan de olika antalet personer som vid en viss tidpunkt befinner utbildningsnivâerna, sig i utbildning eller antalet personer i arbetskraften med olika typer av för utbildning. Vill man göra en prognos för utträdet på arbetsmarknaden personer med högskoleutbildning så måste man bygga upp denna med delprognoser som gäller bl.a. det underliggande utbildningssystemet. De nuvarande prognoserna bygger på ett i princip oförändrat utbildningssystem och ett i princip oförändrat beteende bland de studerande vad gäller val av utbildningslinje, benägenhet att söka till yrkesutbildning. l beräkningarna görs inte några försök att beräkna förändringar i utbildningssys-

Utbildning, praktik, yrkese/farenhet 391

temet, i de studerandes beteende som med säkerhet kommer att inträffa till följd av arbetsmarknadsläget och arbetsmarknadsutsikterna för olika utbildningsgrupper. Behovsprognoserna kan således ses som ett försök att beräkna hur det idealiska utbildningsutbudet borde se ut ur arbetsmarknadssynpunkt. Dessa prognoser skall ge underlag för utbildningsmyndigheter och ungdomar för planering av utbildningssystemet resp. val av utbildning så att utbildningsutbudet anpassas efter de kommande behoven på arbetsmarknaden. En jämförelse mellan utbud och behov av olika utbildningsgrupper under en period försöker inte ge en bild av vad som faktiskt kommer att inträffa på arbetsmarknaden. Jämförelsen försöker endast visa utifrån vilka förutsättningar anpassningen av utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden kommer att ske. Kan inte personer med den ”optimala” utbildningen rekryteras är det troligt att andra utbildningsgrupper i stället efterfrågas. Dessa kan efter inskolning och internutbildning utföra de aktuella arbetsuppgifterna. Ett annat problem i sammanhanget är att man i prognoser försöker beräkna vad som är optimalt vid en viss tidpunkt och man bortser då från den utveckling som kan komma efter prognosperiodens slut. Att observera är vidare att inom många yrken finns ej något nära samband mellan utbildning och yrke. Den formella utbildningen är endast en del av en större yrkesutbildningsprocess och ett alternativ för kunskaps- och färdighetsinlärning. De prognoser som prognosinstitutet sedan en tid tillbaka har utvecklat kräver som grund ett omfattande statistiskt material - både utbildningsstatistik och sysselsättningsstatistik. En förutsättning för att planeringsunderlaget i form av prognoser skall kunna förbättras är att det finns ett statistiskt grundmaterial med hög kvalitet. Sysselsättningsutredningen vill också i detta sammanhang understryka de krav som ställs i kapitel 12 på förbättrad statistik. Särskilt viktigt i detta sammanhang är att understryka att för att utveckla prognoser för behovet av olika utbildningsgrupper krävs det möjligheter att beskriva yrkesvariabeln och dess utveckling. Att ta bort yrkesuppgifterna ur folkräkningarna utan att ha tillgång till den i andra statistikkällor skulle därför kunna omöjliggöra utvecklingsarbete på andra områden. Som underlag för prognoserna krävs olika indikatorer på arbetsmarknads- Iäget. Sådana finns t.ex. i arbetsmarknadsverkets statistik. Arbetskraftsbarometern som regelbundet beskriver efterfrågan på olika utbildningsgrupper är ett annat viktigt instrument för de bedömningar som görs av olika utbildningsgruppers situation på arbetsmarknaden. Därtill kommer de uppföljningsundersökningar som statistiska centralbyrån gör av olika utbildningsgrupper och deras situation på arbetsmarknaden. Uppföljningsundersökningarna görs emellertid inte regelbundet och är inte heltäckande. Det innebär att det är svårt att få en sammanhängande bild av utbildningssystemets funktion sett ur arbetsmarknadssynpunkt. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning borde därför mera systematiska uppföljningar av utbildningssystemet ske genom att regelbundet göra uppföljningar av ett urval 20, 25- och SO-åringar. Genom sådana undersökningar skulle man få en heltäckande bild av genomgången utbildning och arbetsmarknadserfarenheter, arbetslöshet m. m. Detta förslag ingår också i de förbättringar av det statistiska underlaget för sysselsättningsplanering som beskrivs i kapitel 12.

Utbildning, praktik, yrkeserfarenhet

Material som ger ögonblicksbilder av arbetsmarknaden vid ett visst tillfälle och historiskt material måste emellertid kompletteras med studier över hur anpassningsmekanismerna på arbetsmarknaden fungerar och bedömningar av den framtida utvecklingen med andra metoder, t. ex. de som prognosinstitutet har använt när det gäller att studera de förändringar av yrkesstrukturen och efterfrågan på olika yrkeskategorier som kan bli en följd av ökad ADB-användning.

8.7.4 Planering av arbetsmarknadsurbi/dning Ett exempel på en utbildningsform som präglats av stor flexibilitet är arbetsmarknadsutbildningen. Arbetsmarknadsutbildningens uppgift är att tillgodose arbetsmarknadens behov av utbildad arbetskraft där det reguljära skolväsendet inte räcker till. I kapitel 10 diskuterar utredningen den arbetsmarknadspolitiska planesysselsättningsplanering. Planeringen av ringen som en del i en framtida AMU måste ingå som en del i den arbetsmarknadspolitiska planeringen och följa de rutiner som dras upp i kapitel 10. AMU:s omfattning, inriktning och lokalisering fastställs i dag genom s. k. Ramplanen utarbetas av arbetsmarknadsverket i samverkan med ramplaner. skolöverstyrelsen. I planeringsarbetet deltar arbetsmarknadens parter centralt och regionalt. Nämndernas förslag bearbetas av AMS och SÖ. Förslaget remitteras därefter till arbetsmarknadens parter. Med anledning av remissyttrandena och SAMS” (samarbetsorgan mellan AMS och SÖ) rekommendationer fastställer AMS ramplaner för det kommande året. Den relativt långa tiden från starten av planeringsarbetet till kursstart gör att förslag om kurser utöver ramplaneförslaget - eller nedläggning av kurser - kan aktualiseras under budgetåret. Ramplanen omfattar ca 60 % av AMU. AMU bedrivs till stor del också inom det reguljära skolväsendet. Den delen av AMU liksom företagsutbildning t. ex. 25-kronan ingår inte i ramplanen. Genom den stora ökningen av utbildningen utanför ramplanen har andelen utbildningar inom ramplanen sjunkit till ca 30-35 % under det senaste budgetåret (1977/78). av ramplanerade kurser görs kontinuerligt. Ramplanen om- Revideringar fattade budgetåret 1977/78 ca 90000 platser. 15 000-20000 platser nybeställdes resp. avbeställdes under budgetåret. Ca 20 % av det planerade kursutbudet förändrades således på något sätt. Prognoser för utvecklingen på arbetsmarknaden kan i begränsad omfattvid planering av arbetsmarknadsutbildning. Osäkerheten i ning användas prognoserna över den framtida utvecklingen gör att planeringen i stället måste vara så flexibel att kursutbudet lätt kan anpassas till nya förhållanden. Tendenser i riktning mot minskad flexibilitet måste enligt sysselsättningsutredningen motverkas. För att AMU skall kunna möta de snabba förändringarna på arbetsmarknaden krävs stor flexibilitet i kursutbudet, förläggning av kurser geografiskt och tidsmässigt. Det lokala och regionala inflytandet över planeringsprocessen är redan nu ganska stort. Länsarbetsnämnderna inhämtar underlag och utarbetar tillsammans med länsskolnämnderna förslag till kursplaner, omfattning och lokalisering av AMU. Detta förslag remitteras till AMS för avstämning.

Utbildning, praktik, yrkese/farenher 393

En ökad beslutanderätt vad gäller delar av ramplanen till regional nivå är dock möjlig och enligt utredningen önskvärd. Vissa kurser som endast förekommer i litet antal och som har rikskaraktär bör dock även fortsättningsvis planeras centralt.

8.7.5 Krav pá utbildningsplaneringen_fiân arbersmarknadssynpunkr Den genomgång som här mycket översiktligt har gjorts av utbildningsplaneringens nuvarande principer och organisation visar att utbildningsplaneringen i olika avseenden styrs av hänsynstagande till de krav som ställs på arbetsmarknaden. Under de senaste decennierna har det fortlöpande ställts allt större krav på att de bedömningar som görs om arbetsmarknadsutvecklingen och som skall ligga till grund för utbildningsplaneringen görs alltmer systematiska och heltäckande. Detta har i huvudsak skett genom ett utvecklingsarbete inom SCB:s prognosinstitut. De prognoser som har tagits fram här har spelat en stor roll for dimensioneringen av olika utbildningsvägar. Det sker också en påverkan av utbildningsplaneringen genom andra kanaler och på mera informellt sätt. Arbetsmarknadsmyndigheterna är på olika sätt representerade i de myndigheter som svarar för sysselsättningsplaneringen och samverkan förekommer på tjänstemannaplanet i det konkreta arbetet. Därutöver måste det också understrykas att en väsentlig påverkan på utbildningsplaneringen sker ifrån fackliga grupper. Inte minst gäller detta för sådana fackliga organisationer som har en inriktning på speciella yrkesgrupper som samtidigt har ett starkt samband med särskilda yrkesutbildningar. Det gäller inte minst grupper med längre yrkesutbildning, lärare, läkare etc. Vad sysselsättningsutredningen har att diskutera är alltså inte om arbetsmarknadsbedömningar skall ha ett inflytande på utbildningsplaneringen utan om de nuvarande formerna är tillräckliga för att få till stånd en acceptabel anpassning. Som framgått tidigare i kapitlet finns det i dag uppenbara brister och det är därför enligt sysselsättningsutredningen nödvändigt att på olika sätt förstärka hänsynstaganden till sysselsättningsaspekten i utbildningsplaneringen. Detta kan ske på olika sätt och vi skall i fortsättningen diskutera tre olika vägar att förbättra utbildningsplaneringen från arbetsmarknadssynpunkt. För det första gäller det hur systemet för utbildningsplanering kan förändras med detta syfte. För det andra på vilket sätt planeringsunderlag i form av bedömningar av den framtida arbetsmarknadsutvecklingen kan förbättras. För det tredje gäller det på vilket sätt synpunkterna från arbetsmarknaden skall vägas in genom direkt representation från arbetsmarknadsorgan eller från arbetsmarknadens parter i de utbildningsplanerande funktionerna. Utbildningsplaneringens tyngdpunkt ligger som framgått av beskrivningen i huvudsak på central statlig nivå. Planeringen här är i hög grad styrande för vad som sker på regional och lokal nivå. Det är däremot samtidigt påtagligt att utbildningsdepartementets roll i planeringsprocessen är blygsam i förhållande till vad som sker i utbildningsverken. Utbildningsdepartementet har ingen egen sektion för långsiktig utbildningsplanering. l kapitlen

394 Utbildning, praktik, yrkese/j/árenher

ll och 12 diskuterar sysselsättningsutredningen sysselsättningsplaneringen på central, övergripande nivå. Det framhålls att det finns starka skäl för att över huvud taget förstärka den långsiktiga planeringen i regeringskansliet. Där måste en stor del av den övergripande planeringen for sysselsättningspolitiken ske. Det är också rimligt att det sker en förstärkning av planeringsfunktionerna i utbildningsdepartementet. Därmed skapas också en naturlig anknytning till den övergripande sysselsättningsplaneringen på departementsnivå. Att förstärka planeringsfunktionerna på utbildningsdepartementet bör däremot inte leda till ökad detaljplanering. Tvärtom bör inriktningen vara att här syssla med de övergripande planeringsfrågorna. När det gäller detaljplanering bör man i stället sträva efter att decentralisera beslutsfunktionerna så att man kan få större anknytning till den regionala och lokala arbetsmarknaden. Vi förutsätter att det skall vara möjligt att ge ett sådant ökat planeringsinflytande till länsskolnämnder och regionsstyrelser för högskolan. Därigenom skulle man kunna få genomslag for de variationer som finns på lokala arbetsmarknader. Utbildningsplaneringen kräver mycket stort statistiskt underlag med ganska detaljerade uppgifter. De prognoser som krävs som ett stöd för det långsiktiga planeringsarbetet är av delvis ganska komplicerad karaktär, både när det gäller bedömningar av effekterna på arbetsmarknaden av en viss volym i utbildningssystemet och de krav som kan ställas på utbildningssystemet från arbetsmarknadssynpunkt. När det gäller prognoser för utbudet från utbildningssystemet är det väsentligt att prognosinstitutet får fortsätta att utveckla sitt metodarbete for att utarbeta prognoser. Förutsättningarna för att göra utbildningsprognoser har i viss mån förändrats genom att det högre utbildningssystemets alla linjer nu är spärrade. Det har tagit bort en del av osäkerheten när det gäller utvecklingen av delar av högskolan. För att kunna nå en bättre anpassning mellan utbildning och arbetsmarknad på regional nivå krävs bättre planeringsunderlag än i dag. Underlaget ger f. n. inte en samlad beskrivning av utbildningsutbudet på regional nivå. På efterfrågesidan finns bl. a. länsarbetsnämndernas kvartalsprognoser och sysselsattningsprognoser. Detta material kan användas för länsplaneringens mycket översiktliga beskrivningar av den lokala och regionala arbetsmarknadens struktur och utvecklingstendenser. Industridepartementet har bedrivit ett utvecklingsarbete för att översätta näringsgrensvisa bedömingar till prognoser för grupper av yrken på regional nivå. Sysselsättningsutredningen vill understryka att det finns begränsade möjligheter att göra annat än översiktliga och grova bedömningar av den regionala efterfrågeutvecklingen. Regionala efterfrågebedömningar och utbildningsprognoser måste kompletteras med andra sätt för att möta kraven på anpassning. En väg är att, som vi utvecklade i avsnittet om gymnasieskolan, göra bl. a. ungdomsskolan mer flexibel. Utbildningen bör också ge en bredd som är gångbar även vid förändringar i arbetslivet eller vid förändringar på den regionala arbetsmarknaden. Ett för utbildningsplaneringen är hur man skall få huvudproblem tillgång till långsiktiga bedömningar av utvecklingen på arbetsmarknaden och de krav på dimensionering av utbildningsväsendet som kan komma

Utbildning, praktik, yrkeseIj/árenher 395

som en följd av denna. Av särskilt stor betydelse för den osäkerhet som finns i prognoserna är naturligtvis det förhållandet att stora delar av ekonomin fungerar enligt marknadsprinciper. Det är svårt att förutse de förändringar som kan komma att inträffa, t. ex. till följd av utrikeskonkurrens etc. Sysselsättningsutredningen föreslår på andra ställen i betänkandet en utbyggd och förbättrad sysselsättningsplanering som bl. a. innebär att det skall finnas samlade bedömningar av sysselsättningsutvecklingen inom olika delar av ekonomin, både på riksnivå och på regional nivå. Denna utbyggda sysselsättningsplanering skall samlas i arbetsmarknadsdepartementet som skall göra de övergripande bedömningarna. Arbetsmarknadsdepartementet förutsätts i sin tur få underlagsmaterial från prognosinstitutet och AMS. De förslag som presenteras i kapitel 6 innebär att samhället får ett större inflytande på utbyggnaden av näringslivet. Detta bör också leda till en viss reducering av den osäkerhet som f. n. är förknippad med att göra prognoser för branschutvecklingen. De branschplaner som utredningen föreslagit i kapitel 6 är ett exempel på utvecklad planering som kommer att ge underlag för utbildningsplaneringen. Det måste bli arbetsmarknadsdepartementets, och på regional och lokal nivå arbetsmarknadsverkets. uppgift att till utbildningsmyndigheterna ge det underlag som kan komma fram i den utbyggda sysselsättningsplaneringen. Det bör finnas nära kontakter på alla nivåer mellan de utbildningsplanerande organen och arbetsmarknadsorganen. Inte heller i detta avseende innebär förslagen någon större förändring mot vad som gäller f. n. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning är det dock väsentligt att på olika sätt förstärka representationen från arbetsmarknadsmyndigheter och arbetsmarknadens parter i olika utbildningsplanerande organ. Det är emellertid då också viktigt att dessa representanter har ett underlag som grund för sitt agerande i form av mer systematiska bedömningar. Den förbättrade möjligheten till påverkan måste i stor utsträckning bestå i att arbetsmarknadsorganen får bättre underlag för sitt agerande.

9 Regionalpolitik

9.1 Inledning

En geografisk anpassning mellan arbetskraft och arbetstillfällen är som vi tidigare konstaterat nödvändig både for att uppnå de fastlagda regionalpolitiska målen och for att nå den eftersträvade sysselsättningsökningen totalt i landet. Denna anpassning måste ske dels genom en styrning av arbetstillfällenas geografiska fördelning. dels genom en yrkesmässig och geografisk rörlighet hos arbetskraften. Sysselsättningsutredningen har i ett särskilt delbetänkande behandlat de regionalpolitiska stödformerna och styrmedlen (SOU 1978:62) och föreslagit förstärkningar och förändringar i utformningen av dessa. Tyngdpunkten i delbetänkandet låg pâ en översyn av det regionalpolitiska stödet till näringslivet utmynnande i forslag om en förstärkning och ökad regional differentiering av stödet. Dessutom diskuterades olika sätt att få in den offentliga sektorn mer aktivt i regionalpolitiken samt behovet av särskilda sysselsättningsinsatser i renodlade glesbygdsområden. Utan upprepning härav skall i detta kapitel mera allmänt diskuteras möjligheterna till en geografisk styrning av arbetstillfállena och kopplingen till vad som görs inom andra områden. Som en inledning till diskussionen om vilka åtgärder som kommer att krävas på olika områden skall vi här i korthet teckna en bild av under vilka allmänna betingelser regionalpolitiken kommer att bedrivas under åren framöver. Vi gör det med utgångspunkt från beskrivningarna av arbetskraften och arbetstillfällena i kapitlen 2 och 4.

9.2 Utgångspunkter för regionalpolitiken

9.2.1 Geografisk balans pâ olika nivåer

I en diskussion om geografisk balans på arbetsmarknaden är det enligt vår mening nödvändigt att se en sådan på olika nivåer. Det gäller mellan landsdelar, län, länsdelar och lokala arbetsmarknader. Vissa befolkningsförskjutningar mellan och inom länen torde man - som vi framhållit i det regionalpolitiska delbetänkandet - ha att räkna med också i framtiden. Dessa förskjutningar bör dock kunna ske i balanserade former. men en förutsättning är då att man får till stånd en väsentlig höjning av

Regionalpolitik

sysselsättningsgraden i regioner där den i dag ligger lågt. För detta kommer att krävas mycket stora insatser över ett brett fält av åtgärder. Regionalpolitikens uppgift är att söka åstadkomma och också upprätthålla balansen mellan arbetskraft och arbetstillfällen i skilda regioner. Målet är arbete åt alla och en förutsättning för detta är att de båda sidorna kan fås att stämma överens. Det skall betonas att det inte endast är en fråga om att få en antalsmässig balans. Man måste också se till arbetsmarknadens sammansättning. Regionalpolitiken måste utgå ifrån medborgarnas krav på valmöjligheter. trygghet m. m. Det finns människor som väljer yrke och arbete så att de kan få sin utkomst på en mindre ort som de vill bo kvar på eller flytta till. Andra söker sig arbete inom ett bestämt yrke och är beredda att flytta for att få ett sådant arbete. Den senare gruppen tenderar att öka bl. a. genom att fler skaffar sig längre och mer specialiserade utbildningar. Till detta kommer att det nu allt oftare handlar om att båda makar i en familj vill ha ett förvärvsarbete som svarar mot den yrkesutbildning och intresseinriktning man har. En viktig uppgift för regionalpolitiken är att med olika åtgärder vidga den lokala arbetsmarknaden för den enskilde. Detta kan ske genom ett större beaktande av sysselsättningsfrågorna i bebyggelseplaneringen. förbättrade resmöjligheter för arbetsresor, ökad satsning på utbildning etc. Naturligtvis skall också tas tillvara de möjligheter till ökad differentiering som finns i alla regioner vid en ökad sysselsättning. Men många av de mindre och medelstora orter som finns i landet kommer även efter en förstärkning på sysselsättningssidan utgöra tämligen begränsade arbetsmarknader. Flyttning mellan orter är i många fall en förutsättning för att vid en viss tidpunkt få den typ av arbete man önskar. Den mycket spridda ortsstruktur som vi har här i landet gör på detta sätt att vi får en omfattande omilyttning mellan enskilda lokala arbetsmarknader. Detta även om det netto inte sker några befolknings- eller sysselsättningsförskjutningar mellan regionerna. Samtidigt som dessa flyttningar ökar möjligheterna att få ett arbete som man har utbildning för och som man är intresserad av så innebär de också påfrestningar socialt, ekonomiskt m. m. En viktig strävan i regionalpolitiken har varit att i varje län bygga upp väl differentierade arbetsmarknader så att denna omilyttning kan ske över kortare avstånd och att kontakten med hembygden kan upprätthållas. Man kan på detta sätt se länet som en andra nivå i det regionalpolitiska arbetet. På den första nivån - den lokala arbetsmarknaden - kan huvuduppgiften ses vara att få en antalmässig balans mellan utbud och efterfrågan och att underlätta för den enskilde att ta de arbeten som på arbetskraft så små att det inte är möjligt att där erbjuds. Många orter är emellertid uppnå någon större grad av differentiering. När det gäller arbetsmarknadens sammansättning måste man i stor utsträckning se på hela den arbetsmarknad som finns i ett län och inrikta arbetet på att nå en utjämning mellan länen. Det skall i detta sammanhang sägas att länen inte alltid är naturliga näringsgeografiska regioner och att man naturligtvis också måste väga in sysselsättningsmöjligheterna i närliggande län. Det skall också sägas att det finns typer av arbeten där man måste se

Regionalpolitik 399

hela landet som en arbetsmarknad - t. ex. inom smala yrkesområden där antalet arbetstillfällen totalt sett är litet. Att på detta sätt arbeta med flera nivåer i det regionalpolitiska arbetet gäller både för påverkan av arbetstillfallenas lokalisering och för underlättandet av människornas möjligheter att ta de arbeten som erbjuds i skilda regioner.

9.2.2 Långsiktig zitjämning och insatser vid strukturkriser Ett av huvudmålen för regionalpolitiken är att åstadkomma en långsiktig utjämning av sysselsättningsmöjligheterna mellan skilda regioner. Det gäller både kvantitativt och kvalitativt. Som vi framhållit i tidigare delbetänkanden bör enligt utredningens mening en långtgående utjämning av sysselsättningsgraden mellan olika lokala arbetsmarknader utgöra utgångspunkt och riktmärke for den långsiktiga sysselsättningspolitiken. Denna utjämning förutsätter en kraftig höjning av sysselsättningsgraden i de delar av landet där den nu ligger lågt. På den kvalitativa sidan är som tidigare nämnts utjämningsmöjligheterna mer begränsade beroende på skillnader i de lokala arbetsmarknadernas storlek och struktur. Utjäm ningen får här till betydande del ske mellan länen. De senaste årens mycket omfattande strukturomvandling inom industrin har medfört att nya regioner fått sysselsättningsproblem. Även dessa problem måste mötas med åtgärder från samhällets sida. Det regionalpolitiska stödet har i ökad omfattning kommit att användas för insatser i sådana regioner. l en del fall har man också gått in med direkta näringspolitiska åtgärder t. ex inom järn- och stålindustrin, tekoindustrin och varvsindustrin. Stora insatser har också gjorts på det arbetsmarknadspolitiska omrâdet. Utredningen vill i detta sammanhang betona vikten av en nära samordning av näringspolitiken och regionalpolitiken för att näringslivets strukturomvandling skall ske i från individuell och samhällelig synpunkt socialt acceptabla former. Det regionala balansproblemet innefattar på detta sätt förutom den långsiktiga utjämningen av sysselsättningsmöjligheterna mellan olika regioner också insatser för att möta de sysselsättningsproblem som uppstår i skilda regioner som en följd av strukturomvandlingen. Båda dessa arbeten måste bedrivas parallellt och samordnat. En långsiktig utjämning av sysselsättningsnivån mellan landets olika delar förutsätter en anpassning av arbetskraftens och arbetstillfållenas antal och sammansättning så att de stämmer överens inom de skilda regionerna. Regering och riksdag har lagt fast riktlinjer för den regionala utvecklingen i form av befolkningsramar för länen och en plan för den regionala strukturen. Till dessa riktlinjer är också kopplad en målsättning om att skapa likvärdiga sysselsättningsmöjligheter mellan landets olika delar. Detta bestämmer inriktningen på det regionalpolitiska utjämningsarbetet på sysselsättningsområdet. Arbetstillfällena måste få en geografisk fördelning som svarar mot den fördelning av befolkningen som anges i de av statsmakterna angivna befolkningsramarna för olika regioner. Den sammantagna effekten - nettot - av alla de förändringar som sker skall styras i den riktningen.

Regionalpolitik

Som vi konstaterat i tidigare delbetänkanden och nu också beskrivit i kapitel 2 är skillnaderna mycket stora vad gäller sysselsättningsgraden mellan olika regioner. Dessa skillnader i sysselsättningsnivån blir än mer påtagliga när man lägger till de regionala variationer som finns i andel arbetslösa, andel personer i beredskapsarbete etc. Skillnaderna gäller både mellan och inom länen. Detta betyder att de potentiella arbetskraftstillgångarna är ojämnt fördelade över landet. Störst är de relativt sett i de sysselsättningssvaga remedan de i relativa tal är förhållandevis begränsade i storstadsgionerna områdena och andra större orter. Det skall framhållas att detta inte är något statiskt förhållande. Hela tiden sker förändringar i befolkningens åldersammansättning vilket också påverkar utbudet av arbetskraft. En diskussion om de potentiella arbetskraftstillgångarnas regionala fördelning måste därför också omfatta en analys av hur situationen kommer att förändras framöver. De största sysselsättningsökningarna måste sålunda ske i de sysselsättningssvaga delarna av landet för att en regional utjämning skall kunna uppnås. De bedömningar om utvecklingen framöver som gjorts bl. a inom länsplaneringen och långtidsutredningen med utgångspunkt från hittillsvarande regionalpolitiska insatser visar, som redovisats i kapitel 4, inte på Båda materialen pekar mot ökade spänningar både någon sådan utveckling. mellan och inom länen. Många av de län som sedan tidigare har en förhållandevis hög sysselsättningsnivå kommer också att få de största sysselsättningsökningarna. Ser man så till de skilda ortstyperna kommer de största ökningarna att hamna i storstadsområdena och i de primära centra. Till denna allmänna bild skall så läggas de strukturella förändringar som sker inom olika delar av industrin. Dessa förändringar kan gälla hela branscher och få regionala följdverkningar for hela län eller länsdelar där dessa branscher svarar för en stor del av sysselsättningen. Förändringarna kan också gälla enskilda företag. Även förhållandevis små förändringar kan få betydande effekter för sysselsättningen på enskilda orter. Samhället måste som tidigare understrukits ha en beredskap att möta de problem som på detta sätt uppstår i olika delar av landet. Medel måste finnas som snabbt kan sättas in vid varsel om driftsinskränkningar eller för att kortsiktigt trygga sysselsättningen. Man måste vidare nedläggningar ha medel för att långsiktigt motverka de obalansproblem som kan uppstå. Det skall framhållas att också en snabb och omfattande expansion på en ort kan leda till obalansproblem som måste mötas med olika sysselsättningspolitiska åtgärder. Som vi framhållit i delbetänkandet om de regionalpolitiska medlen bör den här typen av akuta sysselsättningsproblem i forsta hand mötas med arbetsmarknadspolitiska och näringspolitiska medel. Det är här fråga om omställningsproblem som inte är orsakade av att den region som drabbas har sämre förutsättningar än andra. Det är i stillet

i branschen eller i det enskilda företaget som problemet ligger. Åtgärderna

bör därför i första hand riktas till branschen eller till företaget och alltså inte allmänt till regionen. Vi har i kapitel 6 redovisat förslag om förstärkingar av de näringspolitiska medlen för att aktivt kunna gå in vid strukturförändringar inom industrin. I vissa fall kan det dock vara lämpligt att gå in med regionalpoliiiskt

Regionalpolitik 401

stöd med hänsyn till de regionalpolitiska följdproblem som strukturförändringar kan medföra. Det kan exempelvis gälla vid en etablering av en ersättningsindustri på en ort som drabbats av större strukturförändringar. Vi har här pekat på de problem som kännetecknar många, främst små och medelstora orter både vad gäller de begränsade sysselsättningsmöjligheterna allmänt sett och känsligheten för strukturförändringar. På motsvarande sätt kan man som vi redovisat i kapitlen 2 och 4 se län som har ett besvärligt sysselsättningsläge med både en allmänt sett låg sysselsättningsnivå och stora branschproblem framför sig. Detta gäller bl. a. flera av de s. k. skogslänen.

9.2.3 Behov avförsrärkta insatser på olika områden/ör an nâ

geogrq/isk balans

Förutsättningarna för regionalpolitiken har, som vi framhöll i det regionalpolitiska delbetänkandet, förändrats under de senaste åren - på flera punkter i negativ riktning. Man kan här peka på sysselsättningsminskningen och den snabba strukturomvandlingen inom industrin liksom den svaga tillväxten i ekonomin. Mycket stora insatser kommer därför krävas för att klara de mål som ställts upp om regional balans och utjämnade sysselsättningsmöjligheter regionerna emellan. En kraftig förstärkning av samhällets medel är nödvändig och detta gäller på en rad områden. Under de senaste årtiondena har ett antal kommuner inom inre stödområdet drabbats av en omfattande Detta har lett till en nettoutflyttning. försämrad åldersfördelning hos befolkningen och att underlaget för samhällsservice och kommersiell service starkt minskats. I en del kommuner och kommundelar är läget nu så allvarligt att en fortsättning av den hittillsvarande utvecklingen kan leda till att det blir mycket besvärligt att upprätthålla ett fungerande samhälle. Det är därför utomordentligt angeläget att på dessa orter skapa nya arbetstillfällen för att därigenom stabilisera befolkningstalen. Utredningen har i sitt delbetänkande om regionalpolitiska stödformer och styrmedel föreslagit väsentliga förstärkningar av stödet till ny sysselsättning i de sämst ställda kommunerna. Det är viktigt att dessa möjligheter till kraftfullt stöd effektivt utnyttjas. Vi vill också framhålla vikten av åtgärder för att stärka sysselsättningen i dessa kommuner inom jord- och skogsbruket, turismen, sektorn offentliga etc. Vidare vill vi framhålla betydelsen av en väsentlig av de utbyggnad särskilda sysselsättningsinsatserna i glesbygd - stöd till kombinationssysselsättning, IKS m. m. - vilket utredningen lade förslag om i delbetänkandet. Utredningen har också i både delbetänkandet och i detta slutbetänkande understrukit att det i vissa fall kan krävas insatser av annat slag än som ryms inom regler om lån och bidrag i det regionalpolitiska stödet - t. ex. genom

utnyttjande av olfertsystemet eller statlig företagsetablering med renodlat

regionalpolitiskt syfte. Inom ramen för den sysselsättningspolitiska planeringen måste särskild uppmärksamhet ägnas åt utvecklingen i de mest utsatta områdena för att säkerställa att samhällets alla möjligheter att påverka utvecklingen tillvaratas. 26

402 Regionalpolitik

Grunden för samordningen ligger i en utbyggd regionalpolitisk planering. Vi återkommer i avsnitt 9.5 till de krav en Förstärkt regionalpolitik kom mer och i kapitel 12 till frågan hur planeringen bör att ställa på planeringen vara organiserad för att tillgodose dessa krav. Den geografiska anpassningen måste som tidigare framhållits ske dels genom en styrning av arbetstillfallenas geografiska fördelning, dels genom hos arbetskraften. I begreppet reen yrkesmässig och geografisk rörlighet gionalpolitik innefattar man vanligen endast den ena sidan i anpassningsarbetet - insatserna från samhällets sida för att påverka arbetstillfällenas lokalisering - medan åtgärder för att underlätta yrkesmässig och geografisk hos arbetskraften räknas till det arbetsmarknadspolitiska området. rörlighet Vi vill från utredningens sida betona vikten av att man inte ser dessa insatser skilda från varandra och att man inte ser dem i något motsatsforhållande utan som varandra kompletterande och stödjande. Ökad vikt måste i fortläggas vid samordningen dem emellan, vilket vi berör också sättningen i andra kapitel. För att nå den eftersträvade regionala balansen och utjämningen på arbetsmarknaden räcker inte nuvarande regionalpolitiska insatser. De regionalpolitiska styrmedlen måste förstärkas och på denna punkt har vi lagt ett särskilt delbetänkande med förslag om förstärkningar och förändringar för att få en ökad effektivitet och slagkraft. Men det krävs mer än detta. Närings- och industripolitiken måste förstärkas och därtill få en klarare regionalpolitisk inriktning vilket vi lägger förslag om i kapitel 6. Det är vidare nödvändigt att man mer än hittills för in tjänstesektorn i regionalpolitiken - både den offentliga och den privata delen. Men den geografiska anpassningen mellan arbetskraften och arbetstillfällena kan inte klaras enbart med en bättre styrning av arbetsplatsernas lokalisering. En viss rörlighet på arbetskraftssidan - både yrkesmässig och

geografisk - är nödvändig i en fungerande arbetsmarknad. Åtgärder för

att underlätta den yrkesmässiga anpassningen och rörligheten behandlar vi i avsnitt 9.3.l5 och i kapitlen 8 och 10.

Åtgärder måste till för att underlätta för människorna att nå de arbeten

som finns inom den egna regionen. Man måste också på olika sätt underlätta flyttningen mellan lokala arbetsmarknader. En betydande del av den ökade rörlighet inom de lokala arbetsmarknaderna som en ökad sysselsättning och förbättrade sysselsättningsmöjligheter i övrigt kräver måste enligt vår mening klaras genom en utbyggd kollektivtrafik och ett bättre utnyttjande av de bilar som finns genom bl. a. ökad samåkning. Det krävs anpassningar också på andra områden än själva trafiken. Det gäller bl. a. bebyggelsens lokalisering. Nya bostadsområden och arbetsplatsområden måste läggas på ett sådant sätt att resande med kollektiva fardmedel underlättas. Vidare är det önskvärt med en anpassning av arbetstiderna inkl. skolans arbetstider i syfte att nå ett bättre resursutnyttjande av fordonsparken. Anpassningen kan ta sig olika uttryck i skilda - eller koncentration. regioner beroende på de lokala förhållandena spridning Varje år fiyttar ett förhållandevis ston antal personer både inom och mellan länen i samband med byte av arbetsplats. Detta är en flyttning som till helt övervägande del sker utan att arbetstillfällen försvinner och utan att människor står utan arbete. Att flytta kan på detta sätt i det stora flertalet

Regionalpolitik 403

fall ses som ett sätt för den enskilde att få ett arbete som svarar mot ens intresse- och utbildningsinriktning. Ett mål för sysselsättningspolitiken måste vara att komma ifrån situationer där flyttning till annan ort är enda möjligheten för att få ett arbete över huvud taget för sin försörjning. För att klara detta mål krävs, förutom en styrning av arbetstillfallenas lokalisering så att arbete kan erbjudas i tillräcklig omfattning i skilda delar av landet också en omfattande spontan rörlighet på arbetsmarknaden. Men också spontana och positiva flyttningar innebär påfrestningar för den enskilde och för eventuella medflyttande familjemedlemmar. Med hänsyn därtill och den stora betydelse denna rörlighet har för möjligheterna att upprätthålla geografisk balans på arbetsmarknaden är det enligt vår mening rimligt att samhället går in och hjälper till för dem som flyttar. Detta kan ske på fiera olika sätt, vilket vi återkommer till i avsnitt 9.4. Samhället har under de senaste årtiondena förstärkt sina möjligheter till en geografisk styrning av sysselsättningen. Det gäller industrin och vissa delar av den privata tjänstesektorn och det gäller också den offentliga sektorn. En successiv utbyggnad och förstärkning har skett av medelsarsenalen. Vi redovisade i delbetänkandet om de regionalpolitiska medlen forslag om ytterligare förstärkningar på detta område. Regeringen lade i mars i år en proposition om den framtida regionalpolitiken på basis bl. a. av förslagen i detta betänkande. Vi skall här inte upprepa de överväganden och förslag som utredningen redovisade i det regionalpolitiska delbetänkandet. Vi skall i stället redovisa vår syn på vad som i övrigt bör göras på olika områden för att ytterligare öka samhällets möjligheter att påverka arbetstillfallenas lokalisering. En grundförutsättning är naturligtvis att det finns några arbetstillfällen att styra. För detta krävs, som vi tidigare betonat. en aktiv näringspolitik liksom det krävs en fortsatt kraftig utbyggnad av den offentliga sektorn. Vidare skall vi i detta kapitel diskutera vad som kan göras for att underlätta för människorna att ta de arbetstillfällen som erbjuds i skilda regioner när det gäller bebyggelseplanering, trafikförsörjning, utbildning, hjälp vid flyttning m. m. I ett avslutande avsnitt diskuteras så vilka krav regionalpolitiken ställer på planeringen.

9.3 Åtgärder för att påverka arbetstillfallenas

geografiska fördelning

9.3.1 Ökade krav på geografisk styrning

Det kommer som vi konstaterat att krävas en förstärkt geografisk styrning av arbetstillfállena om regional balans skall kunna upprätthållas och om en regional utjämning av sysselsättningsgraden skall kunna uppnås. l kapitel 4 har vi behandlat utvecklingen inom skilda näringsgrenar och också berört denna utveckling från regionalpolitisk synpunkt. Vi skall i detta avsnitt diskutera möjligheterna att påverka arbetstillfállenas förgeografiska delning och med vilka medel denna styrning bör ske,

404 Regionalpolitik

Möjligheterna att påverka lokaliseringen varierar mellan olika näringar. Vissa verksamheter som den lokala servicen och jord- och skogsbruket är från lokaliseringssynpunkt låsta till den egna orten/kommunen. Den reservicen och länsservicen är lokaliseringsmässigt bundna till den gionala servicen egna länsdelen resp. det egna länet. Detta medan den nationella och tillverkningsindustrin inte på samma sätt är bundna till någon bestämd inom del av landet. Vad man kan göra är att söka påverka lokaliseringen - inom länsdelar_ inom de geografiska områden som verksamheten medger länet och inom landet som helhet. att styra arbetstillfållenas lokali- De regionalpolitiska ansträngningarna den aktiva lokaliseringspolitiken startade i mitten av sering har alltsedan 1960-talet främst varit inriktade på industrin. Så måste det bli också i fortsättningen. Det skall betonas att även om vi får en totalt sett oförändrad så kommer detta inte och på sikt kanske minskande industrisysselsättning att innebära att mindre vikt skall läggas vid en regionalpolitisk styrning Detta ökar tvärtom kraven på en styrning av av industrins lokalisering. de verksamheter som går att påverka. lndustrin är allmänt sett den näsom år mest obunden från lokaliseringssynpunkt och därför också ringsgren den näringsgren som främst kan utnyttjas i det regionala utjämningsarbetet. Nu skall sägas att industrin inrymmer verksamheter av mycket varierande karaktär - inte minst från lokaliseringssynpunkt. Vissa verksamheter är med hänsyn till närhetskrav till råvaror, djuphamnar etc. helt låsta till en bestämd plats. Andra verksamheter - och den gruppen är större - är mer fria när det gäller Iokaliseringsort. Men det räcker inte som vi tidigare framhållit med en påverkan av industrins lokalisering. En regional styrning måste i ökad utsträckning också ske av sysselsättningen inom service- och tjänstenäringarna. Det gäller både den privata och den offentliga delen. Likaså måste regional- och sysselsättningspolitiska aspekter vägas in i och strukturpolitiken inom jord- och skogsbruket. Vikten rationaliseringsav en sådan bättre samordning med regionalpolitiken har, som vi nämnde i vårt regionalpolitiska delbetänkande, också betonats i flera utredningar på detta område under de senaste åren. En bevakning av de regionalpolitiska aspekterna måste sålunda enligt vår mening ske över hela sysselsättningsområdet. Den rullande regionalfår här bilda det sammanhållande instrumentet. Vi politiska planeringen skall här inte greppa över hela fältet utan koncentrera diskussionen kring av industrin, den privata servicen samt den offentliga sektorn. styrningen

9.3.2 Åtgärder för att påverka industrins lokalisering

Vi har i det regionalpolitiska delbetänkandet redovisat hur det regionalpolitiska stödet till industrin m. m. enligt vår mening bör förändras och förstärkas för att en effektivare geografisk styrning skall kunna uppnås. Vi förordar där att den nuvarande inriktningen på ekonomiska stimulansmedel behålls, dvs på lån och bidrag som varierar regionalt och därmed påverkar företagens ekonomiska kalkyler. När det gäller frågan om stödets varaktighet menar vi att huvuddelen av stödet bör ha karaktären av inledningsstöd. Dessa bedömningar ligger fast.

Regionalpolitik 405

l betänkandet har vi också med förslaget om den framtida stödområdesindelningen angivit hur stödinsatserna på industrisidan bör fördelas mellan olika regioner när det gäller det långsiktiga utjämningsarbetet. Som hittills skall vidare, säger vi, finnas möjlighet att utanför de fastlagda stödområdena gå in med regionalpolitiskt stöd i regioner som drabbas av mer akuta sysselsättningssvårigheter i samband med större strukturförändringar. Vi utgår i den fortsatta diskussionen från att dessa förslag om förstärkningar av det regionalpolitiska stödet tas av riksdagen under våren 1979 så att det nya stödet kan börja tillämpas från l juli 1979. Men som vi kraftigt betonade i delbetänkandet är det inte tillräckligt enbart med en utbyggnad av det regionalpolitiska stödet. Det måste också finnas projekt att satsa stödet på. Ökade samhälleliga insatser måste till i leden före det att de regionalpolitiska stödmedlen kommer in i bilden - på forskning och teknisk utveckling, marknadsanalyser m. m. En kraftig förstärkning är nödvändig på det näringspolitiska området med sikte både på att öka industrisysselsättningen i de sysselsättningssvaga regionerna och att klara de omställningsproblem som följer av strukturomvandlingen inom industrin.

9.3.3 En förstärkt och regionalpolitisk! inriktad näringspolitik Vi har tidigare i kapitel 6 redovisat olika vägar för en förstärkning av näringspolitiken. Stor vikt har därvid lagts vid de krav som ställs på näringspolitiken från regionalpolitisk utgångspunkt. Utbyggnaden av den näringspolitiska medelsarsenalen med selektiva medel på det sätt som vi föreslår kommer att öka möjligheterna att väga in regionalpolitiska aspekter och mål i näringspolitiken. Många av de förslag som redovisas har bl. a. som syfte att förbättra utvecklings- och överlevnadsmöjligheterna för de många mindre och medelstora företag som bär upp sysselsättningen ut i de skilda regionerna. Förslagen på de näringspolitiska området har sålunda som en viktig utgångspunkt den spridda produktionsstruktur som kännetecknar svensk industri. Ökat samarbete mellan enskilda företag och mellan företag och samhälle i frågor som rör forskning och teknisk utveckling, exportinsatser och övrig marknadsföring. produktionssamarbete etc. är åtgärder som kan göra det möjligt för mindre och medelstora företag att klara en hårdnande konkurrens inte minst från utlandet. De näringspolitiska insatserna för att i de sysselsättningssvaga regionerna få en industriell expansion måste liksom när det gäller insatserna för att styra strukturomvandlingen i för samhället önskade banor bedrivas i ett samspel mellan regional och central nivå. Grunden för detta näringspolitiska arbete bör förutom den branschpolitiska planeringen vara de bedömningar och avvägningar som tas fram inom den rullande regionalpolitiska planeringen. l kapitel 6 har vi tidigare skisserat hur den näringspolitiska delen bör byggas ut i denna planering och utmynna i regionala näringslivsprogram för län och for olika regioner inom dessa. En från regionalpolitisk synpunkt viktig fråga är fördelningen av de näringspolitiska resurserna mellan länen. Man måste här se på de uppgifter näringspolitiken har att klara i olika delar av landet.

406 Regionalpolitik

9.3.4 Fördelningen av statliga resurser till regionala zitvecklirzgsfontlei m. m.

Särskilda resurser måste enligt vår mening tilldelas de näringspolitiska organ som arbetar planet i de län som helt eller delvis omfattas på det regionala stödområdena. De regionala utvecklingsfonderna och av de regionalpolitiska som vi föreslagit i kapitel 6 måste i dessa de regionala utvecklingsbolag län få personella och ekonomiska resurser för att driva fram den expansion som är nödvändig. De näringspolitiska insatserna får i dessa på industrisidan län den dubbla att klara både strukturomvandlingen inom det uppgiften näringslivet och att öka industrisysselsättningen i områden med befintliga en i utgångsläget mycket begränsad industriell bas. Den svagt utbyggda industrin gör också att det i dessa län finns brister i den industriella Det gäller sådant som konsultföretag, företag som miljön. kan klara service och reparationer av större och mer invecklade maskiner etc. Detta är brister som måste undanröjas om man långsiktigt skall kunna få till stånd en ökad industrialisering i dessa områden. Även detta måste beaktas vid den centrala fördelningen av näringspolitiska resurser mellan länen. Till del är detta uppgifter som lämpligen kan knytas till betydande de regionala utvecklingsfonderna. Naturligtvis måste det här bli en samlad bedömning för de olika länen där man beaktar både vad som behövs för att ytterligare öka industrisysseli sysselsättningssvaga regioner och vad som krävs för att klara sättningen av det befintliga näringslivet i alla delar av landet. Vad vi omvandlingen från utredningens sida vill betona är att man i den centrala prövningen väger samman regionalpolitiska och näringspolitiska aspekter på ett systematiskt sätt vid fördelningen av anslagen till de regionala utvecklingsfonderna och de andra näringspolitiska organ som arbetar på det regionala planet.

9.3.5 Regional av de näringspolitiska insatserna inom länen styrning Den utbyggnad av näringspolitiken som vi föreslår i kapitel 6 innefattar av det näringspolitiska arbetet nivå. Vi en kraftig förstärkning på regional har här redovisat vår syn på hur de regionalpolitiska aspekterna skall vägas in i fördelningen av resurserna mellan olika län. På motsvarande sätt blir det sedan en uppgift för de näringspolitiska organen på länsnivå att fördela insatserna med hänsyn till situationen i skilda delar av länet. De regionala och de föreslagna regionala utvecklingsbolagen måste utvecklingsfonderna sålunda arbeta utifrån de riktlinjer som dras upp for det näringspolitiska arbetet i den regionalpolitiska planeringen och i de därtill knutna näringspolitiska programmen. Det regionala näringspolitiska arbetet måste helt naturligt bedrivas i nära samarbete med kommuner, fackliga organisationer och de företag som finns i länet. Detta kan ske på olika vägar. l en del län har utvecklingsfonderna ut kontaktpersoner i några enskilda kommuner, i andra län har placerat kommunerna själva en organisation för det lokala näringspolitiska arbetet. Vi vill från utredningens sida framhålla betydelsen av en sådan verksamhet ute i kommunerna. Vad gäller den organisatoriska formen menar vi att

Regionalpolitik 407

denna verksamhet i första hand bör vara en kommunal uppgift med tanke på den samordning som är nödvändig gentemot andra kommunala verksamhetsområden som fysisk planering m. m. Samtidigt är det naturligt att man söker sig fram till olika lösningar i olika delar av landet när det gäller utvecklingsfondernas arbete beroende på hur länen ser ut vad gäller näringslivets lokalisering, avstånd m. m.

9.3.6 Regionalpolitiska hänsyn vid större statliga iitvecklingssatsningai Stor vikt måste enligt vår mening också fästas vid regionalpolitiska aspekter vid industrilokaliseringar där staten har ett mer direkt inflytande antingen på det sättet att produktionen bedrivs av statligt verk eller företag eller att man lägger ut produktion på privata företag. Detta är inte minst viktigt vid utvecklingssatsningar på framtidsomrâden som energi, miljö, kollektiva transporter m. m., där samhället går in och tar en betydande del av kostnaderna för utvecklingsarbetet. Staten bör sålunda enligt vår mening aktivt söka styra var i landet olika delar av detta utvecklingsarbete och denna produktion lokaliseras. En sådan bevakning av möjligheterna att väga in regionalpolitiska hänsyn i statliga satsningar på framtidsbranscher bör enligt vår mening ske inom regeringskansliet. Det kan bl. a. gälla de utvecklingsprojekt som vi i kapitel 6 föreslår inrättas på det primärkommunala och på det landstingskommunala området. Utöver det vanliga regionalpolitiska stödet bör i dessa sammanhang enligt vår mening det s. k. offertsystemet kunna användas for att nå fram till stödformer som är anpassade efter de Förhållanden som gäller i de enskilda fallen. Vi har i kapitel 6 framhållit att svensk industri har de största utvecklingsmöjligheterna inom sektorer som ställer stora krav på kunskapsintensiv produktionsteknik och tillgång på forskning och välutbildad arbetskraft. De tekniska utvecklings- och forskningsresurserna är emellertid ojämt fördelade mellan landets olika delar, vilket skapar svårigheter från regionalpolitisk synpunkt. Med hänsyn till den stora betydelse förekomsten av teknisk forskning och utveckling har for industrins utveckling i skilda regioner bör en utbyggnad härav göras i de sysselsättningssvaga länen. Regionalpolitiska hänsyn bör vägas in när det gäller lokaliseringen av tekniska forskningsinstitutioner och den regionala fördelningen av forskningsresurser mellan olika institutioner.

9.3.7 Regional styrning av produktidéei Vi har i kapitel 6 diskuterat samhällets insatser för att stödja produktutvecklingen i mindre och medelstora företag. Ett viktigt instrument i detta arbete blir de regionala utvecklingsbolag som vi från utredningens sida foreslår skall byggas upp. Detta arbete måste enligt vår mening till övervägande del ligga på länsplanet. Men det torde därutöver finnas behov av en samordnande produktsökande verksamhet på den centrala nivån med möjlighet att kanalisera ut nya produkter till befintliga företag i skilda regioner. Vi vill i detta sammanhang peka på den verksamhet som bedrivs inom industridepartementet

408 Regionalpolitik

på detta område för att bl. a. stödja de arbetsgrupper som tillsatts i olika län för att samordna insatserna på orter som drabbats av akuta sysselsättningskriser. En förhållandevis stor del av det arbetet ägnas åt att aktivt söka efter nya produkter som kan inplanteras i befintliga företag på krisdrabbade orter. Detta är enligt vår mening en verksamhet som. om den ger positiva resultat, bör byggas ut och då inte begränsas enbart till orter som har akuta En samordning av verksamheten bör vidare ske sysselsättningssvårigheter. med arbetet i de regionala utvecklingsfonderna och de regionala utvecklingsbolagen.

9.3.8 Direkta statliga indusrrisatsningar i de .sysselsärrningsmässigr sämst ställda kommunerna Även med ett utbyggt regionalpolitiskt stöd och en förstärkt näringspolitik kommer det sannolikt att bli nödvändigt med direkta statliga industrisatsi en del av de sysselsättningsmässigt sämst ställda kommunerna. ningar Erfarenheterna av mer än tio års regionalpolitisk stödverksamhet visar på svårigheterna att få företag att etablera i dessa kommuner. Den egna industriella basen är mycket begränsad och nyetableringar är en nödvändighet om man skall få en förbättring av sysselsättningsläget och om befolkningsutflyttningen skall kunna stoppas upp. Det räcker här inte med att erbjuda stödmöjligheter. Staten måste också ta direkta med sikte på att inom de närmaste åren få etableringsinitiativ till stånd en ökad industrisysselsättning i de värst utsatta kommunerna. Det samordnande ansvaret för detta arbete bör ligga på regeringen. Regeringen bör sålunda på offertbasis förhandla fram nya industriarbetstillfállen till dessa kommuner med Statsföretag AB och med andra företag. Vi föreslår att en plan utarbetas för dessa direkta statliga industrisatsningar i de sysselsättningsmässigt sämsta ställda kommunerna. I planen skall anges vilka kommuner som behöver denna extraordinära hjälp och hur många arbetstillfällen som på detta sätt behöver tillskapas i resp. kommun. Denna plan bör utarbetas på basis av bedömningar och riktlinjer som tas fram i den regionalpolitiska planeringen. Även om vi här i första hand talar om satsningar på industrisidan bör också kunna tillämpas för lokaliseringspåverkan inom denna framgångslinje både den privata och den offentliga tjänstesektorn i delar som är lokali- Det skall betonas att dessa direkta industrisatsseringsmässigt påverkbara. ningar från central statlig nivå inte skall ses som något skilt från den normala och näringspolitiska verksamheten i länen. Tvärtom bör ett samregionalarbete här ske med bl. a. länsstyrelser och regionala utvecklingsfonder och utvecklingsbolag.

9.3.9 Investeringsfondernas användning Investeringsfonderna är som vi framhöll i delbetänkandet om de regionalpolitiska medlen i första hand tillkomna som ett konjunkturpolitiskt medel och skall därför främst också användas i det syftet. Frisläpp av investeringsfondsmedel används också i viss utsträckning som ett regionalpolitiskt styrmedel.

Regionalpolitik 409

Som vi förordade i delbetänkandet bör här en regional differentiering göras på det sättet att generellt frisläpp av investeringsfonder medges för investeringar i de sysselsättningsmässigt sämst ställda kommunerna. Vidare bör investeringsfondsfrisläpp liksom hittills kunna medgesi regionalpolitiskt syfte i andra delar av landet efter prövning av regeringen i varje enskilt fall. l vissa delar av landet bör vidare - som vi förordade i delbetänkandet investeringsfondsmedel och regionalpolitiskt stöd kunna utnyttjas samtidigt.

93.10 Transportstöd, te/etaxoi m. m. Med hänvisning till den utvärdering och översyn som gjorts inom kommunikationsdepartementet av det regionala transportstödet har vi avstått från att närmare gå in på detta stöd. Beslut om det framtida transportstödet liksom om den allmänna trañkpolitiken kommer att fattas av riksdagen under våren 1979. Som vi betonade i vårt regionalpolitiska delbetänkande är det från regionalpolitisk synpunkt angeläget att avstånden inte blir ett hinder varken for företagens eller de enskilda människornas kontakter. Det är därför allmänt sett viktigt med en trafikpolitik som syftar till att minska effekterna av de långa avstånd som vi har här i landet. Vi vill liksom i det regionalpolitiska delbetänkandet framhålla betydelsen av en fortsatt regional utjämning av teletaxorna. Vi har inte möjlighet att överblicka de tekniska och ekonomiska förutsättningarna for hur långt en sådan utjämning kan föras. Arbetet bör dock enligt vår mening inriktas på att få till stånd en enhetlig taxa for regionala samtal inom områden ungefär motsvarande länen och en enhetlig taxa för interregionala samtal mellan sådana områden. Som vi också framhöll i delbetänkandet kommer utformningen och taxesättningen på de dataöverföringssystem som nu byggs upp via telenätet att bli av stor betydelse for möjligheterna att få en utjämning av produktionsoch kommunikationskostnaderna mellan landets olika delar. Vi upprepar här vår inställning om att en enhetstaxa för landet bör eftersträvas for denna typ av telekommunikation.

9.3.ll Förstärkt regionalpolitisk styrning av den privata serviceoch tjänstesektorn Ökade insatser måste som vi framhöll i delbetänkandet om de regionalpolitiska medlen till för att få en effektivare geografisk styrning av den privata service- och tjänstesektorns lokalisering. Den ökade satsningen på sysselsättnings- och utbildningsstöd som föreslogs i delbetänkandet bör öka möjligheterna till en sådan styrning. Det räcker emellertid inte med detta. Etableringsdelegationen inom regeringskansliet måste som vi framhöll i delbetänkandet utvidga sin verksamhet att också omfatta de delar av privata service- och tjänstesektorn som är av nationell karaktär. Dessa verksamheter är, som vi tidigare konstaterat i kapitel 4, inom landet i mycket hög grad koncentrerade till Stockholmsregionen. Även inom länen finns en koncentration till de största orterna. Motiven for ökade ansträngningar att få en bättre spridning över landet av dessa verksamheter är flera. Vi har tidigare i detta kapitel framhållit

Regionalpolitik

behovet av en utjämning mellan länen när det gäller arbetsmarknadens sammansättning. Vidare är det i stor utsträckning fråga om verksamheter som ökar sin sysselsättning vilket gör dem särskilt intressenta från regionaloch sysselsättningspolitisk synpunkt. Utan en ökad geografisk styrning av expansionen kommer mycket betydande regionala obalanser att uppstå mellan och inom länen. De regioner - storstadsområdena och länens primära centra - vilka har en stor andel sysselsatta inom de expanderande service- och tjänsteniiringarna kommer enligt gjorda prognoser att få de största sysselsättningsökningarna. Detta kan som vi framhållit i tidigare delbetänkanden leda till en ökad konkurrens om arbetskraften. Sysselsättningsgraden ligger i dessa områden redan mycket högt vilket gör att de egna arbetskraftstillgångarna där är begränsade. I Stockholmsregionen är kvinnornas forvärvsgrad för flera åldersgrupper uppe i nivå med männens. Man är nu inne i en situation där utrymmet för fortsatta höjningar av den kvinnliga förvärvsgraden är mycket begränsat även med betydande insatser från samhällets sida för att ta bort olika slag av forvärvshinder. Arbetskraftsundersökningarna från 1977 och 1978 antyder också att ökningen i den kvinnliga sysselsättningsgraden i Stockholms län nu börjat avta. Även andra större orter är uppe i en förvärvsgrad som gör att arbetskraften inte kan öka så mycket mer. Den lokala och den regionala servicen samt länsservicen är bundna lokaliseringsmässigt till den enskilda kommunen, länsdelen resp länet. Det är här viktigt att en spridning sker inom de geografiska områden de olika verksamheterna medger. När det gäller fördelningen mellan län är det endast den nationella servicen och tillverkningsindustrin som kan påverkas. Uppmärksamhet måste i detta sammanhang också ägnas balansen mellan service- och industriarbeten i skilda regioner. I områden med hög sysselsättningsgrad och en stor expanderande service- och tjänstesektor minskar utrymmet för verksamheter bl. a. inom tillverkningsindustrin. Så har ett antal av landets större orter fått vidkännas en minskad industrisysselsättning under de senaste årtiondena. Som vi tidigare framhållit måste i en situation med ökad konkurrens om arbetskraften även beaktas de foljdverkningar detta kan få från servicesynpunkt i skilda regioner. Hälso- och sjukvården. barnomsorgen. åldringsvården etc. kan i ett sådant läge få svårigheter att rekrytera personal i tillräcklig omfattning vilket kan komma att inkräkta på servicens omfattning och kvalitet. Stockholmsområdet är en region som i hög grad fått se en krympande industrisysselsättning och detta gäller länet som helhet. Industrin svarar i detta län för en jämfört med andra län förhållandevis liten del av den totala sysselsättningen och en fortsatt minskning av industrisysselsättningen skulle innebära en ytterligare snedvridning av arbetsmarknaden. Detta skulle betyda en utveckling som inte är i linje med den utjämning av arbetsmarknadens sammansättning som enligt vår mening bör eftersträvas mellan länen. En avlänkning av sysselsättningsökningen inom både den offentliga och privata nationella service- och tjänstesektorn ut från Stockholmsregionen synes mot denna bakgrund nödvändig. Dels for att undvika en allmän överhettning på arbetsmarknaden med de problem en sådan for med sig både

R egionalpolirik 41 1

för Stockholmsregionen själv och i ökade obalansproblem gentemot landet i övrigt. Dels för att industrin skall kunna utvecklas vidare på ett gynnsamt sätt i regionen och att den tidigare minskningen av industrisysselsättningen skall kunna brytas. När det gäller den statliga centrala förvaltningen har vi i vårt regionalpolitiska delbetänkande lagt förslag om åtgärder för att få till stånd en decentralisering av funktioner och arbetsuppgifter ut till de statliga verkens regionala eller lokala enheter. Vi återkommer till detta i avsnitt 9.3.l3. På samma sätt är det enligt vår mening nödvändigt med en spridning av den privata nationella servicen. Regeringen bör enligt vår mening ta iniativ till en genomgång av den privata nationella service- och tjänstesektorn och på basis därav uppta förhandlingar med företag inom denna sektor om en spridning och decentralisering av verksamheten frå Stockholmsregionen. På motsvarande sätt bör länsstyrelserna inom ramen för länsplaneringsarbetet ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att få till stånd en bättre spridning inom länen av den regionala privata servicen. Liksom när det gäller industrin måste man här arbeta med positiva ekonomiska styrmedel av det slag som de regionalpolitiska stödmedlen och också den s. k. offertprincipen representerar. Sedan år 1970 finns möjligheter att ge lokaliseringsstöd för att främja utflyttning av centrala förvaltningsenheter inom den privata sektorn från de tre storstadsområdena. Det gäller bla. den centrala administrationen för Företag som försäkringsbolag. koncerner. riksorganisationer m. fl. År 1973 vidgades ytterligare kretsen av stödberättigad verksamhet till att omfatta också företagsinriktad partihandel och uppdragsverksamhet med mer än lokal betydelse. Även om man nu i enlighet med vårt förslag i vårt regionalpolitiska delbetänkande också utökar detta att gälla sysselsättningsstödet visar dock erfarenheterna hittills att dessa medel knappast är tillräckliga för att få en regionalpolitisk styrning av de privata service- och tjänstenäringarna. Bortsett från de utbyggnader och nyetableringar som skett på turistsidan är resultaten mycket begränsade. Enligt vår mening är ytterligare ekonomiska och administrativa styrmedel nödvändiga i syfte att få till stånd en regional omfördelning av sysselsättningen inom den privata service- och tjänstesektorn. Denna fråga bör snarast övervägas och utredas närmare.

93.12 Aktiv lokaliseringspåverkan inom regeringskansliet 1 vårt regionalpolitiska delbetänkande förordade vi att den s. k. etableringsdelegationens verksamhet borde fortsätta och också byggas ut till att omfatta även den privata service- och tjänstesektorn. Vi menar att detta är central verksamhet i en aktiv lokaliseringspåverkan och att den bör vara direkt knuten till regeringskansliet på det sätt som den är i dag eftersom de konkreta besluten i dessa frågor naturligen bör ligga hos regeringen. Vi har här redovisat ytterligare arbetsuppgifter för en aktiv lokaliseringspåverkan -inom regeringskansliet. Vi vill från utredningens sida framhålla nödvändigheten av att erfoderliga resurser anslås för denna verksamhet. Vi menar vidare att verksamheten måste tillföras ytterligare styrmedel på det sätt som vi föreslagit dels i det regionalpolitiska delbetänkandet, dels tidigare i detta kapitel.

4 l 2 SOU l979t24

Regionalpolitik

9.3.l3 Den offentliga sektorn i regionalpo/iriken

Genom den offentliga sektorns växande andel av den totala sysselsättningen ökar kraven på att mer aktivt få in denna i det regionalpolitiska utjämningsarbetet. Det gäller såväl den statliga som den Iandstings- och primärkommunala verksamheten. Den offentliga sektorns roll i regionalpolitiken behandlades ingående i det regionalpolitiska delbetänkandet och vi skall här inte upprepa alla de överväganden och förslag vi där redovisade. Vikten av att i ökad utsträckning få in de regional- och sysselsättningspolitiska aspekterna i den offentliga sektorn accentueras ytterligare om man ser till den kraftiga expansion vi står inför under det närmaste årtiondet vilken vi beskrivit bl. a. i kapitlen 4 och 7. Vi vill framhålla nödvändigheten av att de förslag vi redovisade i nämnda delbetänkande genomförs. Beträffande den statliga verksamheten bör regionalpolitiken, som vi där sade, komma in i planeringen och beslutsfattandet på olika nivåer mer än vad som nu sker. Myndigheterna måste väga in de regionalpolitiska aspekterna redan när de planerar sin verksamhet. Myndigheternas planering bör samordnas med länsplaneringen. Länsstyrelserna bör få vidgade möjligheter att på regionalpolitiska grunder i vissa fall begära regeringens omprövning av statlig myndighets beslut. Den statliga budgeten bör användas som ett medel för att få de regionalpolitiska aspekterna beaktade i myndigheternas verksamhet. Vidare bör en redovisning av de olika samhällsfunktionernas betydelse för den regionala utvecklingen göras i den årliga budgetpropositionen. Ett särskilt anslag bör, som vi sade, anslås för riktade regionalpolitiska anpassningar inom den statliga verksamheten. Vi vill understryka angelägenheten av att det handlingsprogram för decentralisering av funktioner och arbetsuppgifter i den centrala och regionala statsförvaltningen som vi föreslog i det regionalpolitiska delbetänkandet kommer till stånd och att det konkretiseras i ett direkt uppdrag till de centrala verken att inkomma med forslag på hur en spridning av verksamheten skall kunna uppnås. En utgångspunkt är därvid statsmakternas ställningsatt ny samlad omlokalisering av statliga verk inte skall taganden någon ske från Stockholmsområdet. Arbetet inriktas i stället på en decentralisering iden statliga förvaltningens organisation och på att få en geografisk spridning när det gäller lokaliseringen av utökad verksamhet eller nya organ. Den genomgång som på vår begäran gjorts inom Statskontoret av verksamhetsstrukturen hos olika centrala statliga myndigheter visar, som vi redovisade i det regionalpolitiska delbetänkandet. att det bör finnas betydande i den centrala statsförvaltningen. Med succesdecentraliseringsmöjligheter sivt genomförda åtgärder under en tillräckligt lång period. omfattande 5-10 år. torde enligt nämnda genomgång arbetsvolymen for en sådan decenkunna grovt uppskattas till omkring 10000 årsverken. Härtill tralisering kommer ganska betydande möjligheter till en decentraliserad förläggning av arbetstillfallena inom den statliga länsförvaltningen och ide statliga myndigheternas övriga regionala organisation. Självfallet måste man - som vi framhöll i delbetänkandet - reservation för osäkerheten i göra en allmän översiktliga beräkningar av detta slag. Beräkningarna ger dock i stora drag en belysning av de regionalpolitiska effekter som skulle kunna nås med en successivt genomförd decentralisering i den statliga förvaltningen.

Regionalpolitik

När vi pekar på dessa möjligheter till decentralisering i statsförvaltningen avses därmed inte en motsvarande omflyttning av den nu befintliga personalen. Vad det gäller är i stället att genom successivt vidtagna åtgärder få till stånd en sådan omstrukturering av statsförvaltningens organisation att därför lämpade funktioner och arbetsuppgifter i större utsträckning efter hand kan föras ut till de statliga verkens lokala eller regionala enheter. Genom att bl. a. anknyta forändringstakten till den normalt förekommande personalomsättningen kan man i stort sett undvika en omflyttning av befintlig personal och därmed sammanhängande negativa effekter. Genom att sätta in decentraliseringsfrågorna i sitt samband med statsförvaltningens totala förändringar ökar möjligheterna att nå praktiska resultat. Samtidigt visar erfarenheterna hittills att det behövs fasta handlingslinjer for att få till stånd en sådan utveckling. Det praktiska genomförandet av en decentralisering i statsförvaltningen kräver en stark anknytning av dessa handlingslinjer till den centrala budgetprövningen. Våra genomgångar i kapitel 4 understryker ytterligare vad vi tidigare sagt om vikten av att nuvarande planer på en decentraliserad utbyggnad av hälsooch sjukvården fullföljs. Ett statligt stöd till landstingens verksamhet bör - som vi betonade i det regionalpolitiska delbetänkandet - kombineras med regler som tar sikte på en sådan inriktning när det gäller långtidssjukvårdens utbyggnad. Detta kan också gälla andra områden. Ett viktigt instrument när det gäller att få in de regionalpolitiska aspekterna i den offentliga sektorns verksamhet är också den utbyggda och samordnade sysselsättningsplanering som vi skisserar i kapitel 12. Detta vad beträffar såväl den statliga som landstings- och primärkommunala verksamheten.

9.3.14 Särskilda sysselsärmingsinsatser i glesbygd De vanliga regionalpolitiska insatserna når - som vi framhöll i vårt regionalpolitiska delbetänkande - i allmänhet inte ut till de mest glesbefolkade områdena. Det är där nödvändigt att vidta särskilda åtgärder. Det gäller både den långsiktiga sysselsättningen och arbeten av beredskapskaraktär. Vi menar att en utvidgning och vidareutveckling av stödet för särskilda sysselsättningsinsatser i glesbygd bör ske och vi vill här hänvisa till de förslag som vi lade i vårt delbetänkande. Dessa frågor behandlas i den proposition som nyligen lagts om den framtida regionalpolitiken.

93.15 Beredskapsarberen och i

arbersmarknadsurbi/dning

regionalpoliriken Som tidigare nämnts finns det stora beröringspunkter mellan regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Det gäller även den del av regionalpolitiken som syftar till att påverka lokaliseringen av arbetstillfällen. Tillgången på yrkesutbildad arbetskraft är en viktig faktor för företagens bedömning av olika lokaliseringsalternativ. Arbetsmarknadsutbildningen spelar här en viktig roll inte minst på det sättet att man i den har ett instrument som snabbt kan sättas in for att utbilda människor på arbetsuppgifter som skapas på en ort genom utbyggnader eller nylokaliseringar. Många av de

414 Regionalpolitik

människor som i dag går utan arbete eller är undersysselsatta i de sysseldelarna av landet har varit borta från arbetsmarknaden under sättningssvaga förutom en yrkesutbildning också en allmän uppmånga år och behöver träning inför återinträdet på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningen med dess flexibla och breda inriktning är ett viktigt instrument för att klara den uppgiften. Arbetsmarknadsutbildning anordnas vid ett femtiotal AMU-center och ett hundratal AMU-filialer. Dessutom anordnas AMU-kurser vid ett antal s. k. riksyrkesskolor. anser att arbetsmarknadsutbildningen i ännu Sysselsättningsutredningen som högre grad än vad som sker nu måste förläggas så nära kursdeltagarna möjligt. I många fall kan det bli frågan om ett fåtal deltagare per kurs. Detta är emellertid nödvändigt för att nå ut till dem som är lokalt bundna och av olika skäl inte kan nå ett utbildningscenter. Det är dock väsentligt att utbildningen planeras så att den är flexibel och att man i största möjliga utsträckning undviker alltför höga investeringskostnader. I vissa fall kan det därför finnas behov av särskilda arrangemang. Vårdsektorn är t.ex. ett område. Där saknar vissa personalgrupper fortfarande i relativt stor utsträckning yrkesutbildning. Dessutom är dessa grupper geografiskt sett spridda i landet. Inom AMU:s ram i samband med projektet Beredskapsarbete i kombination med AMU (se kapitel 8) har många anställda inom vårdsektorn fått en grundutbildning. För att nå ut till dem som arbetar i glesbygden kan det vara skäl att detta projekt får särskilda konstruktioner. Om man skall få tillräckligt elevunderlag i en kurs måste kanske flertalet av en perdelta i samma kurs. Det kan då vara lämpligt att endast ha sonalgrupp deltidsundervisning för de anställda så att de som är i beredskapsarbete inte helt på egen hand skall behöva klara av det dagliga arbetet. Sysselsättningsutredningen anser att AMS i samråd med berörda arbetsmarknadsutveckla den här skisserade modellen. parter bör få i uppdrag att närmare Kommunala beredskapsarbeten har även blivit av stor betydelse ur redels i form av sysselsättning åt lokalt bundna argionalpolitisk synpunkt, betslösa, dels i form av investeringar såsom vägar, offentliga byggnader etc. som har kommit till stånd genom beredskapsarbetena. Investeringar av infrastrukturell natur har i vissa fall kunnat lägga grunden till gynnsammare utveckling på sikt. Beredskapsarbeten diskuteras även i kapitel 10 och kapitel ll i samband med arbetsmarknadspolitiken resp. konjunkturpolitiken. De delar som finns anledning att behandla här är om man i bestämmelserna om beredskapsarbete i ökad omfattning skall beakta regionala förhållanden. Fr. o. m. ljuli 1978 infördes ett nytt bidragssystem för beredskapsarbeten, vilket i princip innebär att grundbidrag utgår till alla beredskapsarbeten med 75 % av lönekostnaden inkl. lönebikostnaderna för anvisad arbetskraft.

Grundbidraget kan, då särskilda motiv föreligger, höjas till maximalt 90 %.

Ifråga om investeringsobjekt lämnas därutöver - till såväl kommunalt som enskilt - mellan bidragsberedskapsarbete bidrag med 20 % på skillnaden underlag och grundbidrag. Detta tilläggsbidrag kan jämkas uppåt till 40 % i områden med svåra sysselsättningsproblem. Det nya bidragssystemet ger en genomsnittligt högre kostnadstäckning än tidigare normalbidrag för arbeten inom tjänste- och vårdsektorn.

Regionalpolitik

Det nu införda bidragsysstemet syftar till att kunna anpassas till såväl olika konjunktursituationer som till orter med sysselsättningsproblem. Sysselsättningsutredningen anser det angeläget att AMS successivt följer upp effekterna av de nya bidragsformerna och att regeringen - när bidraget har varit i kraft under en period av t. ex. två år - prövar om bidraget har haft avsedd verkan ur bl. a. regionalpolitisk utgångspunkt. Planeringen av beredskapsarbeten skall ske utifrån de arbetslösas sammansättning och förutsättningar och det innebär i princip samma kriterier i både glesbygd och tätort. Arbetskraftens yrkesstruktur och yrkeserfarenheter kan dock skilja sig i vissa avseenden mellan glesbygd och tätort. Detta kan innebära att beredskapsarbetena i vissa fall måste ha en något annan inriktning i glesbygd. Vissa grupper, det gäller främst de ny- och återinträdande på arbetsmarknaden har dock ungefär samma utgångsläge i glesbygd och tätort. Som vi framhåller i kapitel 10 har de enskilda beredskapsarbetena speciellt för dessa grupper blivit en introduktion i arbetslivet och leder ofta till tillsvidareanställning. Det är därför fortsättningsvis av vikt att man beaktar denna möjlighet för de ny- och återinträdande så att de inte får beredskapsarbeten inom områden med begränsade framtidsutsikter. Vi har ovan talat om s. k. allmänna beredskapsarbeten. men det finns också andra typer såsom industriella beredskapsarbeten som har varit av betydelse ur regionalpolitisk synpunkt. Industriella beredskapsarbeten startades i slutet av 1960-talet for arbetstagare som var lokalt bundna och hade drabbats av kriser främst inom textil- och konfektionsindustrin. Avsikten var inledningsvis att arbetsformedlingen skulle få rådrum for att med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder underlätta omställningen för dem som hade friställts. De industriella beredskapsarbetena skulle inledningsvis vara temporära men har efterhand fått samma inriktning som verkstäderna för skyddat arbete. Detta innebär i princip att de industriella beredskapsarbetena framdeles kommer att ingå i den nya organisationen for skyddat arbete. Sysselsättningsutredningen föreslog i betänkandet Arbete åt handikappade” att man i den framtida organisationen borde pröva möjligheterna att anknyta en del verkstäder för skyddat arbete mer direkt till den reguljära arbetsmarknaden. Enligt förslaget skulle särskilda kontrakt skrivas med företagen där man for en viss summa förband sig att driva verksamheter i de skyddade verkstäderna, svara för att det fanns sysselsättning och svara för marknadsföring etc. av produktionen. Bedömning av behovet av platser liksom anvisningen av arbetskraft skulle i likhet med den övriga skyddade sysselsättningen ske genom arbetsmarknadsverket. Denna organisationsform är väsentlig både från individens och ur regionalpolitisk synvinkel. För individen innebär det i princip att man är nära knuten till den reguljära arbetsmarknaden. Regionalpolitiskt innebär det större flexibilitet och ökade möjligheter att decentralisera den skyddade verksamheten.

R egionalpolirik

9.4 för att öka människornas möjligheter att ta de

Åtgärder

arbetstillfällen som finns i skilda regioner

Vi har i avsnitt 9.3 diskuterat samhällets åtgärder för att påverka arbetstillfallenas lokalisering. l detta avsnitt skall vi diskutera vad som kan göras for att underlätta för människorna att ta de arbeten som erbjuds i skilda kommunikationer regioner. Vi tar därvid upp frågor om bebyggelseplanering, och pendling samt flyttning i nu nämnd ordning.

9.4.1 Arbetsrill/ällenas och bostädernas lokalisering inom de enskilda lokala arbersmarknadema

Den styrning av arbetstillfällenas lokalisering som vi här diskuterat olika medel för gäller Fördelningen i landet mellan olika län och inom dessa mellan olika lokala arbetsmarknader. l stort kan man säga att kommunerna är de minsta byggstenarna i det regionalpolitiska arbetet. Den senaste kommunindelningsreformen hade som en viktig uppgift att skapa vad man kallade näringsgeografnska enheter. Nu är bilden inte så entydig eftersom kommunerna är mycket olika både vad gäller folkmängd och yta. l de mer tätbefolkade delarna av landet kan flera kommuner tillsammans bilda sammanhängande arbetsmarknadsområden. inom vilka en betydande daglig pendling är möjlig. Å andra sidan finns det kommuner med så stora avstånd inom sig att de utgör flera lokala arbetsmarknader mellan vilka pendlingen är mycket begränsad. uppgift är att åtstadkomma en utjämning av syssel- Regionalpolitikens mellan dessa lokala arbetsmarknader. Men för att sättningsmöjligheterna mellan arbetstillfällen och nå den eftersträvade geografiska anpassningen arbetskraft av bostäder måste stor vikt också läggas vid att få en lokalisering arbete och bostad underlättas och och arbetsplatser så att resandet mellan fárdmedel. Kommunernas ökade då ockå för dem som reser med kollektiva bör öka medvetenheten om betymedverkan i sysselsättningsplaneringen delsen av en bebyggelseplanering där man ockå väger in sysselsättningsfråbeaktar möjligheterna till gorna. Viktigt är också att man i planeringen mellan närliggande kommuner och att man lägger arbetsarbetspendling på ett sätt som underlättar en sådan pendling. platser och bostäder Arbetsmarknadsmyndigheterna - den lokala arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden - bör liksom den gemensamma huvudmannen for den regionala persontrafiken i länet och de fackliga organisationerna enligt vår mening beredas möjlighet att lägga synpunkter på den fysiska planeringen och på det sättet bevaka sysselsättningsaspekterna i denna. Vidare menar vi att länsstyrelserna bör följa upp sysselsättningsfrågorna i den kommunala översiktsplaneringen utifrån det material som tas fram i länsplaneringen. Denna länsstyrelsernas möjlighet att följa upp sysselsättningsfrågorna i kommunernas fysiska planering bör enligt vår mening skrivas in i byggnadslagstiftningen som f. n. är föremål för översyn inom bostadsdepartementet. Bl. a. bör enligt utredningens mening krav ställas på kommunerna att i de fysiska översiktsplanerna redovisa hur nya arbetsplatsområden skall kunna nås med allmänna kommunikationsmedel. Utredning-

41 7 Regionalpolitik

en menar vidare att sysselsättningsaspekterna i den översiktliga fysiska planeringen bör ges samma dignitet som t. ex. bevarande av jordbruksmark och naturområden för frilufts- och rekreationsverksamhet.

9.4.2 Kommunikationer och pendling Förutom arbetsplatsernas och bostädernas lokalisering är kommunikationerna av största betydelse för möjligheterna att genom daglig pendling nå de arbeten som linns inom den egna regionen. Även om det fortfarande linns brister i vägnätet, särskilt i det lokala vägnätet i glesbygden, kan man i dag säga att Vägarnas standard är knappast något större hinder för resandet mellan bostad och arbete. Detta gäller för dem som har tillgång till bil för detta resande. Sämre är det om man ser till pendlingsmöjligheterna med allmänna kommunikationsmedel som buss och tåg. Den kollektiva trafiken är i dag på många orter mycket dåligt utbyggd och också dåligt anpassad för resor till och från arbetet. Den försöksverksamhet som utredningen tillsammans med bl. a. kommunikationsdepartementet, landstingsförbundet och det kommunal- och landstingsägda länsbussbolaget i Örebro län bedrivit i Lindesbergs kommun med utbyggd kollektivtrafik för arbetsresor visar både på de möjligheter och begränsningar som finns på detta område i mindre och medelstora kommuner. Det finns på morgnar och eftermiddagar i sådana kommuner ett outnyttjat kapacitetsutrymme på bussidan som kan användas för utbyggd kollektivtrafik för arbetsresor. De visserligen begränsade utvidgningar som länsbussbolaget gjort i Lindesberg visar att det till förhållandevis små kostnader går att ordna en sådan trafik och få personer att utnyttja denna. Men forsöksverksamheten visar också att kollektivtrafik av traditionellt slag med linjebusstrafik endast är möjlig på linjesträckningar där det finns ett underlag för en sådan trafik. För människor som inte bor utmed sådana

stråk måste man finna fram till andra trafiklösningar. I den rapport till

sysselsättningsutredningen som utarbetats om trafikförsöket i Lindesberg, “Resor till arbetet” (SOU 1978:57), skissas på några sådana alternativa trafikformer. Det gäller ett systern med s. k. sambuss, där en minibuss utnyttjas dels för arbetsresor, dels för andra typer av transporter under den tid som bussen inte används för arbetsresor. I rapporten nämns också ett mer systematiskt utnyttjande av samåkning i privatbilar, där arbetsförmedlingen skulle kunna hjälpa till för matchning av personer som har svårt att ta sig till arbetet på annat sätt och samåkningsplatser som finns i bilar, t. ex. bland redan förvärvsarbetande. En sådan försöksverksamhet pågår f. n. vid arbetsförmedlingen i Lindesberg. l rapporten “Resor till arbetet” diskuteras också de ekonomiska kostnaderna och intäkterna av ökade insatser på trafikområdet för arbetsresor. Beräkningar visar att det krävs ett mycket litet tillskott av nya förvärvsarbetande för att verksamheten skall gå ekonomiskt ihop för kommun, landsting och stat sammantaget. Nu visar beräkningarna att kostnaderna och intäkterna inte fördelar sig jämnt mellan parterna och att det därför krävs överföringar dem emellan. För att åstadkomma ett minimum av turer för en kollektivtrafik för arbetsresor och samtidigt upprätthålla den trafik som

4 l 8

Regionalpolitik

f. n. bedrivs för serviceresor krävs enligt vår mening en utökning av antalet statsbidragsberättigade turer med två till tre turer per dag och Iinjestråickning. De studier som gjorts i Lindesberg visar på en mycket stor spridning i börjande- och slutandetiderna hos de förvärvsarbetande. Denna spridning i en kommun som Lindesberg med ett förhållandevis litet trabegränsar för många att utnyttjade kollektiva tralikmedlen fikunderlag möjligheterna för arbetsresor. l rapporten framhålls därför betydelsen av en samordning av arbetstiderna för att göra det möjligt för flera att färdas med kollektiva trafikmedel till och från arbetet. Det skall betonas att det på denna punkt finns regioner - bl. a. i storstadsområdena - där Förhållandet är det motsatta och där en spridning av börjande- och slutandetiderna på morgnar och eftermiddagar vore att föredra från trafiksynpunkt. Kommunikationernas betydelse för sysselsättnings- och regionalpolitikcn inom och mellan de gäller inte endast frågan om pendlingsmöjligheterna lokala arbetsmarknaderna. Av intresse är också hur kommunikationerna för att utnyttja dem. Det fungerar över längre avstånd och kostnaderna och för de enskilda människorna. gäller både för företagen När det gäller enskilda människornas möjligheter att utnyttja de kollektiva fardmedlen för resor över längre avstånd vill vi framhålla betydelsen av en taxepolitik för människorna att hålla kontakt med som gör det möjligt sina anhöriga och vänner i olika delar av landet. Med de långa avstånd som vi har i vårt land innebär annars flyttningar över längre avstånd stora påfrestningar ekonomiskt och på annat sätt för de människor som av sysselsättningsskäl eller andra skäl flyttar från en del av landet till en annan.

9.4.3 Flyttning mellan lokala arbetsmarknader

Men även vid bättre pendlingsmöjligheter inom och mellan närliggande lokala arbetsmarknader kommer som vi tidigare framhållit många att se flyttning till annan ort som enda möjligheten att få den typ av arbete som de önskar. På samma sätt som det kan finnas anledning till samhälleliga insatser för att underlätta den dagliga pendlingen mellan bostad och arbete - genom en fortänksam och en utbyggd kollektivtrafik för arbebyggelseplanering betsresor - har samhället ett ansvar för att på olika sätt underlätta för de människor som i samband med att de byter eller börjar ett arbete också byter bostadsort. Vi skall i detta avsnitt se på vad som görs och vilka lörsom behövs på detta område, men först en kort redovisning stärkningar över befolkningens flyttningsmönster.

9.4.4 Nuvarande .llyttningsmönsrer

Den senaste mer omfattande statistiska studien över den inrikes omflytt- Information i prognos- ningen avser perioden 1971-19741 I ett betänkande från expertgruppen för frågor 1976:7. Den inrikes i arbetsmarknadsfrågor (EFA). “Arbetsmarknadsutredningsverksamhet omflyttningen - regional rörpolitik i förändring (SOU 1978:60). diskuteras också den geografiska struktur och flyttamas socioekonomiska bak- ligheten och hur antalet starthjälpsflyttare varierar i skilda regioner och över tiden. Behandlingen i EFA:s betänkande avser tiden fram t. 0. m. 1973. grund.

Regionalpolitik

Vi har i vår redovisning valt att främst titta på de senare årens förändringar iden inrikes omllyttningen. Från utredningens sida hade det varit av intresse att studera t, ex. flyttningar över fem mil, vilka i de flesta fall är arbetsmarknadsbetingzide. Det statistiska grundmaterialet för de senaste åren är dock begriiitsatt. vilket medför att vi endast kan göra en övergripande redovisning av flyttningarna över länsgränserna. Den inrikes omflyttningen är konjunkturberoende, d. v. s. i tider med ökad efterfrågan på arbetskraft ökar också omflyttningen. Detta innebär att vi under de senaste åren har fått en viss nedgång till drygt 164 000 flyttningar över låinsgráins. Utvecklingen av det totala antalet flyttningar över länsgränserna under 1970-talet framgår av figur 9.1. Antalet flyttningar låg något lägre 1977 än 1972 som ungefär kan jämföras ur konjunktursynpunkt. Man kan dock annu inte se någon trendmässig minskning. Att antalet flyttningar sjönk under 1972 års nivå kan delvis förklaras av den ovanligt långvariga lågkonjunkturen. Den minskade invandringen har under de senaste åren också bidragit till en lägre inrikes omflyttning av hela befolkningen. De utländska medborgarna har nämligen en högre rörlighet än svenskarna. År 1970 flyttade 2,6 % av de svenska medborgarna över länsgräns mot 6,9 % av de utländska. Motsvarande siffror 1977 var 1,9 % för svenskar och 4,0 % för utländska medborgare. I början av 1970-talet utgjorde de utländska medborgarna nästan 13 % av dem som flyttade över länsgränserna mot drygt 10 % år 1977. Man kan förmoda att det är särskilt de senast i landet inflyttade utländska medborgarna som har en högre rörlighet innan de finner lämpligt arbete och bostad. Sammemsåittningen av den grupp som flyttar har under 1970-talet förändrats. Andelen ensamstående av flyttarna har ökat både bland män och

1000-taI

221 OOO \ 200- \\ v 7x hela befolkningen \. .?._.ox|a-on-c§.§ §§ §0§azør0_.j .*. §§ 193 OOO \-\_ §0 svenska medborgare 147 OOO

100-

F(eur 9.1 Flyrmingai över länsgräns I 970-1977, hela befolkningen. därav svens- 24000 ka medborgare samt 18700 ä* /Iyltare med starthjälp. starthjälp Källa: SCB. Befolkningsl i I l I 1 1 | . förändringar 1970-1977 1970 71 72 73 74 75 76 77 Ar och AMS statistik.

Regionalpolitik

kvinnor från 52 % till 59 % for männen och 47 % till 57 % för kvinnorna. Andelen ej gifta av befolkningen har i och för sig ökat men inte i motsvarande omfattning. Nedgången i ñyttningsvolymen kan alltså till viss del också förklaras av att det i allt högre grad år ensamstående personer som ñyttar och i mindre utsträckning hushåll. Viss betydelse for utvecklingen av omñyttningarna har också strukturen på arbetslösheten. Den relativa arbetslösheten har trendmässigt ökat något sedan mitten av 1960-talet. Bakom denna utveckling ligger en ökning av zirbetslöshetstiderna. samtidigt som inllödet i arbetslöshet minskat. Särskilt under de senaste tre-fyra åren har färre personer berörts av arbetslöshet än under tidigare år med motsvarande arbetslöshetsnivå. Antalet personer som har flyttat med ekonomisk hjälp s. k. starthjälp från AMS har inte förändrats nämnvärt. Antalet har varit runt 20 000 per år under 1970-talets första halft men har varit omkring 18500 - 19000 de tre senaste åren. Antalet var som högst 1969 med närmare 29 000. De som får starthjälp vid flyttningen utgör således en mycket liten del av samtliga flyttare. Om de som har fått starthjälp fördelas på länsgrupper framgår att andelen från närmare 75 % i slutet av 1960-talet till från skogslänen har minskat under 50 % år 1977. De övriga länen jämte storstadslänen har ökat sina andelar med motsvarande (figur 9.2). Fram till 1970 tillväxte storstadsomfrån utflyttningsområdenzi. 1 samband rådena hastigt till följd av inflyttning med konjunkturnedgången 1971 bröts detta mönster.

O i l | I i i i l 1 l . 1968 69 70 71 72 73 74 75 76 Figur 9.2 Starilzjälp -u-...u-u_ Storstadslänen AB, M, O _lörrlø/ad på s/orsladslän. -u-a-o--o Skogslänen S, W, X, Y, Z, AC, BD skogs/än och övriga län l 968-] 9 77. - - - - - Övriga län

Regionalpolitik 421

Nästan 80 % av dem. som flyttade över kommun- resp Iänsgränser 1976 var yngre än 35 år. Åldersstrukturen har varit densamma sedan slutet av 1960-talet. Av starthjälpsflyttarna var 89 % yngre är 35 år 1977. Bland de som får starthjälp förekommer också skillnader mellan könen, kvinnorna är betydligt yngre än männen. 59 % av kvinnorna mot 30 % av männen var yngre än 22 år. Fördelningen mellan könen totalt bland dem som flyttat över länsgränserna är ungefär 50-50 medan kvinnorna utgör en något lägre andel (46 %) av dem som får starthjälp. Om vi tittar på vilka yrkesgrupper som har hög resp låg omflyttning så har de grupper som har religiöst och militärt arbete betydligt högre omflyttning än övriga. Andra grupper med hög omflyttning är yrken med lång teoretisk utbildning, t. ex. läkare och tandläkare. lärare samt personer med biologiskt. juridiskt och samhällsadministrativt arbete. Den lägsta omflyttningen bland män har yrkesgruppen lantbruks-. skogsoch trädgårdsledning. Även personer med grafiskt arbete, sömnads- samt sko- och läderarbete har låg omflyttning. Detta kan tyckas konstigt med tanke på de stora strukturlörändringar som varit inom dessa branscher. Grupper med kort teoretisk utbildning har dock allmänt en lägre omflyttning, eftersom de ofta har fasta anställningar och “karriärflyttningar” är mindre vanliga. Det är också skillnader i flyttningsbenägenheten mellan män i olika inkomstklasser. Omflyttningen är stor i de högsta och lägsta inkomstklasserna. medan den är låg i mellaninkomstgrupperna. För låg- och mellaninkomsttagarna minskar omflyttningen vid lågkonjunkturen Omflyttningen för höginkomsttagare pâverkas däremot inte av konjunktursvängningarna. Det är heltidsarbetande med fasta arbeten som flyttar för att få bättre arbeten.

9.4.5 Orsakerna till_ förändringar i_ /bitmingsiøiönstrer

De förändringar av flyttningsmönstret som inträffat under senare år med en tendens till att de som fått starhjälp i absoluta tal ligger på ungefär samma nivå medan det totala antalet flyttningar minskat bl. a. beroende på en ovanligt långdragen konjunktursvacka, kan också tyda på att det är främst de spontana flyttarna som har minskat. De som flyttar i samband med en arbetslöshetsperiod får ju flyttningsbidrag. Att de ensamståendes andel av flyttarna har ökat kan också tyda på att familjeflyttarna fått ökade hinder för att flytta samtidigt som vissa incitament för en flyttning har uteblivit. lEFA:s betänkande “Arbetsmarknadspolitik i förändring”, SOU 1978:60, kapitel 9. har en studie gjorts över en grupp som fått starthjälp vid flyttning. Av studien framgår att det ekonomiska utbytet av flyttningarna är begränsat. Det är något positivare på samhällsekonomisk nivå än på individ- och hushållsnivå. De största samhällsekonomiska vinsterna redovisas för gifta personer som flyttat till storstadsregionema samt för personer som före flyttningen varit långvarigt arbetslösa. Undersökningen visar att personer som flyttar-speciellt om de äri en tvångssituation pågrund av arbetslöshethar större risker att få dåliga arbeten än andra. Enligt utredarna är den strukturbetingande flyttningen problem främst för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Studien visar dessutom att de ekonomiska bidragen

R egionalpolirik

som flyttarna fått täckte ungefär hälften av den enskildes flyttningskostnader. har visserligen sedan studien gjordes men inte i Bidragen höjts förhållande till den kostnadsutveckling som har varit. Man måste också beakta att starthjälpen enligt nuvarande bestämmelser är skattepliktig. Flyttningsbenägenheten bland de arbetslösa är inte heller speciellt stor. Endast omkring 15 % av dem som i arbetsförmedlingens statistik tillhörde “kvarstående arbetssökande för omedelbar placering. d. v. s. argruppen betslösa, är intresserade och söker arbete även utanför den lokala arbetsmarknaden. Det finns flera förklaringar till det relativt låga intresset for flyttning, Hela den sociala situationen ställs i centrum när man söker arbete och eventuellt flyttar. I ökad utsträckning är fler än en person i en familj numera förvärvsarbetande. Det innebär att det måste finnas arbete för fier än en person på inflyttningsorten. Samhällsservicen i form bl. a. av barnomsorg måste också fungera. Inte minst bostadsfrågan kan utgöra ett hinder. Under 1970-talets första hälft har tillgången på bostäder varit god men däremot har de bostäder som varit tillgängliga varit koncentrerade till nyproducerade förorter. Det har därmed i många fall inneburit högre bostadskostnader än och långa resvägar till arbetsplatserna. Strävandena i den sopå hemorten lidariska lönepolitiken och den geografiska utjämningen av löneskillnaderna har också lett till att utrymmet för ökade boendekostnader vid en flyttning boär begränsat. Under senare tid har på vissa orter även uppkommit stadsbrist. av den kommunala servicen som bl. a. inneburit att t. ex. Utbyggnaden fått en större spridning innebär också att en del familjer gymnasieskolan inte ser bristen på utbildningsmöjligheter för barnen i hemkommunen som skäl för att flytta till en annan kommun. Flertalet faktorer innebär således att hindren for den enskilda familjen att flytta har tilltagit samtidigt som vissa incitament har uteblivit.

9.4.6 Åtgärder/ör arr allmänt Lmder/ärta/Iyrming

Vi har tidigare konstaterat att den mycket spridda ortsstruktur i landet parallellt med de enskilda individernas önskemål om arbetsuppgifter som överensstämmer med yrkesutbildningen och intresseinriktningen medför krav på geografisk men även yrkesmässig rörlighet. Behovet av rörlighet på arbetsmarknaden kommer således att finnas parallellt med en aktiv regionalpolitik enligt den modell som har skisserats ovan. Både en frivillig och en mer påtvingad flyttning kan dock innebära problem för den enskilde och dennes familj. Samhället måste därför i så stor utsträckning som möjligt underlätta för den enskilde. vilket kan ske på fiera olika sätt. Det kan t.ex. vara svårt för en arbetssökande person att få tillräcklig samlad information om förhållandena på andra orter. Det är inte enbart information om eventuellt arbete som behövs utan också information om den kommunala servicen. bostäder, skolor, barnomsorg etc samt föreningsaktiviteter i kommunen. Om arbetsförmedlingen får utökade resurser enligt de förslag som utredningen lämnar i kapitel l0 så finns ökade möjligheter for den interlokalt arbetssökande att få en samlad information genom hemortens arbetsförmedling.

Regionalpolitik

lnom AMS har man t. ex. utarbetat informationsblad om orter med arbctskraiftsefterfrågztn. Sysselsättningsutredningen anser att denna information iir mycket väsentlig och den borde framdeles kunna arbetas in i AMS ADB-system för att kunna hållas aktuell och lätt tillgänglig för arbetsförntedlingskontoren. lnforntationsmöjligheterna om lediga arbeten har ökat, främst inom de tio län som har allmän platsanmälan. Även för övriga län har förhållandena blivit bättre sedan platslistorna har blivit ADB-producerade och informationen om de lediga platserna har standardiserats. l de flesta fall anges inte bara arbetsgivarens representant som kontaktman utan också en facklig kontaktmztn. Försök har genomförts inom arbetsmarknadsverket med s. k. bevakningsntatchniitg vid interlokal förmedling med ADB. Vid försöken hade man en terntin-algrupp som fick service i form av s. k. bevakningsmatchning genom terminal och en normalgrupp som fick normal formedlingsservice. l normalgruppen hade 52 % av de sökande inte fått något platsforslag mot 5 % i Genom ADB-resurser

terminalgruppen kan arbetsförmedlingen ge

en betydligt bättre service bl. a. beträffande den interlokala förmedlingen. Bevakningsmatchningen ger också ökade möjligheter att bevaka sysselsättningsmöjligheterna på en ort för fler än en person i en familj. l kapitel l0 understryker utredningen behovet av att utvecklingsarbetet med ADB i platsförmedlingen fortsätter. Arbetsförmedlingen bör kunna lämna vissa grupper en utökad hjälp vid själva omllyttningen. Det är främst ungdomar som för att få sin första anställning har flyttat från foräldrahemmet. Arbetsförmedlingen är den offentliga instans som i första hand kommer i kontakt med dessa ungdomar om de har fått arbete eller bidrag genom förmedlingen. Det blir i viss utsträckning en kurativ funktion som arbetsförmedlingen får i detta sammanhang. Det är dock viktigt att arbetsgivare och fackliga organisationer övertar sin del av ansvaret efter anställningen och att de är beredda på att ha en mer omfattande introduktion för de nyanställda som också är nyinflyttade. På flertalet arbetsplatser har man introduktionsprogram för nyanställd personal och man har insett betydelsen av att dessa program verkligen genomförs om den nyanställde skall trivas och stanna kvar. De fackliga organisationerna deltar ofta i introduktionen men det är också viktigt att de ser till att de nyanställda kommer med i den löpande fackliga verksamheten. Vissa arbetstagargrupper såsom invandrare och nytillträdande ungdomar behöver dessutom ofta en mycket mer omfattande introduktion. varför det kan vara aktuellt att ha särskilda for dessa introduktionsprogram grupper. l introduktionsprogrammen ingår också råd och upplysningar i en rad turaktiskzt frågor som man är främmande for på en ny ort. På mindre arbetsplatser finns inte alltid denna möjlighet. Enligt sysselsättningsutredningens mening är det därför angeläget att arbetsförmedlingen på inflyttningsorterna har sådana resurser att man kan lämna denna information. På inflyttningsorterna har också kommunerna ett ansvar for att den kommunala servicen kommer de nyinflyttande till del. Bostadsfrågorna äri första AMS rappon 4. Arbetshand en kommunal uppgift men det kan också krävas initiativ från arförmedling med ADB-rebetsgivarnas sida. Barnomsorgen är ett annat exempel på en angelägen fråga surser.

424 Regionalpolitik

för nyinflyttade. l många kommuner får den som har haft kommunal barnomsorg i sin tidigare kommun förtur till detta i den nya kommunen. Det är således angeläget att kommunerna. arbetsgivarna. de fackliga oroch arbetsförmedlingen samarbetar på flertalet områden för ganisationerna att de nyinflyttade på alla sätt skall komma in på den nya hemorten. l detta samarbete bör också de lokala intresseföreningarna medverka så att de nyinflyttade också kommer in i föreningslivet och tar del av de fritidsaktiviteter som finns.

9.4.7 Ekonomiskt stöd/fâr: samhället ttid/Ijvlmirtg Samhällets stöd till den yrkesmässiga och geografiska rörligheten syftar till att underlätta för den enskilde att skaffa ett lämpligt arbete och på det sättet ge den enskilde en förstärkt position på arbetsmarknaden. De som får stöd från samhället i form av flyttningsbidrag är i huvudsak de som är arbetslösa. De s. k. “karriärflyttarna” får inte sällan ekonomisk ersättning från arbetsgivarna och dessutom innebär flyttningen i allmänhet ökade förvärvsinkomster för dessa grupper. Inte minst de statligt anställda får ekonomisk ersättning från arbetsgivaren både i samband med att man tillträder högre statlig tjänst och i samband med flyttningar som är en följd av de statliga verkens utlokalisering. De ekonomiska subventionerna till de statligt anställda täcker de faktiska kostnaderna för flyttningen. EFAzs studier har däremot bl.a. visat att det ekonomiska utbytet för dem som får starthjälp är begränsat för den enskilde och är främst problem för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Stödet vid flyttningar måste således i allt större utsträckning inriktasmot andra grupper än de arbetslösa. d. v. s. i ökad utsträckning mot ombytessökande. F. n. är huvudregeln för att flyttningsbidrag skall utgå att den sökande är eller löper risk att bli arbetslös och inte kan antas kunna få arbete i eller i närheten av hemorten eller är nytillträdande på arbetsmarknaden eller i anslutning till avslutad utbildning inte kan erbjudas arbete vare sig i hem- eller utbildningsorten. Den som beviljas flyttningsbidrag skall ha erhållit arbetetet genom arbetsförmedlingen på annan ort där det allmänt sett föreligger behov av arbetskraft. Vissa bidrag kan också utgå vid arbetsmarknadsutbildning på utbildningsorten där sysselsättningen varaktigt bedöms god och stadigvarande arbete kan anvisas på utbildningsorten eller i dess närhet efter utbildningens slut. Ombytessökande. d. v. s. icke arbetslös, som bor_ på en ort där det p. g. a. vikande sysselsättning föreligger särskilda svårigheter för lokalt bunden arbetskraft att få arbete kan också få flyttningsbidrag. Förutsättningen för bidrag är att flyttningen kan antas underlätta för arbetsförmedlingen att bereda arbete åt lokalt bundna på orten. På anställningsorten skall det också föreligga behov av arbetskraft. Fr. o. m. 1 januari 1979 får AMS efter samförstånd med berört företag och berörda fackliga organisationer också bevilja flyttningsbidrag till alla anställda vid företag som har varslat om uppsägning p. g. a. driftsinskränkning. Bidraget får utgå till dess driftsinskränkningen har verkställts eller varslet återkallats.

