Arbetsmarknadspolitik i förändring

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

ARBEIS

MARKNADS

_PQUTIK

l FORANDRING

Betänkande av het

expertgruppen tredningsver

i arbetsm

adsfrågor (E

SM]

1978=6O

\çb

\\i\ @

Statens offentliga utredningar %% 1978: 60

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknads-

i

politik förändring

Studier arbetsmarknads-

kring politikens verkningar

Betänkande av för ggçpertgruppen utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) Stockholm 1978

Omslag Jan Boman Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-04405-6 ISSN 0375-250X Norstedts Tryckeri Stockholm 1978

Till Statsrådet och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) Expertgruppen överlämnade l974 sitt första betänkande Att utvärdera arbetsmarknadsinnehöll en avrapportering av forskpolitik” (SOU 1974: 29). Betänkandet från den verksamhet som EFA bedrivit under perioden ningsresultalen 1967-73. Som ett led i sin fortlöpande verksamhet får EFA härmed överi förändring” i vilket lämna sitt andra betänkande Arbetsmarknadspolitik de senaste årens forskningsresultat redovisas och sätts in i sitt arbetsmarksammanhang. Det är vår förhoppning att de i betänkandet nadspolitiska och tolkningarna av resultaten från presenterade sammanfattningarna EFA:s olika forskningsprojekt skall ge ett fastare underlag för den fortsatta debatten och forskningen kring de arbetsmarknadspolitiska frågorna. l den forskningsverksamhet som här avrapporteras har deltagit ett stort antal forskare från olika forskningsinstitutioner. Under arbetet med betänkandet har i EFAzs kansli ingått byrådirektör Jan Johannesson, sekreterare, forskarassistent sekreterare, och civilekonom lnga Persson-Tanimura, Anders Björklund, bitr. sekreterare.

Stockholm den l5juni 1978

Curt Canarp

Anders Bäckström Harald Niklasson Gunnar Westermark

Arne Carlsson Gösta Rehn Christer Wretborn

Sten Marcusson Jan Rydén

/Jan Johannesson

Inga Persson-Tanimura

Anders Björklund

”ibm-s j.: 14e C:

Innehån

Sammanfattning och bedömningar

Inledning 13

EFA:s bedömningar och slutsatser . . . . . . . . . . . 16 Utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken 16 2.1.l Arbetsmarknadspolitikens roll och uppgifter 16 2.1.2 Utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken 17 2.1.3 Utvecklingen på arbetsmarknaden . 20 2.2 Bedömning och tolkning av forskningsresultaten . 24 2.2.1 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik . 24 2.2.2 Förändringar i arbetsmarknadens funktionssätt 25 2.2.3 Matchningsåtgärder. . 29 2.2.4 Utbudspåverkande åtgärder . . 32 2.2.5 Efterfrågepåverkande åtgärder . . . . . . . . . . 35 2.2.6 Arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblem och löpande utvärderingssystem . . . . . . . . 38 2.2.7 Statistikbehov och statistikproble . . . . . . . . 39 2.3 Några sammanfattande synpunkter på arbetsmarknadspolitikens utformning och på behoven av fortsatt forskning . 2.3.1 Arbetsmarknadspolitikens utformning . . . . . . . 40 2.3.2 Den fortsatta forskningen kring arbetsmarknadspolitikens verkningar 43

II Arbetsmarknadspolitik och arbetsmarknadsutveckling

3 Arbetsmarknadspolitikens mål . . . . . . . . . 47 3.1 Arbetsmarknadspolitik och övrig ekonomisk politik 47 3.2 Mål och riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken . 48 - en välfärds- Appendix 3.1 Målen för arbetsmarknadspolitiken ekonomisk bakgrund . 51

6 Innehåll SOU 1978: 60

4 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 55 4.l Arbetsmarknaden som ett dynamiskt system 55 4.1.1 Stora och ständiga bruttotlöden . 57 4.1.2 Arbetslöshetstalet vid“balans“ . . . . . . 58 4.1.3 Verkningarna av en ändring i den totala efterfrågan 59 4.2 Långsiktiga anställningskontrakt och interna arbetsmarknader 4.2.1 En teoretisk förklaring till uppkomsten av långsiktiga kontrakt . . . 60 4.2.2 Några förväntade effekter 4.2.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . 66 4.3 Bakgrunden till friktions- och strukturarbetslöshet . 67 4.4 Arbetslöshet och inflation. . . . . . . . . 7 l 4.4.1 Anpassningsprocessen till efterfrågeförändringar 7 l 4.4.2 Målkonflikten i en öppen ekonomi . 74 4.4.3 Sammanfattning . . . 77 4.5 Arbetsmarknadspolitikens uppgifter. . . . . . . 77 4.5.1 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid balans . . . . 77 4.5.2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder och målkonflikten arbetslöshet - inflation 81 4.6 Sammanfattning. 86

5 Arbetsmarknadspolitikens utveckling 89

5.2 Expansionen av arbetsmarknadsverkets verksamhet 89 5.3 De arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen . 91 5.3.1 Programmet arbetsmarknadsinformation . 95 5.3.2 Programmet yrkesmässig och geografisk rörlighet 5.3.3 Programmet sysselsättningsskapande åtgärder 100 5.3.4 Programmet regionalpolitiskt stöd . . . . . . 102 5.3.5 Programmet rehabiliterings- och stödåtgärder för svår-

5.3.6 Programmet sysselsättningsskapande åtgärder för handi-

5.4 Antalet direkt berörda av olika arbetsmarknadspolitiska åtgär- 104 5.5 Utvecklingen förnågraolikatyperav åtgärder . . . . . . 5.6 Arbetsmarknadspolitikens ökade inriktning mot att förhindra ofrivilliga avgångar 109 5.7 Sammanfattning. . . . . . . . . . . . . . . . 110 Appendix 5.1 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder . 113

6 Utvecklingenpå arbetsmarknaden . . . . . . . . . . . 114 6.1 Arbetslöshets- och sysselsättningsutvecklingen för ekonomin somhelhet 115 6.2 Arbetsmarknadens dynamiska struktur . . . . . . . 119 6.2.1 Bruttotlödena på den svenska arbetsmarknaden 119 6.2.2 Årsarbetskraftens struktur . 120

SOU 1978: 60 Innehåll 7

6.2.3 Utvecklingen av den externa rörligheten 122 6.2.4 Den geografiska rörligheten 123 6.2.5 Den interna rörligheten 125 6.2.6 Sammanfattning . . . . . . 125 6.3 Utvecklingen av arbetskraftsutbudet. . 126 6.3.1 Arbetskraftsutbudets bestämningsfaktorer 127 6.3.2 Utvecklingen av de relativa arbetskraftstalen 128 6.3.3 Sammanfattning . . . . . . . . . 134 6.4 Arbetslöshetsstruktur och arbetslöshetsutveckling . 134 6.4.1 Arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper 134 6.4.2 Arbetslöshetstider och arbetslöshetsinflöde för olika demografiska grupper . . . . . . 138 6.4.3 Hur fördelas arbetslöshetsbördan? 141 6.4.4 Arbetslösheten på olika delmarknader 144 6.4.5 Sammanfattning 146 6.5 Avslutande kommentar. . . . . 147 6.1 Skattning av arbetslöshetens fördelning . . 148 Appendix Appendix 6.2 Arbetslöshetsbördans fördelning . . . . . . . . 153 6.3 Arbetslösheten och arbetslöshetsstrukturen för olika Appendix näringsgrenar. 156

Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering . 157 Anpassningen av arbetsmarknadspolitiken . . . . . 157 7.1.1 Arbetsmarknadspolitikens volymutveckling i hög- och lågkonjunktur. 157 7.1.2 Avvägningen mot andra ekonomisk-politiska åtgärder . . 160 7.1.3 Anpassningen av åtgärdssammansättningen 163 7.1.4 Arbetsmarknadspolitikens tidsanpassning 165 7.2 Effekterna av den förda arbetsmarknadspolitiken . . . . . 168 7.2.1 Arbetsmarknadspolitiken och sysselsättningsutveck-

7.2.2 De arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas inriktning på olikademografiskagrupper . . . . . . . . . . . 170 7.2.3 Inkomst- och välfárdseffekter för individer i arbetslöshet ochiåtgarder 172 7.2.4 Arbetsmarknadspolitikens allokerings- och tillväxteffekter 173 7.2.5 Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringseffekter 177 7.3 Sammanfattning. 180

III Avrapportering av de genomförda forskningsprojekten

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten . 183 Sammanfattning. . . . . . . . . . . . . 183 8.1 Utökad arbetsförmedling för långtidsarbetslösa 188 8.1.1 Studiens syfte . . . . . . . . . 188 8.1.2 Föreställningsramen bakom studien 188 8.1.3 Studiens uppläggning . 189

8 Innehåll SOU 1978: 60

8.1.4 Resultat rörande faktorer av betydelse för arbetslöshetstidens längd . . . . . . . 193 8.1.5 Resultat av försöksverksamheten 204 8.2 Allmän platsanmälan. . . . . . . . . . . . . . . 224 8.2.1 Medlets utformning och motiven för dess införande 224 8.2.2 Valet avjämförelsealtemativ . . . . . . . . . . . 227 8.2.3 Problem förknippade med utvärdering av kollektiva informationstjänster . . . . . . . . . . . . . . 228 8.2.4 Uppläggning av hittills genomförd uppföljning av allmän platsanmälan . . . 229 8.2.5 Några preliminära resultat 231 8.2.6 Kommentarer och slutsatser . . . . . . . . 242 8.3 Synpunkter på framtida politik och forskning rörande den arbetsförmedlande verksamheten. 245

Geografisk rörlighet - sociala och ekonomiska effekter . 249 Sammanfattning. . . . . . . 249 9.1 Studiens syfte och uppläggning . 252 9.1.1 Inledning. . . . . . 252 9.1.2 Studiens syfte . . . . . . 253

9.1.3 Översiktlig beskrivning av flyttningsundersökningens

9.2 Förändringar i starthjälpsflyttningens omfattning . 255 9.3 Flyttningensselektivitet . . . . . . . . . . . . . 259 9.4 Faktorer som påverkar flyttarnas levnadsförhållanden efter flyttningen. 264 9.4.llnledning. 264 9.4.2 Några faktorer av betydelse för anpassningen efter flytt-

9.4.3 Något om de empiriska sambanden mellan levnadsnivå och de behandlade faktorerna . . . . . . . . 266 9.4.4 Utgångsläge före flyttningen och flyttningens konsekvenser . . 268 9.5 Flyttningsprocessen . . . . . . . . . . . . . 270 9.5.1 Vidareflyttningens selektivitet och omfattning 270 9.5.2 Vidareflyttning eller återflyttning? . 274 9.5.3 Flyttningamas geografiska inriktning . 275 9.6 Flyttningens betydelse för levnadsnivån 276 9.6.1 Tre hypoteser . . . . 276 9.6.2 Empirisk prövning . . . . . . . . . . 278 9.6.3 Flyttningens fördelningseffekter . . . . . . . . . 282 9.7 Slutsatser rörande flyttningsprocessen och flyttningens betydelseförlevnadsnivån . .. . . . . . . . . 284 9.8 Motiv för att stimulera arbetskraftens geografiska rörlighet . 285

9.8.2 Allokeringspolitiska och sociala motiv för geografisk rörlighetsstimulans . . . . . . . . . . . . . 286 9.8.3 Stabiliseringspolitiska motiv för geografisk rörlighetsstimulans 287

SOU 1978: 60 Innehåll 9

9.8.4 Inkomstfördelningspolitiska motiv för geografisk rörlighetsstimulans . . . . . . . . . . . . . 288 9.9 Ekonomiska verkningar av geografisk rörlighetsstimulans . 288 9.9.1 inledning. . . . . . . . . . . . . . . 288 9.9.2 Förändring av vissa levnadsnivåkomponenteri samband med flyttningen - en deskriptiv redogörelse . . 290 9.9.3 Lönsamhetskalkyler av geografisk rörlighet på arbetsmarknaden . . . . . . . . . . . . . . 297 9.10 Stabiliseringspolitiska verkningar av geografisk rörlighetsstimulans 306 Något om geografisk rörlighetsstimulans ur inkomstfördelningspolitisk synpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . 309 9.12 Några synpunkter på utformning och utvärdering av geografisk rörlighetsstimulans. 312

l0 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord iVästerbotten . 3l6 Sammanfattning. . . . . . . . . . . . . . 316

10.1 Översiktlig redogörelse för Algotsstudiens uppläggning . 318

l0.2 Etableringen i Västerbotten - en bakgrundsteckning . 320 10.3 Arbetsmarknaden i etableringsområdena . 321 l0.3.l Befolkningsutveckling 321 lO.3.2 Näringsstrukturen. . . . . . . 321 l0.3.3 Förvärvsfrekvensernas utveckling. 322 l0.3.4 Arbetslöshetensutveckling. . . . . . . . . 322 |0.4 Rekryteringsmönster, rörlighet och arbetstillfredsställelse på olika lokala arbetsmarknader. . . . . . . . . . . 323 l0.4.l De lokala arbetsmarknadernas inverkan pâ rekrytering ochrörlighet 323 l0.4.2 Förändring av arbetsstyrkans sammansättning vid Al-

l0.4.3 Lokala arbetsmarknader. arbetstillfredsställelse och sammanhållning. . . . . . . . . . . . 327 Sysselsättningseffekter av en anställning vid Algots Nord 328 l0.5.l Skillnader i sysselsättningsvolym mellan Algotsanställda och två jämförelsegrupper. 329 l0.5.2 Sammanfattning. . . . . . . . . . . 331 10.6 Arbetsupplevelsen bland de anställda vid Algots Nord 331 l0.6.l Inledning . . 331 IO.6.2 Arbetstillfredsställelse 332 l0.6.3 Arbetsfaktorer . . . . 333 l0.6.4 Yrke och arbetstillfredsställelse . 339 l0.6.5 Arbetsfaktorer och arbetstillfredsställelse . . 340 l0.6.6 Sambandet mellan arbetstillfredsställelse och arbetsfaktorer. Multivariat analys . . . . . . . . . . . 341 l0.6.7 Arbetstillfredsställelse och arbetsfaktorer i olika yrkesgrupper. 343 l0.6.8 Arbetsfaktorer, individfaktorer och arbetstillfredsställelse 345

10 Innehåll SOU 1978: 60

10.6.9 Allmän trivsel, benägenhet att sluta och sjukfrånvaro 348 10.6. 10 Sammanfattande kommentarer kring de Algotsanställdas arbetsupplevelser. . . . . . . . . . 350 10.7 Samhällsekonomiska aspekter på etableringen i Västerbotten 353 l0.7.l Förutsättningar för kalkylerna . . 354 10.7.2 Den företagsekonomiska bilden. . . . . . . . . . 354 l0.7.3 Samhällsekonomiska aspekter på fortsatt drift vid samtliga produktionsenheteri Västerbotten . . . . . . . 356 l0.7.4 Samhällsekonomiska aspekter på fortsatt drift vid produktionsenheternai Lycksele och Norsjö. . . . . . 360 l0.7.5 Samhällsekonomiska aspekter på en total avveckling av AlgotsNord. 363 l0.7.6 Resultatens känslighet för valet av alternativfall . 364 10.7.7 Något om tolkningen av resultaten . 368 l0.7.8 Sammanfattning . 368 10.8 Avslutande synpunkter . 370

ll Marginella sysselsättningsstöd . . . 373 Inledning och sammanfattande bedömning . . . . . . . 373 Olika utformningar av marginella sysselsättningsstöd (MSS) 375 ll.l.l MSS på den svenska arbetsmarknaden . 376 11.2 Effekter på sysselsättning och inflation. 377 1l.2.l Effekterpåföretagsnivå. . . . . . . . . . . . . 378 1l.2.2 Effekter på den totala efterfrågan på varor och tjänster 380 ll.2.3 MSS och flödesstrukturen på arbetsmarknaden 381 ll.2.4 Effekterpåinflationen. . . . . . . . . . . . . . 382 11.3 Långsiktiga effekter på sysselsättning, arbetslöshet och infla-

Sammanfattning. . . . . . . . 391 12.1 En modell över arbetsmarknaden . 393 l2.l.l Beräknad arbetslöshetstid . . . . . . . . . 395 12. l .2 Beräknad arbetslöshetstid och arbetsmarknadspolitiska

12. 1.3 Den arbetssökandes va] mellan olika medel . 398 12. l.4 Val mellan olika alternativa projekt . 400 12.2 Arbetsmarknadspolitiken i tillämpning. . . . . . . . 400 l2.2.l Beslutsprocessen vid framtagning av olika projekt 40 1 l2.2.2 Beslutsprocessen inom arbetsförmedlingen . . . . . 402 l2.2.3 Olika faktorers inflytande på andelen placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 404 12.3 Faktorer som påverkar arbetslöshetstidens längd. 4ll l2.3.l En undersökning baserad på sökandestatistiken 413 12.3.2 Resultat av undersökningen . 414 l2.3.3 Slutsatser . . . . . . . . . . . 420 12.4 Prissättning - indirekta sysselsättningseffekter 421

SOU l978: 60 Innehåll ll l2.4.l Subventionering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder . 42 l

l2.5.3 Uppföljningav beslut. . . . . 425 125.4 Bearbetning och användning av resultaten . 428 12.6 Utformning av arbetsmarknadspolitiken . . . . . . . . . 429 l2.6.l Vilka bör få företräde till de arbetsmarknadspolitiska medlen?. 429 l2.6.2 Kombinationen individer/olika arbetsmarknadspolitis-

12.63 Utformningen av olika medel/projekt . . 430 12.6.4 Utformningen av olika informations/statistiksystem 430

Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv . 432 Sammanfattning. . . . . . . . . . . . . . 432 l3.l Kapitlets bakgrund och uppläggning. . . . . . . . . 433 13.2 Lönebildning och arbetsmarknadsläge på nationell nivå . 434

l3.2.2 Om relationen mellan arbetslöshet och vakanser . 437 l3.2.3 Om relationen mellan arbetsmarknadsläge och lönebildning 443 13.3 Arbetsmarknadsläge och lönebildning på regional nivå 452

- . 454 1.3.3.2 Regionala arbetslöshetsskillnader deskription 1.3.3.3 Arbetslöshet och vakanser på regional nivå . . 456 133.4 Arbetsmarknadsläge och lönebildning på regional nivå 460

synpunkter l4.l Inledning . . . . 473 14.2 Statistiken över lediga platser . . 475 l4.2.l Uppbyggnaden av statistiken. . . . . 475 l4.2.2 Institutionella av platsstatistiken . 478 förändringar l4.2.3 Statistikens täckningsgrad . . . 479 l4.2.4 Sammanfattande synpunkter. . . . . . . 48 l l4.3 Statistiken över arbetslösa arbetslöshetsförsäkrade . 482 l4.3.l Uppbyggnaden av statistiken. 482 l4.3.2 Antaletmedlemmar . . . . . 483 l4.3.3 Antalet arbetslösa kassamedlemmar . 486 l4.3.4 Sammanfattande . 487 synpunkter 14.4 Sökandestatistiken. . . . . . 488 14.4.l Uppbyggnaden av statistiken. . 488

12 Innehåll sou 1978: 60

l4.4.2 Någrafelkällor . . . . . . . . . . . . . . 490 14.43 Variabler i sökandestatistiken . . . . . . . . . . 492 l4.4.4 Sammanfattande synpunkter . . . . . . . . . . . 494 14.5 Arbetskraftsundersökningarna. . . . . . . . . . . . . 494 l4.5.l Presentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 14.5.2 Definition av arbetslöshet i AKU . . . . . . . . . 495 l4.5.3 Arbetslöshet och ledig kapacitet . . . . . . . . . . 497 l4.5.4 Sökverksamheten på arbetsmarknaden . . . . . . . 498 l4.5.5 Inkomstförhållanden under arbetslöshet . . . . . . 499 l4.5.6 Hur fördelas arbetslöshetsbördan? . . . . . . . . 500 14.5.7 Rörligheten på arbetsmarknaden . . . . . . . . . 502 l4.5.8 Avslutande synpunkter . . . . . . . . . . . . . 503

Bilaga l Förteckning över forskningsprojekt och forskningsrapporter 505

I Sammanfattning och

bedömningar

l Inledning

EFA. expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor, har sedan 1967 fungerat som ett initiativtagande och samordnande organ för forskning kring arbetsmarknadspolitikens verkningar. l betänkandet Att utvärdera arbetsmarknadspolitik (SOU 1974: 29) redovisade vi dels studier kring arbetsförmedlingen och informationsproblematiken på arbetsmarknaden. dels uppföljningar och samhällsekonomiska kostnadsintäktsanalyser av arbetsmarknadsutbildning, stöd till flyttningar samt invandring. Vidare diskuterades i betänkandet ingående de teoretiska och metodologiska problem som aktualiseras vid utvärdering av arbetsmarknadspolitiken. l betänkandet angav vi också vissa allmänna riktlinjer för EFAzs fortsatta verksamhet. Den av EFA initierade och sammanhållna forskningen har sedan framläggandet av det förra betänkandet haft tre huvudinriktningar. För det första har vi ansett det viktigt med mera grundläggande studier kring arbetsmarknadens funktionssätt och de förhållanden på arbetsmarknaden som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avser att påverka. Fördjupade kunskaper på dessa områden är betydelsefulla för närmare utvärderingar av behoven och effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För det andra har vi försökt få till stånd fortsatta och utvidgade studier av effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som ett tredje forskningsområde kan urskiljas det forsknings- och utvecklingsarbete som mer direkt tar sikte på själva planeringsprocessen i de verkställande organen. Hit hör att utveckla utvärderingsmetoder och planeringsmodeller som anknyter till de arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och budgeteringssystem. När vi här talar om tre olika huvudinriktningar vad gäller den av EFA initierade och sammanhållna forskningen får detta inte tolkas så att det är fråga om från varandra isolerade forskningsområden. Övergripande studier av arbetsmarknadens funktionssätt och mera ingående studier av effekterna av särskilda åtgärder bör kunna ge ett förbättrat underlag för planeringen, samtidigt som forskning och utvecklingsarbete kring planeringsprocessen både ger impulser till och ställer krav på forskning av de förra slagen.

14 Inledning SOL 1978: 60

Regering och riksdag skall under budgetåret 1978/79 ta ställning till olika frågor rörande sysselsättningspolitikens utformning. Vid slutet av 1978 väntas sysselsättningsutredningen framlägga sitt slutbetänkande. ERU, expertgruppen för regional utredningsverksamhet, har nyligen i betänkandet ”Att främja regional utveckling (SOU 1978: 46) redovisat en utvärdering av de regionalpolitiska stödâtgärderna. EFAzs nu föreliggande betänkande avser att ge ett ytterligare underlag för ställningstagandena till sysselsättningspolitikens utformning genom att lämna en sammanfattande redovisning av resultaten från de studier rörande arbetsmarknadspolitikens verkningar som sedan 1974 bedrivits inom EFA:s ram. Betänkandets första avdelning innehåller en kortfattad redogörelse för viktigare resultat från de olika forskningsprojekten. 1 anslutning härtill redovisar vi också våra bedömningar och slutsatser av resultaten från studierna. En mera detaljerad redogörelse för de olika studierna lämnas i avdelning ll (kapitel 3-7) och i avdelning lll (kapitel 8-14). l avdelning ll behandlas utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden och utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken under 1960- och l970-talen. Inledningsvis lämnas i kapitel 3 en kortfattad presentation av målen och de officiella riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken. I kapitel 4 görs därefter ett försök att närmare analysera arbetsmarknadens funktionssätt och arbetsmarknadspolitikens roll vad gäller att uppnå övergripande sociala och ekonomiska mål. Särskild uppmärksamhet ägnas därvid problemet att uppnå full sysselsättning utan alltför hög inflation. En ingående redovisning lämnas i kapitel 5 av bl.a. utgiftsutvecklingen för olika arbetsmarknadspolitiska program och av de förändringar som skett i åtgärdssammansättningen under 1960- och l970-talen. 1 kapitel 6 ges sedan en empirisk belysning av de förändringar som skett i sysselsättning och arbetslöshet för män och kvinnor i olika åldrar under de senaste femton åren. Dessa förändringar år en viktig förklaring till förskjutningar i arbetsmarknadspolitikens inriktning under den studerade perioden. De kan emellertid också förmodas återspegla hur väl den förda politiken lyckats lösa sysselsättningsproblemen för olika grupper. Avdelning 11 avslutas med att det i kapitel 7 görs ett försök att utvärdera hur väl arbetsmarknadspolitiken lyckats i olika avseenden. Därvid betonas bl. a att arbetsmarknadspolitiken (här definierad som de åtgärder som finansieras över arbetsmarknadsverkets budget) inte kan ses isolerad utan måste ses i samband med utformningen av den ekonomiska politiken i övrigt. I avdelning 111 redovisas de av EFA initierade studierna av olika områden av arbetsmarknadspolitiken. Kapitel 8 behandlar den arbetsförmedlande verksamheten och omfattar dels en studie av effekterna av intensifierade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa. dels en studie kring effekterna av allmän platsanmälan. l kapitel 9 redovisas dels en sociologisk, dels en ekonomisk studie kring stödet till geografisk rörlighet. Studien baseras på en uppföljning under ca 5 år av flyttare med flyttningsbidrag från 1 En fullständig förde två nordligaste länen. l kapitel 10 studeras effekterna av konfektionsföteckning över de initierade forskningspro- retaget Algots Nords etablering i Västerbotten. 1 studien belyses bl. a. sysjekten och rapporterna selsättningseffekterna på etableringsorterna, de anställdas arbetsförhållanfrån dessa finns i den samt den samhällsekonomiska lönsamheten av etableringen och av bilaga l islutet av betänkandet. några alternativ vad gäller omfattningen av en fortsatt drift. l kapitel ll

SOU 1978: 60 Inledning 15

diskuteras tänkbara effekter av lönekostnadsanknutna sysselsättningsstöd av det slag som kommit till ökad användning under 1970-talet. l kapitel 12 redovisas resultaten av en studie som syftat till att utveckla utvärderingsmetoder och planeringsmodeller för den löpande verksamheten inom arbetsmarknadsverket. l kapitel 13 presenteras några av resultaten av en studie kring inflation och arbetslöshet i den svenska ekonomin. Slutligen diskuteras i kapitel l4 utformningen och ändamålsenligheten av några av de statistiksystem som utnyttjas i arbetet med den löpande utformningen av arbetsmarknadspolitiken och i forskningen kring arbetsmarknadspolitikens effekter. De i avdelning ll ingående kapitlen har utarbetats inom EFA:s kansli av byrådirektör Jan Johannesson, forskarassistent lnga Persson-Tanimura och civilekonom Anders Björklund. Innehållet baseras delvis på pågående forskningsprojekt inom EFA:s ram. Kapitlen i avdelning III har skrivits av forskarna inom respektive projekt. För de i avdelningarna ll och Ill erhållna resultaten och tolkningarna av dessa svarar respektive författare.

2 EFA:s bedömningar och slutsatser

I detta kapitel redovisas EFA:s bedömningar och slutsatser kring vissa av de i avdelningarna ll och Ill presenterade forskningsresultaten. Kapitlet inleds med en beskrivning av några väsentliga drag i utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken och utvecklingen på arbetsmarknaden under 1960och l970-talen. Därpå ger EFA i avsnitt 2.2 sina bedömningar och slutsatser vad gäller resultat rörande förändringar i arbetsmarknadens funktionssätt (avsnitt 2.2.2), matchningsåtgärder på arbetsmarknaden (avsnitt 2.2.3), utbudspåverkande medel (avsnitt 2.2.4) och efterfrågepâverkande medel (avsnitt 2.2.5). l avsnitt 2.2.6 diskuteras hur man skall kunna utveckla utvärderingsmetoder som bättre anknyter till faktiskt förekommande arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblem. l avsnitt 2.2.7 redovisas av arbetsmarknadsstatistiken. I avsnitt några synpunkter på utformningen 2.3 ges en summering av EFAzs synpunkter på arbetsmarknadspolitikens utformning och den fortsatta forsknings- och utredningsverksamheten kring arbetsmarknadspolitikens verkningar.

2.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmark-

nadspolitiken

Högkonjunkturåret 1965 motsvarade de totala utgifterna för arbetsmarknadsverket ca l procent av bruttonationalprodukten. Budgetåret 1974/75 hade andelen ökat till 1,8 procent. Utgifterna i lågkonjunkturlägen ökade från l,5 procent av bruttonationalprodukten 1967/68 till 2,7 procent 1976/77. Den utveckling och de förändringar på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken som döljer sig bakom dessa totalsiffror beskrivs och analyseras närmare i avdelning Il av detta betänkande. Här skall vi endast peka pâ några huvuddrag i utvecklingen.

2. l .l Arbetsmarknadspolilikens roll och uppgifter*

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör en del av den ekonomiska politiken och de sätts in och verkar tillsammans med andra typer av åtgärder. Omfattningen och utformningen av övrig ekonomisk politik kommer därför också att påverka behovet av och utrymmet för arbetsmarknadspolitis- * För en mer ingående kan ka ingripanden. Behovet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder diskussion se kapitlen 3 och 4. vidare förändras genom att arbetsmarknadens funktionssätt och arbets-

SOU l978: 60 EFA :s bedonzningølt och .v/zusutver l7

marknadsutvecklingen förändras över tiden. Till detta kommer att ambitionsnivån. dvs. de mål man sätter upp för arbetsmarknadspolitiken. kan ändras. Målen för arbetsmarknadspolitiska ingripanden kan förmodas vara desamma som för andra typer av ekonomisk-politiska ingripanden. dvs. att påverka resursallokering, tillväxt. kapacitetsutnyttjande. inflation och válfardsfördelning i ekonomin. Ett huvudmål för arbetsmarknadspolitiken är dock att förbättra individernas sysselsättnings- och arbetsmarknadssituation. Detta återspeglar dels en stark önskan om att samhället skall erbjuda individen möjlighet att genom arbete trygga sin existens. dels en betoning av det värde arbetet som sådant har för individen. Konkret innebär det för det första att arbetsmarknadspolitiken skall hjälpa till att minska arbetslöshetstalen och höja sysselsättningsnivån vid fullt kapacitetsutnyttjande i ekonomin. för det andra att arbetsmarknadspolitiken. i samverkan med andra ekonomisk-politiska åtgärder, skall hjälpa till att motverka konjunkturvariationeri arbetslöshet och sysselsättning. Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig uppgift när det gäller att lindra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation. Genom att använda sig av arbetsmarknadspolitiska åtgärder anser man sig kunna nå en viss sysselsättnings- och arbetslöshetsnivå utan att inflationstakten i ekonomin blir lika hög som den skulle ha blivit om man enbart använt sig av en mer generell efterfrågepolitik.

2.1.2 Utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitik används i detta betänkande genomgående som samlingsbegrepp för arbetsförmedlingsverksamheten och de på speciella arbetskraftsgrupper, företag, branscher, orter och regioner inriktade åtgärder vilka har som uttalat syfte att underlätta arbetsmarknadens funktionssätt och påverka sysselsättningsnivån. l huvudsak rör det sig om åtgärder som administreras av arbetsmarknadsverket och finansieras över verkets budget. I den empiriska beskrivningen av arbetsmarknadspolitikens utveckling har vi därför valt att utgå från arbetsmarknadsverkets budget. Den tidigare nämnda ökningen av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken har uppkommit via ett antal trappstegsvisa höjningar i samband med lâgkonjunkturema. Arbetsmarknadspolitikens volymutveckling återspeg- För en ingående belas också av utvecklingen av antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtskrivning se kapitel 5. gärder (se tabell 5.8 i kapitel 5). Högkonjunkturåret 1965, då arbetslösheten var 1,2 procent, i * Andelama avser antal

berördes

personer i medeltal genomsnitt 0,9 procent av arbetskraften av arbetsmarknadspolitiska åtgärunder året som befinner der? 1970, då arbetslösheten var 1,5 procent, berördes 1,8 procent av ar- sig i arbetsmarknadsutbetskraften bildning, beredskapsav arbetsmarknadspolitiska åtgärder och l974, då arbef löshearbete, sysselsättningsten var 2,0 procent, berördes 2,5 procent av arbetskraften. Under d ssa 10 skapande åtgärder för år har det således inträffat en drastisk Som diskuteras förändring. i kapitel handikappade samt rehabiliterings- och stöd- 7 kan bakgrunden vara att ambitionsnivån för arbetsmarknadspolitiken åtgärder för svår- Ökat, att det efterhand blivit svårare att nå en viss ambitionsnivå och/eller placerade i procent av att man omfördelat uppgifter mellan arbetsmarknadspolitiken och andra antal personeri medeltal i arbetskraften. För en ekonomisk-politiska medel eller ekonomiska verksamheter. närmare beskrivning. se Hur mycket av den observerade utvecklingen som var och en av dessa kapitel 5.

l8 EFASA bedömningøzr och .slutsatser SOU 1978: 60

faktorer svarat för är svårt att fastställa. Att ambitionsnivån höjts förefaller klart: under perioden har man satt upp mer ambitiösa sysselsättningsmål och utifrån kravet Arbete åt alla bl. a. sökt förbättra möjligheterna för kvinnor och handikappade att deltaga i arbetslivet. Samtidigt kan det ha funnits utvecklingstendenser på arbetsmarknaden som inneburit ökade sysselsättningsproblem för vissa grupper. Troligen är det också så att budgetrubriken ”arbetsmarknadspolitik inrymmer ekonomiska aktiviteter (utbildning. offentlig produktion. etc.) som ifall arbetsmarknadspolitiken inte funnits ändå skulle ha genomförts, men då klassiñcerats på annat sätt. Skillnaden kan vara att man efterhand kommit att medvetet variera och utnyttja allt fler aktiviteter i sysselsättningspolitiskt syfte och varit villig att ta vissa extrakostnader för att också kunna få den önskade inriktningen (regionalt. demografiskt) och/eller tidslokaliseringen på sysselsättningseffekterna. Även om de totala utgifterna klassificeras som arbetsmarknadspolitik kan det således vara enbart extrakostnaderna som utgör den egentliga arbetsmarknadspolitiska merutgiften. Arbetsmarknadspolitiken verkar också ha fått ta på sig ett ökat stabiliseringspolitiskt ansvar under l970-talet. Detta återspeglas i den ovan nämnda ökningen av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken i lågkonjunkturer. På likartat sätt ökade det genomsnittliga antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder från ca 65000 (1,7 procent av arbetskraften) under lågkonjunkturåret 1968 till ca 103000 (2,6 procent av arbetskraften) 1972 och 140 000 (3,4 procent av arbetskraften) 1977. Tänkbara orsaker till att man i större utsträckning utnyttjat arbetsmarknadspolitiken för stabiliseringspolitiska syften diskuteras närmare i kapitel 7. Där pekas dels på att ökade svårigheter vad gäller utformningen av den generella efterfrågepolitiken kan ha inneburit att arbetsmarknadspolitiken i ökad utsträckning fått rycka in i lägen då den generella politiken lyckats mindre väl, dels på att försvårade målkonflikter mellan sysselsättning, inflation och yttre balans kan ha medfört att den optimala policy-kombinationen för att uppnå de eftersträvade målen förskjutits i riktning mot ett större inslag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Inte bara arbetsmarknadspolitikens omfattning utan också dess karaktär och inriktning har förändrats över tiden. l kapitel 5 har det gjorts ett försök att kvantitativt belysa några viktiga sådana förändringar, bl. a. genom att diskutera utvecklingen vad gäller arbetsmarknadsverkets olika program. Förändringar i arbetsmarknadspolitiken har resulterat i förskjutningar mellan dessa program och mellan delprogrammen under varje program, men också i tillkomsten av nya medel och i ändringar av innehållet i olika åtgärder eller delprogram. Mätt i såväl fasta som löpande priser visar samtliga arbetsmarknadspolitiska program en avsevärd utgiftsexpansion mellan jämförbara konjunkturlägen under den studerade perioden (1957-1977). Takten i expansionen har emellertid varierat för olika program och mellan olika tidsperioder. I kapitel 5 delas de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna upp efter den funktion de har, nämligen i utbudspåverkande åtgärder (programmen yrkes- Exklusive företags- mässig och geografisk rörlighet samt rehabiliterings- och stödåtgärder för utbildning och introduksvårplacerade)1, efterfrågepåverkande åtgärder (programmen sysselsätttionsutbildning vid skyddad verkstad. ningsskapande åtgärder, regionalpolitiska åtgärder, sysselsättningsska-

EFA :s bedömningar och slutsatser 19

pande åtgärder för handikappade samt alla former av företagsutbildning och sysselsättningsstöd) och matchningsåtgärder arbets- (programmet marknadsinformation, som främst omfattar utgifter för platsförmedlingen). Därvid framträder tydligare vissa förskjutningar i arbetsmarknadspolitikens inriktning.

Åtgärder för att effektivisera sökprocesserna på arbetsmarknaden och

matchningen av arbetssökande och lediga platser är av central betydelse för arbetsmarknadens sätt att fungera. Arbetsförmedlingens platsförmedlande verksamhet kan därför ses som en grundstomme i arbetsmarknadspolitiken. Utgifterna för matchningsåtgärder har ökat under hela 1960- och 1970-talen. om än oftast i långsammare takt än utgifterna för de utbudsoch efterfrågepåverkande åtgärderna. 1970-talet har emellertid inneburit en upprustning och modernisering av förmedlingsarbetet och en ökad betoning av platsförmedlingens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet. Från slutet av 1950-talet till början av 1970-talet ökade de utbudspåverkande åtgärderna snabbast av de tre åtgärdstyperna och ökade därmed sin andel av totalutgifterna för arbetsmarknadspolitiken. De efterfrågepåverkande åtgärderna, vilka hela tiden dominerat totalutgifterna för arbetsmarknadspolitiken. kompletterades under 1960-talet med en utbyggnad av åtgärder avsedda att underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet. 1960-talet kan i så måtto karaktäriseras som en period med ökad betoning av en rörlighetsinriktad (geografiskt och yrkesmässigt) arbetsmarknadspolitik. en period då antalet personer i arbetsmarknadsutbildning och antalet personer som erhöll flyttningsbidrag i form av starthjälp ökade snabbt. 1961 berördes i genomsnitt ca 8000 personer av arbetsmarknadsutbildning. 1969 hade antalet ökat till 31000. Antalet starthjälpsflyttare var ca 8000 under 1961. 21000 under 1965 och 29000 under 1969. Under 1970talet har antalet starthjälpsflyttare minskat till ca 20000. Denna minskning har uppkommit genom en nedgång av antalet starthjälpsflyttare från skogslänen. Vad gäller arbetsmarknadsutbildningen var 1960-talet ett uppbyggnadsskede. Under 1970-talet har den konjunkturanpassats utifrån den nivå som den uppnådde i slutet av 1960-talet. Den trappades upp i lågkonjunkturen 1971- 1973 och under 1977, men dessemellan har den återgått till nivån från slutet av l960-talet. 1 Till företagsinriktade Under 1970-talet har de efterfrågepåverkande åtgärderna ökat snabbt. åtgärder har hänforts de av arbetsmarknadsver- Bakom denna utveckling döljer sig en markant förändring i sammansättkets åtgärder som består ningen av de efterfrågepåverkande åtgärderna. Vad som inträffat är att fö- av bidrag till företagen retagsinriktade åtgärder under 1970-talet fått en allt större viktjämfört med för att upprätthålla eller öka sysselsättindividinriktade åtgärden* Det är framför allt expansionen av företagsinningen, utan att arbetsriktade åtgärder av typ lagerstöd, industribeställningar. företagsutbildning marknadsmyndigheten för permitteringshotade, för äldre anställda i fastställer och anvisar tillfälligt sysselsättningsstöd vilka speciella inditekoföretag samt för anställda i företag med dominerande ställning på orviders sysselsättning ten (det VS-procentiga lönebidraget) som ligger bakom den ändrade som skall subventioneras. trenden för de efterfrågepåverkande åtgärderna under 1970-talet. Individinriktade åt- Dessa företagsinriktade åtgärder har främst varit inriktade på att före- gärder har definierats bygga arbetslöshet och förhindra ofrivilliga avgångar. Om man under som åtgärder till vilka 1960-talet arbetsmarknadsmyndigkan sägas ha sökt värna sysselsättningstryggheten på arbets- heten direkt anvisar marknaden, kan man under 1970-talet i större utsträckning sägas ha sökt enskilda personer.

20 EFA :s bedömningar och slutsatser SOU H78: 60

värna anställningstryggheten i företagen. Utvecklingen kan förklaras IV att de ekonomisk-politiska problemen sett annorlunda ut under l970-ta et än under 1960-talet och av att arbetsmarknadspolitiken fått ta på sig ökade stabiliseringspolitiska uppgifter. Men det torde också ha funnits något av en ideologisk tyngdpunktsförskjutning i synen på arbetsmarknadspolitikens uppgifter. Samtidigt har karaktären på de individinriktade efterfrågepåverkarde åtgärderna förändrats under l970-talet. Medan ca 55 procent av samtliga i beredskapsarbete 1972 sysselsattes i statliga och kommunala byggnadsoch anläggningsarbeten samt i skogsvårdsarbeten var motsvarande andel ca 30 procent l977. Beredskapsarbeten har i större utsträckning än tidigare inrättats i den offentliga tjänstesektorn och inom näringslivet (s. k. enskilt beredskapsarbete). Ett motiv härför har varit den ändrade sammansättningen av de arbetslösa. Andelen kvinnor och ungdomar bland personer i beredskapsarbete har således ökat. Speciellt har andelen kvinnor under 25 år ökat. Utvecklingen för beredskapsarbetena under l970-talet har inneburit en förändring mot s. k. dagsverksbilliga arbeten, dvs. arbeten där lönekostnaden för de direkt berörda utgör den huvudsakliga kostnaden. Detta är liktydigt med en övergång mot en typ av arbeten som kan väntas ha mindre indirekta sysselsättningseffekter. Utvecklingen innebär också en övergång mot mer av direkt driftssubventionering i stället för investeringsstöd. Tendensen att i ökad utsträckning subventionera främst lönekostnader för utbildning eller sysselsättning återfinns också inom andra områden av arbetsmarknadspolitiken. Ett exempel är bidraget till företagsutbildning för permitteringshotade. Ett annat är det regionalpolitiska sysselsättningsstödet. Bland de efterfrågepåverkande åtgärderna har vidare sysselsättningsskaför handikappade uppvisat en snabb utgiftsökning under pande åtgärder

hela den studerade perioden. Ökningen har gällt såväl skyddat och halv-

arbete som arkivarbete. Totalt sett har det genomsnittliga antalet skyddat personer i rehabiliterings- och sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade stigit från ca 4000 i början av 1960-talet till 45 000- 50000 år l977.

2.1.3 Utvecklingen på arbetsmarknaden”

Den faktiskt observerade arbetsmarknadsutvecklingen utgör ett resultat både av den förda arbetsmarknadspolitiken och av andra faktorer. Parallellt med arbetsmarknadspolitiken har en rad andra förhållanden, som kan tänkas påverka arbetsmarknadsutvecklingen, förändrats. Det är alltså svårt att fastställa hur arbetsmarknadsutvecklingen skulle ha sett ut i frånvaro av den förda politiken och därmed hur effekterna av arbetsmarknadspolitiken sett ut. Kapitel 6 innehåller därför huvudsakligen en granskning 1 Se vidare kapitel 4 som bör ha av utvecklingen över tiden vad gäller några centrala variabler och kapitel 12. påverkats av den förda arbetsmarknadspolitiken samt, i anslutning därtill, ”En mer ingående be- en diskussion av tänkbara orsaker till den observerade Vi utvecklingen. skrivning ges i kapitlen 6 och 13. skall här summera huvuddragen i de därvid funna resultaten.

SOU l978:60 EFA :s bedömningar och slutsatser 21

M in.skad extern rörlighet En förändring på den svenska arbetsmarknaden under den studerade perioden tycks ha varit att bindningen mellan arbetsgivare och arbetstagare efterhand blivit mer långsiktig. Vad som kan tänkas utgöra den bakomliggande förklaringen till detta diskuteras utförligt i kapitel 4. Den mer långsiktiga bindningen har yttrat sig bl.a. i att den externa rörligheten (mätt t.ex. av andelen personer som bytt arbetsgivare någon gång under ett år eller av avgången från industrin) minskat under l960- och l970-talen. En nedgång verkar ha inträffat för alla åldersgrupper och för flertalet yrkesgrupper. Utvecklingen verkar ha varit trendmässig, vilket kan tyda på att trygghetslagstiftningen under 1970-talet inte utgjort ett drastiskt nytt inslag på den svenska arbetsmarknaden utan snarare kan ses som en kodifiering och förstärkning av redan befintliga tendenser. Under åren 1975- 1977 kan den redan föreliggande långsiktiga tendensen mot minskad rörlighet emellertid ha ytterligare förstärkts genom att arbetsmarknadspolitiken varit inriktad på att undvika uppsägningar och permitteringar.

Ändringar i cirbetskraftsutbudet

Bestämningsfaktorerna bakom arbetskraftsutbudets omfattning och karaktär är av många olika slag. Så bör t. ex både arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan i den svenska ekonomin under 1960-talet och l970talet ha påverkats av utvecklingen av skatte- och transfereringssystemen under perioden, eftersom denna utveckling förändrat företagens relativa kostnader för olika typer av arbetskraft respektive de relativa intäkterna för individerna vid olika utformning av deras arbetskraftsutbud. Utvecklingen har medfört att de privatekonomiska kostnads-intäktskalkylerna över alternativa arbetsmarknadsbeteenden alltmer kommit att skilja sig från motsvarande samhällsekonomiska kalkyl. I denna bemärkelse kan imperfektionema på arbetsmarknaden sägas ha ökat under perioden. Även den under 1960- och l970-talen förda lönepolitiken bör ha påverkat utvecklingen på arbetsmarknaden under perioden. Lönepolitiken kan sägas ha omfattat två moment. Man har strävat dels efter att uppnå lika lön för lika arbete, oavsett region, bransch och det enskilda företagets bärkraft, dels efter att minska löneskillnaderna mellan olika typer av arbeten. I bägge fallen påverkas de relativa lönerna på arbetsmarknaden och detta kan väntas förändra lönernas roll som allokeringsinstrument och därmed arbetstagarnas val mellan olika arbeten och arbetsgivarnas val mellan olika arbetskraftsgrupper. För närvarande vet man emellertid föga om den kvantitativa betydelsen av skatte- och löneutvecklingen respektive av andra faktorer för utvecklingen av arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan under perioden. Arbetskraftsutbudet i den svenska ekonomin, mätt i antalet individer som är sysselsatta eller aktivt söker arbete vid en viss tidpunkt, ökade under perioden 1963-1977 med ca 450000 personer. Kvinnorna svarade för så gott som hela denna ökning. Deras relativa arbetskraftstal ökade mycket snabbt under perioden. Ökningen i det relativa arbetskraftstalet har uppkommit genom att andelen kvinnor som befinner sig i arbetskraften nå-

22 EFA :s bedömningar och slutsatser SOU 1978: 60

gon gång under ett år ökat, men också genom att kvinnorna i allt större utsträckning stannat kvar i arbetskraften under hela året. Kvinnornas anknytning till arbetsmarknaden kan således sägas ha blivit mer permanent. Arbetskraftsutbudet har också i ett annat avseende ändrat karaktär på ett drastiskt sätt. Ökningen av arbetskraftsutbudet har så gott som helt bestått av ett ökat deltidsutbud. Kvinnorna har svarat för huvuddelen av det ökade deltidsutbudet. För en bedömning av resultaten av den förda arbetsmarknadspolitiken är det av intresse att granska dels hur de relativa arbetskraftstalen för olika demografiska grupper (dvs. andelen individer i olika grupper som är sysselsatta eller aktivt söker arbete) utvecklats under perioden, dels hur det dolda arbetskraftsutbudet (önskat arbetskraftsutbud som inte återspeglas i aktivt arbetssökande på arbetsmarknaden) utvecklats. För ungdomarna minskade de relativa arbetskraftstalen under 1960talet, men ökade återigen under 1970-talet, både för tonåringarna och för dem i åldern 20-24 år. För männen, och framför allt för kvinnorna, i åldern 20-24 år har uppgången under 1970-talet inneburit att arbetskraftsdeltagandet numera är högre än i början av 1960-talet. För kvinnorna i åldern 25-54 år ökade de relativa arbetskraftstalen stadigt under 1960- och l970-talen, om än med vissa tendenser till uppbromsning i lågkonjunkturema. Andelen latent arbetssökande minskade trendmässigt. Detta kan ses som ett tecken på att det dolda arbetskraftsutbudet för kvinnorna minskat under perioden, även om det fortfarande ligger kvar på en hög nivå. Förändringarna i de relativa arbetskraftstalen för männen i åldern 25-54 år var små, med en viss tendens till nedgång under 1960talet, följd av en uppgång under 1970-talet. För åldersgruppen 55-64 år har utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet sett helt olika ut för män och kvinnor. Kvinnorna har under perioden ökat sitt relativa arbetskraftstal från ca 40 till ca 50 procent, under det att männen haft en trendmässig nedgång från ca 90 till ca 80 procent. Nedgången för männen har dock inte gett utslag i någon ökning av andelen latent arbetssökande. Däremot har antalet förtidspensionärer ökat kraftigt under 1970-talet i denna åldersgrupp*

Arbetslöshetens utveckling och sammansättning

Av intresse från välfardssynpunkt och för en bedömning av den förda arbetsmarknadspolitiken är vidare hur arbetslösheten i hög- och lågkonjunk- 1 turer utvecklats och fördelats mellan olika arbetskraftsgrupper, men också Utslagningen på arbetsmarknaden och förtids- hur arbetslösheten fördelats inom en viss grupp, dvs. hur antalet arbetslöpensioneringens omfattsa under ett år, antalet arbetslöshetstillfállen under året samt längden på ning och bakgrund har studerats inom ramen arbetslöshetstillfállena sett ut.” för Sysselsättningsutredningens arbete, se Förtidspensionering Arbetslösheten i högkonjunkturlägen SOU 1977: 88. Det totala arbetslöshetstalet i ett högkonjunkturläge i den svenska ekono- 2 Se appendix 6.2 Arbetsmin förefaller ha ökat något över tiden. 1965 var arbetslöshetstalet 1,2 prolöshetsbördans fördelning. cent, 1970 1,5 procent och 1974 2,0 procent. I studien Arbetslöshet och

EFA :s bedömningar och .slutsatser 23

lönebildning har också genom ekonometriska studier visats hur perioden 1968- 1974 kännetecknats av en jämfört med tidigare år högre strukturoch friktionsarbetslöshet. l

Ökningen av arbetslöshetstalet i högkonjunkturlägen har emellertid varit olika stor för olika grupper. Ökningen har va-

rit störst (absolut sett) för tonåringarna, men stor också för åldersgrupperna 20-24 och 55-64 år. För mellangrupperna har ökningarna varit relativt små eller t. o. m. obefintliga. Arbetslöshetstalen och arbetslöshetsstrukturen i högkonjunkturlägen är vidare olika för skilda demografiska grupper? Arbetslöshetstalet är högre för kvinnor än för män, men detta beror helt på att inflödet i arbetslöshet är högre för kvinnorna än för männen. Arbetslöshetstalen är också högre för åldersgrupperna 16-19, 20-24 och 55-64 år än för övriga åldersgrupper. För ungdomarnas del beror detta på ett högt inflöde i arbetslöshet; deras arbetslöshetstider är kortare än för övriga åldersgrupper. För de äldre är det däremot främst långa arbetslöshetstider som medför att arbetslöshetstalet är relativt högt. En del av skillnaden i arbetslöshetstider mellan olika demografiska grupper beror emellertid, som framgår av studien kring integrerad arbetsmarknadspolitik (se kapitel 12), på att andelen av de arbetslösa som placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skiljer sig påtagligt mellan olika grupper.

Konjunkturarbetslöshetens fördelning

Från början av 1960-talet och fram till 1975 verkar det ha funnits ett nära samband mellan utvecklingen av kapacitetsutnyttjandet i ekonomin (mätt av BNP-gapet, dvs. skillnaden mellan potentiell och faktisk BNP) och den öppna arbetslösheten (mätt av det relativa arbetslöshetstalet). Så återspeglades t. ex. BNP-gapen 1966- 1969 och 1971-1973 i en kraftigt ökad kon- Studien redovisas i Detta var emellertid inte fallet under 1975- 1977, då kapitel 13. Där belyses junkturarbetslöshet. också vilka konsekvenarbetslösheten låg kvar på en låg nivå trots stora BNP-gap. Det tycks såle- ser den ökade strukturdes under dessa år ha inträffat en markant förändring i sambandet mellan och friktionsarbetslösi ekonomin och arbetslöshetstalet. heten haft för löneglidledig kapacitet ning och för avtalsmäs- Mönstret under perioden 1963-1974 har varit att en konjunkturnedgång siga löneökningar. i den svenska ekonomin drabbat ungdomarna, främst tonåringarna, spe- 7 Arbetslöshetstalet ciellt hårt. Konjunkturkänsligheten för de äldre, 55-64 år, har också varit beror dels på storleken relativt stor. En konjunkturnedgång har också ökat männens arbetslös- på inilödet i arbetslöshet, dvs. på antalet hetstal (absolut sett) mer än kvinnornas, varför en utjämning av arbetslösinträffade fall av arhetstalen mellan män och kvinnor ägt rum i lågkonjunkturer. Konjunktur- betslöshet under en viss variationema i arbetslöshetstalen har uppkommit genom att arbetslöshets- tidsperiod. dels på arbetslöshetstidernas tidema förlängts och inte genom ett ökat inflöde i arbetslöshet. längd, dvs på hur länge Som vi påpekat ovan tycks det tidigare konjunkturmönstret ha brutits arbetslöshetstillfállena varar. För en närmare under åren 1975- 1977 och det låga kapacitetsutnyttjandet inte gett utslag i beskrivning av denna någon motsvarande ökning av den öppna arbetslösheten. Detta kan i första uppdelning av arbetslöshand hänföras till att antalet arbetslösa p. g.a. personal- och driftsinskränk- heten se avsnitt 6.4.2 i med åren 1971 - 1973. Antalet arbetslösa kapitel 6. Med arbetslösningar hållits nere jämfört ny- och hetsstruktur avses här återinträdande har inte ökat under 1975-1977 jämfört med 1971-1973. enbart denna uppdelning Däremot har nedgången i den totala arbetslösheten inneburit av arbetslösheten i komatt de ny- och återinträdandes ponenterna arbetslösandel av de arbetslösa varit större 1975-1977 än hetsinflöde och arbets- 1971 - 1973. löshetstid.

24 EFÅZA bec/(Ãnzningtzr och .slutsatser SOU 1978: 60

Arbetslöshetstiderna under 1975- 1977 skiljer sig från dem under tidigare år med motsvarande totala arbetslöshetstal. Framför allt gäller detta för åldersgruppen 25-54 år. Under 1970 var t.ex. antalet personer i åldern 25-54 år som var arbetslösa någon gång under året ca 140000 och de var arbetslösa i genomsnitt knappt 10 veckor under året. 1976, då det relativa arbetslöshetstalet (trots konjunkturavmattningen) låg på ungefär samma nivå som 1970. var ca l 15 000 personer arbetslösa någon gång under året, men deras genomsnittliga arbetslöshetstid var ca 13 veckor. Antalet arbetslösa var således lägre 1976 än högkonjunkturåret 1970, men de var i stället arbetslösa längre tid. Arbetslöshetsbördan kan därför sägas ha burits av färre personer. men ha varit desto större för dessa. Arbetslöshetstiderna var dock inte längre 1976 än vad de varit under lågkonjunkturåren 1972 och 1973.

Omfördelning av arbetslösheten inom olika grupper Under den studerade perioden har det funnits en trendmässig utveckling mot sjunkande inllöde i arbetslöshet och längre arbetslöshetstider. Denna utveckling har varit en generell företeelse för olika delmarknader och kan ha haft samband med tendensen till långsiktigare bindning mellan arbetsgi-

vare och arbetstagare. Ökningen av arbetslöshetstillfállenas genomsnittli-

ga längd har emellertid, främst för ungdomarna, uppvägts av att antalet arbetslöshetstillfállen per arbetslös person och år minskat! Däremot har antalet ungdomar som är arbetslösa någon gång under året ökat något. Risken för ungdomar att bli arbetslös någon gång under året kan sägas ha ökat. För de äldre har ökningen av arbetslöshetstillfállenas genomsnittliga längd inte uppvägts av någon motsvarande nedgång i antalet arbetslöshetstillfällen. Även antalet arbetslöshetsveckor per arbetslös person och år har därför ökat för de äldre. Samtidigt har emellertid antalet arbetslösa äldre under ett år minskat (antalet äldre i arbetskraften har Ökat under perioden 1963-1977). Risken att bli arbetslös någon gång under året har således Se vidare avsnitt minskat. men de som blir arbetslösa får vara det under betydligt längre tid. 6.4.3 och appendix 6.2 i kapitel 6.

2 2.2 Bedömning och tolkning av forskningsresultaten

Utvärderingsproblematiken, särskilt costbeneñt-metodens väl- 2.2.1 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik” färdsekonomiska bakgrund och de problem De studier som redovisas i detta betänkande är utvärderingsstudier, i den som är förknippade med bemärkelsen att de har bedömts kunna bidra till ökad kännedom om de denna metod. diskuterades utförligt i EFA:s förhållanden som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avser att påverka förra betänkande. Se liksom om verkningarna av åtgärdema”.3 Att utvärdera arbets- SOU En utvärdering av arbetsmarknadspolitiken bör inriktas mot att söka bemarknadspolitik, 1974: 29, kap. 4. lysa i vilken utsträckning olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder har bidragit, eller kan tänkas bidraga. till att uppnå de olika mål som man satt 3 Statsutskottets utlåtande nr. 107, år 1966 upp för politiken eller till att lindra konflikter mellan olika mål. i anslutning till de av I det ideala fallet skulle en utvärderingsstudie ge underlag för en bedömriksdagen antagna riktning av effekterna av en viss åtgärd (vissa åtgärder) vad gäller alla de mål linjerna för arbetsmarknadspolitiken. som man fäster avseende vid. I verkligheten är man emellertid tvungen att

SOU 1978: 60 EFA :s bedömningar och slutsatser 25

avgränsa en studie till att omfatta vissa specifika frågeställningar och att koncentrera sig på att söka belysa dessa. Av detta följer också att resultaten från de redovisade studierna inte kan ses som ett fullständigt och definitivt underlag för framtida beslut om åtgärden (åtgärderna) ifråga. Däremot ger de enligt vår mening för besluten väsentlig information som får vägas samman med andra typer av information och bedömningar. Ett centralt problem vid utvärderingsstudier kring effekterna av en viss åtgärd är svårigheten att isolera effekterna av den vidtagna åtgärden från inverkan av andra faktorerJ Detta problem löses ofta genom användandet av ett experiment-kontrollgruppsförfarande. Grundidén är därvid att söka uppnå en undersökningssituation som så nära som möjligt liknar den där det är möjligt att genom slumpmässig dragning dela en undersökningsgrupp i två delar och där den ena gruppen utsätts för den åtgärd som skall utvärderas (experimentgruppen) medan den andra gruppen ej kommer i åtnjutande av ifrågavarande åtgärd (kontrollgruppen). Valet av kontrollgrupp kommer indirekt att bestämma utformningen av den tänkta alternativa politik gentemot vilken den studerade åtgärden utvärderas. De erfarenheter som kontrollgruppen gör får nämligen representera de erfarenheter experimentgruppen skulle ha gjort om den studerade åtgärden inte vidtagits. Utifrån bl. a. hur kontrollgruppen och därmed den tänkta alternativa politiken speciñcerats har EFA sökt tolka resultaten från de i detta betänkande avrapporterade studierna. I det följande skall vi peka på vissa resultat som enligt våra tolkningar och bedömningar bör uppmärksammas vid utformningen av arbetsmarknadspolitiken.

2.2.2 Förändringar i arbetsmarknadens funktionssätt Minskad extern rörlighet Enligt de genomförda studierna verkar det finnas en tendens mot minskad extern rörlighet och mot ökad betydelse för de interna arbetsmarknaderna, dvs de arbetsmarknader som finns inom företagen och där man internt utbildar, omplacerar och befordrar arbetskraft? Det är emellertid något oklart hur man skall se på denna nedgång i den externa rörligheten. På nuvarande kunskapsstadium vet man föga om vilken typ av extern rörlighet som försvunnit. Nedgången behöver inte nödvändigtvis innebära en nedgång av från allokerings- och tillväxtsynpunkt värdefull arbetsmarknadsrörlighet. Fortfarande kan t.ex. vissa branscher eller arbetskraftsgrupper ha alltför stor rörlighet. Den empiriskt observerade nedgången kan emellertid också utgöra ett tecken på en fundamental förändring på den svenska arbetsmarknaden. Arbetsmarknadssystemet kan vara på väg mot en kraftigt ökad betydelse för de interna arbetsmarknadema och mot att företagen i allt större utsträckning måste se arbetskraften som en fast kostnad. Detta kan ha viktiga konsekvenser för arbets- 1 Detta problem diskuteras i Johannesson, J.: marknadens framtida funktionssätt och för utformningen av den framtida Experiment- och konarbetsmarknadspolitiken. Mot denna bakgrund vill EFA understryka vik- trollgruppsförfarande vid utvärderingsstudier, ten av att man med uppmärksamhet följer utvecklingen av rörligheten på stencil, EFA, 1978. arbetsmarknaden och om det visar sig behövligt förstärker de rörlighetsstimulerande åtgärderna, dvs. de åtgärder som är inriktade på att stödja och 2 Se kapitlen 4 och 6.

26 EFAzs bedömningar och slutsatser

underlätta individens rörlighet mellan olika arbetsgivare. yrken osh geografiska delmarknader. Behovet av en beredskap för rörlighetsstimulans understryks ytterligare av de strukturomställningar som kan komma att behövas i den svenska ekonomin under de närmaste åren. En sådan omställning bör också kunna underlättas av åtgärder som ökarjämställdheten på arbetsmarknaden och därigenom minskar barriärernzt mellan manliga och “kvinnliga” delarbetsmarknader. En utveckling mot att de interna arbetsmarknadernzt ökar i betydelse och mot att företagen i allt större utsträckning måste se arbetskraften som en fast kostnad kan även på andra sätt komma att vara av betydelse för arbetsmarknadspolitikens framtida utformning. För det första kan arbetsmarknadspolitiken komma att behöva hjälpa och stödja den företagsinterna anpassning av olika slag som kan bli nödvändig för att motverka eventuella samhällsekonomiska allokerings- och tillväxtförluster av att arbetskraften blir alltmer bunden till ett visst företag. I situationer där man tidigare skulle haft en företagsnedläggning med omskolning och överslussning av arbetskraften till nya företag kan man t.ex. i framtiden i stället behöva gå in och stödja den företagsutbildning som kan behövas för att företaget skall kunna ändra produktionsinriktning och därigenom bibehålla sin lönsamhet och sina anställda. För det andra kan utvecklingen innebära att man vid utformningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i t.ex. en lågkonjunktur i större utsträckning kan behöva se till att undvika att placera arbetskraften på fel ställen från ett mer långsiktigt allokeringsperspektiv. eftersom det kan visa sig svårare att senare få en överflyttning i önskvärd riktning (mellan t. ex. offentlig och privat sektor. mellan konkurrensutsatt och skyddad sektor osv.). En utveckling mot ökad betydelse för de interna arbetsmarkmderna kan också ha vissa fördelningskonsekvenser som kan behöva uppmärksammas och motverkas. En välfárdsklyfta kan uppstå mellan de individer som lyckats etablera sig på väl fungerande interna arbetsmarknader och de individer som av olika anledningar inte lyckats med detta (eller som tvingas lämna sin tidigare interna arbetsmarknad). Det kan också uppstå en inlåsningseffekt, som innebär en välfärdsförlust för individer som kommit att vantrivas med sin nuvarande anställning.

Ökad skillnad mellan privat- och .samhällsekonomisk lönsamhet Utvecklingen av skatte- och transfereringssystemen under 1960- och 1970talen har inneburit att de privatekonomiska kostnads-intäktsxalkylerna över alternativa arbetsmarknadsbeteenden kommit att alltmer skilja sig från motsvarande samhällsekonomiska kalkyl. Denna utveckling innebär bl. a. att det kan finnas ett större behov av åtgärder som gör attde privatekonomiska kalkylerna bringas i bättre överensstämmelse mej de samhällsekonomiska kalkylerna, t. ex. subventioner till geografisk och yrkesmässig rörlighet. Vidare innebär den att en allt större del av vinsten från en sysselsättningsökning kommer att tillfalla samhället och detta kan medföra att det ofta är mer lönsamt att vidta någon typ av arbetsmarknadspolitisk åtgärd än att inte göra någonting från samhällets sida. Detta betyder emel-

EFA :s bedömningar och slutsatser 27

lertid också att man i samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler behöverjämföra lönsamheten av alternativt: åtgärder i stället för lönsamheten av en viss åtgärd jämfört med alternativet ”ingen åtgärd. För den offentliga sektorn innebär utvecklingen att en allt större andel av den offentliga utgiften för en sysselsättningsskapande åtgärd kan väntas komma tillbaka till det offentliga i form av ökade skatteintäkter och minskade transfereringar. dvs. åtgärderna kan sägas tendera mot budgetneutralitet.

Arbens/(älv/iet och sysselstiirtningsvitveckling De genomförda studierna har givit en ingående bild av arbetslöshetsstrukturen på den svenska arbetsmarknaden och av förändringar i denna under perioden 1963- 1977. Vi skall här framhålla några resultat som bedömts vara av särskilt intresse. bl. a. från fördelningssynpunkt. Under perioden 1975-1977 har det inträffat en förändring i sambandet mellan kapacitetsutnyttjandet i ekonomin (mätt av BNP-gapet) och arbetslösheten. Detta innebär att arbetslöshetstalet inte i samma utsträckning som tidigare kan utnyttjas som konjunkturindikator och att man kan behöva andra indikatorer för att mäta och beskriva tillståndet i ekonomin. En konjunkturnedgång i den svenska ekonomin har under perioden 1963- 1974 drabbat framför allt ungdomar. men också äldre. speciellt hårt. Under åren 1975-1977 har ökningen i arbetslösheten kunnat hållas nere, men detta har framför allt åstadkommits genom att man lyckats hålla tillbaka zintalet personer som blivit arbetslösa p.g.a. personal- eller driftsinskränkningztr. De ny- och återinträdande på arbetsmarknaden har man inte i samma utsträckning lyckats skydda. De som faktiskt blivit arbetslösa har

också haft arbetslöshetstider av en längd som närmast motsvarat dem i ti-

digare lågkonjunkturer. Detta understryker vikten av att man vid en bedömning av den förda politiken tränger bakom den bild som ges av det aggregerade arbetslöshetstalet och undersöker hur den förda politiken påverkat och omfördelat arbetslösheten mellan olika grupper och mellan individer inom en grupp. Arbetsmarknadsutvecklingen har sett olika ut för olika demografiska grupper. För ungdomarnas del (åldersgruppen 16-24 år) verkar det inte ha funnits några klara negativa utvecklingstendenser vad gäller arbetskraftsdeltagandet. Däremot har arbetslöshetssituationen i flera avseenden utvecklats negativt. Arbetslöshetstalen har ökat trendmässigt, framför allt för tonåringarna. Ungdomarna drabbas också hårt av en nedgång i kapacitetsutnyttjandet i ekonomin och detta har inneburit att deras arbetslöshetssituation varit genomsnittligt sämre under 1970- än under 1960-talet. Ungdomarnas andel av antalet personer som någon gång under ett år berörs av arbetslöshet har ökat. Utvecklingen kan tolkas som en förändrad fördelning av arbetslöshetsriskerna över livscykeln, med relativt höga risker att bli arbetslös i början av livscykeln och därefter avtagande risker. De arbetsmarknadspolitiska insatsema för ungdomar har således under den stu- l För en vidare diskus_ derade perioden inte varit tillräckliga för att förhindra en markant uppgång sion se kapitel ll.

28 EFA :s bedömningar och slutsatser

i deras arbetslöshet. Det från välfärdssynpunkt allvarliga i denna utveckling förstärks av att det nuvarande ersättningssystemet vid arbetslöshet kan sägas vara dåligt anpassat till den nu rådande fördelningen av arbetslöshetsriskerna, där ungdomar och ny- och återinträdande tycks få bära en större del av arbetslöshetsbördan i ekonomin. Det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) utgår, för nyinträdande på arbetsmarknaden, först efter en karenstid på tre månader och är lågt i förhållande till en normal dagsinkomstJ För åldersgruppen 25-54 år har det inte funnits några markanta negativa utvecklingstendenser på totalnivå. Arbetskraftstalen har varit ungefär oförändrade för männen och ökat kraftigt för kvinnorna. Ökningen för kvinnorna har kunnat ske utan någon samtidig ökning av den öppna arbetslösheten. Detta kan tolkas som att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under den studerade perioden har lyckats relativt väl med att slussa in kvinnorna på arbetsmarknaden. även om det fortfarande finns ett stort dolt arbetskraftsutbud i denna grupp. Arbetslöshetstiderna har dock ökat. men samtidigt har inflödet i arbetslöshet gått ner. Det är oklart hur denna utveckling skall bedömas från välfárdssynpunkt. Den kan bl.a. återspegla en tendens mot att kvinnorna ser sitt arbetskraftsdeltagande som permanent och därför fortsätter att söka arbete i stället för att lämna arbetskraften. Längre söktider kan också framstå som lönsamma för de arbetssökande p. g. a. att de räknar med ett mer långvarigt anställningsförhållande.

Åldersgruppen 55-64 år verkar ha fått ökade arbetsmarknadsproblem

under perioden. Detta återspeglas i att arbetslöshetstalen i högkonjunkturlägen har ökat och arbetskraftstalen för de äldre männen minskat. De ökade arbetsmarknadsproblemen för de äldre har mötts dels av en utbyggnad av pensioneringssystemet, dels av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Antalet förtidspensionärer har ökat så snabbt under 1970-talet att det syns vara viktigt att avvägningen mellan förtidspensionering och arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag blir föremål för mer ingående analyser från såväl samhällsekonomisk synpunkt som från individuell välfärdssynpunkt. Den ökade arbetslösheten för de äldre har inträffat samtidigt med en förändring i arbetslöshetens struktur. Arbetslösheten har fördelats på allt färre personer, vilka i stället är arbetslösa under en betydligt längre tid. För de äldre kan alltså fördelningen av arbetslöshetsbördan inom gruppen sägas ha blivit mer ojämn. Risken att bli arbetslös har minskat, vilket kan tolkas som att skyddsnätet för de äldre förbättrats. Däremot drabbas de som trots allt blir arbetslösa hårdare än tidigare. De ovan gjorda beskrivningarna av arbetsmarknadsutvecklingen har baserats på totaldata för olika grupper, vilka kan dölja negativa utvecklingstendenser för speciella grupper inom totalgruppen. EFA vill i detta sammanhang peka på att det kan finnas tendenser till en ökad sortering av arbetskraften, dvs. tendenser till att arbetslöshet och sysselsättningsproblem i ökad utsträckning kan komma att få bäras av dem som är, eller bedöms vara, mest lågproduktiva inom en viss grupp. Effekter av detta slag Förslag till för- är svåra att spåra i totala data. Vi har inte för närvarande några data som ändringar har lämnats belyser förekomsten och betydelsen av ökade sorteringseffekter på den i betänkandet Allmän svenska arbetsmarknaden men vill betona vikten av att problemet upparbetslöshetsförsäkring, SOU 1978: 45. märksammas och av att det belyses i framtida forskning.

SOU 1978: 60 EFA :s bedömningar och slutsatser 29

2.2.3 Matchningszitgärdcir

l EFA:s förra betänkande presenterades en samhällsekonomisk analys av informationssystemet på arbetsmarknaden och den offentliga arbetsförmedlingens roll i detta system! Vid varje söktillfälle på arbetsmarknaden efterfrågar de agerande parterna, dvs företag och arbetssökande. information som underlag för sina beslut (t. ex. att acceptera ett anställningserbjttdande eller att anställa en arbetssökande). Behovet av arbetsmarknadsinformation kommer att bero på storleken av flödena på arbetsmarknaden. vilka når upp till helt andra tal än bestånden av vid en viss tidpunkt arbetslösa och lediga platser. Det totala antalet söktilllällen för de arbetssökande under ett år uppskattades i vårt förra betänkande till ca 2 miljoner. Den mycket stora mängd beslut rörande anställningar som ständigt fattas av arbetssökande och företag innebär att hur väl arbetsmarknaden fungerar på ett påtagligt sätt kommer att bero på snabbheten och kvaliteten i dessa individuella beslut. Arbetsförmedlingen spelar en viktig roll när det gäller att öka effektiviteten i sökprocesserna dvs. förkorta tiderna för arbetssökande att finna arbeten som de kan acceptera. förkorta de tider som lediga platser står obesatta samt få till stånd placeringar av hög kvalitet för både arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsförmedlingen kan hjälpa arbetsgivarna och arbetstagarna dels med information om vilka arbetssökande respektive vilka lediga platser som finns att tillgå (s. k. extensiv information). dels med information om egenskaperna hos olika arbetssökande och olika lediga platser (s. k. intensiv information), dvs. hjälp med den egentliga matchningen av arbetssökande och lediga platser. En åtgärd som allmän platsanmälan kan främst ses som ett försök att förbättra den extensiva arbetsmarknadsinformationen. en åtgärd som utökad individuell förmedling främst som ett försök att förbättra den intensiva informationen. Utifrån den i EFAzs förra betänkande redovisade synen på arbetsförmedlingens Samhällsekonomiska roll har EFA sedan 1974 initierat dels en utvärderingsstudie av försök med intensifierad förmedling för långtidsarbetslösa i Eskilstuna. dels en utvärderingsstudie kring allmän platsanmälan.” Den s. k. Eskilstunastudien har syftat till att försöka fastställa vad en utökad förmedlingsservice betyder för långtidsarbetslösa. lnom EFA har tidigare studerats effekterna av andra åtgärder än förmedlingsåtgärder och en avsikt med försöksverksamheten i Eskilstuna kan sägas ha varit att undersöka huruvida motsvarande effekter på individernas sysselsättningssituation kan uppnås enbart via intensiñerade förmedlingsinsatser. Se SOU 1974: 29, Försöket med intensifierad arbetsförmedling omfattade arbetslösa som kapitel 5. varit registrerade vid distriktskontoret i Eskilstuna i tre månader eller 2 Dessa studier mer? Denna grupp delades med hjälp av lottning i en experimentgrupp avrapponeras i kapitel 8. som fick ta del av de utökade förmedlingsinsatserna och en kontrollgrupp 3 Enligt arbetssom fick sedvanlig förmedlingsservice. Som riktlinje för arbetet i experikraftsundersökningama mentgruppen utarbetades ett handlingsprogram med stark tonvikt på en ut- hade 1975 igenomsnitt ca ökad individuell information och rådgivning till arbetssökande och företag. 30 procent av individerna i arbetslöshetsbeståndet Försöksverksamheten pågick under tiden l0 mars-6juni 1975. Vid starten varit arbetslösa 3 intervjuades de arbetssökande om olika bakgrundsdata. Efter tre månader månader eller mer.

30 EFA:s och slutsatser bedömningar

avbröts försöksverksamheten och uppgifter om arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus samt löneuppgifter samlades in av arbetsförmedlingarna. Ungefär l0 månader senare inhämtades med postenkät ytterligare uppgifter från individerna i experiment- och kontrollgrupperna. En förbättrad förrnedlingsverksamhet bör kunna bidra dels till minskade söktider och andra sökkostnader för arbetssökande och för arbetsgivare, dels till kvalitativt bättre sökresultat för arbetssökande och för arbetsgivare. l Eskilstunastudien gjordes inget speciellt försök att skatta betydelsen av den intensifierade förmedlingsverksamheten för arbetsgivarnas sökkostnader och sökresultat. Uppgifterna från experimentgruppen om genomgångna utbildningar och byten till bättre arbetsuppgifter (redan realiserade eller förväntade) tyder dock på att anställningarna inom experimentgruppen gett ett gott resultat också ur företagens synvinkel. Resultaten av Eskilstunastudien visar att den intensifierade förmedlingen haft betydande positiva effekter för de direkt berörda. Antalet platsrekommendationer som ledde till anställningsintervju skilde sig inte markant mellan experiment- och kontrollgrupp. men den andel av rekommendationerna som ledde till anställningar var betydligt högre i experimentgruppen. Experimentgruppen hade vidare både farre arbetslöshetsveckor. en högre andel sysselsatta och en större stabilitet i sysselsättningen än kontrollgruppen. Experimentgruppen tycks också ha erhållit något högre genomsnittlig månadslön än individerna i kontrollgruppen. Eftersom både genomsnittlig visade sig bli större i experimentgruppen än i lön och sysselsättningsvolym kontrollgruppen, kom också löneinkomsterna under den studerade perioden att skilja sig åt. Summan av arbetsinkomsterna efter skatt under perioden från försökets (ca 51 veckor) var ca början till uppföljningstidpunkten 4000 kronor i experimentgruppen än för en individ i högre för en individ kontrollgruppen. Till detta kommer att experimentgruppen tycks ha erhållit kvalitativt sett bättre arbeten än kontrollgruppen, i form av bättre anbättre anknytning till interna arbetsmarknader osv. ställningstrygghet, Den samhällsekonomiska kalkylen visar på en differens mellan den genomsnittliga bruttointäkten för samhället (övriga individer) från en genomsnittlig individ i experimentgruppen och en genomsnittlig individ i kontrollgruppen på ca 6000 kronor. Mot detta skall sättas samhällets kostnader för försöksverksamheten. Skillnaden mellan experiment- och kontrollgrupp i reala kostnader per sökande var ca 250 kronor, där den huvudsakliga kostnadsskillnaden berodde på att de sökande i experimentgruppen i genomsnitt utnyttjade förmedlingens tjänster i 7,5 timmar under försöksperioden. mot i genomsnitt l.5 timmar för kontrollgruppen. Efter det att hänsyn tagits till kostnaderna för experimentverksamheten kvarstår det således en högst påtaglig skillnad i genomsnittlig nettointäkt för samhället mellan experiment- och kontrollgruppen. I studien diskuteras bl. a. i vilken mån de ovan framräknade vinsterna inom experimentgruppen kan ha uppkommit på bekostnad av de individer som tillhörde kontrollgruppen eller på bekostnad av andra arbetssökande individer. Om detta bedöms vara fallet, måste de samhällsekonomiska intäktemajusteras nedåt. De försök som i Eskilstunaundersökningen gjorts att bedöma förekomsten av sådana s. k. ”trängseleffekter” tyder dock inte på att dessa varit betydande.

SOU t978:60 EFA:s bedömningar och slutsatser 31

Ett annat problem är frågan huruvida man kan förvänta sig motsvarande effekter vid en upprepning av försöksverksamheten vid andra förmedlingar. på andra lokala arbetsmarknader och under andra yttre betingelser t.ex. vad gäller konjunkturläge. Det finns t.ex. tecken på att resurserna vid förmedlingen i Eskilstuna under den aktuella tidsperioden varit hårdare ansträngda än vid förmedlingarna i genomsnitt, vilket kan ha inneburit att den ökade resurstilldelningen givit ett större utslag än vad som skulle ha blivit fallet vid mindre hårt ansträngda förmedlingar. Eventuellt skulle detta kunna tyda på att man mer kontinuerligt bör bevaka resursfördelningen mellan olika förmedlingar och omfördela resurser så att belastningen utjämnas. Vidare kan trängseleffekterna väntas vara större vid ett sämre konjunkturläge eller på lokala arbetsmarknader med svårare sysselsättningsproblem. Följaktligen kan i sådana lägen en intensifierad förmedling för vissa grupper i större utsträckning medföra främst fördelningseffekter, dvs. främst omfördela arbetslösheten mellan olika individer och grupper. Sådana omfördelningar kan emellertid vara önskvärda från fördelningssynpunkt om de innebär klara förbättringar för sökande med uttalade problem på arbetsmarknaden till priset av vissa ökningar av söktiderna för mer gynnade grupper. Även med beaktande av ovannämnda tolkningsproblem tyder Eskilstunastudien enligt vår mening på att en utökning av arbetsförmedlingens resurser. med den inriktning som försöksverksamheten representerade. skulle vara en från samhällsekonomisk synpunkt synnerligen lönsam åtgärd för att lösa arbetsmarknadsproblem för långtidsarbetslösa. Samtidigt pekar resultaten på att en förbättrad individuell matchning, åtminstone för grupper av den typ som berördes av försöket i Eskilstuna. kräver en påtagligt ökad personalinsats. Kostnaden för en sådan ökning framstår emellertid som lågjämfört med kostnaden för alternativa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vi vill emellertid samtidigt framhålla vikten av att en sådan utökning av arbetsförmedlingens resurser åtföljs av en plan för uppföljning och utvärdering av resultaten. EFA har också initierat en utvärderingsstudie kring allmän platsanmälan, dvs. kring ett försök att förbättra den extensiva informationen på arbetsmarknaden. Lagen om allmän platsanmälan trädde i kraft som försöksverksamhet den l oktober l976i Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län (K, L och M län) och har under budgetåret l977/78 också införts i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs samt Värmlands län. Allmän platsanmälan innebär att enskilda och kommunala arbetsgivare skall anmäla de lediga platser, som gäller nyanställningar och vikariat med längre varaktighet än 10 dagar, till arbetsförmedlingen. För statliga arbetsgivare gäller redan tidigare likartade bestämmelser. Lagen om allmän platsanmälan införs samtidigt med andra omfattande förändringar i förmedlingsarbetets organisation och metodik. Målet bör vara att få allmän platsanmälan och andra förändringar att samverka och stödja varandra när det gäller att åstadkomma från samhällsekonomisk synpunkt effektivare sökprocesser på arbetsmarknaden. Studien kring allmän platsanmälan syftar till att utvärdera reformens effekter vad gäller målet att effektivisera sökprocesserna på arbetsmarkna-

32 EFA :s bedömningar och slutsatser

den för individer, företag och samhället som helhet. Studien omfattar en jämförelse mellan K, L och M län, där lagen varit i kraft sedan hösten 1976, och övriga riket vad gäller variabler som vakans- och sökandetillströmningen till arbetsförmedlingarna och längden på registreringstider vid förmedlingarna för arbetssökande och vakanser. Vidare omfattar studien försök till bedömningar av allmän platsanmälans konsekvenser för resursåtgången vid förmedlingarna samt för företagens rekryteringskostnader. Lagen om allmän platsanmälan hari Skåne och Blekinge lett till att nyanmålningarna av sådana lediga platser som omfattas av lagen ökat med ca 40 procent. Dessutom har det skett en klar ökning av sådana korttidsplatser som inte omfattas av lagen. Det har också varit en ökning av antalet vid arbetsförmedlingen nyanmälda ombytessökande. vilket kan tolkas som att denna kundkategori upplevt sig kunna få bättre service från arbetsförmedlingarna genom den mer fullständiga marknadstäckning allmän platsanmälan innebär. Enligt resultaten av en enkätundersökning bland företag i K, L och M län har företagen upplevt allmän platsanmälan positivt. Bara ett fåtal av de tillfrågade företagen uppgav att allmän platsanmälan inneburit en påtaglig ökning av rekryteringskostnaderna. Det rörde sig i dessa fall om kostnadsökningar för att göra ett urval bland ett större antal sökande än vad som tidigare varit normalt. De ökade urvalskostnaderna ansågs i allmänhet ha uppvägts av ett kvalitativt bättre rekryteringsresultat. Samtliga företag ansåg att kostnaderna i samband med de ökade kontakterna med arbetsförmedlingen var obetydliga. Ökningen i tillströmningen av lediga platser och sökande bör ha förbättrat arbetsförmedlingens matchningsmöjligheter. Försök att skatta effekterna av allmän platsanmälan på registreringstidema vid arbetsförmedlingen för arbetssökande och vakanser har emellertid inte gett något klart utslag. Registreringstiderna för arbetssökande visar dock för vissa yrkesområden en svag minskning i Skåne och Blekinge jämfört med övriga riket. Skattningarna av effekten på registreringstidema för vakanser tyder däremot på att dessa blivit längre. Orsaken därtill får emellertid sannolikt sökas i ändrade arbetsrutiner och annorlunda sammansättning av de lediga platserna varför någon empirisk slutsats ännu inte kan dras om lagens inverkan på vakanstiderna. Teoretiska överväganden talar för att en åtgärd som allmän platsanmälan bör kunna underlätta sökprocesserna på arbetsmarknaden. De hittills erhållna forskningsresultaten visar också. enligt EFA:s mening. på positiva effekter av allmän platsanmälan. Samtidigt vill EFA emellertid betona vikten av att genomförandet av allmän platsanmälan följs upp med kompletterande anpassningar och förändringar i förmedlingarnas verksamhet och arbetsrutiner.

2.2.4 Utbudspåverkande åtgärder l EFA:s förra betänkande redovisades bl.a. en studie av de ekonomiska och sociala effekterna av geografisk rörlighet. Studien baserades på en uppföljning under ca 2 år av ett urval flyttare vilka erhållit flyttningsbidrag vid flyttning 1969- 1970 från sex kommuner i Västerbottens- och Norrbot-

SOU |978: 60 EFAss bedömningar och slutsatser 33

tens län, och en kontrollgrupp av s.k. kvarstannare i dessa kommuner. För att bl.a. undersöka flyttamas mer långsiktiga anpassning och levnadsnivåutveckling samt kalkylresultatens känslighet för uppföljningsperiodens längd genomfördes 1975 ytterligare en undersökning kring flyttarnas förhållanden ca fem år efter flyttningarna. Resultaten av denna undersökning och av en analys av flyttningsprocessen och flyttargruppens sammansättning i olika konjunkturlägen redovisas i kapitel 9. Vid uppföljningen 1975 visade det sig att endast 22 procent av flyttarna var kvar i den ursprungliga inflyttningskommunen. Många hade flyttat vidare till andra orter och 35 procent hade flyttat tillbaka till den ursprungliga utflyttningskommunen. Resultaten från den sociologiska delen av uppföljningsundersökningen tyder på att det arbete och de arbetsförhållanden flyttarna får på den nya orten och hur stabil sysselsättningen blir efter flyttningen är av grundläggande betydelse även för flyttamas anpassning i övrigt. Samtidigt verkar det vara så att det är de flyttare som haft den besvärligaste sysselsättningssituationen och svagaste ställningen på arbetsmarknaden i utflyttningsortema som fått de relativt sämsta arbetena och de mest instabila sysselsättningsförhållandena efter flyttningen. De flyttare som haft svårigheter med anpassningen på inflyttningsorterna verkar i sin tur i större utsträckning ha flyttat vidare eller flyttat tillbaka till utflyttningskommunen. Enligt de redovisade resultaten skiljer sig dock levnadsförhållandena för tlyttarna fem år efter flyttningen inte markant från de för kvarstannarnaJ Det år främst beträffande kontaktfrekvens. umgänge med släkt och synen på fritidsanvändningen som skillnaderna mellan flyttare och kontrollgrupp är relativt stora. Den sammanfattande som görs i den sociolobedömning giska delen av studien är att de erhållna resultaten inte ger några belägg för att de studerade starthjälpsflyttningarna i genomsnitt skulle ha medfört väsentliga negativa levnadsnivåeffekter. Utfallet av de studerade flyttningarna har emellertid varit beroende av att flyttningsprocessen Om

fortsatt.

denna vidareñyttning och tillbakaflyttning inte kunnat äga rum är det möjligt att flyttningarna skulle varit förknippade med större negativa effekter. De ekonomiska kalkyler som redovisades i EFAzs förra betänkande visade att de individ- och hushållsekonomiska vinsterna av starthjälpsflyttningarna från de två nordligaste länen var mindre än motsvarande samhällsekonomiska vinster. Det kan här vara på sin plats att erinra om att de gjorda samhällsekonomiska kalkylerna gäller lönsamheten av en marginell förändring av de studerade flyttningarna, dvs en förändring av en sådan storlek att rådande marknadsförhållanden, t. ex. löner och priser ej påverkas i någon betydelsefull grad. Kalkylerna gäller alltså inte den genomsnittliga lönsamheten av samtliga starthjälpsflyttningar. De redovisade kalkylerna baserade på uppföljningstillfállet 5 år efter llyttningarna uppvisar avsevärt lägre flyttningsvinster än de som presenterades i EFA:s förra betänkande. Minskningen av flyttningsvinsterna jäm- Vi i fortsätt- När fört resultaten från den tidigare beror i

med

uppföljningen på att

huvudsak güiéängaifcrháâlâras

löneskillnaderna mellan flyttare och kvarstannare efterhand har minskat, Situation utesluter framför allt beroende på att kvarstannarnas situation förbättrats. Enligt

över det individ- och hushållsekonomiska :ETTE/;gäpååt

kalkylresultaten av flytt-

utbytet üuJbakå ti utnytz

ningarna skulle det uppkomma llyttningsförluster för flertalet av de stude- ningskommunen.

34 EFA :s bedömningar och slutsatser SOU l978:60

rade flyttargrupperna. Endast gifta personers flyttningar från norrländska kustlandet till storstadsregionerna skulle ge upphov till flyttningsvinster av betydelse. En marginell ökning av flyttningarna från övre Norrland. vilka vid denna tidpunkt uppvisade det för 1960- och 1970-talen hittills maximala antalet. skulle således för flertalet flyttargrupper ha resulterat i direkta flyttningsförluster. Denna låga individ- och hushållsekonomiska lönsamhet kan vara en förklaringsfaktor till den kraftiga nedgång i antalet starthjälpsflyttningar från skogslänen som skett under l970-talet. På samhällsekonomisk nivå skulle en marginell ökning av starthjälpsflyttningarna från övre Norrland för flertalet av flyttargrupperna ha givit en viss flyttningsvinst. Även här gäller att en marginell ökning av gifta personers flyttningar till storstadsregionema skulle uppvisa den högsta lönsamheten. Att öka antalet starthjälpsflyttare framstår således även utifrån de nya kalkylresultaten som mer lönsamt för samhället som helhet än för de enskilda flyttama. Skillnaden mellan den individ- och samhällsekonomiska lönsamheten har framför allt att göra med de skatte- och transfereringseffekter som i hög grad verkar reducerande på de individuella flyttningsvinstema. Resultaten av lönsamhetskalkylerna och övriga analyser som utförts inom projektet visar på en låg samhällsekonomisk lönsamhet för en marginell förändring av starthjälpsflyttningarna från övre Norrland under slutet av 1960-talet. Om man antar att det råder avtagande avkastning för den typ av flyttningar som studerats, så kan man tolka resultaten av lönsamhetskalkylerna så att antalet starthjälpsflyttningar från övre Norrland under 1969- l970 låg nära en samhällsekonomiskt effektiv nivå. Den omfattande tillbakaflyttningen och vidareüyttningen och skillnaderna i vissa levnadsnivåkomponenter mellan flyttare och kvarstannare talar för att det kan vara allokerings- och fördelningsmässigt motiverat att avsätta ökade resurser åt att stödja och underlätta flyttarnas anpassning på inflyttningsorten. Samtidigt bör det emellertid understrykas att en återflyttning i många fall kan vara den bästa lösningen för den individuelle flyttaren och att samhället bör erbjuda individen stöd även i sådana fall. För detta talar både fördelningsskäl och det faktum att individerna, om de vet att de kan få stöd även för en återflyttning, kan väntas bli mer benägna att pröva geografisk rörlighet som en lösning på sina sysselsättningsproblem. Resultaten av den sociologiska studien tyder emellertid också på att flyttningar kan skapa problem för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. Detta talar för att man bör försöka styra över flyttningen till grupper som har bättre förutsättningar att klara den.

2.2.5 Eherfrågepå verkande åtgärder

EFA framhöll i sitt förra betänkande vikten av att starta forskning kring effekterna av efterfrågepåverkande åtgärder. Sedan dess har initierats en utl Algotsstudicn avrap- Nord och värderingsstudie kring konfektionsföretagets Algots etablering porteras i kapitel 10. framtida verksamhet i Norrland! EFA har också initierat några förstudier 2 Se vidare kapitel ll. kring effekterna av sysselsättningsstöd? Dessutom har vissa problemställmed effekterna av industribeställningar och beredskaps- 3 Denna studie avrapporningar i samband teras i kapitel 12. arbeten berörts i “Studien av integrerad arbetsmarknadspolitik”F*

SOU 1978: 60 EFA :s och

bedömningar slutsatser 35

Algotsstudien Algotsstudien behandlar sociala och samhällsekonomiska effekter av Algots Nords etablering i de tre kommunerna Lycksele, Norsjö och Skellefteå i Västerbottens län. Vidare har försök gjorts att i form av vissa samhällsekonomiska kalkyler belysa olika alternativ vad gäller den framtida verksamhetens omfattning. I samtliga tre kommuner var förvärvsfrekvenserna. särskilt för kvinnor, lägre än i riket som helhet. av Al- Etableringen gots Nord betydde en klar förbättring i kvinnornas möjligheter att finna arbete i de tre kommunerna och antalet registrerade arbetssökande ökade kraftigt. framför allt genom att medelålders och äldre kvinnor sökte sig ut på arbetsmarknaden. De anställda vid de tre produktionsenheterna hade till en början ungefär samma ålderssammansättning som arbetssökandegruppen. I Norsjö uti åldern 25-44 gjorde kvinnor år 24 procent och kvinnor över 44 år 31 procent av de anställda. Motsvarande siffror för Skellefteå var 32 respektive 22 procent. l Lycksele var däremot hela 71 procent av de anställda under

25 år. Ålderssammansättningen har emellertid förändrats över tiden. Ef-

terhand har de medelålders och äldre kvinnorna kommit att utgöra en allt större andel av de anställda. Algotsetableringen har således främst för dessa grupper inneburit en förbättrad sysselsättningssituation. Nedgången i andelen yngre kvinnor bland de anställda tyder på att etableringama för denna grupp inte erbjudit en långsiktigt tillfredsställande lösning av deras sysselsättningsproblem. Bakgrunden till detta belyses av den sociologiska delen av Algotsstudien. vilken bl. a. studerat arbetstillfredsställelsen bland de Algotsanställda. Resultaten tyder på att de Algotsanställda kvinnorna i flertalet avseenden upplever sina arbetsförhållanden som sämre än vad jämförelsegrupperna (kvinnor som slutat sina anställningar vid Algots och funnit andra anställningar samt kvinnor som sökt och fått andra anställningar via arbetsförmedlingen i etableringsorterna) gör. De Algotsanställdas lägre arbetstillfredsställelse verkar framför allt bero på sämre arbetsmiljö och på bristen på inflytande över det egna arbetet. Detta hindrar emellertid inte att cirka hälften av de anställda anser sig ha upplevt en förbättring i sin livssituation. De analyser som genomförts tyder på att de Algotsanställda kvinnorna i stor utsträckning rekryterats ur grupper med en även för berörda områden svår arbetsmarknadssituation. De erbjudna arbetstillfállena har gett relativt sett låg arbetstillfredsställelse, men etableringen verkar trots detta ha inneburit en påtaglig välfárdsvinst för den stora grupp kvinnor som i ett relativt sent skede av sitt arbetsliv fått möjlighet till en anställning. För de yngre kvinnorna är situationen något annorlunda. Personer i detta läge av livscykeln verkar kräva mer varierade arbetstillfällen, tillgång till avancemangsmöjligheter osv. Deras låga arbetstillfredsställelse verkar ha gett utslag i hög personalomsättning och frånvaro. De samhällsekonomiska kalkylema avser dels utfallet av Algots Nords etablering. dels utfallet av olika antaganden kring fortsatt drift. Analysen har delats upp i två etapper. Den första omfattar etablerings- och uppbyggnadsskedet, dvs. åren 1973- 1976. Den andra etappen omfattar perioden 1977- 1982. Analysen för tiden efter 1976 gäller tre alternativ, nämligen fortsatt drift i oförändrad fortsatt drift i Lycksele omfattning, och Norsjö

slutsatser SOU 1978: 60 36 EFÅ :s bedömningar och

samt total nedläggning. Jämförelsealtemativet vid de genomförda analyserna har varit ökad import av konfektionsartiklar utan speciella arbets-

marknadspolitiska satsningar i lokaliseringsorterna. Den redovisade av etableringens utfall visar pa ett samberäkningen hällsekonomiskt underskott på ca 17 milj. kr. (i 1974 års priser) för perioden 1973- 1976. Det framhålls i studien att detta underskott inte utan vidare behöver skäl för en driftsnedläggelse. En bedömning om evenutgöra tuell fortsatt drift kan ske utifrån den förväntade framtida utvecklingen efterutan hänsyn till de förluster som uppstått under etableringsperioden. ändå inte kan undkomma dessa genom en nedläggning. l som samhället studien har man avstått från försök att upprätta fullständiga samhällsekonomiska över eventuell fortsatt drift. [stället har försök gjorts att kalkyler förlust som vid fortsatt drift under belysa den största företagsekonomiska med samhällsekonomisk nollvinst (dvs. perioden 1977- 1982 är förknippad med att de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna tar ut varandsom att fastställa den maximala subra). Detta kan sägas vara detsamma vention för fortsatt drift som man kan ge på samhällsekonomiska grunder. Utifrån olika antaganden om försäljningsintäkternas utveckling har storförluster respektive samhällsleken på motsvarande företagsekonomiska ekonomiska utfall beräknats. På detta sätt har den företagsekonomiska med samhällsekonomisk nollvinst kunnat fastförlust som är förknippad ställas. kalkylerna är fortsatt drift i oförändrad om- Enligt de redovisade 1977-1982 samhällsekonomiskt motiverad vid en fattning under perioden företagsekonomisk förlust på upp till 8 milj. kr. per år (i 1974 års priser). Subventionsbehovet skulle i detta fall motsvara 40-50 procent av arbets-

kraftskostnaderna. Den främsta orsaken till de i kalkylerna framkomna stora skillnaderna och företagsekonomiska utfallet är att värmellan det samhällsekonomiska det av arbetskraftens alternativa användning har bedömts vara lågt. Den arbetskraften har bedömts ha stora svårigheter att få alternativ rekryterade och vara lokalt bunden. Unsysselsättning på den lokala arbetsmarknaden har man bl. a. fått genom att jämföra de A1derlag för denna bedömning med situationen för en kontrollgotsanställdas sysselsättningssituation som sökt arbete via arbetsförmedlingen i etableringsgrupp av kvinnor kommunerna.

Marginella sysselsättningsslöd Under 1970-talet har sysselsättningsstöd av olika slag kommit att utgöra arseett nytt och intressant inslag i den svenska arbetsmarknadspolitiska För det första har det regionalpolitiska stödet kompletterats med nalen. För det andra har man infört en rad individinriktade sysselsättningsstöd. eller utbildningsstöd för speciella grupper. såsom kvinnor sysselsättningsoch ungdomar. Dessa stöd kan främst sägas ha varit strukturellt betingade. Den kraftigaste expansionen har emellertid gällt företagsinriktade syssel-

sättningsstöd av ett slag som närmast kan sägas vara avsedda att minska av ett konjunkturbetingat efterfrågebortfall. Hit sysselsättningseffektema kan föras stödet till utbildning av perrnitterings- och uppsägningshotad I 1977 års priser ca till fö- 11-12 milj. kr. personal (25-kronan) och det 75-procentiga sysselsättningsbidraget

SOU l978: 60 EFA:s bedömningar och slutsatser 37

retag med dominerande sti ning på orten samt sysselsättningsstödet för äldre anställda i tekoindustrin. Under 1978 införs vidare ett nyrekryteringsbidrag vars syfte huvudsakligen är att tidigarelägga företagens nyanställningar inför en väntad efterfrågeuppgång. De stagflationsproblem (kombination av hög arbetslöshet och hög inflation) som uppkommit i många ekonomier under 1970-talet har medfört att man har behövt finna sysselsättningsfrämjande åtgärder som samtidigt är kostnadsdämpande och motverkar inflationstendensema i ekonomin. Detta har lett till att intresset för olika typer av lönesubventioner eller sysselsättningsstöd ökat och åtgärder av denna typ har under senare år prövats i flera länder. EFA anser det vara av vikt att de olika medlen av typ sysselsättningsoch utbildningsstöd utvärderas grundligt. såväl teoretiskt som empiriskt, och har också initierat två förstudier på området. Utifrån dessa har bl. a. utförts en studie av utbildningsbidraget för permitteringshotade! Vidare har i detta betänkande inkluderats ett speciellt avsnitt kring sysselsättningsstöd som stabiliseringspolitiskt medel (kapitel ll), i vilket det förs en diskussion kring effekterna och utformningen av marginella sysselsättningsstöd. Enligt EFAzs mening förefaller de teoretiska argumenten för sysselsättningsstöd vara tillräckligt starka för att motivera fortsatt utnyttjande av medel av denna typ som ett alternativ eller komplement till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Samtidigt är det emellertid angeläget med fortsatta utvärderingsstudier baserade på empiriska uppföljningar.

indirekta sjvsselsättningseffekter När man använder sig av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska medel vill man att den ökade arbetskraftsefterfrågan skall rikta sig mot vissa speciella arbetskraftsgrupper, branscher eller regioner. Ofta är det emellertid svårt att begränsa sysselsättningseffekterna till just de önskade grupperna. Detta innebär att det kan uppkomma ökningar av arbetskraftsefterfrågan (s. k. indirekta sysselsättningseffekter) även på delarbetsmarknader med relativt högt efterfrågetryck i utgångsläget, något som kan förstärka löneglidningstendenserna på dessa delmarknader? För att kunna öka sysselsättningen utan alltför kraftiga inflationseffekter behöver man således antingen använda sig av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska medel med små indirekta sysselsättningseffekter eller försöka förbättra möjligheterna att styra de indirekta sysselsättningseffekterna i riktning mot delarbetsmarknader med överskott på arbetskraft och/eller låg inflationskänslighet. Som påpekats i avsnitt 2.1.2 ovan har det under senare år skett en utveckling mot ett.ökat utnyttjande av efterfrågepåverkande medel med små 1 Se förteckning över EFA-projekt och forskarindirekta effekter. l stor utsträckning används emellertid också medel med rapporter i bilaga I till stora indirekta sysselsättningseffekter, såsom statliga och kommunala in- detta betänkande. dustribeställningar och beredskapsarbeten av traditionell art. Inom projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik har utvecklats en 2 Se vidare kapitel 4. metod för att beräkna de indirekta av denna typ sysselsättningseffekterna 3 Se avsnitt l2.4.2 i av medel? Avsikten har varit att undersöka på vilka delarbetsmarknader kapitel 12.

38 EFAss bedömningar och slutsatser SOU 1978: 60

de indirekta sysselsättningseffekterna av olika beredskapsarbeten eller industribeställningar fördelar sig, för att på så sätt kunna välja projekt med bästa möjliga inriktning av de indirekta sysselsättningseffekterna. Den utvecklade metoden har tillämpats på ett traditionellt beredskapsarbete och på de kommunala industribeställningar som gjordes med statligt stöd under 1971 och 1972. 1 båda fallen visade det sig att de indirekta sysselsättningseffekterna blev större än de direkta och i stor utsträckning fördelade sig på andra branscher. yrken och regioner än de där åtgärderna satts in. Resultaten bekräftar således att man bör vara försiktig med användandet av denna typ av medel i lägen där det redan råder ett relativt högt efterfrågetryck på många delmarknader. De gjorda tillämpningarna visar också att metoden kan ge mer exakt information om var de indirekta sysselsättningseffekterna kan väntas inträffa och därmed ökade styrmöjligheter.

2.2.6 Arbetsmarknadspolitiskci awägningsproblem och löpande zitviirde›ir1gssjstem l syfte att utveckla utvärderingsmetoder som bättre anknyter till de arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och budgeteringssystem och i syfte att utveckla metoder för mer kontinuerliga uppföljningar av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program initierade EFA 1974 projektet “lntegrerad arbetsmarknadspolitik”. Tyngdpunkten inom projektet har varit en analys av arbetsmarknadspolitikens tillämpning på framför allt förmedlingsnivån och utarbetandet av olika modeller för att förbättra planeringen. Inom projektet har för det första studerats arbetsförmedlingens nuvarande beslutskriterier vad gäller matchningen mellan individer och olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder genom att undersöka hur olika faktorer (kön. ålder. nationalitet. arbetshandikapp, region etc.) påverkar sannolikheten att en arbetslös arbetssökande skall placeras i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Undersökningen har baserats på en bearbetning av arbetssökandestatistiken för februari, april och oktober 1976. Denna typ av bearbetningar ger en klart förbättrad bild av den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens inriktning för olika grupper. Om det utvecklade systemet permanentas bör man på detta sätt på sikt kunna få en kontinuerlig bild av strukturen på och förändringar i arbetsförmedlingens matchning av individer - åtgärder. För att öka den information som kan fås ut av ett sådant system bör man se till att arbetssökandestatistikens uppdelning på olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte är alltför grov. Inom projektet har också studerats hur andelen som placeras i åtgärder påverkas av anmälningstiden vid arbetsförmedlingen. Enligt resultaten verkar det inte vara så att ett medel, givet de sökandes karaktäristika. tidsmässigt klart prioriteras framför andra medel. Detta tyder således på att beslutsprocessen inom förmedlingen inte går stegvis. utan att förmedlaren hela tiden har samtliga medel inklusive platsförmedling aktuella. Inom projektet har också utarbetats ett system för att med hjälp av sökandestatistiken göra prognoser över förväntad arbetslöshetstid för olika grupper av individer. Avsikten har varit att söka finna en metod att i förväg Detta projekt avrapporteras i kapitel 12. bedöma hur lång arbetslöshetsperioden kan förväntas bli för olika arbets-

EFA :s bedömningar och slutsatser 39

sökandekategorier och därmed få underlag för beslut om insats av olika typer av åtgärder. De gjorda bearbetningarna tyder på betydande systematiska variationer i arbetslöshetstiden för olika grupper. Analyser gjorda i anslutning till den s. k. Eskilstunastudien (se kapitel 8) tyder på att ett relativt litet antal enkelt observerbara faktorer har stort förklaringsvärde vad gäller variationer i arbetslöshetstidens längd. Kan man genom ytterligare studier belägga att detta är fallet och identifiera vilka bakgrundsvariabler som kan betraktas som riskfaktorer bör förmedlingarna i större utsträckning kunna identifiera och på ett tidigt stadium sätta in olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder för sådana sökande för vilka sannolikheten för långa arbetslöshetstider är stor. Utifrån erfarenheterna från projektet presenteras också förslag och synpunkter på utformningen av ett kontinuerligt utvärderingssystem. För det första föreslås att ett sådant system baseras på urval från sökandestatistiken. vilken erbjuder möjlighet både att välja ut individer med olika bakgrundsvariabler och att finna mot dessa svarande kontrollgrupper (eller tvillingar). För det andra föreslås olika typer av begränsningar i undersökningarnas omfattning. En möjlig begränsning kan vara att utesluta åtgärder inom den skyddade sektorn och genomföra andra typer av utvärderingsstudier kring denna verksamhet. En annan möjlig begränsning är att vid varje undersökningstillfálle begränsa urvalet till att gälla en viss demografisk grupp. en viss region osv. Vidare föreslås att uppföljningarna koncentreras till att omfatta enbart ett fåtal variabler, såsom sysselsättning och inkomster. vilka i tidigare utvärderingsstudier visat sig vara centrala för utfallet av åtgärderna.

2.2.7 Statistikbehov och statistikproblem Den forskning om arbetsmarknadens funktionssätt och om effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som EFA har initierat kräver tillgång på detaljerad och tillförlitlig statistik. Som framgår av detta betänkande har olika statistikkällor kommit till användning. De löpande arbetskraftsundersökningarna (AKU) och de årliga retrospektiva. så kallade februariundersökningarna. som utförs inom AKUzs ram (på uppdrag av AMS) har i första hand använts för att beskriva den allmänna utvecklingen på arbetsmarknaden (se t. ex. kapitel 6). Den förmedlingsbaserade statistiken över antalet arbetssökande och lediga platser har utnyttjats främst inom projektet integrerad arbetsmarknadspolitik. Från SCB:s företagsbaserade sysselsättningsstatistik har bl. a. den så kallade omsättningsstatistiken (över nyanställningar och avgångar) kommit till användning. För den fortsatta forskningen kring arbetsmarknadspolitikens verkningar vill EFA betona vikten av att arbetsmarknadsstatistiken vidareutvecklas och förbättras. I kapitel l4 återfinns detaljerade synpunkter på såväl förmedlingsstatistiken som AKU. Utifrån den där gjorda genomgången vill vi särskilt framhålla vikten av förbättrad statistik på följande områden. Den arbetsmarknadspolitiska planeringen kräver tillgång till detaljerad statistik om efterfrågan på arbetskraft. Sådan information ges bl. a. av statistiken över lediga platser. Införandet av allmän platsanmälan innebär att

40 EFA :s bedömningar och slutsatser

för denna statistik kommer att öka och därmed kan också täckningsgraden dess betydelse som informationskälla om arbetsmarknad och arbetsmarkkomma att öka. EFA vill framhålla vikten av att detta benadsutveckling aktas och att man ser till att statistikserien över lediga platser redan från får en för analysändamål lämplig utformning. Det är också önskvärt början att man söker få fram en möjlighet till jämförbarhet mellan vakansstatistiken före och efter införandet av allmän platsanmälan. Även arbetssökandestatistiken befinner sig f. n. i ett uppbyggnadsskede, där förändringar som förbättrar dess användbarhet som analysinstrument kan göras utan att t. ex. jämförbarheten över tiden äventyras. l samband med projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik har vissa problem och brister i arbetssökandestatistiken observerats. Dessa diskuteras närmare i kapitlen 12 och 14. Det är angeläget att de där beskrivna problemen uppmärksammas och åtgärdas. Kunskaperna om flödesstrukturen på den svenska arbetsmarknaden har förbättrats under de senaste åren. Bl. a. har det inom ramen för AKU:s nuvarande konstruktion visat sig möjligt att beräkna storleken på de kvartalsvisa flödena på arbetsmarknaden. Sådana beräkningar har gjorts för vissa under 1970-talet. Kunskapen om flödesstrukturen är tidsperioder emellertid fortfarande ofullständig. Det är därför av vikt att behovet av flödesdata beaktas bl. a. i det framtida utvecklingsarbetet kring AKU. De flödesdata som man, enligt ovan, kan få fram med hjälp av AKU ger ingen detaljerad bild av arbetskraftens rörlighet vad gäller yrken. näringsgrenar och regioner. Som framgår av kapitel 6 är våra kunskaper på detta område Även här förefaller det således angeläget med förbättbristfälliga. rad statistik. EFA vill framhålla att arbetskraftsundersökningarna utgör en slutligen av de främsta källorna för kontinuerlig information om utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund ter sig problemen med ökat bortfall i AKU som allvarliga och EFA vill kraftigt understryka vikten av att åtgärder vidtas så att kvaliteten och precisionen på data från AKU kan upprätthållas. Under EFA:s arbete har det också visat sig att de s. k. februariundersökningarna (årliga retrospektiva undersökningar i form av tilläggsfrågor till AKU) ger information som på ett värdefullt sätt komoch kan kombineras med uppgifter från de ordinarie arbetskraftspletterar undersökningarna. Detta talar för att det kan vara motiverat att ge februastatus och fastare till de riundersökningarna en mer permanent knytning ordinarie arbetskraftsundersökningarna och i samband därmed se över publiceringsformen för resultaten.

2.3 sammanfattande synpunkter på arbetsmarknads- Några och behoven av fortsatt forskning politikens utformning på

Med flödesstrukturen 2.3.1 Arbetsmarknadspolitikens utformning menas här framför allt flödena mellan bestånden Under 1960- och l970-talen har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna exsysselsatta, arbetslösa panderat mycket snabbt. Samtidigt har en rad andra förhållanden som påoch utanför arbetskraften. verkar individernas arbetsmarknadssituation förändrats. Detta har bl.a.

SOU 1978: 60 l/EFA :s bedömningar och slutsatser 41

lett till att arbetskraftsdeltagandet och arbetslöshetens omfattning och struktur förändrats. Det kan sägas ha skett en omfördelning av arbetslöshetsbördan både mellan och inom olika grupper. Den mot bakgrund av konjunkturnedgången förhållandevis låga arbetslösheten under 1975- 1977 har åstadkommits genom att antalet personer som blivit arbetslösa p. g. a personal- eller driftsinskränkningar hållits tillbaka. De ny- och återinträdande har inte i samma utsträckning skyddats mot effekterna av efterfrågebortfallet. En likartad tendens föreligger vad gäller den mer långsiktiga utvecklingen. Denna kan tolkas som en förändrad fördelning av arbetslöshetsriskerna över livscykeln, med relativt höga risker att bli arbetslös i början av livscykeln och därefter sjunkande risker. EFA anser att de ovan beskrivna utvecklingstendenserna bl. a. reser frågan om effektivare arbetsmarknadspolitiska åtgärder och förbättrat arbetslöshetsunderstöd för ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. För de äldre har risken att bli arbetslös minskat. vilket kan tolkas som att skyddsnätet för de äldre förbättrats. Däremot drabbas de som trots allt blir arbetslösa av längre arbetslöshetstider. Arbetslöshetsbördan kan sägas ha blivit ojämnare fördelad inom gruppen. Ökade arbetsmarknadsproblem för vissa av de äldre återspeglas också i minskat arbetskraftsdeltagande och ökad förtidspensionering. Arbetsmarknadsutvecklingen och den ökade förtidspensioneringen bland de äldre aktualiserar enligt EFA:s mening frågan om omfattningen av arbetsmarknadspolitiken för denna grupp. Bl. a. bör avvägningen mellan förtidspensionering och arbetsmarknadspolitiska åtgärder bli föremål för mer ingående analyser från såväl samhällsekonomisk synpunkt som från individuell välfärdssynpunkt. EFA:s utvärderingsstudier av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder ger ingående information om åtgärdernas effekter för de direkt berörda individerna och för samhällsekonomin. Eskilstunastudien kring försöksverksamhet med intensifierade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa har visat att dylika åtgärder kan ge betydande positiva effekter såväl för de direkt berörda som för samhället som helhet. EFA anser att de erhållna resultaten talar för fortsatt satsning på intensifierad individuell förmedling kombinerad med uppföljning och utvärdering av resultaten. Teoretiska överväganden talar för att en åtgärd som allmän platsanmälan bör kunna underlätta sökprocesserna på arbetsmarknaden. De hittills erhållna resultaten från utvärderingsstudien kring allmän platsanmälan visar också på positiva effekter för såväl arbetssökande som företag. Allmän platsanmälan kan emellertid ej ses isolerad från andra åtgärder för att effektivisera förmedlingsverksamheten. Det är viktigt att genomförandet av allmän platsanmälan åtföljs av kompletterande anpassningar och förändringar i förmedlingarnas verksamhet och arbetsrutiner. Uppföljningen av studien kring geografisk rörlighet har gett en fördjupad bild av flyttningsprocessen och av verkningarna av geografisk rörlighetsstimulans för flyttama och för samhället som helhet. Även i uppföljningsstudien framstår en marginell förändring av starthjälpsflyttningarna från övre Norrland vid den studerade tidpunkten som mer lönsam för samhället än för de berörda individerna. Studien tyder vidare på att flyttningar kan skapa problem för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. Detta talar enligt EFA:s mening för att man av fördelningsskäl bör försöka styra

42 EFA:s bedömningar och slutsatser

över flyttningen till de grupper som har bättre förutsättningar att klara den. Vidare kan det vara motiverat att avsätta ökade resurser åt att stödja och underlätta flyttarnas anpassning på inflyttningsorten. Resultaten av den s.k. Algotsstudien understryker enligt vår mening bl. a. den betydelse arbetets organisation och arbetsmiljön har för ernående av välfärdsvinster. i form av större utbyte av arbetet för indi\iderna. men också i form av ekonomiska vinster såsom lägre frånvaro oci personalomsättning. Samtidigt visar studien att det i områden med svåra sysselsättningsförhållanden kan förekomma stora skillnader mellan en samhällsekonomisk och företagsekonomisk bedömning av insatta sysselsättningsskapande åtgärder. Under 1970-talet har lönekostnadsanknutna utbildnings- och sysselsättningsstöd kommit att utgöra ett allt större inslag i arbetsmarknadspolitiken. EFA anser att argumenten för sysselsättningsstöd av olika slag är tillräckligt starka för att motivera fortsatt användande av dessa medel som ett alternativ eller komplement till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Fortsatta utvärderingsstudier baserade på empiriska uppföljningar år dock angelägna. Vid sidan om ingående utvärderingsstudier av specifika arbetsmarknadspolitiska åtgärder finns det ett behov av mer begränsade. men kontinuerliga uppföljningar av personer som berörts av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De förslag som lämnats inom projektet “Integrerad arbetsmarknadspolitik bör kunna läggas till grund för verksamhet med kontinuerliga uppföljningar. baserade på arbetssökandestatistiken. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna (definierade som åtgärder finansierade via arbetsmarknadsverket) har efterhand i allt större utsträckning kommit att verka tillsammans med andra selektiva åtgärder. såsom närings- och regionalpolitik. Arbetsmarknadspolitiken har också tilldelats ökade stabiliseringspolitiska uppgifter. EFA anser att denna utveckling innebär att ökad uppmärksamhet och forskning kan behöva ägnas samordnings- och avvägningsproblemen mellan arbetsmarknadspolitik och övrig ekonomisk politik. Likartade samordnings- och avvägningsproblem föreligger mellan utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitiken och mellan pensionssystemet och arbetsmarknadspolitiken. En central fråga vad gäller utformningen av arbetsmarknadsaolitiken är avvägningen mellan åtgärder inriktade på att skydda och bevara existerande anställningar och åtgärder inriktade på att stödja och underätta individens rörlighet mellan olika arbetsgivare. yrken och geografiska jelmarknader. Tillgängliga data tyder på att det finns en tendens mot minskad extern rörlighet på den svenska arbetsmarknaden. Kunskaperna om karaktären på och effekterna av denna nedgång i den externa rörligheten ä emellertid för närvarande starkt begränsade och behöver ökas i framtider. _ EFA anser att man bör eftersträva en balans mellan åtgärder för att främja anställningstryggheten och rörlighetsfrämjande åtgärder. Om man ökar åtgärderna för att främja anställningstryggheten kan man för att bibehålla arbetsmarknadens anpassningsförmåga samtidigt behöxa förstärka de rörlighetsfrämjande åtgärderna. En sådan balans behöver inte nödvändigtvis gälla för varje enskild tidpunkt eller varje enskild grupp i arbetskraften. Balansen kan t. ex. vara olika för olika åldersgrupper och en ba-

SOU I978: 60 EFA :s bedömningar och slutsatser 43

lans kan uppnås över en konjunkturcykel totalt sett. Om politiken under en lågkonjunktur varit inriktad på att skydda de existerande :inställningarna kan en balans skapas genom att de rörlighetsfrämjande åtgärderna åter starkare betonas under den följande konjunkturuppgången. Avvägningen beror också på huruvida ett efterfrågeskift bedöms vara tillfälligt eller permanent. Utvecklingen av skatte- och transfereringssystemen under 1960- och l970-tztlen har inneburit att de privatekonomiska kostnads-intäktskalkylerna över alternativa arbetsmarknadsbeteenden alltmer kommit att skilja sig från motsvarande samhällsekonomiska kalkyl. Utvecklingen innebär att en stor del av vinsten från en sysselsättningsökning kommer att tillfalla samhället. Detta kan medföra att det ofta är mer lönsamt att vidta någon typ av arbetsmarknadspolitisk åtgärd än att inte göra någonting från samhällets sida. Av detta följer emellertid också att det blir viktigt attjämföra lönsamheten av alternativa zitgiirder i stället för lönsamheten av en viss åtgärd jämfört med alternativet “ingen åtgärd. Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken har under den studerade tidsperioden ökat från l procent till 3 procent av bruttonationalprodukten. En sådan markant ökning innebär att arbetsmarknadspolitikens effekter på resursallokering och resursallokeringsmekanismer etc kommer att bli av

större betydelse. Åtgärdernas selektiva karaktär medför att de kommer att

stödja vissa grupper i arbetskraften, vissa typer av företag, vissa regioner osv och detta kan medföra negativa (eller positiva) indirekta effekter på sysselsättning. lönsamhet m. m. för andra grupper, regioner och företag. Efterhand kan också förekomsten av omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag byggas in i individernas och företagens förväntningar och påverka deras beteende. l vissa fall kan detta varajust den eftersträvade effekten. såsom t. ex. när man inför permanenta för sysselsättningsstöd grupper med svåra sysselsättningsproblem för att därigenom söka påverka företagens rekryteringsmönster. l andra fall kan de mer långsiktiga effekterna på företagsbeteendet upplevas som negativa. Detta skulle t. ex. kunna vara fallet om mindre välskötta företag tenderar att få relativt sett mest stöd av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Ett speciellt problem med förekomsten av effekter av detta slag är också att de är svårare att fastställa och kvantiftera än de mer direkta effekterna av olika åtgärder. Den internationella konjunkturutvecklingen har under 1970-talet varit mer svårförutserbar. Denna utveckling har medfört att tillfälliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder tenderat att förlängas. Som exempel kan nämnas stödet till företagsutbildning av permitteñngshotad personal samt lagerstödet. Detta medför att ökad uppmärksamhet, redan vid det ursprungliga valet av alternativa tillfälliga åtgärder, kan behöva ägnas de mer långsiktiga och indirekta effekterna av olika åtgärder på allokering, tillväxt och fördelning.

2.3.2 Den jbrnratttz forskningen kring arbetsmarknadspolitikens vcWkningar l kapitel l har redogjorts för utformningen och inriktningen av EFA:s hittillsvarande verksamhet. Huvudlinjerna i denna finns det, enligt vår me-

och slutsatser 44 EFA:s bedömningar

ning. för närvarande ingen anledning att ändra. Dessa skulle således fortfarande vara: studier kring arbetsmarknadens funkl. Att ta initiativ till grundläggande tionssätt som de arbetsmarknadspolitiska åtoch kring de förhållanden samt till övergripande studier av arbetsmarkgärderna avser påverka nadspolitikens roll och utformning. 2. Att ta initiativ till och utveckla metoder för ingående uppföljnings- och utvärderingsstudier av effekterna av olika åtgärder. 3. Att utveckla utvärderingsmetoder och planeringsmodeller som anknyter till de arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och samt att utveckla metoder för kontinuerliga, men budgeteringssystem begränsade, uppföljningar av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. l EFA:s förra betänkande framhölls att grundläggande studier kring arbetsmarknadens funktionssätt var både en förutsättning för och ett komplement till den verksamhet som mer direkt var inriktad på att mäta effek- Denna bedömning har inte förändrats. Inte helterna av vidtagna åtgärder. studier av arbetsmarknadspolitikens roll ler har behovet av övergripande minskat. Tvärtom har detta behov, enligt vår mening, blioch utformning vit än mer markant genom ökningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning och tyngd i ekonomin och genom tillkomsten av nya tyatt ökad uppmärksamhet kan beper av medel. Ovan har t. ex. framhållits och avvägningsproblemen mellan arbetsmarkhöva ägnas samordningsnadspolitiken och övrig ekonomisk politik. områden där EFA funnit att den empiriska kunskapen i Bland specifika dag är otillfredsställande kan speciellt nämnas rörligheten på arbetsmarknaden. För närvarande vet vi relativt litet om såväl den geografiska och yrsom om personalomsättningen. Även vad gäller kesmässiga rörligheten flödesstrukturen mellan olika arbetsmarknadsstatus (inklusive arbetslösarbetsmarknaden torde analysen kunna hetsstrukturen) på den svenska föras vidare. ett område där EFA funnit fortsatt empirisk forsk- Ytterligare och därför sökt initiera studier är arbetskraftsutbudets ning vara påkallad bestämningsfaktorer. Förändringarna i arbetsmarknadspolitiken i riktning mot mer av företagsinriktade åtgärder pekar också på att företagsbeteendet och arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer kan behöva ägnas ökad uppmärksamhet. Vad gäller forskningsområde 2 ovan, dvs. utvärderingsstudier kring olihar EFA framhållit vikten av att en ka arbetsmarknadspolitiska åtgärder, framtida individuell förmedling kombineras med satsning på intensifierad fortsatta utvärderingsstudier. Vidare har EFA pekat på att de olika medlen av typ sysselsättningsstöd bör utvärderas, såväl teoretiskt som empiriskt. Under 1970-talet har stora förändringar ägt rum vad gäller den utbildningsverksamhet som sker inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Detta aktualiserar behovet av studier kring de avvägningsproblem som föreligger mellan t.ex. företagsutbildning och institutionell arbetsmarknadsutbildning och mellan olika kursformer (såsom korta och långa kurser) och kursmellan arimiktningar. Ovan har också pekats på samordningsproblemen betsmarknadspolitiken och det övriga utbildningssystemet.