Regionalpolitik 425

Enligt de nuvarande stödformerna kan llyttningsbidrzig utgå i form av sökanderesa, tillträdesresa. bohagstransport. dagliga resor. starthjälp. traktamente vid dubbel bosättning. två mânadsresor och bidrag vid återflyttning. Flyttningsstöd kan också utgå till den som har kvalificerad yrkesutbildning och som inom sitt yrkesområde fått stadigvarande anställning inom det allmänna stödområdet om arbetskraft med behövlig utbildning inte finns på den aktuella orten. Sysselsättningsutredningen behandlade också frågan om den geografiska rörligheten i betänkandet Arbete åt alla och i maj 1976 avlämnade en partssammansatt arbetsgrupp inom AMS en promemoria. “Utredningen om den geograñska rörligheten och flyttningsbidragen”. l budgetpropositionen 1977 lämnade sedan departementschefen förslag till vissa nya bestämmelser om flyttningsbidragen samt en uppräkning av bidragsbeloppen. Sysselsättningsutredningen hade bl. a. föreslagit att ett Stimulansbidrag skulle kunna utgå vid särskilt angelägna flyttningar. Utredningen menade att AMS borde. inom en bestämd ekonomisk ram. kunna besluta att sätta in ett sådant bidrag. Bidraget skulle ge ekonomisk stimulans som bl. a. skulle kunna anpassas till olika strukturförändringar eller konjunktursituationer. AMS arbetsgrupp föreslog också en form av särskilt Stimulansbidrag - fördubblad starthjälp. Det föreslagna stimulansbidraget genomfördes inte i samband med de förändringar som kom som en följd av budgetpropositionen 1977, då bl. a. starthjälpen höjdes. Denna har också senare höjts och utgår nu med 5 000 kr till hushåll med två eller flera personer och med 2 500 kr till hushåll med en person. Även vissa andra väsentliga förändringar av bestämmelserna har skett. Reformeringen av flyttningsbidragsbestämmelserna medförde förbättrade bidragsmöjligheter för den enskilde flyttaren men man kan ännu inte utläsa någon påtaglig ändring av de flyttningsbenägna gruppernas sammansättning eller antal. Vi har ovan framhållit att parallellt med en aktiv regionalpolitisk styrning av arbetstillfällena måste samhället också underlätta för dem som flyttar. Ett sätt att göra detta är naturligtvis att de ekonomiska bidragen från samhället höjs så att de täcker den faktiska flyttkostnaden samt att dessa bidrag utgår till alla som måste byta bostadsort vid ett arbetsbyte oavsett till vilken ort som man flyttar. dvs. ett system motsvarande det som gäller statligt anställda. Antalet flyttare med flyttningsbidrag skulle då naturligtvis öka väsentligt även om man kombinerade bidraget med vissa regler såsom att det skulle vara ett visst avstånd till den nya arbetsplatsen samt att arbetet skulle vara förmedlat genom arbetsförmedlingen och att inte arbetsgivaren betalar flyttningen. Vi anser i princip att en sådan bidragskonstruktion vore att föredraga framför den nuvarande. eftersom den också skulle avse flyttningar i alla geografiska riktningar. Utredningen har dock inte tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till vilka effekter. samhällsekonomiska och andra. som en sådan reform skulle få. Utredningen anser emellertid att frågan är så viktig att den bör närmare utredas. Vi kan således med nu tillgängligt ntaterial endast föreslå vissa förändringar och kompletteringar av det nuvarande bidragssystemet. Vid driftsinskränkningar är det mycket angeläget att omställningsarbetet

426 R egionalpo/irik

leder till att de äldre och svagare grupperna som är lokalt bundna drabbas i så liten utsträckning som möjligt. Det är därför angeläget att arbetsförmedlingen kommer in i omställningsarbetet så tidigt som möjligt. l kapitel 10 lämnas förslag till att arbetsförmedlingen skall kunna ta del av arbetsgivarnas framtida personalrekrytering för att i ökad utsträckning kunna påverka personalrekryteringen. Arbetsförmedlingen kommer i detta sammanhang således också i ett tidigare skede än nu kunna få vetskap om förestående personalnedskärningar. Vi finner det därför angeläget att flyttningsbidrag skall kunna utgå till alla anställda vid företag som kan visa att man måste göra personalnedskärningar. Detta skulle innebära att nuvarande regler utökas till att gälla även om arbetsgivaren formellt inte har varslat. En förutsättning för att bidrag skall kunna utgå måste givetvis vara att arbetsgivaren och de fackliga organisationerna är överens om behovet av personalnedskärningar. l samband med större personalinskränkningar där samhället måste gå in med olika åtgärder bör man också överväga om inte särskilda stimudvs. lansbidrag skall utgå till dem som frivilligt avgår från sin anställning. i princip enligt den modell som vi föreslog i “Arbete åt alla”. Särskilda Stimulansbidrag om förslagsvis 2 000 kr skulle kunna utgå i samband med även i detta fall innan det formella varslet lämnats. AMS flyttningsstöd skulle då lämpligen besluta när behov förelåg att gå in med särskilt stimulansbidrag. Enligt studien som presenteras i EFA:s betänkande täckte de ekonomiska bidragen som flyttarna fått ungefär hälften av den enskildes flyttningskostnader. Vi föreslog redan i Arbete åt alla att bidragen mot denna bakgrund skulle höjas så att de täcker de verkliga flyttningskostnaderna. Utredningen bedömde att detta i stort sett skulle innebära en fördubbling av bidragen. Utredningen lämnade dock inte något detaljerat förslag på olika typer av bidrag. Skälet till att bidragen inte täcker kostnaderna beror inte enbart på bidragens storlek utan sammanhänger i första hand med skatteökningar och transfereringsbortfall. Marginalskatteeffekten är för stora grupper av flyttare 50-60 %. Skatteavdrag för flyttningsbidragen i de delar som är skattepliktiga, dvs. dagliga resor. starthjälp. traktamente vid dubbel bosättning och månadsresor sker inte vid själva utbetalningen utan i allmänhet först ett till två år senare i form av kvarskatt. l samband med månadsresor till ungdomar utgår dock ett ekonomiskt bidrag som skall kompensera skatten för resorna. Rutinerna för utbetalning av skattekompensationen är komplicerad och samma förhållande gäller om preliminärskatteavdrag skulle göras på bidragen. Den enskilde har inte alltid möjlighet att sätta av medel för senare beskattning i samband med höga inflyttningskostnader. Den kvarskatt som ofta uppkommer skall sedan betalas vid en tidpunkt när andra anpassningsproblem också kan uppkomma. Som en motivering till att flyttningsbidragen har varit skattepliktiga har i vissa sammanhang dessa bidrag jämförts med utbildningsbidrag och ersättning från arbetslöshetskassan. De senaste två är både skattepliktiga och ATP-grundande eftersom de ersätter utebliven inkomst av tjänst. För de elever som genomgår arbetsmarknadsutbildning utgår dock ett skattefritt

Regionalpolitik 427

traktamente vid dubbel bosättning med samma belopp som till dem som är berättigade till flyttningsbidrag i form av traktamente. De som får llyttnittgsbidrag i form av traktamente vid dubbel bosättning och månadsresor har rätt att göra avdrag för de faktiska kostnaderna. Alla har dock inte denna möjlighet. Många är ensamstående och får dessa bidrag men är inte berättigade till avdrag enligt riksskatteverkets anvisningar. För dem som får bidrag till två månadsresor och är berättigade till avdrag gäller ofta att de inte får göra avdrag för mer än en resa per månad. Avsikten med bidrag till två hemresor per månad var att de som flyttade skulle få en smidigare omställningsperiod genom att hålla kontakt med hemorten. Med nuvarande skattefrihet på endast en av månadsresorna avstår många från att nyttja båda resorna. eftersom man inte har ekonomiska resurser att klara av skatten. Tanken att med två månadsresor underlätta flyttningen har således uteblivit. Starthjalpen är också avsedd att underlätta omställningen och täcka faktiskt uppkomna kostnader. Vi finner därför att starthjälpen. båda månadsresorna och traktamentet vid dubbel bosättning framdeles bör vara skattefria om syftet att ge den enskilde en förstärkt position på arbetsmarknaden skall bli en realitet. Om skattefrihet infördes på starthjälp skulle detta innebära nästan en fördubbling av bidraget. dvs. i princip enligt det förslag som utredningen föreslog i “Arbete åt alla? Starthjälpen bör dessutom löpande anpassas till kostnadsutvecklingen. Vi läntnar inte några detaljforslag till hur de olika bidragens konstruktion framöver skall utformas. Vi vill dock framhålla att de principiella förstärkningar som föreslås också måste i tillämpliga delar komma de personer till del som berörs av bestämmelserna om llyttningsstöd, dvs. de som har kvalificerade yrkeskunskaper och som får anställning vid nyetablerade eller utvidgade industriföretag inom allmänna stödområdet.

9.5 Regionalpolitikens krav på en underliggande planering

Det regionalpolitiska arbetet omspänner ett brett fält av olika åtgärder. För att samordna och styra de olika insatserna krävs en aktiv och åtgärdsinriktad planering där man följer utvecklingen och gör avvägningar mellan olika delar av landet. Denna bevakning av de regionalpolitiska frågorna måste ingå som en dimension i en samlad sysselsättningspolitisk planering. l kapitel 12 skisserar vi hur en sammanhållen sysselsättningsplanering bör och hur den organiseras regionala utvecklingsplaneringen länsplaneringen - kommer in i en sådan planering. Vi skall här ange några av de krav som regionalpolitiken ställer på en underliggande planering. Uppgifterna for den regionalpolitiska planeringen är att for det forsta analysera kraven på regionalpolitiska insatser, för det andra klarlägga de praktiska möjligheterna att genom olika åtgärder från samhällets sida uppnå de fastlagda regionalpolitiska målen. Planeringen skall alltså utgöra ett underlag för beslut om åtgärder som påverkar den regionala balansen. Dessa beslut kan ligga på olika nivåer - centralt, regionalt och lokalt. Avvägningar mellan län måste ske på central nivå, liksom exempelvis vissa branschpolitiska beslut.

428 Regionalpolitik

Staten har helt naturligt huvudansvaret för regionalpolitiken eftersom det här i mycket är fråga om avvägningar och fördelning av resurser mellan olika delar av landet. Detta måste också gälla den regionalpolitiska planeringen. Kravet på central överblick och regional närhet till problemen och den löpande verksamheten förenas därvid bäst genom en planering i samverkan mellan central och regional nivå. l den regionalpolitiska planeringen måste liksom i övrig planering finnas en samstämmighet mellan å ena sidan de planer som upprättas för utvecklingen i skilda regioner och å andra sidan möjligheterna och beredvilligheten att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få den eftersträvade utvecklingen. Planeringen för de olika regionerna måste stämmas av mot planeringen för landet som helhet. Av grundläggande betydelse i det regionalpolitiska arbetet är att man ständigt har en aktuell bild över förhållandena i landets olika delar. Jamförelser skall kunna göras mellan olika regioner och detta ställer krav på enhetlighet vad gäller definitioner, planeringshorisonter m. m. Utvecklingen måste fortlöpande följas upp i de skilda länen och kommunerna så att åtgärderna hela tiden kan anpassas och inriktas på ett riktigt sätt. Detta ställer krav på en rullande planering för arbetet både på regional och central nivå. Detta om de allmänna krav som regionalpolitiken ställer på planeringen. Vi skall här se något på de mer specifika krav som ställs på beslutsunderlag och prioriteringar från olika delområden inom regionalpolitiken. Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat de olika åtgärder som måste till för att nå den eftersträvade geografiska balansen på arbetsmarknaden.

Åtgärderna är av mycket olika karaktär. Besluten ligger på olika nivåer

och därtill på olika organ. När det gäller styrningen av arbetstillfällenas geografiska fördelning redovisade vi i det regionalpolitiska delbetänkandet forslag om en förstärkning av det regionalpolitiska stödet till näringslivet, en bättre styrning av den offentliga sektorns lokalisering samt förstärkta särskilda sysselsättningsinsatser i renodlade glesbygdsområden. l botten for denna regionala styrning av arbetstillfällen måste finnas ett material som visar behovet av ytterligare sysselsättning i skilda regioner och där man också redovisar prioriteringar av hur insatserna bör fördelas regionalt. Dessa prioriteringar måste huvudsakligen till sist göras på central statlig nivå men då på basis av de analyser och bedömningar som görs inom ramen för den rullande länsplaneringen ute i länen. Avvägningar som rör fördelningen av insatser inom länen kan dock till en del ligga på länsorganen att avgöra. Men även där måste en avstämning göras centralt för att man skall få en samstämmighet i behandlingen av de olika länen. l det regionalpolitiska delbetänkandet har vi tidigare lagt förslag om en bättre koppling mellan den rullande regionalpolitiska planeringen och stödområdesindelningen för det regionalpolitiska stödet. Vi har där angivit ett antal bedömningsgrunder som enligt vår mening bör vara vägledande för indelningen i stodområden. En sådan faktor är behovet av nya arbetstillfällen i skilda kommuner för att nå den eftersträvade utjämningen av sysselsättningsgraden, där hänsyn också tas till förhållandena i kringliggande kommuner för att på det sättet täcka in pendlingen mellan kommuner. Andra

Regiona/po/irik 429

faktorer som vi menar bör beaktas är arbetslöshetsnivån sedd över en längre period och i relation till antalet lediga platser, belolkningsutvecklingen, det geografiska läget i törhållande till andra orter samt den allmänna sysselsättningsbilden i länet. Det löreslagna systemet lör stödomrádesindelningen kommer att ställa krav på ett genomarbetat underlag som belyser dessa lörhállanden på ett enhetligt sätt. Ett sådant material bör, som vi framhöll idet regionalpolitiska delbetänkandet, ingå som en del i den rullande regional- och sysselsattningspolitiska planeringen. På samma sätt behövs ett underlagsmaterial lör geografiska avgränsningar lör var särskilda sysselsäitningsinsatser i glesbygd skall komma i fråga. Vi har tidigare i detta kapitel berört de starka kopplingar som finns mellan den regionalpolitiska stödverksamheten och åtgärder på det näringspolitiska området. De regionalpolitiska avvägningar som sammanlattas i stödområdesindelningen måste också tjäna som en utgångspunkt lör den regionala tördelningen mellan och inom länen av de näringspolitiska insatserna inriktade på att få en ökad industrisysselsättning i de sysselsättningssvaga delarna av landet. när det gäller de regionala utvecklingsfonderna. de regionala utvecklingsbolagen etc. Till detta skall också läggas behovet av en regional förankring av näringspolitiken och den näringspolitiska planeringen på länsnivå for att få en konkretisering av problemen och möjligheterna inom näringslivet i skilda branscher och i skilda regioner. En sådan koppling mellan den regionalpolitiska och den näringspolitiska planeringen finns skisserad i kapitel 6. Detta om behovet av underlag lör de regionalpolitiska avvägningarna när det gäller stödet till industrin. turismen och delar av den privata tjänstesektorn. På motsvarande sätt krävs regionala analyser och prioriteringar som underlag lör att få in de regionalpolitiska aspekterna i sektorsplaneringen på andra områden. l en del fall, t. ex. när det gäller jord- och skogsbruket och turistnäringen, har man utarbetat särskilda handlingsprogram lör vad som kan och bör göras För att främja utvecklingen från regional- och sysselsättningspolitisk synpunkt. Vi har tidigare i detta kapitel pekat på behovet av en ökad styrning av sysselsättningen inom den privata tjänstesektorn. Här behövs en genomlysning av möjligheterna att få en bättre spridning av sysselsättningen inom sektorn. Efter en sådan Forsta genomgång måste naturligtvis dessa frågor töljas upp och bevakas i den rullande regionalpolitiska planeringen. Likasá krävs planeringsinsatser som grund lör en ökad regional styrning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn. Här är planeringen i sig själv ett viktigt instrument lör att få in de regionalpolitiska aspekterna i beslutsprocessen. När det gäller den statliga verksamheten anser vi att statliga myndigheter skall vara skyldiga att beakta de regionalpolitiska aspekterna redan i sin verksamhetsplanering. Myndigheterna skall sålunda belysa de regionala konsekvenserna av de törändringar de avser göra i verksamheten. De skall därvid göra en bedömning av hur sysselsättningen inom egna verksamheten kommer att utvecklas i skilda regioner och de skall också i övrigt redovisa lörandringar av regionalpolitiskt intresse. De skall vidare redovisa underlag tor bedömningar av möjligheter till decentralisering i den centrala och re-

430 Regionalpolitik

gionala förvaltningen. Vi har tidigare i det regionalpolitiska dclbetänkandct föreslagit att ett handlingsprogram upprättas för en sådan decentralisering av den statliga verksamheten. Denna information från de statliga myndigheterna skall tas in inom ramen for den rullande länsplaneringen och bildar underlag dels for sysselsättningsoch befolkningsprognoser, dels för en diskussion om behovet av och möjligheterna till en regionalpolitisk påverkan av de olika myndigheternas verksamhet. Det regionala materialet från de olika myndigheterna och de synpunkter som länsnivån lägger på detta bildar sedan underlag för den centrala nivåns regionalpolitiska bedömningar av de olika myndigheternas framställningar i den årliga budgetbehandlingen. Genom en mer utvecklad verksamhetsplanering inom kommunerna och landstingen innefattande också sysselsättningsfrågorna skapas ökade förutsättningar för att få in de regionalpolitiska aspekterna i deras verksamhet. Den landstings- och primärkommunala verksamheten är av största intresse för regionalpolitiken från flera utgångspunkter. För det forsta kommer dessa tillsammans att stå för huvuddelen av den framtida sysselsättningsökningen totalt sett i landet. Stor uppmärksamhet måste därför ägnas möjligheterna att förlägga verksamheten så att man medverkar till en utjämning av sysselsättningsnivån mellan och inom kommunerna. För det andra är det här fråga om verksamheter som är av avgörande betydelse for att undanröja forvärvshinder på viktiga områden. Detta gäller bl. a. barnomsorgen och kollektivtrafiken. Den ökade betoningen av sysselsättningsaspekterna i kommunernas och verksamhetsplanering innebär, förutom att kommunerna och landstingens landstingen själva bättre kan beakta dessa frågor i sitt eget beslutsfattande, också förbättrade möjligheter for staten att påverka den kommunala verksamheten från regional- och sysselsättningspolitisk synpunkt. Den kommunalekonomiska långtidsplaneringen utbyggd med en redovisning av geografiskt fördelade sysselsättningsuppgifter for olika verksamhetsområden kommer att utgöra ett viktigt underlag for den samlade statliga planeringen både på central och regional nivå. Den geografiska anpassningen på arbetsmarknaden ställer som vi tidigare betonat krav på både en styrning av arbetstillfallenas lokalisering och en yrkesmässig och geografisk rörlighet hos arbetskraften. Vi har här främst uppehållit oss vid behovet av planering för en styrning av zirbetstilllällenas geografiska fördelning. En planering behövs också för att med olika åtgärder underlätta för människorna att ta de arbeten som erbjuds i skilda regioner. Man kommer därvid in på frågor som kommunernas fysiska planering, kollektivtralik, utbildning m. m. Vi har tidigare i detta kapitel pekat på behovet av en bättre koppling mellan den regionalpolitiska planeringen, kommunernas översiktliga fysiska planering och den regionala och lokala tralikplaneringen. En förutsättning for en bättre samordning mellan de här nämnda planeringarna är att man som en gemensam grund har en allsidig belysning av Sysselsättningsförhållandena på de lokala arbetsmarknaderna - i kommunerna och också i skilda kommundelar. Balans på arbetsmarknaden förutsätter, som vi tidigare framhållit, inte bara en antalsmässig överensstämmelse mellan utbud och efterfrågan på

R egiona/po/irik 431

arbetskraft utan också en utbildnings- och yrkesmässig balans. Eftersom det hela tiden sker strukturella förändringar år det nödvändigt med en omfattande både yrkesmässig och geografisk rörlighet. Detta alltså även om det netto inte sker någon ökning eller minskning av sysselsättningen i en region. Vi har tidigare i kapitel 8 diskuterat behovet av en bättre planering både av ungdomsutbildningen och av vuxenutbildningen med hänsyn till zirbetsmarknzidens sammansättning och de förändringar som sker i denna. Man kan se denna anpassning på flera nivåer - lör landet som helhet, för lånet och lör den enskilda lokala ztrbetsmarknztden. Här ligger ett krav på ett bättre underlag både lör utbildningsplaneringen och för de enskilda människornas val av utbildningsvägar och bedömning av sysselsättningsmöjligheterna i olika regioner med hänsyn till intresse- och utbildningsinriktning. En politik och en planering med sikte på att erbjuda arbete åt alla som kan och vill arbeta förutsätter ingående kunskaper om arbetskraften - både om den del som redan är inne på arbetsmarknaden och den del som vi här benämnt den potentiella arbetskraften. Man måste veta hur arbetskraften ser ut i olika regioner, vilka begränsningar som finns i form av olika förvärvshinder och speciella krav och önskemål. Som vi återkommer till i kapitel 10 kommer den ambitiösare sysselsåttningspolitik som krävs för att få in allt fler på arbetsmarknaden att stegra kraven på kunskaper av detta slag. En fördjupning av de analyser som görs av arbetskraftsutbudet i länsplaneringen är nödvändig. Detta bör bl. a. ske genom ett utnyttjande av länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas mer detaljerade kunskaper på detta område. Ett genomgående drag i denna utbyggda regionalpolitiska planering är liksom i själva regionalpolitiken samspelet mellan central, regional och lokal nivå. Beslut på central nivå kräver kunskaper om förhållandena i olika delar av landet och beslut på regional och lokal nivå måste ske utifrån kunskaper om de riktlinjer och prioriteringar som dras upp på central nivå. Vi återkommer i kapitel 12 till hur denna utökade planering bör organiseras och hur den bör samordnas med annan samhällelig planering.

10 Personalplanering,arbetsmarknadspolitik

och annan samhällsservice

10.1 Inledning

I kapitel 6 to m 9 diskuteras på vilka sätt som balans mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden kan skapas i två viktiga avseenden. Efterfrågan i olika sektorer av ekonomin skall kombineras med de arbetssökandes yrkeserfarenhet och utbildningsbakgrund. Det måste också skapas geografisk balans på arbetsmarknaden. Såväl utbud som efterfrågan måste kunna pâverkas för att åstadkomma balans sektorsvis och geografiskt. Även om tillfredsställande balans kan uppnås i de nämnda avseendena återstår betydande problem. Hur skall arbetsgivarens efterfrågan på arbetskraft kunna riktas mot grupper som har svag ställning på arbetsmarknaden? Problemet är centralt for diskussionen om den framtida sysselsättningspolitiken eftersom vi i kapitel 2 har visat att en mycket stor del av de personer som idag står utanför arbetskraften har betydande svårigheter att få arbete även under tider med förhållandevis god efterfrågan på arbetskraft. Det är också dessa grupper som har långa arbetslöshetstider. Om inte arbetsgivarnas efterfrågan också riktas mot de nämnda grupperna, liksom om det inte skapas balans regionalt eller yrkesmässigt, finns det betydande risker för att ökad efterfrågan leder till överhettning i ekonomin inom vissa sektorer med kraftigt ökad inflation etc. Ju högre ambitioner vi har när det gäller att ge människor möjlighet att delta i arbetsgemenskapen desto påtagligare kommer problemet att bli. Ytterst syftar ju också sysselsättningspolitiken till att se till att varje individ som vill ha ett förvärvsarbete också kan

bli efterfrågad på arbetsmarknaden. Åtgärderna måste därför också finnas

för att påverka rekryteringen på denna nivå. Kraven på personalpolitiken och rekryteringspolitiken ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt diskuteras i 10.2. l avsnitt 10.3 diskuteras olika medel att påverka rekryteringen: information och samarbete, lagstiftning och ekonomiska bidrag. I kap. 5 understryker sysselsättningsutredningen att produktionen i olika avseenden blir alltmer beroende av samhällsfunktioner utanför den direkta arbetsplatsen. Problemet består i ökad utsträckning av att kombinera de krav som ställs i arbetslivet med individens fysiska och psykiska förut-

sättningar och sociala situation. En förutsättning för att öka sysselsättningen

är också att det i allt större utsträckning sker en anpassning mellan arbetslivet och samhället i övrigt. Det måste till en del ske genom att arbetslivet i olika avseenden anpassas till att det finns personer med olika arbetsförmåga, arbetshandikapp, krav på arbetstider etc. Samtidigt spelar utbyggnaden av

434 Persona/planering. . .

samhällets service stor roll när det gäller individernas möjlighet att ta arbete. Genom att bygga ut samhällsservicen kan man på olika områden undanröja många av de hinder som gör att personer tvingas att stå utanför arbetsmarknaden. l kapitlen 8 och 9 har redan diskuterats åtgärder för att avlägsna sådana hinder som hänger samman med bristande utbildning och geografiska avstånd till arbetsplatsen. Vi skall i avsnitt 10.4 ta upp frågor som hänger samman med barnfamiljens situation, personer med försämrat hälsotillstånd och arbetshandikapp, problem som hänger samman med ålder samt invandrarnas speciella situation. Vi skall också diskutera frågor som rör könsrollsfordomar. Arbetstidsfrågorna behandlas däremot i kap. ll. Stora krav kommer att ställas på arbetsförmedlingens insatser både kvantitativt och kvalitativt om sysselsättningsutredningens ambitioner skall kunna förverkligas. Arbetsförmedlingen har i båda de avseenden som här har berörts viktiga funktioner. Den har som uppgift att med olika medel påverka arbetsgivarnas rekrytering och att ge de arbetssökande en korrekt bild av vad arbetsmarknaden har att erbjuda. Arbetsförmedlingen konfronteras också ständigt med de konflikter som finns mellan arbetslivets krav och individernas fysiska och psykiska förutsättningar och sociala situation. Arbetsförmedlingens roll diskuteras i avsnittet 10.5. Kapitlet avslutas med avsnitt 10.6, där det görs en genomgång av kraven på utbyggd planering för de arbetsmarknadspolitiska insatserna.

10.2 - och

Personalpolitik planering rekrytering

Det finns många beröringspunkter mellan personalpolitik och arbetsmarknadspolitik. Möjligheterna till personlig utveckling. utbildning i företagen etc. ger en del av förutsättningarna för anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden. Brister i personalpolitik kan leda till utstötning av anställda, för att bara ta några exempel. Personalpolitiken i företag och förvaltningar kan inte diskuteras skiljt från produktionens mål, organisation och tekniska förutsättningar. Den söker beskriva hur företagen, grupper och individer skall samverka för att förena önskemål om arbetstillfredsställelse, personlig utveckling, trygghet i anställningen etc. med effektiv produktion. Inom delar av industrin bestäms förutsättningarna för personalpolitiken av att man befinner sig i en konkurrenssituation på en internationell marknad, där teknik och produktionsorganisation måste anpassas efter en internationell utveckling. Delar av den offentliga servicen är också mycket hårt uppbunden av målen för verksamheten. Det gäller inte minst delar av vård och barnomsorg där hänsynen till den enskilde individen som får omvårdnaden innebär viktiga restriktioner för hur arbetet kan organiseras. Sambandet mellan produktionsorganisation samt personal- och rekryteringspolitiken måste uppmärksammas. Det är därför viktigt att understryka att de mera djupgående förändringar som måste ske när det gäller vissa företags rekryteringspolitik inte kan ses isolerat från frågan om hela produktionens organisation och den teknik som används. Samhället måste då få möjligheter att påverka förutsättningarna för produktionen och dess an-

. . 435 Persona/planering.

passning så att de enskilda Företagen också kan handla på ett samhällsekonomiskt och socialt riktigt sätt i sin personalpolitik. l arbetsförmedlingen och personalrekryteringen möts arbetsmarknadspolitik och personalpolitik. Vi skall därför börja med att något närmare diskutera denna aspekt på personalpolitiken.

l0.2.1 - Arbetsförmedling och personalrekrytering attförena önskemål och krav/rån arbetsgivare och arbetssökande

Arbetsmarknaden skapar genom sitt funktionssätt ibland stora - för vissa grupper rentav oöverstigliga - trösklar för dem som vill ha arbete. Det sker på flera olika sätt som schematiskt beskrivs i det följande. Inom alla företag och förvaltningar finns det arbetsuppgifter med varierande krav t. ex. fysisk och psykisk uthållighet, på punktlighet eller närvaro. Jobben kan vara olika attraktiva beroende på arbetstidens förläggning, t. ex. skiftgång i Förhållande till dagtid. lön eller andra förmåner, arbetsplatsens belägenhet etc. De som arbetar inom ett företag försöker naturligtvis att efterhand komma ifrån de mer besvärliga jobben till sådana som är lättare, bättre passar deras förutsättningar och ger attraktiva förmåner. Till dessa arbeten sker därför oftast intern rekrytering. Dessa tendenser har inte blivit mindre av att löntagarna nu har fått mera direkt inflytande i många företag och förvaltningar. Att slå vakt om de redan anställdas intressen kommeri första hand. Detta innebär att de arbeten som bjuds ut på arbetsmarknaden till betydande del är de som blivit kvar efter en intern konkurrens. Det är ofta frågan om arbeten som ställer krav på visst yrkeskunnande etc. men det är också arbeten som ställer andra speciella krav. Det kan gälla skiftgång eller fysiska och psykiska krav. Den efterfrågan som riktas mot arbetsmarknaden kommer därför i stor utsträckning att gälla mindre attraktiva jobb eller sådana som ställer speciella krav t. ex. på utbildning eller yrkeskunnande. Hur ser det då ut på utbudssidan? De som vill komma in på arbetsmarknaden måste alltid kunna uppfylla vissa krav och övervinna vissa förvärvshinder. Det kan gälla krav på yrkeskunnande, faktorer i arbetsmiljön, sättet att ta sig till arbetet etc. Vissa människor har förhållandevis lätt att uppfylla olika krav och övervinna arbetshinder och blir efterfrågade på arbetsmarknaden. Det innebär också att de kan välja mellan olika jobb och ta dem som de finner mest attraktiva. Andra personer har svårt att övervinna arbetshindren. I den mån de över huvud taget skall kunna ta ett arbete, krävs det att de får arbeta inom speciella yrken eller i vissa fall under tillrättaläggande förhållanden. Det gäller i synnerhet olika grupper med handikapp men också i varierande grad för andra grupper med begränsat arbetskraftsutbud, t. ex. till följd av deras sociala situation. Dessa grupper får av denna orsak långa arbetslös- . hetstider och svårt att komma in eller komma åter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden fungerar i stora drag enligt de principer som vi kortfattat beskrivit ovan. De arbetsuppgifter som det är svårt att rekrytera till internt lämpar sig ofta dåligt för de kvarstående sökandena på arbetsförmedlingarna och för de personer som står helt utanför arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens funktionssätt innebär paradoxalt nog, att man av de personer som

436 Persona/planering. . . sou 197924

har svårast att övervinna arbetshinder av olika slag och som har mest behov av att få arbetsuppgifter som är individuellt anpassade - av dem kräver vi den största anpassningen i anställningsögonblicket. Det bör noteras att det förutsätts att de skall kunna ta de ofta besvärligaste arbetsuppgifterna med de största kraven just vid inträdet på arbetsmarknaden. Efter en viss tid kan de däremot få komma över till andra mera lämpade arbetsuppgifter. Själva inträdet på arbetsmarknaden blir därmed den smalaste delen i en tratt som den arbetssökande skall komma igenom. Det måste därför vara en viktig uppgift för en arbetsmarknadspolitik som syftar till att stödja de svaga grupperna på arbetsmarknaden att inrikta ansträngningarna mot att försöka påverka personalrekryteringen. Det utbud som sker av arbetsplatser är alltså i hög grad styrande for vilka som har möjligheter att ta arbete. En påverkan av detta urval är därför en väsentlig uppgift. Även om man utgår från utbudet av lediga platserñnns det emellertid ändå ett spelrum för att påverka anställningen av olika grupper. Det urval som görs bland de sökande av arbetsgivarna och de uppfattningar som de sökande har om vissa arbetsuppgifter är inte alltid rationellt grundade. Därför finns det också möjligheter att påverka personalrekryteringen genom att öka och förbättra informationen till arbetsgivarna och de arbetssökande. Med nuvarande resurser har emellertid arbetsförmedlingen mycket liten möjlighet att ägna tid åt sådan information och påverkan. En illustration till det här principiella problemet finns i en studie som sysselsättningsutredningens sekretariat har gjort av personalrekryteringen till Volvo i juni 1978. Vi skall därför kort referera denna studie här.

10.2.2 Studier av personalrekzytering Fr. o. m. våren 1978 hade Volvo-Torslandaverken förhållandevis stora personalrekryteringsbehov. Man sökte mer än 200 personer per månad. Samtidigt fanns det i Göteborgsområdet nästan 10000 arbetssökande. De arbeten som Volvo bjöd ut på arbetsmarknaden var tvåskiftsarbeten vid monteringsbandet. Det innebär att man skall börja kl. 05.54 den vecka man har morgonskiftet och sluta kl. 14.36. Nästa vecka skall man börja kl. 14.36 och sluta kl. 23.18. Arbetena ställer inga särskilda yrkesutbildmen innebär att man skall kunna arbeta i takten vid monteningskrav, ringsbandet. Det finns ständigt en ström av redan anställda man dessa arbeten till arbeten på dagtid och vid sidan om monteringsbandet. Utbudet av arbeten och arbetstider avgränsar självklart de aktuella arbetssökande. Det illustreras bäst av att knappt hälften av de arbetssökande i Göteborg är kvinnor och att det finns mycket dåliga kommunikationer från stora delar av Göteborgsområdet till Torslandaverken. Också personer med nedsatt arbetsförmåga på grund av handikapp eller ålder har begränsade möjligheter att ta den typ av arbeten som nu aktuella. Trots detta söker emellertid en del både kvinnor och äldre till Volvo. Det visar sig emellertid att man föredrar andra grupper. Bland de sökande fick ungeför dubbelt så många män anställning som kvinnor. 83 % av dem som anställdes var under 30 år. Av de arbetssökande i Göteborg var ca var tredje 40 år eller äldre. Chansen att få anställning sjönk med stigande ålder. Bara en handfull av dem som anställdes vid Volvo var över 40 år, ingen var över 45 år.

. . 437

Persona/planering.

Volvo anställer normalt mellan en av tre och en av fem av de sökande beroende på tillgången på arbetssökande. Under 1978 rekryterade företaget 550 finländare direkt från Finland. Undersökningen skulle i och för sig inte vara särskilt intressant ifall den speglade speciella förhållanden vid Volvo - att man där var särskilt negativ till kvinnor eller äldre arbetskraft etc. Exemplet är emellertid intressant just därför att det inte visar på några förhållanden som är speciella för Volvo. Volvo har kanske tvärtom en i vissa avseenden förhållandevis generös attityd Lex. till att anställa kvinnor. Den allmänna inriktningen av personalre-

kryteringen bekräftas emellertid också av mera generella studier.

En större intervjuundersökning av personalanställare vid större och me-

delstora företag redovisades i “Arbete åt handikappade” Var femte per-

sonalanställare uppgav att en sökande över 50 år inte fick anställning. Varannan personalanställare uppgav att de inte anställde personer över 60 år. Nästan varannan personalanställare ansåg att om det framkommer i en anställningsintervju att en sökande har viss sjuklighet så minskar det i viss utsträckning den sökandes möjligheter att få anställning vid företaget. Nästan 90 % uppgav att upprepade korta eller enstaka längre sjukskrivningsperioder kan åtminstone i viss utsträckning påverka anställningsbeslutet negativt. Olika undersökningsresultat bekräftar den allmänna erfarenhet som finns på arbetsförmedlingarna. De krav som arbetsgivarna ställer på arbetskraften är ofta orealistiska i förhållande till de arbetssökandes Man förutsättningar. efterfrågan ung, frisk, välutbildad och yrkeserfaren manlig arbetskraft som endast i begränsad utsträckning finns som kvarstående arbetssökande på formedlingarna. En förbättrad efterfrågan på arbetsmarknaden leder därför mycket ofta till att arbetsgivarna klagar på att de inte får anvisningar på arbetssökande från arbetsförmedlingen. Närmare undersökningar av sådana fall visar oftast att klagomålen i verkligheten avser att man inte får arbteskraft som uppfyller de krav man har uppställt. Det bör emellertid också i detta sammanhang framhållas att inte enbart arbetsgivare har orealistiska föreställningar och dålig information om hur arbetsmarknaden fungerar. Det gäller också många arbetssökande inte minst de unga som saknar erfarenhet från arbetslivet. Också här krävs olika insatser från arbetsförmedlingens sida. Vi skall återkomma till detta i avsnittet 10.5.

10.2.3 Persona/planering inom den sektorn Q/_ffênr/iga

Vi har i kapitel 7 diskuterat uppläggningen av sysselsättningsplaneringen inom den offentliga sektorn. Vi betonar där att sysselsättningsplanering och ekonomisk verksamhetsplanering måste vara sammanknutna. Sysselsättningseffekterna av olika budgetalternativ bör kunna belysas både i stat, landsting och primärkommuner. I en rullande flerårsplanering bör man kunna utläsa vilken sysselsättningsutveckling som kan följa av olika utbyggnadsalternativ. Med en koppling mellan sysselsättningsplanering och verksamhetsplaiHenñk Järnet-Grym nering läggs en grund för en realistisk personalplanering. Sysselsättningspla- personaladministrativa neringen ger ramarna för sysselsättningsutvecklingen, medan personalpla- urvalsprinciperna”.

438 Persona/planering. . . sou 1979:24

bl. a. gäller detaljer i inriktningen av de olika verksamheternas neringen och utbildning av personal, enligt den terminologi som vi följer rekrytering i betänkandet.

10.2.3.1 Kraven på personalplanering inom den offentliga sektorn

En del myndigheter har redan i dag en personalplanering. Ett problem är emellertid att den ofta har en passiv roll. Den har gått ut på att placera människor till personalavdelningarna från på de olika jobb som anmälts de olika förvaltningarna. Omfattningen har varit begränsad och framförhållningen liten. Tidigare ställdes också relativt små krav på personaplaneringen. Kraven på att omplacera och omskola personal som bortrationaliserades har varit små inom den offentliga sektorn. De nya krav som målet arbete åt alla ställer innebär att personalplaneringen skall vara ett instrument för rekrytering och anpassning av arbetsuppgifterna till arbetskraften. Personalplaneringen skall sålunda också vara ett instrument för att underlätta anställning av grupper med problem på arbetsmarknaden. Personalpolitik och personalplanering skall vidare stärka de enskilda arbetstagarnas position genom utbildning och t. ex. möjligheter till växlande tjänstgöring. Följande punkter sammanfattar de krav som bör ställas på personalplainom den offentliga sektorn. Den bör neringen verksamhetsplanering och skall kunna D ingå som ett led i myndighetens ge information till och ta information från den samlade sysselsättningsplaneringen på lokal, regional och nationell nivå. D beskriva relationer mellan personalbehov och personaltillgång vid olika framtida tidpunkter, D utarbetas med hänsynstagande till de krav som kan ställas på den offentliga sektorn om att sysselsätta grupper med problem på arbetsmarknaden, D innehålla planer över åtgärder för att skapa balans mellan behov och tillgång (rekrytering, omplaceringar, utbildning m. m.), D skapa förutsättningar för att tillgodose enskilda individers behov av arbetstillfredsställelse, mellan att D utföras i samverkan de speciella organ som har till uppgift utarbeta personalplaner, anpassningsgrupper.

10.2.3.2 Den långsiktiga personalplaneringens uppbyggnad

för personalplaneringen inom varje förvaltning bör vara Utgångspunkten att man i verksamhetsplaneringen angivit hur många nya sysselsättningstillfállen som kommer att tillskapas om verksamheten skall ha en viss volym och inriktning. Nästa steg är sedan att göra plan för rekrytering och utbildning. Den skall vara utformad på ett sådant sätt att den kan ingå i en totalplan för en hel myndighets arbete samtidigt som den ger lokala förvaltningar detaljinformation. Rekryteringsplanen baseras på information om behov och tillgång på arbetskraft. Den bör anvisa hur dessa skall sammanvägas. Den bör ange de

SOU 1979224 . . 439

Persona/planering.

åtgärder som krävs för att behov och tillgång skall passa samman. Personalplaneringen blir därmed åtgärdsinriktad. Den bör i stor utsträckning handla om åtgärder för att hjälpa enskilda människor i deras arbetssituation. Anpassningsgrupperna måste här ha ett inflytande på uppläggningen av åtgärderna. Ett stort ansvar vilar emellertid också på varje enskild arbetsplats. Planeringssamtal måste föras för att den enskildes möjligheter skall komma fram. Brister i arbetsmiljön bör kartläggas och förslag till åtgärder utarbetas. Under inga Förhållanden skall personalplaneringen begränsas till att gälla ett informationssystem där lokala förvaltningar framställer sina önskemål om personal och där personalkontor föreslår placering av arbetskraft. Ett informationssystem är emellertid ändå en nödvändig del av personalplaneringen. sammanställningar måste kunna göras som utgör underlag för diskussioner mellan olika nivåer i planeringssystemet. En statlig myndighets eller ett landstings totala rekryteringsbehov måste kunna diskuteras inom ramen för sysselsättningsplaneringen på länsnivå. Likaså måste det totala utbildningsbehovet kunna diskuteras. Personalplaneringen skall därmed ge ett underlag för samhällets utbildningsplanering.

10.2.3.3 Organisationsfrågor

Den formella organisationen av personalplaneringen kan skilja sig åt mellan olika offentliga organ. Stor frihet bör finnas när det gäller val av organisationsform så länge två krav är tillgodosedda. Det ena gäller de anställdas och anpassningsgruppernas inflytande i planeringen och det andra informationen från organen till statliga myndigheter på lokal, regional och central i nivå. Det formella kravet på de offentliga organen bör vara att de varje år i samverkan med de anställda och anpassningsgrupperna arbetar fram en långsiktig sysselsättningsplan med angivande av rekryteringsbehov och förslag till personalpolitiska åtgärder (utbildning m. m.). Planen bör tillställas lokala och regionala statliga myndigheter. För primärkommuner kan det vara naturligt att arbeta in delar av sysselsättningsplanen i de gemensamma förutsättningar och budgetanvisningar som årligen utarbetas för de olika förvaltningarnas budgetarbete. För landsting och stat kan liknande ordning följas.

10.2.4 Persona/planering inom näringslivet

l0.2.4.1 Personalplaneringens villkor Produktionen i näringslivet kännetecknas allmänt sett av lägre grad av stabilitet än produktionen inom den offentliga sektorn. Den påverkas mer av kortsiktiga. säsongmässiga och konjunkturmässiga efterfrågevariationer. Stora delar av näringslivet påverkas av strukturella förskjutningar i efterfrågan som beror på ändrade förutsättningar i något avseende. Det finns därför klara begränsningar i möjligheterna att utarbeta hållbara planer för sysselsättningen inom enskilda företag. Personalplaneringen måste där utgå från en analys av tänkbara alternativ beträffande utvecklingen av produktionsvolym och produktionsinriktning. Omvänt gäller givetvis också att produk-

440 Persona/planering. . . sou 197914

att tillgodose behovet av arbetskraft tionen är beroende av möjligheterna därför måste vara en av utgångspunkterna för och att dessa möjligheter produktionsplaneringen.

10.2.4.2 Personalplaneringen i Företagen

av en medveten Vi pekar i andra delar av detta betänkande på behovet av samhällets sysselsättningspolitiska insatser. Det är uppenbart planering att en sådan planering förutsätter en medveten personalplanering. förutsätter vid En sådan personalplanering analyser av personalbehoven olika tänkbara alternativ för produktionsutvecklingen inom företaget. Med från Företagets långsiktiga produktions- och investeringsplautgångspunkt kommer att utvecklas, nering analyseras dels hur de totala personalbehoven dels vilken typ av arbetskraft som kommer att behövas. Den osäkerhet som i vissa fall med nödvändighet gäller för de långsiktiga planerna motiverar att man arbetar med alternativ, som löpande revideras - om betingelserna för planerna förändras - och preciseras om man inom företag tar beslut som låser företagets handlingsfrihet. Exempel på förändringar i betingelserna för planerna är förändringar i avsättningsmöjligheterna. Exempel på beslut som låser handlingsfriheten är investeringsbeslut eller beslut om att lägga ned en anläggning. Med utgångspunkt från dessa analyser bör man som ett andra steg i peratt genom utbildning av den besonalplaneringen gå igenom möjligheterna personalen tillgodose de framtida arbetskraftsbehoven och att lägga fintliga fast ett program för personalutvecklingen. Man bör dessutom klargöra eventuella rekryteringsbehov. Ett annat inslag i personalplaneringen bör vara att se över möjligheterna att bättre anpassa rekryteringen av personal till den arbetskraft som faktiskt har sin verksamhet. är tillgänglig på den ort eller de orter där företaget att anställa handikappade eller Det kan gälla att inventera möjligheterna andra grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. Det är naturligt att denna genomgång görs i nära samarbete med arbetsmarknadsmyndigsom har överblick över de tillgängliga arbetskraftsresurserna. Arheterna, betsmarknadsmyndigheterna kan dessutom sätta in åtgärder. typ arbetsmarknadsutbildning eller bidrag av olika slag, som kan vara nödvändiga för att en sådan rekrytering skall kunna genomföras. En medveten personalplanering har ett värde för det företaget, som ett medel att åstadkomma ett effektiv utnyttjande av arbetskraften och att ge samhällsorganen möjlighet att vidta åtgärder, som är till fördel för det aktuella företaget självt. Den har emellertid betydelse härutöver nämligen som underlag för åtgärder, som är motiverade i ett vidare, samhällsekonomiskt perspektiv. Det är exempelvis väsentligt att samhällsorganen får uppgifter om förestående personalinskränkningar för att kunna förbereda åtgärder som gör att de personer som mister sina arbeten kan sysselsättas i annan verksamhet. Det krävs därför att innehållet i de enskilda företagens personalplanering förs vidare till samhällsorganen. Det bör ske genom löpande kontakter i form av en dialog mellan samhällsorgan och företag. Formerna för dessa kontakter, som i stor utsträckning måste ske på den regionala nivån, dis-

Persona/planering. . . 441

kuteras i avsnittet om arbetsmarknadspolitisk planering. Vi vill här endast understryka. att det nära sambandet mellan produktions- och personalplanering måste komma till uttryck då samhällsorganen organiserar kontaktverksamheten med företagen. Ett intimt samarbete mellan arbetsmarknadsmyndigheter och de myndigheter, som har ansvar för näringspolitiska frågor, är nödvändigt. Man bör vidare eftersträva att kontakterna mellan samhällsorgan och företag får en utpräglat praktisk inriktning och en informell prägel. Utredningen anser att de fackliga organens medverkan personalplaneringen inom företagen är angelägen för att planeringen skall få den inriktning. som här skisserats. Kravet på en trygg sysselsättning är en avgörande fråga för de anställda. Det är däför en central uppgift for de fackliga organen att medverka till en förbättrad framförhållning inom företagen. En medveten planering av produktion och sysselsättning inom företagen skapar förutsättningar för att möta problem och ta tillvara möjligheter. På det sättet kan sysselsättningsproblem lättare mötas genom åtgärder inom företagen. Om detta ändå inte är möjligt. skapar planeringen större möjligheter för samhällsorganen att förbereda och genomföra sysselsättningspolitiska insatser.

10.3 Medel att påverka personalrekryteringen

Samhället har ett flertal medel att direkt och indirekt påverka arbetsgivarnas rekrytering. I detta avsnitt diskuteras hur dessa medel används idag och vilket behov av förstärkningar som finns. Samarbetet med företagen, främst i anpassningsgrupperna. behandlas liksom lagstiftning, ekonomiska bidrag och beredskapsarbete. Det bör emellertid samtidigt framhållas att förbättrad information både till arbetssökande och till arbetsgivare år det kanske allra främsta medlet för att påverka personalrekryteringen.

10.3.1 Arbetsmarknadspølitik och personalpo/irik i samverkan 10.3.1.1 Arbetsmarknadspolitiken in i företagen

Vi har ovan visat hur förhållanden på den interna arbetsmarknaden inom företagen påverkar utbudet av lediga platser på den externa arbetsmarknaden. Vill man påverka den efterfrågan som företagen riktar mot den reguljära arbetsmarknaden måste man alltså ha möjligheter att också påverka vad som sker inom företagen. De interna arbetsmarknaderna blir alltmer betydelsefulla av flera orsaker. Fler stora företagsenheter eller stora koncerner liksom även stora offentliga arbetsgivare innebär att en större del av arbetsmarknaden kommer att vara intern. När samtidigt kraven på anställningsskydd och inflytande över personalrekrytering, internutbildning etc. blir starkare för de redan anställda begränsas utbudet på den externa arbetsmarknaden. För stora grupper som idag står utanför arbetsmarknaden gäller att om n _ IM fore

de skall kunna ta ett arbete p å d en regujara l ar e smar na en m ste b t. k d å d et ed begregpef.

. tag avses haraven ar_ ske en individuell anpassning av arbetstillfallena till deras förutsättningar. betsplatser inom den Det gäller inte minst för olika grupper med handikapp. Denna anpassning Offentliga sektorn.

442 Persona/p/anering. . .

måste åstadkommas ute på arbetsplatserna på den reguljära arbetsmarknaden. Det finns alltså skäl som talar för att arbetsmarknadspolitiken inte kan stanna utanför företagen. Det kommer istället bli allt viktigare under 1980talet att föra in arbetsmarknadspolitiska värderingar i företagen, att försöka få till stånd ett samarbete mellan företagens personalpolitik och arbetsmarknadspolitikens strävanden. Inte bara rekryteringen är då viktig utan också frågor som rör introduktion och uppföljning av redan anställda. I betänkandet “Arbete åt handikappade har vi också visat att arbete med att förhindra utslagning från arbetsmarknaden måste ske i nära samarbete mellan företag och arbetsmarknadsmyndigheter. Anpassningsgrupperna kan ses som ett uttryck för samhällets stärvan att etablera ett fastare samarbete med företagen och arbetsmarknadsmyndigheterna. Vi skall nedan diskutera hur samarbete i denna och i andra former kan vidareutvecklas.

10.3.1.2 Anpassningsgrupper och andra former för samarbete Sysselsättningsutredningen diskuterade behovet av samhällsinflytande på personalpolitiken redan i sitt första betänkande “Arbete åt alla” SOU 1975:90. Utredningen konstaterade då att oklarheten när det gällde formerna för de anställdas inflytande på personalpolitiken gjorde det svårt att ta ställning till organisatoriska lösningar. Utredningen slog dock fast att “det är nödvändigt att den nya personalpolitiska organisationen har nära kontakt med arbetsmarknadsverket som kan sägas representera samhällsintresset i dessa frågor och särskilt de arbetssökande som står utanför företaget. Detta ansluter alltså till den organisatoriska modellen för anpassningsgrupperna.” Frågan om inflytande för de anställda över företagens personalpolitik har inte fått någon lösning sedan utredningens första delbetänkande. Något medbestämmandeavtal har inte träffats. Det innebär att sysselsättningsutredningen inte har kunnat fullfölja de intentioner som redovisades i det första delbetänkandet. Utredningen framhöll där att den avsåg att i det fortsatta arbetet - utifrån det förändrade arbetsrättsliga läget - närmare överväga formerna för hur samhällsintresset skall tillgodoses inom personalpolitiken. Sysselsättningsutredningen har inte funnit anledning att ändra sin principiella inställning till de behandlade frågorna. Snarast har motiven för utredningens ställningstaganden förstärkts. Utredningen kan som framgår inte nu lägga något organisationsförslag som anknyter till vad arbetsmarknadens parter har överenskommit. Utredningen inskränker sig därför till en allmän diskussion omkring samverkan mellan arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadens parter i anpassningsgrupperna och i andra former. Anpassningsgrupperna är uppbyggt på trepartssamverkan mellan arbetsgivare. fack och arbetsförmedling med inriktning på att förbättra sysselsättningsmöjligheterna för äldre och arbetshandikappade. Anpassningsgrupperna är förankrade i främjandelagstiftningen som syftar till att stödja de nämnda grupperna. Anpassningsgrupperna nämns dock inte i lagtexten. De har tillkommit genom frivilliga överenskommelser. Det finns f. n. nära 6 000 anpassningsgrupper i företag med mer än 50 anställda. sysselsättningsutredningen konstaterade i delbetänkandet ”Arbete åt handikappade” att ak-

Pe/:søna/p/anering. . .

tiviteten i anpassningsgrupperna var synnerligen skiftande. Den förstärkning av personalen vid arbetsförmedlingen som utredningen föreslog hade också som en viktig motivering att förbättra arbetsmarknadsverkets möjligheter att driva arbete i anpassningsgrupperna. Anpassningsgruppernas arbete är alltså f. n. inriktat på äldre arbetstagare och arbetshandikappade. Det är emellertid uppenbart att anpassningsgrupperna, för att fullfölja denna uppgift. också måste skaffa sig kunskap om hela personalrekryteringen i ett företag. För att kunna bedöma möjligheterna att främja anställning av äldre och handikappade krävs det att man har en överblick över tillgången på arbete inom företagen och vilka möjliga anpassningar som kan göras i detta utbud. För att anpassningsgrupperna skall fungera krävs det att även förmedlingens representant har möjligheter att sätta sig in i personalsituationen i företaget och få viss inblick i produktionens organisation etc. för att kunna diskutera med företagets representanter. Förmedlingen skall också i anpassningsgrupperna informera arbetsgivarna om den lokala arbetsmarknadssituationen och om olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsgivarna får på detta sätt ökad kunskap om de arbetssökandes förutsättningar och vilka krav som är realistiska att ställa och de arbetsmarknadspolitiska stödformerna som finns. När anpassningsgrupperna fungerar väl, kan det bli ett forum för att utbyta väsentlig information mellan arbetsförmedling och företag. Under alla omständigheter kommer arbetsförmedlingens representant i anpassningsgrupperna att få värdefulla kunskaper om företagens rekryteringsplaner, kunskaper som kommer att bli betydelsefulla även for det normala, löpande förmedlingsarbetet. Arbetsförmedlingen har alltså behov av att hålla kontakt med företagen, inte enbart när det gäller anställning av äldre och handikappade, utan också i andra avseenden. I tidigare avsnitt har utredningen ställt krav på förbättrad personalplanering i företagen. Resultaten av denna personalplanering skall vara en av utgångspunkterna för verksamhetsplaneringen i arbetsmarknadsverket liksom för sysselsättningsplaneringen i stort. Arbetsmarknadsverket måste alltså ta del av resultaten av denna personalplanering och även ha möjligheter att lämna sina synpunkter på den. l större företag skulle därför särskilda rekryteringsgrupper kunna bildas. I något fall har detta redan skett. Det finns emellertid enligt utredningen risker för att ytterligare organ vid sidan av anpassningsgrupperna kan leda till överorganisation och dubbelarbete. och därflr bör den lösningen begränsas till sådana fall då det föreligger särskilda behov och förutsättningar. Utredningen föreslår inte att anpassningsgruppernas verksamhet blir formellt reglerade i lagstiftning. Den nuvarande frivilliga utbyggnaden har fungerat så tillvida att anpassningsgrupper har organiserats. Det finns inte heller från sysselsättningsutredningens synpunkt någon anledning att motsätta sig att man med hänsyn till lokala förhållanden i företagen finner andra organisatoriska lösningar. Anpassningsgruppernas verksamhet skall liksom for närvarande vila på främjandelagens grund. Främjandelagen ger också generella möjligheter att av företagen begära personalrekryteringsplaner. Det finns emellertid av andra skäl anledning att något vidga främjandelagens inriktning så att arbetsförmedlingen får stöd i strävandena att stödja också andra svaga grupper på

444 Persona/planering. . .

arbetsmarknaden vid sidan av äldre och arbetshandikappade. Vi skall återkomma till denna fråga i avsnittet om främjandelagen. På arbetsplatser med mindre än 50 anställda finns idag inga anpassningsgrupper. Det kan finnas skäl för att efterhand utvidga anpassningsgruppsverksamheten också till företag med något färre anställda. I nuvarande situation kan emellertid sysselsättningsutredningen inte förorda en sådan utökning. Ökade resurser måste i första hand användas för att de befintliga grupperna skall aktiveras. Som sysselsättningsutredningen påpekade i Arbete åt handikappade” bör man också som komplement till anpassningsgrupperna, särskilt i branscher med många små företag, undersöka möjligheterna att bilda särskilda anpassningsgrupper för branscherna. Från arbetsgivarhåll brukar framhållas att kontakterna med arbetsförmedlingen är splittrade i den meningen att man inte fortlöpande kan hålla kontakt med en och samma arbetsförmedlare. Ett skäl till detta är att arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är av intresse för företagen byggts ut och att de fördelats på olika enheter inom länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar. Tjänstledigheter och personalbyten på förmedlingen har verkat i samma riktning. Införandet av förmedlingsmetoder med betydande inslag av Självbetjäning har också tunnat ut och försvagat kontakterna mellan arbetsförmedling och företag. Denna svaghet i förmedlingens sätt att arbeta har observerats i arbetsmarknadsstyrelsen i det metodutvecklingsarbet som pågått under senare år. Vissa åtgärder har också vidtagits för att stärka kontakterna mellan förmedlingen och arbetsgivarna. Framför allt kan övergången till vad som betecknats som “fasta arbetsformer” leda till en förbättring härvidlag. Som utredningen vid flera tillfällen påpekat kommer arbetet i anpassningsgrupperna att ge förmedlingen värdefull information för det löpande arbetet. Det är emellertid uppenbart att kontakterna med företagen inte kan koncentreras till formella sammanträden. Ett sätt att få ökad stabilitet och kontinuitet i samarbetet mellan företag och förmedling kan vara att det på varje förmedling finns en kontaktman i vart fall för de större företagen. l de fall det finns anpassningsgrupp eller rekryteringsgrupp kan det vara naturligt att samma person i allmänhet representerar förmedlingen. En förstärkning av personalresurserna vid förmedlingen på sätt som föreslås i avsnitt 10.5 skulle skapa förutsättningar för det här skisserade arrangemanget.

10.3.2 Lagstiftning 10.3.2.1 Främjandelagen

Främjandelagen (SFS 1974:13 med ändringar) syftar till att påverka arbetsgivarna att rekrytera äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Lagen är ett komplement till lagen om anställningsskydd, som skyddar de som redan är anställda och reglerar deras anställningsförhållanden, uppsägningstider m. m. Främjandelagen ger länsarbetsnämnden möjlighet att förelägga arbetsgivare att lämna uppgift om de anställdas ålder. kön, nationalitet. arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. rekrytering etc. Länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar (t. ex. tjänsteman vid arbetsförmedlingen) kan också ha överläggningar med arbetsgivare och fackliga

SOU l979:24 Persona/planering. . . 445

organisationer om vilka åtgärder som skall vidtas för att främja nyanställning av äldre och arbetshandikappade och underlätta for dessa grupper att få behålla sin anställning. Om dessa överläggninar inte ger resultat kan länsarbetsnämnden anmoda arbetsgivaren att i samband med nyanställningar öka andelen äldre och arbetshandikappade. Dessa moment kan ske i frivillig samverkan i anpassningsgrupperna. Som yttersta åtgärd kan AMS” styrelse förordna att arbetsgivaren får anställa endast de arbetstagare som arbetsförmedlingen har anvisat eller godtagit. Sysselsättningsutredningen framhöll i handikappbetänkandet att det i främjandelagen finns inslag av de tankegångar som ligger bakom både kvotlagstiftning och obligatorisk arbetsförmedling. Avsikten med främjandelagens konstruktion är emellertid att slippa stelbenta läsningar till vissa procentsatser eller tillämpa obligatorisk arbetsförmedling när ett smidigt samarbete kan ge lika bra eller bättre resultat. Främjandelagens tvingande delar är alltså inte tänkt att användas som en regel. Det är en lag som markerar samhällets möjligheter att i undantagsfall ingripa med tvångsmedel. Lagen har en uppbyggnad som ger möjlighet till relativt mjuka ingripanden inledningsvis men som efterhand kan trappas upp. Sysselsättningsutredningen framhöll i handikappbetänkandet att frivilliga samförståndslösningar bör eftersträvas även framöver. Utredningen ansåg att lagens uppbyggnad hade klara fördelar framför en kvotlagstiftning. l främjandelagen behöver man inte ange vissa kvoter utan att kunna ta hänsyn till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Främjandelagen lägger dock ett betydande ansvar på ledamöter och tjänstemän inom arbetsförmedling, distriktsarbetsnämnder och länsarbetsnämnder för de bedömningar som skall göras. Sysselsättningsutredningen ansåg därför att det bör finnas någon form av anvisningar eller riktlinjer som i den utsträckning detta är möjligt i kvantitativa termer anger arbetsgivarnas ansvar för sysselsättning av arbetshandikappade med hänsyn tagen till speciella förhållanden på olika arbetsplatser. Dessa skulle kunna vara riktpunkter vid överläggningar och förhandlingar mellan arbetsgivarna och arbetsmarknadsverket i anpassningsgrupper etc. Anmärkningsvärda avvikelser från riktlinjerna, ovilja att ange godtagbara förklaringar till den anställningspolitik som förs, skall då kunna leda till att frågan i enlighet med lagens intentioner förs upp på länsarbetsnämndsnivå. Utredningen lämnade förslag till en åtgärdsinriktad planering för arbetshandikappade. Ifrån denna planering skulle de ovan nämnda riktlinjerna

kunna utvecklas. Åtgärdsplaneringen skulle enligt förslaget behandlas i dis-

triktsarbetsnämnden - och därmed också förankras hos arbetsmarknadsparterna och hos kommunerna - som sedan skulle medverka vid genomförandet. Regering och riksdag skulle ytterst ta ställning till planeringen. Som redan påpekats förändras arbetsgivarnas rekryteringsmönster efter tillgången på arbetskraft. I en situation med många arbetssökande skärps kraven. När man efter en sådan period får en allmänt ökad efterfrågan på arbetskraft i samhället och därmed färre arbetssökande för varje ledig plats har arbetsgivaren en tendens att hålla kvar sina tidigare höga krav. Det är arbetsförmedlingens uppgift att, inte minst i en sådan situation, genom ökad information försöka påverka arbetsgivarnas personalrekrytering och om inte detta är tillräckligt också med hjälp av främjandelagens bestäm-

446 Persona/planering. . . sou 197924

melser söka få till stånd en rekrytering som är förenlig med arbetskraftsutbudets sammansättning. En sådan ökad press på företagen kan för det enskilda Företaget upplevas som besvärande men måste från det samlade

arbetsgivarintressets synpunkt bedömas som en nödvändig åtgärd. Åtgärder

som sätter gränser för företagens rekryteringspolitik kan lika lite som lagstifning exemplevis på miljöområdet sägas vara riktade mot arbetsgivarna. En tillämpning av de tvingande bestämmelserna är ett sätt att åstadkomma en mera rättvis fördelning av företagens insatser för att förbättra sysselsättningsläget. Sysselsättningsutredningen har redan 1977 i en särskild skrivelse till regeringen föreslagit att det görs ett tillägg till främjandelagen som öppnar möjligheterna att använda lagens tvingande delar för att ålägga arbetsgivare att ta fram praktikplatser till ungdomar. I den allmänna debatten har det också förekommit förslag om att kunna använda lagstiftningen i andra avseenden för grupper som behöver stöd på arbetsmarknaden. Det kan t. ex. eller vissa ungdomsgrupper som inte med nuvarande degälla invandrare finitioner kan betraktas som arbetshandikappade. Mot bakgrund av att sådana krav kan komma när det gäller flera olika grupper ter det sig enligt sysselsättningsutredningens uppfattning inte rimligt att göra någon ytterligare uppräkning i främjandelagen av de grupper som skall kunna stödjas. Det måste allmänna att i den praktiska aranses ingå i arbetsförmedlingens uppgifter som betsmarknadspolitiken ge stöd åt de svaga grupper på arbetsmarknaden riksdag och regering prioriterar. Vilka grupper som vid en viss tidpunkt har den besvärligaste ställningen kan inte på förhand regleras i lagstiftning. De äldre och arbetshandikappade kan emellenid också i ett längre tidsperspektiv betraktas som grupper med permanenta svårigheter på arbetsmarksärskilt uppmärksammar dem. naden. Det är därför rimligt att lagstiftningen Främjandelagen bör kompletteras med ett tillägg till åttonde paragrafen. Innebörden i tillägget skall vara att arbetsgivarna är skyldiga att överlägga med länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar om åtgärder för att åstadkomma en personalrekrytering som är förenligt med det samlade arbetskraftsutbudets sammansättning. Ett sådant tillägg innebär i och för sig ingen större utvidgning i förhållande till den uppgiftsskyldighet som redan finns mera allmänt om personalpolitik och rekryteringspolitik men kan ändå sägas innebära ett stöd i lagstiftningen för ett mera allmänt sida till förmån för agerande från arbetsförmedlingens grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden och mot en ensidig rekryteringspolitik. En ändring i lagstiftningen i här nämnt avseende kräver i sin tur vissa följdändringar. Innebörden i en personalrekrytering som är förenlig med det samlade arbetskraftsutbudet” är inte att sammansättningen av de anställda vid varje enskild arbetsplats skall spegla samhällets arbetskraftsresurser. Vissa arbetsplatser är inte alls lämpliga för vissa personer medan andra kan vara mycket lämpliga. Det är därför inte möjligt att göra någon stel fixering av att ett visst antal personer av olika kategorier skall anställas. En närmare precisering av den önskvärda påverkan av företagens personalrekrytering måste komma till uttryck i den verksamhetsplanering och utbyggda sysselsättningsplasom skall finnas inom arbetsmarknadsverket och där förankras i nering distriktsarbetsnämnder och länsarbetsnämnder där arbetsmarknadens parter är representerade. _

Persona/planering. . . 447

För att också täcka in behovet av lagstiftningsstöd till arbetsförmedlingens anskaffande av praktikplatser i samband med utbildning som utredningen tidigare förordat bör en sådan hänvisning skrivas in direkt i lagen. Den bör emellertid då ges en allmän utformning så att den också täcker in t. ex. behovet av praktik- och träningsplatser för handikappade. Skyldigheten att medverka till att ta fram praktik- och träningsplatser bör behandlas i särskilda paragrafer eftersom det här är frågan om en annorlunda situation än den som allmänt förutsätts i främjandelagstiftningen nämligen att företagen har en viss personalrekrytering som skall påverkas. När det gäller praktik- och träningsplatser är det ju frågan om att få till stånd sådana också i företag som inte rekryterar ny personal. En särskild paragraf bör därför ha innebörden att arbetsgivare har skyldighet att med länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar överlägga om inrättande av praktik- och träningsplatser. Utgångspunkten för länsarbetsnämnderna bör liksom när det gäller främjandelagens tillämpning i övrigt vila på allmänna riktlinjer när det gäller vilka åtaganden som olika typer av företag bör göra. Den här föreslagna utformningen av främjandelagen innebär ingen förändring av lagens intentioner, dvs. lagen skall även fortsättningsvis syfta till att i forsta hand få till stånd frivilliga samförståndslösningar mellan de tre parterna, arbetsgivare, fack och arbetsförmedling. Som sysselsättningsutredningen fastslog i handikappbetänkandet bör emellertid lagstiftningens tvingande delar också användas när det finns uppenbara behov av detta.

l0.3.2.2 Varseltiderna l främjandelagen regleras också åtgärderna i samband med driftsinskränkning. I dessa situationer är det arbetsförmedlingens uppgift att hjälpa de varslade arbetstagarna till ny sysselsättning. l lagen anges vilka varselskyldigheter som arbetsgivarna har. Varseltiderna varierar nu från två månader till sex månader beroende på hur många arbetstagare som berörs. Varseltiderna är avsedda att ge arbetsmarknadsmyndigheterna rådrum. Förlängda varseltider skulle också kunna vara ett sätt att förbättra situationen för den enskilda arbetstagaren, öka arbetsförmedlingens möjligheter att hitta för den enskilda positiva lösningar och medverka till att den nödvändiga personalavgången i så stor utsträckning som möjligt kan ske på frivillig väg bland de arbetstagare som har förhållandevis lätt att byta anställning. En möjlig utvidgning av Varseltiderna skulle vara att de förlängdes med sex månader. men att arbetsgivarnas skyldighet att lämna uppgifter om vilka enskilda arbetstagare som berörs av driftsinskränkningen inte som f. n. skulle behöva ske i anslutning till varslet. Namnuppgifterna skulle behöva lämnas först vid de nu gällande Varseltiderna. Det finns dock invändningar mot en utvidgning av varseltiderna. En effekt kan bli att många företag, som har svårt att bedöma sin personalsituation i ett längre perspektiv, varslar för säkerhets skull” och att varseltidens funktion som rådrum på detta sätt urholkas. I tidigare avsnitt har behandlats förutsättningar för en förbättrad sysselsättningsplanering genom förbättrad personalplanering i företagen till vidgad kontakt mellan

448 . . Persona/planering.

i l Företagen och arbetsmarknadsmyndigheterna. Sysselsättningsutredningen anser att det för dagen inte finns skäl att föreslå förlängda varseltider. Man bör avvakta en utvärdering av effekterna av en allmänt förbättrad sysselsättningsplanering. Vissa möjligheter, att i samband med frivillig avgång - utan formellt varsel för bestämda individer - sätta in arbetsmarknadsutbildning och flyttningsbidrag, finns redan i dag. När det gäller llyttningsbidrag föreslår utredningen i kapitel 9 också vidgningar av bestämmelserna. En modell med frivillig avgång har prövats i samband med Svenskt Stål

AB:s (SSAB) omställningsarbete.) Arbetsgivarna och de fackliga organisa-

tionerna utarbetade gemensamt ett åtgärdsprogram för omställningsarbetet. Ett av momenten i programmet var att stimulera till frivillig avgång innan formellt varsel om driftsinskränkning lämnades. Arbetsförmedlingen satte in särskilda förmedlingsinsatser med bl. a. s. k. sökterminaler på företagen. Flyttningsbidrag och arbetsmarknadsutbildningsbidrag jämte vissa stimulansbidrag från företaget utgick också. Under försökets gång ändrades dock förutsättningarna såtillvida att övertaligheten blev mindre än beräknat. Anställningsskyddet vidgades och uppfattades, på en i övrigt otrygg arbetsmarknad. som en tungt vägande tillgång. Den frivilliga avgången blev mycket liten. Rapporten drar ändå slutsatsen att principerna bakom försöksverksamoch företagen för heten när det gäller samarbetet mellan arbetsförmedling att få till stånd frivillig avgång är riktiga.

10.3.2.3 Övrig lagstiftning

Viss övrig lagstiftning är också medel genom vilka samhället direkt eller indirekt kan påverka arbetsgivarnas rekrytering och skydda de anställda från utslagning. Exempel på sådan lagstiftning är arbetarskydds- och arbetsmiljölagstiftning med bestämmelser om minderårig arbetskraft samt anställningsskyddslagen. Arbetsgivarna är också genom lagstiftning förhindrade att anställa utomnordisk arbetskraft utan arbetstillstånd. Utlänningslagen reglerar invandringen av utomnordisk arbetskraft. För de utländska arbetstagare som saknar kunskaper i svenska finns lagen om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning (l972:650 med ändringar). Denna lag syftade till att öka den icke svensktalande arbetskraftens kunskaper i svenska och därmed stärka deras position på arbetsmarknaden. Effekterna av lagstiftningen med den nuvarande utformningen är emellertid inte entydiga. Lagstiftningen kan ibland försvåra för arbetslösa invandrare som inte fått svenskutbildning att få nytt arbete. Denna lag diskuteras närmare i avsnitt l0.4.5. Viss särskild lagstiftning, finns också för den offentliga sektorn. Lagen om offentlig anställning reglerar statliga tjänstetillsättningar. I förarbetena 1 Se rapport Försöksverk- till nuvarande grundlag har uttalats att arbetsmarknadspolitiska hänsyn skall samhet med aktiv plats- och att därigenom en mindre kunna vägas in vid statlig tjänstetillsättning formedling vid SSAB. meriterad person av sådana skäl skall kunna få en tjänst. På den statliga Rapport till AMS och sysselsattningsutredning- sidan finns också den statliga jämställdhetsförordningen och jämställdhetsen. april 1979. INDEVO. cirkuläret som ålägger statliga myndigheter att upprätta aktionsplaner för

. ; 449 Persona/planering.

att öka jämställdheten på den statliga arbetsmarknaden. Vi återkommer nedan till dessa frågor samt förslaget om lag om förbud mot könsdiskriminering och betydelsen av den i rekryteringssammanhang.

l0.3.3 Ekonomiska bidrag Det finns f. n. ett antal olika bidrag för att påverka arbetsgivarnas rekrytering. De flesta bidragen avser att påverka arbetsgivarna så att de anställer grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden, i första hand arbetshandikappade men också äldre. Bidragen är i en del fall utformade som stöd till utbildning och introduktion. i andra fall har de när det gäller handikappade mera permanent karaktär. För att främja en jämnare fördelning mellan könen i olika yrken ñnns ett särskilt jämställdhetsbidrag som utgår för utbildning och inskolning till arbetsgivare som anställer och utbildar personer till yrken som domineras av det motsatta könet. Fr. 0. m. andra halvåret 1978 t. o. m. första kvartalet 1979 finns också ett särskilt nyrekryteringsbidrag som utgår för ökningen av nettoantalet anställda. Detta bidrag utgår oavsett vilka grupper som anställs. En principiell diskussion om sysselsättningspremier förs i kapitel ll. Där behandlas också nyrekryteringsbidraget.

10.3.3.1 Bidrag till grupper med svag ställning på arbetsmarknaden

Sysselsättningsutredningen diskuterade i första delbetänkandet “Arbete åt alla” behovet att med hjälp av olika bidragsformer från samhällets sida påverka företagens personalrekrytering. Utredningen återkom till frågan i delbetänkandet “Arbete åt handikappade”. Utredningen har i båda delbetänkandena diskuterat hur bidragssystemet skall kunna förbättras. l handikappbetänkandet lämnade utredningen förslag till bidragsformen anställning med lönebidrag som skulle ersätta halvskyddat arbete och arkivarbete. Utredningen föreslog också förbättrade bidrag till tekniska hjälpmedel och särskilda anordningar liksom för andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berör arbetshandikappade. Riksdagen har beslutat att flertalet av förslagen om förbättrade bidrag skall genomföras. De ekonomiska bidragen har som redan sagts främst varit inriktade mot arbetshandikappade och i viss utsträckning äldre arbetskraft. De olika formerna av beredskapsarbeten på reguljära arbetsplatser har i viss utsträckning kommit att fungera som en form av sysselsättningsstöd för ungdomar. Även om det kan finnas andra grupper som från tid till annan skulle kunna bli hjälpta av rekryteringsbidrag till arbetsgivare måste dock en utvidgning av sådana bidrag föregås av ytterligare prövning av effekterna av de hittillsvarande försöken. Eventuella utvidgningar av bidragssystemet måste också ske på ett sådant sätt att de mest utsatta grupperna även framöver får det största stödet. Det kan också diskuteras om inte den typ av nyrekryteringsbidrag som i första hand har en konjunkturpolitisk uppgift nyrekryteringsbidragen - i den mån de skall användas också skulle kunna inriktas på vissa grupper på arbesmarknaden. Vi skall återkomma till diskussion om nyrekryteringsbidragen i kapitel ll.

450 . . Persona/planering.

10.3.3.2 Jämställdhetsbidraget

Jämställdhetsbidraget infördes 1974 och utgår till arbetsgivare som rekryterar kvinnor resp. män till vissa angivna kvinno- resp. mansdominerade yrken. - i vissa försökslän med 14 kr/timme - Bidraget utgår med 8 kr/timme under 6 månader. Bidraget är en form av företagsutbildning. En på förhand överenskommen utbildningsplan skall följas. De yrken som har berörts av jämställdhetshar i de flesta fall varit yrken som krävt en yrkesutbildning inom bidraget arbetsmarknadsutbildning (AMU) eller det reguljära skolväsendet före nyanställningen. Jämställdhetsbidraget har således gått till en form av intro- De aktuella yrkesgrupperna tillhör de områden där en duktionsutbildning. yrkesutbildad arbetssökande har större möjligheter än inom många andra yrkesområden att oberoende kön få anställning. De 1 126 personer som t. 0. m. våren 1978 berörts av jämställdhetsbidraget representerar därför förmodligen ingen nettoeffekt i den meningen att alla dessa annars inte skulle fått anställning inom de ifrågavarande yrkena. Med ett räkneexempel kan man visa på svårigheterna att värdera bidragen i förhållande till andra insatser som åtminstone ur allmän ekonomisk synkan vara alternativa. Kostnaderna för jämställdhetsbidraget för de punkt 1977/februari 1978 70 personer som berördes av bidraget under perioden kan uppskattas till ca 700 000 kr. Antar vi att hälften av dessa 70 skulle fått samma arbete även utan bidraget blir kostnaderna för varje placering ca 20000 kr. Det kan vara intressant att som ett tankeexperiment anta att dessa pengar i stället hade avsatts för lön till förmedlare som i samband med AMU gjort intensifierade insatser för att placera dessa arbetssökande Kostnaderna motsvarar inom utbildningsyrkena. förjämställdhetsbidraget då lönekostnaderna under ett år för ca 10 förmedlare. Om dessa förmedlare 10 AMU-elever per månad och förmedlare blir kostnaden arbetsplacerade om enbart en arbetssökande i per arbetsplacering lägre än 600 kr. Även veckan arbetsplacerades av varje förmedlare skulle kostnaderna vara låga i jämförelse med jämställdhetsbidraget. anser att jämställdhetsbidraget inte medfört Sysselsättningsutredningen sådana resultat som man kan förvänta sig. Utredningen har därför övervägt om inte de medel som avsätts för detta ändamål kan användas på ett mer effektivt sätt. Utredningen vill dock inte utesluta att bidraget har varit alltför för arbetsgivarna. Andra former av bidrag lågt för att vara en stimulans som har höjts t. ex. företagsubildning för permitteringshotad personal från 15 kr till 25 kr liksom statsbidrag till enskilda beredskapsarbeten och fått en mycket större omfattning. Detta har inte varit beroende enbart på biutan också p. g. a. en ovanligt lång och omfattande konjunkdragsbeloppet tursvacka. anser att jämställdehetsbidraget bör Sysselsättningsutredningen prövas ytterligare en periodt men då höjas och utgå med 50 % av lönekostnaderna inkl. lönebikostnaden i högst sex månader. Bidraget bör ha samma utformning i hela landet.

l0.3.3.3 Lönebidrag till pensionärer

Sysselsättningsutredningen har i tidigare delbetänkanden diskuterat möj- Iigheterna att införa mera generella bidragssystem för att stödja svaga grupper

. . 451

Persona/planering.

på arbetsmarknaden. Utredningen har dock kunnat konstatera att det finns betydande svårigheter med sådana bidragskonstruktioner. Det gäller inte minst svårigheterna att avgränsa gruppen på ett rimligt sätt. Av detta skäl har också utredningen avvisat tankar på att införa mera generella bidragssystem for arbetshandikappade. En förutsättning for att använda en mera generell bidragskonstruktion är att man kan göra en klar avgränsning av gruppen. Ett sådant avgränsningskriterium är naturligtvis åldern. Utredningen har konstaterat att gruppen ålderspensionärer i allt mindre utsträckning har sysselsättning. Det finns många skäl som talar för att man i ett längre tidsperspektiv skulle behöva stimulera de pensionerade att i viss utsträckning fortsätta på arbetsmarknaden. En sådan åtgärd skulle kunna vara ekonomiska bidrag till arbetsgivarna. Vi skall därför här något beröra hur ett sådant bidrag skulle kunna konstrueras och vilka effekter det skulle få. Det finns emellertid samtidigt anledning att understryka att ett bidragssystem ingalunda kan sägas vara det enda sättet eller den enda nödvändiga åtgärden för att öka pensionärernas sysselsättningsmöjligheter. Anpassning av arbetet till den enskilde individen är grundläggande också för pensionärernas möjligheter till sysselsättning. Ett ekonomiskt bidrag skulle emellertid kunna stimulera också sådana aktiviteter. Inte minst skulle det kunna verka i kombination med möjligheterna att uppskjuta ålderspensionen på hel- eller deltid som därmed skulle kunna utnyttjas i större utsträckning. Vad utredningen i fortsättningen redovisar är ett räkneexempel. Utredningen lägger alltså inget forslag om att ett sådant system införs f. n. Detta ställningstagande grundas på en bedömning av det totala sysselsättningsläget. l kap. ll diskuteras närmare i vilka situationer en bidragsform enligt detta exempel skulle kunna vara tänkbart. Om en person som har rätt till en pension på 30 000 kr per år uppskjuter uttaget av halva pensionen från 65 till 70 år reduceras samhällets pensionsutgifter med 15000 kr per år under perioden 65-70 år. Om personen i stället har inkomst från förvärvsarbete på halvtid med ca 25000 kr per år kan man räkna med att den offentliga ekonomins skatteinkomster ökar med 6 000 kr per år och inkomsten i form av arbetsgivareavgifter med lika mycket. Den offentliga ekonomin skulle under en femårsperiod således tjäna in 5 x 27 000 kr = 135 000 kr. Enligt gällande bestämmelser ökas pensionen med 0.6 % for varje månad som pensionsuttaget uppskjutes vilket i detta exempel medför 36 % på halva pensionen. En person som har fyllt 65 år har i genomsnitt ca 15 år kvar att leva. Under de återstående icke forvärvsarbetande 10 åren ökas därför den offentliga ekonomins med utgifter 5 400 kr brutto per år men netto efter skatt ca 2 200 kr(ca 60 % marginalskatt) och 22 000 kr under 10 år. Under den totala 15-årsperioden skulle således inkomsterna öka med 113000 kr. Vi har då inte kalkylerat med att bostadsbidragen kan minska och att den som får ökade inkomster ökar sin konsumtion. Den totala vinsten for den offentliga ekonomin torde alltså bli ändå större. Vi kan konstatera att det skulle vara lönsamt för den offentliga ekonomin, att en person fortsätter att arbeta halvtid efter 65 år. Det är t. o. m. så pass lönsamt for samhället att det skulle finnas utrymme för ekonomiska subventloner från staten till de arbetsgivare som sysselsätter en ”pensionär”

452 Persona/planering. . .

efter 65 år. Om staten t. ex. skulle gå in med lönebidrag enligt den modell som sysselsättningsutredningen föreslog i handikappbetänkandet så skulle en anställd som fyllt 65 år kunna överföras till anställning med lönebidrag. Enligt sysselsättningsutredningens tidigare förslag skulle därvid kunna utgå lönebidrag med 25 96 av totala lönekostnaden. Vilken typ av arbetsuppgifter som den anställde därvid skulle ha borde vara forhandlingsfråga mellan arbetsgivaren, facket och arbetstagaren. För att se vad en sådan anställningsform i princip skulle innebära för den offentliga ekonomin så kan vi gå tillbaka till räkneexemplet. Lönebidrag med 25 % under en femårsperiod skulle då bli en utgift for staten på ca 40 000 kr. Under den beräknade femårsperioden skulle den offentliga ekonomin fortfarande få ett överskott på minst 70 000 kr för varje person som jobbar minst halvtid mellan 65 och 70 år. År 1970 var ca 98 000 personer i åldern 65-69 år sysselsatta. Motsvarande siffra var 1978. 47 000 alltså en minskning med mer än hälften. Om antalet sysselsatta (minst halvtid) personer i nämnda åldersgrupp skulle öka till 1970 års nivå så skulle den offentliga ekonomin spara mer än 3,5 miljarder på femton år trots att lönebidrag har utgått. Det skulle således i princip dessutom finnas utrymme för samhället att lämna bidrag till t. ex. arbetstekniska hjälpmedel och särskilda anordningar på arbetsplatsen. Vissa pensionärer är redan i dag attraktiva på arbetsmarknaden på grund av att de har ett visst specialistkunnande. l dessa fall rör det sig ofta om höginkomsttagare. För att undvika att bidragen skulle bli alltför höga skulle man kunna sätta ett högstbelopp som motsvarande t. ex. 25 % av 7,5 x basbeloppet.

10.3.4 Beredskapsarbete

Beredskapsarbetets ursprungliga syfte är att vid säsong- och konjunkturo. d. bereda arbetslösa sysselsättning. Berednedgång, driftsinskränkningar skapsarbete som konjunkturpolitiskt medel diskuteras närmare i kapitel ll. De regionalpolitiska aspekterna tas upp allmänt i kapitel 9. Planeringen av beredskapsarbete diskuteras i avsnitt 10.6. Beredskapsarbetet har också särskilt utsatta grupper en möjlighet att delta i arbetslivet. Efterhand erbjudit har det dessutom blivit ett medel att underlätta utträdet på arbetsmarknaden särskilt för ungdomar och kvinnor. Förmedlingen anvisar den arbetslösa 1 och med att beredskapsarbeten på reguljära artill ett beredskapsarbete. betsplatser i viss utsträckning leder till tillsvidareanställning har beredskapsarbetet blivit ett medel med vilket arbetsförmedlingen kan påverka personalrekrytering. Det finns emellertid risk att bestämmelserna i lagen om och de avtal som finns om provanställning inom de flesta anställningsskydd avtalsområdena urholkas genom tillämpning av systemet med beredskapsarbete. Beredskapsarbetenas ursprungliga syften måste därför betonas. anl januari 1977_ 1978 och 1979 har uppgifter tagits fram angående som slutat beredskapsarbete under månaden. Av ställningar för ungdomar som figur 10.1 framgår att det är främst de enskilda beredskapsarbetena leder till anställning för ungdomarna. ljanuari 1977 hade nästan 80 % fått

. . 453 Persona/planering.

Typ av B-arb l anställning januari

Statliga 1977 praktikarbeten 1978

Kommunala s 1977 beredskapsarbeten _ 1978

Enskilda . _ 1977 beredskapsarbeten __ i “ 1978

Samtliga 7977

I l l l l I I I l ö 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Figur [a] ungdomari Procent ansrä//ning ijanuari I 977,

a = Anställd hos anordnaren av beredskapsarbete 1978 0c/1l979i% av dem

E: = Anställd hos annan arbetsgivare 50m slutar beredskapsarbe- Ie Linder samma nränad.

anställning av dem som slutade sådan beredskapsarbete mot 63 % januari 1978 och 57 % januari 1979. För beredskapsarbeten för ungdomar gäller att de skall i regel vara längst sex månader för den enskilde arbetslöse. Under denna tid skall arbetsförmedlingen aktivt arbeta för placering av beredskapsarbetaren på den reguljära arbetsmarknaden. Nuvarande resurser begränsar möjligheterna till sådan uppföljning Detta kan leda till att beredskapsarbetet för den enskilde avlöses av arbetslöshet eller ett nytt beredskapsarbete. Ökade personella resurser till arbetsförmedlingen i enlighet med de förslag som utredningen lägger fram i 10.5.4 skulle ge ökat utrymme åt arbetsförmedlingen att fortlöpande bevaka möjligheten till arbete på den reguljära arbetsmarknaden för personer som är sysselsatta i beredskapsarbete. Man har nu på flera håll fått fram lämpliga handledare samt introduktionsprogram för ungdomar i beredskapsarbete. Beredskapsarbetet är för många ungdomar det första steget ut i arbetslivet. Det är väsentligt att ungdomarna då blir väl Omhändertagna. Berörda huvudmän och fackliga

454 Persona/planering. . .

organisationer bör därför under medverkan från AMS arbeta vidare med lämpliga introduktions- och handledarprogram. Utredningen anser det väsentligt att avtal om beredskapsarbetets uppläggning träffas mellan berörda arbetsmarknadsparter. Utredningen har i detta sammanhang noterat att ett sådant avtal har träffats mellan Svenska Metallindustriarbetareforbundet och Sveriges Verkstadsforening. Beredskapsarbetet kan också användas i arbetsmarknadsverkets jämställdhetsarbete. Då det är arbetsförmedlingen som anvisar arbetstagaren är det möjligt att vid beredskapsarbete i ökad utsträckning få in män och kvinnor på kvinno- respektive mansdominerade yrkesområden. Naturligtvis måste man alltid bedöma om arbetet är lämpligt for den arbetslöse. men detta undantar inte möjligheten att pröva otraditionella yrken. Enligt sysselsättningsutredningens mening är det angeläget att till vissa beredskapsarbetsplatser i princip anvisa minst 40 % av vardera könet. Tjänste- och vårdsektorn är exempel på ett område där 40 %-regeln bör kunna tillämpas. Arbetsförmedlingen bör kunna lämna dispens från 40 %-regeln om de arbetslösas sammansättning är mycket speciell.

10.4 for att förvärvshinder

Övriga åtgärder undanröja

l ett tidigare avsnitt har sysselsättningsutredningen tagit upp förvärvshinder som hänger samman med bristande utbildning och det geografiska avståndet Vi skall här belysa ytterligare och till arbetsplatserna. några förvärvshinder vilka insatser som enligt utredningens uppfattning bör göras for att undanröja dem. Det är frågan om att få till stånd en ömsesidig anpassning mellan arbetslivet och den sociala situationen som individen befinner sig i. Därför behandlas forvärvshindren med utgångspunkt ifrån vissa grupper på arbetsmarknaden och deras sociala situation. Det gäller t. ex. personer med nedsatt och invandrare, men också barnfamiljer. Åldern år hälsa eller handikapp också en faktor som är väsentlig för individens sociala situation. Vi tar också upp denna aspekt - med särskild inriktning på de äldre grupperna på arbetsmarknaden.

10.4.l Barnfamiljerna För att individens situation i arbetslivet och hans sociala situation i övrigt skall kunna fogas samman till en enhet är en väl fungerande samhällsservice en av de viktigaste förutsättningarna. De brister som nu finns i samhällsservicen utgör förvärvshinder for stora grupper. Problemen är påtagliga för barnfamiljerna - och med den ansvarsfördelning vi nu har i familjerna särskilt for kvinnorna. Det förvärvshinder som bristfälliga kommunikationer utgör har behandlats utförligt i en rapport till sysselsättningsutredningen “Resor till arbetet 1 Kvinnors förvärvsarbete (SOU 1978:57) och tas även upp i kapitel 9. och förvärvshinder. En Möjligheterna for föräldrar med barn att forvärvsarbeta hänger på hur undersökning i Borås och samhället sörjer for att deras barn får omvårdnad och tillsyn under arbetstid. Sundbyberg. Rapport till I kapitel 2 redovisas slutsatser från en rapport om förvärvsarbete och forsysselsättningsutredningen (SOU 1978:28). värvshinder i Sundbyberg och Boråsl. Av denna framgår att det viktigaste

Pe/sona/p/anering. . -. 455

skälet till att kvinnor i åldrarna 25-44 år med barn inte förvärvsarbetar är brister i utbyggnaden av barnomsorgen. Det finns ett tydligt samband mellan möjligheterna att ta ett arbete och det antal barn som finns i hemmet samt barnens ålder. Rapporten ger också underlag för den försiktiga slutsatsen att kraven på samhällsservice ökar allt snabbare ju högre sysselsättningsgraden bland kvinnor är. Detta är mest påtagligt när det gäller barnomsorgen. Utbyggnad av barnomsorgen har översiktligt berörts i kapitel 7. Där föreslås också en kraftig utbyggnad. Barnomsorgen måste också anpassas till olika behov. Dag- och fritidshem måste t. ex. vara lokaliserade så att de liggger nära bostadsområdena. Många föräldrar har arbetstider som inte överensstämmer med dag- och fritidshemmens öppethållande. Försöksverksamhet bedrivs f. n. med nattöppna daghem och erfarenheter från denna får senare ligga till grund för ställningstaganden i denna fråga. Hur barnens arbetstider under skoldagen kan anpassas till föräldrarnas arbetstider påverkar också möjligheterna att förvärvsarbeta. l propositionen Skolans inre arbete 1975/76:39 uppmärksammas detta i förslagen beträffande en samlad skoldag. Kommunerna beslutar när den samlade skoldagen skall införas och skoldagens längd. Behovet av samordning med fritidshemmens resurser och den allmänna fritidsverksamheten understryks. Skolans terminsystem sammanfaller heller inte med föräldrarnas ledigheter. Många barn lämnas utan tillsyn under dessa perioder. Föreningslivet och fritidshemmen har inte resurser att ta hand om alla barn, särskilt gäller detta under loven. I betänkandet “Barns sommar” (SOU 1975:94) behandlas denna fråga. Där föreslås att fritidshemmen skall vara öppna under sommaren och övriga lov. Vidare föreslås att fritidshemmen då skall vara öppna även för barn som annars inte vistas där. t. ex. barn med deltidsarbetande föräldrar. Under terminerna efterfrågar många barn med deltidsarbetande föräldrar inte plats i fritidshemmen eftersom någon förälder då finns hemma när barnen kommer från skolan. Under sommar- och andra lov behöver även dessa barn den tillsyn och omvårdnad som vistelse på fritidshem skulle innebära. Sysselsättningsutredningen delar denna syn och vill understryka vikten av att hänsyn tas till dessa förslag vid planering och utbyggnad av samhällets service.

10.4.2 Ålder

Utredningen konstaterade i kap. 2 att ålder i sig inte är ett forvärvshinder. Med åldern följer emellertid ofta förhållanden som kan bidra till ökade svårigheter på arbetsmarknaden. Det är framför allt den yngsta och äldsta arbetskraften som drabbas av detta. 1 kapitel 8 har diskuterats åtgärder för den yngre arbetskraften. Här skall diskuteras förslag till åtgärder för de äldsta. Nästan hälften av den s. k. potentiella arbetskraften i räkneexemplet i kapitel 2 tillhör åldersgruppen 55-64 år. Av en intervjuundersökning som redovisas i Pensionär 75 (SOU 1977:100) framgår att det också finns ett

456 Persona/planering. . .

intresse för arbete bland ålderspensionärerna. Undersökningen visar bl. a. att av 990 intervjuade ålderspensionärer skulle en femtedel absolut eller ”troligen” fortsatt att arbeta om de hade haft möjlighet till detta.

Åldersgruppen 55-64 år utgör ungefär en tiondel av samtliga arbetssö-

kande vid arbetsförmedlingen. medan de som är 65 år och äldre utgör endast några tiondels procent. Trycket på arbetsförmedlingen från pensionärerna är nu således inte särskilt stort. sannolikt beroende på att man har låga förväntningar. Vilken effekt har då de nuvarande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna haft för den äldre arbetskraften? Studier* visar att andelen som placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder sjunker med stigande ålder. Detta är mest markant beträffande arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. Som en följd av den ökade satsningen på sysselsättningsskapande åtgärder för ungdomar har de äldre i beredskapsarbete minskat både relativt och i absoluta tal. I februari 1971 var ca 86 % (3160 personer) av dem som fanns i beredskapsarbete 45 år eller äldre. I februari 1978 var motsvarande andel ca 3 % (900). Ca 20 % av de arbetssökande var vid samma tidpunkt 45 år eller äldre. Ungdomarnas andel i beredskapsarbete har ökat från drygt l % till 87 % under motsvarande period. Sysselsättningsutredningen underströk i delbetänkandet “Arbete åt handikappade” (SOU 1978:14) att det ekonomiska sambandet mellan arbetsvården och socialförsäkringssystemet måste markeras. Detta för att man skall kunna göra rationella val mellan olika handlingsalternativ utan att ta hänsyn till att finansiering sker på olika sätt. Denna princip rör även den äldre arbetskraften och ålderspensionärerna. De handlingsalternativ som valet står mellan är å ena sidan ålders- och förtidspension och å andra sidan åtgärder som syftar till att underlätta för äldre att stanna kvar i arbetslivet och begränsa riskerna för utslagning och underlätta för dem som står utanför arbetsmarknaden att komma in. Lagen om anställningsskydd och främjandelagen har som syfte att säkra

de äldres och handikappades ställning på arbetsmarknaden. Det förbättrade

stödet i lagstiftningen har emellertid inte kunnat förhindra fortsatt snabb minskning av andelen sysselsatta i åldrarna 55-64 år. Förtidspensionering. både inom och utanför det offentligrättsliga systemet. har blivit allt vanligare i dessa åldrar. Anställningsskyddslagen spelar i dessa fall uppenbarligen liten roll. Den formella lagstiftningen är inte tillräcklig för att hejda utslagningen av äldre arbetskraft. Lagstiftningen måste kombineras med intensivt arbete på arbetsplatserna för att med olika åtgärder hjälpa de äldre att stanna kvar och för dem som ändå blir utan arbete, t. ex. till följd av företagsnedläggelser. måste arbetsförmedlingen ha resurser för att stödja dem i deras strävan att få ett nytt arbete. De förslag till upprustning av arbetsförmedlingen som lagts både i handikappbetänkandet och i detta betänkande är en förutsättning för att detta skall kunna bli en realitet. Utredningen måste också understryka att en förutsättning för att den äldre arbetskraften över huvud taget skall kunna prioriteras är att efterfrågantotalt sett blir tillräckligt hög. EFA:s betänkande sou Utredningen har i Gävleborgs län genomfört ett särskilt projekt för att 1978:6 Arbetsmarknads- söka öka de äldres deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Vissa resultat politik i förändring kap 12. redovisas i kapitel 8. Undersökningen visar emellertid också att framför

Persona/planering. . . 457

allt de äldre kvinnorna i mycket liten utsträckning förekom i beredskapsarbete. Det är ett förhållande som gäller i hela landet men är särskilt utpräglat i län med en allmänt svag sysselsättningssituation. De äldre kvinnorna som många tidigare har varit hemarbetande är en grupp med en på många sätt svag ställning på arbetsmarknaden och i samhället vilket ofta innebär att deras möjligheter att skapa politiskt tryck för sin rätt till arbete är begränsade. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning får detta emellertid inte vara styrande löri vilken utsträckning samhället skall. t. ex. med hjälp av sysselsättningsskapande åtgärder, stödja dem. Därför bör t. ex. beredskapsarbete ha en sådan omfattning att också de äldre kvinnorna bör kunna komma ifråga. Detta bör också vara möjligt att åstadkomma i en situation där arbetsmarknadspolitiken inte totalt sett åläggs så stora uppgifter för att klara ungdomarnas sysselsättningsproblem som har skett under 1977 och 1978.

10.4.3 H ä/soril/srând och arbetshandikapp

Bristande hälsa och andra arbetshandikapp är allvarliga forvärvshinder eftersom en tillräcklig anpassning av arbetsuppgifterna till individernas förutsättningar inte sker. l betänkandet “Arbete åt handikappade” behandlas denna fråga mer utförligt. l en rapport till sysselsättningsutredningen. Arbetsmiljö och hälsa”, redovisas en bearbetning av levnadsnivåundersökningarna 1968 och 1974. l bearbetningen har studerats vad som hänt mellan 1968 och 1974 med de personer som 1968 uppgivit påfrestningar i arbetsmiljön. Tre uppgifter om deras reaktioner på påfrestningari arbetslivet och/eller den sociala miljön har undersökts, psykisk och fysisk utmattning efter arbetsdagen samt ryggvärk hos personer som i sitt arbete hade tunga lyft. Ca 800 000 personer uppgav 1968 att de var fysiskt utmattade efter arbetsdagen. Ca 400000 personer lyfte i sitt arbete minst 60 kg och hade samtidigt värk i rygg och/eller höfter. Nära en halv miljon människor uppgav att de ofta kände sig psykiskt utmattade efter arbetsdagen. År 1974 hade de personer som 1968 uppgivit att de kände sig fysiskt utmattade eller hade ryggvärk i dubbelt så hög utsträckning som övriga förvärvsarbetande blivit fortidspensionerade. 12 % var antingen förtidspensionerade eller hade varit sjukskrivna mer än 12 veckor under föregående ettårsperiod. Motsvarande andel bland dem som 1968 inte nämnt något av dessa tillstånd var 6 %. Risken för utslagning ökade kraftigt med ökad ålder. Bland männen som

1974 var mellan 60 och 64 år och 1968 uppgivit fysisk utmattning efter *Hannelotte Kindlund:

arbetsdagen hade nästan 40 % blivit fortidspensionerade. Nästan l0 % hade Arbetsmiljö och hälsa. En preliminär studie av vissa varit sjukskrivna mellan 13 och 52 veckor under det senaste året och ytterriskgrupper på arbetsligare nära 20 % hade varit sjukskrivna mellan 5 och 12 veckor. Av dessa marknaden. män hade således ca 2/3 antingen blivit förtidspensionerade eller varit sjukskrivna minst 5 veckor under det senaste året. Motsvarande Z siffra för dem Fönidspensioneringen i som inte tillhörde någon riskgrupp 1968 var endast 1/4. olika yrkesgrupper. Hans Det finns klara skillnader Berglind. Carl-Magnus i fortidspensioneringens omfattning mellan olika Tunevall och Anna yrkesgrupper. Det visar en studie som gjorts av forskare vid statens ar- Solbrand. statens arbetsbetsklinik? Skillnaderna i fönidspensionering mellan olika yrken beror till klinik 1979.

458 Persona/planering. . .

en del på åldersstrukturen, men även om man tar hänsyn till åldersfördelningen i yrkesgrupperna återstår påtagliga skillnader i “risken för förtidspension. . Studien har gjorts så att olika yrkesgrupper i folkräkningen 1970 har följts under en sexårsperiod och antalet i dessa grupper som har förtidspensionerats har beräknats. Som exempel från rapporten kan nämnas följande uppgifter. För den största yrkesgruppen bland männen. verkstads- och metallarbete, gällde att i åldergruppen 55-59 år blev drygt 21 % förtidspensionerade under en sexårsperiod i början av 1970-talet. Andelen i skogslänen var ännu högre. Bland män i yrkesgruppen mureri- och betongarbete som 1970 var 55-59 år blev 28,4 % pensionerade under den närmast följande sexårsperioden. Bland förut gifta var andelen så hög som 37 %. Sammanfattningsvis kan sägas att förtidspensioneringsfrekvensen bland de äldsta grupperna. 51-60 år. var tre till fyra gånger så hög i vissa arbetaryrken som i de stora tjänstemannayrkesgrupperna. Som exempel kan nämnas tekniskt arbete, vari främst ingår ingenjörer av olika kategorier. Andelen som förtidspensionerades under en sexårsperiod bland män som 1970 var i åldern 55-59 år var där 11,1 96. Mönstren för kvinnorna är desamma som for männen. Det kan emellertid konstateras att kvinnorna ijämförbara yrkesgrupper oftast har högre andel förtidspensionering än männen. Kvinnorna har totalt sett något lägre pensionsnivå. Det sammanhänger troligen helt med att de har en annan yrkesstruktur än männen. l utredningens delbetänkande “Arbete åt handikappade (SOU 1978:14) behandlas utförligt utslagningen från arbetsmarknaden. Bl. a. redovisas ökningen av antalet långtidssjukfall år 1970-1976 i åldrarna 16-39 år samt 40-59 år. I åldrarna däröver finns inte motsvarande starka tendens till ökning. vilket troligen har samband med dels sänkt pensionsålder och dels ökande förtidspensionering. I figur 10.2 har även utvecklingen under 1977 tagits med. Den beskrivna utvecklingen fortsätter.

Ökningen av långtidssjukskrivningen i de yngre åldrarna är oroande. En-

ligt utredningens uppfattning måste dessa ytterligare analyseras. Långtidssjukskrivning är erfarenhetsmässigt ofta det första steget till en definitiv utslagning. I en särskild rapport till sysselsättningsutredningen beskrivs ett försök till kartläggning och uppföljning av långtidssjukskrivna vid Volvo-Skövdeverken I rapporten ges bl. a. en lägesbeskrivning av förhållandena vid årsskiftet 1978/79. Då fanns vid Skövdeverken 99 personer som varit sjukskrivna 42 dagar eller mer. Av dessa bedömdes 21 personer antingen få pension eller återkomma som betingat arbetsföra till företaget. 54 förväntades återkomma som betingat arbetsföra. l inte mindre än 75 % av fallen skulle det alltså kunna bli aktuellt med mer eller mindre omfattande anpassningsåtgärder på arbetsplatsen efter sjukskrivningstidens slut. En mycket stor del av dem som har mer än sex veckors sjukskrivning får mycket långa sjukskrivningsperioder. I Skövde l Långtidssjukdom - en gällde att l av 7 som varit sjukskrivna över 6 veckor fick en sjukskrivning undersökning vid Volvoöver ett år. I rapporten konstateras att det år tidiga åtgärder som kan motverka komponenter motordiviutslagningsriskerna och att dessa bör ge bättre resultat än senare rehabisionen, Skövde. C A Heijbel. literingsförsök insatta först när utslagning hotar eller är ett faktum.

Personal/J/anerhzg. . . 459

hh hh

oh oh

mh mh

ch vh

mh mh

Nh mh

i. .ö ah

.om

ox: 0::

a.omz§

522.8_

nu hh

om mh

mn mh

en vh

mn mh

un mh

a Ph -h

2,1%

.m

osm. 05.

mmöv

Zñå mozzâ_

hh .hh

oh mh

mh mh

2 vh

mh 2

Nh Nh

.m ah .h

84m.

a

08; os_

anno_

252 522.3_

l 9704 977. Figur 10:2 Beräkna! amal under åre avs/anade sjuk/ål! av /ärzgd 9!) (lagar eller mer

460 Persona/planering. . . sou 1979:24

Det sägs också i rapporten att i samhällets traditionella rehabiliteringsprogram betraktas åtgärder vid långtidssjukdom som mycket tidiga rehabiliteringsinsatser. Sett från företagshälsovårdens synpunkt är det ändå frågan om insatser på ett sent stadium. Rapporten konstaterar också att långtidssjukdom sannolikt ofta är en konsekvens av störningari arbetsanpassningen. Arbetsanpassningen påverkar sjukperiodens längd och har ofta avgörande betydelse för rehabiliteringens resultat. De åtgärder som kan sättas in från företagshälsovården beskrivs i rapporten och det betonas att det är frågan om förberedelser lör att anpassa arbetsplatsen redan under långtidssjukskrivningens gång. Självklart går det inte att dra alltför långtgående slutsatser av undersökningar från något enstaka företag men de resultat som framkommit från Volvo-studien stöds av andra erfarenheter. Sysselsättningsutredningen anser att det är väsentligt att en utbyggd företagshälsovård får en inriktning på att stödja anpassningen av arbetsplatserna till individernas förutsättningar för att därigenom förhindra utslagning och stödja anställning av personer med arbetshandikapp. Sysselsättningsutredningen menar att denna aspekt måste få grundlig belysning i den pågående företagshälsovårdsutredningen. Denna utredning bör också ge förslag om på vilket sätt samhället skall stödja och ha inflytande över företagshälsovårdens inriktning i detta avseende. Socialmedicinska problem tenderar att bli alltmer dominerande som förvärvshinder bland medelålders och yngre män i storstadsområdena. l delbetänkandet “Arbete åt handikappade underströk utredningen att det för många av dessa utslagna män krävs omfattande rehabiliteringsinsatser i vid bemärkelse. t. ex. upphörande av olika missbruksformer. kriminell tillvaro och rehabilitering av hälsan. Dessa rehabiliteringsâtgärder är nödvändiga förutsättningar lör att en yrkesinriktad rehabilitering skall vara möjlig för denna grupp. För denna grupp män liksom för kvinnor med liknande problem har beredskapsarbeten spelat en betydelsefull roll när arbete inte gått att uppbringa på den reguljära arbetsmarknaden. I beredskapsarbetet har man kunnat visa större tolerans än på en arbetsplats på den reguljära arbetsmarknaden. För dem som är i särskilt beredskapsarbete i kommunal regi är det enligt sysselsättningsutredningen av vikt att de får personligt stöd av handledare så att de finner sig tillrätta i arbetssituationen och också i sin övriga sociala situation. Beredskapsarbetet skulle då mer systematiskt kunna .användas som ett led i rehabiliteringen. Fr. o. m. 1 juli 1978 utgår till kommunerna vid särskilt beredskapsarbete statligt grundbidrag med 75 % på lönekostnaderna inklusive socialt avgifter lör anvisad arbetskraft och arbetsledare. Inom ramen för nuvarande bestämmelser är det möjligt att öka antalet arbetsledare per grupp. Detta är enligt utredningens mening angeläget för att öka möjligheterna till rehabiliterande insatser i samband med beredskapsarbetet.

10.4.4 Könsro//sfördomar I kapitel l beskrivs de dominerande förvärvshinder som utestänger den potentiella arbetskraften från arbetsmarknaden. Många av dessa under är

SOU 197924 Persona/planering. . . 461

gemensamma lör de flesta grupper som står utanför arbetskraften. Vissa hinder är emellertid mer kännbara för vissa grupper. Det gäller de hinder som genom kvardröjande könsrollsmönster i större utsträckning försvårar för män och kvinnor att bryta in på typiskt “kvinnliga” respektive “manliga” yrkesfält på arbetsmarknaden. Även om en del inbrytningar har skett på nya yrkesområden är arbetsmarknaden fortfarande könsuppdelad. Traditionellt yrkesval är ett förvärvshinder, särskilt på orter där utbudet av arbetstillfällen är ensidigt begränsat till manliga eller ”kvinnliga” yrken. Genom lagar. förordningar och avtal söker man garantera jämställdhet i arbetslivet. Den statliga jämställdhetsförordningen och jämställdhetscirkuläret (SFS 1976:686. 687) är ett exempel på detta. Där åläggs statliga myndigheter att upprätta aktionsplaner för att öka jämställdheten på den statliga arbetsmarknaden. Vid större rekryteringar skall i samarbete med arbetsmarknadsverket kampanjer genomföras för att motverka sned könsfördelning. De statliga myndigheterna skall anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen enligt särskilda regler. Vidare har avtal om jämställdhet i arbetslivet träffats mellan PTK respektive LO och SAF. Parterna förbinder sig i båda avtalen att verka för jämställdhet mellan kvinnor och män inom det gemensamma avtalsområdet. Jämställdhetskommittén gav i sitt betänkande “Jämställdhet i arbetslivet” (SOU l978z38) forslag till en lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Förslaget och proposition 1978/79:l75 syftar till att ge den enskilde skydd mot diskriminering på grund av kön, ställa krav pâ arbetsgivare att bedriva ett aktivt arbete förjämställdhet. rikta ökad uppmärksamhet mot fall av diskriminering och brister i jämställdhetsarbetet samt att markera slatsmakrernas erkännande av mâ/erjämställdhel mellan kvinnor och män. Inom arbete för att öka jäm-

arbetsmarknadsverket pågår ett omfattande

ställdheten på arbetsmarknaden. En rad försöksverksamheter har bedrivits. en del i samarbete med andra statliga myndigheters jämställdhetskommittéer. Vid Volvo Bergslagsverken i Köping pågår försök med att stimulera kvinnor med rutinbetonade arbetsuppgifter att pröva mer kvalificerade arbeten. Sedan 1 januari 1978 pågår i Ludvika en tvåårig teknisk gymnasieutbildning för kvinnor, som arbetar eller arbetat inom industrin. i syfte att de på sikt skall kunna få tekniska befattningar inom företagen som ritare, biträdande produktionstekniker. arbetsledare. arbete inom utbildningssektorn etc. För att intressera fler män för att söka arbete inom vårdyrken startades 1977 “Män i vården. Påjämställdhetsdelegationens initiativ bedrivs sedan l juli 1974 ett försök med kvotering vid regionalpolitiskt stöd. I anslagsframställning för budgetåret 1979/80 föreslog AMS att systemet permanentas. Sysselsättningsutredningen har i delbetänkandet Regionalpolitiska stödformer och styrmedel” (SOU 1978:62). i linje med AMS” förslag förordat att som villkor för avskrivningslån. lokaliseringslån och utbildningsstöd skall föreskrivas att minst 40 % av de arbetsplatser som tillkommer till följd av stödet skall förbehållas vardera könet. Möjligheter till dispens bör finnas i samma utsträckning som nu. Den omfattande informationen om jämställdhet i arbetslivet har fort-

462 Persona/planering. . . sou 1979:24

farande inte lett till önskat resultat. Det är därför nödvändigt att arbetsförmedlingen särskilt i samband med ordermottagning men även vid andra kontakter med arbetsgivare poängterar jämställdhetsaspekter. Beredskapsarbetena har numera breddats till allt fler områden av arbetslivet. Beredskapsarbeten och praktikarbeten har under senare år fått en allt större betydelse för att hjälpa nytillträdande på arbetsmarknaden. såsom kvinnor och ungdomar till sysselsättning. Beredskapsarbetet skulle också mer systematiskt kunna användas som ett instrument för ökad jämställdhet. l ökad utsträckning skulle man vid anvisning till beredskapsarbete kunna sträva efter att placera in män och kvinnor på typiskt “kvinnliga” respektive “manliga” yrkesområden. Enligt Förslag i avsnitt lO.2.5 skulle till de större beredskapsarbetsplatserna minst 40 % av vardera könet hänvisas. Behovet av att bredda urvalet av utbildning och yrken gäller såväl ungdomar som vuxna. I flertalet län. men mest omfattande i Stockholms län, bedrivs för närvarande en försöksverksamhet med vägledningsgrupper för ungdomar och nyttillträdande eller återinträdande kvinnor. Avsikten är att komplettera enskilda utredande och vägledande samtal. Syftet med gruppvägledning är att aktivera den sökande inför arbets- eller yrkesvalet och att öka informationsutbytet. Genom att arbeta i grupp tillsammans med andra med likartade problem i en liknande situation kan den sökande få nya erfarenheter och uppleva personligt stöd. Under sammanlagt l6 timmar fördelade under en tvåveckorsperiod diskuteras i grupper yrkesvalets innebörd, personliga förutsättningar och begränsningar. yrkesoch arbetsmarknadsaspekter samt individuella valmöjligheter. Yrkesvägledare, arbetsförmedlare - och i vissa fall psykolog - är gruppledare. Dessa vägledningsgrupper är ett verkningsfullt hjälpmedel för att bredda yrkesvalet för ny- och återinträdande på arbetsmarknaden i allmänhet. Särskilda grupper som bör ha nytta av vägledningsgrupp kan vara t. ex. invandrare samt män och kvinnor som överväger att bryta in på typiskt “man- “kvinnliga yrkesområden. I en vägledningsgrupp kan då liga” respektive

gemensamma problem, tveksamhet inför den nya rollen på arbetsmarknaden

etc. diskuteras. Den försöksverksamhet med vägledningsgrupper som nu pågår skall följas upp av AMS under våren 1979. Sysselsättningsutredningen vill dock i detta sammanhang understryka det värdefulla i att använda vägledningsgrupper i syfte att nå ytterligare grupper av ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. Även vid driftsinskränkningar bör vägledningsgrupper kunna göra en insats för att motivera personal att bredda sitt yrkesval. Ungdomarnas situation i samband med könsrollsbundna yrkesval liksom vissa insatser inom arbetsmarknadsutbildningen för att bryta könsrollsmönstret på arbetsmarknaden diskuteras i kapitel 8.

10.4.5 Invandrare l kapitel 11 behandlas invandringens betydelse för den totala sysselsättningsutvecklingen. De invandrare som redan befinner sig i Sverige har i flera avseenden en svag ställning på arbetsmarknaden. De har bl. a. en arbetslöshet som är högre än svenskarnas. En orsak härtill är bristande kun-

SOU l979i24 . . 463

Pe/sona/p/arzeringr.

skaper i svenska språket. Många arbetsgivare är rädda för de kostnader som uppstår for den lagstadgade rätten till svenskundervisning. Flera undersökningsresultat visar att många finländska invandrare får svåra sociala problem. Av rapporten Betingat arbetsföra (SOU 1977:89), framgår att bland de utslagna respektive utslagningshotade personerna vid Volvo- Skövdeverken fanns huvudsakligen unga män med kort anställningstid och psykosociala besvär, i de flesta fall med alkoholproblem. Dessa var ofta invandrare med mycket bristfälliga språkkunskaper och som ofta saknade yrkeserfarenhet. En undersökning i Stockholm visade mycket hög andel dödsfall till foljd av missbruksproblem och självmord bland finska invandrare. Ytterligare en indikatorpå invandrarnas utsatta läge är förekomsten av handikapp. av AMS” arbetssökandestatistik framgår att i åldersgrupperna under 44 år är en lägre andel av de finska arbetssökande männen arbetshandikappade än av de svenska. I åldersgrupperna 45 år och över är emellertid en betydligt större andel av de finska männen arbetshandikappade. I t. ex. åldersgruppen 55-59 år är 42 % av de finska männen arbetshandikappade mot 20 % av de svenska. För kvinnornas del är skillnaderna inte så markanta men redan i 35-årsgruppen är en större andel av de finska än av de svenska arbetssökande kvinnorna arbetshandikappade. En större andel av de finska medborgarna än av de svenska fanns i grupperna socialmedicinska och rörelsehindrande arbetshandikapp. Ca 10 % av dem som besöker arbetsförmedlingen är utländska medborgare. I storstadsområdena är andelen väsentligt högre. I t. ex. Stockholms län är ca 25 % av de arbetssökande invandrare mot 10 % av länets invånare. De utländska medborgarna är dock underrepresenterade i vissa typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. ljanuari 1978 var andelen utländska medborgare i t.ex. beredskapsarbete ca 5 %. l den potentiella arbetskraften finns bl. a. de hemarbetande invandrarkvinnorna. Detta är en grupp vars forvärvshinder är mycket omfattande. Förutom att de har samma typ av förvärvshinder som andra hemarbetande är de isolerade dels p. g. a. språksvårigheter och olika anpassningsproblem. dels genom att de samtidigt har förlorat kontakten med sitt hemland och sin egen kulturkrets. För kvinnor från vissa länder gäller även att de kommer från landsbygden och ett patriarkaliskt system, de har låg grundutbildning och har varken arbetat i hemlandet eller i Sverige. Denna grupp kan uppskattas till ca 30 000 och består till stor del av turkiska och assyriska kvinnor. invandrarnas allvarligaste handikapp är de bristande kunskaperna i svenska. Arbetsgivarna måste enligt lag ge betald ledighet för utbildning for icke svensktalande invandrare. Det är emellertid arbetstagaren som själv skall bevaka sin rättighet att få svenskundervisning. Arbetsgivarna har inte särskilda skäl att stimulera de anställda till att gå igenom undervisningen. Om de inte gör det minskar arbetsgivarens kostnader. Det är inte tillfredsställande att trots den nuvarande lagen många invandrare på arbetsplatserna fortfarande har mycket bristfälliga eller nästan inga kunskaper i svenska. Det bidrar naturligtvis till deras sociala isolering. Det innebär att det är uppenbara risker för deras säkerhet_ svårigheter att läsa svenska meddelanden etc. Av dessa skäl borde det vara naturligt att kräva att den av arbetsgivaren bekostade ledigheten för utbildningen i svens-

464 . . Personalp/anering.

ka åtminstone i huvudsak (t. ex. till 75 %) var avslutad innan det egentliga arbetet Fick påbörjas. Invandrare som tas emot i Sverige p. g. a. humanitära eller politiska skäl bör - såsom också sker i stor utsträckning - ha rättighet att på statens bekostnad få motsvarande svenskutbildning. Ett system med denna uppbyggnad bör enligt sysselsättningsutredningens uppfattning med Förtur prövas av den kommitté som tillsatts För att utreda frågan om svenskundervisning För invandrare. Sysselsättningsutredningen anser att det är mycket väsentligt att arbetsmarknadspolitiken och däri arbetsförmedlingen i olika avseenden är anpassad till att kunna hjälpa den enskilde arbetssökanden oavsett nationalitet och språkkunskaper. Det ansåg också den arbetsgrupp inom AMS som våren 1978 lämnade en rapport med Förslag om arbetsförmedlingens service till invandrare Gruppen Föreslog Förstärkning inom Förmedlingens samtliga områden såsom platsförmedlingen, yrkesvägledning, AMU, beredskapsarbete m. m. Man framhöll särskilt att det är angeläget att man i planeringen av olika åtgärder beaktar invandrarnas behov av åtgärder. Det är mycket att arbetsförmedlingen, kommunerna och andra viktigt samhällsinstitutioner når ut till invandrarfamiljerna och då inte minst de hemarbetande kvinnorna. För detta krävs ofta uppsökande verksamhet. Det är dock angeläget att ansvarsfördelningen mellan de olika samhällsorganen För denna verksamhet Uppsökande verksamhet bland innoga klargörs. vandrare är inte enbart av intresse För arbetsförmedlingen. Eftersom är mycket personalkrävande och den uppsökande verksamheten av temporär karaktär är det en verksamhet som till viss del kan bedrivas som kommunalt beredskapsarbete och då i samverkan mellan kommunerna och invandrarorganisationerna. För arbetsförmedlingen är det även väsentligt att ha personella resurser För att kunna ge grundlig information om arbetsmarknaden till både enskilda invandrare och grupper samt att kunna göra erforderliga utredningar om den enskilde arbetssökande invandrarens situation och förutsättningar. Förmedlings u och utredningsarbetet För sökande grupper med bristande kunskaper i svenska språket tar dessutom betydligt längre tid För arbetsförmedlaren. I invandrartäta kommuner kan det vara en fördel om det finns förmedlare med kunskaper i de oftast förekommande invandrarspråken. Det måste dock finnas tillgång till tolkar som är väl insatta i den terminologi som används inom arbetsmarknadsområdet. och hemarbetande kvinnor är introduktionen i För invandrarungdomar arbetslivet särskilt viktig. Det gäller både vid nyanställningar på den reguljära arbetsmarknaden och vid beredskapsarbeten. För tidigare hemarbetande invandrarkvinnor som saknar yrkesutbildning och inte är direkt studiemotiverade skulle beredskapsarbetet i vissa fall kunna kombineras med en introduktionskurs inom AMU:s ram. I princip enligt den modell som kursen “Arbetsliv och utbildning har men med förlängda praktiktider i form av beredskapsarbete. Olika former av försöksverksamhet bör också kunna ske på den reguljära arbetsmarknaden. l proposition 1978/79:100 (budgetpropositionen avseende 1979/80) Föreslår regeringen riksdagen att invandrarverket tilldelas ett anslag Invandrarverket 1 Vårt ansvar För invand- på 3,7 milj. kr för s. k. bidrag till avgränsade projekt”. rama AMS l978. kan ur detta anslag bl. a. lämna bidrag För Försöksverksamheter, s. k. in-

. . 465

Persona/planering.

vandrarprojekt till bl. a. fackliga organisationer i syfte att leda till en breddad opinionsbildning och upplysning i invandrarfrågor. lnvandrarverket har bl. a. lämnat bidrag till Fastighetsanställdas förbund och Hotell- och restauranganställdas förbund för informationsaktivitet bland invandrargrupper. Under innevarande budgetår 1978/79 har verkstadsklubben vid Volvo- Torslandaverken fått bidrag till kartläggning av invandrarnas informationsoch tolkproblem, familjekurser för turkar och försöksverksamhet för att bryta utslagning bland nyinflyttade finska ungdomar. Projektbidrag har tidigare inte lämnats till någon verksamhet vid en arbetsplats utan har varit mer generellt inriktade i form av informations- och konferensverksamhet. Sysselsättningsutredningen anser att arbetsgivarna och de fackliga organisationerna tillsammans med berörda invandrarorganisationer har en viktig uppgift i att medverka till ökad förståelse och kontakt mellan invandrare och svenskar på arbetsplatserna. De fackliga organisationerna bör därför ges ökade ekonomiska möjligheter att starta olika typer av invandrarprojekt på arbetsplatserna i syfte att minska isoleringen och utslagningen av invandrare.

10.5 Behovet av en utbyggd

arbetsförmedling

Arbetsförmedlingen har en nyckelroll vid genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Det är här de politiska intentionerna skall möta den enskilde individen. Allmänhetens bedömning av arbetsmarknadspolitikens effektivitet och möjligheterna att få stöd och hjälp hänger alltså nära samman med vilken service som kan ges på arbetsförmedlingen. Detta är i sin tur i hög grad beroende av de resurser som står till arbetsförmedlingens förfogande. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning har vi nått ett läge i utbyggnaden av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna där uppmärksamheten i första hand måste riktas mot möjligheterna för arbetsförmedlingen att förverkliga de uppställda målen. För att uppskatta behovet av en utbyggd arbetsförmedling gör utredningen först en kortfattad genomgång av utvecklingen sedan mitten av 1960-talet och de krav som ställts på arbetsförmedlingen i relation till resurstilldeningen. En sådan genomgång är emellertid inte tillräcklig för att bedöma resursbehovet under 1980-talet. Sysselsättningsutredningen har på olika områden förutsatt att det skall ske en betydande höjning av ambitionsnivån. Detta kommer också att ställa ökade krav på arbetsförmedlingen. Utredningen gör med dessa två utgångspunkter en bedömning av behovet av förstärkt arbetsförmedling.

l0.5.1 - Ökade krav på arbetsförmedlingen utvecklingen sedan mitten av 1960-ta/et

Sedan början av 1960-talet har den selektiva arbetsmarknadspolitiken snabbt växt ut. Riksdag och regering har i takt därmed lagt en rad nya arbetsuppgifter på arbetsförmedlingen, som är verkställande organ för arbetsmarknadspolitiken. Allt fler sökande har samtidigt anlitat arbetsförmedlingen.

466 . . Persona/planering.

Arbetsförmedlingen arbetar i strömmarna på arbetsmarknaden. Redan i 2 har vi konstaterat att mer än en miljon antingen byter arbete kapitel eller kommer till arbetskraften och börjar en anställning under ett år. Under ett år registreras ca 700 000 som arbetssökande vid arbetsförmedlingarna varav ca 425 000 registreras som arbetssökande utan arbete För omedelbar placering. Många av dessa återkommer flera gånger under ett år. Ca 270 000 personer som ar arbetslösa registrerades en eller flera gånger under år 1977 på arbetsförmedlingen. Antalet besök vid arbetsförmedlingarna uppskattas till flera miljoner per år.

Förmedlingen besöktes traditionellt i första hand av arbetslösa personer

som hade rätt till arbetslöshetsersättning genom erkänd arbetslöshetskassa. Antalet kassamedlemmar har ökat avsevärt, är 1965 fanns knappt 1,6 milj. medlemmar i de erkända arbetslöshetskassorna mot 1977 drygt 2,9 milj. Det kontanta arbetsmarknadsstödet till nytillkomna på arbetsmarknaden och arbetslösa som inte är anslutna till arbetslöshetskassan tillkom 1974 och beviljades 61200 personer under 1977. AKU visar också att andelen av de arbetslösa som besöker arbetsförmedlingen har ökat kraftigt. 1967 och

Budgetåret 1967/68 Totalkostnad 1674 milj kr (%) Kontant stöd vid arbets- Arbetsförmedlingsservice (11) löshet (10) Skyddad sysselsättn. (2), Arkivarbete (3) Regionalpolitik (10) Övriga åtgärder för handikappade (1) I / Övr. arbetsmarknads- S_ politiska âtg. (2) Arbetsmarknadsutbildning (21)

Beredskapsarbete (40)

Budgetâret 1977/ 78 Totalkostnad 10 747 milj kr Kontant stöd vid arbets_ Arbetsförmedlingsservice (7)

Stdäsiyiieltla-ábrupp:

Skyddad sysselsättn. (2) Halvskyddad sysselsättn. (2) byggnad (3) Regionalpolitik (6) Arkivarbete (8) Övr. arbetsmarknadspolitiska åtgärder (5) Övriga åtgärder för handikappade (2)

Beredskapsarbete (29) Arbetsmarknads- Figur 10.3 Procentuell utbildning (29) fördelning av arbetsmarknadsverket.: kostnader budgetåret: 1967/68 och 1977/78. (%) och milj. kr.

Persona/planering. . . 467

1977 låg arbetslösheten på ca 2,1 %. 1967 sökte 63 % (ca 50000) av de arbetslösa varje vecka arbete genom förmedlingen. 1977 hade andelen stigit till 84 % (63 000). Även andra förändringar har skett i sökandeströmmen. Kvinnorna utgör nu hälften av dem som anmäler sig vid arbetsförmedlingen, ungdomar, tjänstemän och s. k. ombytessökande kommer i ökad utsträckning till förmedlingen. Det totala anslaget för arbetsmarknadsverket (AMV) var budgetåret 1967/68 knappt 1,7 miljarder och uppgick 1977/78 till drygt 10,7 miljarder. Fördelningen av AMV:s anslag på de olika verksamhetsområdena framgår av figur 10.3. Anslagen för beredskapsarbetare och arbetsmarknadsutbildning har blivit fem respektive nästan tio gånger större medan anslaget för arbetsformedlingsservice endast har fyrdubblats. 1 det senare anslaget ingår utgifter for personal till arbetsförmedlingen men även utgifter för AMV:s ADB-utvecklingsarbete. Den största ökningen har således fallit på arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. År 1967 berördesi medeltal 49 000 personer. eller 1,3 % av arbetskraften av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och år 1978 168 000 eller drygt 4 %. Arbetet med de individinriktade åtgärderna kräver stora insatser från arbetsförmedlingen. Det bör också observeras att förmedlingens personal är djupt engagerad i genomförandet av de olika utbildnings- och sysselsättningsprogrammen. Inom AMV har man dessutom successivt decentraliserat olika delar av verksamheten från central nivå till länsarbetsnämnd och arbetsförmedling. Detta har varit motiverat med hänsyn till den snabbt ökade volymen och att åtgärderna bör sättas in snabbt och i vissa fall anpassas till lokala förhållanden, men arbetsförmedlingens administrativa uppgifter har därmed också ökat.

A ;betsförmedlingens olika uppgifter

Arbetsförmedlingen har tre huvudfunktioner i sitt individintriktade arbete information, platsförmedling och arbetsförberedande åtgärder. Till dessa kommer den administrativa funktionen. skall också föl- Arbetsförmedlingen ja utvecklingen på arbetsmarknaden samt föreslå och själv vidta åtgärder som betingas av utvecklingen. Arbetsförmedlingen skall ge muntlig och tryckt allmän information till arbetssökande och arbetsgivare om arbetsmarknaden, arbetsmarknadsläget och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Allt eftersom sökandeströmmarna har ökat och förändrats och arsenalen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har växt ut har denna uppgift blivit alltmer omfattande. Bland den tryckta informationen intar de regionala och riksomfattande

platslistorna en särställning. Övergången till öppen förmedling 1967 innebar

att den traditionella p/atsjörmedlingen, där den sökande vid personlig kontakt med förmedlaren fick information om lediga platser, i viss utsträckning ersattes med att den arbetssökande själv fick ta del av platsinformationen i tryckta platslistor. Samtliga sökande fick i princip tillgång till information om hela platsutbudet. Syftet var att inom ramen för de begränsade personella resurserna bereda utrymme för det omfattande arbetet med arbetsförberedande och sysselsättningsskapande åtgärder. Den öppna förmedlingen m0difierades 1974 eftersom försöken visade att en större del av de arbetssökande än man hade förutsett hade behov av en mer individuell service även i

468 . . Personalplanering.

fråga om platsförmedling. Det minskade utbudet av lediga platser på marknaden har också varit avgörande för förändringarna. Iden modifierade öppna förmedlingen behöll man de tryckta platslistorna men det blev på nytt regel att varje arbetssökande skulle skrivas in. Kontakten mellan förmedlare och arbetssökande ökade på nytt. Förmedlingen fick en klarare bild av sökandeströmmen. Under 1970-talet har metodutvecklingen för individuell platsförmedling intensifierats (se vidare avsnitt l0.5.3 och 105.6). Metodutvecklingen av platsförmedlingen och den Förbättrade platsinformationen har bidragit till att nya sökandegrupper funnit anledning att komma till förmedlingen. 1 samma riktning har lagen om all/nån platsanmä/art (SFS 1976:157) verkat i de tio län där den hittills tillämpats. AMV har ansvaret för förmedling av praktikplatser. Verksamheten har påverkats av att man inom utbildningsväsendet alltmer betonar behovet av arbetslivsorientering. Inom grundskolan pågår försök med utökad pryo. Inslag av praktik blir obligatorisk i allt fler utbildningar på gymnasie- och högskolenivå. En ny organisation för kulturarbetsförmed/ingerz infördes 1977 varvid förmedlingens service för kulturarbetarna utökats väsentligt. Det direkta förmedlingsarbetet har också fått ökad omfattning vad beträffar det internationella samarbetet. Sedan 1954 finns en överenskommelse mellan de nordiska länderna om en/i-i nordisk arbetsmarknad. År 1973 träffades ett kompletterande avtal mellan Sverige och Finland som preciserar arbetsgången vid förmedlingssamarbetet mellan dessa två länder vilket innebär ett ökat åtagande från arbetsförmedlingens sida. Vi har också tidigare beskrivit vissa invandrargrztppers svåra situation på arbetsmarknaden och vad denna ställer för krav på arbetsförmedlingen. De arbetsförberedande åtgärderna har fått större omfattning och en annan inriktning som en följd av att nya grupper har sökt arbete och hjälp vid arbetsförmedlingen. Den ökade utslagningen och de ökade svårigheterna för de arbetshandikappade på den reguljära arbetsmarknaden har påtalats i sysselsättningsutredningens betänkande “Arbete åt handikappade”. Förmedlingens uppgifter för de arbetshandikappade är inte enbart begränsad till dem som är anmälda på arbetsförmedlingen och utan arbete. Man skall också försöka hjälpa dem som är placerade i arbetsförberedande åtgärder till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Detta gäller även personer i arbetsmarknadsutbildning och i beredskapsarbete men också t. ex. dem som har anställning i arkivarbete och på verkstäder för skyddat arbete. År 1967 fanns i genomsnitt ca 3 600 personer i arkivarbete och ca 6 800 på verkstäder för skyddat arbete. År 1978 var motsvarande siffror ca 15 400 respektive 17 200. Arbetsförmedlingen skall ta fram alla arkivarbetsplatser och svara för att platserna är besatta. Arbetsförmedlingen skall också anvisa sökande till de skyddade verkstäderna. Även den halvskyddade verksamheten har ökat. 1969 fanns drygt 700 halvskyddade platser och 1978 ca 12000 platser. Arbetsförmedlingen har ackvirerat dessa platser genom att i varje enskilt fall förhandla med arbetsgivare och fackliga organisationer. Beredskapsarbetenas omfattning har varierat beroende på konjunxturläget. inriktningen på beredskapsarbeten har förändrats påtagligt under 1970-talet. Som exempel kan nämnas att budgetåret 1972/73 utgjorde anläggnings-

Persona/planering. . . 469

arbetena 49 96 och tjänste- och vårdsektorn 32 % av samtliga sysselsättningsdagar mot budgetåret 1976/77 10 % respektive 64 %. Som beskrivits i avsnitt 10.3.4 har kraven på att beredskapsarbetet skall ge god arbetslivsorientering och vara ett led i rehabilitering etc. ökat. Detta innebär större insatser från arbetsförmedlingen såväl vid ackvisition av platserna som vid anvisning och uppföljning av sökande. Arbetsmarknadstrtbildning har under det redovisade årtiondet ökat betydligt i omfattning. 1977/78 påbörjade ca 155 000 personer arbetsmarknadsutbildning mot ca 70000 vid lågkonjunkturen 1968. Bakom varje ansökan om arbetsmarknadsutbildning i kursform (budgetåret 1977/78_ 93 000) ligger en utredning om den sökandes situation på arbetsmarknaden och om lämplig inriktning på utbildningen med hänsyn till den sökandes förutsättningar och arbetsmarknadens behov. Inriktningen av AMU har också förändrats och blivit mer resurskrävande för både SÖ och AMV. Ett exempel är den fyra veckor långa orienteringsoch utredningskursen “Arbetsliv och utbildning” som även under kursens gång behöver en omfattande medverkan från arbetsförmedlingen. Till varje ALU-kurs är i dag minst en arbetsförmedlare knuten. Det har också tillkommit fler typer av ALU-kurser, som exempel kan nämnas ALU-kurs om 20 veckor för socialt handikappade. Under 1977 ökade_löretagsutbildningen genom den s. k. 25-kronan som utgår för arbetstagare som löper risk för avskedande och permittering. l genomsnitt var under 1977 ca 46 600 personer/månad i Företagsutbildning, Detta innebär en ökning med ca 36000 personer från året innan och med 43 000 ijämförelse med år 1967. För senare delen av 1978 hade det genomsnittliga antalet personer i Företagsutbildning sjunkit till 14 000/månad. Arbetsförmedlingen har beslutanderätt i företagsutbildningsärenden och skall också tillsammans med de fackliga organisationerna ha tillsyn över verksamheten. Detta innebär tidskrävande kontakter och ett nära samarbete med företagen och de fackliga organisationerna liksom ett omfattande administrativt arbete.

Arbetsförmedlingens externa arbetsuppgifter

Sysselsättningsutredningen påtalade i delbetänkandet “Arbete åt handikap-

pade” de omfattande arbetsuppgifter som AMV har som följd av främjandelagen fr. o. m. 1974 och innan dess de s. k. äldrelagarna från 1971. Med utgångspunkt från dessa lagar har anpassningsgruppernas verksamhet vuxit fram. l riket fanns i slutet av 1978 över 6000 anpassningsgrupper med ca 25000 ledamöter. Arbetsförmedlingen är sammankallande i grupperna. Med ett sammanträde per månad erfordras minst 300 årsarbetare. Förmedlingen skall som beskrivits i avsnitt 10.3.l.2 inom grupperna verka för inplacering av äldre och handikappade enligt främjandelagen samt för att förebygga utslagning. Förmedlingen skall dessutom utbilda och informera ledamöterna.

Åtgärderna i samband med driftsinskränkningarna har blivit mer forma-

liserade och omfattande sedan främjandelagen tillkom. Länsarbetsnämnden

kan inrätta s. k. samrådsgrupper om driftsinskränkningarna är omfattande.

470 . . Persona/planering.

Det har också blivit allt vanligare att en arbetsförmedlare placeras på företagen någon dag per vecka eller kontinuerligt under en viss period för att underlätta omställningsarbetet. har fått en annan inriktning sedan mitten av AMV:s_jämstä//dhetsarbere 1960-talet, då informationen i dessa frågor huvudsakligen skedde från länsarbetsnämnderna. Alla förmedlingskontor skall utarbeta ett jämställdhetsprogram. Som ett viktigt inslag i dessa program ingår informationsaktiviteter till hemarbetande, arbetsgivare och fackliga organisationer. Förmedlingens uppgifter i samband med den alltmer oroande arbets/Ösneten bland ungdomar har närmare beskrivits i kapitel 8. SSA-råd har inrättats i samtliga kommuner sedan 1977. l regel ingår den lokala arbetsförmedi rådets arbetsutskott. Genom tillkomsten av SSA-råden lingens representant har arbetet för ungdomens sysselsättning aktiverats i kommunerna, men en stor del av arbetet, såväl med informationsinsatser av olika slag som med beredskapsarbeten och särskilda kurser for ungdom, faller på arbetsförmedlingen. Förmedlingens deltagande i samarbetsgrupper av olika slag har överhuvud Som exempel kan nämnas att i flertalet kommuner har under taget tilltagit. senare år bildats s. k. näringslivskommittéer. För de flesta kontor kan samarbetet mellan arbetsförmedlingen, de sociala myndigheterna och försäkringskassorna vara mycket tidskrävande. Som en följd av att ett allt större ansvar för arbetsförmedlingsverksamdelaktighet i heten har lagts ut på fältet och att arbetsmarknadsparternas arbetet blivit alltmer angelägen inrättades 1 januari 1977 disrrikrsarbersnainnderna. l nämnderna finns således arbetsmarknadens parter och kommunerna representerade. Nämnderna sammanträder en gång per månad och har för närvarande utom i några ärendegrupper där man berådgivande uppgifter slutar. Vi har ovan kortfattat redovisat arbetsförmedlingens växande uppgifter för de utökade inom några områden. Det är svårt att uppskatta tidsåtgången att denna omfattande verksamhet inte uppgifterna. Det är dock uppenbart sätt både kvalitativt och kvantitativt kan upprätthållas på ett tillfredsställande av den personalstyrka som arbetsförmedlingen f. n. har. Arbetsförmedlingen hade l juli 1978 knappt 3 400 handläggande tjänstemän (vilket ungefar motsvarar 3 100 helårstjänster) för platsförmedling, arbetsvård och yrkesvägledl 500 kontorsbiträden och expeditionsvakter. Personalen ning samt knappt i landet och har dessutom amär fördelad på 240 arbetsförmedlingskontor bulation 134 orter. Detta kan jämföras med budgetåret 1966/67 till ytterligare hade ungefär l 700 handläggande tjänstemän (eller då arbetsförmedlingen och ca 500 kontorsbiträden och expeditionsvakter förl 500 helårstjänster) delade på 256 förmedlingskontor och 183 orter med ambulation.

av verksamhet det närmaste âret

Förändringar arbetsförmedlingens

och förändringar av verksamheten är nära förestå- Ytterligare utökningar ende. Även dessa förändringar måste beaktas när man skall bedöma vilka resurser verket behöver i framtiden. Riksdagen beslutade i december 1977 om en ny organisation av det skyddade arbetet. Beslutet medför att AMS tillsyn över de skyddade verkstäderna

. . 471 Persona/planering.

förändras i den meningen att det direkta ansvaret for denna verksamhet överförs till en central fristående stiftelse. Kvar hos verket kommer dock att finnas ansvaret för att ta fram underlag för en dimensionering av verksamheten, anvisning av arbetshandikappade, försök med utplacering på öppna marknaden etc. Sysselsättningsutredningen har i betänkandet Arbete åt handikappade lämnat bl. a. förslag om en ny arbetsvårdso/ganisaiion. Förslaget innebär att AMS får det övergripande ansvaret för arbetsvården. Till AMV förs de s. k. arbeismarknadsiizsriruien med prövning och träning, utredningsresurser, ALU-kurser samt den arbetspsykologiska verksamheten. Sysselsättningsutredningen har också föreslagit en aktivering av jrämjande/agen och en åtgärdsplanering för sysselsättning av arbetshandikappade. Efter förslag i regeringens handikapproposition 1978/79:73 har riksdagen beslutat att ett flertal av sysselsättningsutredningens förslag genomförs. Förstärkning av AMV:s personalresurser i den omfattning som sysselsättningsutredningen bedömt för att kunna förverkliga en högre ambitionsnivå har dock riksdagen inte bifallit. Utredningen om allmän ar*bets/ös/iets/öisäkring har lämnat förslag till en allmän arbetslöshetsförsäkring som skall administreras av de nuvarande arbetslöshetskassorna som ombildas och blir offentlig-rättsliga organ. AMS blir tillsynsmyndighet. Denna utrednings förslag innebär ökade krav på arbetsförmedlingens service. Man framhåller att det är önskvärt med tidigare insatser från arbetsförmedlingen för att bereda den arbetslöse sysselsättning. Varsel och uppsägningstid bör utnyttjas i ökad omfattning för att förebygga forsäkringsfallen. Utredningen föreslår bl. a. också lagfåst obligatorisk uppföljning av de försäkringsfall som tenderar mot långtidsarbetslöshet. En redogörelse för dessa ärenden med förslag till särskilda åtgärder bör lämnas distriktsarbetsnämnden senast då den försäkrade, trots förmedlingens insatser varit arbetslös i tre månader. Utredningen framhåller vidare att av de nytillkomna med försäkringsrätt kommer det att finnas grupper som sannolikt kommer att ha behov av en omfattande service. Man har inte närmare beräknat arbetsförmedlingens personalbehov för de nya uppgifterna. Riksdagen har beslutat om åtgärder mot ungdomsarbers/ösheren. Arbetsförmedlingen tilldelas en mycket stor del av arbetet i samband med den höga arbetslösheten bland ungdomarna. Förmedlingen ges huvudansvaret för anskaffandet av praktikplatser och delansvar i utarbetande av åtgärdsprogram och resultatredovisning i distriktsarbetsnämnd och SSA-råd. Vidare föreslås att förmedlare, yrkesvägledare, SYO-personal, psykologer och socialarbetare skall bilda arbetslag på arbetsförmedlingarna. Försöksverksamhet med varvad teori och praktik har vintern 1979 startat i ett 10-tal kommuner. Vid planeringen av utbildningen och vid urval av elever förutsätts arbetsförmedlingen delta. För dessa nya arbetsuppgifter har arbetsförmedlingen dock inte fått några ytterligare personalresurser.

10.5.2 Ökade krav på arbeIsförmed/ingsarberer i _lramriden

Den inriktning på sysselsättningspolitiken som utredningen förordar kommer att ställa mycket stora krav på arbetsförmedlingens insatser både kvantitativt och kvalitativt. Uppgiften är att från ett läge där en mycket stor

472 Persona/planering. . .

andel av befolkningen forvärvsarbetar ytterligare öka sysselsättningen med sikte på att nå målet arbete åt alla. Detta skall åstadkommas i en situation då det finns klara tendenser till utslagning av svaga grupper på arbetsmarknaden. En ökad generell efterfrågan på arbetskraft kommer inte att vara tillräcklig för att utan icke acceptabla påfrestningar på ekonomin klara sysselsänningsmâler att ge också de minst attraktiva grupperna på arbetsmarknaden arbete. Omfattande insatser kommer att krävas. Arbetsförmedlingen skall med olika medel hjälpa dem att ta de arbeten som finns, påverka arbetsutbud av arbetsplatser, medverka till nödvändiga anpassningar i givarnas arbetsuppgifterna och påverka attityder hos både arbetsgivare och arbetssökande. Sådan arbetsförmedling kommer att ställa mycket stora krav på personalresurser.

Den svenska arbetsmarknaden har trots betydande sysselsättningsproblem

under de senaste årens lågkonjunktur ändå mycket små marginaler. En på en delarbetsmarknad kan därför snabbt leda begränsad ökad efterfrågan till balansproblem. De företag som under 1978 önskade rekrytera arbetskraft också i områden av landet som drabbats hårt av lågkonjunkturen redovisade uppenbara problem att få arbetskraft i tillräcklig omfattning. Det berodde inte på att det saknades arbetskraft utan på att de lediga platserna och de krav som företagen ställde inte överensstämde med förutsättningarna och önskemålen hos dem som sökte arbete. Arbetsgivarna räknar med att man kan välja och ställa stora krav på arbetskraften särskilt i tider med hög arbetslöshet. Arbetsgivarna lörsöker t. ex. undvika handikappade eller grupper som erfarenhetsmässigt har hög frånvaro. En del företag nyrekryterar endast till en viss typ av arbetsuppgifter - ofta de minst eftertraktade. I andra fall krävs särskild kompetens for att erhålla en anställning t.ex. för vissa personalgrupper i vårdsektorn. De arbetslösa ställer också krav på arbetstillfällena. Man vill i första hand ha ett arbete som man nyutbildats till respektive har erfarenheter av. Man bra arbetstider och undvika till vill ha en god arbetsmiljö, långa restider arbetet. Benägenheten att flytta för att få ett arbete har också begränsats bl. a. p. g. a. att båda makarna i en familj forvärvsarbetar i större utsträckning. har blivit alltmer uttalade. Arbetets betingelse

Kraven på arbete på hemorten

skall sammanfattningsvis kunna kombineras med individernas fysiska och psykiska förutsätningar och sociala situation utanför arbetslivet. Kraven på förmedlingsinsatserna har också förändrats. Arbetslösheten har delvis ändrat karaktär. Nya grupper har tillkommit bland de arbetssökande. De som inte har bestämd yrkesinriktning och yrkeserfarenhet dominerar. Det gäller t. ex. kvinnorna, invandrargrupper och ungdomarna. Kraven på olika yrkesförberedande insatser innan det egentliga förmedlingsarbetet påbörjas har ökat. Samtidigt har genom hela samhällsutvecklingen också individernas vilja och möjlighet att ställa kvalitativa krav på den service som förmedlingarna ger kommit att öka. Förbättrade ekonomiska villkor for de arbetslösa har också givit dem större möjligheter att mera kritiskt välja mellan de platserbjudanden som kan komma. De ovan antydda tendenserna kommer allteftersom vi närmar oss arbete åtalla att bli alltmer uttalade och behovet av att ge arbetsförmedlingsinsatser for att skapa balans mellan tillgång och efterfrågan också på olika grupper av arbetskraft kommer därmed att bli av avgörande betydelse för att nå målet.

Persona/planering. . . 473

Arbetsförmedlingen måste kunna arbeta med hela strömmarna på arbetsmarknaden (se kapitel 2). De vinster som en bättre fungerande arbetsmarknad kan ge både för den enskilde individen. arbetsgivarna och samhället är betydande. En bättre service till de arbetssökande betyder bättre möjligheter att få ett arbete som passar individens förutsättningar. Det ger i sin tur stora vinster för den enskilde individens upplevelse av trivsel och välbefinnande och färre och kortare arbetslöshetstillfällen. Det gäller både för arbetslösa och s. k. ombytessökande. För arbetsgivarna innebär en bättre arbetsförmedling också lägre kostnader i form av kortare vakanstider. effektivare produktion. minskad negativ rörlighet och utslagning. Sysselsättningsutredningen har understrukit behovet av åtgärder för att underlätta yrkesmässig eller geografisk rörlighet inte enbart för personer som är arbetslösa utan också för de personer som är mest benägna till utbildning eller flyttning. Sådana utvidgade möjligheter för arbetsmarknadspolitiken att påverka arbetsmarknadens funktionssätt i stort är viktiga också för att kunna lösa sysselsättningsproblemen för t. ex. de arbetslösa som är mindre motiverade för utbildning. En breddning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna till personer som inte är arbetslösa kommer att ställa ökade krav på förmedlingen samtidigt som de förbättrade resultaten mer än väl bör motivera dessa ökade insatser. Arbetsmarknaden förändrar därmed arbetsförmedlingens sätt att arbeta. Förändringarna går i riktning mot allt större krav på direkt medverkan i att hjälpa individen till ett arbete som passar hans eller hennes förutsättningar. Arbetsmarknaden utvecklas i riktning mot allt större komplexitet, spridning i arbetsuppgifter, specialisering med påföljande yrkesutbildningskrav. Förändringstakten blir snabbare och därmed kraven på snabb och riktig information om hur arbetsmarknaden ser ut. Den tekniska utvecklingen innebär att kännedom om hur en arbetsplats fungerade för tio år sedan i många fall kan ha litet värde i nuläget. Förmedlingen förutsätts ha en kunskap om hur arbetsmarknaden fungerar som på ett rimligt sätt skall kunna förmedlas till de arbetssökande. Detta kräver fortlöpande och nära kontakter med arbetsplatserna. Det finns begränsade möjligheter till detta med nuvarande resurser. Utvecklingen har också under en lång följd av år alltmer markerat arbetsförmedlarens ställning som ombud för de arbetssökande. Detta är klarast uttalat i främjandelagstiftningen och i organisationen av anpassningsgrupper. Förmedlingen måste samtidigt se till att det kommer arbetssökande till de lediga platserna och ge arbetsgivarna en korrekt och realistisk information om utbudet av arbetskraft. har dessutom Arbetsförmedlingen till uppgift att med olika medel försöka påverka arbetsgivare och fackliga organisationer att driva en anställningspolitik som är förenlig med de sysselsättningspolitiska målen. Samhället har efterhand skaffat sig allt högre ambitioner när det gäller hur arbetsmarknaden skall fungera. Det gäller t. ex. anställning av handikappade, äldre, ungdomsgrupper, kvinnor etc. Arbetsförmedlingens roll är inte enbart att förmedla det arbete som den sökande i första hand vill ha och den arbetskraft som arbetsgivaren efterfrågar. Arbetsförmedlingen måste t. ex. när det gäller jämställdhetsfrågor i många fall påverka både arbetsgivare och den arbetssökande till annat yrkesval eller arbetskraftsval än det ursprungligen tänkta.

474 Persona/planering. . .

Det är i den här skisserade samhällsutvecklingen som arbetsförmedlingen har att verka. Arbetsuppgifternas omfattning och kraven har ökat och kornmer att fortsätta att öka. Man har visserligen fått ett tillskott av personalresurser men inte i en omfattning som svarar mot de ökade kraven och

nya arbetsuppgifterna. Skillnaden mellan de mål som satts upp för verk-

samheten och vad som i verkligheten kan uppnås är ibland alltför stora. Detta hari sin tur delvis lett till att arbetsförmedlarna upplever otillräcklighet i den situation man satts att verka. När man diskuterar förmedlingens resurser och organisation är det väsentligt att man har en realistisk uppfattning om vilka krav som kommer att ställas på formedlingarna i framtiden. En satsning på förmedlingsarbetet får inte uppfattas som att det är frågan om ett enkelt förmedlande av information på arbetsförmedlingen. De kvalitativa kraven på arbetsinsatserna måste betonas.

l0.5.3 Resultat av försök medjöisrärkta_/örmed//ngsresu/*ser

Under de senaste åren har ett flertal försök bedrivits med förstärkta förmedlingsresurser för olika sökandegrupper. Resultaten av försöken visar att det är möjligt att uppnå betydande vinster både för den enskilde individen och för samhällsekonomin av sådana insatser. På sysselsättningsutredningens initiativ har försök bedrivits med intensifierad arbetsförmedling for ungdomar under 20 år hösten 1975 - våren 1976, ökad inplacering av arbetshandikappade i statlig och kommunal förvaltning och vid Volvo samt ett

rehabiliteringsprojekt för ungdomar i Södertälje?

Den direkta effekten av den intensifierade arbetsförmedlingen för ungdom beräknades till en minskning av ungdomsarbetslösheten på försöksorterna med ca 10 %. l försöken med inplacering av arbetshandikappade i statlig och kommunal förvaltning placerades drygt 45 % av försökspersonerna i arbete på den reguljära arbetsmarknaden mot normalt ca lO % per år. Sysselsättningsutredningen beräknade att arbetsförmedlingen hade avsatt ca en veckas arbetstid för varje person som fått arbete på den reguljära arbetsmarknaden. I Volvo-försöket var arbetet huvudsakligen inriktat på redan anställda men med långa sjukskrivningsperioder eller sådana som riskerade utslagning. Den intensifierade verksamheten från företaget, facket och arbets- Försöken är publicerade i förmedlingen ledde bl. a. till ökad sysselsättning och minskad frånvaro. De särskilda rapponer. ekonomiska kalkylerna för alla insatser var klart positiva. l rapporten från Försöksverksamhet med a. lntensifterad arbetsför- försöksverksamheten understryks särskilt behovet av aktiv medverkan från medling för ungdomar, arbetsförmedlingen. rapport från SOFI. över rehabiliteringsförsöket för 22 ungdomar med socialmedi- Kalkylen b. Anställning av arbetscinska handikapp i Södertälje visade att detta projekt - som innebar att handikappade i stat och ungdomarna fick beredskapsarbete med varsin handledare på arbetsplatsen kommun. SOU - överskott i form av ökad produktion genom 1977:90. 1978:81. gav ett samhällsekonomiskt c. Betingat arbetsföra. ungdomarnas arbete och genom minskad resursförbrukning inom kriminal-, SOU 1977:89. sjukhus- och socialvård. d. Finansiella kalkyler för På grundval bl. a. av de ovan redovisade försöken gjorde sysselsättningsrehabiliteringsinsatser för 22 ungdomar i utredningen bedömningar av behovet av personal vid arbetsförmedlingarna Södertälje. stencil. för att stödja de arbetshandikappade. Utredningen utgick bl. a. ifrån att ett

Persona/planering. . . 475

rimligt antagande kunde vara att en arbetsförmedlare i genomsnitt skulle kunna ägna en vecka åt en person som var registrerad som arbetshandikappad på förmedlingen samt att en arbetsförmedlingstjänsteman i genomsnitt kunde avsätta två dagar i månaden för arbete i anpassningsgrupperna. Sysselsättningsutredningen föreslog bl. a. med dessa utgångspunkter att arbetsförmedlingen under en femårsperiod skulle tillföras 2 000 nya tjänstemän, som enbart skulle arbeta med arbetshandikappade. Utredningen underströk att det här var frågan om minimikrav med de ambitioner som utredningen hade givit uttryck for.

Även en försöksverksamhet i Eskilstuna initierad av EFA visar att en

effektiv arbetsförmedling* ger samhällsekonomiska vinster. 1 försöket fick en experimentgrupp intensifierade arbetsförmedlingsinsatser och en kontrollgrupp fick de ordinarie insatserna. Båda grupperna bestod av ca 200 långtidsarbetslösa personer. Med intensifierad arbetsförmedling minskade arbetslöshetstiden både på kort och lång sikt. Under försöket i Eskilstuna utnyttjade kontrollgruppen förmedlingarnas tjänster 1,5 timmar per sökande i genomsnitt mot experimentgruppen 7,5 timmar per sökande. För personalen på företagen gick det åt ca 70 timmar mer för företagsbesök och dylikt för experimentgruppen än för kontrollgruppen. Merkostnaden för den utökade service som experimentgruppen fick på arbetsförmedlingen har beräknats till ca 250 kr per sökande och merintäkten för samhället till ca 6 200 kr. Den genomsnittliga nettointäkten _för samhället uppgår alltså till nästan 6000 per individ. _

AMS har gjort försök med s. k. fasta arbetsformer vid platsförmedling? Syftet är att förbättra metoderna för den individuella platsformedlingen.

Det innebär bl. a. att förmedlaren tillsammans med den sökande går igenom platslistan för att finna ett konkret förslag på lämpligt arbete, s. k. platsförslag. Det skall underlätta för den sökande och ge förmedlaren större kunskap om den sökandes önskemål och erfarenhet. Förmedlaren fortsätter arbetet genom att ge anvisning, d. v. s. ta telefonkontakt med arbetsgivare för att presentera arbetssökande och avtala tid för eventuellt besök och/ eller skriva ut s. k. anvisningskort eller introduktionskort som den sökande kan ta med till arbetsgivaren. Av tabell 10.1 framgår resultatet av en jämförande studie mellan sökande som fått platsförslag resp. anvisning.

Tabell 10.1 Resultatet av försök i Kristianstads län våren 1978 med individuella 1 Redovisas i EFA:s åtgärder vid platsförmedling - uppföljning av gjorda anvisningar och platsförslag betänkande Arbetsmarknadspolitik i förvand- Platsförslag Anvisningar ling, 1978:60 kap. 8. Antal % Antal % (EFA = Expertgrupp för arbetsmarknadsforskning)

Arbetsförmedling med ADB-resurser - förslag Man bör speciellt notera i tabell 10:1 att 59 % av dem som fått anvisning om utbyggt söksystem blev också anställda mot endast 27 % av dem som bara fått platsförslag. och modellkontor.

476 Persona/planering. . . sou 197934

Av studien framgår inte om de som fick anställning också påbörjade arbetet. Resultatet tyder dock på att i de fall som förmedlingen lagt ner mer tid gav detta också ett bättre resultat för den sökande. De ovan berörda försöken med intensifierad arbetsförmedling ger visst underlag för att göra räkneexempel som visar arbetsförmedlingens personalbehov. l sin skrivelse till regeringen om intensifierad arbetsförmedling för ungdom (l977-l0-l l) drog sysselsättningsutredningen den slutsatsen att det är kanske i en del fall nödvändigt att en arbetsförmedlare får ägna en till två veckor på heltid åt en ung arbetssökande. Om var fjärde av de arbetssökande ungdomarna som under budgetåret 1977/78 var anmälda på arbetsförmedling (ca 270 000) ställde sådana krav skulle det enbart för denna uppgift krävas mellan 1 700 och 3400 arbetsförmedlare. Eskilstunaförsöket ger ett mått på tidsåtgången för arbetsförmedling för långtidsarbetslösa (7,5 timmar), men det är svårt att dra generella slutsatser av försöket. Dels gällde det en speciell sökandegrupp, dels genomfördes det på en ort som vid tiden för försöket hade en gynnsam arbetsmarknad. Försöket kan dock tjäna som utgångspunkt för resonemang. Sysselsättningsutredningen menar, efter avvägning av givna fakta, att de ca 8 timmar som i Eskilstunaförsöket ägnades åt varje individ i försöksgruppen torde kunna betraktas som ett minimum med nuvarande ambitionsnivå och nuvarande sammansättning av sökandeströmmen på förmedlingen. Med den höjda ambitionsnivå som utredningen föreslår skulle miniminivån på insatserna snarare ligga på den dubbla tiden (ca l6 timmar) i genomsnitt per arbetslös sökande. insatsen för ombytessökande kan rimligen i genomsnitt ligga väsentligt lägre, men även i denna grupp finns sökande som behöver omfattande bistånd om utslagning skall förhindras. Vid beräkning av det antal tjänster som behöver tillkomma på arbetsförmedlingen måste man dels ta hänsyn till hur stor del av varje förmedlarcs tid som kan ägnas åt direkt platsförmedlings- och utredningsarbete, dels tidsåtgången för att delta i planering och genomförande av kollektiva insatser, delta i samrådsgrupper etc. Kravet på fortbildning är dessutom stort inom arbetsförmedlingens starkt expanderande och föränderliga verksamhetsområde. Även personalen vid arbetsförmedlingarna är naturligtvis frånvarande p. g. a. semester och sjukdom, tjänstledighet av familjeskäl eller för studier, offentliga eller fackliga uppdrag. Ett par punktstudier har gjorts för att utröna hur stor del av förmedlarens tid som disponeras för förmedlings- och utredningsarbete på kontor. F. n. pågår inom AMS en undersökning om “personalens frånvaro och externa verksamhet”. Denna kommer att ge något större underlag för bedömning. T. v. utgår vi från antagandet att 75 sz, av tjånstetiden för nytillkommande personal kan disponeras lör fömedlingsoch utredningsarbete. Huvudströmmarna av sökande på arbetsförmedlingen, som har redovisats i kapitel 2, figur 2:24, bildar grund för de fortsatta beräkningarra. 425 000 individer registreras som arbetssökande utan arbete för omedelbar placering. Av dessa är 75 000 registrerade som arbetshandikappade och personalbehovet för bistånd till dessa enligt utredningens ambitionsnivå har berälnats i delbetänkandet Arbete åt handikappade”. l det följande utgår vi slledes från personalbehovet för en förmedlingsservice med utredningens ambitionsnivå för 350000 arbetslösa samt för de 275 000 övriga som är aktuela vid för-

. . 477 Persona/planering.

medlingen. Med de ovan angivna förutsättningarna skulle arbetsförmedlingen exkl. arbctsvården behöva 3 200 ltelårstjâinster om man utgår från att man skulle kunna ägna åtta timmar i genomsnitt åt varje arbetslös sökande och en timme åt varje ombytessökande och drygt 5 700 helårstjänster om man räknar med maximialternativet 16 timmar resp. 2 timmar. Dessa två räkneexempel skall jämföras med arbetsförmedlingens nuvarande personalresurser, vilka motsvarar ungefär 2 400 helårstjänster exkl. arbetsvården enligt sysselsättningsutredningens beräkningar i handikappbetänkandet. Dock måste erinras om vad som ovan sagts om att en utökad service och en vidgad målsättning för sysselsättningspolitiken sannolikt kommer att öka strömmen av sökande och öka inslaget av sökande som behöver särskilt omfattande bistånd från förmedlingen.

105.4 Arbelsför/necl/ingens_framtida /7(ISOI1a/b0/10V

De redovisade beräkningarna av personalbehoven har utgått från de arbetssökande vid arbetsförmedlingarna Ovan finns dock också redovisat andra områden där förmedlingen med nuvarande resurser inte har möjlighet att på ett tillfredsställande sätt fullgöra de uppgifter som man i princip är ålagda. Det gäller bl. a. att aktivt arbeta med de personer som är placerade i olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. såsom AMU och beredskapsarbete. Det gäller också det omfattande informationsarbetet bland eleverna som slutar grundskolan och övriga aktiviteter för ungdomsgrupperna ofta initierade av SSA-råden. Uppföljning och planering av olika åtgärder samt arbetet som rör distriktsarbetsnämndernas verksamhet är också områden där förmedlingen med nuvarande resurser har begränsade möjligheter. Sysselsättningsutredningens förslag om en samordnad sysselsättningsplanering ställer också ökade krav på deltagande från förmedlingens sida. Utredningen bedömde i “Arbete åt handikappade” som ett minimikrav att arbetsförmedlingen för de arbetshandikappades behov skulle behöva tillföras totalt minst 2 000 helårstjänster under en femårsperiod. Vi hari tidigare avsnitt föreslagit vissa utgångspunkter för bedömningar av personalbehovet med de krav som kommer att ställas på arbetsmarknadsverket vid förverkligandet av en mera ambitiös sysselsättningspolitik. De intensifierade insatserna för att placera de sökande i varaktigt arbete genom arbetsförmedlingen måste ställas i relation till de alternativa insatser från samhällets sida som kan bli nödvändiga för att skaffa individerna arbete eller försörjning på annat sätt. Enligt utredningens uppfattning finns det bristande balans mellan de insatser som görs för att stödja individen genom insatser på arbetsförmedlingen och de resursinsatser som samhället gör i andra former när det gäller sysselsättningsskapande åtgärder eller som en sista utväg förtidspensionering. Aven vid mycket försiktiga beräkningar av tidsåtgången är behovet av stortpersonalökning i runda tal är det frågan om behov av en fördubbling. Utöver de 2 000 tjänster som föreslagits i Arbete åt handikappade” anser utredningen att dessa förslag som läggs i slutbetänkandet som ett minimum kräver att arbetsförmedlingen tillförs ytterligare 2 000 helårstjänster under en femårsperiod. Emellertid måste understrykas att utbyggnaden ändå är begränsad i förhållande till de kraftigt höjda ambitionerna. Personalförstärk-

478 . . Persona/planering.

ningen skall också fördelas på ca 240 orter i landet. En fortsatt hård prioritering av arbetsuppgifterna på arbetsförmedlingen kommer således att krävas. Sysselsättningsutredningen vill i detta sammanhang kraftigt understryka behovet av att statsmakterna i princip tar ställning till en minst femårig utbyggnadsplan för arbetsförmedlingen. Utredningen är medveten om de organisatoriska svårigheter en så snabb expansion kan medföra. Endast om alla berörda parter med kraft medverkar till att undanröja svårigheterna kan expansionen genomföras. Om en tillfredsställande långsiktig planering av arbetsmarknadsverkets inriktning och organisation skall komma till stånd är det emellertid nödvändigt att statsmakterna tar ställning till ramarna för utbyggnaden. Den närmare fördelningen av tjänster i samband med varje års budget kan därefter göras med hänsyn till konjunkturläge och till beslut som påverkar arbetsbördan på förmedlingen. En så snabb utbyggnad som utredningen föreslår kan vidare ställa krav på ett mer flexibelt system för personalrekrytering och lönesättning än den nuvarande aspirantkarriären. Det är frågor som utredningen inte haft möjlighet att behandla. Behov av andra organisatoriska förändringar behandlas i avsnitt l0.5.7. Utredningen är medveten om att krav på personalökningar i arbetsmarknadsverket i den årliga budgetprocessen måste vägas mot andra angelägna samhällsbehov. Utredningen vill dock erinra om de resonemang som förs på andra håll i detta betänkande och som på ett ganska klart sätt visar. att kostnader för en utbyggd arbetsförmedling motsvaras av minskade kostnader för andra åtgärder, bl,a. arbetslöshetsförsäkring och förtidspensionering. Det är resonemang som utredningen förutsätter förs in i varje budgetbehandling.

l0.5.5 Effekterna av personal/örsrärkningen pâ en

arbets/ärmedlingskomor Den personalförstärkning som utredningen här föreslår är helt koncentrerad till formedlingskontoren och kommer att spridas över hela landet. För att ge en mer konkret bild av vad en utökning med totalt 4 000 arbetsförmedlare under en femårsperiod skulle innebära presenterar vi en beskrivning i siffror av arbetssituationen på ett medelstort förmedlingskontor i en kommun med 45 000 personer i arbetskraften. Under december månad 1978 hade kontoret 1330 arbetssökande. Man kan uppskatta att dessa tillsammans gjorde ca 3 300 besök på förmedlingen. Av samtliga arbetssökande var 560 utan arbete och dessutom var 600 i beredskapsarbete. Vid detta kontor finns i dag 24 handläggande tjänstemän, sju aspiranter under utbildning och sju biträden. Inom kommunen finns det vidare 45 arbetsplatser med anpassningsgrupper. Förmedlingen har kontakt med ca 700 arbetsgivare, varav kontinuerlig kontakt med ca 100 bl. a. i samband med pryo. Förmedlingen samarbetar med ca 100 arbetsgivare inom tjänste- och servicesektorerna, vilka anordnar beredskapsarbeten. Dessutom har förmedlingen ett 60-tal kontaktpersoner på andra myndigheter och förvaltningar såsom försäkringskassan, kommunen, landstinget, kriminalvården, skolan, militära myndigheter etc. Den nuvarande arbetsbelastningen på kontoret gör att kontakterna med de sö-

. . 479

Persona/planering.

kande blir mycket flyktiga och man kan heller inte betjäna arbetsgivarna på det sätt som skulle vara erforderligt. Att hinna göra företagsbesök för att skaffa kunskaper om lediga jobb, möjligheterna att placera arbetshandikappade, och för att över huvud taget bygga upp kontakterna med företrädare för arbetsgivare och fackliga organisationer är inte möjligt annat än undantagsvis. Det ovan nämnda kontoret skulle i runda tal få fördubblade personalresurser under en femårsperiod. Med en jämn fördelning över landet av den utbyggnad som vi föreslår skulle ett genomsnittskontor under en femårsperiod få ytterligare tre ril/ savförmed/are per år. Detta tillskott är enligt utredningens mening ett minimibehov om den ökade ambitionsnivån som fastlagts skall bli en realitet.

l0.5.6 Utveck/ingsarbeter som rör

plarsjörmedI/ng

Det utvecklingsarbete rörande platsförmedling som pågått inom arbetsmarknadsverket sedan början av 70-talet har ovan kortfattat beskrivits. Utredningen återkommer här till två delar av detta utvecklingsarbete, nämligen försök med att använda ADB vid platsförmedling och försök med allmän platsanmälan. Ökade personalresurser är inte ett alternativ till en platsförmedling med ADB eller en lagstiftning som innebär skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen. Tillgången till ADB i platsförmedlingen och allmän platsanmälan är ett komplement till de ökade personalresurserna och en förutsättning för att de skall kunna användas på bästa sätt. l utvecklingsarbete med ADB har deltagit en arbetsgrupp med representanter från SAF, LO, TCO och SACO/ SR. Arbetsgruppen har följt olika försök inom arbetsförmedlingen, utvärderat försöken och till AMS styrelse lagt förslag om utbyggnad av terminaler för sökning och bevakning av lediga platser under budgetåren 1979/80-1981/82 och provverksamhet med s. k. modellkontor under 1979/80. Enligt förslaget skulle utbyggnaden ske med 140 terminaler för hela landet och 60 terminaler för de s. k. modellkontoren 197/80 och 250 resp. 300 de två följande budgetåren. Utbyggnaden av ADB-producerade platslistor har pågått sedan budgetåret 1974/75. Sedan sommaren 1978 produceras samtliga platslistor i landet med hjälp av ADB. Under [976/77 startades försök vid några förmedlingskontor med ADB-baserad sökning i datalagrad platsinformation (terminalsökning). Under senare delen av sistnämnda budgetår startade försök med s. k. bevakningsmatchning. Vid terminalsökning söker arbetsförmedlaren med hjälp av en sökterminal fram platsförslag för den arbetssökande. Detta sker när den sökande är närvarande vid terminalen. ADB-assisterad bevakningsmatchning används för att fortlöpande dag för dag under den tid som forflyter tills den arbetssökande nästa gång kommer till arbetsförmedlingen - bevaka den sökandes önskemål om lämpligt arbete. Matchning innebär att den sökandes förutsättningar och villkor jämförs med alla nya platser som inrapporteras till arbetsförmedlingen. Försöken med sökning och bevakningsmatchning har skett dels på lokal nivå, dels som interlokal förmedling mellan länen.

480 Persona/planering. . . SOU l97°t24

AMS styrelse har tillstyrkt arbetsgruppens förslag och har i en framställning till regeringen förslagit att terminalsystemet för sökning och bevakningsmatchning byggs ut etappvis i olika delar av landet. samtidigt med att förmedlingskontoren förstärks personellt. Vidare föreslog AMS att en provverksamhet med s. k. modellkontor skulle få starta hösten 1979 vid arbetsförmedlingarna i Södermanlands län, i syfte att åstadkomma en mer genomgripande effektivisering av alla platsförmedlingsrutiner med hjälp av ADB och en mer allsidig förbättring av förmedlingens service till arbetssökande och arbetsgivare än som kan åstadkommas enbart med söksystemets hjälp. Statskontoret har i en samrådsskrivelse till regeringen tillstyrkt AMS förslag i nämnda avseende. Regeringen har haft förslagen på remiss hos berörda myndigheter och organisationer. Förslagen har med några undantag ntotts av en positiv remissopinion. Riksrevisionsverket har framfört vissa kritiska synpunkter och förordat en långsam takt i utbyggnaden av terminalsystemet. Regeringen hari proposition 1978/792131 föreslagit riksdagen att försöken med modellkontor skall påbörjas och att för detta ändzimål får 60 terminaler anskaffas. Vidare föreslår regeringen att ytterligare 70 terminaler får anskaffas. Det innebär en något lägre utbyggnadstakt än vad AMS förordat. diskuterade redan i delbetänkandet “Arbete Sysselsättningsutredningen åt alla betydelsen av att införa ADB-behandling av informationsllödena inom arbetsförmedlingen. Genom ADB i platsförmedlingen har skapats en En möjlighet att dagligen bevaka nytillkomna platser för arbetssökande. manuell bevakning av de nytillkomna platserna förekommer endast i begränsad omfattning, främst vid mindre kontor, och är inte möjlig att genomföra fortlöpande för ett stort antal sökande. Det är inte möjligt för sysselsättningsutredningen att i detalj ta ställning till det mycket omfattande utredningsmaterialet om ADB i platsförmed- Utredningen vill dock understryka vikten av att det pågående utlingen. lörtsätter. De arbetsuppgifter som arbetsförmedlingen ställs vecklingsarbetet för sysselsättningspolitiken, som utinför genom den höga ambitionsnivå förespråkar, är utomordentligt stora. Utredningen anser det dock redningen väsentligt att AMS och arbetsmarknadens parter fortsätter det pågående utvecklingsarbetet. en del i utvecklingsarbetet har försöken med allmän plats- Ytterligare anmälan utgjort. Lagen om allmän platsanmälan infördes på försök den l oktober 1977 i tre län, Blekinge, Kristianstad och Malmöhus län. Under budgetåret 1977/78 kom efter regeringens beslut ytterligare sju län att omfattas av lagen. Försöken från de tre första länen visade under det första året att ökningen av platsanmälningarna uppgick till cirka 40 %.1 Den fortsatta utvecklingen i dessa tre-och senare tillkomna sju försökslän har visat motsvarande i platstillströmningen. Till de områden där kraftiga ökning platsutbudet har ökat kraftigast hör praktikarbeten och korttidsanställningar, vilket i första hand har kommit den yngre arbetskraften tillgodo. Antalet ombytessökande har också som en följd av den bättre platsinformationen ökat i de tre första försökslänen. EFA-gruppen har redovisat resultat som tyder på att företagen upplevt allmän platsanmälan positivt. i “Arbetsmarknadspolitik ansåg redan i delbetänkandet “Arbete åt alla” i förändring”, SOU Sysselsättningsutredningen infördes utan dröjsmål. För 1978:60 kap 3 EFA. att det var angeläget att allmän platsanmälan

. . 481

Personalplanering.

både de arbetssökande och arbetsgivarna är det svårt att på egen hand få information om det totala utbudet av lediga platser respektive arbetssökande. De uppföljningar som har skett hitintills visar att lagen har haft avsedd verkan, dvs. resulterat i en allmän ökning av de hos förmedlingen tillgängliga platserna och därmed ökade möjligheter för arbetsförmedlingen att ge den sökande en bättre platsinformation. I och med att nya sökandegrupper har kommit till förmedlingen underlättas även arbetsgivarnas rekryteringsarbete. AMS” arbetsgrupp har i sin ovan nämnda rapport föreslagit att lagen från den l mars l979 utsträcks till att gälla hela riket. AMS” styrelse har enhälligt tillstyrkt gruppens förslag och gjort en framställning till regeringen i enlighet med förslaget. AMS har samtidigt framhållit att effekten för olika intressenter av allmän platsanmälan blir föremål för fortsatt utvärdering. l ovan nämnda proposition 1978/79:l31 föreslås att regeringen, eller efter regeringens bestämmande AMS, får föreskriva att lagen skall tillämpas endast beträffande visst eller vissa län. Sysselsättningsutredningen anser det fortfarande angeläget att lagen införs utan dröjsmål i hela riket. Allmän platsanmälan till arbetsförmedlingen är en av förutsättningarna för att nå målet arbete åt alla. Det är dock viktigt att effekterna av lagstiftningen noga följs och att tillämpningsföreskrifterna anpassas och revideras allt eftersom nya erfarenheter framkommer.

l0.5.7 Organisatoriska _ förändringar

Inom AMV har en arbetsgrupp med uppgift att utreda platsförmedlingens organisation tillsatts. l gruppen är arbetsmarknadens parter representerade. Utredningen har tillkommit bl. a. som en följd av de förslag som sysselsättningsutredningen tidigare har lämnat om intensifierad arbetsförmedling för ungdomar (oktober 1977) samt delbetänkandet ”Arbete åt handikappade”. Även utredningen om allmän arbetslöshetsförsäkring förutsätter en utbyggd platsförmedling. Arbetsmarknadens huvudorganisationer har också under de senaste åren framfört krav på att man inom arbetsförmedlingen i betydande skala skall utveckla en individuell platsförmedling. Den nämnda utredningen skall enligt direktiven ta hänsyn till konsekvenserna vid införandet av ADB och hur de personalförstärkningar som sysselsättningsutredningen föreslagit i delbetänkandet Arbete åt handikappade” skall organiseras. Till arbetsgruppens uppgift hör vidare att pröva behovet av förändringar av kontorsnätet. AMS har tidigare påpekat att de största kontoren bör delas upp och att de små kontoren bör byggas ut med mer personal samt att kontor bör inrättas på centralorter i kommuner som saknar arbetsförmedling. De betydande personalförstärkningar som utredningen föreslår medför också att verkets organisation måste anpassas till denna utbyggnad. Betydelsen av närheten till arbetsförmedlingen för de arbetssökande och att kommunerna medverkar i sysselsättningsplaneringen är faktorer som också måste beaktas. Med kommunernas ökade betydelse i sysselsättningsfrågorna följer också nödvändigheten av att ha minst ett verkställande organ - en arbetsförmedling - inom den egna kommunen.

482 . . Personalplanering.

l direktiven till nämnda arbetsgrupp sägs även att gruppen bör beakta vilka konsekvenser förändringarna får beträffande AMS verksamhet. Rikssom en följd av proposition l978/79:73 om “Arbete dagen har beslutat åt handikappade” att AMS i samarbete med Statskontoret får i uppdrag Denna organisationsöversyn ar en att göra en central organisationsöversyn. som AMS får centralt efter införandet av den nya följd av de Förändringar organisationen av det skyddade arbetet samt arbetsmarknadsinstituten. Sysselsättningsutredningen anser det lämpligt att de två nämnda organisationsöversynerna samordnas och att man i det arbetet beaktar de behov av förändringar som krävs i samband med den väsentliga personalförstärkningen som utredningen föreslår. Även den föreslagna utbyggda sysselsättningsplaneringen måste därvid beaktas. Sysselsättningsutredningen förutsätter att den samlade organisationsöversynen blir föremål för remissbehandling. Med hänsyn till frågans vikt bör de berörda myndigheterna och organisationerna ges en väl tilltagen remisstid så att frågan kan få en tillräckligt allsidig belysning. Riksdagen har uttalat att på något längre sikt finns skäl för en mer ingående om arbetsmarknadsverkets organisation och arparlamentarisk utredning betsformer. bör denna utredningsfråga närmare över- Enligt riksdagsbeslutet betänkande har remissbehandlats. vägas när sysselsättningsutredningens vill hänvisa till vad som sägs i avsnitt 10.54 Sysselsättningsutredningen att utan dröjsmål förstärkning av om nödvändigheten påbörja en personell Som framgått av utredningens motiveringar är de här arbetsförmedlingen. föreslagna personalförstärkningarna nödvändiga redan för att arbetsmarknadsverket skall kunna leva upp till de krav som ställs på insatser till stöd - kvinnor, handikappade. inför grupper som nu är arbetslösa ungdomar, vandrare och äldre. Utredningen har också föreslagit - med stöd av sina - att de sysselsättningspolitiska direktiv ambitionerna skall utsträckas till att i större utsträckning också försöka ge hjälp åt grupper som i dag står helt utanför arbetsmarknaden. De personalförstärkningar som utredningen är mot denna bakgrund att ses som miminikrav. Förslagen om föreslagit personell förstärkning avser i allt väsentligt förstärkning av den lokalt placerade arbetsförmedlingspersonalen. Dessa förstärkningar är inte beroende av och kan genomföras utan avvaktan på eventuell övergripande utredning beträffande arbetsmarknadsverkets organisation och arbetsformer.

10.5.8 Represenrarionen i AMS och länsarbersnämndernas styrelser

Det finns också skäl att se över representationen i såväl länsarbetsnämndernas som arbetsmarknadsverkets styrelser. Principen är att arbetsmarknadens paner skall vara representerade. Denna mycket viktiga princip som skall ha förankring hos arbetsytterst speglar att arbetsmarknadspolitiken marknadens parter anser sysselsättningsutredningen alltjämt bör gälla. Den är en viktig förklaring till den i ett internationellt perspektiv framgångsrika arbetsmarknadspolitiken. Den nuvarande representationen bygger emellertid på arbetsmarknaden som delvis förändrats. De offentliga på förhållanden arbetsgivarna har ingen representation. Den mycket snabba expansionen av den offentliga sektorn har lett till att stat och kommun är större arbetsgivare än industrin. Samtidigt har också den utbyggda arbetsmarknads-

. . 483

Persona/planering.

politiken inneburit vidgat samarbete med arbetsgivarna inom den offentliga sektorn, t. ex. när det gäller beredskapsarbeten, arbetsmarknadsutbildning etc. Mot denna bakgrund vore det naturligt att nu få in representation från de offentliga arbetsgivarna i AMS och länsarbetsnämndernas styrelser. När det gäller länsarbetsnämnderna är det naturligt att kommun och landsting blir representerade. När det gäller AMS” styrelse vore det naturligt att såväl kommun- och landstingsforbundet som det statliga arbetsgivarverket fick representation. Det bör liksom f. n. ankomma på regeringen att utse representanter på förslag av berörda organisationer, kommuner och myndigheter. I anslutning härtill kan det finnas anledning att pröva den totala sammansättningen av AMS och länsarbetsnämndernas styrelser, bl. a. med hänsyn till balansen mellan arbetsmarknadens parter.

10.6 Arbetsmarknadspolitisk planering

10.6.l Nuvarande planering inom arbetsmarknadsverket 1974 påbörjade man inom AMS ett omfattande utvecklingsarbete för att få fram ett enhetligt statistiksystem som bl. a. skulle vara underlag för en verksamhetsplanering. Efterhand som detta system utvecklades inleddes också en försöksverksamhet med Verksamhetsplanering inom arbetsförmedlingen. Försöksverksamheten har avslutats och utvärderats och har nu lett till att arbetsförmedlingen fr. o. m. l januari 1979 infört en verksamhetsplanering. Verksamhetsplanering har bedömts som nödvändig för att förmedlingens begränsade resurser skall kunna tas tillvara på bästa sätt. Den mycket omfattande servicen mot arbetssökanden och arbetsgivare kräver en systematisk och fortlöpande prioritering för att insatserna skall kunna inriktas mot de mest angelägna områdena. Arbetsförmedlingens planering omfattas av dels en planering för arbetslagets arbete (förmedlingskontoret eller dess olika sektioner) dels en distriktsvis övergripande planering avseende de samlade arbetsmarknadspolitiska insatserna. Länsarbetsnämnderna ansvarar för den länsövergripande planeringen. Verksamhetsplanerna omfattar kvartal men följs upp varje månad. Verksamhetsplaneringen inleds med en inventering av aktuella problem och behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser. Som utgångspunkt har man den statistik som samlas in vid förmedlingen om arbetssökande, lediga platser, antal varsel och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den konkreta planeringen sker sedan utifrån tillgängliga resurser inom arbetsförmedlingen, arbetsmarknadsutbildningen, beredskapsarbete etc. I planerna anges också ytterligare resurser som är erforderliga för att de problem som finns skall kunna åtgärdas. De verksamhetsplaner som tas fram är också ett underlag för distriktsarbetsnämndens bedömning av läget och behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den nuvarande planeringen är således främst en form av intern Verksamhetsplanering. Länsarbetsnämnderna, som svarar för den länsövergripande planeringen och samordning av arbetsförmedlingsverksamheten, har sedan lång tid gjort

484 Persona/planering. . .

vår- och höstprognoser med uppföljning sommar och vinter över arbetsmarknadsutsikterna inom resp. län. Nämnderna bedömer hur arbetsmarknaden i länet kommer att utvecklas under de två närmaste kvartalen och mer översiktligt under de två kvartalen närmast därefter. Prognoserna visar förväntade förändringar i arbetsmarknadsläget som kan medföra behov av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Prognoserna visar också utvecklingen för de inom länet större näringsgrenarna och branscherna och därmed den kommande arbetskraftsefterfrågan. Även utbudet av olika arbetstagargrupper och de olika gruppernas möjligheter att få sysselsättning tas fram. Bedömningarna utgår från de uppgifter som insamlas genom konjunkturbarometern samt muntliga intervjuer med företag, myndigheter och organisationer samt varselrapporter och den statistik som samlas in vid förmedlingen, dvs. om antalet arbetssökande, lediga platser och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. l viss utsträckning använder man också AKU. Länsarbetsnämnderna har dock inga utredningsresurser för att i sina bedömningar också ta in utvärderingar av effekterna av tidigare insatta arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Prognoserna är också underlag för åtgärdsprogram inom länen och formedlingsdistrikten. Både prognosen och åtgärdsprogrammet skall vara förankrat i länsarbetsnämndens styrelse. På central nivå gör AMS sammanställning av länsprognoserna och bl. a. utifrån denna i vissa fall ett övergripande handlingsprogram där man prioriterar olika delar av verksamheten utifrån rådande arbetsmarknadsläge. l AMS prognoser utgår man i större utsträckning också ifrån andra centrala konjunkturpolitiska bedömningar och prognoser över efterfrågan och utbudsutvecklingen. AMS gör inte enbart handlingsprogram i samband med nämndernas prognoser. Vid behov utarbetar man särskilda allmänna handlingsprogram där man tar ställning till vilka prioriteringar som skall göras, och behovet av framställningar till regeringen om resurser för arbetsmarknadspolitiken. l samband med AMS” årliga anslagsframställning till regeringen redovisar AMS vidare planeringen för dels det innevarande budgetåret; dels för det budgetår som framställningen avser. Man gör även i möjlig mån en långsiktig uppskattning av hur verksamheten kommer att behöva inriktas de närmaste fem åren med hänsyn till de faktorer som är kända avseende utvecklingen på arbetsmarknaden. Både den kortsiktiga verksamhetsplaneringen och den

som sker i anslagsframställningen förankras i AMS” styrelse där arbetsmark-

nadens parter också är representerade. inom arbetsmarknadsverkets verksamhetsområde sker också en mer ininom vissa delar. För byggnadssektorn har utvecklats en gående planering planering som syftar till att fördela starttidpunkterna for byggen under året for att byggarbetskraften skall få en så jämn sysselsättning som möjligt. För att få denna utjämning samlar länsarbetsnämnden in uppgifter om kommande byggnadsarbeten. De s. k. byggarbetsnämnderna. en eller flera inom varje län, lämnar sedan förslag till länsarbetsnämnden, som meddelar byggarbetsgivarna rekommendation om lämplig starttid resp. byggnadstillstånd med angiven starttid för de arbeten som faller under den s. k. byggnadsregleringen. Som ett villkor för byggnadstillstånd anger länsarbetsnämnden vilken ålderssammansättning som arbetsstyrkan skall ha. Även i de fall

. .

Persona/planering. 485

där man lämnar rekommendation om starttidpunkt åldersanges vilken sammansättning som arbetsstyrkan skall ha. Både rekommendationer och byggnadstillstånd kan också ange i vilken utsträckning som lärlingar skall anställas. Arbetsmarknadsverket har också en planering for beredskapsarbeten. För att det skall kunna vara möjligt att i en vikande konjunktur bereda sysselsättning åt arbetslösa fordras tillgång till en tillräckligt stor och lämpligt sammansatt reserv av förberedda objekt i vilka man utan onödig tidsutdräkt

kan bereda sysselsättning åt de grupper som är arbetslösa. Arbetsmarknads-

verkets s. k. objektsreserv av beredskapsarbeten är förberedda sysselsättningsobjekt som är inriktade på en mera näraliggande arbetsmarknadssituation. Objekten tas fram under våren i samarbete med kommuner och myndigheter och avser deras investeringsplaner för i första hand påföljande budgetåret, men också för längre perioder. Även arbeten inom de offentliga tjänste- och vårdsektorerna ingår i objektreserven. Planeringen av arbetsmarknadsutbildningen utgör också en del av den arbetsmarknadspolitiska planeringen. I kapitel 8 har denna del av planeringen beskrivits varför den utelämnas i detta avsnitt.

l0.6.2

Sysselsärmingsurredningens förslag om planering/ör

arbete a°r handikappade

Sysselsättningsutredningen lämnade i delbetänkandet “Arbete åt handikappade” förslag till en åtgärdsinriktad planering för arbete åt handikappade. Förslaget innebar en från lokal nivå uppbyggd planering med två huvudsakliga syften: l. att utgöra en del av det material som ligger till grund för politiska beslut om resurser och 2. att vara vägledande for genomförandet av de konkreta insatserna.

Enligt förslaget var utgångspunkten för planeringen de arbetshandikappades efterfrågan på arbete och i vilka former som de kan få sina behov och önskemål tillgodosedda. Inriktningen av planeringen skulle också vara att finna den ur olika synpunkter lämpligaste resursfordelningen och ange vilka medel och resurser som skulle användas för att uppnå målen. Förslaget till åtgärdsprogram skulle sedan enligt utredningens mening behandlas av distriktsarbetsnämnderna som med sin förankring hos arbetsmarknadens parter och hos kommunerna skulle medverka vid genomförandet av verksamheten. Förmedlingskontorens förslag till åtgärdsplanering skulle sammanställas länsvis och slutligen för AMS tjäna som underlag petita. När statsmakterna fastställt ramarna för arbetsmarknadspolitiken skulle dessa riktlinjer gå ut och resurser fördelas mellan länen och distrikten och där vara utgångspunkt för kommande budgetårs verksamhetsplanering och åtgärdsprogram. Förslaget om en åtgärdsinriktad planering för arbetshandikappade kan ses som en del av det förslag till arbetsmarknadspolitisk planering som beskrivs nedan.

. . 486 Persona/planering.

lO.6.3 Den framtida arbetsmarknadspoliriska planeringen

Ovan redovisas kortfattat den arbetsmarknadspolitiska planering som sker f. n. Det framgår att den nuvarande planeringen i huvudsak är kortsiktig och till stor del en form av verksamhetsplanering for arbetsmarknadsverket. Den politiska förankringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten budsker i riksdag och regering i samband med att arbetsmarknadsverkets getanslag behandlas. Politikerna tar i princip ställning till den övergripande inriktningen av arbetsmarknadspolitiken for det närmaste budgetåret. Som en följd av avsaknaden av en samordnad sysselsättningspolitisk planering på både kort och lång sikt har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fått träda in för att reda ut oförutsedda situationer som med en viss framförhållning i stället skulle varit åtgärder inom de näringspolitiska, regioeller utbildningspolitiska områdena. Till viss del är det i och nalpolitiska for sig arbetsmarknadspolitikens uppgift att på kort sikt korrigera konjunkobalanser etc. på de övriga politikområdena. Det kan dock turbetingade bli en övermäktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken att upprätthålla sysseleller konsättningen under längre perioder inom områden där strukturella sätter djupa spår i sysselsättningen. Det är inte junkturella förändringar heller med arbetsmarknadspolitiska åtgärder som geografiska obalanser skall med de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är åtgärdas på sikt. Avsikten i huvudsak att få temporära lösningar som underlättar nödvändiga omsåsom att i samband med en större strukturomvandling tillse ställningar att de personalinskränkningar som måste till kan uppskjutas med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder till ett ur konjunktursynpunkt lämpligt tillfälle eller att sätta in temporära sysselsättningsskapande åtgärder såsom beredskapsarbete eller arbetsmarknadsutbildning.

Syfte! med den arbetsmarknadspolitiska planeringen

Det är mycket omfattande konkreta arbetsuppgifter som åvilar arbetsmarkoch Ovan har redovisats vilka nadsverket arbetsmarknadspolitiken. sökandegrupper som förmedlingen i dag arbetar med och vilka potentiella som finns. De förvärvshinder som stora delar av dessa grupper grupper har är mycket omfattande. Det medför att det ställs stora krav på de arför att undanbetsmarknadspolitiska åtgärderna och andra samhällsåtgärder För att politikerna skall kunna besluta om erforderliga röja dessa hinder. resurser och for att dessa resurser skall kunna användas på bästa sätt fordras omfattande såsom kunskap om efterfrågan och utbud på bakgrundsdata kort och lång sikt. Den arbetsmarknadspolitiska planeringen - som skall vara en del i den totala sysselsättningsplaneringen - måste utgå från den tillgängliga arbetskraften både på kort och lång sikt. Arbetsförmedlingen är det organ som naturligt har kontakt dels med arbetskraften och de faktiska hinder som gör att vissa har svårt att få ett arbete, dels med arbetsgivarna for att de skall få arbetskraft. Det är viktigt att denna praktiska kunskap om problemen på arbetsmarknaden får bilda också for de mera långsiktiga bedömningarna om arbetskrafutgångspunkt tens utveckling och möjligheterna att sysselsätta personer som står utanför

Persona/planering. . . 487

arbetskraften. Med denna utgångspunkt är det naturligt att arbetsmarknadsverket får möjligheter att utveckla och komplettera det nuvarande planeringsunderlaget så att man också kan göra mera långsiktiga bedömningar på länsnivå. Det framtagna materialet om arbetskraften bör bilda ett underlag för den framtida sysselsättningsplaneringen på länsnivå när det gäller arbetskraften. Den arbetsmarknadspolitiska planeringen bör visa olika handlingsalternativ och vilka samhällsekonomiska effekter som de olika alternativen ger på kort och lång sikt. Planeringen bör således visa vad det innebär för samhällsekonomin om t. ex. de arbetshandikappade arbetssökande i stället för arbete på den reguljära arbetsmarknaden skall sysselsättas i någon form av skyddad verksamhet eller förtidspensioneras. Planeringen måste också visa hur resurserna bäst kan utnyttjas i olika situationer. lnom arbetsmarknadspolitiken krävs det alternativa handlingsprogram som kan användas flexibelt beroende på oförutsedda förändringar på arbetsmarknaden. De åtgärder som skall kunna sättas in måste också planeras så att inte olika grupper på arbetsmarknaden ställs mot varandra, t. ex. ungdomar mot äldre eller att vissa åtgärder sätts in i tidpunkter när det ur konjunktursynpunkt är olämpligt. l den arbetsmarknadspolitiska planeringen måste också bedömningar göras av den långsiktiga efterfrågeutvecklingen. Skälen till detta är bl.a. att i arbetsmarknadspolitikens uppgifter ingår dels att genom bidragsgivning medverka vid lokaliseringen av arbetstillfállena, dels genom bemyndigande att nyttja vissa fonder, beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning utjämna konjunkturmässiga efterfrågevariationer.

Planeringsarbeter

De övergripande syftena med planeringen som skisserats ovan innebär konkret att ett mycket omfattande utrednings- och planeringsarbete måste ske på lång och kort sikt inom arbetsmarknadsverket på lokal, regional och central nivå samt samarbete med andra samhällsorgan och arbetsmarknadens parter på motsvarande nivåer.

l0.6.3.l Lokal nivå - arbetsförmedlingen

På lokal nivå innebär det att arbetsförmedlingen får utgå från de arbetssökande som finns anmälda på förmedlingen och de lediganmälda platserna. Förmedlingen kan med månadsstatistiken få en uppfattning om storleken av olika sökandegrupper avseende kön, ålder, yrkesgrupper, nationalitet, arbetshandikapp, arbetslöshetstider etc. Förmedlingen har också till uppgift att se till de potentiella arbetskraftsresursernas forvärvshinder och möjligheter till arbete. lnformationskällorna om dessa grupper som finns på kommunnivå är ganska begränsade. AKU-data är inte helt tillförlitliga på kommunnivå utan särskilda kartläggningar kan bli nödvändiga. Detta är dock en uppgift som förmedlingen kan utföra tillsammans med kommunen eftersom de förvärvshinder som den potentiella arbetskraften har också rör kommunen, t. ex. i form av kommunikationer och barnomsorg.

488 . . sou 1979:24 Persona/planering.

Arbetskraftsefterfrågan på kort sikt kan förmedlingen få genom statistiken över lediga platser. I de tio län som berörs av lagen om allmän platsanmälan ger förmedlingens statistik en något bättre bild av efterfrågan. Utvecklingen få genom att arbetsförmedlingen och på längre sikt bör man dels kunna länsarbetsnämnden fortlöpande i kontakter med Företagen får del av personalrekryteringsplaner dels genom material från länsstyrelsen. får också förmedlingen kän- Genom samarbetet i anpassningsgrupperna nedom om behovet och möljigheterna att göra insatser i form av anställning med lönebidrag, arbetsmarknadsutbildning, särskilda anordningar på arbetsplatserna etc. som måste till för att de arbetssökande skall få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Behovet av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder i form av sysselsättningsskapande åtgärder får förmedlingen göra en bedömning av efter det att man har kunnat fastställa vilka möjligheter som finns på den reguljära arbetsmarknaden. På de mindre där man saknar anpassningsgrupper bör förarbetsplatser i stället ha regelbundna kontakter med arbetsgivarna och övermedlingen för det närmaste halvåret. lägga om personalbehoven får fram får sedan utgöra grunden till Det material som förmedlingen ett arbetsmarknadspolitiskt åtgärdsprogram för varje kommun. Programmet i som i princip bör avse en period på ett halvår till ett år bör förankras distriktsarbetsnämnd där resp. kommun bör vara representerad tillsammans med arbetsmarknadens parter. Även de kommunala åtgärdsprogrammen bör visa alternativa lösningar för att få lokal balans mellan utbud och efterfrågan. Programmen blir normgivande i förmedlingens arbete. Förmedlingen skall t. ex. kunna hänvisa till åtgärdsplaneringen om någon arbetsgivare arbetskraft utanför den lokala arbetsmarknaden. vill rekrytera

l0.6.3.2 Regional nivå - länsarbetsnämnderna del talat om en kortsiktig planering utifrån Vi har för arbetsförmedlingens de fakta som förmedlingen kan få fram i det dagliga arbetet. Den något mer långsiktiga arbetsmarknadspolitiska planeringen bör länsarbetsnämnderna och AMS stå för. Länsarbetsnämnderna ansvarar redan i dag för den länsövergripande planeringen och samordningen av arbetsformedlingsverkf. n. har samheten. Vi har tidigare i detta kapitel redovisat att nämnderna begränsade utredningsresurser och av den anledningen också begränsade möjligheter att göra långsiktiga arbetsmarknadsbedömningar. Sysselsättningsutredningen anser emellertid att länsarbetsnämnderna framöver bör ha resurser för att utifrån förmedlingarnas kortsiktiga plaplaneringar. Planeringsperioden bör neringar göra länsvisa mer långsiktiga avse det närmaste verksamhetsåret, dvs. budgetårsvisa planeringar samt en övergripande åtgärdsplanering med en bedömning av resursbehoven för den närmaste femårsperioden. Syftet med nämndernas planering är densamma som redovisades inledningsvis, dvs. den skall utgöra underlag för riksdagens och regeringens beslut om resurser. de nuvarande rutinerna gör länsstyrelserna prognoser över den Enligt långsiktiga arbetskraftsutvecklingen. Eftersom länsarbetsnämnderna inte har resurser för denna typ av prognosarbete är detta f. n. en tillfredsställande

Persona/planering. . . 489

lösning. Arbetsmarknadsverkets löpande statistikinsamling från arbetsförmedlingsverksamheten har successivt förbättrats och utvecklats under de senaste åren. Vi har också ovan föreslagit att arbetsförmedlingen tillsammans med berörda kommuner gör inventering av den potentiella arbetskraftens förvärvshinder. Det är därför en ganska naturlig gång att Iänsarbetsnämnderna i ett framtida planeringssystem gör bedömning av den mer långsiktiga arbetskraftsutvecklingen. Ytterligare ett skäl till detta är att arbetsmarknadsverket handhar de individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och måste för sin egen planering ha en uppfattning om de framtida resursbehoven. Det är också på Iänsnivå som en bedömning måste göras av vilka samhällsekonomiska effekter som olika arbetsmarknadspolitiska handlingsalternativ ger. Länsarbetsnämnderna kommer i ännu högre grad än tidigare att vara i behov av ett nära samarbete med övriga länsorgan. l det prognosarbete som länsarbetsnämnderna redan nu bedriver har man ett välutvecklat system med regelbundna intervjuer med länens största arbetsgivare om efterfrågeutvecklingen på arbetskraft. Frågan gäller emellertid främst utvecklingen av de närmaste tolv månaderna med tonvikt på de två närmaste kvartalen. Sysselsättningsutredningen har i avsnitten om personalpolitiken föreslagit att arbetsgivarnas utvecklingsplaner också skall omsättas i personalplanering och rekryteringsplaner. Sådana planer skall ge en uppfattning om den långsiktiga arbetskraftsefterfrågans omfattning och inriktning. Arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnderna måste som tidigare framhållits få ta del av denna planering, både för att kunna påverka den i enlighet med främjandelagstiftningen och för att kunna lägga den till grund för sin analys av arbetsmarknadsutvecklingen. De samlade bedömningar som länsarbetsnämnderna gör på grundval av både efterfråge- och utbudssituationen bör bilda ett viktigt underlag för länsplaneringen. I enlighet med vad som sägs i kapitel 12 skall länsarbetsnämnderna bidra till den samlade länsplaneringen med en analys på grundval av detta material. Det är emellertid också naturligt att det sker ett utbyte av material så att länsarbetsnämnden också kontinuerligt får tillgång till de material om efterfrågeutvecklingen. t. ex. olika branschutredningar etc. som länsstyrelsen eller andra länsorgan genomför och som är av vitalt intresse för arbetsmarknadsverkets planering. I de fall där det för länsarbetsnämnd, länsstyrelse eller utvecklingsfonden inte är tillräckligt med den skriftliga informationen som kommer in via planeringen på Iänsnivå måste naturligtvis kompletteringar göras genom överläggningar med arbetsgivarna. Den arbetsmarknadspolitiska planeringen på Iänsnivå kommer således innehålla dels den kortsiktiga åtgärdsplaneringen som utarbetas och fastställes på distriktsnivå, dels de mer långsiktiga bedömningar som utarbetats av länsarbetsnämnden i samverkan med övriga länsorgan. Även den arbetsmarknadspolitiska planeringen på Iänsnivå bör förankras hos arbetsmarknadens parter. Detta sker genom att Iänsarbetsnämndens styrelse dels medverkar vid framtagningen av planeringsunderlagen, dels slutligen fastställer den långsiktiga planeringen för länet. Vi har i den regionala planeringen endast diskuterat hur den totala arbetsmarknadspolitiska åtgärdsplaneringen skall tillgå. l denna ingår också planeringen inom vissa delområden såsom beredskapsarbetsplaneringen och

490 Persona/planering. . .

planeringen av kurser inom arbetsmarknadsutbildningen. Planeringen av arbetsmarknadsutbildningen behandlades i kap. 8. Både på lokal och regional nivå måste i vissa sammanhang även i fort-

sättningen arbetas fram delprogram för vissa aktiviteter. Åtgärdsplaneringen

för arbete åt handikappade som utredningen lämnade förslag om i handikappbetänkandet är ett exempel på detta. Jämställdhetsprogram, åtgärdsprogram för invandrare resp. ungdomar är också exempel på delprogram. Av vikt är dock att dessa delprogram är en del av den totala planeringen, bl. a. för att resursbehoven skall komma fram både på lång och kort sikt. De olika delaktiviteterna får således inte ställas mot varandra. På kort sikt kan det i vissa sammanhang vara aktuellt att prioritera och intensifiera verksamheten på ett visst delområde för att vid ett senare tillfälle intensifiera verksamheten på ett annat område. För att länsarbetsnämnderna skall kunna göra alternativa åtgärdsprogram är det också väsentligt att man har resurser att utvärdera effekterna av särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta gäller inte minst inom arbetsmarknadsutbildningen där länsarbetsnämnderna löpande måste se vilka sysselsättningsmöjligheter som finns inom de olika yrkesområdena for dem som slutar resp. kurs.

l0.6.3.3 Central nivå - AMS

På central nivå blir det AMS som främst får hålla i den arbetsmarknadspolitiska åtgärdsplaneringen. AMS är dock beroende av ett nära samarbete med andra centrala organ samt länsarbetsnämnderna. Det blir AMS uppgift att sammanställa länsarbetsnämndernas åtgärdsplanering till en planering för riket. l riksplaneringen måste AMS också ta med de bedömningar som görs på olika områden av de centrala organen. Det blir t. ex. prognosinstitutet vid SCB som liksom nu tar fram arbetskraftsprognoser och industriverket se kapitlen 6 och 12. AMS får utifrån detta som gör branschutredningar, material göra bedömning av behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den riksplanering som AMS gör får sedan ligga till grund för arbetsmarknadsverkets anslagsframställning till regeringen. Planebudgetårsvisa ringsperioden avser då främst kommande budgetår och en bedömning av den närmaste lemårsperioden. Även AMS framställning bör innehålla alternativa åtgärdsplaneringar som konkret visar de samhällsekonomiska konsekvenserna på lång och kort sikt för olika alternativ. Detta blir sedan ett av regeringens och riksdagens beslutsunderlag när man skall ta ställning till omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska resurserna.

l0.6.4 Planeringens genomförande

Den arbetsmarknadspolitiska planeringen bör i likhet med övrig planering vara rullande. Den kommer visserligen också tidsmässigt vara beroende av arbetsmarknadsverkets anslagsframställning till arbetsmarknadsdepartementet i september månad varje år. Länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas material måste således vara AMS tillhanda i god tid före halvårskiftet och måste därför utarbetas under andra kvartalet.

Persona/planering. . . 491

När sedan riksdag och regering tagit ställning och fastställt ramarna för arbetsmarknadspolitiken skall dessa omvänt gå ut och fördelas mellan län och distrikt och vara underlag för kommande budgetårs verksamhetsplanering och åtgärdsprogram. AMS och länsarbetsnämnder får då anpassa och revidera sina tidigare gjorda långsiktiga planer till något mer kortsiktiga åtgärdsplaner där man har tagit hänsyn till de resurser som statsmakterna har beslutat om.

10.6.5 Behovet av personalresurserför den arbetsmarknadspolitiska planeringen - - diskuteras Behovet av personalresurser på lokal nivå arbetsförmedlingen i 10.5. [detta avsnitt finns dock behov av att diskutera länsarbetsnämndernas och AMS möjligheter att med nuvarande resurser delta i den Föreslagna planeringen. Länsarbetsnämndernas nuvarande personalresurser åtgår i huvudsak till handläggning av löpande ärenden, remisser, samråd med arbetsmarknadens parter och övriga länsmyndigheter, planering av konferenser och andra informationsaktiviteter, byggplanering, AMU-planering och kvanalsprognoser angående arbetsmarknadsläget. Personalresurser finns inte för planering och samordning av åtgärder, utredningar eller uppföljningar av olika aktiviteter eller utvärdering av effekterna av lokala arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Länsarbetsnämnderna får ofta lita till övriga länsmyndigheters utredningar på olika områden. Detta medför att den arbetsmarknadsmässiga bedömningen i olika utredningssammanhang blir begränsad. Sysselsättningsutredningen beräknade i delbetänkandet “Arbete åt handikappade att länsarbetsnämnderna behövde tillföras 325 tjänster för planering och uppföljning av frågor rörande handikappade. De förslag om en utökad planering som utredningen föreslår ställer stora krav på arbetsmarknadsverkets utrednings- och planeringsresurser. Verket måste ha resurser på alla nivåer för att klara av den arbetsmarknadspolitiska planeringen. samtidigt kan de ökade resurserna också ge bidrag till den totala sysselsättningsplaneringen. En fördelning av uppgiften på länsnivå gör att man kan undvika dubbelarbete. Från länsstyrelsernas och utvecklingsfondernas sida kommer att finnas betydande av samarbete och

behov

gemensam planering med länsarbetsnämnderna inom de näringspolitiska och regionalpolitiska områdena. Länsarbetsnämnderna måste ha resurser att utvärdera olika åtgärder och analysera och sammanställa den statistik som tas fram på förmedlingskontoren samt följa upp rekryteringsrutiner etc. för att sedan göra en arbetsmarknadspolitisk planering för länet. Enligt sysselsättningsutredningens bedömning behöver varje länsarbetsnämnd tillföras minst tre handläggande tjänstemän och ett biträde för de tillkomna planerings- och utredningsuppgifterna. I delbetänkandet “Arbete åt handikappade beräknade sysselsättningsutredningen att AMS behövde 35 tjänster för uppföljning och planering av frågor angående arbetshandikappade enligt den modell som sysselsättningsutredningen föreslog. Ytterligare personalbehov för AMS bör enligt sysselsättningsutredningens mening prövas i samband med den organisationsöversyn av centrala AMS som riksdagen beslutade om med anledning av regeringens proposition om “Arbete åt handikappade prop. 1978/79:73.

ll Den samlade

sysselsättnings-

-

politiken balans mellan utbud och

efterfrågan på totalnivå

11.1 Allmänna

förutsättningar

l l . l . l Inledning l kapitlen 6 t. 0. m. l0 har vi diskuterat balansen på arbetsmarknaden sektorsvis. geografiskt och på individnivå. l detta kapitel skall vi dels summera effekterna av dessa olika delars påverkan på hela den svenska arbetsmarknaden och dels diskutera vissa mera generellt verkande medel som påverkar den totala balansen mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft. Först behandlas några principiella utgångspunkter för den löljande framställningen. l avsnitt l1.2 sammanfattas diskussionen om tillgång och efterfrågan på arbetskraft under l980-talet. Avsnitt ll.3 behandlar hur utbudet av arbetskraft kan påverkas och tar särskilt uppinvandringens betydelse för arbetskraftsutvecklingen. Stort utrymme ägnas också åt arbetstidsfrågorna. l avsnitt ll.4 diskuteras möjligheterna att påverka den totala efterfrågan på arbetskraft. Här behandlas både den långsiktiga ekonomiska politiken och konjunkturpolitiken. Slutligen anges i avsnitt ll.5 principerna för uppbyggnaden av en översiktlig långtidsplanering för ekonomi. sysselsättning och välfärd.

l 1.1.2 Balansen på Iota/nivå är beroende av balansen i de olika delarna

Diskussionen omkring sysselsättningssituationen i landet rör sig i stor utsträckning om den totala nivån. Hur förändras sysselsättning, lediga platser och arbetslöshet i landet från år till år eller från månad till månad och hur är detta i sin tur sammanhängande med den internationella konjunkturutvecklingen? Ingen nationell fråga får regelbundet sådant utrymme i massmedia och i den politiska diskussionen. Den totala balansen på arbetsmarknaden hänger nära samman med hela frågan om balansen i ekonomin, export och import. utrikesbetalningar. statens och kommunernas finanser, skatterna etc. Det kan därför också vara naturligt att när man diskuterar balansen på arbetsmarknaden på totalnivå i första hand intressera sig för mera generellt verkande ekonomisk-politiska insatser. En sådan inriktning av diskussionen är emellertid av llera skäl inte tillräcklig.

494 Den samlade sysselsärtningspoliriken. . .

Balansen på totalnivå är på ett komplicerat sätt kopplat till balansen på de olika delarbetsmarknaderna. Om man inte har balans i de olika delarna kan man heller inte få balans i helheten. Detta kan illustreras med ett mycket enkelt exempel. Det är inte ovanligt att det finns ett utbud av Ied.iga platser på den svenska arbetsmarknaden som antalsmässigt överensstämmer ganska väl med antalet aktivt arbetssökande. Trots detta kan man inte eliminera vare sig vakanser i näringslivet eller arbetslösheten beroende på att de lediga platserna finns i andra yrken, i andra delar av landet, eller riktar sig mot andra individer än de arbetslösa. Mot en sådan struktur på obalansen för arbetsmarknaden kommer också generella medel att vara ineffektiva, i värsta fall direkt skadliga för ekonomin t. ex. därför att de leder till ökad inflation. Vi skall återkomma till detta. Den totala nivån på utbud och efterfrågan av arbetskraft påverkas av generella medel. Den totala påverkan kan naturligtvis också åstadkommas genom summan av de selektiva insatserna. En politik som bygger på en sådan förutsättning kräver emellertid goda möjligheter att uppskatta effekterna av olika insatta åtgärder och snabbt avläsa och sammanställa resultaten. Därmed skapas också förutsättningar för att bedöma behovet av med selektiva eller i vissa fall generellt verkande medel. kompletteringar Det är dessutom ofta missvisande att beskriva ekonomisk-politiska medel som generella. Underförstått i detta begrepp ligger då att åtgärden på ett ganska likartat sätt påverkar efterfrågan eller utbudet i de olika delarna av ekonomin. Några generella medel som i verkligheten har sådana effekter finns knappast. En på olika sätt åstadkommen förändring av den privata konsumtionen - som är ett av de vanligaste syftena med s. k. generella ekonomiska medel - har ofta starka selektiva inslag genom att det är en viss typ av konsumtion som påverkas. En ökning av den privata konsumtionen kan i själva verket vara mycket starkt koncentrerad till vissa delar av ekonomin. Med en viss tillspetsning skulle man i stället kunna hävda att de generella ekonomiskpolitiska åtgärderna visserligen kan vara selektiva i sina verkningar men att det är svårt att på förhand förutsäga vilka dessa selektiva verkningar blir. Ökad precision i den ekonomiska politiken förutsätter därför förbättrade kunskaper om vilka selektiva effekter som olika medel har. En höjning av sysselsättningspolitikens ambitionsnivå kommer att ställa stora krav på precisionen i de sysselsättningspolitiska insatserna. Det finns nämligen samtidigt tendenser i utvecklingen som kan komma att göra uppi delarbetsmarknader mera markerad. Problemen med totalbadelningen Iansen i förhållande till balansen på delarbetsmarknaderna blir mera uttalade delarbetsmarknaderna är - geografiskt eller yrkesmässigt - och ju mindre ju mindre möjligheter som finns att gå över från den ena till den andra arbetsmarknaden. Barriärerna mellan arbetsmarknaderna kan utgöras av de krav som ställs på yrkeskunnande och mellanliggande utbildningsinsatser. De kan bestå av de ekonomiska och sociala kostnader för individerna som är förknippade med att flytta geografiskt etc. Utvecklingen under de senaste decennierna har gått mot ökad yrkesspecialisering. Fler människor har skaffat sig förhållandevis långvariga specialiserade utbildningar för att kunna arbeta inom särskilda yrkesområden. Det är ganska naturligt att individerna i sådana fall inte i första hand över-

SOU 1979:.24 Den sam/ade . . 495 sysse/särrningspo/iriken.

vägeratt byta yrke om efterfrågan på arbetskraft inom yrkesområdet tillfälligt sviktar. Man är kanske då beredd att ta viss tid av arbetslöshet, vidareoch fortbildning eller tillfälligt arbete i avvaktan på att man får möjlighet att arbeta inom sitt eget yrke. Motsvarande tendens finns på arbetsgivarsidan. l den mån det finns specifika krav på yrkeskunskaper så anställer man inte gärna personer som inte uppfyller dessa krav. Man kan i så fall få ökade kostnader för inskolning och samtidigt mindre produktion. lett sådant läge kanske man föredrar att antingen hålla platsen vakant i avvaktan på att man får en yrkeskunnig sökande eller försöker “köpa” över en person med yrkeskunskap från ett annat företag. Samma tendens finns när det gäller utvecklingen mot geografiskt avgränsade arbetsmarknader. Flyttningarna - åtminstone längre sträckor - har minskat något under l970-talet. Anledningarna till detta är troligen i huvudsak den förhållandevis låga arbetskraftsefterfrågan under senare delen av l970-talet. De faktiska svårigheterna i samband med flyttningar tycks också ha ökat t. ex. svårigheter att skaffa bostad. kostnadsskillnaderna för bostäder i olika delar av landet etc. De ekonomiska och sociala kostnaderna för flyttning sett i relation till de möjligheter som finns på bosättningsorten tycks ha förändrats så att flyttning har blivit mindre attraktiv. Skulle en sådan tendens fortsätta kommer svårigheterna att åstadskomma geografisk balans att öka. Det bör då också understrykas att ju mindre geografiska enheter som kommer att utgöra avgränsade arbetsmarknader desto större blir kravet på selektiva sysselsättningspolitiska åtgärder for att åstadkomma en totalbalans. Denna balans måste då byggas upp av ett större antal avgränsade lokala arbetsmarknader inom vilka det är möjligt att nå arbetsplatserna genom daglig pendling. Problemet sammanhänger med att det på dagens och morgondagens arbetsmarknad ofta gäller att tillgodose önskemål om arbete - hos fiera familjemedlemmar samtidigt. Till följd av ökad grad av yrkesspecialisering och bestämd yrkesinriktning kommer det att bli allt svårare att få de yrkesmässiga och geografiska önskemålen att sammanfalla för familjerna. Vi har också i kapitel 10 pekat på att företagen i större utsträckning tenderar att bli avgränsade delarbetsmarknader. Allt större ansträngningar läggs ner för att klara strukturproblem inom företagen. Anställningstryggheten har blivit mer omfattande. Samhällets ekonomiska satsning för att mildra effekterna av företagskriser har ökat kraftigt. Utvecklingen har alltså gått mot ökad trygghet för den enskilde. Detta är i grtunden positivt. Försörjningen klaras antingen genom utvidgade garantier för anställning eller genom olika former av kontanta ersättningar till dem som inte har förvärvsarbete. Den ökade tryggheten får emellertid också effekter på uppdelningen i delarbetsmarknader. Det ökar kravet på positiva insatser. När vi närmar oss målet arbete åt alla desto mer kommer också problemen omkring människor som t. ex. på grund av handikapp eller ålder har nedsatt arbetsfTörmåga bli av allt större betydelse. Deras möjligheter till rörlighet såväl yrkesmässigt som geografiskt är begränsade. Därtill kommer också de kratv som måste ställas på individuell anpassning av arbetsuppgifterna. Tillsrammans talar den ovan skisserade utvecklingen för att behovet av selektitva insatser för att åstadkomma balans på delarbetsmarknaderna kommer attt vara av allt större betydelse för att åstadkomma balans på totalnivån.