EFAzs bedömningar och slutsatser 45

EFA vill vidare understryka vikten av att utvärderingsstudier kring olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom tidigare innehåller en belysning av andra effekter än de rent ekonomiska. Det är också angeläget att man vid införandet av nya arbetsmarknadspolitiska medel och vid kraftiga utvidgningar av användandet av visst medel redan på ett tidigt stadium planerar för utvärderingsstudier kring effekterna av åtgärderna. lnom forskningsområde 3 ovan har hittills genomförts studien Integrerad arbetsmarknadspolitik. På detta område bör man under den närmaste tiden främst söka arbeta för att resultaten från detta projekt och de inom projektet utvecklade planerings- och informationssystemen tillgodogörs i den löpande verksamheten inom arbetsmarknadsverket. Vidare bör man utifrån förslagen i studien kunna starta verksamhet med mer kontinuerliga uppföljningar baserade på arbetssökandestatistiken.

SOL 1978: 60

ll och

Arbetsmarknadspolitik arbetsmarknadsutveckling

3 Arbetsmarknadspolitikens mål*

3.I och

Arbetsmarknadspolitik övrig ekonomisk politik

EFA :s uppgift är bl. a att försöka utvärdera effekterna av arbetsmarknads-

politiska åtgärder. Sambanden mellan arbetsmarknadspolitik och övrig ekonomisk politik är emellertid många och komplicerade och detta ger upphov till besvärliga gränsdragningsproblem. Arbetsmarknadspolitik brukar användas som för samlingsbegrepp arbetsförmedlingsverksamheten tillsammans med de mer eller mindre selektiva åtgärder (dvs. åt-

gärder inriktade på speciella arbetskraftsgrupper, branscher. orter och regioner) som har som uttalat syfte att underlätta arbetsmarknadens funktionssätt och påverka sysselsättningsnivån. Då dessa åtgärder nästan uteslutande finansieras via arbetsmarknadsverkets (AMV) budget har vi valt att definiera arbetsmarknadspolitik som AMVzs åtgärder. Till övrig ekonomisk politik kommer då att hänföras dels närings- och regionalpolitik (i den utsträckning den inte finansieras via AMV). dels generell ekonomisk politik omfattande allmänt av mindre efterfrågepåverkande åtgärder selektiv karaktär.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör således bara en del av den ekonomiska politiken och de sätts in och verkar tillsammans med andra typer av åtgärder. Omfattningen och utformningen av övrig ekonomisk politik såväl behov och utrymme som effekterna av arbetsmarknadspolibetingar -tiska ingripanden. En bedömning av den förda arbetsmarknadspolitiken behöver därför också beakta vilken ekonomisk politik i övrigt som förts under olika tidsperioder. l detta betänkande kommer vi emellertid att koncentrera oss på att diskutera arbetsmarknadspolitikens roll, utformning och utveckling och vi kommer att behandla övrig ekonomisk politik enbart 1 Detta kapitel har skriiden utsträckning vi ansett det vara väsentligt för en bedömning av arbets- vits av byrådirektör Jan marknadspolitikens Johannesson och forskarutveckling och de förhållanden som de arbetsmarkassistem Inga Perssonnadspolitiska åtgärderna avser att påverka. Tanimura (appendix 3. l).

48 mål Arbetsmarknadspolitikens

3.2 Mål och riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken

Den ekonomiska brukar ofta sägas ha ett tillväxtmål, ett stabilisepolitiken ringsmål (omfattande full sysselsättning och prisstabilitet), ett allokeringseller resursfördelningsmål, ett tillväxtmål samt ett fördelningsmål! Avsikten med ekonomisk-politiska ingripanden skulle således vara att uppnå bättre resultat i något eller några av dessa avseenden än vad ekonomin i sig själv, utan ingripanden, kan väntas leda fram till. Ofta finns det emellertid konflikter mellan de olika målen, så att ett ingripande som leder till en förbättring vad gäller ett mål samtidigt leder till en försämring vad gäller något eller några av de andra målen. Man tvingas då väga värdet av ett anen förbättring vad gäller ett visst mål mot värdet av en försämringi nat eller söka efter vägar att överbrygga målkonflikten. Målen för arbetsmarknadspolitiska ingripanden kan väntas vara desamma som för andra typer av ekonomisk-politiska ingripanden. Arbetsmarkkan dock sägas vara speciellt inriktad på att förbättra indivinadspolitiken och arbetsmarknadssitution. En utvärdering av ardernas sysselsättningsbör därför i första hand inriktas mot att studera efbetsmarknadspolitiken fekterna De i detta avseende uppnådda resultaten kan på sysselsättningen. emellertid ha erhållits på bekostnad av andra mål. För en mer fullständig utvärdering behöver man därför också studera arbetsmarknadspolitikens effekter på t. ex. resursfördelning och inflationstakt. målen för arbetsmarknadspolitiken återspeglas och De ovan nämnda konkretiseras i officiella uttalanden om riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken. Av dessa framgår också att arbetsmarknadspolitikens uppgifter vidgats och förändrats över tiden. Den officiella synen bakom den starka satsningen på arbetsmarknadspolitiken sedan slutet av l950-talet återfinns i det betänkande som avgavs av 1960 års arbetsmarknadsutredning och i propositionen 1966: 52. I betänkandet betonades bl. a. arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska och dess roll vad gäller att lindra målkonflikten arbetslöshet och uppgifter inflation. l propositionen till riksdagen 1966 trädde även arbetsmarknadspolitikens strukturpolitiska roll i förgrunden.

Målen för arbetsmarknadspolitiken skall vara att i såväl samhällets som den enskildes intresse åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning. För att detta syfte skall nås måste arbetsmarknadspolitiken vara i hög grad differentierad. Den skall främja balansen på arbetsmarknaden. Den skall vidare i samklang med den ekonomiska politiken i stort och med lokaliseringspolitiken främja ekonomisk tillväxt i samhället och bidra till en ändamålsenlig utveckling av näringslivets struktur.

Vidare att arbetsmarknadspolitiken genom att möjliggöra en påpekades av arbetskraft från låglöne- till höglöneföretag kan bidra till en överföring bättre inkomstfördelning. Om arbetsmarknadspolitiken utformas så att den mer aktivt främjar strukturför- För en utförligare ändringar i samhället medverkar den sålunda även till att lösa låginkomstgruppernas välfárdsekonomisk disproblem. kussion av dessa mål se appendix 3.1 till betonades vidare genom att det framhölls att: detta kapitel. Fördelningsaspekten

SOU l978:f›0 mål 49

Arbetsmarkizadspolitikens

Fiiti vald sysselsättning innebär inte bara att varje tanke på att tvångsmässigt dirigera arbetskraften avvisas utan också att möjligheterna vidgas för den enskilde att få ett arbete som svarar mot hans önskemål och förutsättningar.

l ovanstående citat ställs arbetsmarknadspolitiken i direkt relation till den enskilde behov. arbetstagarens 1960 års arbetsmarknadsutredning hade betonat att de ekonomiska målen för arbetsmarknadspolitiken mäste Linderordna sig sociala och mänskliga hänsyn. Detta uttrycker i första hand en stark önskan om att medborgarna skall få möjlighet att genom arbete trygga sin existens. Men det utgör samtidigt en betoning av det värde arbetet .som sådant har för individen. l utredningen framhölls att en aldrig generös kontant ersättning vid arbetslöshet i det långa loppet ej kan uppväga ett meningsfullt arbete. Att hjälpa individerna att förverkliga ett övervägt val av arbete inom ramen för samhällets behov av arbetsinsatser är däiför arbetsmarknadspolitikens mest framträdande uppgift. Under slutet av l960-talet betonade man speciellt arbetsmarknadspolitikens roll när det gäller att underlätta strukturellt betingade omställningar. l l968 års statsverksproposition sades det t. ex.:

Det ligger i den enskildes. näringslivets och samhällets intresse att strukturella betingade omställningar sker snabbt och friktionsfritt. Särskilt rörlighetsfrämjande medel. omskolning och flyttningsstöd - medel som handhas av Arbetsmarknadsi verket - kan med avseende på detta intresse spela en strukturpolitisk roll. l966 års arbetsmarknadspolitiska reformer innebar bl a en förstärkning av dessa medel med sikte att öka deras strukturpolitiska effekt. Utvecklingen på arbetsmarknaden sedan dess har skärpt trycket på arbetsmarknadspolitiken i det stnikturpolitiska sammanhanget.

Strukturomvandlings- och fördelningsaspekterna betonades även under de första åien av 1970-talet. l statsverkspropositionen l97l:l hette det Lex.:

Prioriteringen av arbetsmarknadspolitiken har tre syften. Det första är att med ai: betsmarknadspolitiska selektiva insatser underlätta omställningar i samband med den långsiktiga förändringen i näringslivet. Härför krävs fonsatta kraftfulla insatser i syfte att främja yrkesmässig och geografisk rörlighet. Det andra syftet är att upprätthålla hög beredskap för selektiva sysselsättningsskapande åtgärder. . . Det tredje syftet . . . är att bistå äldre och andra arbetssökande som har särskilda svårigheter att få anställning. Åtgärderna syftar i första hand till att bereda dessa arbetssökande sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden. . . Först när alla sådana möjligheter har plÖYilIF bör sysselsättning i skyddat arbete aktualiseras.”

l de ovan refererade officiella uttalandena om arbetsmarknadspolitiken betonas särskilt politikens möjligheter att genom en hög yrkesmässig och geografisk rörlighet säkra sysselsättningstryggheten på arbetsmarknaden. Samtidigt framhålls emellertid behovet av selektiva sysselsättningsskapan- I976 överfördes ande ål ;irder svaret för arbetet med g ___ __ _ __ _ __ att åstadkomma jäm- Under l970-talet har målet om tull sysselsättning breddats till att gal- Ställdhet mena kvmla arbete åt alla. jämsides med en markering av arbetsmarknadspoliti- OT Och man från 51815- . . .. . .. . .. ådb d tll kens roll I arbetet med att tramjajamstalldheten mellan kvinnor och man.

årbåtseäeåiraulfâädclparte_

Vidare verkar man ha lagt allt större vikt vid mot företagen direkt riktade mentet.

mål S0 Arbetsmarknadspolitikerzs

sysselsättningsbevarande åtgärden* Officiellt uttrycktes detta i proposition 1975/76: 100 på följande sätt:

Målen för sysselsättningspolitiken har vidgats till att omfatta inte bara åtgärder för utträatt bekämpa den öppna arbetslösheten utan också att underlätta ett ytterligare de på arbetsmarknaden och höja sysselsättningsgraden. . . En huvudlinje i sysselsättningspolitiken måste liksom under innevarande år vara att möta uppkomna arbetsmarknadsproblem inne på arbetsplatserna. Den andra huvudlinjen i kampen mot arbetslösheten omfattar hela det register av åtgärder som står till samhällets föroch andra som har fogande för att bereda arbete och utbildning åt nytillträdande svårt att få anställning.

och regionall propositionen 1975/76: 211 Samordnad sysselsättningspolitik” anfördes likaledes:

Arbets- ”Kravet på en trygg och stabil sysselsättning har vuxit bland medborgarna. marknadspolitiken har därför successivt nydanats. Den första huvudlinjen för denna som har förorsakats av konjunkturerna i första politik är att sysselsättningsproblem hand skall mötas redan inne i företagen. Den andra huvudlinjen är att söka möta allt blir arbetslösa eller är nyproblemen ute på arbetsmarknaden för dem som trots tillträdande och som därför har särskilda svårigheter att finna arbete.

Dessa riktlinjer fastslogs åter i proposition 1976/77: 100:

“Målet för sysselsättningspolitiken är arbete åt alla. Som en riktlinje för samhällets stöd för sysselsättningen gäller att arbetsmarknadsproblemen skall mötas redan på arbetsplatsen. Samtidigt måste arbetslösa och nytillträdande på arbetsmarknaden. särskilt ungdomar. tillförsäkras arbete, utbildning ocn praktik.

företagsinriktade åtl motsats till tidigare ställer man i dessa uttalanden av arbetslöshet i första rummet. gärder i syfte att förhindra uppkomsten av de officiella uttalandena har visat att riktlin- Den gjorda genomgången och arbetsmarknadspolitikens medelsjerna för arbetsmarknadspolitiken varierat över tiden. Även om sysselsättningen alltid varit den uppsättning centrala målvariabeln har varierande ekonoför arbetsmarknadspolitiken och över tiden ökande ambitionsnivå inneburit att miska förutsättningar behövt Av uttalandena har vidapolitiken varieras, anpassas och förnyas. re framgått att arbetsmarknadspolitiken inte kan anses ha några mål som är specifikt arbetsmarknadspolitiska i den meningen att de skiljer sig från de i dess helhet. Vad som främst mål som gäller för den ekonomiska politiken betonats är att arbetsmarknadspolitiska medel kan och bör spela en betydelsefull roll i strävandena att realisera de uppställda målen för den ekono- Den ändrade medelssammansättningen be- miska politiken och att de därvidlag möjliggör en ökad grad av måluppfylhandlas ingående i lelse. kapitel 5.

Arbetsmarknadspolitikens mål 51

3.1 Målen för -

Appendix arbetsmarknadspolitiken en välfärdsekonomisk bakgrund

Som vi sett i kapitel 3 syftar arbetsmarknadspolitiken främst till att förbättra individernas sysselsättnings- och arbetsmarknadssituation. En utvärdering av arbetsmarknadspolitiken bör därför i första hand vara inriktad mot att undersöka vilka sysselsättningseffekter den haft. För en mer fullständig utvärdering behöver man emellertid också studera arbetsmarknadspolitikens allokerings-, tillväxt-, stabiliserings- och fördelningseffekter. För att dessa begrepp skall kunna tjäna som utgångspunkt för en utvärderingsdiskussion kan det emellertid behövas en mer ingående beskrivning av deras innebörd. Ett försök till precisering kommer därför att ges i detta appendix. Vår diskussion av innebörden av allokerings-. tillväxt-, stabiliseringsoch fördelningsmålen kommer att baseras på den s. k. välfärdsekonomiska teoribildningen. Det för denna är att den tar sin utgångs-

grundläggande

punkt i situationen för de enskilda individerna i ekonomin och hur de själva värderar denna. Varje individ i ekonomin antas ha ett preferenssystem (eller en nyttofunktion) som omfattar alla de olika förhållanden han faster avseende vid. Det innebär att individen kan rangordna olika alternativa situationer, dvs. avgöra vilka han upplever som bättre och sämre. lndividens välfärd kan påverkas av en hel rad olika förhållanden. Han kan förmodas fasta avseende vid sin konsumtion av olika varor och tjänster, men också vid t.ex. anställningstrygghet, arbetsmiljö, medbestämmande på arbetsplatsen osv. Av de faktorer som han fäster avseende vid är det emellertid enbart vissa som också ingår i bruttonationalproduktbegreppet.”

Allokerings- och tillväxtmålen

Allokeringsmålet kan sägas bestå i att man försöker fördela de tillgängliga resurserna i ekonomin på ett sådant sätt att man i viss mening maximerar den sammanlagda nyttan för individerna i ekonomin. Ett sådant läge är uppnått då man inte genom att omfördela resurserna kan öka nyttan för någon individ utan att den samtidigt försämras för någon annan och den förra

l Formellt kan vi formulera det på följande sätt: u; == u; (x,, x,, . . . x,,, y,, y,, . . .y,,,) där u; = individ i:s nyttonivå x, . . . x,. = faktorer som individen fäster avseende vid och som ingåri BNPbegreppet yl, . . . y”, = övriga faktorer som individen fäster avseende vid

mål SOU 1978: 60 52 Arbetsmzirkncidspolitikens

individens för sin nyttoökning inte är tillräcklig för att betalningsvillighet kompensera den andre för hans nyttoförlust. Allokeringsmålet består enligt detta synsätt inte i att allokera resurserna i ekonomin sätt att bruttonationalprodukten maximeras? på ett sådant Detta skulle vara fallet endast om de enskilda individerna fäste avseende enbart vid de faktorer som registreras i bruttonationalprodukten, dvs inte

var villiga att avstå något av dessa för att uppnå en ökning i andra faktorer. är det emellertid klart att det kan finnas skäl att speciellt studera Samtidigt förhållandena vad gäller de komponenter som ingår i bruttonationalpro-

duktbegreppet. Ett sådant skäl kan vara att man för dessa komponenter har en klarare om hur individerna i ekonomin värderar dem. För marknadsuppfattning bestämda varor och tjänster har individerna genom sitt efterfrågebeteende visat hur mycket av en och de därigenom uppkomna marknadspriserna viss tjänst eller vara som de på marginalen är villiga att ge upp för att erhålla ytterligare enheter av andra varor eller tjänster. För varor och tjänster inom den offentliga sektorn har man också via olika politiska beslut tvingats på ett explicit sätt fastställa hur mycket man är villig att avstå från av

en viss offentlig tjänst eller vara för att få mer av andra. som Ytterligare ett skäl att fästa speciellt avseende vid de komponenter ingår i bruttonationalprodukten är att det enbart är vissa av dessa som man dvs. för att betala för den kan utnyttja för utbyte med andra ekonomier. import av utländska varor och tjänster som man önskar ha. Till detta komi en ekonomi. och därmed möjligheten till omfördelmer att beskattningen är baserad på de välfärdskomponenter som inning mellan olika individer, går i nationalinkomstbegreppet. Tillväxtmålet med allokeringsmålet. Målsättningen är är nära förknippat i ekonomin över här att söka öka den sammanlagda nyttan för individerna förtiden på bästa möjliga sätt. Dvs. det rör sig om att i en viss tidsperiod dela resurserna i ekonomin på ett sådant sätt att man i senare tidsperioder av de faktorer som individerna faster avseende kan få en ökad produktion vid. Därvid bör vara effektiv. gäller för det första att resursfördelningen dvs. vara sådan att man inte genom att omfördela resurserna kan nå en i någon tidsperiod utan att samtidigt minska högre sammanlagd nyttonivå den i någon annan tidsperiod. Till detta kommer ett avvägningsproblem mellan olika tidsperioder som innebär att man tvingas väga en snabbare i framtiden mot en lägre nyttonivå i nutiden. dvs. man är nyttoökning

Dvs allokeringsmålet kan formellt fofmuleras på följande sätt: N Maximera u.-(x,, xz, . . . x,,, y,, yz, . . . ym)

.= _21

där i= 1, . . . N utgör antalet individer i ekonomin. som medför en försämring för vissa individer har här setts Även förändringar för andra är tillräckligt stora för som positiva totalt sett om förbättringarna H: att i princip räcka till att kompensera de förlorande. Se också Niklasson, i teori och praktik. Samhällsvetenskapliga studier från ”Cost-beneñt-analys Växjö, Serie Bl, kapitel 2. 2 Jämför Harald Niklassons diskussion av vad som bör ingå i en samhällsekonomisk cost-benefit-analys i SOU 1974: 29, kapitel 4.

Arbetsmarknadspolitikens mål 53

tvungen att bestämma vilka ppoffringar man är villig att göra i nuläget för att få en snabbare nyttoökning senare. Tillväxtmålet kan således inte tolkas som att man vill försöka maximera tillväxttakten i ekonomin. utan snarare som att man på mest effektiva sätt vill söka nå den utveckling över tiden av den sammanlagda nyttan i ekonomin vilken man föredrar. Avvägningen mellan nutid och framtid kan vara besvärlig genom att det kan vara speciellt svårt att skaffa sig en riktig uppfattning om konsekvenserna i framtiden av olika resursfördelningsalternativ i nutiden. De nutida kostnaderna för en omfördelning av resurserna är ofta lätta att se under det att de framtida vinsterna kan vara svårare att få en klar bild av. Även vad gäller tillväxtmålet kan det vara av speciellt intresse att studera utvecklingen vad gäller de komponenter som registreras i bruttonationalprodukten. Men det är samtidigt klart att detta inte utgör ett välfärdsmått. En ökning av dessa komponenter kan ju vara kombinerad med antingen en ökning. minskning eller ett oförändrat läge vad gäller andra faktorer som individerna i ekonomin fäster avseende vid.

Fördelnirtgsmålet l diskussionen av allokeringsmålet ovan antog vi att man försökte maximera den sammanlagda nyttan för individerna i ekonomin, där de enskilda individernas nyttonivå tilldelats samma vikt. Man kan emellertid också ha speciella målsättningar när det gäller fördelningen mellan olika individer av olika välfärdskomponenter och därmed av deras nyttonivåer. Bakgrunden kan t. ex. vara att olika individer eller grupper av individer är olika utrustade med resurser av olika slag (medfödda eller förvärvade) och att man vill kompensera för detta eller att man anser att utfallet i ekonomin innebär att de får alltför låg avkastning på sina resurser, t. ex. på grund av diskrimineiing på arbetsmarknaden. strukturomvandling som drabbar vissa grupper eller regioner osv. Fördelningsmålsättningarna kan man t. ex. uttrycka genom att tilldela nyttoförändringar för olika individer (eller grupper av individer) olika vikt. Det innebär att man ser en förändring som medför en lika stor nyttoförbättring för en individ i den grupp som man vill fördelningsmässigt gynna som nyttoförsämring för en individ i en annan grupp, som en välfárdsförbättring för samhället. Även här gäller att det kan vara av speciellt intresse att studera fördelningen av de varor och tjänster som ingår i bruttonationalprodukten. Olika vikter för olika individer innebär här att man är villig att betala en förbättring i inkomstfördelningen med en viss nedgång i bruttonationalprodukten. Sambandet mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och fördelningsmålet är av två slag. För det första kan arbetsmarknadspolitiska åtgärderi vissa fall direkt motiveras med att man önskar påverka fördelningen på visst sätt. För det andra gäller att arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vidtas främst av andra skäl (t ex av allokerings- eller stabiliseringsskäl) i allmänhet också kan väntas ha fördelningsmässiga konsekvenser.

1 Dvs. formellt skulle man nu i stället söka maximera: N . 2 a.- u.-(x,, . . . x. y,, . . .y,,,) där a; = individ izs vikt 1:1

54 mål SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitikens

Stabihlseringsmålet

Stabiliseringsmålet berör dels frågan om att i största möjliga utsträckning undvika fluktuationer i kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. dels frågan om

prisstabilitet i ekonomin. Vad gäller kapacitetsutnyttjandet inses det lätt att det kommer att upp» stå välfardsförluster om ekonomins arbetskraftsresurser är dåligt utnyttjade under vissa tidsperioder. Det innebär nyttoförluster i form av arbetslöshet och därmed förknippat produktionsbortfall samt bortfall av andra välfárdskomponenter förknippade med att ha ett arbete (anställningstrygghet, internutbildning etc.).” Samtidigt kan det också vara så att nyttoförlusterna förknippade med ett lågt kapacitetsutnyttjande i ekonomin i speciellt hög grad drabbar redan tidigare missgynnade grupper. dvs. dessa nyttoförluster bör tilldelas en relativt sett hög vikt vid en värdering av samhällets väl-

färdsförluster från t. ex. konjunkturarbetslöshet. Även här kan det vara av speciellt intresse att mäta det produktionsbortfall som är förknippat med men välfárdsförlusterna för samhället det dåliga kapacitetsutnyttjandet. kan således vara större än detta genom en ofördelaktig fördelning av förän de som mäts I Vi betraktar således lusterna och genom bortfall av andra välfárdskomponenter inte konjunkturarbets- via bruttonationalprodukten. löshet och inflation oklarare och mer Vad gäller bristande prisstabilitet är välfárdseffekterna som direkt ingående i omdiskuterade. Ekonomer brukar här skilja mellan effekterna av förvänen samhällelig välfárdsfunktion. utan tad och icke förväntad inflation. Vad gäller fullständigt förväntad inflation härleder välfärdseffek- skulle vara små och att individerbrukar man hävda att välfárdsförlusterna terna för samhället utifrån effektema av na i ekonomin kan väntas anpassa sig till den förväntade inflationstakten inflation och konjunk- så att det reala utfallet i ekonomin i stort sett blir detsamma som i en ekoturarbetslöshet på de nomi med prisstabilitetJ lcke förväntad inflation skulle däremot ha mer komponenter som kan dels genom att den kan leda till en felaktig retänkas ingå i indivi- påtagliga välfärdseffekter, dernas nyttofunktioner. i ekonomin, dels genom att den kan medföra betydande insursallokering Se också Tobin. J: komstomfördelningseffekter mellan olika individer eller grupper av indivilnflationsbekämpning till varje pris?. der i ekonomin. Ekonomisk Debatt av Oberoende av huruvida ekonomernas analys av välfárdseffekterna 1977: l. inflation är korrekt och fullständig eller ej, så förefaller det vara så att polil Det föreligger emel- tiker och allmänhet anser att bristande prisstabilitet (hög. fluktuerande ellertid en hel rad institutionella och andra ler accelererande inflationstakt) ger upphov till negativa effekter av olika hinder för en fullstän- slag för samhället som helhet. l en öppen ekonomi av Sveriges typ kan detdig anpassning till en ta delvis ha samband med att en inflationstakt som är alltför hög ijämförelförväntad inflationsse med andra länders vid fasta växelkurser tenderar att ge upphov till ett takt. vilket gör att även förväntad infla- underskott i bytesbalansen. Välfárdsförlusterna från inflation skulle såletion kan ha påtagliga med återstäldes delvis bestå av de välfärdsförluster som är förknippade välfardseffekter under lång tid. landet av yttre balans.

SOU l978: 60 55

4 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik

-

en teoretisk beskrivning*

l kapitel 3 har vi konstaterat att arbetsmarknadspolitikens uppgift är att

hjälpa till att nå en bättre måluppfyllelse för ekonomin. Det finns ett stort

antal arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan användas för detta ända-

mål och problemet är att finna den kombination och omfattning av olika ty-

per av ingripanden som på bästa sätt kan väntas ge de eftersträvade effek-

terna. Vid utformningen av arbetsmarknadspolitiken behövs för det första

en uppfattning om hur arbetsmarknaden kan väntas fungera utan arbets-

marknadspolitiska ingripanden, för det andra en uppfattning om vilka ef-

fekter olika typer av ingripanden kan väntas ha och för det tredje en upp-

fattning om storleken på dessa effekter vid en viss dimensionering av den

aktuella arbetsmarknadspolitiska åtgärden. Vi skall ägna detta kapitel åt att, utifrån teoretiska utgångspunkter. dis- l Detta kapitel har skri-

vits av forskarassistent kutera de två första av dessa frågeställningarna. Vi inleder med att i avsnit- Inga Persson-Tanimura. ten 4. l -4.4 diskutera några olika aspekter av arbetsmarknadens funktionssätt. Mot denna bakgrund diskuterar vi därpå i avsnitt 4.5 hur arbets- 2 Modellen och figuren har redan tidigare anmarknadspolitiken kan tänkas gripa in i och modifiera detta funktionssätt. vänts av EFA vid en

diskussion av arbetsförmedlingens samhällsekonomiska roll. se SOU

4.l Arbetsmarknaden som ett dynamiskt system

l974z29. kapitel 5.

Arbetsmarknaden kan ses som ett sammanhängande system av bestånd 3 Det finns internationella rekommendaoch flöden av arbetskraft och platser, vilket befinner sig i ständig förändtioner om hur de olika ring. Arbetsmarknaden kan delas upp i en extern arbetsmarknad och i in- begreppen bör definieterna arbetsmarknader, dvs. “arbetsmarknader” som finns inom företa- ras och de begrepp som används i de svenska gen och där man internt utbildar, omplacerar och befordrar arbetskraft. Fiarbetskraftsundersökgur 4.l illustrerar denna modell över arbetsmarknaden? ningarna (AKU) svarar i stort mot dessa re- Vid en viss tidpunkt kan individerna i ekonomin vara ”utanför arbetskommendationer. För en kraften, arbetslösa eller sysselsatta. Till vilken grupp en viss indibeskrivning av begrepvid kan hänföras bestäms av operationella definitioner av begreppen “ar- pen i AKU, se kapitel 14.

betslösa”, sysselsatta etc.3 De tillgängliga platserna i ekonomin kan på 4 Platsbegreppen är motsvarande sätt befinna sig i beståndet externa lediga platser”, i bestån- besvärligare än arbets-

det “interna lediga platser eller i beståndet besatta platser.* Under kraftsbegreppen och det finns inga etablerade nästa tidsperiod kommer emellertid vissa av individerna och platserna att operationella definibyta arbetsmarknadsstatus, dvs. det kommer att uppstå flöden av viss tioner på vad en ledig storlek mellan de olika bestånden Det kommer t. ex. plats är. För en dispå arbetsmarknaden. kussion utifrån den att finnas flöden ut ur och in i arbetslöshet. Arbetslöshetstalet i ekonomin svenska vakansstatis-

kommer att bestämmas dels av storleken på inflödena i arbetslöshet, dels tiken, se kapitel 14.

56 Arbersmzarknrzd och urbetsm(zrkrzádspolitik - en teoretisk beskrivning

Extern arbetsmarknad Interna arbets-

marknader

Utanför arbetskraften

I

l I I l | 9 | 2 I

2 rå

° ii |. | .Ö Arbetsmark- | a b å ä c d nadsutbild- §2

i

_ E

ning, flytt- g E o

i

m I

ning etc g 2

i

8 å

. E | -9 “

Före l l 9 h

l

Arbetslösa

av I E | ° -9 Extern l - 4 å u matchning ,_ 1) e .2 9x 2 u; a

n | f I I l .. .Ombytessokande - - - - - - - Sysselsatta m k 1 . 1 Fore l

å ID g

o .92 _“ m °- Omstruktua, rering och o 5 bortfall av platser

Internt anställda

l a, ä

- 1; Intern .

SE. matchning - a: 9 m .E i

Figurttl

Arbetsmarknad och (irbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 57

av hur länge individerna förblir arbetslösa (dvs av storleken på utflödena ur arbetslöshett* Flödet av individer in i beståndet arbetslösa kommer dels från beståndet utanför arbetskraften (ny- och återinträdande i arbetskraften). dels från beståndet sysselsatta (frivilliga och ofrivilliga avgångar). De som av olika orsaker träder in i beståndet arbetslösa blir kvar där medan de skaffar sig information. söker arbete och sluter anställningsavtal. När de matchats ihop med en ledig plats går de över till beståndet sysselsatta. Andra arbetslösa finner kanske inte något arbete som de vill ha. För dessa individer sker utflödet ur arbetslöshet genom att de utträder ur arbetskraften. På motsvarande sätt kommer arbetskraftstalen, dvs. andelen individer som befinner sig i arbetskraften (antingen är sysselsatta eller arbetslösa), att bero dels på storleken på inflödena in i arbetskraften, dels på hur länge individerna stannar kvar i arbetskraften. -

4.l.l Stora och ständiga bruttoflöden Ett första riktigt faktum vad gäller arbetsmarknadens funktionssätt är således att det är mycket stora bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser som årligen äger rum på arbetsmarknaden? Efterfrågan på varor och tjänster ändrar omfattning och inriktning, produktionstekniken förändras och detta påverkar arbetskraftsefterfrågans omfattning och inriktning. Utbudssidan förändras på likartat sätt. Den demografiska leder till utvecklingen att nya individer träder in i arbetskraften och till att andra träder ut; forändringar i individernas kunskaper och preferenser leder till att de omprövar sina arbetsmarknadsbeslut osv. På detta sätt uppkommer stora och ständiga flöden av arbetskraft och lediga platser på den externa arbetsmarknaden. Vid varje tidpunkt kommer det också att finnas ett bestånd av arbetslösa och ett bestånd av lediga platser, men det rör sig inte om en liten grupp av arbetslösa respektive lediga platser som består över tiden, utan om en stor mängd arbetslösa och lediga platser som mer eller mindre snabbt passerar genom bestånden. Som exempel kan att det ge-

nämnas

nomsnittliga antalet individer (i åldern 16-64 år) i beståndet arbetslösa under l976 var ca 65 000 personer, under det att ca 250000 personer var arbetslösa någon gång under I976. På motsvarande sätt var totala antalet hos arbetsförmedlingen nyanmälda lediga platser under 1976 ca 690 000. under det att det genomsnittliga antalet lediga platser i beståndet endast var ca 46 000. De nettoförändringar man observerar på arbetsmarknaden (t. ex. förändringar i antalet sysselsatta inom olika näringsgrenar. i förändringar itrbetslöshetstalen. i arbetskraftstalen osv.) uppkommer således inom ra-

men för betydande bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser. Åtgärder

som på ett relativt marginellt sätt påverkar och styr bruttorörlighetens inriktning kan således mycket väl vara tillräckliga för att åstadkomma de Föf en närmare disneitoföritndringai som är önskvärda på arbetsmarknaden. Men samtidigt

äååâileaøagâtâfâiam

Rummen Llkà alltid pågående stora bruttoflödena att innebära att arbets- 2 För e

marknadspolitiken ständigt ställs inför nya uppgifter. Det rör sig t ex inte beskmfnlllg

om att försöka av storleksordningen lösa problemen för ett visst bestånd av arbetssökande och på dessa flöden se lediga platser. utan om att ta hand om problemen för ett kontinuerligt flöde kapitel 6.

58 - en teoretisk SOL 1978:60 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik beskrivning

av arbetssökande och lediga platser. En viktig indikator på hur väl man lyckas kommer därmed att bli hur länge olika individer förblir lxvar i en viss situation.

y 4.1.2 Arbetslöshetstalet vid ba/ans Antag att det sedan en tid tillbaka råder ett efterfrågetryck i ekonomin som svarar mot en ungefärlig balans på arbetsmarknaden* Mot detta balansläge svarar då en normal storlek på de olika bruttoflödena på arbetsmarknaden. T.ex. bör inflödena i arbetslöshet och utflödena ur arbetslöshet ungefär ta ut varandra, så att arbetslöshetstalet förblir ungefär oförändrat. Enligt traditionell terminologi skulle detta arbetslöshetstal närmast sv ara mot det man brukar kalla friktions- och strukturarbetslöshetå” I den fortsatta framställningen kommer vi att kalla det arbetslöshetstalet vid balans”. Bestämningsfaktorerna bakom flödena på arbetsmarknaden är av många olika slag såsom t ex befolkningstillväxtens storlek. utbildningssystemets utseende. regler för pensionering och för arbetslöshetsunderstöd. produktionsteknikens och varuefterfrågans utveckling, formerna för lönebildningen på arbetsmarknaden. effektiviteten i sökprocesserna på arbetsmarknaden osv. Eftersom dessa bestämningsfaktorer ständigt förändras över tiden. så kommer också de flöden, och därmed det arbetslöshetstal. som är förknippat med balans i ekonomin att förändras över tiden. Vidare gäller att man genom t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vilja söka påverka flödena vid balans, dvs. bland annat söka påverka friktions- och strukturarbetslöshetens omfattning.

Det är problematiskt att ange någon exakt definition på ett sådant balansläge. Ett förslag kan sägas vara vad som benämnts det naturliga arbetslöshetstalet. se Friedman, M: The Role of Monetary Policy, American Economic Review. vol 58. mars 1968. s. l- 17. Friedman definierar där begreppet på följande sätt: The natural rate of unemployment”. in other words. is the level that would be ground out by the Walrasian system ofgeneral equilibrium equations. provided there is imbedded in them the actual structural Characteristics ofthe labor and commodity markets, including market imperfections, stochastic variability in demands and Supplies, the cost of gathering information aboutjob vacancies and labor availabilities, the costs of mobility. and so on. Detta kan närmast sägas svara mot ett jämviktsläge i en ekonomi med informations- och transaktionskostnader. För en kritisk granskning av begreppet se Tobin, J: Inflation and Unemployment. American Economic Review, vol 62, mars 1972. s l- 18. Friedmans definition av the natural rate of unemployment utgör således ett förslag till definition av ett balansläge på arbetsmarknaden, men det baseras på en typ av allmänjämviktsmodeller som ännu ej existerar. Han har därför i allmänhet använt sig av en annan definition av the natural rate of unemployment, nämligen att det är det arbetslöshetstal vid vilket. om det upprätthålls, inflationstakten inte visar tendenser vare sig att öka eller minska (inflationstakten kan således mycket väl vara positiv). Det centrala i balansbegreppet kan sägas vara att man önskar skilja ut den del av arbetslösheten som har en real, allokeringspolitisk bakgrund från den del som har med stabiliseringspolitiska problem att göra. Arbetslöshetstalet vid balans behöver däremot givetvis inte vara naturligt i betydelsen samhällsekonomiskt optimalt. Tvärtom kan det vara motiverat att med bla olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder söka underlätta arbetsmarknadens funktionssätt så att arbetslösheten vid balans blir så låg som möjligt. Se vidare avsnitt 4.5.1. 2 Se vidare avsnitt 4.3 i detta kapitel.

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 59

4. l .3 Verkningarna av en ändring i den totala efterfrågan Antag nu att det totala efterfrågetrycket i ekonomin förändras. Efterhand kommer då också flödena på arbetsmarknaden (och därmed bestånden) att förändras. Anpassningen till en ökning av den totala efterfrågan på varor och tjänster kan till en början ske huvudsakligen genom att befintlig arbetskraft utnyttjas på ett effektivare sätt. genom att den ofrivilliga avgången minskas osv. Efterhand kommer efterfrågeökningen emellertid. om den förväntas bestå under viss tid. också att leda till nyrekrytering (netto) av arbetskraft. dvs leda till en ökning av inflödet av externa lediga platser. Reaktionen på en ökning av den totala efterfrågan i ekonomin blir således beroende dels av hur arbetsgivarnas och arbetstagarnas förväntningar ser ut. dels av hur utgångsläget i ekonomin ser ut. På motsvarande sätt kan anpassningen till en minskning av den totala efterfrågan ske gradvis och bero på hur förväntningarna ser ut. Arbetsgivarna kan börja med att inte längre ersätta frivillig avgång. vilket innebär att inflödet av lediga platser minskar. Efterhand kan de emellertid också behöva anpassa sig genom att öka den ofrivilliga avgången. dvs öka inflödet i arbetslöshet. Anpassningen till en ändring i det totala efterfrågetrycket i ekonomin kan således efterhand väntas ge utslag i en förändring av inflödet av externa lediga platser och av inflödet i arbetslöshet. Detta kan i sin tur väntas påverka arbetslöshetstiderna. antalet ombytessökande etc etc. Dvs ändringen i det totala efterfrågetrycket kommer efterhand att fortplanta sig genom hela arbetsmarknadssystemet. påverka arbetsgivarnas och arbetstagarnas beslut och därmed storleken på olika flöden och bestånd på arbetsmarknaden. Förutom flödenas och beståndens storlek kan också deras kvalitativa karaktär förändras. dvs. till exempel antalet arbetstimmar per vecka ändras för de sysselsatta osv. Anpassningen och de effekter den ger upphov till kan väntas uppvisa ett visst tidsmönster. Anpassningen till en ändring i den totala efterfrågan kan väntas ta formen dels av kvantitetsförändringar, dvs. ändringar i t. ex. antalet sysselsatta. antalet arbetslösa. i varulagrens storlek. i leveranstidernas längd osv.. dels av pris- och löneförändringar. Till en början kan anpassningen på arbetsmarknaden främst ta formen av kvantitetsförändringar. men efterhand kan en efterfrågeförändring också väntas ge allt större utslag i löneförändringar. Det är en utveckling av detta slag med kvantitets- och löneanpassningar genom hela arbetsmarknadssystemet (och övriga marknader) som ligger bakom det som empiriskt observerats som kortsiktiga och långsiktiga s. k. Phillipskurvor för en ekonomi! Både för en analys av arbetslösheten vid balans i ekonomin och för en analys av verkningarna av en ändring i efterfrågetrycket i ekonomin, dvs för problem rörande konjunkturarbetslöshet och inflation, har vi funnit att det är av värde att se arbetsmarknaden som ett sammanhängande system i ständig förändring och att studera hur flödena och bestånden på arbetsmarknaden ser ut och påverkar varandra. I avsnitt 4.3 nedan skall vi återkomma till problemen kring arbetsmarknadsflödena och arbetslöshetstalet vid balans och i avsnitt 4.4 återkommer vi till problemen kring arbetslöshet och inflation. Innan dess skall vi emellertid, i avsnitt 4.2, diskutera bakgrunden till och effekterna av långsiktiga anställningskontrakt och interna I se Vmare avsnm 4.4. arbetsmarknader.

- en teoretisk SOU 1978: 60 60 Arbetsmarknad och (zrbetsnzarknadspolitik beskrivning

4.2 anställningskontrakt och interna Långsiktiga arbetsmarknader

bakom arbetsmarknadsflödenas utseende år En av bestämningsfaktorema av och utseendet på de interna arbetsmarknaderna. dvs. de omfattningen arbetsmarknader som finns inom företagen och där man internt utbildar. omplacerar och befordrar arbetskraft. Ju mer av arbetskraftsrörligheten som sker via de interna arbetsmarknaderna. desto mindre kommer flödet av externa lediga platser och flödet av ombytessökande och tidigare sysselsatta arbetslösa arbetssökande som söker nytt arbete på den externa arbetsmarknaden att bli. Även sammansättningen på de externa lediga och de externt arbetssökande kan väntas påverkas: det blir i platserna större utsträckning vissa typer av arbeten och vissa typer av arbetssökande (t. ex. ny- och återinträdande i arbetskraften) som kommer att återfin-

nas på den externa arbetsmarknaden och söka lösa sina arbetsmarknads-

via extern matchning. Utvecklingen vad gäller de interna arbetsproblem marknaderna är således viktig för att man skall förstå den utveckling som äger rum på den externa arbetsmarknaden. En förändring på den svenska arbetsmarknaden förefallerjust ha varit att arbetskraftsomsättningen minskat. vilket kan ses som ett tecken på att de interna arbetsmarknadernas ökat! Detta leder i sin tur till att även en anpassning av arbetsbetydelse kan komma att behövas. Då problematiken kring de inmarknadspolitiken terna arbetsmarknaderna förefaller vara central för en förståelse av utarbetsmarknaden kommer vi i detta avsnitt att vecklingen på den svenska kortfattat diskutera dels uppkomsten av, dels tänkbara effekter av mer långsiktiga anställningskontrakt och interna arbetsmarknader. Diskussionen bygger på de kontraktmodeller över arbetsmarknaden och och arbetsgivarnas beteende på denna marknad vilka utarbetstagarnas vecklats under senare årjl Det rör sig om en teoriutveckling som fortfarande befinner sig i ett starkt utvecklingsskede och den här gjorda presentationen av teorin och några av dess implikationer bör ses i detta perspektiv. Vi har emellertid bedömningen att teorin redan på sitt nuvarande stadigjort um kan lämna ett bidrag till förståelsen av bakgrunden till och tänkbara konsekvenser av en utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan aroch arbetstagare. De från teorin härledda hypoteserna om olika betsgivare företeelser på arbetsmarknaden bör givetvis senare testas mot den empiriskt observerade, faktiska utvecklingen.

I kapitel 6 kommer vi att med empiriska data söka belysa denna 4.2.1 En teoretisk till av förklaring uppkomsten utveckling. långsiktiga kontrakt 2 För en utförligare I traditionell arbetsmarknadsteori brukar man utgå från en enkel modell framställning och för litteraturhänvisningar över hur arbetskraftsutbudet bestäms, där arbetstagaren enbart har att bese Persson-Tanimura. sluta hur mycket han önskar arbeta under olika tidsperioder. vid givna lö- I: Arbetsmarknad och information. stencil. ner och priser. I verkligheten står emellertid arbetstagaren inför ett betyd- Nationalekonomiska in- För det första har han inte fullständig ligt mer komplicerat beslutsproblem. stitutionen, Göteborgs information om nuvarande och framtida löner och andra anställningsvilluniversitet. november 1976. kor och för det andra finns det transaktionskostnader förknippade med att

Arbetsmarknad och (zrbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 6l

byta arbetsgivare mellan olika tidsperioder (kostnader för att finna. söka och sluta avtal om en ny anställning. flyttkostnader etc.). Vidare kan bristen på information medföra att icke-jämviktstillstånd på arbetsmarknaden inte alltid kommer att snabbt rättas till. Detta medför att osäkerhet uppstår om huruvida arbetstagaren kan få avsättning för sin arbetskraft i alla tidsperioder. även om han utbjuder den till rådande marknadslön. Mot en sådan bakgrund är det naturligt att arbetstagaren kan väntas leta efter olika metoder att minska osäkerheten och hålla nere sina informations- och transaktionskostnader. En metod kan vara att söka sluta kontrakt rörande sina anställningsförhållanden med en viss arbetsgivare. med kontraktvillkor som reducerar osäkerheten och håller nere transaktionskostnaderna och som samtidigt ger arbetstagaren bästa möjliga kombination vad gäller de övriga faktorer som han fäster avseende vid (t. ex. lön. arbetstidens längd och förläggning, medbestämmande etc). Utbudet på arbetsmarknaden skulle således i stället bestå av ett antal efterfrågade kontrakt (explicita eller implicita) i flera dimensioner. Arbetsgivarens beslutsproblem på arbetsmarknaden är på likartat sätt mer komplicerat än vad den traditionella arbetsmarknadsmodellen visar. Även han står inför osäkerhet och transaktionskostnader. Han känner inte sina varu- och faktorpriser och avsättningsmöjligheter i olika tidsperioder och han kan vara osäker om egenskaperna hos olika arbetstagare. Vidare kan han vara intresserad av att arbetskraften besitter eller skaffar sig vissa färdigheter och kunskaper. Det kan också ñnnas transaktionskostnader för arbetsgivaren. t. ex. i form av kostnader för att sluta nya kontrakt i varje tidsperiod och för att byta arbetstagare mellan olika tidsperioder. Även för arbetsgivaren kommer att gälla att kortsiktiga kontrakt i allmänhet inte är optimala. Dels tar de inte hänsyn till hans egna informations- och transaktionskostnader. dels tar de inte hänsyn till arbetstagarnas preferenser vad gäller kontraktstruktur på arbetsmarknaden. Även för arbetsgivaren kan det därför vara optimalt att erbjuda (efterfråga) en annan kontraktstruktur. Även efterfrågan på arbetsmarknaden kan därför väntas ta formen av ett antal erbjudna (efterfrågade) kontrakt (explicita eller implicita) i flera dimensioner. Vilken kontraktstruktur som slutligen kommer att etableras på arbetsmarknaden kommer att bero på en samverkan mellan de kontraktvillkor som efterfrågas (utbjuds) av arbetstagarna och de kontraktvillkor som efterfrågas (utbjuds) av arbetsgivarna. Detta utvidgar utfallet på arbetsmarknaden från att bestå endast av en lön motsvarande värdet av marginalprodukten under en tidsperiod till att kunna bestå också av t ex etablerandet av olika institutionella förhållanden. kontraktklausuler rörande uppsägningstider. riskdelning etc. Den på detta sätt etablerade institutionella strukturen och kontraktstrukturen kan i sin tur väntas påverka arbetsmarknadens funktionssätt i olika avseenden. Bestämningsfaktorerna bakom kontraktvillkoren kan väntas vara av en rad olika slag. Vad gäller arbetstagaren kan hans efterfrågan på olika kontraktvillkor antas bestämmas av hans preferenser. av hans resurser och av hur hans informations- och transaktionskostnader ser ut. Arbetstagare som skiljer sig åt i dessa avseenden skulle således också efterfråga olika kontraktvillkor. t.ex. skulle individer med höga tlyttkostnader av olika

62 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU 1978: 60

slag, allt annat lika, efterfråga relativt sett mer anställningstrygghet i sina kontrakt. Vad gäller arbetsgivaren skulle ett likartat förhållande gälla: hans efterfrågan på (utbud av) olika kontraktvillkor kan antas återspegla de kostnader och intäkter som han bedömer olika kontraktvillkor kommer att medföra för honom. Således kan t. ex. hans informations- och transaktionskostnader och avsättningsförhållandena (tillväxt, konjunkturkänslighet) på den marknad han producerar för väntas vara av betydelse för vilka kontraktvillkor han önskar (eller är villig att erbjuda). Arbetsgivare med

höga rekryterings- och upplärningskostnader skulle t. ex.. allt annat lika.

vara mer intresserade av kontraktvillkor som kan leda till längre anställningstider. arbetsgivare med hög konjunkturkänslighet på sin produktmarknad önska kontraktvillkor anpassade för detta osv. Vi har hittills diskuterat som om det stod arbetsgivarna och arbetstagarna fritt att själva välja kontraktstruktur. I själva verket finns det emellertid lagstiftning som kan utesluta detta. Speciellt gäller på arbetsmarknaden att arbetsgivaren inte kan förvärva äganderätt till arbetstagaren och dennes humankapital. Detta innebär bl. a. att arbetsgivaren i allmänhet inte kan göra långsiktiga avtal lagligen bindande. I de lägen där arbetsgivaren skulle önska ett långvarigt kontrakt får han i stället genom andra kontraktvillkor (möjligheter till befordran. anställningstrygghet knuten till anställningstid osv.) söka skapa motiv för arbetstagaren att stanna kvar! Kontrakten och kontraktvillkoren behöver inte heller alltid vara explicita eller lagligen bindande. När vi i fortsättningen talar om kontrakt och kontraktvillkor inbegriper vi i detta även vad som kan kallas implicita kontrakt och kontraktvillkor, dvs. förpliktelser och förväntningar som arbetstagaren respektive arbetsgivaren upplever sig ha i samband med en anställning bl a utifrån vad som är praxis och normalt beteende på arbetsmarknaden ifråga. Förändringar i de bakomliggande faktorer som bestämmer den av arbetstagarna respektive arbetsgivarna önskade kontraktstrukturen kan väntas leda till förändringar även i de faktiskt rådande (explicita eller implicita) kontraktvillkoren på arbetsmarknaden. Vi är speciellt intresserade av kontraktens varaktighet och av kontraktvillkor förknippade med interna arbetsmarknader (det vill säga t. ex. möjligheter till intern befordran, utbildning. löneutveckling över tiden etc.). Vår tolkning av den utveckling som förefaller ha ägt rum på den svenska arbetsmarknaden skulle således vara att man av olika anledningar, både från arbetsgivar- och arbetstagarhåll. under senare år ökat sin efterfrågan på (sitt utbud av) mer långsiktiga anställningskontrakt och att detta gett utslag bl. a. i minskad arbetskraftsomsättning. De förändringar i bakomliggande bestämningsfaktorer som orsakat denna utveckling kan ha varit av många olika slag. Genom att arbetstagarnas “inkomst” ökat över tiden kan de ha haft råd att ”köpa mer” av alla olika Vissa egenskaper hos välfärdskomponenter, inklusive anställningstrygghet (dvs. längre koninterna arbetsmarknader trakt). Vidare kan det relativa priset på olika typer av kontraktvillkor ha kan således tolkas som ett sätt att indirekt förändrats för arbetstagarna, t. ex. genom att enbart vissa välfárdskompofå fram långsiktiga nenter (t. ex lön) och ej andra (t. ex. anställningstrygghet) beskattas. Till kontrakt. Se vidare detta kommer faktorer som kan ha ökat värdet av långsiktiga kontrakt och Persson-Tanimura (l976). interna arbetsmarknader för arbetstagarna, t. ex. en ökning av deras po-

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 63

tentiella informations- och transaktionskostnader vid byte av arbetsgivare. Det kan röra sig om ökade tlyttkostnader p.g. a. att det numera ofta finns två yrkesarbetande i en familj, men också om att byteskostnaderna på den externa arbetsmarknaden kan ha ökat genom att söktiderna blivit längre och genom att arbetstagaren kan mista förmåner bundna till att han stannar kvar på en viss intern arbetsmarknad. Det kan här röra sig om ett slags kumulativ process där framväxten av interna arbetsmarknader fördyrar externa byten och detta i sin tur leder till att interna arbetsmarknader ytterligare ökar i värde för arbetstagarna och därmed ytterligare ökar i omfattning. vilket ytterligare minskar den externa rörligheten. I utgångsläget kan det löna sig för de enskilda individerna att värna omjust sin interna arbetsmarknad och försöka stänga ute externa arbetssökande. men slututfallet när återverkningarna spritt sig genom hela arbetsmarknaden kan tänkas innebära en systemförändring som många upplever som negativ. På arbetsgivarsidan kan t. ex den investering. i form av utgifter för rekrytering och upplärning. som arbetsgivaren gör i samband med en anställning ha ökat och detta i sin tur ha medfört att långsiktiga kontrakt och interna arbetsmarknader tett sig mer lönsamma. Det kan också ha rört sig om att sektorer som relativt (företag) lätt (dvs. till låg kostnad för arbetsgivaren) kunnat erbjuda anställningstrygghet och interna arbetsmarknader.

dvs t. ex. föga konjunkturkänsliga och expanderande sektorer såsom den

kommunala och statliga sektorn. men också t ex stora företag ijämförelse med små företag, ökat sin betydelse i ekonomin och att en anpassning till detta tvingats fram även bland andra sektorer (företag) för att de skall kunna konkurrera om arbetskraften. På den svenska arbetsmarknaden har den på detta sätt via “marknaden” (inklusive via kollektivavtal) framvuxna kontraktstrukturen under l970talet också kompletterats med olika former av trygghetslagstiftning. dvs. med att restriktioner lagts på vilka kontraktvillkor som är tillåtna i den svenska ekonomin. Även arbetsmarknadspolitiken som vi skall se i tycks, kapitel 5. under l970-talet ha betonat anställningstryggheten i företagen. De marknadsgenererade tendensema till en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare har således förstärkts både lagstiftningsvägen och via direkta ekonomisk-politiska det i ingripanden. Enligt kapitel 3 utvecklade synsättet skulle bakgrunden till detta vara att man härigenom velat söka nå en bättre måluppfyllelse för ekonomin än den av marknaden genererade. Trygghetslagstiftningen behöver och bör således inte ses som ett kvalitativt sett nytt inslag på den svenska arbetsmarknaden utan snarare som Jämför Barrett, N S ett försök att göra kontraktvillkore.n och Södersten, B: Unpå arbetsmarknaden mer lika för olika employment Flows, Welsektorer och företag. dvs som ett slags utvidgning av en solidarisk lönepo- fare and Labor Market litik och låglönesatsningar till att också omfatta andra kontraktvillkor än Eñiciency in Sweden lönen. Liksom and the United States, lönepolitiken kan den väntas slå relativt sett hårdare mot Swedish Journal of vissa sektorer, företag och arbetskraftsgrupper, nämligen dem för vilka an- Economics, vol 77, nr 3, l975, och Persson, passningen till den enligt trygghetslagstiftningen fastställda kontraktstruk- I: The Captive turen är förknippad med relativt sett höga kostnader. Worker-Some Further Låt oss nu utgå från att utvecklingen faktiskt inneburit en mer långsiktig Evidence, Meddelande 1975: l0. Nationalbindning än tidigare mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta kan då ekonomiska institutioockså väntas ha en rad olika effekter för arbetsmarknadens funktionssätt. nen, Lunds universitet.

64 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU l978: 60

Vi skall nedan diskutera några tänkbara sådana effekter. Huruvida dessa effekter också faktiskt kunnat observeras. och deras storleksordning. kvarstår att söka fastställa empiriskt.

4.2.2 Några förväntade effekter

En utveckling mot en mer långsiktig bindning :nellan arbetsgixiire och arbetstagare kan. som vi utvecklat ovan. förmodas till väsentlig del ha sin förklaring i att man från både arbetsgivar- och arbetstagarhåll upplevt detta medföra fördelar av olika slag. De direkta fördelarna iir lätta att inse (ökad anställningstrygghet. minskad osäkerhet. lägre transalçtionsktustnzader. ökade möjligheter till internutbildning och intern befordran. etta). Utvecklingen kan emellertid samtidigt ge upphov till en rad andra effekter. ;n intresse bl.a. från fördelningssynpunkt och för utformningen :av *arbetsmarknadspolitiken.

Allokerings- och tillväxtefjekter Att kontrakten på arbetsmarknaden blir mer långsiktiga innebar att llllOkC ringen av arbetskraften också kommer att förändras. .arbetskraften kommer att fördelas utifrån mer långsiktiga överväganden. Det innebär t. att nya (långsiktiga) anställningskontrakt bara kommer att slutus da IJFÖEISgivaren (och arbetstagaren) bedömer det som lönsamt ur ett mer långsiktigt perspektiv. Efterfrågeökningar (efterfrågeminskningar) som bedöms som tillfälliga (eller osäkra) kommer inte att ge samma inslag i njr-anståillningar (avskedanden). Vidare gäller att omallokering av arbetskraft kan bli svårare. ltetm kan; leda till att produktivitetsökningen (och därmed tillvåxttzikien) l ekonomin blir långsammare. Samtidigt gäller emellertid. som vi diskuterat man. att långsiktiga kontrakt och interna arbetsmarknader kan ses som en metod att minska arbetstagarnas och arbetsgivarnas intbrmations- och transalztionskostnader. Detta innebär att det också finns (II/Okeri/IgsVinster för-knippade med långa kontrakt och interna arbetsmarknader. något som inte framgår om man jämför med en ideal ekonomi utan information-s- och transaktionskostnader. Allokeringsförlusterna förknippade med låingsiktiga kontrakt kan också väntas bli mindre om omallokering och anpassning är möjlig trots de långsiktiga kontrakten, t. ex. i form av att zirbctsuppgiti terna förändras men anställningsförhållandet består. i form :av omskolning och vidareutbildning av personalen osv. Anpassningen kan I. CN I-.1t0rriu;|. av omflyttning av individuella arbetstagare inom ett tiärsrtztçi:x id ;tf-gasinzdrçazt produktionsinriktning eller ändring av företagets produkttitmsinril.ming med behållande av de anställda. Längre kontrakt kan således också väntas medföra en “neliov ;v Ltkcitlzj anpassningsåtgärder av ovanstående slag. Dessa kan tillkomma pix initiativ av parterna själva. men kan också ske i form av arbetsmarknatlsptalniska åtgärder med denna inriktning. Det kan behöx en utbyggnad ax nya former av anpassningsåtgärder på arbetsmarknaden. vilka innebär utl zmpass» ningen i ökad utsträckning sker inom företagen via omfljrttningar. utbildning. nyinvesteringar och ändringar i produktionsinriktningen i stället för via den externa arbetsmarknaden.

SOU 1978: 60 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 65

En utveckling mot minskad extern rörlighet kan vidare behöva motverkas av ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för att underlätta frivillig extern rörlighet. dvs. till exempel av ökade flyttnings- och omställningsbidrag. Detta kan behövas för att hålla nere allokerings- och tillväxtförlusterna men kan också vara motiverat av fördelningsskäl. eftersom den inlåsning som kan bli följden av de interna arbetsmarknaderna annars kan ge upphov till välfárdsförluster för individer som kommit att vantrivas med sin nuvarande anställning.

F Ördelningseffekter

Förutom fördelningseffekterna förknippade med den ovan nämnda inlåsningen kan mer långsiktiga kontrakt också ha andra viktiga fördelningseffekter. Anpassningsbördan vid en störning. t. ex. i form av en konjunkturnedgång eller en strukturförändring. kommer nu i större utsträckning att träffa dem som då störningen inträffar inte innehar kontrakt, långsiktiga dvs till exempel individer som är ny- eller återinträdande på arbetsmarknaden och individer som har en mindre etablerad ställning på arbetsmarknaden. t. ex. genom att vara sist anställda. De mer långsiktiga kontrakten kan således förbättra situationen för de individer som lyckats sluta sådana. men kan samtidigt innebära att arbetsmarknadssituationen blir svårare för andra grupper (åtminstone tillfälligt). Den minskning av risken för t. ex. löneförändringar och arbetslöshet för vissa individer som de mer långsiktiga kontrakten innebär medför att risken i stället i större utsträckning får bäras av arbetsgivarna och av arbetskraft utan sådana kontrakt. Hur pass allvarliga effekterna för dessa blir kommer emellertid att bero på hur utvecklingen i ekonomin ser ut. Så kommer t. ex. anpassningsbördan att bli speciellt svår då efterfråge- och tillväxtutvecklingen i ekonomin är otillfredsställande. Bristen på arbetstillfallen kommer då att få bäras av arbetssökande som är ny- eller återinträdande på arbetsmarknaden och av de individer som trots allt av olika anledningar (företagsnedläggningar. påtvingad flyttning av familjeskäl osv) tvingas lämna sina tidigare arbeten och söka nya via den externa arbetsmarknaden. Fördelningseffekterna av mer långsiktiga kontrakt kan således motverkas av en väl utformad och tillväxtpolitik. l Också dessa grupper stabiliserings- Mer långsiktiga kontrakt kan ge upphov till ytterligare en form av fördel- kan senare dra fördel ningseffekter. Ett anställningsbeslut kommer att få konsekvenser under en av det existerande systemet. Om och när längre tidsperiod. dvs. mer likna ett investeringsbeslut. och detta kan inne- de lyckas sluta långbära att det kommer att löna sig för arbetsgivarna att lägga ner mer resur- siktiga kontrakt kommer ser på att skaffa information de på samma sätt att om egenskaperna hos olika arbetssökande elåtnjuta visst skydd mot ler att undvika att rekrytera från arbetskraftsgrupper vars framtida proförändringar. Detta duktivitet de betraktar som osäker.” Detta innebär att man kan få en nog- system för fördelningen av anpassningsbördan grannare “sortering” bland de arbetssökande, något som t. ex. kan omförkan således mycket väl dela arbetslöshetsbördan mellan olika grupper i arbetskraften. upplevas som bättre än alternativa lösningar av alla paner. även de tillfälligt drabbade

Stabi/iseringseffekter

ien viss tidsperiod. En utveckling mot mer långsiktiga kontrakt och interna arbetsmarknader 2 Se SOU 1974:29, kan också väntas påverka anpassningen, åtminstone på kort sikt, till en kapitel 5.

u.

66 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning

förändring i den totala efterfrågan i ekonomin! Sysselsättnings- och löneutvecklingen för arbetstagare med mer långsiktiga kontrakt kan förmodas bli mer isolerade från den aktuella efterfrågeutvecklingen i ekonomin. l en lågkonjunktur kan t. ex konjunkturarbetslösheten i större utsträckning komma att få bäras av ny- och återinträdande i arbetskraften. På likartat sätt kan en efterfrågeökning till en början i större utsträckning mötas utan löneökningar och sysselsättningsförändringar genom att långsiktigt anställd personal redan finns i företagen. Därpå kan arbetsgivarna troligen också absorbera en del av den tillgängliga arbetskraften (arbetslösa. nyoch återinträdande i arbetskraften) utan större löneökningar.: Men sedan dessa arbetskraftstillgångar väl utnyttjats kan de löneökningar som behövs för att rekrytera ytterligare personal komma att bli högre p. g. a. att de nu måste kompensera arbetstagare som byter arbetsgivare för de förmåner de mister att byta intern arbetsmarknad. En motverkande effekt kan genom emellertid vara att arbetsgivarna inte behöver erbjuda lika stora löneökningar som tidigare för att behålla sin tidigare personal.

4.2.3 Sammanfattning

I detta avsnitt har vi diskuterat vad som kan tänkas vara den teoretiska förtill minskad extern rörlighet och ökad betydelse för interna arklaringen betsmarknader och vilka effekter (förutom de direkta fördelarna för aroch arbetsgivare) som en sådan utveckling kan väntas ha. Vi betstagare

har därvid funnit att en sådan utveckling kan innebära att anpassningsför-

hos arbetsmarknaden försämras. men detta kan motverkas av en mågan av olika former Vidare kan utbyggnad av anpassningsfrämjande åtgärder. det uppstå fördelningseffekter, dels genom att anpassningsbördan på arbetsmarknaden kommer att fördelas annorlunda mellan olika grupper. dels att en “inlåsning” i arbeten som de vantrivs med kan komma att genom drabba vissa arbetstagare och dels genom att man kan få en noggrannare l För en mer ingående ”sortering” bland de arbetssökande. Slutligen kan också stabiliseringsdiskussion. se Perssonförändras genom att anpassningsprocessen till en efterfrå- Tanimura (1976) och problematiken Baily. M N: Contract geförändring, bl. a. vad gäller utslag i arbetslöshet och löneökningar. på- Theory and the Modera- verkas av den mer långsiktiga mellan arbetstagare och arbetsbindningen tion of inflation by Recession and by Con- givare. trols. Brookings av ökade och En utveckling av ovan skisserat slag kan leda till ett behov Papers on Economic insatser. För det första kan arbetsmodifierade arbetsmarknadspolitiska Activity. 1976: 3. behöva hjälpa till med den interna anpassning av olika marknadspolitiken - Dessas produktivitet slag som blir nödvändig då arbetskraften blir alltmer bunden till ett visst kan emellertid, åt- För det andra kan de traditionella arbetsmarknadspolitiska medminstone till en början, företag. väntas vara lägre än len för att underlätta frivillig extern rörlighet behöva förstärkas och evenför redan anställd per- för att ekonomins tuellt nya medel av denna typ utformas. anpassningsförsonal. varför kostnaden individens rörelsefrihet skall kunna bibehållas. per producerad enhet måga och den enskilde

kan komma att öka och Även eventuella förändringar i fördelningen av anpassningsbördan* vid

ge upphov till prisök- kan behöva oben konjunkturnedgång och eventuella sorteringseffekter ningar. Alternativt serveras. kan i ökad utsträckning komma att kommer anställningama Konjunkturarbetslösheten inte till stånd annat koncentreras till dvs främst ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. än om prisökningar på arkvinnor och ungdomar. Dessa grupper är ofta också de som har sämst varumarknaderna gör dem lönsamma. betslöshetsförsäkringsskydd. Kostnaden för en uppbromsning av den eko-

Arbetsmarknad och - en teoretisk 67 arbetsmarknadspolitik beskrivning

nomiska aktiviteten. t. ex. i avsikt att söka minska inflationstakten och förbättra betalningsbalansen. kan i ökad utsträckning få bäras av dessa grupper.

4.3 Bakgrunden till friktions- och strukturarbetslöshet

l avsnitt 4.1 studerade vi arbetsmarknaden som ett sammanhängande dynamiskt system och fann därvid att även i ett läge med ungefärlig balans på arbetsmarknaden kommer det att finnas stora och ständiga flöden av arbetskraft och lediga platser. Flödena in i och ut ur beståndet arbetslösa vid balans resulterar i ett visst arbetslöshetstal vid balans för ekonomin. en arbetslöshet som närmast svarar mot det man brukar kalla friktions- och strukturarbetslöshet. l detta avsnitt skall vi mer ingående diskutera bakgrunden till denna arbetslöshet vid balans. Vi bortser således tills vidare från stabiliseringsproblematiken genom att anta att den totala efterfrågan i ekonomin upprätthålls vid en viss nivå. Vi måste nu föra in i bilden att arbetsmarknaden är uppdelad i ett antal. mer eller mindre strängt åtskilda. delmarknader. Arbetsmarknaden kan t.ex. vara uppdelad efter kön. ålder. utbildning. geografisk lokalisering osv. Om det finns påtagliga systematiska skillnader mellan olika delarbetsmarknader och därmed mellan olika grupper i arbetskraften blir det intressant att undersöka hur sysselsättnings- och arbetslöshetsstrukturen skiljer sig åt mellan olika gruppen Vidare gäller att matchningsprocessen kan väntas bli långsam och svår genom att förändringar på arbetsmarknaden kan ge upphov till arbetssökande och lediga platser som inte passar ihop. Hur mycket svårare matchningsprocessen kommer att bli beror bl. a. på hur stora barriärerna mellan de olika delmarknaderna är. Vid ett efterfrågeläge som representerar balans i ekonomin vid en viss tidpunkt kommer det att finnas två typer av arbetslöshet. För det första kommer det, även om det råder ungefärlig balans på olika delmarknader, att ta tid för arbetssökande och lediga platser på en viss delmarknad att finna varandra. Den på detta sätt uppkomna _friktion.vurbetslösheteri kan ha olika omfattning och struktur (inflöde respektive arbetslöshetstid) för olika delmarknader. Friktionsarbetslöshetens omfattning kommer bl. a. att bero på hur effektiva informationssystemet och sökprocesserna på arbetsmarknaderna är och på hur länge det lönar sig att fortsätta att söka på olika delmarknader. För det andra kan sammansättningen av den totala arbetskraftsefterfrågan och det totala arbetskraftsutbudet förändras på ett så påtagligt sätt att tillfällig “icke- balans“-arbetslöshet (respektive efterfrågeöverskott) uppstår på olika delmarknader. Förändringarna kan komma från utbudssidan

De§1?:°]m°;__“lä“

(t. ex. genom demografiska i utbildningsbakgrund.

förändringar. ändringar :xlxsrlksa ååggåågrkâg_

ändrat kvinnligt arbetskraftsdeltagande osv.) eller från den i kapitel 6. efterfrågesidan (ändringar i och tjänsteefteifrågans inriktning. teknisk utveckling

varu- ,Även om denisin

osv.). Om barriärerna mellan olika delmarknader inte är alltför stora och ;ur i en dynamisk ekoom det finns väl fungerande anpassningsmekanismer kommer denna ar› Oml ka Värlåasüersäl betslöshet emellertid efterhand att tendera att försvinna? Men vid en viss

Säga; :gåräefggglååns

tidpunkt kommer arbetslösheten vid balans att rymma även icke- på olika delmarknader.

68 Arbetsmarknad och (irbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU 1978: 60

av detta Denna del av arbetslösheten svarar balans-komponenter slag.

närmast mot det man brukar kalla srrukturarberslösher.

Vilka är då de automatiska anpassningsprocesser som kan antas mot-

verka och tendera att eliminera strukturarbetslösheten? En är att obalan-

de relativa lönerna (eller andsen på delmarknaderna tenderar att påverka

delarbetsmarknader. en annan att sannolikheten att ra förmåner) för olika arbetskraft, och därmed sökkostnaderna. komfinna arbeten respektive l Eftersom det är mycmer att skilja sig åt mellan olika delarbetsmarknader. l verkligheten kan ket oklart hur olika delarbetsmarknader dessa båda anpassningsmekanismer väntas verka samtidigt.

skall avgränsas kommer under I det ena fallet är det relativa löneförändringar en anpassningspeockså gränsdragningen och riod som driver fram en omflyttning mellan delarbetsmarknaderna. Ett efmellan friktionsstrukturarbetslöshet på en delarbetsmarknad. vilket tar sig uttryck i ett stort terfrågeöverskott att vara diffus. Emantal vakanser per arbetssökande. ger en tendens till en ökning av det relapiriskt är det därför att och tvärtom för delmarknader med utföga meningsfullt tiva löneläget för denna delmarknad söka göra en uppdelning budsöverskott.” illustreras av figur 4.2. Resonemanget i de båda typerna av arbetslöshet. Antag att arbetsmarknaden i ekonomin består av två delarbetsmarkna-

der med utbudskurvoma U,U, respektive UgUg samt efterfrågekurvorna 2 Om lönerna är trög- fördelar med kvanti- E,E, respektive E2E2. l utgångsläget sig arbetskraften rörliga nedåt kommer anpassningen att behöva teten AB på delarbetsmarknad l (till lönen AL) och med kvantiteten Fl på

ske främst genom en delarbetsmarknad 2 (till lönen FM). Vid detta läge antas det inte finnas

löneanpassning uppåt mellan delmarknanågra tendenser till nettoförflyttningar av arbetskraft på marknader med efterfrågeöverskott. derna, dvs. löneskillnaden (L-M) utgör en kompenserande löneskillnad

för att arbetena skiljer sig åt. Den enda arbetslösheten är normal frik- 3 Vi har alltså antagit tionsarbetslöshet för respektive delarbetsmarknad? att det vid jämviktslägena i figuren exi- Antag nu att efterfrågan ökar på marknad l. dvs efterfrågekurvan försterar en viss frikskjuts till t. ex. E_.,E3. Vid ett givet efterfrågetryck i ekonomin uppkommer tionsarbetslöshet på respektive delmarknad. en motsvarande efterfrågeminskning på marknad 2. dvs. efterfrågekurvan

Denna kan till storlek skiftar lönerna AL respektive FM ger där till t. ex. E4E4. Vid de rådande och struktur vara olika detta till ett efterfrågeöverskott på (D-B) respektive ett utbudsför de båda delmarkna- upphov

derna. överskott på (I -G). Om lönerna vore lättrörliga och omedelbart anpassade

Lönll .. Lonl En UI

U2

K __

I L ._ .__á Ã á | l l l

l

u En l l l E l

l

E2

U1 l i

l r l V

A B C D Mängd ar- Mängd arbetskraft betskraft

Delarbetsmarknad 1 Delarbetsmarknad 2

Figur 4.2

Arbetsmarknad och - en teoretisk 69 arbetsmarknadspolitik beskrivning

sig skulle ett nytt kortsikti _jämviktsläge ñnnas i punkten O. med lönen AK. respektive i punkten l . med lönen FN. Förâindringen i relativa löner mellan de två delmarknaderna skulle emellertid på längre sikt. om marknaderna inte är helt åtskilda från varandra, också påverka utbudet och efterfrågan på olika sorters arbetskraft. Det ändrade löneläget kan på efterfrågesidan t. ex. leda till att viss tidigare inte lönsam substitution kommer att löna sig och till att kostnaden för diskriminering ökar. Detta skulle således leda till en efterfrågeökning för arbetskraft av typ 2 och en efterfrågeminskning för arbetskraft av typ l. Samtidigt kan det nu löna sig för arbetskraft av typ 2 att söka ändra sina egenskaper (t. ex. genom utbildning. flyttning etc.). vilket skulle leda till ett skift uppåt i utbudskurvan för arbetskraft av typ 2 och ett skift nedåt i utbudskurvan för arbetskraft av typ l. Dessa anpassningar skulle tendera att på sikt återigen minska löneskillnaderna mellan delarbetsmarknaderna. l själva verket torde de relativa lönerna vara påtagligt trögrörliga. Detta innebär att man också kan väntas få en anpassningsprocess av annan karaktär. Antag att efterfrågeförändringen äger rum. men att lönerna ligger kvar vid AL och FM. Det medför att antalet vakanser per arbetssökande blir högt på marknad l under det att strukturarbetslöshet och dålig tillgång på vakanser uppstår på marknad 2. Sökkostnaden för att finna ett arbete på marknad 2 kommer därför att öka i jämförelse med sökkostnaden på marknad l och sökkostnaden för att finna arbetskraft på marknad l kommer att öka ijämförelse med sökkostnaden på marknad 2. Även detta kan väntas leda till att utbudet och efterfrågan på arbetskraft på de båda delmarknaderna omfördelas på likartat sätt som beskrivits ovan. Anpassningen till en förändring, om arbetsmarknaden lämnades utan ingripanden. kan väntas ske till en del genom löneförändringar och av dessa orsakade omfördelningar av utbud och efterfrågan mellan olika delmarknader och till en del via den ovan beskrivna anpassningen till ändrade vakans/arbetslöshetsrelationer mellan marknaderna Ju mindre rörliga de relativa lönerna är. desto större del av anpassningen kommer att få tas över av andra anpassningsmekanismer och av t. ex. arbetsmarknadspolitiska ingripanden. Bakgrunden till att de relativa lönerna är trögrörliga och därmed till uppkomsten av efterfråge- respektive utbudsöverskott kan också vara att man bestämt sig för att vissa lönerelationer skall råda mellan delarbetsmarknaderna (t. ex. i form av låglönesatsningar eller solidarisk lönepolitik). Även i detta fall kommer det att behövas en anpassningsprocess. där arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan omfördelas mellan olika delarbetsmarknader. för att balansen på delarbetsmarknaderna skall återställas.

l båda fallen är det viktigt att observera att vi fortfarande befinner oss på den dynamiska arbetsmarknad vi beskrivit i avsnitt 4.1. Detta innebär att det är nettoresultatet av bruttoflödena från och till delarbetsmarknaderna som behöver förändras. Anpassningen kan således uppkomma genom att bruttoflödet från delarbetsmarknad 2 inte ersätts med ett motsvarande tillflöde och genom att tillflödet i stället i större utsträckning går till delmarknad l. Man kan således välja att söka låta anpassningen ske enbart i en takt som möjliggör att den kan ske via naturlig avgång och naturligt nytilltrâde.

70 Arber.svnurlnad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU 1978: 60

Strukturarbetslöshetens omfattning blir således beroende av hur väl anpassningsmekanismerna fungerar och en försämring av dessa kan medföra en ökad strukturarbetslöshet i ekonomin. Det är emellertid inte säkert att de ovan beskrivna automatiska anpassningsprocesserna är tillräckligt effektiva för att inom acceptabel tid återställa balansen och eliminera strukturarbetslösheten och det kan också vara fallet att man. även om de i princip skulle vara effektiva. inte vill låta dem helt ta hand om anpassningsprocessen. eftersom de bedöms ha ej önskvärda biverkningar. I en av anpassningsmekanismerna är det relativa löneförändringar under en anpassningsperiod som driver fram en omtlyttning mellan delarbetsmarknaderna. Om lönerna är trögrörliga nedåt kommer emellertid hela anpassningen att behöva ske via löneökningar på delmarknader med efterfrågeöverskott och man får en (tillfälligt) högre inflationstakt i ekonominJ Detta kan i sin tur dels utlösa krav på kompenserande löneökningar från andra grupper i arbetskraften. dels öka inflationsförväntningarna i ekonomin. så att det uppstår en löne-prisspiral uppåt. Ett motiv för att ingripa i anpassningsprocessen kan således vara att man vill undvika att relativa efterfråge- och utbudsskift startar en inflationsprocess i ekonomin. Vidare kan man ha fördelningsmål knutna till de relativa lönerna och därför inte acceptera att anpassningen sker via (om än tillfälliga) förändringar i dessa. Om detta är fallet kommer man i stället att få en ökning av arbetslösheten på vissa delmarknader. något som också torde strida mot bl.a. fördelningsmålet. För att påskynda eliminerandet av denna arbetslöshet kan man därför behöva ingripa och med t ex arbetsmarknads- och regionalpolitiska åtgärder underlätta kvantitetsanpassningar på utbuds- och efterfrågesidan. Till detta kommer att de automatiska anpassningsprocesserna, även om de tilläts verka fritt, kan vara relativt ineffektiva. De bygger på att de privatekonomiska respektive företagsekonomiska incitamenten för att förarbetskraftsutbudet respektive arbetskraftsefterfrågan mellan delflytta marknadema är tillräckligt starka. l det ena fallet måste de relativa lönerna förändras så mycket att det lönar sig för individen respektive arbetsgivaren att byta delmarknad och i det andra fallet måste sökkostnaden för att stanna kvar på en viss delmarknad bli så hög att individen respektive arbetsgivaren beslutar sig för att byta. Det kan således mycket väl krävas stora bruttolöneökningar respektive mycket långa arbetslöshets- och vakanstider för att en omflyttning skall vara privatekonomiskt respektive företagsekonomiskt lönsam. Men de privatekonomiska och företagsekonomiskt: kan skilja sig från den samhällsekonomiskt: kalkylen och det kalkylema kan således vara samhällsekonomiskt motiverat att ingripa med åtgärder den företagsekonomiskt: kalsom gör att den privatekonomiska respektive kylen fås att bättre överensstämma med den samhällsekonomiska. Många arbetsmarknadspolitiska (och andra) åtgärder kan också ses just som ett För att inte det försök att ingripa i och underlätta anpassningen till relativa efterfråge- och reala efterfrågetrycket i ekonomin skall minska. utbudsförändringar i ekonomin. Ju större skillnaden mellan den samhällsmåste penningmängden ekonomiska och de privat- respektive företagsekonomiska kalkylerna över i ekonomin tillåtas en anpassning är, desto mer motiverade kommer ingripanden i anpassöka i motsvarande grad. ningsprocessen att vara ur samhällsekonomisk synvinkel. Utvecklingen

SOU l978: 60 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 7l

mot höga marginalskatter och ett väl utbyggt arbetslöshetsunderstöd samt utvecklingen mot ökad betydelse för de interna arbetsmarknaderna kan alla förmodas ha bidragit till att skillnaden mellan de privatekonomiska kalkylerna och den samhällsekonomiska kalkylen ökat över tiden. Därmed kan också (ökade insatser för att påverka anpassningen väntas vara samhällsekonomiskt lönsamma. Det innebär också att de automatiska anpassningsprocesserna. om de tilläts sköta anpassningen. skulle vara förknippade med ett kraftigare inflationstryck (eftersom en anpassning skulle kräva stora bruttolöneförändringar) och/eller längre arbetslöshets- respektive vakanstidei än tidigare.

4.4 Arbetslöshet och inflation l avsnitt 4.3 har vi studerat bakgrunden till den arbetslöshet som finns i ekonomin då den totala efterfrågan upprätthålls vid en nivå som svarar mot ttngefärlig balans i ekonomin. l detta avsnitt skall vi närmare diskutera vad som kan tänkas inträffa när efterfrågetrycket varierar, dvs. diskutera den problematik som man empiriskt sökt sammanfatta i de skattade samband mellan arbetslöshet och löne- eller prisstegringar som brukar benäm- 2 nas PhillipskurvorJ- Under l970-talet förefaller sambandet mellan arbetslöshet och inflation ha förändrats i många ekonomier. Det har uppstått vad som kallats stagflation. dvs en tendens till samtidig förekomst av hög arbetslöshet och hög inflationstakt. Detta har inneburit svåra ekonomisk-politiska avvägningsproblem. Målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation har förvärrats. Som påpekades i avsnitt 4. l .3 kan Phillipskurvorna antas återspegla anpassningsprocessen på arbetsmarknaden och andra marknader till en förändring av den totala efterfrågan i ekonomin. Det är följaktligen karaktären på denna anpassningsprocess och hur arbetsmarknadspolitiken kan tänkas gripa in och modifiera den som är av intresse.

4.4.l Anpassningsprocessen till

efterfrågeförändringar

Antag att ekonomin i utgångsläget är i ungefärlig balans, dvs befinner sig i ett läge med ”normal” friktions- och strukturarbetslöshet. Låt detta läge representeras av punkt A i figur 4.3.3 Arbetstagarnas och arbetsgivarnas förväntningar antas ha anpassat sig till detta läge, dvs. de utgår från att denna Iöneökningstakt toch den därmed förknippade prisökningstakten) även kommer att råda i framtiden.

För en mer ingående diskussion och för litteraturhänvisningar, se Persson-Tanimura (1976). 3 En bättre benämning kan sägas vara Phillipssamband, eftersom de skattade sambanden numera i allmänhet omfattar även andra variabler än Iönestegringstakt och arbetslöshet, såsom förväntad inflationstakt, arbetslöshetens öknings- eller minskningstakt. arbetslöshetens spridning mellan olika delarbetsmarknader osv. Andringar i dessa andra variabler kommer i två-dimensionella figurer att visa sig som skift i den enkla Phillipskurvan. i Löneökningstakten kan tänkas vara positiv även i detta läge t.ex. på grund av löneökningstendenser förknippade med anpassningsprocessen till relativa efterfråge- och utbudsskift i ekonomin. Penningpolitiken antas vara i motsvarande grad expansiv.

72 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU 1978: 60

Löneökningstakt l

l I | l l i l I | l l i l I ü Arbetslöshetstal Figur 4.3

Antag nu att den totala efterfrågan i ekonomin på varor och tjänster ökar. Efterhand kan detta också väntas leda till efterfrågeökningar på de olika delarbetsmarknaderna i ekonomin. Antag till en början att löne- och prisstegringama förblir oförändrade och efterfrågeökningen således innebär ökningar i efterfrågade kvantiteter till given löne- och prisökningstakt. Efterfrågeökningen kommer då att återspeglas i att antalet vakanser per arbetssökande på delarbetsmarknaderna ökar. Detta kan väntas leda till bl. a. en förkortning av arbetslöshetstiderna på de olika delmarknaderna, till ett ökat arbetskraftsutbud, bl. a. genom en ökad inströmning i arbetskraften från beståndet utanför arbetskraften. och till ökad frivillig extern rörlighet (fler ombytessökande och arbetsgivarbyten). Detta kommer sammantaget sannolikt att innebära att arbetslöshetstalen på delmarknaderna minskar, dvs. blir lägre än “normal” friktionsoch strukturarbetslöshet vid balansJ I figur 4.3 skulle detta innebära att man kommer att röra sig från punkten A till t. ex. punkten B. Hittills har vi antagit att hela anpassningen tar formen av kvantitetsförändringar. l allmänhet kommer detta inte att vara fallet, utan man får förändringar också i priser och löner. På varumarknaderna kan den ökade efväntas leda till prisökningar och på delarbetsmarknaderna kan terfrågan det ökade efterfrågetrycket efterhand väntas ge upphov till löneökningar. Antag att ett ökat arbetskraftsutbud till en början kan erhållas genom en Undantaget skulle viss. begränsad löneglidning på (några av) delmarknaderna. Anpassningen vara om de ökade inflö- till en del via kvankommer då till en del att ha skett via löneförändringar, dena i arbetslöshet t.ex. av punkten C i figur 4.3. Kurvan AC under en tid mer än titetsförändringar. återspeglat uppväger de förkortade skulle därmed utgöra vad som brukar kallas en kortsiktig Phillipskturva. arbetslöshetstiderna Efterhand som löneförhandlingar äger rum kan det ökade efteñrågetryc- (eller det förbättrade tas ket väntas medföra löneökningar också för delarbetsmarknader som av inarbetsmarknadsläget ut främst i form av stitutionella skäl till en början inte haft någon löneglidning. Det kan också bättre arbeten och inte för att återställa lönerelationer som förändrats i form av kortare sök- uppstå kompensationskrav tider). under zmpassningsprocessens gång. Till detta kommer att den nyrekrytera-

SOU |978:60 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 73

de ;trbetskraftens marginalproduktivitet kan vara lägre (åtminstone till en början) än de tidigare anställdas. Allt detta gör att arbetskraftskostnaden per producerad enhet kan komma att öka och detta kan i sin tur ge utslag i pristäkningttr. De faktiska prisökningarna från utbuds- och efterfrågesidan pa varumarknaderna kan i sin tur medföra att inñationsförväntningarna i ekonomin justeras uppåt och påverkar de nominella lönekraven i framtiden. Pa längre sikt kan alltså :anpassningen till en eftetfrågeökning i större utsträckning ta formen av löne- och prisanpassning och i mindre utsträckning av kvantitetsztnpztssning. Detta innebäratt den långsiktiga Phillipskurxan kommer att vara brantare än den kortsiktiga. t. ex. att den kommer att representeras av kurvan AD i ñgur 4.3. Extremfallet skulle vara att den långsiktiga Phillipskurvan vore vertikal. Innebörden av detta skulle vara att en efteifrägeökning inte ger upphov till någon besláutdc arbetslöshetsminskning. utan enbart resulterari en högre intlationstakt. Detta skulle således motsvaras av t.ex. punkten E i figur 4.3. med samma arbetslöshet som i utgångslåiget men med högre faktisk och förväntad löne- och prisökningstakl. lin ökning av den totala efterfrågan kan således ge utslag dels i kvantitetsförändringzu (ökad produktion och sysselsättning. minskad arbetslöshet). dels i löne- och prisförändringztr. Fördelningen kan väntas vara olika pa kort och lång sikt och kommer att bero bl. a. på utgångsläget i ekonomin. på de institutionella förhållandena på varu- och arbetsmarknadernzt och på hur förväntningarna i ekonomin bildas och hur snabbt de anpassas och förändras. Dessa faktorer kan förändras över tiden och därav följer också att man inte bör förvänta sig att finna stabila kortsiktiga och långsiktiga samband mellan arbetslöshet och inflation för en ekonomi för olika tidsperioder. Anpassningen till en minskning av den totala efterfråigztn. från tttgångslåiget A i figur 4.3. kan väntas ha ett motsvarande förlopp. Eftetfrågeminskningen kan väntas medföra en prisdämpning på varumarknadernzt. men den kan också efterhand väntas ge utslag i att antalet vakanser per arbetssökande på delarbetsmarknaderna minskar. Om den i tttgångsläget sysselsatta ;arbetskraften har långsiktiga kontrakt kan anpassningen. som vi diskuterat i avsnitt 4.2. väntas ske främst genom naturlig avgång och minskning av nyrekryteringen. Arbetslöshetstidernzt kan väntas öka och arbetslöshetstalet bli större än vad som motsvarar normal friktions- och struk-

turarbelslöshet och man kan också få en viss lönedämpning: Detta innebär

att man kommer att röra sig utmed en kortsiktig Phillipskttrva som t. ex. AF i figur 4.3. Som vi påpekat ovan kan förekomsten av långsiktiga anställningskontrakt medföra att löneutvecklingen blir mer isolerad fran den aktuella efterfrågetttvecklingen i ekonomin. vilket innebär att den kortsiktiga Phillipskurvan får en relativt liten lutning. Denna tendens kan förstärkas om också de kontanta arbetslöshetsunderstöden (eller andra :alternativa inkomstkällorl är väl utbyggda. På kort sikt innebär detta att en efterfrågeminskning främst kommer att ge utslag i kvantitetsanpassning. dvs. till exempel ökad arbetslöshet. Även här kan man emellertid vänta sig att anpassningen på längre sikt i större utsträckning kommer att ske via löner och priser och således att den långsik-

- en teoretisk 74 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolilik beskrivning

tiga Phillipsktrrvzrn är brantare än den kortsiktiga. Den långsammare faktiska löne- och prisstegringstakten kan väntas återverka på inllzrtionsförviintningarnzr i ekonomin. men det kan Visa sig att det krävs en lång period av efterfrågedåmpning och arbetslöshet för att få ner inllzrtionsförvåintningarna. En efterfrågeminskning kan således ge utslag i hög arbetslöshet. men inflationen samtidigt ligga kvar på en hög nivå beroende på höga inllzrtionsförväntningar som byggts in i ekonomin Linder tidigare tidsperioder. Ekonomin har hamnat i ett läge med stagllation. För att undvika detta behöver man så snabbt som möjligt åter få ner zirbetsgivarnas och arbetstagarnas inflationsförväntningar. I bästa fall kan man åstadkomma detta utan att behöva gå vägen via kraftig efterfrågeminskning och arbetslöshet.

4.4.2 Mål/ronfii/(ten i en Öppen ekonomi

Vår framställning ovan har gett en principiell bild av den process som kan förmodas ligga bakom de kortsiktiga och långsiktiga sambanden mellan arbetslöshet och inflation. l den svenska ekonomin äger emellertid denna process rum i en öppen ekonomi. dvs. en ekonomi med omfattande utrikeshandel. Målkonllikten mellan arbetslöshet och inflation kommer att vara relevant även för en ekonomi av Sveriges typ. men det ekonomisk-politiska problemet får en något annorlunda karaktär. Problemet kommer också att se annorlunda ut beroende på om man befinner sig i ett system med l För en beskrivning fasta växelkurser eller ej. av denna modell se Det ekonomisk-politiska problemet vid fasta växelkurser kan illustreras Edgren. G. Faxén. K-O trtifran den s k EFO-modellen över löne- och prisbildningsprocessen i den och Odhner. C-E: Lönebildning och sam- svenska ekonomin hiillsekonomi. Stock- Antag att man har en ekonomi med stor Utrikeshandel men utan möjligholm l9b8. het att sjalv påverka världsmarknzidspriserna. Ekonomin kan delas upp i i i tva sektorer. en sektor utsatt för trtländsk konkurrens (K-sektorn) och en Prissåttningen S-sektorn antas vara sektor från trtländsk konkurrens Produktivitetsurskyddad (S-sektorn). baserad på arbetskraftskostnaden per vecklingen skiljer sig at i de båda sektorerna. men antas vara exogcnt giproducerad enhet. xen. Ekonomin antas vidare tillämpa fasta vaxelktrrser. Lltvecklingen av för K-sektorn och produktiviterstrtvecklingen i K-sektorn 3 EFO-modellen ses såle- exportprisernzr des som tillhanda- antas bestämma löneutvecklingen för både K-sektorn och S-sektorn. Vid hållande ett slags den givna produktivitetsutvecklingen i S-sektorn blir resultatet en viss riktlinje för löneprisstegringstakt för ekonomin som helhet.” och prisutvecklingen Pwage-price-guide- EFO-modellen kan ses som genererande en slags möjlig huvudkurs för line) för den svenska ekonomins utveckling över tiden? Vid en snabbare löne- och prisökningsekonomin av likartat takt kan man väntas få betalningsbalansproblem (vid den givna växelkurslag som den Council of Economic Advisers sen). Om prisökningstakten i omvärlden (för ur svensk konkurrenssynvinunder president Ken- dvs. i K-sektorn. är av en kel relevanta varor och länder), prisökningarna nedy utarbetade för den amerikanska eko- viss storlek och produktivitetsökningarna i K- och S-sektorn och omfattnomin. av dessa sektorer är givna, så finns det också en viss löne- och prisningen i ekonomin som är förenlig med extern balansk* Antag att den- 4 Om produktivitets- ökningstakt ökningen kan påverkas. na löneökningstakt är t. ex. OW i figur 4.4 och att man i utgångsläget också t. ex. genom ökade in- har en arbetslöshetsnivå OU, som är förenlig med denna löneökningstakt. vesteringar. kan såle- Antag nu att den totala efterfrågan i ekonomin ökar. På samma sätt som i des också löneökningarna bli större. var skildring ovan kan detta väntas resultera i att man kommer att röra sig

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 75

Löneökningstakt ll

Arbetslöshetstal Figur4.4

llltfflcl en kortsiktig Phillipskttrvzt. t. ex. från A till B i figur 4.4. Men liksom tidigare kan ;mpassningen efterhand alltmer väntas ta formen av löne- och prisökningar. sa att man rör sig tillbaka till t ex punkten C med samma arbetslöshetstttl som i tttgangsläget. men med högre löneökningstakt och inllationsförviintningar. Men denna nya inflationstztkt är inte förenlig med extern balans. under de gjorda förutsättningarna. Man kan därför tvingas söka iucrståilla den tidigare inllzttionstakten genom att under en viss tidsperiod minska efterfragztn och ha en högre arbetslöshetsnivå än OU. Man kan t. ex. tvingas söka röra sig längs en anpassningsväg som C-D-E-F-A över titlcn. om man vill bibehålla extern balans vid den givna växelkursen. lin process av ovanstående slag kan utgöra ett normalt inslag i en kon- _jttnktttrcykeL dvs. man har Linder cykeln en period med låg arbetslöshet och relativt snabba lönestegringar. men detta kompenseras av en period med högre :arbetslöshet och en mer dämpad löneutveckling, så att man över konjunkturcykeln i genomsnitt har en utveckling som är förenlig med 1

extern balans.” _Alternativt kan man

Svårigheter att följa en huvudkurs av detta slag kan uppstå av olika an-

äflfadenlássáårgâiågt_

ledningar. litt problem är att man behöver ha information om hur hög den fömgka

nadslågel_ dvs_ internationella inllationstakten och produktivitetsökningarna i kommande Påverka Pwdüklivikommer att bli. om detta kan resulte- tetsmveckhngen tidsperioder Felaktiga förväntningar ra i en löne- och prissättning som visar sig inte vara förenlig med extern ba- 2 Även produktivigegg. lans. En ttnderskattning av den internationella inflationstakten och/eller Ökningama kan Väntas uppwsa en Systema den inhemska produktivitetstttvecklingen kan ge utrymme för en mer ex- _ A _ _ tiskt mönster över konpansiv politik med åtföljande löne- och prtsstegrtngar, så att huvudkursen junkturcykeln.

76 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU l978:60

äter följs. lin överskattning kan emellertid komma att kräva en kostsam period med efterfrågedåimpning och hög ;arbetslöshet för att_minska löneoch prisstegringztrnzt och inflationsförväntningarna. om dessa visar sig inte kunna korrigeras på annat sätt och man vill hålla kvar den givna växelkursen. Likartztde problem kan uppkomma om man. trots att man haft riktiga förvâintningar om den internationella prisutvecklingen och om produktivitetsutvecklingen. misslyckats med att kontrollera efterfrägetrycket i ekonomin. Problem kan också uppstå då utseendet på sambandet mellan arbetslöshet och löne- och prisstegringar förändrats. men man ännu inte zmpassat sig till detta. Utvecklingen pá arbetsmarknaden kan Lex. ha inneburit att den kortsiktiga Phillipskurvan blivit mindre brant nedat. under det att motsvarande förändring inte behöver ha inträffat uppät. eller lutningen t.o. m. blivit brantare. Detta skulle kunna innebära att den lönedämpning som uppkommer under konjunkturcykelns nedgängsfas inte längre är tillräcklig för att kompensera för de snabbare lönestegringzirnzt Linder uppgängsfasen. så att man i genomsnitt kommer att avvika från huvudkursen för ekonomin. En förändring av zmpassningsprocessen vid en konjunkturnedgång kan således innebära att man också mäste försöka föråindra anpassningsprocessen vid en konjunkturuppgang eller se till att efterfragzin inte tillåts öka alltför kraftigt under uppgångsfasen. Mâlkontlikten mellan arbetslöshet och inllation är saledes viktig även i en öppen ekonomi av ovan beskriven typ. Den ekonomisk-politiska modilieringen består i att man. om man vill upprätthålla extern balans vid fasta växelkurser. inte kan välja intlationstzikt utan maste se till att löne- och prisstegringstztkten i genomsnitt följer en viss huvudkurs och att detta sker vid så hög sysselsättning och lag zirbetslöshet som möjligt. Den allmänna efteifragepoliliken och arbetsmarknadspolitiken tvingas da ta hänsyn till och hjälpa till med detta. Det innebär att man behöver anpassa den allmänna efteifrägepolitiken sa att man undviker ett alltför kraftigt efterfragetryck i ekonomin. eftersom kostnaderna för att korrigera den inllationsutveckling och de inlltttionsförvåintningar som detta kan ge upphov till kan bli stora och längvzirigzi. A\ samma skäl behöver man hälla tillbaka tendenser till kostnadsintlzttion. som inte har samband med efterfragetrycket i ekonomin. Vidare behöver man atgärder som kan bidra till att lindra malkontlikten mellan arbetslöshet och inflation. d\ s dels zitgärder som gör att sysselsättningsökningar pa delmarknaderna kan ske utan zilltföi kraftiga löne- och prisökningar. dels atgärder som gör att löne- och prisutvecklingen snabbt kan anpassas till den faktiska internationella inllationstaklen och att man kan fâ en löne- och prisdämpning till sa lag kostnad i form ax arbetslöshet som möjligt. l motsvarande ekonomi. men utan fasta växelkurser. far man ater större möjligheter att själv välja inhemsk inllationstaki. Valet av intlationstttkt kommer emellertid att bli bestämmande för vilken växelkurs som kan förväntas ge extern balans. Man kommer saledes inte (pä sikt) att kunna välja både inllationstakt och valutakursutveckling. Möjligheten att ändra växelkursen innebär också att man kan korrigera för en redan inträffad. ijêimförelse med utlandet. zilltför snabb kostnadsutveckling med hjälp av en devalvering i stället för enbart med hjälp av en långsammare inllationsut-

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 77

veckling än i utlandet. Även en sådan korrigering är emellertid förknippad med en ofta lång och besvärlig anpassningsprocess På likartat sätt kan man revalvera för att förhindra att en hög internationell inflationstakt slår igenom inom landet. l båda fallen förutsätter upprätthållandet av den nya valutakursen att ekonomin därefter åter i genomsnitt följer en huvudkurs.

4.4.3 .Sunttnunfiittning l detta avsnitt har vi diskuterat anpassningsprocessen till en förändring av den totala efterfrågan i ekonomin. Anpassningen kan ta formen dels av kvantitetsförändringar, dels av löne- och prisförändringar. Fördelningen kan väntas bero bl. a. på utgångsläget i ekonomin och också vara olika på kort och lång sikt. Från välfardssynpunkt är det önskvärt att en efterfrågeökning ger största möjliga sysselsättningseffekt och liten inflationseffekt och att en efterfrågeminskning ger en snabb och stor inflationsdämpning och liten arbetslöshetseffekt. Arbetsmarknadspolitikens uppgift blir att hjälpa till med detta. Målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation kvarstår även i en öppen ekonomi. men ändrar delvis karaktär. eftersom man nu också måste ta hänsyn till behovet av extern balans. l en ekonomi med fasta växelkurser kan en ökning av efterfrågan visserligen ge en sysselsättningsökning men också medföra en ökad inflationstakt. som på sikt inte är förenlig med extern balans vid givna växelkurser och som man därför kan komma att få betala med en period av efterfrågedämpning och hög arbetslöshet. Likanade problem kan orsakas av en ökning av inflationstakten som uppkommit från kostnadssidan. utan samband med efterfrågeutvecklingen. I en ekonomi utan fasta växelkurser har man åter större möjlighet att bestämma vilken inhemsk inflationstakt man önskar ha, men valet av inflationstakt kommer att återspeglas i valutakursutvecklingen för ekonomin.

4.5 Arbetsmarknadspolitikens uppgifter

Hittills i detta kapitel har vi diskuterat hur arbetsmarknaden kan tänkas fungera. i olika avseenden. utan arbetsmarknadspolitiska ingripanden. Mot denna bakgrund skall vi nu diskutera arbetsmarknadspolitikens uppgifter och hur den kan tänkas gripa in och modifiera arbetsmarknadens funktionssåitt. Vi inleder med att i avsnitt 4.5.l behandla olika arbetsmarknadspolitiska åtgärders roll vid balans i ekonomin. l avsnitt 4.5.2 diskuterar vi sedan hur arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan tänkas bidra till att mildra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation.

4.5.1 Arbetsmarknadspo/itiska åtgärder vid balans

Vid ett läge med ungefärlig balans i ekonomin kommer det, som vi sett i avsnitt 4.l. att finnas bestånd och flöden av arbetskraft och lediga platser av viss storlek. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans avser att påverka storleken och sammansättningen av dessa bestånd och flöden så att de bättre uppfyller uppsatta mål. Arbetsmarknadspolitiska (och and-

- en teoretisk SOL 1978: 60 78 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik beskrivning

ra) ingripanden för att påverka systemet kan vara inriktade dels mot att ändra arbetskraftsdeltagandets omfattning och karaktär, dels mot att minska arbetslösheten, antingen genom att förkorta arbetslöshetstiderna eller genom att söka förhindra uppkomsten av arbetslöshet. lngripandena kan vara utbuds- eller efterfrågeorienterade eller inriktade på att underlätta och förbättra sammankopplingen av efterfrågan och utbud. I avsnitt 4.3 sades arbetslösheten vid balans omfatta dels frikti0ns-, dels strukturarbetslöshet. l de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans kommer vi på motsvarande sätt att inkludera åtgärder avsedda att underlätta anpassningen till strukturförändringar på arbetsmarknadens utbudsoch efterfrågesida. En typ av åtgärder är de som är inriktade mot att ändra arbetskraftsutbudet genom att påverka flödena från beståndet utanför arbetskraften (flödena a och c i figur 4. l), dvs åtgärder som på olika sätt söker stimulera och underlätta individernas inträde i arbetskraften!- 2. Dessa åtgärde kan på kort sikt leda till en ökad inströmning i arbetslöshet och ökade arbetslöshetstal. men denna ökning av den öppna arbetslösheten kan ses som ett led i ett försök att nå en förbättring av individens situation. Till åtgärjer med denna typ av utbudseffekter hör allmänt sett alla de åtgärder som sänker sökkostnaderna och ökar sökintäkterna på den externa arbetsmaknaden (dvs. till exempel förbättrade aktiverings- och förmedlingsinsatser JSV.) eller på annat sätt påverkar alternativkostnaden för arbetskraftsdeltagzinde (förbättrad och subventionerad barntillsyn. skattepolitik etc.). Andra åtl Till denna typ av åtgärgärder kan vara inriktade på att se till att flödena från beståndet utanför arder skulle man också betskraften i största möjliga utsträckning (men med bibehållen matchkunna hänföra immigraningskvalitet) kan gå direkt till sysselsättning, dvs. på att undvika arbetstionspolitiken. vilken också påverkar arbets- löshetsperioder mellan t. ex. avslutad utbildning och förvärvsverksamhet kraftsutbudet i ekono- (dvs. åtgärderna söker minska flödet a i figur 4.1 och i stället öka födet c). min. För en samhällseko- Till detta kommer åtgärder som söker styra flödena mot vissa delnarknanomisk utvärdering av immigrationen. se SOU der. t. ex. yrkesvägledning. utbildningspolitik och liknande. 1974: 29. kapitel 8. På arbetsmarknadens utbudssida finns vidare åtgärder inriktade mot flö-

2 Vissa åtgärder kan vara dena från beståndet sysselsatta. Här återfinns t. ex. individ- och bretagsinriktade mot att under- inriktade åtgärder för att förhindra och förebygga påtvingad arbetslöshet lätta ett Litträde (tillfälligt i arbetslöshet: en del av flöle e i fi- (dvs. av arbetsgivaren initierat inflöde eller permanent) ur arbetskraften i de fall där gur 4.1) i de fall då denna anses medföra alltför stora vältärdsförluster. detta bedöms vara för- men också åtgärder för att stimulera och Linderlätta frivillig rörlighet via knippat med en välfärdsden externa arbetsmarknaden (t. ex. via flödet ombytessökande i figur vinst. Som exempel kan nämnas t. ex. förtidspen- 4. l). sionering. sänkt pen- På efterfrågesidan återfinns de sysselsättningsskapande åtgärderna avsionsålder. möjligheter sedda att påverka dels storleken, dels sammansättningen på inflöjena av till studieledighet osv. nya lediga platser och lediga platser uppkomna genom avgång (födet n i 3 De ovan beskrivna figur 4.1). Hit hör t. ex. direkt sysselsättningsskapande medel. såçom beåtgärderna för att påverka inflödenas om- redskapsarbeten (av ej konjunkturmässigt slag) och skyddad verksamhet. fattning och karaktär men också åtgärder som söker stimulera frivillig extern rörlighet och interkommer givetvis att na omflyttningar. eftersom detta också kan väntas ha effekter på iillflötlet vara av betydelse för hur svår matchnings- av externa lediga platser. processen blir. Vi har Givet inflödena av arbetssökande och lediga platser är arbetsmarknadsbara här valt att politikens uppgift att underlätta och förbättra den externa matclningen. försöka diskutera problematiken i två steg. dvs minska söktiderna och öka sökintäkternaf* Hit hör för det förs a åtgär-

SOU l978: 60 Arbetsmarknad och arbetsmcirknczdspo/itik - en teoretisk beskrivning 79

der som är inriktade pa att snabbare och bättre matcha ihop arbetssökande och lediga platser. givet dessas egenskaper. Dessa åtgärder kan således närmast sägas vara inriktade mot att minska friktionsarbetslösheten. Till denna typ av åtgärder skulle man då hänföra t. ex. förbättrad och intensilierad arbetsförmedling (ökade personalinsatser för individuell sökande-

hjälp. ADB i förmedlingsztrbetet. obligatorisk platsanmälan osv.). Hit hör för det andra åtgärder inriktade på att ändra egenskaperna hos arbetssökande och lediga platser, dvs. åtgärder som närmast kan sägas vara avsedda att minska strukturarbetslösheten och förhindra att anpassningen till relativa utbuds- och efterfrågeföråindringar ger upphov till löneglidning och startar en inflationsprocess i ekonomin. Det man vill åstadkomma lir att omfördelzt arbetskraftsutbttdet och arbetskraftsefteifrågan mellan olika delarbetsmztrknzidei* så att utbudet ökar och/eller efterfrågan minskar pa delmarknader med efterfrågeöverskott och utbudet minskar och/eller efterfrågan ökar på delmarknader med utbudsöverskott. Pa utbudssidztn har man åtgärder som utbildningsstöd av olika slag. geografisk rörlighetsstimulans osv. dvs åtgärder som försöker påverka arbetskraftens egenskaper och därigenom möjliggör en omflyttning till en annan delmarknad (illustrerad av flödena g och h i figur 4. l).2 På efterfragesidan har man för det första sysselsättningsstöd av olika slag. Genom att rikta sysselsättningsstöden mot vissa delmarknader kan man omfördelzt arbetskraftsefteifrågan mellan olika delmarknader. Bakgrunden till problemet för vissa arbetssökande att finna ett arbete på den externa marknaden. vid ungefärlig makrobzilans (eller till att arbetslöshets- För en närmare disrisk föreligger för en redan sysselsatt individ) kan förmodas vara att xtärdet kussion av effekterna ax deras marginalprodttkt är lägre än rådande marknadslön av denna typ av medel och övriga arse SOU 1974: 29. betskraftskostnader. Orsaken till detta kan vara av flera slag. Den kan ligkapitel 5. l kapitel 8 ga i läget på den varumarknad där individen befinner sig (låga priser på de redovisar vi resultaten varorna) av utvärderingsstudier producerade och inte ha något samband med individens egna kring den arbetsförmedegenskaper. l ett annat fall kan det kritiska vara att individens marginal- lande verksamheten. produkt är för låg. men huvudsakligen p.g.a. att han har alltför litet eller 2 För en samhällsekoföriildrat realkzipitzil att producera med. Ett tredje fall skulle vara då det är nomisk utvärdering av individens egna egenskaper (psykiskt eller fysiskt handikapp, dålig utbild- arbetsmarknadsutbildningen se SOU ning) som utgör bakgrunden till en låg marginalproditkt. l ett fjärde fall kan l974: 29. kapitel 6 det främst vara rekryterings-. informations- och upplärningskostnaderna och för en samhällssom gör att ett anställningsförhållande inte blir av. Även om alla fallen kan ekonomisk utvärdering med en allmän av geografisk rörligpåverkas sysselsättningssubvention är det naturligt att hetsstimulans se SOU tänka sig att utformningen av och valet mellan olika typer av sysselsätt- I974: 29 kapitel 7 ningsstöd bör söka relateras till karaktären på det bakomliggande samt kapitel 9 i detta problebetänkande. met. En del sysselsättningsstöd kan således vara temporära och avsedda att bekosta t. ex. internutbildning och upplärning som beräknas göra att in- 3 l kapitel ll ges en dividens produktivitet kommer att nå upp till marknadslönenivå. andra översikt över de åtgärder av typ sysselsättkan vara permanenta och söka kompensera för en låg produktivitet i förningsstöd som kommit hållande till marknadslönen, vilken bedöms vara av bestående slag? till användning på den Pâ efterfrågesidan svenska arbetsmarknahar man vidare anti-diskrimineringsåtgärdei av olika den. l kapitel ll disslag och direkt sysselsättningsskapande åtgärder. såsom skyddad verk- kuteras emellertid samhet och beredskapsarbeten av ej konjunkturmässigt slag. främst marginella sys- Principiellt sett kan de arbetsmarknadspolitiska vid balans selsättningsstöd som åtgärderna ett stabiliseringspovara antingen marknadskonformzt. dvs. inriktade främst på att underlät- litiskt medel.

80 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU 1978: 60

(dvs. till exta och påskynda den av marknaden genererade utvecklingen över arbetskraft till delmarknader med efterfrågeövcrskotl empel flytta för att möta och underlätta efterfrågeexpansionen där) eller marknadsdvs. främst inriktade på att söka bromsa och förändra denna styrande. utveckling (dvs. till exempel på olika sätt söka hålla uppe arbetskraftsefterfrågan på delmarknader med tendenser till utbudsöverskottl. Vid ett efterfrågeläge svarande mot balans i ekonomin kan således olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder sättas in för att påverka det sysselsatt? (arbetskraftsdeltagande. inflöde i arbetslöshet. arbetslöshelstiningsläge der) för olika grupper som annars skulle ha uppkommit samt för att undvitill relativa utbuds- och efterfrågeförändringar startar ka att anpassningen i ekonomin. De eftersträvade effekterna kan illustreen inflationsprocess ras på följande sätt. ett balansläge i ekonomin. i Antag att punkten A i figur 4.5 representerar frånvaro av arbetsmarknadspolitiska ingripanden. OU, representerar arbetslöshetstalet vid balans och OW. den därmed förknippade löneökningstakten. Vi kan t. ex. anta att det är den löneökningstakt som enligt EFOmodellen är förenlig med extern balans. Anpassningsprocessen då den totala efterfrågan förändras återspeglas i kortsiktiga och långsiktiga Phillipskurvor som t ex AB och AC. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans kan sägas syfta till att förändra punkten Azs (och Phillipskurvornas) läge. Genom att underlätta utbud och efterfrågan mellan olisökprocesserna och genom att omfördela ka delarbetsmztrknader kan friktions- och strukturarbetslösheten minska och löneökningarna hållas nere. dvs man kan nå t. ex. ett läge som punkten inflationstakten kan D i ñgur4.5. Den långsammare (OWZ i stället för OW.) tas ut i form av en valutakursförbättring. eller möjliggör den en efterfråge- Om den långsiktiga är ver- ökning. som ytterligare minskar arbetslösheten men återställer den tidiga- Phillipskurvan tikal blir den ytter- re inflationstakten Det senare kan t. ex. representeras av punkten E i filigare arbetslöshetsgur 4.5. där E befinner sig på en långsiktig Phillipskurva från punkt D. Arminskningen endast temporär. betslöshetstzilet vid balans har minskat till OUx.

Löneökningstakt

l

______ _w. ------- -wz

_._ Arbetslöshetstal Figur 4.5

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 81

4.5.2 Arbetsmcirkncidspolitiska åtgärder och målkonflikten urbetxlöslzet-infltztion l föregående avsnitt har vi sett hur arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan användas för att minska arbetslöshetstalet vid balans, dvs för att påverka de kort- och långsiktiga Phillipskurvornas läge. l avsnitt 4.4 har vi sett att målkonllikten mellan arbetslöshet och inflation. såsom den återspeglas i utseendet på de korl- och långsiktiga Phillipskurvorna, har ett direkt samband med arbetsmarknadens funktionssätt och med hur anpassningsmekanismerna. förvåintningsbildningen och de institutionella förhållandena i ekonomin ser ut. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan således också lindra målkonllikten mellan arbetslöshet och inflation genom att ändra Phillipskurvornas ulseøride. Det man därvid bör eftersträva är att se till att man kan få en zirbetslöshetsminskning (även om den är temporär) till så låg kostnad i ökad inflationstakt och ökade inflationsförväntningar som möjligt och en inllzttionsdämpning och minskning av inflationsförväntningarna till en så låg kostnad i (temporär) arbetslöshetsökning som möjligt. De åtgärder som blir aktuella är arbetsmarknadspolitiska åtgärder av det slag som vi i avsnitt 4.5.1 diskuterat som medel att minska friktions- och strukturztrbetslösheten i ekonomin. men nu använda i stabiliseringspolitiskt syfte. Låt figur 4.6 illustrera målkonflikten i frånvaro av arbetsmarknadspolitiska âtgâirder. En efterfrågeökning medför att man rör sig längs en kortsiktig Phillipskurva. t. ex. från A till B i figur 4.6. Under en viss tidsperiod får man en lägre arbetslöshet. men på sikt kan man få en zmpassningsprocess som innebär att man hamnar i punkt C med samma arbetslöshet som i utgångsläget men med högre faktisk och förväntad inflalionstaktJ För att åter komma tillbaka till den ursprungliga infla- Vi har valt att iltionstakten och de Uwera med extrem ursprungliga inflationsförväntningarna tvingas man _ _ _ __ _ __ . _ _ _ fallet med en vertikal minska efterfrågan och rora sig langs en ny kortsikug Phillipskurva t. ex. mngsiklig kurva_

Löneökningstakt

v Arbetslöshetstal Figur 4.6

82 Arbetsmarknad och arbetsmztrknadspolitik - en teoretisk beskrivning

till D. och därpå tillbaka till A, dvs under en period tvingas man acceptera en högre arbetslöshetsnivå. Den ekonomisk-politiska situation man befinner sig i kan ha olika karaktär. Antag att processen A-B-C-D representerar en normal konjunkturcykel i den svenska ekonomin och att den genomsnittliga inflationstakten är den inllationstakt som är förenlig med extern balans vid given växelkurs. Konjunkturcykelns genomslag i variationer i sysselsättning och inflationstakt är således förenlig med extern balans. Arbetsmarknadspolitiska Zitgâirder som ändrar sambandet mellan löneökningstakt och arbetslöshet till t. ex. AE och CF skulle i ett sådant läge innebära att man i genomsnitt kunde hållzi en lägre arbetslöshetsnivå i ekonomin och ändå bibehalla extern balans. I ett annat fall kan situationen vara att man avlägsnat sig från den i avsnitt 4.4.2 diskuterade huvudkursen i ekonomin. Detta kan ha skett genom att man tillåtit efterfrågetrycket (eller kostnadsinflationen) i ekonomin att bli alltför högt och därmed fått en för hög inflationstaktjämfört med utlandet. Det kan också ha sin bakgrund i att den internationella inflationstakten minskat. men den inhemska inflationstakten och de inhemska inflationsförväntningarna inte anpassat sig till detta. I båda fallen står man. om man vill upprätthålla extern balans vid given växelkurs. inför problemet att snabbt söka minska inflationstakten och inflationsförväntningarna i ekonomin. Med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder hoppas man kunna uppnå en inñationsdämpning av viss storlek och en justering nedåt av inflationsförväntningarna till en lägre kostnad i form av ökad arbetslöshet (totalt sett över en viss tidsperiod) än vad som skulle vara fallet om man enbart använt sig av en generell efterfrågeminskning. Man behöver således finna sysselsättningsskapande åtgärder som är förenliga med en inflationsdämpning och som inte medför att inflationsförväntningarna ligger kvar på fortsatt hög nivå.

Generella versus selektiva medel Hur kan då arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidra till att påverka Phillipskurvornas utseende? Antag att man står inför en situation där man kan välja mellan att söka öka sysselsättningen och minska arbetslösheten antingen genom en ändring av allmänt efterfrågepåverkande medel (diskontoändring. skatteändring etc.) eller genom mer selektiva. t. ex. arbetsmarknadspolitiska medel. Hur kan verkningarna av dessa åtgärder väntas skilja sig åt? En första skillnad mellan generella och selektiva åtgärder kan vara .säkerheten och tidsmönstret med vilka de leder till direkta efterfrågeökningar på arbetskraft. En sänkning av t. ex. den direkta skatten ökar den reala disponibla inkomsten och detta kan med vissa tidsförskjutningar väntas leda till konsumtionsökningar som fördelar sig på ett visst sätt över olika varor och tjänster och därmed medför efterfrågeökningar av viss storlek på olika delarbetsmarknader. Storleken på dessa direkta cyfterjrzigcq[7l›ktor totalt sett och i olika tidsperioder beror emellertid på i vilken utsträckning individerna väljer att öka sin konsumtion eller sitt sparande. Då man an-

SOU |978: 60 Arbetsmarknad och - en teoretisk

arbetsmarknadspolitik beskrivning 83

vänder sig av mer selektiva åtgärder kan man med betydligt större säkerhet kontrollera dels storleken på de direkta efterfrågeeffekterna. dels deras tidsmönster. dvs att efterfrågeökningarna äger rum just när det finns stabiliseringspolitiskt utrymme och behov av dem i ekonomin och att de upphör när detta inte längre är fallet. Speciellt bör detta gälla för selektiva åtgärder av direkt sysselsättningsskapande slag. såsom t. ex. beredskapsarbeten och industribeställningar. En huvudskillnad mellan generella och mer selektiva åtgärder är också att de direkta efterfrågeeffekterna kan lokaliseras på ett annat sätt. Vid användandet av selektiva åtgärder kan efterfrågeökningarna i större utsträckning riktas mot delarbetsmarknader med relativt sett hög arbetslöshet (öppen eller dold) och liten inflationskänslighet (dvs delmarknader med liten lutning på sina Phillipskurvor i det aktuella arbetslöshetsområdet). Detta innebär att sysselsättningseffekten kan bli större och pris-löneeffekten mindre med selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder än med enbart generella medel. De direkta efterfrågeökningarna kommer i sin tur (genom en multiplikator-acceleratorprocess) att ge upphov till ytterligare efterfrågeökningar på varor och tjänster och därmed på arbetskraft av olika slag. Storleken på denna sekundära cftørfrågeejfvkt kommer bl. a. att bero på hur stora förändringar i disponibel inkomst som de direkta efterfrågeökningarna ger upphov till (dvs. till exempel på skillnaden mellan disponibel inkomst från arbetslöshetsunderstöd och disponibel inkomst från förvärvsverksamhet) och på hur kapacitetsutnyttjandet för realkapitalet ser ut i utgångsläget. Sekundära efterfrågeeffekter uppkommer både då man använder sig av generella och selektiva medel och det finns ingen anledning att anta att deras fördelning över olika delarbetsmarknader markant skulle skilja sig åt. Däremot kommer de sekundära efterfrågeeffekterna att läggas till direkta efterfrågeeffekter som fördelat sig på ett annat sätt mellan olika delarbetsmarknader och detta kan väntas medföra att även de sekundära efterfrågeeffekterna av mer selektiva åtgärder kommer att vara förknippade med en mindre Iöneökningseffekt än de sekundära efterfrågeeffekterna av generella medel. De stabiliseringspolitiska fördelarna med selektiva åtgärder framför mer generella är således främst att man kan rikta de direkta efterfrågeeffekterna mot delmarknader med relativt sett hög arbetslöshet och låg inflationskänslighet och därigenom uppnå en större sysselsättningseffekt och mindre inllationseffekt. Om delarbetsmarknaderna inte påtagligt skiljer sig åt. vilket kan vara fallet t. ex. vid en djup lågkonjunktur. bortfaller detta argument för att föredra selektiva framför mer generella Selektiva åtgärder. och generella åtgärder kan emellertid också väntas allokeringsmässigt skil- Fördelningen kommer ja sig m. dvs. de som blir sysselsatta i de två fallen kan väntas producera att bero på inkomstelasticitetema för olika saker. Detta kan vara av betydelse i sig själv. men kan också ha betyolika varor och tjänster delse för i vilken det ökade utbudet av varor och på utseendet på den utsträckning och tjänster verkar inflationsdämpande. input-output-tabell för ekonomin med vars hjälp Även de utbudspåverkande arbetsmarknadspolitiska medlen kan bidra i varuförändringarna till att göra Phillipskurvan mindre brant genom att de underlättar en om- efterfrågan kan transformeras om till förflyttning till delarbetsmarknader med tendenser till efterfrågeöverskott ändringar i arbetsoch genom att de ökar arbetskraftens produktivitet och därigenom möjlig- kraftsefterfrågan.

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning SOU 1978: 60

gör t. ex. att produktionsökningar kan äga rum utan att arbetskraftskostnaden per producerad enhet behöver öka alltför kraftigt.