496 Den sam/ade . .

sysse/sätmingspoliriken.

l 1.1.3 Arbetslöshet och inflation

Det dominerande ekonomiska problemet under 1970-talet brukar betecknas - med nedsatt ekonomisk framstegssom stagflation hög inflation jämsides takt och sysselsättning. Enligt den klassiska ekonomiska teorin och stor historisk erfarenhet skulle dessa fenomen knappast väntas uppträda samtidigt. En lågkonjunktur var kombinerad med sjunkande eller möjligen oforoch hög sysselsättning ledde ändrade priser medan ekonomisk expansion till inflation. finns detta ömsesidiga samband mellan akti- Otvivelaktigt vitetsnivå och inflationstendenser fortfarande kvar men i varje läge på en högre nivå för både arbetslöshet och inflationstakt. Den mycket kraftiga inflationstakten under l970-talet kan delvis förklaras av särskilda i forsta hand de kraftigt ökade oljepriserna. Förhändelser, till de mera långsiktiga tendenserna måste emellertid också sökas klaringar i andra förändringar i ekonomin. Försvagningen av sambandet mellan aktivitetsnivå och inflation har av vissa bedömare ansetts sammanhänga med de allt starkare tendenserna till oligopolistisk (fåtalsdominerad) prisbildning inom viktiga delar av näringslivet. Stora, särskilt multinationella, företag har i en rad fall mött en vikande efterfrågan med prishöjningar snarare än med de prissänkningar som den klassiska teorin förutser. Långsiktiga mål om intäktsnivåer m. m. har givits större vikt än kortsiktiga marknadshänsyn. Priserna blir trögrörliga i nedåtgående riktning, oberoende av konjunkturläge. när prisbildningen till väsentlig del styrs av stora Företag med att bortse från tillfälliga förluster av markresurser som gör det möjligt nadsandelar m. m. Andra bedömare har understrukit de sociala kompensationssystemens betydelse för att minska det efterfrågebortfall som skapas av en ökad arbetslöshet. Arbetslöshets- har kraftigt foroch socialförsäkringsersättningarna bättrats i många länder. Försök att minska inflationen med generella metoder i ekonomin, kräver då en väsentligt större ökning genom dämpad aktivitet av inflationen. av arbetslösheten än tidigare for att uppnå en given minskning Även den kraftigt ökade likviditeten i det internationella banksystemet, bl. a. som en följd av USA:s finanspolitik under 1960-talet, har nämnts till den trendmässigt ökande internationella insom en förklaringsgrund flationen. Det är särskilt den mycket starkt ökade, delvis okontrollerbara, mängden av s. k. eurovalutor som ansetts försvåra regeringarnas möjligheter att med penningpolitik kunna påverka prisnivån i ekonomierna. i den internationella ekonomin har varit De ovan berörda förändringarna av mycket stor betydelse för den kraftiga inflationsökningen. Sverige har som ett litet land mycket små möjligheter att ensamt kunna vidta åtgärder som väsentligt den internationella ekonomin utöver att i olika påverkar internationella verka för allmänt inflationsdämpande insatser. sammanhang Även om det finns starka skäl for att med alla medel bekämpa den internationella inflationen ligger det emellertid en stor fara för Sverige i att än den som finns i omvärlden. Problemet består få en högre inflationstakt i att om övriga länder för en återhållsam ekonomisk politik för att bekämpa inflationen ställs det större krav på att också Sverige med olika medel får ned inflationstakten. Från sysselsättningspolitisk utgångspunkt blir då den frågan hur man skall kunna föra en ekonomisk politik med hög avgörande

Den sam/ade sysselsätmingspoliliken. . . 497

efterfrågan för att skapa arbete åt alla samtidigt som man bekämpar inflationen. Det är också denna aspekt av inflationsproblemet som sysselsättningsutredningen närmare behandlar här. Ytterligare en förklaring till den långsiktiga tendensen till ökad inflation kan ligga i den ovan beskrivna utvecklingen mot starkare uppdelning på delmarknader och därmed nedsatt omställningsförmåga på arbetsmarknaden. När en allmänt efterfrågehöjande finans- och penningpolitik tillämpas för att skapa full sysselsättning uppstår en inflatorisk överefterfrågan på vissa delarbetsmarknader medan arbetslöshet finns kvar inom andra. Att detta dilemma har skärpts under senare tid visas bl. a. av att man i de flesta industriländerna, trots stora statliga utgiftsöverskott som enligt tidigare erfarenhet skulle ge mycket hög sysselsättning, registrerar stor undersysselsättning i ekonomiskt mindre utvecklade regioner, inom industrigrenar som drabbats av strukturomvandlingen och för mindre konkurrenskraftiga grupper på arbetsmarknaden. Den ofta framförda tanken att låta en starkare lönedifferentiering efter den regionala, branschvisa eller personliga konkurrenskraften åstadkomma jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på de olika delmarknaderna måste betraktas som praktiskt-politiskt ogenomförbar.

Den ovan beskrivna problematiken kan for övrigt iakttas i alla indu-

striländer tämligen oberoende av fackföreningsrörelsens vilja och förmåga att genomföra en solidarisk lönepolitik. Överallt har man fått konstatera att eventuella försök att få fram full sysselsättning även för de mindre konkurrenskraftiga grupperna och regionerna genom att hålla hög efterfrågan med generellt verkande medel leder till inflation och (eller) farliga underskott i bytesbalansen långt innan man når den önskvärda sysselsättningsnivån. De ovan antydda problemen har lett till att många regeringar har valt att föra en restriktiv ekonomisk politik. Det talas om ”moderat tillväxttakt och att man vill ge prioritet åt inflationsbekämpningen. Man menar att detta på längre sikt även är bäst för sysselsättningen. l många länder tycks detta också ha lett till att man accepterar en betydligt högre arbetslöshet än under 1960-talet för att på detta sätt undvika en alltför hög inflation. Den ökade arbetslösheten drabbar de svaga grupperna som i många fall ställs helt utanför arbetskraften. Det kan t. ex. ske genom att man inte undanröjer förvärvshindren för kvinnorna, genom försök till arbetsdelning genom förkortad arbetstid eller systematisk bortpensionering av äldre arbetskraft. Det finns uppenbara risker att denna typ av ekonomisk politik som förs i många länder i Västeuropa kommer att leda till alltmer ökade arbetslöshetsproblem. Denna typ av ekonomisk politik med huvudinriktning på inflationsbekämpning kommer också att påverka Sveriges konkurrenssituation på den internationella marknaden. Upprepade devalveringar vore en teoretiskt möjlig men även i längden en farlig utväg. Sysselsättningsutredningen menar att lösningen på dilemmat i stället måste finnas i en ökad användning av selektiva åtgärder och en större precision i åtgärderna så att efterfrågan kommer att riktas mot det utbud av arbetskraft som finns samtidigt som man med olika medel underlättar för arbetskraften att kunna

ta de tillgängliga arbetstillfallena. Åtgärderna för att öka sysselsättningen

bör utformas så att kostnaderna för

produktionsökningen begränsas vari-

498 Den samlade . .

sysselsättningspolitiken.

genom tendenserna till prisökning också bör kunna begränsas. Stora delar av den traditionella arbetsmarknadspolitiken har också haft denna innebörd. Ett exempel är utbildning som riktas mot yrken och branscher där brist arbetskraft riskerar att skärpa inflationstrycket. Subventioner på utbildad och skattelindringar riktade till nyinvesteringar och nyanställningar gör på och nya arbetsplatser förhållandevis billiga och samma sätt nyproduktion motverkar därmed prisstegringar på redan lönsam produktion. De näringspolitiska insatserna verkar på samma sätt. Statsbeställningar till företag med ledig kapacitet ger billigt produktionstillskott. måste i ökad omfattning innebära åtgärder av Sysselsättningspolitiken den angivna typen som skapar sysselsättning på ett sätt som sänker eller i vart fall inte ökar inflationstrycket. De förslag som har framförts i olika delar av betänkandet är uttryck för denna principiella grundinställning. Åtgärdernas detaljutformning och omfattning måste betingas av varje särskild situation och av gjorda erfarenheter. Sverige måste emellertid ytterligare utveckla ett alternativ till den restriktiva ekonomiska politik som ännu dominerar stora delar av omvärlden när det gäller att dämpa inflationen. Dämpade prisstegringar får inte vinnas till priset av ökad arbetslöshet.

l1.1.3.1 Principdiskussion om kontant sysselsättningsstöd

Den ovan beskrivna inriktningen av sysselsättningspolitiken mot att sänka för ökad produktion och sysselsättning framträder den speciella kostnaden klart vid användningen av kontanta stöd (premier) till ökad eller upprätt- Allra tydligast är detta markerat när särskilda bidrag hållen sysselsättning. betalas för nytillkommande arbetstillfällen såsom t. ex. sker för industrin i inre stödområdet eller i de nyrekryteringsbidrag som utgår i hela landet under perioden 1 juli 1978 t. o. m. 31 mars 1979. I Sverige har det också kontanta anställningen av varit vanligt att använda bidrag för att främja på arbetsmarknaden. Bidragen har i huvudsak grupper med svag ställning använts för att främja anställning av personer med arbetshandikapp (löhjälpmedel. arbetsbiträde etc), men också nebidrag, hjälp till arbetstekniska för stöd till anställning av ungdomar och kvinnor. Andra länder har tillämpat kontanta i andra former. Inget land torde emellertid ha i så stor premier omfattning tillämpat systemet som Sverige. har i förhållande till andra metoder att Kontanta sysselsättningspremier hålla nere de marginella produktionskostnaderna vissa fördelar. Sidoutgifterna som kan motverka den prisdämpande effekten med andra metoder undviks. Premiema kan sättas in och varieras med kort varsel utan långa förberedelser. Erfarenheten visar också att det är möjligt att administrativa avveckla dem förhållandevis snabbt i situationer när de inte längre behövs. Som redan antytts kan sysselsättningspremier användas på en mängd av olika sätt. Det är inte här möjligt att gå in på alla tänkbara varianter sådana premier. Sysselsättningsutredningen hari anslutning till diskussionen olika delområden haft anledning att mera i om sysselsättningspolitikens tillämpningar av sysselsättningspremierna. Här skall på ett detalj diskutera mera principiellt plan en del positiva och negativa synpunkter på användning av sysselsättningspremier mera allmänt eller i speciella fomier tas upp till behandling.

Den samlade sysselsätmingspølitiken. . . 499

En vanlig invändning är att premieutbetalningarna går till sådan sysselsättning som skulle funnits även utan den extra stimulansen. En sådan invändning gäller emellertid de flesta andra, mera generella stimulanser till samtidig ökning av produktion och sysselsättning, t. ex. generell sänkning av arbetsgivaravgifter, investeringsstimulanser genom skattelättnader, räntesänkningar etc. Om man vid utvärderingen av sysselsättningspremierna slår ut hela den totala kostnaden för programmet på en nettoeffekt som man uppnått kan man finna att kostnaden för varje nytillkommet jobb varit mycket hög. Ännu dyrare rent av verkningslösare kan åtgärderna komma att se ut om man räknar bort effekten av att det skett en minskning av arbetstillfällen hos arbetsgivare som utsatts för skärpt konkurrens från de företag som utnyttjat premien. Mot detta kan sägas att stimulansen till produktionstillskott måste ha en parallell iåtgärder för ökad efterfrågan, som både ger avsättning för de ökade varuutbudet och motverkar tendensen till utkonkurrering av arbetstillfällen hos företag som inte har fördel av premien, utan att för den skull avse att rädda mindre produktiva verksamheter från tillbakagång. En annan kritik som har riktats mot en del av de hittills förekommande premieringsprogrammen är att det finns en risk att det leder till sysselsättningsökningar som ökar den tidsmässiga och geografiska ojämnheten i den ekonomiska expansionen. En redan hög efterfrågan på arbetskraft generellt i landet eller i en expanderande region kan ytterligare ökas och leda till överhettning och därmed framkalla den inflation som skulle motverkas. Sådana risker kan emellertid motverkas genom regional differentiering av premierna och inriktning av dem mot grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. I det senare fallet gäller att man stimulerar anställning av personer som annars inte skulle bli efterfrågade. Därmed minskar efterfrågetrycket på de mera attraktiva grupperna på arbetsmarknaden. Därigenom kan statsmakterna tillåta sig att föra en ekonomisk som politik höjer den totala sysselsättningen mer än eljest. En allmän synpunkt på användandet av sysselsättningspremier är att det tar ganska lång tid att hos arbetsgivarna introducera premierna. lnforrnationen har stor betydelse. Genomslagskraften är emellertid också i hög grad beroende av storleken på bidraget. Bidragen bör generellt sett inte vara så små att de administrativa formaliteterna ter sig avskräckande i förhållande till de ekonomiska vinster som företagen kan uppnå. Premierna blir då meningslösa. lbland framhålls att en premie till sysselsättningsökning skulle innebära direkt stimulans till löneglidning. Det är klart att varje ökning av efterfrågan på arbetskraft underlättar lönehöjningar. Den som nyanställts kan när anställningen blir billigare för företaget begära högre lön än eljest. Detta motverkas dock av att arbetsgivarna vet att högre löner för nyanställda drar med sig motsvarande krav från de redan anställda. Samtidigt skall också tendenser till löneglidning motverkas genom den press på bruttovinstmarginalerna som det ömsesidiga konkurrenstrycket från det förbilligade varuutbudet förväntas ge. Även om det alltså finns krafter som motverkar en löneglidning till följd av sysselsättningspremier är ändå synpunkten ett argument för en kraftig differentiering av sysselsättningspremier till fönnån för de som är mindre attraktiva för arbetsgivarna i förhållande till de avtalsreglerade lönerna.

. .

500 Den samlade sysselsärmingspoliriken.

problem är i vilken mån premierna ger genomslag i lägre Ettytterligare Prissättning sker på flera områden och med delvis andra utgångs-

priser.

På andra områden är priskonkurrensen mera punkter än kostnadsläget. Det är svårt att på grundval av hittills gjorda studier genomslagskraftig. fastslå styrkan på de prissänkande effekterna hos sysselsättningspremier. Att det finns en sådan effekt tycks dock bekräftas i färska amerikanska

studier. Frågor som diskuteras i samband med olika förslag om sysselsättningspremier gäller också huruvida premierna skall utgå som procent på lönen eller med absoluta belopp, om de skall knytas till antalet personer i företaget inkl. deltidsarbetare eller om de bör gälla arbetstimantalet, om det skall vara kontant bidrag eller skatteavdrag, om de bör begränsas med avseende bli mindre verkningsfull for de på antalet premier på företag och därmed största företagen osv. Det skulle föra för långt att gå in på dessa detaljfrågor här. Svaren måste betingas av konkreta överväganden i varje särskilt läge och sysselsättningsutredningen har för sin del i olika avsnitt gett uttryck om hur sysselsättningspremier inom olika områden bör för uppfattningar En del varianter av sysselsättningspremierna bör ytterligare ututformas. värderas innan man vågar dra slutsatser om användningen. Utredningen av dessa forslag, sysselsättningspremier som ser emellertid, som framgått ett av de olika selektiva medel som måste användas för att öka sysseloch samtidigt undvika att inflationstakten drivs i höjden. sättningen

l 1.1.4 Beroendet mel/an utbud och e/ierjiâgan

Utbud är inte oberoende av varandra. Det och efterfrågan på arbetskraft för utvecklingen av utbud är därför inte heller möjligt att göra kalkyler från varandra. enkelt innebär detta att om och efterfrågan skiljt Mycket ökar så kommer utbudet - t. ex. från inte efterfrågan på arbetsmarknaden de grupper som nu står utanför arbetsmarknaden och tillhör den potentiella arbetskraften - att vara begränsat. Flera undersökningar på lokala arbetsmarknader understryker detta. Vid lokaliseringar av större projekt som ger åt kvinnor i Skellefteå) kan man t. ex. konstatera en sysselsättning (Algots kvinnor på arbetsförmedlingarna. Nedläggkraftig ökning av arbetssökande leder på motsvarande sätt till en ökning av arbetslösheten ning av industrier under en viss tid. Efterhand slutar emellertid många att söka arbete när blir man heller inte längre betraktad som inget arbete finns att få. Därmed utan kommer att tillhöra de grupper som står utanför ararbetssökande betskraften. Sambanden gäller i hög grad för åtminstone de något äldre

kvinnorna. där det finns Samma resonemang gäller också i viss mån för situationer I en sådan situation avstår en del arbetsgivare från att brist på arbetskraft. anmäla hela sitt behov av ny arbetskraft eftersom man från början vet att det inte är möjligt att få arbetssökande som fyller de krav som man ställer står klart att det finns arbetssökande kan man också upp. Om det däremot öka sin efterfrågan på arbetskraften. Sambanden mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden gäller inte aspekterna som enbart kvantiteterna utan också i hög grad de kvalitativa vi bl. a. understrukit i kapitel 10. Hur stor ökning av arbetskraftsutbudet

Den samlade sysse/särtningspo/iliken. . . 501

som sker vid en given ökning av efterfrågan beror i hög grad på hur pass väl efterfrågan är anpassad till den potentiella arbetskraftens förutsättningar och önskemål, vilka löner och anställningsvillkor som gäller, vilka arbetstider det är frågan om, vilka fysiska och psykiska krav som ställs. Detta värderas i sin tur av den enskilde individen i förhållande till vad som gäller när man står utanför arbetsmarknaden. På motsvarande sätt kan diskussionen föras när det gäller hur sammansättningen bland de arbetssökande och deras möjligheter och begränsningar påverkar den totala efterfrågan. Även om utbud och efterfrågan är beroende av varandra är beroendet inte fullständigt. Ökad efterfrågan leder inte till ökat utbud av arbetskraft om inte olika arbetshinder samtidigt avlägsnas. Ökat arbetskraftsutbud möts inte automatiskt av ökad efterfrågan. Utbudets och efterfrågans totala nivå är resultat av ett komplicerat samspel mellan utbud och efterfrågan på olika delarbetsmarknader. Det är därför inte möjligt att med några enkla prognosantaganden om arbetskraftsutbud resp. efterfrågan fånga in förutsättningarna for utvecklingen av den totala sysselsättningen i landet.

11.2 Utbud och under första

efterfrågan hälften av 1980-talet

1 1.2.1 Allmänna_ förutsättningar

Det framhålls i direktiven att sysselsättningsutredningen skall skapa överblick över den inhemska arbetskraften och de olika hinder som föreligger for att den skall komma i arbete. Utredningen skall härvid ställa samman arbetskraftsresurserna med näringsgrensutvecklingen, som den framkommer i långtidsutredningen och annat utredningsmaterial för särskilda sektorer. Med dessa utgångspunkter skall utredningen “söka bedöma de villkor för sysselsättningspolitiken som följer av kraven på en minst lika snabb ökning av sysselsättningen i fortsättningen som den som inträffade under 1960-taIet”. Utredningens primära uppgift är alltså inte att göra en prognos för den ”sannolika” sysselsättningsutvecklingen. Den givna utgångspunkten för utredningsarbetet är att sysselsättningen skall öka minst lika snabbt som under l960-talet. l kapitel 1 konstaterade utredningen att sysselsättningsökningen under denna tid uppgick till ca 30 000 per år. Under 1970-talet har ökningen av sysselsättningen gått något snabbare. Utredningen förde redan i delbetänkandet “Arbete åt alla” en diskussion innebörden i att öka omkring sysselsättningen minst lika snabbt som under l960-talet. Utredningen konstaterade då att en sysselsättningsökning kan åstadkommas antingen genom en ökning av befolkningen i de aktiva åldrarna eller också genom

en ökad sysselsättningsgrad. Befolkningsutvecklingen i de aktiva åldrarna

kan på kort sikt påverkas endast-av invandringen. Det är rimligt att utgå ifrån att den sysselsättningsökning som direktiven avser, skall åstadkommas genom en ökning av andelen i befolkningen som är sysselsatta - alltså en höjning av sysselsättningsgraden. Endast genom en sådan ökning av sysselsättningen närmar vi oss målet arbete åt alla.

502 Den samlade . . SOL* 1979:24

sysselsättningspoliriken.

Kvinnorna har ökat sin sysselsättningsgrad allt sedan 1960-talet. Utredningens uppgift skulle alltså här vara att bedöma kraven på sysselsättningspolitiken för att fortsätta denna utveckling. För männens del är problemet tenderat att minska allt ett annat. I de äldre åldrarna har sysselsättningen sedan mitten av 1960-talet. Uppgiften för utredningen blir därför att bedöma kraven på sysselsättningspolitiken för att vända denna utveckling. Det går inte att översätta de här formulerade målen för sysselsättningen Hur mycket sysselsättningen kan öka är bl. a. i bestämda tal för 1980-talet. utvecklas. Med de antaganden om en inberoende av hur invandringen vandring på 10 000 om året som gjorts i den Senaste befolkningsprognosen från SCB torde det krävas en ökning av sysselsättningen med minst 30 000 direktivens krav. per år för att uppfylla av en analys av arbetskraften, dess för- Utredningen har på grundval önskemål och förutsättningar gjort en genomgång av de olika värvshinder, problem som sysselsättningspolitiken står inför under 1980-talet. Utredningmålangivelser. En del erforen har angivit de krav som följer av direktivens derliga åtgärder får inte fullt genomslag förrän tidigast under andra hälften av 1980-talet. Det går f. ö. inte att göra några exakta bedömningar om behovet av sysselsättningspolitiska insatser under en så lång tid som en 10-årsperiod. Det är en uppgift för en rullande sysselsättningsplanering att successivt och föreslå erforderliga åtgärder. l fortsättningen av kafölja utvecklingen pitlet diskuteras påverkan av det totala utbudet och efterfrågan av arbetskraft. Först sammanfattar emellertid utredningen de bedömningar som gjorts av förutsättningar för sysselsättningen under 1980-talet, totalt och i olika näringsgrenar. Samtidigt summeras de krav som ställs på sysselsättningspolitiken under 1980-talet.

1l.2.2 Sysselsättningen på 1980-talet

Vi har valt att diskutera utvecklingen under 1980-talet med utgångspunkt från 1980. Det innebär att vi inte har några faktiska värden för sysselsättningen och dess fördelning att utgå ifrån 1980. Vi kommer emellertid inte att göra prognoser för sysselsättningsutvecklingen utan är inriktade på att diskutera inriktningen av sysselsättningspolitiken. Det ter sig då lämpligt att välja 1980 som stanår. Utredningen publiceras våren 1979. Efter remissbehandling och proposition kommer det att vara möjligt att riksdagsbehandla utredningens kan förslag våren 1980. De åtgärder som föreslagits därför inte få någon effekt förrän under första delen av 1980-talet. När utredningen diskuterar sysselsättningsförändringen totalt och i de olika näringsgrenarna under 1980-talet avses den genomsnittliga förändringstakten. Förändringarna mellan enskilda år kan genom konjunkturutvecklingen avvika betydligt från de presenterade genomsnittsvärdena. Detta förhållande bör särskilt observeras när förändringarna enligt sysselsättningsutredningens och långtidsutredningens bedömningar jämförs. Långtidsutredningen utgår nämligen från det faktiska ekonomiska läget 1977. En stor del av förändringen 1977-1983 enligt långtidsutredningen beror på en förbättrad konjunktursituation. Sysselsättningsutredningen utgår från att förändringarna sker mellan likartade konjunkturlägen.

SOU l979t24 Den samlade . . 503 sysselsärmingspolinken.

Sysselsättningsutredningen förutsätter att det sker en utveckling av den svenska ekonomin fram till 1980. En återhämtning sker ifrån det mycket dåliga konjunkturläget som rått under 1977 och 1978. industrin förutsätts ha väsentligt bättre kapacitetsutnyttjande 1980 och också något högre sysselsättning. Den offentliga sektorn förutsätts ha en sysselsättningstillväxt fram till 1980 av ungefär den storlek som utredningen kalkylerade i det första delbetänkandet för perioden 1975-1980. Vi har vidare utgått från att det har skett en betydande minskning av antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilket med utgångspunkt från situationen i utredningens slutskede i mars 1979 kan te sig optimistiskt. Vi har i olika tidigare kapitel gjort bedömningar av sysselsättningsutvecklingen inom de större näringsgrenarna. Inom jord- och skogsbruket har sysselsättningen minskat i snabb takt sedan mycket lång tid tillbaka. Under 1980-talet når emellertid sysselsättningen en så låg nivå att storleken på minskningarna får förutsättas avta. En årlig minskning med 5 000 å 6000 personer under forsta delen av 1900-talet är en rimlig skattning. I kapitel 6 diskuterades utvecklingen av industriproduktion och industrisysselsättning. Det kommer att krävas en mycket stark satsning på den svenska industrin för att kunna klara våra ekonomiska problem under 1980talet. Dessa satsningar bör leda till ökad produktivitet och snabb ökad produktion. Det kommer att krävas mycket stora insatser om man samtidigt skall hålla industrisysselsättningen på oförändrad nivå elleri ett något längre tidsperspektiv kunna begränsa minskningarna av antalet industrisysselsatta. Det är enligt sysselsättningsutredningens uppfattning i vart fall inte realistiskt att räkna med ökade sysselsättningstillfallen inom industrin under 1980-talet. Redan med de givna förutsättningarna snabbt ökad produktivitet och oförändrad sysselsättning kommer industriproduktionen öka snabbt. (En sexprocentig produktionsökning per år fördubblar industriproduktionen på 12 år. LU har räknat med 7,2 % för perioden 1977-1983.) Efterfrågan av industriprodukter kommer sannolikt inte att utvecklas i lika snabb takt. Liksom i andra högt industrialiserade länder kommer efterfrågan i stället att riktas mot olika delar av tjänstesektorn. Det är också i dessa delar som den ökade sysselsättningen kommer. Vi har tidigare i betänkandet presenterat olika alternativ för sysselsättningsutvecklingen i den offentliga sektorn 1980-1985. Vid oförändrad ambitionsnivå skulle sysselsättningen öka med ca 11000 per år. 1 alternativ 2 som innebär att man följer den nuvarande verksamhetsplaneringen skulle den årliga ökningen uppgå till ca 37000 per år. 1 det tredje alternativet med höjd ambitionsnivå skulle ökningen uppgå till ca 55000 per år. Det högre alternativet är det som svarar mot utvecklingstakten under l970-talet. Som framgått av de utförliga beskrivningarna i kapitel 4 grundar sig också det högre alternativet på starkt motiverade upprustningar av den sociala servicen. Utbyggnaden av sysselsättningen i den offentliga sektorn står också i speciellt förhållande till det möjliga utbudet av arbetskraft. En stor del av den ökade sysselsättningen kommer inom barnomsorgen. Samtidigt är en utbyggd barnomsorg en förutsättning för att småbarnsföräldrarna - i allmänhet kvinnorna - över huvud taget i ökad utsträckning skall kunna gå ut i förvårvslivet. Detsamma gäller i viss utsträckning utbyggnaden av åld-

504 Den samlade . . sysselsärtningspoliriken.

ringsvården. En del kvinnor som i dag står utanför arbetskraften ägnar sig åt vårdarbete i hemmet genom att ta hand om äldre anforvanter. Det är därför inte möjligt att förutsätta att utbudet av arbetskraft blir detsamma oavsett om utbyggnaden av den offentliga sektorn kommer till stånd eller ej. Om utbyggnaden inte sker minskar också arbetskraftsutbudet. uppfattning talar både sociala och Enligt sysselsättningsutredningens sysselsättningspolitiska skäl för att den offentliga sektorn byggs ut i enlighet med det högre alternativet, dvs. att sysselsättningen ökar med ca 50000 Det förutsätter emellertid som framper år under första delen av 1980-talet. hållits i kapitel 7, att den ekonomiska tillväxten blir i nivå med vad som i långtidsutredningen. En sådan ökning av sysselsättningen i kalkylerats den offentliga sektorn bör också vara tillräcklig för att sysselsättningen totalt skall kunna utvecklas i enlighet med vad som angivits som mål i utredningens direktiv, nämligen en årlig ökning av den totala sysselsättningen med ca 30 000. Om man förutsätter en någorlunda positiv sysselsättningsutveckling inom varuhandel, samfárdsel och privata tjänster bör det vara möjligt att med god marginal nå denna nivå. En så snabb ökning av efterfrågan kommer emellertid samtidigt att ställa stora krav på en sysselsättsom undanröjer olika förvärvshinder och aktivt påverkar föningspolitik retagens efterfrågan så att den riktar sig mot grupper som i dag står utanför arbetskraften. Det är därför långt ifrån tillräckligt att med generella medel skapa en total efterfrågan på denna nivå.

l 1.2.3 Kraven pâ sysselsättningspoliriken

Sambandet mellan sysselsättningsutvecklingen och de politiska åtgärdernas omfattning och inriktning måste kraftigt understrykas. Det gäller både på efterfråge- och utbudssidan. Ju högre sysselsättningsgraden blir desto större insatser måste proponionellt sett göras for att ytterligare öka sysselsättningen. Inte minst forgäller det de insatser som måste göras for att undanröja värvshinder och anpassa arbetsplatserna till den enskildes fysiska och psy- Sambandet mellan sysselsättningspolitikens mål och

kiska förutsättningar.

omfattningen och inriktningen av medlen blir därför allt mer markerat. Om sysselsättningen skall kunna öka i samma takt som under 1960och l970-talen kommer det att krävas stora och målmedvetna satsningar på sysselsättningspolitiken. Kraven gäller att snabbt öka den totala efterfrågan, ökad grad i precision i de selektiva insatserna och utbyggnad av samhällets möjligheter att undanröja förvärvshinder. Den genomgång som har gjorts i tidigare kapitel kan sammanfattas i följande krav på politikens olika områden under 1980-talet:

D lndustriproduktionen måste öka kraftigt bl. a. med syfte att skapa underlag för utbyggnaden av den offentliga sektorn. Strävan måste vara att öka produktiviteten och samtidigt så långt som möjligt upprätthålla sysselsättningen inom industrin. D Kraftigt ökade industriinvesteringar och övriga näringspolitiska satsningar enligt kapitel 6. D Den offentliga servicen byggs ut främst inom sjukvård, barnomsorg och åldringsvård. Den offentliga sektorns sysselsättning bör öka med ca 50 000 per år under perioden.

Den samlade sysselsärtningspoliriken. . . 505

D Utbyggnaden av den offentliga sektorn kräver väsentligt ökade inkomster till den offentliga sektorn genom skatter och avgifter. Kommunerna bör avlastas en del av finansieringen för utbyggnaden av vården och barnomsorgen. D Nya arbetstillfällen måste tillkomma i områden av landet med svag efterfrågan och ston utbud av arbetskraft. Den privata tjänstesektorn och den offentliga sektorn måste i större utsträckning användas i lokaliseringspolitiken. D Förstärkningar av regionalpolitiken enligt utredningens förslag. D Ökade bidrag för att täcka den enskildes kostnader vid yrkesmässig och geografisk rörlighet. D Bättre ömsesidig anpassning mellan utbildningssystemet och arbetsmarknaden. Reformerad gymnasieskola som ger alla ungdomar yrkesförberedelse och hjälp att få fotfäste på arbetsmarknaden. D Den s. k. ungdomsgarantin som skall tillförsäkra alla ungdomar utbildning, praktik eller arbete ges reellt innehåll genom att resurser ställs till förfogande för skola och arbetsmarknadsmyndigheter. D Den ökade efterfrågan måste på olika sätt styras mot de svaga grupperna på arbetsmarknaden. Det kommer att krävas en mycket stor satsning på anpassning av arbetsplatserna till individens förutsättningar. Lagstiftningen och ekonomiska bidrag till arbetsgivare måste förstärkas. D Arbetsförmedlingen kommer att få ökade uppgifter. Personalen måste byggas ut kraftigt. D Satsning på att undanröja förvärvshinder i den sociala strukturen måste göras bl. a. när det gäller barnomsorg, kommunikationer och annan kommunal service.

D Åtgärdsinriktad långsiktig sysselsättningsplanering inom olika sektorer.

Det återstår emellertid också frågor att diskutera: Kan den höga ambitionen, när det gäller att bereda också grupper som i dag står utanför arbetsmarknaden sysselsättning förenas med en stor invandring av attraktiv arbetskraft? Hur påverkas arbetskraften av arbetstidsförkortningar och förändringar av frånvaron? Vilka krav ställs på den långsiktiga ekonomiska politiken och kan dessa krav förenas med en aktiv konjunkturpolitik? Bl. a. dessa frågor behandlas i avsnitten 11.3 och 11.4. Det är viktigt att understryka att det inte är möjligt att göra några exakta bedömningar av utbud och efterfrågan under en period på fem år. Osäkerheten om utvecklingen på arbetsmarknaden måste alltid betonas. Samtidigt saknas det också på viktiga områden fortfarande preciserat underlag. Någon egentlig sysselsättningsplanering förekommer inte. Även sysselsättningsutredningen har haft mycket begränsade möjligheter att ta fram underlag för en plan. Vad som här har presenterats måste alltså betraktas som en första skiss i enlighet med vad som har ålagts utredningen i direktiven. Det är emellertid utomordentligt väsentligt att det i framtiden kontinuerligt tas fram ett material som grund för övervägandena om sysselsättningspolitikens inriktning. Planeringen måste bl. a. avse den övergripande totala nivån för efterfrågeutveckling och utbud av arbetskraft. Den måste ha en klar åtgärdsinriktning. En sådan planering måste också ske i nära samarbete med annan ekonomisk och social planering. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.

506 Den sam/ade sysselsärrningspolitiken. . .

11.3 Utbudet av arbetskraft

1 1.3.1 Hur påverkas utbudet?

l det inledande avsnittet diskuteras efterfrågans betydelse för arbetskraftsutbudet. Självklart är detta en av de viktigaste utgångspunkterna när man diskuterar hur utbudet av arbetskraft kan påverkas. Men utbudet av arbetskraft kan också påverkas på andra sätt. Det gäller t. ex. att avlägsna förvärvshinder av olika slag. Det kan gälla bristande utbildning, barnomsorg etc. Vi har i de tidigare kapitlen mera detaljerat gått igenom, diskuterat och gett förslag om hur dessa förvärvshinder skall kunna avlägsnas. Det finns emellertid också vissa generellt verkande medel for att öka arbetskraftsutbudet. På mycket lång sikt är Förändringarna av befolkningen till följd av framför allt förändrade födelsetal av betydelse. Förändringar i födelsetalen får emellertid av självklara skäl genomslag på arbetskraften först mycket lång sikt- 15-20 år. Ökade födelsetal kan tvärtom kortsiktigt

på

ställa ökade krav på arbetsinsatser av den förvärvsarbetande befolkningen t. ex. i utbildningssystemet. På kort sikt kan man påverka den aktiva befolkningen genom att öka invandringen. invandringen har också spelat en stor roll för befolkningsutvecklingen men framför allt i de aktiva åldrarna under 1960- och 1970-talen. Vi skall därför ägna ett särskilt avsnitt åt att diskutera invandringen. Det finns också andra generella medel som kan påverka arbetskraftsutbudet. Det kan ske genom att de ekonomiska förutsättningarna som gäller vid förvärvsarbete och hemarbete förändras. Exempel på detta är föränd- - sambeskattning - eller ring av skattesystemet resp. särbeskattning - etc. och förändrade bidrag vårdnadsbidrag Socialförsäkringssystem andra förmånssystem har också betydelse i detta sammanhang. Vi skall särskilt behandla pensioneringen och arbetskraftsutbudet i de äldre åldrarna. Därefter skall vi också beröra några andra möjligheter att förändra det totala arbetskraftsutbudet. Diskussionen kan inte begränsas till att gälla arbetskraftsutbudet mätt i antal personer som förvärvsarbetar eller söker förvärvsarbete. Också arbetstiden måste tas med i bilden. Det är då intressant att diskutera utvecklingen av heltid och deltid, frånvaron samt möjligheterna till arbetstidsförkortningar i olika former. Dessa frågor tas upp i avsnittet l1.3.5 Arbetstidsfrågor.

l1.3.2 invandringen 11.3.2.l Invandringens utveckling 1 kapitel 2 redovisades en del uppgifter om invandringens utveckling under 1970-talet. Variationema i invandringen har varit stora. Nettoinvandringen under perioden 1966-1970 uppgick till 143 000, 1971-1975 stannade den vid 6 500. Den senare utvecklingen förklaras till viss del av en stor återvandring av den stora invandringen 1969 och 1970. År 1976 ökade åter nettoinvandringen till ca 20000 och 1977 till ca 23 000. År 1978 har nettoinvandringen sjunkit till ca 15 000. Det är rimligt att räkna med en viss ökning av nettoinvandringen under 1979 om arbetskraftsefterfrågan ökar

Den samlade sysselsätmingspoliriken. . . 507

till följd av en förbättrad konjunktur. Som framgått tidigare utgår SCB:s befolkningsprognos från en genomsnittlig nettoinvandring på 10000 per år. Den utomnordiska invandringen är reglerad. Den sker sedan några år huvudsakligen på politiska och humanitära grunder s. k. llyktinginvandring eller genom invandring av nära anhöriga till invandrare som är bosatta i Sverige. Därutöver är invandringen reglerad utifrån arbetsmarknadens behov. För utomnordiska invandrare krävs arbetstillstånd för att invandringen skall komma till stånd. Tillstånd ges av invandrarverket efter hörande av arbetsmarknadsmyndigheterna och de fackliga organisationerna. Utredningen har inte anledning att ta upp den utomnordiska invandringen till diskussion. l de delar som denna inte är styrd av humanitära skäl som utredningen inte har anledning att diskutera - finns det en principiellt tillfredsställande arbetsmarknadsprövning av invandringen. Den nordiska invandringen är däremot inte reglerad. Den bygger på en överenskommelse sedan 1954 om en gemensam nordisk arbetsmarknad. Det krävs inte arbetstillstånd om en medborgare i något av de nordiska länderna önskar ta arbete i övriga nordiska länder. Grunden for 1954 års överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad är att denna skulle bidra till att öka den nordiska gemenskapen, skapa större valmöjligheter för den enskilde på arbetsmarknaden och gynnsamma betingelser för en ekonomisk utveckling i Norden. Denna positiva grund for avtalet finns givetvis kvar. Den svenska industrin och den svenska ekonomiska utvecklingen har också haft uppenbara fördelar av den invandring som skett till Sverige. Samtidigt har emellertid också vissa problem observerats i allt större utsträckning. Det finns därför skäl att med 1954 års avtal som grund närmare diskutera formerna för den nordiska arbetsmarknaden. 1954 års överenskommelse byggde på att den ekonomiska och sociala utvecklingen i de olika länderna skulle vara relativt likartad. Den förutsatte arbetsmarknader i de olika nordiska länderna som var i balans var för sig i förhållande till varandra. Så har emellertid inte varit fallet. Skillnaderna har varit särskilt stora mellan Sverige och Finland. Detta har lett till en betydande nettoinvandring från Finland till Sverige. Det är också bakgrunden till att liyttningarna mellan Sverige och Finland har varit föremål for omfattande diskussioner mellan svenska och finska myndigheter under l970-talet. Redan i början av l970-talet kunde man konstatera att tlyttningama mellan Finland och Sverige inte skedde genom arbetsförmedlingarna. Detta var av olika skäl önskvärt. Från finsk sida menade man att utvandringen - som under vissa år lett till folkminskning och negativt påverkat Finlands befolkningsstruktur försvagat den ekonomiska och sociala utvecklingen i landet - särskilt i utvecklingsområdena. År 1973 träffade Sverige och Finland ett särskilt avtal om att de finsk-svenska arbetskraftsflyttningarna borde gå genom arbetsförmedlingen. I avtalet har finska och svenska arbetsgivarorganisationer bl. a. förklarat att de till sina medlemmar resp. delägare skall hemställa att ”arbetsgivare anställer endast sådana från det andra landet kommande arbetssökande, som haft kontakt med arbetsförmedlingen i sitt hemland såvitt det inte är fråga om arbetsbyte inom landet . . . . . . . . . Andra arbetssökande skulle hänvisas till arbetsförmedlingen i resp. land.

508 Den samlade sysse/särmingspoliriken. . .

Syftet med avtalet var dubbelsidigt. Dels skulle man få tillfälle att orientera finska arbetssökande om arbetstillfällen i hemlandet, dels skulle den svenska förmedlingen få pröva om svensk arbetskraft fanns tillgänglig. Kanaliseringsavtalet har emellertid inte lyckats lösa problemen. Endast en mindre del söker arbete genom arbetsförmedlingen. Problemen i Finland finns kvar. Det finns en tendens till att också yrkesutbildad arbetskraft som redan har anställning söker sig till Sverige och därigenom skapar bristsituationer i Finland. Problem finns också i Sverige. Vi har tidigare visat på den stora arbetslösheten bland invandrare. Alla finska invandrare har inte tagits emot på ett tillfredsställande sätt. Deras situation socialt och på arbetsmarknaden är i många avseenden sämre än svenskarnas. l vissa grupper av framför allt ensamstående män utan kunskaper i svenska språket tycks den sociala isoleringen i många fall leda till utslagning från arbetsmarknaden och svåra sociala problem. Det framgår bl. a. av den utslagningsstudie som sysselsättningsutredningen gjorde i Volvo-Skövdeverken och som klan visade att den helt dominerande delen av de utslagna var finska män med socialmedicinska problem (i huvudsak alkoholproblem). Också den bearbetning av arbetssökandestatistiken som redovisades i kapitel 10 visar på problemen. Den omfattande invandringen av unga finländare har också inneburit andra problem på den svenska arbetsmarknaden. Svaga grupper - t. ex. nyeller återinträdande kvinnor, arbetshandikappade, äldre personer - har inte kommit ifråga för de lediga arbetena eftersom tillgången har varit god på unga, friska, i många fall yrkesutbildade finska invandrare. Arbetsgivarna har i en sådan situation föredragit att anställa den senare gruppen framför att i vissa fall göra de anpassningar av arbetsplatserna, arbetstider och förbättringar av arbetsmiljö som skulle krävas för att skapa förutsättningar för en annan anställningspolitik. Fortsatta möjligheter för arbetsgivarna att fritt välja arbetssökande på detta sätt skulle också i fortsättningen hårt drabba de finländare som redan finns på den svenska arbetsmarknaden - som är utan arbete, utslagna eller utslagningshotade. Det gäller i dag tusentals finska invandrare. En fortsatt invandring från Finland i nuvarande former kan heller inte förenas med strävandena till snabb förbättring av sysselsättningsmöjligheterna för andra grupper med svag ställning på den reguljära arbetsmarknaden. Ett väsentligt motiv för att se över formerna för den finska invandringen är att ge de finska invandrarna ett bättre stöd - att öka tryggheten i deras flyttning. Svenska myndigheter och svenska arbetsgivare måste ta ett ansvar för att den finska invandringen inte leder till svåra sociala problem. För att ge den fria nordiska arbetsmarknaden ökad stabilitet är det nödvändigt att pröva på vilket sätt invandringen kan ges former som bättre överenstämmer med de båda ländernas ekonomiska och arbetsmarknadspolitiska ambitioner. Som framgått av redovisningen ovan sammanfaller också de svenska och finska önskemålen. Från finsk sida vill man inte släppa ifrån sig den mest attraktiva arbetskraften till Sverige och från svensk sida måste möjligheterna att välja bort mindre attraktiva arbetssökanden begränsas. 1973 års finsk-svenska arbetsförmedlingsavtal i den utformning det f. n. har är inte tillräckligt. Som framgått ovan förutsätter SCB i sin befolkningsprognos en netto-

Den samlade sysselsärmingspo/itiken. . . 509

invandring av 10000 personer per år. Utredningen finner för sin del att en nettoinvandring på denna nivå kan vara en rimlig riktpunkt med hänsyn till det åtagande som Sverige har bl. a. när det gäller det internationella flyktingproblemet och möjligheter till viss nordisk invandring. Problemet för 1980-talet är emellertid ett annat. Om det skall vara möjligt att uppnå de sysselsättningspolitiska målen kommer det att krävas en mycket expansiv ekonomisk politik med starka inslag av selektiva åtgärder. En sådan politik torde inte gå att förena med en invandring från Finland i nuvarande former. l så fall skulle effekten troligen bli väsentligt högre invandring och de sysselsättningspolitiska ambitionerna skulle inte kunna förverkligas. Därför måste formerna för den fria nordiska arbetsmarknaden ses över. En kanalisering av invandringen till former som skulle tillgodose både svenska och finska önskemål om flyttningarna mellan länderna bör vila på l954 års avtal om den gemensamma nordiska arbetsmarknaden. Redan i det ursprungliga avtalet finns också bestämmelser som gör detta fullt möjligt. l det nordiska arbetsmarknadsutskottets riktlinjer för det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet sägs i punkt 2.3 i allmänhet bör arbetssökande som bor närmare arbetsstället anvisas arbete före arbetssökande som bor längre bon utan hänsyn till riksgränserna. Där särskilda hänsyn i det egna landet - t. ex. till regioner med hög arbetslöshet eller till svårplacerade arbetssökande - talar för detta kan landets arbetsförmedling likaväl göra undantag från denna regel.” Som synes ger dessa anvisningar mycket stort utrymme for att ge företräde för de arbetssökande som redan bor inom en region - svenska eller utländska medborgare. Också möjligheterna att ta hänsyn till s. k. svårplacerad arbetskraft är klart angivna. Ett fullföljande av de möjligheter som finns att påverka rekrytering till företagen inom ramen för utbyggd främjandelagstiftning och anpassningsgruppsverksamhet - som redan föreslagits i kapitel 10 - kan utgöra grunden för en sådan social syn på invandringen. Svenskundervisning och andra åtgärder för att underlätta anpassningen i det svenska samhället kan också diskuteras ur denna synpunkt. Det svensk-finska arbetsförmedlingsavtalet bör också kunna förstärkas framför allt med syfte att se till att invandringen sker i socialt acceptabla och för den invandrande arbetskraften tryggare former. En förutsättning för att ett utvidgat förmedlingsavtal skall leda till resultat är emellertid att det kompletteras med möjligheter att påverka arbetsgivarnas rekrytering.

F räm/ande/agen l kapitel lO har utredningen föreslagit en viss utvidgning av främjandelagen och anpassningsgruppernas uppgifter i företagen när det gäller rekryteringspolitiken. Verksamheten skall visserligen också i fortsättningen vara inriktad på äldre och handikappades problem men också ha en mera allmän inriktning på att understödja svaga grupper på arbetsmarknaden. Förmedlingen skulle på denna grund vid förfrågningar från Finland kunna hänvisa till de rekryteringsplaner som gjorts upp i samarbete med företagen och meddela att man t. ex. i vissa företag i första hand anställer äldre arbetskraft. Likaså skulle arbetsförmedlingen vid besök av finska medborgare i Sverige kunna

510 Den samlade sysse/sättningspolitiken. . .

lämna samma besked. En sådan konsekvent tillämpning av främjandelagens intentioner strider inte mot nordiska avtalet från 1954. Tvärtom har som det ovan redovisade citatet visar nordiska arbetsmarknadsutskottet förutsatt att det sker en prioritering av de arbetssökande som är boende i området och av svaga grupper på arbetsmarknaden.

Komplettering av kanaliseringsavtalet

_linsk-svenska

En förutsättning för att en personalrekrytering byggd på främjandelagens intentioner skall kunna fungera är emellertid att arbetsförmedlingen får ett fastare grepp över arbetskraftens flyttning mellan länderna. Det nuvarande kanaliseringsavtalet är som förut sagts inte tillräckligt. Enligt utredningens bedömning bör avtalet kompletteras med en bestämmelse att finska resp. svenska arbetssökande som önskar arbeta i Sverige resp. Finland måste söka arbete genom arbetsförmedlingen. Detta har som nämnts ytterligare ett syfte. En obligatorisk arbetsförmedling ger de svenska myndigheterna större ansvar när det gäller den invandrande finska arbetskraftens sociala förhållanden. Därmed skapas också förutsättningar för att sätta in åtgärder till stöd och hjälp. F. n. lämnar språket, bostadssituationen liksom den övriga sociala situationen mycket övrigt att önska. Arbetsförmedlingen skulle som ett resultat av det föreslagna obligatoriet få vissa möjligheter att lämna information dels till de finska invandrarna och dels till de olika organisationer och myndigheter som är verksamma på invandringsområdet. Finska arbetssökande kan när lagen om allmän platsanmälan har införts i hela landet garanteras att få en fullständig information om nästan samtliga lediga platser i landet. Denna ökade service som detta kommer att innebära för de finska invandrarna är nödvändig. Sysselsättningsutredningen vill samtidigt understryka att den ökade arbetsformedlingsservicen förutsätter att det sker en utbyggnad av personalresurser inom arbetsmarknadsverket på det sätt som har föreslagits i kapitel lO.

Sprâktttbi/dning och åtgärder till stöd ,för invandrare

I kapitel 10 diskuteras invandrarnas situation på den svenska arbetsmarknaden. Där tas också lagen om svenskutbildning upp till behandling. Utredningen foreslår där att utredningen om svenskutbildning med förtur bör pröva att det i lagen skall krävas att den av arbetsgivaren bekostade ledigheten för utbildning i svenska åtminstone i huvudsak (t. ex. till 75 %) skall vara avslutad innan det egentliga arbetet påbörjas. För invandrare som tas emot i Sverige p. g. a. humanitära och politiska skäl bör - såsom också sker i stor utsträckning - staten bekosta motsvarande svenskutbildning. Det kan också diskuteras om den utbildning som invandrarna ges som en introduktion skall inskränka sig till ren språkutbildning. Samma resonemang borde kunna tillämpas på ett något vidare område. Behovet av insatser och information till invandrarna på ett vidare socialt fält är stort.

Den samlade sysselsätmingspolitiken. . . 511

l 1.3.3 Pensimiärorna I kapitel 2 redovisas utvecklingen av sysselsättningen för personer som är 64 år och äldre liksom omfattningen och utvecklingen av deltidspensioneringen. Vi kunde där konstatera att pensionsreformerna under 1970-talet sänkning av pensionsåldern till 65 år och rörlig pensionsålder - har lett till en snabb minskning av andelen sysselsatta i åldrarna 65-74 år och en samtidig minskning av arbetstiderna. Antalet sysselsatta i åldrarna 65-74 år har minskat från knappt 125000 år 1970 till 70000 år 1978. Samtidigt har medelarbetstiden för de personer som är i arbete minskat. Tillsammans betyder utvecklingen att antalet arbetstimmar utförda av personer i åldrarna 65-74 år har minskat med drygt 90 miljoner timmar. Det motsvarar i runda tal 75 000 sysselsatta. I kapitel 10 har vi diskuterat möjligheterna att ge ekonomiska bidrag till arbetsgivaren eller med andra medel påverka pensionärernas möjligheter att göra fortsatta insatser genom förvärvsarbete. Enligt utredningens uppfattning kommer det att krävas mycket starka styrmedel om man skall vända den nuvarande utvecklingen mot minskad sysselsättningsgrad hos de äldre. Ekonomiska bidrag är inte tillräckliga. l ett längre tidsperspektiv kan det emellertid bli nödvändigt att bättre ta tillvara den arbetsförmåga som finns hos äldre personer. Det är också väsentligt att även de äldre i samhället har en funktion att fylla och att man successivt kan trappa ned sin förvärvsverksamhet. Det är uppenbart att det finns en mycket stor outnyttjad arbetsförmåga bland pensionärerna. l länder med stark arbetskraftsbrist är det också vanligt att personer i åldrarna 65-74 år arbetar i större utsträckning än i Sverige. Ett enkelt räkneexempel kan åskådliggöra de möjligheter som finns. Om vi förutsätter att de personer i åldrarna 65-74 år som i dag står utanför arbetskraften skulle i genomsnitt förvärvsarbeta ca fem timmar per vecka eller 250 timmar om året, skulle det ge ett tillskott på arbetstimmar med ca 185 miljoner arbetstimmar per år. Det motsvarar ca 150 000 sysselsatta med den genomsnittliga årsarbetstiden. Det kan t. ex. jämföras med det högre alternativet for behovet av arbetskraft inom äldreomsorgen som pre-

senterats i kapitel 4. Där uppskattades behovet av ökning till ca 25000

under en femårsperiod på 1980-talet. Arbetskraftsresurserna i åldrarna 65-74 år skulle med en medelarbetstid på 5 timmar/vecka alltså vara sex gånger så stort som ökningen av personalbehovet under femårsperioden. Arbetsinsatserna skulle inte behöva göras inom åldringsvård utan lika gärna inom andra samhällsområden. Sett i ett längre tidsperspektiv är det väsentligt att bereda också äldre personer möjlighet till förvärvsarbete. Förutsättningen for att detta skall bli möjligt är emellertid en sysselsättningspolitik som skapar en så stor efterfrågan att personer i yngre åldrar samtidigt också kan beredas sysselsättning. Först i ett sådant läge kommer det att bli möjligt att också sätta in mera offensiva åtgärder för att öka sysselsättningsmöjligheterna för de äldre. Detta torde inte bli möjligt i större skala under den första delen av 1980-talet. Som framgått tidigare står vi inför mycket stora krav på att ordna sysselsättningsmöjligheter för ungdomsgrupperna och de övriga stora grupper i åldrarna under pensionsåldern som står utanför arbetskraften.

512 Den samlade sysselsättningspolitiken. . .

ll.3.4 Annan påverkan av ittbudet

i diskussionen om vad som påverkar arbetskraftsutbudet brukar frågan om skattesystemets utformning spela viss roll. l olika undersökningar har det ställts frågor till personer utanför arbetskraften om i vilken utsträckning de ansåg att forvärvshindret bestod i att det lönade sig dåligt att förvärvsarbeta. l SCB:s stora undersökning 1975 uppgav t. ex. endast knappt 4 % av de som stod utanför arbetskraften att skälet till att de inte förvärvsarbetade eller inte önskade förvärvsarbeta var att det lönade sig dåligt. Ungefär samma siffror kom fram i sysselsättningsutredningens undersökning av icke förvärvsarbetande kvinnor i Sundbyberg och Borås. Det nuvarande skattesystemet tycks inte i större utsträckning begränsa förvärvsgraden. Omläggningen till särbeskattning har emellertid troligen haft betydelse för sysselsättningsutvecklingen under l970-talet. Arbetskraftsutbudet bland de hemarbetande kvinnorna kan också påverkas genom olika typer av bidrag. Det har bl. a. diskuterats att lämna vårdtill småbarnsföräldrar. Ett sådant skulle nadsbidrag system förmodligen om det var tillräckligt generöst utformat och i synnerhet om bidragen skulle - bland vara beskattningsbara kunna kraftigt minska arbetskraftsutbudet småbarnsföräldrar. Med stor säkerhet skulle det till den helt övervägande delen gälla en minskning av kvinnorna på arbetsmarknaden. Utformningen av pensionssystemet och studiehjälpssystemet är andra exempel på åtgärder som i stor utsträckning påverkar arbetskraftsutbudet. Därmed kan också utformningen av dessa system användas för att styra utbudet av arbetskraft. Vi skall inte här mera i detalj diskutera dessa möjligheter. På andra ställen i betänkandet har vissa av dessa system diskuterats mera ingående.

Figur ll . l Relativ_förändring av befolkningen, antal sysselsatta och antal arbetade timmar totalt och per invånare Källa: SCB:s prognosinstitut.

Den samlade . . 513 sysselsärtningspolitiken.

l 1.3.5 Arbetsric/sfiâ_g0rna

Arbetsvolymen påverkas givetvis av antalet sysselsatta, men också av arbetstiderna. Trots en kraftigt ökad sysselsättning har antalet arbetade timmar sjunkit avsevärt i Sverige. Denna utveckling illustreras av figur l1.l som visar den relativa förändringen sedan 1960 av befolkningen, antal sysselsatta och antal arbetade timmar -totalt och per invånare. Antalet arbetade timmar bestäms av flera olika faktorer. Först diskuteras frånvarons Därbetydelse. efter tas arbetstiden och arbetstidslörkortningarna upp till behandling. I ett särskilt avsnitt diskuteras arbetsdelning som ett sätt att skapa fler arbetstillfällen.

ll.3.5.l Frånvaron

När man diskuterar frånvaroutvecklingen är det viktigt att skilja på olika typer av frånvaro. Det har betydelse inte minst när det gäller möjligheterna att statistiskt belysa förhållanden. Frånvaro kan bero på semester, tjänstledighet, värnplikt, sjukdom, ledighet enligt foräldralörsäkringen och annan frånvaro. Olika statistiksystem finns För att belysa frånvaron. Det finns dels

%

10,0- -1°3 I / I

z

9D_ 4 ,kvinnor summa 4 ø, p, frånvaro g vecka exkl. semester / 8,0- ,

,ø--, män summa 7,7 frånvaro 2 vecka exkl. semester Zon .J 7,0

6,3 6,0-

kvinnor sjukdom 9 vecka 5,0- __. _. /,_§§/_Z5_1 4,4 f _ ,. å ** Z -n .__ Z 4,3 4.0- 4,2 män sjukdom 2 vecka

3.0-

;.,_uøánoo *.._.. 2_4 2,0* ..------ heltidsarbetande män a.. ...n-...f och kvinnor korttids- 1,7 frånvaro p. g. a. sjukdom Figur 11.2 Andel(%) 1,0frånvarande män och kvinnor av rota/antalet sysselsatta enl. AK U. I l l I l l l I 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 Källa: AKU.

514 Den samlade sysse/särrningspoliriken. . .

statistik från arbetsgivarna och dels statistik som grundar sig på de uppgifter som individerna själva lämnari AKU. Riksförsäkringsverket publicerar statistik som gäller sjukfrånvaron. AKU redovisar i första hand dem som varitji-âiziiara/zrle hela mälveckan. Denna frånvaro fördelas också på större orsaksgrupper. Frånvaro mindre än en vecka redovisas i AKU enbart för dem som vanligen arbetar heltid. 11.2 visar frånvaroutvecklingen på män och kvinnor under 1970- Figur talet fördelad på totalfrånvaro exkl. semester och sjukfrånvaro. Som framgår av Figuren är det framför allt den övriga frånvaron som har ökat under 1970-talet för kvinnorna. Till en del hänger detta samman med de förbättrade möjligheterna att stanna hemma med ersättning från foräldraförsäkringen i samband med havandeskap. Det beror också till en del på att fler kvinnor har varit sysselsatta innan de fött barn och därmed i statistisk mening räknas som frånvarande under den tid de varit hemma för föräldraledighet och även vid en förlängd tjänstledighet. Slutligen kan en förskjutning mellan spela viss roll. Frånvaron för kvinnorna är t. ex. extremt näringsgrenarna liten i jordbruket, medan den är förhållandevis hög i tjänstesektorn. Utvecklingen av frånvaron för kvinnor med barn under sju år under 1970talet illustreras av figur 11.3. Det framgår där klart att det är övrig frånvaro som ökat kraftigt. Eftersom det inte är ovanligt att diskutera frånvaron som om den till övervägande del berodde på sjukdom är det viktigt att poängtera att sjuk-

Procent frånvarande 2 vecka 15,9 16_ övrig frånvaro exkl. semester

14-

12»

10- ” 9,5 8._.

6._ Figur Il .3 Procenruel/ ande/frånvarande av de sysselsatta kvinnorna med barn under sju år. (Uppgif- 4 _ sjukfrånvaro terna I 970-75 skattade av _ 3,7 prognosinstitutet med 3,1 2_ ledning av uppgi/ierna om gifta kvinnor med barn under sju är.) l l l l l l l l l Källa: AKU. 1970 71 72 73 74 75 76 77 78

Den samlade sysselsätmingspolitiken. . . 515

frånvaron endast är en mindre del av den totala frånvaron. 1 kapitel 10 har utredningen beskrivit utvecklingen av långtidssjukskrivningen. Denna frånvaro har ökat kraftigt under 1970-talet i de yngre åldrarna. Utredningen har också i handikappbetänkandet närmare beskrivit det samband som finns mellan långtidsfrånvaro och möjligheterna till anpassningar på arbetsplatserna. En reducering i långtidsfrånvaron till följd av sjukdom påverkar totala frånvaroutvecklingen i stor utsträckning eftersom en stor del av sjukfrånvarovolymen härrör från denna långtidsfrånvaro. Det år därför synnerligen angeläget att fortsatta insatser görs på detta område. Insatser mot långtidsfrånvaron till följd av sjukdom är också ett sätt att förhindra mera permanent utslagning från arbetslivet. För övrigt är det realistiskt att räkna med en fortsatt ökning av frånvaron i den mån som vi lyckas med att bereda sysselsättning åt fler grupper som i större utsträckning har arbetshinder. Om flera småbarnsföräldrar arbetar, om fler personer med nedsatt hälsa och handikapp kommer ut på arbetsmarknaden är det rimligt att räkna med att detta också sätter spår i den genomsnittliga frånvaron. Ökad jämställdhet bör efterhand leda till att frånvaron fördelas mera jämnt mellan män och kvinnor. Ökad vuxenutbildning är också en viktig förklaring till ökad frånvaro. Också frånvaro för studier kommer troligen att öka.

11.3.5.2 Arbetstiderna Mer än 960000 av de sysselsatta arbetade 1978 vanligen deltid. Av dessa var 825 000 kvinnor. Drygt 270 000 arbetade kort deltid, 1-19 timmar. Det är framför allt den långa deltiden, 20-34 timmar, som har ökat under 1970talet. Deltidssysselsättningen finns framför allt i vissa yrken. Det är då frågan om yrken med hög andel kvinnliga sysselsatta. l figur 11.4 visas den procentuella andelen deltidssysselsatta av kvinnorna i resp. yrkesomrâden för de yrken där deltidsarbete bland kvinnor är vanligast. Här har också lagts in utvecklingen mellan 1974 och 1978. Som framgår har andelen med deltidsarbete bland kvinnorna ökat i samtliga yrken. Starka ökningar finns framför allt för affärsbiträden m. ll., övrigt servicearbete och hälso- och sjukvårdsarbete. l AKU 1978 uppgav nästan 85 % av de kvinnor som arbetar deltid att de gör det antingen p. g. a. arbete i eget hushåll eller därför att de inte vill ha heltid. Ca 6 “/n uppgav att de arbetar deltid p. g. a. arbetsmarknadsskäl. Som redovisats i kapitel 2 har sysselsättningsutredningen gjort bearbetningar av 1974 års levnadsnivåundersökning för att studera de anställdas uppfattning om arbetstider. Av undersökningen framgick att en mycket stor andel, framför allt kvinnor, skulle vilja förkorta arbetstiden även om man i motsvarande grad fick lägre lön. Endast 50 % av de heltidsarbetande småbarnsmödrama uppgav att den faktiska arbetstiden passade dem. De återstående 50 % upplevde att kortare arbetstid skulle passa dem bättre. Det är klart att en väsentlig förklaring till kvinnornas inställning till arbetstiden är den traditionella könsrollsbundna arbetsfördelningen mellan män och kvinnor i hemmen i kombination med bristfälligt utbyggd sam-

516 Den samlade sysselsärtningspo/itiken. . .

%

77,0 7.25

70- 59,2 60- 51,3 5212 48 4

r

50 45,1 44›3 42,9 40* 38,1

30e

20-

10-

74 78 74 78 74 78 74 78 74 78 Affärsbi- Husligt ar- övngt ser- Hälso- och

Fastighets-

skötsel, träden m. fl. bete, por- Vicearbete Sjukvårdsarstädning tierarbete bete m. m.

Figur 11.4 Andel rie/tids- hällsservice. Det innebär att i första hand småbarnsmödrar som arbetar heltid sysselsana av sam/liga men också andra kvinnor uppenbarligen inte anser att de klarar av sin si- Avinno/i resp. _vrkesgrupp eftersom tuation. De tvingas i stor utsträckning att vara dubbelarbetande 1974 och 1978. männen inte tar sitt ansvar för hemarbetet. Också andra undersökningar, Källa: AKU. t. ex. Kommunalarbetareförbundets rapport om deltidsarbete, visar entydigt att orsakerna till att så många kvinnor arbetar deltid eller vill korta sin heltid beror på deras sociala situation. Det korta deltidsarbetet ger ofta sämre sociala förmåner än om man arbetar full tid. Förutsättningarna för att komma i åtnjutande av många förmåner är beroende av att man arbetar ett visst antal timmar per vecka eller dagar per månad. 1 andra fall ställs det krav på lägsta inkomst. 1 stora drag gäller följande regler. För att få avgångsvederlag, arbetslöshetsförsäkring, kontant arbetsmarknadsstöd och permitteringslön krävs mellan 16-18 timmars arbetstid per vecka. För sjukpenning gäller att man skall tjäna minst 4.500 kr per år. Sjuklön för statsanställda och kommunalanställda utgår först vid 16 timmars arbetstid per vecka. Också när det gäller de avtalsreglerade tillägg som kan utgå vid sjukbidrag och förtidspension gäller vissa regler om lägsta antal timmar. Också de olika pensionssystemen innehåller regler om viss minsta arbetad tid. För att få rätt till ATP måste man tjäna 100 kr över basbeloppet. För de tilläggspensionssystem som finns på den privata, statliga och kommunala sidan gäller att de förutsätter att lägsta antal timmar per vecka uppgår till 16 timmar. För att kunna få delpension gäller att man skall arbeta minst 22 timmar per vecka för att kunna göra en nedtrappning till 17 timmar. För de olika grupplivförsäkringarna gäller att för att få fullt försäkringsbelopp krävs att man har arbetat minst 16 timmar per vecka. För personer som arbetar mellan 8-16 timmar kan halva beloppet utbetalas.

Den samlade . . 517 sysselsärtningspo/iriken.

Att kvinnorna i så stor utsträckning tvingas ta deltidsarbete innebär att de på olika sätt blir diskriminerade på arbetsmarknaden. De hänvisas ofta till yrkesområden där deltidsarbete av olika skäl är vanligt förekommande. vilket i sin tur oftast är kvinnligt dominerade yrkesområden. De deltidsarbetande fâr en lösare anknytning till arbetsmarknaden och har svårare att hävda sina fackliga intressen. De kortaste deltidsarbetena kan som visats, också innebära att man ställs utanför det sociala trygghetssystemet. Hur skall man då möta denna situation? Det är knappast en framkomlig väg att försvåra för den enskilde individen att få ett deltidsarbete. Det skulle innebära att man angriper symptomen snarare än orsakerna. Däremot bör givetvis deltidsarbetet på olika sätt regleras. De deltidsarbetandes rättigheter måste på olika sätt farbättras. Sociala förmåner bör gälla fullt ut också för deltidsarbete i proportion till arbetstiden. En reglering kan också innebära att man inför t. ex. vissa minimiarbetstider eller rätt for den enskilde att. om han så önskar och det är möjligt, öka sin arbetstid. Det bör emellertid i detta sammanhang också observeras att det finns grupper som kan ha önskemål om mycket kort deltid. Det kan gälla ungdomar i utbildning eller pensionärer. Det kan också finnas behov att utvidga deltidsmöjligheterna på vissa yrkesområden som i dag är manligt dominerade. Männen skulle då i ökad utsträckning kunna ta sin del av ansvaret för hemarbetet. framför allt i barnfamiljerna. På detta sätt skulle också kvinnornas yrkesval kunna vidgas. Det är svårt att tänka sig att man annat än på ganska lång sikt kan förändra könsrollsmönstret. Försämrade möjligheter till deltidsarbete kan därför få direkt negativa konsekvenser för kvinnornas möjligheter att gå ut på arbetsmarknaden. Ett stöd för en sådan uppfattning ges i sysselsättningsutredningens rapport om strömmarna på arbetsmarknaden. Där redovisas deltidsarbetets omfattning bland nytillträdande på arbetsmarknaden. Resultaten tyder på att deltidsarbete är en väg in på arbetsmarknaden för många tidigare hemarbetande kvinnor. I SCB:s stora undersökning av personer utanför arbetskraften har man också frågat dem som skulle vilja ha ett förvärvsarbete nu eller längre fram i tiden om de skulle vilja heltidsarbeta. Mindre än en tredjedel av kvinnorna skulle söka sig ut på arbetsmarknaden om det enbart fanns tillgång till heltidsarbete. Det finns alltså starka skäl mot att försvåra möjligheterna att få deltid på arbetsmarknaden. Ett försvårande av deltidsarbete skulle av 100 000-tals kvinnor kunna uppfattas som ett hot mot deras möjligheter att över huvud taget ta ett förvärvsarbete. Det naturliga sättet att öka kvinnornas möjligheter att ta heltidsarbete måste i stället vara att samhällets service byggs ut och att männen tar sitt ansvar för hemarbetet. Först då får kvinnorna en reell möjlighet att öka sin arbetstid. Utbyggd barnomsorg kommer att verka i samma riktning. l de delar av landet där barnomsorgen är mera utbyggd finns också en större andel kvinnor som arbetar heltid. l Sundbyberg arbetade t. ex. 55 % av alla kvinnor i åldrarna 20-59 år heltid 1977 mot 41 % i hela landet. Det finns också möjligheter att skapa regler t. ex. inom föräldraförsäkringen som påverkar männen att ta sitt ansvar i barnfamiljerna. Om man knyter rätten till föräldraledighet till man och kvinna var för sig kan männen påverkas att i ökad utsträckning utnyttja föräldraförsäkringen.

518 Den samlade sysselsärmingspolitiken. . .

11.3.5.3 Arbetstidsförkortningar i arbetstiden påverkar arbetsvolymen i stor utsträckning. Ar- Förändringar betstidsförkortningen är en viktig förklaring till den minskning av antalet arbetade timmar med ca 435 milj. som har skett under de senaste l5 åren. Både ökad semester och minskad daglig arbetstid har spelat en roll. Krav om en ytterligare generell arbetstidsförkortning ned till 30 timmar från olika håll. Samstämmigheten om att 30 timmars per vecka har framförts arbetsvecka med sex timmars arbetsdag bör vara ett mål för arbetstidsförkortningarna har varit stor. Däremot har det funnits olika uppfattningar om när detta mål skulle kunna förverkligas. Vissa har hävdat att det borde vara möjligt att genomföra en sådan arbetstidsförkortning redan i mitten av 1980-talet. Andra har menat att det endast är möjligt att ta ett första steg på vägen under 1980-talet och att en genomförd arbetstidsförkortning till sex timmars arbetsdag ligger betydligt längre fram i tiden. Mot bakgrund av den diskussion som pågår finns det skäl att här något belysa frågan om en generell arbetstidsförkortning. En särskild utredning (DELFA) arbetar med och sysselsättningsutredningen har därför inte haft anledning frågan att i detalj ta upp den. Det bör först konstateras att förutsättningarna för en generell arbetstidsförkortning är något annorlunda än de som har gällt under 1960- och 1970talen. De arbetstidsförkortningar som då har genomförts, såväl när det gäller ökad semester som förkortad arbetsdag. har inte berört hela arbetsmarknaden. Vissa har redan tidigare haft 40 timmars arbetsvecka eller grupper fem veckors eller längre semester. De generella arbetstidsförkortningar som kan göras nu kommer emellertid att beröra så gott som samtliga yrkesgrupper l första hand berörs de heltidsarbetande, men det sker på arbetsmarknaden. en påverkan också på grupper med deltid - både ekonomiskt och när det

gäller arbetstiden. Det blir definitivt fallet om man skall gå ned till sex

timmars arbetsdag. De produktivitetsvinster som har kunnat påvisas vid tidigare förkortningar av arbetstiden inom industrin måste delvis vara av engångskaraktär. Det är svårt att föreställa sig att rationaliseringsvinsterna kan bli lika stora vid varje ny arbetstidsförkortning. De marginella vinsterna bör rimligen ganska snabbt avta. Till detta kommer att en allt större del av arbetsmarknaden är tjänsteproducerande. En allt större del finns inom vård, utbildning och omsorg. Här kan inte en arbetstidsförkortning på samma sätt leda till ökad effektivitet och därmed minskat personalbehov. Effekterna av en snabb generell arbetstidsförkortning kan illustreras med några räkneexempel. Medelarbetstiden var 1978 ca 36 timmar per person som var i arbete. Låt oss anta att denna medelarbetstid till 1985 skulle sjunka till 30 timmar dvs. en minskning med ca sex timmar (antagligen en något mindre förkortning av medelarbetstiden än den som skulle bli följden av en övergång till sex timmars arbetsdag). En sådan förändring av medelarbetstiden skulle minska timvolymen med ca 1 miljard arbetstimmar per år. Med den då beräknade medelarbetstiden skulle det innebära att det skulle krävas ytterligare ca 700 000 personer i arbete för att kompensera ett sådant bortfall av arbetad tid. Det motsvarar ca 850 000 sysselsatta. Även om man förutsätter att kvinnorna skulle förvärvsarbeta i lika stor utsträckning som männen i hela landet skulle ändå minskningen av arbetsvolymen bli mycket betydande.

Den sam/ade sysselsätmingspoliriken. . . 519

l sysselsättningsutredningens betänkande “Arbete åt alla” pekade vi på andra konsekvenser av en snabb generell arbetstidsförkortning. På grund av att tjänstesektorn, som har svårt att ersätta arbetstidsförkortningarna med rationaliseringar, finns koncentrerad till de regioner som också har det minsta antalet personer utanför arbetskraften skulle en arbetstidsförkortning kunna leda till mycket stora regionala spänningar. DELFA har arbetat vidare med detta problem och studerat de tänkbara effekterna i ett antal kommuneri landet. Sysselsättningsutredningens uppfattningar bekräftas där. l Stockholmsområdet skulle en generell arbetstidsförkortning till sex timmar leda till mycket stora behov av inflyttning for att klara servicesektorns behov. Arbetstidsförkortningar kan som tidigare framhållits ses som ett alternativ till annan konsumtion. Det betyder att en satsning på en snabb arbetstidsförkonning kommer att innebära att möjligheterna till annan konsumtionsökning, privat eller offentlig, kommer att minska eller helt försvinna. En så snabb arbetstidsminskning som skisserats i exemplet skulle troligtvis också leda till kraftig konsumtionsminskning på vissa områden. En minskning av medelarbetstiden med sex timmar måste för att det inte skall leda till minskad privatkonsumtion motsvaras av en reallöneökning med 20 % per arbetad timme. Det skall jämföras med de kalkyler som gjorts for den privata konsumtionsökningen i t. ex. långtidsutredningen där den privata konsumtionsökningen för de förvärvsarbetande kommer att stanna vid ca 1,5 % per år med ganska optimistiska antaganden om den ekonomiska utvecklingen. l kapitel 6 diskuteras de finansiella effekterna av en ökad sysselsättning inom den offentliga sektorn. Den utbyggnad av den offentliga sektorns service som har antagits i de högre alternativen kommer att ställa stora krav på ökade intäkter till den offentliga ekonomin. De nominella kostnaderna for sysselsättningsökningen inom den offentliga sektorn reduceras emellertid till en del genom att den ökade sysselsättningen också leder till ökade inkomster genom skatter och avgifter och att vissa bidrag kan reduceras. Detta underlättar finansieringen av tillväxten i den offentliga sektorn. Om vi i stället utgår ifrån att det genomförs en snabb generell arbetstidsförkortning inom den offentliga sektorn och att denna arbetstidsförkortning skall kompenseras med reallönepåslag så att inte de offentligt anställdas konsumtion minskar ställer detta också krav på ökade intäkter tili den offentliga ekonomin. Finansieringsproblemen blir emellertid mångdubbelt större än de som har antagits i kapitel 6. Dels skulle en snabb generell arbetstidsförkortning volymmässigt påverka den offentliga sektorn väsentligt mer än den utbyggnad som utredningen har antagit - även i de högsta alternativen. Den finansiella bilden skulle emellertid samtidigt vara mindre gynnsam eftersom t. ex. skatteintäktema inte skulle öka. Om man förutsätter en samtidig kraftig generell arbetstidsförkortning på den privata sektorn skulle de beskattningsbara inkomsterna här få betydligt mindre tillväxt - skulle de minska. troligtvis Den minskade arbetstiden inom den offentliga sektorn skulle antingen leda till försämring av servicen till allmänheten eller också till behov av kraftiga personalförstärkningar och därmed ökade lönekostnader for att upprätthålla servicen. Problemen med finansieringen av den offentliga sektorn ter sig i en sådan situation betydligt

520 Den samlade sysselsätmingspolitiken. . . sou 197934

besvärligare än om man kan kombinera behovet av skattehöjningar med en förbättrad service till allmänheten som har förutsätts i finansieringsdiskussionen i kapitel 6. - Det finns starka motiv för en förkortning av den dagliga arbetstiden det gäller särskilt vissa utsatta grupper. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning är ett generellt genomförande av sex timmars arbetsdag inte realistiskt under 1980-talet. Arbetstidsförkonningar kommer även i fortsättningen att vara eftertraktade. Starka skäl talar också för att speciellt inrikta förkortningar av arbetstiden mot en förkortning av den dagliga arbetstiden och mot grupper som av olika skäl har ett utsatt läge på arbetsmarknaden genom sin yrkesverksamhet eller p. g. a. sin sociala situation (t. ex. småbarnsföräldrar). Med tanke på de kostnader för arbetstidsförkortningar och den allmänna ekonomiska situationen de närmaste åren ter det sig också rimligt att försöka inrikta arbetstidsförkortningarna i första hand på sådana grupper och till sådana situationer där de har störst betydelse. I sysselsättningsutredningens första betänkande “Arbete åt alla” fördes en ingående diskussion omkring flexibilitet i arbetslivet. Utredningen pekade här på de aktuella reformerna som syftar till ökad flexibilitet när det gäller och delpension, den utbyggda föräldraförsäkringen, förbättpensionsålder ringarna av möjligheterna till vuxenutbildning och semesterlagstiftningen som ger möjlighet till en flexibilitet i semesteruttaget mellan olika år. Sysselsättningsutredningen var positiv till denna utveckling i riktning mot större anpassning till individens förutsättningar och önskemål när det gäller arbetstiderna. Flexibilitet i arbetstiden skulle också kunna kombineras med särskilt gynnsamma regler för den som av olika skäl vill förkorta sin arbetstid t. ex. for studier under en lågkonjunktur. Utredningen underströk dock att flexibiliteten måste ha som utgångspunkt sådana bestämmelser som skyddar den svagare arbetstagarparten.

1l.3.5.4 Arbetsdelning Under trycket av den senaste djupa konjunkturnedgången i Västeuropa har skall användas som på många håll rests krav på att arbetstidsförkortningar ett medel att dela upp arbetet. l vissa länder har arbetsdelning framstâtt som det väsentligaste medlet att skapa full sysselsättning. Sådana tankegångar har också förekommit i den svenska diskussionen. Det finns därför skäl att här något beröra frågan. Sysselsättningsutredningen har på olika ställen i betänkandet berört frågan om orsakerna till arbetslösheten och till att sysselsättningen inte ökar tillräckligt snabbt. Orsakerna kan mycket översiktligt sammanfattas på följande sätt. Efterfrågan på arbetskraft är inte tillräcklig. En ökad efterfrågan som åstadkommes genom en allmänt expansiv politik riskerar att leda till stark inflation, ökad import och därmed följande problem med betalningsbalansen. Det är inte möjligt att med generellt utformad ekonomisk politik skapa tillräckligt hög efterfrågan utan att också samtidigt få stora balansproblem i ekonomin. En generellt ökad efterfrågan på arbetsmarknaden leder inte heller till att arbetslöshetsproblemen försvinner eller att sysselsättningen ökar i motsvarande grad. Det beror i sin tur på att efterfrågan inte riktar sig mot

Den samlade sysse/särrningspoliriken. . . 521

de grupiper som är arbetslösa eller står utanför arbetskraften. En generell efterfråggeökning på arbetsmarknaden kan ge upphov till ökad inflation. Efterfrågan måste därför riktas mot de svagaste grupperna på arbetsmarknaden. En arbetsdelning i form av en generell arbetstidsförkortning kan sägas vara en av de mest generella metoderna att påverka efterfrågan. Det finns därför starka argument som talar för att effekterna i form av ökad sysselsättniing skulle bli små eller inga alls av en kraftig generell arbetstidsförkortming. Inom industrin skulle möjligen en del av den minskade sysselsättniingsvolymen kunna ersättas av rationaliseringar. Tidigare studier pekar på detta. Slutsatserna från sådana studier måste emellertid samtidigt tas med vissa reservationer. l vissa fall kan rationaliseringseffekter som uppmätts i samband med arbetstidsförkortningarna delvis vara oberoende av arbetstidslörkortningarna som sådana. Det är frågan om rationaliseringar som i ett längre tidsperspektiv ändå skulle ha kommit. De kan ha tidigarelagts i samband med en arbetstidsförkortning. En generell arbetstidsförkortning i industrin som leder till minskad efterfrågan kan få effekter på ekonomin på flera sätt. En effekt kan vara att det leder till minskad efterfrågan totalt sett och också minskad importefterfrågan. l den mån arbetslösheten beror på att efterfrågan och utbudet finns i olika regioner eller olika yrkesgrupper etc., så leder en generell arbetstidsförkortning snarast till att dessa problem förstärks. Tanken om att man genom att dela upp arbetet skulle skapa större sysselsättning bygger antingen på föreställningen att det i någon mening finns en begränsad arbetsvolym eller också på att det politiska och ekonomiska systemet inte förmår att öka efterfrågan på annat sätt. Som utredningen redan påvisat finns det också i ett land med så högt välstånd som Sverige betydande behov, inte minst i den sociala omvårdnaden. som borde kunna tillfredsställas på ett bättre sätt än f. n. Det skulle kräva väsentligt större personal. Som redan har framhållits är det stora problemet att finna finansieringsformer för den ökning som krävs av den offentliga sektorn. Det framstår då inte som ett särskilt attraktivt alternativ att i stället öka efterfrågan inom den offentliga sektorn genom att minska arbetstiderna. Det skulle antingen få effekten att man sänkte lönerna för de anställda eller att man tog ut högre skatter för samma produktion av tjänster. Detta skulle i sin tur leda till minskad privat efterfrågan och minskad sysselsättning inom den privata sektorn. Det ter sig i detta sammanhang som väsentligt lättare att öka arbetsvolymen genom att helt enkelt anställa fler personer och därmed också öka servicen till allmänheten. Det framhålls ibland att arbetsdelning skulle vara ett medel för att förhindra de tendenser till utslagning som finns f. n. Ingenting talar för att det skulle finnas ett sådant samband. Ökad utslagning och kraftigt minskad arbetstid har gått hand i hand under den senaste IO-årsperioden. Vissa erfarenheter tyder i stället på att man skulle få de motsatta effekterna. Som tidigare sagts skulle en arbetstidsförkortning inom industrin i och för sig delvis kunna kompenseras av rationaliseringar, t. ex. ökad skiftgång eller ökad arbetstakt. Just den typen av förändringar i arbetsmiljön är också exempel på faktorer som bidrar till att öka utslagningen. Sysselsättningsutredningen avvisar bestämt tanken att det skulle vara nöd-

522 Den samlade sysselsärmingspolitiken. . .

vändigt att dela upp den arbetsvolym som finns för att skapa nya arbetstillfällen. Arbetstidslörkortningar kan som ovan framhållits vara önskvärda av andra skäl. De är ett sätt att konsumera en möjlig produktionsökning. De kan användas för att åstadkomma bättre anpassning mellan arbetslivet och människornas sociala situation. Men arbetsdelning behövs inte därför att det annars inte skulle finnas meningsfulla arbetsuppgifter. Det ter sig inte heller politiskt eller ekonomiskt lättare att öka efterfrågan på detta sätt än att öka den totala arbetsvolymen i samhället.

11.4 Efterfrågan på arbetskraft

Inriktningen mot en förbättrad precision i de sysselsättningspolitiska åtgärderna - både sådana som påverkar efterfrågan på arbetskraft och sådana som påverkar utbudet - är genomgående i detta betänkande. Bakom denna inriktning ligger ingalunda uppfattningen att sysselsättningspolitiken skulle kunna bedrivas utan hänsyn till den samlade arbetskraftsefterfrågans nivå. Denna är naturligtvis av avgörande betydelse för sysselsättningen. Syftet med de selektiva insatserna är att skapa förutsättningar för att en hög total efterfrågan på arbetskraft verkligen ger utslag i hög sysselsättning och inte i inflation och betalningsbalanssvårigheter. Många av de senaste årens problem på den svenska arbetsmarknaden kan sägas bottna i att arbetskraftsefterfrågan totalt sett varit alltför svag. Aktiviteten i samhällsekonomin har varit så låg att den samlade efterfrågan på varor och tjänster kunnat tillfredsställas utan att hela den tillgängliga arbetskraften utnyttjats. Det beror inte på att samhällets behov av varor och tjänster mättats. Vi har i andra delar av betänkandet redovisat brister inom olika delar av samhällsservicen, som endast kan avhjälpas genom en utökning av personalen. Inte heller på den privata konsumtionens område har vi i Sverige nått en mättnadsnivå. Önskemålen om en förbättrad privat standard är fortfarande betydande inom den helt dominerande delen av befolkningen. Att den ekonomiska politiken inriktats på att hålla tillbaka den samlade efterfrågan hänger i stället samman med att man genom att hålla tillbaka prisstegringarna försökt förbättra bytesbalansen. l en situation där internationellt sett den ekonomiska politiken präglas av återhållsamhet har det bedömts nödvändigt att bedriva en likartad politik i Sverige. Anpassningen till det internationella mönstret har naturligtvis inte varit fullständig. Sysselsättningen har hållits på en relativt hög nivå. Det har dock i första hand åstadkommits genom olika arbetsmarknadspolitiska insatser och inte genom efterfrågestimulanser. Trots att den totala interna efterfrågan på varor och tjänster har hållits tillbaka i den svenska ekonomiska politiken har importen legat betydligt över exporten, och mellanskillnaden har fått betalas genom upplåning i utlandet. På längre sikt är inte en fortsatt utlandsupplåning möjlig. Det är därmed inte möjligt att långsiktigt lösa Sveriges sysselsättningsproblem genom en generell påspädning av den interna efterfrågan på varor och tjänster. vilket skulle ytterligare försämra bytesbalansen. Det är nödvändigt att

SOU l979:24 Den sam/ade sysselsärrningspoliriken. . . 523

samtidigt utforma den ekonomiska politiken så att möjligheterna att öka svenska produkters konkurrenskraft förbättras. Det gäller både på den inhemska marknaden - så att importen kan begränsas - och på exportmarknaden. Den svenska ekonomins utlandsberoende är uppenbarligen en grundläggande förutsättning när det gäller att utforma en långsiktig ekonomisk politik med tonvikt på ökad sysselsättning. Det är inte brist på arbetsuppgifter som gör att sysselsättningen hålls tillbaka. Orsaken är i stället de problem med den yttre balansen som är förenade med en hög inhemsk efterfrågenivå. Möjligheterna att genom en generell höjning av den interna efterfrågenivån öka sysselsättningen begränsas alltså av de hänsyn som måste tas till den yttre balansen. De åtgärder av generell karaktär som kan utnyttjas måste innebära en förbättring av den egna förmågan att avsätta på exportmarknaden eller att importkonkurrera. Det kan exempelvis vara fråga om en nedskrivning av valutan. Den typen av åtgärder innebär i sig negativa följder för standardutvecklingen, men kan naturligtvis vara motiverade i ett läge då den egna valutan är uppenbart övervärderad. En annan möjlighet som står till buds är att vidta åtgärder för att förändra den interna efterfrågans sammansättning så att den i ökad utsträckning riktas till områden där outnyttjade resurser finns inom landet. En större total intern efterfrågan kan därmed uppnås under givna restriktioner beträffande prisstegringstakt och import. Vi pekade i avsnitt ll.l på utvecklingen mot en ökad sektorisering på arbetsmarknaden. Denna ökade stelhet begränsar möjligheterna att påverka sysselsättning och inflation med hjälp av generella ekonomisk-politiska åtgärder och skärper kraven på precision i sysselsättningspolitiken. Om man på detta sätt lyckas styra efterfrågan på arbetskraft till områden där det finns outnyttjad arbetskraft, kan sysselsättningen totalt sett höjas, utan att det därför uppstår negativa effekter i form av inflation. Det är därför inte meningsfullt att diskutera utvecklingen av den totala efterfrågan på arbetskraft utan att samtidigt ta upp möjligheterna att fördela efterfrågan jämnt mellan olika områden - sektorsvis och geografiskt. sammansättningen av efterfrågan på arbetskraft förändras kontinuerligt. Delvis beror det på förändringar i politiska prioriteringar, delvis på inflytelser genom markandssystemet. Snabba omkastningar i arbetskraftsefterfrågan får större effekter på sysselsättningen ju mer sektoriserad arbetsmarknaden

är. Åtgärder för att underlätta den yrkesmässiga och geografiska rörligheten,

som diskuteras i andra delar av betänkandet, är en väg att mildra dessa effekter. En annan är att skapa medel för kontroll över efterfrågeförändringarna så att anpassningsprocessen kan påverkas.

l 1.4.1 Den Iånjgsikrllga ekonomiska politiken

Vi konstaterade i föregående avsnitt att de höga ambitionerna beträffande sysselsättningen. som är utgångspunkten för sysselsättningsutredningens arbete, aldrig kan uppnås, om inte den totala efterfrågan på varor och tjänster svarar mot den produktion som blir resultatet då all tillgänglig arbetskraft utnyttjas. Samtidigt pekade vi på att den ekonomiska politiken måste ut-

524 Den sam/ade sysselsätmingspoliriken. . .

formas så att den interna efterfrågans nivå och sammansättning anpassas till kravet på en långsiktig jämvikt i den yttre balansen. Det är uppenbarligen inte möjligt att ge en tillförlitlig bild av villkoren för den ekonomiska politiken under l980-talet. Prognoser innehåller alltid mer eller mindre uttalade moment av framskrivningar av historiska förlopp. Den situation som under de senaste åren rått i den internationella ekonomin bidrar därför till att öka osäkerheten i framtidsbedömningarna. Det är ändå nödvändigt att vid en diskussion om kraven på den svenska sysselsättningspolitiken under l980-talet. utifrån den information som i dag föreligger, göra en bedömning av vilka väsentliga problem som kan komma att prägla den svenska ekonomin under perioden. Vi har i andra delar av betänkandet diskuterat långtidsutredningens beräkningar - såväl de mera genomarbetade, for perioden 1977-1983, som de översiktliga, som gäller perioden fram till 1990. Vi har också bl. a. tagit upp de resonemang om den svenska industrins utveckling under 1980-talet som förs i 1978 års höstrapport från statens industriverk. En av utgångspunkterna för långtidsutredningens beräkningar av alternativ for den ekonomiska utvecklingen i Sverige under perioden 1977-1983 är kravet på jämvikt i bytesbalansen vid mitten av l980-talet. Man kan säga att en sådan utveckling innebär ekonomisk-politiska problem av olika karaktär. Ett hänger samman med att en del av den samlade ekonomiska tillväxten måste utnyttjas till exportöverskottet. och att den interna efterfrågetillväxten i motsvarande mån måste hållas tillbaka. Att under en period med en så relativt måttlig ekonomisk tillväxt, som långtidsutredningen räknar med, genomföra en sådan politik innebär uppenbara svårigheter. Ett annat problem är att finna avsättning för den svenska industrins exportprodukter. Det gäller även om man, som i långtidsutredningens huvudalternativ utgår från en jämförelsevis optimistisk uppfattning om den internationella ekonomiska utvecklingen. Även under sådana förutsättningar krävs en ökning av de svenska exportmarknadsandelarna. 1 en situation då återställandet av jämvikt i bytesbalansen framstår som ett väsentligt ekonomisk-politiskt mål är självfallet frågan om bytesbalansunderskottets faktiska storlek i utgångsläget av centralt intresse. Det föreligger f. n. stora brister i statistiken beträffande varu-, tjänste- och kapitaltransaktionerna med utlandet. 1 betalningsbalansstatistiken finns en oforklarad restpost, som for 1977 uppgick till drygt 7 miljarder kr. Den s. k. betalningsbalansdelegationen, som arbetar med att klarlägga olika felkällor i det statistiska materialet, har hittills fått fram uppgifter som tyder på att tjänsteexporten kraftigt underskattas i den officiella statistiken. Långtidsutredningen har i sina beräkningar genom vissa schablonmässiga korrigeringar i viss mån tagit hänsyn till dessa uppgifter. Som tidigare påpekats ingår i långtidsutredningens beräkningar av utvecklingen I977-1983 effekterna av en konjunkturförbättring- från utgångsårets lågkonjunktursituation till ett konjunkturmässigt normalläge år 1983. Anledningen till att vi ändå kortfattat velat redovisa beräkningarna för perioden fram till 1983 är att de ligger till grund for rekommendationer beträffande inriktningen av den ekonomiska politiken under perioden. Denna får självfallet konsekvenser for utvecklingen i ett längre perspektiv. Långtidsutredningens analys innefattar visserligen i princip inte en dis-

SOU 197924 Den sam/ade sysselsättningspo/iriken. . . 525

kussion om de ekonomisk-politiska medel, som kan utnyttjas för att de skisserade utvecklingsforloppen skall förverkligas. Man anger olika utvecklingsalternativ och redovisar några av de krav som i de olika alternativen ställs vad gäller utvecklingen i centrala ekonomiska variabler. Även i denna redovisning ligger emellertid uppfattningar om möjligheterna att genom generella ekonomisk-politiska åtgärder åstadkomma den utveckling som krävs i alternativen. Lângtidsutredningens syn på hur den ekonomiska politiken lämpligen bör utformas karakteriseras av en betoning av generella åtgärder. Kravet på en återhållsam lönekostnadsutveckling är centralt. Den skall ge utrymme för dels en sänkning av de svenska priserna i relation till omvärlden, dels en allmänt sett ökad lönsamhet. Det skall i sin tur leda till att den svenska industrins internationella konkurrenskraft förbättras och att investeringsviljan i näringslivet ökar. Den tänkta generella inriktningen av den ekonomiska politiken baseras på uppfattningen att den svenska industrin i de flesta branscher vid ett normalt relativt kostnadsläge har samma internationella konkurrenskraft som före 1974. Långtidsutredningens diskussion om utvecklingen fram till 1990 präglas i större utsträckning än bedömningarna av utvecklingen på medellång sikt av uttalade krav på en kraftig strukturomvandling inom det svenska näringslivet. Man konstaterar att “den ekonomiska krisen i de gamla industriländerna är inte enbart ett övergående konjunkturfenomen som kan hanteras med hjälp av traditionella fmans- och penningpolitiska medel. Den krissituation som i dag råder har strukturella inslag som for sin lösning kräver en betydande anpassning av Sveriges produktionsstruktur till förändrade villkor for den internationella arbetsfördelningen och till framväxten av nya marknader”. En naturlig följd av denna syn på behovet av en snabb strukturomvandling är att investeringskraven blir betydande. Man påpekar bl. a. att resurser måste sättas av för att tillgodose kraven på bostäder, bättre arbetsmiljö och minskat oljeberoende. Med det antagande som gjorts om en minskning av veckoarbetstiden till 35 timmar är 1990, blir den samlade resurstillväxten relativt långsam. Slutsatsen blir att utrymmet för konsumtionstillväxt blir ytterst begränsat. Man räknar för perioden l977-l99O med en årlig tillväxt i den totala konsumtionen - privat och offentlig på 1,6 *li Motsvarande tal for perioden 1965-1975 är 3,5 %. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning måste de strukturella problemen i den svenska ekonomin mycket påtagligt komma till uttryck i utformningen av den ekonomiska politiken redan under de närmaste åren. Utredningen instämmer i att en allmänt återhållsam kostnadsutveckling är en nödvändig förutsättning för en snabb förbättring av bytesbalansforhållandet. Vi har i kapitel 6 pekat på den ökade benägenheten i en del industriländer att acceptera en hög arbetslöshet for att därigenom hålla tillbaka inflationen. Det innebär att kraven på en lugn kostnadsutveckling i Sverige accentueras. Utredningen menar emellertid att avsättningsproblemen i vissa av industribranscherna är av den karaktären att en dämpad prisutveckling inte är ett tillräckligt villkor för ett återställande av extern balans. Mycket omfattande industripolitiska insatser krävs dels for att genom omstruktureringar öka effektiviteten inom branscher med kraftigt struk-

526 Den samlade sysselsärmingspoliriken. . .

turellt Försämrade konkurrensmöjligheter. dels för att åstadkomma investeringar i branscher med långsiktiga expansionsmöjligheter. Det finns anledning att i detta sammanhang återknyta till det resonemang om en tilltagande sektorisering på arbetsmarknaden som förs i avsnitt l l.l.2. Som ett medel att underlätta en anpassning av industristrukturen anges i långtidsutredningen enbart en rörlighet från arbetskraftens sida. Sysselsättningsutredningen vill understryka behovet av att också efterfrågan på arbetskraft anpassas till de befintliga arbetskraftstillgångarna. Krav på en ensidig anpassning från arbetskraftens sida kommer att leda till balansstörningar som i praktiken omöjliggör att sysselsättningsmålen uppnås. Vi har i andra delar av detta betänkande diskuterat åtgärder som möjliggör en styrning av efterfrågan till de områden där arbetskraften finns. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning framstår problemet att åstadkomma ett sparande som svarar mot investeringskraven som helt avgörande i den bild av 1980-talet som här skisserats. Sysselsättningsutredningen menar att ett bidrag till lösningen av detta problem måste sökas i nya former för kapitalbildningen. Dessa frågor diskuteras i kapitel 6. Möjligheterna att på detta sätt uppnå en samhällsekonomiskt effektiv omställningsprocess är till stor del avhängiga graden av stabilitet i utvecklingen. En långsiktigtjämn förskjutning i arbetskraftsefterfrågans fördelning mellan olika sektorer skapar förutsättningar för en smidig anpassningsprocess utan stora flaskhalsproblem. Det medför krav på en långsiktig planering av sektorsutvecklingen och på en åtgärdsarsenal som medger en styrning av utvecklingen inom olika sektorer i enlighet med långsiktiga mål.

l 1.4.2 Konjunkrurpoliliken Sysselsättningsutredningens uppgift är i första hand att överväga åtgärder på den långsiktiga sysselsättningspolitikens område. Vi pekade emellertid i vån delbetänkande “Arbete åt alla” på de ömsesidiga sambanden mellan kortsiktiga variationer i den ekonomiska aktiviteten och den mera långsiktiga tillväxten. Avsikten med detta avsnitt är främst att diskutera åtgärder, som innebär att mer långsiktigt motiverade åtgärder genomförs på ett sätt som främjar - -› stabiliteten. den kortsiktiga konjunkturmässiga Utredningen har inte haft möjlighet, och inte sett som sin uppgift, att göra en genomgång av förutsättningarna för en anpassning av de konjunkturpolitiska medlen till en långsiktig sysselsättningspolitik med Ökade inslag av planmässig utveckling. Det kan därför finnas anledning att fortlöpande överväga hur en sådan anpassning skall praktiskt kunna åstadkommas i den mån utredningens förslag till förändringar i den långsiktigt syftande sysselsättningspolitiken genomförs. Inledningsvis vill vi betona att utan en långsiktig jämvikt i den yttre balansen begränsas starkt möjligheterna att föra en effektiv konjunkturpolitik. Valutareserven kan då inte tjäna som en buffert mellan de internationella variationerna i efterfrågan och en mera stabil intern ekonomisk aktivitet. En förbättring av den svenska bytesbalansen kan därför sägas vara en grundläggande förutsättning för en framtida svensk handlingsfrihet

Den samlade . . 527 sysselsättningspoliriken.

i konjunkturpolitiken. l annat fall begränsas kraftigt möjligheterna att åstadkomma en högre grad av stabilitet i den långsiktiga strukturutvecklingen i ekonomin. Även om en sådan handlingsfrihet föreligger, är emellertid svårigheterna att över tiden stabilisera den sektorsvisa utvecklingen uppenbara. Möjligheterna att faktiskt fastställa det långsiktiga utrymmet för exempelvis privat konsumtion är begränsat liksom möjligheterna att kontrollera utvecklingen av olika efterfrågekomponenter. Ett av de områden där enligt utredningens uppfattning åtgärder för en förbättrad konjunkturstabilitet bör sättas in är det som rör industrins investeringar. I kapitel 6 diskuteras formerna för samhällets påverkan av den långsiktiga utvecklingen av industriinvesteringarna. Vad som där tas upp är samhällets möjligheter att åstadkomma dels en med hänsyn till sysselsättningsmålen totalt sett önskvärd investeringsnivå inom industrin, dels en fördelning av industriinvesteringarna som överensstämmer med industripolitiska mål. De medel, som i det sammanhanget föreslås, kan enligt utredningens mening sättas in med hänsyn till konjunkturpolitiska mål. Förutsättningen är då att konjunkturpolitiska överväganden tas in i beslutsunderlaget. De medel som det här är fråga om är sådana som innebär selektiva stimulanser till investeringar inom långsiktigt utvecklingsbara områden inom industrin. Eftersom samhället i samband med sådana investeringar förutsätts på ett mycket aktivt sätt påverka investeringsbeslutet kan konjunkturpolitiska hänsyn komma till uttryck i samband med de förhandlingar som måste föregå enskilda investeringsbeslut. Konjunkturpolitiska bedömningar måste vara en del av den samhällsekonomiska bedömning som skall ligga till grund for samhällets agerande i det enskilda fallet. Under de senaste åren har arbetsmarknadspolitiken i mycket stor utsträckning fått svara för uppgiften att hålla uppe sysselsättningen. Möjligheterna att i en sådan situation - då en svag extern efterfrågan kombineras med en intern återhållsamhet i den ekonomiska politiken - få balanserande effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är begränsade. De senaste årens erfarenheter understryker att en samordning av insatserna inom olika områden av den ekonomiska politiken är nödvändig for att konjunkturpolitiken skall bli effektiv. De näringspolitiska insatserna har allmänt till syfte att stimulera expansiva områden i näringslivet. l den mån en sådan allmän expansion kan uppnås ökar naturligtvis möjligheterna att genom åtgärder för att begränsa investeringarna under högkonjunkturer åstadkomma en förbättrad konjunkturstabilitet. Utöver de möjligheter till en konjunkturpolitiskt motiverad påverkan av investeringarna som förslagen i kapitel 6 innebär. skapar de också förutsättningar för en direkt påverkan av sysselsättningen inom industrin. De defensiva åtgärder som föreslås för en kontroll av tidpunkten för en på lång sikt nödvändig nedläggning eller större driftsinskränkning bör självfallet avpassas med hänsyn till den allmänna efterfrågan på arbetskraft.

528 Den samlade sysselsärmingspo/iriken. . .

1l.4.2.l Den offentliga sektorns utbyggnad

Den offentliga sektorns roll i efterfrågeutvecklingen kan illustreras av utvecklingen av sysselsättningen sedan 1965. Antalet sysselsatta i den off-

entliga sektorn har mer än fördubblats. Ökningen mellan 1965 och 1977

uppgick till ca 570000 varav mer än 500000 i kommunerna. Också de behovsberäkningzir för framtiden som sysselsättningsutredningen har presenterat i kapitel 4 tyder på att den totala efterfrågan på arbetskraft i väsentlig utsträckning kommer att vara beroende av utbyggnadstakten inom den offentliga sektorn. Vi har i kapitel 7 diskuterat möjligheter att påverka denna utbyggnad, bl. a. frågan om olika typer av stimulansbidrag till den kommunala sektorn. Det är viktigt att expansionen av den offentliga sektorns efterfrågan på arbetskraft sker på ett planmässigt sätt. Om utbyggnaden sker språngvis kommer den att skapa problem på arbetsmarknaden. Om perioder av liten efterfrågeökning inom den offentliga sektorn kombineras med konjunktursituationer där efterfrågan sviktar på den privata sektorn skapas stora arbetslöshetsproblem. Också motsatsen gäller. Det är därför viktigt att som ett första mål ha att utbyggnaden av den offentliga sektorn sker i någorlunda jämn takt. Strävan bör vara att i den mån variationer skall finnas så bör de framför allt vara motkonjunkturella dvs. expansionen bör vara som störst i situationer när efterfrågan sviktar på den privata arbetsmarknaden. Den offentliga sektorns utbyggnad är i hög grad beroende av finansie- Det är främst inom kommunerna som utbyggnaden skall ringsmöjligheterna. komma. Därför måste en långsiktigt planerad utbyggnad av framför allt kommunernas verksamhet i grunden bygga på en planerad tillväxt av de ekonomiska resurser som tillförs kommunerna. Som diskuterats i kapitel 6 har staten olika möjligheter att påverka kommunernas finansiella situation. Där har också givits vissa förslag om hur påverkan skall ske. Det är viktigt att understryka att i den mån man ser klara behov av att öka konsumtionen och sysselsättningen inom den offentliga sektorn bör denna utbyggnad också ske i permanenta former. Det är inte acceptabelt att föra en återhållsam politik när det gäller den offentliga sektorns ordinarie expansion för att sedan i särskilt sysselsättningsstödjande former finna provisoriska lösningar på sysselsättningsproblemen. Det skapar ett allt för stort tryck på arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt innebär det onödigt osäkra anställningsforhållanden för stora grupper. Utgångspunkten måste vara att det finns en långsiktig sysselsättningspolitik som tar sikte på att alla skall ha arbete. Arbetsmarknads- och konjunkturpolitikens uppgifter blir sedan att korrigera de obalanser som ändå alltid kommer att uppstå. Det är av intresse för konjunkturpolitiken att kunna påverka både den offentliga sektorns investeringar och konsumtion. Möjligheterna att påverka konsumtionsutvecklingen diskuteras i avsnitt l1.4.2.2. De statliga investeringarna kan statsmakterna helt reglera efter de behov som finns i konjunkturpolitiken. När det gäller kommunernas investeringar består de i huvudsak av byggnader. Ökad byggnadsverksamhet under lågkonjunktur får huvudsakligen till effekt en ökad efterfrågan inom det privata näringslivet. Investeringarna ger emellertid ofta också en ökad efterfrågan av anställda inom kommunerna men då med några års eftersläpning vilket kan innebära

Den samlade sysse/särtningspo/iriken. . . 529

att efterfrågan kommer i en uppåtgående konjunktur. Detta är ett problem ur konjunkturpolitisk synpunkt. En möjlighet att öka den statliga påverkan av kommunernas investeringar ur konjunktursynpunkt vore att införa ett system med fonder som liknar dem som finns på industrisidan. Det skulle innebära att kommuner som avsatte resurser till sådana fonder när de utnyttjades för investeringar i en dålig konjunktur skulle få ett extra statsbidrag på t. ex. 20-30 36 av investeringskostnaden. Det skulle kunna leda till ett mindre behov av beredskapsarbete för sådana ändamål. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör arbetsmarknadsstyrelsen i samråd med kommunförbunden närmare undersöka förutsättningarna for ett sådant system.

ll.4.2.2 Beredskapsarbete och nyrekryteringsbidrag inom den

offentliga sektorn

Beredskapsarbetenas omfattning särskilt för ungdomar har under de senaste åren snabbt tillvuxit. l december 1978 sysselsattes drygt 44000 ungdomar i beredskapsarbete varav ca 32000 i den offentliga sektorn, drygt 26 000 fanns i kommuner och 5 500 i statliga myndigheter. Beredskapsarbetena har naturligtvis för många ungdomar inneburit ett utomordentligt alternativ i förhållande till att gå arbetslös. Men samtidigt måste diskuteras om det inte - åtminstone inom verksamhetsområden där det förutses en omfattande expansion av den offentliga verksamheten skulle ha gått att skapa permanenta arbetstillfällen. En lösning skulle kunna vara att också lämna ett mera generöst bidrag till kommuner som tidigarelägger nyanställningar. Fördelen skulle alltså vara att man på detta sätt fick till stånd permanenta anställningar. Utgångspunkten bör vara densamma som vid beredskapsarbeten, nämligen att det skall vara frågan om tidigareläggning av arbeten. Den planering som görs för beredskapsarbetena skulle därför också kunna användas i dessa fall. För att göra det attraktivt för kommunerna att utnyttja sig av nyrekryteringsbidrag som ett alternativ till beredskapsarbeten borde reglerna vara något mer generösa. Detta skulle åstadkommas genom samma bidragsregler som vid beredskapsarbete men att tiden för bidrag utsträcktes till ett år. Kommunerna skulle alltså få 75-procentiga bidrag till totala lönekostnaden plus vissa kringkostnader. Sådana bidrag till tidigareläggning av anställning bör enligt utredningens uppfattning kunna utgå i besvärliga konjunkturlägen. Vid beredskapsarbete finns fördelen att det är arbetsförmedlingen som anvisar arbetskraften. Detta krav gäller inte för det nyrekryteringsbidrag som finns inom det privata näringslivet. Det bör heller inte gälla för permanenta anställningar inom den offentliga sektorn. Däremot måste det ställas krav på personalrekryteringen. För att bidraget skall kunna utgå bör det krävas att man tillsammans med arbetsförmedlingen gjort upp rekryteringsplaner. Sådana rekryteringsplaner kan innehålla riktlinjer för rekrytering när det gäller sammansättning och inriktning på olika arbetslösa grupper, t. ex. äldre arbetskraft. En ytterligare styrning av personalrekryteringen kan ske genom inriktningen av stödet till olika verksamheter. Denna inriktning måste bestämmas

530 Den samlade . .

sysselsärmingspoliriken.

bl. a. med utgångspunkt ifrån arbetslöshetens struktur. Därför bör vid de tidpunkter som stödet skall utgå regeringen efter hörande av arbetsmarknadsstyrelsen fastställa regler för nyrekryteringsbidragets användning.

ll.4.2.3 Beredskapsarbete och nyrekryteringsbidrag inom den

privata sektorn Ovan har vi också givit vissa konkreta förslag till bidragsbestämmelser för nyrekryteringsbidrag inom den offentliga sektorn. Vi skall här diskutera möjligheterna att påverka utvecklingen inom den privata sektorn. Här har också tillkommit nya medel i den arbetsmarknadspolitiska arsenalen under senare år. Sedan 1976 har anordnats enskilda beredskapsarbeten hos företag och organisationer för ungdomar under 20 år som saknar arbetslivserfarenhet. För ungdomar och andra nytillträdande på arbetsmarknaden är beredskapsarbetet en väg att ge erfarenhet av en anställning med dess gemenskap och ansvar. Arbetslivserfarenhet och inskolning i ett normalt arbetsliv måste dock ses i ett vidare perspektiv vilket ställer särskilda krav på valet av arbetsobjekt och på introduktion och handledning. Tiden i beredskapsarbete bör syfta till att öka individens möjligheter på arbetsmarknaden. Planering av en sysselsättningsreserv särskilt för ungdomar bör därför i så stor omsom möjligt innehålla objekt med arbetsuppgifter liknande dem fattning som kan antas möta på arbetsmarknaden. Om möjligt skall man försöka att få till stånd en direkt övergång till en ordinarie anställning. svårigheterna härvidlag är uppenbara. Ungdomar i enskilda beredskapsarbeten har ökat kraftigt under 1978. 1 oktober 1977 fanns 3 658 ungdomar i sådana beredskapsarbeten. i december 1978 hade antalet ökat till 10 600. De första uppföljningarna av beredskapsarbete i enskild regi tydde också på att ett mycket stort antal (80 96) av de som anställdes i beredskapsarbete också lyckats få fortsatt anställning i allmänhet inom samma företag där de hade haft beredskapsarbete. Senare uppföljningar visar emellertid att andelen som fått anställning efter avslutat beredskapsarbete har minskat. Utvärderingen bör därför fortsätta och bör utvidgas till att belysa också hur de skilda kategorierna av beredskapsarbete ger arbetslivserfarenhet. Enskilda beredskapsarbeten innebär att det lämnas ett mycket generöst stöd till enskilda arbetsgivare utan att det ställs större krav på motprestationer. Stödet till enskilda beredskapsarbeten kan som påpekats i kapitel 8 ses i relation till de bidrag som lämnas till arbetsgivare som åtar sig att göra utbildningsinsatser för ungdomar. Det finns enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bristande balans mellan de stöd som kan utgå i olika situationer. Utredningen anser också att det av flera skäl vore önskvärt att föra över de stöd som arbetsgivarna kan få vid enskilda beredskapsarbeten till olika former av mera generösa stöd vid utbildning av ungdomar. Också beredskapsarbeten som innehåller stora investeringar t. ex. inom byggnads- och anläggningsarbeten kan ha stor påverkan på den privata sektorn. l vissa situationer är därför investeringsarbeten att föredra, dels när det finns arbetslöshet inom framför allt byggnads- och anläggningsverksamheten och när man också vill ha effekter på efterfrågan inom den privata industrin mera generellt.

Den samlade sysse/särrningspoliriken. . . 531

Fr. o. m. den 1 juli 1978 tillämpas ett nytt system för att påverka rekryteringen till det privata näringslivet. Då infördes ett särskilt s. k. nyrekryteringsstöd. Syftet var att försöka tidigarelägga en efterfrågan på arbetskraft som annars beräknades ta fart först i mitten av 1979 till följd av en förbättrad konjunktur. Genom ett särskilt nyrekryteringsbidrag skulle företagen förmås att tidigarelägga sysselsättningen. En förutsättning för att bidraget skulle utgå var att företagen ökade antalet anställda (netto) från den 1 juli 1978 till den 1 juli 1979. Anställningar som gjordes under tredje kvartalet 1978 fick ett bidrag på 12000 kr, de som gjordes under fjärde kvartalet 1978 fick ett bidrag med 8 000 kr och de som gjordes under första kvartalet 1979 ett bidrag med 4000 kr per anställd. För att man skall fä ut bidrag krävdes att man anmälde nyrekryteringen i förväg. Bidraget är som framgår förmånligt under tredje kvartalet 1978. Subventionen skall dock jämföras med de väsentligt högre bidrag som utgår vid enskilda beredskapsarbeten, 75 % av totala lönekostnaden + bidrag till kringkostnader, eller andra former av beredskapsarbete där kostnaden kan vara ännu högre. Nyrekryteringsbidraget är som redan sagts en ny form av arbetsmarknadspolitisk insats. Det har fördelen framför beredskapsarbeten att det avser permanenta sysselsättningstillfallen. Det är emellertid lika svårt att avgöra vilken nettoeffekt som man får av denna satsning som av andra bredselektiva medel. Tabell 11.1 visar anmälningar om planerad användning av nyrekryteringsbidraget i några större branscher.

Tabell 11.1 Planerad användning av nyrekryteringsbidraget 2:a halvåret 1978 i några branscher. Jämförelse med sysselsättningsutvecklingen i branschen.

Bransch Kod Antal an- Förändring från Anmälda personalställda 4:e e ökningar till AMS kvart. 1978 4:e kvart. 2:a kvan. 2:a halvåret 1978 1977 1978 e? Antal Procent av antal anställda

Livsmedel 31 91 700 -500 200 995 1,1 Teko 32 61 500 -3 700 -1 100 1 355 2,2 Trävaruind. 33 89 000 -5 600 -2 100 2 240 2,5 Massa/ 341 grafik 342 134 400 -5 400 -2 700 1 595 1.2 Kemisk ind. 35 73 200 1 900 600 1 772 2,4 Järn, stål metallind. 37 63 000 -8 200 300 834 1,3 Verkstadsind. 38 471 700 -2 600 -10 600 8 986 1,9 Parti/ 61livsmedel 62 530 900 -6 900 -8 900 5 753 1,1 Samfárdsel 71 190 900 -2 700 600 1 951 1,0 Förvaltn/ uppdragsv. 83 169 600 16 100 7 600 3 879 2,3

Källa: AMS och AKU.

1 tabellen 11.1 har lagts in förändringen av sysselsättningen inom branschen, dels mellan 4:e kvartalet 1977 och 4:e kvartalet 1978 och dels mellan 2:a kvartalet 1978 och 4:e kvartalet 1978. Den procentuella ökningen av

532 Den samlade sysselsätrningspoliriken. . .

sysselsättningen i branschen som representeras av ansökningarna om nyrekryteringsbidrag har också beräknats. Något mönster i tabellen som t. ex. tyder på att ökning eller minskning av sysselsättningen i branscherna på något sätt skulle ha ett direkt samband» med användningen av nyrekryteringsbidraget är svårt att uppfatta. Det behöver i och för sig inte betyda att nyrekryteringsbidraget inte har haft någon effekt. Problemet är emellertid att det i stort sett i alla konjunktursituationer finns företag som expanderar och andra som minskar sin sysselsättning. l lågkonjunkturer leder proportionerna mellan ökningarna och minskningarna till nettominskningar medan proportionerna förändras i en bättre konjunktur. De nettoförändringar som kan observeras är alltid resultat av betydande bruttoförändringar. Nyrekryteringsstödet tar visserligen fasta på nettoförändringarna i företaget men samtidigt på positiva bruttoförändringar inom branschen och på hela arbetsmarknaden. Den påverkan som har skett av nyrekryteringen är därför mycket svår att avläsa. Det är helt felaktigt att framställa antalet utbetalda nyrekryteringsbidrag som ett mått på stimulanseffekten. Det betyder också att den utbetalda subventionen i förhållande till den uppnådda ökningen av sysselsättningen kan vara mycket stor. Det finns givetvis en nivå för sysselsättningseffekten där man måste diskutera om inte de statliga subventionerna på i runda tal 300-400 milj. kr skulle kunna användas med bättre resultat genom att skapa direkt ny efterfrågan inom det privata näringslivet t.ex. genom statliga beställningar. l enlighet med den allmänna erfarenhet som omnämndes i avsnitt l l.l.3.l tar det i regel avsevärd tid innan företagen s. a. s. lär sig att använda dylika premier som basis för faktisk nyanställning. även om de känner till dem. Nettoökningen av nyrekryteringar kan därför tänkas bli begränsad när det som i det här fallet gäller en tidigare okänd bidragsform. Såsom även framhålles i avsnitt ll.l.3.l får bedömningen av dylika premiesystem inte göras isolerat utan hänsyn till den förändring av förutsättningarna för höjning av den totala efterfrågenivån som de avser att skapa. Därför kan inte heller iakttagna förändringar i de direkt berörda företagens personalpolitik ge något svar på frågan om nettoeffekt på inflationstryck och sysselsättning. Det vore givetvis önskvärt att se vilka nettoeffekter som uppnås genom denna typ av sysselsättningsstöd. (En studie pågår i samarbete mellan arbetsmarknadsverket och socialforskningsinstitutet.) Man bör t. ex. särskilt uppmärksamma vilka regionalpolitiska effekter stöd av denna karaktär får. Ett alternativ till generella nyrekryteringsbidrag som enligt utredningen bör övervägas i samband med utvärderingen är att i vissa konjunktursituationer i stället använda sig av höjningar av redan utgående stöd för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. t. ex. handikappade. En sådan utformning av nyrekryteringsstöd skulle kunna ge bättre möjligheter att kombinera det med en allmän expansiv ekonomisk politik.

Den samlade . . sysselsättningspolitiken.

11.5 Översiktlig Iångsiktsplanering för ekonomi,

sysselsättning och välfärd

Vid genomgången av sysselsättningspolitikens uppgifter i tidigare kapitel har vi också diskuterat och givit forslag om på vilket sätt de politiska åtgärderna skall kunna stödjas av en utbyggd, mer långsiktigt inriktad planering. En sådan sysselsättningsplztnering skulle ta sikte både på att ge underlag for att styra efterfrågan och utbudet av arbetskraften. Sammantaget är det frågan om förbättrad planering på det näringspolitiska området, for den offentliga sektorns utbyggnad, större inslag av sysselsättningsmotiv i utbildningsplaneringen, förbättrad regionalplanering, bättre utbyggd personalplanering i företag och myndigheter tillsammans med en förstärkning av planeringsinsatserna inom arbetsmarknadsverket. Vi har också förordat ökad vikt för sysselsättningsmålen inom andra verksamheter t. ex. trafikplanering och fysisk planering. Den övergripande sysselsättningsplaneringen måste försöka täcka in alla dessa olika aspekter. Den skall göra bedömningar av sysselsättningsutvecklingen för att därigenom få underlag både för att ange inriktningen av mera generellt verkande ekonomisk-politiska åtgärder och mycket selektivt inriktade insatser for att undanröja speciella typer av arbetshinder och insatser mot flaskhalsar i ekonomin och plötsligt uppkommande balansrubbningar. Sysselsättningsplaneringen berör alla sektorer av samhället. Det är alltså här frågan om en i högsta grad sektorsövergripande planering. Det betyder emellertid inte, som vi tidigare framhållit, att sysselsättningsmålet kan vara det enda styrande för planeringen inom de olika samhällsfunktionerna. Sysselsättningsaspekten kommer i vissa fall naturligtvis att ha en underordnad betydelse vid samhällsplaneringen. Det är emellertid ändå viktigt att sysselsättningskonsekvenserna av olika åtgärder klarläggs och att dessa samlas upp och bearbetas av någon instans som är ansvarig för sysselsättningsutvecklingen. Vi har visat att balansen mellan utbud och efterfrågan påtotalnivå påverkas dels av summan av de olika selektiva åtgärderna men också av en lång rad andra mera generellt verkande förhållanden och åtgärder typ invandring, arbetstidsforkortningar. den ekonomiska politiken etc. De beslut som påverkar sysselsättningen fattas ofta med andra motiv för ögonen än de sysselsättningspolitiska. Det gäller t. ex. finansiella avgöranden om skatteuttag i kommunerna, statens bidrag till den kommunala verksamheten etc. De sysselsättningseffekter som uppstår kommer därför i vissa fall att bli biprodukter av den förda finanspolitiken. Sysselsättningseffekten kan inte alltid beaktas och kan ibland komma oväntad. I ett samhälle med ansvar for sysselsättning kan man därför tvingas att i efterhand vidta t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder for att korrigera effekterna av tidigare fattade beslut, t. ex. när det gäller den offentliga sektorns expansion. Sysselsättningsutredningen menar att sysselsättningsfrågan bör bli alltmer central i den politiska diskussionen under de närmaste årtiondena. Hur vi skall kunna öka sysselsättningsgraden, hur många timmar vi skall arbeta, i, hur arbetet skall fördelas kvantitativt och hur olika aspekter på arbetslivet l från kvalitativ synpunkt skall vägas in är exempel på frågor som kommer att få ännu mer betydelse i den politiska debatten. Det är då viktigt att det underlag som finns - både för politiker och for allmänheten - är så

534 Den samlade sysselsärrningspo/itiken. . .

väl genomarbetat som möjligt. Konsekvenserna av olika ntöjligzt beslut kan på så sätt bli belysta. För att detta skall bli möjligt krävs santmztrtstallning och utarbetande av alternativ på central nivå av en instans som har speciellt ansvar lör att belysa sysselsättningsfrågorna. Uppgiften kan sägas vara att utarbeta sysselsättningsbudgetar för landet, på samma sätt som det utarbetas ekonomiska och finansiella budgetar där man diskuterar balansen i samhällsekonomin. Sysselsättningsbudgetarna skall diskutera och ge alternativ för hur man skall uppnå balans på arbetsmarknaden. Sådana sysselsättningsbudgetztr skulle liksom de ekonomiska och finansiella budgetarna gälla ett år_ men också femårsperspektiv och längre tidsperioder. Det ter sig rimligt att sådant budgetarbete förläggs centralt till regeringskansliet. En sådan central sammåste ha regional förankring - den måste ordning av sysselsättningsplanering utgå ifrån hur regionala förhållanden påverkar helheten och hur olika generella åtgärder påverkar regionala Förhållanden. Man kan emellertid hävda att just en hård regional styrning av sysselsättning och ekonomi kräver mera av övergripande central planering. Det bör alltså enligt sysselsättningsutredningens uppfattning finnas en ansvarig central instans för Sysselsättningsplanering och sysselsättningsbudgetar. Det betyder emellertid inte att denna instans kan arbeta isolerat från övrig planeringsverksamhet. Sysselsättningsplanering och den övergripande ekonomiska planeringen är mycket nära kopplade. Också när det gäller andra sektorers planering t. ex. inom den sociala sektorn, planering inom kommunerna, utbildningsplaneringen finns mycket nära kopplingar mellan den aktuella verksamhetsplaneringen och sysselsättningsplanering liksom till ekonomisk planering. Det kräver givetvis att de organ som har ansvar för sysselsättningsplaneringen arbetar i mycket nära samarbete med resp. sektorsplanering. En inriktning av sysselsättningsplaneringen på central nivå av detta slag kommer att kräva både resursförstärkniitgar och organisatoriska förändringar. Vi skall återkomma till detta i kapitel 12.

12 sammanhållen -

sysselsättningsplanering uppgifter, organisation och resurser

12.1 Inledning

l utredningens direktiv konstateras att om en ambitiösare sysselsättningspo- Iitik skall kunna genomföras krävs en effektivare planering”. Direktiven ger vissa anvisningar om inriktningen på utredningens arbete med dessa frågor. Planeringen för förbättrade sysselsättningsmöjligheter skall bedrivas på alla administrationsnivåer i samhället. Utredningen skall överväga vilka förbättringar som måste göras i den nuvarande långsiktiga planeringen i stat och kommun, liksom när det gäller näringslivets medverkan i planeringen för att få tillräckligt underlag för en långsiktig sysselsättningspolitik. Kommunernas roll i en aktiv sysselsättningsplanering skall uppmärksammas. Direktiven understryker emellertid att förverkligandet av sysselsättningspolitiken som hitintills måste vara en central statlig uppgift. Staten skall leda politiken och utforma de erforderliga instrumenten när landets samlade resurser påverkas i större omfattning. Också den regionala fördelningen av sysselsättningstillfállen i landet måste vara en statlig uppgift. l direktiven sägs vidare att regeringen avser att lägga fram sysselsättningsplaner för riksdagen som skall ange målen för sysselsättningstillväxten i framtiden. Dessa planer skall redovisa inriktningen av sysselsättningstillfallen och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och näringslivet,

finansieringen av en växande sysselsättning, bl.a. dess krav på skatte-

politiken samt erforderliga styrmedel. Sysselsättningsutredningens arbete, underlagsmaterial och förslag skall utformas på ett sådant sätt att det kan utgöra en del av underlaget för en sådan sysselsättningsplanering. l kapitel 5 har sysselsättningsutredningen beskrivit uppgifterna för en utbyggd sysselsättningsplanering i fyra punkter. Sysselsättningsplaneringen skall: l) ge systematiskt underlag om sysselsättningsutvecklingen för beslut om åtgärder som i dag fattas av olika samhällsorgan, 2) ge underlag för att bedöma om medelsarsenalen är tillräcklig och i överensstämmelse med sysselsättningspolitikens ambitioner- om inte skall nya medel föreslås. Vidare sägs att 3) sysselsättningspolitiska mål skall få ökad tyngd också i planering som i har andra mål. t. ex. traiikplanering,

huvudsak bebyggelseplanering

eller utbildningsplanering och att 4) de olika åtgärder som har betydelse för sysselsättningsutvecklingen måste ses i ett gemensamt sammanhang. De samlade effekterna av åtgärderna från sysselsättningssynpunkt måste uppskattas så att inte varje åtgärd bedöms isolerat. l kapitel 5 betonas också

536 Sammanhâllen sysselsärrningsplanering. . . SOL 1979:24

att sysselsättningsplaneringen måste genomföras med bred demokratisk forankring. Utredningen har i tidigare kapitel diskuterat sysselsättningspolitikens inriktning inom en rad områden - dess mål och medel. Utredningen har därvid också belyst behovet av förbättrat planeringsunderlag som stöd för de olika sysselsättningspolitiska åtgärderna. Strävan har varit att anknyta denna utbyggda planeringsverksamhet till de organ där besluten om olika sysselsättningspolitiska åtgärder tas och att i så stor utsträckning som möjligt anknyta till nuvarande organisation och rutiner. Som en utgångspunkt för den fortsatta diskussionen i detta kapitel summeras i avsnitt 12.2 de förslag till förbättrad planering som lämnats i tidigare kapitel. Med dessa förslag har utredningen i stora drag täckt in innehållet i de tre först nämnda av de fyra ovan redovisade punkterna. Vad som återstår är att ta upp det behov som kan finnas av att samordna de olika åtgärderna. Det finns ett behov av att klargöra de olika beslutsnivåernas och myndigheternas ansvar, liksom att diskutera frågorna om hur sysselsättningsplanerna mer konkret skall vara utformade, vilket gemensamt plasom bör finnas och hur den tidsmässiga samordningen av neringsunderlag sysselsättningsplaneringen inom olika områden skall ske. De krav på resurser som samordningen av sysselsättningsplaneringen kan ställa måste också klargöras. För att kunna uppfylla de krav som ställs på sysselsättningspolitiken under 1980-talet är de olika forslag till åtgärder som har givits när det gäller näringspolitiken. den offentliga servicens utbyggnad. utbildningspolitiken. regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken och de ökade planeringsinsatser som i dessa sammanhang föreslås av avgörande betydelse. Som grund för insatserna inom olika samhällsområden krävs en sammanhållen bedömning av utbud och efterfrågan på arbetskraft och av långsiktiga effekter av insatta åtgärder på olika samhällsområden. Detta gäller inte minst den nationella nivån och de centrala politiska avgöranden som gäller den ekonomiska politiken, inriktning och omfattning av olika sysselsättningspolitiska åtgärder etc. l detta kapitel diskuteras alltså behovet av och uppgifter for en sådan sammanhållen sysselsättningsplanering på olika nivåer. Uppgifterna för en sådan sammanhållen sysselsättningsplztnering tas upp i avsnitt l2.2.2. l 12.3 diskuterar sedan utredningen den sammanhâllna sysselsättningsplaneringens organisation på riksnivå, länsnivå och kommunal nivå. Här diskuteras behovet av samarbete mellan olika myndigheter som är involverade i sysselsättningsplaneringen. behovet av och ansvaret for samordning mellan myndigheterna, framarbetande av gemensamt planeringsunderlag etc. l 12.4 lämnas en sammanfattande skiss över planeringssystemet. med tonvikt på den tidsmässiga samordningen av de skilda delarna. Här behandlas också de resurser som krävs för den sammanhållna sysselsättningsplaneringen. Resursfrågorna har behandlats i de tidigare kapitlen i anslutning till de förslag som där lagts om förbättrad planering. I 12.5 slutligen diskuterar utredningen behovet av förbättrat underlag för sysselsättningspolitiken i form av statistik och prognoser. Ett förbättrat beslutsunderlag är i vissa avseenden en förutsättning for att sysselsättningspolitiken skall bli effektiv och att en långsiktigt inriktad sysselsättningsplanering skall vara meningsfull.

Sammanhâllerzsysselsärmingsplanering. . . 537

12.2 Behovet av sammanhållen sysselsåttningsplanering

l2.2.1 Utredningens sräl/nizigsraganrlen i tidigare kapitel l kapitel 5 diskuteras från principiella utgångspunkter sysselsättningspolitik och sysselsattningsplanering. l kapitlet läggs en grund för uppläggningen av en sammanhållen planering. l de därpå Följande kapitlen visas hur de skilda sektorernas planering kan utformas för att passa in i den sammanhållna planering som diskuteras i Föreliggande kapitel. Utredningen konstaterar i kapitel 5 att sysselsättningspolitiken i allt större utsträckning måste arbeta med ett långt tidsperspektiv. De beslut som påverkar sysselsättningsutvecklingen och balansen på zirbetsmzirknaden är i stor utsträckning långsiktiga. De har också effekter på olika samhällsområden. De iir till sin karaktär komplexa och svåra att överblicka. Om sysselsättningspolitikens uppgift att skapa arbete åt alla skall kunna förverkligas krävs en långsiktig och systematisk inriktning av sysselsättningspolitiken mot detta mål. Den planering som sysselsättningsutredningen förordar har sina djupaste rötter i uppfattningen att arbetet har ett egenvärde for individen och att varje individ har en arbetsförmåga med vilken han kan bidra till den gemensamma produktionen. Samhället har därför ett ansvar för att garantera den enskilde rätt till ett arbete samtidigt som det är ett samhällsintresse att ta tillvara varje individs förmåga att bidra till produktionen. Utgångspunkten för planeringen måste således vara den enskildes behov. När dessa behov kommer i konflikt med marknadskrafternas sätt att fungera är det sysselsättningspolitikens uppgift att hävda den enskildes intresse. Långsiktig sysselsättningsplanering är ett instrument för en sådan politik. I centrum for diskussionen om behovet av ökad långsiktig sysselsättningsplanering står av naturliga skäl den del av ekonomin som i sina huvuddrag är marknadsstyrd. Stora delar av det privata näringslivets styrning sker häri princip genom förändringar i den privata konsumtionen och genom olika marknadsmekanismer. Svenskt näringsliv präglas också av ett betydande internationellt beroende. Ökad internationell konkurrens inom en bransch kan ge snabbt utslag på sysselsättningen i Sverige. Den internationella konjunkturutvecklingen ger ocksåeffekteri form av varierande efterfrågan på arbetskraft. En allmän välståndsutveckling som bl. a. ägt rum genom en snabb rationalisering av näringslivet har också lett till att många medborgare drabbats. Någon långsiktig planering för att förebygga strukturkrisen har inte byggts upp inom det privata näringslivet. Även om en del näringsgrenar och branscher är i hög grad beroende av politiskt fattade beslut som t. ex. jordbruk, försvarsindustri eller byggnadsindustri har samhällets inflytande på den långsiktiga inriktningen av svensk industri emellertid hitintills varit mycket begränsat. l kapitel 6 har utredningen lämnat förslag på hur samhällets organ skall få större inflytande på utvecklingen inom det privata näringslivet. Utformningen av samhällets insatser måste därvid i hög grad baseras på långsiktiga överväganden beträffande produktionsutvecklingen. Även sysselsättnings-

aspekter - inte minst långsiktiga sådana - kommer emellertid in i bilden.

Sysselsättningskonsekvenserna av en planerad åtgärd måste därför belysas och ingå i underlaget för beslut.

538 Sammanhâl/en . .

sysselsätrningsplanering.

En förbättrad planering av näringslivet som innebär mindre ryckighet och mer långsiktig branschpolitik är i sig en av de väsentligastc förbättringarna av Förutsättningarna För en planerad sysselsättningsutveckling. lnom näringspolitiska området är det också uppenbart att man måste arbeta med ett långt tidsperspektiv. De förslag till Förbättrad näringspolitisk planering som ges i kapitel 6 är den kanske mest väsentliga Förutsättningen För en meningsfull sysselsättningsplanering. Den offentliga sektorn som inte styrs enligt marknadsekonomiska principer har vuxit kraftigt under de senaste årtiondena. Den offentliga sektorn spelar nu mycket stor roll för den totala sysselsättningssituationen. l kapitel 7 framhålls att det därför är väsentligt att den fortsatta utbyggnaden av den offentliga sektorn sker planmässigt och med hänsynstagande till de sysselsattningskonsekvenser som kan uppstå. En utbyggnad av den offentliga sektorn med stora variationer från ett år till ett annat leder till stora problem på arbetsmarknaden. Det leder i sin tur till krav på arbetsmarknadspolitiska insatser for att lösa sysselsättningsfrågan For grupper som kommer att stå utan arbete. Det måste vila på statsmakterna att vid utformningen av den centrala ekonomiska politiken och finansieringen av den offentliga sektorn skapa sådana former att sysselsättningsutvecklingen inom den offentliga sektorn, inte minst kommunerna, kan Förenas med de övergripande sysselsättningspolitiska målen. Problemet För sysselsättningspolitiken inom det privata näringslivet sammanhänger till en del med det internationella beroendet inom delar av näringslivet men också med att man inte i tillräcklig omfattning förfogar över styrmedel för att påverka utvecklingen. Därmed blir också den planering som f. n. görs ofta av prognoskaraktär utan direkt påverkan på de beslut som styr näringslivets utbyggnad. lnom utbildningsområdet är som framhålls i kapitel 8 förhållandet ett annat. Samhället har formella möjligheter att styra inriktningen på utbildningssystemet från sysselsättningspolitiska utgångspunkter. Problemet består emellertid i att det är svårt att på längre sikt ange de krav som kommer att ställas på arbetsmarknaden. Detta hänger i sin tur samman med vad som ovan sagts om marknadsstyrningen av den privata sektorn av ekonomin kombinerat med brister i den långsiktiga planeringen inom den offentliga sektorn. Förbättrad utbildningsplanering från sysselsättningssynpunkt kräver därför ett mera tillförlitligt material om den framtida utvecklingen av sysselsättningsmöjligheterna inom olika sektorer av ekonomin. Ett av de centrala balansproblemen på den svenska arbetsmarknaden hänger samman med den geografiska Fördelningen av arbetstillfällen i förhållande till bosättningen. Det gäller både sett ur det större regionala perspektivet - balansen mellan olika delar av landet- och på de lokala arbetsmarknaderna där lokaliseringen av arbetsplatser i förhållande till bostadsområdena och brister i kommunikationssystemet kan skapa stora arbetshinder. l kapitel 9 behandlades dessa frågor. Också på regionalpolitikens område är förutsättningen För en meningsfull planering att man får ökade möjligheter att påverka både det privata näringslivets och den offentliga servicens lokalisering. l kapitlet ges förslag om hur detta skall ske. Möjligheterna att påverka en sådan lokalisering av näringslivet och den offentliga servicen måste emellertid ses i ett långt perspektiv. Det gäller inte minst den offentliga

SOU l979:24 Sammanhâ/Ien . .

sysselsärtningsplaner/ng.

servicen där man måste diskutera sådana områden som sjukvård och förvaltning. l kapitel 9 har utredningen preciserat hur de regionalpolitiska målen skall byggas in i den långsiktiga planeringen inom den offentliga sektorn liksom de styrmedel som kan användas för att påverka det privata näringslivets lokalisering. Den regionalpolitiska planeringen måste i anslutning till detta byggas ut. Ett av de viktigaste balansproblemen på 1980-talets arbetsmarknad kommer att gälla det förhållandet att efterfrågan inte i första hand riktas mot de grupper som är arbetslösa och står utanför arbetskraften, ungdomar utan yrkesutbildning, äldre personer, i synnerhet äldre kvinnor som har liten eller ingen yrkeserfarenhet, personer med nedsatt hälsa eller handikapp, utslagna, invandrare osv. Arbetsmarknadspolitiken måste i stor utsträckning inriktas på att stödja dessa grupper och på olika sätt försöka påverka privata och offentliga arbetsgivare så att de i sin rekrytering också vänder sig till dessa grupper och gör de nödvändiga anpassningarna av ;arbetsplatserna En sådan inriktning på arbetsmarknadspolitiken kombinerad med ökade ambitioner kommer att ställa stora krav på resurser till arbetsmarknadsverket, men också på en förbättrad planering av hur olika åtgärder skall sättas in och vilka prioriteringar som skall göras. Utredningen lämnar i kapitel l0 förslag till hur en utbyggd arbetsmarknadspolitisk planering skall ske.

12.22 Uppgiften/ör en sanzmanhâl/en sysselsärmingsp/anerinkg

l kapitel 11 diskuteras uppgifterna för den samlade sysselsättningspolitiken. Kapitlet avslutas med en diskussion om behovet av en utbyggd sysselsättningsplanering på regeringsnivå som en del av den långsiktiga planeringen. Behovet av att få en samlad bild av sysselsättningsplaneringen på olika områden framgår här klart. För att kunna få underlag för de centrala politiska besluten om de ekonomiska resursernas fördelning mellan privat och offentlig sektor, mellan olika regioner, och mellan selektiva sysselsättningspolitiska insatser i förhållande till mer generellt verkande ekonomisk politik är det inte tillräckligt att det sker en planering på det näringspolitiska området, inom arbetsmarknadspolitiken, utbildningspolitiken etc. De sysselsättningspolitiska effekterna av politiken inom olika sektorer och inom olika delar av landet måste sammanställas. Därigenom kan man få en bild av var balansproblemen finns. På grundval av detta kan den förda politiken inom de olika delområdena modifieras, nya medel tillföras, resurserna omfördelas etc. sammanställningar kan också visa på de problem som följer av en viss inriktning av den ekonomiska politiken. Ett konkret exempel som också anknyter till förhållanden som har varit aktuella under hela 1970-talet, gäller den kommunala sektorns utveckling. Här har från finansiella utgångspunkter det vid olika tillfällen framställts krav om att den kommunala expansionen skulle begränsas. Några år har man också lyckats att åstadkomma en sådan tillfällig uppbromsning av expansionen - men samtidigt en av otillfredsställda behov. Det har emellertid då resulterat i dels uppdämning arbetsmarknadsproblem när den offentliga sektorns expansion har uteblivit, dels att de uppdämda behoven några år senare har slagit igenom i ökad efterfrågan. Detta har kommit att sammanfalla med ökad efterfrågan på den

540 Sammanhâllen sysselsärmingsplanering. . .

privata sektorn, vilket tillsammans lett till en överhettning i ekonomin. Sådana sysselsättningspolitiska konsekvenser borde kunna undvikas om det, som det föreslagits i kapitel ll, gjordes sysselsättningsbudgetar på ett lika självklart sätt som det nu görs ekonomiska och finansiella bedömningar. I 12.3 återkommer utredningen till organisationen av den sammanhållna sysselsättningsplaneringen på central nivå. På den centrala nivån finns en självklar roll för den sammanhållna sysselsättningsplaneringen i att ge underlag för den övergripande ekonomiska politiken och de centralt fattade besluten om selektiva medel på olika områden; utbyggnad av industrin, arbetsmarknadspolitiska åtgärder etc. På länsnivå är situationen något annorlunda. Här fattas mycket få beslut om fördelningen av resurser mellan olika sektorer. En stor del av de beslut som påverkar näringslivets utveckling fattas antingen i de enskilda företagen eller också på central nivå. Den regionala nivån svarar för vissa beslut som gäller stöd och service till enskilda företag. De finansiella och politiska förutsättningarna för den offentliga sektorns utbyggnad skapas genom den centrala statliga politiken och genom de enskilda kommunernas och landstingens beslut. De olika åtgärdernas inriktning och omfattning är på det arbetsmarknadspolitiska området, liksom inom utbildningssystemet i stor utsträckning centralt bestämda. Häri ligger också ett av de väsentliga problemen för en sammanhållen sysselsättningsplanering på länsnivå. Dessa problem kan också spåras i den nuvarande länsplaneringen som delvis har till uppgift att ge en sammanhållen syn på utvecklingen i länet. Länsplaneringen har visserligen efter hand blivit allt mer inriktad på att föreslå åtgärder men dessa förslag har ofta dels inte haft någon direkt förankring i den praktiska verksamheten inom olika områden. t. ex. i arbetsmarknadsverket eller inom utbildningsplaneringen, dels saknar den direkt anknytning till någon beslutsfunktion som kan göra realistiska bedömningar och ta konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna. Det som kallas för åtgärdsinriktning blir i stället en form av allmänna önskelistor på länsnivå som sällan vägs mot tillgängliga resurser och de existerande medlens möjligheter att åstadkomma vad som eftersträvas. Det är därför också viktigt att betona att den samordnade sysselsättningsplaneringen på länsnivå för att bli realistisk måste knytas till de organ och de nivåer där det politiska ansvaret och möjligheterna att påverka utvecklingen finns. Det finns givetvis också på länsnivå ett behov av att ge en sammanhållen bild av de utvecklingstendenser som finns i länet och de balansproblem som måste lösas. En sådan sammanhållen bild av de olika regionernas förutsättningar är också en väsentlig del i den centrala fördelningen av resurserna. Det bör emellertid betonas att den planeringsprocess som genomförs på länsnivå inte kan ge underlag för planer om utvecklingen i länet i egentlig mening förrän beslut som resursfördelning mellan olika regioner, mål och åtgärdsinriktning har fattats på bl.a. riksnivå av regering och riksdag. Det kan emellertid bli ett instrument för kontakterna mellan samhällsorgan, fackliga intresseorganisationer och företagssektorn. Uppgiften att till beslutsfattande organ lägga fram konkreta åtgärdsförslag och att informera om praktiska problem blir i det sammanhanget central i länsplaneringen. Länsplaneringen har också en viktig uppgift att fylla som förmedlare av beslutsunderlag mellan den kommunala och den statliga sektorn. Primär-

Sammanhâl/en sysse/särmingsplanering. . .

kommuner och landsting har ett behov av ett grundläggande material om befolknings- och sysselsättningsutveckling som är avstämt mot utvecklingen för länen och för landet som helhet. Det bör också vara en uppgift för länsplaneringen att föra information om kommunernas utveckling till den centrala nivån. Genom medverkan i en sammanhållen Iänsplanering kan kommunerna delta i en planeringsprocess som syftar till att konkreta åtgärder vidtas. Det är emellertid inte tillräckligt att betona att sysselsättningsplanermgen skall vara åtgärdsinriktad i den meningen att det i planeringsprocessen skall ingå att ge förslag till åtgärder för att uppnå målen. Det måste också ställas krav på att de åtgärder som föreslås prövas av politiska organ på olika nivåer som har möjlighet att fatta beslut om åtgärderna. Sysselsättningsplanering är i och för sig inget nytt. Planering har som visats i betänkandet förekommit inom sysselsättningspolitikens olika fält redan tidigare. Planeringen har haft olika omfattning och olika tidsperspektiv. Den utbyggda planeringsprocess som utredningen föreslår innebär således inte något radikalt nytt. Utredningen har försökt att bygga vidare på den planering som i dag ñnns och håller på att byggas ut i de organ som handhar frågor som påverkar sysselsättningsutvecklingen. Byggnadsverksamheten är ett exempel på en bransch där man prövat förhållandevis långtgående sysselsättningsplanering. Bakgrunden till att man här tidigt har känt behov av sysselsättningsplanering är säsongs- och konjunktursvängningar. Både arbetsgivare och fackliga organisationer har sett behovet av en planering som syftar till uppgifter från byggherren om planerade projekt och därav följande arbetskraftsbehov. Planerna granskas och läggs sedan till grund för rekommendationer om lämpliga igångsättningsprojekt. Planeringen på byggnadsområdet kan också tjäna som exempel på de stora svårigheter som sysselsättningsplaneringen generellt kommer att stå inför. En förbättrad sysselsättningsplanering är i sig ingen garanti för en högre eller jämnare sysselsättning. Politikerna kommer trots att det föreligger planeringsunderlag. som t. ex. visar på att vissa beslut bör fattas med hänsyn till sysselsättningsutvecklingen. ändå att behöva göra andra avvägningar. Sysselsättningsplaneringen måste både ha ett långt och ett kort perspektiv. En förstärkning av planeringen på längre sikt syftar till att i största möjliga utsträckning undvika stora balansproblem på arbetsmarknaden. Behoven av att snabbt kunna sätta in åtgärder på den aktuella arbetsmarknaden kommer emellertid att kvarstå även i fortsättningen och också behovet av planering av sådana insatser. De positiva effekterna av en förbättrad långsiktig planering kommer emellertid att vara svåra att avläsa eftersom de innebär att inga särskilda problem uppstår. Däremot kommer misstag i planeringsprocessen alltid att få uppmärksamhet. De kan lätt avläsas i konkreta problem på arbetsmarknaden. Försök att göra samlade bedömningar av sysselsättningsutvecklingen sker f. n. på länsnivå, främst inom länsplaneringen. Länsarbetsnämnden gör bedömningar på kort sikt. På central nivå görs översikt av arbetsmarknadsläget i AMS petita. i budgetpropositionen och i långtidsutredningarna. Dessa insatser är emellertid inte tillräckliga. De nya stora uppgifter som sysselsättningspolitiken står inför kräver en förstärkning av organisationen och ur vissa avseenden klarare ansvarsfördelning mellan samhällsorganen.

542 Sammanhâ//en sysselsärmingsplanering. . .

12.3 Planeringsorganisationen

l det Följande diskuteras organisationen av den sammanhållna sysselsättningsplaneringen på central, regional och lokal nivå. Utgångspunkten är. som tidigare framhållits, att enskilda sektorsorgan skall bedriva en sysselsättningsplanering som stäms av i den sammanhållna planeringen.

l2.3.1 Den Centrala nivån l2.3.l.l Den nuvarande organisationen lnom regeringens kansli analyseras de övergripande långsiktiga sysselsättningsfrågorna främst inom ramen for långtidsutredningen och länsplaneringen som utarbetas inom ekonomi- respektive industridepartementen. Flera departement arbetar emellertid med frågor som rör den långsiktiga sysselsättningsutvecklingen. Förutom arbetsmarknadsdepartementet kan bl. a. bostads-. budget-. handels-. kommunikations- och socialdepartementen nämnas. Flera ämbetsverk arbetar också med sysselsättningspolitiska uppgifter. Vi skall i detta avsnitt diskutera hur sysselsättningsfrågorna kan handläggas i samarbetet mellan departementen. Redan en ytlig genomgång visar emellertid att många departement handlägger frågor som rör sysselsättningspolitiken. Samordningen av departementens verksamhet sker främst i samband med budgetarbetet. Det ligger i sakens natur att den långsiktiga planeringen har en ganska undanskymd roll i departementens budgetarbete. Fortfarande finns också mycket kvar av inriktningen på handläggning av enskilda ärenden eller framtagande av mera kortsiktigt inriktade beslut där varje område ses forhållandevis separat. Den nuvarande inriktningen på budgetarbete och löpande ärenden m. m. ger begränsat utrymme for en långsiktig och samordnad sysselsättningsplanering. Mot denna bakgrund diskuterar utredningen möjligheterna att utveckla en översiktlig långsiktig planering som skulle ge ett bättre underlag for sysselsättningspolitiken och som syftar till att på den centrala nivån sammanföra information om sysselsättningseffekterna av åtgärder som planeras inom olika fackdepartements områden samtidigt som den kan ge ramar for utformningen av dessa åtgärder. Underlag för en övergripande, långsiktig politisk ekonomisk planering tas i dag fram inom ramen för långtidsutredningarna. l dessa presenteras prognoser for den ekonomiska utvecklingen i Sverige på i forsta hand medellång sikt- ca 5 år. Dessutom diskuteras mer kortfattat de mer långsiktiga utvecklingstendenserna. Sysselsättningsutvecklingen hänger nära samman med den ekonomiska utvecklingen. Vi har främst i kapitel 2 redovisat vår syn på arbetskraftsfrågornas behandling i långtidsutredningen. Med de metoder för utarbetande av arbetskraftsprognoser. som i dag utnyttjas, aktualiseras inte åtgärder som skulle kunna påverka det samlade arbetskraftsutbudet. l andra kapitel pekar vi på att långtidsutredningens åtgärdsdiskussion i allt väsentligt är inriktat på den generella ekonomiska politiken. En viss diskussion om åtgärder som påverkar arbetskraftsutbudet i skilda delar av landet fors inom ramen för Iänsplaneringen. Olika typer av for-

Sammanhâ/len . . 543 sysselsärrningsp/anering.

värvshinder har också tagits upp i detta sammanhang. De förslag till åtgärder som diskuterats har emellertid varit relativt allmänt hållna. Samma sak gäller förslag till åtgärder som påverkar efterfrågan. Länsplaneringens och långtidsutredningens analyser täcker inte varandra helt. Metoderna skiljer sig åt, liksom också definitionerna av sysselsättningsbegreppet. Någon egentlig koppling mellan långsiktig och kortsiktig planering förekommer inte heller på den centrala nivån. Länkarna mellan å ena sidan långtidsutredningen och Iänsplaneringen och å andra sidan bl. a. den konsiktiga politiken är svaga. Länsplaneringens och långtidsutredningens resultat arbetas inte in som en förutsättning i arbetet med den årliga budgeten.

l2.3.l.2 Den framtida organisationen

En central uppgift för sysselsättningsplaneringen är att skapa förutsättningar för att sysselsättningsmålen kommer till klart uttryck i de beslut som fattas inom regeringskansliet och vid de centrala statliga myndigheterna. Det gäller, som tidigare framhållits, inte enbart sådana beslutt som direkt har till uppgift att påverka sysselsättningen. utan också beslut om åtgärder med annat syfte. men som har konsekvenser för sysselsättningen. Det kan i det senare fallet gälla områden som finanspolitik. näringspolitik, socialpolitik eller utbildningspolitik. För att det skall bli möjligt att på ett mer systematiskt sätt än i dag föra in sysselsättningsaspekterna i beslut inom olika politikområden krävs enligt utredningens uppfattning inte enbart förändringar i planeringens innehåll utan också vissa förändringar i den långsiktiga planeringens organisation inom regeringskansliet. Behovet av en utbyggd sysselsättningsplanering kan inte ses skild från behovet av en förstärkning av långtidsplaneringen mera generellt. Den nuvarande inriktningen på ekonomisk långtidsplanering i snäv mening bör enligt utredningens uppfattning kompletteras med en utbyggnad av långsiktig planering för sysselsättning och välfärd. På så sätt kan man skapa ett mera fullödigt beslutsunderlag för den politiska diskussionen. Dessa tre aspekter på långsiktsplanering är samtliga sektorsövergripande och bör därför också kunna betraktas som jämställda aspekter. Som framgått i diskussionen av sysselsättningens betydelse för individ och samhälle betonas arbetets betydelse dels för ekonomin och dels för individens sociala situation i stort. Sysselsättning. välfärd och ekonomi blir med detta synsätt naturliga hörnstenar i långsiktsplaneringen. Vi skall inte här närmare gå in på att diskutera utbyggnaden av en långsiktsplanering utifrån olika sociala välfärdskriterier. En sådan inriktning av planeringen har delvis kommit fram i de underlag som har framtagits delvis genom Socialdepartementet och delvis genom kommun- och landstingsförbundet om utbyggnaden av den sociala omvårdnaden. Det är naturligt att huvudansvaret för en sådan inriktning av den långsiktiga planeringen ligger hos socialdepartementet. Det ter sig naturligt att få till stånd en samordning av de olika typerna av sektorsinriktad långtidsplanering inom regeringen. Det är då inte rimligt att lägga en sådan samordningsfunktion hos något fackdepartement. En lösning är att den nödvändiga samordningen i stället sker via statsråds-

544 Sammanhâllen sysselsättningsplanering. . .

beredningen. Det har diskuterats att föra hit andra frågor av långsiktig karaktär. t.ex. frågor som rör planeringen av forskning och utveckling. Den arbetsfördelning som väljs inom regeringen måste självfallet vara det som slutligt avgör hur den övergripande politiska planeringen skall organiseras. Sysselsättningsutredningen har därför inte funnit det meningsfullt att framlägga ett förslag till organisatorisk lösning på den punkten. Oavsett hur denna fråga löses, framstår kraven på en förbättrad samordning mellan den övergripande planeringen och planeringen inom olika fackdepartement som påtagliga. Bristerna i detta avseende återspeglas i resonemangen i många delar av detta betänkande. Enligt utredningens uppfattning bör lösningen på detta problem sökas i en utbyggnad av den långsiktiga planeringen inom skilda fackdepartement. Dessa ges därigenom möjligheter att dels på ett kvalificerat sätt delta i den övergripande politiska planeringen, dels dra de slutsatser beträffande den egna verksamheten, som de övergripande politiska besluten motiverar. Vi vill i det sammanhanget peka på de förstärkningar av den industripolitiska och utbildningspolitiska planeringen som diskuterats i tidigare kapitel. - När det gäller behovet av en utbyggd sysselsättningsplanering utbyggnaden av sysselsättningsbudgetar - är det naturligt att arbetsmarknadsdepartementet får en sådan permanent enhet för ändamålet. Det skulle innebära att man där fick ansvaret för att belysa de sysselsättningspolitiska konsekvenserna och kalkylera effekterna av olika föreslagna eller beslutade åtgärder. Detta skulle ske i nära samarbete med de sektorsansvariga departementen. Det behövs också ett nära samarbete med den ekonomiska långtidsplaneringen. Vissa gemensamma förutsättningar t. ex. när det gäller att belysa arbetskraftsutvecklingen bör man komma överens om samtidigt som det sker ett kontinuerligt utbyte av material både direkt och via en samordnande funktion. Vi skall här något närmare gå in på arbetsmarknadsdepartementets långsiktiga planering. Vi har i andra delar av detta betänkande diskuterat kraven på innehållsmässiga förändringar i den långsiktiga planeringen av sysselsättningen. När det gäller långsiktiga arbetskraftsprognoser menar vi som framhålls i kapitel 2 att man i framtiden måste arbeta med alternativ baserade på klart angivna förutsättningar beträffande sysselsättningspolitikens inriktning. Det innebär bl. a. att det är nödvändigt att relatera arbetskraftsprognoserna till efterfrågesituationen -- inte minst efterfrågans regionala fördelning. Uppenbarligen förutsätter en sådan förändring av den långsiktiga planeringen att prognosmetodiken utvecklas. Det är emellertid inte tillräckligt med en utveckling av arbetskraftsprognoserna. Det är också nödvändigt att den övergripande planeringen kopplas fastare samman med planeringen inom olika politikområden. Detta dels för att ge ökad realism åt den övergripande planeringen, dels för att skapa bättre förutsättningar för att centrala politiska mål skall komma till klart uttryck i planeringen på skilda politikområden och for en samordning av åtgärderna inom skilda områden. Den ovan förordade enheten inom arbetsmarknadsdepartementet bör svara för beräkningarna av dels arbetskraftsutbudets utveckling, dels sysselsättningskonsekvenser av olika alternativ beträffande inriktningen av politiken. Enheten skulle dessutom, i samarbete med övriga enheter inom

SammanhâI/en sysse/särmingsplanering. . .

departementet, med utgångspunkt från den övergripande planeringen precisera de åtgärder som faller inom departementets ansvarsområde. För bedömningar av arbetskraftsutbudets utveckling bör enheten bygga bl. a. på det material som tas fram inom länsplaneringen, lämnas av AMS och prognosinstitutet inom SCB. l arbetet med beräkningar av näringslivets efterfrågan på arbetskraft i olika alternativ krävs bl. a. fortlöpande kontakter med branschplaneringen inom statens industriverk, länsplaneringert, AMS samt de olika fackdepartementen. Bedömningar av efterfrågan på arbetskraft inom den offentliga sektorn bör göras i samverkan med de båda kommunförbunden samt med skilda statliga myndigheter och med regionala och lokala organ. De ständigt skiftande betingelserna för ekonomi och sysselsättning och kraven på en samordning av åtgärderna inom olika politikområden motiverar enligt sysselsättningsutredningens uppfattning att underlaget för den övergripande planeringen fortlöpande aktualiseras. Vi menar därför att den långsiktiga planeringen skall göras årligt rullande och att flera alternativ tas fram som underlag för den politiska debatten. Det finns också skäl att i större utsträckning än som f. n. gäller för långtidsutredningarna betona det mera långsiktiga perspektivet. Som underlag för exempelvis industripolitisk planering och utbildningsplanering är det medellånga perspektivet - ca 5 år - som i dag dominerar långtidsutredningarnas beräkningar inte tillräckligt. Det är uppenbart att en förlängning av tidsperspektivet innebär mycket stora metodproblem. Redovisningen måste därför avse beräkningar av alternativa långsiktiga utvecklingsförlopp och dessutom i stor utsträckning ha formen av en kvalitativ snarare än kvantitativ diskussion. De långsiktiga bedömningarna från de skilda fackdepartementen och en samlad bedömning av den långsiktiga utvecklingen av ekonomi. sysselsättning och välfärd bör tillsammans med därav motiverade förslag till åtgärder årligen föreläggas riksdagen för beslut. Det bör ske i samband med att ställning tas till det årliga budgetförslaget.

l2.3.1.3 lntresseorganisationernas medverkan på central nivå Under årens lopp har det vuxit fram olika typer av samarbetsformer mellan intresseorganisationerna, de statliga ämbetsverken och departementen. Långtidsutredningens utredningsråd, regionalpolitiska rådet (tidigare lokaliseringsberedningen) och sysselsättningsberedningen är exempel på detta. De har arbetat på något olika sätt. Utredningsrådet har följt arbetet med långtidsutredningen och har haft som uppgift att granska de analyser som gjorts inom utredningens sekretariat. Det regionalpolitiska rådet har främst fungerat som ett informationsorgan. Information om det huvudsakliga innehållet i propositioner och regionalpolitiska betänkanden har givits någon tid innan de offentliggjorts. Uppläggningen av länsplaneringen, liksom den regionalpolitiska forskningen har vidare tagits upp till behandling. Sysselsättningsberedningen har haft likartade uppgifter som regionalpolitiska rådet. Under senare år har dock antalet sammankomster varit få. Enligt vår uppfattning är det väsentligt att arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer får tillfälle att medverka i sysselsättningsplaneringen på den centrala nivån.

546 SammanhâI/en sysselsätmingsplanering. . .

Enheten för långsiktig sysselsättningsplanering vid arbetsmarknadsdepartementet skall enligt vårt förslag årligen arbeta fram en sammanhållen sysselsättningsbudget för en flerårsperiod. Olika alternativa utvecklingar skall därvid diskuteras. Enligt vår uppfattning är det naturligt att arbetsmarknadens parter får möjligheter att diskutera dessa alternativ innan slutlig ställning tas. Sysselsättningsberedningen bör kunna ge sådana möjligheter. Vårt förslag är därför att sysselsättningsberedningen får bilda forum för diskussion om sysselsättningens utveckling mellan departementet och arbetsmarknadens parter samt andra intresseorganisationer och myndigheter.

12.32 Länsnivâr: l2.3.2.l Den nuvarande organisationen På den statliga länsnivån arbetar f. n. länsarbetsnämnderna och länsstyrelserna med sysselsättningpolitiska frågor. Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och för arbetsförmedlingen. Länsstyrelsen har ansvaret för bl.a. utarbetandet av länsplaneringen. Länsarbetsnämnden arbetar med renodlade sysselsättningsfrågor, medan länsstyrelsen inom ramen for länsplaneringen både behandlar sysselsättningsfrågor och frågor som gäller service och miljö. På länsnivån arbetar vidare utvecklingsfonderna med frågor som direkt påverkar sysselsättningen. Länsstyrelserna har ansvaret för utarbetandet av länsplaneringen som hitintills har genomförts i tre omgångar. Den principiella uppläggningen av dessa har i stort sett varit densamma. Planeringen har utformats i samspel framför allt mellan länsstyrelsen i respektive län - med bidrag från andra statliga länsorgan - och kommunerna. Länsstyrelsen har efter underhandskontakter med kommunerna upprättat planeringsunderlag och preliminära förslag till länsprogram som granskats och kompletterats av kommunerna och slutligen sänt slutprodukten på remiss till kommunerna innan redovisning skett till regeringen. Landstingen har i tillämpliga delar medverkat på samma sätt som kommunerna. Fackliga organisationer och näringslivshar också medverkat, främst i länsplanering l974. organisationer Länsplaneringen avses fortsättningsvis bedrivas dels som fullständig ungefär vart femte år, dels som en årlig uppföljning och utlänsplanering värdering av länsplaneringen. Arbetet regleras av särskild förordning (SFS 1977:88) om länsplanering. vid fullständig länsplanering blir i princip densamma som Arbetsgången vid tidigare länsplaneringsomgångar. Arbetsgången vid fortlöpande uppföljning och utvärdering av länsplaneringen kan sammanfattas på följande sätt. Det underlag i form av nulägesbeskrivningar. problemanalyser och prognoser över befolknings- och sysselsättningsutvecklingen m. m. som tagits fram vid en fullständig länsplaneringsomgång utvecklas genom successiv

översyn till ett ständigt aktuellt planeringsunderlag. Översynens omfattning

blir beroende av förekommande planeringsproblem och av tillgången på aktuell information. Revisionen av prognoser skall främst avse tidsperspektivet upp till fem år. En fortlöpande utvärdering av de åtgärder som behövs

SammanhâI/en . . 547 sysselsätmingsp/anering.

för att lösa regionalpolitiska problem skall vidare göras. En årlig rapport skall sammanställas. Tidigare har länsplaneringen i sitt prognosarbete varit mycket bunden till folkräkningsmaterialet. Det har medfört att prognoserna ofta utarbetats på ett föråldrat material. som dessutom inte varit heltäckande, eftersom uppgifterna om deltidsarbetande varit ofullständiga. Prognoserna har kritiserats för att bestå av mekaniska framskrivningar. En årlig översyn av prognoserna kommer att ställa nya krav på planeringsunderlaget. Vi återi senare avsnitt till dessa frågor. A kommer En brist i det nuvarande arbetet har också varit att prognoserna och programmen utarbetats relativt fristående i förhållande till de organ som handlägger konkreta åtgärder. Förslagen till åtgärder har därför inte varit så genomarbetade att bl. a. de ekonomiska konsekvenserna av förslagen redovisats. Det har saknats diskussion om alternativa för utvecklingsvägar att nå de sysselsättningspolitiska målen. En viktig del i länsplaneringen är också en avstämning mellan åtgärder inom skilda statliga sektorer och åtgärder som ankommer på kommuner och landsting att vidta. Avstämningsarbetet har hittills ofta inskränkt sig till att gälla insamling av uppgifter om aktuella planer. De statliga verkens regionala organisationer lämnar sådan information. Den är dock svårtolkad, vilket torde sammanhänga med att någon egentlig samverkan inte kommit igång och att de statliga verken inte lagt upp sina redovisningsrutiner på ett sådant sätt att sysselsättningseffektema av olika verksamhetsförändringar blir belysta. Samma sak har i stor utsträckning gällt den kommunala sektorn. Den information som länsplaneringen inhämtat om framtida Sysselsättningsförändringar har varit ofullständig. Länsarbersrzämnderna bedriver en planeringsverksamhet på i huvudsak kort, men även på medellång sikt inom olika områden av arbetsmarknaden. En verksamhetsplanering, som till en del bygger på den under senare år införda arbetssökandestatistiken. håller på att införas. Genom det omfattande underlag som länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingarna erhåller varje månad har bättre förutsättningar skapats för planering. ledning och uppföljning av förmedlingsverksamheten och genomförande av de omfattande arbetsmarknadspolitiska programmen. Som framgår av senare avsnitt om planeringsunderlaget är emellertid möjligheterna till analys av informationen begränsade. Det är bl. a. svårt att med nuvarande resurser följa förändringar i enskilda arbetsgruppers ställning på arbetsmarknaden. lnom ramen för länsarbetsnämndens uppgifter faller också att följa utvecklingen på arbetsmarknaden samt planlägga och vidta åtgärder som betingas av utvecklingen. Hit räknas, som närmare redovisats i tidigare kapitel, i planering av byggnadsverksamhet, utformning av beredskapsarbeten, insatser på arbetsmarknadsutbildningens område m. m. Som ett exempel på hur enskilda sektorsorgan kan medverka i en sammanhållen planering kan nämnas det samarbete som har inletts med de regionala zmtecklings/bnder som den l juli 1978 inrättades i varje län. De övertar de uppgifter som företagarföreningarna tidigare hade samtidigt som arbetsuppgifterna breddades. Fonderna skall enligt det avtal som träffats mellan staten och landstingen lägga länsplaneringen till grund för sin verk-

548 Sammanhâllen . .

sysselsärrningsplanering.

samhet. Fonderna och länsstyrelserna har därmed ett behov av nära kontakter. Varje fond skall utarbeta ett handlingsprogram for sin verksamhet. Det skall bl. a. ange Verksamhetsinriktning, prioriteringar och mål på kort och

medellång sikt. Årsprogrammet och budgeten skall visa hur man för varje

år söker införa målen i handlingsprogrammet och hur man försöker anpassa verksamheten till de krav som ställs i länsprogrammet. lndustriverket har till uppgift att bl. a. förse utvecklingsfonderna med information om branschernas utveckling.

l2.3.2.2 Den framtida organisationen

Översikten i ovanstående avsnitt visar att flera organ på länsnivå arbetar med sysselsättningsfrågor. På samma sätt som för den centrala nivån gäller att arbetsfördelningen bör ses över. Ökat samarbete mellan organen behövs också. Planeringen på länsnivå skiljer sig från den på central nivå genom att den endast till en del är till för att skaffa underlag for beslut på den egna nivån. En stor del av beslutsunderlaget måste föras upp till den centrala nivån. där besluten skall fattas. Sysselsättningsutredningen har i skilda avsnitt i detta betänkande understrukit att det är nödvändigt med en bättre samordning av alla de åtgärder på olika områden som samhället kan sätta in för att skapa bättre sysselsättningsmöjligheter. En viktig uppgift för länsplaneringen är att utgöra en bas for ett praktiskt samarbete mellan Iänsorganen. Den skall innebära ett gemensamt arbete med utformningen av ett realistiskt långsiktigt program for bl. a. sysselsättningspolitiken i länet, grundat på en analys av de långsiktiga tendenserna i sysselsättningsutvecklingen och av de problem och möjligheter som föreligger. Det gemensamt utarbetade Iänsprogrammet kan läggas till grund för verksamhetsplaneringen inom de enskilda Iänsorganen och dessutom utmynna i mer preciserade samarbetsprojekt på länsnivån - för enskilda branscher. exempelvis program Länsplaneringen skall emellertid inte endast ha till uppgift att utgöra en grund for samarbetet mellan samhällsorganen på länsnivån. Den skall också vara en del av beslutsunderlaget för åtgärder på den centrala nivån. Sysselsättningsutredningen vill understryka att länsplaneringens kanske viktigaste uppgift i det sammanhanget är att ge bidrag till verklighetsanknytningen i den samlade sysselsättningsplaneringen. Utarbetandet av tämligen mekaniska prognoser for näringsgrensutvecklingen i länet. grundade på centralt 3 prognosmaterial, måste ersättas av analyser av de problem och möjligheter som faktiskt föreligger i det enskilda länet. En sådan inriktning av pla- 3 förutsätter ett ökat inslag av direkta kontakter mellan samneringsarbetet hällsorgan. enskilda arbetsgivare och företrädare för de anställda. För att klargöra innebörden av utredningens syn på hur det industripolitiska i ett sådant länsprogram kan vara utformat har inom ut- l inslaget redningen. som ett exempel, utarbetats ett industripolitiskt program för Kopparbergs län. Det redovisas i bilaga 4. Utredningen har dessutom tillsammans med länsstyrelse, länsarbetsnämnd och regional utvecklingsfond i Koparbetat med ett program för parbergs län samt med statens industriverk

Sammanhâllen sysse/särtningsplanering. . .

träindustrin i länet. Programmet är ctt exempel på ett sådant samarbetsprojekt mellan lansorganen, som bör bli ett av låinstalzineringens resultat. Det har varit en uttalad strävan att i arbetet med programmet nå fram till praktiskt genomförbara lösningar på olika problem och att precisera de olika åtgärderna olika samhällsorgan bör vidta för att få till stånd sådana lösningar. Kontakterna med Företrädare för enskilda företag och fackliga organisationer har varit livliga. Programmet redovisas i bilaga 5. Av våra direktiv framgår att det är en uppgift för sysselsättningsutredningen att överväga hur åtgärderna inom olika sektorer bör samordnas för att en högre ambitionsnivå skall kunna uppnås för sysselsättningen inom statliga verksamheter. Länsplaneringen representerar en samordnande verksamhet för de statliga organen. Vår grundsyn beträffande ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika sektorsorgan på länsnivå kan formuleras på följande sätt: Huvudansvaret för den samlade länsplaneringen bör liksom hittills ligga på länsstyrelserna. Länsstyrelsernas samordningsfunktion bör ges större vikt. Samordningen gäller såväl framtagande av gemensamt planeringsunderlag som utarbetande av åtgärdsinriktade program för regional- och sysselsättningspolitiken i länet. De olika länsorganen bör medverka i planeringsprocessen och därvid ha ett ansvar för planeringen inom sina respektive fackområden. Det gäller t. ex. Iänsskolnämnd och länsarbetsnämnd. Genom att ett stort ansvar läggs på fackorganen på länsnivån får länsstyrelserna underlag för den sammanhållna länsplaneringen. Länsstyrelsernas samordningsarbete kommer som tidigare framhållits till uttryck i den årliga Iänsplanen. En hopvägning måste där ske av de olika fackorganens problembeskrivning och åtgärdsförslag. Det innebär bl. a. att länsarbetsnämndens underlag skall vägas samman med ett annat underlag och att utbildningsplaner skall sättas in i ett sammanhang. Avstämningar som på central nivå görs av utvecklingen mellan olika län skall beaktas. Centrala branschbedömningar skall bearbetas. Länsstyrelsen får sålunda ett ansvar för framtagandet av de samlade alternativa bedömningar av sysselsättningsutvecklingen som bör ingå i länsplaneringen. Länsarbetsnämnden har genom sitt sektorsansvar för arbetsmarknadspolitiken en väsentlig uppgift i sysselsättningsplaneringen på länsnivå. Det linns därför anledning att mer i detalj gå in på länsarbetsnämndens roll i den sammanhållna planeringen. Enligt förslagen i tidigare kapitel får länsarbetsnämnden dessutom vidgade uppgifter på arbetsmarknadspolitikens område. Den verksamhetsplanering som f. n. byggs upp inom arbetsmarknadsverket måste enbart av dessa skäl förstärkas. Kunskaperna om de lokala arbetsmarknaderna kommer att öka om förslagen realiseras. Länsarbetsnämnden kan därmed bidra med information om arbetskraftsutbudet till den samordnade länsplaneringen också på längre sikt. För sin verksamhetsplanering måste emellertid länsarbetsnämnden även ha en grundläggande information om efterfrågan på arbetskraft. För närvarande samlas sådan information in genom direktkontakter med enskilda företag. l framtiden bör länsstyrelsernas information om efterfrågeutvecklingen kunna spela en större roll i länsarbetsnämndernas arbete. Länsstyrelserna får genom samarbetet med utvecklingsfonderna och genom arbetet med konkreta projekt och branschutredningar en omfattande kunskap om närings-

S50 Sammanhâllen sysselsätmingsplanering. . .

livets utveckling. l en samordnad länsplanering som arbetas fram i samverkan mellan länsstyrelse och olika sektorsorgan bl. a. länsarbetsnämnd bör information av detta slag kunna utväxlas kontinuerligt. Det är väsentligt att samarbetet mellan länsstyrelse och länsarbetsnämnd utvecklas på ett sådant sätt att dubbelarbete undviks. Det kan sålunda inte vara meningsfullt att länsstyrelse och länsarbetsnämnd var för sig gör analyser av arbetskraftsutbudets storlek och sammansättning. Vid uppläggningen av länsplaneringen bör kunna fastställas vilka delar som naturligen bör arbetas fram av respektive organ. Att t. ex. länsarbetsnämndens material får större vikt i länsplaneringen än för närvarande innebär sålunda inte att länsstyrelsens arbete med utbud och efterfrågan på arbetskraft faller bort. Länsstyrelserna har det samlade ansvaret härför och kan fördjupa analyserna på områden som inte täcks av länsarbetsnämndens material. Förslaget innebär att underlaget breddas och att länsplaneringen blir mer förankrad i de skilda sektorsorganens arbete. Det är rimligt att någon form av gemensamt beredningsorgan på länsnivå skapas för att diskutera sådana samordningsfrågor i den mån sådana organ inte finns för närvarande. Det är naturligt att länsarbetsnämnderna utöver andra tillgängliga källor analyserar information från arbetsförmedlingarna och den statistik som där förs. Via anpassningsgrupperna men även på annat sätt får länsarbetsnämnderna tillgång till material som gäller rekryteringen till företag. På den offentliga sektorn skall länsarbetsnämnderna planera för beredskapsarbeten. Som grund för denna planering måste länsarbetsnämnderna ha tillgång till den aktuella verksamhetsplaneringen inom den offentliga sektorn. Länsarbetsnämnden har alltså redan med nuvarande uppgifter behov av att ta in sådana uppgifter som behövs för den långsiktiga sysselsättningsplaneringen. För närvarande har emellertid länsarbetsnämnderna mycket begränsade möjligheter att bearbeta det material som samlas in. Sysselsättningsutredningen vill peka på betydelsen av att de regionala utvecklingsfonderna aktivt medverkar i länsplaneringsarbetet. Det är värdefullt därför att det inom utvecklingsfonderna finns en kunskap om de problem och möjligheter som existerar inom delar av det befintliga näringslivet i länet. En sådan aktiv medverkan är också av stor praktisk betydelse för att skapa förutsättningar för en sammankoppling av länsprogram och verksamhetsplanering inom utvecklingsfonderna.

l2.3.2.3 lntresseorganisationernas medverkan på regional nivå

Arbetsmarknadsparterna deltar vid utarbetandet av länsprogrammen i olika referensgrupper. De är också representerade i länsarbetsnämndernas styrelser. Sysselsättningsutredningen ser. bl. a. mot bakgrund av kravet på en ökad verklighetsanknytning i länsplaneringsarbetet. en utveckling av deltagandet i planeringen från arbetsmarknadens parter som i hög grad motiverad. Det gäller inte minst i frågor som rör åtgärder med långsiktigt sysselsättningspolitiskt syfte. Förslagen till åtgärder måste baseras på en klar och realistisk uppfattning om de förutsättningar som föreligger.

SammanhâI/en sysselsärtningsplanering. . . 551

Utredningen har som tidigare påpekats i sin försöksverksamhet haft nära kontakter med enskilda arbetsgivare och fackliga representanter. Arbetet har visat dels att värdet av sådana kontakter är stort. dels att man bör förstärka samhällsorgztnens insatser för att till företag och fackliga organ förmedla ett underlag, som kan ytterligare öka deras möjligheter att bidra i planeringsarbetet. Sådana insatser skall också ses som ett nödvändigt led i utvecklingen mot ett ökat medbestämmande från de anställdas sida i planeringen inom det enskilda arbetsstället. Mot den bakgrunden anser utredningen att arbetsmarknadens parter bör vara representerade i de organ på länsnivå som har central betydelse för sysselsättningspolitiken i länet. Dessa organisationer besitter en betydande sakkunskap inom de områden som länsstyrelserna, länsarbetsnämndema och utvecklingsfonderna har sin verksamhet. Organisationerna har nu egna representanteri länsarbetsnämnderna. Med hänsyn till den roll utredningen anser att utvecklingsfonderna och länsstyrelserna tillsammans med länsarbetsnämnderna ska ha i planeringen och genomförandet av länets sysselsättningspolitik, näringspolitik m. m. finner utredningen det naturligt att styrelserna i länsstyrelserna och utvecklingsfonderna kompletteras med representation för arbetsmarknadens parter. Detta skulle för länsstyrelserna innebära en återgång till den ordning som riksmötet fastställde på våren 1976 (SFS 1976:539). I utvecklingsfonderna skulle också, liksom i dess foregångare företagarföreningarna, arbetsmarknadens parter vara representerade.

123.3 Den lokala nittân l2.3.3.l Den nuvarande organisationen På den lokala nivån arbetar på den statliga sidan arbetsförmedlingen med sysselsättningsfrågorna. Primärkommunerna har emellertid också genom sitt ansvar för den enskildes välfärd viktiga sysselsättningspolitiska uppgifter. Detta har blivit allt mer uppenbart under senare år. För att ge arbetsförmedlingen stöd i det löpande förmedlingsarbetet och vid genomförandet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder arbetar sedan 1976/77 distriktsarbetsnämnder med representanter från arbetsmarknadens parter och vissa primärkommuner i varje arbetsformedlingsdistrikt. Den nuvarande organisationen av den primärkommunala planeringen kan i grova drag beskrivas på följande sätt. Centralt inom kommunen utarbetas varje höst gemensamma planeringsförutsättningar som skall ligga till grund för planeringen av facknämndernas verksamhet samt för den fysiska och ekonomiska planeringen. De gemensamma planeringsförutsättningarna ger information om den förväntade befolknings- och näringslivsutvecklingen. Information hämtas därvid bl. a. från länsplaneringen. l de gemensamma planeringsförutsättningarna ingår också en redogörelse för kommunens egen planering. Under vinterhalvåret utarbetas verksamhetsplaneringen inom facknämnderna. Den syftar till att beskriva verksamheten med tanke på behov, innehåll och konsekvenser. Verksamhetsplaneringen ligger till grund för budgetarbetet. Ofta har det centrala kommunkansliet förstärkts för att klara arbetet med de gemensamma planeringsförutsättningarna och verksamhets-

l planeringen.

i

l

I

. .

552 Sammanhâllen sysselsärmingsplanering.

beaktas i relativt liten utsträckning i verksam- Sysselsättningsfrågorna hetsplaneringen. Hittills har denna därför inte kunnat ligga till grund för med :arbetsförmedling och länsarbetsnämnd om bl. a. tidiöverläggningar av verksamhet eller utformning av beredskapsarbeten. Den gareläggning har inte heller kunnat grund för en samlad bedömning av komligga till munernas framtida sysselsättningsutveckling.

l2.3.3.2 Den framtida organisationen

En brist i den hittillsvarande organisationen har varit att det inte funnits arbetsförmedlingar i alla kommuner. Vårt förslag är som närmare motiverats i detta avseende. Där föreslås i kapitel lO att kontorsnätet kompletteras också att arbetsförmedlingen förses med resurser så att bl. a. anpassningsgrupperna kan aktiveras. Med förstärkta resurser för arbetsförmedlingen kan också primärkommunernas arbete med sysselsättningsfrågorna underlättas. l vårt försök med kommunal sysselsättningsplanering har vi genomfört sysselsättningspolitiska inventeringar i samarbete mellan kommunerna och arbetsförmedlingen. Ett underlag om arbetsmarknaden har tagits fram som bör kunna utoch primärkommunernas arbete. Det penyttjas i både arbetsförmedlingens från arbetsförmedlingens sida bör kar på att den uppsökande verksamheten intensiñeras. Den visar också på att förvärvshinder bör kunna reduceras med bl.a. utbildningsinsatser. utbyggnader av barnomsorg och arbetsre-

semöjligheter. Allmänt kan konstateras att primärkommunerna genom ökad medverkan i sysselsättningsplaneringen kan göra viktiga insatser för att främja sysselsättningen i den egna kommunen. Detta kan ställa vissa krav på förändringar En allmän erfarenhet är emellertid att av den kommunala organisationen. huvudansvaret för de sysselsättningspolitiska frågorna måste ligga hos kommunstyrelsen. Försöksverksamheten visar att det är naturligt att i de gemensamma plasom primärkommunerna upprättar för nämndernas neringsförutsättningar program. Det bör innehålla arbete foga in ett särskilt sysselsättningspolitiskt av kommunernas nuvarande och framtida sysselsättningssibedömningar tuation. Det bör också innehålla riktlinjer för hur sysselsättningsfrågorna skall beaktas i den egna verksamheten. Därutöver bör ingå synpunkter på åtgärder som bör sättas in från statens sida. För arbetsförmedling och kommun gäller att de dels behöver samordna sin verksamhet sinsemellan. dels behöver samverka med de statliga myndigheterna på lånsnivån. För primärkommunerna gäller att ett årligt rullande sysselsättningspolitiskt samordningsinstrument. I detta program bör kunna utgöra ett viktigt för kommunens utveckling som bedöms program bör visas vilka alternativ för tidigareläggning av viss verksamhet vara möjliga. Däri ingår då alternativ och insatser för att undanröja förvärvshinder. bör kunna utgöra ett underlag för överläggningarna med Programmet arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden. Dessa bör i sin tur arbeta in programmen i sina bidrag till sysselsättningsplaneringen.

SOU 1979:14 Sa/nmanhâl/en sysse/särmingsplanering. . .

l2.3.3.3 intresseorganisationernzis medverkan på lokal nivå

Flera alternativa former för intresseorganisationernas medverkan i sysselsättningsplaneringen skulle kunna övervägas. l sysselsättningsutredningens försök i fen primärkommuner togs denna fråga upp. Diskussionerna visade att flera möjligheter står öppna. l valet mellan att bygga ut intresseorganisationenas medverkan i varje kommun med oförändrad omfattning av distriktsanetsnämndernas arbete och lägga den övervägande delen av samverkansarbetet till utbyggda distriktsarbetsnâintnder vill vi förorda den senare Försöksverksamheten visar att kompetensfrågorna kan bli svårlösningen, lösta om cen förra lösningen väljes. Samtidigt innebär inte vårt förordande av distriktsarbetsnämnderna att den egentliga planeringsverksamheten flyttas bort från primärkommunerna. Snarare är det här fråga om att tillföra planeringen de kunskaper som finns inom intresseorganisationernzi. Distriktsarbetsnämnderna iir i dag forum för diskussionen mellan arbetsförmedlingen, intresseorganisationerna och primärkommunerna. Ledamöterna bör enligt de ursprungliga intentionerna kunna ge formedlingskontoren ett konkret stöd i deras arbete. Ett bredare beslutsunderlag bör kunna tas fram genom distriktsarbetsnämntlernas arbete. Detta gäller informationen men också om utvecklingen i enskilda komom näringslivets utveckling, muner. En brist i den nuvarande av distriktsarbetsnämnderna är organisationen att alla kommuner inte är representerade. Siktet bör vara inställt på att utöka antalet distriktsarbetsnämnder så att de flesta primärkommunerna kan vara med. En antalsmässig utökning skulle också leda till att fler representanter från de fackliga organisationerna kan delta och att både den kommunala och statliga planeringen på detta sätt fick en bredare förankring. En med sysselsättningsplanering utbyggd kommunal verksamhetsplanering kan diskuteras i distriktsarbetsnämnden. Speciellt bör möjligheterna att anställa svårplacerade grupper kunna tas upp liksom vissa utbildningsfrågor. Ett naturligt led i distriktsarbetsnämndernas arbete bör sålunda vara att tillsammans med primärkommunerna diskutera sysselsättningsförhållandena ide enskilda primärkommunerna och att ta initiativ till s. k. sysselinventeringar genomförs, om kunskaperna om de lokala sättningspolitiska arbetsmarknaderna behöver fördjupas. Sådana inventeringar bör genom föras av primärkommunerna själva. En möjlighet är emellertid att statliga medel via länsarbetsnämnder och distriktsarbetsnämnder ställs till förfogande för förstärkning av de kommunala resurserna för genomförandet av inventeringarra. En viktig del i distriktsnämndernas arbete är också att diskutera de sysselsättningspolitiska program som primärkommunerna bör upprätta och att ge råd till såväl arbetsförmedlingar och länsarbetsnämnd som länsstyrelse i deras arbete med att utarbeta förslag till konkreta åtgärder för att lösa problem. Distriktsarbetsnämnderna bör på detta sätt kunna aktivt medverka i arbetet med sysselsättningsplaneringen på både lokal och regional nivå. Större utrymme kan ägnas åt enskilda kommuners sysselsättningssituation om antalet distriktsarbetsnämnder ökas. Innehållet i distriktsarbetsnämndens arbete kommer därmed att breddas och fördjupas. Det bör i det här sammanhanget också observeras att de fackliga organisationerna har goda kunskaper om de lokala förhållandena och att detta bör tillföra distriktsaibetsnämnder och kommuner ytterligare planeringsunderlag.

554 SammanhâI/en sysse/särmingsplanering. . .

12.4 Sammanfattande skiss och resursbehov for

planeringsorganisationen

Av vad som här sagts om uppbyggnaden av sysselsättningsplaneringen framgår att den i huvudsak bör kunna genomföras inom ramen för redan nu existerande organisation. Vi har i de skilda kapitlen visat hur olika organ kan medverka i sysselsättningsplaneringen och vi har diskuterat de krav som bör kunna ställas på sysselsättningsplztneringen på central, regional och lokal nivå. Vi har i tidigare avsnitt av detta kapitel diskuterat behovet av och formerna för samordningen av sysselsättningsplaneringen i skilda samhällssektorer och mellan olika nivåer. En stor del av samordningen borde kunna vara informell. Genom fortlöpande kontakter bör de ansvariga organen kunna inhämta underlag for sin planering. För att klara kravet på demokratiskt inflytande i planeringsprocessen och for att ge planeringen en bred förankring måste dock vissa formella krav ställas på att redovisning sker vid vissa tidpunkter och med en på förhand angiven uppläggning. l föreliggande avsnitt lämnas en sammanfattande skiss över uppbyggnaden av planeringssystemet. varvid tonvikt läggs vid den tidsmässiga samordningen av de olika organens arbete och vid innehållet i den information som bör föras över mellan organen vid vissa angivna tidpunkter. Vår utgångspunkt är att sysselsättningsplaneringen skall knytas till de skilda organens ekonomiska verksamhetsplanering och därmed till arbetet med ettårs- och flerårsbudgetar. En sådan knytning är naturlig med hänsyn till kravet på att de ekonomiska konsekvenserna av skilda alternativ för den framtida sysselsättningen bör belysas. Samma sak gäller de forslag till konkreta åtgärder som fortlöpande bör aktualiseras.

l2.4.l Svsse/särmingsplarzez°inkgørz på den contra/a nivån

Det framhålls i tidigare avsnitt att slutresultatet av arbetet med sysselsättningsplaneringen. liksom for arbetet med den övergripande långsiktiga planeringen i sin helhet. bör vara att en årligt rullande flerårsplan tas fram. Planen bör anmälas för riksdagen i anslutning till att budgetpropositionen presenteras. Den bör innehålla redogörelser för utbuds- och efterfrågeutvecklingen på arbetskraft. Särskilda sammanställningar bör också redovisas över forslag till åtgärder som erfordras för att målen för utvecklingen skall uppnås. Under arbetet med budgetpropositionen och sysselsättningsplanen under hösten måste ett nära samarbete mellan arbetsmarknadsdepartementet och andra departement äga rum. Till viss del bör de förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder som sammanställs i den samlade sysselsättningsplanen, återfinnas i de skilda departementens bilagor till budgetpropositionen. Riksdagen tar i sedvanlig ordning ställning till förslagen och kan relatera dem till den samlade planen. Beskrivningen av samspelet mellan näringspolitik och sysselsättningspolitik i tidigare avsnitt visar hur samordningen mellan fackdepartement kan utformas inom regeringens kansli. Anknytningen till budgetpropositionen innebär att de centrala ämbetsverken måste lämna sina bidrag till den samlade sysselsättningsplaneringen under sommaren.

Sammanhâ/len . . 555 sysselsätmingsp/anering.

Den: största förändringen i Förhållande till dagsläget är att de långsiktiga sysselsättningsfrågorna får större uppmärksamhet. Det innebär För arbetsmarknadsverkets del att budgetförslaget bör innehålla bedömningar av den långsiktiga utvecklingen av utbud och efterfrågan på arbetskraft i skilda regioner. Underlaget bör hämtas från det material som länsarbetsnåimnderna arbetat fram inom ramen För den samordnade länsplaneringen. Behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser under en ettårs- och flerårsperiod bör diskuteras mot denna bakgrund. Också För andra statliga verk gäller att de i tillämpliga delar bör Följa den uppläggning som här skisseras. Den Föreslagna uppläggningen av den centrala nivåns sysselsättningsplanering ställer små krav på utökade resurser. l stor utsträckning bör anspråken kunna klaras genom omFördelning av givna resurser.

l2.4.2 Svsse/särnzinkgzsp/ancringcn pâ den regionala nivån

Vi har i tidigare avsnitt angivit riktlinjerna För en samordnad sysselsättningsplanering på länsnivå. Länsstyrelsen skall ha det övergripande ansvaret För att hålla samman olika planeringsaktiviteter. Länsarbetsnämnderna får genom de i tidigare kapitel Föreslagna utbyggda arbetsmarknadspolitiska insatserna på lokal och regional nivå ökade möjligheter att lämna bidrag till länsplaneringen. Det skall finnas en årligt rullande flerårig länsplanering. Analysen av sysselsättningsläget och sysselsättningsutvecklingen skall dels ingå som en del i länsplaneringen och på olika sätt kunna användas och bearbetas av länsorganen samt kommunerna i länet. Samtidigt är det också naturligt att materialet från länsarbetsnämnderna går vidare till arbetsmarknadsstyrelsen och blir en del i underlaget För styrelsens bedömningar om sysselsättningsutvecklingen i landet och kraven på arbetsmarknadspolitiken som skall lämnas i samband med verkets petita. Det samlade resultatet av länsplaneringen bör också gå vidare till regeringen och det departement som har ansvaret För länsplaneringen. Delar av planeringsarbetet på länsnivå måste emellertid också lämnas till de fackdepartement som är ansvariga i regeringen, t. ex. Utbildningsdepartementet när det gäller utbildningsplanering, kommunikationsdepartementet när det gäller traiikplanering etc. Utgångspunkten För arbetet är att en länsrapport skall vara Färdig För överlämnande till centrala myndigheter under senare delen av våren. Detta år ett krav som måste uppfyllas För att de centrala myndigheterna skall kunna beakta länsplaneringens material i sitt budgetarbete. Även om detta måste startas tidigare under året och då baseras på tidigare års länsplanering är det väsentligt att ett så aktuellt material som möjligt kommer in i budgetarbetet. Den bör också gå till landsting och primärkommuner För att tillgodose deras behov av underlag För sysselsättningsplztnering. Om materialet går ut under senvåren kan primärkom munerna lägga det till grund För sitt arbete med gemensamma planeringsförutsättningar För verksamhetsplanering och budgetarbete under hösten. Primiirkommunernas ställningstaganden i de gemensamma planeringsFörutsättningarna bör i sin tur Föras tillbaka till länsstyrelse och länsarbetsnämnd För att bilda underlag För nästa års planeringsomgång. En motsvarande ordning kan gälla landstingen som enligt

556 SaInman/Iâ/Ien sysse/särmingsplanering. . .

försöket i Kopparbergs län under hösten bör kunna fastställd femårs- och cttårsplztner för sin verksamhet, varvid länsplzmcringens ntaterial från våren bör kunna utgöra ett av undcrlagen. Landstingens planer bör i sin tur ingå i underlaget för nästa års länsplztncringsomgång. Det är ofrånkomligt att den regionala och kommunala planeringsprocessen måste löpa parallellt under ett år. Det finns inte utrymme för att den ena planeringsverksamheten föregår den andra. Detta torde emellertid inte utgöra något större problem eftersom de två planeringsverksamheterna enligt förslaget är kontinuerliga. Det är också väsentligt att hålla i minnet att ett viktigt informationsutbyte bör kunna ske vid informella kontakter. Detta bör medföra att preliminärt material kan beaktas. Samarbetet mellan länsstyrelsen och länsarbetsnamnden bör följa något andra banor an de som gäller för den nuvarande lansplaneringen. Enligt denna skall länsstyrelsen arbeta fram ett förslag till årlig liinsrapjiort som remitteras till länsarbetsnämnden på samma sätt som till andra statliga länsmyndigheter. landsting och primärkommuner. Enligt vårt förslag skall länsarbetsnämnden på ett mer aktivt sätt engagera sig i arbetet med underlagsmaterialet. Samarbetet om planeringsunderlaget bör ske fortlöpande och med särskild intensitet under hösten. Under våren bör förslag till konkreta åtgärder arbetas fram. Det gäller för länsarbetsnämndens del bl. a. beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning. Den kan också gälla konkreta projekt som arbetats fram enligt den modell från Kopparbergs län som vi redovisat tidigare. l sådant arbete kan andra organ än länsstyrelse och länsarbetsnämnd komma att medverka. Det gäller inte minst utvecklingsfonden. Uppläggningen av sysselsättningsplaneringen på länsnivå ställer något högre krav på resurser än den nuvarande länsplaneringen på länsstyrelser som diskuterats i tidigare kapitel. Dessa förstärkningar på länsstyrelserna har främst gällt näringspolitiska projekt. Behoven av resursförstärkning för den samordnade länsplaneringen har uppskattats till tre nya tjänster på länsstyrelsen. Det innebär totalt närmare 75 tjänster.

12 .4.3 Svssø/sälmingsp/ariøringørz lokal nivå på

Det är väsentligt att en anpassning kommer till stånd mellan primärkommunernas planering och den statliga planeringsprocessen. De kommuner som följer Kommunförbundets modell för planering har redan nu en relativt god zinpassning. Det innebär att gemensamma planeringsforutsättningar för verksamhetsplanering och budgetarbete tas fram under förhösten. Till en del bör de bygga på den länsplan som lagts fram under senvåren. De bör emellertid också baseras på material som kommit fram från arbetsförmedlingen. Som försöket med primärkommunal medverkan i sysselsättningsplaneringen visar är det också möjligt att under hösten lägga fram ett sysselsättningspolitiskt program i primärkommunerna. Det bör ge anvisningar för verksamhetsplaneringen och ange riktlinjer för uppläggning av beredskapsarbeten och mål för sysselsättning av grupper med arbetsmarknadsproblem. Programmet bör ingå som ett underlag i länsplaneringen.

Sammanhâlløn sysselsänningsp/anering. . .

Under slutet av hösten bör preliminära förslag till beredskapsarbeten och andra åtgärder ha arbelats fram. Kontakter med länsarbetsnåintndett bör också. liksom nu, äga rum vid denna tidpunkt för planering av beredskapsarbeten under påföljande statliga budgetår. Under perioden fram till l maj utarbetas och antas normalt llerårsbudget, verksamhetsplaner, bostadsbyggnadsprogram, barnomsorgsplan m. m. lnformation om verksamhetsplaneringens innehåll överlämnas till länsarbetsnämnden och länsstyrelsen. Det nuvarande systemet med KELP behöver därvid modifieras. Möjligheterna att i KELP redovisa flera alternativ bör övervägas. Sysselsättningseflekterna av sådana alternativ bör anges. Den kommunalekonomiska utredningen (KEU) pekade i sitt betänkande ”Kommunerna” (SOU l977:78) på att överläggningar mellan stat och kommun bör äga rum både vad gäller utvecklingen av den kommunala sektorn i ett längre och ett kortare tidsperspektiv. Med de forslag som här har lagts skulle överläggningar av båda slagen kunna äga rum årligen. De skulle kunna ske både med utgångspunkt från en årligt rullande långtidsutredning och en årligt återkommande långsiktig sysselsättningsplanering. Underlaget borde kunna förbättras. Ett speciellt problem som uppmärksammas av KEU är att primärkommunernas flerårsbudgetar som regel fastställs på våren. Underlaget för diskussionerna mellan kommunerna och staten skulle förbättras om llerårsbudgetarna fastställdes på senhösten så att de var tillgängliga redan under det första kvartalet. Även för sysselsättningsplaneringen vore det en fördel om arbetet med flerårsbudgetarna kunde avslutas tidigare än f. n. Sysselsättningsplaneringen på länsnivå skulle kunna genomföras med ett mer definitivt underlag. Vid sidan av det återkommande arbetet med sysselsättningsfrågorna i verksamhetsplanering och budget bör kommunerna kunna medverka i projekt som arbetas fram inom ramen för länsplaneringen. Den tidigare beskrivna utredningen om träindustrin i Kopparbergs län är ett exempel på ett sådant projekt. Enligt de riktlinjer som vi i tidigare avsnitt angivit för sysselsättningsplaarbetsförmedlingen och neringen på lokal nivå skall primärkommunerna. distriktsarbetsnämnden ha ett nära samarbete i sysselsättningsplaneringen. innebär detta att arbetsförmedling och primärkommun bör Tidsmässigt ha nära kontakt under våren för framtagning av underlag till primärkommunens förutsättningar och för att ge bidrag till länsgemensamma arbetsnämndens l vissa fall bör kommunen och analys av arbetskraften. göra speciella kartläggningar av de potentiella arbetskraftsförmedlingen resursernas förvärvshinder. För arbetsförmedlingens del torde en stor del av medverkan i sysselsättningsplaneringen kunna ske inom ramen för givna resurser. De förstärkningar som utredningen tidigare föreslagit för att effektivisera främst utbyggnad av anpassningsgrupperna. bör arbetsmarknadspolitiken. för framtagning av information om arbetsmarknaden. Särkunna utnyttjas skilda medel torde dock behöva ställas till förfogande om speciella kartläggningar av den potentiella arbetskraftens arbetshinder skall genomföras. Sådana medel bör ställas till förfogande efter framställning och tas upp i AMV:s budget.

558 Sammanhâ/len sysselsärrningsplanering. . .

Försöksverksamheten med kommunal medverkan i sysselsättningsplaneringen visar att det också i primärkommunerna går att genomföra en sysselsättningsplanering av här angivet slag med relativt små resurstillskott. Det väsentliga är att sysselsättningsfrågorna beaktas i de skilda verksamheter som bedrivs inom kommunernas ram.

12.5 Statistiskt underlag for sysselsättningsplanering

En väsentlig uppgift for sysselsättningsplaneringen är som tidigare framhållits att den skall ge ett systematiskt underlag om sysselsättningsutvecklingen for beslut om de åtgärder som skall fattas av olika samhällsorgan. Det skall visa hur utbudet av och efterfrågan på arbetskraft ser ut i landet som helhet och i skilda regioner. l viss utsträckning kan de planerande organen själva inhämta underlag for sin planering. Detta gäller efter information om efterfrågan på arbetskraft, där de planerande organen kan ha direktkontakter med privata företag och offentliga verksamheter. Ofta krävs emellertid att informationsinsamlingen samordnas och att statistisk expertis hjälper till vid uppläggning, insamling och analys av informationen. Kraven på samverkan mellan planerande organ och SCB som svarar for viktiga delar av statistikproduktionen är stor. Vi har i vårt utredningsarbete haft anledning att både utnyttja tillgänglig statistik och att pröva nya typer av statistiska källor. Vi har också bedrivit försök där SCB och planerande organ medverkat. När vi i Arbete åt alla diskuterade behovet av information om arbetsmarknaden utgick vi från en sammanställning av de statistikkällor som finns tillgängliga for arbetsmarknadsanalyser. Vi gjorde därvid en åtskillnad mellan sådan statistik som lämnas från enskilda medborgare - individbaserad statistik och sådan som inhämtas från offentlig sektor och näringsliv - foretagsbaserad statistik. Vi gjorde också en genomgång av tillgängliga prognoser. Vi konstaterade i delbetänkandet att olika definitioner används i de skilda statistikformerna. Detta försvårar jämförelser och gör det svårt att få en samlad bild över sysselsättningsutvecklingen. Speciellt gäller detta då forhållanden inom enskilda regioner och lokala arbetsmarknader skall belysas. En stor del av de informationsproblem som vi tog upp i delbetänkandet kvarstår alltjämt. l det följande redovisar vi resultat från utvecklingsarbete som bedrivits sedan vi överlämnade vårt delbetänkande. l avsnittet görs en uppdelning mellan sådan statistik som kan utnyttjas för analyser på riksnivå och for större landsdelar och sådan statistik som kan komma till användning då sysselsättningsförhållandena på regional och lokal nivå skall belysas.

l2.5.l Srar/Istikbe/iover på riks- 00/1 landsde/snittá

Informationen på riks- och landsdelsnivå kommer främst från arbetskraftsundersökningarna. folkräkningarna, arbetsmarknadsverkets statistik samt den foretagsbaserade statistiken som SCB producerar. Därtill kommer ett

Sammanhâ/len . . 559

sysselsättningsp/anering.

ganska stort antal specialundersökningar som är mycket väsentliga för diskussionen om vad som händer på arbetsmarknaden. t. ex. levnadsnivåundersökningen och utredningen om levnadsförhållandena i samhället (ULF). Statistiken ger på denna nivå relativt goda möjligheter att beskriva sysselsättningsutvecklingen. Behovet av regelbundet återkommande information om Förändringarna på arbetsmarknaden är väl tillgodosett genom arbetskraftsundersökningarna och arbetsmarknadsverkets statistik varje månad. Inriktningen bör i stället vara att också mer fördjupad information om sysselsättningsutvecklingen tas fram med viss regelbundenhet. Vi skall vid genomgången av de olika statistikgrenarna peka på de förbättringar som måste till.

A rberskrq/iszIndørsökningarna (A KU)

Arbetskraftsundersökningarnas urval har successivt ökats. Numera är det möjligt att med större grad av säkerhet beskriva utvecklingen på riksområdesnivå och att göra andra typer av nedbrytningar. Arbetskraftsundersökningarna har emellertid drabbats av ett ökat bortfall, framför allt under år 1975 och l976 bl. a. till följd av inskränkningar i möjligheterna att genomföra indirekta intervjuer. För vissa delgrupper i arbetskraftsundersökningarna har detta påverkat kvaliteten. Utredningen har givit exempel i kapitel 2 när det gäller förut gifta män. Utvecklingen är oroande eftersom ett väsentligt motiv för arbetskraftsundersökningarna är att få just dessa möjligheter att studera utveckling för olika gmpper på t. ex. riksnivå. Sysselsättningsutredningen vill därför understryka att SCB måste få resurser för att hålla nere bortfallet. Om inte detta kan ske genom ett visst användande av indirekta intervjuer måste andra och mera dyrbara intervjumetoder få lov att användas med uppsökande verksamhet. Utvecklingen mot ökad kvalitet i arbetskraftsundersökningarna har dessvärre också brutits under de senaste åren då man till följd av neddragning av resurserna tvingats skära ned urvalet. Neddragning har skett i pensionärsgrupperna. Sysselsättningsutredningen anser att urvalets storlek måste bibehållas för att AKU skall kunna fylla sina uppgifter som underlag för sysselsättningspolitiken. Arbetskraftsundersökningarna har ett stort användningsområde som ännu inte är helt utnyttjat. Beskrivningarna av personer utanför arbetskraften är väsentlig för hela frågan om en långsiktig sysselsättningsplanering. F. n. ingår vissa frågor till personer utanför arbetskraften om deras vilja och förmåga att ta förvärvsarbete. 1975 genomfördes en särskild specialundersökning i anslutning till arbetskraftsundersökningen. Sysselsättningsutredningen vill understryka att sådana specialundersökningar bör göras regelbundet exempelvis vartannat år. Sysselsättningsutredningen har tillsammans med SCB:s prognosinstitut prövat möjligheterna att utnyttja arbetskraftsundersökningarna för att specialstudera strömmarna på arbetsmarknaden. Som framgått tidigare i betänkandet anser utredningen att diskussionen i alltför stor utsträckning koncentreras till att beskriva genomsnitt för året och vissa bestånd vid en viss tidpunkt. Material som belyser strömmarna måste därför enligt vår uppfattning regelbundet tas fram från arbetskraftsundersökningarna. Kvalitén måste därvid undersökas. Projektet visar att sådan information relativt enkelt kan tas fram.

560 Sammanhâllen sysselsärmingsplanering. . .

Arbars/narknadsvorkcrs .statistik Arbetsmarknadsverkets statistik ger förhållandevis goda möjligheter att specialstudera t. ex. vilka åtgärder som sätts in for de personer som är arbetslösa. Här finns ett mycket stort insamlat material. Mycket statistik produceras också. Den brist som utredningen kunnat notera är att möjligheten att enkelt få fram sådan information från det nuvarande systemet som inte på förhand har programmerats in är förenat med stora kostnader.

Special:(nde/sökningar SCB undersöker regelbundet levnadsforhållandena i samhället (ULF-undersökningen). Denna undersökning ger fördjupad kunskap om hur arbetsmarknaden fungerar. Framför allt ökar dessa möjligheter, som utredningen har visat i ett annat projekt tillsammans med levnadsnivåundersökningarna. om man har en panel av intervjupersoner som man kan följa under flera år. Sysselsättningsutredningen vill därför understryka att denna typ av undersökningar där arbetsmarknadsvariabler kan kombineras med andra beskrivningar av individens situation är synnerligen angelägna. Även om det finns väsentliga brister i den statistik som tagits upp i detta avsnitt kan hävdas att den ger en relativt god bild av sysselsättningsforhållandena på riksnivå. För studier av enskilda branscher och regioner är emellertid statistiken ofta for grov.

l2.5.2 pâ lokal och regional nivå Syssølsättningsstalist/k

l Arbete åt alla konstaterade vi att det for de lokala arbetsmarknaderna endast är via de vart femte år återkommande folk- och bostadsräkningarna som man kan få en heltäckande bild av sysselsättningsforhållandena. l den utvecklingsverksamhet som bedrivits sedan betänkandet överlämnades har bl. a. statistik som baseras på skattesystemets kontrolluppgifter och olika specialundersökningar tagits upp.

Fo/k- och bostadsräkningøn (F03) Behovet av folk- och bostadsräkningar har varit föremål for debatt under senare år. En särskild kommitté har arbetat med att granska behovet av folkräkningsmaterialet. Kommittén har i en lägesrapport redovisat några viktiga användningsområden for folkräkningarna (Ds E 1977:02) och i sitt huvudbetänkande lämnat forslag till undersökning om hushåll, bostäder och sysselsättning (SOU 1978:79). FoB-utredningen har tagit fasta på de argument som flera remissinstanser framfört om att basera en del av sysselsattningsstatistiken på skatteadministrationens kontrolluppgifter. Sysselsättningsutredningen har i sitt yttrande över betänkandet deklarerat sin positiva inställning till denna typ av statistikinsamling. förslag innebär att uppgiftsinsamlingen från allmän- FoB-utredningens heten blir mycket begränsad. l huvudsak efterfrågas uppgifter om hushållens storlek och sammansättning.