Valet mellan olika selektiva medel Med av selektiva arbetsmarknadspolitiska medel bör man således i hjälp genomsnitt kunna uppnå en högre sysselsättning vid oförändrad (eller lägre) inflationstakt än om man bara använde sig av generella efterfrågepåverkande medel. Bland de selektiva arbetsmarknadspolitiska medlen finns det emellertid åtgärder av en mängd olika slag och med varierande effekter. Detta gör dem också mer eller mindre lämpliga i olika ekonomisk-politiska allteftersom man behöver växla mellan att betona arbetsmarknadslägen. politikens inflationsbekämpande respektive sysselsättningsskapande uppgift. För att på bästa sätt kunna anpassa de selektiva åtgärderna behöver man försöka fastställa bl. a. hur de olika åtgärderna kan förmodas skilja sig åt vad gäller: l. Storleken på de direkta och indirekta sysselsättningseffekterna och på vilka delmarknader dessa inträffar. 2. Storleken på de sekundära efterfrågeeffekterna. vilket bl. a. inkluderar en bedömning av hur de offentliga utgifterna och intäkterna kan väntas påverkas. 3. Storleken på löne- och priseffekter. Detta innebär att man behöver i vilken utsträckning olika medel kan väntas verka direkt inflagranska sin effekt på efterfråge- och utbudssidan på artionsdämpande genom betsmarknaden (delarbetsmarknaderna) och/eller sin effekt på efterfråge- och utbudssidan på varumarknaderna. Olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan för det första skilja sig åt vad gäller storleken på deras direkta och indirekta sysselsättningseffekter. De direkta sysselsättningseffektema kan sägas vara de som en åtgärd ger till på den (de) delarbetsmarknad(er) mot vilken den riktas. De inupphov direkta uppkommer genom att man i samband sysselsättningseffekterna också ökar efterfrågan och tjänster (varav en med åtgärden på andra varor del kan vara importvaror) och därmed efterfrågan på andra delarbetsmarknaderJ Som exempel kan nämnas ett beredskapsarbete i form av ett vägbygge, där man dels har en direkt sysselsättningseffekt för de direkt berörda, dels en indirekt sysselsättningseffekt i de sektorer som levererar material. maskiner etc till projektet. Mot detta kan kontrasteras t ex ett beredskapsarbete inom sjukvården. där de indirekta sysselsättningseffektema kan förmodas vara små eftersom den huvudsakliga utgiften utgörs av lönen l Inom projektet In- till den anställde. tegrerad arbetsmark- kan mer exakt riktas

Åtgärder med små indirekta sysselsättningseffekter

nadspolitik har man mot en viss delarbetsmarknad. Sådana åtgärder har således en stabilisegjort försök att beräkna de indirekta sys- fördel framför med större indirekta effekter i lägen ringspolitisk åtgärder selsättningseffektema då man vill undvika att efterfrågan ökar även på delmarknader med relativt av olika arbetsmarknadspolitiska medel. sysselsättning och större inflationskänslighet eller att efterfrågeökgod För en redovisning av varor. med små indirekta effekter

ningarna träffar importerade Åtgärder

metoder och resultat, se kapitel l2. kan i denna mening sägas vara mer selektiva.

Arbetsmarknad - 85 och arbetsmarknadspolitik en teoretisk beskrivning

Skillnader i storleken på e sekundära efterfrågeeffekterna av olika arbetsmarknadspolitiska medel saknar stabiliseringspolitiskt intresse i den bemâirkelsen att de kan upphävas av en motsvarande förändring av generella efterfrågepåverkande medel. Skillnaderna blir således av betydelse först när det finns restriktioner vad gäller möjligheten eller önskvärdheten av att företa sådana justeringar. I diskussionen av marginella sysselsättningsstöd versus andra typer av sysselsättningsskapande medel (t. ex. beredskapsarbeten i den offentliga sektorn) har det t. ex. framhållits som en speciell fördel att de marginella sysselsättningsstöden i vissa fall kan vara budgetneutrala. dvs. utgifterna för dem motsvaras av lika stora statsintäkter i form av ökade skatteintäkter. minskade arbetslöshetsunderstöd osv. l lägen med stagflation. dvs. lägen med en kombination av hög arbetslöshet och hög inflation (där inflationen beror på kvardröjande höga inflationsförväntningar i ekonomin och inte på i nuläget rådande alltför högt efterfrågetryck) har man. som påpekats ovan, behov av sysselsättningsskapande åtgärder som samtidigt är förenliga med en inflationsdämpning. Vissa arbetsmarknadspolitiska medel kan vara överlägsna andra i detta avseende. Som vi påpekat ovan kan löne- och priseffekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder vara olika stora genom att åtgärderna kan skilja sig åt vad gäller möjligheten att styra de direkta sysselsättningseffekterna mot bestämda delmarknader och vad gäller storleken på de indirekta sysselsättningseffekterna. Vissa arbetsmarknadspolitiska medel kan också tänkas ha en direkt inflationsdämpande effekt genom att de verkar kostnadsreducerande. Som exempel kan nämnas marginella sysselsättningsstöd och förbättrad arbetsförmedling vilka kan minska kostnaderna för nyanställningar och produktionsökningar? Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med stora indirekta och sekundära efterfrågeeffekter bör således inte sättas in då det allmänna efterfrågetrycket i ekonomin redan är relativt högt eller då man har stagflationsproblem (eller bör de kombineras med att man vidtar generella efterfrågeminskande åtgärder). l sådana lägen bör man i stället utnyttja medel med små indirekta och sekundära effekter och medel som direkt verkar inflationsdämpande. t. ex. genom att hålla nere arbetskraftskostnaderna och öka produktiviteten och/eller genom att öka produktionen så att efterfrågetrycket på varumarknaderna dämpas. På liknande sätt kan man i lågkonjunkturer försöka sysselsätta arbetskraften på ett sådant sätt att det kan väntas verka inflationsdämpande då efterfrågan åter ökar. Som exempel kan nämnas utbildning för delmarknader som senare kan väntas få efterfrågeöverskott och därmed förknippade löneglidningstendenser. samt produktion på lager vilket kan verka prisdämpande då varuefterfrågan åter ökar. Vi har ovan diskuterat olika selektiva medels fördelar och nackdelar ur stabiliseringspolitisk synvinkel. Valet mellan olika arbetsmarknadspolitisl För en ingående ka medel (liksom valet mellan generella och mer selektiva åtgärder) bör diskussion_ se emellertid inte göras enbart utifrån stabiliseringspolitiska överväganden. kapitel 11- Även skillnader mellan olika åtgärder vad gäller t. ex. allokerings-, tillväxt- 2 se vidare och fördelningseffekter behöver beaktas. kapitel ll.

86 Arbetsmarknad och arbetsmctrknadspolitik - en teoretisk beskrivnittg SOU 1978: 60

4.6 Sammanfattning

Vid en viss tidpunkt kan man ta arbetsmarknadens institutionella uppbyggnad och funktionssätt som givna och såsom resulterande i en viss välfärdsnivå för de enskilda individerna i ekonomin. Arbetsmarknadspolitikens uppgift blir att påverka detta utfall så att det bättre uppfyller inte blott sysselsättningsmålet utan också uppsatta allokerings-. tillväxt-. stabiliseringsoch fördelningsmål. För att kunna utforma arbetsmarknadspolitiken på bästa sätt behöver man för det första skaffa sig en bild av hur arbetsmarknaden kan tänkas fungera och för det andra undersöka hur olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan tänkas gripa in i och modifiera detta funktionssätt. Ett viktigt grundläggande faktum vad gäller arbetsmarknadens funktionssätt är att arbetsmarknaden utgör ett dynamiskt system med stora och ständiga bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser. Detta innebär att de nettoförändringar som man observerar på arbetsmarknaden (t. ex. i antalet arbetslösa. antalet sysselsatta. antalet lediga platser etc) uppkommit inom ramen för betydande bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser. Det är detta sammanhängande dynamiska system med dess inbördes beroenden och återverkningar. som arbetsmarknadspolitiken har att ingripa l. En av bestämningsfaktorerna bakom bruttoflödenas utseende är omfattningen av och utseendet på de s. k. interna arbetsmarknaderna. En förändring på den svenska arbetsmarknaden tycks ha varit att de interna arbetsmarknaderna ökat i betydelse. I avsnitt 4.2 har vi diskuterat en teoretisk förklaring till en sådan utveckling. vilken tar sin utgångspunkt i dc fördelar interna arbetsmarknader kan tänkas erbjuda både arbetstagare och arbetsgivare. Dessa direkta fördelar bör emellertid ställas mot andra typer av effekter. Vilka dessa kan tänkas vara har vi också diskuterat i avsnitt 4.2. Vi fann därvid att en utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare kan innebära att arbetsmarknadens anpassningsförmåga kommer att försämras.Det kan också uppstå fördelningseffekter. dels i form av att anpassningsbördan på arbetsmarknaden kommer att fördelas annorlunda. dels i form av att en ”inlåsning” kan komma att drabba vissa arbetstagare. Slutligen kan även stabiliseringsproblematiken förändras genom att den mer långsiktiga bindningen påverkar sambandet mellan arbetslöshet och lönestegringstakt. En sådan utveckling innebär att det kan uppstå ett behov av ökade och modifierade arbetsmarknadspolitiska insatser. För det första kan arbetsbehöva hjälpa till med den interna anpassning av olika marknadspolitiken slag som blir nödvändig då varje enskild arbetstagare blir alltmer bunden till ett visst företag. För att ekonomins anpassningsförmåga och den enskilde individens rörelsefrihet skall kunna bibehållas kan för det andra de traditionella arbetsmarknadspolitiska medlen för att underlätta frivillig extern rörlighet behöva förstärkas och eventuellt nya medel av denna typ utformas. l ett läge med ungefärlig balans i ekonomin kommer det att finnas två tyfriktionsarbetslöshet och strukturarbetslöshet. Frikper av arbetslöshet. tionsarbetslösheten sammanhänger med att det tar tid för arbetssökande

Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning 87

och lediga platser att finna varandra, även om de i princip befinner sig på samma delarbetsmarknad. För att minska friktionsarbetslösheten behövs åtgärder inriktade på att snabbare och bättre matcha ihop arbetssökande och lediga platser. givet dessas egenskaper. Strukturarbetslösheten sammanhänger med att relativa utbuds- och efterfrågeskift i ekonomin medför att arbetssökande och lediga platser uppkommer på olika delmarknader och med att de automatiska anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden inte är tillräckligt effektiva eller man inte vill låta dem helt ta hand om anpassningsprocessen eftersom de bedöms ha ej önskvärda biverkningar. Man kan därför önska ingripa i anpassningsprocessen med olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilka syftar till att omfördela efterfrågan och utbud mellan olika delmarknader. Dessa åtgärder kan vara inriktade främst på att underlätta den av marknaden genererade utvecklingen eller inriktade på att söka påverka och modifiera denna utveckling. Utvecklingen i ekonomin kan ha inneburit att anpassningsförmågan försämrats genom att de privat- och företagsekonomiska kalkylerna över en anpassning kommit att alltmer avvika från de samhällsekonomiska. Därmed skulle också ökade insatser för att påverka anpassningen kunna vara samhällsekonomiskt lönsamma. l avsnitt 4.4 har vi diskuterat karaktären på den anpassningsprocess som kan förmodas ligga bakom målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation samt karaktären på denna målkonflikt i en liten öppen ekonomi av Sveriges typ. I avsnitt 4.5. slutligen, har vi diskuterat arbetsmarknadspolitikens uppgifter och hur den kan tänkas gripa in i och modifiera arbetsmarknadens funktionssätt. Vi har därvid diskuterat dels arbetsmarknadspolitikens uppgifter vid balans i ekonomin. dels arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska uppgifter. Vid ett efterfrågeläge svarande mot balans i ekonomin kan olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder sättas in dels för att ändra arbetskraftsdeltagandets omfattning och karaktär, dels för att minska arbetslösheten (antingen genom att förkorta arbetslöshetstiderna eller genom att söka förhindra uppkomsten av arbetslöshet), dels för att förhindra att anpassningen till relativa utbuds- och efterfrågeförändringar startar en inflationsprocess i ekonomin. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan vara utbudseller efterfrågepåverkande eller inriktade mot att underlätta och förbättra sammankopplingen av efterfrågan och utbud. Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska uppgift kan sägas vara att bidra till att man kan få en sysselsättningsökning till så låg kostnad i ökad inflationstakt och ökade inflationsförväntningar som möjligt och en inflationsdämpning och minskning av inñationsförväntningama till en så låg kostnad i form av ökad arbetslöshet som möjligt. Fördelarna med selektiva åtgärder framför mer generella från stabiliseringspolitisk synpunkt är. förutom säkerheten och tidsmönstret med vilka de leder till direkta efterfrågeökningar på arbetskraft, främst att man kan rikta de direkta efterfrågeeffektema mot delmarknader med relativt sett hög arbetslöshet och låg inflationskänslighet. Olika arbetsmarknadspolitiska medel har olika effekter och det gör dem

88 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik - en teoretisk beskrivning

också mer eller mindre lämpliga i olika stabiliseringspohuska lägen. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med stora indirekta och sekundära efterfrågeeffekter är således mindre lämpliga då det allmänna efterfrågetrycket redan är relativt högt eller man har stagflationsproblem. l sådana lägen bör man i stället utnyttja medel med små indirekta och sekundära effekter och medel som direkt kan tänkas verka inflationsdämpande. Samtidigt är det emellertid klart att valet mellan olika arbetsmarknadspolitiska medel (liksom valet mellan selektiva och mer generella åtgärder) inte bör göras enbart utifrån stabiliseringspolitiska överväganden utan att hänsyn också bör tas till eventuella skillnader vad gäller allokeringsa tillväxt-.och fördelningseffekterna av olika medel.

5 Arbetsmarknadspolitikensutvecklingl

5.l Inledning

l detta kapitel skall vi söka belysa hur den svenska arbetsmarknadspolitiken- utvecklats och förändrats i olika avseenden under främst l960- och l970-talen. För att kunna göra en sådan analys krävs någon form av indelning av de olika zirbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Vi har använt oss av såväl en uppdelning efter programbudgettermer som en uppdelning av åtgärderna i efteifragepaverkzinde åtgärder. tttbudspåverkande åtgärder och åtgärder avsedda att underlätta sammankopplingen av efterfrågan och utbud (matchningsåtgärder). Samtidigt med detta har vi emellertid också funnit det vara värdefullt att strukturera åtgärderna efter ytterligare en form av funktionellt syfte. nämligen efter deras funktion att som individinriktade respektive företagsinriktade åtgärder häva redan uppkommen arbetslöshet eller förebygga uppkomsten av arbetslöshet (i den snäva betydelsen förhindra ofrivilliga avgångar av anställda). Kapitel 5 inleds med en redovisning av arbetsmarknadspolitikens budgetmâissiga tttveckling. Därefter beskrivs enskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprograms omfattning och inriktning Linder perioden på ett mer ingående satt såväl vad gäller budgetmässigt utfall som antal direkt berörda. Slutligen ger vi en redovisning av hur olika typer av åtgärder utvecklats och gör ett försök att belysa huruvida det skett förändringar vad gäller karaktären och sammansättningen av åtgärderna.

5.2 Expansionen av arbetsmarknadsverkets verksamhet

Arbetsmarknadspolitiken. mätt i de totala utgifterna för arbetsmarknadsverket. visar för tiden från tillsättningen av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) 1948 fram till 1977 en betydande expansion i både löpande och fasta

Detta kapitel har skrivits av byrådirektör Jan Johannesson. 7 Arbetsmarknadspolitik används i detta betänkande genomgående som samlingsbegrepp för arbetsförmedlingsverksamheten och de på speciella arbetskraftsgrupper. branscher. orter och regioner inriktade åtgärder vilka har som uttalat syfte att Linderlätta arbetsmarknadens funktionssätt och påverka sysselsättningsnivån. Vi har vid den operationella deñnitionen av arbetsmarknadspolitik även utgått från att åtgärderna i fråga skall ha finansierats via arbetsmarknadsverkets budget. Då det emellertid finns åtgärder för sysselsättningens upprätthållande, t. ex. av näringspolitisk art. som finansierats utanför arbetsmarknadsverkets budget kan den operationella definitionen i viss mån anses godtycklig.

90 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

Milj kr

8000,) _Utgifter

l löpande 7000 priser

6.000-

5.000* Utgifter 4.000- _. i , fasta priser 000000. p: års 3,000 o,... priser

1.000-

1948 111111111717 Å:

Procent

l 8- 0.- u g . Utgifter: ._ g . %av stats- 7_ 0_

: g _o budgeten

C U I

.gå :W005

6 . .u u Ii 5- ,-° O..

4* .of

..0|. :acooooooi a o a 3 : Utgifter S_ _. . å i°/oav BNP o 2- .g O..

r r|*r*r ||ll'llllIlllllllIlIIT ä 194849 51 53 55 57 59 61 63 65 67a 69 71 73 75 77 Ar

Arbetslöshetstal

% arbetslösa enligt AKU

% arbetslösa kassamedlemmar | r r r r r FT 1 lllllllllfllTTllllllT _. 1948 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 År

From 1967, då budgetårsredovisning introducerades i AMV:s verksamhetsberättelser, avser uppgifterna budgetåret dvs 1967 = 1966/67, 1968 = 1967/68 osv.

Figur 5.1 Totalutgifterför arbetsmarknadsverket (inkl 5Ö:s mgifterfir arbetsmarknadsutbildning) 1948 -1977

SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitikens 91 utveckling

priser (se tigur 5.1). Sätts utgifterna i relation till BNP (till faktorpris) respektive statsbudgeten (utgifterna) framgår det att den långsiktiga ökningen har skett via ett antal trappstegsvisa höjningari samband med de mest markanta Iågkonjunkturåren 1957- 1959, 1967- 1968, 1971- 1973 och 1976- Ett närmare studium av utgifternas tidsmässiga anpassning till konjunkturläget (arbetslöshetsutvecklingen) visar att den konstaterade långsiktiga utvecklingen kan delas upp i några från varandra åtskiljbara fa- S61. Under den första perioden. fram till början av 1960-talet, visar arbetsmarknadspolitikens utgiftsutveckling en markant konjunkturanpassning på sa sätt att arbetsmarknadsverkets utgifter (inkl SÖ:s utgifter för arbetsmarknadsutbildning) i procent av BNP respektive statsbudgeten stiger vid Iagkonjunkturei* och därefter åter faller vid förbättrat konjunkturläge. Arbetslösheten minskade under de första åren på 1950-talet. steg 1952- 1953 och höll sig därpå på en oförändrad nivå för att åter stiga i lågkonjunkturen 1957-- 1959. På motsvarande sätt sjönk utgifterna för arbetsmarknadspolitiken under början av 1950-talet för att stiga 1953 och därefter närmast stagnera. En stark utgiftsexpansion inträffade under lågkonjunkturen 1957-- 1959. Den markanta ökningen i utgifterna mellan 1955 och 1959. i reala termer en fyrdubbling. tyder på att det nu skedde en förändring i den ekonomiska politikens utformning mot en ökad satsning på arbetsmarknadspolitiken. l samband med det förbättrade konjunkturläget i början av l9otl-talet drogs utgifterna åter ned men översteg klart 1955 års nivå. l en :andra period därefter utgörs sambandet mellan konjunkturläge och utgiftsutveckling främst av ett samband mellan konjunkturläge och tillväxttziktcn i utgiftsutvecklingen. Under större delen av 1960-talet uppvisade inte utgifternas andel av BNP och statsbudgeten någon minskning titan ökade hela tiden. om än i varierande takt. Nedgången i arbetslösheten vid mitten av 1960-talet inträffade parallellt med ökade utgifter för arbetsmarknadsverket. och efter ytterligare en förstärkning av insatserna under lågkonjunkturåren 1967- 1968 hölls utgifterna kvar på en hög nivå under den efterföljande högkonjunkturen. Perioden utmärks således av en stark uppatgående trend för utgifterna vilket bl. a. förklaras av att arbetsmarknadsutbildningen och det regionalpolitiska programmet befann sig i ett uppbyggnadsskede. Sedan slutet av 1960-talet har utgiftsutvecklingen kännetecknats av tydligare konjunkturvariationer samtidigt som nya medel införts. 1 samband med lågkonjunkturen 1971-1973 skedde en kraftig ökning av arbetsmarknadspolitikens utgifter, vilken följdes av en neddragning under 1974/75. Det försämrade konjunkturläget ledde fr. o. m. 1975/76 ånyo till en kraftig ökning av utgifterna. Bakom ovanstående utveckling döljer sig påtagliga förändringar i arbetsmarknadspolitikens sammansättning bl.a. vad gäller olika typer av åtgärder. 1 det följande skall ske en genomgång av dessa förändringar.

5.3 De arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen ., . .

_ ,_ , , . . ,_ __ . , For en redovisning Vid en undersökning av konjunkturella och långsiktiga forandringari fråga av konjunklurmveck_ om användningen av olika slags arbetsmarknadspolitiska medel och för att lingen Se kapitel 5›

Arbetsmarknadirpolitikensutveckling

samtidigt erhålla en antydan om målprioriteringen, kan det vara lämpligt att utgå från den programindelning som för närvarande gäller för arbets-

marknadsverket.

Arbetsmarknadsverkets programindelning

ANSLAG PROGRAM DELPROGRAM

Arbetsmarknadsutbildning Bl Arbetsmarknadsservice Arbetsmarknadsinformation Flyttningsbidrag Förslagsanslag Inlösen av egnahem

Allmänna beredskapsa rbeten BZ Bidrag till arbets- Särskilda beredskapsarbeten marknadsutbildning Yrkesmässig och geografisk lndustribeställningar

rf-iljñån

rörlighet Detaljplaneringsbidrag B3 Sysselsättningsskapande lnvesteringsfondsärenden åtgärder Stöd till lageruppbyggnad Reservationsanslag Sysselsättningsskapande åtgärder Lokaliseringssamråd E4 Stöd till Iageruppbyggnad Lokaliseringsbidrag ._. Lokaliseringsutbildning Förslagsanslag Regionalpolitiska stöd- Sysselsättningsstöd Kommunala sysselsättningsinsatser åtgärder E1 Regionalpolitiskt stöd Lokaliseringslån Bidragsverksamhet Förslagsanslag och stöd- Arbetsprövning och arbetsträning Rehabiliterings- E2 Särskilda stödåtgärder Utbildning av svårplacerade åtgärder för svårplacerade i glesbygder l Reservationsanslag Arbetshjälpmedel åt handikappade V9 Regionalpolitiskt stöd Sysselsättningsskapande Näringshjälp Lokaliseringsplan l åtgärder för handikappade Arkivarbete lnvesteringsanslag Halvskyddad sysselsättning Skyddad sysselsättning C5 Särskilda åtgärder för Hemarbete arbetsanpassning Åtgärder för flyktingar Reservationsanslag Överföring av flyktingar av flyktingar

HHHH

Omhändertagande D2 Åtgärder för flyktingar Förslagsanslag Kontant stöd vid arbetslöshet Ersättning till arbetslöshetskassor Omställningsbidrag

FiFiLil-a

B5 Kontant stöd vid arbets- Kontant arbetsmarknadsstöd löshet Förslagsanslag Totalfö rsva rsverksamhet

Försvars- och beredskapsplanering

Vapenfria tjänstepliktiga B6 Totalförsvarsverksamhet Förslagsanslag Förvaltning av utrustning Förläggningsbyggnader B8 Arbetsmarknadsverket Maskiner och fordon rn m Förvaltning av utrustning Reservationsanslag

B7 Arbetsmarknadsverket Anskaffning av utrustning Reservationsanslag

Övergången till programbudget för arbetsmarknadsverket skedde fr.0.m. budgetåret 1972/73. Den programindelning som då redovisades har senare ändrats i några smärre avseenden. Utgångspunkten för sammanställningen i tabellerna 5.l och 5.2 nedan har varit programindelningen för

SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitikens utveckling 93

budgetåret 1976/77. varefter överslagsmässiga översättningar till denna programindelning skett för tidigare år utifrån verksamhetsberättelser från AMS och SÖ. ,Mätt i löpande priser visar samtliga arbetsmarknadspolitiska program en avsevärd utgiftsexpansion mellan liknande konjunkturlägen under den studerade perioden. Även om hänsyn tas till prisutvecklingen, dvs efter omräkning till fasta priser, ändras bilden endast i några smärre avseenden: mellan lågkonjunkturåren 1971-1973 och innevarande lågkonjunktur har utgifterna i fasta priser för regionalpolitiska åtgärder och kontantstöd vid arbetslöshet sjunkit något. l det följande skall vi närmare redovisa utvecklingen vad gäller de program som syftar till att underlätta anställningar och skaffa fler arbeten eller utbildningstillfallen. dvs de sex första av arbetsmarknadsverkets ovan återgivna program. Vi kommer att redovisa dels den budgetmässiga utvecklingen enligt tabell 5.1 och 5.2, dels (i de fall då löpande statistik finns att tillgå) utvecklingen av antalet direkt berörda personer.

Tabell 5.la Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen (inkl SÖ:s utgifter för arbetsmarknadsutbildning), milj kr 1957-1968/69 (löpande priser) Program 1957 1958 1959 1960 1963 1965 1966 1966/ 1967/ 1968/ 67 68 69 l) Arbetsmarknadsinformation 29,8 31,9 34,6 37,5 63,0 80,0 95,6 103,9 120,7 136,6 2) Yrkesm o geografisk rörlighet 0,5 4,1 15,4 26,3 136,5 173,4 197,9 269,7 372,0 469,4 därav Flyttningsbidrag 0,1 0,4 5,2 6,0 16,8 27,3 22,1 22,4 32,0 56,0 3) skap. åtg. 74,9 124,0 337,6 382,5 428,0 548,0 484,6 558,3 693,0 833,5

(Siyss. arav

svårplacerade 6) Syss. skap. åtg för handik. 5,4 5,9 8,2 12,7 29,0 58,5 68,5 80,1 100,6 147,2 7) Åtgärder för flyktingar 18,0 8,3 3,3 2,7 2,1 6,0 8,4 6,3 7,1 17,9 8) lçontantstöd vid arbetslöshet 55,5 100,0 87,4 74,3 58,1 76,0 99,1 108,9 172,1 242,4 9) Ovr (tot. försvarsverks, 9,6 7,0 12,9 12,9 10,7 20,6 18,6 18,5 21,0 21,1 förvaltn o ansk. av utrustn) Summa,Årbetsmarknadsverket 196,5 283,2 504,0 553,2 734,8 994,0 1096.0 1285,0 1.661,8 2059,5 (inkl S0: s utg för arbetsmarknadsutbildning) % av statsbudg. 1,6 2,2 3,6 3,7 3,6 3,7 3 7 4,2 5,0 5,9 % av BNP 0,4 0,5 0,9 0,9 0,9 1,0 1 0 1,2 1,5 1,6

94 Arbetsmarknadspolitikens utveckling Tabell 5.1b Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen (inkl SÖ: s utgifter for arbetsmarknadsutbildning), milj kr 1969/70 - 1977/78 (löpande priser)

därav Flyttningsbidrag 63,0 55,2 56,2 55,0 65,1 60,3 64,7 72.6 104,5 - 90.4 Eöretagsutb för perm. hot. 0,5” 0,9 1,1 19,0 482,8 Ovr företagsutb. 7,8° 27,8 13,5 1,8 5,8 9,7 3) Syss. skap. åtg. 706,4 657,7 1568,] 1929,0 1560,9 1 108,7 1486,9 2955.1 3839,4 därav

därav Lok. utb. (utb. stöd 0 32,5 41,0 58,5 88,1 74,3 52,6 42.3 28,9 intr. stöd) Syss. sättn. stöd 4,8 10,3 13,7 16,3 29,3 31,3 28,0 18,0 5) Rehabilit. 0. stödåtg. för 35,0 43,3 49,7 48,2 60,8 87,4 108,4 141,9 157,4 svårplacerade därav Föret. utb. av handikappade 1,0* 1,7 2,2 2,0 Intr. utb vid skyddad 13,0 l 1.9 verkstad

förvaltn 0 ansk. av utrustn) Summa_ Arbetsmarknadsverket 2 242,3 2 428,9 3 897,7 4 282,6 4 397,4 4 344,2 5 156,3 7 927,5 10746,8 (inkl SO: s utg för arbetsmarknadsutbildning) % av statsbudg. 5,7 5,8 7,7 7,9 6,9 5,9 5,9 7,7 9,0 % av BNP 16 1,6 2,4 2,4 2,1 1,8 1,9 2,7 3,0 Preliminära uppgifter från AMS. ° Går ej att särskilja före 1972/73. e Går ej att särskilja före 1974/75. Går ej att särskilja före 1971/72. d Går ej att särskilja före 1970/71. f Går ej att särskilja före 1976/77.

Tabell 5.2a Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen i procent av totalutgifterna för arbetsmarknadsverket (inkl S0: s utgifter för arbetsmarknadsutbildning) 1957 - 1968/69

därav Flyttningsbidrag - - 1,0 1,1 2,3 2,7 2,0 1,7 1,9 2,7 3) Syss. skap. åtg. 38,1 43,8 67,0 69,1 58,2 55,1 44,2 43,5 41,7 40,5 därav

svårplacerade 6) Syss. skap. åtg för handik. 2,8 2,1 1,6 2,3 3,9 5,9 6,2 6,2 6,1 7,1 7) Åtgärder för flyktingar 9,2 2,9 0,7 0,5 0,3 0,6 0,7 0,5 0,4 0,9 8) Kontantstöd vid arbetslöshet 28,2 35,3 17,3 13,4 7,9 7,6 9,0 8,5 10,4 11,8 9) Ovr (tot. försvarsverks, 4,9 2,5 2,6 2,3 1,6 2,1 1,7 1,4 1,3 1,0 förvaltn 0 ansk. av utrustn) Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Summa i milj kr 196,5 283,2 504,0 553,2 734,8 994,0 1096,0 1285,0 1661,8 2059,5 löpande priser Arbetslöshetstal (AKU) 1,7 1,2 1,6 1,9 2,2 2,1

SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitikens utveckling 95 Tabell 5.2b Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen i procent av totalutgifterna för arbetsmarknadsverket (inkl SÖ:s utgifter för arbetsmarknadsutbildning) 1969/70-1977/78

därav

Flyltningsbidrag 2,8 2,3 1,4 1,3 1,5 1,4 1,3 0,9 0,9 - - - - Eöretagsutb för perm. hot. 0,4 1,1 4,5 Ovr företagsutb. 0,2 0,6 0,3 - 0,1 0,1 3) Syss. skap. åtg. 31,5 27,1 40,2 45,0 35,5 25,5 28,8 37,3 35,7 därav

därav Lok. utb. (utb. stöd 0 1,3 1,1 1,4 2,0 1,7 1,0 0,5 0,3 intr. stöd) 5) Rehabilit. 0. stödåtg. för 1,6 1,8 1,3 1,1 1,4 2,0 2,2 1,8 1,5 svårplacerade 6) Syss. skap. åtg för handikappade 8,2 10,8 8,3 8,6 10,2 14,4 16,0 13,1 11,4

förvaltn 0 ansk. av utrustn) Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Summa i milj kr löpande priser 2242,3 2427,9 3897,7 4282,6 4397,4 4344,2 5156,3 7927,5 10746,8 Arbetslöshetstal (AK U) 1,7 2,0 2,6 2,6 2,2 1,8 1,6 1,7 2,1 Preliminära uppgifter.

5.3. 1 Programmet arbetsmarknadsinformation

lnom ramen för programmet arbetsmarknadsinformation bedrivs arbetsförmedlingens verksamhet med informationsspridning, med platsförmedling och med arbetsförberedande insatser i form av rådgivning och utredning inför yrkesutbildning, inför beredskapsarbete, inför skyddat arbete, inför näringshjälp m. m. Utgifternzi för programmet uppvisar en ökning för hela den studerade perioden. Utgiftsökningarnas storlek har emellertid varierat under olika perioder. T. ex. verkar de årliga utgiftsökningarna ha varit speciellt stora under perioden 1973 och framåt. Bakom Litgiftsutvecklingen ligger ett antal genomgripande förändringari den arbetsförmedlande verksamhetens arbetsformer. Under hela 1950talet och större delen av 1960-talet använde man sig av en personalkrävande individuell platsförmedling. Mot bakgrund av en ökad arbetsbelastning vid arbetsförmedlingarna ersattes denna i slutet av 1960-talet till stor del av försök med k. öppen förmedling. Denna innebar bl. a. att den traditionella förmedlingen av platseri stor utsträckning ersattes med tillhandahållandet av tryckt platsinformation, som de arbetssökande själva fick ta del av. Vidare begränsades eller slopades olika moment för registrering, anvisning av sökande. uppföljning och redovisning av den platsförmedlande verksamheten.

96 utveckling Arbetsmarknadspolitikens

Arbetet med att effektivisera platsförmedlingen ledde i början av 1970talet till en modifiering av arbetsformen med öppen förmedling i riktning mot ökad individuell platsförmedling och registrering av arbetssökande. Vidare har det under senare år skett organisatoriska förändringar inom arbetsförmedlingen jämsides med en kontinuerlig ökning av resurserna för arbetsmarknadsinformation. Resurserna har använts bl. a. till datorisering av förmedlingsarbetet, utveckling av statistikunderlaget för verksamheten samt införande av allmän platsanmälan. Upprustningen och moderniseringen av förmedlingsarbetet Linder 1970-talet kan ses som en betoning av platsförmedlingens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet.

5.3.2 Programmet yrkesmässig och geografisk rörlighet Programmet yrkesmässig och geografisk rörlighet omfattar den arbetsmarknadsutbildning (exkl utbildning och träning/prövning för handikappade) som bedrivs vid skolöverstyrelsens kurscentra (AMU-centra), genom företagsutbildning. i kurser inom det reguljära utbildningsväsendet och i kurser som anordnas av studieförbund m.t1. Vidare hör till programmet den ekonomiska hjälp till flyttningskostnader m. m. som kan utgå till arbetssökande som är villiga att flytta till annan ort där det finns behov av arbetskraft. Programmet uppvisar sedan slutet av 1950-talet en stark expansion särskilt i samband med lågkonjunkturerna. Det är främst ökningen av arbetsmarknadsutbildningen som förklarar denna utveckling. Utgifterna för flyttningsbidrag och inlösen av egna hem har jämfört med arbetsmarknadsutbildningen uppvisat en låg ökningstakt och deras andel av hela programmet har därför kontinuerligt minskat från ca 20 procent 1960 till 10 procent I970 respektive 6 procent 1974/75.

Arbetsmarknadsutbildning Från 1945 fram till lågkonjunkturen 1957- 1959 var arbetsmarknadsutbildningen obetydlig och hade karaktär av arbetsvård. Särskilda yrkesutbildningskurser anordnades av Överstyrelsen för yrkesutbildning och planerades i samråd med arbetsmarknadsmyndigheterna. Före slutet av 1950-talet översteg inte under något år det genomsnittliga antalet i arbetsmarknadsutbildning 1.000 personer. Under lågkonjunkturåren 1957-1959 skedde en kraftig upprustning av arbetsmarknadsutbildningsverksamheten. Samtidigt gavs arbetsmarknadsstyrelsen möjlighet att ge utbildningsbidrag till kursdeltagare även i det reguljära utbildningsväsendet och i företag. Ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknads- och skolmyndigheterna fastställdes och innebar att frågor om utbildningens inriktning. dimensionering, lokalisering och rekrytering skulle handläggas av arbetsmarknadsverket medan Överstyrelsen för yrkesutbildning (sedan 1964 skolöverstyrelsen) skulle ha ansvaret för arbetsmarknadsutbildningskursemas (AMU-kurser) genomförande, dvs lärarrekrytering. utarbetande av läroplaner. anskaffning av undervisningsmaterial och administration i övrigt. l princip gällde att en person skulle vara arbetslös för att kunna komma i åtnjutande av arbetsmarknadsutbild-

Arbetsmarknadspo/itikens utveckling

ning. Från arbetslöshetsvillkoret undantogs 1963 bristyrkestrtbildningen som används för utbildning till vissa yrken med brist på arbetskraft. Successivt har villkoren sedan mjukats upp så att arbetsmarknadsutbildning numera även kan beviljas för arbetssökande som anses svårplacerade eller i samband med aviserade driftsoch personalinskränkningar där man riskerar växande arbetslöshet. Under 1970-talet har det inom delprogrammet arbetsmarknadsutbildning under llera tidsperioder införts tillfälliga bidrag till företag som anordnat utbildning i samband med nyanställning. Under 1972« 1974 har bidrag kunnat utgå till företag som utöver normal rekrytering anställer och utbildar ungdom och kvinnor. Sedan 1974 finns ett bidrag till företag som anställer kvinnor i traditionellt manliga yrken och vice versa. Från 1976 utgår bidrag till företagsutbildning av redan anställda i samband med nyanställning av ersättare.

Tabell 5.3 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning (AMS och SÖ) 1959- 1977 i 1000-ta1, fördelning efter kurstyp, kön och ålder År (70 arbets- I arbetsmarknadsutbildning lösa enl AKU Antali Årlig Andel Andel Antal i fö- Sum- % av AMU föränd- kvin- pers retagsutb ma AK (exkl ring nor% under (exkl lokaföretags- 25 år Iiseringsutb utb) % och företagsutb för permitteringshotade)

1972 2,7 36,2 + 3,0 44 31 2,1 38,3 0,9

Uppgifterna avser antalet personer som i genomsnitt befinner sig i beståndet i arbetsmarknadsutbildning och inte totalantalet berörda under ett år. Motsvarande gäller för tabellerna 5.5-5.8.

Uppgifterna tillgängliga fro m 1969 och gäller personer som påbörjat utbildning. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978, nr 3 b 1976 och Meddelande från Statistiksektionen Serie b 1959- 1977 (AMS). Löpande statistikserie över personer i arbetsmarknadsutbildning den 15 varje månad började redovisas i februari 1959.

Arbetsmarknadspolitikens Lzlveckling

Den främsta nyorienteringen har varit införandet av olika slags tidsbegränsade utbildningsstöd för att förhindra permitteringar och uppsägningar under konjunkturnedgångar. Under första halvåret 1972 utgick vid risk för permittenng bidrag till personalutbildning till de företag som inte kunde utl samband med energikrisen utgick ett särskilt utbildnyttja lagerstöd. ningsbidrag. Från och med andra halvåret 1974 har det utgått bidrag till företagsutbildning av permitteringshotad personal. av det genomsnittliga antalet personer i den arbetsmark- Utvecklingen nadsutbildning som hör till programmet för yrkesmässig och geografisk (exkl. antalet i företagsutbildning för permitteringshotade: denna rörlighet behandlas i avsnitt 5.4) framgår av tabell 5.3 utbildningsform

Antalet i arbetsmarknadsutbi-ldning uppvisade en oavbruten

personer från slutet av 1950-talet till början av l970-talet. Ökningen var expansion under denna period särskilt kraftig i samband med konjunkturavmattningarna. Utvecklingen för l970-talet visar på en ännu tydligare konjunkturanpassning. Arbetsmarknadsutbildningen expanderade kraftigt i början av lågkonjunkturen 1971-1973, trappades ned under konjunkturuppgången i arbetsför att sedan åter öka, speciellt under 1977. Vidare har personerna marknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) i allt högre grad kommit att av kvinnor och ungdomar. Bland kvinnorna i arbetsmarknadsututgöras har under l970-talet andelen under 25 år ökat från 20 procent 1970 bildning till ca 40 procent 1977.

Flyttningar med starthjälpsbidrag Olika former av flyttningsbidrag infördes bland de arbetsmarknadspolitiska medlen i slutet av 1950-talet. Bidragen avsåg främst att täcka de direkta kostnaderna vid en flyttning. De utgick till den som var arbetslös och inte kunde få arbete på hemorten, men väl kunde erhålla stadigvarande anställning på annan ort. Fr. o. m. 1966 omfattades även personer som hade arbete, ombytessökande, av flyttningsbidragsbestämmelserna. Förutsättningen för att bidrag skulle utgå till dessa var att de var bosatta i områden med att de tillhörde yrkesområden med särskilt hög eller långvarig arbetslöshet. vikande sysselsättning och att nytt arbete skulle sökas genom arbetsför- Bestämmelserna för flyttningsbidrag har efterhand mjukats medlingen. som bidragsbeloppen ändrats och bidragsformerna utökats. upp, samtidigt Från 1977 gäller som allmänna villkor att flyttningsbidrag utgår till den som är eller löper risk att bli arbetslös och som kan antas inte få arbete på hemorten. Flyttningsbidrag kan vidare utgå till sådana nytillträdande på arbetsmarknaden som i anslutning till avslutad utbildning inte kunnat ereller studieorten. Flyttningsbidrag kan bjudas arbete vare sig på hemorten också utgå till den som bor på ort där det är särskilt svårt för lokalt bunden arbetskraft att få arbete, och som fått stadigvarande anställning på annan

l Det har vad gäller företagsutbildning (exkl. för permitteringshotade) dock inte gått att exkludera introduktionskurser för skyddat arbete samt företagsutbildning av äldre och handikappade men väl anpassningskurser och lokaliseringsutbildning. Lokaliseringsutbildningen hör till programmet regionalpolitiska stödåtgärder medan företagsutbildning för äldre och handikappade och introduktionskurser för skyddat arbete samt anpassningskurser hör till programmet rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade.

Arbetsmarknadspolitikens 99

utveckling

ort. Slutligen kan bidrag utgå till den som i avvaktan på anställning inom yrke som motsvarar hans utbildning tar annat, tillfälligt arbete. Det s. k. starthjälpsbidraget fick redan från början en central roll i bidragssystemet för geografisk rörlighet. Statistiken rörande beviljad starthjälp. som finns redovisad fr. 0. m. 1959. används här för att beskriva bidragsllyttningarnas utveckling. Antalet flyttningar med flyttningsbidrag uppvisar konjunkturmässiga svängningar på så sätt att de visar en tendens att öka i samband med början av en konjunkturuppgång (se tabell 5.4). Största antalet flyttningar registrerades 1969. Under 1970-talet har antalet starthjälpsflyttare minskat till att ligga konstant kring ca 20000 per år samtidigt som flyttningsmönstret ändrat karaktär. Förutom att hela minskningen i antalet starthjälpsflyttare hänför sig till flyttning från skogslänen har under senare år kvinnor och ungdomar (personer under 25 år) utgjort en allt större andel av starthjälpsflyttarna. För närvarande utgörs över 60 procent av totala antalet bidragsflyttare av ungdomar och enbart 4 procent av personer över 45 år. Ca 75 procent av starthjälpsflyttarna var i början avl960-talet män mot 60 procent sedan mitten av 1970-talet.

Tabell 5.4 Antal flyttningar med starthjälpsbidrag 1959-1977 i l000-tal. Fördelning efter kön och ålder

Uppgifter föreligger enbart fr. o. m. 1963. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978, Meddelande från statistiksektionen serie 8 1963- 1977

I förhållande till fördelningen av befolkningen och det totala antalet flyttningar över landet har flyttningsbidragen i hög grad tillfallit i-skogslänen bosatta personer, om än i mindre utsträckning sedan slutet av 1960talet (se figur 5.2). Den andel av starthjälpsbidragen som tillföll personer i skogslänen höll sig fram till 1970 på ca 70 procent, att jämföra med ca 45 procent 1977.

100 SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

Procent l

80-*

ä s

z/

* 70- ,I \\ \ \ 60* \\ \ \ 111 1 i ii ä å 50* “s ä s_ __- Skogslänen S, W, X, Y, Z AC, BD 40- _ ä . ,,ø° o? §. O 05; Övriga Ian

f “s.-.ø

30- .l \ O\ f.

.Ml/

20-1 Storstadslänen AB, M, 0

á 10h Fig. 5.2 Prøcentuell regional fördelning av antalet personer som beviljats starthjälp under åren l T l I r I T l 14* 1968 -I977. 1968 69 70 71 72 73 74 75 76 77 År

5.3.3 Programmet sysselsättningsskapande åtgärder

Till programmet sysselsättningsskapande åtgärder hänförs allmänna och särskilda beredskapsarbeten. detaljplaneringsbidrag. industribeställningar och lagerstöd samt kostnader i samband med arbetsmarknadsstyrelsens som tillsyningsmyndighet för investeringsfonder. Våren 1977 införuppgift des under detta program ett tillfälligt sysselsättningsstöd för äldre anställda i teko-företag samt för anställda i företag med dominerande ställning på orten som skjuter upp personalinskränkningar (det “75-procentiga lönebi-

draget“). Programmet sysselsättningsskapande åtgärder. det största av samtliga program, har hela tiden uppvisat ett tydligt konjunkturmönster. Programmet, vars största delprogram under hela den studerade perioden varit beredskapsarbetena. har under 1970-talet byggts ut kraftigt genom delprogrammen för industribeställningar och lagerstöd.

Beredskapsarbeten Beredskapsarbeten, vilka syftar till att utjämna konjunktur- och säsongvariationer i efterfrågan på arbetskraft samt motverka strukturarbetslöshet för speciella grupper, kan utföras för statens räkning (statligt beredskapsarbete). för kommuns eller landstingskommuns räkning (kommunalt be-

Arbetsmarknadspolitikens 101

utveckling

redskapsarbete) eller för enskilds räkning (enskilt Unberedskapsarbete). der de senaste åren har anordnats speciella beredskapsarbetstillfállen för ungdomar och kvinnor som saknat arbetslivserfarenhet. Till beredskapsarbete anvisas arbetslös genom det arbetsförmedlingskontor där han är anmäld.

Tabell 5.5 Genomsnittligt antal personer sysselsatta i beredskapsarbete 1957-1977 i I000-tal, fördelning efter kön och ålder

År Antal an- Andel Andel av Andel Totala antaletvisade ar- kvinnor kvinnorna personer personer i beredbetslösa i (Vr Y som är under skapsarbete” beredskaps- under 25 år 25 år arbete 19h (70 1 000-tal av AK

1957 1.8 1958 3.2 1959 8.6 1960 5.8 1961 3.6 1962 5.7

“ Uppgifter om kön och ålder för de anvisade arbetslösa i beredskapsarbeten föreligger enbart fr. 0. m. 1970. b lnkl. av arbetsförmedlingen anvisade yrkesarbetare och ledningspersonal. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978. Arbetsmarknadsstatistisk årsbok samt uppgifter från tekniska enheten. AMS.

Som framgår av sammanställningen i tabell 5.5 över sysselsatta vid beredskapsarbeten, så har. jämsides med en tydlig konjunkturanpassning, expansionen i antalet direkt berörda varit påfallande sedan slutet av 1960talet. Under senare år har andelen kvinnor och ungdomar i beredskapsarbeten stigit. Liksom vad gäller arbetsmarknadsutbildningen är det speciellt andelen kvinnor under 25 år som ökat. Sådana beredskapsarbeten som varit lämpliga som praktik för ungdomar och andra nytillträdande (t. ex. inom tjänstesektorn och industrin) har under l970-talet expanderat snabbt. Medan ca 55 procent av samtliga i beredskapsarbeten 1972 sysselsattes i statliga och kommunala byggnads-, och anläggningsarbeten samt i skogsvårdsarbeten var motsvarande andel ca 30 procent 1977. Utvecklingen för beredskapsarbetena under 1970-talet har inneburit en förändring mot dagsverksbilliga arbeten dvs. arbeten där lönekostnaderna för de direkt berörda utgör den huvudsakliga kostnaden. Ut-

102 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

vecklingen under 1970-talet kan även sägas ha inneburit en förändring mot mer av direkt driftssubventionering istället för investeringsstöd såväl vad gäller den privata som offentliga sektorn.

5.3.4 Programmet regionalpolitiskt stöd Programmet regionalpolitiska stödåtgärder omfattar verksamheterna lokaliseringssamråd (vid vilket företagen ges information om förutsättningar och ekonomiska förmåner som kan utgå vid lokalisering på skilda håll i landet). lokaliseringsbidrag, avskrivningslån. lokaliseringslån. lånegaranti, ersättning för flyttning av företag. utbildningsstöd. introduktionsstöd. sysselsättningsstöd samt särskilda stödåtgärder i glesbygd. Statliga stödåtgärder har sedan mitten av 1960-talet använts för att påverka företagens lokalisering. Lokaliseringsstöd lämnas i första hand inom allmänna stödområdet men även utanför stödområdet. t.ex. när en ort drabbas av omfattande industrinedläggningar. År 1970 förstärktes och utvecklades stödet genom införandet av ett regionalt sysselsättningsstöd. som ges för nettoökningar av sysselsättningen i företag inom industri och anslutande näringsgrenar. Sysselsättningsstödet utgår för närvarande med 7000 kronor per nyanställd första året och - om sysselsättningsökningen består - därefter med 7000 kronor under andra och 3500 kronor under tredje året. Programmet regionalpolitiskt stöd ökade fram till mitten av 1970-talet sin andel av arbetsmarknadsverkets totalutgifter. Under 1970-talet har det uppvisat ett klart konjunkturberoende på så sätt att utgifterna i såväl fasta som löpande priser för programmet minskat i samband med lågkonjunkturer.

LokaIiseringsutbildningen År 1964 infördes Iokaliseringsutbildningen som ett regionalpolitiskt stöd till nyetablerade och utvidgade företagi stödområdet. Av tabell 5.6 över det genomsnittliga antalet personer i lokaliseringsutbildning framgår att andelen kvinnor även i denna åtgärd ökat under 1970talet. Sedan 1974 pågår en försöksverksamhet med könskvotering vid regionalpolitiskt stöd. För att få utbildningsstöd krävs att minst 40 procent av det antal platser som tillkommer genom stödet skall förbehållas vardera könet.

5.3.5 Programmet rehabiliterings- och stödålgärder

för svårplacerade

Programmet rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade omfattar arbetsprövning och arbetsträning för handikappade samt utbildning av svårplacerade i form av anpassningskurser. introduktionskurser för skyddat arbete och företagsutbildning för handikappade. Programmets andel av totalutgifterna för arbetsmarknadsverket utgjorde från slutet av 1950-talet till början av 1970-talet ca l procent. Under

SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitikens zztveckling 103 Tabell 5.6 Genomsnittligt antal personer i lokaliseringsutbildning (exklusive introduktionsstöd) 1965-1977 i 1000-tal, fördelade på kön

Andelen kvinnori lokaliseringsutbildning särredovisades ej före 1969 b P. g. a. omläggningen till ett nytt datasystem för arbetsmarknadsstatistiken finns ej dessa uppgifter för 1976 och 1977. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978. nr 3 B 1976 och Meddelande från statistiksektionen Serie 5 1965-1977 (AMS).

1970-talet har den stigit något och har uppgått till ca 2 procent. Den tillgängliga statistiken över det genomsnittliga antalet personer i åtgärder som hör till detta program visar en jämn ökning i det närmaste oberoende av konjunkturläget. 1 tabell 5.7 redovisas bl. a. utvecklingen av det genomsnittliga antalet personer i arbetsprövning/träning och anpassningskurser. Genomsnittsuppgifterna för de till programmet hörande formerna av företagsutbildning. dvs.introduktionskurser för skyddat arbete och företagsutbildning för handikappade, har som tidigare nämnts ej gått att på ett enhetligt sätt särskilja från övrig företagsutbildningJ Antalet i genomsnitt i företagsutbildning av denna typ rör sig f. n. kring l 000 personer.

5.3.6 Programmet sysselsättningsskapande åtgärderför

handikappade Programmet sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade omfattar åtgärderna arbetshjälpmedel åt handikappade, näringshjälp, arkivarbete. halvskyddad sysselsättning, skyddad sysselsättning och hemarbete. Särskilda beredskapsarbeten för handikappade ingår i det tidigare beskrivna programmet sysselsättningsskapande åtgärder. Detta program uppvisar den största andelsmässiga ökningen av samtliga program. från ca 2 procent av totalutgifterna i slutet av 1950-talet till ca 15 procent sedan mitten av 1970-talet. Enligt sammanställningen i tabell 5.7 över antalet direkt berörda i detta program gäller ökningen alla former av åtgärder. Totalt har det genomsnittliga antalet personer i rehabiliterings-, stöd- och sysselsättningsska- __ _ för handikappade från ca 4.000 i början av 1960-talet

lsrñfêvårärâäegáârá_

pande åtgärder stigit till 45 000-SO 000 år 1977.

marknadsutbildningen.

104 Arbetsmarknzidspolitikens utveckling Tabell 5.7 Genomsnittligt antal personer i sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade och rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade 1962-1977 i 1 000-ta1

Exklusive företagsutbildning för handikappade och introduktionskurser för skyddat arbete som ingår i redovisningen av antalet personer i företagsutbildning i tabell 5.3 Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978 samt serie B.

meddelande Statistiksektio-

nen 1967- 1977. Genomsnittsuppgifter om de åtgarderna

sysselsättningsskapande

arbetshjälpmedel och näringshjälp är ej tillgängliga.

5.4 Antalet direkt berörda av olika arbetsmarknads-

politiska åtgärder

Nedan skall vi ge en sammanfattande bild av omfattningen och utvecklingen av antalet direkt berörda personer av de åtgärder som i det föregående redovisades under respektive program. Uppgifterna avser antalet personer som i genomsnitt befinner sig i beståndet “sysselsatta i skilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder och grundmaterialet för sammanställningen återfinns i appendix 5.1 till detta kapitelJ Tabell 5.8 visar att det sammanlagda antalet personer i olika slags arbetsmarknadsutbildning (exkl företagsutbildning för permitteringshotade). beredskapsarbeten samt rehabiliterings- och stödátgärder och sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade har stigit trendmässigt från 0.9 procent av arbetskraften 1965 till 1.8 procent 1970 och 2.5 procent 1974. Som framgått av de Antalet personer i åtgärder har ökat kraftigast i lågkonjunkturerna. Under tidigare avsnitten är 1960-talet skedde ingen minskning av antalet berörda vid konjunkturuppgenomsnittsuppgifter över antalet personer gångarna, vilket däremot varit fallet under 1970-talet. Antalet direkt beröri samtliga av arbetsda minskade under konjunkturuppgången 1974 och 1975 för att därefter marknadsverkets åtgärder ej tillgängliga. åter nå 1973 års nivå och efterhand även överstiga denna. Bakom detta

Arbetsmarknadspolitikens utveckling 105

Tabell 5.8 Genomsnittligt antal av arbetsförmedlingen anvisade personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1955-1977, 1000-tal Åtgärd 1955 1959 1961 1963 1965 1968 1970 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Beredskapsarbete 1,0 8,6 3,6 10,5 9,8 20,3 14,6 32,4 33,3 23,4 16,6 26,3 29,1 Sysselsätlningsskapande åtgär- 2,4 3,0 3,3 4,7 7,4 13,0 20,4 25,0 30,2 35,3 38,6 41,1 42,7 der för handikappade Rehabiliterings- och stödåtgär- 1,2 1,4 1,8 2.1 2,6 3,0 3,2 3,3 3,1 3,4 der för svårplacerade Arbetsmarknadsutbildning 0,5 4,2 7,511,312,5 25,8 28,8 36,2 34,9 30,6 26,9 28,2 41,7 exkl företagsutbildning Företagsutbildningwxkl före- 0,4 0,6 1,2 3,0 3,8 4,9 6,4 10,4 9,5 7,8 6,4 5,5 tagsutbildning för permittenngsh0tade)

Summa 3,9 16,2 15,0 28,9 34,1 64,7 70,8 102,6 111,8 102,0 93,2 105,1 122,4 %avAK 0,4 0,8 0,9 1,7 1,8 2,6 2,8 2,5 2,3 2,6 2,9 ArbetslöshetstalenligtAKU 1,5 1,7 1,2 2,2 1,5 2,7 2,5 2,0 1,6 1,6 1,7

Omfattar skyddat arbete och hemarbete, halvskyddat arbete. arkivarbete och musikerhjälp. Omfattar arbetsprövning/träning och anpassningskurser (företagsutbildning för handikappade och äldre ingår i uppgifterna om företagsutbildning). Det genomsnittliga antalet personer i företagsutbildning för permitteringshotade uppskattas att under åren 1974, 1975. 1976 och 1977 ha uppgått till 100, 200, 1600 respektive 16000. Beräkningsförfarandet redovisas i avsnitt 5.4.

mönster ligger det förhållandet att såväl som arbetsmarknadsutbildning sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade uppvisade en ökning (om än med varierande vad arbetsmarknadsutbildökningstakt gäller ningen) Linder hela perioden fram till 1970, medan beredskapsarbetena tydligare varierats efter konjunkturläget. Även antalet personer i olika former av arbetsmarknadsutbildning uppvisar under 1970-talet tydligare konjunktursvängningar på så sätt att det skett minskningar i antalet berörda under högkonjttnktttrlägen. Bakom de redovisade årsgenomsnittsuppgifterna ligger betydande säsongvariationer med högst antal berörda i mars och november och lägsta antalet under sommarmånaderna. l uppgifterna i tabell 5.8 ingår ej antalet personer som genomgår företagsuthildning för permitteringshotade. För denna utbildning utgår det bidrag till företagen för att upprätthålla sysselsättningen utan att arbetsförmedlingen anvisar de personer vars sysselsättning subventioneras. Utbildningsformen som infördes den l juli 1974 var fram t.o. m. 1975 av ringa omfattning. Fr. o. m. l januari 1976 då bidraget höjdes från 6 kronori timmen och delades på två nivåer, 8 kronor för de första 160 utbildningstimmama och 12 kronor per timme för utbildning därutöver i högst 800 timmar. inträffade en ökning. Denna förstärktes mycket markant från den 1 februari 1977 när bidraget höjdes till 25 kronor de första 160 timper timme marna utbildning och 15 kronor per timme för utbildning därutöver i högst 800 timmar. Hösten 1977 beslutades att stödet fram till ljuli 1978 skulle utvidgas till att gälla 25 kronor i timmen för upp till 480 timmars yrkesinriktad utbildning och 160 timmars allmän utbildning. För utbildning därutöver bibehölls beloppet 15 kronor per elev och timme. Därefter har beslutats att ytterligare förlänga stödet till att gälla hela 1978.

106 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

Arbetsmarknadsverket särredovisar antalet personer som deltari denna form av utbildning i mitten av varje månad P.g. a. att utbildningen kan fördelas på deltid uppstår tolkningssvårigheter i fråga om dessa uppgifter. Det genomsnittliga antalet personer i företagsutbildning för permitteringshotade under perioden 1 februari 1977 - 31 december l977 uppgick enligt månadsstatistiken till 44 700 Under perioden beviljades utbildning för totalt 30,4 milj timmar vilket motsvarar ca 190000 manmånader på heltid. Fördelat på perioden skulle detta motsvara ett genomsnitt på 17 300 personer på heltid, dvs. ca 40 procent av nivån i den löpande mittmånadsstatistiken. Om även uppgiften över antalet i utbildning för permitteringshotzide i januari 1977justeras på detta sätt skulle för 1977 det genomsnittliga antalet personer i utbildning (på heltid) för permitteringshotade vara 16 000 i månaden. Detta genomsnittstal kan sägas vara jämförbart med övriga uppgifter i tabell 5.8, vilket innebär att den genomsnittliga andel av arbetskraften som befann sig i åtgärder år l977 kan beräknas till 3.3 procent. Motsvarande justeringar för åren 1974, 1975 och 1976 ger vid handen att det genomsnittliga antalet personer på heltid i företagsutbildning för permitteringshotade var 100, 200 respektive 1600.

5.5 Utvecklingen för några olika typer av åtgärder

l anslutning till den teoribildning kring arbetsmarknadens funktionssätt. som har utvecklats i kapitel 4, kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna delas upp efter den funktion de har. De kan i princip sägas bestå av åtgärder avsedda att påverka arbetskraftsutbudet, åtgärder avsedda att påverka arbetskraftsefterfrågan samt åtgärder avsedda att underlätta sammankopplingen av en given efterfrågan och ett givet utbud, s. k. matchningsåtgärder. Den faktiska utvecklingen och avvägningen mellan dessa åtgärdstyper kan antas återspegla både vilken avvägning man gjort mellan de olika mål för arbetsmarknadspolitiska ingripanden som diskuterats i kapitel 3, och variationer betingade av den ekonomiska och demografiska utvecklingen. En belysning av de förskjutningar inom arbetsmarknadspolitiken som skett mellan de tre typerna av åtgärder skall ges i det följande. Till utbudspåverkande åtgärder kan hänföras åtgärderna i programmet för yrkesmässig och geografisk rörlighet (exkl företagsutbildningen inom detta program) samt åtgärderna i programmet rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade (exkl. företagsutbildning för handikappade och introduktionsutbildning vid skyddad verkstad). Genom att påverka arbetskraftens egenskaper kan de utbudspåverkande åtgärderna underlätta anställningar på den externa arbetsmarknaden. Denna typ av åtgärder skulle närmast kunna sägas vara inriktad mot att minska strukturarbetslösheten och underlätta den av marknaden genererade utvecklingen. Till efterfrågepåverkande åtgärder kan hänföras åtgärderna i programmen sysselsättningsskapande åtgärder, regionalpolitiska åtgärder, sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade samt alla former av företags- Dessa uppgifter utbildning och sysselsättningsstöd. Syftet med dessa åtgärder är att påverframgår av appendix 5.1. ka konjunktur, säsong- och strukturarbetslösheten genom att på olika sätt

Arbetsmarknadspolitikens utveckling

hålla uppe eller öka en speciell arbetskraftsefterfrågan och på så sätt modifiera den av marknaden genererade utvecklingen. Till matchnings“-åtgärder kan hänföras åtgärderna i programmet arbetsmarknadsinformation. Dessa åtgärder är inriktade på att snabbare och bättre koppla samman arbetssökande och lediga platser, givet dessas egenskaper. Denna verksamhet kan närmast sägas vara inriktad på att minska friktionsarbetslösheten. Utvecklingen för arbetsmarknadspolitiken. utifrån denna åtgärdsindelning. redovisas i tabell 5.9. Förutom de tre ovan beskrivna åtgärdstyperna har vi låtit programmet för kontant stöd vid arbetslöshet utgöra en särskild grupp under det att programmen för totalförsvarsverksamhet. åtgärder för flyktingar samt förvaltning av utrustning förts samman under benämningen övrigt. Från slutet av 1950-talet till början av l970-talet uppvisade enbart andelen utbudspåverkande åtgärder. i procent av utgifterna för de tre typerna av åtgärder, en kontinuerlig ökning vilket innebär att denna typ av åtgärder

expanderade snabbare än övriga. Under lågkonjunkturen 1971- 1973 sjönk

de utbudspåverkande åtgärdernas utgiftsandel och hölls därefter på en nästan konstant nivå fram till och med budgetåret 1974/75. Under den innevarande lågkonjunkturen har utgiftsandelen åter ökat och legat något över den nivå som gällde 1971- 1973. Gruppen övriga utgifter, som består av totalförsvarsverksamhet, utrustning och flyktinghjälp har under hela den studerade perioden varit marginell. dvs legat mellan l-3 procent av totalutgifterna för arbetsmarknadsverkeL Kontantstödets andel har sjunkit från att ha utgjort 28 procent på 1950-talet till ca 10 procent på l970-talet. Under hela den studerade perioden har de efterfrågepåverkande åtgärderna varit den största åtgärdstypen och de har hela tiden anpassats efter konjunkturläget. Under l970-talet har det inträffat en markant förändringi sammansättningen av dessa åtgärder. Vid en indelning av de efterfrågepåverkande åtgärderna efter om de riktas mot enskilda individer eller mot företag framkommer enligt tabell 5.10 nämligen följande utveckling.”

Undantag 1957, som innehåller extraordinära utgifter för flyktinghjälp i samband med Ungernkrisen. 2 Till de företagsinriktade åtgärderna har då hänförts lagerstöd. industribeställningar, företagsutbildning för permitteringshotade. lokaliseringsbidrag och lån, det regionalpolitiska sysselsättningsstödet och de våren 1977 införda tillfälliga sysselsättningsbidragen till tekoindustrin och till företag med dominerande ställning på orten, vilka skjuter upp personalinskränkningar. De företagsinriktade åtgärderna består således av bidrag till företagen för att upprätthålla och öka antalet anställda, utan att arbetsmarknadsmyndigheterna anvisar de speciella personer vars sysselsättning skall subventioneras. Ovriga efterfrågepåverkande åtgärder räknas som individinriktade. De av dessa åtgärder direkt berörda personerna har samtliga blivit anvisade av arbetsförmedlingen.

108 Arbetsmarknadspolitikens utveckling SOU 1978: 60

Q» ä»

o.oo_ oáv_

P35_

nä..

Nä

5:? ?än

ä_

E...

_

Mä m.m

ma...

o.oo_ va:

0:22

...ä å»

nå: nä:

E..

u=_=§:_.._

v.m m6

nav

mä Q3 QS

o.oo_

EEE 38m mi?

m4. m6

nä ».00 ha.

o.oo_ ...som

§52

_vsäøää

;än ...S3

vd m?

o.vm 9% _.mv

o.oo_ ma?

ENS_ nä? QS?

.EES

man

3 å»

ma...

0.8_ 33

nä.: NEEm_

...ä

32m nå:

3 mä

__2522_

0.:_ .än _ám

o.oo_ §2

Eos_ m.m__m mami

5:...

E m6

wä o.mm

o.oo_

mama: 38m

?é

...Nå

EE_

.guâuä

3 o.m

nå ...mo

o.oo_

_stå_

:m:

Se: __48_

å”

ä

§5 En

md

nå 0,2 od» 06m

mom_ o.oo_ v._mw o.vmm

.aim

m.. nu od

»Jm ma... _dm

o.oo_ ?se mi»

_ä_

mom_

032:.:

0.0 _a_ m.: hm

mä m.:

oem_ o.oo_ QS.. :mmm

.emma o.m od .Hm

...om ...a m6_

mmm_ o.oo_ väv o.vom

0._

na

o.m

f: då 0.3 nå_

S.: o.oo_ va:

m=s__.__âmua=x.a=äz.

_

-så

-E223

;___e_sc_m.=_åoe

_

.Eåm

ovcmfuåaowütocm _seoåemmvcow.aä

:§9:

.uEwmamm=_=._2n2

_oåwä

ovcwøzoâmamvzøzb

å

m

aa

uâaaazsoz

._00

_oåwzzåoh

255m

qbâzüzv .oeüä _ovåwå mêEsm .oEüê Samui_

:så _xEE §50 _mms_ E0005

SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolilikens utveckling 109

Tabell 5.10 Utgifterna för arbetsmarknadsverkets efterfrågepåverkande åtgärder fördelade på fdretags- respektive individinriktade åtgärder i procent och milj kronor, 1967/68-1976/77 1967/68 1970/71 1972/73 1974/75 1975/76 1976/77

Vid en jämförelse mellan såväl högkonjunkturåren 1970/71 och 1974/75 som lågkonjunkturåren 1967/68, 1972/73 och 1976/77 framgår att de företagsinriktade åtgärderna fått en allt större vikt. Mest markant är förändringen mellan den innevarande lågkonjunkturen och lågkonjunkturen i början av 1970-talet. Bakom detta ligger framförallt en expansion av lagerstöd och företagsutbildning av permitteringshotad personal. Genom att till den grupp som benämnts företagsinriktade åtgärder lägga utgifterna för de sysselsättningsstöd (bl. a. andra former av företagsutbildning än för permitteringshotade) som kan utgå till företagen och där arbetsförmedlingen anvisar de personer vars sysselsättning (utbildning) subventioneras. erhålls en uppfattning om i vilken omfattning politiken inriktats_ mot att skaffa sysselsättningstillfállen i den privata sektorn. Från 1967/68 till 1976/77 har den andel av utgifterna för de efterfrågepåverkande åtgärderna som riktats mot den privata sektorn ökat från ca 17 procent till ca 40

procent.

5.6 ökade mot att

Arbetsmarknadspolitikens inriktning

förhindra ofrivilliga avgångar

l det följande skall närmare studeras hur de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fördelats på företagsinriktade åtgärder. individinriktade åtgärder Den i avsnitt 5.5 och matchningsåtgärder De företagsinriktade åtgärderna* syftar till att redovisade fördelningen förhindra att redan anställda blir arbetslösa och/eller till att öka antalet an- på företags- och indiställda vidinriktade i företagen. Arbetsförmedlingen anvisar ej vilka personer som skall åtgärder avsåg endast de eftersysselsättas i dessa åtgärder. Med individinriktade åtgärder avses åtgärder åtfrågepåverkande för att skaffa fler sysselsättnings- eller utbildningstillfällen för redan ar- gärderna. betslösa liksom för personer utanför arbetskraften. Arbetsförmedlingen 2 Se tidigare not i anvisar de personer som får ta del av dessa åtgärder. avsnitt 5.5 om deñni- 1 tabell 5.11 över utvecklingen för olika åtgärdskategorier representerar tionen av begreppet företagsinriktade åtbudgetåren 1970/71 och 1974/75 lägen med högt efterfrågetryck i ekonomin gärder. och budgetåren 1972/73. 1975/76 och 1976/77 lägen med relativt lågt efter- För 3 frågetryck. hela perioden gäller att de företagsinriktade åtgärdernai* Utgiftsutvecklingen ökat sin andel de traditionella individinriktade för de olika arbetsmedan åtgärderna uppvisat marknadspolitiska åtmotsvarande andelsminskning. Vid konjunkturnedgången 1975/76 ökade gärder som hänförts lagerstöd och industribeställningar kraftigt liksom även företagsutbildning- till de företagsinriktade åtgärderna framen för permitteringshotade. Under 1976/77 ökade dessa åtgärder än kraftigår av den tidigare gare och framför allt gällde detta företagsutbildning för permitteringshota- presenterade tabell 5.1.

110 Arbetsmarknadspolitikens utveckling SOU D78:60

Tabell 5.11 Arbetsmarknadspolitikens utgifter (inkl. SÖ:s utgifter for arbetsmarknadsutbildning) fördelade på skilda åtgärdsgrupper budgetåren 1970/71-196/77 i procent och milj. kr. 1970/71 1972/73 1974/75 1975/76 196/77 Företagsinñktade

Kontantstöd och AMVzs utgifter för totalförsvarsverksamheten och utrustning m. m. 316,0 480,3 513.1 420,0 610,8 Totalutgifter 2.428,9 4282.6 4.344,2 5.156,3 7.927,5 l procent av statsbudgeten 5.8 7.9 5.9 5,9 7.7

de. Våren 1977 infördes vidare nya tidsbegränsade sysselsättningsstöd till företag som på sikt har en övertalig arbetsstyrka men som skjuter upp personalinskränkningar. Till företag med dominerande ställning på en ort kan således utgå bidrag med 75 procent av lönekostnaden för en övertalig arbetsstyrka. om denna inte sägs upp utan i stället ges arbetsuppgifter som inte ligger inom den ordinarie produktionen. Till teko-företag kan Ltgå bidrag med 15 kronor per timme för varje anställd över 50 år, dock med högst 10 procent av den sammanlagda lönesumman. Genom att direkt subventionera lönekostnaderna via företagsutbildning och särskilda sysselsättningsstöd och på så sätt undvika uppsägningar har man syftat till att

uppnå en balanserad kontraktion i företag med vikande sysselsättning.

Den innevarande lågkonjunkturen har således ijämförelse med tidigare lågkonjunkturer i större utsträckning mötts med arbetsmarknadspolitiska åtgärder i syfte att förhindra ofrivilliga avgångar av anställda. Tillsammans uppgick utgifterna för denna typ av åtgärder budgetåret 1976/77 till ca 1 250 miljoner kronor eller närmare en femtedel av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. Härutöver bör observeras att en stor del av de företagsinriktade ingripandena för bevarande av existerande arbetstillfällen gått andra vägar än de som kan åskådliggöras genom uppgifter om utgifter för arbetsmarknadsverket och antalet sysselsatta i verkets olika åtgärder.

5.7 Sammanfattning

Den utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken som ägt rum under de senaste decennierna har i avsnitt 5.2 belysts genom en presentation av utvecklingen av arbetsmarknadsverkets totalutgifter (inkl. SÖ:s utgifter för arbetsmarknadsutbildning). dels i löpande och fasta priser dels som andel av statsutgifterna och av BNP. Under lågkonjunkturen 1957- 1959. då det skedde en kraftig expansion av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna - i bemärkelsen över arbetsmarknadsverkets finansierade - för budget åtgärder uppgick utgifterna

Arbetsmarknadspolitikens utveckling 111

denna verksamhet till något över 500 miljoner kronor. Motsvarande belopp (i löpande priser) under lågkonjunkturåret 1977/78 var ca 10 miljarder kronor. Medan i slutet av 1950-talet 4 procent av statsutgifterna togs i anspråk för arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgick deras andel under 1977/78 till ca 9 procent. Som andel av BNP motsvarade detta 1 respektive 3 procent. Arbetsmarknadspolitikens utveckling sedan tiden för tillsättningen av arbetsmarknadsstyrelsen 1948 förefaller kunna delas upp i tre perioder. Under första perioden, fram till början av 1960-talet, förelåg en tydlig konjunkturanpassning på så sätt att totalutgifterna för arbetsmarknadspolitiken i procent av BNP respektive statsbudgeten steg vid lågkonjunkturer och därefter åter minskade vid förbättrat konjunkturläge. Fram till 1969 ökade sedan utgiftsandelen hela tiden, även om utgiftsökningen var betydligt snabbare i samband med lågkonjunkturåren. Under l970-talet inträdde en tredje period då utgifterna åter visade konjunkturanpassning i båda riktningarna: det förbättrade konjunkturläget 1974/75 medförde således en minskning av utgifterna. Bakom denna tydligare konjunkturanpassning ligger främst variationerna i den traditionella arbetsmarknadsutbildningen, vilken under denna period kan sägas ha lämnat uppbyggnadsskedet, och införandet av nya medel i lågkonjunkturlägen (bl. a. lagerstöd och företagsutbildning för permitteringshotade). Vid genomgången av utvecklingen för de enskilda arbetsmarknadspolitiska programmen (avsnitt 5.3) framkom vad gäller programmet arbetsmarknadsinformation att 1970-talet har inneburit en upprustning och modernisering av förmedlingsarbetet och en ökad betoning av platsförmedlingens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet. lnom programmet yrkesmässig och geografisk rörlighet är det utbyggnaden av arbetsmarknadsutbildningen som främst ligger bakom programmets expansion fram till l970-talet. Därefter har arbetsmarknadsutbildningen uppvisat en tydligare konjunkturanpassning, vilken förstärkts genom att det satts in en mängd nya typer av företagsutbildning i samband med lågkonjunkturlägena. Programmet sysselsättningsskapande åtgärder har under hela tiden uppvisat en tydlig konjunkturanpassning. Under 1970-talet har programmets största delprogram, beredskapsarbetena, alltmer kommit att inriktas mot tjänstesektorn och industrin samtidigt som det nya delprogrammet stöd till Iageruppbyggnad och andra typer av sysselsättningsstöd införts. Vad gäller programmen rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade och sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade uppvisar båda en utgiftsökning som pågått i stort sett oberoende av konjunkturerna. Utvecklingen av det genomsnittliga antalet personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) och beredskapsarbeten visar att andelen kvinnor och ungdomar ökat kraftigt under 1970-talet och då särskilt andelen unga kvinnor. 1 anslutning till den teori kring arbetsmarknadens funktionssätt, som utvecklats i kapitel 4, studerades i avsnitt 5.5 utvecklingen för skilda åtgärdsgrupper. Dessa var åtgärder i syfte att påverka utbudet av arbetskraft, att påverka efterfrågan på arbetskraft samt underlätta sammankopplingen (matchningen) av utbud och efterfrågan.

112 Arbetsmarknadspolitikens utveckling SOU l978:60

Från slutet av 1950-talet till början av 1970-talet uppvisade andelen utbudspåverkande åtgärder. i procent av totalutgifterna för arbetsmarknadsverket, en kontinuerlig ökning som förbyttes i en nedgång under lågkonjunkturen l97l- 1973. Utvecklingen av de efterfrågepåverkztnde atgärderna. som hela tiden utgjort den största åtgärdsgruppen. visar att dessa atgärdsinsatser hela tiden anpassats efter konjunkturläget. Under I970-tztlet har det inträffat en markant förändring i sammansättningen av de efterfrågepåverkande åtgärderna på så sätt att det skett en kraftig expansion av de under denna period introducerade företagsinriktade åtgärderna (av typen lagerstöd. företagsutbildning för permitteringshotade samt olika sysselsättningsstöd). Vid en uppdelning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna efter deras inriktning på individer eller företag framgick (avsnitt 5.6) att de företagsinriktade åtgärderna i syfte att förhindra ofrivilliga avgångar av anställda är den åtgärdskategori som expanderat snabbast under l970-talet. Under 1970-talet har det således skett en omläggning av politiken pa så sätt att en försämring av konjunktu rläget till större del mötts med företagsinriktade åtgärder och speciellt då med de under denna tid nytillkomna åtgärderna lagerstöd och företagsutbildning för permitteringshotade och med de tillfälliga sysselsättningsstöd som infördes l977. Vidare gäller för innevarande lågkonjunktur att såväl de företagsinriktade som de individinriktade åtgärderna till sin karaktär blivit mer lönerelaterade. Man har under den senaste lågkonjunkturen i större omfattning försökt hålla uppe sysselsättningen i företagen genom att direkt subventionera lönekostnaderna (företagsutbildning för permitteringshotade och andra sysselsättningsstöd i för att förhindra Likaså har beform av lönebidrag ofrivilliga avgångar). redskapsarbetenas inriktning förskjutits mot områden där lönekostnaderna utgör den huvudsakliga utgiften. Utvecklingen under 1970-talet mot att i Ökad utsträckning subventionera lönekostnader för utbildning och sysselsättning gäller såväl den privata som den offentliga sektorn.

SOU 1978: 60

Arbetsmarknadspolitikens utveckling 113

Appendix 5.1 Antal personeri arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Tabell 5A.la Genomsnittligt antal personer i skilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1955-1969, 1000-tal, enligt serien Arbetsmarknadsstatistik (AMS)

Åtgärd 1955 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969

Företagsutbildning 0,4 0,4 0,6 0,8 1,2 1,8 3,0 3,4 3,2 3,8 4,0 __därav lokalis utb 0,5 1,5 1,7 1,7 2,0 2,0 Ovrig arbetsmarknadsutbildning (exkl anpassningskurser) 0,5 4,2 6,2 7,5 9,3 11,3 11,9 12.5 15,4 20,3 25,8 26,6 % andel kvinnor » 14 14 18 28 30 34 36 35 33 34 48

Summa arbetsmarknadsutbildning 0,5 4,6 6,6 8,1 10,1 12,5 13,7 15,5 18,8 23,5 29,6 30,6 Allmänna beredskapsarbeten 8,4 7,0 6,0 4,7 5,4 6,8 4,3 Särskilda beredskapsarbeten 2,1 2,6 3,8 4,5 8,3 13,5 11,3

Summa beredskapsarbeten 1,0 8,6 5,8 3,6 5,7 10,5 9,6 9,8 9,2 13,7 20,3 15,6 Skyddat arbete 1,6 1,7 1,8 1,9 2,2 2,6 3,6 4,7 5,7 6,8 7,8 9,3 Halvskyddat arbete och arkivarbete 0,8 1,3 1,5 1,6 1,8 2,1 2,4 2,7 3.1 3,6 5,2 7,0 Arbetsprövning/träning och anpassningskurs 1,2 1,3 1,4 1,5 1,7 1,8 1,8 Summa åtgärder för svårplacerade 2,4 3,0 3,3 3,5 4,0 5,9 7,3 8,8 10,3 12,1 14,8 18,1 Totalt 3,9 16,2 15,7 15,2 19,8 28,9 30,6 34,1 38,3 49,3 ,7 64,3 % av AK 0,8 0,9 0,9 1,0 1,3 1,7 1,8

“ Uppdelning på allmänna och särskilda beredskapsarbeten är ej möjlig före 1963.

Tabell 5A.lb Genomsnittligt antal personer i skilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1970-1977, l000-tal, enligt serien Arbetsmarknadsstatistik (AMS)

7,8 7,3 5,6 4,6 3,0 företagsutb för __ perm hotade 0,2 0,4 4,0 41,3 Ovrig arbetsmarknadsutbildning (exkl anpassningskurser) 28,8 33,2 36,2 34,9 30,5 26,9 28,2 41,7 % andel kvinnor 48 46 44 47 51 54 52 51

Halvskyddat arbete och arkivarbete 9,6 11,3 12,2 16,4 20,2 22,6 24,7 25,9 Arbetsprövning/träning

2,5 2,3 2,7 3,8

6 Utvecklingen på arbetsmarknadenl

l kapitel 3 konstaterade vi att arbetsmarknadspolitiken är speciellt inriktad individernas arbetsmarknadssituation och att en utpå att söka förbättra värdering av arbetsmarknadspolitiken därför i första hand bör inriktas mot att studera dess effekter i detta avseende. l detta kapitel kommer vi därför att undersöka och arbetslöshetssituationen i den just hur sysselsättningssvenska ekonomin utvecklats totalt sett och för olika grupper av individer sedan mitten av l960-talet. För en mer fullständig utvärdering behöver man emellertid studera arbetsmarknadspolitikens utformning och effekter också i andra avseenden. Några sådana kompletterande bedömningar kommer att göras i kapitel 7. Den faktiskt observerade arbetsmarknadsutvecklingen utgör ett resultat både av den förda arbetsmarknadspolitiken och av en rad andra faktorer. Parallellt med arbetsmarknadspolitiken har en rad andra förhållanden, som förändrats. Det är alltså kan tänkas påverka arbetsmarknadsutvecklingen, svårt att fastställa hur arbetsmarknadsutvecklingen skulle ha sett ut i frånvaro av den förda politiken och därmed hur effekterna av arbetsmarknadssett ut. Bland viktiga andra faktorer som kan ha påverkat arbetspolitiken marknadsutvecklingen under den studerade perioden har vi speciellt pekat mot en långsiktigare bindning mellan arbetsgivare och arpå utvecklingen betstagare samt på Iöne- och skatteutvecklingen. I kapitel 4 har vi, utifrån ekonomisk-teoretiska överväganden, diskuterat på vilket sätt dessa faktorer. i frånvaro av arbetsmarknadspolitiken, kan tänkas ha kommit att påverka arbetsmarknadsutvecklingen. I detta kapitel kommer vi att göra vissa. begränsade försök att fastställa i vilken utsträckning de på detta sätt härledda förefaller ha stöd i den faktiskt observerade utveckhypoteserna lingen. Den metod vi valt är således att granska utvecklingen över tiden vad gäller några centrala målvariabler som bör ha påverkats av den förda arbetsmarknadspolitiken samt att utifrån bl a ekonomisk-teoretiska övervägantänkbara orsaker till den observerade utvecklingen. I den något diskutera avsnitt 6.3 granskar vi utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet och i av- Detta kapitel har skri- kan snitt 6.4 utvecklingen av arbetslösheten. En hel mängd olika faktorer vits av forskarassistent av de studerade variablerna under Inga Persson-Tanimura förmodas ha påverkat utvecklingen och av civilekonom An- 1960- och l970-talen och något exakt svar på frågan i vilken utsträckning ders Björklund (avsnitten den observerade 6.4.2-6.4.4 just de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna legat bakom samt appendix 6.2 och 6.3). utvecklingen kan den använda metoden inte ge.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 115

6.1 Arbetslöshets- och för

sysselsättningsutvecklingen

ekonomin som helhet

Figur 6.1 visar hur kapacitetsutnyttjandet i den svenska ekonomin. mätt av BNP-gapet, sett ut under perioden 1961- 1977.1- 2 Under åren 1961-1965 rådde ett högt kapacitetsutnyttjande i den svenska ekonomin och man hade en snabb tillväxt i både faktisk och potentiell bruttonationalprodukt. Åren 1966-1970 var tillväxttakten lägre och det fanns ett påtagligt gap mellan faktisk och potentiell bruttonationalprodukt fram till 1969. Under 1970-talet saktade tillväxten i potentiell bruttonationalprodukt av ytterligare. men den faktiska tillväxten minskade ännu mer och stora BNP-gap uppkom. förutom under högkonjunkturåret 1974. BNP-gapens storlek bör också ha återspeglats i sysselsättningssituzitionen i ekonomin. Detta bekräftas av figur 6.1, som också visar hur arbetslöshetstalet för arbetskraften som helhet sett ut under motsvarande tidsperiod. Framräkningen av BNP-gapet gör det möjligt att skilja ut de arbetsmarknadsproblem som har samband med ett lågt kapacitetsutnyttjande i ekonomin från dem som finns kvar även i lägen med fullt kapacitetsutnyttjande. 1 vår diskussion av arbetsmarknadsutveckling och arbetsmarknadspolitik kommer vi således att använda åren 1965. 1970 och 1974 som exempel på det senare och perioderna 1966- 1968, 1971- 1973 och 1975- 1977 som exempel på det förra?

l BNP-gapet utgör skillnaden mellan potentiell bruttonationalprodukt (dvs. den bruttonationalprodukt som ekonomin skulle ha kunnat producera vid fullt kapacitetsutnyttjande) och faktisk bruttonationalprodukt. För en diskussion av begreppet potentiell bruttonationalprodukt och problemen förknippade med det se Okun. A M: Potential GNP: lts measurement and significance, i Proceedings ofthe Business and Economic Statistics Section ofthe American Statistical Association. 1962. 2 Den potentiella bruttonationalprodukten har beräknats genom att skatta den exponentiella tillväxttakten mellan konjunkturtopparna 1961- 1964, 1965- 1970 och 1970- 1974 (för 1965 hartillväxten i potentiell BNP satts lika med tillväxten av faktisk BNP). De på detta sätt beräknade årliga tillväxttakterna är: 1961- 1964: 5,4% 1965: 42% 1965- 1970: 4,0% 1970- 1974: 2,7% För 1975, 1976 och 1977 har också använts tillväxttakten 2,7 procent. Detta kan jämföras med långtidsutredningen 1975 som hade alternativen 3,2 procent, 2.9 procent. 2,5 procent och 2,3 procent för tillväxttakten 1975- 1980. Ett problem med den använda skattningsmetoden är att konjunkturtoppama inte behöver ha varit likvärdiga. dvs de kan representera olika grad av kapacitetsutnyttjande. 3 Det vi skulle ha velat genomföra är en empirisk analys svarande mot den uppdelning vi i kapitel 4 gjort mellan dels arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik vid balans, dels avvikelser från denna arbetslöshet uppåt (konjunkturarbetslöshet) och nedåt och arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska roll. Problemet att finna en empirisk motsvarighet till arbetslöshetstalen vid balans har gjort att vi istället valt att föra diskussionen utifrån högkonjunkturåren 1965, 1970 och 1974. dvs. år då efterfrågetrycket kan sägas ha varit för högt och arbetslöshetstalen för låga för att representera en balanserad situation. Arbetslöshetens fördelning mellan olika demografiska grupper under dessa år och arbetslöshetens trendmässiga utveckling bör emellertid visa relativt god överensstämmelse med fördelningen och den trendmässiga utvecklingen av arbetslöshetstalen vid balans.”

116 Utvecklingen på arbetsmarknaden

BNP-gap (%)“

Figur 6.] BNPqqap. arbct.vli›.vlzet och

LLd-l-J

utgifter för arbetsmarknadspoli- 2tiken I96l-l977. a) Figuren visar BNP- _eapet som proeentamlel ar potentiell BNP, (lär potentiell BNP och BNP-gap beräknats enligt den ifotnoten (utgiv- Arbetslöshet (%l° na metoden. Beräkningarna är baserade på britttonationalprodukten till marknadspris i 1968 års 2-* priser. Kiilltz: l96I-l970 Statistiska Meddelanden N 1975:98, 1971-1977 Konjunkturliiget. Januari 1978. b) Figuren visar relativa Utgifter för arbetsmarknadspolitiken (i % av BNP)° arbetslöshetstalet for totala zirbetxkrzzften /6-74 år. Källa: Arbetskraftsundensiikningarna. årsmedeltal. c) För I96l-I966 (tvser uppgifterna kalenderår. från 1966/67 budgetår. Källa och definitioner: cllllllllllllllllf: 196162 63 64 65 66 67 68 69 70 7172 73 74 75 76 77 Se kapitel 5.

Enligt figur 6.1 förefaller det totala arbetslöshetstalet vid ett högkonjunkturläge ha ökat något över tiden. År 1965 var arbetslöshetstalet 1,2 procent. 1970 1.5 procent och 1974 2.0 procent. Detta skulle kunna bero på att konjunkturtopparna inte varit av likvärdig styrka, men kan också tyda Kapacitetsutnyttjan- på att friktions- och strukturarbetslösheten Ökat över tiden! En sådan utdet 1974 var lägre än skulle inte vara ett unikt svenskt fenomen utan verkar kunna återveckling 1965 och 1970 enligt de mer exakta beräk- finnas i flertalet industriländer under denna tidsperiod? Den trendmässiga ningar av BN P-gapen ökningen av det totala arbetslöshetstalet vid fullt kapacitetsutnyttjande för perioden 1965verkar emellertid ha varit mindre i Sverige än i flera andra OECD-länder.” 1976 som gjorts av OECD (se McCracken. Detta kan ha berott på att utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden P: Towards Full Em- också varit mer gynnsam, men av figur 6.1 framgår att man kraftigt ökat ployment and Price Stability. OECD 1977. omfattningen av arbetsmarknadspolitiken vid fullt kapacitetsutnyttjande. sid. 98). Uppgången Det verkar således ha behövts ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för 1974 var också relaatt hålla kvar friktions- och strukturarbetslösheten på en låg nivå. tivt kort och kom 1966-1968 och 1971-1973 âterspeglades i en motsvarande efter en period med BNP-gapet omfattande konjunktur- av arbetslösheten, dvs det uppstod konjunkturarbetslöshet i ekonoökning arbetslöshet. vars min. Detta var emellertid inte fallet under perioden 1975-1977. Sambaneffekter kan ha dröjt det mellan i ekonomin och den öppna arbetslösheten försig kvar även under ledig kapacitet 1974. därändrades drastiskt under dessa år och den öppna arbetslösheten utgör

2 Se McCracken, P. med inte längre någon god konjunkturindikator. op. cit.. sid. 145. Det förändrade sambandet mellan BNP-gap och arbetslöshet kan till en del bero på långsiktiga utvecklingstendenser på arbetsmarknaden, av det l Se McCracken, P. slag som vi diskuterat i kapitel 4. Huvudorsaken torde dock få sökas i kaop. cit.. sid. 82-99.

SOU l978: 60 ll7 Utvecklingen på arbetsmarknaden

raktären på den arbetsmarknadspolitik (och näringspolitik) som förts under dessa år och i den trygghetslagstiftning som införts. För detta talar bl. a. att ingen lika påtaglig förändring i sambandet mellan BNP-gap och arbetslöshet tycks ha funnits i andra OECD-länderJ Av ñgur 6.1 framgår att det är stora arbetsmarknadspolitiska insatser som under åren 1975-1977 gjorts för att hindra det låga kapacitetsutnyttjandet från att ge utslag i öppen konjunkturarbetslöshet. De ovan beskrivna förändringarna i arbetslöshetstalen måste ha upp- Se McCracken, P.

kommit genom förändringar i inflödet i arbetslöshet och/eller genom för-

op. cit.. sid. 82-99.

9 (%› L 4

2,0* 1,0-

D (veckor) 15*

10-

(m)

FI*

Figur 6.2 Relativ arbetsläshet , vistelsetider å! i arbetslöshet (D), samt relativt inflöde i arbetsläshet L V för befolk- IllTllllllllI L 1965 66 67 68 69 707172 73 74 75 76 77 ningen 16-64 år.

118 på arbetsmarknaden Utvecklingen

i arbetslöshetstiderna. Av figur 6.2 framgår att arbetslöshetens ändringar struktur förändrats drastiskt under perioden 1965- 1977. Arbetslöshetstiderna i högkonjunkturlägen har nästan fördubblats mellan 1965 och 1974. under det att inflödet i arbetslöshet gått ned. Uppgången i arbetslöshetstalet i högkonjunkturlägen kan således helt hänföras till ökade arbetslöshetstider. På motsvarande sätt ökade arbetslöshetstiderna och minskade inflödet i arbetslöshet mellan lågkonjunkturen 1966-1968 och lågkonjunkturen 1971-1973. Den lägre arbetslösheten 1975-1977 än 1971- 1973 beror delvis på ett minskat inflöde. delvis på att arbetslöshetstiderna varit kortare. Det framgår också att de ökade arbetslöshetstalen vid lågkonjunkturer i den svenska ekonomin uppkommer genom att arbetslöshetstiderna blir längre och inte genom ett ökat inllöde i arbetslöshet. lnte enbart arbetslöshetsutvecklingen utan också sysselsättningsutvecklingen under perioden är av intresse från välfárdssynpunkt. Figur 6.3 visar att antalet individer i arbetskraften och antalet sysselsatta ökat trendmässigt under perioden. Perioder med lågt kapacitetsutnyttjande (stort BNP-gap) tycks ha lett till en långsammare ökning av antalet individer i arbetskraften och en långsammare av antalet sysselsatta. Sysselsättningsförlusterna av ett ökning lågt kapacitetsutnyttjande mäts således inte enbart av ökningen i arbetslösheten utan också av att ett antal individer i ett läge med lågt kapacitetsutnyttjande kommer att uppskjuta sitt inträde i. eller utträda ur. arbetskraften. Bakom den ovan beskrivna utvecklingen av arbetslöshets- och syssell Med arbetslöshetens för arbetskraften som helhet döljer sig stora skillnader sättningssituationen struktur avses här upp- över tiden av denna för olii arbetsmarknadssituationen och i utvecklingen delningen av arbetslösheten i komponenterna ka grupper i arbetskraften. Vi kommer att ägna merparten av detta kapitel inflöde i arbetslöshet den bild som ges av totalsiffrorna över arbetsmarkåt att tränga bakom och arbelslöshetstillnadsutvecklingen och söka belysa de skillnader som rått och råder mellan fállenas längd. Se vidare avsnitt 6.4.2. olika l nästa avsnitt skall vi emellertid först grupper på arbetsmarknaden.

Antal personer (1 OOO-tal) l I arbetskraften 4 200_

4100*

4 000_ _.°° sysselsatta

3 900- Figur 6.3 Antalet sysselsatta och antalet i arbets- 3 800kraften l963-I977. Figuren visar genomsnittliga 3 700 antalet personer i åldern 16-74 år som befann sig 3 600i arbetskraften respektive var sysselsatta. 3 500 Källa: Arbetskraftsundersökningarna, årsme- IlllllllTTlllllllllllllllllIT; 1963 64 65 66 67 68 69 70 7172 73 74 75 76 77 deltal.

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 119

empiriskt beskriva den svenska arbetsmarknadens dynamiska struktur och hur denna förändrats över tiden.

6.2 Arbetsmarknadens dynamiska struktur

l kapitel 4 har vi visat hur arbetsmarknaden kan ses som ett sammanhäng-

ande system med stora och ständiga flöden av arbetskraft och lediga platser. Detta system och dessa flöden kan förändras över tiden, allteftersom de bakomliggande faktorer, vilka är bestämmande för systemets utformning och llödenas karaktär och inriktning. förändras. l detta avsnitt skall vi söka ge en empirisk bild av hur bruttoflödena och rörlighetsmönstren på En begränsning med den svenska arbetsmarknaden metoden är att den inte ser ut och hur de tycks ha förändrats över kommer att registrera tiden. Beskrivningen ger också en viss empirisk belysning av några av de alla flöden som kan ha hypoteser om utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden som vi disku- ägt rum mellan de två intervjutillfállena. En terat i kapitel 4. individ som var sysselsatt vid det första intervjutillfállet kan t ex ha 6.2.! Bruttoflödena på den svenska arbetsmarknaden blivit arbetslös. men därpå åter hunnit finna ett De svenska arbetskraftsundersökningarna är uppbyggda så att en viss indi- nytt arbete, innan det vid kommer att intervjuas om sin arbetsmarknadssituation andra intervjutillfállet. en gång i kvar- Hans flöde in i och ut ur talet under två år. Genom attjämföra uppgifter från två på varandra följan- arbetslöshet kommer då de intervjutillfállen kan man således få en uppfattning om hur individens inte att registreras. arbetsmarknadssituation förändrats och om flödesstrukturen mellan olika 2 Jämförelser har gjorts arbetskraftsstatus på den svenska arbetsmarknaden* Sådana jämförelser för 1970 och 1972-1973. har vid några olika tidpunkter gjorts av Statistiska Centralbyrån? Se G Elofsson: Några studier av förändrings- Figur 6.4 visar den genomsnittliga storleken på de kvartalsvisa bruttoflömatriser i SCB:s arbetsdena mellan olika arbetskraftsstatus för år 1970. Flödena har skattats ge- kraftsundersökningar, nom den ovan beskrivna Stencil SCB, 1976-09-01. typen av jämförelser och de ger en bild både av För närvarande arbetar arbetslöshetens och av sysselsättningens dynamiska struktur. man inom SCB med fort- Vi kommer senare i detta kapitel att utförligt redovisa utvecklingen av satta analyser av bruttoarbetslöshetens struktur och vistelsetider rörligheten. baserade på (inflöde i arbetslöshet). En bekvartalsvisa jämförelser gränsning med den därvid använda metoden är emellertid att den endast för nela 1970-talet.

Utanför arbetskraften (i genomsnitt 1942300 personer, varav 1 378 600 kvinnor) Figur 6.4 Kvartalsvisa bruttoflöden på tzrbetsmarknaden år 1970. Siffrorna inom parentes 16 700 19 700 256 000 249 000 anger antalet kvinnor för (10400) (151800) respektive flöde. Uppgif- (13700) (144200) terna avser befolkningen 15-74 år (flödena) res- 30 000 pektive 16-74 år (be- (1 1 800)

Arbetslösa sysselsatta- stånden). Källa: För flö-

60 000 dena: AMS, Meddelande (i genomsnitt

personer, varav ggâálâggsgátrtsoner från tztredningsenheten

1 522 300 1975:7. För bestånden: 27100 kvinnor) 34 300 Varav kvinnor) Arbetskraftsundersäk- (13400) rtingurnzt. årsmedeltal.

120 Utvecklingen på arbetsmarknaden

kan visa arbetslöshetstidernas längd och inte huruvida arbetslösheten upphört genom att individen erhållit ett arbete eller genom att han utträtt ur arbetskraften. något som givetvis kan vara av intresse från välfárdssynpunkt. Bruttoflödena kan emellertid belysa detta. Av dem som år 1970 var arbetslösa vid en viss tidpunkt var ett kvartal senare (i genomsnitt) 48 procent sysselsatta och 27 procent utanför arbetskraften! De relativa flödena till beståndet utanför arbetskraften var emellertid betydligt större för kvinnorna. Av de kvinnor som var arbetslösa vid en viss tidpunkt hade 36 procent ett kvartal senare lämnat arbetskraften, under det att motsvarande siffra för männen enbart var 19 procent. Detta innebär att arbetslöshetstiderna kan vara en sämre välfárdsindikator för kvinnorna än för männen. Samma bild ges också av de kvartalsvisa jämförelser som gjorts för åren 1972-1973? Av dem i åldern 16-64 år som var arbetslösa ett visst kvartal var 20 procent utanför arbetskraften ett kvartal senare? Denna relativa andel varierade emellertid för olika demografiska grupper. För män (16-64 år) var den 15 procent, för kvinnor ( 16-64 år) 26 procent. För kvinnor i åldern 25-34 år utan barn under 7 år var andelen 23 procent, för kvinnor i åldern 25-34 år med barn under 7 år var andelen 31 procent. För äldre kvinnor. 55-64 år, var andelen 28 procent. Den information som erhålls via arbetslöshetstidernas längd behöver således kompletteras med information av den typ som kan erhållas från mer fullständiga flödesstudier av arbetsmarknaden. Även sysselsättningens dynamiska natur framgår klart av de i figur 6.4 redovisade bruttoflödena. Under 1970 hade i genomsnitt 250 000 individer, eller ca 6.5 procent av de sysselsatta, från ett kvartal till nästa. gått från att vara sysselsatta till att befinna sig utanför arbetskraften och i stället ersatts av ett inflöde i motsatt riktning av ungefär samma storlek. Även här gäller att kvinnornas rörlighet är större än männens. Av de sysselsatta kvinnorna hade ca 9.5 procent lämnat arbetskraften ett kvartal senare. under det att motsvarande siffra för männen enbart var 4,5 procent.

6.2.2 Årsarbetskrciftens struktur

Arbetsutbudets karaktär ser således annorlunda ut för män än för kvinnor och skiljer sig också åt mellan olika åldersgrupper. Kvinnor och ungdomar uppvisar en högre rörlighet ut och in i arbetskraften under ett år. En belysning av detta ges också av de s. k. februari-undersökningarna, vilka undersöker individernas arbetsmarknadserfarenheter under ett helt år. Dessa undersökningar visar bl a hur många individer som befunnit sig i arbets-

Uppgifterna baseras på data från AMS, Meddelande från utredningsenheten 1975: 7, sid 4, och omfattar åldersgruppema 15-74 år. 2 Se Elofsson, op. cit. 3 De lägre procenttalen för 1972- 1973 än för 1970 kan bero på att uppgifterna för 1972-1973 endast avser åldersgrupperna 16-64 år (siffror för jämförbara åldersgrupper är ej tillgängliga).Eftersom konjunkturläget 1972-1973 var sämre än 1970 skulle man ha väntat sig att utflödet till beståndet utanför arbetskraften skulle vara större 1972-1973 än 1970. Detta kan emellertid ha motverkats av en ändrad sammansättning av de arbetslösa eller av mer långsiktiga tendenser mot att i större utsträckning stanna kvar i arbetskraften, även i sämre konjunkturlägen.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 121

Tabell 6.1 Årsarbetskraftens struktur 1966 1971 1977 Andel i Andel i Tid i Andel i Andel i Tid i Andel i Andel i Tid i AK under helårs-AK AK AK under helårs-AK AK AK under helårs-AK AK året (%) (%) (veckorf året (%) (%Y (veckorY året (%7 (%) (veckorf Män

Kvinnor

Antalet personeri olika åldersgrupper som befunnit sig i arbetskraften minst 1 vecka under året som procentan» del av totala befolkningen i åldersgruppen. Andel av årsarbetskraften (antalet personer som befunnit sig i arbetskraften minst 1 vecka under året) som befunnit sig i arbetskraften minst 50 veckor under året. ° Genomsnittliga antalet veckor under året som individerna i åldersgruppen varit i arbetskraften. Tiden i arbetskraften har beräknats enligt formeln: 52-AK=ÅAK-Tdär AK = genomsnittliga antalet personer i arbetskraften vid en viss tidpunkt ÅAK = antalet personer i ârsarbetskraften T = genomsnittliga antalet veckor i arbetskraften under året Källa: Februariundersökningarna (data erhållna från utredningsenheten vid AMS) samt arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

kraften någon gång under året. Tabell 6.1 visar årsarbetskraftens struktur för olika demografiska grupper. Av tabellen att andelen kvinnor framgår i olika åldersgrupper som befinner sig i arbetskraften någon gång under året visat en kraftig ökning och alltmer kommit att närma sig andelen för männen i motsvarande åldersgrupp. Den helt övervägande delen av kvinnorna i åldern 16-64 år utbjuder således numera sin arbetskraft på arbetsmarknaden vid något tillfälle under året. Andelen av kvinnorna i årsarbetskraften som tillhör helårsarbetskraften (dvs. befinner sig i arbetskraften 50-52 veckor under året) är emellertid fortfarande påtagligt lägre än för männen (utom för åldersgrup-

pen 20-24 år). Kvinnorna rörásig alltså i större utsträckning ut ochiin i ar-

betskraften under ett år. Men det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet har blivit mer permanent under perioden, något som återspeglas i att det antal veckor kvinnorna i genomsnitt tillbringar i arbetskraften under ett år ökat.

Ökningen av antalet kvinnor som befinner sig i arbetskraften vid en viss

tidpunkt har således uppkommit inte enbart genom att antalet kvinnor som befinner sig i arbetskraften någon gång under året ökat, utan också genom att kvinnorna är i ;arbetskraften under fler veckor per år.

122 Utvecklingen på arbetsmarknaden

6.2.3 Utvecklingen av den externa rörliglietetz Den hittills gjorda beskrivningen av flödesstrukturen på den svenska arbetsmarknaden har enbart behandlat rörligheten mellan olika arbetsmarknadsstatus (sysselsatt. arbetslös. utanför arbetskraften). Detta utgör emellertid bara en begränsad del av den totala rörligheten på arbetsmarknaden. Det finns också en betydande rörlighet från ett arbete till ett annat. utan mellanliggande arbetslöshet eller vistelse utanför arbetskraften. En uppfattning om omfattningen av denna rörlighet kan erhållas dels från februariundersökningarnza. dels från företagsbaserad statistik. l februariundersökningztrnzi har man undersökt hur många personer som

Tabell 6.2 Arbetsgivarbyten 1966-1977

Källa: Februariundersökningarna (data erhållna från utredningsenheten vid AMS).

Rörlighetskvot (%l Figur 6.5 Rörlighetskvot för olika åldersgrupper. Figuren visar :inta/et per- 25- soner som byt! arbetsgivare under året [förhållande till .samtliga sysselsatta under året i respektive åldersgrupp. Källa: 20- Februariundersöknirzgttrna (data erhållna från zztredningsenheten vid AMS). 15-

10- _1966

*s1970 5..

°--1977

I l I I T 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Ålder

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 123

bytt arbetsgivare under året. Tabell 6.2 visar utvecklingen av antalet och andelen personer som bytt arbetsgivare någon gång under ett år. Siffrorna över antalet och andelen individer som bytt arbetsgivare under ett år tyder på en viss tendens till minskad extern rörlighet över tiden och styrker således hypotesen att utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden under 1960- och 1970-talen inneburit en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den högsta rörlighetskvoten återfinns i de yngre åldersgrupperna (se figur 6.5). Alla åldersgrupperna uppvisar också samma tendens mot minskad extern rörlighet. Tendensen mot minskad extern rörlighet återfinns också bland flertalet yrkesgrupper (se tabell 6.3).

Tabell 6.3 Rörlighetskvot för olika yrkesgrupper (procent)

1966 1967 1975 1977

Natur- och socialvetenskapligt 12.3 9,8 8,9 9.3 9,3 arbete m. m. (0+98) Administrativt arbete (1) 3,6 2,9 4,9 6,0 3.2 Kameralt och kontorstekniskt 11,7 10,0 8,7 9,5 7,4 arbete (2) Kommersiellt arbete (3) 11,2 10,8 9,0 8,8 8,7 Lantbruksa skogs- och 13, 11,5 10,8 9,4 8,3 ñskeriarbete (4) Transport- och kommunika- 15.4 13,0 10,3 10,1 8 5 tionsarbete (6) Tillverkningsarbete m. m. (5+7+8) 14,0 14,5 11,4 10,8 8,9 Tillverkningsarbete m. m. 10.3 9.8 7.1 exkl. byggnadsarbete Byggnadsarbete 16,2 15,5 17,9 Servicearbete (91 -94) 14.4 12,4 11,4 11,2 11,3

Källa: Februariundersökningarna (data erhållna från utredningsenheten vid AMS).

Personalavgång per månad (i procent av de anställda)

11 Figur 6.6 Månatlig personalavgång inom indu- 3... strin 1968-1977. Figuren visar genomsnittliga månatliga avgångerz under respektive år för arbetare och tjänstemän inom industrin (SNI 2 och 3). 2.. Källa: 1968-1975: Arlndustriarbetare betsmarknadsstatistisk årsbok. 1976-1977 (samt för industriarbetare även O O 1973): Statistiska Medde-

1-1 är ej helt jämförbar över °ooooooog,. ..OOOO OOOOOOOCOIIOOOOOCOOOC tiden pga mindre änd- Industritjänstemän ringar i näringsgrensindelning mellan 1972 och 1973 samt pga ändrade urvalsramar och urval 1974 (se produktbeskriv- 0 r l I 11! r r i ning i Arbetsmarknads- 1968 69 70 71 72 73 74 75 7G 77 statistisk (irsbok).

124 Utvecklingen på arbetsmarknaden

om minskad extern rörlighet verkar också styrkas av den fö- Hypotesen retagsbaserade statistiken. Figur 6.6 visar utvecklingen av andelen avgångna tjänstemän respektive arbetare inom industrin under perioden 1968- 1977. För båda grupperna verkar den externa rörligheten ha haft en viss nedåtgående tendens. Minskningen är mer markant för arbetarna än för tjänstemännen.

6.2.4 Den geQgrzifis/rci rörlig/ieteii

Nedgången i den externa rörligheten på arbetsmarknaden borde eventuellt En stor del av dessa också ha återspeglats i en minskning av den geografiska rörligheten. Enligt flyttningar kan emel- det emellertid förfigur 6.7 verkar inte ha skett någon markant trendniässig lertid förmodas vara ändring vad gäller totala antalet flyttningar över kommungräns Uppgifenbart bostadsbetingade. För en ingående be- terna 0m antalet flyttningar över 5 mil. dvs. flyttningar som främst kan förskrivning av den geo- modas vara arbetsmarknadsbetingade. finns bara för åren 1968- 1974 och grafiska rörlighetens visar att sådana flyttningar var fler under 1969 och 1970 än Linder perioden struktur och utveckling se Utredningen om den l97l - l974. Som vi sett i kapitel 5 har antalet starthjälpsflyttzire under geografiska rörligheten 1970-talet stabiliserats kring ca 20000 per år. efter att ha legat högre under och flyttningsbidragen. AMS, 1976. slutet av 1960-talet.

Antal flyttningar

l

400000-

Samtliga flvttningar över kommungräns

300000-

I _ därav över 5 mil 200000. \

Figur 6.7 Den geografiska rörligheten 1968 - 1976. Källa: Statistiska * ÅF Centralbyrån. prognos- l i l I I l l T institutet. 1968 70 72 74 75 76

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 125

6.2.5 Den interna :artig/uden En minskad extern rörlighet på arbetsmarknaden kan. som vi sett i kapitel 4. både Väntas ha sin bakgrund i och leda till att de interna arbetsmarknaderna kommer att få allt större betydelse för såväl arbetsgivare som anställda. Omfattningen av den totala interna arbetsplatsrörligheten under ett år undersöktes för första gången i februariundersökningen 1976. Av de 4,5 miljoner personer som varit sysselsatta någon gång under 1975 hade 120000 (72 000 män och 48000 kvinnor) berörts av internt arbetsplatsbyte Linder året. Enligt den i denna undersökning använda definitionen omfatta-

de den interna rörligheten således ca 3 av I00 anställda. Åldersgrupperna

20-44 år svarade för omkring tre fjärdedelar av denna interna rörlighet. Tyvärr finns inga motsvarande tidigare undersökningar som kan belysa hur utvecklingen över tiden av den interna rörligheten sett ut?

6.2.6 Sammanfattning l detta avsnitt har vi sett att bruttoflödena på den svenska arbetsmarknaden är mycket stora. men att omfattningen av olika flöden skiljer sig åt för olika grupper i arbetskraften. För kvinnornas del upphör t. ex. en arbetslöshetsperiod i betydligt större utsträckning än för männen genom att man lämnar arbetskraften. Detta innebär att arbetslöshetstalen och arbetslöshetstiderna kan vara en sämre välfärdsindikzttor för kvinnorna än för männen. Kvinnor och ungdomar tillhör också i betydligt mindre utsträckning än de äldre männen helårsarbetskraften. dvs. en större andel rör sig ut ur och in i arbetskraften under ett år. Kvinnorna har emellertid under den studerade perioden alltmer stannat kvar i arbetskraften under hela året. Kvinnornas genomsnittliga antal veckor i :arbetskraften under ett år har ökat och deras anknytning till arbetsmarknaden kan sägas ha blivit mer permanent. Vi har också visat att det funnits en tendens mot minskad extern rörlighet över tiden. Den andel av de sysselsatta som bytt arbetsgivare någon Se AMS. Meddelande från utredningsenheten gång Linder året har gått ner. Detta styrker således hypotesen att utveck- 1977:7. Antalet som lingen på den svenska arbetsmarknaden under 1960- och l970-talen inne- beröns av internt arburit en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare. Där- betsplatsbyte under året har deñnierats efter emot säger de redovisade uppgifterna ingenting om vilken typ av extern svaren på frågan: rörlighet som försvunnit och därmed inte heller något om hur man skall “Bytte Ni någon gång värdera den observerade från välfärds- under 1975. för minst utvecklingen och allokeringssyn- 6 månader. plats eller punkt. Nedgången behöver t. ex. inte ha varit förknippad med någon motbefattning inom det svarande nedgång i rörligheten mellan olika yrken och branscher. En del företag (inom något av de olika företag) Ni av minskningen kan t. ex. bero på att matchningen på arbetsmarknaden arbetade i?. Det rör förbättrats och att därigenom rörlighet orsakad av felaktig matchning sig således om en relagått ned, något som bör innebära en allokeringsvinst. Nedgången i den ex- tivt restriktiv definition av intern rörligterna rörligheten bör således inte utan vidare ses som ett tecken på att den het. från allokeringssynpunkt värdefulla rörligheten gått ned. Utvecklingen kan tvärtom ha inneburit 2 Motsvarande totalen allokeringsvinst genom att informations- och siffror för 1976 och transaktionskostnaderna i ekonomin kunnat hållas nere och genom att 1977 var 138000 reökade investeringar i de anställda blivit lönsamma. spektive 124 000.

126 Utvecklingen på arbetsmarknaden

6.3 Utvecklingen av arbetskraftsutbudet

Figur 6.3 visade att antalet individer i arbetskraften trendmässigt ökat under perioden 1963- l977. Det totala arbetskraftsutbudet i ekonomin, mätt i antalet individer som är sysselsatta eller aktivt söker arbete, har ökat med ca 450 000 personer under perioden. Ökningen har uppkommit dels genom förändringar i befolkningens storlek, dels genom förändringar i det relativa arbetskraftstalet. Dessa förändringar har emellertid sett olika ut för olika demografiska grupper. Vissa befolkningsgrupper har ökat i storlek, andra minskat och på samma sätt har det relativa arbetskraftstalet ökat för vissa demografiska grupper och minskat för andra. Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet och den demografiska utvecklingen har lett till att arbetskraftens sammansättning kommit att förändras påtagligt. Tabell 6.4 visar att kvinnorna stått för så gott som hela ökningen i den svenska arbetskraften Linder 1960- och 1970-talen. En förskjutning i arbetskraftens ålderssammansättning har också ägt rum. Så döljer sig t ex bakom det i stort sett oförändrade antalet män i arbetskraften en kraftig ökning av vissa åldersgrupper och en nedgång för andra. orsakad bl. a. av att det varit under denna period som de stora barnkullarna från l940-talet etablerat sig på arbetsmarknaden. Den del av förändringen i arbetskraftsutbudet som orsakats av den demografiska utvecklingen kan i detta sammanhang ses som utifrån given och av mindre intresse från välfárdssynpunkt. Vi kommer därför att kon- Tabell 6.4 Antal personer (l.000-tal) i arbetskraften i olika demografiska grupper

Ålder 1963 1970 1977 Förändring 1963-1977 Män

Kvinnor

Undantaget utgörs av de befolkningsförändringar som orsakats av emigration och immigration och vilka delvis beror av ekonomiska faktorer. Nettoimmigrationen var positiv under hela l960-talet, med toppar på ca 40000 personer under högkonjunkturåren 1965 och 1970. Under lågkonjunkturåren under början av 1970-talet bröts emellertid detta mönster och emigrationen blev under några år större än immigrationen. Därefter har nettoimmigrationen åter blivit positiv, men samtidigt har invandringen delvis ändrat karaktär och andelen politiska flyktingar och s. k. anknytningsfall (invandring av släktingar till tidigare invandrare) ökat.

SOU 1978: 60 Utvecklingen på (zrbetsmarknadezi 127

centrera oss på att studera de förändringar som skett vad gäller andelen individeri olika demografiska grupper som aktivt utbjuder sin arbetskraft på arbetsmarknaden. dvs. på utvecklingen av de relativa arbetskraftstalenJ Vi skall också se hur arbetskraftsutbudets karaktär (dvs. till exempel hur många arbetstimmar per vecka som olika grupper i arbetskraften utbjuder) har förändrats.

6.3.1 Arbelskraftsutbzidets bestámrzingsflzkrorer

Bestämningsfaktorerna bakom de relativa arbetskraftstalen och bakom arbetsutbudets karaktär är av många olika slag? En individ (ett hushåll) kan ägna sin tid dels åt marknadsproduktion. dels åt icke-marknadsaktiviteter. såsom barntillsyn. hushållsarbete. fritidsaktiviteter och utbildning. Vilken kombination individen väljer. dvs omfattningen och karaktären på det arbetsutbud han väljer att bjuda ut på arbetsmarknaden, kan väntas bero bl. a. på hans preferenser. på vilka intäkter som är förknippade med olika omfattning och utformning av hans arbetskraftsutbud (vilket bl. a. beror på skatte- och transfereringssystemets utformning). på vilka andra inkomster (t. ex. kapitalinkomster) individen har, på hans produktivitet i icke-marknadsaktiviteter. på de övriga familjemedlemmarnas inkomstmöjligheter på arbetsmarknaden och produktivitet i icke-marknadsaktiviteter osv. Av speciellt intresse från individuell välfárdssynpunkt är emellertid att arbetsutbudet i ekonomin. såsom det återspeglas i det faktiska arbetskraftsdeltagandet och i dettas karaktär, inte behöver vara oberoende av arbetskraftsefterfrågan. Vissa grupper kan reagera på efterfrågesituationen på arbetsmarknaden med att minska sitt arbetskraftsdeltagande eller med att ändra karaktären på sitt arbetskraftsutbud (t ex minska antalet arbetstimmar per vecka). En del av det önskade arbetskraftsutbudet kan därige- Befolkningsutvecknom inte komma att återspeglas i faktisk sysselsättning eller aktivt arbets- lingen kan givetvis vara av intresse som en av de sökande på arbetsmarknaden. faktorer som påverkat Denna typ av effekter har speciellt uppmärksammats i samband med dis- dessa andelar. kussionen om verkningarna av en konjunkturnedgång på arbetskraftsdelta- 2 För en teoretisk anagandet för olika grupper. Diskussionen kring arbetskraftsdeltagandets lys se Lex. G Hanoch: konjunkturkänslighet av amerikanska ekonomer förts i termer av en Hours and Weeks in

har

the Theory of Labor ”discouraged worker och en added worker” effekt? .En konjunktur- Supply. Rand. Santa nedgång har antagits medföra att vissa individer minskar sitt arbetskrafts- Monica, 1976. och däri deltagande. De blir modfällda (discouraged) av den minskade arbets- angivna referenser. kraftsefterfrågan och lämnar arbetslöshetsbeståndet genom att utträda ur 3 Se t. ex. A D Butler arbetskraften eller också fördröjer de sitt arbetskraftsinträdef* Andra indi- och G D Demopoulus: Labor-force Behavior vider antas öka sitt arbetskraftsdeltagande, t. ex. på grund av att andra fain a Full Employment miljemedlemmar blivit arbetslösa. De kan således inträda i arbetskraften i Industrial Economy. and Labor Relations större utsträckning i ett dåligt konjunkturläge och/eller uppskjuta sitt utträ- Review, 1971 samt där de ur arbetskraften. Vissa grupper (t.ex. kvinnor och ungdomar) kan i angivna referenser. större utsträckning än andra reagera på en efterfrågeförändring genom minskat 4 En del av dessa indiarbetskraftsdeltagande och detta bör tas med i bilden vid en bevider kan ägna sig åt dömning av välfárdseffektema av en konjunkturnedgång för olika grupper. utbildning. Vi vet t. ex. Det kan också finnas en annan typ av discouraged worker effekt, att antalet individer i arbetsmarknadsutbildnämligen en nedgång (eller utebliven ökning) i arbetskraftsdeltagandet som ning vanerar med koninte utgör en reaktion på en tillfällig konjunkturnedgång i arbetskraftsefter- junkturläget.

128 Utvecklingen på arbetsmarknaden

frågan utan en reaktion på mer långsiktiga, strukturella förändringar i arbetskraftsefterfrågan. Även omfattningen av ett sådant dolt arbetskraftsutbud för olika grupper är givetvis av intresse från välfárdssynpunkt.

6.3.2 Utvecklingen av de relatiira zzrbetskraftstalen

Utvecklingen _för ungdomarna Figur 6.8 visar utvecklingen av ungdomarnas relativa arbetskraftstal. För både män och kvinnor i åldern 16- 19 år sjönk det relativa arbetskraftstalet kraftigt under 1960-talet. för att sedan åter öka under 1970-talet. Nedgången under 1960-talet berodde troligen väsentligen på utbyggnaden av gymnasieskolan. Därefter tycks emellertid en motreaktion ha trätt in och en större andel av tonåringarna valt att i någon form befinna sig i arbetskraften. En jämförelse mellan skolgångsfrekvensen 1969 och 1975 i åldrarna 16- 19 år tyder emellertid på att det inte är en nedgång i denna som ligger bakom uppgången i det relativa arbetskraftstalet (se tabell 6.5). Förklaringen torde snarare få sökas i att man i större utsträckning än tidigare valt att deltids- och/eller feriearbeta under studietiden. Detta stöds av tabell 6.6 som visar att andelen deltidsarbetande bland sysselsatta tonåringar ökade mellan 1970 och 1975. Det stöds också av att andelen tonåringar som är i arbetskraften hela året och tonåringarnas genomsnittliga tid i arbetskraften under ett år inte ökat under 1970-talet (se tabell 6.1). Det relativa arbetskraftstalet för åldersgruppen 20-24 år uppvisar ett likartat mönster som det för tonåringarna (se figur 6.8). Under 1960-talet tycks således förvärvsfrekvensen ha minskat trendmässigt. framför allt för männen. Nedgången hade troligen, även för denna åldersgrupp. samband med ett ökat deltagande i högre utbildning. Även för kvinnorna bör utbildningsfaktorn ha funnits, men den kan för deras del ha motverkats av att

Relativa arbetskraftstal (%) 1 100,0- 90/0 Män 20-24 år 30:0 , Kvinnor

.o-- 20-24 år

70,0

O. o_.çoocâ°ø

Män

eo.ooa0§oc.0:.-_°3°_._._._

60,0-

n--._-.o,... Q 00 u.. 0000. 000000000 ...,;.;:o_004ak6_19år O Vi

“- “----°*"---"

50,0- le-rllniâoår

40,0- 30,0* Figur 6.8 Utvecklingen 20,0av ungdomarnas relativa arbetskraftstal 1963 - 10,0- I977. Källa: Arbets- | | | -r kraftsundersökningama, I l l , | l , 1 | r I | årsmedellal. 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Utvecklingen på arbetsmarknaden Tabell 6.5 Skolgångsfrekvensen i olika åldrar höstterminerna 1966, 1969 och 1975 (procent av totala befolkningen i respektive åldersgrupp?

De skolformer som ingår i statistiken för l966 och l969 är obligatorisk skola. realoch flickskola. gymnasium. fackskola. lärarhögskola och folkskoleseminarium, förskoleseminarium. seminarium för huslig utbildning. sjöbefálsskola. folkhögskola. yrkesskola (för l969 inkl. lantbrukets yrkesskolor) samt sjuksköterskeskola. De skolformcr som ingår i statistiken för 1975 är grundskola. särskola. specialskola. gymnasieskola. övriga gymnasiala skolor. kommunal vuxenutbildning. statens skolor för vuxna. arbetsmarknadsutbildning, folkhögskola. sjuksköterskeskola. lärarutuniversitet bildning. och högskolor samt övriga eftergymnasiala skolor. För att uppnå ungefärlig jämförbarhet mellan åren har från uppgifterna för 1975subtraherats antalet elever i arbetsmarknadsutbildning. vid universitet och högskolor samt vid övriga eftergymnasiala skolor. Källa: Statistiska Meddelanden. serie U. nr 1970: 20 och 1976: 39.

andra faktorer samtidigt tenderat att öka det kvinnliga arbetskraftsdelta-

gandet. Skolgångsfrekvensen fortsatte att öka för åldersgrupperna 20-24 år mellan l969 och 1975 (se tabell 6.5). men trots detta ökade församtidigt värvsfrekvenserna för både män och kvinnor och de är i nuläget högre än i

början av I960-talet. Ökningen kan. liksom för tonåringarna. ha berott

på att man samtidigt som skolgångsfrekvensen Ökat också i ökad utsträckning kombinerat arbete och studier. För kvinnornas del har till detta kommit andra faktorer som tenderat att leda till ökat kvinnligt förvärvsarbete under l970-talet och vilka medfört att förvärvsfrekvensen för kvinnor i åldern 20-24 år nästan blivit lika hög som för männen i samma åldersgrupp. Det är svårt att urskilja något tydligt konjunkturmönster i ungdomarnas arbetskraftsdeltagande. eventuellt beroende på att det dolts av de kraftiga trendmässiga förändringarna under perioden. För tonåringarna verkar det

Tabell 6.6 Andel av antalet personer i arbete som arbetar deltid (procent)

Ålder 1965 1970 1975 1977

l-l9 20-34 l-I9 20-34 I-l9 20-34 l-l9 20-34 tim tim tim tim tim tim tim tim

Män 16- l9 4.2 5 l 10.0 7 0 12.0 8,3 14.5 9.2 20-24 2.7 4 0 4.7 4 7 5,3 7.0 4.5 8.2

Kvinnor l6- I9 4.7 7.4 12.4 8.5 16.4 14.6 17.7 18.6 20-24 5.1 11.0 9.1 |3,8 8.5 19.2 10.4 ,9

Källa: Arbetskraftsundersökningama. årsmedeltal.

Utvecklingen på arbetsmarknaden

emellertid ha skett en viss uppbromsning av arbetskraftsdeltagandet under lågkonjunkturåren 1972 och 1973 och en nedgång under 1977, något som kan tyda på att en lågkonjunktur medför en ökning av den dolda arbetslösheten bland tonåringarna, dvs på att det finns en discouraged Worker effekt för denna grupp.

Utvecklingen _för åldersgrupperna 25 -54 år.

Figur 6.9 visar utvecklingen av de relativa arbetskraftstalen för män respektive kvinnor i åldrarna 25-64 år under åren 1963- 1977. Under perioden har arbetskraftsutbudet förändrats drastiskt för kvinnorna i alla åldersgrupperna, under det att förändringarna för männen varit små, utom för åldersgruppen 55-64 år. För kvinnorna i åldrarna 25-34. 35-44 och 45-54 år har förvärvsfrekvensen ökat mycket snabbt under 1960- och 1970-talen, om än med vissa tendenser till uppbromsning under perioder med lägre efterfrågetryck i ekonomin. Bakom denna utveckling finns förändringar i en rad olika faktorer som påverkar kvinnornas preferenser och deras val mellan hemarbete och yrkesarbete eller kombinationer av detta! En betydelsefull faktor har

också varit efterfrågeutvecklingen under perioden. Ökningen av

troligen sektorn kan förmodas ha underlättat av det den offentliga absorptionen ökade kvinnliga arbetskraftsutbudet genom att vakanser och arbetssökande befunnit sig på ungefär samma delmarknader. Arbetskraftstillskottet har gått till tjänstesektom och över hälften av kvinnorna är numera anställda i statlig eller kommunal tjänst. jämfört med enbart knappt en fjärdedel av männen. Utvecklingen har inneburit att kvinnornas förvärvsfrekvens nu är er.bart 15-20 procent i motsvarande åldersgrupp? I avsnitt 6.2 lägre än männens delvis har berott tenderat att stan- För en ingående dis- har vi sett att ökningen på att kvinnorna kussion av bestämnings- na kvar i arbetskraften under fier veckor per år. Andelen helårsarbetande faktorerna bakom kvin- än har ökat (se tabell 6.1), men är fortfarande påtagligt lägre för kvinnorna nornas arbetskraftsutbud se C Jonung: Kvin- för männen i dessa åldersgrupper. norna i svensk ekonomi i B Södersten (red.): Svensk Ekonomi. Den exakta kvantitativa be- Tabell 6.7 Andel av antalet personer i arbete som arbetar deltid (procent) tydelsen av olika faktorer för den obser- Ålder 1965 1970 1975 1977 verade utvecklingen har man emellertid dålig 1-19 20-34 1-19 20-34 1-19 20-34 1-19 20-34 kunskap om. tim tim tim tim tim tim tim tim

2 Kvinnorna är emel- Män lertid i större ut- 25-34 2,1 2,9 2,6 4,3 2,5 6,1 2,6 6,9 35-44 1,0 3,2 1,7 4,4 1,9 5,4 1,9 6,2 sträckning än männen frånvarande 45-54 1,7 3,5 2,0 4,3 2,0 5,6 2,0 6,1 tillfälligt från arbetet. Andelen 55-64 2,7 4,6 2,9 5,7 2,8 6,6 3,3 10,7 av de sysselsatta som var frånvarande från Kvinnor arbetet under hela mät- 25-34 17,0 24,3 19,1 24,7 16,1 29,8 17,2 32,3 35-44 19,4 26,9 19,2 31,1 17,0 35,2 16,4 37.6 veckan var enligt AKU l977 ca 17procent för 45-54 18,0 26,2 18,3 30,1 15,6 33,7 15,2 37,5 kvinnorna,jämfört med 55-64 18,6 30,3 21,8 28,4 19,3 34,6 18,8 38,3 ca 14 procent för männen. Källa: Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

SOIU 1978:60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 131

Reilativa arbetskraftstal (°.,) l

100-*

-_*__- c 0000000 __ år ---- Män 45-54 a: 90- .âciojcfj° Uä . “ x _ Män 55-64 år ° å o j o 80* å. §0 .u° Kvinnor 45-54 år Kvinnor 35-44

år._.°°.

,oKvinnor 25--34 år o O 70

60-*

f

:oooooi

ä\ê,ø§_§øunl,

50- ?Kvinnor __, 55-64 år /_/

Z.Ã.?.T.;GLOJ

0 i 40- o á . /

l l l l I I w

1963 64 es se 67 se 619 70 71 72

7% 74 75 7% 77

Figur 6.9 Utvecklingen av de relativa arbetskraftsralen för män och kvinnor i åldrarna 25 -64 år. Källa: Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

Kvinnornas arbetsutbud har således blivit mer permanent, men arbetsutbudets karaktär skiljer sig fortfarande kraftigt åt mellan män och kvinnor ide tre åldersgrupperna (se tabell 6.7). Andelen deltidsarbetande män har ökat. men är fortfarande obetydlig

jämfört med andelen bland kvinnorna. Andelenldeltidsarbetande kvinnor

har ökat snabbt, samtidigt som det skett en förskjutning från korta till

långa deltider. Ökningen av arbetskraftsutbudet under perioden har så gott

som helt bestått av ett ökat deltidsutbud. Samtidigt med den kraftiga ökningen i kvinnornas förvärvsfrekvens har andelen latent arbetssökande bland kvinnor i åldern 25-54 år gått ner (se figur 610). 1 De latent arbetssökande utgörs av individer som ej är i arbetskraften men som uppger sig skola ha sökt arbete om de trott sig kunna ñnna ett lämpligt arbete på orten. Denna fråga ingick i arbetskraftsundersökningarna under åren 1964- 1975. Den har emsllenid ansetts vara alltför oprecis och har därför fr. o. m. 1976 ersatts med frågor om huruvida individerna utanför arbetskraften velat och kunnat arbeta under mätveckan.

132 Utvecklingen arbetsmarknaden SOU 19718260

på

Andel latent arbetssökande (%) ll

6,0%

5,0*

4,0-

3,0-

2,0

1,0*

I 1 I 1 1 1 1 r I 1 1 r I I 1964 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 6.10 Andelen latent Fortfarande finns det emellertid ett betydligt större dolt arbetskraftsut- “bemäk“de “V om/a bud bland kvinnorna än bland männen (se tabell 6 8) Även detta utbud är antalet kvinnor i åldern _ _ _ 25 -54 å,_p,øm1976 an- I stor utsträckning ett delttdsutbud. del? 50m Vela 00h kW För männen i åldrarna 25-34. 35-44 och 45-54 år har de relativa arna! arbeta under mät- . i .. . .. _ b ets k ra tsta en uppvtsat f. I ett rk I artat, om an min d re mar k ant, monster som veckan (se noti,ex,en)_ Källa: Arbeiskraftsun- det för de yngre åldersgrupperna, dvs. en viss nedgång under 1960-talet d5ök""g""“ mme under 1970-talet tillbaka följd av en uppgång i mot den tidigare nivån ° Fördeltal . .. .. . . . klarmgen kan aven for åldersgruppen 25-34 år ligga 1 valet mellan utbildning och arbetskraftsdeltagande. För männen i åldrarna 35-44 och 45-54 år torde emellertid förklaringen till nedgången i förvärvsfrekvensen under 1960-talet få sökas på annat håll. Nedgången kan ha haft samband med en

Tabell 6.8 Omfattningen av det dolda arbetskraftsutbudet år 1977

Ålder Antal personer ej i arbetskraften Antal personeri som velat och kunnat arbeta under arbete mindre än mätveckan 35 timmar som _ _ under mätverkan Totala Önskad Önskad velat och kunnat antalet arbetstid arbetstid ta merarbete I-l9tim 25-34tim

Män

Kvinnor

Omfattningen raktären på det dolda ar- 55-64 6 300 1200 4 500 6 000 betskraftsutbudet har ingående kartlagts och dis- Summa 31800 5 100 19900 53700 kuterats inom Sysselsättningsutredningen. Källa: Arbetskraftsundersökningama, ârsmedeltal för 1977.

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 133

ökad social utslagning och med utvecklingen av arbetskraftsefterfrågans inriktning. Nedgången kan således vara ett slags ”discouraged worker” effekt, men här inte som en reaktion på en tillfällig konjunkturnedgång i arbetskraftsefterfrågan utan som en reaktion på mer långsiktiga strukturella förändringar i arbetskraftsefterfrågan. Efter 1972 förefaller det emellertid som om trenden mot minskat arbetskraftsdeltagande för männen brutits och arbetskraftstalen åter ökat!

Utvecklingen för de äldre För åldersgruppen 55-64 år har utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet under l960- och 1970-talen sett helt olika ut för män och kvinnor. Förvärvsfrekvensen har för männens del gått ned från ca 90 procent till ca 80 procent under det att kvinnorna ökat sin förvärvsfrekvens med ca 10 procentenheter (se ñgur 6.9). Andelen deltidsarbetande har ökat för både män och kvinnor (se tabell 6.7). men år fortfarande mycket högre för kvinnorna. Det är i denna ålder som individerna kan väntas gradvis. eller mer abrupt. lämna arbetskraften genom deltidsarbete. förtidspensionering eller ålderspensionering. Ändrade pensionsbestämmelser kan således, vid sidan om arbetsmarknadsutvecklingen. väntas ha haft avgörande betydelse för utvecklingen av förvärvsfrekvens och deltidsarbete för denna åldersgrupp. Under den studerade perioden har det skett viktiga förändringar i möjligheterna att erhålla pension för olika åldersgrupper. Från slutet av 1960talet och framåt har möjligheterna att erhålla förtidspension av arbetsmarknadsskäl gradvis ökat. Den ljuli 1976 sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt infördes Bonfallet i arbetskraftsmöjligheter till deltidspension undersökningarna har för personer över 60 år. emellertid ökat efter För de äldre kvinnorna har tendensen mot ökat kvinnligt arbetskraftsut- 1975, varför små förändbud dominerat och gjort att förvärvsfrekvensen ökat. Det finns dock fort- ringar bör tolkas med försiktighet. Se också kapi-

farande ett relativt stort dolt arbetskraftsutbud bland de äldre kvinnorna

tel 14. (se tabell 6.8). 2 för de äldre männen Utslagningen på ar- Arbetskraftsdeltagandet har visat en kraftig trendbetsmarknaden och förmässig nedgång. Nedgången verkar ha tagit formen av att man helt lämnat tidspensioneringens omarbetskraften. eftersom den också återfinns i andelen män i denna ålders- fattning och bakgrund har studerats ingående grupp som befunnit sig i arbetskraften någon gång under året (se tabell inom Sysselsättnings- 6. I). Exakt i vilken utsträckning det rört sig om ett discouraged worker utredningen, se t. ex. fenomen. SOU 1977: 88. dvs. en minskning av arbetskraftsutbudet p. g. a ogynnsam efterfrågeutveckling. eller om en minskning av utbudet p. g. a andra faktorer är 3 Andelen latent arsvårt att avgöra? Nedgången i förvärvsfrekvensen för män i åldern 55-64 betssökande av totala antalet män i åldern år har inte gett utslag i någon ökning av andelen latent arbetssökande för 55-64 år låg under denna grupp3 och antalet män i åldern 55-64 år som är utanför arbetskraf- perioden 1964-1970 på ten och uppger att de velat och kunnat arbeta heltid under mätveckan var ca 0,4-0,5 procent och under perioden l971- 1977 endast ca l 500 (se tabell 6.8). Mot detta står att antalet förtidspensio- 1975 på ca 0,3-0,4 närer ökat snabbt för denna grupp. procent.

134 Utvecklingen på arbetsmarknaden

6.3.3 Sammanfattning Arbetskraftsutbudet i den svenska ekonomin. mätt i antalet individer som är sysselsatta eller aktivt söker arbete vid en viss tidpunkt. ökade under perioden 1963- 1977 med ca 450000 personer. Kvinnorna har svarat för så gott som hela denna ökning. Arbetskraftsutbudet har också ändrat karaktär på ett drastiskt siitt. Ökningen av arbetskraftsutbudet har så gott som helt bestått av ett ökat deltidsutbud. Det har också skett en förskjutning från korta till långa deltider. Kvinnorna i åldern 25-64 år har under perioden fått en mer permanent anknytning till arbetsmarknaden och stannar i ökad utsträckning kvar i arbetskraften under hela året. Däremot arbetar de i stor utsträckning deltid. Kvinnorna svarar för huvuddelen av det ökade deltidsutbudet. men ett ökat deltidsutbud har kommit även från andra grupper. Bland ungdomarna verkar man i ökad utsträckning kombinera förvärvsarbete och utbildning. En delvis ny typ av flexibelt arbetskraftsutbud har således uppkommit på detta sätt. För ungdomarna minskade de relativa arbetskraftstalen under 1960talet. men Ökade sedan åter under l970-talet. både för tonåringarna och för de i åldern 20-24 år. För kvinnorna i åldern 25-54 år ökade de relativa arbetskraftstalen mycket snabbt under 1960- och l970-talen. om än med vissa tendenser til! uppbromsning under perioder med lägre efterfrågetnck i ekonomin. Det finns emellertid fortfarande ett betydande dolt arbetskraftsutbud bland kvinnorna. Förändringarna i de relativa arbetskraftstalen för männen i åldern 25-54 år var små. med en viss tendens till nedgång under 1960-talet. följd av en uppgång under 1970-talet. För åldersgruppen 55-64 år har utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet sett helt olika ut för män och kvinnor. Kvinnorna har ökat sin förvärvsfrekvens med ca 10 procentenheter. under det att männen haft en trendmässig nedgång av samma storlek.

6.4 Arbetslöshetsstruktur och arbetslöshetsutveckling

6.4.1 Arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper I avsnitt 6.1 konstaterade vi att det totala arbetslöshetstalet vid ett högl-onjunkturläge i den svenska ekonomin föreföll ha ökat något över tiden. De ökade arbetsmarknadspolitiska insatserna skulle således inte ha varittillräckliga för att motverka andra faktorer som tenderat att leda till en ökning av friktions- och strukturarbetslösheten. l detta avsnitt skall vi tränga bakom totalsiffrorna för ekonomin och studera hur arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper ser ut i hög- respektive lågkonjunktur och vilka förändringar som tycks ha ägt rum under 1960- och l970-talen. På detta sätt kommer vi att få en bild av hur väl man lyckats med att hålla nere dels arbetslösheten i högkonjunkturlägen, dels konjunkturarbetslösheten. förolika grupper. Vi är intresserade dels av hur arbetslöshetstalen vid högkonjunkturlågen ser ut för olika grupper. dels av hur konjunkturarbetslösheten drabbaroli-

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 135

ka grupper. För att få en närmare uppfattning om detta har vi gjort vissa skattningar av sambanden mellan arbetslöshetstalen för respektive demografiska grupp och det totala arbetslöshetstalet samt en trendvariabelJ Skattningarna har utförts på årsdata för perioden 1963- 1974.3 Skattningarna kan användas för att belysa hur arbetslösheten fördelas mellan olika demografiska grupper på den svenska arbetsmarknaden. De erhållna resultaten sammanfattas i tabell 6.9. Tabellen bygger på de skattade sambanden för perioden 1963-1974 och redovisar den hypotetiska strukturen på arbetslösheten för olika demografiska grupper för 1974 dels vid ett efterfrågetryck motsvarande ett totalt arbetslöshetstal på 1.5 procent. dels vid ett efterfrågetryck motsvarande ett totalt arbetslöshetstal på 2.5 procent. Tabellen visar således inte hur det verkligen såg ut 1974. utan det viktiga ärjämförelsen mellan olika tänkta arbetslöshetssituationer. Tabellen kan sägas visa dels hur arbetslöshetsstrukturen i ett högkonjunkturläge kan väntas se ut. dels hur en konjunkturförsämring kan väntas drabba olika grupper. om arbetsmarknadsstrukturen vore densamma som under åren 1963-1974.

Arbetslöshetens fördelning i Izögkonjunkturlägen Av tabell 6.9 framgår att arbetslöshetstalet i ett högkonjunkturläge är olika för olika demografiska grupper i den svenska ekonomin. För alla åldersgrupper gäller att det är högre för kvinnor än för män. Friktions- och strukturarbetslösheten är mer omfattande för kvinnorna. antingen genom att det tar längre tid för dem än för männen att finna ett arbete som de vill ha eller genom att de blir arbetslösa oftare än männen. t. ex. på grund av att de i större utsträckning rör sig ut och in i arbetskraften. Dessa arbetslöshets-

Tabell 6.9 Arbetslöshetens fördelning år 1974 enligt skattade samband om det totala arbetslöshetstalet vore 1,5 respektive 2,5 procent Demogra- Arbetslös- Arbetslös- Föränd- Antal ar- Antal ar- Förändfisk grupp hetstal (%) hetstal (%) ring i betslösa betslösa ring i vid 1,5 % vid 2,5 % arbets- vid 1,5 % vid 2,5 % antal

let användas för att Antalet arbetslösa har beräknats utifrån faktiska antalet individer i arbetskraften belysa hur utvecklingen 1974 och tar således inte hänsyn till eventuell konjunkturkänslighet i arbetskrafts- 1975-1977 avvikit deltagandet for olika grupper. från det tidigare Källa: Se appendix 6.1. mönstret.

136 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1978: 60

skillnader mellan män och kvinnor kvarstår således även om man har en stabiliseringspolitik som medför fullt kapacitetsutnyttjande och önskar man minska dem behövs andra slags åtgärder. såsom arbetsmarknads- ellerjämställdhetspolitik. Arbetslöshetstalen i ett högkonjunkturläge är också högre för åldersgrupperna 16- 19, 20-24 och 55-64 år än för övriga åldersgrupper. Detta gäller för både män och kvinnor. Även för dessa grupper är således friktions- och strukturarbetslösheten hög. För ungdomarna kan det ha samband med att de rör sig ut och in i arbetskraften och med att det kan behövas relativt omfattande sökprocesser innan man etablerat sig på arbetsmarknaden.

Konjunkturarbetslöshetens fördelning Tabell 6.9 visar också hur konjunkturarbetslösheten fördelas mellan olika grupper. Vi har. utifrån de gjorda skattningarna. beräknat hur arbetslöshetstalen och antalet arbetslösa i olika grupper 1974 kunde förväntas ha påverkats av en efterfrågeminskning som gjorde att den totala arbetslösheten ökade från 1.5 till 2.5 procent. En sådan efterfrågeminskning kan drabba olika grupper olika hårt t ex genom att de i olika utsträckning befinner sig i konjunkturkänsliga sektorer. genom att de i olika utsträckning är ny- eller återinträdande i arbetskraften och genom att turordningen vid uppsägningar och permitteringar kan drabba vissa grupper hårdare. Av beräkningarna framgår att en nedgång i efterfrågan kan väntas drabba tonåringarna. både män och kvinnor, speciellt hårt. Deras arbetslöshetstal kan väntas öka med 3.5 respektive 2.6 procentenheter. då det totala arbetslöshetstalet ökar med enbart en procentenhet. En konjunkturnedgång verkar också slå relativt hårt mot åldersgruppen 20-24 år. framför

allt för männen. Åldersgrupperna 35-54 år är mindre känsliga för en efter-

frågenedgång. Däremot är konjunkturkänsligheten för de äldre (55-64 år) relativt stor. För alla äldersgrupperna gäller att männens arbetslöshetstal ökar mer (absolut sett) än kvinnornas vid en efterfrågenedgång. Detta innebär att en utjämning av arbetslöshetstalen mellan män och kvinnor äger rum i en lågkonjunktur.

Som vi påpekat i av- Trendmäissig försämring för ungdomar och äldre snitt 6.I kan dock efterfrågetrycket i hög- Ovan har vi sett hur arbetslösheten i högkonjunkturlägen fördelats mellan konjunkturerna ha varit olika i mitten av 1970-talet. Av intresse är också hur denna fördelav något olika styrka. grupper ning förändrats under 1960- och l970-talen. Som vi tidigare sett har det to- 2 För mer ingående distala arbetslöshetstalet. trots de ökade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, kussioner av utvecklingen av ungdomsar- ökat något mellan högkonjunkturerna 1965. 1970 och 1974.* Tabell 6.10 vibetslösheten se C Josar hur utvecklingen sett ut för olika demografiska grupper. nung och S Tegle: Ef- Mellan 1965 och 1974 ökade arbetslöshetstalen mest (absolut sett) för terfrågans betydelse för ungdomsarbetslöshe- tonåringarna, både män och kvinnor. Även ökningen för åldersgruppen ten. TCO. 1978, samt E har man således 20-24 år var stor. Under perioden lyckats sämst vad gäl- Wadensjö: Ungdomsär- Ekono- ler att hålla nere friktions- och strukturarbetslösheten för ungdomarna? betslösheten, misk Debatt 1978: 4. Vad gäller mellangrupperna (25-54 år) har ökningarna varit relativt små

Utvecklingen på arbetsmarknaden 137

Tabell 6.10 Arbetslöshetstalen (skattade) för olika demografiska grupper högkonjunkturåren 1965, 1970 och 1974 Ålder Arbets1öshetstal(%) 1965 1970 Förändring 1974 Förändring 1965 - 1970 1970- 1974 Män

Kvinnor

“Skattningarna är baserade på de faktiskt rådande totala arbetslöshetstalen för dessa år.

eller t. 0. m. obefintliga. Ökningama har varit störst för åldersgruppen

25-34 år. Av speciellt intresse är att den kraftiga ökningen av det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet i dessa åldersgrupper i huvudsak verkar ha kunnat äga rum utan någon ökning av arbetslöshetstalen. Även om efterfrågeutvecklingen, med den snabba expansionen av den offentliga och privata tjänstesektorn, bör ha varit en starkt bidragande orsak till detta, kan det också ses som ett tecken på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för kvinnorna i dessa åldrar haft de eftersträvade effekterna. För de äldre (55-64 år), slutligen, verkar arbetslöshetstalen i högkonjunkturlägen ha ökat både för män och för kvinnor. För denna åldersgrupp verkar de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte ha varit tillräckliga för att hålla kvar friktions- och strukturarbetslösheten på en oförändrad nivå.

Omfördelning av anpassningsbördan?

En av de tänkbara effekter av en utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan arbetstagare och arbetsgivare. som vi diskuterat i kapitel 4, är att anpassningsbördan i framför allt lågkonjunkturer i större utsträckning kan komma att få bäras av ny- och återinträdande i arbetskraften. Tyvärr finns uppgifter om arbetslöshetens bakgrund enbart för en kort period. Tillgängliga data från arbetskraftsundersökningarna (november-undersökningarna 1971-1973 samt månadsmätningar fr. o. m. 1975) finns presenterade i figur 6.1 1. Detta material möjliggör i varje fall enjämförelse mellan lågkonjunkturerna 1971-1973 och 1975-1977. Den betydligt lägre arbetslösheten 1975- 1977 kan i första hand hänföras till att antalet arbetslösa p. g. a. personal- eller driftsinskränkningar sjunkit kraftigtjämfört med 1971- 1973. Det är också detta som kan förmodas ligga bakom den i avsnitt 6.1 konstaterade förändringen i sambandet mellan BNP-gapet i ekonomin och den öppna arbetslösheten. Nedgången i efter-

138 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU l978: 60 Ej specificerad orsak (bl a qurts) P 20- .nO l

x Permitteringar 10-

111.1 IIHI-IN

Personal och driftsinskränkningar 40-*

lnllunlllll

r Åtaget arbete slutfört 30- 20-

nnmuhlll

ll

10-

Ny- och återinträdande 40- 30- 20-

nllnnmil

Figur 6.11 Antal arbelxlösa (LOOO-tal) efter ar- ; berxlöshetens bakgrund. Källa: Arbetskraftsun- Nov Nov Nov Kvanal dersökningarna 1971 72 73 75 76 77

Utvecklingen på arbetsmarknaden 139

frågan har i stället i större utsträckning återspeglats i sänkt utnyttjandegrad för arbetskraften inom företagen och i en nedgång i arbetsproduktiviteten. Utvecklingen torde bero på den sysselsättningsbevarande arbetsmarknadspolitik som förts under åren 1975-1977 (se kapitel 5) och på den nya trygghetslagstiftningen, men en bidragande orsak kan också ha varit den mer trendmässiga utvecklingen mot längre kontrakt. Något som kan verka mer överraskande är att även antalet arbetslösa ny- och återinträdande på arbetsmarknaden har minskat. Detta kan bero på att totala antalet ungdomar bland befolkningen minskat under perioden och på att kvinnornas arbetskraftsdeltagande blivit mer permanent, men kan också återspegla effekterna av ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för dessa grupper. Mätt i antalet arbetslösa ny- och återinträdande har denna grupp således inte fått bära en ökad anpassningsbörda under 1975- 1977 jämfört med 1971 - 1973. Däremot innebär nedgången i den totala arbetslösheten att de ny- och återinträdandes andel av arbetslösheten var större 1975- 1977 än 1971 -1973. Vad gäller utvecklingen för olika demografiska grupper skulle man förvänta sig att en trendmässig utveckling mot längre kontrakt skulle leda till en ökad arbetslöshetsandel i framför allt lågkonjunkturer för dels ungdomar. dels kvinnor. eftersom dessa dominerar bland de ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. Likaså borde trygghetslagarnas bestämmelser om sist-in-först-ut innebära att en allt större del av arbetslöshetsbördan kommer att få bäras av dessa grupper. Vad gäller ungdomarna (män och kvinnor 16-19 och 20-24 år) och perioden 1963-1974 tyder de gjorda skattningarna (se appendix 6.1) på att det funnits en trend mot att dessa grupper fått bära en ökad andel av en viss total arbetslöshet. Däremot verkar det inte ha funnits någon sådan trend för kvinnorna i åldern 25-54 år.

6.4.2 Arbetslölshetstider och arbetslöshetsinflöde för olika demografiska grupper Orsakerna till utvecklingen av arbetslöshetstalen för olika och till grupper skillnaderna mellan grupperna kan belysas mer ingående om man gör en uppdelning av arbetslöshetstalen i komponenterna arbetslöshetsinflöde och arbetslöshetstidJ En sådan uppdelning för tre olika åldersgrupper presenteras i figur 6.12. Den betydligt högre nivån för ungdomarnas arbetslöshetstal förklaras helt av att inflödet är högre för denna grupp. Arbetslöshetstiderna är kortare än för de övriga åldersgrupperna. Det höga inflödet för ungdomar beror i

U . . . Det relativa arbetslöshetstalet kan approximativt uppdelas enligt formeln

(Z)

där U = antalet arbetslösa L = arbetskraftens storlek f= arbetslöshetsinflöde per vecka D = genomsnittlig arbetslöshetstid (vistelsetid) Det sätt på vilket dessa storheter kan mätas diskuteras i kapitel 14.

A SOU 1973160 140 Utvecklingen på arbetsmarknaden

hä (%) L 6,0- 5,0- 4.0* 16-24 år 3,0i 29

4:3::._.f.-::7°7-7._°*.

__ 55- 64 år 1,0- .J 25- 54 år

i D (veckor)

16-

12- 16-24 år

r -(%c) 7,0 J__ L

6,0-

16-24 år

Figur 6.12 Relativ arbetslöshet genomsnitt- c

lig vistelsetid i arbetslös- 55-64 år het (D) samt relativt in- \ , i arbetslöshet \ 25-54 år flöde per 4:

vecka%förolikaål- Illtrlltjllll

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 dersgrupper_

Utvecklingen på arbetsmarknaden 141

sin tur sannolikt i stor utsträckning på att en stor del av ungdomarna är nyinträdande på arbetsmarknaden! De konjunkturella variationerna i arbetslöshetstalen kan för alla tre åldersgrupperna hänföras till variationer i arbetslöshetstiderna. lnflödet Någon uppdelning av i stort sett vara konstant arbetslöshetsinflödet eftycks däremot över konjunkturerna. Bakom det ter arbetslöshetens bakkonstanta inflödet totalt sett ligger dock sannolikt ett ofrivilligt inflöde i argrund har inte gjorts för betslöshet (orsakat av permitteringar och uppsägningar) som är negativt ungdomarna eftersom men vars variationer precisionen i data blir låg konjunkturberoende. i stort sett uppvägs av variatiovid en så detaljerad uppner i motsatt riktning i andra typer av inflöde. delning.

U o Figur 6.13 Relativ arbets-

-L-(/o)

Ioshet . genomsnitt-

LL/

Kv 2,0 lig vistelsetid i arbetslöshet (D) samt relativ! in-

1,0 .9\||n.. flöde i arbetslöshet L

för :niin och kvinnor. D (veckor) i 18-

16*

14-

12-

10-

0 o . o 0 c o..

IT l i i l I l I I l ii 1965 6667 68 6970 7172 73 7475 76 77

142 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1978: 60

Figur 6.12 tyder vidare på att förändringarna i arbetslöshetens struktur varit likartade för samtliga åldersgrupper - arbetslöshetstiderna har stigit trendmässigt och inflödet sjunkit. Figur 6.13 visar motsvarande komponentuppdelning av arbetslösheten för män och kvinnor. I avsnitt 6.4.1 konstaterade vi att arbetslöshetstalen var högre för kvinnor än för män i såväl hög- som lågkonjunktur. Det visar sig nu att detta helt beror på att inflödet i arbetslöshet är högre för kvinnorna. Att inflödet är högre kan förmodligen förklaras av att kvinnorna. som vi sett i avsnitt 6.2 och 6.3. i större omfattning än männen rör sig ut ur och in i arbetskraften. Skillnaderna mellan män och kvinnor vad gäller inflödet i arbetslöshet har dock minskat något trendmässigt. något som kan återspegla den tidigare beskrivna tendensen mot att kvinnornas arbetskraftsdeltagande blivit mer permanent. Liksom för de olika åldersgrupperna kan de konjunkturella variationerna i arbetslöshetstalen för män och kvinnor hänföras till variationer i arbetslöshetstiderna. Likaså återfinns trenden mot längre arbetslöshetstider och lägre inflöde för båda könen.

6.4.3 Hurfördelas arbetslöshetsbördan? I avsnitt 6.4.l har vi studerat arbetslöshetsnivån och dess utveckling över tiden för olika demografiska grupper. Vi har också (iavsnitt 6.4.2) studerat i vilken utsträckning som arbetslöshetsnivån förklaras av att antalet arbetslöshetstillfallen (inflödet) är högt eller av att arbetslöshetstiderna är långa. För att få en bild av hur den totala arbetslöshetsvolymen under ett år (”arbetslöshetsbördan“) fördelas på olika individer inom en viss demografisk grupp måste analysen emellertid föras ett steg längre. Den totala arbetslöshetsvolymen under ett år (antalet arbetslöshetsveckor i ekonomin totalt sett under året) kan antingen bäras av många individer som var och en är arbetslös under en kort sammanlagd tid eller också av ett fåtal individer som var och en är arbetslös under en lång sammanlagd tid. Den sammanlagda arbetslöshetstiden för en viss individ under ett år kan i sin tur delas upp iantalet påbörjade arbetslöshetstillfällen för individen under året och längden på varje tillfälle* Figur 6.14 visar utvecklingen av de arbetslöshetskomponenter, som kan användas för att beskriva arbetslöshetsbördans fördelning, för totala arbetskraften 16-64 år under perioden 1966-1977. Variabeln N anger hur många personer som varit arbetslösa någon gång under året, dvs som fått bära arbetslöshetsbördan. Variabeln (SxD) anger hur många veckor sammanlagt som var och en av dessa personer i genomsnitt varit arbetslös under året. Denna sammanlagda arbetslöshetstid har uppkommit genom att individerna i genomsnitt blivit arbetslösa S gånger under året och varje sådant arbetslöshetstillfalle varat D veckor. För arbetskraften som helhet verkar det för perioden 1966-1974 inte ha För en mer ingående funnits tendens mot att arbetslöshetsbördan fördelats någon på färre perbeskrivning av den ansoner. Antalet som berördes av arbetslöshet någon gång under året (N) var vända beräkningsmetoden, se appendix 6.2. ungefär lika stort 1974 och 1966. Under denna period verkar inte heller den

SOU 1978: 60 143 Utvecklingen på arbetsmarknaden

sammanlagda arbetslöshetstiden under året (SxD) för de som blir arbetslösa att ha ökat trendmässigt. även om ett konjunkturellt mönster kan spåras. Arbetslöshetstillfállenas genomsnittliga längd (D) har visserligen stigit trendmässigt. men detta har motverkats av att antalet påbörjade arbetslöshetstillfállen per person och år (S) sjunkit. Under åren 1975- 1977 har färre personer berörts av arbetslöshet än under tidigare år med motsvarande arbetslöshetsnivå. De som faktiskt har

lU

100000- 75000- U 50000- 25 000*

400000JlN

375000- 350000-

325000- 300000- 275000- 250000-

225000{

l Doch S-D

Figur 6.14 Arbetslöshetskomponenter för totala arbetskraften 16-64 år. Figuren visar genomsnittliga antalet arbetslösa (U), antalet berörda 2,0av arbetslöshet under ett år (N), antalet påbörjade arbetslöshetsti/Uällen per år (S), genomsnittlig vistelsetid (D) samt antalet arbetsläshetsveckor per år (SD) enligt formeln IIIITTITIII 52-U=N-S-D. Se vidare

1965 6% 67 68 69707172 73 74 75 76 77 appendix 6.2.

144 arbetsmarknaden SOU 1978: 60

Utvecklingen på

berörts av arbetslöshet har i stället varit arbetslösa i fler veckor totalt sett under året. Arbetslöshetsbördan kan således sägas ha varit ojämnare fördelad under 1975-1977 än under tidigare år med motsvarande arbetslöshetsnivå. Om åren 1975-1977 jämförs med lågkonjunkturåren 1971-1973 framgår det att den lägre arbetslöshetsnivån 1975-1977 helt kan hänföras till att färre personer har berörts av arbetslöshet. Däremot har antalet arbetslöshetsveckor per berörd individ varit lika högt i båda lågkonjunkturerna. Politiken kan således sägas ha varit framgångsrik när det gäller att skydda individerna från att bli arbetslösa. men mindre framgångsrik när det gäller att förhindra långa arbetslöshetsperioder. Bakom totalsiffrorna för arbetskraften döljer sig skillnader mellan olika grupper! Det finns t ex betydande nivåskillnader mellan olika åldersgrupper. Ungdomarna har lägst antal arbetslöshetsveckor per person och år (SxD). vilket beror på att arbetslöshetstillfállenas längd (D) är kortast för denna grupp. Ungdomarna blir däremot arbetslösa oftare än de äldre. Även den trendmässiga utvecklingen skiljer sig något mellan åldersgrupperna. Tendensen mot en ojämnare fördelning av arbetslöshetsbördan tycks i första hand gälla de båda äldsta åldersgruppema. För ungdomarna har en relativt drastisk uppgång av arbetslöshetstillfállenas längd uppvägts av att antalet arbetslöshetstillfállen per person och år har gått ned. För män och kvinnor gäller att deras arbetslöshetskomponenter under 1960talet hade olika struktur. Antalet arbetslöshetstillfállen (S) var betydligt högre för kvinnorna än för männen. men samtidigt varade varje arbetslöshetstillfálle färre veckor för kvinnorna än för männen. Under 1970-talet har kvinnornas arbetslöshet ändrat struktur. Antalet arbetslöshetstillfállen har minskat. men deras varaktighet förlängts. så att det numera inte föreligger lika markanta skillnader mellan könen.

6.4.4 Arbetslösheten på olika delmarknader l avsnitten 6.4.1-6.4.3 har vi sett hur strukturen på den öppna arbetslösheten och arbetslöshetsstrukturen för olika demografiska grupper sett ut under 1960- och l970-talen. Bakgrunden till skillnaderna mellan olika grupper kan till en del vara att individerna befinner sig på olika delarbetsmarknader i andra dimensioner. såsom region, näringsgren och yrke, och att dessa delarbetsmarknader uppvisar olika arbetslöshetsstruktur och arbetslöshetsutveckling. Figur 6.15 visar arbetslöshetsstrukturen för olika regioner under 1960och l970-talen. Arbetslöshetstalet är högst i skogslänen och lägst i storstadslänen under både hög- och lågkonjunktur. Detta verkar främst bero på att inflödet i arbetslöshet är större i skogslänen än i storstadslänen och Data över arbetslösinte på att arbetslöshetstiderna är påtagligt längre. Alla regionerna visar en hetskomponentema för tre åldersgrupper trendmässig utveckling mot sjunkande inflöde och ökade arbetslöshetsti- (16-24 år, 25-54 verkar också ha funnits vad gäller olika näringsgreder. Samma utveckling år och 55-64 år) samt för män och kvin- nar? nor redovisas i ap- En viktig slutsats rörande arbetsmarknadsutvecklingen under 1960- och pendix 6.2. av arbetslöshetens struktur i riktning l970-talen är således att ändringen varit en generell förete- 2 Se data i appendix 6.3. mot minskat inflöde och ökade arbetslöshetstider

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 145

- U 0 ( o) / L

4,01

31°* .. Skogslan

2 O_ . Jiuuugp.

.,_ ,.-,...3å:::'-.._ °6:-.__,_,_ Övriga län

.f

10h 0001.1. .§°-. §02-- 1 0.. \° Storstadslän

D (veckor) l

1s- _

16-

144 Skogslän

127 , Storstadslän 10 o. I.

o. län

0,:

8.. Övriga

s

eu-

2-4

f -(/u) L i

4%

3_

7--- . .

2.. _- , \ Skogslan

\ ,K -

. v

v _l\

$-I\.,_-: {- Övriga län

Figur 6.15 Relativ arbets- .. Storstadslän löshet

-Lq,

1_ genomsnitt-

lig vistelsetid i arbetslöshet (D) samt relativkin-

flöde i

IIIIIIIIIIIII arbetslöshet%

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 för olika regioner.

146 arbetsmarknaden SOU 1978: 60

Utvecklingen på

else för samtliga åldrar. kön. riksområden och näringsgrenar. Risken att bli arbetslös har minskat. men arbetslöshetstiderna för dem som faktiskt blir arbetslösa har ökat på samtliga delarbetsmarknader. Orsakema till denna strukturföråndring kan då också åtminstone till en del förmodas vara generella utvecklingstendenser på arbetsmarknaden. Även i detta sammanhang förefaller det naturligt att peka på en tendens mot långsiktigare bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare. För kvinnornas del har man stannat kvar i arbetskraften i längre perioder och detta bör också ha reducerat arbetslöshetsinflödet. Samtidigt har den externa rörligheten gått ner och även detta bör ha avspeglats i en nedgång i in flö› det. Även de längre arbetslöshetstiderna kan till en del tänkas bero på att anställningstiderna blivit längre, genom att detta medför att längre sökprocesser kan löna sig för både arbetsgivare och arbetstagare och att ledliga platser uppstår mindre ofta än tidigare.

6.4.5 Sammanfattning I avsnitt 6.4 har vi granskat arbetslöshetsstrukturen och arbetslöshetssutvecklingen i den svenska ekonomin under 1960- och l970-talen. Vi har (därvid funnit att arbetslöshetstalet och arbetslöshetsstrukturen i högkonjuinkär olika för olika demografiska grupper. Arbetslöshetstalem år turlägen högre för kvinnor än för män, men detta beror helt på att inflödet i arbaetslöshet är högre för kvinnorna än för männen. Arbetslöshetstalen är oczkså högre för åldersgrupperna 16-19, 20-24 och 55-64 år än för övrigat åldersgrupper. För ungdomarnas del beror detta på ett högt intlöde i arbcetslöshet. deras arbetslöshetstider är kortare än för övriga åldersgrupper. För de äldre är det däremot främst långa arbetslöshetstider som medför att arbetslöshetstalet är relativt högt. Det totala arbetslöshetstalet har ökat något mellan högkonjunkturerna 1965, l970 och 1974. men utvecklingen har varit olika för olika grupper. Ökningen har varit störst (absolut sett) för tonåringarna. men stor också för åldersgrupperna 20-24 och 55-64 år. För mellangrupperna har ökningarna varit relativt små eller t. o. m. obefintliga. En konjunkturnedgång i den svenska ekonomin kan väntas drabba ungdomarna, speciellt tonåringarna, särskilt hårt. Konjunkturkänsligheten för de äldre är också relativt stor. En konjunkturnedgång kan också väntas öka männens arbetslöshetstal (absolut sett) mer än kvinnornas. varför en utjämning av arbetslöshetstalen mellan män och kvinnor äger rum i en lågkonjunktur. Konjunkturvariationema i arbetslöshetstalen i den svenska ekonomin uppkommer genom att arbetslöshetstiderna förlängs. Under åren 1975-1977 har det låga kapacitetsutnyttjandet inte gett utslag i någon motsvarande ökning av den öppna arbetslösheten. Detta kan i första hand hänföras till att antalet arbetslösa p. g. a. personal- och driftsinskränkning hållits nere jämfört med åren 1971 - 1973. Mätt i antalet arbetslösa har de ny- och återinträdande inte fått bära en ökad anpassningsbörda under 1975- 1977 jämfört med 1971- 1973. Däremot har nedgången i den totala arbetslösheten inneburit att de ny- och återinträdandes andel av arbetslösheten varit större 1975- 1977 än 1971- 1973. Under den studerade perioden har det skett en markant förändring av ar-

SOU 1978: 60 Utvecklingen på arbetsmarknaden 147

betslöshetens struktur. Det har funnits en trendmässig mot utveckling sjunkande inflöde i arbetslöshet och ökade arbetslöshetstider och denna utveckling har varit en generell företeelse för olika delarbetsmarknader. Ökningen av arbetslöshetstillfállenas genomsnittliga längd har emellertid. främst för ungdomarna. uppvägts av att antalet arbetslöshetstillfállen per person och år minskat. Däremot har utvecklingen för de äldre inneburit att arbetslöshetsbördan blivit fördelad: ojämnare ett färre antal personer är arbetslösa under ett år men antalet arbetslöshetsveckor per person och år för dessa har ökat.

6.5 Avslutande kommentar

l detta kapitel har vi granskat utvecklingen över tiden vad gäller några centrala målvariabler som bör ha påverkats av den förda arbetsmarknadspolitiken. Vi har studerat utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet för olika grupper och förändringarna i arbetskraftsutbudets karaktär. Vi har också studerat hur arbetslösheten fördelas i högkonjunkturlägen och hur en konjunkturnedgång drabbar olika grupper. Vidare har vi undersökt vilka förändringar som ägt rum vad gäller arbetslöshetens struktur (inflöde i arbetslöshet och arbetslöshetstid) och vad gäller arbetslöshetsbördans fördelning inom en viss grupp. Vi har också sökt belysa hur bruttoflödena och rörlighetsmönstren på den svenska arbetsmarknaden förändrats under 1960- och l970-talen. Redan inledningsvis konstaterade vi att det är svårt att fastställa i vilken utsträckning de arbetsmarknadspolitiska insatser som gjorts under perioden bidragit till der. observerade utvecklingen. Orsakerna till utvecklingen är många och vi har inte gjort något försök att ingående diskutera. eller än mindre kvantifiera. betydelsen av olika faktorer. Vår bedömning har varit att en granskning av arbetsmarknadsutvecklingen av det slag vi genomfört i detta kapitel trots detta ger viktig kompletterande information till den information som kan erhållas genom t ex cost-benefit studier av specifika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den fastslår vilka positiva och negativa förändringar som ägt rum vad gäller sysselsättnings- och arbetslöshetssituationen för olika grupper och pekar därigenom på var de arbetsmarknadspolitiska insatserna kan ha varit otillräckliga. eller ha haft negativa återverkningar på andra än de direkt berörda, och på var ökade insatser kan komma att behövas i framtiden.

148 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU l978:60

Appendix 6.1 Skattning av arbetslöshetens fördelning

För att få en uppfattning om arbetslöshetens fördelning mellan olika demografiska grupper i olika konjunkturlägen har vi skatta: följande samband:

U,- = A,- x U°* e” e”

där U,- = relativa arbetslöshetstalet för respektive demografiska grupp U = totala arbetslöshetstalet för ekonomin T = trendvariabel Ai, b,, c.- = parametrar för respektive demografiska grupp. 67 = slumpterm

Skattningarna har gjorts på årsdata från arbetskraftsundersökningarna för perioden 1963- 1974. De erhållna koefñcienterna redovisas i tabell 6A. 1. Figurema 6A.1-6A.l2 visar dels de faktiska arbetslöshetstalen. dels de enligt ovan skattade arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper under åren l963-l977. De redovisade skattningama för åren 1975 - 1977 är baserade på den skattade strukturen för åren 1963- 1974 och de faktiskt rådande mtala arbetslöshetstalen för åren l975- 1977.

Tabell 6A.] Resultat av regressioner av grupparbetslöshetstal på totala arbetslöshetstalet. Årliga data. Beroende variabel: “log U. á, 6, (elog u) e. (T) R2 D-w

Män 16-19 0,37 1,42* 0,021 0,93 2,44 (0,10) (0,20) (0014) (3,57) (7,05) (1 ,59) 20-24 0,06 1,24* 0,016 0,93 2,40 (0,09) (0,17) (0,012) (0,67) (7,16) (1 ,36) 25-34 -0,82 1,86* -00089 0,85 1,57 (0,17) (0,33) (0,0222) (-4,78) 6,64) (-0.40) 35-44 -1,05 1,44* 0,0097 0,80 1,38 (0,17) (0,34) (0,023) (-6,01) (4,31) (0,43) 45-54 -0,42 1,05* -0,019 0,81 3,00 (0,10) (019) (0,013) (-4,26) (5,53) (-1,46) 55-64 -0,16 1,25* -00094 0,72 1,29 (0,16) (0,32) (00213) (-0,97) (3,95) (-0,44) 65-74 0,51 0,52 0,028 0,66 1,28 (0,14) (0,27) (0,0l8) (3,62) (l,93) (1,57)

Utvecklingen på arbetsmarknaden 149

Kvinnor 16- 19 1.15 0,70* 0,029* 0,92 1,53 (0,07) (0,13) (0,009) (l6,61) (5.22) (3,29) 20-24 0,49 0,52 0,045* 0,74 2,85 (0,15) (0.29) (0,019) (3,32) (1,8l) (2,37) 25 -34 0.27 0,99* -0,020 0.79 2,07 (0,10) (0,19) (0,013) (2,75) (5,28) (-1,55) 35-44 0,41 0,34 -0,024 0,11 2.33 (0,19) (0,37) (0025) (2,17) (0.94) (-0,97) 45 -54 0,045 0,60* -0,013 0,47 3,06 (0,12) (0,23) (0,015) (037) (2.62) (-0,87) 55 -64 -0.72 0,86* 0,069* 0,84 2,29 (0,17) (0,33) (0022) (-4,24) (2,63) (3,16) 65-74 - 1,75 0,27 0,23* 0,68 2,90 (0,57) (1 ,09) (0,07) (-3,07) (0,24) (3,14)

Siffrorna inom parentes anger standardavvikelser respektive t-värden för koefñcientema. * Anger att koefñcienten är signifikant på 5 procentsnivån.

Relativt arbetslöshetstal (%) Å

8,0-

7,0-

6,0-

5,0*

4,0-

3,0

2,0*

1,0* Figur 6A.1 Faktiska och r 1 * 1 1 1 1 I I I | | | | skattade arbetslöshetstal 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 för män i åldern 16-19 -I--Z faktiskt -- -- -ø skattat år.

150 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1978: 60

Relativt arbetslöshetstal (%) l 9,0-

8,0-

7,0-

6,0-

5,0-1

4,0- 3,0-

2,0- 1,0* figur 6A.2 Fakliskzl och i

.vkzltlude arbelslálshelsval 551 615 6e 6,7 618

1963 eb 7b 71 72 75 714 75 is 7r7

for kvinnor i åldern Ib* l9 år. -án- faktiskt --ø-u- skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.3 Fukt/ska och I f I I l l I I l I I I I I I .vkatlade arbelslöshetsml 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 för män i åldern 20-24 ar. -2- faktiskt ------ skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 611.4 Faktiska och I I I I I I I I T I I I I T I skalrade arbetslöshelslal 1963646566 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 för kvinnor i åldern 20- 24 år. a faktiskt uno-con skattat

Utvecklingen på arbetsmarknaden 151

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.5 Fakliska och I i l l 1 I I l I I I l I I r skanade 64 68 69 70 71 72 74 arbelslöshetstal 1963 65 66 67 73 75 76 77 för män i åldern 25-34 n faktiskt nano-D skattat år.

Relativt arbetslöshetstal (%)

4,0

3,0

2,0 U .° coouou00 °

1,0

I r I , Figur 6A.6 och

I I T I r I T I I I I T Faktiska

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 skattad? arbetsløshetsial for kvinnor i åldern 25u--tá faktiskt n--o-oo skatta! 34 år_

Relativt arbetslöshetstal (%)

( I l I I , T | I I I 1 , I T Figur 6A.7 Faktiska och 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 skattade arbeislösheistal _ för män i åldern 35 -44 n faktiskt -nunnan skattat år_

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.8 Faktiska och | 1 ..

1963 si: §5 616 e7 ers §9 7B 711 712 73 74 7s 7e 77 skämde “bff°5h“5'“/

för kvinnor i aldern 35- ?? faktiskt nunnan- skattat 44 år_

152 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1978: 60

Relativt arbetslöshetstal (%)

2,0 “ 1,0 ,.

Figur 674.9 och _

Faktiskt: . I I I I l I I I l I I l I 36mm??? {l3“5l°^“he”“l 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

for man 1 aldern 45-54 år. 1.2.: faktiskt uno-q--- skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

2,0

1,0

och

Figur6A.l0FakIiska I I I I I I T fr

Skmiüd? abSÖ5he'-““' 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 775 76 77

för kvinnor i åldern 45- 54 år. a faktiskt ---ocean skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.Il Fakliska och skatrade zirhetslöshelsral

1965 64 65 §5 67 68 6b 75 71 75 73 74 75 76 77

_Rir män i åldern 55-64 0 t-n- (lf. faktiskt ---n-u skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.I2 Fukt/ska och l I I I I I I I I i l I I l I skanade arber-v/iixlrersral 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 för kvinnor i (iliiurn 55- 64 år. i-- faktisk - OO---b skattad

SOU l978: 60 153 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Appendix 6.2 Arbetslöshetsbördans

fördelning

Den totala arbetslöshetsvolymen under en viss tidsperiod. exempelvis ett år. kan antingen bäras av många individer som är arbetslösa under en kort sammalzlagøl tid eller också av ettfåtal individer som är arbetslösa under en lång sammanlagd tid. Den sammanlagda arbetslöshetstiden för en individ under en period av ett år kan i sin tur delas upp i antalet arbetslöshetsrillffillen och längden pâ varje tillfälle. Vi kan sammanfatta detta i följande komponentuppdelning av den totala arbetslöshetsbördan under ett år:

52U=N><S><D

där U = genomsnittlig arbetslöshetsnivâ under året 52 U = antalet arbetslöshetsveckor under året N = antalet personer som berörs av arbetslöshet någon gång under ett år 52 X] S= = antalet påbörjade arbetslöshetstillfällen per arbetslös individ och år” D = arbetslöshetstillfällenas genomsnittliga längd (vistelsetiden) f = antalet arbetslöshetstillfällen under påbörjade en vecka (veckoinflödet i arbetslöshet)

l figur 6A.l3 illustreras grafiskt tre olika sätt på vilka ett visst antal ar-

betslöshetsveckor under ett år kan fördelas på olika individer. Arbetslöshetsnivån är 4 personer i samtliga exempel och antalet arbetslöshetsveckor (arbetslöshetsvolymen) under ett år blir därför 208 (52X4). l exemplen l och 2 är antalet arbetslöshetsveckor per individ och år lika. l Man kan säga att S Skillnaden ligger i stället i att i exempel l blir personerna arbetslösa oftare mäter hur ofta persomen under kortare tid än i exempel 2. nema blir arbetslösa. l exempel 3 är antalet som berörs av arbetslöshet Det är emellertid enpersoner någon gång bart ett maximimått på under året lägre. Arbetslöshetsbördan kan sägas vara ojämnare fördelad. hur ofta personerna Det totala inflödet av arbetslöshetstillfállen under en vecka eller ett år är li- blir arbetslösa eftersom information saknas ka stort som i exempel 2 men ett färre antal individer blir i stället arbetslöom hur ofta personerna sa något oftare. blir arbetslösa under Det enda datamaterial som möjliggör en analys av detta slag är arbets- en längre tid än ett år. Denna mätproblematik kraftsundersökningarna (AKU). Genom att kombinera data från de löpanbehandlas mera utförde AKU och de s. k. februariundersökningama, som undersöker individer- ligt i Anders Björklund: Hur fördelas nas arbetsmarknadserfarenheter under ett helt år. kan de olika komponenarbetslöshetsbördan? terna erhållas. En presentation och l tabellerna 6A.2 och 6A.3 nedan presenteras data över ar- diskussion av arbetsempiriska för åldrarna 16-24 kraftsundersökningamas betslöshetskomponentema år, 25-54 år och 55-64 år data. Statistisk Tidsamt för män och kvinnor. skrift 1978: l.

Utvecklingen på arbetsmarknaden

Exempel 7. veckor 0 10 20 30 40 50 52 1 J J; 4 i 1 _- _ ä.. _ ä_- _ - _ å_ _ I;

“=*°

z--g--e---f--e

3 _ “i- “ _

4=2-2 *f* *E* *Ei*

4 - - - - - - - E- - 2- 5-:- _ _ _ _ _ _- _ 5 -5

52-U=N-S-D -Ã -5 E*

6--;------:--s;- - - - - - - - -1

52-4=10.10,4-2 7 -g -å

3 - __ __. _ _.. _. _. _

9 - ._ .._ _ _ _ _5_ _ .._

20,8 (10/1-2) arbets- 10 __ _å_ _ ___ _ __ __ __ ___ ^ löshetsveckor per person och år

Exempel 2. veckor 40

(I) 1|0 210 310 510 §2

1 - 3-- °-- 3å--Ö 2 -_ _ _-

U=f-D g g-- g

3 i : __ 1 __ i i* “ å 5 5 4-14 - - - - = -

4 E 2 f z

5 i 1 i __ i 5 E 5 5 52 U-NS . _ . .D 6 __- Z-E E

7 -- 52-4=10-5,2-4 -i 5 8 -I- -- -z- -j-z

9 -- _-i -_; _-* 20,8 (5,2-4) arbets- 5 ; ; 5 1 10 löshetsveckor perperson 5 g 5 g g

och år

3. veckor 0 10 20 30 40 50 52 Exempel E .l 1. E E 5 E 1 - - - -

u=f-0 i :- 2-3

2 - s z z 3 * * i 1 4=1-4 5 4 -á -á - á 5-- ;Ä 5 “° “_ “ * _ 52-U=N-S-D 5 i; å :“_ 6 - -- - -= s -2 7 _z _ _. ___ _L-f _-. å 52-4=8-6,5-4 3 g 8

26 (6,5-4) arbetslöshetsveckor per person och år

Figur 6A.I3 Tre exempel på hur en given arbetsläshetsvølym kan fördelas på olika

individer

Utvecklingen på arbetsmarknaden

Tabell 6A.2 Arbetslöshetskomponenter fdr åldersgrupperna 16-24 år, 25-54 år och 55-64 år 16-24 år 25-54 år 55-64 år År U N s D S›DU N s D SDU N s D S›D

1968 28490 115800 2,18 5,9 12,8 38990 158500 1,14 11,2 12,8 13370 53000 0,88 14,8 13,0 1969 23890 106300 2,41 4,8 11,6 32870 146800 1,67 7,0 11,7 11660 35800 0,56 30.5 17,1 1970 20200 104900 1,83 5,5 10,1 26190 141300 1,47 6,5 9200 36400 9,6 0,98 13,4 13,1

1971 35100 161000 1,34 8,5 11,3 45600 198000 0,97 12,3 12.0 15000 45000 0,82 21,1 17,3 1972 38400 151800 1,16 11,3 13,1 50300 196100 0,79 16,8 13,3 14400 37200 0,56 35,6 20,1 1973 34600 157000 0,94 12,1 11,4 46300 183000 0,80 16,5 13,1 13900 48000 0,61 24.6 15,0 1974 29800 149000 1,36 7,6 10,3 35100 144000 1,31 9,7 12,7 12400 32000 0,77 26,1 20,1 1975 25900 116870 1,3 8,7 11,5 28500 111200 1,22 10,9 13,3 9600 21000 1.7 13,7 23,8

1976 25900 107000 1,23 10,2 12,6 29200 115000 1.12 11,8 13,2 9500 24000 0,69 30,0 20,7 1977 29800 126930 1,26 9,7 12,2 35600 120100 1,00 15,3 15,4 8650 21900 1,03 20,0 20,5

Tabell 6A.3 Arbetslöshetskomponenter för män och kvinnor i åldern 16-64 år

Utvecklingen på arbetsmarknaden

Appendix 6.3 Arbetslösheten och arbetslöshetsstrukturen

för olika näringsgrenar

Tabell 6A.4 visar det relativa arbetslöshetstalet, inflödet i arbetslöshet per vecka samt vistelsetiden i arbetslöshet för olika näringsgrenar.

Tabell 6A.4 Arbetslöshetsstrukturen för olika näringsgrenar År Ti11v.industrin Byggindustrin Privata tjänster Offentlig förv. + Gruvor + Jordbruk + andra tjänster + Skogsbruk U , f 0 D U 1 0 D U O f D D U 1 o D

l:(?/o)r(Å›o)(vec_ u/o)r(/oo)(vec. v/t))t(Å0)(veC_ l:(%)f(/tao)(vec.

-

7 Arbetsmarknadspolitiken en

tentativ utvärdering]

l detta kapitel skall vi sätta den i de tidigare kapitlen beskrivna utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken och utvecklingen på arbetsmarknaden mot varandra och på så sätt försöka göra en allmän utvärdering av den förda politiken. Vi kommer därvid att diskutera två typer av frågor, nämligen dels frågan hur man Linder l960- och l970-talen anpassat arbetsmarknadspolitiken i olika avseenden. dels frågan om effekterna av den förda politiken.

7.1 Anpassningen av arbetsmarknadspolitiken

Vi inleder detta avsnitt med att summera upp den bild av arbetsmarknadspolitikens volymutveckling som getts i kapitel 5. Därpå diskuterar vi i vad mån utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken kan förklaras av en ändrad avvägning mellan arbetsmarknadspolitiska och andra ekonomisk-politiska åtgärder. Vi diskuterar också förändringarna i arbetsmarknadspolitikens åtgärdssammansättning och avslutar så med att undersöka hur arbetsmarknadspolitikens tidsanpassning sett ut.

7. l .l Arbetsmarknadspolitikens itolymutveckling i hög- och /øigkonjzlnktzzr Åren 1960- 1961, 1964-1965, 1970 och 1974 var år med högt kapacitetsutnyttjande i den svenska ekonomin. Dessa år bör därmed också kunna tas som utgångspunkt för en diskussion av hur omfattningen och inriktningen av arbetsmarknadspolitiken i högkonjunkturlägen utvecklats under 1960och 1970-talen. Arbetsmarknadspolitikens uppgift under sådana år är bl. a. att söka höja sysselsättningsnivån, minska friktions-, säsong- och strukturarbetslösheten samt hålla tillbaka inflationstendenser i ekonomin. Omfattningen och inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör därmed också återspegla dessa uppgifter. Förändringar i arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning mellan dessa år kan bero på att ambitionsnivån l Detta kapitel har skrit. ex. vad gäller sysselsättnings- och arbetslöshetsnivå, totalt sett eller för vits av byrådirektör Jan vissa grupper. förändrats, på att utvecklingen på arbetsmarknaden gjort att Johannesson, forskarasstörre (mindre) eller annorlunda utformade och inriktade sistent Inga Perssoninsatser behövts Tanimura och civilekoför att kunna upprätthålla en oförändrad ambitionsnivå och/eller på att nom Anders Björklund.

158 - en Ientativ sou Arbetsmarknadspolitiken utvärdering 1978: 60

man omfördelat uppgifter mellan arbetsmarknadspolitiken och andra ekonomisk-politiska medel. Under lågkonjunkturåren bör arbetsmarknadspolitiken ha tilldelats ytterligare stabiliseringspolitiska uppgifter, vars omfattning och inriktning bör ha påverkats bl. a. av konjunktursvängningarnas storlek och karaktáit och av omfattningen och inriktningen av andra stabiliseringspolitiskzt åtgärder. l kapitel 5 har vi sett att arbetsmarknadspolitiken, mätt i de totala tttgifterna för arbetsmarknadsverket, ökat mycket snabbt under 1960- och 1970-talen. Högkonjunkturåret 1960 var utgifterna för arbetsmarknadspolitiken (i 1968 års priser) 768 milj. kronor (0,9 procent av BN P). 1965 1 128 milj. kronor ( l .0 procent av BNP), 1969/70 2 l 11 milj. kronor t 1.6 procent av BNP) och 1974/75 2 828 milj. kronor t 1,8 procent av BN P). Arbetsmarknadspolitikens långsiktiga ökning har uppkommit via ett antal trappstegsvisa höjningar i samband med lågkonjunkturerna. Budgetåret 1967/68 utgjorde utgifterna för arbetsmarknadspolitiken 1.5 procent av BNP. 1971/72 2,4 procent av BNP och 1976/77 2,7 procent av BNP. En bild av arbetsmarknadspolitikens volymutveckling kan också fås genom att studera antalet direkt berörda personer av vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsverkets statistik över det genomsnittliga antalet (av arbetsförmedlingen anvisade) personer som sysselsätts i skilda åtgärder har tillsammans med uppgifter kring antalet personer i företagsutbildning för permitteringshotade (arbetsförmedlingen anvisar inte vilka som genomgår denna utbildningsform) använts för en beräkning av vad som här benämns antalet direkt berörda. Uppgifterna visar. som framgår av ñgur 7.1, att även mätt i antalet direkt berörda har arbetsmarknadspolitikens omfattning i högkonjunkturlägen ökat under 1960- och 1970-talen. Högkonjunkturåret 1965 var i genomsnitt 0.9 procent av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1970 1,8 procent och 1974 2.5 procent. Detta tyder på att ambitionsnivån för arbetsmarknadspolitiken ökat. på att det efterhand blivit svårare att nå en viss ambitionsnivå och/eller på att man omfördelat uppgifter mellan arbetsmarknadspolitiken och andra medel. Liksom vad gäller utgiftsutvecklingen har den långsiktiga ökningen av antalet direkt berörda uppkommit via markanta höjningar i samband med lågkonjunkturerna. Den markanta uppgången i antalet direkt berörda i samband med lågkonjunkturen 1957-1959 följdes av en liten men ändå märkbar minskning i samband med det förbättrade konjunkturläget under de första åren av 1960-talet. Under återstoden av 1960-ta1et visade därpå l Statistiken omfattar det genomsnittliga antalet personer i åtgärder inte någon minskning utan personer i arbetsmarknadsutbildning, bered- ökade (om än i varierande takt) hela tiden, såväl i hög- som lågkonjunktur. skapsarbete, vissa sys- 1 samband med lågkonjunkturen 1971- 1973 skedde en kraftig ökning, men selsättningsskapande 1974. Antalet direkt denna följdes av en minskning under högkonjunkturen åtgärder för handikappade och rehabilite- berörda ökade sedan åter snabbt under 1976 och. framförallt, 1977. rings- och stödåtgär- Även arbetsmarknadspolitikens omfattning i lågkonjunkturlägen, mätt der för svårplacerade. såväl i utgifternas storlek som i antalet direkt berörda, har således ökat Se vidare kapitel 5, avsnitt 4. trendmässigt under den studerade perioden.

SOU 1978: 60 -

Arbetsmctrknadspolitiken en tentativ utvärdering 159

i

1400001 Genomsnittligt antal personer i åtgärder 130.000*

120.000-

110.000*

100.000*

90.000-

80.000*

70.000*

60.000- Sysselsättningsskapande- samt 50.000- rehabiliterings- och stödåt- _.c gärder för svå rplacerade 40.000* 1 AMU (exkl företagsutbildning) 3.-

,o“s\0 a

, n? 30.000* \\ Ö

_ ,a/ Beredskapsarbete 0 ° 20.000- - Företa sutbildnin g g

\.! ,o

I 10.000- ..§:00 J 0 u

qfço.%.iuujaii°i°'j..j

°IIIIIrFurvTr|r 1956

.. Arbetslösa enligt AKU

Arbetslösa kassamedlemmar

Figur 7.I Genomsnittligt (inta/personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (arbetsntarknadsttthildning, beredskapsarbete, .rysselsiittningsskapande åtgärder för handikappade .ra/nr rehabiliterings- och stödåtgiirder för svårplacerade) 1956-1977 i l 000 tal.

- en tentativ 160 Arbetsmarknadspolitiken utvärdering

7.1.2 Avvägningen mot andra ekonomisk-politiska åtgärder Vi har ovan nämnt att omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan väntas pâverkas av utformningen av övrig ekonomisk politik. För att belysa i vilken utsträckning ökningen av arbetsmarknadspolitiken kan ha haft denna bakgrund skall vi i detta avsnitt diskutera hur avvägningen mellan arbetsmarknadspolitiska och andra, generella och selektiva. ekonomisk-politiska åtgärder förändrats under 1960- och 1970-talen.

Arbetsmarknadspolitik versus generellt: ekonomisk-politiska åtgärder av den stabiliseringspolitiskt motiverade ar- En ökning av omfattningen betsmarknadspolitiken kan ha sin bakgrund både i ökade misslyckanden av den generella efterfrågepolitiken och i att den vad gäller utformningen policy-kombinationen för att uppnå de eftersträvade målen föroptimala skjutits i riktning mot ett större inslag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En bedömning av i vilken utsträckning det förra varit fallet bör man kunna få genom att undersöka hur väl man lyckats med den generella stabiliseunder olika tidsperioder. Enligt tidigare gjorda studier var ringspolitiken den svenska stabiliseringspolitiken under perioden 1955- 1963 i stort sett framgångsrik vad gäller åtgärdemas storlek och tidslokalisering? Efter 1964 skulle emellertid en försämring ha skett och stabiliseringspolitiken varit sämre anpassad till rådande konjunkturlägef* Detta bör ha inneburit att arbetsmarknadspolitiken efter 1964 i större utsträckning fått rycka in som substitut i lägen då den generella politiken lyckats mindre väl. 1 stort förefaller det som om den sämre anpassningen skulle haft sin upprinnelse i att man i konjunkturuppgängarna inte i tid fört en åtstramande T. ex. skulle de restriktiva åtgärderna under högkonjunkturerna politik. 1964- 1965 och 1969- 1970 ha kommit cirka 12- 18 månader för sentf När överhettningstendenser med bl.a. en försämring av bytesbalansen därpå utvecklats har man slagit till bromsarna och den för sent införda åtstramningen har därpå fått ligga kvar och förstärka den kommande konjunkturnedgången. De expansiva åtgärderna har sedan satts in relativt sent under nedgångsfasen och bidragit till en ny överhettning i den följande konjunk- För arbetsmarknadspolitikens del borde utvecklingen ha inturuppgången. neburit att den 1964-1965 och 1969-1970 behövt lämna ett större infla-

Med selektiva ekonomisk-politiska medel åsyftas åtgärder vars huvudsyfte är att påverka situationen för enskilda individer och företag eller för avgränsade grupper av individer och/eller företag, medan huvudsyftet för de generella åtgärderna kan sägas vara att påverka sysselsättningsgrad. produktionsvolym. arbetslöshet osv. för ekonomin som helhet. l praktiken är det omöjligt att göra en renodlad uppdelning i selektiva respektive generella åtgärder eftersom begreppen inte är absoluta utan snarare uttrycker gradskillnader. 2 Se Lindbeck A: Svensk ekonomisk politik, Aldus 1975, kapitel 4. 3 Se Lindbeck, op. cit. samt Matthiessen L: “Finanspolitiken i Sverige: styrka ge- Ekonomisk Debatt 1973: l. Tänkbara förklaringar till de ökade nom_ stagnation, svånghetema efter 1964 diskuteras bl.a. i Matthiessen. op.cit. samt i Åberg C J: Ekonomisk politik under 1970-talet, Ekonomisk Debatt 1976: 8. 4 Se Lindbeck. op. cit., sid. 90.

Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering 161

tionsbekämpande bidrag samt att den 1966- 1968 och 1971- 1973 behövt lämna ett större arbetslöshetsbekämpande bidrag än vad som annars skulle ha behövt vara fallet. Både 1964- 1965 och 1969-1970 minskade antalet personer i beredskapsarbeten (se figur 7.1). vilket kan förmodas ha bidragit till att mildra överhettningstendenserna. Arbetsmarknadsutbildningen fortsatte att expandera. om än med något lägre ökningstakt. Frågan i vilken utsträckning arbetsmarknadsutbiIdningen bidrog till att minska överhettningstendenserna är således oklar och beror på hur snabbt och med vilken precision de utbildade sattes in på delarbetsmarknader med överhettningstendenser. Både under perioderna 1966- 1968 och 1971- 1973 ökade antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder mycket snabbt (se figur 7.1). Även om arbetsmarknadspolitiken ökades kraftigt var emellertid de generella och selektiva åtgärderna tillsammantagna inte tillräckliga för att motverka uppkomsten av en relativt hög arbetslöshet både 1966- 1968 och 1971- 1973. Även vad gäller konjunkturuppgången 1974 har det hävdats att den generella politiken var alltför expansiv Både antalet personer i arbetsmarknadsutbildning och i beredskapsarbeten drogs emellertid ner och detta kan ha bidragit till att mildra efterfrågetrycket på vissa delarbetsmarknader. Däremot upprepade man inte åtstramningsmönstret utan beslöt sig både 1975 och 1976 för att uppskjuta bytesbalansanpassningen och föra en omfattande expansiv både generell och selektiv politik i väntan på ett internationellt konjunkturomslag. Som vi påpekat ovan kan en annan orsak till ökningen av arbetsmarknadspolitiken vara att den optimala policy-kombinationen förskjutits i riktning mot ett större inslag av arbetsmarknadspolitiska (och andra selektiva) åtgärder. En rad olika faktorer kan tänkas ha bidragit till en sådan förskjutning. En faktor som kan ha lett till att selektiva åtgärder kommit att tilldelas en större roll är försvårade målkonflikter mellan inflation sysselsättning. och yttre balans. Förutsättningarna för utformningen av den ekonomiska politiken kan sägas ha skilt sig åt för olika konjunkturcykler under den studerade perioden. Fram till mitten av 1960-talet utgjorde den yttre balansen inget allvarligare problem för utformningen av den ekonomiska politiken. Den svenska bytesbalansen var i stort sett balanserad över tiden, med tendenser till avvikelser nedåt i högkonjunktur och uppåt i lågkonjunktur. Detta mönster bröts emellertid under högkonjunkturen 1965, då man fick en kraftig försämring och bytesbalansen uppvisade ett negativt saldo på bortemot l miljard kronor. Bytesbalansen förblev sedan negativ även under lågkonjunkturåren under senare hälften av 1960-talet och försämrades åter kraftigt under högkonjunkturen 1970. l termer av vår diskussion i kapitel 4 kan utvecklingen 1965- 1970 sägas ha inneburit att den svenska ekonomin tenderat att avlägsna sig från den s. k. huvudkursen enligt EFO-modellen. l ett sådant läge kommer den ekonomiska politiken att behöva inriktas på att återföra, och därpå hålla kvar, ekonomin J:

på huvudkursen. Man valde under denna period att försöka göra :se tg”- MYhTTP?

detta vid oförändrad växelkurs. Koruunkturpohnkens Den ekonomiska politiken behövde där- _ _ villkor, Ekonomisk med inriktas dels på att hålla nere inflationstakten med omvärl- Debatt. 1977: 1. (jämfört

ll

162 Arbetsmarknadsipolitikerz - en temativ utvärdering SOU I978:60

resurserna i ekonomin i riktning mot den konden). dels på att omfördela kurrensutsatta sektorn. Detta talar för en omläggning av politiken i rikti den generella politiken och ökad betoning av ning mot ökad försiktighet arbetsmarknadspolitiska (och andra selektiva) åtgärder. Problemen med den yttre balansen kan således ha varit en faktor som medfört en förskjutning i policy-mixen. En annan bidragande faktor kan ha varit ökade prognosproblem. l lägen med osäkerhet om den framtida utkan man föredra att använda sig av arbetsmarknadspolitiska åtvecklingen gärder. eftersom man räknar med att dessa snabbt kan ge sysselsättningseffekter och snabbt åter trappas ner och därigenom innebär en mindre

bindning för framtiden än mer generella åtgärder, med deras ofta långa

tidsfördröjningzu* och mer osäkra effekter. Ökningen av arbetsmarknadspolitiken under 1970-talet kan således också bero på en medveten omfördelning av de stabiliseringspolitiska uppgifterna mellan olika typer av ekonomisk-politiska medel. Detta återspeglas bl. a. i att lågkonjunkturen l97l - 1973 delvis skilde sig från det traditionella mönstret med importerade konjunkturfluktuationer i den svenska ekonomin. till nedgången i kapacitetsutnyttjandet under dessa Bakgrunden år kan främst inhemsk efterfrågeutveckling och sägas ha varit en dämpad den inhemska efterfrågedämpningen var. åtminstone till en del. resultatet av en medveten ekonomisk politik. Genom att hålla nere den inhemska efville man söka frigöra resurser för exportsektorn, så att denna terfrågan skulle kunna möta eftetfrågesuget från den internationella konjunkturuppgången utan kapacitetsproblem och alltför kraftig löneglidning. Samtidigt ökade man de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Arbetsmarknadspolitikens uppgift kan sägas ha varit att söka lindra de negativa sysselsättningseffekterna av den restriktiva inhemska generella efterfrågepolitiken och av resurser till den konkurrensutsatta sektorn. hjälpa till med öveiföringen Även utvecklingen efter 1974 har haft en delvis annorlunda karaktär än de “normala i den svenska ekonomin. Efterfråkonjunkturnedgångarna gebortfallet kan denna gång på traditionellt sätt sägas ha kommit från utrikeshandelssidan (vid sidan av den av de ökade oljepriserna orsakade ned- Det speciella har bl. a. varit att nedgången för gången i real efterfrågan). många länder varit kombinerad med höga inflationstakter och med bytesvilket medfört att man inte velat stimulera sina ekonomier balansproblem, iden utsträckning som annars varit normalt under efterkrigstiden. Arbetsmarknadspolitikens uppgift under denna period kan. liksom vid tidigare importerade konjunkturfluktuationer. sägas ha varit att tillsam-

mans med en efterfrågestimulerande inhemsk generell politik söka motver-

ka effekterna av det utländska (och det av oljekrisen orsakade inhemska) Av hänsyn till bytesbalansen var man emellertid också efterfrågebortfallet. angelägen om att åtgärderna skulle ha en sådan inriktning att man i avvaktan på en uppgång i den utländska efterfrågan kunde bibehålla sysselsätti den konkurrensutsatta sektorn. Även unning och produktionskapacitet der denna period kan man därför vänta sig en förskjutning mot arbetsmarknadspolitiska (och andra selektiva) åtgärder och bland dessa mot åtgärder inriktade på att stödja den konkurrensutsatta sektorn. Som vi sett i kapitel 6 lyckades man också med hjälp av de insatta åtgärunder 1975- I977 på en i förhållande till BNPderna hålla arbetslösheten

SOU 1978: 60 Arbetsmczrknadspolitiken - en tentativ utvärdering 163

gapet låg nivå. Samtidigt försvårades emellertid problemen med den yttre

balansen. Återhämtningen efter konjunkturnedgången om än

påbörjades. långsamt och osäkert. inom OECD-området redan i mitten av 1975. Den svenska ekonomin hade emellertid problem att följa med i denna uppgång. Måluppfyllelsen var sämre vad gäller inflationstakten än vad gäller sysselsättningsutvecklingen och vid rådande valutapolitik (svensk anknytning till den k. valutaormen) innebar detta en försämrad internationell konkurrenskraft. Ekonomin verkade åter ha avlägsnat sig från huvudkursen och en anpassningsprocess av den typ vi diskuterat i kapitel 4 behövdes. Försöken till anpassning tog formen dels av valutakursförändringar och ändrad valutapolitik, dels av en omläggning av efterfrågepolitiken i åtstramande riktning. Arbetsmarknadspolitikens uppgift kan i detta läge sägas ha blivit att bidra till att anpassningsprocessen kan ske till en lägre kostnad i form av ökad arbetslöshet och till att underlätta den resursomfördelning som utgör anpassningsprocessens reala innebörd.

Arbetsmarknadspolitik versus andra selektiva åtgärder

Under 1960- och 1970-talen har arbetsmarknadspolitiken i ökad utsträckning kommit att få utformas och verka tillsammans med andra typer av selektiva sysselsättningspolitiska medel. Så har t. ex. en aktiv regionalpolitik och näringspolitik vuxit fram under denna period. Även regionalpolitiken och näringspolitiken bidrar givetvis till att upprätthålla sysselsättningen. men de kan sägas främst vara inriktade på att tillse att man uppnår en långsiktigt tillfredsställande regional struktur respektive näringsstruktur. Utbyggnaden av regional- och näringspolitiken borde ha tenderat att avlasta arbetsmarknadspolitiken. men samtidigt har man satt upp mer ambitiösa regional- och näringspolitiska mål. vars förverkligande kan ha krävt en utbyggnad såväl av nya regional- och näringspolitiska medel som av de arbetsmarknadspolitiska medlen. l kapitel 5 har vi sett hur utgifterna för de via arbetsmarknadsverket kanaliserade regionalpolitiska åtgärderna ökat, samtidigt med en ökning av den övriga arbetsmarknadspolitiken. Även andra former av regionalpolitik och näringspolitik har ökat. På det näringspolitiska området har t ex under senare år den långvariga recessionen på världsmarknadenjämte speciella strukturkriser föranlett omfattande stödingripanden inom stål-, varvs-. beklädnads- och skogsindustrierna m. m. l själva verket har man således under perioden fått en kraftig expansion både av arbetsmarknadspolitiken (i inskränkt mening) och av andra selektiva sysselsättningspolitiska Däremot Den av oss använda åtgärder. kan det givetvis vara så att empiriska avgränsningen de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skulle ha behövt öka ännu mer om av arbetsmarknadspoliman velat uppnå motsvarande mål, i frånvaro av expansionen av regional- tiken (se kapitel 5) omfattar de via arbetsoch näringspolitiken. Liksom vad gäller den generella stabiliseringspolitimarknadsverket kanaliken är det också så att man kan vänta sig att misslyckanden i regional- och serade regionalpolitiska nänngspolitiken kommer att ge utslag i en ökad belastning på arbetsmark- åtgärderna. I detta avsnitt används alltså nadspolitiken. uttrycket i mer inskränkt betydelse (dvs. 7.1.3 arbetsmarknadsverkets

Anpassningen av åtgärdssammansättningen

åtgärder exklusive de Förutom över verkets budget fförändringen över tiden av arbetsmarknadspolitikens omfattning nansierade regionalpolihar det även skett en förändring i åtgärdssammansättningen. Förändringen tiska åtgärderna).

164 Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering SOU 1978: 60

har yttrat sig i förskjutningar mellan de arbetsmarknadspolitiskzr programmen, men också i tillkomsten av nya medel och i ändringar av innehållet i olika åtgärder eller delprogram.

Efterfrågepåverkande versus zitbzidxpåverkczndt) øitgärder Av kapitel 5 (avsnitt 5.5) framgick att de efterfrågepåverkande åtgärderna under hela den studerade perioden (1957-1977) dominerat totalutgiftcrnzr för arbetsmarknadspolitiken. Däremot ökade utgifterna för de utbudspäverkande åtgärderna snabbare än för andra typer av åtgärder från slutet av 1950-talet fram till l970-talet. Traditionella efterfrågepåverkzrnde åtgärder såsom heredskapsarrbeten och sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade kompletterades under denna period med en utbyggnad av utbudspåverkande atgärder såsom arbetsmarknadsutbildning och olika former av flyttningsbidrag. dvs. med åtgärder avsedda att underlätta rörligheten på den externa arbetsmarknaden. Under 1970-talet tycks den tidigare utvecklingen ha brutits och de efterfrågepåverkande åtgärderna har ökat snabbare än de utbudspåverkande. 1960-talet kan i så måtto karaktäriseras som en period med en mer rörlighetsinriktad (geografiskt och yrkesmässigt) arbetsmarknadspolitik än hittills under l970-talet. Den ändrade avvägningen under 1970-talet torde återspegla såväl en antill ändrade ekonomiska problem (l970-talet har bl. a. omfattat två passning kraftiga konjunkturavmattningar) som en anpassning till en ändrad avvägning mellan ekonomisk tillväxt och andra välfärdskomponenter.

Utformningen och inriktningen av de efterfrågepzircrlumde åtgáirderna. Samtidigt med ökningen under 1970-talet av de efterfrågepåverkande åthar det skett förändringar i de efterfrågepåverkzrnde medlens utgärderna formning och inriktning. Under lågkonjunkturen 1967/68 var ca 17 procent av utgifterna för de efterfrågepåverkande åtgärderna företagsinriktade och 83 procent individinriktade. 1976/77 var motsvarande andelar 37 respektive 63 procent. Den andel av utgifterna för de efterfrågepåverkande åtgärderna som riktas mot den privata sektorn hade ökat från ca 17 till ca 40 procent. Förändringen kan också illustreras av utvecklingen av antalet Som av ñgur 7.2 personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. framgår ökade andelen personer i företagsutbildning under lågkonjunkturåren 1972- 1973 och än mer markant 1977. Medan antalet i företagsutbildning uppgick till ca 10000 i genomsnitt år 1973 var antalet ca 22 000 år 1977. Det var, som tidigare visats i kapitel 5. främst företagsutbildning för permittel De löpande uppgifter- ringshotade som ökade. na i arbetsmarknadssta- De ovan beskrivna förändringarna i inriktningen av de efterfrågepåvertistiken över antalet personer i företagsut- kande åtgärderna kan bl. a. ses som en anpassning till det tidigare diskutebildning för permitte- rade behovet av att hålla sysselsättningen i den konkurrensutsatta uppe ringshotade har genom beräk- sektorn och som ett försök att uppnå bättre balans mellan efterfrågepåveröverslagsmässiga ningar (se kapitel 5) kande åtgärder riktade mot den offentliga respektive den privata sektorn. uttryckts i genomsnitt- till önske- Förändringarna kan samtidigt sägas ha inneburit en anpassning ligt antal personer i heltidsutbildning. målen om ökad anställningstrygghet.

SOU l978:60 - Arbetsmarknadspolitiken en tentativ utvärdering 165

Procent

80a

70-

6Oq

50-

40* Summa efterfrågepå-

L

verkande 30-*

20-*

därav företagsutbildning l l l l I 1968 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Antali Figur 7.2 De efterfrågeefterfråge- påverkande årgärdernas påverkande andel av det genomsnitt- “ °Z °° ° w . 7 °2 m. N. Z åtgärder liga antalet personer i ar- R 5323882 åäåärooo-tai betsmarknadspolitiska åtgärder, fördelade på Totalti personer i färetagsutbild-

ráwüzüzågåiäååtgärder ning och övrigt 1968-

få ååââcâäâüiooo-tai 1977.

7. 1.4 Arbetsntar/tnzidspoliti/tens tidmnpzavsning

Då arbetsmarknadspolitiken används i stabiliseringspolitiskt syfte gäller det att med bästa möjliga tidsanpassning. både vad gäller igångsättande och avvecklande av åtgärder. och med bästa möjliga inriktning av åtgårderna mot olika delar av arbetskraften utnyttja de resurser som annars skulle komma att vara outnyttjade i en lågkonjunktur. respektive motverka inflationstendenser förknippade med en högkonjunktur. Ett viktigt kriterium på hur framgångsrik arbetsmarknadspolitiken varit som stabiliseringspolitiskt medel är därför hur snabbt åtgärderna har satts in i lågkonjunkturerna respektive dragits tillbaka Linder högkonjunkturerna. l kapitel 4 framhölls l ekonomisk-politisk att en av de potentiella fördelarna med selektiv arbetsmarknadslitteratur brukar man politikjämfört med mer generella åtgärder som verkar via den totala efter- skilja mellan tre olika frågan på varor och tjänster är just den snabbhet med vilken åtgärderna typer av tidsfördröjkan få avsedd effekt. ningar, nämligen obser- Denna snabbhet ligger i de selektiva medlens natur vations-lag (den tid eftersom målvarizibeln (sysselsättning) påverkas direkt. För en snabb kon- som åtgår till ett probkrävs emellertid lem upptäcks). beslutsjunkturanpassning också att beslut om åtgärder och verklag (den tid som åtgår ställande av dessa sker med kort tidsfördröjningJ tills ett beslut om åt- För att belysa arbetsmarknadspolitikens tidsanpassning presenteras i ñ- gärd har fattats) och kvartalsdata effekt-lag (den tid som gur 7.3 säsongrensade över arbetslöshet. över sysselsättning åtgår tills åtgärden exklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. dvs. sysselsatta fått avsedd effekt).

166 Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering

Tusental

Arbetslösa 10 enligt AKU

IIIITIII

IIIVIIIIIIIIIIllllihigYlhlällhllill|III llllllll

ll IV II IV Il IV II IV Il IV H IV Il |V II IV ll IV Il IV ll IV ll IV Il IV 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

4000»

sysselsatta på öppna arbetsmarknaden

3900*

3800-

37000-1

Antal personer i åtgärder

X

u

. ° o 100” 0

,o00.0_o.o0 50- _ . oaøooo°°..

uurrrvtrrñrnlvrrlvrrrrvr vIIIr rrrrrrvlllruvuuv-FIVIIII III I Illv I I III I III I Il IV II IV II IV II IV II IV II IV II IV II IV II IV II IV II IV II IV Il IV Il IV ll IV G3 64 65 6G 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 7.3

SOU 1978: 60 Arbetsmcrrknadspolitiken - en tentativ utvärdering 167

enligt arbetskraftsundersökningarna minus personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som klassificeras som sysselsatta i arbetskraftstrndersökningarna (beredskapsarbete, arbetsvård och utbildning inom företagen). samt över totala antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Avsikten är att belysa hur sysselsättningen skulle ha utvecklats om inga arbetsmarknadspolitiska åtgärder hade vidtagits samt att undersöka huruvida åtgärderna satts in tillräckligt snabbt vid vikande sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden, för att förhindra uppkomsten av ökad arbetslöshet. Vi böljar med att studera hur snabbt de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har satts in i lågkonjunkturerna. Under lågkonjunkturen l966e 1968 började sysselsättningen på öppna marknaden sjunka relativt kraftigt det första kvartalet 1967, samtidigt som arbetslösheten började stiga. Detta föranledde dock inte någon snabb expansion av antalet personer i arbets-

marknadspolitiska åtgärder. Ökningen under denna lågkonjunktur skedde i

stället successivt. Under lågkonjunkturen 1971-1973 sjönk sysselsättningen och steg arbetslösheten under det första kvartalet 1971. En relativt kraftig expansion av antalet åtgärder påbörjades två kvartal senare. Ökningen var

personeri

dock inte tillräcklig för att motverka en sjunkande sysselsättning på öppna marknaden och under denna lågkonjunktur uppstod den högsta arbetslösheten under hela den studerade perioden. Den senaste lågkonjunkturen började kring årsskiftet 1974- 1975. Till en början möttes nedgången kraftig expansion av framför allt den

med_en

kommunala sektorn samt med lagerstöd och frisläppande av investeringsfonder och arbetsmiljöfonder. sysselsättningen ökade därför kraftigt t. o. m. det första kvartalet 1976. Fr.o.m. det andra kvartalet 1976 sjönk emellertid sysselsättningen på

öppna marknaden något. Ökningen av antalet personer i åtgärder började

tredje kvartalet 1976 och var ända till tredje kvartalet 1977 tillräcklig för att förhindra en ökad arbetslöshet. Den andra sidan av arbetsmarknadspolitikens tidsanpassning gäller i vilken omfattning och med vilken snabbhet Diskussionen här försom åtgärderna har dragits tillbautsätter att personerna ka under högkonjtrnkttrrerna. Som framgår av figur 7.3 sjönk antalet persoi arbetsmarknadspoliner i åtgärder inte alls under 1969- 1970. Under 1974 minskade dock anta- tiska åtgärder ej kunnat få arbete utan deslet personer i åtgärder, men inte i samma takt som de ökat i konjunktursa åtgärder. Att så vanedgången. Hur detta skall värderas är dock ej klart. Om den stigande ni- rit fallet är emellervån på antalet personeri åtgärder inneburit att man närmat sig en optimal tid inte givet, framför allt inte under den nivå är det självfallet inget negativt. Om däremot nyrekryteringen av arsenaste lågkonjunkturen betskraft på öppna marknaden försvårats kraftigt av den höjda nivån på då åtminstone en del antalet individer i åtgärder kan utvecklingen ha inneburit såväl effektivi- av det beräknade genomsnittliga antalet pertetsförluster som ökad löneglidning. soner i företagsutbild- Till tidsanpassningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna hör ning för permitteringshotade kan förmodas ha också säsonganpassningen. Säsongvariationerna i framför allt beredskapserhållit sysselsättning arbeten och arbetsmarknadsutbildning är mycket stora och har verkat även utan dessa åtgårklart utjämnande på sysselsättning och arbetslöshet. der.

168 - en tentativ SOU 1978: 60 Arbetsmarknadspolitiken utvärdering

7.2 Effekterna av den förda arbetsmarknadspolitiken

l detta betänkande har vi närmat oss utvärderingsproblematiken från två olika infallsvinklar. Dels redovisas (i avdelning lll) ett antal ingående studier kring effekterna av specifika arbetsmarknadspolitiska medel. dels ll) utvecklingen över tiden för ekonomin som helhet granskas (i avdelning som bör ha påverkats av den förda arbetsvad gäller vissa målvariabler marknadspolitiken. Vi har därvid valt att ägna ett speciellt kapitel (kapitel över tiden vad gäller några centrala arbets- 6) åt att granska utvecklingen marknadsvariabler (arbetskraftsdeltagande. arbetslöshet). l detta kapitel kommentarer till de där erhållna resultaten. För ges några sammanfattande en mer fullständig utvärdering av den förda politiken behövs en belysning av arbetsmarknadspolitikens effekter också i andra avseenden. l detta kaockså diskutera vissa frågeställningar rörande arbetspitel skall vi därför allokerings- och tillvåxteffekter respektive arbetsmarknadspolitikens marknadspolitikens stabiliseringseffekter.

7.2.! Arbetsmurkncidspolitiken och .sysiire/.siittningsiltvecklingeri

att arbetsmarknadspolitiska kan l kapitel 4 har vi konstaterat ingripanden vara inriktade dels mot att ändra arbetskraftsdeltagandets omfattning och karaktär. dels mot att minska arbetslösheten. antingen genom att förkorta arbetslöshetstiderna eller genom att söka förhindra uppkomsten av arbetslöshet. Vad gäller arbetskraftsdeltagandet har vi i kapitel 6 funnit att utvecklingen sett olika ut för olika demografiska grupper. För kvinnor i åldern 25-64 år ökade de relativa arbetskraftstalen stadigt Linder l960- och l970-talen. Andelen latent arbetssökande minskade trendmässigt. Den kraftiga ökningen i det kvinnliga arbetskraftsutbudet tycks också ha kunnat äga rum utan någon påtaglig trendmässig uppgång i arbetslösheten. utom för kvinnor i åldern 55-64 år. Dessa indikatorer tyder således på att kvinnornas arbetsmarknadssituation förbättrats under perioden. Även om kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande underlättats av efterfrågeutvecklingen under perioden torde de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ha spelat en betydelsefull roll när det gäller att underlätta kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. Kvinnornas arbetslöshetstal är fortfarande högre än männens. trots de insatserna för kvinnorna under perioden. Skillnaarbetsmarknadspolitiska den beror på att kvinnorna blir arbetslösa oftare än männen och inte på längre arbetslöshetstider (kvinnorna avslutar dock oftare än männen ett arbetslöshetstillfálle genom att lämna arbetskraften. vilket kan ge en tendens till underskattning av kvinnornas verkliga arbetslöshetstider). Vill man minska arbetslöshetsskillnaderna mellan könen verkar det således vara inflödessidan som man behöver inrikta sig på att förändra. Fortfarande finns det också ett betydande dolt zirbetskraftsutbud bland kvinnorna. Den i kapitel l0 redovisade Algotsstudien har visat att det. atminstone på vissa delarbetsmarknader. rör sig om ett dolt arbetskraftsutbud av discouraged worker typ. l studien visas hur en efteifrågeökning ledde till att ett dolt arbetskraftsutbud övergick i ett aktivt arbetskraftsut-

Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering 169

bud och hur sysselsättningsökningen, framför allt av de äldre kvinnorna, upplevdes som en påtaglig välfárdsvinst. För männen i åldrarna 25-54 år har de relativa arbetskraftstalen inte visat några drastiska förändringar under 1960- och 1970- talen. Arbetslöshetstalen i högkonjunkturlägen har varit i det närmaste oförändrade, utom för åldersgruppen 25-34 år vilken haft en viss ökning. Sysselsättningssituationen för män i mellanåldrarna verkar således ha kunnat upprätthållas under den studerade perioden. För de äldre männen (55-64 år) har utvecklingen sett annorlunda ut. Deras relativa arbetskraftstal har minskat med 10 procentenheter och deras arbetslöshetstal har ökat trendmässigt. Denna grupp tycks ha fått ökade sysselsättningsproblem under perioden och lagstiftningen kring anställningstrygghet för de äldre och de arbetsmarknadspolitiska insatserna har inte varit tillräckliga för att motverka detta. För ungdomarna minskade de relativa arbetskraftstalen under 1960talet, men ökade sedan åter under l970-talet. både för åldersgruppen 16- 19 och 20-24 år. För männen, och framför allt för kvinnorna i åldern 20- 24 år. har uppgången under l970-talet inneburit att arbetskraftsdeltagandet kommit att överstiga nivån för dessa grupper i början av 1960-talet. Däremot visar arbetslöshetsutvecklingen under perioden på ökade arbetsmarknadsproblem för ungdomarna. Arbetslöshetstalen i högkonjunkturlägen har ökat trendmässigt för män och kvinnor i åldern 20-24 år och än mer markant för män och kvinnor i åldern 16- 19 år. En nedgång i efterfrågan i ekonomin drabbar vidare de yngre, och bland dessa speciellt tonåringarna, hårt och det låga genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet under 1970-talet har därför inneburit att arbetslöshetsproblemen för de yngre varit svårare under l970- än under 1960-talet. De arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar har ökat under perioden, men inte tillräckligt för att förhindra en uppgång i arbetslösheten. Under den studerade perioden har det också skett en förändring i arbetslöshetens struktur i riktning mot minskat inflöde och ökade arbetslöshetstider. Risken att bli arbetslös har minskat, men arbetslöshetstiderna för dem som faktiskt blir arbetslösa har ökat på samtliga delarbetsmarknader. Vad som orsakat denna omfördelning av arbetslösheten är oklart och det är också oklart hur omfördelningen skall värderas från välfárdssynpunkt och därmed vilka motverkande åtgärder som kan vara motiverade. Bakgrunden till strukturförändringen kan vara något olika för olika demogratiska grupper. För ungdomarna (16-24 år) gäller att antalet individer som berörs av arbetslöshet någon gång under ett år har ökat. Det minskade arbetslöshetsinflödet för ungdomar har således uppkommit inte genom att ett fárre antal ungdomar blir arbetslösa under ett år, utan genom att dessa blir arbetslösa _fiirre gånger under året. Antalet arbetslöshetsveckor under ett år för de ungdomar som blir arbetslösa har legat kvar på ungefär oförändrad nivå. För åldersgruppen 25- 54 år har det minskade arbetslöshetsinflödet uppkommit dels genom att ett färre antal individer blir arbetslösa under ett år, dels genom att dessa blir arbetslösa färre gånger. Antalet arbetslöshetsveckor för dem som blir arbetslösa har ökat trendmässigt. En möjlig förklaring till utvecklingen för åldersgruppen 25-54 år är att den har samband med utvecklingen mot minskad extern rörlighet och mot ökad betydelse

170 Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering SOU 1978: 60

för de interna arbetsmarknaderna. Denna utveckling kan innebära att antalet arbetslöshetstillfallen blir färre. men också att det kan löna sig att ägna mer tid åt att söka efter ett arbete eftersom anställningstiden förväntas bli längre. Hur de förlängda arbetslöshetstiderna skall värderas från välfärdssynpunkt beror på i vilken utsträckning de reflekterar att längre och noggrannare sökprocesser före ett anställningsbeslur blivit individ- och samhällsekonomiskt motiverade. respektive reflekterar att det blivit svårare för individer som av olika anledningar blivit arbetslösa att finna lämpligt arbete. Även bland de äldre (55-64 år) har antalet individer som blir arbetslösa någon gång under ett år minskat. Risken att bli arbetslös har minskat. Däremot har arbetslöshetstillfállenas genomsnittliga längd ökat och detta har inte uppvägts av någon motsvarande nedgång i antalet arbetslöshetstillfállen per person och år. De som blir arbetslösa får gå arbetslösa under betydligt fler veckor per år. För denna åldersgrupp är det svårare att föreställa sig att de förlängda arbetslöshetstiderna skulle ha samband med att längre sökprocesser blivit allokeringsmässigt motiverade. De förlängda arbetslöshetstiderna för de äldre tyder snarare på ökade svårigheter för de äldre som trots den minskade arbetslöshetsrisken faktiskt blir arbetslösa. Utvecklingen för de olika åldersgrupperna kan tolkas som en förändrad fördelning av arbetslöshetsriskerna över livscykeln. i riktning mot ökad risk att bli arbetslös i början av livscykeln och därefter minskad risk. Under l970-talet har trygghetslagstiftningen byggts ut. Samtidigt har de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är inriktade på att söka förhindra uppkomsten av arbetslöshet, genom att hålla nere de ofrivilliga avgångarna, ökat. Utvecklingen för åldersgrupperna 25-64 år skulle kunna ses som ett tecken på att man lyckats - antalet arbetslösa under ett år har minskat, framförallt för de äldre. Den förda politiken har emellertid inte kunnat förhindra den samtidiga ökningen av arbetslöshetstiderna. För detta hade det behövts en förstärkning av åtgärder inriktade på att stimulera nyanställningar av arbetslösa.

7.2.2 De arbetsmarkncrdspolitiska (itgärderncts inriktning på (Jlika

demografiska grupper Vid sidan om utvecklingen av de ovan diskuterade välfárdsindikatorerna för olika grupper är givetvis också utvecklingen och sammansättningen av antalet individer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder av intresse från välfärds- och fördelningssynpunkt. Ökade arbetsmarknadsproblem för vissa grupper kan ju ha hindrats från att ge utslag i ökad arbetslöshet eller i en nedgång i de relativa arbetskraftstalen genom en utbyggnad av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för dessa grupper. l detta avsnitt skall vi därför studera hur arbetsmarknadspolitiken utvecklats vad gäller inriktningen mot speciella demografiska grupper. Uppgifter om ålders- och könsfördelning är för hela 1970-talet tillgängliga för de av arbetsförmedlingen anvisade som vid mitten av varje månad befunnit sig i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) och beredskapsarbete samt för personer som fått flyttningsbidrag i form av starthjälp. Av tabell 7.1 framgår att det skett märkbara förändringar vad gäller köns- och ålderssammansättningen för personerna i dessa åtgärder.

SOU 1978: 60 -

Arbetsmarknadsptzlitiken en Ientativ utvärdering 171

Tabell 7.1 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl Företagsutbildning) och beredskapsarbeten samt antalet starthjälpsllyttare i 1000-tal med procentuell fördelning på kön och ålder 1970-1977.

Uppgifter om ålder finns endast för antalet personer som påbörjat arbetsmarknadsutbildning.

Andelen kvinnor i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) har mellan de två lågkonjunkturlägena Linder 1970-talet stigit från ca 45

procent till något över 50 procent. Ökningen av andelen kvinnor i bered-

skapsarbeten och bland antalet starthjälpstlyttare har varit än mer markant; andelen har ökat från ca 10 till ca 35 procent respektive från ca 30 till ca 45 procent. Även andelen ungdomar, och då framför allt andelen unga kvinnorJ i de olika åtgärderna har ökat mellan de två lågkonjunkturerna. Speciellt gäller detta för beredskapsarbeten. där ungdomar under lågkonjunkturen 1971- 1973 uppgick till ca 15 procent mot ca 50 procent 1976 och 1977. Förändringen i sammansättningen av antalet personer i åtgärder verkar således återspegla den ändrade fördelning av anpassningsbördan i lågkonjunktur, vilken diskuterats i kapitlen 4 och 6. Av intresse är också hur utvecklingen av åtgärdsandelarna i högkon- _iunkturlägen sett ut, eftersom detta kan förmodas återspegla den trendmässiga utvecklingen på arbetsmarknaden för olika grupper. En bild av detta kan vi få genom att jämföra åren 1970 och 1974. För kvinnorna gäller att deras andel av arbetsmarknadsutbildningen varit i stort sett oförändrad. Deras andel av beredskapsarbetena och av starthjälpsflyttningarna uppvisar däremot en kraftig ökning, nämligen från 4 till 20 procent respektive från 29 till 37 procent.” För ungdomarna ökade andelen av arbetsmarknadsutbildningen från 29 till 35 procent, andelen av beredskapsarbetena från 4 till 20 procent och andelen av starthjälpstlyttningarna från 56 till 60 procent. . Den ovan beskrivna utvecklingen gäller sammansättningen av beståndet personer i arbetsmarknadspolitiska vid en viss lnom Se vidare kapitel 5 åtgärder tidpunkt. avsnitt 3. projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik har man i stället studerat sannolikheten för att en arbetslös 2 person ur bl. a. olika demografiska grup- Ökningen beror framförallt på en ökning

per skall placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder? Det visade sig där-

för yngre kvinnor vid att sannolikheten för att en arbetslös individ skall placeras i arbets- (16- 24 år). marknadspolitiska åtgärder (givet andra bakgrundsvariabler) avtog med 3 Studien baseras på förstigande ålder. Den var högst för ungdomar under 20 år, markant lägre för hållandena 1976, se när-

åldersgruppen 20-25 år och avtog sedan gradvis med stigande ålder för att mare kapitel 12.

- en tentativ SOU 1978: 60 172 Arbetsmarknadspolitiken utvärdering

vara mycket låg för åldersgruppen 60-65 år. Skillnaden mellan ungdomar och äldre var speciellt markant vad gäller allmänna beredskapsarbeten. Andelen kvinnor i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har, som vi sett ovan. ökat snabbt. Den ovan nämnda studien visar emellertid att det fortfarande 1976 var så att sannolikheten för att en arbetslös kvinna skulle placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder var mindre än för en arbetslös man, givet övriga variabler (ålder, nationalitet, region, yrke etc.). Skillnaden verkade helt bero på att kvinnor mindre ofta placerades i allmänna beredskapsarbeten. Däremot var skillnaden vad gäller placering i arbetsmarknadsutbildning obetydlig.

7.2.3 Inkomst- och välfärdsefjekterför individer i arbetslöshet och

i åtgärder Från välfárdssynpunkt är det av intresse inte enbart hur antalet arbetslösa och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utvecklats, utan också hur situationen sett ut för de arbetslösa och för de av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna direkt berörda. De individuella välfärdseffekterna av arbetslöshet består dels av välfardsförluster i form av utebliven inkomst. dels av mer indirekta välfärdsförluster som utebliven yrkeserfarenhet, ökad risk för framtida arbetslöshet, sociala och psykiska effekter, effekter på familjerelationer osv. Kunskapen om den senare typen av effekter är relativt ringa. För att belysa dem krävs ingående studier av ett urval av arbetslösa* Storleken på de arbetslösas välfardsförluster p. g.a. utebliven inkomst kommer att bero på utformningen av arbetslöshetsförsäkringssystemet och på vilka andra ersättningsformer vid arbetslöshet som finns att tillgå. Med tillgänglig statistik är det inte möjligt att exakt bedöma i vilken utsträckning de som berörs av arbetslöshet erhåller ekonomisk kompensation i form av ersättning från arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) eller någon form av socialunderstöd. Av arbetskraftsundersökframgår att andelen av de arbetslösa som är medlemmar i erkänd ningarna arbetslöshetskassa ökat trendmässigt. 1965 var andelen 24 procent, 1970 35 procent och 1977 43 procent. Denna ökning har ägt rum trots att andelen ny- och återinträdande av de arbetslösa, vilka sannolikt inte är kassamedlemmar. också har ökat trendmässigt. Villkoren för att erhålla kassaersättning är framför allt att sammanlagt 12 har erlagts (medlemsvillkoret) samt att den arbetslöse haft månadsavgifter arbete under fem av de senaste tolv månaderna före arbetslöshetens inträfl För närvarande be- Vidare måste lämpligt arbete” accepteras om sådrivs med medel från fande (arbetsvillkoret). arbetsmarknadsdeparte- dant erbjuds från förmedlingen. Ersättningstidens längd var 30 veckor mentets anslag för 60 veckor? Genom att dessa villkor t. o. m. 1973 och därefter gäller är det forsknings- och utvecksvårt att bedöma hur stor andel av de arbetslösa kassamedlemmarna som lingsarbete en ingående social-medicinsk studie är emellertid nivarit berättigade till ersättning. För de som är berättigade av arbetslösa byggnadsnumera relativt av den uteblivna arbetare i Luleå- vån på ersättningen hög: 80-92 procent regionen. bruttolönen utgår vanligen. För majoriteten av de arbetslösa enligt arbetskraftsundersökningarna ut- 2 För äldre arbetslösa gör dock det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) eller någon form av är dock ersättningstidema längre. socialunderstöd det enda ersättningsalternativet. KAS infördes den l janu-

- en tentatii Arbetsmøirknadspo/itiken utvärdering l73

an 1974. Det utgår framför allt till ny- och återinträdande på arbetsmarknaden och är förknippat med en karenstid på tre månader. Ersättningsnivån är dock låg i förhållande till en normal inkomst: första halvåret 1978 utgick ett skattepliktigt bidrag på 65 kronor per dag. Sammanfattningsvis kan därför konstateras att högst ca 40 procent av de arbetslösa enligt AKU erhåller ekonomisk kompensation som ligger i närheten av den uteblivna inkomsten. För övriga - främst ny- och återinträdande på arbetsmarknaden - är kompensationen. i den utsträckning sådan överhuvudtaget utgår. låg. Med nuvarande system för arbetslöshetsunderstöd kan därför en fortsatt utveckling mot att en ökad andel av arbetslösheten drabbar ny- och återinträdande vara allvarlig även från ren inkomst-

fördelningssynpunkL Detta gäller framför allt om arbetslöshetstiden per

berörd person fortsätter att stiga. Vad gäller arbetsmarknadspolitikens utveckling kan, liksom för arbetslösheten, storleken på beståndet individer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid en viss tidpunkt vara missvisande som välfzirdsindikator. Viktigare kan vara att granska hur lång tid och hur många gånger olika individer tillbringar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och hur deras sysselsättningssituation och andra välfardsindikatorer utvecklas efter detta. De av EFA initierade utvärderingsstudierna har bl. a. syftat till att få fram information av det senare slaget. l EFA:s förra betänkande redovisades sålunda resultat rörande effekterna för personer som deltagit i arbetsmarknadsutbildning och för personer som erhållit flyttningsstöd. l detta betänkande redovisas resultat rörande effekterna för personer som fått tillgång till intensifierad individuell förmedling, rörande effekterna för personer som blivit anställda i företag som erhållit lokaliseringsstöd och rörande mer långsiktiga effekter för personer som erhållit flyttningsstöd. Tillsammantagna ger dessa studier en mängd information om välfárdseffekterna för de av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder direkt berörda.

7.2.4 Arbetsmarknadspolitikens allokerings» och tilliiixteffekter

Allokeringseffekterna, dvs effekterna på resursfördelningen i ekonomin. av marginella förändringar i olika arbetsmarknadspolitiska medel belyses av de samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler som genomförts inom EFAzs ram. Sådana kalkyler har gjorts beträffande arbetsmarknadsutbildning, geografisk rörlighet, immigration. intensifierade förmedlingsinsatser och en företagsetablering med lokaliseringsstöd. Det är emellertid betydligt svårare att fastställa allokeringseffekterna av icke-marginella förändringar i olika medel och av arbetsmarknadspolitiken som helhet. l kapitel 5 och avsnitt 7.1 i detta kapitel har vi sett att arbetsmarknadspolitikens omfattning och âtgärdssammansättning genomgått stora förändringar Linder 1960- och l970-talen. De exakta allokeringseffekterna av Förslag till föränd-

dessa förändringar är svåra att fastställa. Däremot skall vi i detta avsnitt lllga ha d°°k Ylige

. . .. . .. . Iamnats av 1974 års utdiskutera vissa allmanna allokeringsproblem förknippade med den obserredning om en allmän verade utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken. arbetslöshetsförsäkring.

174 - en tenrativ Arbetsmzzrltzzzzdspolitiken utvärdering

Effektiviteten i .sökpr0ces.serna på arbetsmarknaden

Den mycket stora mängd beslut rörande anställningar som kontinuerligt fattas av arbetssökande och företag innebär att hur väl arbetsmarknaden fungerar på ett påtagligt sätt kommer att bero på snabbheten och kvaliteten i dessa individuella beslut. En av arbetsförmedlingens uppgifter är att hålla nere informations- och transaktionskostnaderna på arbetsmarknaden och öka effektiviteten i sökprocesserna (dvs förkorta söktiderna för arbetssökande. förkorta de tider som lediga platser står obesatta samt få till stånd placeringar av hög kvalitet för både arbetsgivare och arbetstagare). Under 1970-talet har den platsförmedlande verksamheten tilldelats ökade resurser. Vi skall här söka belysa hur detta påverkat arbetsförmedlingens betydelse som informationskälla och söktidernas längd. Arbetsförmedlingens betydelse som informationskälla för de arbetssökande finns kartlagd genom arbetskraftsundersökningarna. l mitten av 1960-talet utnyttjade ca 60 procent av de som var arbetslösa vid en viss tidpunkt arbetsförmedlingen i sitt arbetssökande. År 1970 hade denna andel stigit till ca 65 procent. för att vid mitten av 1970-talet uppgå till ca 80 procent. Vad gäller de ombytessökande visar arbetskraftsundersökningarna (februariundersökningarna) att under åren 1969 och 1970 var det knappt 30 procent av de ombytessökande under året som utnyttjat arbetsförmedlingl l EFAzs förra been som informationskälla. l mitten av 1970-talet låg andelen på 35 procent. tänkande uppskattades det totala antalet sök- Både arbetslösa och ombytessökande har således i större utsträckning antillfällen för de ar- i sitt arbetssökande? vänt sig av arbetsförmedlingen betssökande under ett år till ca 2 miljoner. En viss belysning av sökprocessernas utveckling ges också av hur sökti- Se SOU 1974:29. derna förändrats. l kapitel 6 har vi sett att arbetslöshetstiderna. dvs söktikapitel 5. sedan mitten av 1960-talet derna för de arbetslösa. ökat trendmässigt (se 2 För arbetslösa ar- tabell 7.2). Samtidigt har inflödet i arbetslöshet gått ner. Med hjälp av stabetssökande kan detta tistiken över antalet anmälda och kvarstående lediga platser vid arbetsförha samband med att det enbart är via arbets- medlingen är det möjligt att på motsvarande sätt studera utvecklingen av förmedlingen som de kan söktiderna för lediga platser. Därvid måste man dock beakta att inte alla lefå tillgång till olika diga platser anmäls till arbetsförmedlingen. Tillförlitligheten vid jämförelarbetsmarknadspolitiska ser bakåt i tiden kan därför påverkas dels av trendmässiga förändringar i åtgärder och till arbetslöshetsunderstöd. benägenheten att anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen, dels av För denna gmpp behöver konjunkturvariationer i anmälningsbenägenheten? ökningen således inte återspegla en bedömning Under perioden från 1960-talets början till 1977 har antalet lediganmälda av arbetsförmedlingen platser. som framgår av tabell 7.2, visat en kraftig nedgång. Antalet ledigenbart som informationsanmälda platser under högkonjunkturåret 1974 uppgick t. ex. bara till ca 65 källa. procent av antalet lediganmälda platser under högkonjunkturåret 1965. Ut- 3 För en ingående dis- vecklingen av antalet kvarstående lediga platser vid månadens mitt, dvs kussion och granskning den genomsnittliga storleken på beståndet lediga platser, visar kraftiga av vakansstatistiken, se kapitel l4. konjunktursvängningar men inte någon markant långsiktig förändring.

S()U 1978:60 Arbetsmarknadspolitiken - en tentativ utvärdering 175

Tabell 7.2 Antalet lediga platser vid den offentliga arbetsförmedlingen 1962- 1977, registreringstider för lediga platser samt arbetslöshetstillfallenas längd 1965-1977

År Totalantalet Genomsnittligt Arbetslöshets- Genomsnittlig lediganmälda antal kvarstå- registrerings- tillfállenas

12,8

Det totala antalet lediganmälda platser till arbetsförmedlingen under ett år. dvs. det totala inflödet. redovisas i arbetsmarknadsstatistiken för perioden 1962 t. 0. m. 1967 som summan av antalet kvarstående platser från föregående år och antalet under året anmälda platser. Fr.o. m 1968 redovisas ej de vid årsskiftet kvarstående platserna i uppgifterna över anmälda platser. För att få enjämförbar serie har från år 1968 det totala inflödet av lediga platser beräknats som summan av antalet kvarstående lediga platser vid mitten av årets begynnelsemånad (det finns nämligen inga uppgifter om antalet vid månadens början hos arbetsförmedlingen lediganmälda platser) och antalet under året nyanmälda platser. Registreringstiden har beräknats enligt sambandet: 52 - Vakansstock Vistelsetiden :-

Från uppgifterna om inflöde och bestånd av lediga platser har den genomsnittliga registreringstiden för de lediga platserna skattatsJ Dessa tider verkar variera med konjunkturläget på så sätt att registreringstiderna blir längre vid ett bättre konjunkturläge, men de tycks också uppvisa en trendmässig ökning. Mellan högkonjunkturåren 1965 och 1974 hade den

genomsnittliga registreringstiden ökat från 2.4 till 3,3 veckor. Under lågkonjunkturåren på 1960-talet var registreringstiden ca 2 veckor, men under t. ex. 1976 3,5 veckor. Vare arbetslöshetstiderna sig vad gäller eller registreringstiderna för de till arbetsförmedlingen anmälda lediga platserna kan man således avläsa någon tendens till kortare söktider. Innebörden av de ökade söktidema är emellertid inte helt klar. Som vi sett i kapitel 6 har det under den studerade perioden, parallellt med de ökade förmedlingsinsatserna, ägt rum omfattande förändringar på arbetsmarknaden. Tendensen mot en mer långsiktig bindning mellan arbetstagare och Denna tid skilja

kan

arbetsgivare kan väntas leda både till ett minskat inflöde i arbetslöshet och

till ett minskat fgtâåtdâgetågtfliâgm

vakansinflöde. Det minskade inflödet kan i sin tur innebära företaget, Vilken är att de arbetssökande och de lediga platserna

får vänta längre innan lämplig d? från Samhällsekwtâ-

vakans arbetssökande msk synpunkt mer m _ respektive uppstår. Hur man skall se på längre sök- _ tressanta. Se vidare tider beror också på hur sökresultatet utvecklats. söktider kan Längre kapitel 14.

- SOU 1978: 60 176 Arbetsmarknadspolitiken en tentativ utvärdering

mycket väl ha varit både individ- och företagsekonomiskt motiverade, nämligen om de lett till bättre sökresultat från individernas och företagens synpunkt. De ökade söktidema bör således inte utan vidare tolkas som att i ekonomin blivit mindre effektiva. Tvärtom kan de ha sökprocessema varit förknippade med en från samhällsekonomisk synpunkt bättre allokering av arbetskraften och med lägre informations- och transaktionskostnader totalt settJ

i arbetsmarknadspolitiken och ekonomisk tillväxt

Ändringar

Vissa av förändringarna i arbetsmarknadspolitiken under den studerade kan tolkas som en minskad betoning av tillväxtmålet. i bemärkelperioden sen tillväxt i bruttonationalprodukt. Under 1970-talet verkar det. jämfört med 1960-talet, ha funnits en ökad betoning av åtgärder som upprätthåller arbetskraftsefterfrågan på delmarknader och vid företag med tendenser till efterfrågeminskning. Denna ändrade betoning återspeglar att de ekonomisut under 1970-talet än under l960-talet. Men ka problemen sett annorlunda det verkar också ha varit så att kostnaderna, i vid mening, för en snabb och omflyttning av arbetskraften upplevts som alltstrukturrationalisering för höga och arbetsmarknadspolitiken anpassats till en ändrad målavvägning. Den efterfrågepåverkande politiken har, framför allt under perioden

1975- 1977, haft en relativt strukturbevarande inriktning. Åtgärder som stö-

det till företagsutbildning av permitteringshotad personal samt lagerstödet har varit inriktade permitteringar och uppsägningar och inpå att förhindra te på att stimulera nyanställningar. Detta kan vara befogat i ett läge där att det rör sig om ett tillfälligt efterfrågeskift eller man gör bedömningen bedömningen att alternativet vore öppen arbetslöshet snarare än en ökning av sysselsättningen i för framtiden starkare sektorer och företag. Det finns emellertid skäl att befara att långvariga och ensidiga satsningar på sysselsättningsbevarande åtgärder kan få negativa effekter på rörligheten på arbetsmarknaden och effekter på den relativa lönsamheten för olika företag och därmed på strukturomvandling och ekonomisk tillväxt?

Arbetsmarknadspolitikens sektorsinriktning Under 1970-talet har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i större utsträckning än tidigare kommit att riktas mot den privata sektorn. Under 1960-talet underlättade de rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiska åtden privata sektorns möjligheter att erhålla önskad arbetskraft, I kapitel 8 visas gärderna emellertid hur ökade men de efterfrågepåverkande åtgärderna var främst inriktade mot den ofinformations- och för- den andel av utfentliga sektom. Från 1967/68 till 1976/77 ökade emellertid medlingsinsatser kan effektivisera de nu rå- gifterna för de efterfrågepåverkande åtgärderna som riktas mot den privata dande sökprocessema. sektorn från ca 17 till ca 40 procent. Förändringen kan sägas innebära att blivit mer neutral när det gäller att påverka rearbetsmarknadspolitiken 2 För en ingående dissursfördelningen mellan offentlig och privat sektor. En sådan förändring kussion av sysselsättningsskapande versus har, som tidigare diskuterats, behövts bl. a. av hänsyn till den yttre balansysselsättningsbeva- sen. rande sysselsättningsav de efterfrågepåverkande åtgärderna i stöd, se kapitel ll. Samtidigt som förskjutningen

SOU 1978: 60 - en tentativ

Arbetsmarknadspolitiken utvärdering 177

riktning mot den privata sektorn kan sägas ha inneburit en från resursfördelningssynpunkt mer balanserad inriktning. kan denna förskjutning ge upphov till nya resursfördelningsproblem. Vissa typer av efterfrågepåverkande åtgärder, riktade mot den privata sektorn. kan vara så utformade att de främst kommer att stödja vissa branscher. vissa typer av företag osv. Om t. ex. svaga och mindre välskötta företag tenderar att få relativt sett mest stöd av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan detta inte bara försämra läget för andra företag utan också få mer långsiktiga negativa effekter på företagens beteende.

7.2.5 Arbetsmarknadspølitikens stabiliseringseñekter

1 kapitel 4 har vi diskuterat bakgrunden till målkontlikten mellan arbetslöshet och inflation och arbetsmarknadspolitikens roll när det gäller att lindra denna målkonflikt. Med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder borde man. hävdades det där. kunna minska arbetslösheten inflationsoch/eller takten jämfört med ett läge där man enbart använde sig av mer generella ekonomisk-politiska åtgärder. l en liten. öppen ekonomi av Sveriges typ kan man emellertid. vid fasta växelkurser. inte på sikt själv välja inflationstakt utan tvingas anpassa sig till den rådande internationella inflationstakten. Inflationstakten kan således sägas vara utifrån given och det innebär att den intressanta frågan blir huruvida arbetsmarknadspolitiken underlättat för ekonomin att hålla sig på den s. k. huvudkursen och huruvida inneburit att arbetsmarknadspolitiken huvudkursen kunnat följas vid en högre sysselsättningsoch lägre arbetslöshetsnivå. Figur 7.4 visar hur utvecklingen av arbetslöshet och inflationstakt i den svenska ekonomin sett ut under perioden 1963-1977. Under högkonjunkturåret 1965 hade man det lägsta arbetslöshetstalet under perioden. men detta år visade sig också tecken på bristande yttre balans. Den efterföljande konjunkturnedgången ledde till en nedgång i inflationen. men när efterfrågan åter ökade och arbetslösheten minskade under åren 1969-1970 ökade inflationstakten återi sådan utsträckning att man avlägsnade sig från huvudkursen. För att komma tillbaka till denna genomförde man under åren 1971-1973 en anpassning, vilken var förknippad med de högsta arbetslöshetstalen under perioden. Under 1974 svepte de internationella prisstegringarna in över den svenska ekonomin och detta kombinerat med ett högt efterfrågetryck i ekonomin resulterade i att man fick den högsta inflationstakten under perioden! Under de följande åren stramade de flesta industriländerna åt efterfrågan i sina ekonomier och fick en ökning av arbetslösheten. men också en inflationsdämpning? l Sverige valde man till en början att istället med hjälp av både generella och selektiva medel söka hålla uppe efterfrågan och hålla nere den öppna arbetslösheten. Under 1977 lade man emellertid om efterfrågepolitiken i åtstramande 1 riktning. men försökte fortfarande med hjälp av bl. a. sysselsättningsbeva- Konsumentprisindex ökade dock inte lika rande selektiva åtgärder hålla nere arbetslösheten. Som framgår av figur mycket som nettopris- 7.4 lyckades man också under åren 1975-1977 hålla arbetslösheten på en låg index. nivå. Däremot låg inflationen kvar på en nivå som inte var förenlig med hu- 2 Se t.ex. McCracken. vudkursen. op. cit.. sid. 106.

- en tentativ 178 Arbetsmarknadspolitiken utvärdering

Ökning i nettoprisindex (%)

14,0

10,0-

Arbetslöshet (%) I 3,0

Figur 7.4 Arbetslöshet och inflation 1963-1977. Figuren visar den procentuella förändringen i nettoprisindex (årsmedeltal enligt Statistiska Meddelanden, serie P) samt arbetslöshetstalen för totala arbetskraften i åldern 16- 74 år (enligt arbets- I nettoprisindex har konsumtionspriserna rensats från kraftsundersökningarna). den indirekta beskattning (respektive de subventioner) som belastar kons-umtionsvanorna.