SaInmanhâ/len . . sysse/särmingsp/anering. 561

l vårt yttrande har vi pekat på att samhället går miste om väsentligt planeringsunderlag om uppgiftsinsamlingen från allmänheten utförs på det sätt som FoB-utredningen föreslår. Informationen om befolkningens yrkestillhörighet bortfaller i Förhållande till tidigare folkräkningar. Av vår rei bl. a. kapitel 8 och 10 framgår att underlag måste fram för pladogörelse nering av Ungdomsskolan, vuxenutbildningen och arbetsmarknadsutbildningen.. Kraven på förbättringar och utbyggnader är stora. FoB-utredningens förslag gåri motsatt riktning. De kostnadsminsk ningar som förslaget innebär i förhållande till kostnaderna för FoB 75 måste ställas mot den minskade effektivitet som kan uppstå i sysselsättningspolitiken om beslutsunderlaget

försvagas. Sysselsättningsutredningen föreslår därför i sitt yttrande att in-

formation om yrkesförhållanden insamlas. Samtidigt är det uppenbart att folkräkningarnas utformning bör ändras. Målet bör vara att åstadkomma en information som direkt kan jämföras med arbetskraftsundersökningarna och andra källor. Gemensamma definitioner av begreppet arbetskraft, arbetslösa, frånvarande utanför arbetskraften m. fl. måste skapas för de skilda statistikkällorna.

Lokala arbetskraftsstudier

lnom ramen for sysselsättningsutredningens försöksverksamhet har två typer av lokala arbetskraftsstudier genomförts. Den ena har genomförts i form av en enkät till ett urval av befolkningen i fem kommuner (se SOU 1978:42). Den andra har bestått av intervjuer med kvinnori två kommuner. En viktig information om hela befolkningens arbetsmarknadsstatus har erhållits. Förvärvshinder för grupper som står utanför arbetsmarknaden har specialstuderats. Försöken med lokala arbetskraftsstudier ger ett underlag för en bedömning av tidsåtgång och kostnader vid framtagning av information om lokala arbetsmarknader. Studier av detta slag kan sättas in då folkräkningsmaterialet är starkt föråldrat och då behovet av en aktuell belysning av speciella gruppers sysselsättningsproblem är angeläget.

Arbetsförmedlingens sraristikko/I

Svaren på arbetsförmedlarnas frågor till de arbetssökande ger en viktig information om den svenska arbetsmarknaden. lnom ramen för utredningens försök har dessa frågor kompletterats med uppgifter om de arbetssökandes förvärvshinder. I den mån hindren består i brister i barnomsorgen, i de kollektiva transporterna eller andra förhållanden som kommunen kan påverka ger informationen ett direkt underlag för kommunens planering. Erfarenheterna visar att statistikkonen också i framtiden bör kunna utnyttjas för information om de lokala arbetsmarknaderna. En rad rutiner måste dock läggas om. Viktigt är att bearbetningen av informationer sker på ett sådant sätt att förhållandena inom enskilda kommuner kan avläsas. Om varje kommun i framtiden får arbetsformedlingskontor borde detta vara naturligt för alla parter.

562 SammanhâI/en . .

sysselsärtningsplanering.

l2.5.3 Prognoser och kalkyler

l en utvidgad och fördjupad sysselsättningsplanering kommer det att finnas ett stort behov av prognoser och kalkyler som underlag för de beslut som skall fattas. Kraven på prognosverksamheten både kvantitativt och kvalitativt kommer att öka. Uppbyggnaden av den nuvarande prognosverksamheten för arbetskraftsutvecklingen på riksnivå har i stor utsträckning långtidsutredningens behov. Långtidsutredningen har inte i styrts utifrån första hand varit intresserad av att diskutera sysselsättningsutvecklingen. l stället har man varit inriktad på att få fram en prognos för den “sannolika” sysselsättningsutvecklingen som har kunnat användas som grund för diskussionen omkring andra variabler i den ekonomiska modellen. Den kritik mot långtidsutredningens arbetskraftsprognoser som tas upp i kapitel 2 skall ses mot bakgrunden av de ökade anspråk som sysselsättningsutredningen ställer på planeringsunderlaget. Det bör också framhållas att det har varit frågan om ett utvecklingsarbete där prognosunderlaget successivt har blivit bättre och där större utrymme t. ex. har givits för alternativa kalkyler, framför allt i den mera långsiktigt inriktade prognosverksamheten. Också för länsplaneringens del har ett visst utvecklingsarbete ägt rum. Den stora bundenhet som länsplaneringen haft till folkräkningsmaterialet har emellertid gjort att en stor del av de deltidsarbetande hamnat utanför kalkylerna. Eftersläpningen har också varit så stor att materialets planeringsrelevans var litet då det kommit fram. som utredningen har skis- Det nya systemet för sysselsättningsplanering serat ställer andra krav också på prognos- och kalkylunderlaget. Prognosinstitutet vid SCB bör i detta sammanhang ses som ett serviceorgan för kalkyler av arbetskraftsutbudet. Genom utbyggd näringspolitik och en kraftfullare personalplanering inom privata företag och offentlig sektor bör också informationen om efterfrågan förbättras. Sysselsättningskalkyler spelar en stor roll för en hel mängd andra planeringsaktiviteter i samhället. Det är därför viktigt att man skapar gemen- Ur sysselsättningsutredningens är det samma planeringsalternativ. synpunkt emellertid viktigt att understryka att det skall vara frågan om ett begränsat antal alternativ som kan användas för planeringen. Sådana realistiska alternativ som används gemensamt av olika planeringsorgan skulle ha fördelen att man fick överensstämmelse mellan olika typer av beräkningar. måste på olika sätt förankras regionalt. De riks- Prognosverksamheten som görs måste från början ha en regional anknytning och de prognoser olika länsorgan som deltar i sysselsättningsplaneringen bör kunna engageras för att göra de nödvändiga bedömningarna av under vilka förutsättningar som prognosalternativen kan förverkligas. Det är ett väsentligt krav att de prognoser och kalkyler som presenteras från de planerande organens sida görs lättillgängliga så att personer som deltar i samhällsdebatten får helt klart för sig att det inte finns någon på förhand given utveckling utan att vi hela tiden har möjligheter att påverka vad som händer på arbetsmarknaden. Framtagandet av kalkyler är en viktig del av beslutsprocessen och eftersom denna beslutsprocess skall vara demokratisk är det också viktigt att man så långt som möjligt på ett lätttillgängligt sätt kan redovisa förutsättningarna för de kalkyler som görs.

SOU 199i24 Sammanhâl/en 563 sysselsätmingsplanering

Det är här i mindre utsträckning frågan om att behöva förstå den speciella teknik som används, än att klargöra de grundläggande förutsättningarna för kalkylerna och de antaganden som oftast är av avgörande betydelse För kalkylernas utfall.

13 för

Kostnadsberäkningar utredningens förslag och vissa finansieringsfrågor

13.1 Inledning

Sysselsättningsutredningens förslag rör sig i två olika dimensioner. Den ena typen av förslag kan ses som rekommendationer om inriktningen av sysselsättningspolitiken i stort, avvägningen som gäller den offentliga sektorns utveckling, industriinvesteringar och andra näringspolitiska satsningar etc. Den fortsatt snabba utbyggnaden av den offentliga sektorn - framför allt den kommunala servicen - som utredningen har förordat, kommer att ställa stora krav på ökade intäkter till den offentliga sektorn - framför allt till kommunerna. I kapitel 7 har detta finansieringsbehov beräknats och finansieringsmetoderna diskuterats. Utredningens rekommendationer när det gäller den offentliga sektorns utbyggnad har emellertid inte karaktären av ett direkt förslag som riksdagen kan ta ställning till i samband med att det läggs en proposition med anledning av utredningens betänkande. Förverkligande av en utbyggnad av den offentliga sektorn kräver beslut på både statlig och kommunal nivå och underlaget för beslut om utbyggd service måste givetvis vara betydligt mera preciserade bedömningar och kalkyler av behov, kostnader och finansiering än de som utredningen gjort i de olika delarna. Dessa avvägningar måste göras i sitt sammanhang. Riksdagen kan givetvis ansluta sig till sysselsättningsutredningens ambitionsnivå när det gäller den offentliga sektorn och kan också på olika områden genom lagstiftning eller statsbidrag till kommunerna eller i andra former försöka se till att utbyggnaden också kommer till stånd. Ett förverkligande av ambitioner kräver emellertid en hel serie av beslut och ställningstaganden inom hela det politiska fáltet. De detaljerade kostnadsberäkningarna och de finansiella avgörandena måste då ske i varje särskilt fall. Utredningens avvägningar i kapitel 7 berör de grundläggande finansiella balansproblemen. Utöver de allmänna rekommendationerna om inriktningen av sysselsättningsutvecklingen har emellertid utredningen också i kapitel 6 t. o. m. 12 lagt preciserade förslag om förstärkning av sysselsättningspolitiken. Det är framför allt då frågan om förbättringar av de direkta sysselsättningspolitiska åtgärderna, personalförstärkningar etc. Det är dessa förslag som kostnadsberäknas och sammanställs i detta kapitel. Avslutningsvis förs också en diskussion om de samlade kostnader för utrednirgens förslag i förhållande till vad som kan betraktas som intäkter för den offentliga ekonomin som en följd av förslagen. Formerna för finansiering av vissa delar av sysselsättningspolitiken - i första hand de arbetsmarmadspolitiska insatserna - tas också upp till behandling.

. . 566 Kostnadsberäkningar för utredningens förslag.

13.2 Kostnader i kapitlen 6 t. 0. m. 12

l3.2.l Kapitel 6 l kapitel 6 görs en samlad bedömning av de insatser som måste göras på det näringspolitiska fältet. En del av dessa insatser har också föreslagits och är intäckta i propositioner etc. De har där kosti andra sammanhang nadsberäknats. Sysselsättningsutredningen tar inte upp dessa förslag i kostnaderna för utredningens förslag.

Teknisk forskning föreslår två utvecklingsorgan för att stimulera forskning och Utredningen projekt för den offentliga sektorns behov. utvecklingsarbete kring konkreta Staten skall enligt förslaget anvisa medel till dessa organ i storleksordningen 50 milj. kr. per år. För de regionala utvecklingsbolag som också föreslås beräknar utredningen de statliga kostnaderna till 100 milj. kr. under en femårsperiod, alltså 20 milj. kr. per år. Utbyggnaden av de regionala utvecklingsfonderna med genomsnitt minst två tjänster beräknas till 10 milj. av kostnaderna. kr. per år, varav staten skall stå för merparten De sammanlagda statliga kostnaderna för förslagen under teknisk forskning beräknas till 80 milj. kr. per år.

Marknadsutveckling Utredningen föreslår att de regionala utvecklingsfonderna får 5 milj. kr. per år för att stödja mindre och medelstora företags exportverksamhet.

inom industrin

Fond för strukturpâverkande åtgärder

föreslår inrättande av en fond för strukturpåverkande åtgärder Utredningen inom industrin. Fonden skall tillföras 2 miljarder kr. per år. Finansieringen av fondens huvudsakliga uppgifter diskuteras i kapitel 6 i särskild ordning. föreslår emellertid också att fonden bör ha särskilda statliga Utredningen medel for vissa defensiva insatser i olika branscher och att ett särskilt statligt beräknar behovet av ett rambelopp anslag avsätts för detta. Utredningen på 500 milj. kr. per år.

Industriplanering föreslås en utbyggnad av statens För den ökade industripolitiska planeringen industriverk till en kostnad av l0 milj. kr.

De samlade kostnaderna i kapitel 6 till Sammanlagt föreslår utredningen i kapitel 6 - utöver avsättningarna fonden för strukturpåverkande åtgärder med 2 miljarder - ökade statliga utgifter under ett budgetår med ca 600 milj. kr.

. . 567

Kostnadsberäkningar/ör utredningens förslag.

13.2.2 Kapitel 7 I kapitel 7 diskuteras den offentliga sektorns utbyggnad. Kapitlet uppehåller sig i huvudsak vid ñnansieringsfrågorna. Några förslag om direkta statliga utgifter som behöver kostnadsberäknas här finns inte.

l3.2.3 Kapitel 8

Arbetsmarknadsutbildning

Utredningen föreslår en tjänst till varje kutsstyrelse för att arbeta med företagsförlagd utbildning. Kostnaden beräknas till 2,4 milj. kr. per år. Utredningen föreslår att särskilda Stimulansbidrag skall utgå vid utbildningsval inom arbetsmarknadsutbildningen som ej följer det traditionella könsrollsmönstret. Utredningen beräknar att stimulansbidraget under ett första år kommer att omfatta ca 3000 elever med en genomsnittlig utbildningstid på sex månader. Med ett stimulansbidrag på 20 kr. extra per utbildningsdag beräknas kostnadsökningen bli nära 8 milj. kr. per år.

Regionala planeringsråd Sysselsättningsutredningen föreslår att regionala planeringsråd bör inrättas i alla län, Utredningen anser att den förstärkning som föreslås i budgetpropositionen 1979 inte är tillräcklig. Utredningen uppskattar behovet för hela landet till 3,5 milj. kr. totalt vilket innebär en ökning med 1,2 milj. i förhållande till budgetpropositionen 1979.

SSA -râden För närvarande finns 150 tjänster för SSA-rådens verksamhet. Anslaget uppgår till 12.7 milj. kr. per år. Utslaget på antalet ungdomar i åldrarna 15-19 år innebär det ca en tjänst på 3300 ungdomar. Utredningen föreslår en förstärkning så att varje tjänst kommer att grundas på ett lägre antal ungdomar: 1 500. Det innebär att kostnaden ökar med 19,8 milj. kr. från nuvarande l2,7 milj. kr.

Bidrag till fadderverksamhet

Utredningen föreslog i handikappbetänkandet en försöksverksamhet på riksnivå med handledare för handikappade vid inträdet i arbetslivet - s. k. faddrar. Utredningen föreslår nu utvidgning av försöksverksamheten till att omfatta större grupper. Utredningen föreslår med denna bakgrund en vidgning av kostnadsramen för försöken ifrån de i handikappbetänkandet föreslagna 2 milj. till 3 milj. kr.

Studie- och yrkesorientering till invandrarungdomar

Utredningen föreslår att vid tilldelningen av studie- och yrkesorienteringsresurser skall invandtarelever räknas dubbelt. Antalet invandtarelever i

568 förs/ag. . . Kostnadsberäkningar för utredningens

högstadium och gymnasieskolan var våren 1978 ca 40 000. grundskolans Normala uppgick till 130 kr. per elev. En fördubbling av ansyo-anslaget dvs. 260 kr per invandrarelev, innebär slagen riktade till invandrarungdomar, en ökad kostnad på ca l milj. kr. per år.

Ersättning för arbetslivsmedverkan i skolan

Statsbidragen till arbetslivsmedverkan i grundskolan behöver enligt sysselsättningsutredningens förslag räknas upp. Utredningen utgår då ifrån att man i första hand utnyttjar de statsbidrag som finns till s. k. timme till förfogande. Dessa anslag är inte fullt utnyttjade. Med hänsyn till detta beräknar sysselsättningsutredningen att utgifterna för arbetslivsmedverkan med två timmar per läsår i samtliga klasser i årskurs 8 och 9 skall kunna begränsas till 1,5 milj. kr. I gymnasieskolan förutspår sysselsättningsutredarbetslivsmedverkan 2-3 gånger per läsår omfattande två timmar ningen linjerna. Kostnader för detta uppskattas till per gång på de yrkesinriktade 5 milj. kr. Också här kan emellertid timme till förfogande-resursen användas till arbetslivsmedverkan. Mot denna bakgrund beräknar utför ersättning redningen kostnadsökningen till 3 milj. kr. Till dessa direkta kostnader för arbetslivsmedverkan i undervisningen kommer arbetslivsrepresentanters medverkan vid studiebesök och pryoperioder liksom insatser i form av utav handledare på arbetsplatserna. Utredningen uppskattar dessa bildning kostnader till ca 2 milj. kr. Sammanlagt alltså ökade utgifter på 6,5 milj. kr. till gymnasieskolan och grundskolan för arbetslivsmedverkan.

De samlade kostnaderna i kapitel 8

Sammanlagt kan de ökade utgifterna för de förslag som lagts i kapitel 8 beräknas till ca 39,9 milj. kr. per år.

132.4 Kapitel 9

Utredningen har i ett särskilt delbetänkande SOU 1978:62 lagt förslag om förstärkt regionalpolitiskt stöd och då också beräknat kostnaderna.

Ökade statsbidrag till lokal och regional persontrafik för arbetsresor

Utredningen föreslår att de nuvarande statsbidragen som utgår till högst tre dubbelturer per dag måndag-fredag utökas så att möjlighet ges att lämna bidrag till ytterligare 2 dubbelturer per dag vid för arbetsresor intressanta beräknar att det faktiska antider morgnar och eftermiddagar. Utredningen talet turer kommer att öka från nuvarande ca 2,5 turer per dag till 4,0 turer per dag. Statsbidragsramen skulle för att täcka denna turtäthet behöva öka med 85 milj. kr. per år.

Kostnadsberäkningaig/öi zitredningens förslag. . . 569

Flyttningsstöd Utredningen Föreslår visst förbättrat ekonomiskt stöd till den enskilde i samband med flyttning. Utredningen kan inte beräkna hur bidragsökningen påverkar antalet som flyttar med stöd från arbetsmarknadsverket. Effekterna torde i huvudsak bli att flyttningarna i mindre utsträckning upplevs som tvångsmässiga. Utredningen föreslår att bidragen blir skattefria för den som beviljas flyttningsstöd från arbetsmarknadsverket. Det innebär uppskattningsvis azt den offentliga ekonomins skatteinkomster härigenom reduceras med ca 3C milj. kr. med nuvarande omfattning av bidragen. Utredningens förslag om Stimulansbidrag vid särskilt angelägna flyttningar t. ex. i samband med större driftsinskränkningar uppskattas omfatta ca 5 000 personer, d. v. s. totalt en xostnad på ca l milj. kr.

De samlade kostnaderna i kapitel 9

Sammanlagt beräknas utgifterna av förslagen i kapitel 9 till ca 86 milj. kr. Därtill kommer minskade skatteinkomster med ca 30 milj. kr.

13.2.5 Kapitel 10

Sysselsättningsutredningen föreslog i handikappbetänkandet att arbetsförmedlinger. för förmedlings- och utredningsarbete som rör arbetshandikappade tillfcrs 2 000 helårstjänster. För övriga verksamhetsområden föreslår utredningen i föreliggande betänkande att arbetsförmedlingen tillförs ytterligare 2 OCO helårstjänster. Utredningen ser det som ett minimikrav att arbetsförmeilingen byggs ut med totalt 4000 tjänster. Utbyggnaden bör ske under en emårsperiod med i genomsnitt 800 tjänster/år. Kostnaderna för denna personalförstärkning beräknas till 103,2 milj. kr. första året och 487,2 milj. kr. det femte året, när hela utbyggnaden är genomförd. Beräkningarna bygger på en genomsnittslön motsvarande löneklass F 7 år 1979. Dessutom har lönebikostnader samt följdkostnader såsom lokaler. sjukvård. internutbildning resor, administration m. m. medräknats. I handilappbetänkandet föreslog utredningen vidare att länsarbetsnämnderna skulle tillföras 325 tjänster för planerings- och utredningsuppgifter rörande de arbetshandikappade varav ca 175 under första budgetåret i samband med de föreslagna organisationsförändringarna. Kostnaderna för första året kan i 1979 års priser uppskattas till 22.2 mili. kr. Därefter skulle kostnaderna öka med 4,7 milj. kr. varje år under femårsperioden. Den totala kostnader vid full utbyggnad efter fem år skulle bli 41 milj. kr. Beräkningarna itgår från att handläggarna skulle ha en genomsnittslön motsvarande löneklass F 10 och biträdena motsvarande löneklass F 4. Lönebikostnader ocl. ovan angivna följdkostnader är inkluderade. I handilappbetänkandet föreslog också utredningen personalförstärkningar av AMS. Kostnaden för 35 tjänster beräknas till 4,7 milj. kr./år i 1979 års priser. I föreligande betänkande föreslår utredningen att länsarbetsnämnderna totalt tillftrs 75 handläggande tjänstemän och 25 biträden för arbetsuppgifter i sambanc med den arbetsmarknadspolitiska planeringen. Kostnaden för

570 Kostnadsberäkningarjör utredningensjörslag. . .

dessa tjänster som beräknas få en genomsnittslön motsvarande Iöneklass F 17 respektive F4 kan uppskattas till 15,2 milj. kr./år i 1979 års priser. Lönebikostnader och följdkostnader är inkluderade. Sysselsättningsutredningens samtliga delförslag till utbyggnaden av AMV innebär att verket år 1 byggs ut med 1 112 tjänster till en kostnad av 145,3 milj. kr. När hela utbyggnaden är genomförd efter fem år har verket utökats med 4460 tjänstemän och kostnaden beräknas till 548.1 milj. kr. Utredningen föreslår också att ett ökat anslag med 2 milj. kr. ges till invandrarverket för s. k. projektbidrag till i första hand fackliga organisationer för att underlätta invandrares anpassning på arbetsplatserna.

Jämställdhetsbidraget Jämställdhetsbidraget utgår till arbetsgivare med f. n. 8 kr. per timme i vissa lörsökslän 14 kr. per timme - under högst sex månader. Det innebär sammanlagda bidrag på högst ca 10000 kr. resp. 14 000 kr. för 6 månader. Kostnaderna för bidraget beräknas för budgetåret 1978/79 uppgå till knappt 2 milj. kr. och alltså omfatta ca 100 personer. Sysselsättningsutredningen föreslår att jämställdhetsbidraget prövas ytterligare en period och höjs till 50 % av lönekostnaden inklusive Iönebikostnader i högst sex månader. Utredningen utgår ifrån att detta leder till en volymökning så att 2 000 per år rekryteras med hjälp av bidraget. Genomsnittslönen inklusive lönebikostnader beräknas till 70000 kr. per år d. v. s. 35000 på sex månader. uppgår alltså till 2 000 x 17 500 vilket ger en sammanlagd kostnad Utgiften på 35 milj. kr. Från detta skall alltså räknas den beräknade utgiften på 2 milj. kr. 1978/ 79. Kostnadsökningen enligt sysselsättningsutredningens förslag uppgår alltså till 33 milj. kr.

De samlade kostnaderna i kapitel 10 Tillsammans uppgår de föreslagna utgiftsökningarna i kapitel 10 till 180,3 milj. kr. första budgetåret och till 582,1 milj. kr. vid fullt genomförande efter 5 år.

13.2.6 Kapitel 11 Utredningen föreslår att nyrekryteringsbidrag skall kunna utgå till kommuner som tidigarelägger anställning av arbetskraft när beredskapsarbete annars skulle komma ifråga. Nyrekryteringsbidraget skall utgå med 75 % av totala lönekostnaderna under ett år. Förutsättningen är som framgått att nyrekryteringsbidraget skall kunna ersätta en utvidgning av beredskapsarbetena. Det skall i så fall inte innebära några totalt sett ökade kostnader för staten. Vissa förändringar av kostnadsbilden kan dock tänkas uppkomma. Det är emellertid då rimligt att räkna med att de eventuellt ökade utgifterna mer än väl kan uppvägas av minskade utgifter för administration etc. i samband med beredskapsarbetena. Det totala behovet av insatser med hjälp av lönebidrag måste också ses i relation till konjunkturläget och bedömas på samma sätt som f. n. sker med beredskapsarbete. Utredningen har inte heller för övrigt framfört några förslag i kapitel 11 som medför ökade kostnader.

Kosrnadsberäkningar/ör utredningens förslag. . . 571

13.2.7 Kapitel 12 Krav pâ resurser _för genomförande av en sammanhållen

sysselsärrningsplanering

I våra diskussioner om den framtida sysselsättningsplaneringen har vi gjort en åtskillnad mellan den planering som bör äga rum inom enskilda sektorer och sådan planering som gäller samordningen av olika verksamheter. Resursbehovet för sektorsplaneringen tas upp i de kapitel som gäller enskilda politikområden. l kapitel 12 diskuteras de krav på resurser som en sådan planering kan kräva. Kostnaderna för den sammanhållna planeringen på den centrala nivån är svåra att uppskatta. l viss utsträckning bör redan befintliga resurser kunna utnyttjas. De totala kostnaderna torde också vara begränsade. På den regionala nivån föreslås länsstyrelsen också få stärkta resurser för att klara samordningen på Iänsnivå. Totalt föreslås 3 nya tjänster per länsstyrelse till en total kostnad av l2 milj. kr. för detta ändamål. Vissa resurser torde också kunna frigöras vid länsstyrelser för samordningsuppgifter, om de mer grundläggande arbetsmarknadsanalyserna utförs vid länsarbetsnämnden. På den lokala nivån bör vissa medel ställas till förfogande för en utökad medverkan i sysselsättningsplaneringen. Fördjupade kunskaper om lokala arbetsmarknaden krävs både för planeringen på lokal nivå och för den regionala sysselsättningsplaneringen. Formellt sett kan detta göras genom att distriktsarbetsnämnderna får medel för specialstudier av bl. a. föwärvshinder för olika grupper på arbetsmarknaden. Det praktiska arbetet borde kunna utföras av primärkommunerna i samarbete med SCB, länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna. Vårt förslag är här att Iänsarbetsnämnderna får vardera 200 000 kr./år och län för fördelning mellan distriktsarbetsnämnderna för specialstudierna. Det innebär att totalt 5 milj. kr. bör ställas till förfogande för detta ändamål. Medel för statistikproduktion bör också ställas till förfogande för bearbetning av arbetsmarknadsverkets statistik och för vissa utökningar av arbetskraftsundersökningarna. Strömmarna på arbetsmarknaderna bör ytterligare kunna belysas med hjälp av AKU och tidsserieanalyser göras med arbetsmarknadsverkets statistik. Den exakta utformningen och inriktningen av dessa studier bör fastställas av arbetsmarknadsdepartementets enhet för långsiktig sysselsattningsplanering. 3 milj. kr. bör årligen ställas till förfogande för detta ändamål. Sammanlagt föreslår vi att 20 milj. kr. ställs till förfogande för samordningen av sysselsättningsplaneringen på lokal, regional och nationell nivå.

13.2.8 Sammanlagda kostnader för utredningens _förslag De här kostnadsberäknade förslagen uppgår i avrundade tal till 920 milj. kr. samt en reducering av skatteintäkterna med 30 milj. kr. för det första budgetåret. Vissa av förslagen innebär emellertid som framgått en successiv utbyggnad. Samtliga utredningens förslag har nått full utbyggnad efter fem år. Den sammanlagda årskostnaden i budgeten för de olika förslagen uppgår då till 1300 milj. kr.

572 förslag. . . SOU 1979124 Kostnadsberäkningaz för utredningens

13.3 Kostnader och intäkter

Utredningen konstaterade i handikappbetänkandet att de olika förslag om av stödet till de arbetshandikappade inte ökade utgifter för utbyggnaden innebar några totalt sett ökade kostnader för den offentliga ekonomin inklusive socialförsäkringssystemet. Utredningen menade tvärtom att forslagen på lång sikt borde leda till minskade utgifter. Förslagen innebar en överflyttning av kostnader från i första hand socialförsäkringssystemet till förebyggande åtgärder för att skaffa arbete åt handikappade. Samma resonemang kan i stor utsträckning också tillämpas på andra områden av sysselsättningspolitiken. De förslag till ökade näringspolitiska insatser som utredningen föreslagit i kapitel 6 har i huvudsak syftat till att få till stånd offensiva, framtidsinriktade satsningar. Utredningen har visserligen ett förslag om att 500 miljoner skall tillföras fonden för strukturförändringar i industrin för mera defensiva insatser. Inga av förslagen innebär emellertid en ökning av samhällets totala utgifter, snarare är det frågan om en omfördelning av utgifter mellan olika konton. Det kan illustreras med att staten enbart under det senaste budgetåret har lämnat flera miljarder kronor i bidrag till olika krisdrabbade branscher. Utredningens förslag på det näringspolitiska området skall alltså ses som ett försök att på sikt minska kostnaderna över statsbudgeten och när det gäller de 500 miljonerna till strukturfonden räkna in dessa på ett speciellt konto. På samma sätt kan man diskutera när det gäller förslagen till ökade satsningar och på det arbetsmarknadspolitiska fältet.

påuutbildningsområdet

Samhället har redan ansvar för försörjningen och sysselsättningen for stora grupper. Därmed innebär de ökade satsningarna som föreslagits t. ex. på utbyggd arbetsförmedling omfördelning och på sikt också enligt utredningens uppfattning påtagligt minskade statliga utgifter. Slutligen måste också liksom i kapitel 7 understrykas att de olika insatser som görs för att öka sysselsättningen givetvis bidrar till att öka tillväxten i samhället. Full sysselsättning är grunden för en stabil ekonomisk tillväxt. Det är därför inte möjligt att begränsa diskussionen om finansieringen till utgifterna även om det inte alltid är möjligt att exakt beräkna de intäkter som kan komma samhållsekonomin tillgodo. Utredningen har dock i de olika kapitlen försökt att illustrera dessa effekter.

13.4 Finansieringen av utredningens förslag

l3.4.1 Finansieringsdiskussionen i kapitel 7 l kapitel 7 diskuteras relativt utförligt finansieringen av en utbyggd offentlig sektor enligt olika alternativ. Utredningen redovisar där de finansiella konsekvenserna av en utbyggnad av den statliga och kommunala servicen bl. a. enligt ett alternativ som innebär en utbyggnad med ca 55 000 fler sysselsatta per år. På det statliga området skulle det innebära en utbyggnad med ca 40000 under en femårsperiod. Utredningens förslag till personalförstärkningar uppgår till knappt 5 000 fler tjänster under en femårsperiod. alltså

10 . .

Kostnadsberäkningar/ör utredningensförslag. 573

knappt l/8 av detta utbyggnadsalternativ. Utredningen har förutsatt att de föreslagna personalökningarna ryms inom både detta högre utbyggnadsalternativ och det lägre alternativ som presenterats. Satsningar på det näringspolitiska området har när det gäller behovet av ökade investeringar också legat till grund för de bedömningar som gjorts av den totala finansiella situationen for den offentliga sektorn i kapitel 7. Utredningen harju där räknat med större behov av skatteökningar än långtidsutredningen, bl. a. av detta skäl. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att utredningens finansiella kalkyler i kapitel 7 också innefattar de direkta förslag som lagts av utredningen i betänkandet.

l3.4.2 Finansieringen av arbetsmarknadspolitiken

I handikappbetänkandet förordades att finansieringen av arbetsvårdsverksamheten utformades så att rationella val kunde göras mellan olika handlingsalternativ utan hänsyn till att det fanns olika finansieringsforutsättningar. Det skulle innebära att sambandet mellan utgifterna för förebyggande åtgärder och minskade utgifter i senare led skulle markeras. Sysselsättningsutredningen drog slutsatsen att utgifterna för arbetsvårdsinsatserna borde täckas ur samma finansieringskällor som alternativkostnader för främst förtidspensionering. och arbetslöshetserlångtiddsjukskrivning sättning. Utredningen föreslog således att hela arbetsvårdsverksamheten skulle finansieras genom en särskild arbetsgivaravgift. Utredningen pekade på möjligheterna att sammanföra denna arbetsgivaravgift med en avgift för att täcka förtidspensionering och långtidssjukskrivningar, men avstod av tekniska skäl från att göra en sådan direkt koppling. Utredningen menade att den politiska kopplingen skulle markeras i budgetpropositionen där kostnaderna skulle redovisas tillsammans. I propositionen 1978/79:73 erinras om att liknande forslag om finansiering har framförts i samband med propositioner om utredningarna om skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering. I propositionen framhölls då att valet av finansieringsmetod skulle prövas i ett mera övergripande sammanhang. Det framhölls att kostnaderna för den samordnade för yrorganisationen kesinriktad rehabilitering borde täckas på samma sätt som arbetsmarknadsutbildningen. Arbetsmarknadsutbildningen finansieras delvis genom arbetsgivaravgifter till en arbetsmarknadsutbildningsfond. I propositionen med anledning av handikappbetänkandet anmärker föredragande statsrådet att finansieringen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna inte är ordnad på något enhetligt sätt. Det pekas på att olika arbetsmarknadspolitiska insatser finansieras via arbetsgivaravgifter eller direkt via statsbudgeten. Det sägs vidare i propositionen: “Den splittrade finansieringen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är en olägenhet inte bara när det gäller att underlätta en flexibel användning av samhällsresurserna för arbetshandikappade. Frågan är enligt min mening också av väsentlig betydelse för hela det arbetsmarknadspolitiska åtgärdssystemet p. g. a. den förändrade inriktning som arbetsmarknadspolitiken i ökande grad givits un-

der l970-talet. Åtgärderna har således alltmer inriktats på att uppkommande

sysselsättningsproblem av konjunkturell eller strukturell art måste mötas

574 Kosmadsberäkningarför urredningens/örslag. . . sou 197924

redan inom företagen. Tanken är att man härigenom bl. a. skulle kunna undvika att försämra produktionsförutsättningarna för i och för sig livskraftiga företag som fått sysselsättningsproblem till följd av konjunkturavmattningar eller andra övergående orsaker. . “De synpunkter som sysselsättningsutredningen har fört fram beträffande de ökade möjligheterna till en flexibel resursanvändning inom arbetsvården som skulle följa av en mer enhetlig finansiering är jag. mot den bakgrund till att gälla i huvudsak alla injag här har skisserat, beredd att utsträcka dividinriktade åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken. l vilken utsträckning bör ske genom arbetsgivaravgifter är en sådan mer enhetlig finansiering jag dock inte beredd att nu ta ställning till. Frågan om en mera enhetlig finansiering har också fått särskild aktualitet genom det förslag till en allmän arbetslöshetsförsäkring som överlämnades till mig och över vilken remissbehandlingen nyligen avslutats. Inom regeringskansliet arbetar f. n. en interdepartemental arbetsgrupp med en rad frågor kring arbetsmarknadspolitikens framtida finansiering. Här diskuteras också sysselsättningsutredningens forslag om en bindning mellan de arbetsmarknadspolitiska kostnaderna för pensioner och långtidssjukskrivning. I propositionen sägs att ett förslag om möjligt skall läggas i samband med förslaget om allmän arbetslöshetsförsäkring. noterar den positiva inställning som uttrycks Sysselsättningsutredningen i propositionen till en lösning av linansieringsfrågorna i den riktning som - arutredningen förordat. Socialförsäkringarna sjukförsäkring. pensioner, betslöshetsförsäkring - finansieras nu i huvudsak via arbetsgivaravgifter. Utredningen har i Det gäller också delar av arbetsmarknadsutbildningen. olika möjliga vägar att finansiera den offentliga sektorns kapitel 7 diskuterat utbyggnad. Utredningen har där inte tagit ställning till i vilken utsträckning det skall ske, genom arbetsgivaravgifter, moms, direkta skatter eller i andra former. I den mån arbetsgivaravgifter skall användas i ökad utsträckning ter det sig naturligt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som riktas mot individen får samma finansiering som socialförsäkringssystemet. Det är här Kostnaderna för denna uppenbarligen frågan om en service till företagen. alltid ytterst av produktionen oavsett vilken fiservice betalas naturligtvis som väljs. Men genom en arbetsgivaravgift kan sambandet nansieringsform mellan samhällets kostnader för förebyggande insatser och arbetsgivarnas medverkan till detta å ena sidan och de ökade utgifterna inom socialförå andra sidan klarare markeras. Den service som den ofsäkringssystemet kan också mer direkt ses som fentliga arbetsförmedlingen ger åt företagen en del av en kostnad som annars skulle ligga på det enskilda företaget. Så är fallet i andra länder där företag betalar service t. ex. från privata ar- Utredningen förordar mot denna bakgrund att den inbetsförmedlingar. dividinriktade finansieras genom en särskild ararbetsmarknadspolitiken betsgivaravgift som också lätt kan ställas i relation till arbetsgivaravgifterna på socialförsäkringsområdet.

Reservationer

l. Reservation av Stellan Artin

Allmänna utgångspunkter

Sysselsättningsutredningen har i detta slutbetänkande behandlat ett utomordentligt vidsträckt falt och tagit ställning till eller framlagt förslag inom de flesta områden för den ekonomiska politiken. Den viktigaste anledningen härtill är de synnerligen vidsträckta direktiven. Dessa har inbegripit frågor där utredningens sakliga kompetens måste anses begränsad. Exempel på tekniskt komplicerade frågor utredningen trots sådana invändningar ansett sig böra ha synpunkter på är teletaxor, kollektivtrafik, studiestödets utformning, exportstödets utformning, klasstorlekar i skolan, löntagarfonder och energifrågorna. Jag anser mig ha begränsade möjligheter att taga ställning till förslag inom flera sådana områden. I denna reservation, liksom jag gjort i arbetet inom utredningen lägger jag därför tyngdpunkten på vissa frågor som för mig framstår som mera centrala för den uppgift utredningen erhållit. Jag finner det emellertid också svårt att ställa mig bakom åtskilliga andra detaljsynpunkter och förslag som nu framläggs men som ofta endast i ytterst begränsad utsträckning kunnat bli föremål för en grundlig behandling av utredningens ledamöter. Delvis sammanhänger detta problem med det pressade tidsprogrammet för utarbetandet av slutbetänkandet. I ett avseende anser jag att majoriteten genom en olycklig uttolkning av de erhållna direktiven i onödan förvärrat dessa svårigheter. Sedan utredningen tillsattes har en rad av de frågor, som kan sägas falla inom direktivens ram, av regeringen brutits ut och överlämnats till särskilt tillsatta utredningar. Exempel på sådana utredningar är studiestödsutredningen, gymnasieutredningen, utredningen om löntagarfonder. utredningen om datateknikens betydelse för sysselsättning och arbetsmiljö, företagshälsovårdsutredningen. Enligt min mening borde tillsättandet av sådana särskilda utredningar medfört att sysselsättningsutredningen avstått från att också ta upp dessa frågor, men majoriteten har hävdat att även denna utredning skulle vara skyldig att enligt sina direktiv behandla dessa frågor. Trots att utredningen härvid endast kunnat ytligt belysa svåra frågor, har man i många fall uttalat sig mycket preciserat. Enligt min mening har detta förfaringssätt varken varit nödvändigt eller önskvärt.

576 Reservationer SOL 1979:24

Betänkandet har av ovanstående skäl enligt min mening dels blivit sakligt mindre genomarbetat och därigenom knappast moget att läggas till grund för lagstiftning, dels blivit onödigt omfattande och svåröverskådligt.

är att av fordelningspolitiska skäl Majoritetens grundläggande synsätt förkasta förbättrade förutsättningar för det enskilda åtgärder som innebär näringslivet att av egen kraft expandera och utvecklas i positiv riktning. En expansion eller ett upprätthållande av sysselsättningen där får inte komma till stånd genom att lönsamheten förbättras och därigenom generar investeringar och sysselsättning. Genom att sådana generella åtgärder avvisas, avvisar motivet för ett privat risktagande inom man också det väsentliga näringslivet. I stället förordas att en så långt möjligt oförändrad sysselsättning inom industrin skall upprätthållas genom selektiva stimulansåtgärder samt en starkt utbyggd planering av i första hand statliga organ. Expansionen av sysselsättningen skall ske genom en kraftig utbyggnad av den offentliga sektorn. Ett radikalt annat synsätt präglar vissa andra samtida utredningar som långtidsutredningen och den särskilda näringspolitiska delegationens rapport Den politik jag förespråkar överensstämmer mera Vägar till ökad välfärd. med dessa senares utgångpunkter och förslag. Jag ser de svårigheter som präglat främst industrins utveckling under senare år i hög grad som effekter av den svenska kostnadsutvecklingen i förening med den internationella lågkonjunkturen. De svenska svårigheterna är i stor utsträckning självförvållade. De vidtagna generella åtgärderna i form av devalveringar och övriga ekonomisk-politiska åtgärder har inneburit en framgångsrik ansats för att förbättra läget, men det är framför allt genom att de centrala avtalen de senaste åren inneburit en begränsning av kostnadsutvecklingen som det finns anledning att räkna med möjligheter till en mera spontan uppgång av sysselsättningen inom industrin som ett reellt alternativ till majoritetens satsning på ökad sysselsättning inom den offentliga sektorn. Det avgörande skälet till mitt ställningstagande är dock att mitt alternativ inte innebär den övergång i riktning mot ett planhushållningssamhälle som majoritetens resonemang pekar hän mot, även om det är svårt att få ett på olika nivåer i praktiken kombegrepp om vad den föreslagna planeringen mer att innebära. Enligt majoriteten utgör en utbyggd statlig planering en generallösning diskussion av innebörden av av alla slags problem. Någon mer genomförd en sådan planering eller av metoder, underlag, beslutsformer, etc., saknas helt. förord för planering. Tvärtom anser Jag kan inte biträda detta allmänna jag att ett decentraliserat beslutsfattande och en långtgående beslutsautonomi för de enskilda företagen är ett grundläggande värde. Enskilda människors kreativitet kan inte tas tillvara på ett riktigt sätt inom ramen för ett byråkratiserat planeringssystem. präglas enligt min mening av en Majoritetens förslag och resonemang enorm övertro när det gäller industrin och det på planeringsmöjligheterna näringslivet. Givetvis är en så god och förutseende planering som övriga möjligt av åtgärder inom olika samhällssektorer önskvärd som underlag

Reservationer 577

för olika beslut. Majoriteten bortser emellertid i sina slutsatser och förslag från de betydande restriktioner det internationella marknadssystemet uppställer för det konkurrensutsatta näringslivet och för all annan verksamhet som är beroende av detta. En annan lika viktig restriktion är den tekniska utvecklingen. Tekniska innovationer kan inte planeras fram. Det utmärkande for innovationer är just ovissheten om möjligheterna. Planering måste därför innebära en planering for flexibilitet och genomföras med respekt för och kunskap om planeringsmöjligheternas begränsningar. Nedan behandlar jag mera ingående möjligheterna till personalplanering, men likartade begränsningar gäller praktiskt taget alla aspeketer av företagens verksamhet. Dessa restriktioner for möjligheten att planera bortfaller på intet sätt bara för att man i den utsträckning majoriteten förespråkar överför planeringen från de enskilda företagen till statliga myndigheter. Ingenting talar vidare för att kompetensen när det gäller industriell planering i sådana organ skulle vara större än inom de enskilda företagen. De hittillsvarande erfarenheterna av statligt företagande talar snarare i motsatt riktning, även om också många enskilda företag och ibland även sektorer uppvisar exempel på prognoser som inte förverkligats och planer som blivit orealistiska genom utvecklingen. Det är vidare en allvarlig felsyn att tro att planering huvudsakligen är en fråga om resurser. Man löser inte dessa problem genom att inrätta aldrig så många tjänster vid länsstyrelser, länsarbetsnämnder, utvecklingsfonder, industriverk m. fl. myndigheter. Ett ytterligare skäl till skepsis inför den planering i offentlig regi som majoriteten förespråkar är att konskevenserna av misstag i planeringen växer ju mer denna centraliseras. Enskilda planeringsmisstag i en decentraliserad marknadsekonomi betyder mindre och misstag i olika riktningar tar i viss mån ul varandra när det gäller effekter på sysselsättningen. Planeringsmisstag i en planhushållningsekonomi får däremot generellt genomslag. Under utredningsarbetet har som argument för majoritetslinjen bl. a. framförts att en demokratisk förankrad samordnad planering av näringslivet i sig skulle vara att föredra framför en splittrad, teknokratiskt genomförd och vinstinriktad marknadsplanering i enskild regi. För min del anser jag att en decentraliserad - kunplanering byggd på praktisk marknadskunskap, nande och erfarenhet av varje företags förutsättningar utförd inom varje enskilt företag - måste bli av högre kvalitet än med nödvändighet mera byråkratisk planering, som sker utan det ekonomiska ansvaret för den planerade verksamheten. Den demokratiska förankringen av statlig planering kan i realiteten inte komma att innebära annat än mycket övergripande riktlinjer som också i ett marknadssystem av vår typ kommer till uttryck i den ekonomiska politiken. De som styr den faktiska planeringen blir i stället anställda tjänstemän, oavsett vilken modell som väljs. I den staliga varianten saknar dessa både det ekonomiska ansvaret och den nära anknytningen till den praktiska verksamheten. Till denna bild hör också utvecklirgen mot ett ständigt mera aktivt samarbete mellan olika parter i företagen som ger de anställda ett närmare inflytande över planeringen av deras egen verklighet än ett aldrig så omfattande deltagande av fackförbunder i en statlig planering. Majcriteten är säkerligen medveten om dessa konflikter men löser dem inte på annat sätt än genom att förespråka ett både och. Den hamnar emellertid lärigenom i en så komplicerad och diffus planeringsapparat att inte 37

S78 Reservationer

ens en ledamot av utredningen av det synnerligen omfattande materialet kan få någon klar bild av hur detta system är tänkt att fungera. Att det skulle bli ytterst komplicerat, tids- och resurskrävande är emellertid helt klart - och ändå kvarstår en stor osäkerhet om det överhuvudtaget kan vara möjligt att få det löst skisserade tillvägagångssättet att fungera i praktiken. Oklarheten i majoritetsförslaget sammanhänger även med att begreppet planering inte klart definieras. Ibland får man närmast intrycket att planering är likvärdigt med prognos, men i andra sammanhang avses uppenbarligen en mer eller mindre långtgående styrning från samhället och betydande inskränkningar i företagens handlingsfrihet. Utredningen diskuterar olika planeringsmodeller i kap 5 och ställer därvid mot varandra den östeuropeiska och den franska men utdömer båda. Jag delar denna skepsis men finner det anmärkningsvärt att utredningens majoritet likväl tar dessa system till intäkt för att förespråka en ökad planhushållning. De erfarenheter som numera finns i olika typer av planerade ekonomier är inte sådana att de inspirerar till efterföljd. Även om detta förhållande inte är främmande för utredningens majoritet underlåter man att dra den enda rimliga slutsatsen härav, nämligen att marknadsekonomi är överlägsen planhushållning. Marknadsekonomin är ett smidigt system som kan kompletteras på en mångfald olika sätt utan att dess grundläggande fördelar går förlorade. Enligt min mening bör lösningen på de sysselsättningspolitiska problemen sökas efter dessa linjer. Det är möjligt att inom marknadsekonomins ram utarbeta former för regionalpolitik, stöd åt särskilda grupper, t. ex. handikappade, åtgärder för att lindra verkningarna av struktromvandling, 0. s. v. Utredningen har inte visat att planering i någon påvisbar grad skulle öka samhällets faktiska möjligheter att lösa dessa frågor. Härför hade krävts väsentligt mer ingående studium av möjligheter och begränsningar i en planerad ekonomi. Allmänna fraser av det slag som rikligt förekommer i betänkandets text saknar kraft att övertyga. Jag anser därför att huvudinriktningen av utredningens förslag med ökad reglering. fortsatt utbyggnad av bidrag och andra selektiva åtgärder, en kraftig ökning av statlig planering och en snabb expansion av den offentliga sektorn är ett i grunden felaktigt recept för att åstadkomma en tryggad och ökad sysselsättning. I stället bör vi satsa på åtgärder för att förbättra betingelserna för näringslivet att ånyo expandera sin verksamhet genom en förbättrad lönsamhet som i sig leder till ökade investeringar och ökade sysselsättningsmöjligheter. Exempel på sådana åtgärder är fortsatt begränsning av kostnadsökningarna, bättre motivation för arbete genom ett sänkt skattetryck och sänkta marginalskatter, ett mera innovationsvänligt näringsklimat. ett framför allt kvalitativt utbyggt och mera verklighetsinriktat utbildningssystem samt arbetsro för företagen genom bättre stabilitet i regelsystemet utan tvära kastningar. En nyckelroll i en sådan utveckling har en fortsatt dämpning av inflationen och en förbättring av kostnadsläget gentemot utlandet genom avtalspolitiken.

Reservationer 579

Strömmarna pâ arbetsmarknaden

Av det material som utredningen redovisar om arbetskraftens sammansättning anser jag avsnittet Strömmarna på arbetsmarknaden (2.3) innehålla den mest intressanta nya informationen. Utredningen visar där på det stora antalet personer som rör sig in och ut från arbetskraften. Enligt min mening borde utredningen mera ha tagit fasta på detta förhållande och se det som den både snabbaste och effektivaste vägen till ökad sysselsättning att finna vägar att öka dessa gruppers och individers stabilitet på arbetsmarknaden. Utredningen har emellertid i huvudsak bortsett från detta förhållande i den fortsatta framställningen. En förklaring härtill är att detta material framkommit på ett relativt sent stadium av utredningsarbetet. Istället har utredningen valt att utarbeta forslag till åtgärder för att aktivera alla som står utanför arbetsmarknadnen. Ringa vikt har därvid tillmätts det förhållandet att en ganska liten del av dessa själva uttryckt sådana önskemål eller i genomsnitt under 1977 endast 72 000 personer vid AKU-beräkningarna som kan jämföras med att utredningen uppskattar den potentiella arbetskraften till maximalt 700 000. Det är enligt min mening tveksamt om man verkligen. som utredninge gör, kan utgå från att alla människor kommer att förvärvsarbete om bara vissa hinder bortfaller. I vart fall är det uppenbart, att en stor del av dessa personer inte samtidigt kommer att önska förvärvsarbete. I en hel del fall är dessa förvärvshinder självvalda i den meningen att de berörda personerna föredrar att t. ex. själva vårda sina barn eller åldriga släktingar etc. Utredningens resonemang är därför enligt min mening alltför förenklade och leder slutsatserna fram till alltför höga tal när det gäller att beräkna det framtida arbetskraftsutbudet och åtgärder för att påverka detta. En annan viktig uppgift utredningen redovisar är att den i arbetskraftsundersökningarna konstaterade stora ökningen av antalet sysselsatta, särskilt kvinnor, nästan enbart består av en mycket kraftig ökning av antalet frånvarande under det att antalet i arbete knappast ökat. Trots detta har utredningen inte funnit det möjligt att närmare analysera den oroande frånvaroutvecklingen. Det är emellertid angeläget att en sådan analys kommer till stånd och då inte enbart berör sjukfrånvaron utan också frånvaroökningen av andra skäl -- barnomsorg, föräldraledighet, studier, facklig och politisk verksamhet m. m.

Den ekonomiska utvecklingen Utvecklingen av sysselsättning och inflation inom OECD-området har under de senaste fem åren varit ogynnsam. Detta har ställt den ekonomiska politiken inför nya, svårbemästrade problem. En expansiv inriktning av penning- och finanspolitiken riskerar att ytterligare förstärka en inflation, som i de flesta länder varit starkare än acceptabelt. En mer restriktiv penningoch finanspolitik riskerar å andra sidan att leda till en ökning av arbetslösheten, som också i de flesta länder varit högre än acceptabelt. Det har icke varit lätt att hitta en balanspunkt mellan dessa motstridiga önskemål. Detta dilemma har givetvis i hög grad påverkat den ekonomiska politiken även i Sverige. Vi har inte kunnat undgå konsekvenserna av den internationella krisen.

580 Reservationer

sysselsättningen har hållits uppe på en högre nivå än i flertalet andra OECD-länder, framför allt genom mycket stora selektiva sysselsättningspolitiska insatser. Summan av den öppna arbetslösheten och det antal personer som på olika sätt är sysselsatta med särskilda stödåtgärder motsvarar i stort sett den genomsnittliga arbetslösheten inom OECD-området. Den sammanlagda finansiella omfattningen av dessa selektiva stödåtgärder är sådan att vi kan sägas har fört en i stort sett expansiv finanspolitik. Detta är också en naturlig följd av den internationella situationen. Skall det vara möjligt att med något slag av åtgärder vidmakthålla sysselsättningen i Sverige i ett läge med omfattande arbetslöshet i utlandet måste detta ske genom en expansiv finanspolitik. Till följd av den jämfört med konkurrentländema väsentligt snabbare kostnadsutvecklingen 1973-76 har vi förlorat marknadsandelar. Industriproduktionen i Sverige har därför utvecklats svagare än genomsnittet av OECD-ländema. Under senare delen av perioden har detta tagit sig uttryck i att även sysselsättningen inom den svenska industrin utvecklats svagare än i konkurrentländernas industri. Omfattningen av statliga selektiva sysselsättningsstödjande åtgärder har således blivit väsentligt mycket större än vad de skulle behövt bli om utvecklingen i Sverige endast hade motsvarat genomsnittet av OECD-ländema. Trots omfattningen av de sysselsättningsstödjande åtgärderna har en viss ökning av den öppna arbetslösheten inte kunnat undgås. Särskilt gäller detta ungdomen. När arbetskraftsefterfrågan försvagas berör detta i första hand personer utan tidigare arbetslivserfarenhet som står i begrepp att söka sig ut på arbetsmarknaden, d. v. s. i mycket stor omfattning ungdomar. Selektiva åtgärder till stöd för ungdomen blir föga meningsfulla när den allmänna arbetskraftsefterfrågan på grund av ovan berörda förhållanden är svag. En annan aspekt på utvecklingen under de senaste fem åren är produktionen inom industrin. Produktionen per arbetstimme har utvecklats utomordentligt ogynnsamt. Reallönerna har härigenom också utvecklats ogynnsamt. Ännu mycket starkare har lönsamheten fallit. 1977 och 1978 var lönsamheten inom industrin närmast obeftntlig. Avgörande for möjligheterna att vända denna utveckling i positiv riktning är kostnaderna för arbetskraften. Om en ökad efterfrågan på arbetskraft också måste få en starkare stegring av arbetskostnaderna till föjld sitter den ekonomiska politiken fast i det ovan angivna dilemmat mellan ökad inflation och stegrad arbetslöshet. En ökad satsning på selektiva åtgärder löser inte detta problem. Det har erfarenheten under de sista åren med all tydlighet visat. Kan däremot arbetskostnadsutvecklingen bringas under effektiv kontroll genom en lämplig utformning av kollektivavtalen, blir förutsättningarna för den ekonomiska politiken väsentligt gynnsammare. En expansiv finanspolitik genom t. ex. sänkta arbetsgivaravgifter som skapar ökad efterfrågan på arbetskraft behöver då inte hämmas av risker för inflation. Mot bakgrund av ovanstående resonemang anserjag att majoriteten kraftigt underskattat betydelsen av den svenska kostnadsutvecklingen som orsak till de aktuella svårigheterna. Den har också enligt min mening på ett överdrivet sätt tagit upp kostnadsdifferensen jämfört med u-länderna. Det är

Reservationer 581

inte denna skillnad som ligger bakom våra förlorade marknadsandelar utan den mycket stora relativa kostnadsökningen under 1973-76 jämfört med övriga OECD-länder. Det är därför inte riktigt att vi skulle behöva sänka vårt kostnadsläge itll 10-15 kr/arbetstimme för att klara den utländska konkurrensen.

Näringspolitikens allmänna inriktning

Utgångspunkten för de resonemang beträffande näringspolitiken som förs av utredningsmajoriteten är att de styrmedel samhället förfogar över för att påverka utvecklingen inom framför allt det privata näringslivet inte är tillräckliga i förhållande till de sysselsättningspolitiska ambitionerna. Man vill därför kraftigt förstärka samhällets styrmöjligheter och bygga ut de selektvia medlen. Styrningen av näringslivet skall enligt majoritetens förslag ske på grundval av en ytbyggd näringspolitisk planering. Som jag ovan inledningsvis utvecklat delar jag inte majoritetens syn på möjligheterna att på detta sätt lösa de näringspolitiska problemen genom planering. Innan jag går in på en del detaljförslag vill jag peka på det förhållandet att många av de åtgärder som utredningsmajoriteten föreslår innefattar betydande statligt finansiellt stöd. Sådant stöd har under det senaste decenniet blivit allt vanligare inte bara i Sverige utan i flertalet i-länder. Under de senaste åren har omfattningen av de statliga subventionerna antagit sådana proportioner att det ingett farhågor att hela det frihandelssystem som byggts upp under efterkrigstiden skulle komma att raseras eller i varje fall ta allvarlig skada. Inom ramen för GATT har därför utarbetats förslag till en kod som syftar till att så långt som möjligt minska användningen av statliga industrisubventioner i olika former. Denna kod kommer med all sannolikhet att antas under innevarande år. Också mot denna bakgrund är det enligt min uppfattning olämpligt att i ökad utsträckning använda subventioner i den svenska industripolitiken.

K apitalbildningsfrâgoz

har ansett det nödvändigt att ta upp frågor om ka- Utredningens majoritet mot bakgrund av deras betydelse från långsiktig sysselsättpitalbildningen ningssynpunkt och med utgångspunkt från de krav på kraftigt förstärkta samhällsinsatser, som följer av ambitionerna på sysselsättningsområdet. Jag delar majoritetens uppfattning att det krävs betydande investeringar under de närmaste åren för att genomföra de strukturförändringar som är nödvändiga och för att stärka industrins konkurrenskraft så att exportöverskottet kan ökas och den externa balansen återställas.

Den svaga investeringsutvecklingen

under 70-talet ses av utredningsmajoriteten som förorsakad främst av den osäkerhet som föranletts av den ökande inflationen i början av 70-talet kombinerad med dämpad efterfrågan, valutakriserna samt oljekrisen. Mer i förbigående och utan eget ställningstagande framhålls också att

kapitalmarknadsutredningen och långtidsutred-

ningen pekat på den svaga lönsamheten och sjunkande självfinansieringsgraden inom industrin som förklaring till den minskade investeringsviljan. Majoriteten föreslår, att en fond för finansiering av industrins förnyelse inrättas. De projekt som enligt förslaget skall finansieras genom fonden

582 Reservationer

är sådana som utifrån företagsekonomiska bedömningar inte kommer till stånd, men som anses vara lönsamma. Finansieringen

samhällsekonomiskt

bör enligt Förslaget ske genom någon form av arbetsgivaravgift.

Genom den av majoriteten förordade fonden skulle en stor del av de

för industriella investeringar tillgängliga resurserna komma att kanaliseras

till projekt och verksamheter som inte är företagsekonomiskt motiverade eller konkurrenskraftiga. Enligt min uppfattning medför detta att de samlade produktionsresurserna får en mindre effektiv användning, varigenom produktiviteten försämras och därmed möjligheterna till reallönehöjningar. l en bilaga till kapitalmarknadsutredningen kommer dessa farhågor till uttryck på följande sätt: Om investeringarna sker i fel branscher och fel företag så medför det att man trots stor investeringsvolym ändå inte får snabbare tillväxt eller bättre extern balans. Risken är idag extra stor att fatta fel investeringsbeslut efter de kraftiga förskjutningar i priser och vinstförutsätt- Samma förhållande förklara även ningar som skett mellan olika marknader. att vi idag har stora strukturproblem. Vinstförutsättningarna har försämrats för våra traditionella tunga branscher. En subventionspolitik som bygger på stödåtgärder åt företag och branscher med akuta problem idag och dåliga framtidsutsikter riskerar därför att på längre sikt leda till ett sämre resultat än om man inte gör något alls.” (Bil 4, sid 28). Produktivitetsutvecklingen inom industrin kan således inte ses isolerad från linansieringssättet. I motsats till utredningsmajoriteten ärjag övertygad om behovet av en snar återgång till ett i större utsträckning vinststyrt näringsliv. De krav på investeringar som i det nuvarande läget ställs på industrin kräver i första hand att industrin tillförs riksvilligt eget kapital genom vinstmedel och nyemission av aktier. För en effektivare fördelning av resurserna krävs att fördelningen av detta riskkapital sker på markndasmässiga grunder. Detta betyder i sin tur att avkastningen på det egna kapitalet. som redan finns i företaget, måste hållas på viss nivå. Att av fordelningspolitiska eller andra skäl söka underskrida denna nivå och med selektiva medel kompensera företagen leder till en ogynnsam produktivitetsutveckling och försvagade reallöner. En sådan politik är enligt min uppfattning oacceptabel och inte ägnad att främja en önskvärd välfárdsutveckling. I den mån det anses nödvändigt att genomföra projekt eller bedriva verksamhet som inte är företagsekonomiskt försvarbar, bör kostnaderna härför tas över statsbudgeten. Däremot bör de inte, som förutsätts i majoritetens fondförslag, finansieras genom höjda arbetsgivaravgifter, eftersom detta medför ökade kostnader för företagen, och därigenom försvagad konkurrenskraft. Vidare det kapital som investeras i bör enligt min uppfattning sådana politiskt prioriterade projekt eller verksamheter belastas med en marknadsmässig ränta. Endast på detta sätt kan vi på ett rationellt sätt få en uppfattning om den fulla samhällsekonomiska kostnaden för olika prioriteringar. Mot bakgrund av vad som ovan anförts reserverar jag mig mot utredningsmajoritetens förslag om en fond för industrins förnyelse.

Reservationer 583

Teknisk _førskning och industriell jörnyelse Ökade arbetstillfällen genom förnyelse av näringslivet måste självfallet vara ett centralt näringspolitiskt mål också i framtiden. Kommitténs majoritet lämnar ett stort antal synpunkter på hur statsmakterna bör gå tillväga för att bidra till att detta mål uppnås. De föreliggande Förslagen baserar sig emellertid enligt min mening alltför litet på praktisk erfarenhet av produktutvecklingsarbete. Framgångsrik produktutveckling är enligt all tillgänglig erfarenhet marknadsinitierad. En ny produkt måste vara efterfrågad. Att avgöra hur efterfrågan ser ut och hur snabbt den utvecklas är ett av företagandets största problem. För att lösa detta krävs decentraliserad och nära kontakt med kunderna vilken företagen upprätthåller genom sin marknadsorganisation. Endast genom att utnyttja denna kan företagen erhålla tillräckligt snabb information för att anpassa sin produktion så att de kan vara kvar på marknaden. Nödvändigheten av effektiv marknadskontakt förbigås nästan helt i majoritetens diskussion. På motsvarande sätt berörs den enskilda individens - entreprenörens avgörande betydelse för företagande i mycket liten utsträckning. Rimliga incitament till innovatörer och entreprenörer som åtar sig att driva fram produkter i nya eller existerande företag är nödvändiga for ett dynamiskt näringsliv, avsevärt viktigare än att skolan försöker presentera teknsika utvecklingsidéer till företagen m. m. Trots detta framläggs inga förslag som kan tänkas stimulera företagsbildningen, t. ex. skattelättnader och förenklad byråkrati för små företag m. m. Utredningsmajoriteten avstår därigenom från ett av de viktigaste medlen att stimulera industriell expansion. Detta är särskilt allvarligt när tekniken blir allt lättare att flytta över gränserna till länder där nyföretagande premieras bättre. P. g. a. att majoriteten inte tillräckligt beaktat marknadsberoendet förs vidare en onyanserad diskussion om FoU-volymen i företagen, som på oklara grunder hävdas vara för låg. Det står visserligen klart att företagen haft svårigheter att upprätthålla sin FoU-volym under 70-talet. I stort sett har dock detta lyckats i företagssektorn. Särskilt under första hälften av 70-talet har realminskningar emellertid förekommit i den offentliga FoU-verksamheten. De sjunkande försvarsbeställningarna innebär även kraftigt minskad FoU-stimulans till näringslivet från det offentligas sida. En väsentlig förbättring av högskolans forskningsanslag att användas efter högskolans egna prioriteringar är en av de mest angelägna åtgärderna för att främja sysselsättningen på sikt. Särskilt viktigt är att forskningen kan upprätthållas med stor bredd så att vi har beredskap att ta emot ny teknik och vetenskapliga rön från omvärlden. För att kompensera den snabba kostnadsökningen i företagens löneintensiva FoU-verksamhet har de särskilda skarteavdragen ;ör FoU varit ett mycket viktare instrument än vad majoriteten hävdar. De utredningar på vilken majorieteten grundar sin skepsis till FoU-avdragen berör endast det första avdragsåret, då systemet endast delvis kunde tillämpas. Avdragsformen är idag ett väletablerat och fungerande system som effektivt kan medverka till en balanserad FoU-ökning i företagen, särskilt om avdragsprocenten ökas. FoU-avdragen samt de föreslagna företagsinterna FoU-fon-

584 Reservationer SOU l979z24

derna har dessutom fördelen av att vara generellt verkande. Administrationskostnaden är låg. Pengarna kan snabbt och enkelt sättas in när så krävs från marknaden. En lika effektiv resursfördelning är inte enligt signalerna möjlig genom selektivt stöd t. ex. via STU. Förslaget att inrätta regionala utvecklingsbolag baseras uppenbarligen på en Föreställning att det ute bland enskilda personer och företag finns en stor mängd produkt- och affärsidéer som i och för sig skulle kunna vara kommersiellt utvecklingsbara, men som av skilda anledningar inte kommer till utförande. Sannolikt har det tidigare funnits en hel del goda idéer som inte kommit att utvecklas färdigt och testas på marknaden beroende på att den som haft idén inte haft tillräckliga resurser och inte heller lyckats komma i kontakt med någon annan person eller företag som kunnat eller haft intresse av att träda in. Detta problem har under de senaste åren uppmärksammats i hög grad. Genom inrättandet av de regionala utvecklingsfonderna och de resurser som ställts till dessas förfogande och även till STU har möjligheterna ökat betydligt både när det gäller att ge stöd till enskilda personer som önskar bygga upp en verksamhet kring en idé och att slussa idéer från uppfinnare till företag som är lämpade och intresserade att vidareutveckla dessa. Det finns därför knappast anledning förmoda att tillgången på utvecklingsbara idéer fortsättningsvis skulle vara så stor att det finns utrymme för statliga utvecklingsbolag med den föreslagna verksamhetsinriktningen med i varje län. Under de två senaste åren har också statlig verksamhet i huvudsak samma inriktning som i det aktuella förslaget inrättats på några håll i landet. [avvaktan på erfarenheter härifrån finns det enligt min mening inte någon anledning att inrätta regionala utvecklingsbolag. Jag vill också peka på att det finns uppenbara risker att de regionala skulle förlora näringslivets förtroende om de skulle utvecklingsfonderna komma att fungera som idéförmedlare till statliga utvecklingsbolag samtidigt som de skall ge service i produktutvecklingsfrågor till andra företag. Jag reserverar mig därför mot förslaget att inrätta regionala statliga utvecklingsbolag.

Marknadsutveckling Många av de synpunkter som framförs i slutbetänkandets avsnitt om marknadsutveckling kan jag instämma i. Jag nöjer mig därför med att ta upp några av de förslag därjag har en uppfattning som avviker från majoritetens. Det riktigt, att mycket ännu kan göras för att stimulera exporten av större projekt. Jag kan dock inte ansluta mig till det förslag som framförs i industridepartementets promemoria DsI 1978:39 om inrättande av ett för ändamålet särskilt organ - ”Svensk Projektexport” - och som stöds av sysselsättningsutredningens majoritet. Statsmakternas strävan har hittills varit att bygga upp en enhetlig och slagkraftig exportfrämjande organisation. Häri har man haft näringslivets stöd. inrättandet av nya separata organ skulle emellertid leda till en splittring av de exportfrämjande verksamheten. Därför bör i stället Exportrådet tillföras de resurser som erfordras för de insatser som skall göras för att främja projektexporten.

Reservationer 585

Jag ställer mig också avvisande till förslaget om inrättande av samhä//sägda handelshus. Enligt majoritetens uppfattning bör verksamheten vid sådana handelshus i vissa avseenden inte styras enligt Företagsekonomiska principer utan av övergripande samhällsekonomiskt grundade mål. Mot detta vill jag reservera mig. Om handelshus av detta slag överhuvudtaget skall inrättas, måste verksamheten bedrivas enligt strikt Företagsekonomiska bedömningar. Verksamheten bör heller inte stödjas finansiellt på annat sätt än som sker inom ramen för den normala exportfrämjande verksamheten.

E tableringsjiämjande insatser

Utredningens majoritet framhåller att industrins förnyelse främst måste åstadkommas genom en utveckling inom befintliga företag. Vid sidan härav finns dock, menar man, ett självklart behov av nyetablering av företag. Av främst fordelningspolitiska skäl förkastar man emellertid alternativet, att med generella ekonomisk-politiska åtgärder inriktade på att allmänt förbättra företagsamhetens villkor stimuler nybildningen av företag. I stället vill man underlätta etablering och utveckling av nya företag genom andra typer av åtgärder, såsom förbättring av möjligheterna för mindre och nystartade företag att erhålla krediter samt ökade insatser för utbildning och service i frågor som rör företagsledning och företagsutveckling. Etableringen av nya företag har minskat under en lång följd av år. Detta är allvarligt ur många synpunkter - särskilt i ett längre perspektiv. Det är därför nödvändigt med en betydande ökning av företagsbildningen inom industrisektorn. Otvivelaktigt är åtgärder av den typ som förordas av utredningsmajoriteten för att stimulera etablering och utveckling av företag mycket betydelsefulla och mer kan säkerligen göras på detta område. Samtidigt står det klart att sådana insatser aldrig kan ersätta ett allmänt gott företagsklimat. Vi kan inte utan väsentliga förbättringar av såväl de ekonomiska incitamenten som villkoren i övrigt för företagandet få till stånd en tillräckligt omfattande nyetablering.

Statliga företag

Samhällets ägarinflytande över de statliga företagen skall enligt utredningens majoritet användas för att uppnå sysselsättninspolitiska eller andra samhällsekonomiskt motiverade mål, som sträcker sig utöver vad som annars skulle vara möjligt att nå eller som annars skulle kräva mer kostsamma åtgärder från samhällets sida. Det statliga företagen skall således, med utredningsmajoritetens egen terminologi, vara ett instrument för aktiva industripolitiska initiativ. Jag delar inte majoritetens uppfattning beträffande de statliga företagen. Den syn på det statliga företagandet, som framkommer i statsföretagsutredningens betänkande, överensstämmer bättre med min egen uppfattning. Den utredningen menar sålunda att Statsföretags ansvarsområde principiellt bör begränsas till sådan verksamhet som är företagsekonomiskt försvarbar. När det gäller sådan verksamhet som inte kan motiveras från företagsekonomiska utgångspunkter. men som på grundval av samhällsekonomiska

586 Reservationer

överväganden anses önskvärd, skall det ankomma på statsmakterna att fatta beslut härom och att anvisa de erforderliga resurserna. I den mån Statsföretag eller något annat Företag engageras För insatser av detta slag skall således ersättning utgå från staten. Härigenom uppnås en klar roll- och ansvarsfördelning mellan statsmakterna och Statsföretag. Mot denna bakgrund understryks att det är nödvändigt att “StatsFöretags och dess styrelses suveränitet och integritet inom det Företagsekonomiska ansvarsområdet respekteras av statsmakterna och andra berörda. Statsföretag skall alltså inte kunna utsättas För politisk direktstyrning och inte heller utnyttjas som instrument för samhällsekonomiskt motiverade åtgärder på andra villkor än som gäller För övriga Företag.

Åtgärder Er att kontrollera nedläggningar och större inskränkningar i driften

Nedläggningar av Företag och verksamheter liksom större driftsinskränkningar utgör ett ofrånkomligt led i strukturella Förändringar av näringslivet. I samband härmed utsätts enskilda personer, Företag, kommuner och ibland hela regioner För mer eller mindre svåra påfrestningar. För att så långt som mildra de negativa konsekvenserna av strukturförändringarna är möjligt det naturligt att samhället på skilda sätt söker påverka processen. Fram till slutet av 1960-talet syftade samhällets åtgärder i huvudsak till att främja strukturomdaningen. Tyngdpunkten låg på att genom arbetsmarknadspolitiska medel underlätta omställningen För de anställda. Under senare år har en märkbar attitydförändring inträtt. Ett successivt alltmer uttalat mostånd mot rörlighet och Förändringar har vuxit fram. Den sjunkande aktivitetsnivån inom industrin under senare delen av 1970-talet har försvårat gneomforandet av nödvändiga strukturförändringar. De rörlighetsstimulerande åtgärderna har kommit att spela en allt mindre roll. Politiken har i stället inriktats på att dels upprätthålla en så hög och jämn sysselsättning och produktion som möjligt inom de enskilda Företagen, dels Förlänga omställningsperioden i samband med oundvikliga nedläggningar och driftsinskränkningar. En mängd lagar och en omfattande Flora av statliga stöd med sådant syfte har tillkommit. Vid sidan härav har trycket på Företagen från de anställda, staten och massmedia att ta större sociala hänsyn ökat. Sett ur den enskilde personens synvinkel har den förda politiken säkerligen

framstått som positiv. Det är också möjligt att de totala kostnaderna för

samhället i ett kortare perspektiv kunnat hållas nere med denna politik. Man får emellertid inte glömma, att den aktuella lagstiftningen i väsentliga avseenden har inneburit, att Företagens flexibilitet och Förmåga att anpassa sig till Förändringar har minskat. Med den förda stödpolitiken följer också risker för att konkurrensen snedvrids på ett olyckligt sätt, och att resurser undandras från mer expansiva och lönsamma områden. Den långsammare omställningstakt som eftersträvats har därmed bidragit till att förstärka stagnationstendenserna. Jag delar därför inte majoritetens uppfattning att samhället behöver Förstärka sina styr- och kontrollmöjligheter när det gäller driftsinskränkningar och nedläggningar. Detta skulle enbart medföra att ytterligare tröghetsmo-

Reservationer S87

ment skulle byggas in i systemet och försvåra den nödvändiga strukturanpassningen. Vad som är viktigt när det gäller att minimera kostnaderna och problemen i samband med strukturomvandlingen är för det första att den ekonomiska politiken och strävandena hos arbetsmarknadsparterna inriktas på att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen så att en så stor del av den existerande industrin som möjligt vid varje tidpunkt är konkurrenskraftig på världsmarknaden. Härigenom kan utslagningen av företag hållas nere. För det andra gäller det att på nytt få igång en expansion inom de branscher, produktområden och företag som har de bästa förutsättnignarna. i en ekonomi med expanderande sektorer är det möjligt att hålla en högre omställningstakt. För att åstadkomma en sådan expansion är det återigen en generell ekonomisk politik som medger en tillfredsställande lönsamhet i företagen i kombination med en rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitik som är den mest effektiva.

Finansieringen av den ojfent/iga sektorns utbyggnad Frågan om finansieringen av den offentliga sektorns utbyggnad finner jag i allt väsentlig vara en fråga för politiska avgöranden som jag inte har anledning att närmare behandla. Jag vill endast göra två påpekanden i detta sammanhang. Den beräkning av de finansiella konsekvenserna av olika fördelning av en sysselsättningsökning som behandlas i avsnitt 7.3 och som sammanfattas i tabell 7.2 visar enligt min mening klart på nödvändigheten att söka förlägga en så stor del som möjligt av den erforderliga sysselsättningsökningen till den privata sektorn och i motsvarande mån begränsa tillväxten av sysselsättningen inom den offentliga. Utredningens material visar klan att ett riktmärke borde vara att minst hälften av ökningen måste komma till stånd inom den privat sektorn. Som jag angivit ovan anserjag en sådan utveckling möjlig om man väljer andra, mera generellt inriktade ekonomiska åtgärder än de majoriteten valt att föreslå. Utredningens huvudalternativ, d. v. s. det högsta alternativet, för utbyggnad av den offentliga sektorn med en sysselsättningsökning i storleksordningen 50 000 per år beräknas av utredningen i avsnitt 7.6.2 förutsätta ökade intäkter i storleksordning 75 öre i årlig kommunalskatteökning eller 0,75 96 i årlig ökning av arbetsgivaravgifter eller 0,9 % i årlig momshöjning. Talen är ytterst överslagsmässigt beräknade. Till skillnad från majoriteten anser jag emellertid inte att dessa tal visar på förslagens genomförbarhet utan tvärtom på att dessa skatte- och/ eller avgiftshöjningar inte är genomförbara. Enligt min mening erfordras i stället ett minskat tryck i form av skatter och arbetsgivaravgifter för att återställa förutsättningarna för den expansion inom industrin och annan produktion som är nödvändig för att få till stånd den erforderliga tillväxten av sysselsättningsmöjligheterna.

Utbildnings/Rigor

Utredningen konstaterar att sysselsättningspolitiken och utbildningspolitiken har många beröringspunkter. Jag kan instämma i detta påstående liksom i huvuddelen av de framförda Synpunkterna och förslagen, men måste ändå reservera mig på några punkter och göra vissa påpekanden.

588 Reservationer SOU l979z24

Utredningen förklarar den höga ungdomsarbetslösheten bl. a. med den djupa och långvariga lågkonjunkturen och brister i utbildningssystemet. Man kan emellertid inte bortse från en rad strukturella orsaker som går igen i de flesta industrisamhällen och som inte nämnvärt sammanhänger med konjunkturerna. Redan det förhållandet att utbildningen i industriländerna kraftigt byggts ut under efterkrigstiden har i sig medfört att de traditionella ingångsjobben för oskolad ungdom blivit allt svårare att bemanna vilket i sin tur framtvingat rationalisering och omläggningar av produktionens organisation och metoder. Ett annat strukturellt fenomen av betydelse här är att även den minst utbildade arbetskraften genom löneutjämningen blivit en allt dyrbarare produktionsfaktor vilket i sin tur ytterligare påskyndat rationaliseringen och borttagandet av de enklaste jobben. En tredje stukturell orsak är att de unga även om de lämnar skolan tidigare än avsett många gånger fått en bättre utbildning än tidigare generationer. Detta medför bl. a. att de ställer krav på att få intressanta och utvecklande arbetsuppgifter. Ungdomarna avstår därför många gånger från arbetsuppgifter som de finner ointressanta eller alltför besvärliga. Detta förstärker i sin tur företagens benägenhet att rationalisera bort denna typ av arbete. Det är mot denna bakgrund enligt min mening felaktigt att som utredningen föreslår försöka återskapa en arbetsmarknad för ungdomar som inte är intresserade att fortsätta sin utbildning efter den obligatoriska grundskolans slut. Det kan på goda grunder ifrågasättas om man bör eftersträva att 16-åringar som saknar varje yrkesutbildning erbjuds reguljärt arbete med fast anställning. Utredningen konstaterar själv att det är de konutbildade som har de största svårigheterna på arbetsmarknaden. Det måste därför vara fel att så stora grupper ungdomar som f. n. inte fortsätter efter grundskolan. De största ansträngningarna måste inriktas på att finna andra vägar än de traditionella som kan intressera dessa ungdomsgrupper att ändå fortsätta i riktning mot något yrkes- eller studiemål. Utredningen understryker Vuxenutbildningens och arbetsmarknadsutbildningens betydelse när det gäller att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för stora grupper som idag står utanför. Utan att bestrida detta vill jag ändå understryka att man vid en eventuellt fortsatt expansion av dessa utbildningsfonner måste ta stor hänsyn till företagens behov liksom till deras begränsade möjligheter att låta medarbetare vara borta för studier av olika

slag. Också beträffande den återkommande utbildningen måste stor hänsyn

tas till företagens svårigheter både att ha medarbetare frånvarande for studier och att ge dem nya uppgifter allteftersom de förkovrar sig. Utredningen talar om vikten av fortbildning och vidareutbildning och betonar värdet av en allmän höjning av utbildningsnivån för företagens medarbetare. Detta är självfallet riktigt och utgör grunden för företagens mycket stora satsningar på intern utbildning. Jag finner emellertid utredningens ambitioner att företagsutbildningen skall inorndas under allmänna utbildningspolitiska strävanden till förmån för de kortutbildade oacceptabla. Företagens interna utbildning måste utgå från produktionens behov och

Reservationer 589

från vad medarbetarna behöver i sina nuvarande och i kommande arbetsuppgifter. Jag delar utredningens bedömning att den kunskapsintensiva industrin kommer att spela en allt större roll för våra möjligheter att hävda oss på exportmarknaderna och härmed också för våra möjligheter att behålla och öka vårt välstånd. Utredningen framhåller emellertid inte tillräckligt den uppenbara slutsatsen av detta konstaterande nämligen att en förutsättning för denna utveckling är en satsning på såväl kvantitet som framför allt kvalitet i den tekniska och naturvetenskapliga utbildningen och forskningen. Jag kan inte tillstyrka att i huvudsak endast arbetsplatser med kollektivavtal skall få kommma i fråga vid utplacering av elever. Detta är i stor utsträckning en fråga om var ansvaret för och tillsynen av en flexibel studiegång som innehåller perioder i arbetslivet skall ligga. Jag anser att skolmyndigheterna bör ha ansvaret för elever som tillfälligt placeras i arbete, praktik eller inbyggd utbildning. Genom de av majoriteten förordade formella villkoren skulle huvuddelen av de mindre arbetsplatserna ej kunna komma i fråga för sådana åtgärder trots att dessa i många fall har de bästa förutsättningarna för denna verksamhet. Utredningen anser att all gymnasieutbildning - även yrkesutbildning förlagd till företag - skall ha det reguljära skolväsendet som huvudman. Enligt utredningens mening skall då också lärlingsutbildningen inordnas i gymnasieskolan. Företagen skall ersättas för sina kostnader. Så långt kan jag dela utredningens förslag. Däremot finner jag det anmärkningsvärt att utredningen trots detta anlägger en utomordentligt restriktiv syn på i vilken utsträckning skolan skall få utnyttja dessa instrument. Lärlingsutbildningen måste kunna ifrågakomma även som reguljära alternativ för många elever och inte bara när inga andra alternativ står till buds. Jag anser det också vara olämpligt att eftersträva att utbildning som förläggs utanför skolorna under alla omständigheter skall ha samma bredd som den enbart skolförlagda utbildningen. Sysselsättningsutredningen föreslår att utredningen om företagsutbildning skall få i uppdrag att utforma förslag till någon sons investeringsfonder att användas i samband med den företagsinterna utbildningen. Jag har svårt attt ta ställning i principfrågan utan ytterligare utredning. Den nya utredningens uppdrag bör därför vara förutsättningslöst och inte begränsas till att precisera ett förslag av denna art. Utredningen framhåller att låginkomsttagarna bör ges förbättrade möjligheter att genomgå arbetsmarkndasutbildning även om något konkret förslag till åtgärder för dagen ej framläggs. Enligt min mening strider emellertid utredningens resonemang mot arbetsmarknadsutbildningens syften. Det kan inte vara AMUzs uppgift att fungera som fördelningspolitiskt medel, eftersom en sådan utformning riskerar att försvaga den arbetsmarknadspolitiska uppgiften. Utredningen har i andra sammanhang varnat för att ge ett och samma medel alltför många olika uppgifter. Jag anser även utredningens ambitioner att utvidga bristyrkesutbildningen något äventyrliga. Hänsyn måste också tas till de svårigheter som kan uppstå för företag vars anställda lämnar verksamheten för bristyrkesutbildningen i fråga. Försiktighet är därför av nöden. Liksom hittills måste dock na-

590 Reservationer

bristyrkesutbildningen kunna användas där detta är motiverat men turligtvis endast för klara bristområden. Även beträffande utredningens förslag att införa återkommande utbildningsmodeller i arbetsmarknadsutbildningen måste jag ställa mig mycket tveksam. Arbetsmarknadsutbildningen skulle härigenom få helt annan karaktär och syftning än för närvarande om nämligen arbetsmarknadsprövningen bara görs vid den första etappen. Däremot anser jag det konstruktivt om man vid slutet av en kanske kortare arbetsmarknadsutbildning, som leder till det avsedda målet att ge vederbörande förnyat fäste på arbetsmarknaden, diskuterar och om möjligt också upprättar en plan för återkommande utbildning där individen själv eller med hjälp av vuxenutbildningen och möjligen också företagsutbildningen så småningom fortsätter sina studier. Om emellertid ny arbetslöshet inte föreligger inför varje fortsatt etapp måste det ankomma på andra utbildningssystem och också andra former för finansiering av studierna att förverkliga ambitionerna. Beträffande samverkan skola - arbetsliv utförs det huvudsakliga arbetet på den lokala nivån, dels direkt i skolor och företag, dels via SSA-råden. I några fall har det ansetts befogat att inrätta också regionala SSA-råd. Denna åtgärd kan vara rimlig främst i storstadsområdena där de olika skoldistrikten och deras tänkbara arbetsmarknader inte är klan geografiskt avgränsade. Utredningens förslag att inrätta regionala råd i hela landet finner jag emellertid omotiverat. F. n. pågår dels en officiell försöksverksamhet med regionala SSA-råd i några län dels inofficiell frivilliga försök med regionala råd även i några andra län. Erfarenheterna från dessa försök är icke övertygande. Jag anser därför att regionala SSA-råd endast skall övervägas i de fall kalra indikationer föreligger att ett regionalt råd skulle kunna underlätta verksamheten. Antalet skoldistrikt inom varje län är så pass bemellan de olika lokala SSA-råden i länen gränsat att enkla direkta kontakter utan större svårigheter bör kunna upprättas. att ge länsarbetsnämnderna särskilda rät- Jag kan inte biträda förslaget tigheter att tillämpa främjandelagen för praktikplatsanskaffning. Enligt min mening bör i stället skolstyrelserna ges klarare uttalade rättigheter och möjligheter att avtala med företag om affärsmässiga köp av såväl praktikplatser som utbildningsplatser av olika slag i företag.

Regionalpolitik Enligt min mening föreligger en betydande diskrepans mellan de mycket ambitiösa mål för regionalpolitiken som majoriteten uttalar sig för och de förutsättningar för regionalpolitiken som anges föreligga. Det sägs sålunda att de största sysselsättningsökningama måste ske i de sysselsättningssvaga delarna av landet för att man skall nåen regional utjämning av sysselsättningen med i stort sett oförändrad befolkning i landets olika delar. Samhället måste även kunna långsiktigt motverka de lokala problem som kan uppstå till följd av strukturella förändringar inom industrin. Mot detta skall ställas utredningens konstaterande att förutsättningarna för regionalpoltitiken på fiera punkter försämrats i negativ riktning bl. a. på grund av ogynnsam sysselsättningsutveckling inom industrin och svag tillväxt i ekonomin.

Reservationer 591

Jag vill starkt ifrågasätta om man även med en omfattande arsenal av regionalpolitiska medel tillsammans med vissa företagsinriktade insatser på det näringspolitiska området kan komma i närheten av de mål som ställs upp. En av de grundläggande förutsättingarna för att regionalpolitiska satsningar på näringslivet skall ge påtagliga resultat är nämligen att industrin har en sysselsättningsmässigt expansiv utveckling markerad av betydande investeringar i nya anläggningar och produkter. Endast i ett sådant läge aktualiseras omflyttning av industriell kapacitet och sysselsättning samtidigt som utbyggnadstakten ökar hos företag även i de mera avsides belägna delarna av landet. Enligt min mening är därför en ekonomisk politik som ger allmän stimulans åt näringslivet av större betydelse för en regional utjämning av sysselsättning än en förstärkning av de selektiva stödåtgärderna. Jag ställer mig också tveksam till att de närinspolitiska insatserna i så hög grad skall styras av regionalpolitiska hänsyn. Utvecklingsfonderna bör sålunda primärt arbeta för att i länen allmänt främja utvecklingen av mindre och medelstora företag och inte främst vara ett komplement till det regionalpolitiska stödet. Statliga utvecklingsinsatser i projekt med högt risktagande bör också ges bästa möjliga yttre betingelser även om det skulle innebära att lokaliseringen inte tillgodoser strikt regionalpolitiska önskemål. Utredningen har en relativt utförlig behandling av den privata serviceoch tjänstesektorn som utmynnar i krav på ytterligare styrmedel i syfte att avlänka sysselsättningsökningen inom denna sektor från Stockholmsregionen. Jag ställer mig avvisande till sådana åtgärder av flera skäl. En betydande del av serviceverksamheten tillgodoser regionala behov vilket gör att en flyttning ter sig direkt olämplig. Vad gäller service- och tjänsteföretag med riksomfattande verksamhet finns starka rationella skäl från arbetssynpunkt för en lokalisering helt eller delvis till Stockholm bl. a. de nära kontakterna med centrala verk, institutioner och organisationer. Framför allt innebär emellertid lokaliseringen av service- och tjänstesektorn till landets dominerande kommunikationscentrum stora fördelar för de myndigheter, företag och enskilda personer som tar företagens tjänster i anspråk. En utspridning av verksamheterna till ett antal orter runt om i landet skulle innebära stora försämringar och extra kostnader för konsumenterna. Varken från Företagsekonomiska eller från samhällsekonomiska synpunkter framstår därför en sådan utspridning vara en acceptabel lösning. En särskild avgift på serviceföretag i Stockholmsregionen kommer sannolikt att i mycket ringa grad påverka företagens lokalisering utan får karaktär av en icke konkurrensneutral beskattning.

F /jøtrningsbidrag

Jag kan inte biträda förslaget att nu vidga rätten till flyttingsbidrag för icke arbetslösa. De nuvarande bestämmelserna utarbetades som ett försök att nå balans mellan å ena sidan intresset att möjliggöra för de mest lättrörliga att flytta och å andra sidan företagens intresse att ej mista nyckelarbetskraft. Man måste först avvakta den utvärdering AMS skall göra hösten 1979 innan några förändringar kan övervägas.

5.9.2 Reservationer

Personalplanering Majoriteten framhåller beträffande personalpolitiken att den inte kan diskuteras skilt från produktionens mål, organisation och tekniska förutsättdelar av industrin bestäms förutsättningarna också av att man ningar. ”Inom befinner på en internationell marknad, där teksig i en konkurrenssituation nik och produktionsorganisation måste anpassas efter en internationell utveckling. Detta resonemang är synnerligen betydelsefullt men majoriteten bortser tyvärr från det när den utvecklar sina synpunkter på personalplanering. Ett företags personalplanering kan nämligen inte frikopplas från dess affärsmässiga planering. Det är i stället denna som avgör hur omfattande en meningsfull personalplanering kan vara. De viktigaste utgångspunkterna av företagets situation är marknad och för den affärsmässiga bedömningen orderbeläggning, ekonomi/likviditet samt produktion/ investeförsäljning, ringar. Företaget måste kunna anpassa sig - ibland mycket snabbt - till ändrade förutsättningar inom vart och ett av dessa områden. Det är därför inte så enkelt som majoriteten utgår ifrån att göra en personalplanering för olika alternativa utvecklingar. Personalplanering skall för övrigt främst syfta till framförhållning och flexibilitet. I större företag har man en systematiserad och dokumenterad verksamsom konkretiseras i ettåriga budgetar. För att möjliggöra en hetsplanering, anpassning till ändrade förutsättingar måste företagen dock kontinuerligt följa upp budgeten och vara beredda till budgetrevideringar. De flesta större företag har också någon form av övergripande prognos med mellan tre och fem års sikt. Prognosernas konkretiseringsgrad är givetvis störst i det kortare perspektivet. Möjligheterna och behovet att planera på handeln, längre sikt varierar också mellan olika branscher (jämför exempelvis byggnadsverksamhet och tung Verkstadsindustri). I större företag görs också ofta ettåriga personalbudgetar som är en konsekvens av den ekonomiska budgeten och görs senare än denna. Vissa företag gör också längre personalprognoser, som i regel endast är antalsmässiga.

Inte ens rutiner här schematiskt be-

sådana större företag, vars allmänna kan utarbeta alternativa personaplaner med hänsynstagande till olika skrivits, svårförutsedda i olika avseenden som skulle bli särskilt meförändringar ningsfulla som underlag för en samhällelig sysselsättningsplanering. I mindre företag är personalplanering över huvud inte något avgränsbart område. Det är i stället en självklar men ej formaliserad del av företagsledarens uppgifter. Ett mindre företag kan möjligen ha en bemmaningsplan för olika eventualiteter. Majoriteten förefaller men inte någon personalplan emellertid helt ha bortsett från de mindre företagen. Dessa varken kan eller bör ha personaplanering av formell natur. Jag kan mot denna bakgrund inte instämma i utredningens resonemang om behovet av utbyggd personalplanering i företagen.

Reservationer

Rekryteringspoliliken

Jag vänder mig starkt mot det slagord utredningen redan i tidigare betänkande präglat om att arbetsmarknadspolitiken skall in i företagen. Detta slagord leder utredningen till att tillämpa ett utpräglat dirigistiskt synsätt som jag ej kan dela, bl.a. därför att det inte är ägnat att åstadkomma bättre villkor for dem man vill hjälpa. Jag kan heller inte dela utredningens forespråkande av vidgade uppgifter för anpassningsgrupperna. Man måste göra klart för sig att företagens uppgift är att arbeta for konsumenterna. att producera de varor och tjänster som efterfrågas och till kostnader som möjliggör avsättning av produkterna. För detta användes olika resurser, däribland arbetskraft. Företagens rekryteringspolitik är därför inte något uttryck for en ovillig inställning till eller illvilja mot vissa grupper. Det finns således inte något skäl att påverka rekryteringspolitiken vare sig med olika tvångsregler eller med moraliserande resonemang. Påståendet att arbetsgivarna inte efterfrågar andra än friska unga män är inte underbyggt och är inte en korrekt beskrivning av verkligheten. En annan sak är att arbetsuppgifterna i många företag ställer sådana krav att inte alla arbetssökande kan komma i fråga for dem och att det i tider av ökad tillgång på arbetssökande är lättare att finna arbetskraft som motsvarar dessa krav. Jag kan instämma med utredningen i att den av alla parter omfattade principen om internrekryteirng i syfte att värna om den kompetens som finns i företaget och om de redan anställdas intressen även kan få till följd ökade svårigheter för dem som inte har arbete. Detta är ju en allmän konsekvens av den starkare bindningen till arbetsplatsen som kommit till stånd under senare år och som forstärkts genom införandet av lagen om anställningsskydd.

F rämjandelagen

Främjandelagen och nu gällande regler for bidrag vid anställning av betingat arbetsföra har i stort sett endast fungerat under en osedvanligt lång och svår lågkonjunktur, då möjligheterna att överhuvudtaget nyanställa varit ytterst begränsade. Att mot denna bakgrund bedöma effekterna av nuvarande regler är givetvis vanskligt. Jag kan därför inte, såsom majoriteten, döma ut det hittillsvarande systemet. Erfarenheterna talar inte heller för att man genom lagstiftning kan lösa dessa problem, vilket visas av förhållandena inom den offentliga sektorn. Trots att politikerna länge krävt bättre anställningsmöjligheter for äldre och handikappade, trots att de helt disponerar över rekryteringspolitiken inom denna sektor och trots att denna ej är underkastad sammas lönsamhetskrav som gäller for den privata sektorn, har den offentliga sektorn anställt en förhållandevis betydligt mindre andel av de handikappade än det enskilda näringslivet. Trots de tvivelaktiga erfarenheterna av lagstiftningens möjligheter föreslår majoriteten två utvidgningar av främjandelagen som jag inte kan ansluta mig till. Jag har ovan avvisat förslaget till tillägg om praktikplatser. Det andra tillägget - skyldighet att överlägga om åtgärder för att åstadkomma

594 Reservationer SOL 1979:24

en personalrekrytering som är förenlig med det samlade arbetskraftsutbudets sammansättning - kan förefalla vara en ren truism eftersom all rekrytering som faktiskt kommer till stånd därigenom visar sig vara förenlig med det samlade arbetskraftsutbudets sammansättning. Enligt majoriteten skall emellertid detta tillägg ges den tolkningen att förmedlingen får juridiska möjligheter till tvångsåtgärder mot ett företag till förmån för vilken som helst grupp som förmedlingen lokalt eller för tillfället anser svårplacerad. Ett sådant ingrepp i företagens rekryteringsmöjligheter kan jag ej acceptera. Därtill kommer att en så vagt formulerad regel som grund för administrativt tvång ej kan godtagas från rättssäkerhetssynpunkt. mig således mot majoritetens förslag till utvidgningen av Jag reserverar främjandelagen.

Jämstä//dhersbidrager Utredningen visar att försöksverksamheten medjämställdshetsbidraget måste sägas ha misslyckats. Trots detta föreslår majoriteten att bidraget skall ökas kraftigt. Jag anser att bidrag som visat sig felkonstruerade skall avskaffas snarare än utbyggas. Inget sakligt argument har kunnat framföras till stöd för ett bibehållet bidrag.

Företagshälsovård

Ett exempel på majoritetens benägenhet att utan närmare överväganden göra uttalanden om frågor inom andra utredningars kompetensområde är uppmaningen till företagshälsovårdsutredningen att ge förslag om på vilket sätt samhället skall ha inflytande över företagshälsovårdens inriktning när det gäller utslagning och anställning av arbetshandikappade. Jag kan inte dela ståndpunkten att företagshälsovården i ökad utsträckning skall styras av någon myndighet i stället for av arbetsmarknadens parter gemensamt.

Arbersmarknadsverkets personalbehov Majoriteten tycks ta för givet att arbetsförmedlingens uppgifter i framtiden kommer att vara minst lika omfattande som för närvarande. Även om förmedlingen uppenbarligen även framgent kommer att ha synnerligen viktiga uppgifter är det dock enligt min mening inte rimligt att på detta sätt beräkna det framtida behovet av förmedlingsservice utifrân de senaste årens exceptionellt besvärliga arbetsmarknadsläge, som inneburit nya och utvidgade uppgifter för arbetsförmedlingen. Förmedlingens resurser bör i stället dimensioneras med tanke på ett mera normalt läge. Jag vill härtill påpeka. att en framgångsrik sysselsättingspolitik bör leda till ett successivt avvecklande av flera av de arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder som nu administreras av förmedlingen och tar en betydande del av personalens tid i anspråk. En ytterligare omständighet som majoriteten ej tillräckligt beaktat är utbyggnaden av ADB i platsförmedlingen och övriga tekniska resurser. Det är orimligt att tänka sig att dessa tekniska förbättringar här -till skillnad från all annan känd verksamhet - inte skulle medföra någon produktivitetsförbättring som frigör resurser.

Reservationer 595

Majoritetens långtgående förslag till utökning av förmedlingspersonalen bygger främst på en för fyra år sedan genomförd försöksverksamhet i Eskilstuna med utökad arbetsförmedling för långtidsarbetslösa. Jag vill inte ifrågasätta att denna kategori kan kräva betydande förmedlingsinsatser. Däremot kanjag, till skillnad från majoriteten, inte utgå från att alla arbetslösa. således inte bara långtidsarbetslösa, kräver lika omfattande insatser. Majoriteten har sålunda enligt min uppfattning räknat fram behovet av förmedlingspersonal på ett märkligt sätt och med oklara förutsättningar. Man kan enligt min mening heller inte utifrån ett lokalt, begränsat experiment som berört ett fåtal förmedlare räkna upp detta experiment med en enkel reguladetrimetod till att motivera en fördubbling av hela arbetsmarknadsverket. Jag delar helt utredningens åsikt att det i fortsättningen kommmer att krävas en mycket hårdare prioritering av arbetsuppgifterna inom förmedlingen. Det egentliga platsförmedlandet bör därvid sättas i förgrunden. Detta är nödvändigt för att arbetsförmedlingen på ett meningsfullt sätt skall kunna hantera de lediga platser som arbetsgivarna åläggs att anmäla till förmedlingen i och med att allmän platsanmälan successivt utvidgas till att gälla hela landet. Införandet av ADB i arbetsförmedlingen skapar förutsättningar för att en prioritering av den platsförmedlande verksamheten skall få avsedd effekt. Mot bakgrund av vad jag här anfört och med hänsyn till att förmedlingen under senare år tillförts betydande personaförstärkningar kan jag inte dela majoritetens bedömning av arbetsförmedlingens framtida personalbehov. En mera realistisk bedömning måste vidare enligt min mening anstå tills pågående förändringar av teknik och organisation genomförts. Därvid bör även prövas hur nuvarande resurser utnyttjas. Betydelsen av framkomna uppgifter om frånvaron inom förmedlingen måste också beaktas.

Allmän platsanmälan

Jag delar inte majoritetens åsikt att den hittillsvarande försöksverksamheten med allmän platsanmälan visat att lagen haft avsedd verkan. Avsikten med lagen kan nämligen inte endast vara att öka antalet anmälda platser utan måste vara att bidra till en för alla intressenter bättre fungerande platsförmedling. Jag motsätter mig emellertid ej förslaget om utvidgning av lagens tillämpningsområde i takt med införande av ADBi platsförmedlingen eftersom en sådan vidgning enligt en utvärdering inom AMS tills vidare bedömts vara en förutsättning för de ADB-rutiner som nu skall provas. Liksom AMS menar jag emellertid att effekterna av lagen för företag, arbetssökande och förmedling även fortsättningsvis noggrant måste följas. Skulle det framledes visa sig att allmän platsanmälan inte bidrar till en mera effektiv platsförmedling bör denna för företagen i viss mån betungande skyldighet slopas.

596 R eservarioner

K önskvorering Könskvotering föreslås i en rad sammanhang på så sätt att som villkor för olika åtgärder skall uppställas att minst 40 % av de nyanställda, kursdeltagarna etc. skall vara män och minst 40 % kvinnor. Ibland uttrycks villkoret i stället så att minst 40 % skall tillhöra underrepresenterat kön. Jag kan inte biträda dessa förslag som dels innebär en olycklig och ofta orealistisk låsning, dels baseras på en definition av jämställdhet som jag inte delar. Villkoren utgår nämligen från att en jämn fördelning av män och kvinnor i alla yrken och på alla arbetsplatser är något i sig eftersträvansvärt och att avvikelser endast beror på Fördomar och andra ofullkomligheter. Jag anser att sådana skillnader som nu finns till viss del beror på människornas olika önskemål och värderingar och attjämställdhet i stället måste innebära att män och kvinnor ges lika möjligheter att göra sig gällande på arbetsmarknaden. Min inställning delas också av allmänheten enligt en nyligen genomförd SIFO-undersökning, enligt vilken en överväldigande majoritet (87 %)föredrar“lika möjligheter” framför“enjämn fördelning” (7 %) som definition av jämställdhet.

invandringen Majoriteten beskriver effekterna av den finska invandringen till Sverige som ytters negativa för både Finland och Sverige. Jag kan inte dela denna uppfattning. Finland har under efterkrigstiden tidvis haft stora arbetslöshetsproblem till följd av strukturförändringar samtidigt som Sverige under samma tid led av en nästan kronisk brist på arbetskraft. För den ekonomiska och sociala och f. ö. även kulturella utvecklingen i Sverige har de finska invandrarna betytt ett värdefullt tillskott. Det måste vidare vara ett värde för individerna att ha tillgång till en fri arbetsmarknad som omfattar hela Norden. Jag vill också understryka att den finska invandringen, som hade mycket stor omfattning i slutet på 1960-talet, sedan början av 1970-talet haft måttlig omfattning och vissa år t. o. m. varit mindre än återutvandringen till Finland. Jag delar inte uppfattningen att den måttliga finska invandringen utgör något väsentligt problem för den svenska arbetsmarknaden. Vissa problem som stod i förgrunden i början av 1970-talet, t. ex. förekomsten av s. k. privat rekrytering, har kunnat bemästras genom det avtal om arbetskraftsrörelserna som 1973 träffades mellan myndigheterna och arbetsmarknadsparterna i de båda länderna. Efter mycket långvariga och intensiva förhandlingar konstaterades från alla håll - inte minst från den dåvarande svenska regeringen - att en längre gående reglering skulle strida mot 1954 år konvention om den fria nordisk arbetsmarknaden. Man var bl. a. överens om att varje form av arbetsförmedlingstvång stred mot 1954 års konvention. Avtalet syftade i stället till att förmå både arbetstagarna och arbetsgivarna att frivilligt utnyttja arbetsförmedlinges tjänster. Den nämnd med företrädare för de två regeringarna samt landsorganisationerna och arbetsgivareföreningarna, som kontinuerligt behandlar frågor om avtalet, har sedan 1973 gjort vissa smärre kompletteringar men icke funnit någon mera genomgripande förändring vare sig nödvändig eller genomförbar inom ramen för 1954 års konvention.

Reservationer

De undersökningar som genomförts av bl. a. arbetsmarknadsmyndigheterna på initiativ av denna nämnd, tyder på att arbetsgivarna fullgör sina åligganden enligt 1973 års avtal. Ett kvarstående problem är dock att en så stor del av de finska invandrarna fortfarande inte får sin anställning hos svensk arbetsgivare genom finsk arbetsförmedling. Detta beror till stor del på att kontakterna mellan finsk och svensk Förmedling och mellan denna och svensk arbetsgivare av olika skäl ofta drar ut på tiden. Många arbetssökande tröttnar på att vänta eller finner det rentav meningslöst att anlita finsk förmedling. Att detta är den primära orsaken till den låga andel arbetssökande, som enligt den finska statistiken (som dock är mycket bristfällig) får sin anställning i Sverige med hjälp av finsk förmedling vitsordas även från de finska förmedlingarna. Jag måste således reservera mig mot det av majoriteten föreslagna arbetsförmedlingstvånget för finska invandrare eftersom det är oförenligt med 1954 års konvention och i praktiken skulle rasera grunderna för den fria nordiska arbetsmarknaden. För min del finner jag i stället den rapport, som nyligen utarbetats på statssekreterarnivå och godtagits av de båda ländernas arbetsmarknadsministrar, utgöra en användbar grund för att inom ramen för 1954 års konvention effektivisera formedlingsarbetet så att kvarstående problem lättare kan bemästras. De av AMS på grundval av denna rapport utfärdade riktlinjerna för den svenska arbetsförmedlingen utgör den längts gående formalisering som med en extensiv tolkning kan anses förenlig med 1954 års konvention. Ytterligare åtgärder i denna riktning skulle äventyra 1973 års avtal, eftersom de sex parter som frivilligt ingått avtalet förutsatt en korrekt tillämpning av 1954 års konvention. Arbetsgivarna torde inte vara beredda att kvarstå vid sitt åtagande att fore anställning av finsk arbetskraft tillse att vederbörande haft “kontakt” med finsk eller svensk arbetsförmedling om detta av förmedlingarna utnyttjas i strid med 1954 års konvention (exempelvis genom att vägra finska arbetssökande anställning i Sverige). Majoriteten framkastar också tanken på en föreskrift, enligt vilken 75 % av den svenskundervisning som nu regleras genom lagen om rätt till ledighet och lön for invandrarundervisning skall vara avslutad innan det egentliga arbetet påbörjas och föreslår att den nyligen tillsatta utredningen för översyn av språkutbildningsfrågorna med förtur skall behandla detta förslag. Redan pedagogiska skäl och den i så fall nödvändiga totala förändringen av det nuvarande systemet, med över en lång tid utspridd undervisning, gör detta förslag tvivelaktigt. Förslaget synes emellertid därtill förutsätta att undervisningen icke blott frikopplas från såväl ledighet som lön utan också görs obligatorisk för finska medborgare (och andra invandrare?) Det skulle innebära en ny form av arbetstillstånd baserat på antingen kunskapstest eller på bevis på genomgången undervisning. En sådan reglering är uppenbart oförenlig med 1954 års konvention, som föreskriver likabehandling och uttryckligen förbjuder bestämmelser som kan försätta medborgare från annat nordiskt land i en sämre situation på arbetsmarknaden än landets egna medborgare.