Arbetsmarknadspolitiken - en tentariv utvärdering l79

Sammanfattningsvis verkar det således som om det under den studerade perioden, trots de ökade arbetsmarknadspolitiska insatserna, blivit allt svårare att hålla kvar den svenska ekonomin på huvudkursen. lnte heller verkar ökningen av arbetsmarknadspolitiken ha medfört att de genomsnittliga arbetslöshetstalen utefter huvudkursen kunnat sänkas. Det låga arbetslöshetstalet 1970 uppvägdes t. ex. mer än väl av den höga arbetslösheten under l97l-I973. Däremot har den genomsnittliga arbetslösheten under l974-l977 legat på en låg nivå, men under denna period gäller också att man inte hållit sig inom huvudkursen. Detta behöver emellertid inte innebära att arbetsmarknadspolitiken misslyckats med att bidra till att lindra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation. Tendensema till ökade svårigheter att följa huvudkursen och till ökad arbetslöshet utefter huvudkursen kan mycket väl tänkas ha blivit än mer markant i frånvaro av de ökade arbetsmarknadspolitiska insatserna. Vilken är då bakgrunden till tendensen mot en försvårad målkonflikt mellan arbetslöshet och inflation? Vissa ledtrådar kan erhållas från kapitlen 6 och 13. I dessa kapitel visas hur friktions- och strukturarbetslösheten

ökat under den studerade perioden. Ökningen har varit mest markant för

ungdomarna och för de äldre. Utbuds- och efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden har förändrats och anpassningsmekanismerna på arbetsmarknaden (se kapitel 4) och de arbetsmarknadspolitiska insatserna har inte varit tillräckliga för att hålla nere arbetslöshetstalen för främst yngre och äldre. I kapitel 13 visas vidare hur arbetsmarknaden tycks ha blivit mer inflationskänslig. Enligt de där redovisade resultaten skulle ett visst givet totalt arbetslöshetstal under perioden l968-l974 ha varit förknippat med en närmare 2 procentenheter högre löneglidning än tidigare För att kompensera för detta skulle man antingen behöva hålla ett lägre efterfrågetryck i ekonomin eller hålla nere de avtalsmässiga löneökningarna i motsvarande grad. Vid sidan om tendensen mot att arbetsmarknaden blivit mer inflationskänslig har det också under perioden efter 1973 uppstått ökade problem vad gäller de avtalsmässiga löneökningarna genom att den framtida internationella prisstegringstakten blivit svårare att förutse. En viss belysning av stabiliseringseffekterna av den typ av sysselsättningsbevarande politik som förts under perioden l975-l977 kan också erhållas från de genomförda studierna. Resultaten i kapitel l3 tyder nämligen på att variationer i arbetslösheten, vid ett givet antal vakanser, inte har någon självständig effekt på löneglidningens storlek. Eventuellt skulle detta kunna tolkas som att man från löneglidningssynpunkt inte behöver dra sig för att med hjälp av selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, av ett slag som inte påverkar vakanstalen i ekonomin, hålla nere arbetslöshetstalen. Mindre Se avsnitt 132.3 omfattning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna under åren i kapitel l3. l975-l977, och med detta förknippad högre arbetslöshet, skulle enligt dessa resultat inte ha varit tillräckligt för att dämpa löneglidningen under

ieåyåçålaätlitoäigffêäéfl

dessa år.” För att uppnå en långsammare löneglidning skulle man också ha ;er förknippade med den behövt sänka den allmänna i ekonomin.

efterfrågan (vakanstalen) förd? Politiken _Yisa

sig fem l den fol- Även om man måste vara ytterst försiktig med att dra alltför långtgående jande konjunkturuppslutsatser från de erhållna resultaten. förefaller de således ge en viss empi- gången.

180 Arbetsmarknudspolitiken - en tentativ utvärdering

risk bekräftelse på att man i en situation som den som rått under dessa år med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan minska arbetslösheten utan att detta behöver få effekter på löneglidningen i ekonomin. Ovan har vi pekat på några faktorer som kan ha legat bakom tendensen mot en försvårad målkonflikt. Eventuellt kan det också finnas ett visst indirekt samband mellan arbetsmarknadspolitiken och tendensen mot en försvårad målkonflikt. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan innebära att man döljer sysselsättningseffekterna av alltför höga avtalsmässiga löneökningar. av alltför snabb löneglidning eller av en från marknadskraftema alltför avvikande relativ lönestruktur. Om lönebildningen i ekonomin i nästa tidsperiod baseras på information om hur arbetslöshetsutvecklingen sett ut och inte också på information om t. ex utvecklingen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning totalt sett och för olika grupper kan ökningen av arbetsmarknadspolitiken innebära att de signaler som ligger till grund för lönebildningen allt sämre kommer att återspegla det faktiska tillståndet i ekonomin.

7.3 Sammanfattning

l detta kapitel har vi sökt göra en tentativ utvärdering dels av hur man under l960- och l970-talen anpassat arbetsmarknadspolitiken i olika avseenden. dels av effekterna av den förda politiken. För det första har vi undersökt avvägningen mellan arbetsmarknadspolitiska och andra ekonomisk-politiska åtgärder. Vi har därvid funnit att arbetsmarknadspolitiken efterhand tycks ha tilldelats ökade stabiliseringspolitiska uppgifter. Detta beror, har vi hävdat, dels på att den generella ekonomiska politiken varit mindre lyckosam efter 1964 än tidigare. dels på att den optimala policy-kombinationen av olika orsaker förskjutits i riktning mot ökad roll för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Problemen med den generella politiken under perioden 1965-4974 kan främst sägas ha varit ett högkonjunkturproblem. Den fördröjda åtstramningen i högkonjunkturema kan därpå i sin tur förmodas ha påverkat den ekonomiska politiken i lågkonjunkturerna. För att kunna hålla kvar ekonomin på en huvudkurs totalt sett över konjunkturcykeln har man då tvingats föra en mer åtstramande politik än vad som annars behövt vara fallet. Slutsatsen skulle vara att man behöver hålla tillbaka efterfrågetrycket i högkonjunkturema eller på annat sätt se till att inflations- och bytesbalanseffekterna av efterfrågetrycket blir mindre. Lyckas man med detta bör också arbetsmarknadspolitiken kunna avlastas i lågkonjunkturerna. Frågan huruvida den ändrade avvägningen mellan arbetsmarknadspolitiska att en sådan varit motiverad. varit och mer generella åtgärder. givet av lämplig storleksordning är svår att besvara. Efterfrågeåtstramningen 197 l -l973 var kraftig och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kunde inte motverka sysselsättningseffektema av detta. Det kan således hävdas att man lade en alltför stor stabiliseringspolitisk uppgift på arbetsmarknadspolitiken under dessa år. Samtidigt fick man emellertid en kraftig förbättring i och valutareserven. något som kan ha underlättat beslutet bytesbalansen att föra en mer expansiv politik och givit en lägre arbetslöshet efter 1974.

Arbetsmarknadspolitiken - en tentariv utvärdering l8l

Under den studerade pe. ioden har arbetsmarknadspolitiken också i ökad utsträckning utformats och verkat tillsammans med regional- och näringspolitiska åtgärder. Samordningen och arbetsfördelningen dem emellan blir därmed också allt viktigare. Arbetsmarknadspolitiken torde närmast ha en stödjande roll i förhållande till regional- och näringspolitiken. dvs. den kan hjälpa till att uppnå den fördelning av arbetskraftsresurserna som bedömts vara näringspolitiskt eller regionalpolitiskt önskvärd. Arbetsmarknadspolitikens åtgärdssammansättning har visat en betydande flexibilitet under den studerade perioden. Under 1960-talet skedde en uppbyggnad av utbudspåverkande medel som traditionell arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd, men då de ekonomisk-politiska problemen ändrade karaktär under 1970-talet anpassades arbetsmarknadspolitiken och man fick en utbyggnad av och en ändrad inriktning på de efterfrågepåverkande medlen. BLa. har de efterfrågepåverkande medlen i större utsträckning än tidigare blivit företagsinriktade (i motsats till individinriktade) och riktade mot den privata sektorn. Vad gäller effekterna av den förda politiken har vi dels sammanfattat de tidigare (i kapitel 6) erhållna resultaten rörande arbetsmarknadsutvecklingen för olika demografiska grupper, dels diskuterat vissa frågeställningar rörande arbetsmarknadspolitikens allokerings- och stabiliseringseffekter. Vad gäller arbetsmarknadsutvecklingen har vi funnit tecken på negativa utvecklingstendenser, vilka man ej lyckats motverka med den förda arbetsmarknadspolitiken, vad gäller arbetslöshetstalen för ungdomar. speciellt tonåringar. vad gäller arbetskraftsdeltagandet för äldre män och vad gäller arbetslöshetstalen för både äldre män och äldre kvinnor. Det har också skett en omfördelning av arbetslöshetsbördan mellan individerna inom olika demografiska grupper, men det är oklart både vilket samband denna omfördelning haft med karaktären på den under perioden förda arbetsmarknadspolitiken och hur omfördelningen skall värderas från välfardssynpunkt. Vidare tycks det finnas en tendens mot att en ökad andel av arbetslösheten drabbar ny- och återinträdande vilpå arbetsmarknaden, ket vid nuvarande system för arbetslöshetsunderstöd kan vara allvarligt även från ren inkomstfördelningssynpunkt. Vi har också sökt belysa hur sökprocessema på arbetsmarknaden utvecklats genom att studera söktidernas längd. Därvid har vi funnit en trendmässig ökning av söktidernas längd för såväl arbetslösa som lediga platser. Som diskuteras i kapitlet behöver detta emellertid inte nödvändigtvis innebära att sökprocessema i ekonomin blivit mindre effektiva. Vad gäller stabiliseringsproblematiken verkar det som om det under den studerade tidsperioden, trots de ökade arbetsmarknadspolitiska insatserna. blivit allt svårare att hålla kvar den svenska ekonomin på huvudkursen. Inte heller verkar ökningen av arbetsmarknadspolitiken ha medfört att de genomsnittliga arbetslöshetstalen utefter huvudkursen kunnat sänkas. Bakgrunden till tendensen mot en försvårad målkonflikt mellan arbetslöshet och inflation tycks bl. a. vara en ökning av friktions- och strukturarbetslösheten och av arbetsmarknadens inflationskänslighet, men också ökade svårigheter att göra korrekta prognoser över den framtida internationella prisstegringstakten.

SOU 1978: 60 183

IH de genomförda Avrapportering

av

forskningsprojekten

8 Studier kring den arbetsförmedlande

verksamhetenl

Sammanfattning

I detta kapitel redovisas två inom EFA initierade studier kring den arbetsförmedlande verksamheten. Den första studien behandlar en försöksverksamhet med intensiñerade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa i Eskilstuna år 1975. I den andra studien diskuteras vissa effekter av införandet av allmän platsanmälan.

Utökad arbetsförmedling för långtidsarbetslösa Vid arbetsförmedlingens distriktskontor i Eskilstuna bedrevs våren 1975 under tre månader en försöksverksamhet med intensifierade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa. Huvudsyftet var att mäta. i både kvantitativa och kvalitativa termer, det bidrag en utökad förmedlingsservice kan ge när det gäller att lösa arbetsmarknadsproblem för sådana arbetssökande som upplevt en längre tids arbetslöshet. Inom studiens ram har också genomförts en analys, av mera explorativ karaktär, av faktorer som är av betydelse för arbetslöshetstidernas längd. Några nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder prövades inte under försöket utan verksamheten var inriktad på att genom utökad information och rådgivning till arbetssökande och företag effektivisera sökprocesserna. Genom att distriktskontoret erhöll en personalförstärkning under försökshade man helt andra möjligheter än under normala förhållanden perioden att ge individuell service både åt företag, i form av intensifierad information om sökandetillgången och om enskilda sökandes kapacitet och förutsättningar, och åt arbetssökande, i form av information om tillgången på platser och information om förhållandena inom olika yrken och på olika arbetsplatser. Undersökningspopulationen, som uppgick till ca 400 personer, utgjordes av de arbetslösa sökande som varit registrerade vid distriktskontoret tre Detta kapitel har skrimånader eller längre. För att lösa problemet med att isolera effekterna av vits av fil. lic. Lennart förändringen i den platsförmedlande verksamheten från inverkan av andra Delander.

184 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

faktorer delades undersökningspopulationen i en experimentgrupp (på 216 personer). som blev delaktig av de utökade förmedlingsinsatserna. och en kontrollgrupp (på 194 personer) som hade tillgång till sedvanlig förmedlingsservice. Uppdelningen av de sökande skedde med hjälp av lottning, vilket resulterade i en ungefárjämn fördelning mellan grupperna vad avser sådana bakgrundsvariabler som kan vara av betydelse för utfallet av arbetssökandet: kön. ålder, utbildning osv. Genom den slumpmässiga dragningen minimerades också risken för en ojämn fördelning mellan grupperna av sådana svårkontrollerade men för sökresultatet ofta väsentliga faktorer som motivation, ambition och andra personlighetsdrag. l samband med att försöket avslutades insamlades uppgifter om arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus för personerna i de båda grupperna. 104 personer i experimentgruppen,jämfört med 63 personer i kontrollgruppen. var sysselsatta vid försöksverksamhetens slut. Det hade således gått snabbare att ordna anställningar i experimentgruppen. Samma typ av uppgifter inhämtades även vid en uppföljning med hjälp av postenkät ca ett år efter försökets början. Vid uppföljningen erhölls svar från 196 personezr i experimentgruppen och 173 i kontrollgruppen, det rör sig i båda fallen om ca 90 procent av antalet medlemmar i respektive grupp. I experimentgruppen kvarstod 148 och i kontrollgruppen 142 personer i arbetskraften wid uppföljningstillfállet. Av dessa var 107 personer i experimentgruppen ODCh 73 personer i kontrollgruppen sysselsatta och resten arbetslösa. En stattistisk test visade att det förhållandet att en person tillhört experimentgruppen var av påvisbar betydelse för ett gynnsamt utfall vad gäller sysselsäittningsstatus vid uppföljningen. Det kan alltså inte hävdas att det sannollikt är slumpen som lett till att en större andel var sysselsatta i experimeantgruppen. En jämförelse mellan grupperna vad gäller sysselsättningsvolymer råäknat från försökets start till uppföljningen (ca 11,5 månader) för de som *var sysselsatta vid uppföljningen gav till resultat att experimentgruppen hatft i genomsnitt 9,0 sysselsättningsmånader och kontrollgruppen 7.6. Det l-kan nämnas att sysselsättningsvolymen var högre i experimentgruppen äin i kontrollgruppen även för den kategori som vid uppföljningen var arbetsslösa eller hade lämnat arbetskraften. Att försöksverksamheten skulle resultera i en sysselsättningseffekt till experimentgruppens fördel var naturligtvis väntat. av intresse vid utvärrderingen var att mäta storleken på effekten. Det är däremot inte lika sjåälvklan att en verksamhet som den i Eskilstuna skall åstadkomma en prodiuktivitetseffekt, dvs resultera i anställningar med högre produktivitet än vid mera normala förmedlingsinsatser. För att ta reda på hur det förhöll sig; på den punkten jämfördes lönerna i experimentgruppen med dem i kontrrollgruppen för de personer som var sysselsatta vid uppföljningen. Det harr då antagits att lönerna avspeglar marginalproduktiviteten. Den genomsnitittliga månadslönen i experimentgruppen visade sig därvid vara 3588 kronnor. jämfört med 3 386 kronor i kontrollgruppen. Även i detta fall visar en sstatistisk test att det sannolikt inte är slumpen som har åstadkommit skillllnaden. Med utgångspunkt från individuella uppgifter om löner och sysselssättningsvolymer har de genomsnittliga marknadsvärdena av produktionnen

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 185

under perioden från försökets början till uppföljningen skattats till ca 36 000 kronor i experimentgruppen och ca 25 500 kronor i kontrollgruppen. Detta betyder att grovt räknat uppgick den genomsnittliga disponibla inkomsten i grupperna till ca 16000 respektive ca ll 500 kronor. Mellanskillnaden mellan värdet av produktionen och den disponibla inkomst som tillfaller de direkt berörda, kan sägas tillfalla samhället. Detta belopp uppgår således till 20000 respektive 14000 kronor, dvs. det finns en differens på 6000 kronor till experimentgruppens fördel. Den tid som förmedlingspersonalen lade ner på att ge service åt de arbetssökande uppgick i experimentgruppen till i genomsnitt 7.5 timmar under försöksperioden mot ca 1,5 timmar i kontrollgruppen. Det rör sig således om en relativt sett kraftig ökning av resursinsatsen i experimentgruppen. Absolut sett är dock kostnaden låg. Om man till kostnaden för förmedlingspersonal lägger ytterligare några mindre kostnadsposter kommer man fram till en skillnad i reala kostnader mellan experiment- och kontrollgrupp på i genomsnitt ca 250 kronor per sökande. Även efter det att hänsyn tagits till kostnaderna för experimentgruppsverksamheten kvarstår således en högst påtaglig differens i genomsnittlig nettointäkt för samhället mellan experiment- och kontrollgruppen. Till dem som var sysselsatta vid uppföljningen ställdes även en rad frågor av sådan natur att svaren kunde läggas till grund för en bedömning av anställningarnas kvalitet i respektive grupp. Tryggheten i anställningen, mätt med andelen fast anställda av dem som var sysselsatta vid uppföljningen eller med personernas egna bedömningar av om de räknade med att ha kvar anställningen ett år senare, visade sig vara påtagligt högre i experimentgruppen än i kontrollgruppen. Anställningarna i experimentgruppen uppvisade också en helt annan grad av dynamik än dem i kontrollgruppen, vilket bl. a. kom till uttryck i att en betydligt större andel personer i den förra gruppen hade genomgått någon företagsintern utbildning. Till detta kom att det också var en större andel i experimentgruppen som bytt arbetsuppgifter i den aktuella anställningen, byten som i det alldeles övervägande antalet fall ansågs ha inneburit förbättringar i något avseende. Även möjligheterna att inom det närmaste året få byta till bättre arbetsuppgifter bedömdes vara betydligt större i experimentgruppen. Sammanfattningsvis kan sägas att de utökade förmedlingsinsatserna inte endast har gett positiva sysselsättnings- och inkomsteffekter utan också positiva effekter på individernas välfärd i en vidare mening genom att målet om en hög kvalitet på anställningama tydligen kunnat realiseras i större utsträckning än vad som är möjligt vid normal förmedlingsservice. Det är dock på sin plats att avsluta denna sammanfattning med en reservation. Även om man med tekniken att genom slumpmässig dragning dela en undersökningsgrupp i en experiment- och en kontrollgrupp undviker en del felkällor, så kvarstår ändå problemet att erfarenheterna i respektive grupp inte utan vidare kan förmodas vara oberoende av varandra. De ökade insatserna för experimentgruppen kan ha lett till ökade svårigheter för personerna i kontrollgruppen att få arbete. Även personer utanför kontrollgruppen kan naturligtvis ha drabbats av sådana negativa indirekta eñekter eller trängseleffekter. I Eskilstunaundersökningen har vi sökt göra vissa kvalitativa bedömningar rörande omfattningen av sådana En trängseleñekter.

186 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU l97l:60

faktor som spelar en roll i sammanhanget är situationen på arbetsmarçnaden under försöksperioden. Det förhållandet att det då rådde högkonjmktur på den lokala arbetsmarknaden innebär att risken att experimentierksamheten främst åstadkommit fördelningseffekter är mindre än om araetsmarknadsläget kännetecknats av överskottsutbud på arbetskraft. Yterligare en antydan om att trängseleffekten förmodligen inte varit alltför betydande är att antalet anställningsintervjuer var praktiskt taget detsamma i kontrollgruppen som i experimentgruppen. Detta kan sägas vara ett tecken på att den intensiñerade förmedlingsverksamheten i varje fall inte på något påtagligt sätt försvårat för personerna i kontrollgruppen att komma i kontakt med lediga platser. Det finns således en del tecken som tyder på att de negativa indirekta effekterna inte varit speciellt betydande. Att de varit av någon storleksordning kan man dock utgå från och detta innebär att de samhällsekonomiska intäkter av verksamheten som vi redogjort för ovan är något överskattade. Trots den ovan gjorda reservationen rörande trängseleffekter kam försöksverksamheten i Eskilstuna sägas ha visat att en ökad insats av airbetsförmedlingens personal som tar formen av en nära samverkan med företag och arbetssökande är en verksam åtgärd för att effektivisera sökproczessen och uppnå bättre sökresultat för personer som gått arbetslösa en längire tid. Utifrån erfarenheterna och resultaten från Eskilstunastudien ges i sluitet av detta kapitel vissa synpunkter på den framtida politiken och forskmingen rörande den arbetsformedlande verksamheten.

Allmän platsanmälan Under senare år har arbetet med att effektivisera platsförmedlingen intensiñerats. Bland de vidtagna åtgärderna, vilka går under den sammanlfattande benämningen individuell platsförmedling. ingår också en lag om :allmän platsanmälan. Lagen om allmän platsanmälan trädde i kraft den l oktober l976 i. Skåne och Blekinge (K, L. M län) och har under budgetåret 1977/78 införts; även Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings. Göteborgs och IBohus Älvsborgs och Värmlands län. Lagen innebär att enskilda och komnmunalz arbetsgivare skall anmäla de lediga platser som gäller nyanställningzgar mec längre varaktighet än 10 dagar till arbetsförmedlingen. För statliga tjjänste eller statligt reglerade lärartjänster fanns redan tidigare bestämmelsser son föreskrev skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen. Syftet med allmän platsanmälan har varit att uppnå effektivare ssökpro cesser på arbetsmarknaden. dvs. dels minskade söktider (arbetslösshetsti der, vakanstider) och andra sökkostnader för arbetssökande och arrbetsgi vare, dels kvalitativt bättre sökresultat för arbetssökande och arbeetsgiva re. Ett system där information om samtliga lediga platser finns tillllgängli på ett ställe har bedömts vara en fördel för de arbetssökande. Gennom al alla vakanser finns anmälda hos arbetsförmedlingen kan emellertidd ocks nya kategorier av sökande, som tidigare förlitat sig till andra informnations kanaler, komma att söka genom förmedlingen och då bli registreraade dä: varvid äv.en företagen gynnas genom att information om en stor aandel a

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 187

dem som söker arbete (alternativt söker byta anställning) finns koncentrerad till arbetsförmedlingen. lnom EFA pågår en uppföljningsstudie av allmän platsanmälan. En fullständig utvärdering skulle kräva en skattning av reformens effekter på de tidigare nämnda målen och på resursåtgången vid arbetsförmedlingarna.

Den inom EFA igångsatta uppföljningen kommer emellertid bara att kunna

belysa vissa av effekterna av allmän platsanmälan. Uppföljningen baseras i huvudsak på en jämförelse mellan K. L och M län. där lagen varit i kraft sedan hösten 1976. och övriga riket. De resultat som hittills erhållits avser lagens konsekvenser för vakans- och sökandetillströmningen till arbetsförmedlingarna. för utvecklingen av registreringstiderna vid förmedlingarna för arbetssökande och lediga platser samt dess effekter för företagens rekryteringskostnader och val av rekryteringskanaler. Den omedelbara konsekvensen av lagen i Skåne och Blekinge är att nyanmälningarna av lediga platser har ökat med ca 40 procent. Även anmälningen av sådana korttidsplatser som inte omfattas av lagen har ökat. Vidare har det inom samtliga yrkesområden skett en påtaglig ökning av antalet ombytessökande vid arbetsförmedlingarna. Jämförs tillströmningen av denna kategori under det första året lagen varit i kraft med det närmast föregående året finner man att sökande med tillfälligt arbete har ökat med 21 procent och sökande som har varaktigt arbete med 32 procent. Motsvarande siffror för landet i övrigt är l l respektive 5 procent. När det gäller arbetslösa sökande kan det emellertid inte observeras någon skillnad mellan K. L och M län och övriga riket i benägenheten att utnyttja arbetsförmedlingarna. Det har inte funnits någon möjlighet att mäta den egentliga söktiden för arbetslösa respektive för lediga platser. Studien har därför begränsats till att undersöka om det kan observeras några effekter på registreringstider vid arbetsförmedlingarna. För en del yrkesområden visar bearbetningar av sökandestatistiken en viss minskning av genomsnittliga registreringstider i Skåne och Blekinge jämfört med utvecklingen i övriga riket. När det gäller vissa administrativa och tekniska yrken uppvisar statistiken en svag Ökning av registreringstiderna i Skåne och Blekinge jämfört med landet i övrigt. I samtliga fall där skillnader kan observeras är dock differensema så pass obetydliga att man inte bestämt kan hävda att lagen haft effekt i en bestämd riktning. Vad beträffar registreringstider för lediga platser har utredningen på grund av brist på statistik endast gjort skattningar med utgångspunkt från antalet kvarstående platser vid månadens slut och den månadsvisa inströmningen av lediga platser. Enligt dessa beräkningar har registreringstiderna i K, L och M län ökat i förhållande till registreringstidernas utveckling i riket i övrigt. Bortsett från att det använda dataunderlaget ger en osäkerhet i skattningarna kan registreringstiderna i Skåne och Blekinge ha påverkats dels av att vakansema anmälts snabbare än före lagens införande (registreringstiderna kommer därmed att öka bl. a. för de platser som ej tillsätts genom förmedlingarna), dels av att den ökade platstillströmningen, trots avanmälningsskyldigheten, ökat problemen att avaktualisera tillsatta platser. Eftersom osäkerheten är stor redan när det gäller att tolka den skattade förlängningen av registreringstiderna för vakanser är det inte möjligt att dra några slutsatser rörande lagens effekter på företagens egentliga söktider.

188 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

Utredningen har också sökt klarlägga reformens konsekvenser för företagen (i andra avseenden än söktider) genom telefonintervjuer med 63 företag i K, L och M län. Femton av dessa uppgav att de minskat annonseringen vid nyrekrytering som en följd av lagens införande. Detta antyder aan för en del företag kan de kostnadsökningar som allmän platsanmälan i sig kan ge upphov till motverkas av besparingar genom ett minskat utnyttjande av annonsering som rekryteringskanal. Av de tillfrågade företagen var den endast fyra som ansåg att reformen inneburit en påtaglig ökning av rekxyteringskostnaderna. Det rörde sig i dessa fall om ökningar i urvalskostniaderna. Samtliga företag ansåg att kostnaderna i samband med de ökade kontakterna med arbetsförmedlingen var obetydliga. Tjugo av företagen ;ansåg att de på grund av det ökade antalet sökande, som reformen rcsultewat i, kunnat göra ett så mycket bättre urval att detta uppvägt de ökade urrvalskostnaderna. Sammanfattningsvis kan sägas att en stor majoritet av (de intervjuade företagen anser att allmän platsanmälan är positiv från förettagsekonomisk synpunkt.

8.1 Utökad arbetsförmedling för långtidsarbetslösa

8.1.1 Studiens syfte Huvudsyftet med det här redovisade projektet, den s. k. Eskilstumastudien, var att mäta, i både kvantitativa och kvalitativa termer, det bidrag en utökad förmedlingsservice kan ge när det gäller att lösa arbetsmarkmadsproblem för sådana arbetssökande som upplevt en längre tids arbetslöshet. Inom studiens ram har också genomförts en analys, av mera exploratiiv karaktär, av faktorer som är av betydelse för arbetslöshetstidemas längd. Även om det uttalade syftet med studien var att klarlägga effekterna För de långtidsarbetslösa av utökad förmedlingsservice så har det även gjorts en ansats att bedöma konsekvenserna för företagen.

8.1.2 Föreställningsramen bakom studien Det är inte endast de arbetssökande som har bristfälliga kunskaper om potentiella arbeten. Även arbetsgivarna har långtifrån perfekt information, i deras fall om dem som möjligen kunde anställas. Osäkerheten på företagssidan skulle inte ha någon större ekonomisk betydelse om en nyanställds kapacitet kunde bedömas snabbt och till låg kostnad, om anställandet inte var förknippat med några direkta rekryteringskostnader och om det inte fanns några hinder (i form av lagstiftning och hänsyn till företagets goodwill) att med omedelbar verkan avskeda en person som inte visat sig uppfylla företagets krav och önskemål. Dessa villkor är emellertid inte uppfyllda i verkligheten och detta innebär att osäkerheten kommer att påverka företagens rekryteringsbeteende. Ett företags kostnad för en arbetstagare är inte endast den för företaget relevanta lönen och de sociala avgifterna utan därtill kommer vissa fasta kostnadskomponenter vars storlek beror av flera faktorer. För det första måste företaget räkna med sökkostnader för att komma i kontakt med och välja bland aspiranter till en ledig plats (rekryterings- och urvalskostna-

Studier kring den arbetsförmed/ande verksamheten 189

der). För det andra tillkommer kostnader för den utbildning eller upplärning som sker inom företaget. Den totala kostnaden för att anställa en person är därför nuvärdet av framtida löneutbetalningar, rekryterings-, urvals- och utbildningskostnader. För att anställningen skall vara lönsam för företaget mäste denna kostnad understiga nuvärdet av den anställdes produktionstillskott (med hänsyn tagen till den produktivitetsökning som en eventuell företagsutbildning ger upphov till). Anställningsbeslut kan alltså liknas vid beslut om investering i realkapital med den skillnaden att beslut om investering i form av anställning i regel sker under ännu större osäkerhet. Eftersom det är förknippat med höga kostnader att i det individuella fallet skaffa så_mycket information att man med stor sannolikhet kan förutsäga lönsamhet, kommer föinvesteringens retagens rekryteringsbeteende i hög grad att präglas av riskaversion och av förväntningar som gäller grupper av arbetstagare. Den riskaversion som företagen uppvisar i sitt rekryteringsbeteende och som är en följd av beslutsfattande under osäkerhet kan väntas drabba grupper på arbetsmarknaden med speciella karaktäristika: låg ålder, hög ålder, handikapp m. m. När företag använder t. ex ålders- och könskriterier i personalrekryteringen behöver det inte vara i avsikt att diskriminera vissa grupper, utan dessa kriterier tjänar som substitut för andra faktorer av mera svårbedömd karaktär såsom produktivitet, fränvarofrekvens, benägenhet att stanna kvar i företaget osv. En arbetsförmedling som har resurser att noggrant kartlägga de arbetssökandes kvalifikationer och egenskaper kan ge företagen betydligt utförligare information om potentiell arbetskraft vilket kan leda till att sådana substitut spelar en mindre roll som rekryteringskriterier. Genom att informationen minskar osäkerheten om vad företagen kan förvänta sig aven anställd som hämtas ur en sökandekategori från vilken de inte normalt skulle rekrytera (vid en given situation på vam- och arbetsmarknaden), kan gruppen i fråga bli företagsekonomiskt intressant. Detta gäller i all synnerhet om företagen med hjälp av information från förmedlingens sida om det faktiska utbudet av arbetskraft som uppfyller de krav och specifikationer de ursprungligen ställt upp får klart för sig att de kan ha att räkna med höga indirekta sökkostnader på grund av långa vakanstider om de inte vidgar sina rekryteringskriterier. Det är denna föreställningsram som legat bakom uppläggningen av försöken med intensifierad förmedling för långtidsarbetslösa i Eskilstuna.

8.1.3 Studiens uppläggning Försöksverksamheten i Eskilstuna med intensifierad arbetsförmedling begränsades till sådana sökande som gått arbetslösa en längre tid. Undersökningspopulationen utgjordes av dem som varit registrerade vid distriktskontoret i Eskilstuna som arbetslösa arbetssökande i tre månader eller mer (när försöket genomfördes var den genomsnittliga registreringstiden vid kontoret ca sju veckor vilket ungefär motsvarade riksgenomsnittet). En direkt test av vad en utökad förmedlingsservice för personer betyder som gått arbetslösa och sökt arbete en längre tid fordrar en experimentell uppläggning i vilken arbetssökande slumpmässigt fördelas på en experiment- och en kontrollgrupp.

190 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

Undersökningspopulationen delades därför med hjälp av lottning i en experimentgrupp som blev delaktig av de utökade förmedlingsinsatserna och en kontrollgrupp som endast fick sedvanlig förmedlingsservice. Lottningen utfördes separat i åldersklasser för kvinnor respektive män och dessutom i ytterligare två klasser som bestod av dem med registrerade fysiska handikapp respektive psykiska och/eller sociala handikapp. Därigenom erhölls en ungefarjämn fördelning mellan de båda grupperna vad gäller centrala variabler som kön, ålder och arbetshinder. 1 tabell 8.1 visas hur personerna i experiment- respektive kontrollgruppen fördelade sig på en rad socio-ekonomiska karaktäristika. Det framgår av tabellen att lottningen resulterat i en tämligen jämn fördelning av olika egenskaper på de båda grupperna.

Tabell 8.1 Fördelning på bakgrundsvariabler i experiment- och kontrollgrupp (antal personer respektive procentandelar).

Ålder Experimentgrupp Kontrollgrupp

18-24 år 48( 22.2) 36( 18,6) 25-54 år 96( 44.4) 90( 46,4) 55-64 år 72( 33,3) 68( 35.1) 216(100.0) 194 (l00,0)

Kön Män 57( 26,4) 50( 25,8) Kvinnor 159 ( 73,6) 144 ( 74.2) 216 (l00.0) 194 (l00.0)

Arbetshinder Fysiska handikapp 32( 14,8) 3l( 16,0) Psykiska/sociala handikapp 13( 6,0) 13( 6.7) Ej handikapp 171 ( 79,2) 150( 77,3) 216 (100,0) l94(100,0)

Nationalitet Svensk 178( 82,4) 158( 81.4) lfinsk 35( 16.2) 32( 16,5) Qvr. Norden 0 l ( 0.5) Ovr. utlandet 3( 1,4) 3( 1.5) 216 (l00.0) 194(100.0)

Svensktalande Ja 204( 94,4) 182( 93.8) Nej 12( 5.6) 12( 6,2) 216 (100,0) 194 (100,0)

Utbildning Enbart folkskola l55( 71,8) 136( 70,1) Enbart grundskola 39( 18,0) 44( 22,7) Längre utbildning 22( 10.2) l4( 7.2) 216 (l00,0) l94(100,0)

Erfarenhet/utbildning i sökt yrke Ingen vana/utb. 30( 13,9) 28( 14.4) Viss vana/utb. 67( 31,0) 57( 29,4) Full vana/utb. 119( 55,1) 109( 56.2) 216(100,0) 194 (l00.0)

Önskad arbetstid Heltid 166( 76,9) 143( 73.7) Deltid 50( 23.1) 51( 26.3) 216 (l00.0) 194 (l00.0)

SOU 1978; 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 191

Ålder Experimentgrupp Kontrollgrupp

Geografisk rörlighet Beredd flytta 33( 15,3) 37( 19,1) Ej beredd ñytta 183( 84,7) l57( 80,9) 216(100,0) 194(100,0)

Yrkesmässig rörlighet Beredd byta yrke 137 ( 63,4) 1I0( 56,7) Ej beredd byta yrke 79 ( 36,6) 84 ( 43,4) 216 (l00,0) 194(l00,0)

lnkomslförhållanden A Endast KAS (Kontant 23 ( 10,6) 25 ( 12,9) arbetsmarknadsstöd) B Endast EAK (Erkänd 117( 54,2) 94( 48,5) arbetslöshetskassa) C Varken A eller B men 22 ( 10,2) 31 ( 16,0) annan inkomstkälla för den sökande och/eller annan hushållsmedlem med inkomst D Kombination mellan C och 54 ( 25,0) 44 ( 22,6) A eller B 216(100,0) 194 (l00,0)

Antal tidigare anställningar -2 i 87( 42,2) 95 ( 49,2) 3-5 78( 37,9) 71 ( 36,8) 5- 52 ( 19,9) 28 ( 14,0) 216(100,0) l94(100,0)

Antal gånger arbetslös mer än I månad 0-1 149( 72,3) 140( 72,5) 2-4 33( 16,0) 34( 17,6) 5- 24( 11,7) l9( 9,9) 206 (l00,0) 193 (l00,0)

Antal byten av bostadsort 0 94( 43,5) 95( 49.0) l 62( 28,7) 48( 24,7) 2 36( 16,7) 25( 12,9) 3 11( 5,1) 12( 5,2) 4 5( 2,3) 4( 2,1) 5e1lert1er 8( 3,7) 10( 5,2) 216(100,0) 194 (100,0)

Tid i förvärvsarbete (år) -1 22( 10,2) l9( 9,8) 1-2 6( 2,8) 5( 2,6) 2-5 26( 12,0) l6( 8,2) 5-10 35( 16,2) 29( 14,9) 10-20 46( 21,3) 48( 24,7) 20-30 32( 14,8) 36( 18,6) 30- 49( 22,7) 41 ( 21,1) 216(100,0) 194(100,0)

Som riktlinjer för arbetet i experimentgruppen utarbetades ett handlingsprogram med stark tonvikt vid en utökad individuell information och rådgivning ti11 arbetssökande och företag. I programmet, som återges nedan, ingâr dels medel av efterfrågepåverkande typ, dels åtgärder som avser att anpassa arbetsutbudet ti11 en rådande marknadsmässig efterfrågesituation.

192 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU |978»:60

Handlingsprogram för försöksverksamheten l. Företagen bearbetas för att ändra sina krav på arbetskraften genom intensiñerad information om de arbetssökandes kapacitet och förutsättningar. a) Mottagning av personalrekryterare på arbetsförmedlingen (af) varvid presentation av arbetssökande sker med hjälp av arbetssökandeblankett och förmedlarens kunskaper. b) Information om enskilda arbetssökande till afzs representanter i anpassningsgrupper på företag som söker personal. 2. Rörligt förmedlingsarbete i syfte att påverka de arbetssökandes och arbetsgivarnas preferenser. innebärande utökad information genom: a) intensiv direktkontakt arbetssökande, arbetsförmedlare och företag. vilket bl. a. kan innebära att arbetsförmedlare introducerar arbetssökande på företag. b) gruppverksamhet för arbetslösa bl.a. i syfte att påverka sökandes yrkespreferenser. Studiebesök på arbetsplatser. 3. Efterfrågepåverkan med hjälp av lönekostnadsanknutna subventioner. a) Ackvisition av halvskyddade platser, bidrag till arbetsbiträde. arbetstekniska hjälpmedel. särskilda anordningar på arbetsplatsen och motorfordon. b) Provanställning, enskild utbildning i företag för äldre och handikappade, köp av ledig utbildningskapacitet. c) Bidrag till arbetsgivare som anställer och utbildar män respektive kvinnor i yrken som domineras av arbetstagare av motsatt kön. Vid starten av försöksverksamheten intervjuades de arbetssökande i syfte att klarlägga de socio-ekonomiska karaktäristika som visats i tabell 8.1. Efter tre månader avslutades försöksverksamheten. Uppgifter om arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus samt löneuppgifter insamlades då av arbetsförmedlarna. Ungefär nio månader senare inhämtades med postenkät ytterligare uppgifter från individerna i experiment- och kontrollgrupperna. Kontoret i Eskilstuna erhöll personalförstärkning under den tid försöksverksamheten pågick, 10 mars-6juni 1975, varför de ökade insatserna för sökande i experimentgruppen inte innebar att det stod mindre resurser än normalt till förfogande för andra arbetssökande. De sökande i experimentgruppen utnyttjade i genomsnitt förmedlingens tjänster i 7,5 timmar under försöksperiodenjämfört med 1,5 timmar i genomsnitt för kontrollgruppen. Förmedlarna var inte slaviskt bundna vid åtgärdsprogrammet. De kunde naturligtvis använda sig av endast anvisning till lämpligt arbete när denna åtgärd bedömdes tillfyllest. Om den sökandes problem inte kunde lösas med ovannämnda åtgärder kunde förmedlama använda andra medel: remittering till arbetsvård, beredskapsarbete, arkivarbete, arbetsmarknadsutbildning osv. Den ingående kunskap om enskilda arbetssökande som förmedlama erhöll och den längre tid som stod till deras förfogande för varje sökande kunde också utnyttjas till att avgöra huruvida i enskilda fall sjukbidrag eller förtidspension var den bästa lösningen. Efterfrågan på arbetskraft i Eskilstuna var hög under försöksperioden. Flödet av lediga platser låg endast något under den rekordhöga siffran för

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 193

motsvarande period under högkonjunkturåret 1974. Liksom då fanns det ett efterfrågeöverskott på arbetskraft. ett förhållande som är av betydelse vid en bedömning av försöksverksamhetens samhällsekonomiska resultat. Om det i stället rått lågkonjunktur under den tid som försöket pågick hade sannolikheten varit större att resultatet i experimentgruppen främst varit ett uttryck för en fördelningseffekt, dvs. för att de sökande i experimentgruppen gynnats i konkurrensen om de begränsade arbetstillfállena till nackdel för andra arbetssökande. däribland dem som ingick i kontrollgruppen.

8. l.4 Resultat rörandefaktorer av

betydelseför

arbetslöshetstidens längd Försöksverksamheten i Eskilstuna ger möjligheter att analysera hur olika egenskaper hos arbetssökande respektive deras krav och önskemål påverkar sannolikheten att få arbete i en given period. dvs. av vilka faktorer som är av betydelse för arbetslöshetstidens längd. Om man kan identifiera sådana faktorer bör det också vara möjligt att utveckla mer effektiva handlingsprogram för arbetsförmedlingarna. Ökad kunskap om faktorer som är betydelsefulla för att förklara arbetslöshetstider bör nämligen ge bättre underlag för urvalskriterier när det gäller att erbjuda arbetssökande tillgång till olika arbetsmarknadspolitiska medel! Kan man visa att vissa egenskaper är förknippade med långa arbetslöshetstider, kan dessa fungera som en signal åt arbetsförmedlingen att en extra insats kan behövas för att förkorta söktiden. I de fall det rör sig om påverkbara faktorer kan sökbeteendet kanske förändras i en för individen gynnsam riktning av en utförlig information om den sökandes marknadsmässiga möjligheter.

Eskilstunaundersökningen är en fallstudie varför vi inte har tillgång till

jämförbara observationer av arbetslösa pâ andra lokala arbetsmarknader. Detta innebär att sådana för sökbeteendet faktorer som arbetsviktiga marknadsläget. näringsstrukturen och förväntningarna rörande den framtida utvecklingen på arbetsmarknaden är konstanta. Eftersom det inte finns någon variabilitet i dessa faktorer kan vi inte analysera deras effekter på sökprocessen, utan får koncentrera oss på sådana variabler som uppvisar olikheter mellan individer. I tabell 8.2 finns en sammanställning av undersökningsgruppens sammansättning vad avser ett antal bakgrundsvariabler (socio-ekonomiska karaktäristika) som kan antas vara associerade med arbetslöshetstidens längd.

Tabell 8.2 Karaktäristika för undersökningspopulationen (410 individer)

Variabel

Genomsnittlig ålder 42,4 år Kön Procent män 26,1 Procent kvinnor Nationalitet Procent svensk 82,0 Se också kapitel l2 Procent finsk 16.3 i detta betänkande.

194 Studier den verksamheten SOU 197t78:60

kring arbetsförmedlande

Procent övr. Norden 0 2 Procent övr. utlandet 1,5 5 9 Procent ej svensktalande

Procent i sökt yrke 13,7 ingen vana/utbildning viss vana/utbildning 30,2 full vana/utbildning 56,1

Procent beredd byta yrke 60,0 40,0 ej beredd byta yrke

Procent beredd flytta 17,1 82,9 ej beredd flytta

Procent som önskade heltid 75,4 deltid 24,6

Genomsnittligt antal: 3 tidigare anställningar 6 år i föregående anställning 0 gånger arbetslös tidigare år i förvärvsarbete l7.

Genomsnittligt antal barn: 0-6 är 0.28 7- 10 år O.14 1I- 16 år 0,13

Procent enbart folkskola 71,0 20.2 enbart grundskola 8,8 längre utbildning

Procent 15,4 kroppsliga arbetshinder arbetshinder 6.3 sociala/psykiska utan arbetshinder 78.3

Procent som deltagit i arbetsmarknadsutbildning 7,3

Procent som sökt arbete inom yrkesområde: NYK 0-2 (Tekniskt, naturvetenskapligt, 17,3 samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete. Administrativt arbete. Kameralt och kontorstekniskt arbete) NYK 3 (Kommersiellt arbete) 10,2 NYK 4-6 (Lantbruks-. skogs- och ñskeriarbete. 6,3 Gruv- och stenbrytningsarbete. Transport- och kommunikationsarbete) NYK 7-8 (Tillverkningsarbete, maskinskötsel m. m.) 40,0 NYK 9 (Servicearbete) 15,1 l 1,0 NYK X (Studerande, nyexaminerade)

Procent med inkomstkälla:

inkomstkälla för den sökande och/eller annan hushållsmedlem med inkomst D Kombination mellan C och A eller B 23.9

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 195

Bakgrundsvariabler av betydelse för arbetslöshetstiden

Vi skall här inte föra någon utförlig teoretisk diskussion om hur olika bakgrundsvariabler kan tänkas påverka arbetslöshetstiden utan enbart presentera ett antal karaktäristika som kan antas vara betydelsefulla) En variabel som kan förväntas påverka motivationen i arbetssökandet är hushållets inkomstfärhållanden. Ju större andel av ett hushålls inkomst som upprätthålls under arbetslösheten desto längre tid kan den arbetslöse väntas vara beredd att lägga ner på sökande. En annan faktor som kan tänkas påverka incitamenten att snabbt ta en ny anställning är antalet barn för vilka den arbetssökande är försörjningsskyldig. Detta är den enda av de insamlade bakgrundsvariablerna som kan sägas ge ett uttryck för de finansiella kraven på hushållet. Geografisk och yrkesmässig rörlighet är andra faktorer som kan vara korrelerade med arbetslöshetstidens längd. Orsakssambandet kan här gå i båda riktningarna: bristande framgång i arbetssökandet kan resultera i rörlighetsbeslut men det kan också vara så att hög rörlighetsbenägenhet ökar sannolikheten per period att få ny anställning. Den arbetssökandes personliga karaktäristika har naturligtvis sin betydelse för framgången i sökandet. Uppgifter om ålder, kön, nationalitet. svenskkunskaper och förekomst av arbetshinder (fysiska, eller psykiska sociala handikapp) inhämtades därför. De sökande ñck dessutom lämna uppgift om vilken utbildning de genomgått och hur lång tid deras föregående anställning varat. Arbetsförmedlarna gjorde vidare en bedömning av varje sökandes vana i, respektive utbildning för. det sökta yrket. Som ett mått på individernas stabilitet på arbetsmarknaden användes kvoten mellan antal anställningar och tid i arbetskraften. Den sökandes lönekrav uttryckt som förhållandet mellan den lägsta lön man är beredd att acceptera och lönen i närmast föregående anställning är också en variabel som kan vara värd att studera. Förmedlarna inhämtade därför uppgifter som kunde användas för att beräkna detta relativa lönekrav utom för dem som var nytillträdande och för personer vars tidigare anställning låg långt tillbaka i tiden. Vi skall i nästa avsnitt undersöka i vilken utsträckning man kan förklara observerade variationer i arbetslöshetstid med hjälp av dessa bakgrundsvariabler. Längre fram kommer bakgrundsvariablerna att utnyttjas för att jämföra effekter av försöksverksamheten mellan grupper som är sinsemellan olika med avseende på sådana faktorer som variablerna mäter. På så sätt kommer förmedlingsverksamheten att betraktas som en faktor bland flera som är av betydelse för framgången i arbetssökandet. Vid en undersökning av faktorer som är korrelerade med arbetslöshetstiden är det arbetslöshetstidsbegrepp som anger tiden per avslutat arbetslöshetstillfälle (vistelsetiden i beståndet arbetslösa) av störst intresse. Här För en mera uttömmanhar vi emellertid måst knyta analysen till det begrepp som anger hur länge de analys hänvisas till de studerade Delander, L: Utökad arpersonerna har varit arbetslösa vid en viss tidpunkt (tvärbetsförmedling för långsnittstiden), nämligen vid försökets början. I och för sig kunde man tänkt tidsarbetslösa. Rapport sig att basera undersökningen från en försöksverkpå uppgifter från dem i kontrollgruppen som samhet. Ekonomi och arvar sysselsatta vid uppföljningen, varvid vistelsetiden kunnat bestämmas. betsmarknad nr 3, Hög- Denna grupp är emellertid alltför liten för att en sådan analys skall vara skolan i Växjö, 1978. meningsfull.

den verksamheten SOU 1978: 60

196 Studier kring arbetsförmedlande

är att det kan ha inträffat att en En uppenbar svaghet med tvärsnittsdata stor grupp personer med vissa karaktäristika registrerat sig som sökande vid en viss tidpunkt. t.ex. personer med lång utbildning i samband med nedläggning av ett högteknologiföretag. Om detta skulle ha skett säg ca tre månader före försöksstarten (personer med kortare arbetslöshetstid ingår som nämnts ej i undersökningen) hade det kunnat resultera i att lång utvisade sig vara korrelerad med korta arbetslöshetstider medan det bildning i realiteten mycket väl kan förhålla sig tvärtom. En granskning av sökandestatistiken bakåt i tiden har gjorts. Den ger inte information om hur inströmningen i arbetslöshet fördelar sig över tiden med avseende på alla de bakgrundsvariabler som använts i analysen, men vad gäller de karaktäristika efter vilka sökandestatistiken var uppdelad under den aktuella tiden verkar det inte ha förekommit några påtagliga anhopningar av en bestämd sökandekategori vid en viss tidpunkt. Ett annat problem är att skillnaden mellan tvärsnittstid och genomsnittlig vistelsetid beror av genomsnittlig graden av heterogenitet (oenhetlighet) i den grupp som studeras. Säg att tvärsnittstiden för en grupp lågutbildade personer är kortare än den för en grupp med högre utbildning. Om de lågutbildade är en homogen grupp och en heterogen så kan den senare gruppen mycket väl vara de högutbildade den som har kortast genomsnittlig vistelsetid i beståndet arbetslösa!

Resultat rörande olika bakgrundsvariablers betydelse

På grundval av de uppgifter som insamlades vid försökets start har vi för det första undersökt om bakgrundsvariablema i enkäten överhuvudtaget förmår skilja ut olika arbetslöshetstidsgrupper, för det andra tagit reda på vilka variabler som är mest användbara i detta avseende samt för det tredje undersökt hur pass bra man med hjälp av variablerna kan separera grupgranskning av datamaterialet antydde att en relativt perna. En preliminär sett stor andel av spridningen i arbetslöshetstid förklarades av variabeln kön. Vidare fanns det för vissa bakgrundsvariabler ett starkare samband med arbetslöshetstiden i kvinnogruppen, än vad som gällde för männen. medan det förhöll sig tvärtom för andra variabler. Dessutom var vissa kor-

relationskoefficienter mellan bakgrundsvariabler och arbetslöshetstid po-

sitiva i den ena gruppen och negativa i den andra. Dessa förhållanden motiverade att analyserna genomfördes separat för män respektive kvinnor.

1 åtskilliga andra undersökningar med liknande syfte som vår har det endast funnits till- Kan variablerna diskriminera ? gång till tvärsnittstider. Ett flertal sådana Först gjordes ett försök att bland bakgrundsvariablema välja ut en uppsättrefereras i Holt, variabler, dvs sådana variabler som varierar mellan ning diskriminerande Charles C:Job Search, i fölmed olika långa arbetslöshetstider. De arbetslösa indeladcs grupper Phillips Wage Relation. and Union Influence: jande grupper: Theory and Evidence som ingår i Phelps, Arbetslöshetstid (dagar) Edmund S et al: Microeconomic Foundations of Grupp 1 90-120 Employment and 121-220 Lon- Grupp 2 Inflation Theory. Grupp 3 221 don 1971.

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 197

Vi började med att beräkna medelvärden för bakgrundsvariabler i de tre arbetslöshetstidsklassemaJ Varken för män eller kvinnor kunde hypotesen om att de tre grupperna uppvisade stora likheter vad gäller bakgrundsvariablerna anses bestyrkt. Det fanns i stället tecken på en rätt avsevärd diskriminerande förmåga i variabeluppsättningen. De variabler som, när de betraktades i kombinationer, var mest användbara när det gällde att särskilja arbetslöshetstidsgrupperna framgår av nedanstående uppställningar där variablerna ordnats efter sin diskriminerande förmåga (de betydelsefullaste först).2

Särskiljande variabler Särskiljande variabeler för män för kvinnor l Utbildning l Lönekrav 2 Ålder 2 Tid i föregående anställning 3 Yrkesmässig rörlighet 3 Nationalitet 4 Geografisk rörlighet 4 Vana/utbildning 5 Handikapp 5 Ålder 6 Vana/Utbildning 6 Genomsnittstid per anställning 7 Arbetsmarknadsutbildning 8 Svenskkunskaper

Kan variablerna separera? Därefter undersöktes hur väl de åtta variablerna i mansgruppen och de sex i kvinnogruppen förmådde särskilja mellan arbetslöshetstidsklasserna. Vi använde därvid en statistisk metod där varje individs profil vad gäller bakgrundsvariablerna jämförs med de tre klassernas profiler varefter individen klassificeras som tillhörande den grupp han mest liknar. Resultaten av beräkningarna har sedanjämförts med den verkliga grupptillhörigheten. Utfallet av klassificeringen framgår av tabellerna 8.3 och 8.4. Som ett empiriskt mått på variablernas separerande förmåga används en jämförelse mellan det verkliga antalet personeri respektive grupp och antalet i gruppen vid den genomförda klassificeringen. Av skäl som framgår Tabell 8.3 Klassificering av män i arbetslöshetstidsgrupper av ett senare avsnitt om lönekrav och arbets- Verklig grupp- Antal Beräknad grupptillhörighet löshetstidens längd tillhörighet personer (antal respektive procent) medtogs det relativa lönekravet bland bak- Grupp I Grupp 2 Grupp 3 grundsvariablema för kvinnorna men ej för Grupp l 14 l2(85,7) l ( 7,l) l ( 7,1) männen. Detta innebär Grupp 2 21 4 (l9.0) 13 (6l,9) 4 (l9,0) att det är en under- Grupp 3 34 2 ( 5,9) 7 (20,6) 25 (73,5) grupp av kvinnor som ingår i analyserna ef- Summa 69 _ tersom det. som tidigare nämnts, inte finns något relativt lönekrav för nytillträdande och återinträdande efter en Det framgår att vid en klassificering uteslutande med hjälp av kunskap längre tids frånvaro. om värden på de åtta bakgrundsvariablerna placeras 50 män av 69, ca 73 2 För en beskrivning procent. i rätt arbetslöshetstidsgrupp. Av de 189 kvinnorna i analysen har av använda metoder och l l7, ca 62 procent. klassificeratsi rätt arbetslöshetstidsgrupp. mått se Delander (l978).

198 Studier kring den arbetsfärmedlande verksamheten SOU 1978: 60 Tabell 8.4 Klassificering av kvinnor i arbetslöshetstidsgrupper Verklig grupp- Antal Beräknad grupptillhörighet tillhörighet personer (antal respektive procent) Grupp l Grupp 2 Grupp 3

Beräkningarna visade att utbildningsnivån var genomsnittligt sett högre i den grupp av män som hade längst arbetslöshetstid. En tänkbar förklaring är att många högutbildade söker specialiserade arbeten vilket betyder att det finns ett färre antal vakanser per tidsperiod att välja bland. Den längre söktiden för dem med högre utbildning kan också hänga samman med skillnader i informationskostnader mellan olika grupper av arbetssökande. De arbeten som personer med högre utbildning söker kan tänkas vara mer heterogena (oenhetliga) än dem som söks av andra grupper och heterogenitet är en egenskap som bidrar till att öka informationskostnaderna. Att finna ett acceptabelt arbetserbjudande är då svårare i den meningen att den avkastning av en anställning (monetär och annan) som kan observeras för en given sökkostnad ligger. jämfört med mer homogena arbeten. längre från den bästa avkastning som kan erhållas. Av motsvarande skäl kan en längre söktid löna sig för arbetsgivare som söker högutbildad arbetskraft.

Förändras bakgrundsvariablerna över tiden? Eftersom uppgifter om variablerna inhämtades när individerna redan gått arbetslösa en längre tid, kan man hävda att i den utsträckning klassificeringen grundas på variabler som ändras under arbetslöshetstiden. har dessa föga värde som diagnostiskt instrument vid den tidpunkt då en sökande registrerar sig vid förmedlingen. Det är närmast variablerna Yrkesmässig rörlighet och Geografisk rörlighet som kan ifrågasättas från denna synpunkt En metod att söka förkorta sin arbetslöshetstid är att vara villig att byta yrke eller bostadsort. Undersökningsmaterialet antyder att denna metod har använts av männen och att det har givit resultat i form av genomsnittligt sett kortare arbetslöshetstider bland dem som varit beredda att byta yrke och/eller bosättningsort. Eftersom det i den studerade gruppen finns ett negativt samband mellan arbetslöshetstidens längd och yrkesmässig och geografisk rörlighet (långa arbetslöshetstider är kopplade till låg rörlighet). när man korrigerar för inflytandet från andra variabler, har vi inget stöd för hypotesen att en förlängning av arbetslöshetstiden ökar benägenheten att byta yrke och/eller flytta. Om orsakssambandet skulle gå från arbetslös- För en diskussion hetstid till rörlighetsbeslut kan det inte gärna vara negativt eftersom detta av lönekravens betydelse se nedan. skulle innebära att längre arbetslöshetstid resulterade i att rörlighetsbenä-

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 199

genheten minskade. Det förhåller sig därför tydligen så att för flertalet personer i gruppen har attityden till yrkesmässig och geografisk rörlighet varit oförändrad under arbetslöshetstiden.

Lönekrav och arbetslöshetstidens längd Ett ofta behandlat proolem i den ekonomiska teorin rör vilka anpassningar de arbetslösa är beredda att göra för att få ny anställning. På grund av bristen på empiriskt material finns det emellertid inte många undersökningar gjorda på området. Eskilstunamaterialet ger emellertid underlag dels för vissa skattningar rörande sambandet mellan arbetslöshetstid och lönekrav, dels för att söka besvara frågan om det i realiteten är möjligt för arbetslösa att öka sannolikheten för anställning genom att sänka lönekravet. Vid försöksverksamhetens start inhämtades som tidigare nämnts uppgifter dels om den lägsta lön som den sökande kunde tänka sig att acceptera dels om lönen i föregående anställning. Kvoten mellan dessa båda tal kallar vi i fortsättningen det relativa lönekravet. Observationer av detta relativa lönekrav har naturligtvis endast kunnat göras för dem som haft en anställning tidigare varför sådana arbetslösa som var nytillträdande på arbetsmarknaden ej ingår i beräkningarna. Vidare uteslöts de som var återinträdande efter en mycket lång tid utanför arbetskraften och likaså personer som haft vissa praktikliknande anställningar med mycket låga uppgivna timersättningar (främst f. d. barnflickor). Med nämnda grupper undantagna återstod observationer för 254 individer av totalt 410. Analysresultatet pekar på att för männens del är det relativa lönekravet i nominella termer (dvs. utan justering av den tidigare lönen med hänsyn till under arbetslösheten inträffad lönestegring) sjunkande över arbetslöshetstiden. Enligt beräkningarna kan sänkningen skattas till i genomsnitt ca 1.3 procent per månad. Resultatet av analysen antyder också att det dröjer ca 36 veckor innan det skattade nominella lönekravet i absolutbelopp understiger lönen i det tidigare arbetet! Det förhållandet att lönekravet successivt trappas ner kan vara av betydelse för effekten av en utdragen arbetslöshetstid på chansen att finna ett nytt acceptabelt arbete. Ett sjunkande lönekrav ökar sannolikheten att i en given period finna ett anställningserbjudande som accepteras, men det kan finnas en motverkande effekt som hänger samman med att kunskaper och färdigheter sjunker över arbetslöshetstiden. Den härmed lägre Det förhåller sig förknippade produktiviteten och nödvändigheten av upplärning kan leda till att efterfrå- rimligtvis så att när minskar när arbetslöshetstiden ökar. Detta be- arbetslöshetstiden utgan på en persons tjänster sträcks över en viss tyder att ett mindre antal vakanser står till förfogande, varför sannolikhegräns blir en arbetslös ten att få anställning faller. Om nettoresultatet av de bägge effekterna blir person alltmer obenägen att fortsätta sänka högre eller lägre sannolikhet per period att erhålla arbete beror på vilken lönekravet. För att det av de båda som är starkast. skulle varit möjligt För att söka svar på frågan om en minskning av lönekravet över tiden är att belägga ett sådant icke-linjärt samband ett verkningsfullt sätt att öka sannolikheten att erhålla en ny anställning hade det emellertid delades männen in i två grupper efter deras sysselsättningsstatus vid den fordrats fler observauppföljning som skedde ca l2 månader efter försöksverksamhetens start. tioner med långa arbetslöshetstider än vad som Syftet var att söka få klarhet i om de personer som då hade anställning hafaktiskt fanns i underde varit mer benägna att trappa ner lönekravet. enligt vid försöksstarten sökningsmaterialet.

200 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

lämnade uppgifter, än de som vid uppföljningen fortfarande var arbetslösa. Genom att göra separata beräkningar för de båda grupperna sysselsatta respektive arbetslösa vid uppföljningen kan vi se om det finns någon skillnad mellan dem vad gäller skattad sänkning av det relativa lönekravet. Om lönekravet är en effektiv handlingsparameter bör detta visa sig i en högre sänkningstakt för dem som vid uppföljningen hade anställning. Enligt beräkningarna kan lönekravssänkningen för den kategori som var arbetslösa vid uppföljningen skattas till ca 1,3 procent per månad (ungefär densamma som för samtliga män) medan motsvarande tal för de sysselsatta är ca 3.3 procent! Det för en person optimala lönekravet beror bl a av de kostnader som är förknippade med arbetssökande och av det värde som tillmäts icke-marknadsaktiviteter eller fritidsaktiviteter. Sökkostnadema består inte endast av direkta utgifter i samband med sökandet utan också av icke-monetära kostnader i form av psykisk press på den arbetslöse. Speciellt när det gäller personer som är ansvariga för ett hushålls försörjning kan man räkna med att kostnader av det senare slaget stiger när arbetslöshetstiden förlängs. Skälet till att kvinnornas sökbeteende vad gäller anpassningen av lönekravet analyserades separat är att man kan ha hypotesen att sökkostnaderna (i ovan beskrivna termer) för många kvinnor skiljer sig från vad som gäller för en stor del av männen. Med de attityder som råder i samhället beträffande vem i ett hushåll som har det primära ansvaret för dess försörjning kan det finansiella kravet upplevas som mindre starkt av en arbetslös kvinna i ett hushåll där mannen har anställning än av en arbetslös man. Vidare är det troligt att många kvinnor kan fylla en del av arbetslöshetstiden med vad de själva och andra uppfattar som socialt meningsfulla aktivi- _ teter genom att arbeta med uppgifter i det egna hemmet. En könsrollsbunden inställning till sådan sysselsättning medför däremot att många män värderar detta slag av icke-marknadsaktiviteter lågt. Om man för kvinnorna i undersökningspopulationen gör motsvarande skattningar som för männen av sambandet mellan relativt lönekrav och arbetslöshetstidens längd finner man att höga lönekrav är kopplade till långa arbetslöshetstider. Då är emellertid det relativa lönekravet uttryckt i nominella termer, varför man inte kan utesluta möjligheten av ett negativt samband mellan lönekrav och arbetslöshetstid när hänsyn tas till förändringen i den allmänna lönenivån under arbetslöshetstiden. Därför uppjusterades. med hjälp av statistiken över genomsnittlig timförtjänst för kvinnor, lönen i den anställning som föregick arbetslösheten med hänsyn till vid vilken tidpunkt arbetslösheten inträffade. Även efter denna justering erhölls emellertid ett positivt samband mellan lönekrav och arbetslöshet. Det ligger därför nära till hands att anta att man inom kvinnogmppen i stor utsträckning har hållit fast vid det ursprungliga relativa lönekravet. Resultatet av analysen låter antyda att den längre genomsnittliga arbetslöshetstiden bland kvinnorna i viss utsträckning kan förklaras av att de (när gruppen betraktas som en helhet) är mindre benägna än männen att anpassa lönekravet. I den utsträckning detta beror på bristande information snarare än ett medvetet val att hålla ut i sökandet kan en ökad upplysning från ar- Skillnaden är statistiskt påvisbar. betsförmedlingens sida förkorta arbetslöshetstiden med vinster för både

SOU E978: 60 Studier kring den arbetsförmed/ande ver/turamheten 201

den enskilde individen och samhället. Det kan nämnas att bland kvinnorna var medelåldern högst i gruppen med höga relativa lönekrav. i vilken också det genomsnittliga barnantalet var lägst. Denna grupp var den med störst andel personer som uppgivit att det fanns annan hushållsmedlem med inkomst. Detta kan innebära att sökkostnaderna varit lägre för personerna i denna grupp jämfört med dem i gfupperna med lägre relativa lönekrav. Vidare var högre lönekrav kopplade till låg rörlighetsbenägenhet både vad gäller yrke och bostadsort. En snabb minskning av lönekraven skulle vara fördelaktigt ur stabiliseringspolitisk synvinkel. men hos den enskilde individen kan det finnas ett motstånd mot att acceptera en sänkning av vad som uppfattas som ett mått på socialt värde. Det är därför förståeligt om anpassningsprocessen tar tid. En utförlig information från arbetsförmedlingen kan betyda mycket för den sökande när det gäller att minska osäkerheten rörande de faktiska marknadsförhållandena. Ett ineffektivt sökande kan bli följden av bristande information om alternativen på marknaden: genom att ställa kraven på det sökta arbetet alltför högt kan den sökande försätta sig och hushållet i en onödigt besvärlig situation.

Olika variablers kvantitativa betydelse Analysen hittills har tjänat till att undersöka vilka faktorer som dominerar när det gäller effekt på uppmätt arbetslöshetstid i undersökningsgruppen. De an vända metoderna har emellertid inte medgett någon kvantiftering av olika faktorers betydelse för variationen i arbetslöshetstid. Detta är den fråga vi nu skall försöka belysa. Efter en mera ingående granskning av variablerna beslöt vi att använda oss av s.k. multipel klassificeringsanalys i försöket att kvantitativt bestämma olika bakgrundsvariablers effekter på arbetslöshetstiden. Vad som undersökts med denna analysmetod är: 1. skillnader i genomsnittlig arbetslöshetstid mellan grupper med olika värden på kvalitativa variabler 2. skillnader i arbetslöshetstid mellan sådana grupper när inflytandet från andra variabler (kvalitativa och kvantitativa) beaktas 3. hur mycket av den totala variationen i arbetslöshetstid som förklaras av Granskningen gick modellen i dess helhet. bl. a. ut på att underl analysen har medtagits fem kvalitativa faktorer: handikapp. vana/ut- söka om det fanns s. k. interaktion mellan bakbildning i sökt yrke. geografisk rörlighet. yrkesmässig rörlighet och arbetsgrundsvariabler. Detta marknadsutbildning samt fem kvantitativa variabler: ålder. utbildning, tid i föreföll inte vara falföregående anställning. antal tidigare arbetslöshetstillfállen samt kvoten let i någon större utmellan tid i arbetskraften och antalet sträckning. För en näranställningar? Resultatet av beräkmare beskrivning se ningarna vad avser männen visas i tabell 8.5. Talen i kolumnerna är medel- Delander (1978). värden för arbetslöshetstiden inom respektive kategori uttryckta som avvi- 2 Analysen har begränkelser från medelvärdet för arbetslöshetstiden för hela gruppen av män. sats av att det använda Således är t.ex. skillnaden programmet för databei genomsnittlig arbetslöshetstid mellan handihandling av materialet kappade och ej handikappade lika med 66 dagar så länge effekten av infly- endast medgav tio obetande från de nio övriga variablerna inte beaktas. Resultatet av motsvaran- roende variabler varav maximalt fem kvalitade analys för kvinnorna framgår av tabell 8.6. Än en gång bör framhållas tiva och fem kvantitaatt de angivna genomsnittstiderna inte är baserade på tider per avslutat ar- tiva.

202 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU 1978: 60

betslöshetstillfálle utan på arbetslöshetstiden fram till observationstillfállet. Det kan nämnas att analysen visade att 37 procent av den totala variationen i männens arbetslöshetstid förklarades av de använda bakgrundsvariablerna. Det totala förklaringsvärdet i modellen är något lägre för kvinnorna. endast 21 procent av arbetslöshetstidsvariationen förklarades av de medtagna variablerna.

Tabell 8.5 Bakgrundsvariablers effekt på arbetslöshetstider för män

Variabler Medelarbetslöshetstid för män: 212 dagar Avvikelse från medelvärdet

Ejjusterad för Justerad för Justerad för effekter av andra effekter av övriga effekter av variabler fyra kvalitativa övriga kvalitavariabler tiva variabler och av kvantitativa variabler

Kvalitativa 1. Arbetshinder l) Handikapp 44 45 32 2) Ej handikapp -22 -22 - 16 2. Vana/utbildning i sökt yrke

3. Geografisk rörlighet l) Beredd flytta - 24 - 18 - 34 2) Ej beredd flytta 9 6 12 4. Yrkesmässig rörlighet 1) Beredd byta yrke - 13 - 14 - 8 2) Ej beredd byta yrke 16 18 10 5. Arbetsmarknadsutbildn 1) Har ej deltagit 4 2 2 2) Har deltagit -44 -24 - 22

Kvantitativa - Ålder - Utbildning - Tid i föregående anställning - Antal ggr arbetslös - Tid i arbetskraften/ Antal anställningar

Ett tal i den högra kolumnen visar effekten på arbetslöshetstiden av motsvarande kvalitativa variabel när man rensat bort inflytandet från kvantitativa variabler och från de andra kvalitativa variablerna. Som väntat visar sig enligt tabellerna förekomst av arbetshinder vara en betydelsefull faktor: skillnaden i genomsnittlig arbetslöshetstid mellan grupperna handikappade och ej handikappade är 48 dagar för männen och 55 för kvinnorna. Vi ser också att de som inte är beredda att flytta eller byta yrke har längre arbetslöshetstid genomsnittligt sett än vad som gäller för dem med högre rörlighetsbenägenhet. Som framgått av det föregående var tidigare

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 203

Tabell 8.6 Pakgrundsvariablers effekt på arbetslöshetstlder för kvinnor

Variabler Medelarbetslöshetstid för kvinnor: 332 dagar Avvikelse från medelvärdet

Ejjusterad för Justerad för Justerad för effekterav andra eñekter av övriga effekterav variabler fyra kvalitativa övriga kvalitavariabler tiva variabler och av kvantitativa variabler

kvalitativt: l. Arbetshinder l) Handikapp 50 69 43 2) Ej handikapp - l4 - l9 - 12 2. Vana/utbildning i sökt yrke

3. Geograñsk rörlighet 1) Beredd flytta -37 - l4 - 4 2) Ej beredd flytta 7 3 20 4. Yrkesmässig rörlighet l) Beredd byta yrke -38 -30 -15 2) Ej beredd byta yrke 56 44 22 5. Nationalitet I) Svensk 12 10 - 2 2) Utländsk -56 -47 l0

Kvantitativa - Ålder - Tid i föregående anställning - Tid i arbetskraften/ antal anställningar - Utbildning - Relativt lönekrav

genomgången arbetsmarknadsutbildning en av de variabler som var väsentlig när det gällde att särskilja arbetslöshetstidsgrupperna bland männen. Den har därför medtagits i den analys som avser män och det framgår att den kategori som före arbetslösheten har deltagit i någon form av arbetsmarknadsutbildning har betydligt kortare genomsnittlig arbetslöshetstid än övriga. Utfallet på variabeln vana/utbildning i sökt yrke är för kvinnorna vad man a priori skulle vänta sig, medan det är överraskande att arbetslöshetstiden för män med full vana/utbildning överstiger den för kategorin med viss vana/utbildning. Detta kan inte förklaras av att den förra gruppen innehåller många med lång skolutbildning, vilkaju vad som enligt tidigare sagts har lång genomsnittlig arbetslöshetstid, eftersom det i den tredje kolumnen harjusterats för inflytande från bl a den variabeln. Nationaliteten var enligt tidigare genomförd en variabel som diskrimineanalys rade mellan arbetslöshetstidsgrupper bland kvinnorna och vi ser också av tabell 8.6 att det finns en viss skillnad i genomsnittlig arbetslöshetstid mellan svenska kvinnor och kvinnor av utländsk härkomst.

204 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

Sammanfattning av faktorer av betydelse _fOr (irbetslalshetstidens

längd Några av de variabler som har effekter på arbetslöshetstiden är av den karaktären att de åtminstone för en del arbetssökande kan förmodas vara påverkbara genom information från arbetsförmedlingens sida. Dit hör lönekravet och yrkesmässig och geografisk rörlighet. Bristande anpassning från en arbetssökandes sida vad gäller en eller flera av dessa variabler kan bero på en felbedömning av den egna marknadsmässiga statusen. Kan det göras klart att valet står mellan å ena sidan att hålla fast vid ursprungliga krav. och att detta med stor sannolikhet innebär lång söktid. och å andra sidan att ändra kraven och därmed öka sannolikheten att snabbare få anställning kan det framstå som bättre för den arbetssökande att välja det senare alternativet. Vad kvinnorna beträffar tyder insamlade uppgifter på att många håller fast vid sina ursprungliga lönekrav. Detta behöver naturligtvis inte alltid bero på bristande information, utan kan i många fall tänkas vara ett utslag av att de upplever relativt låga sökkostnader. Man kan då hävda att den sökande har gjort ett från hennes egen synpunkt optimalt val. dvs funnit att hon föredrar (anser sig kunna kosta på sig) att hålla ut i sökandet. Därmed inte sagt att man skall ta lätt på de långa arbetslöshetstider som kan förklaras på detta sätt, åberopande att det rör sig om frivillig arbetslöshet”. Det kan finnas anledning att förändra eller vidga de alternativ som påverkar de arbetssökandes beteende och som bestäms av arbetsmarknadspolitik och annan politik. Bland övriga variabler skall vi här endast än en gång peka på att svenskkunskaper tydligen är betydelsefulla. Visserligen var det endast bland männen som denna faktor ingick bland de variabler som diskriminerade mellan olika arbetslöshetstidsgrupper. medan vi i kvinnogruppen i stället fick med variabeln nationalitet. Detta innebär inte att svenskkunskaper är utan betydelse för arbetslöshetstiden bland kvinnorna utan beror på att en så pass stor andel av invandrarkvinnorna hade dåliga kunskaper i svenska att variabeln svenskkunskaper ger ett alltför obetydligt bidrag till att öka den särskiljande förmågan när nationalitet redan finns medtagen i analysen.

8.1.5 Resultat avförsöksverksamheten Syftet med försöksverksamheten i Eskilstuna var att mäta. både i kvantitativa och i kvalitativa termer, det bidrag en utökad förmedlingsservice kan ge när det gäller att lösa arbetsmarknadsproblem för personer med långa arbetslöshetstider. Utfallet av försöksverksamheten för de direkt berörda har mätts genom en jämförelse av resultaten av sökprocesserna i experimentgruppen med resultaten i kontrollgruppen. Avkastningen av utökade förmedlingsinsatser har. vad gäller kvantifierade effekter. två dimensioner. För det första kan en högre grad av selektivitet i förmedlingsarbetet tänkas resultera i höjd produktivitet genom att arbetssökande som blir delaktiga av en större resursinsats från förmedlingen får arbeten på högre skicklighetsnivåer än vad de skulle ha fått vid mera

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 205

normala förmedlingsinsatser. För det andra kan sysselsättningsvolymen över en given tidrymd bli större (om personerna erhåller arbete tidigare och/eller i mindre utsträckning drabbas av ny arbetslöshet). Vi har alltså att beakta en produktivitetseffekt och en sysselsättningseffekt. Produktivitetseffekten kan bedömas med hjälp av uppgifter om timlöner för dem som fått anställning. Det bör dock framhållas att skicklighetsnivåer inte avspeglar sig endast i lönesatser. Det kan t. ex. vara så att arbetslöshetsriskema är mindre i arbeten på högre skicklighetsnivå. För att kunna mäta sysselsättningseffekten fordras en uppföljningsperiod under vilken arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus observeras för dem som omfattas av försöksverksamheten. En sådan uppföljning är nödvändig eftersom det är fullt tänkbart att en försöksverksamhet vid förmedlingen innebär en sådan press på både förmedlare och arbetssökande att snabbt finna anställningar att följden blir en ökad arbetslöshet sett i ett längre tidsperspektiv. En överdriven strävanatt förkorta söktiden kan helt enkelt resultera i en omfördelning av arbetslösheten från nuet till framtiden. Reducerade arbetslöshetstider eller ökade inkomster för sökande som ett resultat av intensifierade arbetsförmedlingsinsatser är emellertid ofullständiga mått på intäkterna av en sådan informationsändring. Någon form av uppgifter som kan läggas till grund för en bedömning av de sökandes tillfredsställelse med de anställningar som kommer till stånd hör också till bilden. En längre tids uppföljning ger en möjlighet att bedöma kvaliteten i anställningarna genom att vi kan observera anställningamas varaktighet. Anställningstidens längd kan betraktas som ett mått, låt vara indirekt, på tillfredsställelsen med arbetet. Vi skall emellertid också påett mera direkt sätt söka bedöma kvaliteten i de placeringar som kommer till stånd. Detta är ytterligare ett skäl till att ha en relativt lång uppföljningsperiod. En viss ansats kommer således att göras att bedöma vissa effekter på individernas välfärd. även om vi inte skall göra något försök att värdera dessa effekter.

Effekterför de direkt berörda

Ökad selektivitet i informationen En av arbetsförmedlingens viktigaste uppgifter är att rekommendera sådana intervjuer mellan arbetssökande och företag som har hög sannolikhet att resultera i ett för båda parter tillfredsställande beslut att acceptera plati sen respektive personen.

Selektiviteten från förmedlingens sida vad gäller information och inter-

vjurekommendationer är av central betydelse för effektiviteten. En hög grad av selektivitet ökar sannolikheten för att en intervju skall resultera i anställning. Att man i detta avseende lyckats betydligt bättre i experimentän i kontrollgruppen framgår av att det i den förra gruppen förekom 152 anställningsintervjuer under försöksperioden, vilka resulterade i l06 anställningar. medan motsvarande siffror för kontrollgruppen var l5l intervjuer och 69 anställningar. Det genomsnittliga antalet intervjuer per placering var därför 152/l06 = 1.4 i experimentgruppen och 151/69 = 2.2 i kontrollgruppen. Det förhållan-

206 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU 1978: 60

det att man hade större resurser till förfogande för förmedlingsarbetet i experimentgruppen har alltså bland annat gett den avkastningen att man haft större möjligheter att identifiera för vilka sökande och vakanser sannolikheterna att en intervju skall resultera i en anställning är relativt höga.

Arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus vid uppföljningen Av de 410 personer som omfattades av försöksverksamheten erhölls vid uppföljningen. som hade formen av postenkät. ca nio månader efter försökets slut svar från 360. Bortfallet uppgick i experimentgruppen till 9.3 procent (20 personer) och i kontrollgruppen till 10,8 procent (21 personer). Man erhöll således svar från 196 personer i experimentgruppen och 173 i kontrollgruppen. Av tabellerna 8.7 och 8.8 framgår dessas fördelning på arbetsmarknadsstatus, dels vid den tidpunkt då försöket avbröts (kolumner i tabellerna), dels vid enkättillfállet (rader i tabellerna). Hur tabellerna läses framgår av t. ex. följande: I experimentgruppen hade 95 personer arbete på öppna marknaden vid försökets slut. Vid uppföljningen hade 70 av dessa fortfarande sådant arbete. därtill hade kommit ytterligare 32 personer. så att 102 individer då hade arbete på öppna marknaden. Av de nytillkomna hade en person haft arkivarbete vid försökets slut. tre varit placerade i beredskapsarbeten och fyra i arbetsmarknadsutbildning, medan 24 personer tillhört kategorin arbetslösa.

Tabell 8.7 Experimentgruppen. Personernas fördelning på arbetsmarknadsstatus vid försöksverksamhetens slut respektive vid uppfdljningstillfállet l 2 3 4 5 6 7 8 Summa Då Arbete Arkiv- Skyddat Bered- Arbetslös Arb. Fönids- Sjukpå öppna arbete arbete skaps- arbets- markn pension bidrag” Nu markn arbete sökande utbildning prövn/trän 1 Arbete på öppna mark 70 l 3 24 4 102 2 Arkivarbete 1 1 3 Skyddat arbete 2 l 3 4 Beredskapsarbete 1 1 5 Arbetslös arb.sökande 13 2 21 1 37 6 Arb.marknutbildning prövn/trän 3 l 4 7 Förtidspension 1 23 24 8 Sjukbidrag 1 l 2 4 9 Ej i AK av annan orsak 7 l 12 20 Summa 95 4 1 4 60 7 23 2 196

Då = Försöksverksamhetens slut 1975-06-06 l-6 = I arbetskraften därav: Nu = Uppföljningen 1976-03-01 l-4 = sysselsatta Som ej omfattas av annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 5-6 = arbetslösa 7 Sökt eller erhållit. 7-9 = Ej i arbetskraften

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheter: 207

Tabell 8.8 Kontrollgruppen. Personernas fördelning på arbetsmarknadsstatus vid försöksverksamhetens slut respektive vid uppföljningstillfállet l 2 3 4 5 6 7 8 Summa

Då Arbete Arkiv- Skyddat Bered- Arbetslös Arb. Förtids- Sjukpå öppna arbete arbete skaps- arbets- markn pension bidrag Nu markn arbete sökande utbildning prövn/trän

1 Arbete på öppna mark 34 29 2 65 2 Arkivarbete 1 1 2 3 Skyddat arbete 1 1 2 4 Beredskapsarbete 3 l 4 5 Arbetslös arb.sökande 14 1 44 59 6 Arb.marknutbildning prövn/trän 2 1 7 10 7 Förtidspension 6 3 9 8 Sjukbidrag l 1 l 3 9 Ej i AK av

Som ej omfattas av annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 5-6 = arbetslösa ” Sökt eller erhållit. 7-9 = Ej i arbetskraften

Vid de jämförelser mellan de båda grupperna som kommer att göras i det följande beaktas endast de som tillhörde arbetskraften vid uppföljningen. 148 personer i experimentgruppen och 142 i kontrollgruppen. Det bortses således tills vidare från talen i raderna 7-9 i tabellerna 8.7 och 8.8. Tabell 8.9 ger en översikt över fördelningen inom respektive grupp på sysselsatta . och arbetslösa vid försöksperiodens slut och vid uppföljningen. Siffrorna tyder på en betydligt högre grad av stabilitet i sysselsättningen i experimentgruppen än i kontrollgruppen. Den större snabbheten att skaffa anställningar i experimentgruppen förefaller således inte ha varit förknippad med någon större risk för snabb återgång till arbetslöshet. Med hjälp av uppgifterna i tabell 8.9 kan de andelar, som visas i tabell 8.10. beräknas. För att närmare undersöka 1 grupptillhörighetens betydelse för sysselsätt- Regressionsberäkningningsstatus vid uppföljningen genomfördes en regressionsanalys med so-

cio-ekonomiska karaktäristika Bmaäáfrâeårâvnahm_

och grupptillhörighet som oberoende vari- Strám_Siatisüska insmu_

abler. Resultatvariabel var sysselsättningsstatus, arbetslös eller sysselsatt, unitionen. Stockholms Versm för en person som tillhör arbetskraften* Beräkningarna visar att följande variabler förklarar en stor del av resulta- 2 Andra variabler än de tet (variablerna är angivna i rangordning med den betydelsefullaste först):2 Uppräknadé hiáde ingen Staususktpåvmbar be_ Ålder, geografisk rörlighet, grupptillhörighet, handikapp, år i utbildning _ _ _ . tydelse för utfallet arutöver folkskola. Detta betyder att grupptillhörigheten är av statistiskt på- betslös eller sysselsatt.

208 Studier kring den (zrbersförmedlande verksamheten

Tabell 8.9 Fördelningen på olika bestånd av dem som besvarat uppfoljningsmkäten och som vid uppföljningen kvarstod i arbetskraften. (Antal personer respektive procentandelar)

sysselsatta vid Arbetslösa vid Summa försökets slut försökets slut

Experimentgrzzppen sysselsatta vid 79( 84,0) 28( 51,9) 107( 71,8) uppföljningen Arbetslösa vid 15( 16.0) 26( 48.1) 41( 28,2) uppföljningen Summa 94 ( 100,0) 54 ( 100,0) 148 ( 100,0)

Kontrollgruppen Sysselsatta vid 38( 67,9) 35( 40,7) 73( 51,4) uppföljningen Arbetslösa vid l8( 32,1) 51( 59,3) 69( 48,6) uppföljningen Summa 56 t 100,0) 86 ( 100.0) 142 (1000)

Tabell 8.10 Andelen vid uppföljningen sysselsatta respektive arbetslösa av dem som hade sysselsättning vid försökets slut

Experimentgruppen Kontrollgruppen Andel av dem i arbetskraften 79/148 = 0,53 38/142 = 0.27 1976-03-01 som var sysselsatta vid båda i tidpunktema Andel av de sysselsatta 15/94 = 0.16 18/56 = 0.32 1975-06-06” som var arbetslösa vid uppföljningen “ Uppföljningstidpunkten. ° Försökets slut.

visbar betydelse för utfallet av sökprocessen. Det framgår emellertid också att variablerna ålder och geografisk rörlighet bidrar mera till förklaringsvärdet än grupptillhörigheten. För att undersöka om sambandet mellan bakgrundsfaktorer och resultatvariabeln är olika i experiment- och kontrollgrupp har separata beräkningar utförts för respektive grupp. Av dessa framgick att följande karakäristika var betydelsefulla för att förklara utfallet på resultatvariabeln:

Variabel Variabeln är betydelsefull i: l) Geografisk rörlighet Båda grupperna 2) Antal utbildningsår utöver Båda grupperna folkskola 3) Handikapp Kontrollgruppen 4) Vana/utbildning i sökt Kontrollgruppen yrke

Det framgår av beräkningarna att medan geografisk rörlighet är er betydelsefull faktor för sysselsättningsstatus oavsett grupptillhörighet. så är

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 209

handikapp och vana/utbildning i sökt yrke variabler därjust grupptillhörigheten har en avgörande betydelse. Att vara handikappad eller att ha bristande vana/utbildning i det sökta yrket bidrar i kontrollgruppen, men ej i experimentgruppen, på ett statistiskt påvisbart sätt till att förklara ett dåligt utfall av sökprocessen. De utökade förmedlingsinsatserna i experimentgruppen har alltså haft gynnsamma effekter även för den kategori som hade någon form av arbetshinder. Variabeln antal utbildningsår utöver folkskola ingår i båda grupperna, men med olika tecken. Längre utbildning är för utfallet på sysselsättningsstatus till nackdel i kontrollgruppen och till fördel i experimentgruppen. Av analysen i avsnitt 8.1.4 framgick att bland männen gällde att gruppen med de längsta arbetslöshetstiderna också hade längst medelutbildningstid. Resultatet tyder därför på att utökad information om arbetsmarknadsläget i kombination med större resurser att söka adekvata jobb kan ge kortare söktider för dem med längre utbildning jämfört med vad som är fallet vid mer normala förmedlingsinsatser.

Kvaliteten i anställningarna Bättre information om lediga platser och en högre grad av selektivitet i förmedlingens platsrekommendationer kan ge kortare arbetslöshetstider mellan anställningar och vid inträdet på arbetsmarknaden. Man får dock inte överbetona snabbheten i anskaffandet av anställning. eftersom detta kan leda till icke önskvärda sidoeffekter. Om förkortade söktider fungerar som incitament att sluta anställningar för att söka bättre kommer antalet arbetsbyten. och därmed upplärnings- och inskolningskostnader, att stiga. Skulle genom denna effekt inflödena av arbetssökande och vakanser öka proportionellt sett mera än den genomsnittliga arbetslöshets- och vakanstiden minskar. kommer antalet arbetslösa och vakanser att stiga. Även om bestånden inte ökar motverkas i varje fall i viss utsträckning den genom informationsändringen eftersträvade minskningen i arbetslösheten. Mera vanligt än att lämna en anställning för att söka en ny är att uppträda som ombytessökande. En informationsändring som leder till snabbare positiva utfall av sökprocesserna kan, genom att arbetssökande därmed blir mera attraktivt. medföra att antalet personer som blir ombytessökande och som byter anställning ökar. Charles C Holt hari en analys påvisat betydelsen av frivilliga uppsägningar och anställningsbyten utan mellankommande arbetslöshet för inflationsprocessen. 9 Detta flöde på arbetsmarknaden medverkar dels direkt till inflationen genom sitt bidrag till löneökningar. dels indirekt, genom att tjäna som ett incitament för företagen att höja alla anställdas löner i syfte att minska personalomsättningen. Sammanfattningsvis kan en informationsändring som alltför starkt baseras på en strä- 1 SOU 1974:29, s. 140. van att förkorta söktidema öka arbetskraftsomsättningen och bidra till p_ , _ _ , __ _ _ 2 _ _› __ Se Holt, Charles C.. okad inflationstakt. Kvaliteten i anställningarna blir darfor av central bety- Job Search phmips delse. i Wage Relation, and I syfte att kartlägga sådana dimensioner i anställningarna som har att gö-

ra med deras kvalitet Engmåvliâgåâgiiáhuglfggry

inhämtades vid postenkäten, förutom löneuppgifter, Edmund s_ 6,31; Mias.

upplysningar om bl. a. anställningsform och om förhållanden som kan läg- economic FOUUÖaUODS Of för ett försök Employment and Inna gas till grund till bedömning av inplaceringar på den företags- _ __ _ __ tion Theory, London interna arbetsmarknaden. Dessutom stalldes några rena attitydfrågor ro- 1971,

210 Studier verksamheten kring den arbetsförmedlande

om den aktuella i sådana avrande personernas uppfattning anställningen seenden som exempelvis graden av omväxling i arbetet och möjligheterna att bestämma över arbetstakten samt att påverka arbetets uppläggning Vad gäller anställningsform visade det sig att av dem som var sysselsatta var det ca 32 procent i kontrollgruppen som hade vid uppföljningstillfállet anställning. Motsvarande siffra i experimentgruppen var entidsbegränsad dast 8 procent. Ca 92 procent av de sysselsatta i experimentgruppen. jämfört med enbart ca 70 procent i kontrollgruppen. räknade med att ha kvar om ett år. Siffrorna haft samma anställning tyder på att grupptillhörigheten en betydelse för tryggheten i anställningen utöver vad som kan förväntas av slumpen. Vi har då använt anställningsform och personernas egna beav framtidsutsikterna i den anställning som de innehade vid dömningar uppföljningen som en indikator på tryggheten eller anställningens varaktighet. i experiment- och kontroll- Vid en jämförelse mellan anställningarna om man kan bilda sig en uppfattning om hurugrupp är det också värdefullt vida det finns några påtagliga skillnader vad gäller anställningarnas plats Placeringar direkt inom avdelningar med en på interna arbetsmarknader? utvecklad intern arbetsmarknad eller som efter en tid leder till att personerna inlemmas i en sådan kan antas innebära en högre grad av anställökade möjligheter att avancera i en hierarki av arbetsuppningstrygghet, gifter och förmodligen ofta intressantare arbeten. Dessutom är det i regel så att personer som arbetar inom en sådan avdelning har större möjligheter att från tid till annan växla mellan olika arbetsuppgifter. Vid utformningen av enkäten bedömdes möjligheterna som små att med direkta frågor (som dessutom måste vara lätta att besvara) få en så entydig bild av anställningarnas plats på interna arbetsmarknader att svaren kunde ligga till grund för en jämförelse mellan de båda grupperna. l stället har använts en uppsätti placeringarna. Sådana anning frågor som avser att avspegla dynamiken ställningar som efter en tid har inneburit utbildning inom företaget och/eller övergång till nya arbetsuppgifter vilka upplevts som bättre än de tidigare, har säkert en fastare anknytning till interna arbetsmarknader än placeringar som har en mera statisk karaktär. Svaren på frågor om förhållanden av denna typ kan därför sägas på ett indirekt sätt antyda placeringarnas

plats på interna arbetsmarknader. De erhållna enkätsvaren tyder på större dynamik i anställningarna inom 1 Svarsfördelningen på än inom kontrollgruppen. Av de sysselsatta i den förra experimentgruppen dessa frågor för experiunder anställningen och ment- respektive kon- gruppen hade 30 personer bytt arbetsuppgifter trollgrupp redovisas ut- dessa byten hade i det alldeles övervägande antalet fall upplevts som posiförligt i Delander (1978). var det däremot endast sju personer som fått nya tiva. l kontrollgruppen 2 För en utförlig analys arbetsuppgifter och det var bara tre av dessa som ansåg att bytet hade inav interna arbetsmark- neburit en förbättring i något avseende. Vad gäller utsikterna att framöver nader se: Doeringer, Peter B. och Piore. få andra och i någon mening bättre arbeten ansåg 14 personer i experiment- Michael J.: Internal gruppemjämfört med en i kontrollgruppen, att de hade goda utsikter till ett Labor Markets and Man- ger en positiv sådant byte. Även svaren på frågor gällande internutbildning power Analysis, Lexington. Mass l97l. Framväx- bild av de anställningar man erhållit i experimentgruppen. Något mer än 25 ten av interna arbets- procent (28 personer) hade genomgått någon form av utbildning på företamarknader diskuteras av get. l kontrollgruppen gällde detta endast sju personer. Fördelningen också i kapitel 4 av i experimentgruppen i detta betänkande. svaren på dessa frågor tyder på att anställningarna

SOU I978:60 Studier kring den cirbetsfÖrmed/ande verksamheten 211

större utsträckning har haft eller lett fram till en fast anknytning till interna arbetsmarknader med de fördelar detta innebär i form av ökad anställningstrygghet och större avancemangsmöjligheter. Utöver de frågor som avsåg att kartlägga de utvecklingsmöjligheter som vant förenade med :inställningarna och de framtidsförhoppningar som var knutna till dem inhämtades några uppgifter rörande sådana kvalitetsaspekter som har att göra med huruvida individerna upplevde sina arbeten som i sig meningsfulla och stimulerande. Två av frågorna handlade om utrymmet för självbestämmande över den egna arbetssituationen. Vad gäller i vilken grad individen kan bestämma över sin egen arbetstakt verkade det inte finnas klar skillnad mellan någon experiment- och kontrollgrupp. Vidare var det ungefär lika stor andel i respektive grupp som uppgav att de i hög grad eller i viss utsträckning kände sig bundna och styrda av den tekniska utrustningen eller av arbetsinstruktioner. l fråga om möjligheterna att påverka arbetsförhållanden och arbetets uppläggning angav ca lO procent ( l l personer) i experimentgmppen att de knappast alls hade några sådana möjligheter. vilket skall jämföras med ca 27 procent (20 personer) i kontrollgruppen. Andelen individer som avgav positiva omdömen om arbetet i samtliga de avseenden frågorna gällde var nästan exakt lika stor i båda grupperna (se tabell 8. l l). Det var emellertid en betydligt större andel i kontrollgruppen som lämnade negativa omdömen om samtliga efterfrågade aspekter på arbetet: ca 27 procent mot ca l2 procent i experimentgruppen.

Tabell 8.11 Personer som avgett enbart positiva respektive enbart negativa omdömen om arbetet med avseende på: (l) Möjligheten att påverka det egna arbetet (2) Eget inflytande på arbetstakt (3) Graden av omväxling i arbetet (4) Graden av frihet från styrning av den tekniska utrustningen

Antal personer (procentandelar av totala antalet personeri respektive grupp inom parentes) som vad gäller samtliga fyra aspekter angett: De mest positiva De mest negativa svarsalternativen svarsalternativen Experimentgruppen 35 (32,7) 13 (12,]) Kontrollgruppen 24 (32,8) 20 (27,4)

De utfall av förmedlingsverksamheten i experiment- och kontrollgrup- -perna som vi hittills studerat visar att de intensifterade arbetsförmedlingsinsatserna inte endast resulterat i flera placeringar per tidsenhet. De har också haft till effekt att många av dem som fått anställning har erhållit kvalitativt sett bra arbeten. Tryggheten i anställningen. mätt med andelen fast anställda eller med de svarandes av om de räknar med egna bedömningar att ha kvar anställningen om ett år, är påtagligt större i experimentgruppen. Lägger man mera dynamiska aspekter på anställningama är det en påfallande skillnad till experimentgruppens fördel i andelen personer som genomgått en företagsintem utbildning. Många av dessa har uppgett attutbildningen syftar till att ge kompetens för nya arbetsuppgifter inom företa-

212 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU 1978: 60

get. Bilden av en mera statisk karaktär hos anställningarna i kontrollgrupom man betraktar de lämnade uppgifterna rörande byten av pen förstärks arbetsuppgifter. Sådana byten har skett i betydligt större utsträckning i experimentgruppen och anses där i flertalet fall ha inneburit en förbättring i något avseende. Även möjligheterna att inom det närmaste året få byta till bättre arbetsuppgifter bedöms vara betydligt större i experimentgruppen. Sammanfattningsvis vågar man hävda att de utökade förmedlingsinsatserna har haft positiva effekter för individernas välfärd. Uppgifterna om genomgångna utbildningar och byten till bättre arbetsuppgifter (redan realiserade eller förväntade) tyder på att anställningarna inom experimentgruppen också har gett gott resultat från företagens synpunkt.

Antal arbetslöshetsveckor En utökad arbetsmarknadsinformation kan mycket väl vara effektiv i den meningen att den resulterar i fler och snabbare placeringar, men om detta sker på bekostnad av produktiviteten i och tillfredsställelsen med de arbeten som erhålls (enligt föregående avsnitt finns det inget som talar för att detta varit fallet i experimentgruppen) kan genomsnittstiden i anställningarna bli kort. Längden på ett arbetslöshetstillfálle kan således vara ett olämpligt mått på effekten av en informationsändring. eftersom många personer kan uppleva mer än en arbetslöshetsperiod. Ett större antal personer i experimentgruppen erhöll anställning under försöksperioden jämfört med vad som var fallet i kontrollgruppen (104 personerjämfört med 63 om vi ser till dem som besvarat uppföljningsenkäten) vilket betyder att den intensiñerade förmedlingsinsatsen var effektiv när det gällde att snabbare ordna arbeten. De tidigare jämförelsema mellan antalet som vid uppföljningen var sysselsatta i experiment- respektive kontrollgrupp tyder inte på att den större snabbheten i arbetsanskaffningen endast inneburit en omfördelning av arbetslösheten över tiden, men det har ändå gjorts en direkt jämförelse mellan arbetslöshetstiderna i respektive grupp. Det visade sig då att det genomsnittliga antalet arbetslöshetsveckor för dem som var sysselsatta vid uppföljningstillfállet var 11 veckor i experimot 18 i kontrollgruppen. Dessa siffror avser perioden från mentgruppen försökets start till uppföljningstillfállet. Skillnaden mellan grupperna är statistiskt påvisbarJ För dem som var arbetslösa vid tidpunkten för uppföljningen var motsvarande siffror 31 respektive 37 veckor. I tabell 8.12 visas den genomsnittliga arbetslöshetstiden mellan försökets start och tidpunkten för uppföljningen för experiment- och kontrollgrupp med individerna uppdelade i olika klasser. Tabellen upptar samtliga personer som besvarat uppföljningsenkäten. alltså även dem som lämnat arbetskraften. Detta innebär att det som mätts är tiden fram till någon form folkav lösning på individernas arbetsmarknadsproblem (sysselsättning, pension, förtidspension. sjukbidrag).

Sysselsättningsvolymer

l tabellerna 8.13 och 8.14 visas medelvärden för sysselsättningsvolymer i Testvärden återfinns i Delander (1978). experiment- och kontrollgruppen. Som framgår av tabell 8.14 är skillnaden

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 213 Tabell 8.12 Genomsnittlig arbetslöshetstid i veckor från försöksverksamhetens start till uppföljningen. Perioden omfattar 51 veckor”

Handikappade E 40 27 K 39 37 Ej handikappade E 156 19 K 134 30 Män E 52 18 K 41 29 Kvinnor E 144 22 K 132 33 Under 25 år E 46 17 K 33 24 25-49 år E 76 19 K 71 29 50-64 år E 74 26 K 69 38 Folkskola/grundskola E 163 22 K 152 33 Mer än grundskola E 33 17 K 21 23 Ingen vana/utbildning i sökt yrke E 28 20 K 23 28 Viss vana/utbildning E 59 23 K 49 28 Full vana/utbildning E 109 20 K 101 34 Beredd byta yrke E 126 21 K 95 30 Ej beredd byta yrke E 70 21 K 78 34 Beredd flytta E 28 16 K 31 32 Ej beredd flytta E 168 22 K 142 32

Spridningsmått. tester av skillnader i spridning och t-värden återfinns i Delander (1978).

214 Studier kring den (irbetsförmedlande verksamheten

obetydlig vad gäller de personer som vid uppföljningstillfallet var arbetslösa eller hade lämnat arbetskraften. Däremot var skillnaden i sysselsättningsvolym markant för de som var sysselsatta vid uppföljningen. Enligt tabell 8. |3 var det genomsnittliga antalet sysselsättningsmånader nästan l l/2 månad högre för experiment- än för kontrollgruppen.

Tabell 8.13 Genomsnittlig sysselsättningsvolym för dem i experiment- respektive kontrollgrupp som var sysselsatta vid uppföljningen

Antal Genomsnittligt antal Spridning syssel- sysselsättnings- (standardsatta månader avvikelse)

5l-vøckorsperioden

38-veckorsperioden”

Från försökets start till uppföljningen. ° Från försökets slut till uppföljningen.

Tabell 8.14 Genomsnittlig sysselsättningsvolym för dem i experiment- och kontrollgrupp som ej var sysselsatta vid upplöliningen (inkluderar dem som lämnat arbetskraften)

Antal ej Genomsnittligt antal sysselsatta sysselsättningsmånader

5l-veckorsperioden

Löneeüêkter Som vi tidigare har nämnt finns det anledning att skilja på produktivitetseffekten och sysselsättningseffekten av experimentverksamheten. Skälet härtill är att man rimligtvis bör ha rätt att vänta sig en sysselsättningseffekt av någon storleksordning när förmedlingen ges större resurser. Däremot är det inte lika självklart att den ökade insatsen av arbetsförmedlingsresurser ger en högre produktivitet. För att undersöka hur det faktiskt förhöll sig på den punkten inhämtades Iöneuppgifter från undersökningspopulationen (detta betyder att vi utgår från att lönerna avspeglar marginalproduktiviteten). Det fanns visserligen några personer i grupperna för vilka förutsättningen om lönens, eller rättare sagt lön plus lönebikostnader. överensstämmelse med produktivitet måste vara mycket dåligt uppfylld (detta gäller dem i arkivarbete och skyddat arbete) men det rör sig blott om få personer och dessutom lika många i kontroll- som i experimentgruppen. nämligen fyra personer i vardera. I tabellerna 8.15 och 8.16 görs en jämförelse mellan grupperna. för dem som var sysselsatta vid uppföljningen. med avseende på dels genomsnittlig

SOU 1978: 60 Studier kring den arbelsförmedlande verksamheten 215

månadslön (alla löner har omräknats till månadslöner), dels genomsnittlig relativlön beräknad som förhållandet mellan aktuell lön och lönen i den anställning som föregick arbetslösheten. Relativlön har naturligtvis endast kunnat beräknas för dem med relevanta uppgifter om tidigare lön. För grupperna som helhet finns ingen påvisbar skillnad vad gäller relativlön. medan differensen i absolutlön är tillräckligt stor för att skillnaden skall vara statistiskt signifikant. Att differensen i det senare fallet är påvisbar statistiskt sett kan emellertid inte utan vidare tas till intäkt för att den också är betydelsefull. Det kan nämligen finnas extremvärden i grupperna som påverkar medeivärdena i riktning mot en ökad skillnad. Nu är det emellertid framför allt i kontrollgruppen som det förekommer ett par, i förhållande till de övriga. extremt höga löner (se spridningsmåtten i tabellen), varför avvikelsen från en normalfördelning snarast gynnar kontrollgruppen vidjämförelsen mellan grupperna. Det kan därför hävdas att anställningarna i experimentgruppen har en genomsnittligt sett något högre produktivitet än dem i kontrollgruppen.

Tabell 8.15 Förhållandet mellan lön vid uppfoIjningstilWállet (W,) och lön i den anställning som föregick arbetslöshetemwo). Genomsnitt for experiment- respektive kontrollgrupp

Spridningsmått. tester av skillnader i spridning och t-värden återfinns i Delander (1978). Tabell 8.16 Genomsnittlig månadslön i experiment- respektive kontrollgrupp vid uppfoljningstillfållet Grupp Antal Genomsnittlig Spridning

Spridningsmått. tester av skillnader i spridning och t-värden återfinns i Delander (1978).

I Delander (1978) redovisas uppgifter om ge- Löneinkomst och disponibel inkomst nomsnittslön i under- Eftersom grupper: handikappade, både genomsnittlig lön och sysselsättningsvolym är större i exmän, kvinnor, åldersperimentgruppen än i kontrollgruppen kommer också medelvärdet för lö- klassenFör samtliga

neinkomster att vara högre. I tabellerna 8.17 och 8.18 redovisas värden kategorier gäller att den genomsnittliga ardels för dem som var sysselsatta vid uppföljningen. dels för de personer betsinkomsten är högst som då antingen var arbetslösa eller hade lämnat arbetskraften! i experimentgruppen.

216 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU 1978: 60 Tabell 8.17 Genomsnittlig Iöneinkomst for dem i experiment- respektive kontrollgrupp som var sysselsatta vid uppföljningen Medelvärdetkr) Spridning 5 I -veckorxperioden

38-veck0rsperi0den

I3-ve(k(›rsperi0den

Försöksperioden.

Tabell 8.18 Genomsnittlig löneinkomst for dem i experiment- respektive kontrollgrupp som ej var sysselsatta vid uppföljningen

Medelvärde (kr.)

51 -veckorsperioden Experimentgruppen 10797 Kontrollgruppen 9 293 Differens l 504

38-veck0rsperi0den

I3-rerk0rsperi0deri

En grov uppskattning av arbetsinkomsternzi efter skatt Linder 51-veckorsperioden för samtliga individer i experiment- respektive kontrollgrupp ger genomsnittsvärdena i tabell 8.19 (det har antagits att allmänna avdrag uppgår till i genomsnitt 500 kronor).

Tabell 8.19 Genomsnittlig inkomst i experiment- respektive kontrollgrupp Medelvärde (kr.) Experimentgruppen 15900 Kontrollgruppen l 1600 Differens 4 300

De vinster av den utökade förmedlingsinszttsen som tillfallit de direkt berörda individerna och som det här har gjorts ansatser att bedöma är dels effekter på disponibla arbetsinkomster Linder uppföljningsperioden dels vis-

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 217

sa kvalitativa aspekter på zinställningarna. Det finns säkerligen ytterligare en del vinster som vi dock inte försökt identifiera. Hit hör t. ex. värdet för individen av att ha utökade framtida valmöjligheter på arbetsmarknaden på grund av genomgången utbildning i zmställningen. personlig tillfredsställelse med att ha fått arbete som överensstämmer med önskemål och kvalilikationei och dessutom kanske vissa förmåner vid sidan av lönen. Vad som hittills har behandlats är konsekvenser för de direkt berörda. När man skall bedöma det samhällsekonomiska utfallet måste det ske en korrigering av poster som avser individernas vinster. Därtill kommer att man måste skatta de reala kostnader som är förknippade med det utökade förmedlingsarbetet och som (i huvudsak) bärs av andra individer än dem som blivit delaktiga av det speciella åtgärdsprogrammet. Innan vi behandlar samhällsekonomiska intäkter och kostnader av försöksverksamheten skall vi emellertid uppehålla oss vid den kategori som vid uppföljningen inte kvarstod i arbetskraften samt vid effekterna för företagen.

Personer som lämnat arbetskraften

Av tabell 8.20 framgår dels hur många personer i experiment- respektive kontrollgruppen som stod utanför arbetskraften vid uppföljningen, dels förklaringarna till att de hade lämnat arbetskraften. Denna kategori uppgick i experimentgruppen till ca 24 procent av dem som besvarat uppföljningsenkäten och i kontrollgruppen till ca 18 procent.

Tabell 8.20 Personer som ej var kvar i arbetskraften vid uppföliningstillfállet. Fördelning på orsaker

Antal pers0ner(och procentandelar) Experimentgrupp Kontrollgrupp

önskar ej förvärvsarbete Arbetar i egna hushållet 0 ( 18.8) 3 ( 35.5) och söker ej p. g. a. bnst på arbete J Arbetar i egna hushållet IJ och söker ej p.g. a. brist på barntillsyn Ej i arbetskraften av l5( 31.2) ll ( 35.5) annan orsak

Summa 48 (l00,0) 31 (I00,0) “ Det rör sig med få undantag om personer som enligt då gällande regler tagit ut folkpension efter att ha fyllt 65 år och lyft ersättning från erkänd arbetslöshetskassa under 450 dagar.

Ca l4 procent av de svarande i experimentgruppen har erhållit förtidspension eller Sjukbidrag medan motsvarande siffra i kontrollgruppen är ca 7 procent. Det är ca IO respektive ca ll procent som har lämnat arbetskraften av andra skäl. Skillnaden mellan de bägge grupperna ligger som synes i den större andelen förtidspensioneringar i experimentgruppen. Man kan

218 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU 1978: 60

utgå från att om förtidspensionering skall utnyttjas i optimal omfattning krävs en mycket ingående kartläggning av den enskilde individens preferenser och arbetsmarknadsmässiga förutsättningar och en noggrann analys av och information om personens alternativ. En rimlig tolkning av de siffror som visades tidigare förefaller därför vara den att man i experimentgruppen haft så mycket tid till sitt förfogande att man ordentligt kunnat undersöka personer i den marginella arbetskraften, med resultat att man på välunderbyggda grunder kunnat föreslå alternativet förtidspension eller sjukbidrag. I varje fall bör risken för felaktiga beslut ha varit mindre än när man har mera “normala” resurser till sitt förfogande. Beslutet att överhuvudtaget arbeta liksom beslut att utöka den egna arbetsinsatsen borde i idealfallet bero av om uppoffringen för individen uppvägs av de vinster av olika slag. för honom själv och andra, som är förknippade med arbetet. Den kostnad som den berörde individen upplever av att ta ett arbete kan vara hög för personer som har något handikapp eller någon sjukdom eller som är i hög ålder (som är ett elastiskt begrepp. vi ärju alla olika) samtidigt som vinsten för honom själv och andra är liten. För att kunna avgöra om ett pensionsbeslut är det för individen och samhället optimala skulle det i grunden fordras en analys där man ställer individens preferenser mot hans inkomstmöjligheter. Någon ansats att specialstudera den berörda gruppen efter denna linje har inte gjorts. en sådan studie borde om den utförts haft sin grund inte endast i ekonomisk utan kanske framför allt i sociologisk teori!

Effekter på företagen

Vi har redan tidigare understrukit vikten av att man i förmedlingsarbetet har så mycket resurser till sitt förfogande att man kan kosta på sig den tid det tar att ordna sådana anställningar som med stor sannolikhet bedöms bli långvariga och inte endast strävar efter att uppfylla målet om snabbhet i placeringarna. Eftersom anställningstidens längd är beroende inte endast av den arbetssökandes utan också av företagets tillfredsställelse måste förmedlingen. för att uppfylla målet om långsiktiga anställningar, beakta arbetsgivarens krav och önskemål lika väl som den arbetssökandes. Även om syftet med försöksverksamheten i Eskilstuna var att studera effekterna för de arbetslösa av en utökad förmedlingsservice finns det anledning att något beröra verksamhetens konsekvenser för arbetsgivarna. Vad gäller kvalitetsaspekten på anställningarna kan svaren på de frågor som vid uppl Delander (l978) följningen ställdes till de arbetssökande läggas till grund även för en befinns ett försök att an- av huruvida det fanns skillnad sett från dömning någon företagets synknyta begreppen i punkt mellan de anställningar som kommit till stånd genom experimentarbetskraften och arbetslösa till verksamheten och de som ordnats genom de normala förmedlingsinsatser individuella preferensom kom kontrollgruppen till del. Sådana förhållanden som att de personer ser och sociala kostsom tillhörde experimentgruppen i större utsträckning genomgått utbildnader närmast i syfte att demonstrera vidden en större i anställningarna, ning på företaget, upplevde trygghet omplaceav det informationsprobrats till vad man upplevt som bättre arbetsuppgifter m. m. tyder på att den lem som kan föreligga när det gäller att fast- utökade förmedlingsverksamheten inneburit en intäkt även för företagen ställa om förtidspen- genom att man kommit närmare målet rätt man på rätt plats. sionering är den för Enligt handlingsprogrammet för experimentverksamheten gällde det individen och samhället bästa lösningen. bl. a. att påverka arbetssökandes och företags krav och önskemål genom

Studier kring den arbeLYRirmed/arzde verksamheten 219

extensiv information om tillgången på lediga platser/sökande och genom intensiv information rörande enskilda vakanser respektive arbetssökande. Detta kan, för de företag som erhållit personal genom förmedlingens arbete med de sökande i experimentgruppen, ha inneburit sänkta indirekta och direkta sökkostnader. Försöksuppläggningen var dock inte sådan att vi kan belägga sådana positiva effekter på företagens kostnader. Vi får därför nöja oss med ett kvalitativt resonemang i termer av sökkostnader. Ett företag med en obesatt plats kan förutsättas handla rationellt i förhållande till den information man har, bl. a. om tillgången på arbetssökande. i den meningen att kostnaden för att ha platsen obesatt påverkar de rekryteringskriterier som ställs upp. Den företagsekonomiska kostnaden för obesatta platser, indirekt sökkostnad. kan bestå av kostnader för utnyttjandet av övertid. kostnader i form av bortfallna försäljningsintäkter osv. Dessa kostnader kan förutsättas som spela en roll för de rekryteringskriterier ställs upp. När det gäller sådana karaktäristika hos individen som är svåra att mäta i förväg, som produktivitet. frånvarofrekvens, flyttningsbenägenhet m. m. kan företagens sökprocess sägas vara styrd av förväntade värden som gäller grupper av arbetstagare. Företaget söker personal bland kategorier där sannolikheten att finna personer med lämpliga kvalifikationer är störst. Att söka bland andra grupper är förknippat med högre kostnader för företaget. Eftersom sannolikheten att bland ett slumpmässigt urval i sådana grupper finna personer som uppfyller av företaget ställda krav är mindre så måste företaget lägga ner mer resurser på att undersöka den enskilde individen. Urvalskostnaden, en direkt sökkostnad, blir alltså högre. När det råder högkonjunktur. som fallet var under försöksperioden. kan företaget ha höga indirekta sökkostnader. Detta kan utgöra ett motiv för att släppa normala rekryteringskriterier och söka arbetskraft bland nya grupper. trots att detta innebär högre direkta sökkostnader på grund av en noggrannare urvalsprocedur. Likaväl som de arbetssökandes anpassning av krav och önskemål kan vara en långt utdragen process i takt med att de erhåller mera information kan även företagens ske relativt anpassning långsamt över tidemjust på grund av att man inte snabbt och kostnadsfritt erhåller korrekt information. Vakanstidernas längd kan sägas bero på skillnaden mellan de arbetssökandes karaktäristika och de specifikationer på den önskade arbetskraften som företagen ställer upp. Utförlig information från förmedlingens sida om den aktuella sökandetillgången kan spela en stor roll när det gäller att minska denna skillnad bl. a. genom att företagen kan bli medvetna om att de underskattat de indirekta sökkostnaderna med de rekryteringskriterier de ursprungligen ställt upp. Förutsätter vi att företagen reagerar rationellt på den information de erhåller så innebär en ändring av dessa kriterier vinster både från företags- och samhällsekonomisk synpunkt. Vi nämnde tidigare att en sådan ändring kan tänkas leda till högre urvalskostnader. vilket dock i det här aktuella fallet rimligtvis har motverkats av att förmedlingen haft resurser att lämna utförlig information om de arbetssökandes kapacitet och förutsättningar. Sammanfattningsvis vågar vi hävda att det ñnns en hel del som talar för att den intensiñerade förmedlingsverksamheten gett intäkter även på företagssidan i form av sänkta indirekta och direkta sökkostnader och i form av kvalitativt bra lösningar på företagens rekryteringsproblem.

220 Studier kring den (trhetsfiirmedlande verksamheten

Samhällsekonømiska intäkter och kostnader i samband med försöksverksamheten Hittills har vi endast uppehållit oss vid konsekvenser för de personer som direkt berördes av försöksverksamheten. Det som är en vinst för en viss grupp av personer är emellertid inte nödvändigtvis en vinst för samhället som helhet. Det återstår därför att undersöka om den utökade arbetsförmedlingsinsatsen gav ett överskott som skulle innebära, om det vore möjligt att fördela vinsten utan kostnad. att alla individer tjänade på verksamheten. Som tidigare nämnts måste man då bedöma värdet av de reala resurser som verksamheten krävt samt korrigera de privata intäkterna med tanke på att produktionsvärdena inte uteslutande tillfaller de individer som skapar dem. Vidare får man undersöka om vinsterna inom experimentgruppen möjligen till en del har uppkommit på bekostnad av andra. däribland dem som tillhörde kontrollgruppen. Är detta fallet bör de samhällsekonomiska intäkternajusteras nedåt. Vad somjämförs i utvärderingen är en ökning av förmedlingens resurser som används på det sätt som skett vid arbetet med personerna i experimentgruppen med alternativet ingen resursförstärkning och normalt förmedlingsarbete. Det är naturligtvis fullt möjligt att det kan finnas andra samhällsekonomiskt sett effektiva alternativ än det undersökta för att förbättra arbetsmarknadssituationen för långtidsarbetslösa. Vid bedömningen av utvärderingens utfall får man därför beakta vad som ärjämförelsealternativet.

Samhällsekonomiska intäkter På grundval av information om individernas löner och sysselsättningsvolymer kan vi beräkna det genomsnittliga marknadsvärdet av produktionen inom experiment- respektive kontrollgruppen under perioden från försökets början till uppföljningstidpunkten (se tabell 8.21). Detta värde skattas då till arbetsinkomster brutto plus företagens sociala avgifter och allmän arbetsgivaravgift samt mervärdesskatt.

Tabell 8.21 Genomsnittligt marknadsvärde av produktionen

Medelvärde (kr.)

Den del av produktionsvärdena som tillfaller direkt berörda personer. disponibel inkomst. har tidigare skattats till i genomsnitt 15900 kronor i experimentgruppen och ll600 kronor i kontrollgruppen. Om vi från det genomsnittliga produktionsvärdet drar den disponibla inkomsten erhåller vi de belopp (se tabell 8.22) som kan sägas tillfalla samhället (övriga individer).

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 221 Tabell 8.22 Genomsnittlig bruttointäkt för samhället Medelvärde (kr.)

I redogörelsen för resultatet av arbetssökandet i de båda grupperna har vi förutsatt att erfarenheterna i kontrollgruppen är oberoende av dem i experimentgruppen. Ett problem i samband med experimentlkontrollgruppsförfarandet så som det utnyttjades vid försöksverksamheten i Eskilstuna är emellertid att man inte utan vidare kan utgå från att utfallen av arbetssökandet i respektive grupp är oberoende av varandra. Det kan mycket väl förhålla sig så att ett ökat antal arbetsplaceringar med hjälp av intensifierade förmedlingsinsatser i experimentgruppen ökar svårigheterna att få arbete för dem som inte blir delaktiga av de speciella aktiviteterna. Vissa arbetssökande kan alltså bli undantrångda av dem som får en utökad förmedlingsservice. Förekomsten av en sådan trängseleffekt- kan innebära att man tenderar att överskatta de samhällsekonomiska intäkterna av den studerade verksamheten. I samhällsekonomiska bedömningar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder där detta problem aktualiseras har man oftast. i brist på mätmetoder. antagit att trängseleffekten är noll. När det gäller Eskilstunamaterialet har vi inte heller tillgång till någon säker metod att skatta effekten. Vad vi kan göra är dels att jämföra antalet anställningsintervjuer i experiment- respektive kontrollgrupp. dels att se efter hur många av arbetsplaceringarna i grupperna som är resultat av att förmedlarna ackvirerat platser i företagen. För att börja med den sistnämnda indikatom kan nämnas att medan samtliga anställningar i kontrollgruppen gällde tillsättning av till förmedlingen anmälda vakanser hade förmedlarna i experimentgruppen ackvirerat l4 av de platser som besattes under försöksperioden på öppna marknaden. Det gällde i samtliga fall kvinnor över 45 år och platserna anskaffades i flertalet fall vid besök på företagen av förmedlarna eller vid andra närmare kontakter i samband med diskussioner rörande besättandet av sådana lediga platser som anmälts till förmedlingen. Enligt uppgift hade de berörda företagen inte haft för avsikt att (inom den närmaste framtiden) lediganmåla några platser svarande mot de anställningar som kom till stånd genom arbetsförmedlarnas ackvisition. Vi kan därför utgå från att det i dessa fall inte rörde sig om några vakanser som undandrogs de arbetssökande i kontrollgruppen. Vid försöksperiodens slut inhämtades uppgifter från samtliga personer rörande om arbete erhållits eller ej samt, oavsett utfallet i det avseendet. om hur många platsanvisningar eller rekommendationer till kontakt med företag varje individ erhållit från förmedlingen och som resulterat i att den arbetssökande besökt företag för en anställningsintervju. Vore det så att 1 se Lex. Barsby, antalet var avsevärt Sie” C°5B°“°ñt anställningsintervjuer fler i experiment- än i kontroll- . . .. . . Analysis and Manpower gruppen så borde det finnas extra stor anledning att vara försiktig med ett Programs. Lexington, antagande om att erfarenheterna i de båda grupperna varit oberoende. En Mass. 1972.

222 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

sådan skillnad i antalet intervjuer skulle delvis kunna bero på att verksamheten i experimentgruppen gått ut över möjligheterna att lämna platsanvisningar eller intervjurekommendationer i kontrollgruppen. Som framgår av tabell 8.23 var emellertid antalet anställningsintervjuer praktiskt taget detsamma i bägge grupperna. vilket kan tas som ett tecken på att trängseleffekten inte varit betydande.

Tabell 8.23 Antal anställningsintervjuer under försöksperioden

Individgrupp Experimentgrupp Kontrollgrupp l2 I l lfysiska handikapp Ovriga handikapp 4 5 Personer utan handikapp

Ytterligare ett förhållande som är av betydelse för möjligheten att andra arbetssökande har påverkats ogynnsamt av de ökade insatserna för experimentgruppen är situationen på den lokala arbetsmarknaden under försöksperioden. Under den tid försöket pågick rådde högkonjunktur och antalet till förmedlingen anmälda lediga platser översteg antalet arbetssökande. l tabell 8.24 visas flödessiffror för försöksperioden.

Tabell 8.24 Flöden av arbetssökande och lediga platser vid arbetsförmedlingen i Eskilstuna under försöksperioden

Nyanmälda Nyan mälda

I ett sådant läge på arbetsmarknaden är det mindre risk, än om det varit lågkonjunktur, att den utökade förmedlingsinsatsen för en viss kategori av arbetssökande framför allt har åstadkommit fördelningseffekter till förmån för dessa och till nackdel för dem som inte blev delaktiga av de speciella åtgärderna. Till den sistnämnda kategorin hör inte endast personer i kontrollgruppen utan även andra arbetssökande. I den utsträckning de senare har påverkats negativt, och det är svårt att tänka sig att det inte har förekommit en trängseleffekt av någon omfattning, rör det sig i stor utsträckning om personer som inte har lika stora problem på arbetsmarknaden som de sökande som omfattades av försöksverksamheten. Det bör därför inte ha rört sig om några avsevärda förlängningar av arbetslöshetstider och i brist på närmare kunskap om storleken på dessa indirekta effekter har vi inte gjort någon korrigering av intäktssidan i kalkylen över försöksverksamhetens utfall. Det bör i detta sammanhang framhållas att selektiva insatser för kategorier som har uttalade problem att finna anställning kan framstå som motiverade från fördelningspolitisk synpunkt. Man kan såle-

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 223

des vilja genomföra åtgärderna oavsett om de ger en positiv produktionseffekt för samhället som helhet eller ej. med motivering att resultatet blir en _iämnare fördelning av arbetslöshetsbördan: påtagliga reduceringar av arbetslöshetstider för problemgrupper uppnås till priset av måttliga förlängningar för dem som har en starkare ställning på arbetsmarknaden.

Samhällsekonomiska kostnader Som vi tidigare nämnt erhöll arbetsförmedlingens distriktskontori Eskilstuna förstärkning under den tid (10 mars-öjuni l975) försöksverksamheten pågick, eftersom denna förutsatte att större personella resurser än normalt sattes in för de arbetssökande i experimentgruppen. Kostnaderna för dessa reala resurser bärs av samhället. Man har på distriktskontoret beräknat att de sökande i kontrollgruppen i genomsnitt utnyttjade förmedlingens tjänster i 1.5 timmar under försöksperioden medan genomsnittssiffran i experimentgruppen var 7.5 timmar, enligt separat bokföring. Detta innebär att skillnaden i genomsnittskostnad för personal vid förmedlingen per sökande i de bägge grupperna uppgick till något över 200 kronor. Vidare innebar förmedlingsarbetet i experimentgruppen att det totalt sett gick åt ca 70 mantimmar mera för personal på företagen i samband med företagsbesök o.dyl.. jämfört med tidsförbrukningen i kontrollgruppen. Denna resursåtgång har också bokförts separat i experimentgruppen, medan tidsåtgången i kontrollgruppen har skattats med hjälp av uppgifter om den normala omfattningen av sådana verksamheter. Under försöksperioden gjordes 25 företagsbesök av förmedlama i experimentgruppen, i regel tillsammans med arbetssökande. Kostnaderna i experimentgruppen för transporter som ordnades av förmedlingen är obetydliga, det rör sig om biltransporter på totalt endast ca 80 km. Också de sökande som tillhörde experimentgruppen ñck genomsnittligt sett lägga ner mera tid på besök vid förmedlingen och på företag än vad som var fallet i kontrollgruppen. Det har emellertid inte gjorts något försök att värdera de arbetslösas tidskostnader eller deras utgifter för transporter, barnpassning m. m.

Sammanfattande kommentar

Merkostnaden för verksamheten i experimentgruppen har på grundval av ovanstående uppgifter uppskattats till ca 54 000 kronor. Detta betyder att skillnaden mellan experiment- och kontrollgrupp i reala kostnader per sökande är ca 250 kronor. Det rör sig alltså om ett lågt belopp absolut sett. men ställt i relation till den insats från förmedlingens sida som en sökande ur de kategorier det gällt normalt kunde räkna med är det en betydande ökning. Efter det att hänsyn tagits till kostnaderna för experimentgruppsverksamheten kvarstår således en högst påtaglig differens (6 192- 250 = 5 942 kr., dvs. ca 6000 kr. per arbetssökande) i genomsnittlig nettointäkt för samhället mellan experiment- och kontrollgruppen. En utökning av arbetsförmedlingens resurser för verksamhet med den inriktning som bedrivits i Eskilstuna framstår därför som en från samhällsekonomisk synpunkt effektiv åtgärd för att lösa arbetsmarknadsproblem för långtidsarbetslösa.

224 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

Det bör understrykas att försöksverksamheten inte ger underlag för en uppskattning av hur en mera permanent sådan aktivitetsökning som den studerade påverkar kostnader av typ lokal- och driftskostnader samt kostnader för annan personal än handläggare. Eftersom försöksverksamheten i Eskilstuna pågick så kort tid kunde man utnyttja de slacks som man alltid kan räkna med finns i en organisation. Tillfällig omdisposition av lokaler gav de utrymmen som behövdes, den ökade belastningen på andra än de berörda förmedlarna klarades genom att utnyttja variationer i arbetsbelastningen osv. Även om vi haft möjlighet att i kalkylen beakta kostnader av detta slag skulle rimligtvis inte riktningen av utfallet ha förändrats.

Avslutande synpunkter rörande försöksverksamheren När försöksverksamheten i Eskilstuna startade var det en ganska utbredd uppfattning bland dem som var engagerade i projektet att de positiva effekter som kunde förväntas av experimentet i betydande utsträckning skulle bero på en mer omfattande användning av lönekostnadsanknutna subventioner av olika slag i experimentgruppen än i kontrollgruppen. Eftersom försöket omfattade personer med långa arbetslöshetstider antog man att en förutsättning för anställning i många fall skulle visa sig vara att företagens lönekostnader sänktes med hjälp av subventioner i form av halvskyddad anställning m. m. Då sådana medel inte är av speciellt generell karaktär får man tänka sig att en förutsättning för att de skall komma till omfattande användning är en nära samverkan mellan arbetsförmedling och företag i syfte att påverka företagens personalpolitik. Genom att personalförstärkningen i Eskilstuna gav möjlighet till intensiva kontakter och informationsutbyten kunde man förvänta sig att sådana subventioner skulle komma att utnyttjas i större utsträckning än vad resurssituationen vid förmedlingen normalt medger. Resultatet av försöket blev emellertid annorlunda än väntat på denna punkt. Det enda medel av typ lönesubvention som blev använt i undersökningspopulationen var halvskyddat arbete. vilket ordnades i sex fall i experimentgruppen mot två i kontrollgruppen. Förhållandet var likartat när det gäller direkt efterfrågepåverkande medel. Endast åtta personer. fyra i vardera gruppen, erhöll skyddad sysselsättning eller arkivarbete. Den påvisbara differensen i sysselsättningssituationen mellan experimentoch kontrollgmpp beror således på sådana sysselsatta för vilka företagen står för hela lönekostnaden.

8.2 Allmän platsanmälan

8.2.1 Medlets utformning motiven dess införande

och för

Arbetet med att effektivisera platsförmedlingen har under senare år intensiñerats. Prov med ADB-teknik för sökning efter lämpliga vakanser respektive lämpliga arbetssökande och för matchning av uppgifter om lediga platser mot upppgifter om arbetssökande pågår. I några län bedrivs försök med fasta arbetsformer i platsförmedlingen i syfte att på ett mera systematiskt och enhetligt sätt än tidigare sammanföra arbetssökande och företag

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 225

med vakanser. Före utgången av 1978 kommer det att finnas länsvisa ADB-producerade platslistor för hela landet. Vidare påbörjades i slutet av 1977 försök med ADB-utrustade länscentraler med uppgift att förmedla sökande från det egna länet till anställningar i andra län. 1 detta paket av åtgärder. som går under den sammanfattande benämningen individuell platsförmedling. ingår också en lag om allmän platsanmälan som är det medel vi skall uppehålla oss vid här. Lagen om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen (SFS l976: 157) - i fortsättningen kallad lagen om allmän - utfärdades platsanmälan den 8 april 1976. Den trädde i kraft 1976-10-01 i Skåne och Blekinge (K,L,M län) och har under budgetåret 1977/78 införts även i Stockholms, Uppsala. Södermanlands, Jönköpings,

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Värmlands län.

Lagen reglerar anmälan av platser lediga för extern rekrytering och avseende en anställningstid om minst 10 arbetsdagar. Dock omfattas ej statliga tjänster eller statligt reglerade lärartjänster. För sådana tjänster fanns redan tidigare bestämmelser som föreskrev skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen. I den nya förordning om lediganmälan av statlig anställning (SFS 1976: 1019) som gäller från 1977-01-01 ges föreskrifter som i stort sett överensstämmer med vad som föreskrivs i lagen om allmän platsanmälan. Bland övriga anställningar som ej omfattas av lagen kan nämnas anställning i arbetsgivares hushåll, anställning i företagsledande ställning och anställning av arbetstagare som är medlem av arbetsgivarens familj. Enligt lagen är arbetsgivaren även skyldig att avanmäla plats som blivit tillsatt eller som av andra skäl inte längre är aktuell. Införandet av lagen föregicks bl.a. av en utredning tillsatt av arbetsmarknadsstyrelsen med syfte att utreda frågan om ökad information om lediga platser till arbetsförmedlingen (utredningen om förbättrad platsinformation, UPI. AMS 1974). Lagen överensstämmer i allt väsentligt med det förslag till lagstiftning som presenterades av utredningen i oktober 1974.

Förväntade positiva effekter

En utvärdering av en reform måste relateras till de mål som reformen syftar till att realisera. Vilka var då de officiella målen för lagen om allmän platsanmälan? Ett centralt mål för reformen är att göra sökprocesserna på arbetsmarknaden mer effektiva, vilket framgår av följande citat från utredningen om förbättrad platsinformation:

För den enskilde arbetssökande skulle en samlad tillgång till information om praktiskt taget hela platsutbudet på arbetsmarknaden således innebära att han behövde lägga ned mindre tid och andra resurser på sökandet efter arbete. Det skulle dessutom sannolikt innebära. att han lättare fann ett ur egna synpunkter acceptabelt arbete. och om han förlorade sitt arbete lättare skulle finna ett nytt arbete. Därmed skulle enligt UPI:s uppfattning generellt de arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden stärkas. UPI är av den uppfattningen, att i och med att fler sökande torde söka arbete genom arbetsförmedlingen i ett läge, där denna kan ge information om i stort sett samt-

226 Studier den verksamheten kring (zrbetsjbrmedlande

liga lediga platser på arbetsmarknaden, kan den tid och de resurser. som företagen, myndigheterna m. fl. behöver lägga ned på att söka efter arbetskraft, begränsas. (UPl sid. 97.)

Effektiviseringen skulle således, enligt utredningen, komma till uttryck i minskade söktider för företagen och de arbetssökande. Därtill menade man att en bredare täckning av platsutbudet på arbetsmarknaden skulle resultera i en effektivare arbetsfördelning i samhället. En ökad information till arbetsförmedlingen om lediga platser underlättar i sig realiserandet av målet rätt man på rätt plats”. vilket emellertid också gynnas av att förmedlingens ökade kännedom om lediga platser kan leda till att fler och nya kategorier av arbetssökande, framför allt ombytessökande. anlitar förmedlingens tjänster.

l ett läge. där arbetsförmedlingen således har både fler platser och fler sökande att arbeta med. torde förutsättningar föreligga för en kvalitativ förbättring av förmedlingsresultaten. till fördel för såväl arbetsgivare som arbetssökande. (UPI sid. 96.)

Man ansåg vidare att inte endast företagens indirekta sökkostnader skulle sänkas (genom förkortade vakanstider) utan förutsåg också att de direkta sökkostnaderna på sikt skulle kunna nedbringas. Detta skulle i så fall innebära att de administrativa kostnader som är förknippade med de skyldigheter lagen ålägger företagen uppvägs av besparingar när det gäller andra sätt att komma i kontakt med sökande. Det framhölls också att i den utsträckning arbetsförmedlingen skulle svara för ett första urval av sökande torde även denna komponent av företagens direkta sökkostnader kunna minskas. En sådan effekt kan dock inte hänföras till allmän platsanmälan i sig, utan har att göra med hur man inom förmedlingarna organiserar omhändertagandet av den ökade platstillströmningen och den därmed sammanhängande ökningen i antalet arbetssökande. Sammanfattningsvis såg man allmän platsanmälan som ett medel att uppnå effektivare sökprocesser. dvs.: - kortare söktider (arbetslöshetstider) och minskade sökkostnader av annat slag för de arbetssökande - förbättrade sökresultat (t. ex. högre lön eller kvalitativt bättre arbeten) för de arbetssökande - kortare vakanstider och minskade direkta sökkostnader för företagen - sökresultat förbättrade för företagen förbättrad matchning, dvs. mer av rätt man på rätt plats

Förväntade kostnader för reformen

Vid en utvärdering av reformen måste man ta hänsyn till och värdera inte bara de förväntade positiva effekterna utan också dess negativa effekter. UPI pekar på en sådan kostnadspost:

En situation med vidgad platsanmälan till arbetsförmedlingen skulle enligt UPI:s uppfattning medföra ett behov av att förstärka arbetsförmedlingens personella och tekniska resurser för att hantera den ökade informationsmängden på arbetsförmedlingen.

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 227

Allmänt sett skulle ett ökat ianspråktagande av förmedlingens tjänster från såväl arbetssökandes som arbetsgivares sida ställa krav på väsentligt ökade personella resurser i förmedlingsarbetet. (UPI sid. 97.)

Någon bedömning av de resursanspråk som införandet av allmän platsanmälan i sig kan ställa har utredningen inte gjort. Den förstärkning för landet som helhet på 400-500 arbetsförmedlare som UPI beräknat är baserad på förmedlingsarbetets inriktning och uppläggning vid den försöksverksamhet i Gävleborgs län som bedrevs i anslutning till utredningsarbetet. Resursåtgången för själva indragningen av de nytillkomna platserna (ordermottagning och inkodning av uppgifter för platslistorna) torde emellertid vara betydligt mindre. De ökade resursanspråk som därutöver kan komma att ställas beror på den ambitionsnivå som ställs upp vad gäller hanterandet av det ökade antalet platser hos förmedlingarna. Utöver kostnader vid förmedlingarna tillkommer ökade driftskostnader för platslistorna på grund av den större mängden platsnotiser. En fullständig utvärdering av allmän platsanmälan skulle kräva en skattning av reforme ns effekter på de tidigare nämnda effektivitetsmålen och på resursåtgången vid arbetsförmedlingarna. Tids- och andra resursbegränsningar gör emellertid att den inom EFA igångsatta uppföljningen av allmän platsanmälan endast kan komma att belysa vissa av reformens effekter. Till detta skall vi återkomma längre fram.

8.2.2 Valet av jämförelsealternativ Utfallet av en utvärderingsstudie beror i hög grad på vilka jämförelsealternativ man ställer upp. En utvärdering skulle i detta fall kunna gälla t. ex. ett tänkt val mellan alternativet att genomföra en lag om allmän platsanmälan (alternativ A) och alternativet att ej genomföra lagen (alternativ B). Ett annat alternativ (alternativ C) kan vara att avstå från lagen men ge förmedlingen lika stora resurser som följer av att alternativ A genomförs. En lag om allmän platsanmälan kräver dels en förstärkning av förmedlingen med ett visst antal tjänstemän, dels medel att täcka merkostnader för platslistor. Motsvarande resurser skulle i alternativ C kunna användas för “intensifierad arbetsförmedling” i någon form, t.ex. sådan som ger mer omfattande och ingående kontakter med företagen och med de ombytessökande. En utvärdering av en lag om allmän platsanmälan kan gälla alternativ A jämfört med alternativ B. Den kan också gälla alternativ Ajämfört med alternativ C. Man kan diskutera vilken jämförelse som är den mest intressanta. Ytterligare alternativ kan naturligtvis också konstrueras. Introduktionen av alternativ C har här närmast tjänat syftet att påminna om att det kan finnas andra och kanske effektivare sätt att uppnå de i avsnitt 8.2.l angivna målen än att införa en lag om allmän platsanmälan. Den försöksverksamhet som för närvarande pågår genom tillämpningen av lagen om allmän platsanmälan i vissa län är närmast ägnad att belysa effekterna av allmän platsanmälan i jämförelse med alternativ B. Det är inte fråga om att jämföra två sätt att använda en given resursförstärkning. där det ena inkluderar allmän platsanmälan och det andra t. ex. någon form av intensiñerad arbetsförmedling.

228 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU l978: 60

8.2.3 Problem förknippade med utvärdering av kollektiva informationstjänster Försöksverksamheten i Eskilstuna är ett exempel på en informationsändring som avser en begränsad grupp av arbetssökande och där återverkningarna på andra individer kan bedömas som relativt små. framför allt beroende på det gynnsamma arbetsmarknadsläget under den period verksamheten pågick. Effekterna av en sådan åtgärd kan relativt lätt ringas in. t. ex. genom att som i det aktuella fallet använda förfarandet med en experimentoch en kontrollgrupp av individer. Oaktat denna möjlighet och trots gynnsamma yttre förutsättningar för att de negativa återverkningarna skulle bli begränsade måste vi reservera oss för bristande kunskaper om dessa indirekta effekter för andra individer än dem som omfattades av försöket. Problemet med i samhällsekonomin vitt spridda återverkningar kommer emellertid till uttryck i en helt annan utsträckning när det gäller en informationsändring av kollektiv karaktär! Därtill kommer problemet att skatta betalningsvilligheten för den förbättrade informationen för att därmed avgöra om de samhällsekonomiska intäkterna överstiger resurskostnaderna för att producera och tillhandahålla informationen. Denna svårighet följer av att samtidigt med att en arbetssökande/ett företag får tillgång till informationen så kan denna, när den är av kollektiv karaktär, utnyttjas av andra sökande/företag utan att detta är förknippat med någon ytterligare kostnad. Därför finns det. till skillnad från vad som gäller för privata informationstjänster, ingen anledning för den enskilde individen eller det enskilda företaget att avslöja sin betalningsvillighet. Det är endast i speciella fall som man kan konstruera metoder att skatta berörda individers betalningsvillighet för att därefter. genom summering, beräkna de sociala intäkterna. Lagen om allmän platsanmälan leder till ökad produktion av information av kollektiv karaktär. vilket gör att man vid en utvärdering stöter på de ovan nämnda problemen. Metoder som är baserade på inhämtande av uppgifter från direkt berörda personer och jämförelser av dessas sökresultat med erfarenheterna för personer i kontrollgrupper kan inte användas i detta fall. Man får i stället i huvudsak inrikta sig på att söka klarlägga om reformen leder till genomsnittligt sett kortare söktider för arbetssökande och företag. Att i egentlig mening kartlägga reformens effekter på sökresultaten, Lex. vad gäller sådana kvalitativa aspekter som kunde belysas i Eskilstunaundersökningen, skulle vara mycket kostsamt och troligen ge mycket osäkra resultat. I detta. i och för sig viktiga avseende. får man göra en mera allmän bedömning, närmast utifrån organisations- och sökteoretiska utgångspunkter, av reformens roll i samspel med många andra pågående organisatoriska förändringar av arbetsförmedlingsverksamheten, när det gäller att ordna från de arbetssökandes och företagens synpunkt kvalitativt bra anställningar. En sådan ändring i informationsspridningen. som införandet av allmän platsanmälan innebär, kan väntas ha en mängd återverkningar på samhällsekonomin som i sina enskildheter måste vara mycket svåra att upptäcka. Det finns dock en effekt på strömmarna av arbetskraft som man på Se också SOU goda grunder kan förvänta sig och vars storlek går att bestämma med hjälp 1974: 29. kap. 5. av befintlig statistik. nämligen effekten på ombytessökandet. Får man en

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 229

bestående ökning i detta flöde kan det tas som ett tecken på att den utökade platsinformationen har inneburit sänkta sökkostnader och/eller bättre resultat av sökandet för vissa grupper på arbetsmarknaden. l bästa fall kan specialbearbetningar av sökandestatistiken ge information om effekten på sökkostnaderna (söktiderna) för ombytessökande. En ökning av detta sökandeflöde kan emellertid ha negativa återverkningar som är ytterst svåra att identifiera och kvantifiera. Det kan röra sig om ökade kostnader för företag i samband med anskaffande och upplärning av ny personal och större svårigheter för vissa arbetslösa sökande att finna anställning. Det finns emellertid också positiva indirekta effekter (som är lika svåra att klarlägga som de negativa). Dessa tillfaller företag med vakanser och sådana arbetslösa som kan överta de anställningar som blir vid arlediga betsbyten. Ur fördelningssynpunkt finns det en hel del som talar för att allmän platsanmälan framför allt gynnar dem som står starka på arbetsmarknaden. För t. ex. de arbetssökande som omfattades av försöket i Eskilstuna var det knappast en brist på extensiv information som orsakade den långt utdragna arbetslösheten. Man kan därför anföra fördelningspolitiska motiv för att en del av de samhällsekonomiska vinster man väntar sig att allmän platsanmälan skall medföra används för en utökad och förbättrad intensiv information. Den del av uppföljningen av allmän platsanmälan som hittills har genomförts har huvudsakligen varit inriktad på att söka kartlägga reformens effekter på inflödena av vakanser och sökande och på registreringstiderna vid förmedlingarna samt reformens konsekvenser för företagen. Resultaten av detta arbete redovisas i avsnitt 8.2.5.

8.2.4 Uppläggning av hittills genomförd av allmän

uppföljning platsanmälan* Det första skedet av uppföljningen av allmän har inriktats platsanmälan på att beräkna storleken av och undersöka inriktningen på det ökade inflödet av lediga platser till arbetsförmedlingen. Av den tidigare redogörelsen för reformens mål har det framgått att en ökning av antalet till förmedlingarna anmälda vakanser inte är något mål i sig utan snarare ett medel att uppnå de förväntade positiva effekterna. Platstillflödets storlek och inriktning har emellertid sitt intresse även i en målinriktad utvärdering, genom att dessa faktorer har konsekvenser för reformens intäkter och kostnader. Genom att jämföra ökningen av antalet nyanmälda platser med Ökningen i antalet kvarstående platser erhålls information om lagens effekt på den genomsnittliga registreringstiden för vakanser hos förmedlingarna. Som vi skall se längre fram är emellertid denna information inte särskilt lättolkad. Vissa resultat beträffande den genomsnittliga registreringstiden för arbetssökande vid förmedlingarna har erhållits ur arbetsmarknadsverkets statistik. Den uppföljning av effekterna av allmän platsanmälan på nyanmälda och kvarstående lediga platser samt på antalet nyanmälda arbetssökande som genomförts på grundval av befintlig statistik avser enjämförelse mellan K, I Allan Read_ AMS, har L, M län och övriga riket. Jämförelsen baseras på uppgifter från en period W313i för_framtagning _ och tolkning av det Stansföre och en period efter lagens ikraftträdande. tiska material som redolnom studien har vi gjort en granskning av huruvida det finns några på- visas i det följande.

230 Studier verksamheten SOU l978:60 kring den arbetsförmedlande

tagliga skillnader mellan K,L och M län och övriga riket vad gäller andra faktorer än allmän platsanmälan. vilka kan antas påverka arbetsförmedlingarnas tillgång till lediga platser. Granskningen ger inte anledning att tro att utvecklingen vad gäller platstillströmning osv. i Skåne och Blekinge. utan allmän platsanmälan. skulle ha avvikit på något mera betydande sätt från den i resten av riket.

Konjunkturläget Hur mycket arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser ökar, som följd av lagen om allmän platsanmälan. kan påverkas av konjunkturläget. Uppföljningsperioden har präglats av en utdragen lågkonjunktur. Antalet lediga platser har varit lågt och flera branscher inom den enskilda sektorn har noterat sjunkande sysselsättning. I detta läge kan man förmoda att företagens benägenhet att anlita arbetsförmedlingen vid personalrekrytering skulle ha varit relativt låg om inte lagen funnits. Det är i en sådan situation förhållandevis lätt att fylla vakanser utan hjälp av arbetsförmedlingen. Man kan alltså vänta sig att effekterna av allmän platsanmälan blivit något annorlunda om lagen införts under en högkonjunktur. De slutsatser som kan dras om lagens effekter är begränsade till den konkreta konjunktursituation i vilken den hittills har tillämpats. Här kan endast göras den bedömningen att om lagen i stället införts under en högkonjunktur skulle dess effekter på arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser sannolikt blivit något mindre.

Beräkningsmetod Som tidigare nämnts jämförs utvecklingen av antalet lediga platser i Skåne och Blekinge med den i övriga riket. Vi antar därmed att om inte lagen införts i K. L och M län skulle utvecklingen av antalet till förmedlingarna anmälda platser i dessa län varit densamma som i övriga Sverige. I realiteten finns det naturligtvis vissa skillnader mellan de båda områdena i faktorer som påverkar platstillgången, även om vi enligt vad som sagts ovan inte kunnat observera några påtagliga differenser ijust de faktorer som studerats. Vad gäller de effekter som räknats fram får därför den reservationen göras att den isolerade effekten av reformen kan skilja sig något från de resultat som redovisas. Eftersom lagen gör undantag för de anställningar som inte omfattar mer än l0 dagar har dessa rensats bort från den statistik som presenteras här. Fram t. o. m. september 1976 har det endast varit möjligt att rensa bort de som har en varaktighet om 5 dagar eller mindre. Det finns dock platser ingen anledning att tro att övergången från 5 till 10 dagar förryckerjämförelsen mellan K, L och M län och övriga riket. En särredovisning av platser med 6-10 dagars varaktighet i september 1976 påvisade heller inga påtagliga regionala skillnader. Se Delander. L.: Allmän Platsanmälan. lnga försök har gjorts att rensa bort övriga lediga platser som ej berörs Sammanfattning av för- av lagen. Dels kan dessa platser ej hänföras till bestämda yrkesområden. studie. Plan för fortdels kan de påverkas av lagen trots att de ej omfattas av den. Eftersom syfsatt uppföljning. tet med undersökningen är att kartlägga den förändring som skett, kvanti- Växjö l978.

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 231

tativt och kvalitativt, i arbetsförmedlingens totala tillgång till lediga platser. bedöms det heller inte som önskvärt att rensa bort de undantag det här är frågan om. Dessa undantag hänför sig oftast inte till egenskaper hos den lediga platsen utan till egenskaper hos arbetsgivaren eller hos förhållandet mellan arbetsgivaren och den person som skall anställas. Det har däremot varit nödvändigt att rensa bort samtliga lärarplatser som inrapporterats från arbetsförmedlingen i Lund, beroende på att felrapporte ringar inträffat som gör att siffrorna inte är jämförbara med dem för före allmän platsanmälan. Bortrensningen av lärarplatserna i perioden Lund har skett för hela den period som ligger till grund för beräkningarna i denna dvs. från och med juni 1975. och för såväl nyanmälda som rapport, kvarstående lediga platser. Eftersom Lund är centrum för lärarförmedlingen i Malmöhus län påverkar denna bortrensning sammansättningen av de lediga lärarplatserna hos arbetsförmedlingen i K, L och M län i riktning mot relativt få platser för lärare i teoretiska ämnen och relativt många för t. ex. förskollärare. Detta gör att jämförelsen med övriga riket blir osäker för detta yrkesområde.

8.2.5 Några preliminära resultat l det följande redogörs för lagens effekter på platstillströmningen. Vi kommer också att se något på förändringen av antalet nyanmälda arbetssökande samt avslutningsvis beröra problem i samband med en bedömning av reformens konsekvenser för vakans- och arbetssökandetider.

Nyanmälda lediga platser Lagens beräknade effekt på nyanmälda lediga platser framgår av tabell 8.25. Siffrorna bygger på de uppgifter som varje månad lämnas av arbetsfönnedlingskontoren. Förutom den tidigare nämnda bortrensningen av läi Lund (NYK 06) har även det beräknade antalet platser i okrarplatserna tober korrigerats. l oktobersiffran ingår inte endast det antal platser som skulle ha anmälts om utvecklingenjämfört med oktober 1975 varit densamma som i övriga riket. Även den ökning i nyanmälningarna som beräknas ha skett på grund av anmälan om kvarstående vakanser från tidigare månader har medräknats. En skattning har här skett på grundval av en enkätundersökning som utfördes i september 1976. Genom denna korrigering av oktobersiffran omfattar redovisningen endast nyanmälan av sådana platser som blivit lediga för tillsättning under den studerade perioden. Av tabell 8.25 framgår att den beräknade effekten av lagen varit kraftigast under perioden mars-juni. Dessa fyra månader svarar ensamma för hälften av alla de lediga platser som lagen tillfört arbetsförmedlingen. En trolig förklaring till den kraftiga ökningen är den höga andelen tillfälliga anställningar under denna period. Detta antagande förefaller att bekräftas om man ser till de lediga platsernas fördelning på yrkesgrupper. Under våren och försommaren skedde en mycket kraftig uppgång i efterfrågan inom jordbruks- och trädgårdsarbete där tillfälligt säsongarbete dominerar. Ett stort antal platser för Semestervikarier inom vårdarbete och kommersiellt arbete anmäldes till förmedlingen. Vidare var antalet praktikplatser stort

232 Studier kring den (irbersförmedlande verksamheten Tabell 8.25 Nyanmälda lediga platser längre än 10 dagar i K, L och M län. Oktober 1976-september 1977 Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad

l maj påverkades siffrorna av en anställningsblockad riktad mot de SAF-anslutna arbetsgivarna. Trots blockaden som vari kraft från 30 april till 26 maj kunde företagen anmäla sina vakanser till arbetsförmedlingen och även fatta beslut om tillsättning. lnga anställningar fick dock påbörjas och resultatet blev att såväl antalet tillsättningar som antalet nyanmälningar minskade kraftigt. Speciellt kraftig var minskningen inom tillverkningsarbete och byggnadsarbete. Den offentliga sektorn däremot berördes inte av blockaden. Den kraftiga minskningen i antalet lediga platser från SAF-området medförde att även den beräknade effekten av allmän platsanmälan sjönk.jämfört med föregående månad. Många av de platser som normalt skulle ha anmälts i maj blev sannolikt anmälda ijuni i stället. vilket förklarar den högajunisiffran.

inom yrkesgruppen tekniskt arbete. Även för tillverkningsarbete noterades en kraftig ökning som till stor del kan förklaras av det stora antalet tillfälliga anställningar inom livsmedels- och konservindustri.

Ökningen av antalet lediga platser blir olika för olika yrkesgrupper be-

roende på hur stor andel av platserna som anmäldes till förmedlingen före lagen och hur stor andel som ej omfattas av lagen. Den beräknade effekten av lagen på olika yrkesgrupper redovisas i tabell 8.26. Siffrorna för oktober 1976 stördes av att platser som var lediga redan före införandet av lagen anmäldes denna månad. Eftersom dessa platser inte kan fördelas på olika yrkesgrupper ingår oktobersiffran inte i tabellen. De beräknade antalen liksom i tabell 8.25, på en jämförelse med utvecklingen bygger, i övriga riket. Här har dock ingen uppdelning gjorts på olika månader. utan hela perioden november-september har jämförts med motsvarande ett år period tidigare. l kategorin tekniskt arbete m. m. förekommer relativt få platser som är undantagna från lagen. Många av :inställningarna anmäldes före lagen i mycket begränsad utsträckning till arbetsförmedlingen. När det gäller anställningar inom hälso- och sjukvård anmälde landstingen i Skåne och Blekinge en mycket stor andel av platserna redan före reformen. Under tiden mars-juni är andelen vikariatsanställningar betydande. varför en stor del av ökningen i antalet platsanmälningar inföll under denna period. Bortrensningen av Lund vad gäller gruppen pedagogiskt arbete gör att siffran

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 233

Tabell 8.26 Nyanmälda lediga platser längre än 10 dagar fördelade på yrkesgrupper. Månadsgenomsnitt för perioden november 1976 till september 1977.

K,L,M län Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad antal antal i procent utan AP

Tekniskt arbete m. m. 284 154 + 130 +84 (NYK 00+0l+02+03) Arbete inom hälso- och 1264 1074 + 190 +18 sjukvård (NYK 04+05) a 418 354 + 64 +18 Pedagogiskt arbete (NYK 06) Socialt och humanistiskt 255 165 + 90 +55 arbete m. m. (NYK 07+08+09+0X) Administrativt 50 39 + ll +28 arbete (NYK 1) Kameralt 0 kontorstekn 679 456 + 223 +49 arbete (NYK 2) Kommersiellt arbete (NYK 3) 451 252 + 199 +79 Lantbruks-. skogs- 0. 793 403 + 390 +97 ñskeriarbete (NYK 4) Gruv- 0. stenbrytn.arbete 6 13 - 7 -54 (NYK 5) Transport- och 441 337 + 104 +31 kommunikationsarbete (NYK 6) Tillverkningsarbete 1096 672 + 424 +63 m. m. (NYK 7 och 8 exkl. 77. 78, 79, 88. 89) Byggnadsarbete 345 210 + 135 +64 (NYK 77+78+79) Lager- och diversearbete 252 189 + 63 +33 (NYK 88+89) Husligt arbete. 654 556 + 98 +18 portierarbete m. m. (NYK 91) Fastighetsskötsel 636 533 + 103 +19 och städning (NYK 93) Annan service 342 263 + 79 +30 (NYK 9 exkl. 91, 93)

Totalt 7 966 5 670 +2 296 +40

Exkl. Lund.

för denna yrkesgrupp är osäker. Man kan emellertid vänta sig en låg ökning för gruppen i fråga, eftersom lagen inte gäller för sådan tjänst som lärare eller skolledare för vilken avlöningsförmånerna fastställes under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. l kategorin socialt och humanistiskt arbete ingår vissa statliga anställningar som är undantagna från lagen. Detta gäller i ännu högre utsträckning gruppen administrativt arbete där också en del tjänster inom den privata sektorn är undantagna (företagsledande ställning). Relativt många undantag finns också inom yrkesgruppen transport och kommunikation, dit anställningar vid SJ, posten och televerket hänförs. De flesta platserna inom kameralt och kontorstekniskt arbete berörs av reformen, undantagen gäller vissa kommunala samt statliga anställningar. Mycket få undantag ñnner vi i ka-

234 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten SOU 1978: 60

tegorierna lantbruks-. skogs- och ñskeriarbete. som dessutom har en hög andel tillfälliga anställningar, i tillverkningsarbete m. m.. lager- och diversearbete samt fastighetsskötsel och städning. lnom den senare kategorin var anmälningsgraden hög redan före lagen. vilket också gäller privata anställningar inom husligt arbete. portierarbete m. m. lnom kategorin byggnadsarbete är undantagen relativt få. Enligt överenskommelse mellan byggnadsarbetsmarknadens parter skulle rekryteringen av icke kvalificerad arbetskraft ske genom arbetsförmedlingen medan zinmälningsgraden före lagen var låg för den kvalificerade arbetskraften på grund av de speciella anställningsförhållandena inom byggbranschen. Tillskottet av arbetskraft gäller därför framför allt yrkesarbetare. lnom kategorin annan service återfinns anställningar inom tull- och polisväsendet. som inte omfattas av lagen.

Kvar-stående lediga platser l detta avsnitt redovisas hur antalet kvarstående lediga platser vid månadens slut påverkats av lagen om allmän platsanmälan. Till skillnad från vad som är fallet med nyanmälda platser är en näringsgrensuppdelning möjlig för kvarstående platser. Metoden för att beräkna genomsnittet av vid månadens slut kvarstående platser utan allmän platsanmälan är densamma som använts för nyanmälda lediga platser. Tabell 8.28 visar hur antalet kvarstående lediga platser påverkats inom olika näringsgrenar. l denna tabell har det inte varit möjligt att rensa bort korttidsplatserna (kortare än l0 dagar). Eftersom man inte heller kan särav ökad platstillströmning från effekten av längre registreskilja effekten bör siffrorna tolkas med största försiktighet. Vissa slutsatser kan ringstider dock dras från tabellen. Verkstadsindustrin noterar en klart lägre ökning Om inte Verkstadsindustrin i Skåne och Bleän övrigtillverkningsindustri. en relativt gynnsam sysselsättningsutveckling är det sannokinge uppvisat likt att skillnaden jämfört med den övriga industrin varit ännu större. Den extremt kraftiga ökningen för bank- och försäkringsverksamhet betyder sannolikt att det inom yrkesgruppen ”kameralt och kontorstekniskt arbete (tabell 8.27) förekommer mycket stora skillnader mellan den offentliga och den enskilda sektorn. Vidare förefaller det, inom den offentliga sektorn, inte förekomma några påtagliga skillnader mellan anställningar som omfattas av lagen (kommun, landsting) och sådana som är undantagna lärartjänster). Den låga ökningen inom den offentliga sek- (statliga tjänster, torn torde således kunna förklaras av att anmälningsgraden var hög redan i utgångsläget, snarare än av att undantagen från lagen är flera än inom den enskilda sektorn. Till grund för en preliminär uppskattning av lagens konsekvenser för relängd kan läggas de ovan redovisade beräknade effektergistreringstidens av lediga platser och på beståndet av kvarstående lena på inströmningen diga platser. En förlängd registreringstid kommer att avspegla sig i att ökningen i antalet kvarstående platser är större än ökningen i nyanmälningar. Begreppen registre- Det omvända förhållandet gäller vid förkortade registreringstider. Det bör rings- och vakanstid för en ledig plats vid i detta sammanhang observeras att registreringstiden behandlas utförligt i arbetsförmedlingen av flera anledningar kan avvika från vakanstidenJ kapitel 14.

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 235

Tabell 8.27 Kvarstående lediga platser längre än 10 dagar fördelade på yrkesgrupper. Månadsgenomsnitt för perioden november 1976 till september l977

K.L.M län Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad i antal antal procent utan AP

Tekniskt arbete m. m. 303 150 + 153 +102 (NYK 00+01+02+03) Arbete inom hälso- l 287 993 + 294 + 30 och sjukvård (NYK 04+05) Pedagogiskt arbete” 327 320 + 7 + 2 (NYK 06) Socialt och 210 132 + 78 + 59 humanistisk! arbete m. m. (NYK 07+08+09+0X) Administrativt 30 21 + 9 + 43 arbete(NYK 1) Kameralt och 452 285 + 167 + 59 kontorstekniskt arbete (NYK 2) Kommersiellt 429 210 + 219 +104 arbete (NYK 3) Lantbruks-. skogs- o 739 291 + 448 + 154 ñskeriarbete (NYK 4) - - Gruv- 0 stenbryt- 10 24 14 58 ningsarbete (NYK 5) Transport- 0. 277 161 + 116 + 72 kommunikationsarbete (NYK 6) Tillverkningsarbete 1 189 750 + 439 + 59 m. m. (NYK 7 och 8 exkl. 77. 78. 79. 88. 89) Byggnadsarbete 633 266 + 367 + 138 (NYK 77+78+79) Lager- och diversearbete 121 72 + 49 + 68 (NYK 88+89) Husligt arbete. 814 473 + 341 + 72 portierarbete m. m. (NYK 91) Fastighetsskötsel och 489 369 + 120 + 33 städning (NYK 93) Annan service (NYK9 302 187 + 115 + 61 exkl. 91, 93)

Totalt 7612 4704 +2908 + 62

Exkl. Lund.

Genom attjämföra ökningen av antalet kvarstående lediga platser (tabell 8.27) med ökningen av antalet nyanmälda (tabell 8.26) får man som nämnts en uppfattning om hur registreringstiderna förändrats sedan allmän platsanmälan infördes. Av en sådan jämförelse framgår att en ökning av registreringstiden skett inom de flesta yrkesgrupper i förhållande till utvecklingen i övriga riket. Totalt har ökningen varit ca 15 procent, om man tar hänsyn till att fördelningen på yrkesgrupper skiljer sig något mellan K. L och M län och övriga riket. Denna ökning representerar en förkortning av registreringstiderna med 14 procent i övriga riket, samtidigt som registreringstiderna i K, L och M län ökat med en procent. Att allmän platsanmälan tycks ha lett till en förlängning av platsernas genomsnittliga registreringstid behöver inte motsäga det som tidigare sagts

236 Studierkrirzg den (zrbetsförmed/ande verksamheten

Tabell 8.28 Kvarstående lediga platser (inkl. korttidsplatser) vid månadens slut fördelade på näringsgrenar. Månadsgenomsnitt för perioden oktober 1976 till september 1977

K.L,M län Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad antal antal i procent utan AP

Jordbruk 0. 685 277 + 408 +147 skogsarbete(SNl 0) Brytn. av mineraliska 10 18 - 8 - 44 produkter(SNl l) Verkstadsindustri 398 304 + 89 + 29 __(SNl33+34+35) Ovrig tillverkning 936 564 + 372 + 66 (SNl 2 och 3 exkl. 33. 34, 35) E1-, gas-. värme o. 27 18 + 9 + 50 Vattenförsörjning (SNl 4) Byggnadsverksamhet 658 276 + 382 +138 (SNl 5) Varuhandel(SN1 60) 679 347 + 332 + 96 Restaurang 0. 361 307 + 54 + 18 hotellverksamhet (SNl 61)

(SNl 8) Offentlig förvaltn. 670 501 + 169 + 34 försvarsverksamhet, undervisning m. m. (SNl 90+92)a Hälso-, sjuk- 0. 2079 1586 + 493 + 31 socialvård (SNl 93) Andra tjänster (SNI 9 792 565 + 227 + 40 exkl. 90, 92, 93)

Totalt 7 742 4 976 + 2 766 + 56 Därav sektorn ° 2797 2 123 + 674 + 32 offentliga enskilda sektorn 4945 2853 +2092 + 73

Exkl. Lund SNI 92. Med offentlig sektor avses här offentlig förvaltning, försvarsverksamhet, undervisning och forskning. hälso-, sjuk- och socialvård, el-, gas-, värme- och vattenförsörjning samt post- och telekommunikationer. Till den enskilda sektorn räknas här bl. a. även statligt ägda företag (statsföretagsgruppen) och offentligt ägda transportföretag (SJ. SL).

om att man väntar sig genomsnittligt kortare vakanstider. Enligt lagen skall anmälan av ledig plats till arbetsförmedlingen vara arbetsgivarens första rekryteringsâtgärd. Den tid som förflyter från det att vakansen uppstår till det att den anmäls till förmedlingen skall således enligt lagen reduceras till noll. vilket kan innebära en snabbare anmälan till förmedlingen än vad som skulle vara fallet utan allmän platsanmälan. För de platser som tillsätts genom förmedlingen behöver detta inte påverka registreringstiden - en tidigare anmälan kan kompenseras av en tidigare tillsättning och avanmälan (och därmed kortare vakanstid). För de platser som ej tillsätts genom förmedlingen och för platser med fixerad ansökningstid kommer däremot registreringstiden att öka. Även avanmälningsrutinerna kan ha påverkats av lagen. Arbetsgivarna blev genom lagen skyldiga att avanmäla

SOU I978:60 Studier kring den zzrbetsförmedlande verksamheten 237

platser som ej längre är aktuella, men det är osäkert om detta verkligen medfört snabbare avanmälan. Det kraftigt ökade antalet lediga platser kan mycket väl innebära att svårigheterna att få bort inaktuella platser ökat. snarare än minskat, trots avanmälningsskyldigheten. På grundval av det statistiska material som står till förfogande får man alltså nöja sig med att konstatera att den genomsnittliga registreringstiden ökat i samband med införandet av lagen om allmän platsanmälan.

K orttidsplatser Lagen om allmän platsanmälan omfattar ej anställningar med en varaktighet om mindre än l0 dagar. Trots detta är det sannolikt att även anmälan av sådana platser påverkas av lagen. Anledningen är att de tätare kontakterna mellan arbetsgivare och arbetsförmedling kan förväntas göra företagen mer benägna att anmäla även korttidsplatserna. En jämförelse med utvecklingen i övriga riket visar att lagen lett till en klar ökning även i anmälan av lediga korttidsplatser(se tabell 8.29).

Tabell 8.29 Nyanmälda lediga korttidsplatser. Månadsgenomsnitt

Juli 1975- Okt. I976- Förändring Förändring

Effekter på antalet nyanmälda arbetssökande

Ökningen i arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser kan väntas leda

till att fler arbetssökande utnyttjar förmedlingen. vilket i sin tur kan medföra att de lediga platserna tillsätts snabbare. En ökning i de arbetssökandes benägenhet att anlita förmedlingen får därför ses som ett av lagens omedelbara syften. Storleken på en sådan ökning kan också ses som ett grovt mått på huruvida tillskottet av lediga platser inneburit en förbättring för de arbetssökande eftersom dessa kommer att anlita förmedlingen i större utsträckning endast om de anser att denna nu kan ge bättre service än tidigare. Det kan dock ta en viss tid innan de arbetssökande hinner få information om de förändringar som inträffat, och ytterligare en viss tid innan de hinner reagera på denna information. Även arbetsförmedlingens anställda kan behöva tid för att anpassa sig till den nya situationen. så att de på bästa sätt kan ta emot nya grupper av arbetssökande. Det är därför möjligt att man måste studera utvecklingen under en längre period än den som täcks här. innan man kan se hela effekten av lagen om allmän platsanmälan på antalet arbetssökande. Förändringarna i benägenheten att anlita arbetsförmedlingen blir sannolikt olika för olika arbetssökandekategorier. Störst kan. av flera skäl. effekten väntas bli för de ombytessökande, dvs. personer som har arbete vid söktillfállet. Dessa arbetssökande ser arbetsförmedlingen i första hand som en källa för information. Intresset för övriga former av arbetsförmedlingsservice kan antas vara relativt begränsat. Som en följd av allmän

238 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

platsanmälan har vidare ett ökat antal platser som ställer höga krav på kvalifikationer och erfarenhet anmälts till förmedlingen. De personer som redan är etablerade har sannolikt större möjligheter än på arbetsmarknaden andra att konkurrera om sådana platser. Ett ytterligare skäl att vänta sig en ökning är att de ombytessökande för närvarande anlitar arbetsförmedlingen i relativt begränsad utsträckning, varför utrymmet för ökningar är stort. På grundval av arbetsmarknadsverkets månadsstatistik har vi beräknat förändringarna i tillströmningen av arbetssökande. Tabell 8.30 uppvisar stora skillnader mellan K, L och M län och övriga riket vad gäller tillströmningen av ombytessökande (kategorierna 3 och 4). De försök med fasta arbetsformer i förmedlingsarbetet som sedan april-maj 1977 bedrivs i Skåne och Blekinge och som bl. a. innebär inskrivning av samtliga arbetssökande torde endast ha påverkat utfallet i begränsad utsträckning eftersom det inte inträffade några märkbara förändringar i statistiken över antalet arbetssökande när försöken med fasta arbetsformer påbörjades. För de arbetslösa sökande föreligger som väntat inga påtagliga skillnader. De bland de arbetslösa som ej utnyttjar förmedlingen består till stor del av personer som vant arbetslösa relativt kort tid. Deras benägenhet att anlita arbetsförmedlingen bestäms av huruvida de inom rimlig tid lyckas ñnna arbete på annat sätt. snarare än av den information som arbetsförmedlingen kan stå till tjänst med. Några skillnader mellan Skåne. Blekinge och övriga riket vad gäller tillströmningen av arbetslösa sökande kan inte heller konstateras vid nedbrytning på enskilda yrkesområden.

Tabell 8.30 Förändringar av antalet nyanmälda sökande vid arbetsförmedlingen. 0ktober 1976-september 1977, jämfört med oktober IMS-september 1976. Månadsgenomsnitt

Sökandekategori K , L och M län Övriga riket Antal Procent Antal Procent l Utan arbete omedelbar + 70 + 2 + 555 + 3 placering 2 Utan arbete senare + 31 + 4 + 119 + 2 placering 3 Har tillfälligt +127 +21 + 453 +11 arbete 4 Har varaktigt arbete +366 +32 + 306 + 5 Samtliga arbetssökande kategori 1-4 +594 + 9 +1433 + 4

Under halvåret efter den period som redovisas i tabell 30 minskade tillströmningen av ombytessökande med varaktigt arbete i hela landet. Nedgången var dock klart lägre i K, L och M län än i övriga riket. Utvecklingen hittills visar att allmän platsanmälan har ökat de ombytessökandes benägenhet att utnyttja arbetsförmedlingen. Statistiken tyder inte på att denna effekt skulle ha försvagats under den tid som gått efter försökens början. effekten förefaller i själva verket snarare ha förstärkts. Enligt specialbearbetningar av månadsstatistiken har ökningen i Skåne och Blekinge jämfört med övriga riket gällt samtliga yrkesområden. ökningar över genomsnittet har kunnat noteras för kameralt och kontorstekniskt arbete

SOU l978: 60 Studier kring den (zrbetsfärmedlcmde verksamheten 239

(NYK 2). tekniskt. kemiskt och fysikaliskt arbete (NYK 00-02) samt för den kategori som i bearbetningarna bildats genom sammanläggning av gruv-. stenbrytnings- och tillverkningsarbete, maskinskötsel m. m. (NYK 5+7+ 8). Ett problem som försvårar tolkningen av statistiken över nyanmälda kande är att samma sökande kan anmäla sig vid förmedlingen flera gånger under ett år. Man vet alltså inte hur många individer som står bakom ett givet antal nyanmälningar. l arbetssökandestatistiken för november l977 insamlades uppgifter över hur många av de nyanmälda arbetssökande som vant inskrivna vid förmedlingen någon gång under den senaste IZ-månzidersperioden. Bland de ombytessökande var andelen återbesökare klart högre i K L M län än i övriga riket. Detta kan tas som ett tecken på att allmän platsanmälan ökar de ombytessökandes benägenhet att återkomma till arbetsförmedlingen. Bristen påjämförbart material från tiden före lagen och begränsningen till en enda månad gör det dock svårt att dra några bestämda slutsatser. En ytterligare svårighet är att de personer som söker enbart praktik- eller feriearbete inte redovisas i statistiken. Lagen om allmän platsanmälan har lett till en kraftig ökning av just sådana platser. Man bör således kunna vänta sig en viss ökning av antalet praktik- och feriearbetssökande. Statistiken ger dock inte möjligheter att avgöra om en sådan ökning verkligen ägt rum.

Registreringstiderna för arbetssökande Genom lagen om allmän platsanmälan blir det lättare för de arbetssökande att snabbt få kunskap om vilka lediga platser som finns tillgängliga. Den del av arbetssökandetiden som ägnas åt extensivt informationssökande bör således kunna förkortas. Däremot påverkas knappast den tid som måste ägnas åt kontakter med arbetsgivare (intervjuer m. m.), tiden innan den lediga platsen kan tillträdas eller den tid den arbetssökande måste vänta innan en lämplig vakans uppstår. Extensivt informationssökande utgör olika stor del av sökandetiden för olika grupper av arbetssökande. För t.ex. långtidsarbetslösa och handikappade torde arbetssökandetidens längd endast i liten utsträckning bero på brist på extensiv information. För nytillträdande och korttidsarbetslösa kan man däremot vänta sig att förbättrad extensiv information, t. ex. genom allmän platsanmälan, kan ha större inflytande på sökandetiderna. Dessutom kommer effekterna sannolikt att bli olika beroende på de sökandes yrkestillhörighet. Tillskottet av lediga platser ärju mycket olika inom olika yrkesområden. l tabell 8.31 visas den genomsnittliga registreringstiden för arbetssökande vid förmedlingarna under året före respektive efter det att försöken med allmän platsanmälan påbörjades i Skåne och Blekinge Tabellen uppvisar som synes inga klara skillnader mellan försöksområdet och övriga riket. En uppdelning av statistiken på yrkesgrupper resulterade i att vissa skillnader mellan K, L och M län och övriga riket framkom. Olikheterna är dock. med ett undantag. inte påfallande stora. 1 Tabellen är baserad Inom transport- och kommunikationsarbete (NYK 6) har den genom- P? e Speclalbearbet mg av arbetsmarknadssnittliga registreringstiden minskat i hela landet för kassamedlemmar i sö- verkets arbetssökande- . _ kandekategori l. Minskningen är något större l K. L och M län. För till- statistik.

240 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

Tabell 8.31 Genomsnittlig registreringstid (månader) för arbetssökande

sökandekategori 75.10-76.09 76.10-77.09 KLM Övrigariket KLM Övriga riket l Utan arbete, omedelbar 3,8 3,6 3,5 3.4 placering, kassamedlemmar l Utan arbete, omedelbar 3,1 2,9 3.2 3,0 placering, samtliga 2 Utan arbete. senare 3.3 3,3 3.3 3.3 placering 3 Har tillfälligt 3.7 3,7 3.7 3,8 arbete 4 Har varaktigt arbete 3,1 3,2 3.0 3,2

verkningsarbete m.m. (NYK 5+7+8) uppvisas inom sökandekategori l (samtliga) en förlängning av registreringstideri i övriga riket mellan de båda jämförelseperioderna. medan den är oförändrad i försöksområdet. Inom sökandekategori 4 har för dessa yrkesområden sammantagna registreringstiden sjunkit i hela landet och den kraftigaste minskningen registreras i Skåne och Blekinge. Den genomsnittliga registreringstiden för kameralt och kontorstekniskt arbete (NYK 2) har inom sökandekategorierna 2 och 3 minskat något i försöksområdet, medan den visar en viss ökning i övriga riket. En svag ökning av registreringstideri K, L och M län jämfört med en svag minskning i övriga riket kan observeras för sökandekategori l. kassamedlemmar, och sökandekategori 4 inom tekniskt, naturvetenskapligt arbete m. m. sammantaget med administrativt arbete (NYK 0+ l med undantag av NYK 00-02). Det enda yrkesområde där man kan notera mera påtagliga skillnader mellan försöksomrâdet och riket i övrigt för samtliga sökandekategorier utom kategori 3 är lantbruks-. skogs- och fiskeriarbete (NYK 4). Den kraftigare minskningen i registreringstideri i Skåne och Blekinge framför allt under försommaren kan dock säkerligen inte förklaras enbart med införandet av allmän platsanmälan. Det förhållandet att antalet utländska feriearbetare minskade kraftigtjämfört med âret före kan antas vara en viktigare förklaringsfaktor. Denna arbetsmarknadsförändring ökade möjligheterna för svenska sökande att snabbt få arbete inom detta yrkesområde. Utöver det att det rör sig om små skillnader i utvecklingen av registren ngstider mellan försöksomrâdet och övriga riket (då bortsett från NYK 4) tillkommer en del problem vad gäller tolkningen av statistiken över registreringstider. Ett sådant problem är den bristande aktualiteten i den meningen att det kan ta upp till sju veckor efter den senaste kontakten med arbetsförmedlingen innan en sökande avaktualiseras. Ett annat är att avrapporteringarna förs in i statistiken endast en gång per månad, vilket innebär att man inte kan mäta registreringstider i kortare intervall än en månad. Vidare noteras ej byte av sökandekategori i statistiken över registreringstider utan hela söktiden för individen hänförs till den kategori som var aktu-

ell vid avrapporteringstillfället. Ökningen av antalet ombytessökande i K,

L och M län kan medföra att fler sökande än tidigare går från andra sökandekategorier till kategorin arbetslösa. Detta skulle bli följden om ökningen av antalet ombytessökande till stor del utgörs av personer som senare blir

SOU 1978: 60 Studier kring den (trbetAförmed/ande verksamheter: 241

arbetslösa. Resultatet kan då bli ökade registreringstider jämfört med resten av riket. Till sist förtjänar det att understrykas att registreringstiden vid förmedlingen endast är en ersättningsvariabel för det som egentligen intresserar oss. men som vi inte kunnat mäta. nämligen den tid personer gått arbetslösa och sökt arbete (arbetssökandetiden).

Konsekvenser för företagen

För att få information om lagens eventuella konsekvenser för företagens val av rekryteringskanaler samt dess effekter på deras rekryteringskostnader har ett antal telefonintervjuer genomförts med företag i Skåne och Blekinge. Det rörde sig om 63 företag. fördelade på storleksklasser enligt följande:

Antal anställda Antal företag

Företagen tillfrågades dels om de använde samma rekryteringskanaler, dels om de utnyttjade tidigare använda rekryteringskanaler i samma utsträckning som före införandet av allmän platsanmälan. Ett minskat utnyttjande av andra kanaler än arbetsförmedlingen kan nämligen tas som ett tecken på att reformen lett till att företagens direkta sökkostnader kunnat sänkas. För att i görligaste mån rensa bort den effekt som bl.a. lågkonjunkturen kan ha haft, har vi sökt få företagen att endast uppge sådana ändringar som kunnat hänföras till allmän platsanmälan och dess konsekvenser för företagens rekryteringsmöjligheter. Företagens svar tyder på att det knappast skett någon förändring vad gäller uppsättningen av använda rekryteringskanaler. Däremot har femton företag uppgett att de minskat annonseringen (fyra småföretag, sex resp. fyra i de båda mellanklasserna och ett större företag). Som motiv för den minskade annonseringen anger samtliga att de genom allmän platsanmälan förbättrade möjligheterna att komma i kontakt med kvalificerade sökande via arbetsförmedlingen gjort det möjligt att sänka företagets utgifter för annonsering. På en fråga om andelen nyanställda rekryterade genom arbetsförmedlingen har förändrats efter införandet av allmän platsanmälan svarar sexton företag att andelen ökat för kollektivanställda, sju företag anser att andelen tjänstemän som rekryterats genom förmedlingen har ökat. De företag som ansett sig kunna besvara frågan tillhör med något undantag de större storleksklasserna. Volymen anställningar bland de andra företagen har inte varit tillräcklig för att ge underlag för en bedömning av huruvida det skett en systematisk förändring i den andel som rekryterats genom arbetsförmedlingen. Även vad gäller denna fråga kan det vara svårt att isolera effekten av konjunktursituationen. Företagen har emellertid ombetts jämföra med året närmast före allmän platsanmälan då konjunkturläget var endast obetydligt bättre.

l6

verksamheten SOU 1978: 60

242 Studier kring den cirbetsförmedlømde

En central bedömning av allmän platsfråga vid en samhällsekonomisk anmälan är de anspråk på resurser som reformen ställer. För företagens för kontakterna med arbetsförmedlingen i del gäller det dels kostnader samband med det större antalet anmälningar av lediga platser samt de avanmälningar som företagen enligt lagen är skyldiga att göra när en plats blivit tillsatt. dels den ökning i urvalskostnaderna som uppkommer om reformen leder till att företagen får fler sökande än tidigare per vakans. På en fråga om dessa kostnader uppgav 59 företag att de är obetydliga och fyra att de är fullt påtagliga (endast dessa båda svarsalternativ gavs). Det kan att de fyra senare ansåg att kostnadsökningen berodde på ökade tilläggas urvalskostnader. Samtliga menade således att kostnaderna för kontakterna med arbetsförmedlingen var obetydliga. (Fyra företag ansåg att urvalskostnaderna minskat efter reformen, vi återkommer till dem nedan). Vad gäller kollektivanställda uppgav 25 företag att de ansåg sig ha fått fler sökande till lediga platserjämfört med året före reformen. Fler sökande till tjänstemannaplatser ansåg femton företag att de fått. Till dem som uppgett att de fått fler sökande ställdes följande fråga: Anser Ni att företaget gör ett så pass mycket bättre urval bland det ökade antalet sökande att detta på sikt väger upp de högre urvalskostnaderna? Tjugo företag svarade hänförbara till Ja på frågan, däribland de fyra som angett att kostnaderna allmän platsanmälan var fullt påtagliga. Enligt svaren uppvägs således, för de senare såväl som för de övriga sexton, de administrationskostnader som är förknippade med reformen av besparingar som hänger samman med det bättre urvalet. Fyra av företagen i de båda största storleksklasserminskat. Dessa företag hade minskat anna uppgav att urvalskostnaderna nonsetingen och ansåg att de fått ett mindre antal sökande per plats genom denna substitution mellan rekryteringskanaler och att genomsnittskvaliteten på de sökande höjts. Även för dessa ter sig således reformen företagsekonomiskt fördelaktig. med ar- Det kan tilläggas att 35 av företagen anser att de tätare kontakter som allmän platsanmälan resulterat i är en fördel från föbetsförmedlingen retagets synpunkt. De flesta fäster stor vikt vid att arbetsförmedlingen genom tätare kontakter får ökade möjligheter och ett större incitament att lära känna företaget bättre. En del företag, speciellt mindre, anser sig också få mera information från förmedlingen om sökandetillgång på orten, arbetsmarknadspolitiska medel m. m. som en följd av de ökade kontakterna.

8.2.6 Kommentarer och slutsatser En lag om allmän platsanmålan kan ges en till synes ganska stark förankteorin, speciellt den ekonomiska informationsteoring i den ekonomiska är därvid den höga grad av oenhetlighet och föränderrin. Utgångspunkten lighet, som präglar arbetsmarknaden, och den stora informationsproblematik som följer därav. Den åsyftade arbetsmarknadsteorin har behandlats ganska utförligt i EFA:s förra betänkande. På en arbetsmarknad av oenhetlighet och föränderlighet är det präglad svårt och tidskrävande för den enskilde arbetstagaren att på egen hand t.ex. genom förfrågningar hos arbetsgivare - skaffa sig information om

SOU 1978: 60 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 243

vilka möjligheter som står honom till buds på arbetsmarknaden. Motsvarande förhållande gäller för den enskilde arbetsgivaren. Arbetstagare och arbetsgivare förbrukar kanske tid och andra resurser på att var och en för sig insamla samma information och den information var och en av dem sprider når kanske bara en del av de mottagare, som kan ha intresse av Mot den bakgrunden förefaller det sannolikt

informationen.

att de totala sök- eller informationskostnaderna skulle avsevärt nedbringas och/eller arbetsfördelningen i samhället effektiviseras om praktiskt taget all information om lediga platser och om arbetssökande personer anmäldes och hölls lättillgänglig vid en gemensam arbetsförmedling. Man kan invända att detta resonemang inte motiverar införandet av Iagar eller regler, som medför skyldighet att anmäla t. ex. alla lediga platser eller all arbetslöshet till förmedlingen, och att sådana lagar eller regler kan medföra ett ineffektivt utnyttjande av förmedlingens resurser. Det är troligt att förmedlingen kan uppnå en avsevärd marknadstäckning på basis av arbetstagarnas och arbetsgivarnas frivilliga utnyttjande av förmedlingen och om t.ex. anmälningsgraden vad gäller lediga platser stannar vid en viss nivå, så kan det bero på att det finns vakanser som till sin karaktär är sådana att några besparingar eller effektiviseringar genom utnyttjande av förmedlingen ej uppstår, sett ur arbetsgivarnas synvinkel. Anledningen till att en plats ej anmäls till förmedlingen kan vara att arbetsgivaren räknar med att snabbt kunna besätta platsen på annat sätt utan några påtagliga rekryteringskostnader. Han vill kanske i första hand vända sig till personer som han själv eller andra på företaget känner eller av andra skäl lätt kan skaffa information om. En annan anledning kan vara att arbetsgivaren inte tror att han kan få några lämpliga sökande genom förmedlingen. Han kanske rent av befarar att en anmälan skall medföra kostnader genom att han därigenom råkar ut för en ström av, enligt hans mening, olämpliga sökande. Den enskilde arbetstagaren å sin sida anser sig kanske inte alltid ha anledning att anmäla sina önskemål om arbete till förmedlingen. Det finns ett arbetsmarknadsområde omkring honom själv som han har mycket bättre kännedom om än förmedlingen: han känner människor på olika tänkbara arbetsplatser, han vet hur det ser ut där, hur arbetsmiljön är, vilken personalpolitik som tillämpas osv. Personen kan vara ombytessökande i den meningen att han har ett jobb men via personliga kontakter eller på annat sätt bevakar vissa andra, för honom speciellt intressanta arbetsplatser för att kunna skaffa ett jobb där, när ett tillräckligt attraktivt tillfälle dyker upp. Det kan också vara fråga om en person som saknar anställning, t. ex. en hemarbetande person, som har kontakter med en eller .flera arbetsplatser i närheten av hemmet och är ointresserad av andra. Frågan är då vad det finns för anledningar att tro att en gemensam arbetsförmedling, som bygger på frivillighet, får för liten marknadstäckning från samhällsekonomisk synpunkt. En tänkbar anledning är att förmedlingen blir underdimensionerad på gnmd av att det är lätt att identifiera och mäta vissa kostnader för verksamheten - t. ex. kostnader för personal, lokaler och utrustning - men mycket svårt att identifiera och mäta de samhällsekonomiska intäkterna av en övervägd resursförstärkning. Det är t. ex. möjligt att dimensioneringen och inriktningen i hög grad styrs av vad

244 Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten

som uppfattas som uttryck för efterfrågan på - eller behovet avförmedlingens tjänster, t. ex. på uppgifter om den tid förmedlaren i genomsnitt kan ägna åt den enskilde arbetssökande individen eller andra mått på arbetsbelastningen på förmedlingspersonalen osv. Detta i förening med att förmedlingen är avgiftsfri medför att verksamheten kan få en inriktning och dimensionering, som har föga anknytning till samhällsekonomiska avvägningar. Avgiftsfriheten medför naturligtvis att förmedlingen måste begränsa sitt sortiment av tjänster. Förmedlingen kan inte utföra några omfattande uppdrag på det personalpolitiska området åt företagen. Ej heller kan den åta sig att genomföra några särskilt omfattande undersökningar eller placeringsansträngningar för alla ombytessökande personer, som har intresse av sådana tjänster. Begränsningen av förmedlingens sortiment av tjänster medför naturligtvis begränsningar av förmedlingens marknadstäckning vad gäller sökprocesserna på arbetsmarknaden. Detta i sin tur kan medföra en slags fastlåsning i en ond cirkel: brister i fråga om kontakterna med företagen medför bristfällig kontakt med vissa arbetstagargrupper, vilket i sin tur minskar företagens incitament att utnyttja förmedlingen etc., etc. Det välkända förhållandet att god service åt en kundkategori kan ses som ett medel att åstadkomma god service åt en annan kundkategori är en grundläggande utgångspunkt när man analyserar orsakerna till en sådan fastlåsning. Sedan gammalt har arbetsförmedlingen i vårt land omfattande kontakter med gruppen arbetslösa, bl. a. till följd av arbetslöshetsförsäkringens konstruktion. Enligt AKU söker 70 procent av de arbetslösa arbete genom förmedlingen. Än högre är täckningsgraden för den grupp arbetslösa, som kan sägas vara jämförelsevis svårplacerade. För ombytessökande är den betydligt lägre. omkring 35 procent enligt AKU. Den tycks vara högre än så för personer som har tillfälliga arbeten, och alltså lägre än så för övriga ombytessökande. På arbetssökandesidan domineras alltså förmedlingens kontakter av personer med uttalade, akuta sysselsättningsproblem. Dessa kontakter tar en stor del av förmedlingens resurser - främst förmedlarnas tid - i anspråk. På arbetsgivarsidan räknar man med att 50-60 procent av uppkommande externa vakanser anmäls till förmedlingen (utan allmän platsanmälan). Anmälningsgraden är olika för olika slag av arbeten och olika arbetsgivarkategorier. lfrågavarande anmälningsgrad är naturligtvis bara en av dimensionerna hos kontakterna mellan förmedlingen och företagen. En annan är förmedlingspersonalens kunskaper om förhållandena ute på företagen och förekomsten av personliga kontakter och samverkan mellan förmedlingspersonal och personalanställare. En lag om allmän platsanmälan kan ses som ett sätt att bryta en fastlåsning av förmedlingens verksamhet av den typ vi nyligen berörde. Enligt tidigare redovisade beräkningar har den ökade täckningsgraden i fråga om externa vakanser medfört ett ökat utnyttjande av förmedlingen av de ombytessökande. Detta kan i sin tur medföra att företagen i utbyte mot anmälningsskyldigheten får billigare och effektivare rekrytering. De företagsintervjuer som vi tidigare redogjort för tyder på att ett rätt stort antal företag upplevt en sådan effekt. Man kan också förvänta sig att en allmän

Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten 245

platsanmälan förbättrar förmedlingens möjligheter att hålla kontakt med vad som sker ute på företagen och i någon mån dess möjligheter att lösa sysselsättningsproblemen för svårplacerade arbetstagare. l bästa fall kan lagen. enligt detta synsätt, på sikt onödiggöra sig själv eller - annorlun- da uttryckt bli mindre kännbar för arbetsgivarna såsom skyldighet. Genom lagen blir kanske förmedlingens täckning av båda sidorna av arbetsmarknaden sådan att arbetsgivarna skulle fortsätta med så gott som allmän platsanmälan även om lagen avskaffades. Lagen om allmän platsanmälan i Skåne och Blekinge har ökat arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser. Nyanmälningarna har ökat med 40 procent eller mer än 2000 platser per månad. Dessutom har en klar ökning skett även av de korttidsplatser som ej omfattas av lagen. Som följd av att de lediga platserna förblivit registrerade längre tid vid förmedlingen har antalet kvarstående lediga platser vid en viss tidpunkt

ökat snabbare än antalet nyanmälda lediga platser. Ökningen ligger på om-

kring 60 procent jämfört med utvecklingen i övriga riket. Orsaken till de förlängda registreringstiderna får sannolikt sökas i ändrade anmälningsrutiner och annorlunda sammansättning av de lediga platserna. Inga empiriska slutsatser kan ännu dras om lagens inverkan på vakanstiderna. En klar ökning har skett av antalet vid arbetsförmedlingen nyanmälda ombytessökande. Speciellt kraftig har ökningen varit bland dem som har varaktigt arbete. Utvecklingen månad för månad ger ingen anledning misstänka att siffrorna snedvridits av införandet av fasta arbetsformer i förmedlingsarbetet eller av den informationskampanj kring allmän platsanmälan som genomfördes i september 1977. Enligt statistiken har ökningen gällt samtliga yrkesområden. När det gäller förändring av registreringstiderna för arbetssökande har det kunnat observeras en viss minskning för några yrkesområden inom K, L och M län jämfört med riket i övrigt. En utveckling i andra riktningen kunde endast konstateras för vissa tekniska och administrativa yrken där försöksområdet visade en svag ökning i genomsnittlig registreringstid jämfört med övriga riket. Resultaten är dock osäkra och några entydiga slutsatser om reformens effekt på arbetssökandetider kan inte dras.

8.3 Synpunkter på framtida politik och forskning rörande den

arbetsförmedlande verksamheten

Försöksverksamheten i Eskilstuna har visat att en ökad insats av arbetsfönnedlingens personal som tar formen av en nära samverkan med företag och arbetssökande är en verksam åtgärd för att effektivisera sökprocessen för personer som gått arbetslösa en längre tid. Resursförstärkningen vid försökskontoret användes huvudsakligen till en utökning av de individuella momenten i förmedlingsarbetet, vilket är den sannolika förklaringen till de skillnader ur kvalitativ synpunkt som kunnat observeras mellan de anställningar som kom till stånd i experimentgruppen och dem i kontrollgruppen. De individuella momenten innefattade inte endast en noggrann kartläggning av den enskilde arbetssökandes önskemål, kapacitet och förutsättningar för olika tänkbara arbeten. De in-

246 Studier den arbetsförmedlande verksamheten kring

nehöll också en motsvarande kartläggning av de enskilda vakansema i den att man kunde skaffa betydligt utförligare information om armeningen innehåll, anställningsvillkor och förhållanden på arbetsbetsuppgifternas platsen än vad som är möjligt vid själva ordermottagningen. Som tidigare har framgått rörde det sig om en relativt sett kraftig ökning av förmedlingspersonalens tidsinsats för de sökande som ingick i experijämfört med vad arbetssökande i motsvarande kategori normentgruppen malt kunde räkna med vid det berörda kontoret. l genomsnitt var tidsåti experimentgruppen fem gånger så stor som i kongången per sökande Omräknat i årsarbetskraft innebär detta att kontoret skulle trollgruppen. behövt en förstärkning med tre förmedlare, om man kontinuerligt skulle bedriva en liknande verksamhet av samma omfattning som gällde under försöksperioden. Att det inte blir fler beror naturligtvis på att de utökade insatserna endast gällde en begränsad del av det totala antalet arbetssökande vid kontoret. Det kan nämnas att det vid tidpunkten för försökets genomförande fanns 25 arbetsförmedlare anställda. Med tanke kan generalisera resultaten från på att man inte utan vidare en försöksverksamhet vid ett enda kontor bör man inte på grundval av försöket rekommendera en omedelbar och allmän resursförstärkning av ari syfte att få möjligheter att arbeta på liknande sätt som betsförmedlingarna i Eskilstuna med de långtidsarbetslösa. Den politiska slutsatsen av experimentet är snarast att man bör ge ett större antal kontor möjlighet att bedriva ett intensifierat förmedlingsarbete, med stark tonvikt på vad som ovan kallats de individuella momenten, för de arbetslösa sökande som har långa arbetslöshetstider. Läggs ett sådant arbete upp som en försöksverksamhet, vilket betyder att man från början upprättar en plan för uppföljning och utvärdering av resultatet bör man få en god grund för att ta ställning till föimedlingsarbetets framtida dimensionering och inriktning när det gäller att finna elatt ge service åt sökande med påtagliga problem ny anställning Nu måste man vara medveten om ler att komma in på arbetsmarknaden. att en sådan försöksverksamhet bedriven i en lågkonjunktur otvivelaktigt kommer att producera fördelningseffekter i betydligt större utsträckning än vad som kan ha varit fallet i Eskilstuna. Man måste då ta ställning till med fördelningspolitiska mål att arbetssökande med om det är förenligt mindre svårigheter på arbetsmarknaden drabbas av (förmodligen måttliga) i sina söktider till följd av intensifierade förmedlingsinsatser för ökningar sökande med uttalade problem på arbetsmarknaden. l Eskilstuna sattes det utökade förmedlingsarbetet in för sökande som de reservationer som måste redan gått arbetslösa en relativt lång tid. Trots av faktorer som påverkar arbetslöshetstidens längd knnggärdas analysen den att det kan röra sig om ett relativt litet antal, enkelt observerantyder bara faktorer som är betydelsefulla. Kan man genom ytterligare studier dels konstatera vilka bakgrundsvanabler som dels belägga att så är fallet, kan betraktas som riskfaktorer“, får man vid förmedlingarna helt andra att stämma i bäcken, dvs att tidigt sätta in ett intensifierat och möjligheter starkt individualiserat för sådana sökande för vilka sanförmedlingsarbete nolikheten är stor. Detta förutsätter att man för långa arbetslöshetstider av arbetssökande tar in uppgifter som är relevanta i samvid registreringen arbetet så att man verkligen identifierar sökanmanhanget och organiserar

Studier kring den (irbtetsförmedlande verksamheten 247

de som befinner sig i riskzonen och snabbt ger dessa en utökad service. Vad gäller forskning kring den arbetsförmedlande verksamheten finns det en värdefull erfarenhet att dra av Eskilstunaförsöket, nämligen den att det redan på planeringsstadiet av reformer inom arbetsförmedlingen bör upprättas detaljerade planer för hur utvärderingen skall genomföras. Man har då som regel betydligt större möjligheter att välja den metod som ger säkrast underlag för slutsatser beträffande de studerade åtgärdernas effekter. Även om man kanske inte så ofta har möjlighet att som i Eskilstunaförsöket lägga upp utvärderingen som ett klassiskt experiment. så är det i varatt i direkt anslutning till en planerad försöksverksamhet utarje fall lättare beta en plan för uppföljningen som innebär att man har acceptabel kontroll över andra faktorer än den aktuella åtgärden. vilka kan påverka utfallet. Kort sagt borde i uppdraget att genomföra en reform också ingå uppgiften att genomföra en utvärdering. Det kan tilläggas att en sådan uppläggning i fall skulle innebära inte oväsentliga resursbesparingar jämfört med många när uppföljningen görs i efterhand. Detta beror framför allt på att uppgiftsinsamlingen i regel förenklas avsevärt när den planeras samtidigt med den aktuella åtgärden och skeri direkt anslutning till en pågående försöksverksamhet. Lagen om allmän platsanmälan har haft en påvisbar effekt på tillströmningen av ombytessökande till förmedlingarna och har. enligt genomförda företagsintervjuer, bedömts övervägande positivt av företagen. Det har vieffekter av lagen på registrerade arbetssösat sig svårt att entydigt belägga kandetider och vakanstider. Dessa tider är en indikator på förmedlingarnas samhällsekonomiska effektivitet, eftersom de svarar mot ett bortfallet produktionsvärde för ekonomin. Det är egentligen knappast förvånande att det visat sig mycket svårt att otvetydigt påvisa några positiva effekter av avseende. Det kan röra sig om relativt små minskningar i relagen i detta gistreringstiderna för varje enskild sökande, respektive varje enskild vakans, varför de inte säkert får genomslag i statistiken. Den sammanlagda förkortningen av söktider för ekonomin som helhet kan naturligtvis trots detta bli mycket stor om de positiva effekterna tillfaller tillräckligt många arbetssökande och vakanser. Arbetsförmedlingen genomgår för närvarande en omfattande organisationsförändring: ADB-producerade platslistor har successivt införts, försök med fasta arbetsformer pågår i några län, likaså pågår prov med databaserad sökning och bevakningsmatchning, det bedrivs försöksverksamhet med länscentraler för ADB-assisterad interlokal arbetsförmedling mellan län). utvecklingsarbete och prov rörande ett (platsförmedling system av rutiner för redovisning och uppföljning av platsförmedlingsåtgärder pågår, ett principförslag kommer att läggas fram som avser ett integrerat system för platsförmedlingsinformation med användande av en det planeras utveckling av platsförmedlande åtgärder för egen datacentral, grupper med speciella problem på arbetsmarknaden osv. För att dessa ändringar skall resultera i ett tillstånd med högre effektivitet i den platsförmedlande verksamheten, dvs resultera i minskade arbetssökande- och vakanstider samt bättre sökresultat, fordras att olika förändringar samverkar och understödjer varandra när det gäller att åstadkomma ett från samhällsekonomisk synpunkt bättre resultat. För att ta ett exem-

248 Studier kring den zirbetsjfirmed/ande verksamheten

pel: Om allmän platsanmälan resulterar i sänkta sökkostnader för individer, kan ombytessökandet väntas öka. Flera platsbyten betyder kostnader för företagen. En åtgärd för att motverka denna negativa återverkan av allmän platsanmälan kan vara att utöka den intensiva informationen (vilket för övrigt är ett av momenten i övergången till fasta arbetsformer). För att inte förmedlingens medverkan vad gäller de platser som tillkommer genom lagen om allmän platsanmälan skall bli rent formell kan det fordras en förstärkning av orderfunktionen, så att man där t. ex. har möjlighet att lämna utförlig information om rekryteringsmöjligheterna, diskutera anpassningar av arbetsgivarnas krav och önskemål för att underlätta rekryteringen m. m. Vilka positiva effekter allmän platsanmälan kan komma att få för företag och arbetssökande blir således i viss utsträckning beroende av andra ändringari förmedlingarnas organisation som påverkar deras möjligheter att ge service. Detta innebär att man vid utvärderingen av en given organisationsändring, som t. ex. allmän platsanmälan, inte kan begränsa sig till att studera denna förändring isolerad från andra inslag i förmedlingsverksamheten. lnom ramen för den pågående studien kommer därför också att göras en analys av vilken roll allmän platsanmälan spelar i samverkan med andra förändringar inom arbetsförmedlingen och hur dessa förändringar i sin tur påverkar konsekvenserna av allmän platsanmälan vad gäller platsförmedlingsarbetets resultat.

sou 1978:60 249

-

9 Geografisk rörlighet sociala och

ekonomiska effekterl

Sammanfattning

Bakgrund För att belysa effekten av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för att underlätta och stimulera den geografiska rörligheten initierade EFA år 1969 studien - sociala och ekonomiska effekter. Geografisk rörlighet Huvuddelen av datamaterialet i denna studie baseras på en grupp starthjälpsflyttare (ca 1 600 personer) som åren 1969 och 1970 flyttade från sex norrlandskommuner (Dorotea, Vilhelmina, Umeå, Luleå, Överkalix och Gällivare). Utvecklingen av olika förhållanden för dessa flyttare har jämförts med utvecklingen för icke-flyttare på dessa orter. Dessa har i vissa fall delats upp på dels personer som under samma period som flyttningarna inträffade var föremål för någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller var arbetslösa någon gång (kontrollgrupp 1) dels övriga personer i arbetskraften (kontrollgrupp 2). En första uppföljning av flyttarnas situation ägde rum i maj -juni 1971, dvs. mellan 1/2-2 år efter de studerade flyttningarna. De därvid erhållna resultaten avrapporterades i EFA:s förra betänkande (SOU 1974: 29, kapitel 7) där ekonomiska kalkyler av åtgärder för att påverka den geografiska rörligheten presenterades på såväl individ- och hushållsnivå som samhällsekonomisk nivå. Under våren 1975 genomfördes ytterligare en uppföljning av flyttarna. De härvid erhållna resultaten har utgjort underlag för dels en sociologiskt inriktad studie av anpassningsprocesserna och välfárdsutvecklingen för flyttare (avsnitt 9.2 - 9.7), dels en uppföljning av de ekonomiska kostnads-intäktskalkylerna av åtgärder i syfte att påverka den geografiska rörligheten.

Den sociologisk! inriktade studien Inledningsvis visas hur omfattningen av antalet starthjälpsflyttare varierar l Dem kapitel har skri. med storleken på strukturarbetslösheten. Ju större strukturarbetslöshet WS ?V

51-37511971: Åbârg

desto fler flyttningar. Därefter diskuteras olika aspekter

baübéfêñâv_

på varför flyttningsbenägenheten varierar mellan olika befolkningskategorier innan en snitten 9.8-9.l2)

250 Geografisk rörlighet-.sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

ingående redovisning ges av hur flyttningsprocessen utvecklats för de starthjälpsflyttare som ingåri undersökningsmaterialet. Vid uppföljningen 1971 hade redan 15 procent av flyttarna flyttat vidare till annan kommun än den första inflyttningskommunen. Vid uppföljningen 1975 var enbart 22 procent av flyttarna kvar i den ursprungliga inflyttningskommunen. 35 procent av flyttarna var tillbaka i utflyttningskommunen. De studerade flyttarna utgörs av personer som med starthjälp flyttat från områden med negativ nettotlyttning under och strax efter en period då den strukturella obalansen i landet var relativt stor. De gjorda analyserna visar att arbetsförhållandena och stabiliteten i sysselsättningen efter flyttningen var av grundläggande betydelse för ekonomi. socialt umgänge. möjligheter att använda fritiden på ett positivt sätt och trivsel på den nya orten. Personer med arbetaryrken löper den största risken att hamna i arbeten som är enformiga och påfrestande. Det är därför knappast förvånande att återflyttningen är speciellt stor bland dessa flyttare (41 procent efter 5 år. jämfört med 35 procent för flyttargruppen som helhet). Deras motiv för återflyttning är stora. Det är möjligheterna som bestämmer omfattningen. Det är problematiskt hur återtlyttningarna skall betraktas från utvärderingssynpunkt. Å ena sidan tyder en hög återflyttning på stora anpassningsproblem i samband med flyttning. Å andra sidan är det svårt att se att situationen på längre sikt nämnvärt skulle ha förvärrats till följd av att personer vistats en kortare period på någon annan ort. De negativa verkningarna av flyttning bör därför finnas bland personer som flyttat och därefter fått dåliga levnadsförhållanden och inte kunnat återvända. Sådana personer finns inom de flesta yrkesgrupper, men är klart överrepresenterade bland dem som har påfrestande och enformiga arbetsuppgifter och som haft instabila sysselsättningsförhållanden. De som har liknande sysselsättningserfarenheter, men inte behövt flytta, har inte i lika stor utsträckning dåliga förhållanden på andra områden som t.ex. ekonomi och fritid. Det enda område där de kvarboende tycks vara missgynnade är anställningstryggheten. Förutom den ekonomiska lönsamheten av flyttningarna har man också studerat hur levnadsförhållandena utvecklats för de flyttare som inte flyttat tillbaka till utflyttningsorten (ca 65 procent av de ursprungliga flyttarna). Resultaten tyder på att vilken typ av arbete man har, stabiliteten i sysselsättningssituationen och tillfredsställelsen med fritidsanvändningen är av stor betydelse för flyttamas trivsel på orten ca 5 år efter flyttningen. Man har också jämfört hur levnadsförhållandena skiljer sig åt mellan flyttare och kvarstannare. Därvid fann man att flyttarna något oftare har dålig ekonomi och något oftare visar symptom på trötthet och psykisk ohälsa. Det är emellertid främst beträffande kontaktfrekvens, umgänge med släkt och missnöje med fritidsanvändningen som skillnaderna mellan flyttare och kontrollgrupp är relativt stora. Skillnaderna mellan flyttare och kvarstannare varierar emellertid påtagligt mellan grupper med olika typer av arbete (påfrestande eller ej) och olika sysselsättningssituation (instabil eller ej). - Undersökningsresultaten pekar vidare mot att personer som flyttar - har större risspeciellt om de är i en tvångssituation p. g. a. arbetslöshet ker att få dåliga arbeten än andra. Personer med låga kvalifikationer riske-

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter 251

rar ofta att hamna i valet mellan att stanna på sin lokala arbetsmarknad och fortsätta vara arbetslösa eller flytta och få ett dåligt arbete. Den strukturbetingade flyttningen skapar således problem främst för dem med svag ställning på arbetsmarknaden.

Ekonomiska kosmads-intäktskalkyler Den ekonomiska delen av studien har varit inriktad på att studera och mäta de effekter som uppkommer om man genom intensifierad förmedlingsverksamhet och/eller höjda ekonomiska bidrag söker påverka flyttningsströmmarna. Undersökningen har karaktären av individekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhetsanalyser av en sådan marginell förändring. Dessa lönsamhetsanalyser har kompletterats med vissa stabiliserings- och inkomstfördelningspolitiska studier. Vid uppföljningen l97l konstaterades att förvärvsarbetstidens andel av den totala observationsperioden efter flyttningarna var ca 36 procent högre för de flyttare som stannat i sin första inflyttningskommun (enstegsñyttare) än för kontrollgrupp l. l97l var vidare 9l procent av enstegsflyttarna förvärvsarbetande på heltid eller deltid under det att 2 procent var arbetslösa. Motsvarande siffror för kontrollgrupp l var 70 procent. respektive 2 procent. Vid uppföljningen l975 hade den minskning av skillnaderna i sysselsättning och arbetslöshet mellan flyttare och kontrollgrupper som kunnat noteras redan l97l fortsatt. Skillnaderna mellan icke-tillbakaflyttare och kontrollgrupperna var i stort sett försumbara, såväl vad gäller förvärvsarbetstidens andel av den totala observationsperioden som andelen förvärvsarbetande och andelen arbetslösa. Utjämningen av sysselsättningssituationen hade uppkommit främst genom en förbättring för kontrollgrupperna. l lönsamhetskalkylerna på individ- och hushållsnivå ingår förändringar av bruttoinkomst, skatt och transfereringar. Beräkningarna inkluderar även förändringar av sådana utgifter som rese- och tidskostnader för fárd till och från arbetet, -kostnader för barntillsyn, kontaktkostnader och bostadskostnader. Det allmänna intrycket av kalkylresultaten är att det individekonomiska utbytet av flyttningarna är obetydligt. Enligt den s. k. huvudkalkylen som utgår från att inkomstutvecklingen under observationsperioden blir bestående i framtiden, uppkommer negativa flyttningsvinster i genomsnitt för tlyttarna liksom även för flertalet redovisningsgrupper. Flyttningsförlusterna ligger i intervallet 5 000-9000 kronor, beroende på vilken diskonteringsränta och tidsperiod som använts. Endast för gifta personer som flyttat från kustlandet till storstadsregioner uppkommer positiva flyttningsvinster av betydelse. I de samhällsekonomiska kalkylerna ingår försök att beräkna dels de inkomst- och produktionseffekter som är direkt knutna till flyttarna. dels vissa indirekta effekter. Ett flertal alternativa kalkyler har genomförts. En sammanställning av de olika kalkylerna resulterar i ett intervall som sträcker sig från en ñyttningsförlust på ca 5 000 kronor upp till en flyttningsvinst på ca 19000 kronor.

252 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter SOU 1978; 60

Enligt den kalkyl som betraktas som den mest realistiska sträcker sig flyttningsvinsten från ett negativt värde på nära 1 000 kronor upp till ett positivt på drygt 6 000 kronor. Det ekonomiska utbytet av flyttningarna framstår därmed som något positivare på samhällsekonomisk nivå än på individ- och hushållsnivå. De största samhällsekonomiska vinsterna redovisas för gifta personer som flyttat till storstadsregionema samt för personer som före flyttningen varit långvarigt arbetslösa. Både de individekonomiska och de samhällsekonomiska flyttningsvinster som framkommit över en längre tidsperiod får uppfattas som klart lägre än vad man förväntat på basis av tidigare enkla lönsamhetsresonemang. Det bör betonas att resultaten inte avser att spegla den genomsnittliga lönsamheten av de flyttningar som stöds via arbetsförmedlingarna. Studien belyser främst lönsamheten av en marginell ökning av dessa flyttningsströmmar. Resultaten kan därför tolkas så att den historiskt sett höga nivån av starthjälpsflyttningar i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet var ganska väl avvägd ur samhällsekonomisksynpunkt. De studerade flyttningama verkar vidare i hög grad varit inriktade på att eliminera flaskhalsproblem i form av arbetskraftsbrist på inflyttningsorterna. En indikator på detta är de längre vakanstiderna för de befattningar flyttarna besatt än vad som gäller i genomsnitt för lediga platser. Dessa flyttningar bör därför ha medfört en viss dämpning av inflatoriska löneökningsprocesser. Även det redovisade räkneexemplet över i vilken omfattning flyttningar med starthjälp kan förväntas påverka sambandet mellan relativa vakanstalet och det relativa arbetslöshetstalet tyder på en viss intlationsdämpande effekt. En grov uppfattning om flyttningarnas inkomstfördelningseffekter för andra än flyttarna själva (som inte har fått nettoinkomstökning) kan erhållas genom att studera skillnaden mellan flyttningsvinster på samhällsekonomisk nivå och individ- och hushållsnivå. Den högre samhällsekonomiska lönsamheten innebär att det är främst gruppen övriga individer som fått del av den samhällsekonomiska flyttningsvinsten. Att en stor del av flyttningsvinsten tillfaller andra grupper än flyttarna själva talar för en höjning av flyttningsbidragen.

9.1 Studiens syfte och uppläggning

9. l .l Inledning Orters och regioners expansion och kontraktion samt flyttningarna är olika aspekter av samhällsförändringen, vilka påverkar människors lemadsförhållanden och livschanser. När förändringen går speciellt snabbt blir många människor direkt berörda. Speciellt påtagliga blir effekterna då de resulterar i en påtvingad flyttning. Det är då knappast förvånande att flyttningsproblematiken kom att få en ganska framskjuten position i debatten i slutet av l960-talet. Nu måste man emellertid vara klar över att även om flyttning i s;g inte är så problemskapande kan det finnas andra starka skål att ifrågasätta den urbaniseringsprocess som följer i den spontana strukturomvandlingcns spår. Å ena sidan avfolkas orter och regioner, deras befolkningssammansâttning förändras, serviceutbudet sviktar etc. ”Levbarheten” försämras. Å andra

Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 253

sidan växer andra orter. Expansionen i sig för med sig vissa tillväxtproblem som ofta är av övergående natur. Så småningom kan dock vissa orter nå en storleksnivå där storleken blir ett problem ur levbarhetssynpunkt. Även kontraktionens och expansionens effekter blir starkare och mera synbara ju snabbare den geografiska nettoomfördelningen av människor sker. Den geografiska nettoomfördelningen och flyttningarna brukar ibland betraktas som två sidor av samma process. Det är ju genom flyttningar som nettoomfördelningen sker. Det finns dock skäl som talar för att man bör hålla dessa två saker åtskilda i analysen. Ett skäl är att även om nettomigrationen är noll så kan bruttomigrationen vara av relativt stor omfattning. Även om de enskilda regionernas befolkningstal är konstanta krävs en omfattande rörlighet mellan regionerna för att fylla de vakanser som uppstår, utan alltför långa arbetslöshetstider. Som exempel kan nämnas att 1969, då nettomigrationen mellan länen var som störst under 1960-talet (ca 21000). uppgick bruttomigrationen (alla flyttningar över länsgräns) till ca 2l7000. Två år senare var nettomigrationen nere i drygt 8000, men bruttomigrationen uppgick till 190 000. Är det så att flyttningar i sig är problemskapande är det viktigt att veta detta oberoende av om vi har en strukturomvandling som leder till nettoomfördelningar eller inte.

9.1.2 Studiens syfte I avsikt att studera vissa av de problemställningar som här antytts initierade EFA år 1969 en undersökning som i huvudsak skulle behandla flyttningens konsekvenser. Urbaniseringens effekter är ett problem som visserligen har beröringspunkter med flyttningsproblematiken men som ändå faller utanför ramen för denna studie. Det betyder att bruttoflyttningens snarare än nettoflyttningens effekter står i centrum. Intresset har i första hand riktats mot den del av flyttningen som i huvudsak framtvingats av obalans på arbetsmarknaden, nämligen starthjälpsflyttningen. Starthjälp betalas ut till personer som flyttar till orter där det råder brist på arbetskraft. Personen skall samtidigt vara arbetslös eller riskera att bli arbetslös. Denna flyttning är av strategiskt intresse i en del avseenden. Det är bland dessa starthjälpsflyttare som den mest problemskapande flyttningen kan förväntas finnas. Även om all starthjälpsflyttning inte är framtvingad av arbetslöshet så är det i de flesta fall på det viset. Man kan förmoda att den som redan har ett arbete inte flyttar om han inte får något bättre. Annan” flyttning kan därför antas vara förknippad med negativa effekter i mindre utsträckning än starthjälpsflyttning. Kan man inte påvisa problem med starthjälpsflyttningen är det därför knappast troligt att man kan göra det beträffande annan flyttning. Anpassningsprocessen och vidareflyttningen för starthjälpsflyttarna såväl som deras välfárdsutveckling i förhållande till de kvarboende har studerats i avsnitten 9.2-9.7. Även fördelningsimplikationema av flyttningsprocessen diskuteras där. Inledningsvis behandlas orsakerna bakom starthjälpsflyttningens omfattning och selektivitet. I avsnitten 9.8-9.l2 studeras de ekonomiska och sociala effekter som

254 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter

uppkommer om man genom intensifierad förmedlingsverksamhet och/eller ekonomiska bidrag söker påverka flyttningsströmmarna. Dessa efhöjda fekter belyses bl.a. med hjälp av en “cost-benefit” analys av en sådan förändring. Därvid studeras de ”benefits” och costs som marginell uppkommer för individer som flyttar under nu gällande förhållanden. Till denna individkalkyl fogas därefter en motsvarande kalkyl på samhällsekonomisk nivå. Med en sådan uppläggning blir det även möjligt att få en grov om de inkomstfördelningsmässiga effekterna. Dessutom görs uppfattning ett försök att belysa stabiliseringspolitiska effekter av den geografiska rörlighetsstimulansen för arbetskraft.

9.1.3 Översiktlig beskrivning avflyttningsundersökningens

uppläggning Huvuddelen av datamaterialet i undersökningen baseras på en grupp starthjälpsilyttare (ca 1600 personer) som flyttat från sex norrlandskommuner (Dorotea. Vilhelmina, Umeå. Luleå, Överkalix och Gällivare) åren 1969 och 1970. Flyttargruppen indelades i två huvudgrupper. nämligen enstegstlyttare. dvs personer som vid det första undersökningstillfallet år 1971 bodde kvar inflyttningsorten. och flerstegsflyttare. dvs. personer som på den första flyttat vidare. Flerstegsflyttarna indelades i sin tur i vidareflyttare, dvs personer som flyttat vidare till någon annan ort, och tillbakaflyttare, dvs. som flyttat tillbaka till den tidigare hemkommunen. Vid det första personer undersökningstillfállet vilket ägde rum år 1971, dvs 6-24 månader efter den ursprungliga flyttningen, utgjorde enstegsflyttarna 57 procent. tillbakaflyttarna 28 procent och vidareflyttarna 15 procent av flyttargruppen. l huvudsak ekonomiska skäl var avgörande för valet av datainsamlingsmetoder avseende de olika flyttargrupperna. Eftersom behovet av allsidig information ansågs störst beträffande de mera stabila flyttarna. genom-

fördes datainsamlingen beträffande flerstegsflyttarna med hjälp av posten-

käter. I intervjuundersökningen med enstegsflyttarna kunde bortfallet hållas på en relativt låg nivå (6 procent), medan postenkäten med flerstegsresulterade i betydligt högre bortfall (12 procent). De enklare flyttarna bortfallsanalyser som genomförts visar dock att risken för allvarliga systematiska fel till följd av dessa bortfall får bedömas som ringa. För att få underlag för en bedömning av vad som skulle inträffa för flyttarna om flyttningen uteblev har data avseende kontrollgrupper insamlats att ett urval dragits bland befolkningen tillhörande arbetskraften i genom de valda avtlyttningsorterna. Den totala urvalsstorleken uppgår till 4400 personer. Datainsamlingen har skett med hjälp av postenkät omfattande om bakgrundsdata, sysselsättnings- och bostadsförhållanden m. m. frågor Med tanke på det relativt höga bortfallet (15 procent) har en bortfallsanalys utförts, där det dock framkommer att bortfallet inte kan förväntas medföra risk för allvarliga systematiska fel. Med hjälp av vissa ”filtreringsfrågor” i enkäten har två kontrollgrupper konstruerats. Kontrollgrupp l kan i korthet sägas bestå av individer som under samma period som flyttningarna inträffade varit föremål för någon

Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 255

arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller varit arbetslösa någon gång i de valda avflyttningsorternaJ Återstående individer ingående i arbetskraften (dvs. förvärvsarbetande, tillfälligt frånvarande från arbetet eller arbetslösa) bildar kontrollgrupp 2. Kontrollgrupp l kan därmed sägas återspegla den del av villkoren för beviljandet av flyttningsbidrag som föreskriver arbetslöshet och kontrollgrupp 2 det bidragsvillkor som innebär att risk för arbetslöshet i vid mening skall föreligga. Om man önskar väga samman värden på olika variabler för kontrollgrupperna kan det vara rimligt att låta vikterna bestämmas utifrån den faktiska förekomsten av olika villkor för flyttningsbidrag i flyttargruppen. Kontrollgrupp l kommer därvid att helt dominera och får vikten 0.9 medan kontrollgrupp 2 endast får vikten 0,1? I tidigare undersökningar (bl. a. låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning) har man funnit att betydande systematiska fel kan uppstå beträffande uppgifter om ekonomiska förhållanden (inkomster, skatter, transfereringar m. m.) som lämnas av de direkt berörda individerna vid intervjuer och enkäter. Mot denna bakgrund beslöts att samla in sådana uppgifter från register av olika typer. De uppgifter som insamlades på detta sätt var Sammanräknad inkomst, direkt skatt samt vissa transfereringar (sjukpenning, bostadstillägg, flyttningsbidrag, utbildningsbidrag och socialhjälp). Av främst ekonomiska skäl begränsades denna datainsamling till att avse enstegsflyttarna och kontrollgruppen. Som framhölls i EFA:s första betänkande (SOU 1974: 29) finns det anledning anta att effekterna av flyttning ter sig annorlunda vid en längre uppföljningsperiod. Medel ställdes av denna anledning till förfogande för en ny uppföljning av flyttare och kontrollgrupper, vilken genomfördes våren 1975. Det bakgrundsmaterial rörande flyttargrupp och kontrollgrupper som erhölls vid den första uppföljningen var av sådan omfattning att man vid uppföljningen år 1975 kunde begränsa sig till att samla in information om ett fåtal komponenter. Av denna anledning bedömdes datainsamlingen kunna Till ETUPPC äkms p ske med hjälp av en postenkät. Bortfallet blev i enkäten med flyttarna 17

gfnâiârñâgâ: 31.25??

procent och i enkäten med kontrollgrupperna 9 procent. Dessa siffror lig- jande villkor 1969- 1970: ger i nivå med vad man numera vanligen räknar med hos SCB. Med tanke . __ , __ __ , _ n l. arbetatiberedpå det bortfall som erholls vid föregående uppfoljning, så ar det ackumuleskapsarbete rade bortfallet av betydande storlek. Som tidigare påpekats har de bort- 2- genomgått arbets_fallsanalyser som gjordes vid den första uppföljningen med flyttare och

3_ üfâiâiâiiâsâudnmg

kontrollgrupper inte visat att bortfallsgruppen nämnvärt skiljer sig från sökanderesa av svarandegruppen med avseende på centrala bakgrundsdata. En bortfalls-

4 äâiåstâililçfrnâeâängen

analys har genomförts även vid den andra uppfoljningsundersökningen, av arbetsföâmed_

varvid ännu mera omfattande jämförelser har kunnat göras mellan svaran- lingen om benägenoch bortfallsgrupp. hele a nytta degrupp Inte heller dessa jämförelser tyder på att några 5. varit arbetslös allvarliga systematiska avvikelser föreligger mellan de båda grupperna. någon gång Gruppen domineras av personer som uppfyller det femte villkoret.

9.2 Förändringari starthjälpsflyttningens omfattning

7 Dessa kontrollgrup- . . . . . . per har använts främst Starthjalpsflyttningens omfattning har varierat relativt kraftigt mellan olika i lönsamhetskalkylema år. Det största antalet starthjälpsflyttare under perioden efter 1963 notera- i avsnitt 9.8.

256 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

des år 1969. då ca 29 000 personer erhöll starthjälp. Det lägsta antalet flyttare förekom 1963, l966 och 1972. Siffrorna låg då omkring 18000. Förklaringar till dessa förändringar bör sökas i förändringar i arbetsmarknadens utseende. Det traditionella strukturarbetslöshetsbegreppet kan vara användbart i syfte att visa hur sambandet mellan arbetsmarknadens utseende och flyttningens omfattning kan se ut. Perlman definierar en person som strukturellt arbetslös om han inte har något arbete och det samtidigt existerar en vakans som han för tillfället inte kan besätta. Detta kan bero på att han saknar de kvalifikationer som krävs eller på att han inte kan flytta till den ort där vakansen finns. För varje delarbetsmarknad vid en given tidpunkt kan vi tänka oss att det finns ett visst antal lediga platser och ett visst antal arbetslösa. Vissa delarbetsmarknader har då överskott på vakanser medan andra har överskott på arbetslösa. De förra delarbetsmarknaderna har en tendens att dra till sig arbetskraft medan de senare har en tendens att stöta ifrån sig arbetskraften. Den del av arbetslösheten som skulle kunna reduceras genom att arbetslösa flyttar över till delarbetsmarknader med överskott på vakanser och fyller dessa vakanser utgör den totala strukturarbetslösheten. Förklaringen till variationer i starthjälpsflyttningens volym bör sökas både bland de krafter på arbetsmarknaden som drar till sig och stöter ifrån sig arbetskraft. Det är i huvudsak dessa båda krafters kombinerade effekt på rörligheten som är det intressanta. Strukturarbetslösheten kan ses som en indikator på denna kombinerade effekt. Tanken bakom hypotesen om strukturarbetslöshetens direkta inverkan på den interna migrationen är enkel. Man kan anta att migration orsakas både av minusfaktorer i utflyttningsområden och plusfaktorer i infiyttningsområden. Sannolikheten att en person skall flytta bör då vara störst då dessa plus- och minusfaktorer samverkar. Förhållandena på arbetsmarknaden antas vara centrala. När en person saknar försörjningsmöjligheter på hemorten och hans arbetskraft samtidigt efterfrågas på någon annan ort är sannolikheten stor att han så småningom flyttar. Ju större strukturarbetslösheten är desto fler är det som befinner sig i den situationen. Ju större strukturarbetslöshet desto fler flyttningar. Nu måste man dock hålla i minnet att hög strukturarbetslöshet beror både på geografisk och yrkesmässig obalans. Den geografiska obalansen är naturligtvis den viktiga om man vill förklara variationer i flyttningsvolymen. För att det direkta sambandet mellan strukturarbetslöshet och migrationsvolym skall gälla måste man därför anta att antalet strukturellt arbetslösa på grund av geografisk obalans varierar med den totala strukturarbetslösheten. Det verkar också rimligt att göra det antagandet om man ser till de data vi har tillgång till. Hur ser då sambandet mellan strukturarbetslöshet och starthjälpsflyttning ut? (figur 9.1.? Lägger man de båda kurvorna över varandra finner Perlman, R: Labour Theory, Willey, New York 1969. 2 Strukturarbetslösheten i figur 9.1 har beräknats med hjälp av Arbetsmarknadsstyrelsens mittmånadsstatistik för vakanser och arbetslösa. Var tredje månad för åren 1969- 1973 har valts. Delarbetsmarknader har avgränsats på yrkesmässiga och geografiska grunder. 145 olika yrkesgrupper efter NYK-koden samt en geografisk indelning efter län gav 3480 olika delarbetsmarknader. För varje delarbetsmarknad vid varje tidpunkt togs differensen mellan vakanser och arbetslösa. Därefter summerades antalet överskottsvakanser respektive antalet överskottsarbetslösa. Den minsta av dessa båda summor vid en given tidpunkt utgör strukturarbetslösheten. (Om vakanserna är fler än antalet arbetslösa på alla delmarknader definieras överskottsarbetslösheten som noll och vice versa).

Geografisk rörlighet -soCia/a och ekonomiska effekter 257

man snarare ett negativt än ett förväntat positivt samband. Sannolikt är det fraga om tidsförskjutningar. Det tar naturligtvis tid mellan det att en vakans uppstår och till dess att en person från någon annan ort flyttar och fyller vakansen. Hur lång tidsförskjutning det rör sig om är emellertid svårt att med säkerhet säga. Det första man kan konstatera är att tidsförskjutningarna tycks vara olika under hög- och lågkonjunktur. l lâgkonjunktutfallet är de empiriska resultaten entydiga. Tidsförskjutningar på 2-3 månader ger en god anpassning mellan kurvorna för strukturarbetslöshet och starthjåilpsllyttning. l högkonjunkturfallet är resultaten inte lika entydiga. En hyfsad anpassning mellan kurvorna får man med en tidsförskjtttning på en månad. men den bästa anpassningen ger en tidsförskjutning på fem till sex månader. Under högkonjunktur utgörs strukturarbetslösheten av överskottsarbetslåjszt. Ökningar av strukturarbetslösheten utgörs då troligen till största delen av nyinträdztnde i arbetskraften på sådana lokala arbetsmarknader där inte tillräckligt med arbete finns åt alla arbetslösa. De arbeten som erbjuds dessa nyinträdande i arbetskraften ligger ofta på andra orter. Många kanske inte har tänkt sig en flyttning omedelbart utan försöker att få arbete på hemorten. Sannolikheten att detta skall lyckas är också större under högkonjunktur än under lågkonjunktur. Finns det många arbeten att välja på kan man ta längre tid på sig att söka det arbete man vill ha och tills vida- Fig 9.1 Strukturarbetslöshet (S) och startre klara sig med tillfälliga arbeten. hjälpsjlytlning (F) 1969-

Under lågkonjunktur är däremot konkurrensen om jobben större.Struk- 1973. Kurvan som indike-

tttrarbetslösheten av det antal överskottsarbetslösa mot vilka det rar starthjälpsflyttning utgörs har ritats med en tidssvarar överskottsvakztnser. dvs. antalet överskottsvakanser. Många av de förskjtltning på sex måarbetslösa har varit arbetslösa en längre tid. Får man chansen till ett arbete nader i högkonjurtktlzrfal- Iet (1969-1970) och med tar man den och flyttar. Förutsatt att tidsförskjutningarna är korrekta kan en tidsförskjutrzing på tvâ man alltså dra den slutsatsen att det är ett starkt samband i förväntad riktmånader i lågkonjunkturning mellan strukturarbetslöshet och starthjälpsflyttning. falle! (I97l-1973).

S (1000-tall S l1000-tall F (100-taI) F (100-tall lt

l

19,69 1971 1972 1973

258 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

Ett argument som kan riktas mot denna analys är att observationsperioden är för kort och att säsongeffekter spelar en alltför stor roll. Emellertid saknas data som gör det möjligt att beräkna strukturarbetslösheten längre tillbaka i tiden men det är ändå möjligt att göra rimliga skattningar med hjälp av den statistik som finns. Strukturarbetslöshetens variationer, speciellt beträffande dess geografiska komponent, kan skattas med hjälp av de olika länes ârsmedeltal för vakanser och arbetslösa. Någon samtidig uppdelning på yrkesgrupper kan man emellertid inte göra på grund av begränsningari statistiken. Nivån på strukturarbetslösheten blir då fel. men om man kan anta att felets storlek är lika stort för varje år, så påverkas inte kurvans form. Fram till 1971 var det enligt arbetsmarknadsstyrelsens mittmånadsstatistik, fler vakanser än arbetslösa. Strukturarbetslösheten utgjordes följaktligen av överskottsarbetslösheten under den perioden. Efter 1970 var det fler arbetslösa än vakanser. Strukturarbetslösheten utgjordes då av överskottvakanserna. Att beräkna strukturarbetslösheten genom att betrakta varje län som en delarbetsmarknad är lätt att göra fram till 1971. Därefter uppstår problem av två slag. Dels är det fler arbetslösa än vakanser i alla län varför strukturarbetslösheten skulle bli noll. Dels går det inte att fåjämförbar statistik senare än 1973. Att den “sanna” strukturarbetslöshten skulle bli noll är naturligtvis inte riktigt. Att den blir så beror på att län är en alltför stor geografisk enhet och att yrkesdimensionen inte kunnat beaktas vid avgränsningen av delarbetsmarknader.

Starthjälpsflyttning Överskottsarbetslöshet

1000-ta| l

30+

Starthjälpsflyttning O C U O U Ö C O C U O o o 15-6 u, .° vis över- °° o skotts- -4 . ,o .. o_ .v arbetslöshet .C Figur 9.2 Sambandet 10-“2 mellan starthjälpsflyttning och strukturarbets-

lös/tet. 196,3 el: 65 äs E? äs 6b 70 7r1 72 73 74 75 7,6 77

Geografisk rörlighet-sociala och ekommzivku effekter 259

Figur 9.2 visar att kurvorna över strukturarbetslöshet och starthjälpsflyttning har samma form men att strukturarbetslöshet föregår flyttningen i tid vilket är konsistent med vad som tidigare sagts. (Andra belägg för detta samband återfinns i rapport 24.)

9.3 Flyttningens selektivitet

Migrationens omfattning varierar inte bara mellan olika år utan också mellan olika befolkningskategorier. Det finns en rad empiriska studier som visar att flyttningsbenägenheten varierar med olika individuella egenskaper. Flyttningstalen (den proportion av en given befolkningskategori som flyttar under viss tidsperiod) varierar med ålder så att sannolikheten för flyttning når sitt maximala värde (ca 150 per l 000) vid 25 års ålder för att vid 50 års ålder vara nere i ca 25 per 1000 (SCB 1974: 9). För kvinnornas del sker denna utveckling i något tidigare åldrar. För personer med högre utbild-

ning, med yrken som kräver högre utbildning och som ger höga inkomster

är flyttningstalen högre än bland lågutbildade och inom arbetaryrken. Familjer med barn har lägre flyttningstal än övriga. De som äger hus flyttar mindre än andra etc. Listan på faktorer som samvarierar med flyttningsbenägenhet skulle kunna göras betydligt längre. Det som är viktigt att slå fast som ett generellt mönster då det gäller flyttargruppens sammansättning är att den till största delen består av unga. ogifta personer. Detta gäller i synnerhet starthjälpsñyttare. l huvudsak är det fråga om personer som är nyinträdande på arbetsmarknaden och som söker ett av sina första arbeten. Även under perioder med relativt kraftig strukturförändring i samhället är den del av starthjälpsflyttargruppen som består av äldre personer relativt liten. T. ex. kan nämnas att 1969 var det 12 procent som var över 40 år och 55 procent som var under 25 år.

Åldersfördelningen för den avgränsade llyttargrupp som datainsamling-

en i projektet inriktats på visar i likhet med vad som framkommit i andra flyttningsundersökningar att åldersfördelningen är sned och starkt förskjuten mot de yngre åldersgrupperna. Drygt hälften av ñyttargruppen var vid intervjutillfállet 1975 (dvs. ca fem år efter första llyttningen) yngre än 29 år. en fjärdedel mellan 29 år och 39 år och knappt en femtedel 40 år eller äldre. Nära två tredjedelar av hela flyttargruppen utgörs av män. [jämförelse med situationen år 1971 har som väntat en markant förskjutning av civilståndsfördelningen inträffat. Sålunda har andelen gifta eller sammanboende i det närmaste fördubblats under en femårsperiod efter flyttningen från någon av norrlandskommunerna. En annan betydelsefull bakgrundsvariabel är utbildning. Ungefär-hälften av flyttargruppen har genomgått folkskola, med eller utan yrkesutbildning, ca två femtedelar har avlagt realexamen (eller motsvarande), med eller utan efterföljande yrkesutbildning, samt ca en åttondel studentexamen eller högre utbildning. Om åldern konstanthålles framstår utbildningsnivån i stort sett som likvärdig med den som gäller för en riksrepresentativ jämförelsegrupp. Någon nämnvärd förändring av utbildningsnivån för hela flyttargruppen har inte skett sedan föregående undersökningstillfálle.

260 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

Utöver detta genomgående drag i flyttargruppens sammansättning finns det ändå goda skäl att anta att det sker förändringar i urvalet till flyttargruppen mellan olika år. Vill man försöka förklara vad det är som orsakar förändringar i flyttargruppens sammansättning kan man inte bara röra sig med begrepp som betecknar individuella egenskaper utan man måste även arbeta med begrepp som betecknar egenskaper i den omgivande strukturen samt undersöka hur dessa två typer av begrepp kan tänkas vara relaterade till varandra. För det första är det otillräckligt att på mikronivå begränsa sig till flyttningsbeslutet hos dem som flyttar. Selektiviteten orsakas inte bara av att personer som flyttar väljer och värderar bland plus- och minusfaktorer, bland orter och arbeten utan det är också frågan om en selektion från arbetsgivarnas sida där plus- och minusfaktorer hos den tillgängliga arbetskraften värderas. Ett rimligt antagande man kan göra om arbetsgivarnas beteende är att de bland den tillgängliga arbetskraften för varje vakans väljer den person som får det högsta värdet om plus- och minusfaktorer summeras. Man får alltså en rangordning efter individuella resurser där de med de av arbetsgivarna högst värderade resursuppsättningarna kommer först. Detta innebär att det inte räcker med att en person beslutar sig för att flytta för att flyttningen skall äga rum, utan det krävs också att han skall ha något arbete att flytta till. Bland alla som vill eller måste flytta sker alltså ett urval av vilka som blir flyttare. Detta urval bland de potentiella flyttarna kan antas bero på deras relativa kvalifikationer. Av detta följer den andra viktiga aspekten att beakta om man vill utveckla en teori om migrationens selektivitet. nämligen förändringar i den potentiella flyttargruppens sammansättning. Att exakt definiera den potentiella flyttargruppen vid en viss tidpunkt kan vara problematiskt. Dels är det fråga om sådana som redan har arbete men under vissa omständigheter skulle vara villiga att flytta för att få ett bättre arbete. dels år det fråga om personer som är arbetslösa och villiga att flytta för att över huvud taget få ett arbete. Den senare kategorin ingår bland de överskottsarbetslösa, dvs. de som är arbetslösa och med kvalifkationer som gör att de inom rimlig tid inte kan få arbete på sina hemorter. Den relativa storleken och sammansättningen av dessa två grupper av potentiella flyttare kan ses som bestämd av konjunktur- och strukturförändringar i ekonomin. Det som kan antas hända när efterfrågan på arbetskraft är stor och arbetslösheten är liten men successivt börjar växa till följd av en konjunkturavmattning är att tillskottet i vakanserna blir mindre och mindre. vilket innebär att det blir allt sämre möjligheter för den som redan har ett arbete att få något bättre. Rörligheten på arbetsmarknaden kommer att gå ned. Även vakanstillströmningen minskar som en följd av detta. Det blir naturligtvis också allt svårare för de redan arbetslösa att få något arbete. Gruppen överskottsarbetslösa kommer att växa och fyllas på med dem som är nytillträdande i arbetskraften, dvs. ungdomar i första hand. Fortsätter konjunkturnedgången börjar snart de överskottsarbetslösas skara att utökas med personer som permitteras eller avskedas i samband med företagsnedläggelser. l de fall och permitteringar koncentreras till vissa

företagsnedläggelser

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter 261

branscher och regioner bru ar man tala om strukturförändringar. Dessa accentueras oftast i konjunktursvackor. lnom branscher som generellt sett har överkapacitet kommer företagsnedläggelser och kriser oftast i samband med en konjunkturnedgång. Normala, långsamma strukturförändringar påverkar oftast inte arbetslösheten genom att nedskärningar kan ske genom naturlig avgång. Anställningsstopp gör att tillströmningen till delarbetsmarknader på tillbakagång successivt minskar. Det är därför rimligt att se arbetslöshetens karaktär som i huvudsak konjunkturbestämd. När konkurrensen om jobben hårdnar är det i första hand de som har resurser i form av utbildning, efterfrågad yrkeskunskap, lämplig ålder, goda kontakter etc som lyckas få ett arbete. Många måste sänka sina krav och ta arbeten som de egentligen inte hade tankt sig. Resultatet av en konjunkturnedgång blir att den potentiella flyttargruppen växer. både kategorin som redan har ett arbete och kategorin arbetslösa. Lågkonjunkturer innebär att det ofta till varje vakans finns många arbetssökande. Det kan röra sig om både arbetssökande från lokala arbetsmarknader där vakanser finns och arbetssökande från andra orter. En tänkbar hypotes är att det i sådana arbetsmarknadssituationer blir allt svårare för de sämst kvalificerade som nu allt oftare konkurreras ut av personer från andra arbetsmarknader. Långtidsarbetslösheten ökar. Rörligheten på arbetsmarknaden svarar de bäst kvalificerade för, en rörlighet som i sig verkar sorterande på arbetskraften. Att rörligheten kan ha denna indirekta sorteringseffekt kan belysas med empiriska data. Det centrala är från vilka och till vilka delarbetsmarknader rörligheten sker. Följande alternativ föreligger:

Till marknader med: Underskott på överskott på

arbetskraft arbetskraft

överskott Typ | Typ u

Frånk Erâaârbets- m r -

nader , Underskott medpå arbets- Typm Typ Iv kraft

Den mobilitet som är önskvärd om jämvikt på arbetsmarknaden eftersträvas är den av typ l. Även mobilitet av typ Ill kan tänkas leda till önskade resultat om rörligheten leder till mobilitetskedjor så vakanser så småningom uppstår vilka kan fyllas av arbetslösa från marknader med överskottsarbetslöshet. De typer av mobilitet som inte är önskvärda är den av typ lV och i någon mindre utsträckning den av typ ll. Mobilitetstyp lV leder ju till att graden av obalans ökar - en vakans uppstår (på arbetsmarknaden med underskott på arbetskraft) samtidigt som de arbetslösa dit flyttningen sker (arbetsmarknaden med överskott på arbetskraft) går miste om en vakans. Detta betyder att dessa får flytta eller alternativt vänta längre innan de får arbete på sina lokala arbetsmarknader. Flyttning av typ ll leder som regel till att arbetslösa på inflyttningsmarknaden får vänta längre än de annars skulle ha gjort. På utflyttningsmarknaden, å andra sidan, kanske andra kommer längre fram i arbetslöshetskön.

262 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska ejüfekter SOU 1978: 60

Andelen har beräknats Nettoeffekten av en hög andel flyttning av typ ll bör emellertid bli att sor-

på följande sätt: an- accentueras. teringseffekten Sorteringen och rangordningen sker inte bara talet starthjälpsflyt- (are som under en månad inom varje delarbetsmarknad utan inom hela gruppen av delarbetsmarkna-

flyttat till delarbets- der med överskottsarbetslöshet. marknader som. enligt till marknader Det som figur 9.3 visar är att andelen flyttare med övermi ttmånadsstatistiken, hade överskott på ar- skottsarbetslöshetJ dvs. flyttare av både typ ll och lV varierar med konbetslösa i förhållande junkturväxlingarna så att flyttningar av typ ll och lV är vanligast under till totala antalet lågkonjunktur då ju överskottsarbetslösheten är störst. Detta tyder på att stanhjälpsflyttare under månaden. Denna när konjunkturerna försämras så accentueras sorteringseffekten genom blandning av en flödes flyttningar av typ ll. Att flyttningar av typ lV skulle öka verkar knappast och en beståndsenhet troligt, då antalet marknader med överskottsvakanser minskar under lågsamt problem med att göra tillräckligt snäva konjunktur. Effekten av detta bör bli att den genomsnittliga arbetslöshetsavgränsningar av en deltidens längd ökar, eftersom de mindre attraktiva får vänta längre därför att arbetsmarknad gör att nivån på kurvan är myc- de allt oftare konkurreras ut av mer kvalificerad arbetslös arbetskraft från ket osäker men det in- andra marknader. tressanta är dess varia- Nettoresultatet av detta för den potentiella flyttargruppens storlek och tion med de övriga kurvorna. sammansättning samt migrationens selektivitet bör bli att vid nedgång i ef-

terfrågan på arbetskraft växer den potentiella flyttargruppens storlek.

Samtidigt sker en sortering inom gruppen. De med de bästa resurserna lyc- Fig 9.3 Medelarbetslöshetstid, (iverskottsarbets- kas få tillfälliga sysselsättningar eller kanske till och med arbeten som de läshet och andelen start- vill ha för längre tid - andra blir arbetslösa. De med de sämsta kvalifikahjälpsjlytttzre som flyttar tionerna får räkna med att vänta länge på något arbete. Arbetslöshetstidertill delarbetsmarknaden med överxkottsarbetslös- na kommer alltså att variera med kvalifikationsgraden. De med låga kvalihet kvartalsvis 1969fikationer kan inte räkna med att få arbete vare sig de flyttar eller stannar 1973. Kurvoma A och B två kvartal kvar, Antalet långtidsarbetslösa lågkvaliñcerade kommer att öka med lågharförs/xjutits framåt i tiden. konjunkturens längd och omfattning.

l c s A .j Medelarbetslöshetstid lA) % 1000 Veckor u-o-cøo-u Överskottsarbetslöshet lBl tal 17 ooocoouoooooo Andel starthjälpsflyttare som flyttar till marknader med överskottsarbetslöshet (Cl 16

60 15

70 50 14

40 13

50 30 1 2

20 11

30 10

10 8 -

I I I I I l I T I I I I l I l I | I V kvartal | ll lII lV l Il III IV l ll Ill IV l II Ill IV I Il III IV 1 969 1970 1971 1972 1973

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter 263

När sedan efterfrågan på arbetskraft börjar stiga så är det klart att rörligheten ökar. Allt fler personer får chans till sysselsättning på andra orter än där de bor för tillfället. l första hand blir det då de bäst kvalificerade som flyttar. ()fta lämnar de vakanser efter sig som kan fyllas av de andra arbetslösa. Allteftersom konjunkturrna förbättras avtappas den potentiella flyttargruppen. Givetvis är det fråga om ett nettoresultat av inflöde och utflöde. Det förväntade resultatet är att utflödet till en början utgörs av de bäst kvalificerade. men att det successivt sker en förändring så att allt fler av de med sämre kvalifikationer kommer att flytta. När efterfrågan på arbetskraft är som störst kommer turen till dem som väntat längst och har de minst efterfrågade kvaliñkationerna. Det här innebär att flyttargruppens sammansättning kan antas variera så att under högkonjunktur är andelen långtidsarbetslösa, resurssvaga, relativt stor. Den andelen antas sjunka i takt med konjunkturens försämring. Att empiriskt testa detta vore enkelt om relevanta data fanns tillgängliga. Man kunde då mäta kvaliñkationsgraden hos dem som flyttar under en följd av år och se om kvaliñkationsgraden hos flyttarna varierar negativt med den allmänna efterfrågan på arbetskraft. Ett annat sätt är att se hur flyttningstalen varierar över tiden för personer med olika kvalifikationsgrad. Tabell 9.1 visar hur ålderssammansättningen för starthjälpsflyttare skiljer sig åt mellan tre olika år, där 1966 får representera en situation med många vakanser i förhållande till antalet arbetslösa, 1969 ett år med ungefärlig balans medan 1973 får representera ett år med överskott på arbetslösa. Data stöder då det tidigare resonemanget, om man är beredd att anta att i åldersgruppen 25-40 år finns de som är mest attraktiva på arbetsmarknaden. Detta är förvisso ett svagt stöd.

Tabell 9.1 Ålderssammansättningen bland starthtiälpsnyttare 1966, 1969 och 1973

1966 1969 1973

Det är viktigt att få en bättre empirisk kunskap om hur flyttargruppens sammansättning varierar med avseende på kvalifikationsgrad eller attraktivitet på arbetsmarknaden. Nu får resonemanget i detta avsnitt betraktas som hypotetiskt. Att det är viktigt att närmare utreda vilka faktorer som påverkar flyttargruppens sammansättning beror framför allt på att den genomförda studien visat att flyttningens konsekvenser för dem som flyttar är beroende av personemas ställning på arbetsmarknaden före flyttningen. Detta kommer att belysas i senare avsnitt.