598 Reservationer

De facklig organisationerna m. m.

framhåller i åtskilliga sammanhang den stora, för att inte säga Utredningen (ibland inkluderande aravgörande betydelse de fackliga organisationernas har för att planering och andra åtgärder skall betsgivarsidans) engagemang få en sakligt riktig utformning. Jag kan instämma i att partssynpunkterna att utredningen överofta måste anses vara av stort värde, men anser likväl skattar detta. således inte något generellt behov att öka orga- Jag finner över de myndighetsbeslut som behandlas av utnisationernas inflytande och vill betona att intresset av information och hänsynstagande redningen intressen. Av till partssynpunkter måste vägas mot andra allmänpolitiska med ett stort antal andra ledamöter det vara sådana skäl anser jag i likhet av utredningen att föreslå en ändrad sammansättning av länsstyrelfelaktigt serna. har emellertid också gjort långtgående uttalanden om be- Utredningen hovet av ökat medbestämmande for de anställda och deras organisationer och om olika Den uttalari detta i företagen, vägar att uppnå detta resultat. sammanhang också att samhällsorganen skall eftersträva att i sina kontakter med enskilda företag inbegripa även representanter för de anställda. Jag kan inte finna det att utredningen intar denna ståndpunkt, dels rimligt med hänsyn till att frågan ligger ganska ñärran från utredningsuppdraget, dels och framför allt med hänsyn till att frågan om utformningen och omav medbestämmandet i företagen efter MBL:s antagande är en fattningen förhandlingsfråga mellan arbetsmarknadens parter. Särskilt förkastligt synes det vara att en utredningen mitt under pågående förhandlingar om mig ett medbestämmandeavtal gör uttalanden av denna typ.

Distrikrsarbetsnämnder

föreslås av majoriteten bli utökade till antalet, Distriktsarbetsnämnderna fackliga representanter. Jag finner inte bl. a. för att öka antalet deltagande anfört skäl för att på nytt förändra den distriktsatt majoriteten godtagbara och nu permanentas med arbetsnämndsorganisation som just utvärderats delvis ändrade uppgifter.

Finansiering

Till skillnad från majoriteten är jag inte beredd att förorda att arbetsmarknadspolitiken finansieras genom en särskild arbetsgivaravgift. Jag anser inte för denna ståndpunkt. Mot att utredningen presterat övertygande argument den talar starkt de problem med företagens kostnadsutveckling jag ovan berört.

2. Reservation av Rune Carlsson och Sune Eriksson

I avsnitt l2.3.2.3 har utredningen behandlat frågan om sammansättningen av styrelserna för länsstyrelse och utvecklingsfond. Den mera ambitiösa insats från länsnivå som utsysselsättningspolitiska har föreslagit kan i och för sig utgöra motiv till förnyad prövning redningen

sou 1979:24 Reservationer 599

av de nämnda länsorganens sammansättning. En sådan omprövning måste dock grundas på en bedömning utifrån organens samtliga uppgifter. Enligt vår mening borde därför utredningen avstått från att framlägga förslag om länsorganens sammansättning.

3. Reservation av Arne Fransson (c), Börje Hörnlund (c) och Göte Pettersson (fp)

Företagens kapital/örsörjning En offensiv näringspolitik för att klarajobben inom industrin kräver kapital. Viktiga inslag är en bättre kapitalförsörjning från utvecklingsfonderna liksom inrättande av en fond för industriellt utvecklingsarbete. av Förverkligandet en femte AP-fond är en annan väg att förse näringslivet med kapital. Kapitalförstärkning inom Investeringsbanken kan också tänkas. Tillsammans kommer sådana insatser att fylla ett angeläget behov när det gäller att förse näringslivet och inte minst den mindre företagsamheten med riskvillligt och annat kapital. Mycket troligt är att ett kapitaltillskott på 2 000 miljoner årligen som utredningen stannat för är vad som erfordras de nämaste åren. Att nu föreslå ytterligare institutioner är dock inte det viktigaste. Snarare är det främst frågan om att förse redan prövade institutioner med ytterligare kapital och i vissa fall ytterligare befogenheter. Vi är på några punkter kritiska till den av utredningen föreslagna fonden för industriell förnyelse och tar därför avstånd från den delen av förslaget. Fondens konstruktion och funktionssätt är endast antytt i betänkandet. Dessa antydningar ger dock ett begrepp om att man önskar att fonden skall tillföras så stora belopp, att den kommer att bli en alltför dominerande finansiär av svenskt i framtiden. näringsliv Detta anser vi vara olyckligt. Menar man allvar med att redan nuvarande ägarkoncentration i svenskt är alltför stor och behöver motverkas, näringsliv skall man inte samtidigt föreslå åtgärder, som gör att ett nytt koncentrerat ägande skapas. Så stora kapitaltillskott, som de utredningen diskuterar måste, som vi inledningsvis framhållit, tillföras marknaden genom en rad av varandra oberoende kapitalmarknadsinstitutioner, av vilka vissa men inte nödvändigtvis alla kan vara nyinrättade fonder, gärna inom AP-systemets ram. Väsentligt är, att alla fristående kapitalmarknadsinstitutioner arbetar marknadsmässigt, dvs. bl. a. eftersträvar en godtagbar avkastning på satsat kapital. Uppgiften att genom olika ekonomiska insatser söka förena samhällsekonomiska och Företagsekonomiska mål, bör inte läggas på dem. Det är en uppgift, som ankommer på regering och riksdag och som dessa organ sedan länge gripit sig an. Inte heller på denna punkt tillgodser den föreslagna fonden därför våra krav. Den är konstruerad så, att den faller utanför ramen för den svenska marknadsekonomins sätt att fungera. Såvitt vi förstår kommer den kraftigt att förstärka koncentrationstendenserna i ekonomin. Det är olyckligt, eftersom det är viktigt att motverka i stället för att förstärka sådana tendenser. Därför anser vi, att utredningen borde ha föreslagit andra former för statens medverkan i näringslivets finansiering.

Reservationer

Skapa starka regionala tzrveck/ings/bnder

har redovisat vissa förslag i syfte att främja utvecklingen bland Utredningen tar sikte på bl a att stimulera den små och medelstora företag. Förslagen industriella och produktutvecklingsarbetet i dessa företag förnyelseprocessen samt att underlätta för företagen att finna avsättning för sina produkter Vi anser att det är absolut nödvändigt att stimupå exportmarknaderna. vidtas med inriktning på småföretagen. En kraftfull satsning lansåtgärder är nödvändig av såväl näringslivs- som regionalpolitiska skäl. Många nya arbetstillfällen kan skapas med en positiv småföretagspolitik. Beträffande fristående regionala utvecklingsbolag och fristående förslagen om särskilda statliga regionala handelshus ställer vi oss kritiska till den organisatoriska lösning som utredningen förordat. Enligt vår mening är det både angeläget och nödvändigt att i möjligaste mån undvika uppbyggnad av nya likartade med och näringspolitiska organ. Vi menar att dessa insatser bör samordnas kanaliseras via redan befintliga organ. Enligt vår mening bör insatserna

ske via de regionala utvecklingsfonderna. Utgångspunkten för vårt ställningstagande är den splittrade bild som det stödet till småföretagen uppvisar. Företagen har ofta svårigheter statliga att överblicka vilka stödformer som står till buds. De vet inte vart de ska vända sig med sina problem och det tar ofta lång tid att lotsa problemen genom olika myndigheter, kreditinstitut och organ. Behovet av att kunna som kan arbeta i nära och daglig kontakt repliera på en enda organisation, med företagen är därför stort. Ett viktigt steg i riktning mot en ökad samordning på regional och lokal nivå av olika näringspolitiska insatser togs i samband med riksdagens beslut av de regionala utvecklingsfonderna. Häri slutet av 1977 om inrättandet organisation för samhällets näigenom skapades i varje län en samlande ringspolitik. Fonderna har nu verkat i knappt ett år och de hittillsvarande erfarenheterna mycket positiva. Att nu bilda, som är, enligt vår bedömning, föreslår. helt nya organ på regional nivå för insatser i småutredningen företagen, är därför ett steg tillbaka och ägnat att öka den organisationssplittring som alla önskar undvika. utvecklingsbolag innebär enligt vår Utredningens förslag om regionala i stor utsträckning en dubblering av det arbete som utvecklingsmening fonderna redan i dag bedriver eller håller på att initiera. Redan idag söker och utvärderar fonderna utvecklingsprojekt. De medverkar till att “plantera De tillför rein projekten i s. k. projektforetag. projekten kompletterande surser och kompetens och slutligen medverkar de med linansieringsinsatser. till utredningsforslaget, är Det enda som fonderna inte gör, i förhållande att de inte går in med ägarkapital. använder bl. a. som argument för att Just ägarkapitalfrågan utredningen fonderna inte skall handha “utvecklingsbolagsverksamheten”. Man pekar på konkurrenssituation gentemot övriga företag inom utvecklingsfondernas Detta är enligt vår mening ett svagt argument. Utredningen tycks målgrupp. mena att fonderna därvid skulle “favorisera” egna projekt på bekostnad förankring som finns i av andra företag. Med den breda parlamentariska fondernas styrelser förefaller detta osannolikt. Tvärtom torde risken för ny orättvis behandling gentemot andra företag

Reservationer 601

öka ifall en från regionala utvecklingsfonden fristående organisation skall ansvara för “utvecklingsbolagsverksamheten. Vidare kan noteras att det redan i dag finns samhälleliga organ t. ex. lnvesteringsbanken som utan problem kan förena uppgiften att äga aktier i vissa företag med uppgiften att samtidigt låna ut kapital till en mycket bred målgrupp. Dessutom bör noteras att riksdagen redan tagit principiell ställning i frågan i samband med det senaste varvsindustribeslutet. Därvid beslöts att utvecklingsfonderna i Malmö resp. Göteborgs och Bohuslän skulle få resurser för att bilda regionala investmentbolag dvs. fonderna gavs möjligheter att äga aktier i företag i det egna länet. Sammanfattningsvis anser vi sålunda att de av utredningen föreslagna regionala utvecklingsbolagen inordnas under utvecklingsfonderna antingen som en helt integrerad verksamhet eller som ett dotterbolag. Genom att utvecklingsfonderna är organiserade som stiftelser kan dessa, som utredningen efterlyser, arbeta på kommersiella villkor “utan hänsynstagande till offentligrättsliga principer eller föreningsstadgar. På motsvarande sätt vill vi betrakta utredningens forslag om samhällsägt handelshus. Dessa bör enligt vår mening på samma sätt som produktutvecklingsverksamheten ha en regional förankring och bas. De bör sålunda integreras med utvecklingsfonderna inom stiftelsernas ram eller som dotterbolag. Den nyligen framlagda industripolitiska propositionen diskuterar för övrigt förslag från utvecklingsfonderna i Stockhloms, Värmlands och Gävleborgs län om dylika regionala handelshus knutna till fonderna. Slutligen vill vi framhålla. att genom vårt förslag skapas i varje län goda förutsättningar för en aktiv och förebyggande näringspolitik med inriktning på småforetagen. De regionala utvecklingsfonderna byggs ut. deras samlande roll markeras ytterligare och de blir mer slagkraftiga. Samtidigt undviks splittring av insatserna. Det program samhället har påbörjat vad gäller uppbyggnad av de regionala utvecklingsfonderna måste således enligt vår mening nu vidareutvecklas och fullföljas. Med rätt organisatorisk uppbyggnad samt försedda med tillräckliga kapitalresurser kommer de regionala utveckliingsfonderna att spela en betydelsefull roll för en positiv utveckling av länens näringsliv. De har också en betydelsefull roll att spela i strävandena för en bättre regional balans mellan län och inom län.

4. Reservation av Arne Fransson (c), Börje Hörnlund (c), Göte

Pettersson (fp), Sten Svensson (m) och Margareta afUgg/as (m)

Utredningen föreslår en ändrad sammansättning av styrelse för länsstyrelserna och utvecklingsfonderna. Dessa styrelser har idag en sammansättning som nominerats av länets politiska partier och som fastställs av landstings- mötet (undantag länsstyrelsens ordföranden landshövdingen). Ett politiskt ansvar kan därför i val utkrävas av länsinnevånarna i for dem viktiga frågor.

602 Reservationer

Vi kan idag konsultera att ett stort antal styrelseledamöter i de olika regionala utvecklingsfonderna samt i länsstyrelsernas styrelser har en stark förankring hos arbetsmarknadens parter. Dessa ledamöter uppfyller val de krav på kompetens och erfarenhet som erfordras för att ge till känna och tillvarata de intressen som arbetsmarknadens parter har. Det är alltid angeläget att den kunskap och erfarenhet som finns samlad hos företagsledning och anställda i företag och hos intresseorganisationer tas tillvara. Detta måste dock ske på ett sätt så att inte den politiska demokratin kommer i kläm. Vi finner därför att nuvarande sammansättning av styrelserna ej skall förändras som utredningen föreslagit.

5. Reservation av Erik Ransemar (vpk) Den föregående sysselsattningsutredningen - 1960 års arbetsmarknadsutredning, som kom med sitt slutbetänkande år 1965 -inledde sitt betänkande med att ambitiöst beskriva målen för den ekonomiska politiken i vårt land. Dessa skulle vara snabbt ekonomiskt framâtskridande, full sysselsättning och stabilt penningvärde. Det snabba ekonomiska framåtskridandet har stannat av, den fulla sysselsättningen har växlat över till betydande arbetslöshet och det stabila penningvärdet har växlats ner i ett par valutanerskrivningar. Så ser vi kort exemplilierat ett av flera utmärkande drag i kapitalistiska samhällen: skillnaden mellan teorierna och praktiken, mâlsättningarna och förverkligandena. Sysselsättningsutredningen har avhållit sig från att inleda sitt slutbetänkande med att ange höga och oåtkomliga mål. Kanske kan det bero på att man på något sätt insett, även om det är svårt att härleda denna misstanke ur utredningens övergripande beskrivningar, att det snabba ekonomiska framåtskridandet stannat av, att den fulla sysselsättningen aldrig funnits och att det stabila penningvärdet förbytts på devalveringarnas och inflationens bytesmarknad. När verkligheten inte stämmer med teorierna kan man antingen revidera sina teorier. förändra praktiken eller avstå från att ställa upp teorier och målsättningar. Sysselsättningsutredningen har valt en vacklande väg mellan alla dessa möjligheter. Deras val kan tyda på en diffus insikt om omöjligheten av att i kapitalistiska samhällssystem genomföra uppställda målsättningar av genomgripande natur. Mer frukbar har dock denna insikt blivit om utredningen hade koncentrerat sig på att mer djupgående analysera vad som karakteriserar Sverige som samhälle (som samhällsformation), av vad som är möjligt att genomföra inom denna samhällsformation för att förhindra kapitalismens destruktiva verkningar och av vad som kräver förändringar av en sådan genomgripande art att det är steg mot förverkligandet av ett samhälle med en Socialistisk planhushållning där produktionen sker för allas väl.

Rese/vationez 603

En produktion i kris Sverige är ett samhälle präglat av det kapitalistiska produktionssättet. I dag befinner sig detta produktionssystem i en genomgripande kris. Eftersom krisen är av genomgripande art, inbunden i systemet, är den inte bunden av några nationsgränser. Den är internationell. Sysselsättningsutredningen har nöjt sig med att skildra utvecklingen i vårt land och inom kapitalismen i en form som om det vore en huvuduppgift för utredningen att prestera en bra akademisk uppsats för en liberalistisk professor med stor motvilja mot marxistiska analyser och vars idiosynkrasier man vördnadsfullt böjer sig för inför risken att aldrig få godkänt. Med ett stort uppbåd av liberalistiska termer och ett starkt flöde av deskriptiva avsnitt kan inte ersätta den djupgående analys som ger möjligheter att förutse vilka forslag som är nödvändiga att ställa (och inte bara önskvärda av dagens maktinnehavare) och vilka effekter dessa förslag kan väntas få. l den här utredningen talas det till exempel mycket om oljekrisen. Det hela liknar ganska mycket andebesvärjelser. Efter många besvärjelser och mycken rökelse lyckas slutligen kapitalismens andebesvärjare få fram den ande som orsakar alla besvär den här gången. Han får namnet oljekrisen. Den närmast liggande förklaringen att krisen kan härledas ur kapitalismens egna inneboende egenskaper eller lagbundenheter, upptäcker man inte eller vågar man inte framföra. Utredningen hävdar också att bakom de senaste årens svaga investeringsaktivitetet i vårt land ligger “den internationella recessionen. Men analyser av företagens kapitalackumulation liksom av den totala kapitalackumulationens finansieringskällor i de större kapitalistiska länderna under tiden från 1960 och framåt visar, att företagen allmänt fått svårare att finansiera sina investeringar. Alla data över kapitalackumulationen sammanfaller med kännetecken för en fallande profitkvot och en fallande mervärdekvot. Det är alltså en form av kapitalbrist (= avsaknad av “riskvilligt kapital“) som kännetecknar krisen och orsaken till “kapitalbristen” är i sin tur att kapitalägarna finner att avkastningen på det insatta kapitalet av olika skäl fallit under den här perioden. Kapitalägarna söker sig då till andra marknader och länder med högre förväntad profit. Det är den här bakgrunden man måste ha klar för sig när förslagen ställs och först med en insikt om vad som är utmärkande för det kapitalistiska produktionssättet på den nivå det befinner sig på idag i vårt land och hur de grundläggande utvecklingstendenserna är på den här nivån kan man ställa de nödvändiga frågorna och förslagen.

Viktiga avsnitt saknas Det är därför inte märkligt att flera viktiga krav inte alls berörs i den här utredningen. Därför är den inte heller en allsidig utredning och kommer inte heller att ge någon vägledning till en genomgripande närings- och arbetsmarknadspolitik. Avsikten med utredningen har tydligen inte heller varit att ge en sådan vägledning. Huvuduppgiften har varit att visa hur man kan måla över eventuella skavanker så att de inte syns för den icke initierade.

604 Reservationer

Direktiven till utredningen innehöll inte den minsta antydan till att den svenska kapitalismen stod inför en svår kris, att den svenska industrin stod inför en av de stösta omställningsprocesserna i sin utveckling, att utslagningen från arbetsmarknaden var på väg att bli ett stort mänskligt och samhälleligt problem, att ungdomarnas arbetslöshet var på väg att bli ett bestående drag i dagens samhälle etc. Utvecklingstendensema, som man uttryckte det, under 60-talet och 70-talet beskrevs i övervägande positiva termer. Det borde ha varit utredningens uppgift att anpassa sitt arbete till de förändrade förhållandena. Då borde man samtidigt ha frågat sig vad det är som ytterligare behöver belysas för att få till stånd en genomgripande förändring av en samhällsstruktur som uppenbart inte klarar av att ge alla som vill och kan arbeta ett arbete på den vanliga arbetsmarknaden.

Det här borde ha analyserats En viktig fråga som borde ha analyserats av utredningen är hur Sverige i framtiden skall kunna göra sig mindre beroende av de internationella kriserna och vilka konsekvenser ett sådant minskande beroende får på den svenska ekonomin. Man borde ha analyserat vilka förändringar som krävs av näringspolitiken för att uppnå ett ökat oberoende av de kapitalistiska kriserna och vilka konsekvenserna blir på arbetsmarknaden och ur sysselsättningssynpunkt. Några frågor som borde ha behandlats i de sammanhangen är hur man skall utforma skärpta regler för kapitalexport från vårt land och hur regler för stopp för industriutflyttningar till andra länder skall utformas. Sådana väsentliga näringspolitiska åtgärder som nationaliseringar och förstatligande av viktiga branscher och sektorer har utredningen inte alls berört. En genomgång av vilka branscher och sektorer som kunde vara aktuella för sådana näringspolitiska åtgärder skulle varit värdefull ur många synpunkter. Det finns en rad branscher som varit aktuella för nationaliseringar och Förstatligande under de senaste åren. VPK har under de senaste riksdagarna bl.a. tagit upp följande krav: D Överförande av den privata skogsindustrin i statlig ägo D Nationalisering av hela gruv- och stålsektorn D Statlig etablering inom en avgörande del av rederinäringen D Förstatligande av varvsföretag för större fartygsbyggen D Förstatligande av de monopoliserade delarna av byggnadsmaterialindustrin Förstatligande av den privata bensin- och oljehandeln Civilt av krigsmaterielindustrin

DOD

utnyttjande Nationalisering av privata affärsbanker och försäkringsbolag.

Reservationer 605

F örstar/iga dataindustrin

Utvecklingen och utnyttjandet av datatekniken i vårt land har till övervägande delen styrts av kapitalets kortsiktiga intressen. Tillverkningen av datorer har allt mera koncentrerats till ett litet antal transnationella. USAdominanta, Företag. En samlad planering av den viktiga och expansiva datasektorn från samhällets sida har hittills inte funnits. Ända är viktiga delar av svensk verkstadsindustri baserad på elektromekaniska system, där den nya mini- och mikrodatorteknologin ger stora möjligheter till Förbättringar och rationaliseringar om den kopplas till högvärdig programvara. Genom ett Forstatligande av dataindustrin och med en planmässig satsning på ny, socialt nödvändig teknologi, borde förutsättningar kunna skapas För att tillvarata svenskt teknologiskt kunnande. På så sätt skulle man skapa nya arbeten inom dataindustrin samtidigt som man bibehåller och utvecklar den svenska verkstadsindustrins konkurrenskraft. En sådan utveckling skulle också gynna svensk småindustri.

Avveckla kärnkraftsberoendet Energiforsörjningen bör baseras på en långtgående teknisk och administrativ hushållning och planmässigt utnyttjande av inhemska förnyelsebara källor. Huvudvikten måste läggas vid utvecklingen av inhemska förnyelsebara energikällor. Kärnkraftsberoendet måste snarast avvecklas.

Åtgärder för industriell expansion

I åtgärder for att stimulera en industriell expansion borde Följande krav ha analyserats: D Behovet av översiktiga planer För en utbyggnad av industrin, innefattande såväl planer För respektive län som För större regionala områden och För olika branscher. D Behovet av satsningar på en ökad Förädlingsgrad inom landet av våra inhemska råvarutillgångar. D Behovet av att alla större Företag, främst inom industrin, har planer som utarbetats i samråd med de fackliga organisationerna på alternativ produktion och hur en lagstiftning i den riktningen skall utformas. D Behovet av ett nationellt program För utbyggnad av industrier. kommunikationer, social service. miljövård. bostäder, sjukvård. utbildning. kultur och fritidsaktiviteter.

Statliga industrier med samhällsfonder som bas

Krisen i de kapitalistiska länderna är en produktionskris. De medel som behöver sättas in För att hejda krisens vidare utveckling mot en allt mer söndersprängd produktionsapparat måste inriktas på produktionssidan, inte på efterfrågesidan som “botemedlet” var under 30-talskrisen. Men eftersom kapitalisterna på grund av fallande proñtkvoter och vinstandelar alltmer

606 Reservationer

mist intresset for att investera finns bara två utvägar för staten i ett land som Sverige: dels att försöka styra tillgänglig och villig investering så hårt som möjligt, dels att skapa fram det nödvändiga investeringskapitalet och att styra detta kapital genom statlig industriverksamhet och mot en produktion som överensstämmer med samhälleliga behov. Samhä//sfonder under lönarbetarkontroll måste byggas upp genom skärpt beskattning av bolagsvinster och stora förmögenheter, genom hårdare granskning av nu gällande fondavsättningsregler, framförallt när det gäller de stora exportbolagen, skärpta åtgärder mot skatteilykt och skattefusk, bättre användning av AP-fonderna etc. Några ytterligare fondsystem behöver inte införas. Samhällsfonderna skall kunna användas for insatser i redan existerande företag men också utgöra grunden for uppbyggandet av statlig industriverksamhet med regional inriktning. De på så sätt upprättade statliga industrierna skall bilda basen för den ekonomiska utvecklingen i de områden till vilka de blir lokaliserade. Dessa industrier skall sedan stimulera till en utbyggnad av mindre industrier runt om i området för lokaliseringen, varvid man kan tänka sig olika former av ägande. Arbetarkooperativa industrier är en sådan form.

Regionalpolitik istället för flyttlasspolitik Jag har i delbetänkandet om regionalpolitiken i en reservation gett en kortfattad beskrivning av regionalpolitikens utveckling under åren 1965-1977. Den beskrivningen var huvudsakligen baserad på ERU:s undersökningar. Jag konstaterade där att regionalpolitiken i stort har följt de “lagar” som styr det kapitalistiska produktionssättet. Jag sa i övrigt bl. a.: Därmed blir även regionalpolitiken präglad av det som karaktäriserar den kapitalistiska ekonomin och produktionen i samhällsformationer av Sveriges typ. Regionalpolitiken underkastas den kapitalistiska ekonomins konjunkturmönster och den kapitalistiska produktionens irrationalitet. ERU:s undersökningar ger på flera sätt bekräftelse på att det är så, även om deras undersökningar rymmer åtskilliga tolkningssvårigheter och brister.

Följande slutsatser kan enligt min mening dras: Skillnaderna mellan stödområdena och övriga Sverige från år 1968 består i huvudsak år 1976, när det gäller befolkningens möjligheter att få viss social service inom sina respektive bosättningsområden. Det betyder att det år 1964 uppställda målet att “det stigande välståndet fördelas på ett sådant sätt att människorna i olika delar av landet erbjuds en tillfredsställande social och kulturell service” inte uppnåtts. Under hela perioden har en omfördelning av industrisysselsättningen mellan olika delar av landet ägt rum. Främst är det storstadslänen som fått en minskad andel industrisysselsatta. Eftersom lokaliseringsstöden i stor utsträckning gått till branscher med god konkurrenskraft enligt ERUzs bedömningar och definitioner och att de nya sysselsättningstillfállena som regel skapats i branscher med kraftig eller åtminstone god marknadstillväxt, är det mycket som talar for att de nya arbetstillfallena i stödområdena framväxt på grund av utvecklingsten-

Reservationer 607

denserna inom den kapitalistiska industrin och i varje fall inte står i motsättning till utvecklingen inom kapitalismen. Mellan 1970 och 1975 skedde det en uppgång i tillverkningsindustrins sysselsättning i hela landet. I skogslänen inträffade ökningen huvudsakligen under denna femårsperiod. Det är också under denna period som “tillväxttakten i sysselsättningen för det allmänna stödområdet är som högst, tre gånger större 1970-1975 än 1965-1970 t. ex. Lägger man därtill den grå zonen. blir skillnaden ännu mera markerad. ERUzs undersökningar kan inte ge svar på om det finns ett samband mellan dessa företeelser. Det är möjligt att det är en kombination av flera faktorer: den allmänna utvecklingen inom den kapitalistiska industrin med ett ökat behov av satsning på ny teknik, nya maskiner och arbetskraft med “ny” utbildning (i Sverige tillhandahållen genom arbetsmarknadsutbildningen, AMU) och som krävde tillgång till snabbt kapital på förmånliga villkor, att expansionsmöjligheterna i storstadsområdena var mindre goda under den här tiden, när det t. ex. gällde att snabbt få fram billig industrimark och bra industribyggnader, att man ansåg att rörligheten bland de arbetande inom storstadsområdena var för hög och att man väntade sig bättre arbetsdisciplin utanför storstadsområdena etc.

En hel del av detta kunde staten med sin anpassade regionalpolitik snabbt

bjuda på. Den förda regionalpolitiken kan på det här sättet ha medverkat till att utflyttningen av industrisysselsättningen från storstadsområdena gått något snabbare än om den skulle ha skett på kapitalismens egna villkor. Någon styrande effekt tycks dock inte regionalpolitiken ha haft, när det gäller lokalisering, branschinriktningar, rekrytering av arbetande etc. Detta visar t. ex. ERU:s undersökning, när det gäller rekryteringen av arbetskraft. De företag som fått stöd har till två tredjedelar rekryterat redan anställda. Av de arbetslösa har man endast rekryterat 10 %. Det visar att det inte är samhällsekonomiska utan företagsekonomiska mål som styrt lokaliseringen. Bindningen till utvecklingen inom kapitalismen och främst utvecklingen inom den kapitalistiska industrisektorn är de faktorer som man främst måste beakta, när man bedömer utsikterna för morgondagens regionalpolitik i vårt land. Kapitalismen är i dag inne i en kris, som den inte på egen hand kan övervinna. Mycket talar för att krisen kommer att bli bestående, även om den kan komma att uppvisa vissa nationella särdrag, beroende på en ojämlik utveckling i de industrialiserade länderna. Detta talar för att vi inte får tillbaka utvecklingen under åren 1970-1975, när det gäller tillskapandet av nya arbetstillfällen i vårt land, och naturligtvis inte heller i de s. k. stödområdena. I ett sådant skede måste samhället självt främst genom staten tillskapa de nya arbetstillfallena. Regionalpolitiken måste bli offensiv. Hittills har den varit passiv i förhållande till marknadskrafterna. Regionalpolitiken måste bli styrande. Hittills har den varit anpassad till marknadskrafterna.

608 Reseivarioner

Mål/ör en offensiv regionalpolitik

Följande mål måste uppställas för en regionalpolitik integrerad i en kraftig offensiv för en samhälleligt styrd sysselsättningspolitik med huvudmålet allas rätt till arbete. l_l Offentligt genom fonder, som möjliggör skapandet och kapital tillskapas i den framtida reuppbyggandet av statliga företag, vilka blir stommar gionala sysselsattningsexpansionen. l] Regionalpolitiken inordnas i en statlig näringspolitisk riksplan byggd på kommunala sysselsättningsplaner med målet att skapa underlag för uppsysselsättning utan flyttningsförluster inom byggandet av full och effektiv varje län. El Ett centralt organ tillskapas för att styra regionalpolitiken, samordna den, utvärdera den och att i samråd med de arbetande genom de fackliga tillse att lokaliseringspolitiken sker i folkflertalets inorganisationerna tresse. D Ett sådant organ måste, utöver kraftiga ekonomiska resurser_ ha tillgång till styrande åtgärder, bl. a. olika former av etableringskontroll (om denna kontroll bör ligga på kommunal/regional och statlig nivå kan övervägas) av i första hand all industrietablering, ha ansvaret för all lokalisering av statlig verksamhet, ha stöd av bestämmelser om att alla anställningar vid stödföretag skall ske genom arbetsförmedlingen och/eller i samråd till med företagens fackliga organisationer på platsen samt ta initiativ forskning inom regionalpolitikens område.

Med en så uppbyggd regionalpolitik behövs det inte någon av riksdagens

fastställda stödområdesindelning. De argument som utredningens majoritet för fram för en differentiering av stödområdesindelningen kan med lika mot en differentiering. Utvidgar men stödsystemt till goda skäl anföras att omfatta alla orter som behöver ökad sysselsättning, är det inte ett förfmat underlag för att fastställa ortsingrupperingar som behövs utan styrmedel. planering och samhällelig ledning. Utredningsmajoritetens förslag leder bara fram till ett evigt utbyte av planeringsunderlag med risk för ökad byråkrati. Har man inget att fördela, blir en fmfördelad stödområdesindelning inget annat än en pappersprodukt.

Styrmedlens utformning viktig Sedan detta skrevs har ytterligare bekräftelser kommit på hur föga framgångsrik regionalpolitiken varit över hela Europa. 20 år av regionalpolitiska åtgärder har inte i någon nämndvärd grad minskat de regionala olikheterna, konstaterades vid en regionalpolitisk konferens i Italien under ñolåret. I slutbetänkandet för sysselsättningsutredningen nu fram tankegångar som närmar sig dem som jag redovisade i min reservation till delbetänkandet om regionalpolitiken. Jag delar de synpunkter som utredningen för fram och omfördelningen av sysselsättningen måsnär man säger att expansionen te styras till de delar av landet där de potentiella arbetskraftstillgångarna finns, om man med det menar att man skall flytta jobbet dit där det finns arbetslöshet och behov av fler arbetstillfällen.

R esezvationer 609

En styrning måste också till inom länen och detta gäller inte bara inom de s. k. skogslänen utan också i länen i övriga landet, säger utredningen vidare. Utredningen konstaterar också att en viktig uppgift för regionalpolitiken är att få till stånd en ytterligare utjämning mellan länen när det gäller arbetsmarknadens sammansättning. Det hade varit värdefullt om utredningen utförligare hade analyserat hur vårt land ser ut i dag i det här hänseendet. Utmärkande För de kapitalistiska länderna är den olikartade fördelningen av produktivkrafterna inom gränserna. I vårt land ledde denna fördelning till att Norrland kom att domineras av den exportinriktade skogsindustrin, Mälardalen av verkstadsindustrin. Västsverige av verkstadsindustrin, textil- och konfektionsindustrin, Bergslagen av malmbrytning och stålverk samt i viss mån av skogsindustrin etc. Det har betytt att hela landsändars existens blivit beroende av förändringar inom en eller ett par sektorer. Granskar man de s. k. A-regionerna efter näringslivsdominans får man en mer linlördelad bild av ensidigheten i arbetsfördelningen. Sammanlagt 28 av 70 A-regioner år 1967 hade en bransch som svarade för mer än l/3 av hela industrisysselsättningen inom regionen. Maskinindustrin var den oftast dominerande branschen. Den största koncentrationsgraden överhuvudtaget svarade gruvindustrin då För. 1 Kiruna/Gällivare var 73 96 sysselsatta inom gruvindustrin. Därnäst kom Karlskoga med 61 % sysselsatta inom maskinindustrin, Fagersta med 60 96 inom järn- och metallverk och Avesta/Hedemora med 60 % inom samma bransch. En annan belysande bild ger koncentrationsgraden inom svensk industri. Den höga koncentrationsgraden, dvs. den allt högre centraliseringen till ett allt färre antal inom denna industri saknar motstycke i det företag, kapitalistiska systemet. Betecknande För utvecklingen är att denna koncentration står i ett klart bestämt förhållande till den organiska sammansättningen av kapitalet i varje givet skede. Ju starkare tillväxt av det konstanta kapitalet (maskiner etc.) i förhållande till det variabla kapitalet (löner, dvs. arbetskraft) i en industribransch desto högre koncentrationsgrad. Nedanstående tabell visar att antalet anställda på arbetsställen inom den egentliga industrin med mer än 1 000 anställda ökat med ca 50 % under

År Arbetsställen och arbetarpersonal fördelade på arbetsställen i olika storleksklasser 1950-73, i procent av helheten 5-100 arbetare 100-1000 arbetare 1000 arbetare Antal Antal Antal Antal Antal Antal arbets- arbetare arbets- arbetare arbets- arbetare

610 Reservationer

den här tidsperioden. Detta har skett samtidigt som antalet arbetsställen minskat med 24 %). Gör man en annan fördelning och delar upp arbetsställena i storleksordningen 5-200 arbetare och 200-l 000 visar det sig att det är arbetsställena av medelstorlek som mest minskat antalet anställda. Detta hör antagligen samman med att det dels skett en ökning av småföretag av servicekaraktär i tätorterna, dels på att storföretagen vid mitten av 1960-talet mer och mer avvecklade en del av sin produktion och började lägga ut denna på småföretag. Bilindustrin både i vårt land och utomlands är ett känt exempel på detta. Där var det inte ovanligt med omkring 600-1000 underleverantörer till ett enda storbolag, även i vårt land. De här exemplen visar vilken hög grad av styrning av arbetstillfällen som behövs i det här landet för att både upphäva dagens kris och för att förebygga och upphäva framtida problem på orter med ensidigt beroende av ett fåtal branschers eller storbolags utvecklingsmöjligheter. Utformningen av styrmedlen blir därför utomordentligt viktig. Kravet på en regionalpolitisk etableringskontroll har sysselsättningsutredningen inte vågat föra fram. Det är svårt att tro att den industripolitiska planering, som utredningen för fram som ett verkningsfullt hjälpmedel för hela det näringspolitiska arbetet, kommer att bli något annat än ett ytterligare teoretiskt planeringsverk, ett räkneverk på kartor och tabeller, vid sidan av de nu befintliga långtidsutredningen, länsplaneringen, regionplanearbetet etc. utan en aktiv statlig näringspolitik blir lätt ökad byråkrati och Styrmedel leder till att förtroendet för statlig verksamhet kommer att ytterligare minska. Därför måste alla former av styrmedel (etableringskontroll och näringslivsplanering etc.) inordnas under en aktiv statlig företagspolitik på det sätt som jag tidigare skisserat.

Utbildning och praktik krav på att ett enhetligt generellt stu- Jag delar sysselsättningsutredningens diehjälpssystem för alla gymnasieelever är nödvändig. Vi har från VPK:s sida länge krävt införandet av studie/ön, som är den term och den form som vi vill att samhället skall använda och införa, åt alla studerande över 16 år. Det här kravet bör omgående resultera i övervägande inom regeringen för att finna former för hur studielönen skall utformas och vilken nivå den bör ha. Jag anser inte, vilket har framförts, att samhället skall införa “pryoavgifter i företagen” och att som en konsekvens därav, de företag som tar emot elever skall få ersättning för sina “merkostnader för handledning, administrationskostnader m. m.“. Det finns minst lika goda skäl till att företagen skall betala samhället att skolan sänder ut ungdomar till företagen, ungdomar som, om företagen meningsfull och av god kvalitet, återkommer som gör pryoverksamheten arbetssökande efter några år utan att företaget i fråga behöver lägga ner stora kostnader för att söka folk eller för att internt utbilda folk. inte minst för att skapa jämställdhet mellan olika företag med skilda förutsättningar

Reservationer 61 1

att ta emot pryoelever bör det snarast bli lag på att företag skall ta emot ungdomar för pryoverksamhet. Utformningen av denna verksamhet liksom av granskningen av hur den fullföljs skall ligga hos de fackliga organisationerna, skolan och de politiska ungdomsorganisationerna.

Arbetsförmedlingen under 70-talet

Vem är det som säger att arbetsförmedlingen skall förmedla arbete? Arbetsförmedlingen förmedlar arbetslösa liksom bostadsförmedlingen förmedlar bostadslösa. Kapitalet tjänar vi. Arbetarna betjänar vi. Vi är alltid strikt neutrala. Det är information som är vår huvuduppgift. Vi har inget inflytande och har vi något inflytande är det bara fråga om tillfálligheter, låt oss säga konjunkturen En del tycker att detta är besvärande. Låt oss vara öppna mot varandra: det är ju inte vi som förändrar världen.

Vi bara anpassar oss

till givna förutsättningar. Eftersom vi ständigt håller på med att anpassa vår verksamhet är det en smärtsam process. Det var den kunskap jag hade att förmedla. (Erik Ransemar: En dag i december 1972)

Länge styrdes arbetsförmedlingens verksamhet av den paragraf (nr 4) i ar-

betsmarknadskungörelsen som sa, att det var arbetsförmedlingens uppgift

att eftersträva att varje arbetsgivare får bästa möjliga arbetskraft och varje arbetssökande det arbete som är lämpligast för honom”.

Att det här var en oförenlig uppgift insåg arbetsförmedlingen när man

i början av 70-talet började pröva fram nya former för förmedlingsarbetet. VPK krävde också i anslutning härtill, att regeringen skulle andra arbetsmarknadskungörelsen. VPK sa bl. a. i sin motion till riksdagen 1971 (nr ll13) att rätten till arbete är en grundläggande mänsklig rättighet och att ett kultursamhälle borde garantera alla som vill och kan arbeta ett arbete. VPK konstaterade vidare, att arbetsförmedlingen styrdes från målsättningen att verksamheten skall tjäna två sinsemellan intressen: oforenliga individens strävan att få det arbete som är lämpligast för honom och arbetsköparens intresse av att få elitmänniskor uttryckt i termen ”bästa möjliga arbetskraft”.

612 Resewarionel

l l VPK begärde att §4 i arbetsmarknadskungörelsen skulle utgå och att

en allmän översyn av instruktionen för arbetsförmedlingarna borde företas. 1974 ändrade riksdagen arbetsmarknadskungörelsens styrande regel och den fick följande lydelse: skall inhämta och lämna saklig och så fullständig in- ”Arbetsförmedling formation som möjligt i de avseenden som har betydelse för såväl arbetssökande som arbetsgivare. Vid förmedlingsarbetet skall eftersträvas att klarlägga den arbetssökandes arbetsönskemâl och arbetsförutsättningar. Arbetsmarknadspolitikens medel skola utnyttjas för att ge den arbetssökande möjlighet att taga arbete som nära ansluter sig till hans önskemål och förutsättningar. Om det behövs skall därvid samråd ske med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer i syfte att anpassa arbetsuppgifter och arbetsförhållanden till den arbetssökandes förutsättningar. Hur har arbetsförmedlingen anpassat sin verksamhet till denna förändrade målsättning? I början av 70-talet skedde det mest i form av ändrade arbetsmetoder. Man införde s. k. öppen förmedling som i stort innebar att man skulle tillhandahålla information om de lediga platser som fanns. Sen skulle den arbetssökande söka sig fram till arbetsköparen på eget initiativ. Till arbetsförmedlingens hjälp kom försöksverksamhet med platsanmälan av alla lediga jobb inom vissa områden. Sedan har denna försöksverksamhet utsträckts till allt fler län. Det är den inriktning som är riktad mot att betjäna den arbetssökande. Vid sidan om den här inriktningen har arbetsförmedlingen byggt upp för att betjäna arbetsköparna. Anpassningsgrupperna som nya arbetsformer korn till som en försöksverksamhet i Västernorrlands län i början av 70-talet och som genom främjandelagen år 1974 fick en mer institutionaliserad prägel har haft en vacklande ställning mellan uttalade mål och praktiska möj- I verkligheten har anpassningsgrupperna nästan helt kommit att ligheter. betjäna arbetsköparna. Arbetsförmedlaren i anpassningsgrupperna har fått bli sakkunnig när det gäller omplacering och när det gäller rehabiliteringsåtgärder och till slut förtidspensionering och avsked. Det senaste hjälpmedlet i platsförmedlingsverksamheten är ADB, dvs. dataterminaler som ger upplysning om alla ledigajobb som registrerats enligt ett visst system.

Arbetsförmedlingen behöver stöd möjligheter att verka bestäms av en rad faktorer: en Arbetsförmedlingens arbetsmarknad styrd av kapitalismens lönsamhetskriterier, den arbetsmarknadspolitik som formas av den regering som har makten, fackföreningsrörelsens engagemang och intresse för att samverka med arbetsförmedlingen och att verka pådrivande på arbetsmarknaden och i någon mån massmedias bevakning av dess arbete. Arbetsförmedlingen har under 70-talet misslyckats i ett par avseenden. Man har inte lyckats få fram arbeten på den reguljära arbetsmarknaden till personer med handikapp och förtidspensionerade och till ungdomar och man har inte lyckats med att hejda den alltmer ökande utslagningen från arbetsmarknaden, inte ens av de unga handikappade.

Reservationer 6 l 3

Den arbetsmetodik man valt under 70-talet har inte heller gynnat dessa grupper. Det har varit en arbetsmetodik för de välutbildade och de som själva kan slå sig fram på arbetsmarknaden. Inställningen till arbetsvårdspersonalen - den personalgrupp som under 50- och 60-talen specialiserade sig på att arbeta med och för “handikappade” - har tidvis varit ambivalent. Det är nu nödvändigt att arbetsförmedlingens arbete blir offensivt inriktat på att betjäna de arbetssökande och inte minst de grupper som har behov av en personalkrävande arbetsmetodik (och dit hör handikappade“). Men det hjälper inte bara med en utökning av personalen. En förutsättning för att jag skall anse det meningsfullt att satsa på 4000 heltidstjänster till arbetsförmedlingen under den kommande femårsperioden är därför att arbetsförmedlingen för sin verksamhet får ett utökat stöd av lagstiftning och av en aktiv fackföreningsrörelse. Jag skall peka på några sådana nödvändiga stöd för arbetsförmedlingsverksamheten:

D Rätten Iil/ arbete måste grundlags/äsras. En sådan rätt skapar inte fler arbeten men den skapar möjligheter för de enskilda människorna, antingen de är arbetslösa eller har ett arbete som de behöver lämna för ett annat och bättre, att resa sina krav med ökad styrka, den ger arbetsförmedlingen ökad styrka för sina krav och den ger fackföreningsrörelsen ökad kraft i sitt forhandlingsarbete. D En obligatorisk platsanmälan är inte nog för att öka arbetsförmedlingens möjligheter att verka för att skaffa fram arbeten åt alla. Arbetsförmedlingens roll/ör personalrekryrering mâsre/örändras från att som i dag vara enbart en förmedlande part till att vara en medbestämmande part, där fackföreningarna ges samma partställning. I dag är det i stor utsträckning företagens lönsamhetskriterier som styr även personalanställningen. De kriterierna måste ersättas med samhälleliga som har rättighetskriterier grundlagsställning. Hur detta skall utformas måste bli en fråga för ytterligare överväganden av en särskild utredning där fackföreningsrörelsen får en bred representation och det avgörande inflytandet. D Under det senaste årtiondet har arbetsförmedlingen mer och mer engagerat sig i verksamheter utanför det egentliga förmedlingsarbetet. Arbetsförmedlingens 0rd väger tungt när det gäller att bedöma om människor som slagits ut från arbetsmarknaden skall få förtidspension, dvs. i realiteten är de inte stämplade som utslagna förrän arbetsförmedlingen gett sitt utlåtande. Arbetsförmedlingen har också fått rycka in och vara Städpersonal när företagen lägger ner sina verksamheter eller delar av sina verksamheter.

Den förmedlingsverksamhet som f. n. bedrivs i samband med nerläggningar som SSAB där arbetsförmedlingen etablerar sig ute på företagen. med ”mobila dataterminaler” kan enligt min mening inte få fortsätta att byggas ut utan att en ändrad lagstiftning sker. Verksamheten innebär att den bäst utbildade arbetskraften och därmed också den yngre arbetskraften snabbt lämnar företaget vid en driftsinskränkning. Följderna av en sådan utströmning av de unga medborgarna drabbar hela kommunen, om kommunen är liten, därav följer arr kommunerna bör komma in i planeringsskeder vidfiretagsnedeventuellt med vetorätt, liksom arbetsförmedlingen och fackliga läggningar,

614 Reservationer

Verksamheten så som den bedrivits vid SSAB bör utorganisationerna. värderas av samhällsvetenskaplig forskning innan ytterligare utökningar sken

Vart hör skyddade arbetet?

anser att det inte finns anledning att räkna in Sysselsättningsutredningen skyddat arbete, arkivarbete och halvskyddat arbete när man analyserar ari vårt land. Man har gjort en sammanställning av betslöshetsutvecklingen arbetslöshetsutvecklingen åren 1970-1978 där man har tagit med två variabler: och 2) personer i arbetsmarknadsutbildning och bel) arbetslösa redskapsarbete. Motiveringen till att man inte vill ta med skyddat arbete etc. är att dessa knappast påverkas av kunjunkturvariationerna, säger man. Det måste betyda att om man bara kan göra arbetslösheten permanent så skall den inte längre räknas som arbetslöshet. Men det finns en ambivalens härvidlag. Den officiella synen sådan den manifesteras i kungörelser, regleringsbrev, etc. är att arkivarbete är en form av arbetslöshetshjälp och propositioner att det är arbetsförmedlingens uppgift att fortlöpande se till att alla som för skyddat arbete och i arkivarbete skall ut i arbete på är på verkstäder den reguljära arbetsmarknaden. Att det i verkligheten är så, att både skyddat blivit anställningsformer har verkstadsarbete och arkivarbete permanenta till riksdagen och föreslagit vi påpekat från VPK:s sida i en rad motioner att samhället också skulle dra de rätta slutsatserna av detta förhållande, dvs. se till att de människor som är verksamma i de här arbetena blir anställda den arbetsmarknad som kallas för den skyddade till genom att förvandla en integrerad del av statens företagsverksamhet.

En offensiv arbetsmarknadspolitik

arbetsmarknadspolitik ges fortfarande en alltför snäv tolkning. Begreppet uppgift, att Jag anser, att det borde ha varit sysselsättningsutredningens formulera nya och utvidgade mål för den framtida arbetsmarknadspolitiken. Jag har föreslagit i utredningen att under begreppet arbetsmarknadspolitik också innefattas avsnitt som tar upp frågan om demokratiska rättigheter pâ arbetsplatserna och frågan om riskfria arbetsmi/jöer. Jag vill i korta punkter peka på några krav som borde ha innefattats i de här avsnitten: l. Rätten till arbete. Rätten till arbete är en grundläggande mänsklig rätindividens önskningar och kunskaper. tighet. Varje arbete måste motsvara får inte utgöra hinder lör att förverkliga dessa Kön, ålder och bostadsort krav. Arbetarna (här använt som ett sam- 2. Inflytande över arbetssituationerna. manfattande måste ges ökat inflytande över sina begrepp för alla anställda) arbetssituationer. Först och främst gäller det kraven på rätten till arbete och tryggheten i arbetet. Arbetarna måste därför genom sina fackliga sammanslutningar ha ett avgörande inflytande över alla skyddsfrågor på ar-

Reservationer 615

betsplatserna och tillsammans med arbetsförmedlingen det avgörande inflytandet vid tillsättandet och entledigandet av anställda. 3. Inflytande över hälsovården. Arbetarna måste genom sina fackliga sammanslutningar ha kontrollen över hälsovården inom Företagen och därmed också över omplaceringsverksamheten. Företagshälsovården måste utvecklas till att tjäna rehabiliteringsverksamheten inom företagen med sikte på att de som blir skadade och sjuka i och genom arbetet snabbast möjligt kan återgå till vanda arbetsmiljöer. Arbetarna måste också genom sina fackliga sammanslutningar ha rätten att beordra avbrytandet av hälsofarliga arbeten. Fackliga rätten att inspektera och påkalla inspektioner av arbetsplatserna måste bli lagfast. Lagstiftning om hygieniska gränsvärden och om övre gräns för arbetsintensitet och hastighet vid löpande band etc. måste införas. 4. Förelags/tälsovârden görs samhällelig. Personalen inom hälsovård och arbetsskydd måste vara samhällsanställda och helt oberoende i förhållande till företagsledningen. Facklig kontroll över verksamheten måste finnas. Egna expertorgan i fackföreningsrörelsens regi måste till för att möjliggöra effektiv kontroll, inte minst av det tekniska arbetsskyddet. Statsbidrag till företagshälsovård i samhällelig regi torde kunna ersätta en del av de bidrag som nu utgår till företag vid anställande av handikappade” etc. 5. Arbetsmarkndsutbi/dningen ges ny inriktning. Varje avbrott i en arbetssituation betingad av arbetslöshet, yrkesskada, olycksfallsskada eller sjukdom bör vara kvalificerande till utbildning i bra yrken. Ingen skall behöva övergå till låginkomstyrken på grund av arbetslöhet, skada eller sjukdom mot sin vilja. Arbetsmarknadsutbildningen måste hållas på en fortsatt hög nivå. Den bör i princip stå öppen för alla som önskar kompensera samhällets brister när det gäller utbildning åt de tidigare generationerna, framförallt åt dem som inte fått möjlighet till studier utöver 6- och 7-klassig folkskola och åt de nu unga som slutat sin skolgång på grund av studietrötthet etc. Alla kurser i arbetsmarknadsutbildningen bör med jämna mellanrum utannonseras i dagspress, fackförbundspress, handikapporganisationernas tidskrifter etc. Viss del av arbetsmarknadsutbildningen skall kvoteras för inträde för dem som söker direkt till kurserna och de skall också kunna få bidrag. 6. Rätten att kvarstå i arbetet måste _fasts/âs. Samtidigt som samhället genomför kortare arbetstid och lägre pensionsåldrar för arbetare inom tunga arbeten, måste man fastslå rätten för att få kvarstå i arbetet vid sänkt arbetsförmåga och efter pensionsåldern. Särskilda kommittéer bör inrättas med representation från fackföreningarna, företagshälsovården och arbetsförmedlingen med uppgift att bereda lämpliga arbeten, exempelvis på deltid och med lägre arbetstempo. Förflyttning till sådana arbetsuppgifter av medicinska skäl får inte medföra någon total lönesänkning. alltså Jag avvisar förslag om lönebidrag till företagen för att anställa äldre. 7. Lagstiftning om alternativ produktion. Företag skall på begäran av företagets fackliga organisationer (det skall räcka med om en av dem begär det) och i samarbete med dessa redovisa eller skyndsamt utarbeta planer på alternativ produktion för att kunna möta snabba omställningsprocesser.

616 R eservationer

8. HandikappoIganisariorzema måste/ä en mer aktiv roll i arbetsmarknadsmåste få representation i politiken. Handikapporganisationerna länsarbetsnämnderna, arbetsmarknadsstyrelsen och arbetarskyddsstyrelsen. En av deras viktigaste uppgifter där skall då bli att se till att de sociala program för sysselsättningsplaneringen som måste upprättas av samhället i syfte att förhindra utslagning på arbetsmarknaden fungerar och att “handikappade”, “förtidspensionerade” och andra som inte kommit in på arbetsmarknaden eller som slagits ut ifrån den får arbete.

F örkorra arbetsdagen av en kortare arbetsdag som Jag delar inte den syn på konsekvenserna sysselsättningsutredningen för fram. Frågan om betydelsen för det framtida samhället och de människor som kommer att arbeta där av en förkortning i första skedet och till sex timmar i det av arbetsdagen till sju timmar och då på ett mer inträngande sätt än vad andra bör utredas ytterligare sysselsättningsutredningen har gjort. att arbetskraften inte skulle räcka till om man införde 6 Argumentet timmars att många arbetsdag under 80-talet bortser från det förhållandet, som nu arbetar deltid skulle övergå till heltid om arbetsdagen blev 6 timmar. En förkortning av arbetsdagen motverkar alltså den nuvarande uppsplitt- Den motverkar därmed den könsinderingen på hel- och deltidsarbetande. lade arbetsmarknaden. Självklart måste en 6 timmars arbetsdag förbindas med starkare inflytande från de arbetandes sida. Då motverkar man över arbetet och arbetsvillkoren risken för att 6-timmarsdagen ger ökad arbetshets och ökat arbetstempo. Då kan man motverka en ökad utslagning från arbetet av dem som nu där den långa arbetsdagen. ininte orkar med dagens hårda arbetsvillkor, restiderna till och från arbetet, är en viktig faktor bland utkluderande slagningsmekanismerna.

Nej till avstängningsuppgifrema

När sysselsättningsutredningen diskuterar rätten till arbete uttalar man sig också om bestämmelsen i arbetsmarknadskungörelsen om att arbetsförmedlingen kan avstänga från arbetslöshetshjälp om någon avvisar “erbjudet lämpligt arbete” och anser att denna skyldighet “i princip också skall finnas i fortsättningen”. Jag har en annan uppfattning. Från VPK:s sida har vi länge rest kravet att arbetsförmedlingen bör upphöra med att arbeta med uppgifter som är rent försäkringstekniska. Med samma skäl som utredningen anför när det gäller arbetslöshetsförsäkringen skulle försäkringskassan kunna resa krav att arbetsförmedlingen eller förtidspensionerade som avvisar rapporterar alla långtidssjukskrivna arbetserbjudanden på arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen bör syssla med arbetsförmedling och försäkringsorganen får själva bygga upp kontrollsystem for hur försäkringsförmånerna utnyttjas - om det anses nödvändigt.

Reservationer 617

Gör flyrmingsbidraget till en social _lörmân

Flyttningsbidrag är i dag en samlingsterm för en rad olika bidrag i samband med att en person tillträder en anställning på en annan ort, t. ex. reskostnader, traktamente, flyttningskostnader, starthjälp och bidrag vid dubbel bosättning. Jag anser att det finns skäl för att utreda på vilket sätt man kan göra flyttningsbidragssystemet till en socialförsäkringsförmân som finansieras genom en särskild arbetsgivareavgift. Försäkringskassan skulle i så fall kunna administrera även den här försäkringsformen och arbetsförmedlingen skulle kunna frigöra personal för andra arbetsuppgifter. Flyttningsbidraget skulle då bli en samhällelig rättighet i likhet med andra sociala rättigheter och inte vara knutet till arbetslöshetsbegreppet. Med en sådan utformning av bidraget skulle de som har smutsiga. tunga och tråkiga jobb få ett medel till förfogande för att byta sig till bättre arbeten. Detta kunde medverka till att företag med dålig arbetsmiljö tvingas se över sin situation och vidta åtgärder för att förbättra arbetsmiljön. Med obligatorisk platsanmälan till arbetsförmedlingen och med en 0barbetsförmedling undanröjs riskerna för att företagen missbrukar ligatorisk förmånen den som lockmedel genom värvarresor runt genom att använda om i landet etc.

Nej till sociala avgifter [samband med diskussion om avgifter inom samhällets sociala service komi sin sammanfattning fram till att starka sociala och rättmer utredningen viseskäl talar för att tjänster när det gäller sjukvård, åldringsvård, barnomsorg skall vara nyttigheter som samhället ställer till alla medoch utbildning borgares förfogande oavsett deras ekonomiska förutsättningar. Jag har samma uppfattning men vill starkare än vad utredningen har av att samhället som ett led i sin förvandling till ett gjort betona vikten demokratiskt och socialistiskt samhälle successivt erbjuder medborgarna fria sociala tjänster för att på det sättet utjämna klass- och löneskillnader, minska penningcirkulationens roll i samhället etc. Barnomsorgen bör t. ex. ses som en förberedelse till skolomsorgen och samhället bör här som inom skolan ställa bra och gratis dag- och fritidshemsplatser till förfogande åt alla som vill utnyttja dessa tjänster. Frågan om att ta ut avgifter från de utforsäkrade återkommer då och då i samhällsdebatten. Oftast gäller frågan människor som aldrig erbjudits andra alternativ än långtidsvård. Jag anser att det här är fråga om planering av samhället och inte en avgiftsfråga, en fråga om att ställa andra möjligheter till förfogande i samhället och att minska vårdsituationerna. Jag säger nej till att ta ut avgifter från dem som är utforsäkrade. Satsa istället på rehabilitering.

6 l 8 Reservationer

Forskning om de små orrernas behov Jag anser att statliga initiativ bör tas för att få fram en intensiñerad forskning om de små orternas behov av åtgärder för att få fram arbetstillfällen som passar dessa orter. Det är möjligt att man behöver ett särskilt utvecklingsbolag för de små orternas industrietableringar som en följd av denna forskning.

Inga bidrag till frivillig avgång

Utredningen anser att man bör “överväga om inte särskilda Stimulansbidrag skall utgå till dem som frivilligt avgår i samband med större driftsinskränkningar där samhället måste gå in med olika åtgärder”. Det är en praktiskt tillämpad kapitulationsteori som jag inte ställer mig bakom. Erfarenheterna från andra länder är avskräckande. Den frivilliga avgången” blir ett lockmedel som kan sättas olika högt beroende på förväntad långsiktig lönsamhet inom företaget. Invandrare eller som det heter i en del länder, gästarbetare. pressas hårdare än andra så fort det blir driftsinskränkningar och trycket på dem blir ännu hårdare om man legaliserar metoden att köpa bort arbetskraften. Samhället får inte kapitulera inför kapitalismens problem. Det gäller istället att lösa problemen. Lösningarna finns.

340 rimmar för invandrare Jag anser antalet undervisningstimmar i svenska för invandrare bör ökas från 240 till 340. Kostnaden för denna undervisning bör finansieras genom s. k. arbetsgivareavgifter. Jag anser dock inte, vilket diskuterats, att ”arbetsgivaren i efterhand” skall kunna få statliga bidrag för att täcka kostnaderna för det produktionsbortfall som blivit följden av att arbetstagaren har varit frånvarande for svenskundervisning. Det produktionsbortfallet kan arbetsköparen på olika sätt kompensera utan att behöva komma i en sämre konkurrenssituation gentemot dem som inte anställer invandrare. Invandrare bör alltid ha laglig rätt till undervisning i svenska på arbetstid och med full lönekompensation.

Nej till spärrar-na i högskolan Jag anser att utredningen alltför lätt glidit över konsekvenserna av den spärrade högskoleutbildning som socialdemokrater och Centerpartister drev igenom i riksdagen under 1979. Utredningen borde också ha analyserat det inkonsekventa i alla de ryckiga ändringar som präglat svenskt utbildningsväsende under många år. Avsaknaden av långsiktig planering och styrmedel är ju markant. Alla system med spärrar i utbildningen missgynnar arbetarklassens människor. Det behövs det inte många och långa sofistikerade utredningar och analyser för att slå fast. Det behövs bara kännedom om arbetarklassens levnadsvillkor och ett historiskt perspektiv. men det är det långa perspektivet som saknas i synen på högskoleutbildningen.

Reservationer 619

6. Reservation av Margaretha af Ugglas (m) och Sten Svensson (m)

Inledning

Om målet arbete åt alla råder enighet. När det gäller de medel som bör användas för att uppnå detta mål under 80- och 90-talen skiljer sig vår uppfattning från sysselsättningsutredningens majoritet. Vi anser också att den analys som sysselsättningsutredningen presenterar av orsakerna till att alltför många människor i dag är arbetslösa eller på annat sätt står utanför den reguljära arbetsmarknaden inte är rättvisande. Den kostnadskris som drabbat svenskt näringliv under 1970-talet på grund av snabbt ökande skatter och löner tillmäts inte tillräcklig vikt. Utredningen gör inte heller en tillfredsställande analys av de långsiktiga interna och externa utvecklingstendenser som alltsedan 60-talets mitt undergrävt svenskt näringslivs konkurrenskraft. Sverige har under efterkrigstiden kunnat konkurrera framgångsrikt på internationella marknader. trots att vi haft ett kostnadsläge som legat över åtminstone de europeiska industriländernas. Det har vi kunnat göra beroende på försprång i fråga om teknologiskt och annat kunnande och på grund av att svenska företag tidigt etablerade sig på internationella marknader. De konkurrensfördelar vi åtnjutit i tillgång på råvaror, i vår väl utbyggda produktionsapparat och i vårt teknologiska kunnande har emellertid successivt minskat i takt med att andra länder moderniserat sitt näringsliv och byggt upp sin industri. Samtidigt har balansen i vår blandekonomi förskjutits i en alltmer oförmånlig riktning. Det offentliga har kommit att dominera på det enskildas bekostnad. Genom skattehöjningar och ökade arbetsgivaravgifter har en större del av såväl inkomster som sparande kommit att överföras från den privata till den offentliga sektorn. Företagens sparande har sjunkit till förmån för kollektivt sparande främst inom ATP-systemets ram. Företagets soliditet - dvs. andelen eget riskvilligt kapital i procent av det totala kapitalet har sjunkit från 30-40 procent under 60-talets senare del till omkring 25 procent i dag. Där ligger den jämsides med den sjunkande lönsamheten viktigaste orsaken till de under en följd av år vikande industriinvesteringarna. Minskade vinster och sjunkande soliditet får dels till följd att investeringarna blir lägre, dels att de inriktas på rationaliseringar och inte på expansion. Det senare eftersom arbetskraftskostnaderna också ökat trendmässigt. Nyetableringen av företag har sjunkit oavbrutet sedan 1965. Samtidigt som alltså de expansiva inslagen i näringslivet varit obetydliga. har företagsnedläggelser och konkurser legat på en hög nivå. Alltsedan 1960-talet har vi således haft en strukturomvandling med slagsida. Den expansiva delen har saknats. Att många företag drabbas så hårt av den internationella långkonjunkturen och den sviktande konkurrensförmågan beror på att de var försvagade redan i utgångsläget. Ett ekonomiskt starkt företag kan överleva en motgång genom att ta till reserver. Men om lönsamheten legat på en låg nivå under en längre tid, finns inga reserver att ta till. Därigenom blir steget mellan sviktande försäljning och nedläggning mycket kort.

620 Reservationer

Utredningens åtgärdsförslag återfinns inom tre huvudområden: arbetsmarknadspolitiken, regionalpolitiken och näringspolitiken. Ett gemensamt drag i utredningens förslag är tron på de selektiva åtgärdernas förtjänster liksom övertygelsen om att målet “arbete åt alla” bäst nås om politiker, fack och statlig administration förses med medel som tillåter detaljstyrning av beslut i näringslivet. Enligt utredningen är det staten som skall vara motorn i näringslivets omvandling och förnyelse. En lång rad nya statliga av industrins Förnyelse, regionala organ föreslås, en fond för finansiering statliga utvecklingsbolag, samhällsägda handelhus osv. Utredningsmajoriteten önskar en fortsatt satsning på statlig företagsamhet. De brister som i dag otvivelaktigt vidlåder arbetsmarknadspolitiken, i synnerhet vad gäller arbetsförmedlingens funktionssätt får utan övertygande analys sitt botemedel i 4000 nya tjänster till arbetsmarknadsverket. På regionalpolitikens område föreslås en utökning och förstärkning av de selektiva medlen. Intressantast i detta avsnitt är den centrala roll som tilldelas den s. k. Etableringsdelegationen. Utan att riksdagen någon gång har haft en ordentlig debatt om detta organs funktioner och statsrättsliga ställning föreslår utredningen nu nya befogenheter för delegationen som möjliggör för detta organ att bli en central planhushållande myndighet. Enligt vår uppfattning åstadkommes den nödvändiga omvandlingen och förnyelsen av svenskt näringsliv, som i sin tur kan bära upp en ökad sysselsättning i den offentliga sektorn, inte genom nya statliga organ och nya statliga styrmedel. Det är inte i statliga kommisioner som innovationer och produktförnyelse föds. Uppfinningar kan inte kommenderas fram genom central planering. Förnyelsen sker genom personliga initiativ i en decentraliserad marknadsekonomi med fri företagsamhet. Av samma skäl vänder vi oss mot den starka selektiva inriktning av politiken som utredningen föreslår. Selektiva styrmedel och subventioner flyttar över en stor del av beslutanderätten till centralt placerade politiker och ämbetsmän med ringa direktkunskap om produktionssystem och marknader. Den selektiva politiken får dessutom automatiskt ett konserverande drag genom att den i första hand inriktas på företag i svårigheter. Den viktigaste uppgiften när det gäller att säkra den fulla sysselsättningen i samhället är att skapa en ekonomisk, social och näringspolitisk miljö, där skaparlusta, personliga insatser och arbetsvilja befrämjas.

Den offentliga sektorn

Sysselsättningsutredningen har i sina bedömningar av möjligheterna att finansiera en fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn utgått ifrån 1978 års långtidsutrednings beräkningar, dock utan att alls närma sig de problem som LU fäster uppmärksamheten på. Enligt vår bedömning kan en realistisk ekonomisk politik och skattepolitik inte baseras på antagandet att långtidsutredningens beräkningar utan vidare kan realiseras. För det första utgår långtidsutredningen från en förhållandevis optimistisk bedömning av den internationella konjunkturutvecklingen. inom OECDområdet har bruttonationalprodukten antagits komma att öka med 4 procent

Reservationer 621

per år fram till 1983. Med tanke på de störningar, som världsekonomin utsatts for under senare år och med beaktande av den obalans som fortfarande kvarstår är emellertid risken för nya störningar betydande. lnte minst erbjuder vårt oljeberoende givetvis ett betydande riskmoment. Vi går emellertid inte in närmare på dessa frågor i denna reservation. För det andra förutsätter långtidsutredningen en långtgående återhållsamhet i fråga om kostnadsutvecklingen och samtidigt en relativt stor produktivitetsforbättring. Detta är nödvändigt för att exportpriserna skall kunna hållas nere, vilket i sin tur är förutsättningen for att svensk exportindustri skall kunna återvinna marknadsandelar i den internationella handeln och för att jämvikten i bytesbalansen skall kunna vara återställd fram till mitten av l980-talet. Redan här finns ett motsatsförhållande i långtidsutredningens kalkyler - att en betydande produktivitetsförbättring skulle kunna realiseras parallellt med en för 70-talsforhållanden långsam löneökning. En närmare granskning av underliggande beräkningar skärper detta motsatsforhållande. Bruttonationalprodukten skall enligt långtidsutredningen öka med 3.7 procent per år 1977-1983. industriproduktionen skall öka med inte mindre än 6,6 procent och produktionen inom verkstadsindustrin med hela 8.3 procent. Detta är höga siffror. För perioden 1979-1983, med nu föreliggande utfall för 1978 och prognos för 1979, motsvarar de en ökning av industriproduktionen med 8,1 procent per år och av produktionen inom verkstadsindustrin med 10,7 procent per år 1979-1983. Konjunkturinstitutet framhåller i sitt remissvar på långtidsutredningens betänkande att “en så hög tillväxttakt för industriproduktionen under en hel 4-årsperiod har inte förekommit under de senaste årtiondena, inte ens under den snabba expansionen i början av 1960-talet. För att uppnå så höga tillväxttal under en hel 4-årsperiod fordras såväl exceptionellt goda förutsättningar från efterfrågesidan som mycket gynnsamma produktionsförutsättningar på utbudssidan. Långtidsutredningen ställer kort sagt exceptionellt stora krav på den ekonomiska politiken om dessa gynnsamma förutsättningar skall kunna realiseras. För oss framstår det som utomordentligt osannolikt att den svenska industriproduktionen under de kommande åren skall öka i en takt som saknar motstycke under senare decennier samtidigt som den yrkesverksamma befolkningens utbyte av den produktionsinsats, som en sådan utveckling skulle förutsätta, blir att reallönen efter skatt minskar. En sådan utveckling ligger nämligen också i långtidsutredningens beräkningar. Hushållens reala disponibla inkomster ökar enligt långtidsutredningen med knappt 1,4 procent per år 1977-1983. Härav motsvarar gjorda utfästelser gentemot pensionärerna omkring 0.5 procentenheter. Ytterligare omkring 0,5 procentenheter motsvaras av en ökning av andra transfereringar till hushållen. Arbetsinkomsterna efter skatt skulle alltså sammanlagt öka med mindre än 0,5 procent per år totalt. Samtidigt beräknas antalet sysselsatta öka med 0,9 procent per år. Arbetsinkomsten per sysselsatt skulle alltså efter skatt minska med åtminstone 0.5 procent per år. Långtidsutredningens siffror innebär att löneinkomsterna per timme och sysselsatt skulle öka med 8 procent per år 1977-1983. Priserna skulle öka med 6 procent per år. Reallönen fore skatt skulle alltså öka med ca 2 procent

Resezvarioner-

skulle emellertid skatterna ökaömed vad som motsvarar per år. Samtidigt 2,5 procent av lönen per år. Vi kan inte se hur en sådan utveckling skulle kunna vara förenlig med en rekordsnabb ökning av industriproduktionen och produktiviteten inom industrin. vår bedömning är det en absolut förutsättning för en utveckling Enligt i 1978 års långtidsutredning. att som ligger ens i närheten av kalkylerna att den möjliggör reala inkomstförskattepolitiken ges en sådan utformning efter skatt för den yrkesverksamma befolkningen. Det absoluta bättringar minimikravet på skattepolitiken är att den åtminstone inte leder till sänkt

realinkomst efter skatt. Sysselsättningsutredningen har inte uppmärksammat några av dessa proär en snabbare tillväxt av den offentliga sektorn blem. Enligt utredningen än vad LU räknar med både möjlig och önskvärd. En sådan utveckling. innebärande en fortsatt skärpning av skattetrycket, skulle emellertid skapa för den svenska samhällsekonomin. Vi utomordentligt allvarliga problem om vad den särskilda näringspolitiska delevill i sammanhanget påminna “Vägar till ökad välfärd anfört i detta hänseende: gationen i sitt betänkande “Delegationen har kommit till den bestämda uppfattningen, att en djupoch revidering av skattesystemet är oundgängligen nödgående översyn Det finns en överhängande risk for att det mångåriga arbetet for vändig. ett utvecklat välfärdssamhälle går till spillo genom att välfärdssystemets fräter ner incitamenten till arbete, kapitalbildning och risktafinansiering gande.” Sysselsättningsutredningens forslag förutsätter en fortsatt höjning av kommunalskatterna i ungefär samma takt som under de senaste tio åren. Oavsett om man väljer denna väg eller att skapa resurser genom höjda arbetsgitål helt varavgifter etc. blir resultatet lika oacceptabelt. Sveriges ekonomi Sysselsättningsutredningen har inte enkelt inte ytterligare skattehöjningar. uppehållit sig vid sambandet mellan stigande skatteuttag och stagnerande ekonomi. Detta är beklagligt men betecknande. Vi kan inte godta tesen vållade av alltför högt skattetryck skulle kunna att sysselsättningsproblem avhjälpas genom ytterligare skattehöjning. Någon ny “förutsättningslös” lär inte heller kunna råda bot på den saken. Ty vilken mediskatteutredning cin som behövs är ju redan känt: sänkt skattetryck! Att utredningens majoritet ansluter sig till mångårig moderat kritik mot

den dyrbara onödiga s. k. rundgången i transfererings- och skattesystemet

är glädjande. Men denna går att angripa utan tidsödande utredningsverksamhet. avfärdar hastigt avgifter som kommunal finan- Utredningens majoritet Det är beklagligt. Det är visserligen riktigt att det i ett extremt sieringskälla. högskattesamhälle inte finns stort utrymme för avsevärt ökad avgiftsfinan- Men man bortser från avgifternas styrande inverkan på utbudet siering. av offentlig service. Genom dagens kollektiva prissättning får medborgarna ingen information om samhällskostnaden för olika tjänster och beslutsfattarna inga signaler om vad medborgarna anser att olika slags service är värd. Den höga skattefinansieringen gör det också närmast omöjligt att få socialförsäkutrymme att pröva system med alternativa/kompletterande ringar och andra modeller av varierat huvudmannaskap. Den kanske allvarligaste effekten av att inte pröva nya former av avoch -styrning är att man därigenom också minskar möjgiftsfinansiering

Reservationer 623

ligheten att angripa den starkt otillfredsställande och sannolikt negativa produktivitetsutvecklingen inom den kommunala sektorn. En konsumentstyrd kommunal sektor skulle på ett helt annat sätt tvingas motivera sina verksamheter, utforma rationella verksamhetsformer och höja effektiviteten. Ytterligare höjd andel skattefinansiering och enhetligt kommunalt huvudmannaskap och drift av all verksamhet hotar att helt beröva beslutsfattarna instrument för nödvändig styrning och rationalisering. De forslag sysselsättningsutredningen framför rörande utbyggd sysselsättningsplanering är enligt vår uppfattning ungefär lika meningsfulla - eller meningslösa - som den utbyggda länsplaneringen. Vi kan inte se att detta slags sysselsättningsplanering tjänar något vettigt syfte. Däremot uppfyller den högt ställda krav på byråkratisering och kommunal stelbenthet. Den försöksverksamhet som bedrivits talar inte för en permanentning av systemet. Ska begreppet försöksverksamhet vara berättigat bör lärdom dras av försöket. Följaktligen anser vi ej att sysselsättningsplaneringen bör genomföras. Utredningens majoritet har på ett för oss obegripligt sätt lyckats undgå den allt starkare reaktionen mot högskattesamhället mntom i landet. Man tycks fortfarande leva i tron att det svenska folket låter sig beskattas i vilken utsträckning som helst. Det är enligt vår uppfattning en allvarlig missuppfattning. “Den tysta skatterevolten” har redan tagit fart - inte under våldsamma former men på välordnat svenskt sätt: minskade arbetsinsatsen kvittofria affärer, tjänstebyten, laglig skatteflykt . . . Stat och kommun gör utan tvivel mângmiljardförluster på högskattepolitiken. Erfarenheter från andra västeuropeiska stater, där den offentliga sektorn tillåtits expandera alltför hastigt, borde ha en avskräckande inverkan. En hastig tillväxt av den offentliga sektorn kan få till konsekvens vikande ekonomisk tillväxt och växande svårigheter att finansiera redan genomförd utbyggnad. Vi kan, liksom i Danmark och Storbritannien, hamna i det läget, att det helt enkelt inte finns ytterligare skatter att ta ut. Då blir högskattepolitken den offentliga servicens fiende. Den ambition beträffande den kommunala sektorns utbyggnad som utredningens majoritet stannat för, dvs. snarare en maximal expansion än mellanaltsrnativet, kommer att vid 1980-talets mitt ha höjt kommunalskatteuttaget till 35 kr. En stark förskjutning av den svenska ekonomin kommer att ha ägt rum från s. k. blandekonomi mot politikerstyrd planhushållning. Redan idag disponerar den offentliga sektorn omkring 2/3 av bruttonat:onalprodukten. Det säger sig självt att en blandekonomi inte kan fortsätta existera om blandningen efterhand domineras av blott en enda ingrediens.

Näringspolitik

De centrala målen för den ekonomiska politiken är att skapa snabb ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, prisstabilitet, en rättvis inkomstfördelning och balans i utrikesbetalningarna. Därtill kommer önskvärdheten av en rimlig regional balans. För att uppnå dessa mål kan staten agera på olika vägar. Antingen väljer staten att detaljreglera företagens handlingsmöjligheter eller så drar staten

624 Reservationer

upp ramar inom vilka företagen fritt får agera. l det förra fallet ingriper staten mer eller mindre direkt i företagens verksamhet genom att styra produktionsinriktningen i företagen. I det senare fallet överlåter staten till konsumenterna att genom sin efterfrågan styra företagens produktion. Nalinns det mellanlägen, men inriktningen av näringspolitiken kan turligtvis klart avläsas genom den regleringstakt av företagens verksamhet staten föredrar.

Näringspolirikens inriktning De gångna åren har varit präglade av djupgående kriser i betydande delar av vårt näringsliv. Orsakerna till den situation vi hamnade i var flera. Avgörande för krisens djup och utbredning över vårt näringsliv var emellertid de missgrepp som utmärkt den socialdemokratiska ekonomiska politiken och näringspolitiken. Det är inte en marknadsekonomins kris vi upplevde. Det var en kris delvis frambringad och alldeles avgjort fördjupad genom en felaktig politik. I stället för att föra en näringspolitik som underlättade för företagen belastade statsmakterna dem med allt högre kostnader i form av arbetsgivareavgifter och allt fler restriktionern och föreskrifter på olika områden. Medvetet drev den socialdemokratiska regeringen en politik som i näringslivet för att göra företagen tycktes syfta till att försämra lönsamheten mera beroende av statligt och offentligt kapital. Tyvärr vill utredningsmajoriteten fortsätta på den väg som ledde fram till kriserna under 1976-1978. I stället för att föreslå åtgärder som ökar lönsamheten i företagen. ökar nyföretagandet samt stimulerar dagens fötill ytterligare arbetsinsatsen föreslår utredretagare och deras medarbetare ningsmajoriteten inrättandet av ett antal offentliga organ som skall medverka som länsnivå, inrättandet av löni företagens planering på såväl central tagarfonder samt en fortsatt satsning på statlig företagsamhet. En övergång till en planhushållning mål. tycks vara utredningsmajoritetens Vi anser att den svenska välfärden har vuxit fram genom enskilda initiativ och frivilligt samarbete. Att vårt ekonomiska system måste bygga på konsumenternas fria val. På frihet att starta och driva företag och på enskild äganderätt. Vi motsätter oss därför en politik, där staten i stället för konsumenten har det avgörande inflytandet över vilka områden inom industrin som skall tillåtas expandera och vilka områden som skall avvecklas.

N yföreragander

har vi föreslagit att utredningen skulle I ett tidigt skede av utredningsarbetet en särskild analys av nyföretagandets villkor i Sverige. genomföra borde enligt vår uppfattning skaffa sig grundläggande känne- Utredningen dom om de faktorer som lett fram till det orimligt låga nyföretagandet. Genom att klarlägga de verkliga orsakerna till brister på nyföretagande torde skaffa sig bättre förutsättningar för att överväga och föreslå utredningen med syfte att på allvar stimulera nyföretagandet i vårt land. Utåtgärder redningsmajoriteten har emellertid inte velat tillmötesgå våra krav på dessa punkter.

Reservationer 625

Vi skall ge några exempel på faktorer som kan ha stor betydelse i sammanhanget:

skattepolitikens utformning egenföretagarnas avgifter lagstiftningens omfattning samhällets centralstyrning och reglering hot om konfiskatoriska ingrepp genom införande av “löntagarfonder”

DDDEJEIDDEIEIE]

lönsamhetsproblem uppgiftsskyldigheten brister i utbildningssystemet otillräcklig stimulans av forskning och utveckling allmänt negativt företagarklimat

Nyföretagandet är av central betydelse för vitaliteten och dynamiken inom näringslivet. Ofta byggs nya företag upp kring en innovation eller uppfinning. Så har också många av dagens storföretag tillkommit. Ett lägre nyföretagande innebär alltså att nya idéer långsammare blir förverkligade. l dagens samhälle, där den tekniska utvecklingen ute i världen löper allt snabbare, kan detta, särskilt leda till på lång sikt, att Sverige får allt svårare att hävda sig gentemot omvärlden. Nyföretagande är väsentligt för att upprätthålla en effektiv konkurrens. Näringspolitiken bör därför stimulera till nyföretagande och medverka till att undanröja hinder mot nyetableringar. De mindre och medelstora företagen är av väsentlig för vårt betydelse lands ekonomi, liksom för sysselsättningen. Dessa företag svarar för mer än hälften av antalet anställda i det samlade näringslivet, dvs. drygt 1 miljon sysselsättningstillfállen. De små och medelstora företagen, av vilka den övervägande delen är familjeföretag, är också mycket betydelsefulla från regionalpolitisk synpunkt. Summerar man alla de krav på nyetableringar, nylokaliseringar etc. som kommunerna redovisar i länsplaneringsarbetet, kan man konstatera att nyföretagandet i vårt land måste mångdubblas. Det negativa företagareklimatet av det förhållandet att allt speglas fler företag köps upp. Under de senaste åren har antalet företag, framför allt familjeföretag, som försålts stigit i oroväckande takt. En bidragande orsak till det ökande antalet företagsförsäljningar torde vara att det allmänna företagsklimatet under flera decennier blivit alltmer otillfredsställande. Många företagare anser sig vara utsatta för en osaklig propaganda, ofta framförd som argument för skilda former av tvångsingripanden från statens sida eller för att införa ett system med ”löntagarfonder”. Företagarna upplever sig inte möta den uppskattning som de finner rimlig för sitt ofta hårda arbete och för den riskfyllda verksamhet som de bedriver. Självfallet kan detta inte undgå att psykologiskt påverka deras benägenhet att göra nya satsningar för framtiden.

626 Reservationer

Teknisk _forskning och förnyelse

vår omvärld kan i stor utsträckning föras Det tekniska försprånget gentemot tillbaka forskares och uppfinnares insatser i början på ett antal enskilda av 1900-talet. Med uppfinningar och tekniska nydaningar som grund skapades nya industrier som därefter har utgjort ryggraden i den svenska verkstadsindustrin. Utredningsmajoriteten menar att det från sysselsättningspolitisk synpunkt är nödvändigt med betydligt mer långtgående insatser från statens sida än som hittills av de statliga gjorts. Detta för det första vad gäller omfattningen mening avsevärt ökade insatserna. För det andra bör enligt utredningens ansträngningar göras för att anknyta forskningsarbetet till producenternas och användarens krav på tekniska lösningar. För det tredje bör planeringen av teknisk forskning knytas fastare samman med den industripolitiska pla-

neringen. Vi anser också att satsningen på teknisk utveckling och forskning skall för sådana långsiktiga insatser öka. Men för att vi skall kunna ge betingelser inriktad närings- och krävs det att näringslivet kan utgå från en långsiktigt Näringslivet bör kunna utgå från att förändringar av näringsskattepolitik. och skattepolitik inte helt förrycker den kalkyl som en gång legat politik bakom ett beslut att satsa på ett visst forsknings- och utvecklingsprojekt. Så länge hotet om fackligt Övertagande av företag hålls levande kommer detta att motverka investering vilket framför allt drabbar varje mer långsiktig insatser för teknisk utveckling och forskning. ser den offentliga upphandlingen som ett Sysselsättningsutredningen instrument för att stimulera den industriella utveckmycket betydelsefullt avancerade produktområden. Vi instämmer lingen inom vissa teknologiskt i dessa tankegångar, men ställer oss frågande varför sysselsättningsutreden fortsättning av det mest avancerade teknologiska ningen inte föreslagit nämligen en utveckling av ett helsvenskt attackflygplan. projektet,

Produktutveckling - industriell förnyelse inom mindre

och medelstora företag

Erfarenheterna visar att den mest resultatgivande utvecklingsverksamheten bedrivs i de enskilda företagen. Där finns den koppling mellan nytänkande och marknad som är ett villkor för att en idé skall resultera i en ny produkt. Om vi skall kunna tillvarata de utvecklingsmöjligheter som vi har i svenskt näringsliv måste vi ge fritt spelrum för olika slags företag. Detta innebär inte får ges en sådan utformning att det utesluter bl. a. att forskningsstödet vissa typer av företag. Det blir inte möjligt att utnyttja hela utvecklingspotentialen om staten inskränker sig till att satsa på vissa större utveck- Tvärtom riskerar en sådan satsning att lingsprojekt i de största företagen. missa den mest dynamiska delen av näringslivet i utvecklingshänseende - de små företagen. För att öka statens aktiva, initierande, insatser på detta område föreslår att i samarbete utredningen inrättandet av samhällsägda bolag med uppgift fram till med enskilda företag i en avgränsad region föra nya produktidéer

Reservationer 627

praktisk produktion. Meningen är att utvecklingsbolagen genom en uppsökande verksamhet riktad till mindre och medelstora företag skall ta upp frågor som rör behovet av och möjligheterna till produktförnyelse. När utvecklingsbolaget funnit en produktidé som man bedömer som utvecklingsbar skall de finna ett företag som har förutsättningen att förvalta den. Meningen är att formerna för utvecklingsbolagets finansiella medverkan i olika projekt skall vara sådana att de ger bolaget möjlighet att få en god avkastning på sina insatser i de projekt som lyckas. Sysselsättningsutredningen föreslår en successiv utbyggnad av regionala utvecklingsbolag - till en början i form av försöksverksamhet i några län. Vi tar starkt avstånd från dessa tankar. Utredningsmajoritetens förslag visar en skrämmande brist på förståelse inför de faktorer som driver en människa till att bli företagare. Motiven till detta är främst två. Att få vara sin egen dvs. möjligheterna att förverkliga en idé eller produkt. Att bestämma ett företags utveckling samt möjligheten att göra inkomster. Det är på dessa områden samhället måste förbättra möjligheterna om vi skall öka innovationstakten i det svenska näringslivet. Ytterligare statliga organ samt ytterligare kontroll av företagen kommer direkt att motverka sitt syfte nämligen att få fram nya idéer och produkter. För att öka samhällets insatser föreslår vi att de organisationer som redan finns aktiveras. Nya statliga organ kan aldrig etablera samma nära och förtroendefulla kontakt med företagen som de olika närlingslivsorganisationerna har. De har fördelen att redan ha väl fungerande organisationer både centralt och regionalt. Vi anser med andra ord att bästa sättet att få fram nya idéer är att stödja och aktivera näringslivets organisationer i sysselsättningsskapande projekt. Landets Handelskammare har en väl utbyggd och bör därför engageras i de mål som sysselsättningsutredorganisation ningen är överens om. Därtill kommer att utvecklingsbolagen riskerar att bli regionala förlustbolag av stor omfattning. Meningen är ju att utvecklingsbolagen måste satsa på projekt med god avkastning för att täcka eventuella förlustprojekt. Men de projekt som kan ge goda vinster kommer inte någon att frivilligt släppa till ett utvecklingsbolag. Dessa kommer uppfinnaren eller det redan etablerade företaget att satsa på själva. Till utvecklingsbara lönsamma projekt råder idag ingen som helst kapitalbrist. Utvecklingsbolagen är med andra ord obehövliga. Som alternativ till de olika förslag som utredningsmajoriteten framför förordar vi följande åtgärder: De särskilda skatteavdragen för forskningsoch utvecklingsinsatser skall ges förlängd giltighet. Avdraget för ökningen av FoU-kostnaderna bör höjas, samt skatteavdrag medges i även andra näringsgrenar än den egentliga industrin. Möjligheter bör öppnas till skattefria avsättningar till produktutvecklingsfonder i företagen. STU:s verksamhet bör i första hand inriktas mot företag och enskilda uppfinnare. Vidare bör möjligheterna att tillmäta forskarutbildning Ökad vikt vid tillsättandet av vissa offentliga tjänster utredas. Slutligen måste universitetens och högskolornas basresurser byggas ut.

628 Reservationer

Marknadsutveckling

De svenska företagen satsar hån på att ta igen de marknadsandelar de på förlorade under åren 1976-1977. Därtill grund av vårt höga kostnadsläge kommer att exporten måste öka om vi skall kunna upprätthålla en hög materiell standard, ge en god social omsorg och ge människor en meningsfull att uppnå dessa mål kan samhället vara sysselsättning. l ansträngningarna till god hjälp för det enskilda företaget i dess exportansträngningar. Idag stödjer också samhället aktivt företagen genom bl. a. Exportrådet. Genom Exportrådets handelssekreterarorganisation och genom utrikesför-

valtningen förses de svenska företagen med exportmarknadsinformation.

av såväl handelssekreterarorganisationen som ut- Vi finner en förstärkning resurser för att stimulera exporten klart önskvärd. rikesförvaltningens att samhället i ökad utsträckning tillvaratar de Det är också önskvärt kanaler som Handelskammaren och lndustriförbundet m. ll. organisationer

exportmarknadsinformation till de svenska

har och på dessa vägar kanaliserar bör i större utsträckning än som sker samarbeta och företagen. Exportrådet aktivt utarbeta former för ett systematiskt samarbete med näringslivets egna organisationer, som satsar på ökad export.

Samhä//sägda handa/sluts

Däremot tar vi avstånd från inrättandet av ett statligt exponorgan för främst mindre företag vars verksamhet skall styras av icke företagsekonomiska utan av mera övergripande samhällsekonomiskt grundade mål. dvs. att samhället skall avgöra vilka produkter som skall få stöd till export och vilka förhindrar företagen från företag som det skall satsas på. En sådan politik att konkurrera till nackdel för konsumenten. En sådan politik på lika villkor med statliga organ premieras bättre än leder också till att goda kontakter för en satsning på effektiva företag. Vi föreslår i stället ökade möjligheter de mindre företagen att för en reducerad kostnad i ett introduktionsskede arbeta genom handelssekreterarkontoren och genom Handelskammarkontoren.

K apiraIbi/dningsjrâgor

anser att samhället måste ta ett ökat ansvar för in- Utredningsmajoriteten dustrins utveckling. För att kunna ta detta ansvar föreslås att samhället måste förstärka sina industripolitiska medel däribland de medel som direkt

påverkar kapitalbildningen. från det onekligen kapitalbehovet inom Med utgångspunkt betydande skall kunna bemästras, arfrämst industrin. om Sveriges balansproblem gumenterar utredningsmajoriteten för kollektiv kapitalbildning i statlig regi som genom selektiva insatser skall tillföras näringslivet. Utredningsmajoritetens resonemang grundar sig på en övenro på statlig planering och på selektiva insatser och dess argumentation är föga överatt en ökad kapitalbildning inom tygande. Vi delar visserligen uppfattningen är nödvändig och att långtidsutredningen måhända något unnäringslivet

Reservationer 629

derskattat detta kapitalbehov. Samtidigt står det dock klart att långtidsutredningers kalkyler över vinstmarginalernas kommande utveckling är mycket modesta. En högre vinstnivå är ingalunda orimlig ur vare sig lördelnings- eller stabiliseringspolitisk synvinkel. Det nuvarande “kapitalproblemet” inom näringslivet är i själva verket ett lönsamhets- och kapacitetsutnyttjandeproblem. Kapitaltillskott från statens sida blir under sådana omständigheter bara ofullkomliga nödlösningar. När utredningsmajoriteten argumenterar mot även blygsamma ökningar i lönsamheten visar den oförmåga att förstå grundorsakerna till Sveriges ekonomiska problem. En sådan inställning utgör ett avgörande hinder för en sysselsättningsskapande och sysselsättningsbevarande politik inom näringslivet. Vi avvisar följaktligen utredningsmajoritetens förslag till statlig finansiering av kapitalbildningsinsatser inom ramen för en selektiv industripolitik, bl. a. genorr. bildandet av en fond för finansiering av industrins förnyelse. Utredningsmajoritetens argument för en sådan fond tar vi bestämt avstånd från. I stället förordar vi en sådan generell ekonomisk politik som återställer näringslivets lönsamhet till en normal nivå. Därutöver förordar vi sådana reformer av kapitalmarknaden och kapitalbeskattningen att hushålls och kapitalförvaltande enskilda institutioners sparande i näringslivet underlättas.

Staten som _företagare Vi tar avstånd från utredningens förslag om ökat statligt ägarengagemang inom industrin. Det är svårt att i längden upprätthålla konkurrens på lika villkor mellan å ena sidan statliga företag som finansieras med skattemedel och vars ägare utgörs av hela ”samhället”. Det måste således fordras starka skäl om staten skall engagera sig som företagare. Permanent bör det i princip bara ske på områden med naturliga monopol. Då staten får anledning att ta ansvar för sysselsättningen är tidsbegränsade statliga stöd till privata företag ett bättre alternativ än statligt övertagande. Därmed klarläggs de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna för de sysselsättningsskapande åtgärderna.

Arbetsmarknadspolitik

Förutsättningar för välfärd är produktivt sparande och arbete. De senare årens problem på arbetsmarknaden har kommit att medföra en kraftig omfördelning mellan andelen sysselsatta på den öppna arbetsmarknaden, i beredskapsarbeten och i arbetsmarknadsutbildning. sysselsättningen har alltför mycket koncentrerats till subventionerade arbeten. Det är det produktiva arbetet. som skapar välfärden. En bärande princip för arbetsmarknadspolitiken skall vara att kraftigt öka andelen sysselsatta på den öppna arbetsmarknaden. Olika former av sysselsättningsstöd med skattemedel får endast ses som en tillfällig åtgärd för att mildra återverkningarna vid stora omställningar på arbetsmarknaden och under lågkonjunkturer. Sysselsättningsstöd med skattemedel skall ses som ett sätt att möjliggöra en omvandling på arbetsmarknaden under socialt acceptabla former.

630 Reservationer

Ett expansivt och konkurrenskraftigt näringsliv, som skapar nya iaroduktiva arbetstillfällen, uppnås genom generella Förbättringar i företagsklimatet.

Arbers/örnted/ingen l det skede av omvandling av svenskt näringsliv och svensk arbetsmarknad vi befinner oss i och kan väntas befinna oss i får arbetsförmedlingen en central funktion när det gäller uppnåendet av målet - arbete åt alla. En väl fungerande arbetsförmedling hjälper den enskilde att finna rätt plats på arbetsmarknaden. Den hjälper arbetsgivarna att på ett tillfredsställande sätt fylla sitt arbetskraftsbehov. En väl fungerande arbetsförmedling skapar förtroende hos såväl arbetssökande som arbetsgivare och underlättar kontakterna mellan parterna via arbetsförmedlingen. Tyvärr har arbetsförmedlingens funktionssätt kommit att kritiseras mycket hårt under senare år. De arbetssökande har saknat ett individuellt stöd och en individuell uppföljning. Arbetsgivarna å sin sida anser att de även under den gångna lågkonjunkturen haft svårt att få arbetskraft från arbetsförmedlingen. Sysselsättningsutredningens majoritet för fram bristen på personal som förklaring till arbetsförmedlingens otillfredsställande funktionssätt. Utredningen uppmärksammar i mindre utsträckning arbetsförmedlingens organisation och arbetsformer samt den höga frånvaro bland arbetsförmedlingarnas personal som föranlett ett enhälligt arbetsmarknadsutskott begära att riksdagens revisorer skall granska dessa frågor. Majoriteten hävdar, som ett skäl för kraftigt utbyggd arbetsförmedling att svårigheterna för företagen sammanhänger med att de lediga platser som finns inte stämmer med förutsättningarna hos de arbetssökande. Även om detta till en del torde vara sant möter företagen i ökande utsträckning en attityd hos de grupper som befinner sig i :Arbetsmarknadsutbildning eller åtnjuter kontant arbetslöshetsstöd som innebär att de arbetssökande i stigande utsträckning vägrar ta de arbeten som erbjuds trots att de objektivt sett bort klara dessa. Bidrags- och skattesystemets sammantagna effekter medför att behållningen för den enskilde av att arbeta full tid och underkasta sig den arbetsdisciplin som krävs på en arbetsplats inte ter sig tillräckligt attraktiv jämfört med att fortsätta att vara utanför arbetsmarknaden. Vi anser att det är utomordentligt viktigt att AMS, i och med att den pågående konjunkturuppgången avlastar verket en del av uppgifterna för att upprätthålla sysselsättningen, koncentrerar sina resurser på att bygga upp en väl fungerande arbetsförmedling. Vi är övertygade om att utrymme finns för en omdisponering av arbetsmarknadsverkets resurser och anser därför att majoritetens förslag om 4000 nya tjänster till arbetsmarknadsverket endast bör ses som ett räkneexempel och inte bör utgöra grund för statsmakternas handlande. Vi föreslår att en fristående expertutredning ser över AMS organisation och arbetsuppgifter. I denna utredning bör förbättringarna av arbetsförmedlingarnas service särskild uppmärksammas. Istället för en kvantitativ utbyggnad bör arbetsförmedlingens kvalitet förbättras. Därvid bör rekryteringsprinciperna för anställning av arbetsförmedlare ses över. Sannolikt vore en lämplig rekryteringsgrupp något äldre arbetsledare från industrin som idag har svårt att få alternativ anställning

Reservationer 631

vid omstruktureringar. Dessa kan utan tvekan bättre informera om industrins villkor än yngre teoretiskt utbildad personal. Slutligen innebär en så kraftig utbyggnad av byråkratin en stor kostnad som majoriteten inte nöjaktigt motiverat. Utifrån önskemålet om en allmän återhållsamhet med utbyggnad av den offentliga sektorn måste detta förslag avvisas. Vi instämmer emellertid i majoritetens uppfattning av det angelägna i att fortsätta den pågående utbyggnaden av ADB i samband med platsförmedling. Lagen om allmän platsanmälan har införts på försök i ett antal län. Innan utvärdering skett av vilka effekter att sådant obligatorium får, finns inga skäl att permanenta denna lagstiftning. Effekten får under inga förhållanden bli att företagens handlingsfrihet vad gäller anskaffning av personal beskärs.

N(7(//ä_l.,_QIl/II_Q av (lri/ien

Utredningens majoritet vill genom lagstiftning och andra typer av åtgärder ge samhället en starkare förhandlingsposition i samband med nedläggningar av företag. Vi tror inte att man genom lagstiftning kan förhindra strukturomvandlingen i näringslivet och menar att nuvarande varselsystem i de allra flesta fall ger parterna erforderligt rådrum.

En rörliggare arbetsmarknad Under 1970-talet har rörligheten på arbetsmarknaden avtagit. Detta beror på en rad olika faktorer. Ändrade preferenser har minskat lusten att flytta. Ofta arbetar båda makarna i en familj vilket gören flyttning svårare. Minskade löneskillnader och höga marginalskatter hade minskat de ekonomiska

incitamenten till arbetsbyte. Åman-lagarna premierar de som stannar på

en arbetsplats framför dem som riskerar en förändring. l den process av snabb strukturomvandling som Sverige befinner sig i dag är det nödvändigt såväl för den enskilde som för samhället att rörligheten på arbetsmarknaden återigen underlättas. Det bör understrykas att den nödvändiga rörligheten i samhällsekonomin bör gälla såväl företag som arbetskraft. Rörligheten får inte heller enbart avse geografisk rörlighet utan i lika hög grad yrkesmässig rörlighet på lokala och regionala arbetsmarknader. För att stimulera rörligheten måste en rad olika åtgärder vidtagas. Marginalskatterna bör sänkas till 50 procent i vanliga inkomstlägen. Löneskillnader måste tillåtas. Åmanlagarna bör överses i syfte att möjliggöra för arbetstagare att föra över “trygghetspoäng från en arbetsmarknad till en annan. Vi föreslår att den utredning

som nu arbetar med en översyn av Åman-lagarna får tilläggsdirektiv härom.

Persona/politik

Personalpolitiken i företagen måste utgöra ett självklart led i företagens strävan att skapa attraktiva arbetsplatser och en positiv inställning till arbete och företag. Personalpolitiken kan emellertid aldrig frikopplas från det faktum att de arbeten som finns ska utföras på ett sådant sätt att företagens lönsamhet och effektivitet blir acceptabel. sysselsättningen får aldrig bli ett självändamål utan måste ha till uppgift att säkra produktionen av varor

632 Reservationer

och tjänster. l ett internationellt perspektiv måste konkurrenskraften upprätthållas för att den svenska välfärden och tillväxten ska kunna upprätthållas. Frågan om att vidareutveckla personalpolitiken är icke en statlig angelägenhet. lnom ramen för arbetsrättslagstiftningen tillkommer det arbetsmarknadens parter att utforma personalpolitiken samt att fullfölja de pågående demokratiseringssträvandena inom arbetslivet. Vi delar sysselsättningsutredningens uppfattning att arbetsplacering av personer som eljest skulle ha varit arbetslösa eller förtidspensionerade ofta är lönsamt för samhället. Enligt vår mening bör man öka bidragen till arbetsplacering av handikappade. Den hittills uteblivna tillämpningen av främjandelagen bekräftar vår uppfattning att ökade stimulansåtgärder är att föredra framför åtgärder som syftar till tvångsingripanden mot arbetsgivarna. l särskild ordning bör man utreda förutsättningarna för att skapa ett samhällsekonomiskt utrymme för en ytterligare höjning av bidragen till de handikappades arbetstalztcering genom transfereringar av medel från socialförsäkringssystemet. Det behövs större resurser för att bl. a. undanröja hinder i arbetsmiljön för arbetsplacering av handikappade. Sådana åtgärder innebär dessutom att man förbättrar de handikappades arbetssituation. Rekryteringen av arbetskraft till företagen måste självfallet inriktas på att erhålla arbetskraft som kan klara existerande eller planerade arbetsuppgifter. Det kan inte anses åligga arbetsförmedlingarna att ingripa i företagens rekryteringspolitik. Det torde vara att underkänna företagens anpassningsförmåga till rådande situation att bortse från att företagen inom de till buds stående gränserna anpassar arbetet till existerande utbud av arbetskraft. Ett genomförande av sysselsättningsutredningens förslag att påverka personalrekryteringen är första steget mot en planhushållning av arbetsmarknaden som får effekter både på nyetablering, effektivitet och konkurrensförmåga gentemot omvärlden. Tankegångarna i dessa delar måste därför avvisas. Det bör också i sammanhanget understrykas att nyetablering och utbyggnad av befintliga företag skapar ny efterfrågan på arbetskraft. Sysselsättningen inom den offentliga sektorn har under den senaste l0årsperioden ökat med 60 % jämfört med en sänkning på l ”(3 inom industrin. Den hittillsvarande expansionen som finansierats via skattemedel har inte skett med motivet att öka sysselsättningen och skapa förutsättningar för de resurssvagare grupperna på arbetsmarknaden att erhålla arbete. Tvärtom har expansionen skett med utgångspunkt från uppgifter som för kommuner och landsting framstått som så angelägna att medborgarnas resurser via skatterna ansetts böra tas i anspråk i snabbt ökande tempo. Det är angeläget att olika behov av offentlig verksamhet liksom hittills prövas från budgetöverväganden och prioriteringar av olika önskemål om åtaganden. Personalplanering på olika nivåer utan förankring i kommunalekonomisk eller annan offentlig ekonomisk verklighet torde inte fylla något behov. Majoriteten föreslår att företagens personalplanering i framtiden ska utgöra en av utgångspunkterna för arbetsmarknadsverkets verksamhetsplanering. Företagen ska åläggas att arbeta med alternativa planer för långsiktig produktions- och investeringsplanering samt bemanning. Med hänsyn till svårigheterna, som majoriteten själv vitsordar. att utarbeta hållbara planer. avvisar vi både förslaget att arbetsmarknadsverket ska använda företagens

Reservationer 633

alternativplaner i sitt planeringsunderlag och förslaget att ålägga företagen en sådan långsiktig planering med flera alternativ. Den planering som idag sker av dessa frågor i de större företagen är tillräcklig för de ändamål sysselsättningsutredningen har att beakta. Majoriteten föreslår att en kontaktman inom varje förmedling ska utses för i vart fall de större företagen. Ett sådant arrangemang kan där så är lämpligt komma till stånd om företagen så önskar men bör inte genomföras som en obligatorisk åtgärd. Vad gäller majoritetens förslag rörande f rämjzmdelzigen vill vi understryka att främjandelagens avsikt ingalunda är att de tvingande delarna ska användas som en regel. Den möjlighet som lagen ger att endast göra mjuka ingripanden för att åstadkomma fler arbetstillfällen för handikappade m. fl. bör utnyttjas. En kvotlagstiftning avvisas liksom kravet på särskilda anvisningar som i kvantitativa termer anger arbetsgivarens ansvar för sysselsättning av handikappade. Utgångspunkten måste vara att utifrån frivilliga överenskommelser diskutera fram lämpligt sammansatta block av arbetsuppgifter som både kan klaras av en arbetshandikappad och vara till produktiv nytta i företaget. Det förslag till skärpning som föreslås beträffande §8 främjandelagen och som skulle innebära ett tvång för arbetsgivaren att överlägga med länsarbetsnämnden eller motsvarande för att åstadkomma en rekrytering som är förenlig med arbetskraftsutbudets sammansättning avvisas. Utgångspunkten måste vara företagets eller arbetsplatsens behov av visst utfört arbete. Den anpassning som kan bli nödvändig bör diskuteras på frivillighetens väg. Förslaget att ålägga arbetsgivare att överlägga med länsarbetsnämnden eller motsvarande om inrättande av praktik- och träningsplatser avvisas också. Vi instämmer i utredningens bedömning att inte föreslå förlängda varseltider vid driftsinskränkningar. Redan vid nuvarande varseltider är svårigheterna att förutse behovet i förväg begränsade. Oavsett om den allmänna sysselsättningsplanering som kommittén förordar genomförs torde möjligheten att åstadkomma någon förbättrad sysselsättning med hjälp av förlängda varseltider vara obefintliga. Vad gäller majoritetens inställning till rekryteringsbidrag finns skäl att instämma i att rekryteringsbidrag endast bör inriktas mot arbetshandikappad och i någon mån äldre arbetskraft. Vi accepterar däremot inte majoritetens förslag vad avserjämställdhetsbidraget. Det faktum att bidraget inte medfört några nämnvärda resultat bör leda till slutsatsen att bidragen bör utgå. Åtgärder för att undanröja könsdiskriminering torde ge större effekter i dessa avseenden än ytterligare åtaganden för statskassan. Även om det är angeläget att på sikt skapa större balans mellan könen inom varje yrkesgrupp kan en fastställd kvotering i beredskapsarbeten olyckligt låsa möjligheterna att placera tillgänglig arbetssökande och bör därför avvisas. Majoritetens resonemang rörande möjligheterna att genom anställningsbidrag anställa pensionärer understryker enbart det självklara faktum att produktiv sysselsättning är mer ekonomisk an olika former av samhällsbidrag. Resonemanget borde ha förts gentemot övriga med bidrag subven-

634 Reservationer SOU l979t24

tionerade sysselsatta och inte mot pensionärerna vars pensioner ju dessutom redan betalats genom tidigare avgifter. Barnomsorgens utformning är av stor vikt för förvärvsintensiteten. Det är angeläget att samhället genom olika insatser ökar valfriheten för barnfamiljerna. Sådana åtgärder kan vara vårdnadsbidrag, avdrag för styrkta barntillsynskostnader och en ökad satsning på olika former av barntillsyn. Företagshåilsovården bör i framtiden erhålla ersättning från riksförsäkringsverket också för förebyggande hälsovård och rehabiliteringsåtgärder. Ett sådant ökat stöd skulle innebära att större resurser kunde sättas in för att undanröja hinder i arbetsmiljön och därmed öka sysselsättningen av arbetshandikappade. l den arbetsrättsliga lagstiftningen utgör de fackliga organisationerna de organ som utövar de anställdas medbestämmande etc. De fackliga organisationerna borde sålunda ha informationsskyldighet m. m. mot alla anställda även invandrare. Inget hindrar de fackliga organisationerna att redan i nuläget starta olika typer av invandrarprojekt på arbetsplatserna. Det torde i övrigt vara en primärkommunal angelägenhet att sörja for invandrarfrågorna varfor vi motsätter oss att speciella medel tilldelas de fackliga organisationerna för invandrarändamål.