264 Geografisk rörlighet *sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

9.4 Faktorer som påverkar flyttarnas levnadsförhållanden efter flyttningen

9.4.1 Inledning Detta avsnitt kommer att handla om flyttningens konsekvenser för de starthjälpsflyttare som ingåri undersökningsmaterialet. I huvudsak är det fråga om deras levnadsförhållanden ca fem år efter flyttningen. Man måste då ha i minnet att under denna femårsperiod har många flyttat vidare till andra orter och många har flyttat hem igen. När vi i fortsättningen i detta avsnitt talar om flyttarna och deras situation efter flyttningen avses de som

fortfarande bor på någon annan ort än utflyttningsorten. Återflyttarna in-

går således inte i den analys som följer. Detta kan ge en skev bild av vad det är för faktorer som skapar anpassningsproblem efter en flyttning eftersom återflyttning kan vara ett tecken på anpassningsproblem. Vad som förklarar återflyttning kommer därför att behandlas i ett speciellt avsnitt. Av dem som fortfarande tillhör flyttargruppen efter ca fem år är det naturligtvis vissa som lyckats relativt bra på de nya orterna medan andra fått förhållandevis dåliga levnadsförhållanden. Den frågeställning vi skall behandla här är vad det är i den nya situationen som gör att det går bättre för somliga och sämre för andra. En flyttning innebärju som regel både byte av bostadsort och arbete eller, om personen ej var sysselsatt före flyttningen, byte av sysselsättningsstatus. En flyttares situation karaktäriseras därför som regel av ganska drastiska förändringar - inte minst i möjligheterna till sådana resursskapande aktiviteter som har stor betydelse för den totala livssituationen och den allmänna tillfredsställelsen. Möjligheterna att handskas med denna nya situation varierar mellan olika personer. Vi skall fortsättningsvis behandla några faktorer som visat sig vara betydelsefulla. Först diskuteras de olika faktoremas betydelse för anpassningen varefter vissa empiriska belägg ges. Därefter berörs frågan om relationen mellan utgångsläget för flyttningen och flyttningens konsekvenser.

9.4.2 Någrafaktorer av betydelseför anpassningen efter

flyttningarna

Hanson och Simmons framhåller. i en studie av migranters anpassning. sysselsättningen som en aktivitet av fundamental betydelse för anpasS-- 1 Hanson och Simmons: ningen. Deras resonemang går ut på att instabila sysselsättningsförhål- The Role Path: A con- i arbete och inkomst skalanden leder till ojämna inkomster. Instabiliteten cept and Procedure for par andra instabiliteter. Framför allt uppstår problem med att skapa stabila Studying Migration T0 Urban Communities, vänkontakter och problem med att uppnå social förankring. Human Organization från Skiftar man perspektiv och betraktar sysselsättningsproblematiken 27(2), 1968. familjenivå i stället för ifrån den individuella nivån så blir frågan i vilken ut- 2 Jansen, C J: båda makama Att arbete för båda sträckning ges sysselsättningsalternativ. Migrationz A sociological problem ur rimligen bör betyda en hel del för familjens ekonomi är klart. Vad ekono- Jansen C J: Readings min i sin tur betyder för anpassningen i övrigt skall beröras längre fram. in the Sociology of Det är emellertid inte bara på det ekonomiska området som båda makamas Migration, Pergamon Press Ltd, 1970. sysselsättning har sin betydelse. Jansen? har framhållit att anpassningssvå-

SOU 1978 60 Geografisk rörlighet-.socitzlzz och ekonomiska effekter 265

righetema efter en familjeflyttning framför allt ligger i förhållandet inom familjen. Om bara mannen förvärvsarbetar blir kvinnans beroendeförhållande till honom speciellt starkt. Det är mannen som genom sitt arbete får kontakter med andra människor. Kvinnans roll blir att sköta barn och hushåll. Det finns få mturliga kanaler för henne att komma i kontakt med andra. Allteftersom kvinnans förvärvsgrad har stigit ökar svårigheterna för kvinnor som flytnr tillsammans med sin familj och inte själv får arbete. Sannolikheten att Jet skall finnas andra hemmafruar i bostadsområdot minskar. Deras isolerng ökar och hela familjens situation påverkas negativt. Tillgången till ett fast arbete är viktigt men det är också av betydelse vilken typ av arbete man har. samt vad det kräver psykiskt och fysiskt. I extremfalle: där arbetet ger låg grad av tillfredsställelse, är psykiskt eller fysiskt utmittande och ger en relativt låg inkomst antas förutsättningarna inte heller vara särskilt goda för att fritiden skall kunna utnyttjas på ett tillfredsställande sätt på den nya ort dit man flyttat. I samband med en flyttning kräxs arbete, energi och ekonomiska resurser för att bygga upp en materiell levnadsstandard, bygga upp en umgängeskrets, utveckla fritidsaktiviteter och en livsstil som passar den nya ortens förutsättningar. Ett passiviseande och uttröttande arbete är i det läget en belastning. I den wciologiska forskningen kring sambandet mellan arbete och fritid ger de flesta studier stöd för uppfattningen att arbeten som leder till låg arbetstillfredsställelse också medför en passiviserande fritid. Parker* sammanfattar en del av forskningen på området och pekar ut några av de viktigaste egenskaper hos arbetet som medför låg arbetstillfredsställelse. Han nämner enformigt och repetitivt arbete. att bara göra en liten del av en arbetsprocess. att göra onyttiga saker, att ha en otrygg anställning och att ha liten frihet i arbetet. Bara det faktum att man får ett arbete som ger låg arbetstillfredsställelse innebär att en stor del av dygnets timmar måste ägnas åt något man kanske helsi êkulle vilja slippa göra. Arbetets art kan därför i sig vara en viktig faktor för tilfredsställelsen och anpassningen på den nya orten. Det finns undersökningar som pekar på att det föreligger ett relativt starkt empiriskt samband mellan sådana faktorer i arbetet som skapar låg tillfredsställelse och arbetets belastning på individen. Sundbom? visar att de som harjäktigt och enformigt arbete också i större utsträckning lider av allmän trötthet, sömnbesvär, nervösa besvär, depressioner, överansträngning och en allmän psykisk utmattning efter arbetet. Det är därför ett rimligt antagande att jäktiga, enformiga arbeten som ger låg tillfredsställelse också tar mycket på krafterna och därigenom minskar förutsättningarna för en aktiv fritid. Till detta kommer det tredje problemet med de dåliga jobben, nämligen den låga lönen. Sundbom visar också att de som har fysiskt och psykiskt _ Parker G: The Socio_

betungande arbeten har lägre lön än andra. Detta beskär ytterligare hand- bgy of Leisure, Ane

lingsmöjligheterna under fritiden. and Union. London 1976- Ett av skälen till att de tidigare behandlade faktorerna - stabilitet i sys- 2 Sundbom, L: De föroch arbetets arbets

selsättningen art - antogs vara viktiga för de livsvillkor som Väwsårbetandes

platsforhånanden AH flyttarna skulle komma att få på inflyttningsorterna, var att de antogs påo_ _ männa förlaget, Stockverka eller hushållets ekonomi. Aven om en dålig ekonomi all- holm 1971.

individens

266 Geografisk rörlighet-.st›cictla och ekonomiska effekter SOU 197s;60

tid är ett stort problem för den det drabbar så finns det goda grunder för antagandet att ekonomiska svårigheter drabbar ännu hårdare i samband med en flyttning. En dålig ekonomi efter flyttningen, oberoende av om den orsakats av låga inkomster, höga flyttningskostnader eller stora utgifter av annat slag. bör rimligen vara ett allvarligt hinder för att personen skall finna sig till rätta och trivas på den nya orten. En god ekonomi ökar möjligheterna att utnyttja det serviceutbud som finns på orten. Att bjuda hem vänner och bekanta eller att delta i aktiviteter där man kan lära känna andra människor drar med sig en hel del kostnader. Att kompensera låg trivsel på orten med en hög materiell konsumtion går inte om ekonomin är dålig. Anpassningen på inflyttningsorterna efter flyttningen bör rimligen vara bättre för dem som har god ekonomi än för dem som har dålig ekonomi. Kulturell! avstånd är något som framhållits som viktigt för immigranters anpassning i invandrarländerna. ””Assimilationsbegreppef har här varit centralt. Dels har man försökt att begreppsligt fånga själva assimilationsförloppet. dels försökt förklara vad det är för faktorer som bestämmer graden av assimilation. Tonvikten har legat på faktorer som flyttningsmotiv. förväntningar på det nya landet, ras, språk men framför allt kulturell olikhet mellan in- och utflyttningsländerna. Mycket av vad som framhållits inom denna forskning kan förmodas ha liten relevans för studier av flyttares anpassning i ett land som Sverige som är relativt homogent i etniskt. religiöst och kulturellt avseende. Ändå föreligger olikheter i dialekt. umgängesvanor och allmän livsstil mellan olika delar av landet och mellan samhällen med varierande storlek. Ju större olikheten är i dessa avseenden desto svårare kan man förmoda att det är att smälta in i den nya miljön och den sociala integrationen antas dra ut på tiden. Eventuellt sker den aldrig. Social isolering blir följden. Ju större det kulturella avståndet är desto svårare blir det med anpassningen på den nya orten.

9.4.3 Något om de empiriska sambanden mellan levnadsnivä

och de behandlade faktorerna

När man studerar sambanden mellan var och en av dessa faktorer - stabilitet i sysselsättning, arbetets art, ekonomi, avstånd - och andra mått på levnadsnivå så visar det sig att sambandet i de flesta fall går i förväntad riktning. T. ex har de som haft instabila sysselsättningsförhållanden också sämre ekonomi, saknar ekonomisk buffert, visar trötthetssymptom, är socialt isolerade och trivs sämre på sina nuvarande bostadsorter än vad som är fallet för dem med stabil sysselsättning. Data om detta återfinns i rapport 24. Att hitta ett mått som återspeglar alla aspekter på anpassningen är problematiskt. Utan tvekan bör många dimensioner beaktas. För att få ett förenklat, sammanfattande och subjektivt omdöme om anpassningen ställdes frågan: ”Hur trivs Ni på Er nuvarande bostadsort? Svaren kunde ges enligt en femgradig skala från mycket bra till mycket dåligt. Även om frågor av detta slag har sina brister, framför allt därför att anspráken tenderar att anpassa sig till de faktiska förhållandena och de flesta därför så småningom säger sig vara nöjda, kan svaret ändå säga en del om anpassningen. De som säger sig trivas dåligt gör det också helt säkert. Dessutom visar det sig att

SOU I978: 60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 267

svaret på frågan samvarierar relativt kraftigt med andra. mer objektiva mått på individens situation. Från tabell 9.2 kan vi se hur starkt sambandet är mellan trivsel på orten och de tidigare behandlade faktorerna. Av dessa är det inställningen till möjligheterna att använda fritiden som samvarierar starkast med trivsel på orten. Nu får man vara försiktig med tolkningen av detta samband. som kan tendera att ge friheten en omotiverat central plats. Dels kan det vara så att frågorna om trivsel på orten och tillfredsställelse med fritidsanvändningen delvis mäter samma sak. dels kan förklaringen ligga i att komponenterna sysselsättning. arbete. ekonomi är relaterade till både fritid och trivsel på orten. Som vi ser är det också positiva relationer mellan var och en av dessa faktorer.

Tabell 9.2 Sambandet mellan stabilitet i sysselsättningen, arbetets art, ekonomi och fritidsanvändning (Spearmans rangkorrelationskoemcient)

Orsaksförhållandena är här relativt oproblematiska. Det kan inte annat än i undantagsfall vara så att ekonomi. fritid och sociala aktiviteter bestämmer arbetets art och stabilitet i sysselsättning. De båda indikatorerna på arbete bör betraktas som oberoende i förhållande till ekonomi och fritid_ Rimligen är det också så att ekonomin påverkar möjligheterna att använda fritiden och inte tvärt om. Orsaksrelationema kan illustreras med figur 9.4 som visar hur de olika variablema antas hänga ihop med varandra. Siffrorna på varje pil i figuren är s. k. “stig-koefficienter som är ett mått på hur stark inverkan den ena variabeln har på den andra. när de andra hålls under kontroll. Koefiicienterna i figuren visar att den bakomliggande faktorn, arbetets art, tycks vara av fundamental betydelse för de övriga faktorerna i modellen. Stabilitet i sysselsättning får sin betydelse framför allt genom sin relation till arbetets art. När man betraktar detta resultat måste man dock komma ihåg att både ekonomi och fritidsanvändning har andra bestämningsgrunder än dem som pilarna i figuren anger. Möjligheterna att få pengarna att räcka beror inte bara på intäkternas storlek utan också på storleken av de nödvändiga utgifterna. Här kommer familjen in i bilden. Hushållet är den relevanta konsumtionsenheten. Ju fler personer som ingår i hushållet desto större är konsumtionsbehovet. Ett annat förhållande som är viktigt att påpeka är att bostadskostmadema, som tar en stor del av hushållets disponibla inkomster i anspråk, kan variera avsevärt. Ortens bostadsmarknad bör således också beaktas. l expansiva orter med stor konkurrens om bostäderna och med en hög andel av bostadsbeståndet i nybyggda fastigheter kan boendekostnaderna bli höga. Speciellt viktigt kan man förmoda att detta är för in-

268 Geografisk rörlighet -trociala och ekonomzlvkc: effekter

Ekonomi 0,09

0,21

Sysselsättning 0.10 0,14 T l å

0,45 Arbetets art 0,07 0,15 0,23 Figur 9.4 Modell över olika faktorers inverkan på flyttares trivsel på in- Fritid flyttningsorterna. (Måtten återfinns i bilaga 1.).

flyttare med stor risk att hamna i dessa dyra nybyggda bostäder. (Btostadskostnademas betydelse för ekonomin har närmare studerats i rapptort 24. Ortens karaktär kan också ha betydelse för fritidsanvändningen (och der sociala integrationen. Vi tänker också nu speciellt på flyttare där grzaden a\ olikhet mellan in- och utflyttningsorterna rimligen bör spela en viss. roll. JL större denna olikhet är desto svårare kan det antas vara att inordlna sig den livsstil som råder på inflyttningsorterna.

9.4.4 Utgångsläge föreflyttningen och flyttningens konsekvenser Så här långt tycks man åtminstone kunna dra den slutsatsen att deat arbetc man får på den nya orten och hur stabil sysselsättningen blir är aw funda mental betydelse för anpassningen i övrigt. Frågan blir då vilka dett är son får dåliga arbeten och en instabil sysselsättningssituation. Svarett på dei frågan kan man finna genom att dels se på den ställning personerna: hade pl arbetsmarknaden innan de flyttade, dels se på karaktären av det arrbetsom råde inom vilket personen arbetar efter flyttningen. För det första l-kan ma då anta att de som före flyttningen hade svag ställning på arbetsmaarknade också fick ta de sämsta arbetena och fick de osäkraste anställninggsförhål landena. Det rör sig om personer med yrkeskunskaper som inte läängre el terfrågas eller personer som saknar yrkesutbildning eller som haar andr personliga egenskaper som gör att de inte är speciellt efterfrågade: som ai betskraft. En svag ställning på arbetsmarknaden innebär att möjligghetern att välja mellan olika alternativ saknas. Det blir därför inte lätt att : undvik Sundbom. L: Arbets- dåliga arbeten och/eller orter där man tror sig ha svårt för att trivvas. Ma miljö 1968-1974. får ta det som bjuds. För det andra bestäms det arbete man får, förrutom a Stencil från Institutet den nivå man har på sin utbildning, också av den yrkesinriktning rman ha] för Social forskning I974. Sundborn visar att fysiskt påfrestande samt jäktiga och enformigaa arbete

SOU t|978:60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 269

är klairt överrepresenterade bland socialgrupp lll-yrken. inom industri och skogslbruk och bland LO-anslutna arbetare. Sluttsatsen bör bli att man i huvudsak förväntar sig en instabil sysselsättning o›ch dåliga arbeten bland personer med arbetaryrken och bland personer med svag ställning på arbetsmarknaden. Dettta stöds också av data. Den ställning på arbetsmarknaden en person hade iinnan han flyttade samvarierar både med stabilitet i sysselsättningen efter fflyttningen och med arbetets art. Vidare kan man se att de som har yrken som klassificeras som socialgrupp III yrken också oftare får dåliga arbetem och instabil sysselsättningssituation. Dessa samband kan antas ha försvaxgats till följd av selektiv återflyttning.

Tabell *9.3 Stabilitet i sysselsättning och arbetets art för flyttare ca 5 år efter flyttningen“

Arbetsrmarknadssituation 5 år Socialgrupp Alla efter flyyttning l+ll lIl

Stark” Svag Stark* Svag” Enformtigt arbete 28 28 41 52 36 Kroppssligt utmattad efter 25 35 -57 54 39 arbetett Psykiskkt utmattad efter arbetet 7 3 4 l2 7 Enformtigt och kroppsligt utmattande 9 12 20 25 l5 Enformtigt och psykiskt utmattande 3 3 4 12 6 Enformtigt. kroppsligt eller ll l3 22 30 l8 psykistkt utmattande Enformtigt, kroppsligt och l 2 3 6 3 psykisikt utmattande Har varrit arbetslös efter första 28 33 47 52 38 flyttnimgen Har vanit arbetslös och har 4 8 9 l5 8 kroppssligt utmattande och enforrmigt arbete Antall personer 242 l 18 122 128 620

Siffrovma anger andel med viss typ av arbetsförhållande inom grupper. specificera- :le av vzariablema socialgmpp och ställning på arbetsmarknaden före flyttningen. * Ställniingen på arbetsmarknaden före flyttning. Svag ställning på arbetsmarknaden = varit arbetslös minst sex månader före flyttningen och/eller saknade yrkesutbildning.

I oclh med detta har vi återkommit till en mycket viktig variabel - ställiing påi arbetsmarknaden. Att den variabeln är speciellt intressant beror på att dem gör det möjligt att knyta an de mikroprocesser vi talat om i detta avsnitt mied de makroprocesser som styr migrationens selektivitet och som behandllades i avsnitt 9.3. Som följd av strukturförändringar och konjunkturförätndringar i ekonomin påverkas flyttningsriskerna för personer med svag sttällning på arbetsmarknaden. Är deras förutsättningar att lyckas efter en lflyttning sämre än andras. kommer man att finna att i perioder då många personer med relativt låga kvalifikationer tvingas flytta för att få ett arbete,. också förhållandevis många flyttare kommer att uppleva misslyckade flyttningar. Vidareflyttning och återflyttning kommer att bli stor. Den

270 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter

betydelse individens ställning på arbetsmarknaden har för hans fortsatta flyttningar skall närmare utredas i nästa avsnitt.

9.5 Flyttningsprocessen

9.5.1 Vidareflytlningens selektivitet och omfattning Det som i den tidigare migrationsforskningen knappast berörts alls är den återkommande flyttningen. Att den återkommande flyttningen är av stor omfattning har dock länge varit känt. Goldstein (l964) konstaterade att The repeated moves ofa small segment of the population inflate the over all mobility rates well beyond what they would be if mobility were based on the number of migrants instead of on the number of moves. Att denna slutsats också står sig idag visar data från SCB. Under perioden 1968- 1973 registrerades 2,26 miljoner flyttningar men antalet personer som svarade för dessa flyttningar uppgick bara till 1,55 miljoner. 19 procent av medelfolkmängden flyttade någon gång under perioden. Av dem som flyttade 1968 hade emellertid 45 procent flyttat ytterligare en gång till 1973. Av rapporten från SCB framgår också att vidareflyttningen varierar över tiden. De som flyttat ut ur inflyttningslänen efter ett år är som mest 17 procent (1970) och som minst 7 procent (1973). Att vidareflyttningen också är selektiv med avseende på ålder. kön osv framgår av rapporten (SCB: Sm 1974: 9). Dessa siffror ger alltså belägg för att vidareflyttningens omfattning är ansenlig, samt att dess omfattning varierar såväl över tiden som mellan olika grupper av befolkningen. Det här avsnittets syfte är att med hjälp av vårt material närmare studera vidareflyttningen bland starthjälpsflyttare. Eftersom den här studien är inriktad på arbetskraftens flyttningar och i första hand vill studera i vilken utsträckning arbetsmarknadens funktionssätt påverkar flyttningsprocessen kan det vara fruktbart att skilja sådana faktorer som kan hänföras till individens egenskaper som arbetskraft och den arbetsmarknad han befinner sig i från övriga faktorer. I förra avsnittet visades att arbete och stabilitet i sysselsättning har en viktig betydelse för anpassningen. Dessa förhållanden är i sin tur delvis beroende av den ställning individen hade på arbetsmarknaden innan han flyttade. Det är i den änden vi börjar här. l begreppet ställning på arbetsmarknaden ligger inte bara vad som kan hänföras till individegenskaper utan också hur dessa egenskaper efterfrågas på arbetsmarknaden. Har individen en stark ställning minskar sannolikheten att flyttningen skall leda till anpassningsproblem genom att valmängden är större. Flyttningar till orter och arbeten där förutsättningarna för anpassning verkar dåliga kan därför ofta undvikas. Den mer efterfrågade arbetskraftens något gynnsammare prognos ligger möjligen också i att deras förutsättningar att få stabila sysselsättningsförhållanden, bra ekonol Goldstein. S: The Detta bör rimligen medföra att mi etc är bättre än den för övriga flyttare. extent of repeated personer med svag ställning på arbetsmarknaden oftare än andra flyttare migration: an analysis based on the Danish vill flytta bort från inflyttningsorterna därför att deras levnadsförhållanden Population Register. inte alls motsvarar deras krav. Svag ställning antas således sammanhänga Journal of the Americn med starka motiv för vidareflyttning och då vanligtvis motiv av push- Statistical Association, vol. 59. 1964. karaktär. Detta är också vad man kan förvänta sig bland flyttare som får

Geografisk rörligher-sociøzla och ekonomiska 271

effekter

påfrestande arbeten. arbeten som är enformiga och krävande. Dåliga arbeten i den här bemärkelsen medför problem även på andra områden som t. ex. hälsa. ekonomi och fritid. Att försöka ändra sin situation genom att flytta igen bör ligga nära till hands för många flyttare som fått dåliga arbeten. Starka push-motiv att flytta vidare igen antas således förekomma bland personer med svag ställning på arbetsmarknaden innan de flyttade och som hamnade i påfrestande arbeten på inflyttningsorterna. De faktorer som bestämmer individens förhållande till arbetsmarknaden inverkar inte bara på motiven utan också på möjligheterna till vidareflyttning. En person som är eftertraktad som arbetskraft har rimligen goda chanser att flytta från orten om anpassningen där går dåligt. En annan viktig faktor bör storleken på individens delarbetsmarknad vara. Personer med mycket specialiserad yrkesinriktning har ofta bara ett fåtal arbeten att välja på i landet. Detta påverkar sannolikheten var och när ett lämpligt arbete skall dyka upp. Är delarbetsmarknaden liten blir det relativt lång tid mellan varje vakans. En liten delarbetsmarknad verkar också styrande på vart flyttningen skall gå. De som har specifika önskemål om vart de vill flytta kan få vänta mycket länge innan en vakans uppstår påjust den orten. Personer som arbetar inom stora delmarknader möter andra valalternativ. Här är omsättningen större, och det finns ständigt ett visst bestånd av vakanser. Möjligheterna att välja flyttningstidpunkt och inflyttningsort bör vara större. Går vi så över och talar om de faktorer som inte direkt har att göra med individen som arbetskraft men som ändå kan påverka vidareflyttningsmotiv och vidareflyttningsmöjligheter kan vi börja med att nämna flyttningsavstånd. De antaganden som tidigare förts fram är att ju längre det kulturella avståndet är desto svårare blir det med anpassningen på den nya orten och desto vanligare bör det vara att personerna vill flytta därifrån. Personens ålder är en annan faktor som ofta sagts påverka förmågan att anpassa sig till nya miljöer. Äldre personer har antagits ha större problem med detta. Vi har dock inte funnit några klara belägg för att det skulle vara på det viset. Kön är en annan faktor som kan antas ha betydelse i detta sammanhang och speciellt bland gifta torde detta vara fallet. Kvinnornas situation i hemmet och på arbetsmarknaden skiljer sig fortfarande från männens. Kvinnornas möjligheter att få ett arbete är viktigt för både hushållets ekonomi och deras anpassning i övrigt. Ser man till icke arbetsmarknadsrelaterade faktorers inverkan på barriärer mot vidareflyttning förefaller det rimligt att framhålla individens stadium i livscykeln och familjesituation som viktiga faktorer. Unga ogifta personer som kanske avslutat en yrkesutbildning av något slag har naturligtvis lättare för att flytta än vad en äldre gift person med familj har. I det senare fallet utgör oftast hela familjens sociala nätverk en barriär mot flyttning. Detta nätverk kan bestå av make/makas relationer till arbete och vänner, barnens relationer till skola och kamrater etc. Dessutom blir flyttningen rent ekonomiskt dyrare ju fler som berörs av den. För att nu vidareflyttningen skall förväntas bli av hög omfattning måste det föreligga starka motiv och små hinder. I det motsatta fallet då motiven är svaga och hindren stora antas vidareflyttningen bli låg. I de båda fallen då motiv och barriärer verkar åt olika håll förväntas omvidareflyttningens

272 -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

Geografisk rörlighet

fattning ligga mitt emellan de båda fall då dessa förhållanden samverkar. Hela flyttargruppens geografiska rörlighet efter den första flyttningen 1969 och l970 och fram till l975 framgår av tabell 9.4. Där kan man se att 22 procent av hela flyttargruppen stannat kvar på den ort dit de först flyttade. Av de övriga har en del flyttat vidare till andra orter medan andra flyttat tillbaka till hemortskommunen. Vidareflyttarna ca fem år efter den första flyttningen utgör 43 procent av hela flyttargruppen. (Grupperna 2. 6. 7 och 8). Tillbakaflyttarna utgör 35 procent. (Grupperna 3. 4 och 5).

Tabell 9.4 Flyttningsmönstret för en grupp ”starthjälpsflyttare” under perioden 1969-1975

Flyttningsstatus l97l Flyttningsstatus l974 Vr

l Kvar i första inflyttn. Kvari l97l års kommun 22 kommun 2 Flyttat vidare till Kvar i l97l års kommun 3 annan kommun 3 Flyttat till Kvari l97l års kommun 20 utflyttmkommun 4 Kvar i första inflyttn. Flyttat tillbaka till l0 kommun utflyttn.kommun 5 5 Flyttat vidare till Flyttat tillbaka till annan kommun utflyttn. kommun 6 Kvar i första inflyttn. Flyttat vidare till 25 kommun annan kommun 7 Flyttat vidare till Flyttat vidare till 6 annan kommun annan kommun 8 Flyttat till utflyttn. Flyttat vidare till 9 kommun annan kommun IOO Totalt 2 366

För den fortsatta analysen har två mått på vidareflyttning använts. Det första är andelen personer som flyttat vidare från inflyttningsorten redan vid första mättillfállet. dvs. ca l till l 1/2 år efter första flyttningen. lfrån tabell 9.4 ser vi att den andelen är 43 procent för hela gruppen. (Grupperna 2, 3, 5. 7, 8). Den andra beroende variabeln är de som flyttat vidare vid andra mättillfallet ca 5 år efter första flyttningen. Den siffran är 78 procent för hela tlyttargruppen. l gruppen vidareflyttare inkluderas i båda fallen de som flyttat tillbaka. Frågan är nu hur vidareflyttningen har utvecklats inom de kategorier av flyttare där motiv och möjligheter till vidareflyttning förväntas vara olika. För att ta reda på detta har regressionsanalys använts. Oberoende variabler har varit de tidigare beskrivna: ställning på arbetsmarknaden, socialgrupp, hinder för rörlighet, kön. ålder och flyttningsavstånd Av tabellen kan man se att ställning på arbetsmarknaden är den faktor som i förhållande till övriga faktorer som ingåri analysen betyder mest för 1 De som har ett dåligt utgångsläge före flyttningen kom- Utförligare beskriv- vidareflyttningen. ning av hur analyserna mer också att_ flytta vidare i större utsträckning än de som har ett bra ututförts återfinns i gångsläge. Den sannolika förklaringen är att deras levnadsförhållanden rapport 24. se bilaga l till betänkandet. och deras trivsel på inflyttningsorterna blir sämre än för den arbetskraft

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter 273

Tabell 9.5 Förväntad andel vidareflyttare för olika Hyttarkategorier Efter 0,5- Efter 4,5 - 1,5 år 5,5 år Alla 39 74 Ställning på Stark 3l 63 arbetsmarknaden Svag 48 86

Svag ställning på arbetsmarknaden = varit arbetslösa minst sex månader före första flyttningen och/eller saknar yrkesutbildning. Stora hinder för rörlighet = gifta/sammanboende eller personer med hemmaboende barn. Unga = under 35 vid det senare mättilllället. Kort avstånd = de som flyttat till något norrlandslän.

som hade ett bättre utgångsläge. Motiven till vidareflyttning blir därför starka. Resultatet tyder också på att svag ställning inte skulle vara ett speciellt allvarligt hinder för vidareflyttning. lnte heller tycks detta gälla för gifta eller sammanboende. Med tiden visar det sig att åldern har en viss betydelse. De yngre har högre sannolikhet att flytta vidare än de äldre. Detta hänger troligen samman med större lättrörlighet men också med att många bland de yngre kanske tog sina arbeten i samband med flyttningen som praktik. Det är rimligt att tänka sig att många bland de yngre inte nått fram till de yrken eller arbeten de tänkt sig på längre sikt. Att rörligheten då blir stor är inte förvånande. Genomgående tycks det vara så att de faktorer som antagits leda till svårigheter med anpassningen på inflyttningsorterna och som antagligen framkallar olika typer av push-motiv för vidareflyttning samvarierar med stor sannolikhet för vidareflyttning. Det gäller ställning på arbetsmarknaden. socialgrupp och flyttningsavstånd. Betydelsen av socialgwpp tycks avta med tiden. medan det är tvärtom för flyttningsavstånd. Att vidareflyttningen bland socialgrupp l och II kommer senare kan bero på att vi här åteilinner karriärflyttare av olika slag samt personer som arbetar inom små arbetsmarknader. Det är inte orimligt att anta att det då dröjer några år tills ett bättre arbete dyker upp eller tills man kvalificerat sig för en högre befattning. Dessa data stöder den mer generella slutsatsen att vidareflyttningsfrekvensen mer förklaras av trivsel och anpassning på flyttningsorterna än de individuella barriärer mot vidareflyttning som t. ex. familj och barn utgör. En viss betydelse kan man kanske ändå tillskriva de individuella barriärerna mot vidareflyttning. Ser man till trivsel på inflyttningsorten bland dem som fortfarande bor kvar på den första inflyttningsorten visar det sig klart att den lägsta trivseln på orten finns bland personer som hade svag

274 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

ställning på arbetsmarknaden och har stora hinder för rörlighet (se tabell 9.6). Det verkar som vi här har en grupp missnöjda kvarstannare som inte kunnat lösa sina anpassningsproblem med att flytta från orten.

Tabell 9.6 Trivsel på första inflyttningsorten efter ställning på arbetsmarknaden och hinder för rörlighet.

Hinder för rörlighet Stora Små Alla

Ställning på arbetsmarknaden Stark Svag Stark Svag Trivsel på inflyttningsonen 4.23 3.75 4.4] 4.63 4.19

Socialgrupp. kön, ålder och flyttningsavstånd har konstanthållits. Tnvseln har mätts på en femgradig skala där 5 innebär mycket bra och l mycket dåligt Det här svaga stödet för att hindren för rörlighet inte tycks spela så stor roll för vidareflyttningen får man tolka med mycket stor försiktighet. Det beror på att vi inte har de rätta indikatorerna på hinder för rörlighet. Det är troligen riktigt att det som har att göra med sådana individuella faktorer som kön, ålder, hushållsstorlek etc. inte spelar så stor roll för Vidareflyttning. De verkliga hindren ligger rimligen i arbetsmarknadens efterfrågan och individernas möjligheter att finna arbete på andra orter. Vidareflyttningens omfattning bör därför, i likhet med arbetskraftens geografiska rörlighet totalt sett. styras av tillgången på lediga platser. Det tycks alltid ñnnas en stor potentiell flyttargrupp bland dem som flyttat tidigare. Faktum är att bland flyttarna i den här undersökningen är det fem år efter den första flyttningen inte mindre än 85 procent som faktiskt flyttat vidare eller planerar att göra det under de närmaste tre åren. l alla grupper som studerats är vidareflyttningen hög. Det tyder på att flyttningen i sig innebär anpassningsproblem vilket gör att det bland flyttare alltid finns många som är beredda att flytta ytterligare en gång. Vidareflyttningens omfattning styrs därför av de externa möjligheterna att flytta igen. Vidareflyttningens selektivitet däremot kan i huvudsak förklaras av anpassningen på inflyttningsorterna. Denna i sin tur är avhängig av faktorer som individernas ställning på arbetsmarknaden, vilken typ av arbeten de får och hur stora skillnaderna är mellan inflyttnings- och utflyttningsorterna.

9.5.2 Vidareflyttning eller återflyttning? Som vi har sett i förra avsnittet är det många som flyttar vidare efter den första flyttningen. Frågan är då vart flyttningsströmmarna går. Flyttar man tillbaka igen eller flyttar man till andra orter? l tabell 9.4 kunde vi se att av hela flyttargruppen var det ca 35 procent som återvänt till sina utflyttningskommuner ca 5 år efter flyttningen. Definitionen på återllyttare är alltså återflyttning till utflyttningskommunen och inte nödvändigtvis till utflyttningsorten. Siffran 35 procent anger också tillståndet 5 år efter flyttningen. Mellan de båda tidpunkterna kan naturligtvis många flyttningar ha ägt rum. Tabell 9.4 visade också att något fler (43 procent) flyttat vidare till andra orter.

SOU l978: 60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 275

Den frågan som berör oss här är vad man tenderar att ta hänsyn till när man flyttar vidare igen. Tabell 9.7 visar att det är systematiska skillnader mellan socialgrupperna beträffande återflyttningsfrekvens. Detta tyder på att de som har sämre förutsättningar att få ut annat än ekonomisk ersättning för sitt arbete väljer att flytta tillbaka i stället för till någon annan ort om de har möjligheter till det. Om de regionala Iöneskillnaderna på den svenska arbetsmarknaden vore större kanske bilden varit en annan. Nu verkar det troligt att den högre återflyttningsfrekvensen bland personer från Socialgrupp lll kan förklaras med att deras arbeten ger litet av belöning i sig l det läget strävar man efter att flytta till orter där man kan uppnå en acceptabel fritidsanvändning och goda sociala relationer i stället för att maximera inkomst och konsumtion. En bidragande förklaring till detta flyttningsmönster är också att personer i Socialgrupp l och ll sannolikt har mindre möjligheter att återvända därför att den typ av arbeten de har förekommer i mindre utsträckning i utflyttningsorten. Detta kan också vara en av förklaringarna till den lägre återflyttningsfrekvensen för kvinnor. En annan förklaring till deras låga återflyttningsfrekvenser är att deras val av bostadsort mer bestäms av de arbeten deras män får än vilka arbeten de själva kan få. De övriga variabler som ingick i analysen visade inte några säkra samband med återflyttningsfrekvens. Dessa övriga variabler var ålder, ställning på arbetsmarknaden, hinder för rörlighet och flyttningsavstånd.

Tabell 9.7 Förväntad andel återllyttare bland dem som flyttat vidare efter kön och socialgrupp. (Ålder, ställning på arbetsmarknaden, hinder för rörlighet och ñyttningsavstånd har konstanthållits)

Förväntad andel âterflyttare Procent

9.5.3 Flyttningarnas geografiska inriktning De ursprungliga flyttningarna i den studerade flyttarpopulationen var till nära hälften inriktad på storstadsregionerna (H1+H2). Större städer och södra mellanbygden (H3+H4) var inflyttningsregion för drygt en tredjedel och norra tätbygden (H5) för en sjättedel av flyttarna. Dessa andelar varierade dock starkt beroende på varifrån de studerade individerna flyttat. Beträffande flyttare från inlandet gällde att drygt en tredjedel flyttade till storstadsregionerna (H1+H2). en ungefär lika stor andel till större städer och södra mellanbygden (H3+H4) samt en fjärdedel till norra tätbygden (H5). Flyttningama från kustlandet var i betydligt större utsträckning inriktade l Se t.ex. SCB, Levnadsförhållanden. rappå storstadsregionerna (ca tre femtedelar). medan en lika stor andel som port nr. 2. Stockholm från inlandet flyttade till större städer och södra mellanbygden (ca en tred- 1976.

276 och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

Geografisk rörlighet-sociala

jedel). Norra tätbygden var inflyttningsregion för en obetydlig andel (ca en sextondel) av flyttarna från kustlandet. (Se tabell 9.8.)

Tabell 9.8 Avflyttningsort, ursprunglig innyttningsregion och regiontillhörighet vid undersökningstillfállena år 1971 och år 1975 Stor- Större stä- Norra Norra Sumstads- der och tät- gles- ma reg mellan- byg- byg- proc H1 + H2 bygden den den H1 + H4 H5 H6

29 32 39 - 100 urspr infl reg

liga

Regiontillhörigheten vid undersökningstillfállet år 1975 skiljer sig markant från den som gällde i samband med de ursprungliga flyttningarna. Drygt en fjärdedel av flyttarna var 1975 bosatta i storstadsregionerna (H 1+ H2) och ca en femtedel i större städer och södra mellanbygden, vilket innebär en andelsreduktion på drygt 40 procent för dessa regioner. Däremot har norra tätbygden (H5) och norra glesbygden (H6) avsevärt ökat sina andelar till drygt en fjärdedel respektive drygt en femtedel av flyttarna. Skillnaderna mellan regiontillhörighet vid undersökningstillfállet år 1971 och vid det senaste undersökningstillfállet (år 1975) är däremot väsentligt mindre vilket tyder på att en Stabilisering av flyttarnas regionala fördelning inträffade redan ca ett år efter de ursprungliga flyttningarna.

9.6 Flyttningens betydelse för levnadsnivån

9.6.1 Tre hypoteser Från att ha försökt finna vissa svar på frågan om vilka faktorer som bidrar till att förklara varför levnadsförhållandena för vissa flyttare blir bättre än de blir för andra flyttare skall vi nu övergå till ett annat problem. Frågan är hur det skulle ha gått om man inte flyttat. Har flyttningen i sig några negativa eller positiva effekter för individernas levnadsvillkor? Att finna tillförlitliga svar på en sådan frågeställning är problematiskt.

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet -sociala och ekmmnulskzz (fill/tror 277

Flyttningen har ju faktiskt snett. Vilket liv flyttarna skulle ha mött om de inte flyttatjust när de flyttade är svårt att veta. Dessutom ärju. som det inledande avsnittet försökt påvisa, flyttningsprocessen i stort sett ett resultat av produktionsapparatens strukturella förändringar och ekonomins konjunktursvängningar. Det betyder att om de som flyttat inte skulle ha flyttat så hade sannolikt någon annan gjort det. Men vi har sett att det även är möjligt att selektiviteten styrs av dessa yttre betingelser. Visserligen plockar inte marknadskrafterna individer direkt utan i stället sker det systematiska förskjutningar i olika kategoriers möjligheter på de lokala arbetsmarknaderna och på andra arbetsmarknader. Detta betyder också systematiska förskjutningar i vilka kategorier av personer det är som fattar beslut om flyttning och inom vilka yrkesgrupper och mellan vilka orter flyttningarna sker. Mot bakgrund av det här synsättet, där tillgången på vakanser ses som den viktiga oberoende faktorn i sammanhanget, kan man ifrågasätta om det är meningsfullt att fråga sig vad som skulle ha hänt om ingen flyttat från områden med brist på arbete. Situationen kunde ha blivit sådan att obalansen på arbetsmarknaden ökat, arbetslösheten stigit, tillväxten sjunkit. kapitalets rörlighet ökat etc. Alternativet är emellertid helt orealistiskt och omöjligt att empiriskt komma åt. Däremot är det rimligt att se situationen som sådan att om de som flyttat inte gjort det så hade andra gjort det i stället. Frågan är då vad som skulle ha hänt med dem. lnte heller det alternativet är möjligt att empiriskt studera. En problemformulering som kan vara meningsfull är att se variationerna i efterfrågan på arbetskraft som styrande både för migrationsprocessens omfattning och selektivitet. Vissa personer “väljs ut till flyttare medan andra inte gör det. Frågan blir om det här valet sker till den ena eller andra gruppens förmån? För det första kan det vara så att flyttningen i sig är problemskapande. Oberoende av andra faktorers inverkan på levnadsförhållanden är de speciella omställningsproblem som är förknippade med flyttning av en sådan art att flyttarna över lag har större sannolikhet att, åtminstone på vissa områden, få sämre levnadsförhållanden än personer som inte flyttar. Hypotesen om att flyttningen skulle ha en sådan direkt negativ effekt på levnadsförhållandena kan vi kalla för den direkta ejfekthypotesen. För det andra kan det vara så att “andra faktorers inverkan på levnadsnivån påverkas av flyttningen, dvs. det kan vara en interaktionseffekt mellan flyttning och andra levnadsnivåbestämmande faktorer. Vi kallar i fortsättningen detta för interaktionshypotesen. l tidigare avsnitt var ambitionen att försöka reda ut vad det är för faktorer som har en systematisk effekt på flyttamas levnadsförhållanden. Den fråga man nu kan ställa sig är om de faktorer som behandlats bara har bety- Ett annat sätt att delse för flyttares levnadsförhållanden och inte för andras. Resurser i form formulera problemet har skett i den ekonomiska av utbildning, tillgång till intressanta och välavlönande arbeten, möjligheanalysen, som inriktats ter till en rik fritid etc är naturligtvis avgörande faktorer för varje männi- på att belysa de ekonoskas levnadsförhållanden oberoende miska effekter som av om hon har flyttat eller bor kvar på skulle ha uppkommit vid sin uppväxtort hela sitt liv. en marginell ökning av l tidigare analyser fann vi belägg för att den kvalitativa sidan av arbete antalet flyttare.

278 Geografisk rÖrlighet-s0cialt1 och ekonomiska effekter SOU l978: 60

och sysselsättning genom sin betydelse för inkomster, fysisk och psykisk påfrestning i arbetet etc. visat sig ha en fundamental inverkan på flyttarn as möjligheter att få acceptabla levnadsförhållanden på de nya orterna. Möjligen är det då på det viset att flyttare med dåliga arbeten lätt kommer i situationer som gör det svårt för dem att komma till rätta med de anpassningsproblem som är förknippade med en flyttning. Den resurs som ett bra arbete utgör kanske gör det lätt att övervinna de flyttningsproblem som finns. Detta borde implicera att flyttare med dåliga arbeten får sämre levnadsförhållanden än vad stabilt boende med liknande arbeten får. Det ñnns naturligtvis andra faktorer än arbete med vilka man skulle kunna förvänta sig sådana interaktionseffekter. Varför arbetet kommer att stå i centrum för analysen är dels därför att det i större utsträckning än andra faktorer kan ses som betydelsefullt för andra levnadsförhållanden. dels därför att detta i första hand är en studie om arbetskraftens flyttningar mellan olika positioner på arbetsmarknaden. Att då se egenskaperna hos dessa positioner som ett viktigt element i analysen förefaller naturligt. Det är inte bara viktigt att belysa effekten av positionernas egenskaper utan man bör också beakta egenskaperna hos de individer som flyttar. Även här är det i första hand deras egenskaper som arbetskraft som är intressanta, dvs. vilken ställning de har på arbetsmarknaden. Den ställning på arbetsmarknaden som en person har spelar rimligen en avgörande roll för vilka positioner han har möjlighet att besätta. Därmed är vi inne på den tredje mekanism genom vilken olikheter mellan flyttare och kvarboende kan uppstå. Personer med svag ställning på arbetsmarknaden som blir tvungna att flytta löper relativt stora risker att få just dåliga arbeten och instabila sysselsättningsförhållanden. Personer med svag ställning som inte flyttar löatt interaktionshypotesen är rikper säkert också den risken, men förutsatt tig. blir konsekensema på deras levnadsförhållanden mindre negativa. Det är mot bakgrund av detta intressant att fråga sig om risken att hamna i dåliga jobb och instabila sysselsättningsförhållanden påverkas av flyttning. Om vi utgår ifrån den jobb-konkurrens-model som tidigare antagits är det inte orimligt att ställa den hypotesen att på de lokala arbetsmarknader där det råder överskott på arbetskraft så är det personer med de lägsta kvaliñkationerna som kommer längst bak i kön. På lokala delarbetsmarknader där det råder överskott på lediga platser är det de sämsta positionerna som blir svårast att besätta. Finns det en sådan här mekanism bör flyttare med svag ställning på arbetsmarknaden löpa större risk än andra att få de sämre jobben. Den här hypotesen kan vi kalla för selektion.sn Itypotesen

9.6.2 Empirisk prövning De empiriska data med vilka dessa hypoteser kan prövas har även i detta fall hämtats från flyttarundersökningens flyttargrupp och kontrollgrupp. Dessutom har material från levnadsnivåundersökningen 1974 använts. Det materialet är ett riksrepresentativt urval på ca 6.000 personer med uppgifter om den vuxna befolkningens levnadsförhållanden.

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska 279

effekter

Låt oss för det första se vad data säger om rimligheten i interakrioirsliji- PUICäYF/l. Vi skall då se hur levnadsförhållandena mellan flyttare och kvarstannare skiljer sig åt. Eftersom arbete och sysselsättning ses som fundamentala oberoende variabler till andra levnadsförhållanden och till anpassning och eftersom hypotesen är den att personer med dåliga arbeten och instabila sysselsättningsförhållanden förlorar på flyttningen medan de med bra arbeten och stabil sysselsättning eventuellt vinner på sina flyttningar. skall vi jämföra flyttare och kvarstannare inom grupper med olika typer av arbeten och sysselsättning. För att mäta arbetets art och stabilitet i sysselsättning har ett index som baserar sig på frågor om arbete och sysselsättning konstruerats. En kategon utgörs av personer med påfrestande arbeten och instabila sysselsättningsförhållanden. Påfrestande arbete har de som sagt att deras arbete är enformigt och att de är fysiskt utmattade efter arbetet. lnstabil sysselsättning har alla som varit arbetslösa mellan de båda mättillfállena. Den andra extremgruppen utgörs av dem som inte uppfyller några av ovanstående kriterier. De har haft en stabil sysselsättning och har ett arbete som inte är påfrestande. Mellan dessa båda grupper finns olika mellangrupper där bara ett av de uppråknade I Även en annan [yp av kriterierna gäller. Dessa har sammanförts till en mel-

lankategori med påfrestande arbete eller instabil sysselsättning. PTÖVnlnghal genomförts.

Förutom av arbete och sysselsättning de olika levnadsnivåin- än den 59m har redow påverkas sas. En liknande dikatorerna även av andra faktorer. De oberoende variablerna som ingår i stig-analys som den analyserna vid sidan av det beskrivna indexet för arbete/sysselsättning är

âéfguriâärâjüsrtlsagâm

kön. ålder (uppdelad i två åldersklasser - över och under 35 år) och civil- datå

som gäuer kon_ stånd (där gifta och sammanboende förts till en kategori). Dessutom ingår trollgrüppen- Resultasom oberoende variabel i analyser på flyttarna. Två ka-

tlyttningszivstånd åeålfsviigälgâfrzâlâráh

tegorier har bildats - dels de som flyttat inom Norrland, dels de som flyt- Visa; ande variabler som tat till något annat län än norrlandslänen. l analyserna på kontrollgruppen ingår har Större bâtydelå _ . . .. . . se för flyttarnas trivsel har de som boi I inlandskommunerna forts till en kategori medan de som _ _ än vad de har för konbor I någon av kustståderna har förts till en annan. trollgruppens.

Tabell 9.9 Standardiserade andelar med ”dåliga” värden på olika levnadsnivåindikatorer efter arbetets art för Ryttare och kontrollgrupp sysselsättningen lnstabil lnstabil Ej instabil Stöd för och eller och interak- Arbetet påfrestande påfrestande ej påfrestande Alla R” tionshypotesen Levnadsnivåindikator Flytt Kontr Flytt Kontr Flytt Kontr Flytt Kontr Flytt Kontr Saknar kontantmarginal 29 5 19 7 9 7 17 7 0.06 0.02 x

Sympton på psykisk ohälsa 40 62 21 18 9 0 19 18 0.12 0.12 Missnöjd med fritidsanvändningen 32 10 17 4 8 3 16 4 0.04 0.03 x Litet slåktumgänge 38 15 21 6 16 21 21 13 0.10 0.15 x Litet vänumgänge 11 6 6 6 2 0 5 3 0.05 0.05 x Socialt isolerade 8 3 4 0 2 0 4 1 0.04 0.02 x Låg kontaktfrekvens 40 9 24 10 13 16 22 13 0.08 0.07 x Trivs ej på orten 13 2 6 O 3 0 6 1 0.03 0.01 x Vill bo på annan ort 65 13 49 21 39 13 47 17 0.05 0.06 x N (omkring) 50 38 384 297 186 205 620 540

280 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: ht)

Data av relevans för interaktionshypotesen finner man om man _jiimför tlyttare med kvarstannare inom de olika grupperna med varierande sysselsättnings- och arbetsförhållanden. Det visar sig då att bland dem som har dåliga arbeten och instabila sysselsättningsförhållanden är llyttarnas situation i vissa väsentliga avseenden sämre än kvarstannarnas. Det gäller bl. a. den sociala förankringen såsom den tar sig uttryck i svaren på frågorna om umgänge med arbetskamrater. grannar. släktingar och andra bekanta. Det index på kontaktlöshet som bildats av dessa frågor samt varje enskild fråga för sig visar på stora skillnader mellan flyttare och kvarstannare. Detsamma gäller möjligheterna att använda fritiden. Flyttarna anser i betydligt större utsträckning än vad kontrollgruppen gör att de har dåliga möjligheter att använda sin fritid. Andra områden där denna tendens framträder tydligt är beträffande trötthet och ekonomi. Symptomen på trötthet är vanligare bland tlyttare än bland kvarstannare inom kategorin arbetare med påfrestande arbeten och instabila sysselsättningsförhållanden. Detsamma gäller llyttarnas möjligheter att skaffa pengar om de skulle komma i ekonomiska svårigheter samt deras möjligheter att få pengarna att räcka till nödvändiga utgifter som mat. kläder och skor (måttet på dålig ekonomi). Skillnader i flyttamas och kontrollgruppens levnadsförhållanden visar sig också i skillnader mellan grupperna beträffande deras trivsel på den nuvarande bostadsorten och deras önskan att bo på någon annan ort. Som väntat är det fler bland flyttarna än bland kvarstannarna som inte trivs på orten och som gärna vill bo på något annat ställe. De här nämnda tendenserna är starkare bland dem som har påfrestande arbeten och har haft instabila sysselsättningsförhållanden än vad som är fallet i den andra extremkategorin, de med bra arbeten och en stabil sysselsättning. Detta ökar trovärdigheten i interaktionshypotesen. För att hitta data av relevans för den direkta e/ffekrliv/muavwi får vi titta på de siffror som gäller för samtliga i flyttargruppen och kontrollgruppen. dvs. den kolumn som har rubriken alla i tabell 9.9. Vi finner att tlyttarna har något sämre ekonomi och något oftare visar symptom på trötthet och psykisk ohälsa. Flyttarna har lägre umgängesfrekvens och är oftare socialt isolerade än kvarstannarna. Den största skillnaden gäller beträffande deras önskan att bo på någon annan ort. Flyttarna skulle i betydligt större utsträckning än kvarstannarna föredra att bosätta sig på någon annan ort om de där kunde få likvärdigt arbete och samma inkomst. Det är i huvudsak på samt beträffande kontaktfrekvens. med släkt och den punkten umgänge med fritidsanvändningen som skillnaderna mellan flyttare och missnöje kontrollgrupp är relativt stora. l övrigt är det rätt små differenser. Allt pekar dock på sämre levnadsförhållanden för flyttarna. Den bilden ändras inte om vi ser på medelvärden eller andelar av bra förhållanden på de olika levnadsnivåindikatorerna (ñnns redovisade i rapport 24). Direkteffekthypotesen ges alltså stöd. Den tredje hypotes som skall prövas är den hypotes som tidigare kallats Det som skall undersökas är huruvida flyttningen i selektionslijvpotcaren. sig ökar riskerna att hamna i dåliga arbeten. Det finns i princip två sätt att se på detta problem. Å ena sidan kan man utgå ifrån dem som flyttar och jämföra dem med personer som inte flyttat och se om llyttare får sämre

SOU 1978:00 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomisrkri effekter 281

jobb än kvarstannare. Det andra sättet är att utgå ifrån jobben. Är det så att de daligajobben oftare besätts av flyttare än vad som är fallet med de bättre _johbenil För att studera dessa problem är det lämpligare att använda levnadsnivåundersökningens material än ñyttarundersökningens. Eftersom levnadsnivåundersökningen är ett riksrepresentativt urval kan man utgå ifrån positionerna och se i vilken utsträckning flyttare rekryteras till olika positioner. På samma sätt som tidigare klassificeras positioner efter den grad av påfrestning deras rollinnehavare utsätts för. Påfrestande arbeten har de som är fysiskt utmattade efter arbetet och tycker att arbetet är enformigt. Ej påfrestande arbeten har de som inte är utmattade och inte har enformigt arbete. Är bara ett av kriterierna uppfyllda är arbetet delvis påfrestande. Det år alltså här frågan om en svagare definition av ett påfrestande arbete än vad som användes i flyttarundersökningen. Arbetslöshetskriteriet ingår inte i måttet. l tabell 9.10 som illustrerar situationen 1974 på den svenska arbetsmarknaden. ingår endast de som påbörjat sin anställning efter l967. Avgränsningen är nödvändig av tekniska skäl. Frågan om arbetslöshet som motiv till flyttning har endast ställts till dem som flyttat 1968 eller senare. Ur analyssynpunkt är det knappast någon nackdel att koncentrera intresset till senare års rörlighet på arbetsmarknaden.

Tabell 9.10 Sambandet mellan flyttning och arbetets art bland personer som börjat sin nuvarande anställning efter 1967. (Data från Ievnadsnivåundersökningen 1974)

Arbetets art Påfrestande Delvis Ej Alla påfrestande påfrestande 10 7 6 7 Flyttat p.g.a. arbetslöshet Flyttat av andra 32 33 33 33 skäl Ej flyttat men varit 14 16 12 l3 arbetslös någon gång Senaste 5 åren 44 44 48 47 Ej flyttat, ej varit arbetslös Summa procent 100 100 l00 100 N 140 600 l 260 2 000

Tabell 9.10 visar att av alla som anställts på sitt nuvarande arbete efter 1967 och som har påfrestande arbeten, med den operationella definition vi här har använt, är det 10% som utgörs av flyttare som flyttat på grund av arbetslöshet. Motsvarande siffra för de bättre jobben är 7%. Till sämre jobben rekryteras alltså arbetskraften i något större utsträckning bland arbetslösa personer från andra orter. Det är emellertid inte fråga om annat än en mycket svag tendens. Utgår vi ifrån flyttama och frågar oss om de som flyttar löper större risk än andra att få dåliga arbeten bör man i analysen konstanthålla för en rad andra faktorer av betydelse för vilken typ av arbeten en person får. En av

282 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska ejfekter SOU 1978: 60

de viktigare är den näringsgren som personen arbetar inom. samt om han är arbetare eller tjänsteman. Sundborn* har analyserat hur arbetsförhållandena varierar med näringsgren och socialgrupp. Hans resultat har legat till grund för det sätt på vilket dessa variabler klassiñcerats när de konstant-_ hållits i analysen. l den regressionsanalys som utförts har denna socialgrupp/näringsgrensvariabel ingått som oberoende variabel. Andra variabler som tagits med är yrkesutbildning, (yrkesutbildning ej yrkesutbildning), ålder (under 35 år, 36-45 år, över 45 år), kön, ortstyp (storstäder, övriga städer med fler än 30 000 invånare, köpingar och landsbygd). Att framför allt socialgruPP/ näringsgrensvariabeln och kön har starka samband med typ av arbete är känt och visar sig också i denna analys. Det som emellertid är av intresse för den frågeställning vi arbetar med här är huruvida flyttning påverkar den typ av arbete en person får. Flyttning har därför också ingått som en variabel i analysen. Vilka kategorier som ingår i den variabeln framgår av tabell 9. ll där resultatet av analysen presenteras.

Tabell 9.11 Hynning och arbetets art (standardiserade proportioner skattade med regressionsanalys). Flyttat, p.g.a. Ej flyttat Alla Arblös un- Ej arblös Arbets- Andra der sen. under sen. löshet skäl 5 åren 5 åren

Enformigt arbete 21 22 22 22 22 Fysiskt utmattade efter arbetet 39 26 23 20 23 Psykiskt utmattade efter arbetet 41 36 31 30 33 Fysiskt utmattade och enformigt arbete 10 8 6 6 7 Psykiskt utmattande och enformigt arbete 6 5 6 4 5 Enformigt, fysiskt eller psykiskt utmattande arbete 13 ll 10 9 10 Enformigt, fysiskt och psykiskt utmattande arbete 3 2 2 2 2 N 140 659 264 938 2 013

Även detta resultat pekar på att personer som flyttar - speciellt om de är i en tvångssituation som arbetslöshet utgör - har större risker att få dåliga arbeten än andra. Inte heller här är skillnaderna mellan grupperna särskilt stora men tendensen är tydlig.

9.6.3 Flyttningensfördelningsejâfekter

Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att dessa data delvis stöder och på ingen punkt motsäger en teori om att det finns en selektionsmeka- Sundborn, L: Arbets- nism på arbetsmarknaden som fungerar så att de minst eftertraktade posimiljö 1968-1974, tionerna i arbetslivet rekryterar sin arbetskraft bland personer med den Stencil. Institutet för Social Forskning, Stock- svagaste ställningen på arbetsmarknaden. l perioder då efterfrågan på arholm 1975. betskraft stiger är det sannolikt ofta dessa positioner som är svårast att fyl-

SOU 1978: 60 Geografisk röirliglzet-.vocirtløz och ekononzisJça ejlêktei 283

la samtidigt som de som har dem får ökade chanser att byta till något annat. Åtminstone kan detta tänkas gälla på större orter med relativt stora arv betsmarknader. På orter där det fortfarande råder brist på arbete är det nu möjligt för vissa personer att beredas arbete bara de är beredda att flytta. Personer med sämre kvalifikationer som kommer långt bak i arbetslöshetskön på den lokala arbetsmarknaden riskerar ofta att hamna i valet mellan att stanna kvar och fortsätta att vara arbetslösa eller flytta och få ett dåligt arbete. Inget av alternativen är bra. Man kan emellertid konstatera att i förhållande till dem som får ett arbete, som visserligen inte är bra men som ändå finns på hemorten, tycks det vara så att de som flyttar får sämre levnadsförhållanden. Detta är i stora drag implikationerna av de hypoteser som prövats. Vad detta har för betydelse på en aggregerad nivå är svårt att fastställa. Omfattningen av de problem som flyttningen fört med sig påverkas ju bland annat av hur många som flyttar till dåliga arbeten, hur många som flyttar till bra arbeten, vilket i sin tur sammanhänger med antalet bra respektive dåliga jobb. Problemets omfattning beror också på hur många av dem som flyttar som får sämre levnadsförhållanden än vad de får som har liknande arbeten men slipper att flytta. Vi skall med ett räkneexempel försöka illustrera. Vi utgår då ifrån den struktur av arbeten som finns i samhället. Andelen påfrestande arbeten skulle. med den operationella definition vi tidigare använt, kunna antas vara ca tio procent. Hur många arbeten som av majoriteten av befolkningen skulle betraktas som dåliga vet vi inte. men låt oss anta att det är l0 procent. Vid en given tidpunkt kommer ca 45 procent av dessa jobb att vara besatta av flyttare som flyttat någon gång de senaste sex-sju åren. Då har vi haft en vid definition av flyttare. Många har bara flyttat några mil. Antag vidare att 25 procent av dessa kommer att leva under sämre levnadsförhållanden än de skulle ha behövt göra om de inte flyttat. Siffran 25 procent är en medeldifferens mellan flyttare och kvarstannare beträffande andelen med “dåliga förhållanden på variablerna ekonomi, fritid, kontaktfrekvens, trivsel på orten och önskan att bo på något annat ställe. Ser man vidare välfärden ur ett livsperspektiv är det rimligt att anta. att många som har en dålig situation ännu några år efter flyttningen kommer att förbättra den, kanske genom återflyttning. En flyttare som återvänt antas varken ha vunnit eller förlorat på sin flyttning. Vidare kan flyttningens negativa verkningar för somliga visa sig först efter många år. De positiva och negativa effekterna i det längre tidsperspektivet antar vi tar ut varand- l .. . Berakningarna har ragjorts på följande sätt: Nu finns det naturligtvis också några bland de flyttare som får ett bra ar- Andelen dåligaiobb (10 bete efter flyttningen, som också förlorar Dessa 90 procent

åg/?tcâfâtlfsggfgâleeâfç

på sin flyttning. bra arbeten antas till ca 40 procent innehas av flyttare. Antag vidare att ggr andelen flyttare fem procent av dem förlorat på sin flyttning. Detta innebär att av de posi- 50m fÖTlOTa (25 P70 . l . .. cent) plus andelen bra tioner som b esatts un er de senaste sex-sju d åren, ar et ca två ti d .n tre projobb (90 procent) ggr cent som besatts av flyttare som hade tjänat på att få liknande arbeten utan andelen flyttare (40 att de behövt flytta! Av alla jobb som fanns 1974 hade ca 2 miljoner till-

åg/“çffåtlåä

satts under de föregående sex-sju åren. Ca 50000 av dessa skulle alltså (5 pmceint) = 2925

vara flyttare som förlorat på sin flyttning. Procent-

284 Geografisk i-(irlig/zet -svciula och ekonomislta effekter

Det måste än en gång kraftigt understrykas att detta bara är ett räkneexempel och får inte tas som en tillförlitlig beräkning av antalet personer som förlorat på sina flyttningar. Syftet med exemplet har endast varit att visa. att aven om alla de tre hypoteser som prövats får stöd av data. så är detta stöd inte så starkt att nettoeffekterna av migrationsprocessen kan förväntas få särskilt dramatiska effekter ur en aggregerad fördelningssynpunkt. Som en kommentar till den slutsatsen bör sägas att den för det första bygger på antagandet att återtlyttning inte ses som något negativt ur indivi-

dens synpunkt. Återtlyttningsandelen var. som vi såg, relativt hög (ca 35

procent). Att dra generella slutsatser blir då osäkert eftersom man inte vet huruvida möjligheterna till återtlyttning förändras över tiden. För det andra får slutsatsen inte tolkas som att flyttningsprocessen inte skapar problem. För vissa grupper är stora risker för misslyckanden förenade med flyttning. Tidigare i kapitlet har resurssvaga personer med svag ställning på arbetsmarknaden och personer som arbetar inom yrkesområden med enformiga och påfrestande arbeten utpekats som speciella riskgrupper. Bland dessa finns en hög andel missnöjda kvarstannzire och en hög andel återtlyttare. Andra riskgrupper finns helt säkert. men mot bakgrund av inledningskapitlets problemdiskussion är det viktigt att konstatera detta. Ju snabbare strukturförändringen är i samhället desto större bli den strukturella obalansen på arbetsmarknaden. Måttliga konjunktursvängningar ger då upphov till stora svängningari strukturarbetslösheten och vi riskerar att få en ökning av antalet tlyttare vars risker för misslyckanden är stora.

9.7 Slutsatser rörande flyttningsprocessen och flyttningens betydelse för levnadsnivån

De slutsatser man kan dra från denna del av projektet är att den struktur- betingade flyttningen skapar problem för dem som flyttar speciellt för arbetare med svag ställning på arbetsmarknaden. Följaktligen kan man förvänta att dessa problem ökar i takt med strukturförändringarnas och urbaniseringens hastighet. Det är emellertid svårt att se att problemens omfattning för den som flyttar på längre sikt skulle vara så stora. att den kan tjäna som huvudargument mot urbanisering och nettoomfördelning av arbetskraften. Starkare argument bör man kunna finna om man studerar avfolkningens och expansionens problem. Detta faller dock utanför ramen för den här studien. Denna slutsats bygger på antagandet att flyttning som följs av återflyttning inte är något negativt för individen samt att återflyttningen kan förbli lika stor för kommande generationers flyttare. Det ovanstående betyder inte att flyttningen är oproblematisk. .-\tt försöka reducera och helst eliminera den problemskapande flyttningens _amfattning är därför en önskvärd utveckling. Olika typer av förändringar kan bidra till detta. För det första kan man peka på några strukturella förändringar som skulle förbättra läget. Alla åtgärder. som leder till en stabi= regional sysselsättningsstrttktur är av största vikt. Försvinner arbeten inom en bransch bör andra tillkomma. Man skall emellertid inte tro att detta skulle leda till en situation utan strukturarbetslöshet och ofrivilliga fyttningar. men det kan bidra till att reducera deras omfattning. Ett annat vik-

Geografisk rörlighet-.srøcicilrz och ekonomiska effekter 285

tigt område är förändringar inom arbetslivet. Ju färre enformiga. påfrestande arbeten vi har i samhället, desto färre flyttare kommer att besätta dåliga positioner. Anställningstryggheten är också viktig. Den har förbättrats sedan den här studien gjordes och bör eliminera vissa av flyttarnas problem. En annan typ av önskvärd förändring vore att den flyttning som under alla förhållanden kommer att ske. till en större del skulle genomföras av personer med bättre förutsättningar att klara en flyttning. Om det vore lättare för personer som redan har ett arbete att flytta. kunde fler vakanser uppstå, vilket skulle underlätta för den lokalt bundna arbetskraften att få arbete. En förskjutning mot en ökning av andelen frivillig flyttning och en reducering av andelen påtvingad flyttning skulle sannolikt reducera flyttningsproblemens omfattning. En tredje förändring vore att flyttningar som riskerar att bli misslyckanden i mindre utsträckning än tidigare genomförs. Förutsättningen för detta är naturligtvis att den som inte vill flytta har möjligheten att stanna kvar. men en förutsättning är också att informationen om situationen på den nya orten är så fullständig som möjligt. På det här området har en hel del gjorts genom sökresor och andra informationssatsningar. Den mest långtgående åtgärden vore någon typ av “provflyttning“. En fjärde förändring skulle vara ökade möjligheter till återflyttning. Man skulle därmed minska flyttningens negativa effekter när de väl har uppstått. Även på den här punkten har det på senare år gjorts en del genom att bidrag till åtetflyttning numera kan utgå.

9.8 Motiv för att stimulera arbetskraftens geografiska

rörlighet

9.8.1 Inledning Antagandet om arbetskraftens fullständiga rörlighet och höga grad av lönekänslighet intar en central plats i den klassiska ekonomiska teorin. Kunskaperna om olika ekonomiska och sociala hinder för arbetskraftens geografiska rörlighet är emellertid minst lika etablerade i föreställningsramen om en modern dynamisk ekonomis funktionssätt. l en rad länder söker man med hjälp av arbetsmarknadspolitik reducera betydelsen av dessa hinder. Vissa av hindren kan emellertid betraktas som helt rationella från såväl individekonomisk som samhällsekonomisk synpunkt och kan därmed motivera att vissa regionala löneskillnader råder. Som exempel på ett sådant hinder kan man nämna kostnaderna i vid mening för arbetskraftens geografiska rörlighet. De motiv som finns för att stimulera arbetskraftens geografiska rörlighet är dels av ekonomisk och dels av social art. Någon ingående beskrivning av motiven för den geografiska rörlighetsstimulansen i Sverige återfinns dock inte i officiella målbeskrivningar. l de närmast följande avsnitten görs ett försök att diskutera motiv för denna verksamhet.

286 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska QMIkIer SOU 1978:: 60

9.8.2 Allokeringspolitiska och .sociala nzotitg/ov geografisk rörlighetssrtimulans Bakom motiven för att stimulera arbetskraftens geografiska rörlighet liggger kunskaper om att betydande regionala skillnader råder i flertalet moden-na ekonomier. De regionala skillnaderna avser inte endast inkomster uttan även sysselsättningsgrad och arbetslöshet saint serviceutbud. De regiomer som har de högsta inkomsterna har i allmänhet också en hög sysselsäiltningsgrad, låg arbetslöshet och ett omfattande serviceutbud. En flyttniing till en region med hög genomsnittlig inkomst förmodas då i allmänhet mtedföra ekonomiska vinster för flyttaren och dennes familjemedlemmar mien även för samhället. Dessa vinster antas förklaras av dels en ökad produktivitet och dels en ökad sysselsättningsvolym. En flyttning antas också ktun« na ge upphov till vissa positiva sekundära effekter. De faktorer som ligger bakom de ekonomiska vinster som förväntas uppkomma vid befolkningsomflyttning av den typ som här diskuteras. ;antas också innebär positiva effekter ur social synpunkt. Ur arbetsmarknadssynpunkt bör sådana flyttningar medföra att risken för arbetslöshet reduceras, samtidigt som valmöjligheterna på arbetsmarknaden torde förbätttras. Positiva sociala effekter antas även förknippas med det mera omfattande utbud av privat och offentlig service som vanligen möter personer som flyttar. De omfattande regionala skillnader i sysselsättning. inkomster. service etc. som finns i många moderna ekonomier. genererar en otillräcklig migration mellan kontraktiva och expansiva regioner enligt statsmakterna i vissa av dessa länder. Man kan tänka sig två huvudförklaringar till att dessa regionala skillnader inte ger upphov till flera flyttningar. För det första kan folk ha bristfällig information om skillnaderna. varvid en flyttning i efterhand kanske visar sig resultera i en välfárdssökning på individ- och hushållsnivå. För det andra kan folk vara välinformerade. men i sin bedömning ändå komma fram till att en flyttning inte innebär någon ökning av välfärden. En anledning till att välfärden inte behöver öka kan vara skatte- och transfereringssystemets utformning, som i Sverige innebär att en flyttare får behålla kanske endast 20-30 procent av en bruttoinkomstökning som förväntas uppkomma i samband med flyttningen. En förväntad utebliven ökning av välfärden vid en flyttning kan också bero på att man räknar med att uppleva en försämring vad avser icke ekonomiska” effekter i samband med flyttningen. Speciellt den andra huvudförklaringen för oss in på frågan om den samhällsekonomiska lönsamheten av denna typ av flyttningar. Att denna lönsamhet inte kan kalkyleras endast genom att beräkna nuvärdet av förväntade bruttoinkomstökningar är uppenbart. I en s. k. perfekt fungerande marknadsekonomi skulle en sådan beräkning vara tillräcklig. En modern marknadsekonomi skiljer sig dock påtagligt från en sådan modellekonomi. genom en rad marknadsimperfektioner som gör det svårt att uttala sig om den samhällsekonomiska lönsamheten av en flyttning med utgångspunkt från uppgifter om endast förväntade bruttoinkomstökningar från flyttare. Existensen av ett omfattande samhällskapital medför t. ex. att en flytt-

souu 1978:60 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter 287

ninng från ett område med låg utnyttjandegrad av samhällskapital till ett områdde med hög utnyttjandegrad kan väntas leda till nyinvesteringar som vid uteebliven flyttning skulle ha inträffat senare. Vidare kan därmed förknippaude driftskostnader förändras till följd av en flyttning. Om flyttningen skeer från en medelstor ort befolkningsmässigt sett. till en ort med stort invånnarantal. kan man med stöd av aktuella empiriska studier vänta sig att dritiftskostnaderna ökar. medan en flyttning i motsatt riktning kan väntas leda: till reducerade driftskostnader ur samhällsekonomisk synpunkt. Den maarknadsimperfektion som en långvarig arbetslöshet innebär kan leda till att t det sysselsättningstillfälle som en flyttare eventuellt lämnar på avflyttninngsorten kan övertas direkt eller indirekt av en arbetslös person. Arbetslösshet på inflyttningsorten kan å andra sidan medföra att en flyttare övertarr en befattning som vid utebliven flyttning skulle ha tillfallit en på orten boeende arbetslös person. som därvid får sin arbetslöshetsperiod förlängd. Föiärekomsten av fasta löneavtal kan i kombination med en arbetskraftsbririst innebära att en flyttare eliminerar en flaskhals i ett företags produktlonnsprocess och kanske ger upphov till ett samhällsekonomiskt produktionnstillskott som överstiger flyttarens bruttolön. Dessutom gäller att man i en välfárdsinriktad samhällsekonomisk bedömning bör ta hänsyn till effekter som inte är renodlat ekonomiska. [Denna diskussion visar att det finns motiv för att närmare granska hypotessen om att samhällsekonomiska vinster och positiva sociala effekter är förfknippade med flyttningar mellan regioner med stora genomsnittliga inkonmstskillnader. l avsnitt 9.9 redovisas material som belyser denna hypotess.

9.833 S tabiliseringspolitiska motiv för geografisk rörllighetsstimulans Stinmulans av den geografiska rörligheten från regioner med överskott på arboetskraft till regioner med arbetskraftsbrist kan även vara fördelaktig ur prissstabiliseringssynpunkt. Ein central utgångspunkt för den geografiska rörlighetsstimulansens prisstabbiliserande funktion bör dock rimligen vara att man betraktar arbetskratftsbrist i en expanderande region som en väsentlig förklaringsfaktor till inflzation. Det höga efterfrågeläge som råder i en sådan region anses innebärza en betydande risk för att arbetsgivare rekryterar arbetskraft genom erbj-judande om höjda löner, varvid dessa löneökningar bedöms resultera i ökande priser på varumarknaden. Sådana löneökningar för vissa grupper kam också medföra svårigheter att motstå krav från på lönekompensation andlra grupper. Arbetskraftsrekrytering kan i ett sådant efterfrågeläge även ske genom att man från arbetsgivarna satsar stora resurser på att rekrytera OChI utbilda arbetskraft, något som även kan leda till en höjning av den allmämna prisnivån. Mian kan också peka på möjligheten att samhällsekonomiska resurstillskottt uppkommer förutom de tillskott som är direkt förknippade med flyttningarna. Om denna rörlighetsstimulans nämligen är inflationsdämpande tillåtts samhället att föra en mera expansiv allmän ekonomisk politik med

288 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

ökad sysselsättning och ökade totala inkomster i samhället som en trolig konsekvens. För att resonemanget om dessa stabiliseringspolitiska effekter skall gälla krävs att (i likhet med vad som förutsätts för en perfekt marknadsekonomi) arbetskraftens geografiska rörlighet inte är nämnvärt resurskrävande. Som framhölls i föregående avsnitt medför dock existensen av en offentlig sektor med bl. a. ett omfattande samhällskapital. vars utnyttjandegrad varierar starkt mellan olika regioner. att vissa flyttningar blir förknippade med icke obetydliga investeringar i offentliga anläggningar. Det arbetskraftsbehov som följer av dessa investeringar kan t. o. m.. i varje fall på kort sikt. förvärra den arbetskraftsbrist som råder i utgångsläget. I avsnitt 9.10 diskuteras hypotesen om den geografiska rörlighetsstimulansens prisstabiliserande effekter.

9.8.4 Inkomstfördelningspolitiska motivför geografisk rörlighetsstimulans Föreställningen om gynnsamma inkomstfördelningseffekter av geografisk rörlighetsstimulans av arbetskraft baseras på förväntningar om bruttoinkomstökningar för personer som flyttar från regioner och yrkesområden med låg sysselsättningsgrad. hög arbetslöshet och låga genomsnittliga inkomster. l en något sånär perfekt marknadsekonomi framstår en sådan hypotes som mycket rimlig. Däremot kompliceras bedömningen avsevärt om man tar hänsyn till de marknadsimperfektioner som finns i moderna ekonomier. Existensen av ett skatte- och transfereringssystem medför t. ex. påtagliga avvikelser mellan en absolut bruttoinkomstökning och en absolut ökning av den disponibla inkomsten för ett hushåll. Ett annat exempel är flyttningskostnaderna som inte är försumbara på hushållsnivå. Denna korta framställning antyder att det även finns motiv för att närmare studera antagandet om positiva inkomstfördelningsmässiga effexter av geografisk rörlighetsstimulans. En diskussion om sådana effekter återfinns i avsnitt 9.12.

9.9 Ekonomiska verkningar av geografisk

rörlighetsstimulans

9.9.1 Inledning För en utförligare litteraturgenomgång Som utgångspunkt för en behandling av ekonomiska effekter av geografisk hänvisas till rapport nr 19 i projektets rörlighetsstimulans kan det vara av värde att inleda med en kort presentaskriftserie. En relation av hur man i ekonomisk litteratur på senare tid analyserat arbetskraftivt ingående genomgång av amerikansk migra- tens geografiska rörlighet! tionsforskning åter- En väsentlig del av den ekonomiskt betonade forskningen om arbetsfinns i Greenwood. M.J: kraftens geografiska rörlighet har inriktats på att söka finna förklaringsmo- Research on internal deller Med hjälp av multipel har Migration in the United till geografisk rörlighet. regressionsanalys States: A Survey, man därvid relaterat brutto- eller nettomigration till ett antal oberocnde Journal of Economic variabler. t. ex.inkomst och arbetslöshet i av- eller inflyttningsregion aamt Literature. vol. XIll nr. 2. Juni 1975. flyttningsavstånd. När det gäller bruttomigration har man i ett flertal sudi-

SOIU 1978: 60 Geografisk rörlighet -sociala och ekonom/ala: LfffF/(IPF 289

er visat att denna migration är negativt relaterad till avstånd. Avstånd är i dettta sammanhang närmast att uppfatta som ett uttryck för storleken på flytttningskostnaderna. informationskostnaderna och icke-ekonomiska fakctorer. Inkomstförhållanden är en annan central förklaringsfaktor enligt ett stort antal studier. Däremot är bilden mera splittrad när det gäller arbettslöshet som förklaringsfaktor till bruttomigration. Detta gäller speciellt nätr man använder arbetslöshetsdata som avser slutet av en analysperiod. En förklaring till att arbetslöshetsvariabeln inte är positivt relaterad till brLuttomigration kan vara att migrationen på ett signifikant sätt påverkar förhållandena på arbetsmarknaden i av- och inflyttningsoner. Beträffande nettomigration gäller att avståndsvariabelns betydelse avtar. medan en förstärkning sker av inkomst- och sysselsättningsvariablerna som förklaringgsfaktorer. Allmänt sett gäller att implikationerna för den ekonomiska pollitiken av denna del av migrationsforskningen är mycket begränsade. lnom en annan forskningsgren har man sökt bedöma effekterna av migration. En central har då varit teorin utgångspunkt för investering i mänskligt kapital (“human capital). utifrån vilken man konstruerat lönsannhetsmodeller (av ”cost-benefiW-typ) för arbetskraftens geografiska rörlighet. Ett av de första mera uppmärksammade försöken att i “costbemeñW-termer teoretiskt analysera olika effekter av geografisk rörlighet på arbetsmarknaden utfördes av L. A. Sjaastad i början av 1960-talet. En ansats i denna riktning ligger till grund för R. A. Jenness försök att i algebra.iska termer formulera en ”cost-benefit- modell. som därefter tillförs vissa empiriska data? Med utgångspunkt från en vidareutveckling av dessa modeller hävdar J. Riew att det troligen föreligger betydande skillnader mellan en individuell och en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl av migration.” Utifrån ett strikt välfárdsteoretiskt har H. Niklasangreppssätt son utvecklat cost-benefiV-modeller för arbetsmarknadspolitiska åtgärder (bl. a. geografisk rörlighetsstimulans). Det fåtal empiriska lönsamhetskalkyler som utförts av migration är tämligen begränsade. Beneñt-sidan upptar vanligen endast inkomstökningar för flyttarna. Analysen av costs är mycket utförlig vad gäller direkta Sjaastad. L. A: The kostnader såsom resor. transporter och inkomstbortfall. medan en post Costs and Returns of som investeringsökningar Human Migration. Jouri samhällskapital (dvs. skolor. bostäder. vägar. nal of Political Ecovatten och avlopp etc.) som kan antas uppgå till belopp flera gånger större nomy. No 70: 5 part 2 än den direkta l962. flyttningskostnaden, ofta helt ignorerats. På senare tid kan man notera ett starkt ökat intresse för simultana ekva- 2 Jenness, R. A: Mantioner när det gäller att förklara, men även bedöma konsekvenserna av power Mobility Promigration. En gemensam iakttagelse i ett flertal sådana migrationsstudier grams. Somers-Wood: Cost-Benefit Analysis of är att sysselsättningstillväxt och migration (utflyttning. inflyttning eller Manpower Policies. nettoflyttning) är ömsesidigt beroende. Bilden är däremot mera splittrad Ontario 1969. när det gäller inkomsttillväxt. Även om denna typ av migrationsmodeller anses vara centrala. återstår 3 Riew. J: Migration fortfarande ett betydande analysarbete både and Public Policy. på det teoretiska och empiriska planet. Journal of Regional Den fortsatta framställningen i de närmast avsnitten kommer i Science. April 1973. följande huvudsak att baseras på den studie av starthjälpsflyttare. som genomförts * Niklasson. H: Costinom den ekonomiskt inriktade delen av projektet. benefit analys i teori Inledningsvis följer däroch praktik. Samhällsvid en beskrivning av hur vissa levnadsnivåkomponenter förändrats i samvetenskapliga studier band med flyttningen. Detta material är av central betydelse för den belys- i Växjö. Växjö 1976.

290 Geografisk rörlighet -suciala och ekonomiskt: effekter SOU l978::60

effekter som genomförts i form av de lönsatmning av allokeringsmässiga som redovisas i det följande avsnittet. En kortfattad disktushetskalkyler sion om stabiliserings- och inkomstfördelningspolitiska effekter avslultar redovisningen av den delen av flyttningsstudien. ›

9.9.2 Förändring av vissa levnadsnivåkomponenter i samband

I11((lfl_\IfIlllIg0Il - en deskriptiv redogörelse

Allmänna ittgångsptzrzkter För att studera förändringar av vissa levnadsnivåkomponenter till följd. av flyttning kan man tänkas arbeta med i huvudsak två metoder. För cdet första kan före-efter jämförelser komma i fråga. Starka invändningar kan emellertid riktas mot sâdanajämförelser. varför de bör tolkas med stor fförsiktighet. Den andra metoden innebär att man jämför flyttargruppen med en eller flera kontrollgrupper. Trots svårigheter att finna relevanta krontrollgrupper får nog denna metod betraktas som den mera tillförlitliga av de två metoderna. Valet av de levnadsnivâkomponenter som närmare kommer att studeras ide följande delavsnitten har gjorts på grundval av tidigare undersöknintgar (bl. a. låginkomstutredningen och den tidigare uppföljningen av flyttarna) och har resulterat i att intresset främst fokuserats till komponenterna sysselsättnings-. bostads- och inkomstförhållanden.

Sysselsättningsförhcillanden

För att studera de förändringar som inträffat av flyttarnas sysselsättningssituation i direkt anslutning till flyttningen kan det vara lämpligt att utgå från före-efter jämförelser. Datainsamlingen vid den första uppföljningsundersökningen var av olika skäl speciellt omfattande rörande de s. k. enstegsflyttarna. varför det inledningsvis kan vara motiverat att studera denna grupps sysselsättningsförhållanden. till att börja med fram till första uppföljningen l97l. Mindre än en tredjedel av dessa flyttare hade förvärvsarbete på heltid eller deltid under perioden närmast före flyttningarna. Det vanligaste förvärvshindret var arbetslöshet. som omfattade en knapp tredjedel av flyttargruppen. Strax efter flyttningarna var ca 96 procent av flyttarna förvärvsarbetande och l procent arbetslösa. För de yngre flyttarna gäller att flyttningarna i många fall framstår som ett steg på vägen från utbildning till arbetslivet. Hela 80 procent av de yngsta männen hade någon gång under året närmast före flyttningen bedrivit studier. Under året före flyttningen uppgick den genomsnittliga arbetslöshetstiden i den aktuella flyttargruppen till drygt en månad. Efter flyttningarna hade den genomsnittliga arbetslöshetstiden reducerats med ca 90 procent. Minskningen var mest markant för den äldsta gruppen. Som tidigare framhållits bör dock dessa före-efterjämförelser inte tolkas som ett uttryck för flyttningens effekter på sysselsättningen. Jämförelser med kontrollgrupperna är mera relevanta för att belysa dessa effekter. Förvärvsarbetstidens andel av observationsperioden efter flyttningarna

Geografisk och ekonomiska

rÖrlighet-sociøzlrz effekter 291

fr:am till första uppföljningen 1974 var i enstegsflyttargruppen ca 36 procent större än i kontrollgrupp 1 och 10 procent större än i kontrollgrupp 2. Dessa jämförelser mellan enstegsflyttare och kontrollgrupper gäller pe-

rioddata. Det är av intresse att komplettera bilden med jämförelser av

tvtärsnittskaraktär. Vid intervjutillfállet 1971 var 91 procent av enstegsflyttarna förvärvsarbetande Motsvarande på heltid eller deltid. siffra för kontrollgrupp l och 2 var 70 procent respektive 84 procent. Andelen arbetslösa var 2 procent i emstegstlyttargruppen liksom i kontrollgrupp 1 och 1 procent i kontrollgrupp 2. Detta innebär att skillnaderna mellan de olika grupperna i fråga. avseende andelen förvärvsarbetande och andelen arbetslösa reducerats kraftigt under perioden fram till 1971. framför allt beroende på en sysselsättningsförbättring för kontrollgrupperna. Hittills angivna resultat gäller starthjälpsflyttarna själva. Men en del av dessa var gifta. varför även sysselsättningsförhållandena för intervjupersonernas makar är av intresse. Under perioden strax före flyttningarna var 42 procent och vid intervjutillfället 1971 efter flyttningarna 57 procent av makarna förvärvsarbetande på hel- eller deltid. Andelen arbetslösa makar sjönk från 14 procent före till 5 procent efter flyttningarna. Vid jämförelser avseende av förvärvsarbete omfattningen mellan å ena sidan enstegsflyttarnas och å andra sidan de i kontrollgruppema ingående individernas makar erhålls ett vid första påseende kanske något uppseendeväckande resultat: Under observationstiden efter flyttningarna fram till första undersökningstillfället var den genomsnittliga förvärvsarbetstiden för makarna längre i kontrollgrupperna än i enstegsflyttargruppen (14 procent längre i kontrollgrupp l och 17 procent längre i kontrollgrupp 2). Orsakerna till resultaten beträffande sysselsättningsförhållandena för flyttarnas makar kan vara flera. Troligen fattas flyttningsbesluten i flertalet fall med utgångspunkt från mannens sysselsättningssituation. Flyttarnas makar flyttar i allmänhet ej till anvisade arbeten. Det är ofta svårt för dem att snabbt finna lämpliga sysselsättningstillfállen efter flyttningarna trots att de kanske kommit till en mer expansiv och rikare arbetsmarknad. Tiden närmast efter flyttningarna kan för deras vidkommande karaktäriseras av vad man kanske kan kalla sök- eller väntearbetslöshet. l jämförelse med enstegsflyttarna var sysselsättningssituationen något besvärligare för vidareflyttama och tillbakaflyttarna såväl före som närmast efter flyttningen. Den tendens till minskning av skillnaderna i sysselsättning och arbets- I För en beskrivning löshet mellan flyttare och kontrollgrupper som kunde noteras vid den

af ktânlmllgruppéma

u avsnm första uppföljningsundersökningen 1971 har därefter fortsatt. Vid den and-

gámäisas

ra uppföljningen 1975 var skillnaderna i dessa avseenden i stort sett försumbara. 2 Eftermm såväl om man studerar perioddata som tvärsnittsdata. Beträffan- .°$°g5ñy de tvärsnittsdata kan noteras att andelen sysselsatta

icke-tillbakaflyttare* :E: ä:

var endast ett par procentenheter större än motsvarande andel för kon- så

markantbeträffande

trollgrupp l, medan en betydligt större andel (ca 8 procentenheter större)

fâgâåfâtágånââggghârt_

av kontrollgrupp 2 var sysselsatt. ;argmpper aggregems

Det är främst ökningen av sysselsättningen i kontrollgruppema som lett 09h benämmslcke-till-

fram till en. i det närmaste bakanynarc “d de fullständig. utjämning av sysselsättningsförhål- _ _ _ _ andra uppföljningsunlandenajämfört med icke-tillbakaflyttarna. Detta kan sägas bekräfta den l dersökningen.

292 Geografisk rörlighet -svciala och ekonomiska effekter SOU I978: 60

föregående betänkande framförda hypotesen om att det tar längre tid att lösa arbetsmarknadsproblemen för de personer som bor kvar på avflyttningsorterna, men att det ändå är möjligt för desa att så småningom uppnå en sysselsättningssituation liknande den för icke-tillbakaflyttarna. Enligt denna hypotes kan man se flyttningama som led i arbetsmarknadsmässiga sökprocesser i vilka arbetsförmedlingarna spelar en central roll. Stanhjälpsflyttarna flyttar i allmänhet till anvisade arbeten. Vissa skulle antagligen flyttat till dessa erbjudna arbetstillfällen även om arbetsförmedlingarna ej haft möjlighet att erbjuda flyttningsbidrag och förmedlingstjänster. Andra skulle ha valt att fortsätta sökandet på sin ursprungliga delarbetsmarknad (och kanske därvid ändrat sina löneanspråk. preferenser vad gäller typ av arbete m. m.), vilket i allmänhet skulle ha medfört lägre sysselsättning och högre arbetslöshet på kort sikt än flyttningsalternativet. På längre sikt kan många av dessa personer antas finna tillfredsställande och någorlunda permanenta arbetstillfällen på eller i närheten av hemorten. Bland flyttarna har man anledning att förvänta sig att en viss minskning av sysselsättningsgraden och en viss ökning av arbetslöshetsgraden ger sig till känna efter en viss tid på inflyttningsorterna. De anvisade arbetstillfällena kan visa sig sämre eller mindre varaktiga än vad flyttarna räknade med. Det är också möjligt att en hel del av flyttarna redan från början är medvetna om att de anvisade arbetena ej kommer att svara mot deras anspråksnivåer på litet längre sikt. Man kan ha tagit dessa arbeten i avvaktan på att lämpliga arbetstillfällen skall yppa sig. En del av flyttarna kommer därför efter en tid att ha blivit av med eller att ha sagt upp sina initialjobb på inflyttningsorterna. De söker efter eller väntar på nya arbetstillfällen.

Åtskilliga finner att de anvisade arbetena och de rådande arbetsmarknads-

förhållandena och/eller övriga förhållanden på inflyttningsorterna är så otillfredsställande att vidare- eller tillbakaflyttningar kommer att ingå såsom led i deras sökande. Den andra uppföljningsundersökningen synes också ge stöd för det ndigare antagandet om utvecklingen av sysselsättningsförhållandena för kxinnor gifta med flyttarna. Det vid föregående uppföljning noterade marginella sysselsättningsövertaget för gifta kvinnor i kontrollgrupperna har vid den senare uppföljningen upphört och övergått i ett visst övertag för gifta kvinnor i flyttargruppen. För tillbakaflyttarna gäller att sysselsättningssituationen var sämre än för såväl icke-tillbakaflyttama som kontrollgrupperna både vid upplöljningen år l97l och år 1975. [jämförelse med den föregående uppföljningen har dock sysselsättningen ökat påtagligt för tillbakaflyttarna. Man får ungefär samma bild om man studerar arbetslösheten vid len andra uppföljningen. Den något större frekvensen av arbetslöshetstillfälen i kontrollgrupp l än i icke-tillbakaflyttargruppen kan sägas uppvägas av längre arbetslöshetstider i flyttargruppen. Efter standardvägning Utvecklingen av sysselsättningsandelen för de här diskuterade grup›erför kön. ålder och socialgrupp. na sammanfattas grafiskt i figur 9.5.

S(3U 1978:60 Geografisk rärlighet-socizzla och ekononziska alfa/der 293

ll Andel sysselsatta i %

K ontro II grupp 2 90)_

lcke-tillbakaflyttare Kontrollgrupp 1 Samtliga flyttare

Tillbakaflyttare 70m

eo-

Figur 9.5 Same/sä!!ningsandelar (Efter standardvägning för kön, ålder och socialgrupp) vid intervjutillfällena år I 97/

19171 1975 och I 975 .

Bostadsförhållanden lnom ramen för de olika delstudier som ingår i flyttningsprojektet har man

insamlat ganska ingående uppgifter om flyttarnas bostadsförhållanden före.

och efter flyttningen. Bostadssituationen för icke-tillbakaflyttarna utmärks av en hög andel boende i lägenhet (ca tre fjärdedelar) och en liten andel boende i egen villa (ca en sjundedel) vid uppföljningen 1975. I kontrollgrupperna var då lägenhetsboendet hälften så vanligt, medan villaboendet var tre gånger så vanligt. Även efter korrigering för åldersskillnader mellan flyttare och kontrollgrupper kvarstår betydande skillnader i dessa avseenden. Bostadskostnaderna vid uppföljningen 1975 var i stort sett desamma för flyttare och kontrollgrupper. Vid den Föregående uppföljningen framkom att en ökning av bostadskostnadema skett för flyttare till storstäderna (med ca 900 kronor per år i genomsnitt). En undersökning har också gjorts av vad som inträffat med flyttamas bostäder på avflyttningsorten efter flyttningen. Den stora andelen unga flyttare kan förklara att ungefär hälften av flyttama före flyttningen var inneboende i någon form, vanligen hos Föräldrar. En tredjedel av flyttama bodde i hyres- eller bostadsrättslägenhet och enbart var tjugonde i egen villa. Undersökningen av användningen av dessa bostäder efter flyttningen har av naturliga skäl koncentrerats till lägenheter och villor. Det har då framkommit att huvuddelen av de lägenheter som flyttama bodde i uthyrdes till andra personer omedelbart efter flyttningen. Endast var tionde lä-

294 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska ejjfekter SOU 1978: 6›0

genhet var outnyttjad längre tid än tre månader efter flyttningen. Dryggt hälften av de hus som flyttarna ägde före flyttningen har sålts till i huvudsak privatpersoner. för att i nästan samtliga fall användas som stadigvaramde bostäder. Medelåldern var låg för dessa hus. Bland de hus som inte såltts har ca 40 procent haft låg utnyttjandegrad (som fritidsbostäder eller helt outnyttjade). Husen med låg utnyttjandegrad var belägna i inlandet och h:ade en hög medelålder.

Inkomstförhålianden Såväl i en privatekonomisk som i en samhällsekonomisk kalkyl av migration är flyttarnas inkomstförändringar i regel den centrala komponenten. Ett omfattande arbete har därför nedlagts för att belysa dessa förändringar så utförligt som möjligt. De inkomstuppgifter som här presenteras avser Sammanräknad inkomst för åren 1971-1974. Sammanräknad inkomst (dvs. summan av olika imkomstslag minus avdrag för intäkternas förvärvande) kan betraktas som ett uttryck för bruttoinkomst. Uppgifterna har insamlats från SCB:s inkomst- och förmögenhetsregister. För att få en uppfattning om de inkomstförändringar som är att hänföra till flyttningen bör. som tidigare påpekats. jämförelser företas mellan flyttare och kontrollgrupper bestående av personer som inte flyttat. lnkomstema har i första hand jämförts mellan icke-tillbakaflyttarna och kontrollgrupperna l och 2 men vissa jämförelser har även gjorts mellan tillbakaflyttarna och kontrollgrupperna. Inkomstjämförelserna baseras framför allt på multipel regressionsanalys? För att bedöma rimligheten av dessa analyser har motsvarande inkomstjämförelser även gjorts med hjälp av standardavvägning. Enligt dessa resultat får tlyttarna ett inkomstövertag jämfört med kontrollgrupperna på 3300 kr. för år 1971. 2000 kr. för år 1972 och 1973 och 500 kr för år 1974. Rimligheten av dessa resultat har kontrollerats förutom genom standardvägning också genom jämförelser med sysselsättningsdata. Huvuddelen av dessa inkomstökningar förklaras av den större sysselsättningsvolymen hos flyttarna. Eftersom medelinkomsten för såväl flyttargruppen som kontrollgrupperna ökat med ca 40-50 procent under den studerade perioden blir reduktionen av inkomstökningarna mätt i relativa tal ännu större än vad som antyds av de absoluta talen. Resultaten kan uppfattas som ett stöd för den hypotes som framfördes i det föregående betänkandet om en med tiden avtagande skillnad i sysselsättningsvolym och inkomst mellan flyttare och kontrollgrupper. Vissa alternativa förklaringar till de fallande inkomstökningarna har dock studel rats. Samtliga ekonomiska För det första kan det enligt klassisk ekonomisk teori vara rimligt andata är omräknade till ta att interregional migration leder till en utjämning av regionala skillnader 1975 års priser. i sysselsättning. inkomster m. m. I aktuella empiriska migrationsstudier, 1 I dessa analyser har där man använt simultana ekvationsmodeller, har man dock kommit fram man sökt konstanthålla till att migration snarare förstärker regionala skillnader i inkomster och vissa bakgrundsdata (t. ex. ålder. kön. sysselsättning. En studie av samma typ som genomförts inom ramen för grundläggande skolutdetta projekt pekar i samma riktning. Den här observerade nedgången i bildning och bostadsort). flyttarnas inkomstökningar skulle också kunna tänkas bero på att den för-

S0›U 1978:60 Geogrqfisfç rörlig/w!-svcia/a 00/1 ekorrønnlÄv/(tt effekter 295

hålllandevis omfattande regionalpolitik som bedrivits i Sverige under de senarste 10 åren medfört en markant minskning av regionala inkomstskillnadeir. Det har visserligen skett en viss utjämning av de relativa inkomstskillnatdema mellan olika regioner. men i absoluta tal är inkomstskillnaderna i stort sett oförändrade. En annan tänkbar förklaring till de med tiden avtagamde inkomstökningarna för flyttarna är att de personer som drabbats av sysselsättningssvårigheter men avstått från att flytta (speglas i princip av komtrollgrupp l i denna studie) i stor omfattning sysselsatts genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder i form av beredskapsarbeten. skyddad sysselsättning etc. Denna typ av åtgärder har dock visat sig vara av marginell betydelse för de personer som ingår i kontrollgrupperna. De resultat som framkommit i denna studie visar också att man bör vara försiktig med att uttala sig om förväntade flyttningsvinster utifrån enkla statistiska data över genomsnittliga inkomster i olika regioner (då hänsyn inte tas till regionala skillnader i befolkningens ålder. utbildning. näringsgrenstillhörighet m. m.). Om man använt sådana inkomstdata i denna studie skulle den genomsnittliga inkomstökningen under perioden I97l - l974 ha blivit ca 4000 kronor per år för flyttarna. vilket klart överstiger den i studien beräknade genomsnittliga inkomstökningen. Man kan av olika skäl ha anledning anta att inkomstökningarna varierar mellan olika Hyttargrupper. För det första är det rimligt anta att inkomstökningarna är större för personer som haft stora sysselsättningsproblem före flyttningen än för andra grupper. Som indikator på detta sysselsättningsläge har valts arbetslöshetens längd under året före flyttningen. Arbetslöshetsperiodens längd för en person beror grovt sett på frekvensen erbjudanden om lediga platser som möter individen och på individens krav på lön och andra anställningsförmåner. En flyttning från en region med låg kvot mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa och låg inkomst till en region med högre kvot respektive inkomst kan då väntas leda till en ökning av flyttarnas sysselsättning och inkomster. speciellt för flyttare som visat sig ha stora svårigheter att finna ett jobb på avflyttningsorten. Vidare kan argument framföras för att inkomstökningarna vid migration stiger med stigande utbildningsnivå hos flyttarna. Bakom denna hypotes ligger föreställningen om att personer med längre utbildning har större möjligheter att skaffa sig information om arbetsmarknadsläge m. m. i potentiella inflyttningsområden i kombination med de bättre karriärmöjligheter som ofta är förknippade med flyttning. När det gäller personer som flyttar på grund av arbetslöshet eller risk för arbetslöshet kan ytterligare argument för utbildningshypotesen framföras. Denna form av migration är nämligen i stor utsträckning riktad från mindre regioner med ofta tämligen ensidig yrkesstruktur till större regioner med en mera väldifferentierad yrkesstruktur och med yrken som kräver längre utbildning. Om man ser flyttningen ur hushållsperspektiv är det mycket som talar för att inkomstökningen blir större för medflyttande gifta kvinnor än för övriga personer. Inkomst- och sysselsättningsskillnaderna mellan olika regioner är nämligen speciellt stora för gifta kvinnor varför man kan vänta sig särskilt stora inkomsttillskott för denna kategori. lavsikt att granska de tre hypotesema har separata regressionsanalyser körts för dessa grupper. De empiriska resultaten ger ett tämligen starkt

296 Geografisk rörlighet -Jrociala och ek0n(›mi.ska SOU 1978: 60

effekter

stöd åt den första hypotesen. Som indikator på graden av sysselsättningsproblem har valts antalet arbetslöshetsveckor under året före flyttningen. varvid flyttarna indelats i tre grupper. Det gäller därvid att gruppen med den längsta arbetslöshetstiden före flyttningen (mer än 12 veckor under året före flyttningen) uppnått inkomstökningar som sträcker sig från nära 8000 kronor under första året efter flyttningen till knappt 5 000 under fjärde året efter flyttningen. Den utbildningshypotes som framförts får däremot knappast något stöd av regressionsanalysema. lnkomstökningarna för personer med den längsta utbildningen (studentexamen och längre utbildning) understiger snarare inkomstökningarna för grupper med kortare utbildning. En tänkbar förklaring till dessa resultat är att observationsperioden är för kort för att medge en registrering av större inkomstökningar för personer med längre utbildning. De informationsfördelar som långtidsutbildade personer har. i kombination med de stora befordringsmöjligheter som inflyttningsområdenas ofta rikt differentierade arbetsmarknad erbjuder. kan i ett något längre tidsperspektiv än vad som motsvaras av observationsperioden i denna studie antas leda till att dessa grupper får större inkomstökningar än andra grupper vid migration. Den tredje här framförda hypotesen om inkomsteffekter för gifta kvinnor tycks inte heller få något starkt stöd i det empiriska materialet. Resultaten står därmed i dålig överensstämmelse med regional inkomst- och sysselsättningsstatistik som visar att betydande genomsnittliga skillnaderi inkomst råder beträffande gifta kvinnor mellan olika regioner. En tänkbar förklaring till de resultat som framkommit i denna studie är att de inkomstskillnader som finns i den regionala inkomststatistiken i huvudsak beror på skillnader i arbetskraftens ålder. utbildning 0. dyl. En annan förklaring kan vara att flyttarnas makor har särskilt bristfällig information om arbetsmarknaden i inflyttningsområdet och måste ägna betydande resurser åt olika sökaktiviteter på arbetsmarknaden. Efter ett antal år kan detta arbetssökande leda till högre inkomster. Som nämndes i inledningen till detta avsnitt har även vissa inkomstjämförelser gjorts mellan tillbakaflyttare och kontrollgrupper. Utifrån de data som presenterades i avsnittet om sysselsättningsförhållanden kan man anta att tillbakaflyttarnas inkomster ligger lägre än kontrollgruppernas. l stort sett kan man säga att det empiriska materialet ger stöd för detta antagande. Regressionsanalyser av den typ som använts vid inkomstjämförelser mellan icke-tillbakaflyttare och kontrollgrupper visar för år l974 attbruttoinkomsten för tillbakaflyttarna var ca 4000 kronor lägre än för kontrollgrupp l och ca 7000 kronor lägre än för kontrollgrupp 2. Dessa resultat kan synas stå i strid med en föreställning som ibland framförs om att personer som flyttar från en region och sedan återvänder efter en tid ändå förvärvar yrkesmässiga erfarenheter som medför positiva inkomst- och sysselsättningseffekter. Det kan dock inte uteslutas att sådana positiva effekter visar sig efter en längre tidsperiod än vad denna studie omfattar.

Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska eJYe/cter 297

9.9.3 Lönsamhetskalkyler av geografisk rörlighet på arbetsmarknaden Arzalysernas syfte De ”cost-benefiV-analyser som redovisas i de följande avsnitten syftar till att få en uppfattning om lönsamheten i vid mening av en förändring av den typ av geografisk rörlighet på arbetsmarknaden, som representeras av starthjälpsflyttningar. Det bör speciellt noteras att lönsamhetskalkylerna avser en marginell förändring av denna typ av geografisk rörlighet, dvs. en förändring som inte nämnvärt antas påverka några priser och löner i ekonomin. En viktig orsak till att kalkylerna är av denna marginella art är svårigheten att analysera effekter på priser och löner av mera genomgripande förändringar av denna form av geografisk rörlighet. Men marginella lönsamhetsanalyser torde också vara av större intresse än icke-marginella ur policy”-synpunkt. Flertalet ekonomer och politiker anser väl ändå att huvuddelen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är socialt och samhällsekonomiskt välmotiverade. Vad man främst diskuterat ärjust omfattningen av olika medel. Den tänkta studerade marginella förändringen av rörligheten antas kunna komma till stånd genom intensifierad förmedlingsverksamhet och/eller ökade ekonomiska flyttningsbidrag. Det alternativa händelseförloppet antas innebära att dessa flyttningar uteblir. utan att det därmed antas att speciella åtgärder sätts in från samhällets sida på avflyttningsorten. Detta innebär dock inte ett renodlat passivt nollalternativ”. Med det angreppssätt som här valts kan man säga att de erfarenheter personerna i kontrollgrupperna gör är representiva för vad som skulle ha inträffat för flyttama om de avstått från att flytta. I det här valda alternativfallet kommer då även att inkluderas t. ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder såsom beredskapsarbeten. arbetsmarknadsutbildning 0. dyl. Förekomsten av sådana arbetsmarknadspolitiska åtgärder var dock inte nämnvärt större i kontrollgrupperna än i flyttargruppen.

Analysernas allmänna uppläggning Med utgångspunkt från ett dynamiskt synsätt på arbetsmarknaden kan man söka få en uppfattning om de principiella effekter som uppstår vid arbetskraftens flyttningar. Till följd av att det flyttade hushållet då ändrar sitt utbud av arbetskraft från avflyttningsorten till inflyttningsorten uppstår vanligen direkta effekter i form av en sysselsättningsvolymökning för hushållet. Men även gruppen övriga individer kan påverkas av denna omlokalisering av arbetsutbudet. via bl. a. ändrade söktider på arbetsmarknaderna på av- och inflyttningsorterna. Förutom dessa verkningar knutna till en förändring avlokaliseringen av flyttarnas utbud av arbete, tillkommer vid flyttning en rad effekter med anledning av att flyttarnas efterfrågan på privata och offentliga varor och tjänster överförs från avflyttningsorten till inflyttningsorten. Efekterna av detta efterfrågeskift blir starkt beroende av flexibiliteten hos utbudet av sådana varor och tjänster på de båda typerna av orter. Intresset i den följande framställningen fokuseras inledningsvis till de

298 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

initiella effekterna (i form av bland annat s.k. kedje-. konkurrens- och flaskhalseffekter). Betydande svårigheter föreligger att få en uppfattning om de mera långsiktiga effekterna beroende bl. a. på den ovan nämnda interdependensen inom systemet, avseende både mera strikta ekonomiska samband och psykologiskt betingade samband (t. ex. kan en ökad flyttning från en ort som redan har en negativ befolkningsutveckling verka reducerande på viljan till investering i privata och offentliga verksamheter). De principiella utgångspunkterna för de genomförda lönsamhetskalkylerna betraktelsesätt. l bygger på ett välfärdsekonomiskt De kalkyler som avses belysa lönsamheten av en förändring av den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden har utförts dels för de hushåll som flyttat och dels för samhällsekonomin i stort. Med denna uppläggning kan man även bilda sig en uppfattning om vad flyttningen inneburit dels för flyttarna själva och dels för gruppen övriga individer och därmed få underlag för en bedömning av fördelningsmässiga effekter. Kalkylerna har utförts för varierande tidsperioder. dels mycket korta tidsperioder, 2 och 5 år, dels längre tidsperioder. l0 och 20 år. Som diskonteringsräntor har använts 6 procent och 8 procent. Dessutom har vissa andra komponenter i kalkylerna antagits variera inom vissa intervall.

Lönsamhetskalkyler på individ- och hushållsnivå Ett försök att beräkna individuella ”benefits” och ”costs” i samband med flyttning innebär att man begränsar sig till de poster som uppfattas som dels centrala och dels möjliga att mäta utan orimlig resursåtgång. Den AVgränsning man därvid företar medför en begränsning av kalkylens relevans. Det är därför av vikt att man som utgångspunkt för en dylik kalkyl söker göra en så utförlig bedömning som möjligt av de verkningar som en flyttning kan väntas ge upphov till? En central intäktspost är rimligen ökningen av bruttoinkomsten för Hyttaren och dennes eventuella familj. Men denna bruttoinkomstökning krmmer att motverkas av ökad direkt skatt och bortfall av vissa transferingar. Även vissa andra minusposter kan förväntas bl.a. ökade rese- och tidskostnader för färd till och från arbetet, ökade kostnader för barntills/n. ökade boendekostnader och ökade kostnader för att upprätthålla kontakt med släkt och vänner i den tidigare hemregionen. Mot de nettointäkter som därefter återstår skall sedan ställas direkta flyttningskostnader (resor och transporter) samt eventuella förluster i samband med avyttring av privat egendom, i båda fallen med hänsyn tagentill För en ingående be- eventuella bidrag från samhällets sida. Dessa ekonomiska poster bör ociså skrivning av detta hänkompletteras med en beskrivning av utfallet vad gäller effekter av mera sovisas till Niklasson. H: Cost-benefit analys i cial art, för att välfárdsbedömningar skall kunna göras av flyttningens teori och praktik, verkningar. Växjö 1976. Avgörande för valet av vilka poster som kommit att ingå i de empiriska 2 En mera utförlig be- har varit såväl resursskäl beräkningarna som en bedömning av respektive dömning av dessa verkningar återfinns i EFAzs posts relativa betydelse i kalkylen. föregående betänkande. Bland benefits och till benefits associerade costs” intar naturligt SOU 1974: 29, Att utnog försök till beräkningar av förändringar av bruttoinkomst. direkt slatt värdera arbetsmarknadspolitik. och transfereringar en central roll. Men de empiriska beräkningarna inllu-

SOlU l978:60 Geografisk rörlighet-sociziløi och ekonomiska effekter 299

derzar även förändringar av sådana konsumtionsutgifter såsom rese- och tidskostnader för färd till och från arbetet. kostnader för bamtillsyn och komtaktkostnader. När det gäller prisförändringar har en begränsning gjorts till bostäder eftersom det visat sig att bostadskostnaderna är den främsta som ger upphov till variationer i prisindex mellan olika

komponent

regiioner. Som väntat ingår inte de mera icke-ekonomiska posterna i den formella kalkylen. men kan sägas vara belysta av bl a vissa frågor som riktats» till flyttarna om tillbakaflyttningsvilja m. m. lnte heller ingår något försök att beräkna värdet av de naturaprodukter som kan väntas bortfalla i samiband med ñyttningen. I huvudsak två skäl har varit avgörande för att dessa beräkningar uteslutits. Dels är mätproblemen betydande för en sädan post och dels kan man förmoda att dess storlek är relativt blygsam. De förändringar av bruttoinkomst. som ligger till grund för kalkylerna. har redovisats tidigare. Beträffande transfereringarna gäller att arbetslöshetsunderstöd framstår som den dominerande posten. medan en sådan postt som socialhjälp visar sig vara tämligen betydelselös.

Ökningen av bostadskostnaderna har. som nyss framhållits, visat sig bli

tämligen liten i genomsnitt för flyttarna. Under året närmast efter flyttningen kunde en mera märkbar ökning endast noteras för flyttare till storstäderna. Med tiden har denna ökning avtagit så att den vid uppföljningen l975 beräknades uppgå till endast några hundra kronor per år i genomsnitt för storstadsflyttarna.

Ökningen av kostnaderna för resor till och från arbetet har för flyttare

från Norrlands kustland till storstadsregionerna beräknats till 3 000 kronor per år för gifta och l 200 kronor per år för ogifta. För flyttare från inlandet till Norrlands kustland inträffar emellertid en kostnadsminskning med l 600 kronor per år för gifta och I l00 kronor per år för ogifta.

Ändringen av barnpassningskostnaderna är av liten storleksordning.

”Kontaktkostnadsökningen. som antas föreligga under fem år efter flyttningen, har beräknats till i genomsnitt l 200 kronor per år. De direkta flyttningskostnaderna uppgick till i genomsnitt 10700 kronor för gifta och 4000 kronor för ogifta. Med direkta flyttningskostnader avses här kostnader för personresor och för transport av bohag. utgifter för sökanderesor, kostnader för flyttning av telefon, kostnader för hushåll på två orter under flyttningsprocessen (fördyrade bostadskostnader. matkostnader, kontaktkostnader etc.), kostnader för bohag o. dyl. som inköpts enbart som en följd av flyttningen. inkomstbortfall under flyttningsperioden samt tidskostnader i samband med flyttningen (för packning, städning o. dyl.). Flyttningsbidragen uppgick efter hänsynstagande_ till skatteeffekter till i genomsnitt 6 000 kronor för gifta och l 800 kronor för ogifta. Bidra-

gen täckte i genomsnitt blott ungefär hälften av de direkta flyttningskost-

naderna. Nettokostnaderna på hushållsnivå blev 4600 kronor för gifta och 2 200 kronor för ogifta. Det allmänna intrycket av kalkylresultaten är att det ekonomiska utbytet av flyttningarna framstår som obetydligt på individ- och hushållsnivå. Enligt den s. k. huvudkalkylen som bygger på antagandet att inkomsttrenden under observationsperioden antas bli bestående i framtiden uppkommer negativa flyttningsvinster såväl för flyttarna i genomsnitt som för flertalet redovisningsgrupper. Flyttningsförlusterna ligger i genomsnitt i intervallet

300 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska ejâfekter SOU 1978: 60

5000-9000 kronor beroende på vilken diskonteringsränta och tidsperiod som använts. För de två kortaste kalkylperioderna 2 år och 5 år baseras beräkningarna på variabelvärden som observerats under hela eller stora delar av dessa perioder, medan beräkningarna för de två längsta perioderna l0 år och 20 år bygger på prognoser. som medför att osäkerheten i lkalkylresultaten blir väsentligt större. För att få en uppfattning om kalkylresultatens känslighet för variationer i centrala variabelvärden avseende dessa längre tidshorisonter har en alternativ kalkyl genomförts. där inkomstförändringarna efter observationsperioden antagits vara konstanta och lika med medelvärdet av förändringarna under observationsperioden. I genomsnitt innebär detta att flyttningsförlusten reduceras med en fjärdedel för 10-årsperioden och med hälften för 20-årsperioden. Den bild som huvudkalkylen ger av det ekonomiska utbytet av flyttningarna förändras sålunda inte nämnvärt även om tämligen stora relativa förändringar antas i den framtida inkomstutvecklingen för flyttama. Att flyttningsförluster uppkommer trots att bruttoinkomstökningar uppstått för flyttama sammanhänger i första hand med skatteökningar och transfereringsbortfall. som i genomsnitt suger upp 60 procent av bruttoinkomstökningen. Men av betydelse är också att flyttningsbidragen inte inneburit full kompensation för flyttningskostnadema. Om man studerar kalkylresultaten för olika redovisningsgrupper visar det sig att flyttningsförluster uppkommer för i stort sett alla grupper. Det har i olika sammanhang antytts att flyttningar till storstadsregionema skulle vara speciellt fördelaktiga ur privatekonomisk synpunkt. Kalkylresultaten innebär dock inget starkare stöd för detta Endast för gifta antagande. personer som flyttat från kustlandet till storstadsregionerna uppkommer positiva flyttningsvinster av betydelse. Inte heller föreställningen om att flyttningar från områden med stor arbetslöshet (här inlandsregionen) skulle vara förknippade med större vinster än flyttningar från andra områden. får stöd av det empiriska materialet. snarare tvärtom. Det har ovan antagits och bekräftats att inkomstökningarna vid flyttning är större för personer som haft stora sysselsättningsproblem före flyttningen än för andra grupper. Motsvarande resultat framträder dock inte lika klart beträffande flyttningsvinsterna.

Lönsamhetskaikyler på samhällsekonomisk nivå En samhällsekonomisk kalkyl för flyttning kan något förenklat sägas innebära en summering av de ekonomiska effekterna av flyttningen för två grupper, flyttama och gruppen övriga individer. Utifrån ett sådant synsätt kan man göra ett grovt försök att klassificera olika effekter i termer av intäkter och kostnader. Till samhällsekonomiska intäkter räknas de effekter hos dessa poster som ger upphov till ett tillskott av reala resurser i ekonomin dvs.: För en utförligare beskrivning se före- l. Primära produktionsökningar för flyttaren och dennes eventuella familgående betänkande. SOU jemedlemmar till följd av ökad sysselsättningsvolym och mer produktil974: 29, Att utvärdera arbetsmarknads- va sysselsättningar. Som ett mått på dessa produktionsökningar anpolitik. vänds vanligen bruttoinkomstökningarna för flyttama. Emellertid kom-

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska ejñfekter 301

rmer dessa förväntade produktionsökningar troligen att reduceras av vissa faktorer som kan betecknas som associerade costs. till vilka kan räknas ökade kostnader för bamtillsyn, ökade kostnader för att upprätthålla kontakt med släkt och vänner på den tidigare hemorten samt bortfall av naturaprodukter o. dyl. 2 Sekundära produktions-. sysselsättnings- och inkomsteffekter. Med dessa effekter avses här verkningar för andra individer än flyttaren (och dennes hushåll). Effekter av denna art kan ta sig uttryck i bland annat s.k. kedjeeffekter (att en arbetslös person direkt eller indirekt kan överta flyttarens tidigare sysselsättning), flaskhalseffekter (att flyttaren kan eliminera flaskhalsar i produktionen på inflyttningsorten och därmed ge upphov till ett produktionsvärde som överstiger den bruttolön han erhåller) och konkurrenseffekter (att flyttaren erhåller ett arbete som annars skulle ha tillfallit på inflyttningsorten boende arbetskraft som därigenom drabbas av förlängda söktider på arbetsmarknaden). Med kostnader i samhällsekonomisk mening avses vanligen värdet av de reala resurser som åtgår i ett projekt (där den reala resursåtgången mäts med utgångspunkt från alternativkostnadsprincipen). l analogi med dispositionen av intäkter kan då följande poster anges på kostnadssidan: l. ”Direkta flyttningskostnader i form av värdet av de reala resurser som tas i anspråk i samband med flyttningsprocessen (dvs. resor. transporter m. m.). 2. Kapitalförluster. Förekomsten av ett omfattande samhällskapital (såväl privat som offentligt) med lång livslängd och odelbara anläggningar medför att en flyttning kan innebära förluster för ägare av privat kapital inom gruppen övriga individer på avflyttningsorterna och ökade investeringskostnader på inflyttningsorterna för stat och kommun till följd av med flyttningen förknippade nyinvesteringar i skolor, vägar o.dyl.. som man vid utebliven flyttning kanske hade kunnat uppskjuta ett antal år. Även i den samhällsekonomiska kalkylen har vissa poster exkluderats på grund av beräkningssvårigheter m. m. Före redovisningen av kalkylresultaten skall vissa resultat från beräkningarna av olika ingående komponenter presenteras. Beräkningsrestlltaten avseende bruttoinkomstförändringar för flyttarna har tidigare presenterats. När det gäller sekundära effekter (kedje-. flaskhals- och konkurrenseffekter) har en sidoundersökning genomförts Speciella enkäter har riktats till de företag där enstegsflyttarna var sysselsatta på avflyttningsorterna och till motsvarande företag på inflyttningsorterna samt till arbetsförmedlingarna på inflyttningsorterna. För de individer som hade anställning på avflyttingsorterna upphörde befattningen i 49 procent av fallen (rationalisering o. dyl.) i samband med flyttningen. I l7 procent av fallen besattes befattningarna av arbetslösa och i 34 procent av redan sysselsatta. Enkäten till de företag på inflyttningsorterna som anställt flyttarna visar att dessa anställningar i allmänhet inte medförde att ytterligare arbetstagare kunde anställas. Företagarna ansåg dessutom att de. om flyttningarna uteblivit. skulle ha kunnat besätta flyttamas befattningar inom mycket kort tid (i allmänhet inom en månad). Av de till- Rapport nr. l8i frågade arbetsförmedlingsföreståndarna på inflyttningsorterna ansåg ca 40 projektets skriftserie.

302 Geografisk rörlighet-.socitzlzz och ekonomiska effekter SOU 1978:: 60

procent att konkurrenseffektef förelåg i viss utsträckning under wperioden 1969- 1970 beträffande den typ av arbetskraft som härär aktutell. De sekundära effekterna har mot bl. a. denna bakgrund antagits ge ett täimligen litet tillskott till kalkylens intåktssida. En annan specialundersökning har genomförts rörande kapitalförlusster för privat och offentligt kapital Dessa förluster visade sig vara relattivt små beträffande privat kapital (främst bostäder). För offentligt kapvital (skolor. vägar etc.) är förlusterna större, men de varierar starkt beroende på flyttningarnas inriktning och hushållstyp. De är obetydliga beträffande flyttningar från kustlandet men relativt stora när det gäller flyttningar från inlandet (speciellt glesbygden). För flyttare (hushåll) från kustlandet ?blir kapitalförlusten. uttryckt i nuvärde. rörande (rffentligt kapital. ca 2000 kronor (under en ZO-årsperiod vid 6 procent diskonteringsränta). För flyt-

tare från inlandet blir motsvarande siffra ca 10000 klronor (från inlandets

glesbygd ca 14000 kronor). De största förlusterna uppstår för barnfamiljer som flyttar från inlandets glesbygd till storstadsregionerna (ca 30 000 kronor). Flyttningskostnaderna (dvs. kostnader för resor och transporter. kapitalförluster 0.dyl.. ökade kontaktkostnader m. m.) beräknades till i genomsnitt 37000 kronor för gifta flyttare och 18 000 kronor för ogifta flyttare (avseende hushåll som stannar på inflyttningsorten i 20 år). Betydligt högre belopp kan dock noteras för vissa grupper. (För Lex. den mycket lilla grupp av gifta personer som flyttade från inlandets glesbygd till storstadsregionerna och som före flyttningen bodde i egen villa uppgick flyttningskostnaden till 89000 kr.) Med tanke på den stora osäkerhet som är förknippad med beräkning av sekundära effekter har ett flertal alternativa kalkyler genomförts. En sammanställning av de olika kalkylerna resulterar i ett intervall som sträcker sig från en flyttningsförlust på ca 5 000 kronor upp till en flyttningsvinst på ca 19000 kronor. Bakom detta intervall ligger beräkningar som baseras på skilda antaganden beträffande diskonteringsräntor (6 procent och 8 procent). tidshorisonter (2, 5.10 och 20 år). prognoser för flyttarnas framtida bruttoinkomstförändring samt indirekta effekter (såväl med anknytning till tlyttarna som till övriga grupper). På detta sätt har inte mindre än 48 olika kalkyler utförts. Mot denna bakgrund framstår resultatintervallet som tämligen snävt. I vilken mån detta intervall täcker det sanna värdet kan alltid diskuteras. Enligt den kalkyl som här betraktas som den mest realistiska* sträcker sig flyttningsvinsten från ett negativt värde på nära 1000 kronor upp till ett positivt på drygt 6000 kronor. Det ekonomiska utbytet av flyttningarna Rapport nr. 17 framstår därmed som något positivare på samhällsekonomisk nivå än på och 19. individ- och hushållsnivå. Detta har framför allt att göra med de skatte- 2 l denna kalkyl ingår och transfereringseffekter som i hög grad verkar reducerande på de indiviförsök till relativt duella flyttningsvinsterna, men som inte direkt påverkar det samhällsekoutförliga beräkningar nomiska utfallet. av sekundära effekter (”kedje”-. flask- Om flyttama delas upp efter civilstånd och flyttningsinriktning är det hals- och konkur- mest slående resultatet att de största samhällsekonomiska vinsterna återrenseffekter, kapitalfinns bland gifta personer som flyttat till storstadsregionerna. medan man förluster. kostnader för arbetsresor m. m.). för övriga grupper noterar antingen tämligen låga flyttningsvinster eller

Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 303

större eller mindre flyttningsförluster. Storstadsflyttningarnas lönsamhetsövrertag för gifta flyttare beror sannolikt på att löneläget är högre och arbeitsmarknaden mera differentierad i storstäderna än i övriga regioner. Äwen på hushållsnivå kunde ett visst lönsamhetsövertag noteras beträffande storstadsllyttningarna. Inte heller på samhällsekonomisk nivå kunde någgot stöd fås för föreställningen om att flyttningar från områden med stor arbetslöshet skulle vara förknippade med större vinster än flyttningar från antdra områden. l avsnittet om lönsamhetskalkyler på hushållsnivå presenterades också vissa argument som kunde tyda på att flyttningsvinsterna vair större för personer som haft stora sysselsättningsproblem före flyttningen. Det empiriska materialet gav emellertid inget starkt stöd för detta annagande. På samhällsekonomisk nivå får dock antagandet bättre stöd.