Planering Utredningsmajoriteten förordar en utvidgad arbetsmarknadspolitisk planering på länsnivå. För att genomföra denna krävs en utvidgning av varje Iänsarbetsnämnd med tre planeringstjänstemän. Merparten av den analys som majoriteten förespråkar görs redan i olika existerande samhällsorgan. AMS har också redan idag resurser för prognoser och uppföljning av arbetsmarknadsläget lokalt och regionalt. En utökad planverksamhet fyller därför ej enligt vår uppfattning något behov som inte redan idag är uppfyllt och avvisas därför. Vad som däremot saknas är en samordning av planeringsverksamheten mellan länsstyrelsen. länsarbetsnämnden och utvecklingsfonden.

Ungdomsarbetslösheten

Under utredningens arbete har vi begärt att en bred kartläggning av ungdomsproblemen i sin helhet skall göras. Vår avsikt var att en sådan analys skulle redovisas i ett särskilt utredningskapitel, varvid åtgärder för att på skulle övervägas i ankort och lång sikt minska ungdomsarbetslösheten slutning härtill. Utredningsmajoriteten har inte velat tillmötesgå vår begäran om en behandling av problematiken kring ungdomsarbetslösheten i särskild ordning. Vi vill därför redovisa våra skäl för det framställda kravet: För att kunna föreslå och inte minst kunna vidta effektiva åtgärder erfordras en långtgående kännedom om ungdomsarbetslöshetens orsaker. Det är inte bara nivån på utbudet av lediga platser det handlar om. Det finns en rad faktorer av betydelse i sammanhanget:

Reservationer 635

El de minderårigas löner och Iönesatser har ökats DFODOFIlOHCHI mer än de äldres under senare år; samspelet mellan arbete och utbildning/praktik;

ElEl snedvridande effekter av parallella utbildningssystem och nivåerna för

studiestöd i olika system jämfört med lönenivåerna; arbetsgivarnas attityder; t.ex. kostnadsaspekter; arbetssökandes attityder, t. ex. invändningar mot arbetsmiljön; arbetsförmedlingens arbetssituation;

CIEIEJEIDD

åldersgränser ur arbetarskyddssynpunkt; ekonomiska skyddsnät; stödet till Iärlingsutbildningen i relation till annan utbildning och beredskapsarbete for ungdom; debatten om en betygsfri skola;

DD krav och ekonomiska bindningar som trygghetslagarna lägger på arbets-

givarna; El samhällets ungdomspolitik. Omsorgs- och uppfostringsproblem.

Flera undersökningar visar att fler personer skulle ha varit anställda om inte de s. k. trygghetslagarna fått nuvarande utformning. De höga minimilönerna för privatanställda är också ett problem. Spännvidden till yrkesarbetare är alltför liten. Allt detta gör att arbetsgivarna ställer sig tvekande till nyanställningar. Ytterligare Förklaringar till ungdomsarbetslösheten finns att söka i den nya skolans funktionssätt. Skolan alstrar skolleda och studieavbrott. Skolan ger inte heller en tillräcklig yrkesförberedelse samtidigt som den brygga in på arbetsmarknaden som bl. a. foretagsskolor och lärlingsutbildning utgjort forlorat i betydelse. Det uppges från hantverks- och småindustriorganisationernas sida att man beräknar att ca 15000 ungdomar skulle kunna få lärlingsutbildning. om erforderligt stöd ges från samhällets sida. T. ex. på samma nivå som de studiemedel som utgår till studerande i gymnasieskolan. Sysselsättningsläget for ungdomar är idag mycket allvarligt. i synnerhet i regioner med vikande sysselsättning i stort. När sysselsättningsmöjligheterna i allmänhet är dåliga. drabbas ungdomar hårdast. För att i någon mån häva ungdomsarbetslösheten utgår idag stöd till beredskapsarbeten med 75 procent av lönekostnaderna. Beredskapsarbeten är ett viktigt komplement till andra insatser, men lider av bristen av att vara av kortsiktig karaktär. Dessutom ger beredskapsarbeten bara i en del fall möjlighet till utbildning i det aktuella yrket. För att erhålla yrkesutbildning tvingas många ungdomar i avfolkningsområden att flytta från hemorten. En utbyggd yrkesutbildning inom skolans ram kan härvidlag ge positiva effekter. Sådan utbildning måste emellertid kompletteras med en förstärkt foretagsutbildning. För att främja yrkesutbildning av ungdomar utgår bidrag till lärlingsutbildning inom företagen. en utbildning som skall vara minst treårig. Fördelarna med lärlingsutbildningen är; förutom utbildningsmomentet. att dylik utbildning normalt leder fram till fast anställning. En starkare satsning på lärlingsutbildningen skulle kunna leda till gynnsamma resultat inom regionalpolitiken. För de ungdomar som önskar ut-

636 Reservationer

i stället för beredskapsarbete erbjuds en möjlighet att stanna på bildning hemorten. t. ex. inom småindustri och hantverk, i stället lör att llytta till orter med andra utbildningsmöjligheter. Enligt vår mening bör därför de bidrag som utgår inom ztrbetsmarknadspolitikens ram omfördelas på så sätt att ersättningen till lärlingsutbildningen ställs i paritet med zirbetsmarknztdsstödet. Särskilda åtgärder måste också vidtas för att underlätta ungdomens inträde Ungdomar såväl på grundskolans högstadium som på arbetsmarknaden. inom gymnasieskolan måste få ökade möjligheter att vara verksamma ute i arbetslivet. Den nuvarande “jaryoverksamheten” torde inte alls ge den inblick, erfarenhet och sociala träning som bör vara syftet med verksamheten. Vad som erfordras är att ungdomar med intresse för ett visst yrkesarbete bereds möjlighet att pröva på detta under viss tid och i planerad form så att en värdering av erfarenheterna för varje elev blir möjlig. Med bl. a. dylika åtgärder kan ett felaktigt val av studieinriktningen eller yrkesarbete undvikas och elevernas föreställningar om arbetslivet ges en varvad mera verklighetstrogen prägel. Utbildning med praktik är därför som regering och riksdag redan förordat efter förslag från sysselsättningsutredningen - ett bra alternativ. Men mycket återstår att göra! l sammanhanget måste betydelsen och värdet av fostran i hem och skola understrykas. Ungdomarna måste få bättre förutsättningar att handla under eget ansvar och efter goda normer och värderingar. Det handlar om arbetsmiljöproblem, bristande utbildning, omsorgs- och uppfostringsproblem, attitydpåverkan etc. Samhällets ungdomspolitik, sedd i ett brett perspektiv är splittrad. Olika - i och for sig betydande satsningar - har skett punktvis, men ett samlat grepp har inte kommit till stånd. Ett sådant måste bygga på en genomarbetad syn i vilken betydande hänsyn tas till hur det moderna samhället och dess olika miljöfaktorer etc. i vid mening påverkar barn och ungdoms uppväxt, utbildning, fritid, fysik och hälsa samt inträde på arbetsmarknaden. Då kan man säkert spåra många av de bakomliggande orsakerna till ungdomsarbetslösheten. Utredningen torde enligt vår mening kunnat förfoga över ett bättre beslutsunderlag om den av oss föreslagna analysen kunnat komma till stånd.

Regionalpolitik

Målet för regionalpolitiken skall vara att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt mellan landets olika delar och regioner. Enligt vår mening kan detta syfte bäst nås med hjälp av generellt verkande ekonomiskt-p0litiska medel som tillvaratar marknadsekonomins decentraliserade och effektiva beslutsfattande. För den regionala balansen är ett livskraftigt jord- och skogsbruk av stor betydelse. Goda kommunikationer är särskilt betydelsefulla för en aktiv regionalpolitik. Taxesättningen, även i fråga om telenätet. transportstödet och goda järnvägs- och llygförbindelser spelar en stor roll.

Reservationer 637

Rqqionalpo/ir/.ska mar/cl

Vi kan inte biträda utredningens uppfattning att variationer i Skattesatser och avgifter är olämpliga regionalpolitiska medel. Tvärtom menar vi att en allmän sänkning av lönekostnaderna i stödområdet genom en lägre nivå på uttaget av obligatoriska arbetsgivaravgifter är ett verksamhet medel att stimulera näringslivets utveckling i de områden som berörs. En allvarlig nackdel med de utpräglat selektiva och administrativt styrda stödåtgärder som utredningen föreslår är att det näringsliv som redan finns i stödområdet inte främjas. En snedvriden konkurrens till förmån för stödberättigade företag kan leda till att sysselsättning i befintliga företag hotas. Systemet kräver också en byråkratisk beslutsprocess med åtföljande risk lör orättvis behandling av vissa företag. l syfte att öka ellektiviteten hos de regionalpolitiska medlen föreslår utredningen en mycket kraftig uppräkning av subventionsgraden i det selektiva stödsystemet. Mot bakgrund av vad som anförts ovan förordar vi en lösning där en förstärkning av regionalpolitiken åstadkommes genom en sänkning av uttaget av arbetsgivaravgifter, vilket kommer såväl redan verksamma som nyetablerade företag till godo. Vi vill erinra om det krav på en sänkning av socialförsäkringsavgifterna på 5 procent i det inre stödområdet och 3 procent i det allmänna stödområdet som moderata framfört i en partimotion samlingspartiet till årets riksdag.

E tab/erinjgsdø/øxgcztir)mws vørlçsariz/mr

l betänkandet redovisas synpunkter om önskvärdheten av en utbyggnad av den s. k. etableringsdelegationens verksamhet. såväl centralt som på länsnivå. Vi kan inte biträda utredningens Etableuppfattning härvidlag. ringsdelegationens verksamhet innebär lokaliseringspåverkan i administrativ ordning utan offentlig insyn och är därför principiellt förkastlig.

Døcø/zrralisa/izigg

Det är av väsentlig betydelse att tyngdpunkten i beslutsfattandet i frågor av regionalpolitisk betydelse förskjuts i riktning mot läns- och kommunnivåerna. Det övergripande ansvaret för sysselsättnings- och regionalpolitiken skall självfallet kvarstå hos staten, som fördelar resurser mellan länen och fastställer ramarna för hur resurserna skall användas. Men den praktiska verksamheten bör i ökad utsträckning överlåtas till landstings- och primärkommunala organ, till enskilda företag och till enskilda vilket människor. ger ett större mått av valfrihet och oberoende åt dem som berörs. Det kan t. ex. inte vara rimligt att staten skall detaljgranska och stödja vissa kommuners investeringsprogram. En önskvärd decentralisering skulle i så fall vändas i sin motsats.

638 Reservationer

Kn//0Ari\I/'q/ik(v1 00/7 bFÖV§,{Q(/S(.S'fl'lI/(Ill/'PII

l några avsnitt av betänkandet berörs kollektivtrafiken och bebyggelsestrukturen. Vi tror inte att en lösning på transportproblemet bör sökas i en s. k. kollektivtrafikanpassad bebyggelsestruktur, som beskär valfriheten i boendet. Bilen är det överlägset bästa transportmedlet i glesbygd. l många fall kan också en andra bil i familjen på ett effektivare sätt möjliggöra för såväl man som kvinna att vara verksamma på arbetsmarknaden.

E rablerirzgrskorirro/l Utredningen förespråkar ytterligare ekonomiska och administrativa styrmedel för att få till stånd en regional omfördelning av sysselsättningen inom den privata service- och tjänstesektorn. Vi motsätter oss detta och anser att även dessa näringar bör omfattas av den reguljära regionalpolitiken.

Utbildning

Allmänt kan sägas att utbildningspolitiken bör utformas så att samhällets totala utbildningsutbud harmonierar med arbetsmarknadens behov. Emellertid finns det anledning att inte överskatta den centrala utbildningsbyråkratins förmåga att göra behovsanalyser och prognoser. Erfarenheter från t. ex. tidigare högskolereformer visar att prognosinstitutet är ett förhållandevis trubbigt instrument. lndividernas samlade efterfrågan på utbildning torde oftare vara ett bättre mått på samhällets totala utbildningsbehov än beräkningar grundade på förhållanden från en konjunkturkänslig och skiftande arbetsmarknad. Det finns också anledning att varna för en övertro på smalt yrkesinriktade utbildningar. vilket kan skapa utbildningsmässiga återvändsgränder. Förändringar i yrkesstruktur och yrkesinnehåll kommer att bli än vanligare i framtiden. En utbildning inriktad mot en bred yrkessektor för då med sig en bättre beredskap att möta dessa omställningar än en snäv yrkesinriktning. En större bredd i utbildningen ger också ett bättre utgångsläge inför yrkesbyte. fortbildning och vidareutbildning. Det finns därför anledning att generellt sett försöka undvika tidiga yrkesspecialiseringar i utbildningssystemet och i stället utgå från breda yrkessektorer i utbildningsplaneringen framför allt på gymnasienivån. Det är dock obestridligt att stora grupper av ungdomar har behov av direkt yrkesutbildning efter. och i vissa fall under grundskolan. Här spelar den s. k. anpassade studiegången en väsentlig roll. Vi finner det utomordentligt angeläget att denna form får möjlighet att prövas och utvecklas. Många skoltrötta elever kan på så sätt “räddas” för skolarbetet och också stimuleras att vidareutbilda sig senare. Risken är annars att skoltröttheten varar livet ut. Formalistiska eller konstlade krav på lämpliga arbetsplatser är enbart ägnat att försvåra ackvisitionen. något som enbart drabbar de av skolsvårigheter redan drabbade eleverna. Kravet på att elever skall placeras hos arbetsgivare. bundna av kollektivavtal avvisas. Sedd mot bakgrunden av bl. a. gymnasieskolans bristande kapacitet för yrkesutbildning utgör lärlingsutbildningen en värdefull. men hittills sorgligt

SOU 1979: 24 Reservationer 639

försummad, möjlighet att komplettera gymnasieskolans utbildningsutbud. Kraven på utbildningens bredd etc. behöver inte heller här vara orimligt rigorösa.

H ()_q.sk()laI1

Nuvarande utveckling inom högskolan missgynnar ungdomsstuderande. Bl. a. har kravet på arbetslivserfarenhet som merit vid ansökan fört med sig att flera utbildningslinjer har en medianålder på ca 30 år för dem som antagits till utbildningen. lett spärrat system torde denna tendens förstärkas. Det finns därför starka skäl att se över urvals- och antagningssystemet till högskolan och att skapa en klar gränsdragning mellan högskolans och studieförbundens utbildningsutbud. Denna gränsdragning bör också gälla gentemot annan gymnasial eller postgymnasial utbildning t. ex. AMU. Statsfinansiella skäl talar dock for att samtliga studerande inte kan komma i åtnjutande av samma förmåner som studerande vid AMU. Av rättviseskäl bör därför denna ersättning anpassas till de studiestödsformer som gäller för annan motsvarande utbildning. Även ersättningen vid beredskapsarbete för ungdomar bör ses över i syfte att harmoniseras med studiestödsformerna. Praktikanställning har stort värde. Det är därför angeläget att praktikmöjligheter för så många som möjligt skapas. En generell rätt till provanställning under sex månader av ungdomar under 25 år skulle tjäna ett sådant syfte. Det sagda innebär att vi motsätter oss en ytterligare skärpning av anställningsskyddslagen som utredningen föreslår. Utredningen föreslår nämligen att praktikbegreppet ges en snävare deñnition än vad som är gängse praxis. Vi anser inte heller att främjandelagen bör användas i detta sammanhang.

Den samlade - balans

sysselsättningspolitiken mellan utbud och efterfrågan på totalnivå

Sysselsättningsutredningen borde enligt vår mening ha ägnat huvuddelen av sina bemödanden åt frågan om hur den tillgängliga arbetskraften ska disponeras inom de olika samhällssektorerna under 1980- och 1990-talet. De olika selektiva åtgärder på arbetsmark nadspolitikens. näringspolitikens och regionalpolitikens område som utredningsmajoriteten föreslår kommer utan tvekan att innebära stora påfrestningar på ekonomin om de genomförs och innebära en allvarlig försvagning av vår internationella konkurrenskraft och därmed vår välståndsutveckling. Diskussionen i detta avsnitt borde sålunda företrädesvis ha gällt frågan om de samhällsekonomiska kostnaderna för de framlagda selektiva förslagen samt vilka krav som måste uppställas på arbetskraftens volym. utbildning och användning vid olika antaganden om varuproduktion. tjänsteproduktion etc. För att upprätthålla produktionens kvalitet och ett konkurrenskraftigt kostnadsläge gentemot omvärlden krävs att industrins arbetskraftsbehov tillgodoses. Det måste även i framtiden vara en uppgift för arbetsmark: nadspolitiken att genom generella åtgärder och villkor tillse att arbetskraften fördelas effektivt dvs. efter marknadsekonomiska principer. Den konkur-

640 Reservationer

rensutsatta sektorn kommer även i framtiden att endast i begränsad utsträckning kunna förlita sig på anvisad arbetskraft. Alternativet till en adekvat effektiv bemanning inom den konkurrensutsatta sektorn är ökad automatisering eller utslagning p. g. a. för låg effektivitet eller för högt kostnadsläge. Behovet av export från Sverige för inköp av råvaror och andra importvaror kräver också att arbetsmarknadspolitiken inriktas mot att säkra sysselsättningen i företagen. Den motsatsställning som avtecknar sig mellan strävan att skapa sysselsättning åt alla som önskar och företagens behov av effektiva och konkurrenskraftiga produktionsinsatser från de anställdas sida kan inte lösas genom de olika selektiva och styrande tvångsåtgärder för att framtvinga en viss bemanningsstruktur som majoriteten föreslår. Det är angeläget att de åtgärder som används inte ökar inflationstrycket. Erbjudna arbeten bör i varje läge vara ett bättre alternativ för den enskilde än fortsatta arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vi ställer oss däremot avvisande till tanken att med subventioner forbilliga nyinvesteringar. En utbredd subventionspolitik skulle mycket snabbt förändra investeringsinriktningen bort från de mest effektiva till de typer av investeringar som kan tänkas bli subventionsberättigade. Sysselsättningspremier som generell metod måste likaledes avvisas. En utbredd sysselsättningspremiering är endast en ny benämning på en allmän subventionering av arbetskraften. Detta måste avvisas både av principiella och ekonomiska skäl. Majoriteten ansluter sig till en ökningstakt av den offentliga sektorn med 50 000 arbetstillfällen per år under första hälften av l980-talet. Den offentliga sektorns expansion måste hejdas. Det finns inga realistiska möjligheter att ekonomiskt klara utbyggnad av den föreslagna storleksordningen. Det är sannolikt heller inte möjligt att med så snabb utbyggnad av offentlig service bibehålla den nuvarande kvaliten. Vidare måste produktionens behov av arbetskraft säkras. Den ökning som ekonomiskt sett krävs for den föreslagna ökade offentliga sektorn kan inte åstadkommas med oförändrad eller minskad industrisysselsättning. Även med optimistiska antaganden om arbetskraftens tillväxt syns en utbyggnad i den föreslagna takten helt orealistisk. Den nordiska invandringen bör förbli fri. Fördelarna med detta uppväger de nackdelar som finns. Vi avvisar de förslag till påverkan på företagens rekrytering som föreslås. Den äldre arbetskraften utgör en värdefull tillgång. lnte minst i nyckelbefattningar där knapphet råder på utbildad arbetskraft kan efterfrågan på pensionärer som erbjuds arbeta kvar tvärtom öka. Det nuvarande skattesystemet verkar emellertid så att dessa endast undantagsvis står till förfogande. En skattereform är i detta sammanhang den angelägnaste reformen. Frånvaron utgör ett stigande problem. Majoriteten utgår från att denna ska fortsätta att öka. Det är emellertid angeläget att denna nedbringas och erhåller mer kontrollerade former. En ökad sysselsättning beroende på hög frånvaro är en dold undersysselsättning eller en arbetstidsförkortning som dessutom kommer individerna till del mycket ojämt. Vi instämmer i majoritetens positiva syn på deltidsarbete. Deltidsarbete utgör en rationell väg att anpassa utbud och efterfrågan på arbete till varandra. Vi delar också majoritetens uppfattning att en allmän sänkning av arbetstiden till sex timmar är orealistisk för överskådlig tid.

Reservationer 641

Uppdelning av arbetstillfällen för att åstadkomma mer sysselsättning avvisas med samma motivering som utredningsmajoriteten. Majoriteten diskuterar att införa motsvarigheter till investeringsfonder på den kommunala sidan. Vi avvisar denna konstruktion med hänsyn till att kommunernas investeringar bekostas av skattemedel. Fonderna skulle bli en slags ”överbeskattning” som dessutom skulle premieras med extra skattebidrag de år de utnyttjades. Statsmakternas vilja och möjlighet att med nuvarande lagstiftning påverka den kommunala expansionen är f. n. praktiskt Ett införande taget obefintlig. av nyrekryteringsbidrag skulle påskynda den kommunala expansionen utan möjlighet att påverka några eventuella nedskärningar. Förslaget avvisas således. Sedan den l juli 1978 finns regler för att stimulera rekryteringen till det privata näringslivet. Rekryteringsbidraget är emellertid mindre än de bidrag som utgår vid beredskapsarbete (75 %) eller vid utbildning istället för permittering (ZS-kronan). Vi förordar att denna typ av subventioner på sikt avvecklas men har inget att invända mot att erfarenheterna av nyrekryteringsbidragen utvärderas. Majoriteten föreslår en förstärkt långsiktig planering i regeringskansliet - särskilda sysselsättningsbudgetar. Med hänsyn till de resurser som numera står långtidsutredningama till buds förefaller förslaget vara en onödig utbyggnad av den offentliga verksamheten och avvisas.

Planering

För att kunna styra de miljarder utredningsmajoriteten vill övertvångsvis föra från företag och löntagare till branschfonder, utvecklingsbolag, löntagarfonder m. m. behövs ytterligare information. Detta är en logisk följd av den ökade planmässiga hushållning vill införa. utredningsmajoriteten Vi anser att konsumenter och enskilda företag bättre än tjänstemän i statliga och kommunala organ kan fatta avgörande beslut om vilka som produkter skall tillverkas, vilka investeringsbeslut som måste fattas samt vilka marknadsåtgärder som måste vidtas. Vi anser emellertid att samhällets uppgift är att skapa de ramar inom vilka företagen fritt får agera. Denna västerländska syn på förhållandet samhälle-företag har också visat sig vida överlägsen den planmässiga hushållning utredningsmajoriteten företräder. Om man som vi föreslår - arbetar med generella stimulansåtgärder i stället för selektiva sådana, behövs inte heller den omfattande utbyggnad av den offentliga byråkratin som utredningsmajoriteten föreslår. Redan i dag har samhället resurser att genomföra två

långtidsutredningar

per 5 år. Detta måste anses som tillräckligt inte minst mot av bakgrund att nytt material måste tillkomma mellan utredningarna. Vi avstyrker sålunda tanken på årliga långtidsutredningar. Inre heller tillstyrker vi en fjIrdubb/ing av den berörda personalstyrkan pâ Indusrriverker för att öka satsningen på branschutredningar. Både inom Industriverket och Industridepartementet finns i dag resurser att genomföra branschutredningar inom specifika branscher. Det ligger en uppenbar risk

4l

642 Reservationer

i utredningsmajoritetens förslag till ökade möjligheter för samhällsorganen ta initiativ till verksamheter som innebär en utatt gentemot företagen veckling inom industrin. Risken ligger däri att företagen mer eller mindre tvingas att satsa på ”politiska” icke företagsekonomiskt försvarbara projekt utan marknadsanknytning. Spåren från Stålverk 80 förskräcker. När det sedan gäller planeringen på länsnivå föreslår utredningen att en rullande länsplanering införs. Planeringen skall ha l års intervaller. Vi finner det naturligt att länsstyrelsen skall ha en övergripande uppfattning om länets näringsliv. Däremot ställer vi oss tveksamma till att länsstyrelsen skall föra ned analysen på det enskilda företagets nivå. Enligt vår uppfattning bör länsorganen arbeta med generella åtgärder för att stimulera länets näringsliv. Därtill skall läggas att ett system med omfattande planeringsplaner för offentliga organ skulle innebära en ordentlig ökning av företagens uppgiftsbörda. Något som vi med bestämdhet motsätter oss. direkt hämmande för utvecklingen inom Redan i dag är uppgiftslämnandet speciellt de mindre företagen. Man skall också komma ihåg att ju fler uppgifter företagen måste lämna ifrån sig till olika myndigheter och offentliga organ ju större är risken för att dessa uppgifter ”läcker ut” och skadar foretagen. Dagens resurser på länsstyrelserna anser vi tillräckliga och avstyrker ytterligare medel för handläggartjänster i detta syfte. När det gäller frågan om personalutbyte mellan olika myndigheter så anser vi att den frågan faller utanför sysselsättningsutredningens ram. Det är en fråga för arbetsgivare och fackliga organisationer.

Planeringen inom det enskilda företaget

Naturligtvis har de anställda i företaget och andra invånare i den kommun det är beläget ett självklart intresse av att företaget medvetet anpassar sin mot långsiktigt konkurrenskraftiga områden. Av stor vikt är produktion också att företaget håller en hög beredskap inför omkastningar i avsättningssituationen. Vi vill emellertid hävda att i flertalet större företag förekommer en strategisk planering. Men i motsats till utredningsmajoriteten anser vi att det är i det enskilda företaget de viktiga besluten måste fattas. Det är i det enskilda företaget som kunnandet finns. l de mindre företagen gäller att planeringen där fullt naturligt är mindre avancerad. För dessa företag gäller det att inte vara alltför långsiktiga i sin planering då de ofta står i starkt beroende av ett större företag. Där gäller det i stället att ha stor flexibilitet för att kunna ställa om produktionen när det större företaget sviktar. Det visar sig också att de mindre företagen klarat kriser inom industrin bäst, just på grund av sin flexibilitet. Vårt alternativ innebär sammanfattningsvis, att vi vill bygga vidare på nuvarande länsplanenngssystem i enlighet med de riktlinjer som fastställdes av riksdagen i december 1976 (AU 1976/77:7). I stället för att förorda åtgärder som innebär en ökad statlig styrning, borde utredningen ha uttalat sig för vidgad länsdemokrati samt fören minskad detaljstyming av landsting. kommuneroch andra organ jämte enskilda företag den 8 oktober 1976. i enlighet med vad som uttalats i regeringsförklaringen

Reservationer 643

Avslutningsvis vill vi framhålla att det i betänkandet finns ytterligare detaljförslag och formuleringar som kan strida mot de principer som vi redovisat i denna reservation. Med hänsyn till det omfattande utredningsmaterialet har vi emellertid begränsat våra erinringar till de principiellt viktigaste frågeställningarna.

7. Reservation av Christer Wretborn

En av de stora uppgifterna för samhällets sysselsättningspolitik under 1980talet kommer att bli att försöka motverka en fortsatt från den utslagning reguljära arbetsmarknaden av äldre människor eller av människor med nedsatt arbetsförmåga. Trots att en rad nya åtgärder och ökade resurser tillförts arbetsmarknadspolitiken har det inte varit möjligt att förhindra att allt fler människor ställs utan arbete till följd av att deras arbetsförmåga bedöms vara nedsatt. Jag kan därför inte ansluta mig till majoritetens förslag beträffande sysselsättningsfrämjande insatser för äldre och handikappade eftersom utredningens förslag i allt väsentligt endast innebär en fortsättning av den hittills förda politiken. Enligt min mening måste avsevärt kraftfullare åtgärder vidtas än vad majoriteten föreslår. Jag reserverar mig därför till förmån för en för hela arbetsmarknaden gällande lagstiftning med innebörden att företag, myndigheter m. m. skall vara skyldiga att anställa de handikappade och äldre personer som arbetsförmedlingen anvisar. Under 1960- och l970-talen har problemen blivit större när det gällt att skapa sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden för människor som har någon form av handikapp eller är enbart äldre. Utredningen visar också hur andelen äldre män i arbetskraften successivt har minskat. Den här utvecklingen har varit ändamål för omfattande diskussioner och arbetsmarknadspolitiken har tillförts ökade resurser i syfte att motverka en fortsatt utslagning. Framgångarna har emellertid varit begränsade. Det finns heller ingenting som tyder på att de faktorer som ligger bakom utslagningsprocessen kommer att vara svagare på 1980-talets arbetsmarknad än under de tidigare två decennierna. Tvärtom understryks även i utredningen nödvändigheten av att det svenska näringslivet effektiviseras och får en mot utlandet stärkt konkurrenskraft. Utredningens förslag i kapitel 6 tar också sikte på att höja produktiviteten i näringslivet, öka den del av industrin som är utsatt för internationell konkurrens och att allmänt förstärka marknadsekonomin genom att undanröja olika hinder för dess utveckling. Åtgärderna har en klart tillväxtfrämjande inriktning. Jag kan ställa mig bakom utredningens uppfattning om behovet av att bygga ut och förstärka landets industriella kapacitet. Jag anser också att utredningens förslag i det här avseendet är väl avvägda och innehåller flera exempel på konstruktivt nytänkande. Klart är emellertid att den utveckling man kan förutse inte kommer att underlätta det för äldre personer och personer med nedsatt arbetsförmåga att erhålla arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Bl. a. en skärpt internationell konkurrens och kraven på en ständigt stigande produktivitet inom näringslivet kommer svara för att den nuvarande negativa trenden håller i sig. Det ligger inget klandervärt i det förhållandet att en arbetsgivare anstränger sig för att rekrytera den för verksamheten mest lämpade arbetskraften. I

644.

Reservationer

en ekonomi av vår typ har en arbetstivare begränsade möjligheter att välja en annan sammansättning av sin personalstyrka än den som bedöms ge den För verksamheten bästa konkurrensförmågan. Ett Företag som arbetar i konkurrens med andra Företag motsätter sig av naturliga skäl att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga om Företagets kostnader därmed väntas bli högre än För konkurrenterna. Varje Företag strävar således efter att hålla nere personalkostnadema genom att ha en så effektiv sammansättning av sin arbetsstyrka som möjligt. Företagsamheten i sin helhet har emellertid att bära kostnaderna under alla omständigheter för de handikappade och de äldre även om de inte är sysselsatta. Dessa grupper ska trots att de inte tillåts att aktivt delta i produktionen ha del av produktionsresultatet. Utredningen visar att förutom rent mänskliga värden ger sysselsättning av en handikappad eller en äldre person som saknar arbete betydande samhällsekonomiska vinster. Dessa vinster erhålls inte utan vidare därför att genom ett naturligt marknadsbeteende försöker varje enskilt Företag undandra sig kostnader som Företagsamheten kollektivt ändå har att bära. Ett samhällsekonomiskt mer effektivt beteende kan erhållas genom en generell lagstiftning som gäller lika för all verksamhet oberoende inom vilken del av arbetsmarknaden den återfinns och som innebär att varje Företag är skyldig att anställa de arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga som arbetsförmedlingen anvisar. En sådan lagstiftning skulle ge arbetsförmedlingen ett starkt stöd. Förmedlingen skulle ha möjlighet att anvisa arbetshandikappade till olika företag under förutsättningen att i princip varje företag inom förmedlingens ansvarsområde skall ha en sammansättning av sin personalstyrka som motsvarar arbetskraftens sammansättning i sin helhet i området. För att kunna avvisa från arbetsfönnedlingen anvisad sökande får Företaget visa att det t. ex. redan har en väl sammansatt arbetsstyrka eller att deras produktionsförhållande är av sådan natur att de inte kan anställa personer med den typ av handikapp som arbetsfönnedlingen anvisat. Bevisbördan ligger emellertid på Företaget, myndigheten eller kommunen. Det ger förmedlingen en stark förhandlingssituation och ett gott utgångsläge För en diskussion om kompletterande arbetsmarknadspolitiska insatser för Företaget. En lagstiftning knuten till arbetsförmedlingen gör det obehövligt att kvotera olika grupper av handikappade. Arbetsförmedlingen eller distriktsarbetsnämnden gör i varje förmedlingsområde en bedömning av vilka personer som bör anvisas till olika Företag med utgångspunkt från en övergripande bedömning av den lokala arbetsmarknadens utseende. Detta innebär att tillämpningen av lagen kan göras mycket smidig. I likhet med lagen om anställningsskydd bör tillämpningen av den här föreslagna lagstiftningen göras något mjukare när det gäller mindre Företag. En lagstiftning som gör Företag, myndigheter m. ll. skyldiga att anställa de handikappade och äldre som arbetsförmedlingen anvisar kommer inte minska behovet av traditionella arbetsmarknadspolitiska insatser. Tvärtom kommer kraven på arbetsmarknadspolitiken vara oförändrat stora. Lagstiftningens uppgift är att garantera särskilt utsatta grupper av arbetstagare ett grundläggande skydd mot utestängning ur arbetslivet samtidigt som den utgör ett incitament för företagen att förändra och anpassa sina produktionsförhållanden så att även de arbetshandikappades arbetsinsats på ett effektivt sätt kan tas till vara.

sou 1979:24 Särskilt 645 yttrande

Särskilda yttranden

1. Särskilt yttrande av Rune Carlsson

Samhället förfogar redan nu över en del instrument for att stödja produktutveckling, liksom för att finansiera investeringar och att underlätta marknadsföringen m. m. Jag vill liksom utredningen hänvisa till de regionala utvecklingsfondema, vars verksamhet ligger mycket nära den som de föreslagna regionala utvecklingsbolagen skulle kunna få. Båda organen arbetar med produktidéer som kräver ett visst risktagande for att kunna realiseras. Utvecklingsfonden kan exempelvis ge produktutvecklingslån. Skillnaden mellan den verksamhet som utvecklingsbolaget skulle få och fondernas är enligt min mening en gradskillnad i risktagande och där bolaget bör träda till när fondernas olika medel bedöms vara uttömda. Det är därför viktigt att se de regionala utvecklingsbolagen som i forsta hand ett komplement till utvecklingsfondema. Mycket talar för att man så långt möjligt bör samordna de båda organens verksamhet. Att helt inordna bolagen i fonderna är mindre lämpligt, bl. a. med hänsyn till att bolagen måste arbeta på kommersiella villkor. Samordningsaspekten måste dock omsorgsfullt beaktas för att säkerställa ett rationellt val mellan utvecklingsfonds och utvecklingsbolags möjligheter. Det är också viktigt att administrativa och ekonomiska resurser inte onödigtvis dubbleras. Det är också betydelsefullt att forsöksverksamheten utformas så att behoven av samordning med utvecklingsfonden även i detta skede blir beaktat.

2. Särskilt yttrande av Rune Carlsson och Sune Eriksson

I avsnitt 6.2.1.1 har utredningen framlagt förslag om fond for industrins förnyelse. Vi delar utredningens uppfattning att statens möjligheter att finansiellt medverka till industrins förnyelse måste garanteras genom särskilda åtgärder av det slag som utredningen föreslår. Beträffande fonnerna för finansiering av uppbyggnad av dessa kapitalresurser har nämnts arbetsgivaravgift och utländsk upplåning men utredningen framlägger inte något preciserat förslag. Vi vill understryka att denna fråga måste prövas i en samlad bedömning av hur den offentliga verksamheten skall finansieras.

646 Särskilt

yttrande

3. Särskilt av Arne (c) och Börje Hörn/und (c)

yttrande _Fransson

Samhällskontroll vid nedläggning av företag

har föreslagit att frågan om samhällets kontrollmöjligheter vid Utredningen nedläggning av företag bör utredas närmare. Vi delar utredningens uppfattning att det är angeläget att seriöst överväga hur samhällets organ skall få en bättre kontroll i situationer av driftsinskränkning eller nedläggning. Eftersom ett utredningsarbete pågår inom arbetsmarknadsdepartementet och som berör betalningsinställelse och rådrumsstöd m m anser vi dock att resultatet av detta utredningsarbete bör avvaktas innan man beställer ytterligare utredningar.

Vârdnadsersättnirzg till småbarnsföräldrar

ett vårdnadsbidrags effekter på efterfrågan av den l utredningen belyses offentliga sektorns tjänster inom barnomsorgen. En analys av ett sådant vårdnadsbidrags effekter på den kommunala barnomsorgen låter sig svårligen göras då flera alternativa utfommingar kan göras av ett sådant stöd. finns av ett vårdnadsbidrags effekter för den l dagsläget inga analyser sektorns ekonomi. Vi kan därför inte instämma i det synsätt offentliga för. Utgångspunkten för den vårdnadsersättning utredningen ger uttryck som centerpartiet kräver är att ge barn och föräldrar mer tid för samvaro. för utredningens arbete att uttala Vi anser inte att det ligger inom direktiven stödets utfonnning och kan inte dela den slutsats sig om det familjepolitiska utredningen drar.

Arbetsförmedlingens framtida personalbehov

har enhälligt beslutat att begära en parlamentarisk utredning av Riksdagen arbetsmarknadsverkets organisation. Riksdagens arbetsmarknadsutskott har hos riksdagsrevisorerna begärt en undersökning av arbetsmarknadsverkets Vi anser det viktigt att dessa utredningar kommer till personalsituation. stånd. som dessa utredningar kommer fram till kommer att De bedömningar utgöra ett säkrare underlag när det gäller att bedöma arbetsmarknadsverkets och personalbehov. Samtidigt vill vi betona att vi delar utredninguppgifter om behovet av personalförstärkningar inom arbetsförmedens uppfattning Det gäller här viktiga områden som allmän arbetsförmedling, lingen. av ungdomsarbetslösheten, ökade insatser för handikappade bekämpande etc.

4. Särskilt av Arne Fransson (c), Börje Hörnlund (c), Sten yttrande

Svensson (m) och Margaretha af Ugglas (m)

Enligt utredningen är det angeläget att arbetsmarknadens parter samt olika samarbetar med skolan i ett gemensamt ansvar för dem som myndigheter lämnar utbildningssystemet. I de s. k. SSA-råden, som är rådgivande organ

Särskilt yttrande 647

för Skolstyrelsen, sker idag kontakter mellan skola och arbetsliv. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att formerna för samarbete av detta slag utvecklas. Utredningen har föreslagit inrättande av regionala SSA-råd över hela landet. Vi anser att en utvärdering av den redan etablerade regionala SSA-verksamheten bör föregå överväganden av detta slag.

5. Särskilt yttrande av Arne Fransson (c), Börje Hörnlund (c), Göte Pettersson (fp), Sten Svensson (m) och

Margaretha af Ugglas (m)

Sysselsättningsutredningen har inte haft till uppgift att överväga huvudmannaskapsfrågorna på den regionala nivån. Denna uppgift torde närmast ankomma på länsdemokratikommittén. Emellertid talar starka såväl principiella som praktiska skäl för att de folkvalda landstingen får det övergripande ansvaret för länsplaneringen. lnsyn, debatt och demokratiskt ansvarsutkrävande underlättas att angenom svaret läggs på ett organ som återspeglar länsinnevånarnas i val uttryckta politiska uppfattningar. Landstingen kan också ta ansvar för konkreta genomförandeåtgärder. En nivåsamordnande regional sektorövergripande planering som förankras politiskt på länsnivån ger en god grund för utformningen av konkreta åtgärdsprogram för att främja sysselsättningen.

6. Särskilt yttrande av Jan-Erik Nyberg

Fonden för finansiering av industrins

förnyelse

Staten måste öka sin medverkan i näringslivets Och det kan finansiering. komma att röra sig om stora insatser. Det framstår som alltmer uppenbart. Om det samtidigt bedöms vara ett intresse att slå vakt om marknadsekonomins principer kan en sådan medverkan enligt min mening dock inte ske genom den föreslagna fonden för finansiering av industrins förnyelse.

Sammansättning av styrelserna för länsstyrelse och utvecklingsfond

Jag delar den uppfattning, som framförs i reservationen av Rune Carlsson och Sune Eriksson, nämligen att utredningen borde ha avstått från att framlägga förslag om länsorganens sammansättning.

7. Särskilt yttrande av Christer Wretborn

Jag delar majoritetens uppfattning att kapitalbildningen i samhället måste öka, i första hand för att skapa ett tillräckligt investeringsutrymme för en nödvändig strukturomdaning och utbyggnad av näringslivet. Detta kan emellertid ske pâ olika sätt. Den av majoriteten föreslagna fonden kan vara en möjlig väg. Andra vägar kan också tänkas. Även om jag i princip delar majoritetens uppfattning om behovet av en ökad kollektiv kapitalbildning anser jag det därför inte möjligt att på underlag av det utredningsmaterial som föreligger ta ställning till formerna för detta.

sou 1979:24 649

Direktiv

Utdrag av .starsrådsprorokol/ 1974-03-22

Chefen for arbetsmarknadsdepartementet. statsrådet Bwig/sson, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om lllrodning av den långsiktiga s)sselsülmingspo/i/i/rtn och anför.

l Arbetets värde for individ och samhälle

Arbetet och dess villkor formar en väsentlig del av människans liv. Arbetet är ett medel for att skapa en god materiell försörjning. Men arbetet har också ett egenvärde som en väg till social gemenskap. Arbetet svarar mot grundläggande mänskliga behov att utveckla och berika tillvaron. Arbetets villkor bestämmer många andra fundamentala villkor för individen. Materiella omständigheter. hälsa. fritidsmöjligheter delaktighet i politiskt och fackligt arbete, familje- och bostadsforhållanden - alla dessa faktorer är i varierande grad förbundna med de villkor som råder i arbetslivet. Goda sysselsättningsförhållanden innebär aktivt deltagande i samhällsprocessen och en allmänt stabil livssituation. Arbetslöshet kan omvänt leda till minskad självkänsla och till en försämrad ekonomisk situation. Detta kan i sin tur leda till ytterligare svårigheter att komma tillbaka till arbetslivet. Rätten till arbete måste därför vara en avgörande utgångspunkt for det politiska reformarbctet. Även for samhället som helhet är individens deltagande i arbetslivet av avgörande betydelse. Ett samhälle med full sysselsättning skapar bestående produktiva värden och kan garantera människorna välfärd. l ett samhälle som accepterar arbetslöshet uppstår stora materiella och sociala klyftor med isolering och främlingskztp mellan olika grupper som följd. Varje annan samhällsordning än den. som bygger på den fulla sysselsättningen. betyder att Ievnadsbetingelserna forkrymps och att miinskliga resurser förslösas. Såväl rätten till arbete som villkoren i arbetslivet är centrala områden för politisk verksamhet. Om människan inte kan påverka utformningen av och innehållet i sitt arbete, upplevs arbetet som ett tvång att på andras villkor möjliggöra den egna forsörjningen. Därför är det ett nödvändigt krav, att de arbetande själva skall ha inflytande på utformningen av sina arbetsvillkor, sin arbetsuppgift och arbetsmiljö. om arbetet skall ges mening och kunna berika människorna.

650 Direktiv SOUl979:24

2 Samhällets växande ansvar för sysselsättningen

Utifrån denna syn på arbetets roll för den enskilde och samhället har statsmakterna tagit ett växande ansvar för åtgärder, som ger sysselsättning åt en ökande andel av personer i aktiv ålder. Strävan har varit att utjämna sociala och ekonomiska skillnader mellan individer, grupper och regioner. Krispolitiken i början av 1930-talet innebar genombrottet för en aktiv sytsselsättningspolitik. Efterhand kom en bred opinion att acceptera uppfattningen, att staten aktivt skall ingripa i det ekonomiska livet för att bekämpa arbetslösheten. Parallellt med att arbetsmarknadsförhållandena förbättrades växte ambitionerna att bereda arbete åt fler och att samtidigt finna vägar att förena full sysselsättning med en balanserad ekonomisk utveckling. l Landsorganisationens betänkande Fackföreningsrörelsen och den fulla sysselsättningen (1951) hävdades, att den ekonomiska politiken med generella medel inte ensam kunde lösa målkonflikten mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde. I det regeringsförslag, som låg till grund för riksdagens beslut om riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken (prop. 1966:52, SU 1966:107, rskr 1966:251). underströks “att arbetsmarknadspolitiken utgör. . . en viktig gren av den ekonomiska politiken. Dess mål är att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Detta mål nås inte en gång för alla. Full sysselsättning kan tryggas endast genom åtgärder, som ständigt anpassas till situationens krav. Ambitionerna att ge medborgarna möjlighet till meningsfull sysselsättning har vuxit och ansträngningarna måste ökas ytterligare. Under 1960-talet utvecklades de arbetsmarknadspolitiska medlen i flera olika riktningar och gavs starkt ökade resurser. Stöd till såväl geografisk som yrkesmässig rörlighet - arbetsmarknadsutbildning, flyttnings- och startbidrag - fick en betydande roll tillsammans med skyddad sysselsättning och mer traditionella arbetslöshetsbekämpande åtgärder som beredskapsarbeten. Till grund för denna politik låg en strävan att öka valmöjligheterna för människorna på arbetsmarknaden och att samtidigt underlätta rekryteringen till företag med stabil sysselsättning och god lönebetalningsförmåga. Under senare år har ambitionerna i arbetsmarknadspolitiken ytterligare höjts. Det har inte enbart gällt att bereda sysselsättning åt dem, som öppet efterfrågat arbete. Strävan har också varit att förändra situationen för dem, som varit dolt arbetslösa. Även på andra sätt har arbetsmarknadspolitiken fått en mer genomgripande karaktär. En rad åtgärder har sålunda vidtagits för att få företagen att anpassa sin efterfrågan. så att denna bättre stämmer med de arbetandes förutsättningar i stället för att ensidigt kräva en anpassning hos de arbetssökande. Denna inriktning av politiken syftar till att motarbeta utslagningsprocessen på arbetsmarknaden och till att stärka bl a de handikappades ställning. Arbetsmarknadspolitiken har vidare i ökad utsträckning inriktats på att bryta den kvardröjande uppdelningen av arbetsmarknaden på traditionellt manliga och kvinnliga yrken och arbetsuppgifter, för att därigenom främja jämställdhet mellan män och kvinnor.

Direktiv 651

Strukturomvandlingen. befolkningsminskningen i vissa regioner och de ökade ambitionerna pâ sysselsättningens område drog uppmärksamheten till de skillnader i tillgång till arbetstillfällen, som förelåg mellan olika delar av landet. En aktiv lokaliseringspolitik utformades. Den syftade i första hand till att främja industrins utveckling i de delar av landet där sysselsättningen var vikande. Genom statsmakternas beslut år 1964 (prop. 1964:185, BaU 1964:48. rskr 1964:408) förstärktes lokaliseringspolitikens medel genom rådgivnings- och upplysningsverksamhet till företagen, utbyggd samhällsplanering samt stöd i form av lån eller bidrag till enskilda företag. År 1970 infördes stöd till sysselsättningen i form av utbildningsstöd och sysselsättningsstöd. Målet for regionalpolitiken är “att människorna i de olika regionerna kan erbjudas likvärdiga sysselsättningsmöjligheter och en likvärdig tillgång till social. kommersiell och kulturell service samt god miljö (prop. 1972:111. bil. l. lnU 1972:28. rskr 1972:347). Mot slutet av 1960-talet skärptes problemen på arbetsmarknaden. Förändrade marknadsförutsättningar, en snabb teknisk utveckling liksom skilda industripolitiska insatser i många konkurrentländer medverkade till en allt snabbare omvandling av näringslivet. Tryggheten i fråga om anställning. sysselsättning och inkomst upplevdes inte sällan som hotad. Krav på ökade insatser från statsmakternas sida växte. Den aktiva näringspolitik, som då inleddes. har till syfte att medverka till industriell expansion och full sysselsättning. Statsmakternas ansvar för och befogenheter ifråga om den ekonomiska» utvecklingen har successivt vidgats. Det råder nu en allmän enighet om nödvändigheten av statliga insatser via konjunktur. arbetsmarknads-, regional-och näringspolitik för att kunna tillgodose medborgarnas ökade anspråk på arbete och inkomster. Som en följd av de ökade ambitionerna och insatserna har sysselsättningen ökat och grupper, som tidigare stod utanför arbetsmarknaden, har numera väsentligt bättre möjligheter att delta i arbetslivet.

3 på arbetsmarknaden under 1960- och Utvecklingstendenser

1970-talen

Under 1960-talet ökade befolkningen i arbetsför ålder med inemot 300 000 personer. En betydande del av denna ökning sammanhängde med den naturliga folkökningen. men även nettoinvandringen bidrog till denna utveckling. Samtidigt med dessa befolkningsförändringar skedde en stark minskning av antalet sysselsatta inom jord- och skogsbruket. Antalet industrisysselsatta kulminerade i mitten av 1960-talet. Därefter har sysselsättningen i tillverkningsindustrin minskat både absolut och relativt. Utvecklingen är emellertid inte enhetlig. Verkstadsindustrin har under samma period haft en fortlöpande ökning av sysselsättningen. Mellan år 1965 och år 1973 ökade antalet anställda i Verkstadsindustrin med 23 000. Trots den vikande sysselsättningen inom varuproduktionen har en betydande ökning av den totala sysselsättningen kommit till stånd under senare

652 Direktiv

år. Genom en snabb ekonomisk tillväxt och olika samhälleliga insatser fick under 1960-talet omkring 300000 fler människor arbete. Under perioden 1965 till 1972 ökade sysselsättningen enligt arbetskraftsundersökningarna

med 165 000 personer. Ökningen återspeglar en relativt stor nettoinvandring.

framför allt mot slutet av 1960-talet, och en ökad kvinnlig Förvärvsintensitet. Sålunda Ökade andelen förvärvsarbetande bland kvinnorna från 37 till 54 % under perioden 1965-72. Stat, kommuner och landsting svarade för merparten av detta sysselsättningstillskott i form av exempelvis sjukvårdspersonal, hemvårdare, lärare och annan skolpersonal. Den ökade sysselsättningen bidrog därmed både direkt och indirekt till att öka och fördela välfärden på ett mer rättvist sätt. Bakom denna expansion på arbetsmarknaden låg också en medveten strävan att bryta ned förvärvshinder av olika slag. Skattepolitiska reformer som särbeskattningen, den snabba expansionen av utbildningen, den aktiva arbetsmarknads- och regionalpolitiken, aktiviseringen av näringspolitiken och en rad familjepolitiska reformer har verksamt bidragit till att göra det möjligt för allt fler att delta i arbetslivet. Sysselsättningsgraden har därigenom ökat sedan början av 1960-talet, trots att antalet studerande i åldrarna 16-24 år har vuxit mycket kraftigt. Från andra hälften av l960-taIet har i många industriländer märkts en tendens till en högre registrerad arbetslöshet än under de närmast föregående åren. En tidigare skönjbar utveckling mot långsiktigt minskande arbetslöshet synes därmed ha avtagit eller brutits. Denna beskrivning gäller även för Sveriges del. En rad skilda faktorer bidrar till att förklara denna utveckling. Å ena sidan har näringslivet genomgått en snabb omvandling, som haft återverkningar såväl inom företag som mellan branscher och regioner. Denna omvandling har medfört nya och skärpta krav på arbetsinsatserna i produktionen. Å andra sidan har medborgarna i ökad utsträckning ställt krav på arbete, vilket haft sin grund i en höjning av ambitionerna inom arbetsmarknadspolitiken och en rad andra åtgärder som underlättat ett deltagande i arbetslivet. Samhällets strävan att skapa arbete åt grupper som tidigare endast i begränsad utsträckning sökte sig ut på arbetsmarknaden har bidragit till att höja utbudet av arbetskraft. Som jag nyss framhöll har den totala sysselsättningen fortlöpande ökat. Samtidigt har den redovisade arbetslösheten stigit. Det innebär alltså att en del av de latent arbetssökande har övergått till att öppet söka arbete. Antalet latent arbetssökande har minskat, vilket framgår av följande tabell. Arbetslösheten har också förändrat karaktär till följd av styrkan och den ojämna takten i strukturomvandlingen. Redan tidigare förelåg brist på överensstämmelse mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Denna brist har alltmer gjort sig gällande. Även under perioder av lågkonjunktur har efterfrågan på personal, främst yrkesvan och utbildad, varit betydande. Att denna efterfrågan i många fall inte kunnat tillgodoses så snabbt, som hade varit önskvärt, kan ha flera orsaker. Kraven på yrkesutbildning och yrkeserfarenhet utgör på kort sikt ett hinder. Ett särskilt problem är den regionala obalansen i utbud och efterfrågan. På många oner med ensidigt näringsliv efterfrågar företagen ofta personal med en annan utbildning och yrkesin-

Direkriv 653 Antalet arbetslösa. latent arbetssökande samt deltidsarbetande som önskat mer arbete åren 1968 och 1973, ârsmedeltal 1968 1973 Arbetslösa

Latent arbetssökande

Deltidsarbetande som kunnat och velat ta mer arbete Män 33 300 24 700 Kvinnor 53 300 62 100 Samtliga 86 600 86 800 (+ 200)

Källa: Arbetskraftsundersökningarna (SCB)

riktning än vad de arbetssökande kan erbjuda. Samtidigt som kraven på arbetsinsatserna fortlöpande höjts, visar det sig att en stor del av de arbetslösa endast kan ta arbete under vissa bestämda förutsättningar i fråga om arbetets art, arbetstidens förläggning, arbetsplatsens geografiska läge m m. Därtill kommer, att en traditionell syn på männens och kvinnornas yrkesval fortfarande består. Den uppdelning av arbetsmarknaden, som följer därav, begränsar individernas arbetsval och lörsvårar en anpassning av hela arbetsmarknaden. Som en följd av dessa förändringar i såväl efterfrågan som utbud på arbetsmarknaden har arbetslöshetens karaktär förändrats. Tydliga regionala skillnader i arbetslösheten kan registreras under senare år. För personer i åldern 55-64 âr är arbetslösheten ungefär dubbelt så hög i skogslänen som i övriga delar av landet. Ett påfallande drag när det gäller arbetslösheten är de förlängda arbetslöshetsperioderna. Mellan åren 1965 och 1970 ökade den andel av de arbetslösa, som hade en längre arbetslöshetsperiod än tre månader, från 13 till 24 %. Förskjutningen mot förlängda arbetslöshetsperioder fortsatte under början av 1970-talet. lnte mindre än 37 % av samtliga arbetslösa hade år 1972 en arbetslöshetsperiod, som var längre än tre månader. Särskilt kraftig var denna ökning av arbetslöshetsperiodens längd för männen. Denna förändring av arbetslöshetsperiodernas längd spelar en viktig roll som förklaring till de ökade arbetslöshetstalen. Totalt sett torde inte fler personer ha berörts av arbetslöshet än tidigare. Eftersom det nu dröjer längre än tidigare att finna ny anställning, kommer emellertid vid varje mättillfálle ett ökat antal arbetslösa att registreras. Sammanfattningsvis kan konstateras att sysselsättningen fortlöpande ökat och att andelen förvärvsarbetande höjts. Samtidigt har den öppna arbetslösheten stigit, främst som en följd av förlängda arbetslöshetsperioder. An-

654 Direktiv

talet latent arbetssökande har emellertid kraftigt reducerats. Den utveckling mot ökad sysselsättning och minskad dold arbetslöshensomjag här kortfattat redovisat, ger Sverige en framskjuten plats vid internationella jämförelser. Sverige har enjämn och relativt stabil ökning av det totala antalet sysselsatta. Även andelen av befolkningen i arbetskraften har ökat för Sveriges del, medan flertalet västeuropeiska industriländer redovisar en minskad eller oförändrad andel. Sverige har framför allt en avsevärt högre andel kvinnor i arbetslivet. När det gäller den framtida sysselsättningen har 1970 års långtidsutredning, LU 70, (SOU 1970:71) redovisat bedömningar av utvecklingstendenserna i svensk ekonomi och på arbetsmarknaden fram till år 1975. En avstämning och framskrivning av dessa bedömningar har sedermera gjorts i LU 73 (SOU 1973:21). Följande tabell redovisar utredningens bedömning i fråga om sysselsättningsutvecklingen.

Sysselsättningsförändringar (1000-tal personer) Näringsgren 1960 1965 Antal 1970 1972 - 65 - 70 sysselsatta - 72 - 77 1970

Summa varu- och

Privata tjänster inkl.

På grundval av de antaganden, som långtidsutredningen gjorde ifråga om befolkningsutveckling, invandring. arbetslöshet osv uppskattades sysselsättningsökningen under 1970-talet vid oförändrad politik till ca 180000 personer. Eftersom befolkningsutvecklingen under 1970-talet väntas resultera i en lägre tillväxt av de arbetsföra åldrarna, förutsätter denna bedömning, att förvärvsfrekvensen kommer att öka snabbare än under 1960-talet.

4 Debatten om den framtida sysselsättningen

Utvecklingen på arbetsmarknaden har lett till en omfattande debatt om sysselsättningsfrågorna. Som underlag för diskussionen har tjänat bl a de månatliga arbetskraftsundersökningarna samt material från långtidsutredningen och låginkomstutredningen.

Direktiv 655

Långtidsutredningens bedömning av hur Sveriges ekonomi kunde komma att utvecklas under första delen av 1970-talet (SOU 1970:71) innefattade bl a en beräkning av en totalökning av antalet personer i arbetskraften. Denna ökning antogs bli väsentligt långsammare än under l960-talet. Långtidsutredningen hävdade att starkt begränsade arbetskraftsmässiga resurser utgjorde ett viktigt problem för den ekonomiska politiken. Betydande åtgärder skulle krävas for att öka sysselsättningen bland kvinnorna. Låginkomstutredningens bedömningar av inkomst- och sysselsättningssituationen ledde fram till slutsatsen, att inkomstskillnaderna till en betydande del kunde förklaras med skillnader i tillgång till arbete och att inkomstsituationen för stora grupper av medborgare kunde förbättras, om deras sysselsättningsnivå kunde höjas. l debatten, som följde på publiceringen av detta material, framhöll ett antal LO-ekonomer i skriften Sociala mål i samhällsplaneringen. att de av långtidsutredningen redovisade svårigheterna att rekrytera arbetskraft inom industrin inte får ses som ett uttryck för en alltför hög allmän efterfrågan på arbetskraft inom landet. Enligt deras bedömning borde åtgärder för att öka kvinnornas deltagande i arbetslivet samt för att skapa en bättre balans mellan olika regioners verksamhet kunna bidra till ett ökat utbud av arbetskraft. l den allmänna politiska och fackliga debatten har frågor om den framtida sysselsättningen tagits upp vid ett flertal tillfällen. Kraven på ytterligare höjda ambitioner i strävandena att låta allt fler delta i arbetslivet har också kommit till uttryck i riksdagen. Vid 1973 års riksdag berördes sysselsättningsfrågorna i motioner från flera partier och enskilda riksdagsledamöter. Finansutskottet ansåg i sitt betänkande (FiU l.973:29) att behovet av en fortsatt mycket intensiv sysselsättningspolitisk planering var framträdande och att det borde ankomma på Kungl. Majzt att bestämma formerna för en sysselsättningspolitisk planering. Riksdagen bilöll utskottets hemställan. Svenska Metallindustriarbetareförbundets kongress i augusti 1973 begärde att statsmakterna skulle utarbeta och anta en sysselsättningsplan. lett särskilt industripolitiskt program angavs att en sådan samlad plan för sysselsättningen borde omfatta 1970-talet och att det gällde att bedöma industrins, övriga näringslivets och den offentliga sektorns bidrag till sysselsättningen under de kommande åren”. Kravet på en sysselsättningsplan har därefter i den allmänna debatten fått stöd från andra fackliga organisationer och från politiska partier. Med utgångspunkt i kravet på en aktivare sysselsättningsplanering hade regeringen under hösten 1973 överläggningar med löntagarnas huvudorganisationer (LO, TCO och SACO). Vid dessa överläggningar rådde betydande enighet om behovet av att statsmakterna tar ökat ansvar och får vidgade befogenheter, för att sysselsättningen skall kunna tryggas i framtiden.

5 Behovet av en samlad

sysselsättningsplanering

Efter överläggningarna med löntagarorganisationerna finner jag tidpunkten nu lämplig för att tillkalla särskilda sakkunniga för att utreda frågan om

Direktiv

den framtida sysselsättningen. Utgångspunkten för de sakkunnigas arbete skall därvid vara den uppfattning om arbetets roll för individ och samhälle, vilken jag inledningsvis gett uttryck för. De sakkunniga bör särskilt uppmärksamma de utvecklingstendenser som under senare tid fått en framskjuten plats i debatten om sysselsättningsfrågorna. den reviderade som

Enligt lângtidsutredningen (SOU 1973:21) bedöms,

sysselsättningen komma att öka med 110000 arbetsjag nyss redovisat, tillfällen mellan åren 1972 och 1977. Bakom denna nettoökning ligger dock förändringar i den väntade sysselsättningen inom olika sektorer. betydande Sålunda väntas en fortsatt nedgång i sysselsättningen inom jord- och skogsbruk, industri och byggnadsverksamhet. För varuproduktionen som helhet väntas produktionen öka med 4,9 % per år samtidigt som sysselsättningen minskar med ca 140000 personer under 5-årsperioden. Nedgången gäller alla näringsgrenar, men beräknas bli särskilt stark inom jord- och skogsbruket. Sysselsättningsminskningen i varuproduktionen uppvägs av en förutsatt expansion inom tjänsteproduktionen. Här bedöms tillväxten i sysselsättningen uppgå till ca 250000 arbetstillfällen. Omkring 80 % av det ökade antalet arbetstillfällen inom tjänsteproduktionen har av LU bedömts komma till stånd inom ramen for statens, kommunernas och landstingens verksamhet. Bakom dessa utvecklingstendenser ligger skilda produktionsförutsättningar, förändringar i efterfrågans inriktning samt ökade ambitioner att tillgodose medborgarnas krav på förbättrad utbildning, vård och annan offentlig service. Det har emellertid i den allmänna debatten ifrågasatts om en expansion av antalet arbetstillfällen av det slag, som ovan redovisats, skulle vara tillräcklig för att åstadkomma arbete åt alla. Ökade anspråk ställs också ifråga om villkoren for förvärvsarbete. Man har vidare framhållit den betydande ökning av antalet arbetssökande personer som skett under senare år och minskningen av antalet latent arbetssökande. Bakom denna förändring ligger framför allt ett ökat intresse från tidigare hemarbetande kvinnor att få anställning och egna inkomster. Önskemål om fler arbetstillfällen sammanhänger sålunda med den tidigare redovisade förekomsten av outnyttjade arbetskraftstillgångar. Därutöver har understrukits de krav som följer av statsmakternas beslut om regionalpolitiken. Ett av målen för regionalpolitiken är, som jag nyss framhöll, att människorna i de olika regionerna skall erbjudas likvärdiga sysselsättningsmöjligheter. Utgår man därvid ifrån - som ett exempel att det i de skilda kommunerna skall finnas arbetstillfällen i samma omfattning som i de delar av landet, där förvärvsintensiteterna i nuläget är län för männen och Stockholms län för kvinnorna), skulle högst (Jönköpings mellan 300 000 och 400 000 arbetstillfällen behöva skapas utöver vad som fanns i början av l970-talet. Mot denna bakgrund fmnerjag det vara av stor betydelse att de sakkunniga över de inhemska arbetskraftsresurserna och de olika hinder skapar överblick som föreligger för att de skall kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. Dessa uppgifter bör ställas samman med näringsgrensutvecklingen såsom den framkommer i arbetet med 1975 års långtidsutredning och annat utredningsarbete för särskilda sektorer. De sakkunniga skall vidare söka bedöma de villkor för sysselsättningspolitiken som följer av kravet på en minst

sou 1979:24 Direktiv 657

lika snabb ökning av sysselsiittttittgen i fortsättningen som den som inträffade under l960-tztlet. Jag avser i det följande redovisa .några frågor, som jag fmner särskilt :utgeläget att de sakkunniga behandlar.

6 Sysselsättningspolitiketts reala och finansiella villkor

Vårt land har en öppen ekonomi med en omfattande handel med omvärlden. En betydande del av vår varuproduktion avsätts på tttländskzt marknader. Exporten har under många år utgjort det mest dynamiska inslaget i vår ekonomi. Den allt mer ontfzittande internationella är en arbetsfördelningen lörutsåittnittg för de som hittills har skett. Vårt in-

ekonomiska framsteg

ternationella beroende innebär både möjligheter och begränsningar för sysselsåittningsjnolitiken. Vi har. som nyss redovisats. anledning att räkna med en fortsatt förskjutning i vår ekonomi som innebär att en ökad mängd varor kan produceras med oförändrade eller minskade arbetsinsatsen Bakom detta förhållande ligger antaganden om en fortsatt rationalisering av varuproduktionen. Samtidigt kan man räkna med att efterfrågan på tjänster kommer att öka. Rationaliseringsntöjlighetertta t ex inom vårdsektorn eller utbildningssektorn är inte lika stora som inom varuproduktionen. De ökade anspråken på tjanster kan därför förmodas leda till en jämförelsevis snabbare ökning av de framtida arbetskraftsbehoven inom tjänstesektorn än inom varuproduktionen. Vilken omfattning som varuproduktionen kommer att få bestäms av efterfrågan på varor inom landet vid full sysselsättning samt av behovet att via export förtjäna de valutainkontster som är nödvändiga för att betala importen av varor och tjänster. turism och u-landsbistånd. Med ökade anspråk på den totala sysselsättningen. vilken i betydande utsträckning kommer att riktas mot tjänstesektorn. kommer även ökade anspråk att ställas på industriproduktionen for att den externa balansen skall kunna vidmakthållas. En sådan utveckling aiktuztliserttr frågan om finansiella resursöverföringar mellan olika sektorer. Industrins investeringar spelar en strategisk roll för att uppnå den nödvändiga ökningen av industriproduktionen. En accelererad tillväxt av industriproduktionen ställer krav på en ökad takt i industriinvesteringarna. En utgångspunkt härför måste dock vara att ökningen av industriinvesteringarnzi skall ske inom ramen för de fordelningsptulitiska ntålsâittningar som gäller och med siktet inställt på att den ekonomiska demokratin bör utvecklas. Det har i skilda utredningar och bedömningar gjorts gällande att ett höglöneland som har att verka i hård internationell kottkurrens naturligen kommer att inrikta sig på produktionsoittråden där andra faktorer än den kvantitativa. mindre specialiserade arbetsinsatsen dominerar. En möjlig utvecklingslinje kan vara att intensifiera utvecklingen av produkter som innehåller ett betydande tekniskt och administrativt kunnande. Export av kvalificerade tjänster kan även nämnas. Att länka in den tekniska och industriella utvecklingen på att lösa sociala uppgifter framstår som en för svenskt vidkom mande möjlig väg. De sektorer

658 Direktiv SOU l979z24

det här kan bli fråga om är tex miljöteknik, transportsystem och utbildningsteknik. Dessa frågor torde få ökad aktualitet i en rad länder varför nya exportmöjligheter kan uppstå. Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att de sakkunniga söker bedöma de krav på näringspolitiken i allmänhet och industri- och energipolitikcn i synnerhet som följer av ökade ambitioner inom sysselsättningspolitiken. För att nå full sysselsättning måste merparten av de nya sysselsättningstillfallena skapas inom tjänstesektorn. En väsentlig fråga blir då hur allmänhetens framtida behov av tjänster kommer att svara mot de sysselsättningspolitiska målen. De prognoser för den offentliga verksamheten. som jag nyss refererade. tyder på en kraftig expansion av arbetstillfällena inom den offentliga tjänstesektorn och en viss ökning inom den privata tjänstesektorn. Ännu återstår väsentliga behov av såväl kvantitativ som kvalitativ samhällsservice som kräver ökade insatser inte minst ifråga om arbetskraft. Stora behov av framtida insatser gör sig gällande för barn. ungdom, pensionärer. handikappade, för de förvärvsarbetande i deras arbets-. fritids- och boendemiljö. Det gäller hälso- och sjukvård, utbildning - i första hand för vuxna - barnomsorg. social hemhjälp. åldringsvård. fritidsverksamhet. miljövård. allmän samhällsservice. kommunikationer m m. Det är angeläget att få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser utvecklingen inom dessa centrala områden kan få för sysselsättningspolitiken. Ämbetsverk och myndigheter hari kontakt med regionala och lokala organ utarbetat material rörande utvecklingen inom olika områden. Ett material framkommer också genom arbetet i 1975 års långtidsutredning. Det ankommer på regeringen att göra erforderliga bedömningar med hänsynstagande till ambitionerna inom olika verksamhetsfált. De sakkunniga bör med utgångspunkt härifrån belysa sysselsättningskonsekvenserna av utbyggnadsplanerna och de begränsningar och möjligheter som skapas av utvecklingen på arbetsmarknaden. Kommunernas växande betydelse för tjänsteproduktionen aktualiserar och skärper vidare de problem som rör fördelningen av resurserna till de nivåer. där besluten fattas om offentlig service. Jag vill här erinra om att den kommunala expansionen under 1960-talet finansierades dels genom den ekonomiska tillväxten som höjt skatteunderlaget med ca 9-10 % om året. dels genom successiva utdebiteringshöjningar som fört upp den kommunala skattesatsen från ca l5 kr år 1960 till nära 24 kr år 1974. Det finns anledning att räkna med en fortsatt tillväxt i skatteunderlaget motsvarande den vi kunde inregistrera under 1960-talet. Däremot torde en utdebiteringshöjning motsvarande den som skedde under 1960-talet inte vara möjlig.

Överhuvudtaget utgör den finansiella utvecklingen ett problem för hur

snabbt sysselsättningen inom den offentliga sektorn kan öka. Utredningen bör därför belysa de finansiella problem och skattemässiga konsekvenser som följer av en utveckling vars huvuddrag helt kortfattat redovisats i det föregående. Ett nära samråd förutsätts med skatteutredningen (Fi 1972:02) och kommunalekonomiska utredningen (Fi 1971:08).

sou 1979:24 Direktiv 659

7 Sysselsättningspolitikens regionala villkor

Som jag tidigare framhållit behövs ett ökat antal arbetstillfällen för att nå en likvärdig sysselsättningsnivå i hela landet. De outnyttjade arbetskraftsresurserna är ojämnt fördelade mellan regionerna. Som exempel kan nämnas, att forvärvsintensiteten bland kvinnorna är förhållandevis låg i norrlandslänen samt i Göteborgs och Bohus län. Även på andra håll förekommer orter med arbetsmarknader, som präglas av ensidigt och stagnerande näringsliv och låg Förvärvsintensitet, framför allt bland kvinnorna. Skillnaderna i sysselsättningsnivån har samband med sammansättningen av näringslivet i olika regioner och oner samt med de förändringar, som olika näringsgrenar genomgår. De regionala och lokala sysselsättningsproblemen har under senare år varit föremål för betydande uppmärksamhet från statsmakternas sida. Det har bl a skett genom den aktiva lokaliseringspolitik, som bedrivits sedan mitten av 1960-talet. Vidare har länsplaneringen utvecklats i samverkan mellan länsstyrelser, landsting och kommuner. En första utvärdering av denna planering gjordes i det regionalpolitiska handlingsprogram som riksdagen antog år 1972. Riksdagen preciserade därvid de allmänna regionalpolitiska målen samt angav riktlinjerna för regionalpolitiken i form av en plan för utvecklingen av den regionala strukturen och ramar för planeringen i länen uttryckta i antal invånare år 1980. Riksdagen fattade därtill beslut på skilda samhällsområden for att förverkliga de regionala målen. Länsplanering 1974, som kommer att redovisas under år 1975 skall bl a innefatta en redovisning av de åtgärder, som erfordras för att lösa regionala och lokala sysselsättningsproblem. Detta material kommer sålunda att vara av betydande värde för att bedöma vilka krav på den allmänna sysselsättningspolitiken, som fullföljandet av de regionalpolitiska riktlinjerna ställer. Det bör ankomma på utredningen att göra en sådan bedömning.

8 Sysselsättningspolitiken och arbetslivets villkor

Som jag nyss framhållit krävs betydande samhälleliga insatser för att skapa en ökning i antalet arbetstillfällen, vilken svarar mot medborgarnas förväntade anspråk på sysselsättning. En allmän expansion av efterfrågan på arbetskraft är emellertid inte tillräcklig for att åstadkomma arbete åt alla. De skiftande förhållandena mellan och inom regionerna talar for att samhällets âtgärdcr müte utformas for att svara mot mycket varierande behov. Ännu tydligare framträder nödvändigheten av selektiva insatser, när man utgår från individernas situation på arbetsmarknaden,

Åtgärderna för att bistå utsatta grupper, så att de kan delta i arbetslivet,

återfinns främst inom arbetsmarknadspolitikens ram. Hit hör insatser för geografisk och yrkesmässig rörlighet i form av arbetsförmedling, arbetsmarknadsutbildning m m. Vidare kan framhållas olika åtgärder för arbetsanskaffning i form av beredskapsarbeten och skyddad sysselsättning. En fortsatt kraftig utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken kommer att vara av avgörande betydelse inte bara för möjligheterna att sänka den öppna

660 Direktiv

utan också för att underlätta ett ytterligare utträde på ararbetslösheten, betsmarknaden och höja sysselsättningsgraden. För närvarande pågår eller av flera av de arbetsmarknadspolitiska medlen. Så är planeras en översyn föremål för utredning samtidigt som såväl tex arbetsmarknadsutbildningen som den yrkesmässiga rehabiliteringen komden skyddade verksamheten mer att ses över. Vidare har arbetsförmedlingens organisation reformerats och arbetsförmedlingen får möjligheter att införa datateknik i platsförmed-

lingen. Arbetsmarknadsstyrelsen har fått i uppdrag att utreda förutsättningarna att öka informationen till arbetsförmedlingen om lediga platser och en eventuell obligatorisk anmälningsskyldighet av lediga platser. De förebyggande inslagen i arbetsmarknadspolitiken i syfte att förhindra utslagfrån arbetsmarknaden har förstärkts under senare år. [)et ning av individer av anpassningsgrupper i ett stort antal har skett bl a genom inrättandet är föremål för särskild uppmärksamhet inom företag. Denna verksamhet kan nämnas, att vissa effekter av arbetsmarknadsdepanementet. Slutligen arbetsmarknadspolitiken granskas av expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Regeringen avser att fortlöpande lägga fram förslag på grundval av material från bl a det nyss nämnda utredningsarbetsmarknadspolitiken och öka dess rearbetet i syfte att vidareutveckla surser. Det ankommer att nära följa det redovisade utredpå de sakkunniga ningsarbetet. De skall därvid bedöma vilka ytterligare krav, som kommer och dess inriktning mot bakgrund att ställas på arbetsmarknadspolitiken av den framtida sysselsättningspolitiken. spelar, som jag nyss framhållit, en utomordent- Arbetsmarknadspolitiken roll för att stärka individernas ställning på arbetsmarknaden och ligt viktig underlätta näringslivets personalrekrytering. För att möjliggöra samtidigt ett inträde på arbetsmarknaden för de grupper, som i dag saknar förvärvsarbete, kommer det, enligt min mening, att krävas ytterligare åtgärder för att anpassa arbetslivet efter individernas krav. Sådana åtgärder kan tänkas

på en lång rad områden. Av grundläggande betydelse för en sådan anpassning är att de anställda över de egna arbetsförhållandena. En omfattande får ett ökat inflytande reformverksamhet har inletts när det gäller demokratisering av arbetslivet. Så tex är arbetsrätten föremål för översyn. Betydelsefulla ändringar i arbetarskyddslagstiftningen har genomförts 1974. Därigenom har de anställdas medverkan i utfrom den l januari av sin arbetsmiljö förstärkts. En fortsatt förändring av arbetsformningen och en anpassning av arbetskraven är av stor vikt när det gäller miljön att underlätta ett deltagande i förvärvsarbetet. Detta är särskilt angeläget åt när det gäller att bereda sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden personer med olika slag av handikapp. Även när det gäller arbetstiden kan förändringar övervägas som gör arbetslivet mera lättillgängligt. Som ett exempel kan nämnas tanken på att en kombination av deltidsarbete och delpension för äldre armöjliggöra (S 1970:40). betstagare. Den frågan prövas fn av pensionsålderskommitten, Överhuvud frihet i valet mellan å taget har tanken på större individuell ena sidan arbetstidens förläggning och å andra sidan studier, semester, pension och andra ledighetsperioder vunnit allt större aktualitet.

Direktiv 661

Under senare år har arbetstiden förkortats från 45 timmar till 40 timmar per vecka. Att förkorta arbetstiden är ett sätt att disponera ett förbättrat produktionsresultat. Avvägningen mellan Förbättrad kontantlön. Förbättrad social trygghet och förkortad arbetstid tillkommer i första hand de fackliga organisationerna. l det aktuella läget ger arbetstagarnas organisationer förtur åt en Förlängning av semestern. De har emellertid samtidigt angett, att det långsiktiga målet för reformarbetet på arbetstidsområdct är ca 30-timmars arbetsvecka. Organisationerna har uttalat sig for att förkonningen av arbetsveckan bör ske i form av en minskad arbetstid per dag. Jag delar uppfattningen, att den framtida arbetstidsförkortningen bör genomföras genom att dagarbetstiden reduceras. För en sådan lösning talar både sociala och sysselsättningspolitiska skäl, inte minst med tanke på strävandena efterjämställdhet mellan män och kvinnor i arbetslivet. Ett annat område, på vilket åtgärder kan behöva vidtas. iir utbildningen. En battre balans i utbud och efterfrågan av personal med olika utbildning är en väsentlig uppgift för en långsiktig sysselsâittningsplanering. Utbyggnaden av grundskolan. gymnasieskolan, den högre utbildningen och annan vuxenutbildning innebär att tidpunkten för ungdomens inträde i arbetslivet senareläggs. En bristande anpassning mellan näringsliv och utbildning har skapat vissa svårigheter för ungdomen på arbetsmarknaden. Särskilt gör sig dessa svårigheter gällande i övergången från studier till arbete. Olika typer av insatser som underlättar ungdomens inträde i arbetslivet bör därför övervägas. En möjlighet är att genom utvidgad praktik förbereda ungdomen för arbetslivet. Återkommande utbildning iir en annan möjlighet i detta sammanhang. Lagstiftning, som syftar till att ge den enskilde rätt till ledighet från sitt arbete för studier. förbereds fn inom Kungl. Majzts kansli. Jag har här redovisat en rad områden på vilka förändringar kan behöva ske för att en bättre anpassning skall kunna uppnås på arbetsmarknaden. En förutsättning för en sådan :Anpassning är att den traditionsbundna uppdelning mellan mäns och kvinnors _vrken och arbetsuppgifter bryts och att olika förvärvshinder och hinder för likvärdiga arbetsvillkor undanröjs. Det bör ankomma på de sakkunniga att ge en översiktlig bedömning av behovet av åtgärder för att förändra arbetslivet efter människornas krav. Överhuvud taget bör det undersökas hur företag och förvaltningar genom lämpliga åtgärder skall kunna stimuleras att i sin anställnings- och interna personalpolitik medverka till att förverkliga det sociala och samhällsekonomiska målet att upprätthålla stadig sysselsättning inte endast för den mest attraktiva personalen. utan även för dem, som under nuvarande för-

hållanden har en svagare ställning på arbetsmarknaden. Det är här fråga

om att utarbeta riktlinjer för att systematiskt bryta ned olika typer av förvärvshinder och därigenom öka utbudet av arbetskraft samtidigt som företagens efterfrågan skall påverkas, så att den bättre svarar mot individernas krav och förutsättningar.

662 Direktiv sou 1979:24

- och

9 Sysselsättningspolitiken planering organisation

l den nuvarande samhällsplaneringen berörs sysselsättningsaspekten i en rad sammanhang. Vart femte år presenterar finansdepartementets ekonomiska avdelning en långtidsutredning som dels arbetar med ett femårigt perspektiv och dels gör vissa utblickar i ett ännu längre perspektiv. De två senaste långtidsutredningarna har avstämts och reviderats efter två år av den femåriga planeringsperioden. Långtidsutredningen kan ses som en information till olika beslutsfattare i samhällsekonomin om hur andra enheter inom det nuvarande ekonomiska systemet ser på framtiden och om de avvägnings- och balansproblem, som härigenom aktualiseras. _I den regionala utvecklingsplaneringen - fn Länsplanering 1974 - analyseras sysselsättningsproblemen på regional och kommunal nivå. Bedömningar görs av länsstyrelser, landsting. kommuner och fackliga organisationer. Detta material ställs samman och ligger till grund för riksdagens beslut om regionalpolitiken. Det av riksdagen antagna regionalpolitiska handlingsprogrammet (prop. 1972:111 bil. l, lnU 1972:28, rskr 1972:347) har länsplaneringen som sin viktigaste utgångspunkt. Kommunernas ekonomiska planering redovisas för femårsperioder i kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP). År 1973 redovisas också den sysselsättningsutveckling inom kommunal verksamhet som följer av den ekonomiska flerårsplaneringen. De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen, som bygger på samma allmänna förutsättningar som KELP, är också viktiga i dessa sammanhang. Även på landstingsnivå genomförs en ekonomisk llerårsplanering (LKELP). Inom industridepanementet pågår en omfattande utredningsverksamhet som syftar till att ge underlag för den framtida energipolitiken. Utredningar bedrivas avseende såväl industrin som helhet som olika branscher. lndustristrukturutredningen beskriver bl a utvecklingen beträffande sysselsättning, investeringar, produktivitet, lönsamhet samt forskning och utveckling såväl totalt som för olika delar av industrin. Av olika branscher som är föremål för särskilda undersökningar kan nämnas dataindustri, raflinaderiindustri, petrokemisk industri, järn- och stålindustri, massa- och pappersindustri, träbearbetande industri, textil- och konfektionsindustri samt livsmedelsindustri. För vissa branscher. tex varvsindustrin, har upprättats rullande informationssystem, som möjliggör en löpande bevakning av utvecklingen vad gällert ex investeringar, kapacitet, finansiering och sysselsättning. Det informationssystem mellan näringsliv och samhälle som infördes den 1 april 1973 kan komma att få betydelse för sysselsättningsplaneringen. Länsstyrelserna får därigenom två gånger per år information om kommande

personalförändringar rn m i företagen.

I huvudsak kan långtidsutredningen och den regionala utvecklingsplaneringen betraktas som av varandra beroende planeringssystem. Tidsplanerna för 1975 års långtidsutredning och Länsplanering 1974 medger ett förbättrat informationsutbyte mellan de båda planeringssystemen. Modeller, som kan ge underlag for en bättre integration mellan långtidsutredningarna och den regionala utvecklingsplaneringen och för prövning sinsemellan av de bägge resultat, har presenterats av

planeringsformernas

Direktiv 663

bla expertgruppen for regional utredningsverksamhet (ERU) i betänkandet (SOU 1974:1) Orteri regional samverkan. Pågående utvecklingsarbete inom långtidsutrednirtgen syftar också till att åstadkomma en avstämning mellan de båda planeringssystcmen. Genom dessa verksamheter kommer de sakkunniga att få tillgång till väsentliga utgångspunkter för sina bedömningar. Om den ambitiösa sysselsattningspolitik, som jag har beskrivit i det föregående, skall kunna genomföras krävs en effektivare planering. Planering för förbättrade sysselsattningsmöjlighcter måste bedrivas på alla administrationsnivâer i vårt samhälle. De sakkunniga bör överväga vilka förbättringar. som behöver vidtas i den nuvarande långsiktiga planeringen i stat och kommun samt i näringslivets medverkan i planeringen, för att beliövligt underlag för en sådan långsiktig sysselsättningspolitik skall kunna utformas. De sakkunniga hör därvid även överväga formerna för en aktiv sysselsattningsplanering i kommunerna och en ökad samverkan mellan stat och kommun i denna planering. l fråga om forslag som rör den kommunala ;ilaneringen bör de sakkunniga samråda med de offentliga utredningar som behandlar kommunernas verksamhet. När det gäller ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och näringsliv i förverkligandet av sysselsättningspolitiken måste det emellertid liksom hittills vara en central statlig uppgift att leda denna politik och utforma erforderliga instrument. Det måste också vara en statlig uppgift att handha tillämpningen av dessa medel i de fall landets samlade resurser ivåverkas i större omfattning. Även frågan om den regionala omfördelningen av sysselsättningstillfallen i landet måste fortsättningsvis vara en statlig uppgift. Genom den partiella länsstyrelsereformen år 1971 har en bättre samordning av åtgärder, som är väsentliga för den regionala utvecklingen. erhållits på länsnivå. På riksnivå handhas åtgärderna inom olika sektorer av ämbetsverken inom de ramar som riksdag och regering lägger fast. De sakkunniga bör överväga hur åtgärderna inom olika sektorer bör samordnas för att med bibehållande av kraven på en effektiv och rationell verksamhet en högre ambitionsnivå skall kunna uppnås för sysselsättningen inom statliga verksamheter. Utredningen skall härvid samråda med länsberedningen (C 1970:28). Kommunernas påverkan av näringslivet sker främst genom att kommunerna tillhandahåller i form av kommunal sergoda utvecklingsbetingelser vice, industriområden m m. Stöd till näringslivet, som är att jämstêilla med regionalpolitiskt stöd, får däremot inte ges av kommunerna. För väsentliga delar av sysselsättningen har kommuner och landsting direkt ansvar. År 1972 svarade kommuner och landsting för ca 16 % av sysselsättningen i landet. Jag har i det föregående redovisat att den framtida sysselsättningsökningen främst måste ske inom den offentliga sektorn, inte minst inom kommunala verksamheter. Utredningen bör klarlägga de kommunala forutsättningarna för en sådan politik. Även om sysselsättningen inom industrisektorn kan tänkas komma att stagnera under 1970-talet är utvecklingen inom industrin, såväl den privata som den kooperativa och samhällsägda, av stor betydelse för sysselsättningen i hela landet och i olika regioner. Det är statsmakternas uppgift att ange och påverka förutsättningarna för denna utveckling. Det är vidare, som närmare utvecklats i det föregående, nödvändigt att företagen åläggs ett

Direktiv

ökat ansvar för fullföljandet av den sysselsättningspolitik som statsmakterna beslutat om. Detta förutsätter en vidareutveckling av den aktiva näringssom inleddes under 1960-talet och de reformer därefter, som syftar politik till ökad medbestämmanderätt för de anställda i företagen. Det blir en uppgift for de sakkunniga att närmare överväga näringslivets ansvar och medverkan i det konkreta fullföljandet av sysselsättningspolitiken.

10 Utredningens verksamhetsformer och redovisning

Mot bakgrund av vad jag tidigare har anfört om utredningens uppgifter avsikt att fortlöpande återkomma vill jag framhålla att det är regeringens till riksdagen med bedömningar och förslag till åtgärder i fråga om sys- Det är angeläget att understryka att reformselsättningspolitikens planering. verksamheten omrâde skall fortsätta och vidapå sysselsättningspolitikens reutvecklas även under pågående utredningsverksamhet. De sakkunniga bör arbeta under stor öppenhet för att stimulera den allmänna debatten om sysselsättningsfrågorna. bör lämna en samlad, översiktlig redovisning utgörande en Utredningen i vår ekonomi i samsysselsättningspolitisk belysning av långtidstendenserna band med att LU 75 publiceras och efter det att resultatet av Länsplanering bör lämna ett slutbetänkande i anslutning till 1974 föreligger. Utredningen den reviderade LU 75. dvs i början av år 1978. En förutsättning för att välfardspolitikens sociala mål skall kunna nås är att samhället har det samlade ansvaret för sysselsättningsutvecklingen. Ett övergripande mål för samhällets politik är arbete åt alla. Denna strävan får avgörande betydelse för den ekonomiska politiken. närings-. arbetsmarknads- och regionalpolitiken samt andra samverkande åtgärder. De sysselsättningsplaner. som regeringen avser att lägga fram för rikstillväxt i framdagen. kommer att ange målen i fråga om sysselsättningens tiden. Därvid skall redovisas inriktningen av sysselsättningstillfállena, anmellan stat. kommun och näringsliv. finansieringen av svarsfördelningen en växande bl a dess krav på skattepolitiken samt de ersysselsättning. forderliga styrmedlen. arbete och redovisningar av material, bedömningar och för- Utredningens så att de kan utgöra en del av underlaget för en sådan slag bör utformas sysselsättningsplanering. Även för de politiska partiernas programverksamhet på sysselsättningsområdet bör utredningens arbete kunna bli av stort värde. Utredningsarbete pågår på en rad områden som har anknytning till frågan om den framtida sysselsättningsplaneringen. Det är viktigt att de sakkunniga håller kontakt och samarbetar med dessa utredningar i syfte att undvika dubbelarbete och utnyttja material och erfarenheter. De sakkunniga där-

b_ör

som är föremål för för inte göra egna detaljstudier på sådana områden. utredningsarbete av andra organ. Det är viktigt att ett nära samarbete sker med långtidsutredningen som utifrån de allmänna ekonomiska målen gör undersökningar och överväganden om de framtida utvecklingstendenserna i vår ekonomi.

Direktiv 665

På grund av det anförda hemställerjag att Kungl. Majzt bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla högst l7 sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om den långsiktiga sysselsättningspolitiken. att utse en av de sakkunniga att vara ordförande. att besluta om experter, sekreterare och annat arbetsbiträde åt de sakkunniga. Vidare hemställer jag att Kungl. Majzt föreskriver att de sakkunniga får samråda med myndigheter samt begära uppgifter och yttranden från dem, att ersättning till sakkunnig. expert och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittékungörelsen (1946:394). om ej annat föreskrivs. att kostnaderna för utredningen skall betalas från elfte huvudtitelns komntittéanslag. Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Majzt Konungen.

-

Sysselsättningsutredningen

ledamöter, experter och sekretariat

Utredningen

Ordförande Lars Sandberg Sekreterare Gustav Persson Ledamöter Stellan Artin Svenska Arbetsgivareforeningen (SAF) (fr. o. m. 1978-10-05) Carin Beckius (s) Socialdemokratiska riksdagsgruppens kansli Rune Carlsson Landstingsförbundet Per-Olof Edin Landsorganisationen i Sverige (LO) Ingemar Eliasson (fp) Folkpartiets riksdagskansli (1975-07-01 -1976-11-15) Karl-Erik Eriksson Riksdagsledamot (fp). Arvika (t. o. m. 1975-06-30) Sune Eriksson Svenska Kommunförbundet Karl-Olof Faxén Svenska Arbetsgivarelöreningen (SAF) (t. o. m. 1978-10-04) Arne Fransson (c), Landsbro Riksdagsledamot (fr.o.m. 1977-05-04)

668 Ledamöter, experter och sekretariat sou 1979:24

Mats Hellström (s), Stockholm Riksdagsledamot Börje Hörnlund (c), Skellefteå Riksdagsledamot (fr. o. m. 1976-11-16) Rudolf Meidner Landsorganisationen i Sverige (LO) Arne Pettersson (s), Malmö Riksdagsledamot Göte Pettersson (fp), Luleå Riksdagsledamot (fr. o. m. 1978-11-27) Erik Ransemar (vpk) (fr. 0. m. 1978-03-01) Gösta Rehn lnstitutet för social forskning (SOF1) Bertil Rehnberg Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) Hans Sandebring Centralorganisationen (SACO/SR) Jörn Svensson (vpk), Malmö Riksdagsledamot (1976-03-17 - 1978-02-28) Sten Svensson (m), Skara Riksdagsledamot Bertil af Ugglas (m), Stockholm Riksdagsledamot (t. o. m. 1977-05-19) Margaretha af Ugglas (m), Stockholm Riksdagsledamot (fr. o. m. 1977-05-23) Lars Werner (vpk). Stockholm Riksdagsledamot (t. o. m. 1976-03-16) Ulf Westerberg Landsorganisationen i Sverige (LO) (ersatte Rudolf Meidner under tiden 1 sept-3l dec 1977) Eva Winther (fp). Kiruna Riksdagsledamot (1976-11-16 - 1978-10-17)

Ledamöter. och sekretariat 669 experter

Christer Wretborn Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) (fr. 0. m. 1978-05-12)

Nils G Åsling (c), Trångsviken

Riksdagsledamot (t. 0. m. 1976-11-15) John Östlund Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) (t.0.m. 1978-05-11)

Experter Jan-Erik Nyberg Arbetsmarknadsdepartementet Bosse Ringholm

Sekretariat

Sekreterare Gustav Persson

Biträdande sekreterare Kerstin Andersson Göte Bernhardsson Ulla Bystedt Jan Carling Britta Eriksson Gösta Guteland Marianne Johansson

Anne-Marie Qvarfort

Leif Svensson

I vissa delar av utredningens arbete har som biträdande sekreterare

med verkat

Bertil Askestig Lars Beijer Arne Eriksson Björn Eriksson Hans Fogelström Alf Nilsson

och sekretariat 670 Ledamöter, experter

Anita Normark Magnus Olsson Olle Stångberg Allan Tånneryd

Kansli Gunnel Andersson Anne Baxter Anna Hildenborg Oili Koskela Kerstin Sjeldrup Annie Westling

Experter i arbetsgrupperna

Förutom ledamöter har också en rad experter medverkat i utredningens de olika arbetsgrupperna i utredningen. I nedanstående förteckning anges vilken organisation eller liknande som respektive expert har representerat under den period man haft sitt uppdrag i utredningen. Arbetsgruppen för kommunerna och sysse/sättningsplanerirtgen Per-Ove Engelbrecht Industridepartementet Bertil Göransson Malmöhus läns landstings centralförvaltning Ingvar Hjelmqvist Kommundepartementet Ruth Jönsson Landsorganisationen i Sverige (LO) Karl-Erik Lindvall Kommunalarbetareförbundet Bengt Thufvesson Arbetsmarknadsdepartementet Kerstin Wilén-Westlund Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) Arbetsgruppen för finansiella frågor Björn Eriksson Finansdepartementet

Ledamöter, experter och sekretariat 671

Ove Nilsson Riksrevisionsverket (RRV) Alf Nilsson Budgetdepartementet Lena Persson (s), Landskrona Ulla-Britta Platin Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) Walter Slunge Landstingsförbundet

Carl-Johan Åberg

Finansdepartementet Arbetsgruppen för praktilçfrágør Göran Boldt Jurist- och samhällsvetareförbundet inom SACO/SR Bo Javette Svenska Kommunalarbetarelörbundet inom LO Lars Lindström Handelsanställdas förbund inom LO Henric Löfström Landstingsförbundet Stig Malm Svenska Metallindustriarbetareförbundet inom LO Cecilia Möller Tjänstemännens Centralorganisation (T C0) Gun Neuman Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) Bengt Nilsson Sveriges Industritjänstemannaförbund inom TCO Alf Ockborn Svenska Kommunförbundet Bosse Ringholm Leif Schelin Svenska Arbetsgivarelöreningen (SAF) Karl-Rune Staf Sveriges verkstadsförening inom SAF Anders Svensson Statens avtalsverk

672 Ledamöter, och sekretariat experter

Arbetsmarknadspolitiska gruppen Gustav Adlercreutz Svenska Arbetsgivareforeningen (SAF) (t. 0. m. 1976-07-31) Lars Eriksson Landsorganisationen i Sverige (LO) (1976-09-07 - 1977-06-30)

Lars Ettarp Arbetsmarknadsdepartementet Björn Grünewald Svenska Arbetsgivarelöreningen (SAF) (from. 1976-08-01) Inga-Britt Johansson Landsorganisationen i Sverige (LO) Gullan Lindblad (m), Karlstad Björn Pettersson Landsorganisationen i Sverige (LO) (t. o. m. 1976-09-06) Bosse Ringholm Olof Sundström Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) Ulf Westerberg Landsorganisationen i Sverige (LO) (from. 1977-07-01)

Näringspolitiska gruppen Hans Almryd Sveriges 1ndustritjänstemannaförbund (SIF) (t. o. m. 1976-12-31) Bertil Askestig Arbetsmarknadsdepartementet Even Brandgård Sveriges Industritjänstemannaförbund (SIF) (fr. 0. m. 1977-01-01) Jan Bröms Sveriges Industriforbund Gerd Dahl Landsorganisationen i Sverige (LO) Lars Dahlberg Ekonomidepartementet

Ledamöter, experter och sekretariat 673

Margot Daimar (vpk), Sundsvall Arne Eriksson Statens Industriverk Stig Hansson Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) Lars Ljung Landsorganisationen i Sverige (LO) Erik Pettersson Statens Industriverk Bo Söderberg Industridepartementet (fr. o. m. 1976-02-24)

Gunnar Österberg

lndustridepartementet (t.o. m. 1976-02-23)

Regionalpolitiska gruppen Göte Fridh F. d. statssekreterare i Socialdepartementet Stig Hansson Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) Runa Henriksson (s), Hudiksvall Landsorganisationen i Sverige (LO) Olof Jonsson Centerpartiets Riksorganisation Tage Kahlin Sveriges Industrilörbund Jaan Kolk Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) (t.o. m. 1977-06-03) Åke Larsson Arbetsmarknadsdepartementet Folke Lennartsson Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) (fr.o.m. 1977-06-04) Laila Nygren-Söderberg, Skutskär Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) Lennart Ohlsson Expertgruppen lör regional utredningsverksamhet (ERU)

674 Ledamöter, experter och sekretariat

Aksel Spendrup Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)

Lars Ågren

Svenska Kommunförbundet

U tbildningsgruppen Monica Breidensjö Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) (t. o. m. 1976-01-26) Hans Fogelström Landsorganisationen i Sverige (LO) (fr. o. m. 1976-11-10) Anna-Lisa Ivarsson (c), Alfta Bengt Jacobsson Skolöverstyrelsen (SÖ) Ingrid Karlsdotter-Jonshagen Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) (fr.o.m. 1977-04-26) Tord Leimar Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) (t. 0. m. 1977-04-25) Jan-Erik Lundquist Länsarbetsnämnden i Umeå Lars Paul Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) (fr. o. m. 1976-01-27) Henry Persson Landsorganisationen i Sverige (LO) (t. o.m. 1976-11-09) Bosse Ringholm Hans-Erik Östlund Utbildningsdepartementet

Expertgruppen för statistik och prognoser Georg Danielsson Statistiska Centralbyrån (SCB) Ante Farm Institutet for social forskning (SOFI) Leif Magnusson Statens Industriverk

Ledamöter, experter och sekretariat 675

Thora Nilsson Statistiska Centralbyrån (SCB) Per Silenstam Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) (t. o. m. 1976-10-25)

Margit Strandberg Statistiska Centralbyrån (SCB) Leif Tallskog Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) (fr. 0. m. 1976-11-10)

Statens offentliga utredningar 1979

Kronologisk förteckning

. Utbyggt skydd mot höga vård- och läkemedelskostnader. S. . Naturmedel för injektion. S. . Regional laboratorieverksamhet. Jo. Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården.

coxioioipwn-

Ju. Konsumentinflytande genom insyn? H. Polisen. Ju. . Tandvården i början av 80-talet. S. . Löntagarna och pitaltillväxten 1. Löntagarfonder -bakgrund och problemanalys. E. 0 . Löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhets» fördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknadenen introduktion. Internationella koncerner och Iöntagarfonder. E. 10. Löntagarna och kapitaltillvâxten 3. Löner, lönsamhet och Soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala Iönebildningen och företagets vinster - en preliminär analys. E. 1 1. Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen ideologi och verklighet, E. 12. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. Kn. 13. Konkurs och rätten att idka näring. Ju. 14. Naturvård och täktverksamhet. Jo. 15. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. Jo. 16. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sektorn. A. 17. Kulturhistorisk bebyggelse - värd att värda. U. 18. Museijärnvägar. U. 19. Jaktvårdsområden. Jo, 20. Anhöriga. S. 21. Plötslig och oväntad död - anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. S. 22. Barn och döden. S. 23. Avgifter i staten - nulâge och utvecklingsmöjligheter. B. 24. °ysselsâttningspolitik för arbete åt alla. A.

KUNGL. BIBL.

1979135 U 7

STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1979

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. |4l Polisen. l6l Konkurs och rätten att idka näring. l l3|

Socialdepartementet Utbyggt skydd mot höga várd- och lâkemedelskostnader. l ll Naturmedel för injektion. l2l Tandvården i början av 80-talet. I7l Utredningen rörande vissa frågor beträffande sjukvård i livets slutskede. 1. Anhöriga. [20l 2. Plötslig och oväntad död - anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. l21| 3. Barn och döden. l22l

Ekonomidepartementet Utredningen om löntagarna och kapitaltillväxten. 1, Löntagarna och kapitaltillväxten 1. Löntagarfonder-bakgrund och problemanalys. [8] 2. Löntagarna och k ,italtillváxten 2. Den svenska förmögenhetsfördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknaden- en introduktion. internationella koncerner och löntagartonder. [9] 3. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Löner. lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala lönebildningen och företagets vinster - en preliminär analvsl lOl 4. Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen - ideologi och verklighet. ll 1]

Budgetdepartementet Avgifter i staten - nuläge och utvecklingsmöjligheter. l23l

Utbildningsdepartementet Kulturhistorisk bebyggelse - värd att vårda. l 17l Museijärnvägar. l 18]

Jordbruksdepartementet Regional laboratorieverksamhet. I3l Naturvårdskommittén. l. Naturvård och täktverksamhet. I14l 2. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. |15l Jaktvárdsomráden. [19]

Handelsdepartementet Konsumentinflytande genom insyn? [5l

Arbetsmarknadsdepartementet Svsselsättningsutred.ringen. 1. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sektorn. l 16] 2. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla.l24l

Kommundepartementet Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. l12l

Anm, Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

KUNGL. BIBL. 1979-05 U7 STOCKHOLM

_

mo›o_

apa.

vmumwm.

m mm

mmH\mom

som

axuH«wHomHmsoHmmm=

.çpo#xmm

mm

poHmp-o›m_

møamxmp

uumssmn mmaapqmmwo among

øna

mpømmamao

han amg

Hamxu

sopwmnxmpmpam

ampm

aaonopm

Han»

mmnmwmr

aoaamsmsn

a som

pmmøanoppoamsox

zman

nowhommmh

.zamøoñnhvm

Mad» noe

pooømxmmpmn

mp 200 Haap soo

Hmmzwnmnmwmnmhe

mm

nmmaowpmm nmanomunpm mnmmnanowpw mønmsangpw

samaaa

skriftserie

*Swsselsättningsutredningens

alla

Arbete

åt

f Btetänkanden Airbete åt alla SOU 1975:90

j Airbete åt handikappade SOU 1978: 14

?Rlegionalpolitiska stödformer och åtgärder SOU 1978:62 y- :Siysselsättningspolitik för arbete åt alla, g v Blilagedel till Sysselsättningspolitik för arbete åt alla, SOU 1979:27

;i f Sâamma.nfattninga_r

.; Å 5- Airbete åt alla * A\rbete åt handikappade i för arbete åt alla Stysselsättningspolitik

.. St; Bgpporter i SOU-serien SOU 1977:44 F v 5 Slkyddad verkstad - halvskyddad verksamhet r_ .Fiörtidspensionering SOU 1977:88 i Btetingat arbetsföra SOU 1977:89 av arbetshandikappade i stat och kommun SOU 1977:90 V :Ainställning och sysselsättning SOU 1978:22 , Einergi, strukturomvandling Kivinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. En undersökning i Borås och Sundbyberg SOU 1978:28 Kiommunernas medverkan i sysselsättningsplanering SOU 1978:42 Rlesor till arbetet SOU 1978:57 . av i stat och kommun, SOU 1978:81

Ainställning arbetshandikappade

(Slutrapport från försöksverksamhet i Jönköping, Piteå och Stockholm) Öikad sysselsättning - finansiella effekter i offentliga sektorn SOU 1979:16

ljtgpporter i stencil s_ Prraktik - del av utbildning i av försöksverksamhet för att öka andelen äldre iarbetsmarknads “Riedovisning . utbildningen i Gävleborgs län 1 oktober 1976 - 30 april 1977 _ . Axrkivarbete - resultatredovisning och analyser av en enkätundersökning Siysselsättning och förtidspension bland män i Uppsala - i Finansiella kalkyler för rehabiliteringsinsatser för 22 ungdomar i Södertälje D)e anställdas faktiska och önskade arbetstider år 1974 - vid Volvo-Torslanda-verken juni 1978 Plersonalrekrytering Fiörundersökning av förtidspensionering utanför det offentlig-rättsliga systemet Aubetsmiljö och hälsa - en preliminär studie av vissa riskgrupper på arbetsmarknaden - en undersökning vid Volvo Komponenter, Skövde Långtidssjukdom

Öivrigt med intensifierad arbetsför- Fiörslag i anslutning till försöksverksamheten medling för ungdom under 20 år samt praktikgruppens rapport (Skrivelse till regeringen hösten 1977)

i SE

LlberFörlag ISBN 91-33-0457:

97 lSsN 0375-250 Allmänna Förlaget