Tolkning av lönsamhetskalkylerna De flyttningsvinster som framkommit i denna studie ligger väsentligt lägre än de belopp som beräknades vid den föregående uppföljningen och får också uppfattas som klart lägre än vad man förväntat på basis av tidigare enkla lönsamhetsresonemang. Avvikelsema i förhållande till den tidigare uppföljningen beror i huvudsak på att de initiellt observerade bruttoinkomstökningar som flyttningen medförde inte visat sig vara bestående utan markant reducerats med tiden. Det bör dock åter betonas att de resultat som framkommit i denna studie inte avser att spegla den genomsnittliga lön samheten av de flyttningar som stöds ekonomiskt via arbetsförmedlingen. utan att studien avser att belysa lönsamheten av en marginell ändring av dessa flyttningsströmmar. Den genomsnittliga lönsamhet som är förknippad med flyttningar av detta slag kan därför mycket väl vida överstiga den marginella lönsamhet som beräknats i denna studie. Ett flertal invändningar kan riktas mot lönsamhetskalkylerna. För det första har flera väsentliga faktorer av företrädesvis icke-ekonomisk art utelämnats från kalkylerna. Vidare är en rad metodologiska problem förknippade med beräkningarna av de ekonomiska effekterna. De effekter som inte inkluderats i lönsamhetskalkylerna är främst av icke-ekonomisk art. Bland sådana effekter som bör beaktas vid en välfärdsekonomisk bedömning av arbetskraftens flyttningar kan nämnas sociala och psykologika problem till följd av att man tvingas lämna en invand miljö (släktingar, vänner, grannar. en vacker natur etc.). Men situationen på den nya orten kan också innebära positiva effekter för flyttarna i och med att man där i allmänhet erhåller tryggare sysselsättning, ökad valfrihet på arbetsmarknaden samt vanligen får tillgång till bättre privat och offentlig service. Särskilt den första typen av effekter som är knutna till flyttarnas

Som exempel på kalkylresultat från den första uppföljningen (kalkyler genomfördes även där under en rad olika antaganden) kan nämnas att den förväntade genomsnittliga flyttningsvinsten avseende en 20årsperiod uppgick till i genomsnitt 7000 kronor per hushåll som flyttat. Den samhällsekonomiska flyttningsvinsten per flyttat hushåll beräknades i detta fal] uppgå till 58000 kronor. Motsvarande resultat från uppföljningen 1975 visar på en flyttningsförlust för hushållen på knappt 9000 kronor och en förlust på knappt 1000 kronor på samhällsekonomisk nivå (i båda fallen under antagandet att inkomsttrenden under observationsperioden blir bestående i framtiden).

304 Geografisk rörlighet “SOCiUIU och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

rumsliga preferenser har i den allmänna debatten uppmärksammats i hög grad och har även i denna undersökning blivit föremål för närmare analys. Med utgångspunkt från ett välfärdsteoretiskt influerat resonemang genomfördes vid föregående undersökningstillfálle en empirisk studie av flyttarnas rumsliga preferenser. Studien var koncentrerad till de personer som var enstegsflyttare vid detta tillfälle och var främst inriktad på att mäta benägenheten att flytta tillbaka till den förutvarande hemorten. Resultaten av de hypotetiska frågor som då ställdes. visar att 58 procent av enstegsflyttarna förklarade sig beredda att flytta tillbaka till den förutvarande hemorten under förutsättning att lönen inte skulle förändras. Ca 35 procent av flyttarna var däremot inte beredda att flytta tillbaka vid oförändrad lön (5 procent besvarade frågan med vet ej“). l den föregående studien framfördes hypotesen om att tillbakaflyttningsviljan skulle avta med åren. Denna hypotes verifleras också i någon mån. Andelen av icke-tillbakaflyttarna som förklarat sig villig att flytta tillbaka till den förutsarande hemorten har nämligen reducerats från 58 procent till 40 procent mellan de båda undersökningstillfállena. Man bör emelletid också ta hänsyn till att icke-tillbakaflyttama reducerats med ca 6 procent till följd av återflyttning till den ursprungliga hemorten. Om man då gör det rimliga antagandet att dessa personer skulle ha förklarat sig villiga att flytta tillbaka om de fortfarande tillhört icke-tillbakaflyttarkategorin framstår skillnaden i tillbakaflyttningsvilja mellan uppföljningarna år l97l och år [975 som ännu mindre. Vid uppföljningen ca fem år efter föreflyttningen . faller dock preferenserna fortfarande vara starka för den förutvarande hemorten. Ca 60 procent av flyttarna hade då antingen flyttat tillbaka till den ursprungliga hemorten eller förklarat sig villiga att återvända vid oförändrad lön. Motsvarande siffra vid den första uppföljningen var ca 70 procent. I lönsamhetskalkylema har inget försök gjorts till totalberäkning av dessa icke-ekonomiska effekter. på grund av de betydande svårigheter som är förknippade med sådana beräkningar. I någon mån har dock vissa av effekterna kvantifierats i och med att kontaktkostnaderna inkluderats i kalkylerna. som ett försök att uppskatta vilka resurser som krävs för att kompensera en del av det bortfall av kontakter med den tidigare miljön som flyttningen medfört. De mer generella metodologiska problem som är förknippade med ”cost-benefit” analys såsom val av diskonteringsränta och kalkylperiod behandlades i föregående betänkande (SOU 1974: 29) varför sådana aspekter inte kommer att tas upp här. Huvuddelen av intresset ägnas åt metodologiska problem som är mera specifika för lönsamhetsanalyser av migration. En vanlig ansats i sådana lönsamhetsstudier är att man konstruerat kontrollgrupper för att spegla flyttarnas erfarenheter vid utebliven flyttning. Kontrollgruppernas representativitet i detta avseende är ofta av avgörande betydelse för lönsamhetsresultaten. Den kanske vanligaste invändningen mot denna ansats är att man hävdar att sysselsättningsmöjligheterna för personerna i kontrollgrupperna påverkas i positiv riktning genom att konkurrensen om lediga platser på avflyttningsorterna minskar till följd av utflyttningarna. Lönsamheten av flyttningama skulle därmed underskattas. En sådan bild är dock alltför förenklad. För det första är den lönsamhetsstudie som här utförts att betrakta som en marginell cost-

Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 305

benefit” analys. där de studerade flyttningarna inte nämnvärt antas påverka genomsnittliga löner m. m. för de kvarboende. Bortsett från detta gäller att flyttningar också medför negativa effekter för de kvarvarande. till följd av den minskade efterfrågan på varor och tjänster inom såväl den privata som den olTentliga sektorn. som ett minskat befolkningsunderlag leder till. l regioner med en negativ befolkningsutveckling förstärker dessutom ökad migration de negativa förväntningar man har om den framtida regionala utvecklingen. något som troligen minskar investeringsbenägenheten för såväl privata som offentliga organ. Uppenbarligen är det synnerligen komplicerat att bedöma vad som händer på arbetsmarknaden i en avflyttningsregion vid migration, särskilt om man avser att göra en icke-marginell bedömning. Stora svårigheter föreligger inte endast när det gäller att bedöma migrationens effekter på arbetsmarknaden i avflyttningsregionen. Problemen är minst lika stora vad gäller effekterna i intlyttningsregionen. Även i detta fall kan man förvänta sig effekter som går i olika riktningar (t. ex. flaskhalseffekter och konkurrenseffekter). Sedan några år tillbaka har man emellertid sökt analysera såväl orsaker till som effekter av migration med hjälp av simultana ekvationer. Med en sådan ansats förbättras möjligheterna att få en uppfattning om riktningen på ekonomiska effekter av migration. Även inom ramen för detta projekt har en modell med simultana ekvationer ansatts avseende perioden 1960- 1970. Ett ömsesidigt beroende mellan migration och inkomst- och sysselsättningsförändringar har därvid kunnat påvisas under den studerade perioden. Vissa av dessa resultat framstår måhända som oväntade. Undersökningen visar t. ex. att utflyttning från en region tycks leda till minskad tillväxt av inkomst och sysselsättningsandel i avflyttningsregionen. Förhållandet tycks däremot vara det motsatta beträffande inflyttning. Resultaten av lönsamhetskalkylema och övriga analyser som utförts inom projektet avseende de flyttningar som skedde med starthjälp 1969- 1970 ger inget stöd för att en marginell ökning av dessa flyttningar skulle vara förknippad med välfärdsekonomiska vinster av betydelse. För vissa här undersökta delgrupper av flyttare gäller dock att relativt betydande flyttningsvinster beräknas uppkomma, särskilt på samhällsekonomisk nivå. Detta gäller främst för gifta personer som flyttat till storstäderna samt för personer som före flyttningen varit långvarigt arbetslösa. Det är av stor vikt att erinra om att resultaten bör tolkas i marginell mening och inte som ett uttryck för att flyttningar med starthjälp i genomsnitt innebär låga välfárdsekonomiska vinster. Om man antar att det råder avtagande avkastning för den typ av flyttningar som här studerats kan man tolka lönsamhetskalkylerna så att den historiskt sett höga nivån av starthjälpsllyttningar i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet var ganska väl avvägd ur samhällsekonomisk synpunkt. Det bör också observeras att resultaten bygger på en undersökning av flyttningar som ägde rum för 8-9 år sedan. Generaliseringar av resultaten till att gälla andra tidsperioder kan därför inte utan vidare göras. En annan begränsning följer av att studien avser flyttningar mellan vissa regioner, något som medför att även de regionala generaliseringsmöjligheterna är begränsade. l en ekonomi som karaktäriseras av betydligt större regionala skillnader

306 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

i sysselsättning och inkomster och/eller betydligt lägre geografisk rörlighet på arbetsmarknaden än den svenska ekonomin i början av 1970-talet. torde av det slag som här studerats ge upphov till större vinster på flyttningar marginalen både på hushålls- och på samhällsekonomisk nivå. Även om kalkylresultaten påverkas i förbluffande liten utsträckning av de olika antaganden som görs beträffande en rad centrala variabler, bör dock resultaten tolkas med försiktighet, särskilt på samhällsekonomisk nivå där uppskattningen av olika sekundära effekter är speciellt problematisk. Behovet av ytterligare studier inom detta område är därmed fortfarande synnerligen angeläget. Ijämförele med föregående uppföljning har dock ett betydande osäkerhetsmoment reducerats, nämligen observationsperiodens längd som mer än fördubblats. Även ijämförelse med andra liknande studier framstår de resultat som här presenteras som mindre osäkra främst på grund av den allsidiga belysning som gjorts av flyttningarnas effekter och den förhållandevis långa observationsperioden.

9.10 Stabiliseringspolitiska verkningar av geografisk

rörlighetsstimulans

I ekonomisk-politiska sammanhang brukar man till stabiliseringspolitiska mål räkna strävan efter stabila priser, full sysselsättning ochjämvikt i betalningsbalansen, vilka också i varierande grad är att betrakta som restriktioner för den ekonomiska politiken. I detta avsnitt begränsas intresset till att studera vilken effekt den geografiska rörlighetsstimulansen har för utvecklingen av den allmänna prisnivån. Till skillnad från vad som var fallet i föregående avsnitt anläggs nu inte längre ett marginellt synsätt, utan avsikten är att mera allmänt diskutera vilken roll denna form av arbetsmarknadspolitik har för att dämpa inflationen. Det bör inledningsvis framhållas att ytterst få teoretiska och särskilt empiriska studier finns redovisade i den ekonomiska litteraturen på detta område. Ambitionen här är endast inriktad på att ge en översiktlig beskrivning av denna knapphändiga litteratur och att presentera vissa empiriska data från de i föregående avsnitt beskrivna undersökningarna. Den geografiska rörlighetsstimulansens prisstabiliserande effekter är givetvis i hög grad beroende av arbetsmarknadslägets betydelse ur inflationssynpunkt. Även om situationen på arbetsmarknaden anses spela en viktig roll i olika försök till förklaringar av inflationen saknas dock inte angreppssätt där arbetsmarknadsläget framstår som mera sekundärt. Man kan t. ex. erinra om det synsätt som innebär att inflationen i huvudsak ses som ett resultat av inkomstfördelningskonflikter mellan olika samhällsgrupper. där olika intressegrupper strävar efter så höga realinkomster som möjligt för sina medlemmar (pressure group economy”). Särskilt i öppna ekonomier av Sveriges typ finns det också anledning framhålla de ansatser som tillmäter internationella prisstegringar en central roll för inflationen i ett land (jfr. t.ex. EFO-modellen i Sverige). Bakom uppfattningen att stimulans av arbetskraftens geografiska rörlighet verkar reducerande på inflationstakten ligger rimligen en föreställning om att arbetskraftsbrist i en expanderande region är en väsentlig förkla-

SOU l978; 60 Geografisk rörlighet-.socici/a och ekonom/sitt: effekter 307

ringsfaktor till inflation. Genom att stimulera övertlyttning av arbetskraft från arbetslöshetsdrabbade regioner till regioner med arbetskraftsbrist bör man enligt detta synsätt uppnå en samtidig minskning av antalet vakanser och antalet arbetslösa. Därvid bör Phillipskurvan förskjutas mot origo. Denna hypotes kan inte ställas i relation till några mera ingående befintliga studier. En i detta sammanhang metodologiskt intressant studie av ett närliggande arbetsmarknadspolitiskt medel har dock utförts av P S HamermeshJ Studien gäller arbetsmarknadsutbildning och har som problemställning att besvara frågan hur en given summa pengar skall allokeras bland olika industrier för att åstadkomma största möjliga förskjutning av den kortsiktiga relationen mellan arbetslöshet och intlationstakt. Det antas i studien att arbetsmarknadsutbildning. i form av ett utbildningsbidrag till företag. medför en ökning av arbetskraftsutbudets kortsiktiga elasticitet. varigenom Phillipskurvan förutsätts bli förskjuten mot origo. Det skulle dock föra för långt att här närmare redogöra för innehållet i modellen. Resultaten visar att hela den givna penningsumman bör allokeras till de två. av de i studien totalt fyra. sektorerna med den lägsta utbudselasticiteten. Dessa resultat understryker betydelsen av en koncentration av insatserna till s. k. flaskhalssektorer i ekonomin. Det finns dock anledning att vara försiktig med att dra paralleller mellan arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstimulans när det gäller effekter på den allmänna prisnivån. En väsentlig anledning till detta är de tidigare i rapporten behandlade efterfrågeförändringarna på realkapital och tjänster som förknippas med en inflyttning till ett område. Särskilt på kort sikt finns det anledning anta att det behov av investeringar i bostäder. privat kan förväntas till och offentligt servicekapital som en inflyttning ge upphov kan leda till en ökad arbetskraftsbrist i inflyttningsområdet. Rimligheten i av en undersökning från Göteborg? l den mån denna hypotes understryks man söker fördröja dessa investeringar så att de får ske i den takt som produktionspotentialer frigörs får man enligt studien tendenser till målkonflikter avseende bostadspolitiska mål, kommunala servicemål m. m. l undersökningen framhålls dock att inflyttningens produktionseffekter i det långa investeringsbehoven. De loppet alltid räcker till för att klara de långsiktiga lönsamhetskalkyler som genomförts avseende de starthjälpsflyttningar som studerats i detta projekt visar dock att det även i ett långsiktigt perspektiv är osäkert om man kan dra sådana slutsatser. De simultana modeller avseende migration som tidigare diskuterats kan måhända också ges en stabiliseringspolitisk tolkning. Dessa studier ger inget stöd för att en ökad flyttning till en region verkar reducerande på tillväxten av regionens genomsnittsinkomst. De undersökningar som hittills har berörts har behandlat flyttningar i största allmänhet. Vissa argument kan framföras för att den typ av flytt- | . .. .. .. . . . . . . .. . Hamermesh. P. S: ningar som ar foremål for intresse i denna studie skiljer sig från ovriga Economic Aspects of flyttningar när det gäller effekter på den allmänna prisnivån. De flyttningar Manpower Training som här studeras av efterfråge- och utbudsläget

styrs i större utsträckning §:)(;gkr:{957*1|“°xig[°"

på arbetsmarknaden i av- och inflyttningsregioner än vad som är fallet med 2 Fedo-

övriga flyttningar. En indikator på i vilken grad starthjälpsflyttarna elimi- _öVefsiktligl

“Sad SOU 1970: 15 nerat flaskhalsproblem i form av svår arbetskraftsbrist för arbetsgivarna ut- _ _ __ _ _ _ Regionalekonomisk på inflyttningsortema ar de genomsnittliga vakanstiderna för de befatt- veckling kap, 6-3,

308 Geografisk rörlig/tet -sociula och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

ningar flyttarna besatt. Dessa befattningar har i genomsnitt varit vakanta 4.7 veckor. Vakanstiderna för hela riket var för samma period. dvs. åren 1969 och l970. 3.0 respektive 3.5 veckor.” De berörda arbetsgivarna har vidare bedömt. att man om de studerade flyttningarna uteblev skulle ha kunnat ersätta knappt 90 procent av flyttarna med annan arbetskraft inom loppet av en månad. För ca l0 procent av flyttarna uppgick den hypotetiska väntetiden till 2-5 månader och för l procent till mer än 5 månader. Om starthjälpsflyttningarna uteblivit kan man därmed hävda att de genomsnitl tliga vakanstiderna skulle ha blivit ca 8 veckor. Även om siffror av detta Rapport nr l8. slag måste tolkas med stor försiktighet. tyder de ändå på längre vakansti- - Holmlund. B: Arbetsder för de befattningar AMS-ñyttarna besatt än vad som gäller i genomlöshet och lönebildning - kvantitativa studier snitt för lediga platser. De direkta effekterna av denna typ av flyttningar av svensk arbetsmark- kan därför ha medfört en viss dämpning av inflatoriska löneökningsprocesnad. Studier i Nationalser. ekonomi. Umeå 1976. En central relation i den aktuella inflationsteoretiska litteraturen är sam- 5*Antalet vakanser rebandet mellan det relativa vakanstalet (v)3 och det relativa arbetslöshetstaspektive antalet arbetslösa i relation till let (u).“ Sambandet brukar empiriskt ha formen av en konvex kurva mot arbetskraftens storlek. origo. För Sverige åskådliggörs sambandet i figur 9:6.

u

3,5-

0 Faktiskt observerat värde o Hypotetiskt värde vid uteblivna 3 o_ starthjälpsflyttningar

2,5-

2,0-

1,5-

Figur 9.6 Relationen mellan arbetslöshet och va- 1,0 kanser i Sverige 1963- I974. Källa: Holmlund. f ma.. l976. 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 309

Närmast i form av ett räkneexempel har studerats i vilken omfattning flyttningar med starthjälp kan förväntas påverka u respektive v. Data för dessa beräkningar har hämtats från flyttningsundersökningen, vilket betyder att marginella data använts. Detta kan innebära en viss underskattning av den geografiska rörlighetsstimulansens nedpressande effekt på u och v. För att förenkla beräkningarna har en begränsning gjorts till år 1970. När det gäller vakanstalet har antagits att vakanstiden för de befattningar som starthjälpsflyttarna besatt skulle ha förlängts med 4,5 veckor (dvs. skillnaden mellan den ovan beräknade hypotetiska vakanstiden och den vakanstid som gällde i genomsnitt för lediga platser år l970) om flyttningarna uteblivit. År 1970 var antalet starthjälpsflyttare 24000. Det genomsnittliga beståndet av vakanser var detta år 63 000. Detta betyder att det hypotetiska beståndet av vakanser kan beräknas till 65 000 om starthjälpsflyttningarna uteblivit. Det relativa vakanstalet skulle därmed ha ökat från 3,2 till 3,3 procent. På motsvarande sätt har den hypotetiska förändringen av det relativa arbetslöshetstalet skattats. Flyttningsundersökningen har visat att de studerade starthjälpsflyttarnas relativa arbetslöshetstal i genomsnitt varit tre procentenheter lägre än kontrollgruppemas efter observationstiden. Om man utgår från denna arbetslöshetseffekt och antar att den gäller för samtliga starthjälpsflyttare år 1970 skulle det relativa arbetslöshetstalet ha ökat från 1,47 till 1,52 om starthjälpsflyttningama uteblivit. I figur 9.6 har angivits den observationspunkt man därvid skulle ha erhållit. Denna punkt avviker endast marginellt från den faktiska punkten för detta år. Detta räkneexempel kan tolkas så att den geografiska rörlighetsstimulansen medfört en viss inflationsdämpning. På grund av att enbart en mindre del av det totala flödet av vakanser under ett år är förknippat med flyttningar av detta slag blir dock inflationseffekten ganska marginell enligt räkneexemplet. Mot exemplet kan dock en rad invändningar riktas. Bland annat har det antagits att marginella data skulle vara representativa för genomsnittliga data. Å andra sidan har antagits att samtliga starthjälpsflyttningar under år 1970 genererats med hjälp av den geografiska rörlighetsstimulansen. Dessutom har hänsyn inte tagits till det ökade arbetskraftsbehov som vanligen uppkommer i inflyttningsområdena till följd av att flyttarna efterfrågar privat och offentligt samhällskapital samt privata och offentliga tjänster.

9. l l Något om geografisk rörlighetsstimulans ur

inkomstfördelningspolitisk synpunkt

Även detta avsnitt har en mycket begränsad ambitionsnivå. Syftet är närmast att ange en översiktlig föreställningsram rörande de inkomstfördelningseffekter som kan vara förknippade med befolkningsomflyttning samt i anslutning härtill presentera vissa empiriska data. Det är i princip möjligt att basera en analys av fördelningspolitiska effek- Om man antar att de ter på jämförelser mellan ett flertal grupper av individer. Jämförelserna vakanser som rapporkan avse flyttare och “gruppen och kvarboende teras till arbetsförmedövriga individer”. flyttare lingen utgör hälften av på avflyttningsorten, flyttare och redan bofasta på inflyttningsorten m. fl. samtliga externa vakangrupper. Med utgångspunkt från de motiv som ligger bakom den geografis- ser.

310 rorliglzer-sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

Geografisk

ka rörlighetsstimulansen förefaller det rimligt att begränsa sig till att studera i vilken mån dessa bidrar till att utjämna inkomstskillnaderna avseende hela befolkningen. Men det bör också vara av intresse att studera om denna form av arbetsmarknadspolitik leder till minskade regionala inkomstskillnader. Om man begränsar sig till de direkta effekterna framstår det som sannolikt att en flyttning av arbetslösa eller arbetslöshetshotade personer från områden med sysselsättningsproblem till expansiva områden medför en jämnare inkomstfördelning för befolkningen totalt sett. lnkomstnivån för flyttarna bör rimligen lyftas upp samtidigt som det ökade arbetskraftsutbudet i inflyttningsområdena bör hålla tillbaka löneglidningstendenser för grupper som ofta tidigare har relativt höga inkomster. Bilden kompliceras emellertid avsevärt om man även inkluderar flyttningarnas indirekta effekter. Som påpekades i föregående avsnitt kan en flyttning. särskilt på kort sikt. innebära ökat nettobehov av arbetskraft i inflyttningsområdet. Positiva inkomsteffekter kan därvid väntas för arbetskraft som sysselsätts med uppbyggnad av samhällskapital och för arbetskraft inom tjänstesektorn. Men även ägare av fast realkapital i sådana områden kan förväntas bli gynnade inkomst- och förmögenhetsmässigt. l avflyttningsområdena kommer motsatta effekter att göra sig gällande. Om bedömningen utsträcks till att avse fördelningen av disponibel inkomst måste förändringen av skatter och transfereringar beaktas. vilket ytterligare komplicerar fördelningsstudien. På motsvarande sätt kan man diskutera hur de regionala inkomstskillnaderna påverkas. Ytterst få empiriska studier har genomfört av inkomstfördelningseffekter av migration. Resultaten varierar mellan de olika studierna och berori hög grad på vilka modellansatser man va|t. lnom ramen för detta projekt har inte någon formell modell ansatts för att studera dessa effekter. Den begränsade ambitionsnivån medför. att endast vissa spridda data av intreSse för det resonemang som fördes ovan kommer att anges. Det kan därvid vara lämpligt att börja med att studera de bruttoinkomstökningar flyttarna beräknas ha erhållit till följd av flyttningen. lnkomstökningarna varierar som tidigare påpekats mellan 15 procent första året efter flyttningen och 2 procent fjärde året efter flyttningen. På kort sikt uppkommer således icke oväsentliga inkomstökningar för flyttarna. Ur inkomstfördelningssynpunkt är det intressant att notera att inkomstökningarna blir särskilt stora för den grupp som före flyttningen varit långvarigt arbetslös. Några empiriska data över bruttoinkomstförändringar för andra grupper än flyttarna har dock inte kunnat beräknas. Även om bruttoinkomstökningar är förknippade med en flyttning behöver flyttarnas ekonomiska situation netto inte förändras. Som framgår av avsnitt 9.9 i denna rapport medför skatte- och trasfereñngseffekter, fördy- För en kortfattad rade levnadsomkostnader och flyttningskostnader att lönsamheten av aktuell översikt hän- blir flyttningarna på individ- och hushållsnivå i genomsnitt svagt negativ. visas till Gaude-Peck: The economic effects of Eftersom försök även gjorts att beräkna den samhällsekonomiska lönsamrural-urban migration. heten kan man få en grov uppfattning om hur gruppen övriga individer International Labour påverkats, genom att ta skillnaden mellan flyttningsvinster på samhälls- Review 114. No 3 Nov- Dec l976. ekonomisk nivå och på individ- och hushållsnivå. Av avsnitt 9.9 framgick

SOU l978:60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 311

att den samhällsekonomiska lönsamheten av llyttningarnzt kunde betraktas som svagt positiv enligt det kalkylalternativ som bedömdes mest realistiskt. Detta innebär att lönsamheten för gruppen övriga individer blir ännu större. Om man utgår från de antaganden som ligger till grund för den samhällsekonomiska huvudkalkylen kommer vinsten för gruppen övriga individer av de studerade flyttningarna att falla i intervallet 8000- l l 000 kronor per flyttare. Med tanke på att gruppen övriga individer är mycket heterogen finns det anledning att försöka bedöma det ekonomiska nettoresultatet för olika delgrupper inom denna grupp. En bedömning av detta slag bör baseras på de komponenter som medför att den samhällsekonomiska lönsamhetskalkylen inte överensstämmer med kalkylen på individoch hushållsnivå. En sådan komponent är de tidigare behandlade s. k. kedjeeffekterna. som i detta fall är förhållandevis centrala. Dessa effekter borde rimligen gynna grupper med låga inkomster. En annan komponent i detta sammanhang är kapitalförluster inom den offentliga sektorn. Sådana förluster faller delvis på staten och delvis på kommunerna varför de inkomstfördelningsmässiga verkningarna för olika grupper av individer blir mycket svåruppskattade. En tredje faktor som skapar skillnader mellan en samhällsekonomisk kalkyl och en individkalkyl är inkomsteffekter genererade av kapitalförluster för privat kapital. Även i detta fall är det svårt att bedöma det inkomstfördelningsmässiga utfallet. eftersom gruppen i fråga är tämligen heterogen. Även skatter och transfereringar kan skapa skillnader mellan de båda typerna av lönsamhetskalkyler. l likhet med vad som var fallet beträffande kapitalförluster inom den offentliga sektorn kan man inte heller i detta fall uttala sig om de inkomstfördelningsmässiga effekterna i gruppen övriga individer. I en bedömning av hur inkomstfördelningen i gruppen övriga individer påverkas av de studerade flyttningarna måste hänsyn även tas till effekter som enbart innebär omfördelningar inom “gruppen övriga individer. Som exempel kan nämnas de förskjutningar av efterfrågan på mark från avflyttnings- till inflyttningsområden som uppkommer genom flyttningar och som rimligen bör innebära ökade inkomster för markägama i inflyttningsområdena och inkomstminskningar för markägama i avflyttningsområdena. När det gäller den andra dimensionen av inkomstfördelningseffekter, den regionala, är möjligheterna att få fram relevanta data ännu mer begränsade. I detta fall blir det nödvändigt att arbeta med mera aggregerade modeller. En intressant modellansats är de i avsnitt 9.9 nämnda simultana migrationsmodellema. De resultat som där framkom ger inget stöd för att migration verkar utjämnande på skillnader i inkomsttillväxt mellan avflyttnings- och inflyttningsregioner. Även om liknande resultat framkommit i utländska undersökningar finns det anledning att tolka resultaten med försiktighet och avvakta ytterligare forskningsresultat. Dessa resultat avser flyttningar i största allmänhet. Det finns dock knappast anledning anta, att starthjälpsflyttningarna skulle medföra markant avvikande resultat. De direkta effekterna av en starthjälpsflyttning kan rimligen innebära ökad inkomsttillväxt i utflyttningsområdet (särskilt om en arbetslös person övertar det arbete flyttaren skulle ha utfört vid utebliven flyttning). Dessa effekter kommer dock att motverkas av vissa tidigare här behandlade indi-

312 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiska effekter SOU 1978: 60

rekta effekter. När det gäller inflyttningsområdet framstår det t. 0. m. som mera sannolikt att starthjälpsflyttningama leder till ökad inkomsttillväxt än vad som är fallet med flyttningar i allmänhet. med tanke på att starthjälpstlyttningarnai större utsträckning än andra flyttningar kan väntas leda till en befolkningsökning i inflyttningsområdet. Även om denna framställning varit mycket kortfattad har den påvisat vilka betydande svårigheter som föreligger att bedöma inkomstfördelningsmässiga effekter av den typ av flyttningar som här studerats. Resultaten tyder på att det inte är starthjälpsflyttarna utan gruppen övriga individer som får det största inkomstutbytet av flyttningarna i genomsnitt. Detta behöver dock inte betyda att flyttningarna verkar snedvridande på inkomstfördelningen. Det är visserligen ytterst komplicerat att utföra fördelningsmässiga bedömningar inom gruppen övriga individer. men de försök som här gjorts pekar snarast i riktning mot en viss inkomstutjämning inom gruppen (främst till följd av s. k. kedjeeffekter). En regional inkomstfördelningsanalys framstår som ännu mera komplicerad och skulle för att

kunna medge några säkra slutsatser kräva en undersökning av en omfatt-

ning som är helt orealistisk, för detta projekt. De empiriska resultat som här redovisats ger inget stöd för att de regionala skillnaderna i inkomsttillväxt minskar till följd av migration. Även när det gäller migrationens inverkan på inkomstfördelningen framträder sålunda ett stort behov av forskningsinsatser.

9.12 Några och av

synpunkter på utformning utvärdering

geografisk rörlighetsstimulans

Med utgångspunkt från allokeringspolitiska mål kan man hävda att den ekonomiskt inriktade studien inte ger något särskilt starkt stöd för att en marginell ökning av strömmarna av starthjälpsflyttare vid l970-talets början skulle ha varit motiverad. Om man utgår från antagandet om avtagande avkastning på denna typ av flyttningar kan undersökningen sägas tyda på att starthjälpsflyttningama då låg på en rimlig nivå ur allokeringspolitisk synpunkt. Som tidigare framhållits får dock detta inte tolkas så att en ökning av flyttningar av detta slag skulle vara ofördelaktig ur allokeringspolitisk synpunkt i en ekonomi som markant skiljer sig från den svenska ekonomin i början av 1970-talet vad avser den regionala inkomst- och sysselsättningsstrukturen. Det bör också erinras om att de genomsnittliga resultat som här framkommit för den studerade flyttargruppen är förknippade med en avsevärd spridning. Från hypoteser som uppställts om lönsamhetsskillnader mellan olika flyttargrupper har bl.a. framkommit att lönsamheten är avsevärt större i genomsnitt för gifta storstadsflyttare och för personer som varit långvarigt arbetslösa före tlyttningen. När man tolkar resultaten ur allokeringspolitisk är det också synpunkt av stor vikt att erinra sig att lönsamhetskalkylerna baseras på enjämförelse mellan en situation där ett visst antal flyttningar antas komma till stånd och en situation där dessa flyttningar uteblir utan att andra speciella åtgär-

Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 313

der sätts in. Om man valt ett alternativfall bestående av mera aktiva samhällsinsatser (exempelvis utökat lokaliseringsstöd i traditionell form. utökad statlig företagsverksamhet eller regionalt differentierade marginella sysselsättningssubventioner) kan väsentligt annorlunda resultat ha uppkommit. Sannolikt skulle lönsamheten av flyttningarna då ha framstått som lägre än vid det förhållandevis passivajämförelsealternativ som denna undersökning baseras på. Ur inkomstfördelningspolitsk synpunkt kan det flnnas argument för att diskutera flyttningsbidragens storlek. Enligt resultaten i denna undersökning täckte bidragen i genomsnitt ungefär hälften av de individuella flyttningskostnaderna (i vilka även inkluderats tidsåtgång för viss packning. flyttning etc.). Nettokostnaden (sedan bidragen beaktats) blev 2900 kronor per hushåll (4 600 för gifta och 2 200 för ogifta). Framför allt för gifta personer, där man får en tidsmässigt utdragen flyttningsprocess med hushåll på två orter. var bidragen särskilt låga i förhållande till flyttningskostnaden. Sedan 1969- 1970, när dessa flyttningar skedde, har flyttningsbidragen ändrats ett flertal gånger. Den mest genomgripande förändringen skedde i juli l977 då vissa bidragsformer upphörde (bortavistelsebidrag, hyrestillskott och utrustningsbidrag) och andra kom till (traktamenten och bidrag vid återflyttning). En markant uppräkning av starthjälpen gjordes också (till 4500 kronor för gifta och 2000 kronor för ogifta). Avsikten med dessa förändringar var dels att förenkla bidragssystemet och dels att höja flyttningsbidragen. Om man jämför storleken på de flyttningsbidrag* som utgick till de flyttare som ingår i denna studie med de bidrag motsvarande personer skulle få i dag så visar det sig att det skett en sänkning av flyttningsbidragen i reala termer för stora grupper av gifta flyttare. särskilt i sådana fall där flyttningsprocessen är långt utdragen i tiden? Däremot har en klar förbättring, även i reala termer. skett av flyttningsbidragen för ensamstående flyttare. Det gäller dock i genomsnitt fortfarande att flyttningsbidragen inte täcker flyttamas totala flyttningskostnader. För

1975 års priser. 2 Jämförelsen inkluderar ej ersättning för flyttningskostnaderna. eftersom denna form av transferering inte ändrats nämnvärt sedan 1970-talets början. Eftersom man från samhällets sida betalar kostnaderna för transport av bohag och personresor så kan man hävda att detta bidrag i reala termer är lika stort idag som 1969- 1970. 3 Jämförelsen avser några typfall av familjeflyttningar. Låt oss utgå från en familj bestående av två vuxna och två minderåriga bam. där familjeförsöijaren flyttade först och den övriga familjen efter fyra månader till en lägenhet med en hyra år 1970 på 600 kronor per månad. Enligt de bestämmelser som gällde 1970 kunde ett sådant hushåll då erhålla sammanlagt ca 8 300 kronor i flyttningsbidrag (exkl. ersättning för de direkta flyttningskostnadema). Om man omräknar detta belopp till dagens prisnivå motsvarar det ungefär 15 500 kronor. Uppräkningen till dagens prisnivå har gjorts med hjälp av konsumentprisindex. som sannolikt innebär en underskattning av prisökningen på sådana varor och tjänster som tas i anspråk i samband med en flyttning. Motsvarande hushåll skulle vid en flyttning i dag erhålla bidrag på ca 9 500 kronor. Om man från beloppen 1970 exkluderar utrustningsbidrag (som endast utgick till flyttare från Norrland och vissa kommuner i andra delar av landet) motsvarar bidraget 1970 i dagens priser 11 200 kronor. Antar man att hela det betraktade hushållet flyttat direkt utan någon tidsmässigt utdragen flyttningsprocess skulle bidraget 1970 ha blivit 6 100 kronor i dagens priser att jämföras med de bidrag på 4 500 kronor som utgår i dag. Endast i sådana fall där enbart starthjälp antas utgå av bidragen vid de båda tidpunktema kan man tala om en markant öknlng ijämförelse med 1970 (för gifta en ökning från ca 1 900 kronor till 4 500 kronor och för ensamstående en ökning från l 400 kronor till 2 000 kronor i båda fallen i dagens priser).

3 l4 Geografisk rörlighet -sociala och ekonomiskt: effekter SOU I978: 60

vissa tlyttargrupper är bidragens storlek i förhållande till kostnaderna t.o. m. lägre nu än i början av 1970-talet. Om man strävar efter att flyttningsbidragen skall täcka de totala flyttningskostnaderna krävs en markant höjning av de bidrag som infördes l juli l977 (särskilt traktamentena. men även starthjälpen). Med utgångspunkt från de erfarenheter som gjorts i detta projekt kan vissa synpunkter framföras inför kommande utvärderingar av geografisk rörlighet på arbetsmarknaden. När det gäller metodaspekter framstår den breda. uppläggning som valts i detta projekt som tillfredsställande. Den endimensionella och på många punkter ofullständiga bild av rörlighetens verkningar som lönsamhetsanalyserna ger kompletteras på ett värdefullt sätt av den datainsamling som bl. a. företagits rörande vissa levnadsnivåkomponenter. De erhållna resultaten måste dock tolkas mot bakgrund av de alternativ till den studerade åtgärden som uppställts. I den tidigare framställningen har påpekats att studier bör företas av även andra alternativ än de som här valts. Sålunda framstår det som angeläget att man genomför fler undersökningar om olika typer av sysselsättningsskapande åtgärder av såväl kortsiktig (t. ex. beredskapsarbeten) som långsiktig natur (t. ex. lokaliseringsstöd och statlig företagsverksamhet). Kunskaperna om verkningarna av dylika inom arbetsmarknadspolitiken centrala åtgärder är fortfarande bristfälliga. Om man har bestämt sig för ett visst alternativfall gäller det att söka spegla detta empiriskt. I denna undersökning har två kontrollgrupper valts för detta ändamål. Även om betydande resurser har satsats på att välja ut så representativa kontrollgrupper som möjligt så kan många invändningar riktas mot förfaringssättet. Ett problem. som dock inte är så allvarligt i denna studie. är att personerna i kontrollgrupperna kan påverkas i positiv eller negativ riktning av att de studerade flyttningarna kommit till stånd. Ett annat problem som förefaller svårare att lösa är om det finns systematiska skillnader mellan tlyttare och kontrollgrupper som inte elimineras i de regressionsanalyser som genomförts. Sådana egenskaper som motivation och allmän duglighet kan ju vara svåra att korrigera för i regressionsanalyserna. Inom detta område finns utrymme för fortsatta forskningsinsatser. Vid lönsamhetsanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppstår vanligen betydande problem i samband med behandlingen av sekundära effekter av de typer som ovan diskuterats (dvs. så kallade kedje-. konkurrens- och flaskhalseffekter). Inom detta område föreligger ett betydande behov av både teoretisk-metodologisk och empiriskt inriktad forskning. inte minst till följd av att dessa effekter inte sällan kan vara helt avgörande för slutresultaten i en sådan lönsamhetskalkyl. Inte endast effekter av migration som har direkt anknytning till arbetsmarknaden är svåra att uppskatta. Även uppskattningar av s. k. kapitalförluster (och därmed sammanhägande inkomsteffekter) är förknippade med en rad såväl teoretiska som empiriska problem, som behandlats tämligen utförligt i olika rapporter i detta projekt. Ett stort problem inom detta område har varit bristen på tillförlitliga data om stadsbyggnadskostnader o. dyl. Att i framtiden göra löpande utvärderingar av geografisk rörlighetssti-

SOU 1978: 60 Geografisk rörlighet-sociala och ekonomiska effekter 315

mulans av den typ som här genomförts förefaller föga realistiskt. Man kan dock diskutera möjligheterna att mer eller mindre kontinuerligt insamla data om variabler som visat sig vara goda indikatorer på lönsamhet och välfárd. En sådan variabel är sysselsättningsandelen för flyttarna efter flyttningen. Emellertid kan man utifrån de hittills genomförda utvärderingarna av arbetsmarknadspolitik starkt ifrågasätta om denna variabel är en lika god indikator i dessa avseenden vid geografisk rörlighet som vid t. ex. arbetsmarknadsutbildning. Förekomsten av mera svårmätbara sekundära effekter vid geografisk rörlighet talar för att denna indikator är sämre vid flyttningsstudier än vid utbildningsstudier. Ett omfattande datainsamlingssystem. koncentrerat till främst sysselsättningsförhållanden, avseende samtliga starthjälpsflyttare kommer därmed att resultera i tämligen svårtolkade data. Det förefaller mot denna bakgrund mera befogat att närmare studera möjligheterna att med jämna mellanrum genomföra något mera ingående undersökningar av sysselsättningsförhållanden, inkomstförhållanden. tillbakaflyttningsfrekvenser m. m. för ett urval flyttare.

316 SOU l978: 60

10 En konfek-

utvärdering av etableringen av

Nord i Västerbotten

tionsföretaget Algots

Sammanfattning

l september l972 tillkännagavs att Algot Johansson AB avsåg att bilda ett dotterbolag. Algots Nord AB. för att bedriva konfektionstillverkning i de tre västerbottensorterna Lycksele. Norsjö och Skellefteå. Etableringen berörde en bransch som sedan mitten av sextiotalet befunnit sig i svårigheter: Produktionsvolymen var i fallande och importen tog för varje år en allt större del av den svenska marknaden. Att etableringen trots denna utveckling kom att stödjas av staten får anses sammanhänga med att Algots betraktades som ett expansivt företag med goda utsikter att överleva den s k tekokrisen och med att produktionen skulle avsättas på den svenska marknaden oberoende av tillverkningsort eller -land. Enligt det avtal som slöts mellan Algots och staten i september l972 skulle Algots Nord ha l 000 anställda vid kalenderårsskiftet 1977/78. Hösten I976. då företaget hade 720 anställda.: framkom emellertid att koncernledningen bedömde det som företagsekonomiskt motiverat att avveckla driften i Västerbotten. Genom ett statligt ingripande undveks en avveckling. men enligt ett nytt avtal reducerades personalstyrkan till ca 500 anställda. Fortsatta lönsamhetsproblem medförde emellertid att betalningarna inställdes i samband med bolagsstämman den 8 juni l977 och någon vecka senare försattes Algots Johansson AB och Algots Nord AB i konkurs. De båda bolagen har därefter överförts till en nybildad statlig teko-koncern.

Arbetsmarknad och rekryteringsmönster Befolkningsutvecklingen har under lång tid varit negativ för Lycksele och Detta kapitel har skrivits av til. kand. Per-Olov Norsjö medan Skellefteås befolkning ökat något under l970-talet. I samtli- Johansson och ñLkand. ga tre kommuner är förvärvsfrekvensen lägre än i riket som helhet. Sär- Jonas Höög (avsnitt 10.6) och fiLkand. Anders Pi- skilt gäller detta för kvinnorna trots en påtaglig förbättring under l970lebro (avsnitt 10.4) talet. 7 Varav närmare 700 Etableringen av Algots Nord kom mot denna bakgrund att kraftigt påkvinnor. I Lycksele verka kvinnornas möjligheter att finna arbete i de tre kommunerna. En hade Algots Nord l38 uppfattning om betydelsen ges av att lO procent av de förvärvsarbetande anställda. i Norsjö 125 kvinnorna i Norsjö är anställda i Algots Nord och av att företaget (brutto) anställda och i Skellefteå 460 anställda. svarade för 40 procent av sysselsättningsökningen mellan 1970 och 1975. I

SOU t978:60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 317

Lycksele är motsvarande 6 procent respektive 25 procent och i Skellefteå 2 procent respektive l0 procent. En följd av etableringen blev också att antalet registrerade arbetssökande ökade kraftigt. Framför allt var det medelålders och äldre kvinnor som anmälde sig som arbetssökande. Efter de första anställningsomgångarna hade anställningsgruppen i Norsjö och i Skellefteå ungefär samma ålderssammansättning som den vid arbetsförmedlingen registrerade arbetssökandegruppen. I Lycksele kom däremot de yngre att bli överrepresenterade i anställningsgruppen. Ålderssammansättningen har emellertid förändrats över tiden. Detta sammanhänger dels med att det framför allt är yngre kvinnor som slutat. dels med att antalet avgångar överstigit antalet tillsatta platser. Följden har blivit att de medelålders och äldre kvinnorna kommit att utgöra en allt större del av anställningsgruppen.

Sysselsättrtingseüekter* av en artställning vid Algots För att få en uppfattning om hur sysselsättningsvolymen ändrats i och med en anställning vid Algots Nord har olika beräkningsmetoder tillgripits. En jämförelse mellan tiden före och efter anställningen tyder t ex på att arbetstiden i det närmaste fyrdubblats. Sådana före-efterjämförelser är emellertid mycket osäkra. För att erhålla ett något säkrare underlag har två kontrollgrupper utnyttjats. Den första består av kvinnor som sökt arbete via någon av arbetsförmedlingarna i de tre orterna utan att få/ta anställning vid Algots Nord. Den andra kontrollgruppen består av de kvinnor som slutat sina anställningar vid Algots Nord. Resultaten av kontrollgruppsiämförelserna tyder på att de Algotsanställda kvinnornas arbetstid fördubblats. Delvis kan denna sysselsättningseffekt förklaras med en övergång från arbete i hemmet och deltidsarbete. Analyserna tyder dessutom på att de Algotsanställda kvinnorna i stor utsträckning rekryterats ur grupper med en även för etableringsområdena svår arbetsmarknadssituation. En väsentlig del av sysselsättningstillskottet torde därför kunna förklaras med att etableringen sugit upp grupper med (i alternativfallet) låga förvärvsfrekvenser och hög arbetslöshet.

ArbetstiIIfredsstälIe/se Arbetstillfredsställelsen har blivit föremål för en särskild analys. De Algotsanställda kvinnorna har därvid jämförts dels med de kvinnor som slutat sina anställningar vid Algots Nord och funnit andra anställningar. dels med en grupp kvinnor som sökt och fått anställningar via arbetsförmedlingarna i de tre etableringsorterna. Resultaten tyder på att de Algotsanställda kvinnorna upplever sina arbetsförhållanden som sämre än kvinnorna ijämförelsegrupperna. Den allmänna tillfredsställelsen är också lägre. De Algotsanställdas lägre tillfredsställelse med arbetet förklaras enligt de genomförda analyserna framför allt av den sämre fysiska miljö som de arbetari samt av bristen på inflytande över det egna arbetet och de beslut som fattas. Den låga arbetstillfreds-

318 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

ställelsen har i sin tur medfört hög sjukfrånvaro och stark benägenhet att sluta. Den låga arbetstillfredsställelsen till trots har arbetet. förutom dess ekonomiska och sociala betydelse. ändå givit stora grupper en personlig tillfredsställelse. Det är de yngre, de med längre utbildning och de med minderåriga barn som är mest missnöjda med arbetet. För de äldre. som under kortare eller längre perioder saknat fast anställning. har anställningen vid Algots Nord däremot medfört större självförtroende och ökad känsla av att vara socialt accepterade.

Samhällsekonomiska aspekter på etableringen För att ge ett sammanfattande mått på etableringens lönsamhet har samhällsekonomiska lönsamhetsanalyser genomförts. Resultaten tyder bl.a. på att fortsatt drift i oförändrad omfattning. dvs med ca 500 anställda. skulle ge nollvinst eller möjligen smärre vinster även om de företagsekonomiska förlusterna skulle bli avsevärda. Skillnaden mellan det företagsekonomiska och det samhällsekonomiska utfallet sammanhänger främst med att etableringen i ovanligt hög grad kommit att beröra grupper med en mycket svår arbetsmarknadssituation. Det bör dock understrykas att resultaten vilar på den förutsättningen att alternativfallet är ett så kallat nollalternativ. Antas det att samhället vid utebliven etablering skulle ha vidtagit andra åtgärder (t ex förmått andra företag att etablera sig i de studerade områdena) är det möjligt att slutsatsen blivit en annan.

10.1 Översiktlig redogörelse för Algotsstudiens

uppläggning

I detta avsnitt presenteras studiens syfte och uppläggning. l det därpå följande avsnittet. beskrivs det studerade företaget. I avsnitt 10.3 presenteras etableringsområdena. varvid tonvikten läggs på en redovisning av arbetsmarknadsförhållandena. I avsnitt 10.4 analyseras med utgångspunkt från två enkätundersökningar hur etableringen i Västerbotten påverkat de lokala arbetsmarknaderna. Tonvikten läggs därvid på en diskussion av de urvalsmekanismer som påverkat och styrt rekryteringsmönstret. I avsnitt l0.5 analyseras hur en anställning vid Algots påverkat sysselsättningsvolymen eller årsarbetstiden. Bland annat berörs frågan om lokalt rekryterade kontrollgrupper kan användas för att beräkna en företagsetablerings direkta sysselsättningseffekter. l avsnitt 10.6 diskuteras hur de Algotsanställda kvinnorna upplever sin arbetssituation och i avsnitt 10.7 presenteras de samhällsekonomiska lönsamhetsanalyser. cost-benefit kalkyler, som genomförts. l ett avslutande avsnitt lämnas några synpunkter på de resultat som studien avkastat.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektiøn.sjiiretaget Algots Nord 319

Studiens syfte Algotsstudiens syfte har varit att belysa och analysera sociala och ekonomiska effekter av konfektionsföretaget Algots etablering i Västerbotten. Studien har genomförts vid institutionen för nationalekonomi och sociologiska institutionen vid Umeå universitet. Mot bakgrund av den övergripande målsättningen har inom projektet ett antal centrala problemställningar avgränsats. vilka kortfattat kan beskrivas på följande sätt: l. Etableringens sysselsättningseffekter för olika befolkningskategorier. l denna del av studien har etableringens sysselsättningsutfall betraktats som en följd av de urvalsmekanismer som gör sig gällande på arbetsmarknaden. 2. Arbetstillfredsställelse. Som en indikator på lokaliseringens sociala effekter för individerna har studerats arbetstillfredsställelsen bland de Algotsanställda i Västerbotten. I detta avseende har också gjorts jämförelser mellan de Algotsanställda och andra grupper på arbetsmarknaden. 3. Etableringens samhällsekonomiska konsekvenser. Studien syftar således i första hand till att belysa effekterna av en enskild lokalisering och innefattar därför inte något försök att analysera den totala lokaliseringspolitiken. Eftersom avtalet mellan staten och Algots föreskrev att all arbetskraft skulle rekryteras via arbetsförmedlingen syntes det lämpligt att låta undersökningspopulationen bestå av de kvinnor som någon gång under tiden september 1972 till och med november l975 varit anmälda som arbetssökande vid arbetsförmedlingarna i någon av de tre lokaliseringsorterna. Detta ger två undersökningsgrupper: l Någon gång anställda vid Algots Nord ABJ 2 Övriga arbetssökande (jämför tabell l0. l). Urvalsramarna upprättades med hjälp av företagets anställningskort och arbetsförmedlingens sökandekort.

Tabell 10.1 Undersökningsgrupper som använts i Algotsstudien

Någon gång anställda Arbetssökande vid Algots Nord AB kvinnor .. . . september 1972- Man Kvinnor Samtliga november |975 9 l95 204 l 592 T.o.m. den l5 Lycksele 9 l75 184 796 februari 1976. Norsjö Skellefteå 31 687 7 l 8 5 493 *Enkäter utsändes även till de Algotsanställda av kostnadsskäl männen men p. g. a. det Datainsamlingen genomfördes med hjälp av postenkät. låga antalet observa- Enkäter sändes till samtliga någon gång Algotsanställda kvinnor och till ett tioner redovisas ej reurval arbetssökande? Efter korrigering för överlappning mellan grupperna sultaten här. För en kortfattad beskrivning. erhölls tre utsändningsgrupper, som framgår av tabell 10.2. se Johansson P. O.: Svarsfrekvensen blev för enkäten till de Algotsanställda kvinnorna 76.8 Samhällsekonomiska procent och för enkäten till de båda andra grupperna 66,6 procent. aspekter på Algots i de skatt- etablering i Väster- Det relativt höga bortfallet har viss inverkan på säkerheten botten. Umeå Economic ningar som görs i analyserna. Tyvärr har höga bortfallsfrekvenser blivit Studies. nr. 39. 1977.

320 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60 Tabell 10.2 Utsändningsgrupper för postenkäter Anställda vid Avgångna från Övriga Algots Nord Algots Nord arbetssökande

allt vanligare vid forsknings- och utredningsverksamhet. Detta bistrare undersökningsklimat förklaras vanligen med hänvisning till allmän undersökningströtthet och vad man skulle kunna kalladatarädsla. Dessa förklaringar förefaller att vara giltiga även i detta fall.

i Västerbotten -

10.2 Etableringen en bakgrundsteckning

Hösten 1972 tillkännagavs att konfektionsföretaget Algot Johansson AB (Algots) avsåg att bilda ett dotterbolag. Algots Nord AB. för att bedriva konfektionstillverkning i de tre västerbottensorterna Lycksele. Norsjö och Skellefteå. Avsikten synes ursprungligen ha varit att i stället bygga ut koncernens utländska produktionsenheter men (helt eller delvis) tack vare insatser från statens sida förlades expansionen till Västerbotten. Enligt det avtal som slöts mellan Algots och statsmakterna i september 1972 förband sig Algots att senast vid kalenderårsskiftet 1977/78 ha åtminstone l 000 anställda i Västerbotten och att under ytterligare fem år bibehålla sysselsättningen på oförändrad nivå i den mån ej nu oförutsebara omständigheter omöjliggör detta. Avtalet innebar vidare att moderbolaget dels erlade 5 miljoner kronor i aktiekapital för Algots Nord. dels skulle svara för inköp. administration. marknadsföring och försäljning under den femåriga uppbyggnadsperioden och icke debitera härav uppkommande kostnader.“- Denna senare insats beräknades till 50 miljoner kronor. För staten innebar avtalet att man dels gav statligt stöd till kommunernas byggande av industrilokaler med ca 15 milj. kr., dels svarade för utbildnings- och sysselsättningsstöd på högst 55 milj. kr.3 Dessa belopp har sedermera kommit att uppjusteras något på grund av kostnadsfördyringzu respektive ändrade bidragsbestämmelser. Produktionen. som är inriktad på fritidsplagg såsom jeans. jackor och Punkt 4 i avtalet byxor. påbörjades i provisoriska lokaleri Skellefteå under hösten 1972 och mellan Staten och Algot Johansson AB (I972). i Lycksele och Norsjö under hösten 1973. Under första halvåret 1975 togs de för ändamålet nybyggda lokalerna i anspråk. 3 Punkt 7 i avtalet Avtalet innebar. som nämnts ovan. att Algots Nord skulle nå upp till mellan Staten och Algot Johansson AB (I972). lägst 1000 anställda vid utgången av år 1977. Under senare delen av 1976 framkom emellertid att företaget bedömde produktionsinskränkningar som 3 Däremot har inte nödvändiga. Algots Nord hade då omkring 720 anställda. l den utredning något stöd utgått för maskininveste- som regeringen lät tillsätta framkom att ledningen för Algots-koncernen ringar. bedömde det som företagsekonomiskt motiverat att helt avveckla driften 4 vid anläggningarna i Västerbottent Så blev inte fallet utan det ursprungliga Regeringens proposition 1976/77:58. avtalet ersattes med ett nytt. som i korthet innebar att antalet anställda

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 321

skulle minskas från 460 till 240i Skellefteå den ljuli 1977. 1 Lycksele och Norsjö skulle antalet anställda däremot bibehållas på den i slutet av 1976 gällande nivån (138 respektive 125 anställda). För detta erhöll Algots Nord ett lån på 15 miljoner kronor, som skulle avskrivas under förutsättning att sysselsättningen bibehölls på den angivna nivån under två års tid. Då tvivel senare uppkom rörande Algotskoncernens möjligheter att fullfölja avtalet utbetalades inte lånet. Den 8juni 1977 inställde bolaget betalningarna och någon vecka senare inlämnades konkursansökningar. De båda bolagen har därefter överförts till en nybildad statlig tekokoncern.: För närvarande (april 1978) är det inte klart hur detta påverkar sysselsättningen på längre sikt. men koncernledningen anser det företagsekonomiskt motiverat att avveckla driften i Västerbotten.

10.3 Arbetsmarknaden i etableringsområdena

l0.3.l BefolkningsutveCk/ing De tre av etableringen direkt berörda kommunerna Lycksele. Norsjö och Skellefteå ligger i Västerbottens län. Skellefteå är en kustlandskommun medan de båda övriga ligger i inlandet. Befolkningsutvecklingen har under lång tid varit negativ för Lycksele och Norsjö. Mellan 1960 och 1977 minskade befolkningen med 12 procent respektive 20 procent. För Skellefteå har utvecklingen varit mer positiv, åtminstone om man ser till 1970-talet.

Tabell 10.3 Befolkningsutveckling i de tre etableringskommunema

1960 1965 1970 1973 1975 1977

Källa: SOS Folkmängd.

Inom kommunerna har stora befolkningsomflyttningar ägt rum varige-

nom en allt större del av befolkningen koncentrerats till ett fåtal tätorter.

10.3.2 Näringsstrukruren Avtalet innebar dess- Lycksele har traditionellt varit en utpräglad jord- och skogsbruksbygd. utom bl. a. att Algots 1960 var närmare 32 procent av de förvärvsarbetande verksamma ijord- Nord fick bibehålla dittills utbetalat utoch skogsbruket. På grund av den omfattande strukturomvandlingen har bildningsstöd och under andelen fallit kraftigt. men ännu 1975 var den så hög som 16 procent. att 1976 intjänat sysseljämföra med 7 procent för riket som helhet. Den ”offentliga förvaltningen sättningsstöd. Vidare reducerades antalet anoch övriga tjänster har i stället kommit att spela en allt mer framträdande ställda i Borås i ungeroll och kommunen har numera en lika hög andel sysselsatta inom denna fär samma utsträckning sektor som i Västerbotten. som riksgenomsnittet. Förklaringen till denna utveckling torde bland annat vara att Lycksele utvecklats till ett centrum för handel och ut- 2 i Regeringens proposibildning i Västerbottens inland. tion 1977/78273.

322 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

Även i Norsjö har jord- och skogsbruket haft stor men över tiden avtagande betydelse för sysselsättningen. Tillverknings- och gruvindustri har däremot ökat i betydelse och sysselsatte l975 en betydligt större andel av den förvärvsarbetande befolkningen än i riket som helhet. Som anmärkningsvärt får betraktas att den andel som sysselsätts inom offentlig förvaltning och övriga tjänster minskat under perioden 1965-1975. Denna sektor har således inte kunnat bidra till att suga upp dem som lämnat jordoch skogsbruket. Skellefteås näringsliv domineras av tillverknings- och gruvindustri. Mer än 38 procent av de yrkesverksamma sysselsattes 1975 inom dessa sektorer, vilket är ca l0 procent mer än i riket som helhet. Att den offentliga förvaltningen och övriga tjänster sysselsätter fárre än i riksgenomsnittet torde bland annat förklaras av att kommunen inte har några större landstingskommunala eller statliga inrättningar.

l0.3.3 Förvärvsfrekvensernas utveckling l samtliga tre kommuner minskade antalet förvärvsarbetande (minst 20 timmar/vecka) mellan 1965 och 1970. Enligt preliminära uppgifter från l975 års folk- och bostadsräkning noteras emellertid en ökning mellan 1970 och l975, men förvärvsfrekvensen är fortfarande lägre än för riket som helhet. som framgår av tabell 10.4. l synnerhet gäller detta för kvinnorna trots en påtaglig förbättring mellan 1970 och l975. Det förefaller även som om avståndet till riksgenomsnittet växer med ålder. För männen är bilden mer splittrad men den yngsta (med undantag för Norsjö) och den äldsta gruppen har den i förhållande till riksgenomsnittet lägsta förvärvsfrekvensen.

Tabell 10.4 Förvärvsfrekvens (minst 20 timmar/vecka) efter kön for befolkningen i åldern 16-64 år

Lycksele M Kv T M Kv T M Kv T M Kv T

Källor: Folk- och bostadsräkningar.

I Norsjö svarade Algots Nord AB år 1975 för ca 10 procent av sysselsättningstillfällena för kvinnor. I Lycksele var andelen 6 och i Skellefteå 4 procent! På riksnivå svarade konfektionsindustrin samma år för något över 1 procent av sysselsättningen för kvinnor.

l0.3.4 Arbetslöshetens utveckling 1 Därefter har personalstyrkan i Skellefteå Eftersom tillgången på arbetsmarknadsstatistik är knapphändig på komhalverats. och munnivå skall vi avslutningsvis redovisa arbetslösheten på A-region 2 länsnivå? De i detta sammanhang aktuella A-regionerna är Lycksele och Fönnedlingsstatistiken lades om under Skellefteå. Lycksele A-region omfattar förutom Lycksele kommun även 1974, vilket gör den Vilhelmina och Åsele kommuner. medan Skellefteå Storumans. Sorsele. mindre intressant i detta sammanhang. och Norsjö kommuner bildar Skellefteå A-region.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 323

Den relativa arbetslösheten enligt AKU (zirbetskraftsundersökningarna) i de båda regionerna har under hela l970-talet överstigit den relativa ar-

betslösheten pâ riksnivå. Detta gäller både för män och för kvinnor. Det-

samma är fallet i Västerbottens län. som framgår av figur 10.1.

i

°/° 96A

Män + kvinnor Kvinnor

8+- 8 ..

7» 7s

,I

, \ \\ 6›- / s..

\ I \

I \ °\ 5-

,z

s.

,f

\ l \\ N. u o I 4*

f,

4* \

.§..v. .I WO.

l \ 5 J 00 \:.. I an... .

3» f \_-._ 3- l \°°-.J”{

°

Yta... i

/ 2-4 “15 2-

1- 1-

i f k * r I 1 I

já-I- Riket

ocoooouuooocoo Västerbonen ---°-- Skellefteå A-region - --- - Lycksele A-region

Etableringen av Algots Nord hösten l972 fick till följd att den vid arbets- Figur 10. 1 Relativ arbetsförmedlingen registrerade arbetslösheten ökade. Under perioden septem- löshet totalt och för kvinnor. ber l972-december 1974 anmälde sig 1457 kvinnor i Skellefteå som sö-

kande till Algots Nord. Den särskilt under 1972 höga arbetslösheten för

kvinnor i de båda studerade A-regionerna borde därför rimligen samman-

hänga med Algots etablering* Med hjälp av regressionsanalyser har gjorts

försök att renodla effekten av etableringen. Enligt beräkningarna medför-

de etableringen att kvinnoarbetslösheten i Lycksele A-region ökade med

drygt 200 personer. Däremot kan inte någon (statistiskt säkerställd) änd-

ring iakttas i Skellefteå A-region. Det senare förefaller något överraskande l Den svenska ekonomin men rågon enkel eller entydig förklaring har inte stått att finna.” befann sig under 1970talets första år i en utpräglad lågkonjunktur. vilket också torde ha

10.4 Rekryteringsmönster, rörlighet och arbetstillfredsstäl- påverkat arbetslösheten. lelse på olika lokala arbetsmarknader

2 Resultaten presen-

teras mer utförligt i

l0.4.l De lokala arbetsmarknadernas inverkan på Johansson P. O.. Sys-

selsättning och samrekrytering och rörlighet hällsekonomi. En studie

av Algots etablering i Den ökning av de arbetssökande som etableringen av Algots Nord AB Umeå Västerbotten, medfårde innebar samtidigt att arbetssökandegruppens sammansättning Economic Studies. 1978.

324 En utvärdering av etableringen av konfektionsförøtaget Algots Nord SOU 1978: 60

blev annorlunda. Tillskotten bestod i huvudsak av äldre och medelålders kvinnor som varit borta från arbetsmarknaden under en period. Den arbetsmarknadssituation dessa kvinnor ställdes inför varierade kraftigt mellan de tre lokaliseringsorterna. Sammanfattningsvis kan man konstatera att av de tre orterna erbjuder Skellefteå den största. mest differentierade och kanske den mest expansiva (eller minst kontraktiva) arbetsmarknaden för kvinnor. Norsjö är den ort som har det sämst ställt i dessa avseenden. Dessa skillnader i orternas lokala arbetsmarknader återspeglar sig också i möjligheterna att få ett arete. Av dem som sökte arbete under perioden september l972-november 1975 i de tre orterna var det följaktligen i Skellefteå som den största andelen kunde sysselsättas. Den lägsta andelen som fick arbete hade Norsjö som också hade den största andelen som gett upp och slutat söka arbete. Hur stor andel av de arbetssökande som kunnat sysselsättas är inte bara en funktion av den lokala arbetsmarknadens utseende utan beror också på hur många som kan sysselsättas på andra orter. Detta i sin tur hänger ihop med hur många som är lokalt bundna bland de arbetssökande. den totala i de tre orterna finner vi Om vi jämför arbetssökandegruppen att andelen ungdomar är störst i Lycksele (50 procent). l de båda andra orterna är andelen Den lokala bundenheten är som relägre (ca 40 procent). gel lägre bland ungdomarna än bland äldre. Följaktligen flyttade en högre andel av de arbetssökande till andra orter i Lyckselegruppen än vad som var fallet i Norsjö och Skellefteå. Den högre andelen flyttare från Lycksele har inte enbart en demografisk förklaring utan det är också så att bland i Lycksele är det fler som flyttar än vad som är fallet i de andungdomarna ra orterna. arbetsmarknaden i Lycksele har varit så- Utvecklingen på den kvinnliga dan att den under 1960-talets senare del kunnat suga upp en hel del av det kvinnliga utbudet av arbetskraft. När nu Algots kom, 1972, var det en förhållandevis liten latent arbetslöshet som blev öppen. l början av 1970-talet hade däremot tillväxten av nya arbeten avstannat. lnströmningen av arbetssökande bestod i huvudsak av ungdomar. Eftersom Lycksele erbjuder en liten arbetsmarknad som slutat expandera hade den lokala arbetsmarknaden ingen möjlighet att suga upp utbudet av ny arbetskraft. Den möjligheten förbättrades avsevärt i och med Algots Nord men var ändå otillräcklig. En förhållandevis stor utflyttning av de arbetssökande blev nödvändig. De lokala arbetsmarknadernas förmåga att suga upp utbudet av kvinnlig arbetskraft var sämst i Lycksele. Detta gäller även efter lokaliseringarna. Den andel av de arbetssökande som kom att sysselsättas på orten var lägst i Skellefteå. Att ändå fler av de arbetssökande i i Lycksele och störst fick arbete än vad som var fallet i Norsjö beror på att fler från Lycksele Lycksele kunde flytta och få arbete på annan ort. Lokaliseringarnas betydelse för de arbetssökandes möjligheter att få arbete på de lokala arbetsmarknaderna var utan jämförelse störst i Norsjö. Utan Algots Nord hade arbetslösheten varit betydligt större än nu om man med arbetslöshet avser både öppen och latent arbetslöshet. Andelen av de arbetssökande som kom att få arbete vid Algots Nord var i alla åldersgrupper högst i Norsjö.

En utvärdering av etableringen av konfektionsfiiretaget Algots Nora 325

Tabell 10.5 De arbetssökandes n jligheter att få arbete på de lokalaarbetsmarknaderna efter ålder. Procentandelar. 1.4Norsjö, L Lycksele, S Skellefteå) -24år 25-44år 45år- _ Alla N S L N S L N S L N S L

Fått arbete på orten 64 49 77 49 66 60 51 36 57 56 52 67 därav på Algots Nord 27 15 12 19 14 10 25 9 14 24 14 12 annat arbete 37 34 65 30 52 50 26 27 43 32 38 55 Flyttat 16 31 12 ll 11 15 2 5 3 10 27 12 Söker fortfarande 5 4 l 10 2 3 13 10 12 9 4 4 Slutat söka 15 17 10 30 21 23 34 50 28 25 23 13 N 256 726 2021 202 388 1926190 193 839 649 13084785

Den lokala arbetsmarknadens storlek och differentiering påverkar också möjligheterna att byta arbete. Av personer som fått anställning på Algots Nord är det därför fler som slutat i Skellefteå än i Lycksele och ller som slutat i Lycksele än i Norsjö. Valalternativen på den lokala arbetsmarknaden ökar rörligheten. Alternativet till att byta arbete på orten är att flytta. Av tabell 10.6 framgår att av dem som i Norsjö slutat sin anställning på Algots Nord är det en högre andel som flyttat från orten än vad som gäller för Lycksele och Skel- Iefteå. På den mindre arbetsmarknaden står valet mellan att stanna kvar på arbetet eller sluta och därmed bli arbetslös eller tvingas flytta till annan ort. Eftersom det här i relativt stor utsträckning är fråga om personer som är lokalt bundna är det klart att den lokala arbetsmarknaden har en speciellt stor inverkan på arbetskraftens rörlighet. En del av skillnaderna i rörlighetsmönster mellan orterna kan naturligtvis tillskrivas olikheterna i arbetsstyrkans sammansättning men även om man konstanthåller för ålder så är det betydande skillnader i rörlighetsmönster mellan de olika orterna. Andelen som har slutat av dem som någon gång börjat på Algots Nord är större i Skellefteå än i de båda andra orterna. Skillnaderna kan alltså inte förklaras med olikheter i ålderssammansättning. De som slutar är till övervägande delen unga. Av dem som slutat i Norsjö är de flesta utan arbete eller också har de flyttat till annan ort. I Skellefteå är det tvärtom. antingen har de annat arbete eller också deltar de i någon typ av utbildning. Tabell 10.6 Rörligheten bland de Algotsanställda i de tre orterna. (Åldersstandardiserade “ procentsiñror för tabellens första rad)

Norsjö Lycksele Skellefteå

Andelen slutare av alla 25 22 33 anställda Andel utan arbete 53 26 23 av alla slutare Andel flyttare av 26 21 9 alla slutare Åldersstandardisering innebär att olikheter i ortemas ålderssammansättning inte tillåtits ge utslag i resultatet. En viktning har gjorts vilken inneburit att orterna fått samma åldersfördelning.

326 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

I0.4.2 Förändring av arbetsstyrkans sammansättning via Algots Nord Vi har sett hur förhållandena på de lokala arbetsmarknaderna påverkat sysselsättningsmöjligheterna och rörligheten på arbetsmarknaden. När företaget började anställa arbetskraft på de tre orterna skedde detta till att börja med i form av en serie gruppanställningar under en ganska kort period. Man anställde ca 20 personer åt gången. tills man nådde den anställningsvolym man behövde. Efterhand slutar vissa personer av varierande skäl. Till en del har dessa avgångar ersatts med nya personer. Nettoeffekten av detta har blivit att arbetsstyrkans sammansättning delvis har förändrats. Som tidigare visats har avgångsfrekvensen varit störst i Skellefteå och minst i Norsjö. Detsamma gäller vakanspåfyllningarna. Under observationsperioden utgjorde vakansanställningarna 25 procent av alla anställningar i Skellefteå. l Lycksele utgjorde vakansanställningarna l9 procent. medan de i Norsjö bara utgjorde 6 procent. Vid de första gruppanställningarna var det ganska god överensstämmelse mellan arbetssökandegruppens sammansättning och de som fick anställning på Algots Nord. Det betyder att de äldre som lockats ut på arbetsmarknaden till följd av lokaliseringarna fick arbete ungefär i den proportion som deras andel av de arbetssökande utgjorde. Undantaget var Lycksele. Där var det inte bara så att de yngre utgjorde en speciellt stor del av de arbetssökande. De yngre kom även att överrepresenteras bland dem som fick arbete på Algots Nord. De Algotsanställda i Lycksele kom således i betydligt större utsträckning än på de andra orterna att bestå av ungdomar. Vakansanställningama kom alltmer att domineras av yngre nytillträdande på arbetsmarknaden. Till en del beror detta på att de äldre som inte fått arbete ej velat ha arbete på Algots Nord. När de inte kunnat få arbete på något annat ställe än på Algots Nord har de slutat söka arbete. l Lycksele är det 50 procent av alla äldre som upphört att söka arbete. Missnöje med arbetstiderna har ofta angivits som ett skäl till att man inte velat ha arbete på Algots. Deltidsarbete föredras av många. l det läget har unga nytillträdande på arbetsmarknaden kommit att utgöra en större andel av de vakansanställda. Av dem som slutat på Algots Nord är det också, som man förväntat sig. de yngre som är överrepresenterade. Här ser man dock skillnaderna mellan orterna så till vida att de äldre och medelålders lämnat Algots Nord i större utsträckning i Skellefteå än på de andra orterna. Som tidigare påpekats kan detta bero på att valalternativen där varit större. Jämför man avgången med vakansanställningarna kan man till att börja med konstatera att Vakansanställningama i Norsjö är så få att de inte har påverkat arbetsstyrkans sammansättning. I de båda andra orterna är sammansättningen av de vakansanställda inte nämnvärt olika sammansättningen på de som lämnat anställningen på Algots Nord. Genom att avgången har varit större än rekryteringen efter gruppanställningsperioden” har avgångsmönstret kommit att få stor betydelsen för förändringen av arbetsstyrkans sammansättning.

En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 327

Tabell 10.7 Rekryterings- och avgångsmönster samt arbetsstyrkans sammansättning i de tre orterna Ålder/år Arbets- Gruppan- Slutare Vakansan- Anställda sökande ställda ställda vid mättillf. Norsjö

Lycltxvele

Skellefteå

00/1 sanzmanhållning Arbetstillfredsställelsen är. vilket närmare kommer att analyseras i avsnitt 10.6. beroende av faktorer som sammanhänger med arbetsmiljö och arbetsorganisation i vid bemärkelse. Arbetstillfredsställelsen är emellertid också beroende av individens situation och av vilket behov arbetet fyller. Man kan med andra ord få stora olikheter i tillfredsställelse mellan olika personer för samma typ av arbete. Ur arbetsmarknadssynpunkt är detta en viktig iakttagelse därför att det reser frågan om arbetsmarknadens möjligheter att ge människor arbeten som svarar mot deras behov. önskemål och förmåga. l Algotsfallet har vi likartade arbeten på tre olikartade lokala arbetsmarknader. Detta gör det möjligt att studera hur vissa förhållanden inom företaget påverkas av de yttre betingelser som den lokala arbetsmarknaden utgör. Som vi sett har alternativen på de lokala arbetsmarknaderna varit betydligt sämre i Norsjö och Lycksele än i Skellefteå. Vi har också sett att rörligheten påverkats av detta. Den borde bli lägre i Norsjö och Lycksele än vad den kan förväntas bli i Skellefteå. Där har fler av dem som inte velat stanna på Algots Nord kunnat byta arbete. Dessa förmodanden verkar också stämma om man använder korttidsfrånvaro som en indikator på arbetstillfredsställelse. tabell 10.8. Det bör här påpekas att i jämförelsen mellan orterna har det skett en

viktning som syftar till att ta bort effekten av olikheter i ålderssammansätt-

ning. Slutsatsen verkar bli att arbetsmarknadens möjligheter till rörlighet skulle öka den allmänna tillfredsställelsen. Nu kan man kanske befara att en hög rörlighet skulle försvaga arbetarkollektiven. Möjligheterna att förbättra situationen genom rörlighet kan antas minska intresset för att delta i kollektiva strävanden mot förbättringar. Data på den här punkten stöder inte en sådan hypotes. Den fackliga aktiviteten var under den studerade perioden högst i Lycksele och Skellefteå. som framgår av tabell 10.8. Skillnader i facklig aktivitet mellan orterna under en relativt kort period kan emellertid bero på tillfälliga skillnader i

328 En utvärdering av etableringen av konfektionsföreraget Algots Nord SOU 1978: 60

mötesfrekvensoch liknande. Det kan tilläggas att praktiskt taget alla är fackligt organiserade på samtliga orter.

Tabell 10.8 Korttidsfrånvaro och facklig aktivitet i de tre ortemn (Åldersstandardiserade värden)

Norsjö Lycksele Skellefteå

Korttidsfrånvaro 1.84 l .7I l ,36 Besökt fackmöte någon gång de senaste sex månaderna” 56 64 63

“ Genomsnittligt antal endagsfrånvarodagar per person och år andel av samtliga anställda

Dessa data ger antydningar om att arbetsmarknadens möjligheter att bereda de arbetssökande olika sysselsättningsalternativ är en förhållandevis betydelsefull faktor för arbetstillfredsställelseproblematiken.

10.5 Sysselsättningseffekten av en anställning via Algots Nord

En anställning vid Algots Nord har i genomsnitt medfört en kraftig ökning av sysselsättningsvolymen. En grov före-efterjämförelse tyder på att sysselsättningsvolymen (årsarbetstiden) i det närmaste fyrdubblats. Sådana jämförelser är emellertid mycket osäkra. Uppenbarligen blir de med stor säkerhet felaktiga t. ex. för unga personer som inträdde i arbetskraften i och med anställningen vid Algots Nord. Kontrollgruppsjämförelser erbjuder förmodligen en säkrare grund för ef- . fektberäkningar än före-efterjämförelser. Därför kommer de båda jämförelsegrupperna. dvs. de kvinnor som slutat sina anställningar vid Algots Nord samt övriga arbetssökande kvinnor, att utnyttjas i den fortsatta diskussionen. Frågan är emellertid om dessa grupper kan användas för att ge l Förfarandet innebär en bild av de Algotsanställda kvinnornas vid utesysselsättningssituation ett s. k. nollalter- bliven etableringJ För det första är det möjligt att grupperna skiljer sig åt nativ, dvs. det antas att samhället inte när det gäller vissa personliga egenskaper. Det skulle t. ex. kunna förhålla skulle ha vidtagit några sig så att det är en särskild grupp med specifika egenskaper som sållats särskilda åtgärder vid ut och hamnat på Algots Nord. Det kan vidare finnas olikheter i åldersutebliven etablering. och utbildningssammansättning m. m.. även om det finns vissa möjligheter 2 disku- Ursprungligen att rensa bort sådana skillnader med hjälp av regressionsanalyser. För terades möjligheten att det andra kan etableringen på ett bestående sätt ha påverkat flöden och befinna kontrollorter, dvs. orter vars syssel- stånd på den lokala arbetsmarknaden. Det kan t. ex. vara fråga om flyttsättningsförhållanden ningsbeslut och sökbeteenden som ändras. eller ändrad insats av beredpåminner om etableringskommunemas. Den re- skapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning. Därutöver får man räkna gionala statistiken är med att Algots Nord indirekt givit upphov till en lokal sysselsättningsökemellertid allt för ofull- l detta avsnitt ning. görs mot denna bakgrund ett försök att bedöma om de ständig för att tillåta ett sådant tillväga- grupper som utvalts på etableringsorterna kan användas för kontrollgångssätt. gruppsjämförelser?

En utvärderiizg av etableringen av korifcktio/z.sjörelaget Algots Nora 329

l0.5.l .Skil/izudm i .vysselsätmiitg.sit)lym mellan Algotsunsrii//du och två jämförelsegrupper

l tabell 10.9 redovisas resultaten av två regressionsanalysei samt en föreefterjämförelse. l förhållande till gruppen övriga arbetssökande. dvs. kvinnor som sökt arbete via arbetsförmedlingarna, har de Algotsanställda kvinnorna i och med :anställningen vid Algots Nord fått ett tillskott i veckoarbetstiden på 22 timmar. Exkluderas studerande från jämförelsegruppen reduceras tillskottet eller skillnaden till 20 timmar per vecka. Skillnaden är således betydligt mindre än vad före-efterjämförelsen utvisar. De ortsvisa olikheter som framkom i avsnitt l0.3 framträder även i de i tabellen redovisade resultaten: Den största sysselsättningseffekten registreras i Norsjö och den minsta i Skellefteå. Det bör också nämnas att närmare 50 procent av de redovisade tillskotten kan förklaras med en övergång från del- till

heltidsanställning?

Tabell 10.9 Skillnader i veckoarbetstid - sammanfattning av två regressionsanalyser samt en före-efter-jämfdrelse

Lycksele Norrsjö Skellefteå Samtliga orter

Regressionsanalys med veckoarbetstid vid enkättillfállet som beroende variabel: Kvinnor anställda vid Algots Nord 22 27 19 22 - - - - Övriga arbetssökande Avgångna kvinnor från Algots Nord -5 -4 -2 -2 Studerande exkluderade från jämförelsegrupperna: Kvinnor anställda vid Algots Nord 18 26 17 20 - - - -- Övriga arbetssökande Avgångna kvinnor från Algots Nord -6 -5 -3 -3 Efter-förejämförelse för Algotsanställda kvinnor 29 30 28 29 l som Oberoende va_ _ _ _ _ riabler har använts: = signifikant skild från noll på 0.1 procentsnivån (dubbelsidig test) Åider, Civilstånd = Signiñkant skild från noll på 1 procentsnivån (dubbelsidig test) . gmmuäggande utbud_ ° = signifikant skild från noll på 5 procentsnivån (dubbelsidig test) ning, yrkesutbndning.

ârbetñlöshåt. on et l en r - yfrkestill-

igåengdeanställnçfnêen.

De kvinnor som slutat sina anställningar vid Algots Nord har en i ge- n nomsnitt något kortare veckoarbetstid än gruppen övriga arbetssökande,

Sfäågxåâzeüzâgââsee:

men skillnaden är inte statistiskt signifikant. Exkluderas studerande för- 2 aV

stärks skillnaden och är för Lycksele och för orterna sammantagna statis- Mehän 90 PTOCfIII

an Det kan emellertid inte uteslutas att

gâägâncårâågtâr

tiskt säkerställd (på 5 procentsnivå). arbetsmarknadsbetecndet” för dem som slutat påverkats av tiden vid Al- Nord heltidsarbetar. gots Nord. Man har t. ex. skaffat sig en industriell erfarenhet, vilken kan

32:21:? gålltlâlñatrbe

ha inneburit förbättrade utsikter Vidare kan flytt-

på arbetsmarknaden. |ägre i de båäajåmfö_

ningsmönstret” ha påverkats: Vissa kan t. ex. ha varit i färd med att flytta relsegruppema.

330 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

då anställningen erhölls men senarelägger eller avstår nu helt från flyttningen för att i stället söka anställning på den lokala arbetsmarknaden. För andra kan t. ex. den industriella erfarenheten medföra att en flyttning påskyndas. Det bör också nämnas att de kvinnor som lämnat Algots Nord har en i sammanhanget relativt hög utbildningsnivå och att andelen studerande är högre än i gruppen övriga arbetssökande. Tiden vid Algots Nord kan således ha medfört att intresset för studier ökat. Materialet ger emellertid inte stöd för att ”flyttningsbenägenheten” eller utbildningsintresset skulle variera systematiskt mellan de olika grupperna. Sammanfattningsvis kan därför konstateras att det inte utifrån det tillgängliga materialet går att belägga att ”slutarnas” arbetsmarknadssituation skulle ha påverkats i någon viss riktning av tiden vid Algots Nord eller att den markant avviker från situationen för gruppen övriga arbetssökande. Man kan trots detta fråga sig om det inte är grupper med särskilda egenskaper som rekryteras till och kvarstannar vid Algots Nord. En av de frågor som ställdes till gruppen övriga arbetssökande syftade till att belysa intresset för en anställning vid Algots Nord. I Lycksele var det 7 procent. i Norsjö l4 procent och i Skellefteå 4 procent som angav att de skulle tackaja om de erbjöds en heltidsanställning som sömmerska till marknadsmässig lön. I samtliga orter innehåller gruppen intresserade relativt sett fler i åldern I6-24 år och färre i åldern 25-44 år än jämförelsegruppen som helhet. De har uppenbarligen också en relativt besvärlig arbetsmarknadssituation. som framgår av tabell 10.l0. Förvärvsfrekvensen är lägre och såväl den öppna som den latenta arbetslösheten högre än för jämförelsegruppen som helhet.

Tabell 10.10 Sysselsättningssituationen (procentandelar vid enkättillfállet för kvinnor i gruppen övriga arbetssökande som skulle tacka ja om de erbjöds heltidsanställning som sömmerska vid Algots Nord och för hela gruppen) Lycksele Norsjö Skellefteå lntresse- Hela Intresse- Hela Intresse- Hela rade av grup- rade av grup- rade av grupanställ- pen anställ- pen anställ- pen ning ning ning Förvärvsarbetande 59.0 64.0 48.7 54.7 36.3 71.6 Aktivt arbets- . sökande 21.8 12.3 36.8 13.1 33.3 6.3 Aktivt sökande om lämpligt arbete fanns att få 14.1 6.4 7.9 9.5 16.7 7.4 Ejüsökande (Aven om lämpligt arbete fanns att få) 5.1 17.4 6.6 23.0 13.7 14.7

Resultaten av de regressionsanalyser som genomförts tyder på att gruppen intresserades“ tidigare sysselsättningssituation starkt påminner om de Algots-anställdas situation före den nuvarande anställningen och att situationen vid enkättillfállet liknar den som gäller för gruppen avgångna från Algots Nord. Skillnadenjämfört med övriga arbetssökande är dock in-

SOU l978:60 En utvärdering av etableringen av konfektionsg/öretaget Algots Nord 33!

te statistiskt säkerställd. Förhållandet är således likartat det som visats gälla för gruppen avgångna från Algots Nord. Det kan mot denna bakgrund synas rimligt att hävda att den i tabell l0.9 redovisade skillnaden i veckoarbetstid mellan gruppen Algotsanställda kvinnor och hela gruppen övriga arbetssökande inte överskattar effekten av en anställning vid Algots Nord. om alternativet är att etableringen inte kommit till stånd! I den mån jämförelsegruppens sysselsättningssituation påverkats av Algots etablering kan det för övrigt förefalla rimligt att anta att den förbättrats snarare än försämrats. främst på grund av de indirekta sysselsättningstilIfällen som etableringen får förmodas ha givit upphov till.

10.52 Sammanfattning De jämförelser som redovisats i detta avsnitt tyder på att etableringen i genomsnitt inneburit en fördubbling av sysselsättningsvolymen (veckoarbetstiden) för de kvinnor som anställts vid företaget. Delvis kan ökningen förklaras med en övergång från deltids- till heltidsarbete. Det tillgängliga materialet tyder emellertid dessutom på att de anställda företrädesvis rekryteras ur grupper med relativt sett svåra arbetsmarknadsproblem. En väsentlig del av sysselsättningstillskottet torde därför kunna förklaras med att etableringen sugit upp grupper med (i alternativfallet) låga förvärvsfrekvenser och hög arbetslöshet. l denna mening framstår således etableringen som lyckad.

10.6 Arbetsupplevelsen bland de anställda vid Algots Nord

lO.6.l Inledning Under senare år har människors arbetsmiljö och arbetsupplevelse intagit en allt viktigare plats i resonemang om välfärd och livstillfredsställelse? l en utvärdering av lokaliseringens av Algots Nord AB sociala konsekvenser på individnivå. har vi därför ansett det nödvändigt att undersöka arbetsupplevelsen bland de anställda och görajämförelser med andra grupper på arbetsmarknaden. Dessa jämförelsegrupper har valts så att de har andra arbeten på lokaliseringsorterna. En första grupp har arbetat på Algots men slutat där och fått andra arbeten. en andra grupp har under lokaliseringsperioden sökt och erhållit andra arbeten. Syftet är att se vad arbetet betyder för de Algotsanställdajämfört med vad det betyder för dessa två grupper. En indelning av de två jämförelsegrupperna i olika branscher har också gjorts. För att få en mera standardi- Noteras kan även att serad norm för jämförelserna har vi där detta varit möjligt medtagit data

?äsfåuäâzlâlglálqñzjñmn

från SCB:s Levnadsförhållandeundersökning (ULF). 1977 hade endast 24 Arbetsupplevelsen kommer att analyseras efter en modell där tillfreds- annan

procenterhållit

av ställelsen i arbetet ses som en beroende variabel. som kan förklaras dels av

ågitårlrlxggrgsgäâltet

faktorer i arbetet. dels av faktorer hos individen (se figur 10.2). 2

Vi inleder analysen med en genomgång av arbetstillfredsställelsen. hur Westlaflderv Site*

G: Arbete och WS vi mätt den och vilka resultat vi kommit till. Därefter gör vi en genomgång PA-rådets situation, av arbetsfaktorerna. hur de olika jämförelsegruppema upplever dem och meddelande nr 69. 1976.

332 En uriiirderirzg av etableringen av konfeklionsfiäretage! Algots Nord SOU 1978: 60

Figu 10? Arbetsfaktorer Individfaktorer

l

Arbetstillfredsställelse

l

vilken betydelse de har för arbetstillfredsställelsen. Denna följs av en multivariat analys av både arbetsfaktorers och individfaktorers inverkan på arbetstillfredsställelsen. Avsnittet avslutas med en diskussion med speciell inriktning på de Algotsanställdas situation.

IO.6.2 Arbetsti/Mredsställøllse Vi har använt oss av traditionella mått. som kanske har vissa brister i exakthet och slagkraft men som har fördelarna att de är allmänt kända och tillåterjämförelser med andra undersökningar. De mått vi valt är den allmänna trivseln. graden av“instrumentell inställning (dvs. om man ser sitt arbete. sin förtjänst. enbart som ett medel för tillfredsställelse på andra områden. eller om arbetet också ger en känsla av personlig tillfredsställelse) och benägenheten att sluta sin anställning. l tabell l0. l l redovisas andelen som trivs bra. inte har en instrumentell inställning och sällan eller aldrig funderar på att sluta sin anställning. En indelning görs efter de

Tabell 10.11 Allmän tillfredsställelse, instrumentell inställning och benägenhet att sluta i olika urvalsgrupper och jämlörelsegrupper. Materialet viktat. Procentandelar Ja-svar Algotsstudien Levnadsförhållandeundersökningen (ULF)“ Algotsan- Slutare Sökande Kvinnor Tillverkn ställda industriarb

Hur trivs Du på det hela taget på Din arbetsplats? - Bra 64 73 86 - - En del arbeten gör man bara för att få pengar. Andra jobb ger inte bara pengar utan också en känsla av personlig tillfredsställelse. Hur är det med det jobb som Du nu har? - Personlig tillfredsställelse 44 79 82 74 4 l Funderar Du ofta på att sluta Din anställning? - Ja 36 25 27 - -

N (absoluta tal) (587) (165) (3984) (l l97) (634)

Viktning till populationstal har gjorts med ett tillvägagångssätt som finns redovisat i Pilebro, A, Teknisk rapport 1977. Detta gäller för samtliga tabeller i avsnitt l0.7. Se Levnadsförhållanden (SCB) rapport nr 2, 1976. ° Innefattar både män och kvinnor.

SOU 1978: 60 av etableringen av konfektionsjföretaget Nord 333 En utvärdering Algots

olika urvalsgrupperna i undersökningen. dvs Algotsanställda, de som slutat på Algots och nu har ett annatjobb. samt de som under tiden för lokaliseringen sökte och ñck andra jobb via arbetsförmedlingen. Vi ser att en instrumentell inställning till arbetet är betydligt mer vanlig bland de Algotsanställda och bland tillverkningsarbetare i allmänhet än bland övriga grupper. Den allmänna trivseln är lägre och benägenheten att sluta större bland de Algotsanställda. Överlag är alltså arbetstillfredsställelsen lägre bland Algotsanställda än bland de andra kvinnor som tillfrågats. Detta hänger troligtvis samman med de arbeten dessa olika grupper har att utföra. Meningen är att vi skall försöka förstå vilka faktorer i och utanför arbetsmiljön som betyder mest för arbetstillfredsställelsen. Vi kommer därför i nästa avsnitt att se hur arbetsförhållandena i de olika grupperna ter sig.

l0.6.3 Arbetsfaktorer

Under I900-talet har forskningen kring orsakerna till tillfredsställelse i arbetet inriktats på skilda delar av arbetslivet. Vi har i vår analys urskiljt fem teman. som ofta återkommit i debatten. nämligen arbetsplatsens fysiska miljö. dess sociala relationer. arbetets art. graden av inflytande för de anställda och de allmänna arbetsförhållandena. Dessa fem teman kallar vi arbetsfaktorer och låter dem bilda stomme för detta avsnitt. Vi redovisar således under dessa underrubriker de data om upplevelsen av dessa arbetsfaktorer. som insamlats under undersökningen.

Fysisk miljö Vi har mätt fem olika dimensioner av den fysiska miljön. dels hur den direkta miljön med avseende på buller, temperatur och damm upplevs. dels vilka konsekvenser den ger i form av värk och kroppslig utmattning. l tabell l0. l2 redovisas svaren på de frågor vi ställt. Algotsarbetarnas fysiska miljö upplevs som betydligt mycket värre än samtliga övriga gruppers. De som slutat vid Algots har funnit arbeten. vars fysiska miljö är mera lik den hos de arbeten sökandegruppen erhållit. De konkreta problemen på Algots består av damm från textilierna. buller från symaskiner. tillskärningsmaskiner och pressar samt att fläktsystemen fungerar dåligt med stark hetta på sommaren och drag på vintern som följd. En jämförelse med data från undersökningen av svenska folkets levnadsförhållanden visar att alla grupper i Algotsstudien har en sämre fysisk arbetsmiljö än förvärvsarbetande kvinnor i allmänhet. Om vi jämför med anställda i tillverkningsindustri däremot ser vi att deras förhållanden mer tycks likna de Algotsanställdas. Vi konstruerar så en variabel Fysisk miljö av svaren på frågorna om buller, damm och temperatur. Vi räknar helt enkelt antaletja-svar på dessa frågor och får då en variabel med värdena 0. l. 2. 3. där nollja-svar representerar den sämsta fysiska arbetsmiljön och den grupp som har tre ja-svar har den bästa miljön. Anledningen till att vi utesluter de övriga frågorna är att de i större utsträckning är relaterade till individuella förutsättningar och därför fungerar mindre bra som mått på arbetsplatsens fysiska miljö.

334 En utvärdering av etableringen av konfektiorzsféirettzget Algots Nora SOU I978: 60

Tabell 10.12 Upplevelse av den fysiska miljön i olika urvalsgrupper och jämförelsegrupper. Procentandelar ja-svar

Algotsstudien Levnadsförhållandeundersökningen (ULF) Algotsan- Slutare Sökande Kvinnor Tillverkn ställda industriarb

irriteras Du vid Din arbetsplats av damm, gaser, andra luft-

Brukar Din arbetsställning ge Dig fysiska besvär, tex värk i rygg eller axlar? 84 69 66 06)” (45) Känner Du Dig kroppsligt utmattad när Du kommer hem från arbetet? 77 70 62 - -- N (596) (I64) (1396) (I401) (673)

Frågeställningarna ej helt identiska.

Tabell 10.13 Upplevelser av den fysiska miljön efter urvalsgrupp. Medelvärden 0-3, där höga värden = hög tillfredsställelse

Algots Slutare Sökande

Fysisk miljö 0.39 l.72 l.8l

Vi ser att dessa sammanfattningsmått entydigt visar att de Algotsanställda är mer missnöjda med arbetsplatsens fysiska miljö än de övriga grupperna.

Sociala relationer Uppfattningen av de sociala relationerna på arbetsplatsen belyses av tabell 10.14. Sammanhållningen överlag på arbetsplatsen och inom arbetsgruppen verkar vara starkast inom den jämförelsegrupp som sökt och fått andra arbeten än de Algotsanställda. De som slutat sin anställning på Algots har funnit en starkare sammanhållning på sin nya arbetsplats. Däremot tillhör man i mindre utsträckning sammansvetsade gruppbildningar, vilket kan bero på kortare anställningstid. Denna skillnad i sammanhållningen mellan Algotsanställda och övriga kan bero på att det under tiden före enkäten hade förekommit strejker i vilka de Algotsanställda splittrades i vissa lönefrågor. Däremot tycks fritidsumgänget vara starkare bland de Algotsanställda. Liknande uppgifter om arbetsplatsens sociala relationer finns i en undersökning av svenska metallarbetare utförd av Korpi. Av tabell 10. 14 framgår att sammanhållningen

SOU l978:60 En mvärderiizg av etableringen av konfektiorzsföretztget Algots Nord 335

Tabell 10.14 Uppfattningen av de sociala relationerna i olika urvalsgrupper och jämförelsegrupper. Om inte annat anges presenteras procentandelen ja-svar

Algotsstudien Metallarbetarundersök› ningen Algots Slutare Sökande

Har Du en känsla av att Du tillhör en sammansvetsad grupp eller ett gäng på Din arbetsplats? 66 60 72 44

Brukar Du umgås med arbetskamrater på fritiden? 26 l6 14 -- Ofta Ibland 20 10 23 - Sällan 55 73 63 -

Har Du en känsla av att sammanhållningen mellan arbetarna på Din arbetsplats är bra eller dålig?

Antag att zirbeteledningen behandlar en arbetare på ett sätt som de flesta tycker är orättvist. Tror Du att de andra arbetarna skulle kunna enas om att se till att han/hon får rättelse? Ja 78 78 76 74 Vet ej ll l4 l4 lO N (587) (165) (3984)

Se Korpi, W, Vilda strejker inom metall och verkstadsindustrin. Stockholm 1968. l undersökningen om svenska folkets levnadsförhållanden (ULF) finns ingajämförbara data.

överlag upplevs som starkare bland de kvinnor som ingår i Algotsstudien än bland dessa metallarbetare. Vi skapar på samma sätt som för den fysiska miljön ett summaindex för upplevelsen av arbetsplatsens sociala relationer. Vi utesluter frågan om fritidsumgänget eftersom detta är minst relevant i förhållande till den direkta arbetsplatsen.

Tabell 10.15 Upplevelse av arbetsplatsens sociala relationer efter urvalsgrupp. Medelvärde 0-3, där höga värden = hög tillfredsställelse

Algots Slutare Sökande

Sociala relationer 2.0 1.98 2.13

Vi ser då att skillnaderna mellan urvalsgrupperna inte är särskilt stora.

336 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord

Arbetets art l tabell 10.16 redovisas våra mått på upplevelsen av arbetets art.

Tabell 10.16 Uppfattningen av arbetets karaktär och innehåll i olika urvalsgrupper och jämfdrelsegrupper. Procentandelar ja-svar Algotsstudien Metall- Levnadsförhållanden arbetar- (ULF) undersökn

Algots Slutare Sökande Kvinnor Tillverkn industriarb

Känner du Dig psykiskt utmattad när Du kommer hem från arbetet 70 65 54 - 00)” (23) Är Ditt arbete jäkligt? 90 70 77 63 55 56 Anser Du att Ditt arbete är enformigt? 87 72 47 38 19 42 Får Du i Ditt arbete tillräcklig användning för Dina idéer, kunskaper och färdig heter? 17 37 55 - (43) (36) Brukar Du tycka att Dina arbetsuppgifter tråkar ut Dig? 80 63 47 - N (587) (165) (3984) (1401) (673)

Se not a, tabell 10.14. Procentandelar inom parentes anger att frågeställningarna i levnadsförhållanden och Algotsstudien ej är identiska.

På samma sätt som ifråga om den fysiska miljön föreligger här markanta. i vissa fall överväldigande, skillnader mellan de olika populationernas arbetsupplevelse. De Algotsanställda har genomgående störst problem med att finna någon mening i sitt arbete. De tlesta är löpandebandarbetare (66 procent momentsömmerskor, ytterligare 20 procent bundna vid bandet). Arbetet är repetitivt med korta arbetscykler och litet inflytande över utformning och utförande. vilket troligen är förklaringen till de stora och entydiga skillnaderna i förhållande till övriga grupper. När vi nu skapar ett index för upplevelsen av arbetets art har vi valt de frågor. som belyser arbetets direkta innehåll. dvs. om arbetet upplevs som tråkigt och enformigt och inte tillåter individen att utnyttja sina resurser. Resultatet återges i tabell 10.17.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nora 337

Tabell 10.17 Upplevelse av arbetets art efter urvalsgrupp. Medelvärde 0-3. Höga värden = hög tillfredsställelse

Algots Slutare Sökande Arbetets art 0.5 1.0 1.6

Indexet visar att de som slutat på Algots och de som sökt andra arbeten är betydligt mer tillfredsställda med innehållet i och utformningen av sina arbetsuppgifter.

Inflytande i arbetet

Vi redovisari tabell 10:18 svaren på de frågor vi ställt för att belysa hur in-

flytandet i arbetet upplevs.

Tabell 10.18 Upplevelse av inflytandet i arbetet efter urvalsgrupp. Procentandelar ja-svar. Materialet viktat Algots Slutare Sökande Tycker Du att Du har tillräckligt stort inflytande över utförandet av Dina egna arbetsuppgifter? 50 73 75 Tycker Du att de anställda har tillräckligt mycket att säga till om företagets skötsel och framtid 8 29 31 Tycker Du att fackklubben borde ha större makt gentemot företaget 87 82 82 N (587) (l65) (3984)

Tabellen visar tydligt att de Algotsanställda är mest missnöjda med sina möjligheter att utöva inflytande över arbetsorganisationen. Detta hänger troligen samman med dels bundenheten och ofriheten som löpandebandarbetet innebär. dels det faktum att beslutscentral för företaget ligger i Borås och fabrikerna i Skellefteå, Lycksele och Norsjö endast är produktionsenheter utan möjlighet, ens för platschefen, att påverka val av produkter eller organisation av arbetet. Från Borås kommer en utprovad plan för vad som skall produceras och hur löpande bandet och maskinerna längs det skall organiseras för att maximal produktion skall uppnås! Vårt index (se tabell 10.19) har baserats på de två första frågorna. Frågan om fackklubbens makt har uteslutits därför att den i så stor utsträckl Detta var förhållan_ ning är avhängig dels förekomsten av fackklubb på arbetsplatsen, dels dendet vid tidpunkten för nas ställning. enkätundersökningen.

338 En utvärdering av etableringen av konfektionsfäretaget Algots Nord

Tabell 10.19 Upplevelse av inflytandet i arbetet efter urvalsgrupper. Medelvärde 0-2. Höga värden = hög tillfredsställelse

Algots Slutare Sökande lnllytande 0.52 0.90 1.00

Vi ser en markant skillnad mellan de Algotsanställda och de övriga grupperna.

Allmänna arbetsförhållanden Det finns ytterligare ett antal egenskaper hos ett arbete, vilka framför allt rör olika anställningsförhållanden. Vi sammanfattar dessa under benämningen allmänna arbetsförhållanden (se tabell 10.20).

Tabell 10.20 Upplevelse av allmänna arbetsförhållanden eñer urvalsgrupp. Procentandelar ja-svar

Algots Slutare Sökande Tycker Du att lönen är tillräckligt hög i förhållande till Dina arbetsuppgifter? 51 34 51 Tycker Du att Din anställning är trygg och säker? 40 72 65 Tycker Du att Dina möjligheter till befordran är tillräckliga? 25 39 28 N (587) (165) (3 984)

Två tendenser är slående. För det första har de som slutat på Algots tydligen hittat andra arbeten som de är nöjda med i dessa avseenden, eftersom de på två av frågorna har en betydligt positivare inställning än de övriga grupperna. För det andra skiljer sig de Algotsanställdasuppfattningar markant från de andra gruppernas på en punkt, nämligen i fråga om anställningstryggheten, där man bland de Algotsanställda upplever en betydligt större osäkerhet inför framtiden. l övrigt kan överlag konstateras att väldigt få är nöjda med möjligheterna till avancemang på sin arbetsplats. Detta ärju karaktäristiskt för kvinnans situation på arbetsmarknaden. Vi har också (se tabell 10.21), liksom för övriga arbetsfaktorer, konstruerat ett index.

Tabell 10.21 Upplevelse av anställningsförhållandena etter urvalsgrupp. Medelvärde 0-3, där höga värden = hög tillfredsställelse

Algots Slutare Sökande Allmänna arbetsförhållanden 1.13 1.40 1.38

Vi ser att skillnaderna, trots att de inte är stora, innebär att slutare/sökande-grupperna uppfattar sina anstållningsförhållanden som bättre.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 339

.Sammanfattning Vi har nu redovisat resultatet på våra frågor om arbetstillfredsställelse och upplevelser av arbetsfaktorer. Vi har konstaterat att arbetstillfredsställelsen bland Algotsanställda är lägre än bland dem som slutat på Algots och nu har nya arbeten. Den högsta arbetstillfredsställelsen fann vi bland dem som under lokaliseringsperioden sökt och fått andra arbeten. Detta innebär att det arbete som erbjudits Algotsanställda ur arbetstillfredsställelsesynpunkt är ett sämre alternativ än de arbeten jämförelsegruppen erhållit. Vår beskrivning av de olika svarsgruppernas uppfattning av arbetsfaktorerna uppvisar ungefär samma mönster. De Algotsanställda är mer negativa än både slutar- och sökandegruppen till arbetets fysiska miljö, arbetets art och möjligheterna till inflytande. Skillnaderna i uppfattningen av anställningsförhållandena är mindre och i fråga om arbetsplatsens sociala relationer finner vi inga skillnader mellan grupperna.

l0.6.4 Yrke och arbetstillfredsställelse Olika yrken kan väntas ha skilda förutsättningar att tillfredsställa de behov människor har gentemot arbetet. I tabell 10.22 har därför skett en uppdelning av undersökningspopulationen efter huvudgrupper av yrken. Dessa skiljer sig branschmässigt och är vanligt förekommande bland kvinnliga förvärvsarbetande. Vi låter de Algotsanställda bilda en Undergrupp till tillverkningsanställda. Gruppen övriga innehåller lärare. arkitekter, ingenjörer. fria yrken och liknande.

Tabell 10.22 Arbetsupplevelse i olika yrkesgrupper. Medelvärden. Höga tal = hög tillfredsställelse Tillverkn Ser- Kon- Han- Övriga Vård Variavice tor dels tions Algots Ovng vidd Fysisk miljö .39 .71 1.45 2.12 1.82 194 2.16 0-3 Sociala relationer 2.0 2.26 1.6 2.21 2.26 2.42 2.24 0-3 Arbetets art .50 .77 1.1 1.26 2.06 2.04 2.08 0-3 Inflytande .52 .68 1.0 .85 1.29 l 13 1.08 0-2 Anställn förh 1.13 1.56 1.33 1.31 1.34 1.65 1.35 0-3 Allmtrivsel 3.66 3.79 4.15 4.18 4.45 4.48 4.45 l-5 Instrumentell inst 1.46 1.57 1.72 1.83 1.91 1.87 1.96 l-2 Benägenhet sluta 2.76 2.86 2.88 2.92 3.16 2.95 3.33 0-3 N (587) (430) (801) (989) (439) (556) (870) Max 3.0 Medelpoäng i , _ varjeyrkesgrupp 1.41 1.63 1.75 1.93 2.1l 2.15 2.15 Ett lågt tal innebär här en stark benägenhet att sluta sin anställning.

De Algotsanställda och de med andra yrken inom tillverkningsindustrin är minst tillfredsställda i alla avseenden utom med de sociala relationerna på arbetsplatsen. I nästa nivå kommer de service- och kontorsanställda medan handels/vård/övriga år mest (och i absoluta termer nästan helt) tillfredsställda med sin totala arbetsmiljö.

340 En utvärdering av etableringen av konfektionsföreraget Algots Nord

Olika yrken erbjuder individen skilda möjligheter till behovstillfredsställelse. Vitt skilda miljöer med avseende på de arbetsfaktorer vi studerat återfinns alltså inom de olika yrkena.

10.65 Arbetsfaktorer och arbetstiIUredsstä/lelse

För att analysera sambandet mellan arbetstillfredsställelse och arbetsfaktorer har vi räknat ut medelvärden på tillfredsställelsen i olika grupper som upplever sig ha dåliga. mindre dåliga. ganska bra respektive bra arbetsförhållanden. Avsnittets tabeller visar alltså hur allmän trivsel. instrumentell inställning och benägenhet att sluta. dvs de tre faktorer med vilka vi mäter arbetstillfredsställelsen. förändras om våra arbetsfaktorer upplevs som sämre eller bättre. De arbetsfaktorer vi använder i analysen är inte empiriskt oberoende. Detta innebär att en arbetsplats med dålig fysisk miljö också ofta uppvisar låga värden på arbetets art och grad av inflytande osv. Däremot kan man anta att dessa arbetsfaktorer är kausalt oberoende. vilket är en förutsättning för att den typ av analys vi gör skall vara möjlig. Vi antar alltså att upplevelsen av en arbetsfaktor inte betingar eller betingas av upplevelsen av andra arbetsfaktorer. Tabell 10.23 Sambandet mellan allmän trivsel och upplevelse av arbetsfaktorer. Medelvärden 1-5, där höga värden = hög tillfredställelse. Urvalsgrupperna är sammanvägda. (df till höger i tabellen anger differensen i allmän trivsel mellan gruppen bra och gruppen dålig Dålig Mindre Ganska Bra (d) dålig bra Fysisk miljö 4.02 4.04 4.32 4.49 .47 Sociala relationer 3.68 3.67 4.13 4.48 .80 Arbetets art 3.79 3.93 4.51 4.69 .95 Inflytande 3.64 4.34” 4.34” 4.55 .91 Anställningsförh 3.88 4.13 4.30 4.56 .68 Detta gäller även för tabellerna l0.24 och 10.25. Indexet för arbetsfaktorn inflytande har endast tre värden.

Av tabell 10.23 framgår att det finns ett tydligt samband mellan uppfattningen av arbetsmiljöns olika delar och allmän trivsel. Viktigast tycks arbetets art och graden av inflytande över arbetsuppgifterna och företag vara. Där är differensen mellan den mest negativa och den mest positiva gruppen störst. Ungefär samma mönster uppträder för den instrumentella inställningen (se tabell l0.24). 1 Eftersom denna analys Tabell l0.24 Sambandet mellan instrumentell inställning och upplevelse av arbetsfakär av mer generell karaktär och vi eftersträ- torer. Medelvärden l-2 där höga värden = icke instrumentell inställning. Urvalsvar så god överblickbar- grupperna är sammanvägda het som möjligt har de Mindre Ganska Bra Dålig (d) tidigare använda jämfö- dålig bra relsegrupperna samman-

Teknisk rapport 1977.

SOU l978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsffiretczget Algots Nord 341

Den instrumentella inställningen tycks i huvudsak variera med arbetets art. så att ett innehållsrikt arbete leder till en icke instrumentell inställning till arbetet och vice versa. De övriga arbetsfaktorerna verkar spela en mer underordnad roll. Benägenheten att sluta tycks däremot påverkas av de flesta arbetsfaktorerna. vilket tabell I0.25 visar.

Tabell 10.25 Samband ^ mellan benägenhet att sluta sin anställning och arbetsfaktorer. Medelvärden l-4 där höga värden = liten benägenhet. Urvalsgrupperna är sammanvägda Dålig Mindre Ganska Bra (d) dålig bra

Fysisk miljö 2.92 2.99 3.03 3.09 .12 Sociala relationer 2.58 2.72 2.88 3.24 .66 Arbetets art 2.59 2.86 3.30 3.42 .83 Inflytande 2.57 3.17 3.17 3.2] .64 Anställn förh 2.81 3.01 3.01 3.27 .46

Tabell I0.25 tyder på att tankar på att säga upp sin anställning är betydligt vanligare bland dem som uppfattar sina arbetsförhållanden som dåliga. Särskilt gäller detta om man har ett ointressant arbete, sammanhållningen bland de anställda är dålig och möjligheterna att påverka arbetsförhål-

sina

landen små. Resultaten i detta avsnitt tyder alltså på att det föreligger ett starkt samband mellan våra arbetsfaktorer och arbetstillfredsställelsen. Vi är emellertid också intresserade av att kunna avgöra vilken av arbetsfaktorerna som har den starkaste inverkan på arbetstillfredsställelsen. För att kunna belysa detta måste vi använda oss av en analysmetod, där vi kan mäta en faktors inverkan under det att övriga faktorers effekter hålls konstanta.

l0.6.6 Sambandet mellan arbetstillfredsställelse och arbetsfaktorer. multivariat analys För att kunna fastställa vilken effekt var och en av arbetsfaktorerna har på arbetstillfredsställelsen har vi gjort en regressionsanalys. Vi får då också ett mått (rz) på hur stor del av den totala variationen i den beroende variabeln vi lyckats förklara. Den använda regressionsekvationen kan uttryckas på följande sätt:

Y = a+b, - FM+b2-SR

+b;,«AA+b,-I+b5-AF

där y = beroende variabeln (allmän trivsel, instrumentell inställning eller benägenhet att sluta). FM. SR. AA. I och AF = oberoende variabler 1 Dessa koefñcienter = SR = sociala AA = arbetets kan tolkas som ett mått (FM fysisk miljö, relationer, art. på styrkan i en oberol = inflytande. AF = allmänna arbetsförhållanden). ende variabels inverkan Koefñcienternas b, till b5 storlek anger respektive arbetsfaktors bety- på den beroende när man delse för arbetstillfredsställelsen. Vi redovisar resultat konstanthållit för de av regressionsanaandra oberoende variablysen i tre figurer. en för varje mått på arbetstillfredsställelsen. I dessa fi- lernas inverkan på den gurer anges koefñcientema vid pilarna från varje arbetsfaktor. beroende.

342 av etableringen av konfektionsföretaget Nora SOU 1978: 60 En utvärdering Algots

08 M Fysisk miljö Allmän Allmänna trivsel anställningsförhållanden

.34 .15 .33 500W?! Inflytande relationer Arbetets art r* = .42 Figur 10.3

Figur l0.3 visar att den allmänna trivseln på arbetsplatsen framför allt bestäms av arbetets karaktär och innehåll och av arbetsplatsens sociala relationer. En viss roll spelar också det inflytande de anställda upplever sig ha över arbetet och över företaget/ organisationen i dess helhet. Den fysiska miljön och de allmänna anställningsförhållandena tycks dock inte ha någon inverkan Detta är anmärkningsvärt efterpå trivseln. som lön. befordran och anställningstrygghet liksom arbetsplatsens fysiska miljö ofta i debatten kring arbetslivsfrågor förs fram som för arbetsupplevelsen centrala faktorer. Korrelationskoefñcienten tyder här på att vi med vår modell förklarat ca 42 procent av variationen i den beroende variabeln. 10.4 att samma modell där lyckas förklara nästan lika stor Vi ser i figur andel (35 procent) av variationen i instrumentell inställning.

.15 .OO

Fysisk miljö lnstrumentell Anställnings-

fwhålinställning landen

.09 -.06 .51

Sociala lnflytande relationer Arbetets art f: = .35 Figur 10.4

En stor skillnad i detta fall är dock att arbetets an som ensam variabel står för så gott som hela effekten på graden av instrumentell inställning. Detta innebär att om man upplever sitt arbete som monotont och tråkigt så spelar det ingen roll om man i övrigt har goda förhållanden på sin arbetsplats, man får ändå en instrumentell inställning till arbetet. l nästa analys är ”benägenhet att sluta” den beroende variabeln (se figur 10.5). Här uppvisas ungefär samma mönster som för den allmänna trivseln. Arbetets att, de sociala relationerna och graden av inflytande förklarar i nu nämnd ordning variationen i benägenhet att sluta medan den fysiska miljön och anställningsförhållandena inte har någon inverkan. Här är andelen förklarad variation lägre. Ungefär 20 procent har förklarats av modellen. Detta är också naturligt med tanke på att en individs be-

En utvärdering av etableringen av konfeklionsfirettzget Algots Nord 343

004 _ 01 Fysisk miljö Benägenhet Anställningsñäuta förhållanden

.22 .18 .19 Sociala Inflytande relationer Arbetets art [2 = _20 Figur l0.5

nägenhet att sluta sin anställning måste bero på en hel del faktorer utanför arbetet. som t ex hemförhâllanden och möjligheter att få andra arbeten. Den bild vi nu fått av utfallet av regressionsanalysen gäller alla förvärvsarbetande i undersökningen. Vi såg dock tidigare, i avsnitt l0.6.4, att arbetsupplevelsen varierade starkt mellan olika yrkesgrupper. Vi kan därför vänta oss att också regressionsmodellen ger olika resultat i olika yrkesgrupper. Vi tänker oss då att vissa arbetsfaktorer blir mer framträdande i en yrkeskategori än i andra osv.

lO.6.7 Arbetstilbfredsställelse och arbetsfaktorer

i olika yrkesgrupper Den frågeställning vi vill belysa är alltså i vilken utsträckning arbetsfaktorernas betydelse för arbetstillfredsställelsen varierar mellan olika yrkesgrupper. Det kanske är så att de sociala relationerna har en stark inverkan på tillfredsställelsen inom vårdyrkena, medan de inom serviceyrkena spelar en underordnad roll osv. Vi har för att undersöka sådana hypoteser delat in materialet i yrkesgrupper och sedan gjort en vanlig regressionsanalys i var och en av yrkesgrupperna. Allmän trivsel har använts som beroende variabel och fysisk miljö. sociala relationer. arbetets art” och inflytande som oberoende. Vi redovisar i tabell 10.26 koefficienterna för de oberoende variablerna i varje yrkesgrupp. Vi kan konstatera att den fysiska arbetsmiljön överlag tycks ha ringa inverkan på arbetstrivseln. Arbetets art däremot har i de flesta yrkeskategorier en stark, i vissa dominerande inverkan. Detta stämmer väl överens med vad vi tidigare konstaterat för hela materialet. De skillnader som vi kan observera mellan den analys vi gjort på hela materialet och denna, där vi gör en separat analys för varje yrkesgrupp. gäller de sociala relationernas och inflytandets effekter på den allmänna trivseln. Vi kan således skönja två tendenser. Dels tycks de sociala relationerna tillta i betydelse (regressions-koefñcienterna blir större)ju längre åt höger i tabellen vi rör oss. Dels tycks koefñcientema för inflytandets inverkan på arbetstillfredsställelsen minska om vi rör oss åt samma håll. För att försöka förklara dessa tendenser måste vi tänka oss in i den typ av produktion som bedrivs och den organisationsstruktur som finns inom de olika branscherna. Till höger i tabellen branscher med yrkeskate-

finns

344 En Lztvárdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nora

Tabell 10.26 Regressions-koefficienter för sambandet mellan arbetsfaktorer och allmän trivsel i olika yrkesgrupper. r* anges längst ned i tabellen Algots Tillverk-Service Kontor Handels Övriga Vård ning Fysisk miljö .12 .14 -.0l -.02 -.03 -.22 .19 Sociala relationer .20 .39 .17 .27 .37 .40 .44 Arbetets art .22 .15 .38 .44 .56 .27 .36 Inflytande .24 .28 .ll .15 .02 -.22 -.11 F2 .25 .38 .27 .39 .63 .29 .40

gorier med relativt självständiga arbeten. baserade på produktion av tjänster. t. ex. butiksbiträden. lärare. sjuksköterskor. 1 dessas organisation finns ofta ett stort antal positioner med speciella funktioner. Mellan dessa positioner föreligger förutsättningar för konkurrens och motsättningar och därigenom en minskad sammanhållning bland personalen. Detta kunde vara skälet till att de sociala relationerna är så viktiga för tillfredsställelsen på dessa arbetsplatser. De sociala relationernas mindre betydelse på Algots kunde på liknande sätt förklaras med att sammanhållningen där är mer naturlig och självklar. på grund av den likhet och närhet mellan anställda som präglar kollektiv på arbetsplatser av industriell karaktär. Denna industriella karaktär med dess klara auktoritetsstruktur och intressemotsättningar mellan anställda och företag kan också förklara inflytandets betydelse för arbetstillfredsställelsen inom tillverkningsyrkena. lnom dessa produceras varor där kontrollen över vad som produceras. hur det produceras och under vilka former det säljs, oftast ligger hos en liten grupp. ibland en enskild människa! Känslan av att vara maktlös och undertryckt blir då lätt stark och för att vara tillfredsställd med sitt arbete krävs då framför allt ett ökat inflytande över arbete och företag. Om vi däremot ser på dem som tillhör branscherna vård. övriga (lärare och liknande) och handel kan vi konstatera att deras arbetsuppgifter ofta består i att utföra tjänster gentemot tredje man, vårda patienter. undervisa elever samt ge service åt en kund. Den organisation man arbetar inom är dessutom styrd på annat sätt, t. ex. politiskt genom landsting eller kommun eller kooperativt genom medlemmarna. Detta gör att besluten i dessa organisationer är svårare för den enskilde anställde att ifrågasätta än i den privata industrin. Dessa två saker. arbetsprodukternas karaktär och organisationernas beslutsstruktur. kan vara förklaringen till att inflytandet i dessa branscher är mindre väsentligt för arbetstillfredsställelsen. Vi har hittills i analysen endast behandlat arbetsfaktorernas betydelse * I Algotsfallen har för arbetstillfredsställelsen. 1 nästa avsnitt utvidgar vi modellen till att beslutsmakten. som ti- även innefatta individfaktorer. Då återgår vi också till att låta analysen omdigare nämnts, legat fatta hela den viktade dvs vi gör ingen indelhos bolagsledningen i undersökningspopulationen. Borås. ning efter yrkesgrupper.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 345

l0.6.8 Arbetsfaktorer, individfaktorer och

arbetstillfredsställelse Förutom faktorer i miljön på arbetsplatsen finns ett antal faktorer i individens övriga livssituation som kan ha betydelse för arbetstillfredsställelsen. l många undersökningar bortser man från detta, möjligen beroende på att man som undersökningsenheter ofta har populationer som är relativt homogena med avseende på dessa individfaktorer. l vårt fall gäller detta inte. Vi vet att rekryteringen till olika yrken sker selektivt med avseende på individfaktorer. Vi vill alltså visa individfaktoremas inverkan på arbetstillfredsställelsen, efter det att man tagit hänsyn till arbetsfaktorer, och därigenom ge underlag för slutsatser rörande rekrytetingens betydelse för arbetstillfredsställelsen.

lndiviafaktorer

Vilka individfaktorer är det då som kan vara relevanta för arbetsupplevelsen? l detta fall har vi inte på samma sätt som för arbetsfaktorema några allmänna teorier att falla tillbaka på. Vi kan dock föreställa oss ett antal egenskaper som bör ha betydelse för hur individen reagerar på sitt arbete. Vi indelar dessa i medfödda egenskaper. tillägnade egenskaper och egenskaper i individens sociala situation. l. Medfödda egenskaper: Åldern avspeglar på många sätt individens livssituation och attityder. Den sociala bakgrunden (här mätt med faderns yrke påverkar på samma sätt anspråk och förväntningar. Eftersom ett stort 2. Tillägnade och arbetslivserfarenhet formar i egenskaper: Utbildning antal variabler ingår i mycket de krav man ställer på sitt arbete. denna analys måste den. för att kunna baseras 3. Social situation: Civilstånd, familje- och försörjningssituation samt på tillräckligt många obställning på arbetsmarknaden är också egenskaper i individens omgiv- servationer, utföras ning som inverkar på hennes reaktioner gentemot arbetet. på hela undersökningsmaterialet. dvs. alla I syfte att studera individfaktoremas betydelse för arbetsupplevelsen utförvärvsarbetande kvinformar vi alltså vår analysmodell på följande sätt (se figur 10.6). nor vi utfrågat.

Afbetsfâklüfef Arbetsupp/eve/se /ndividfaktorer Figur l0.6 Allmän trivsel

i.:

Fysisk mnjö Adde, Sociala relationer Social bakgrund Arbetets art Försörjningssituation inflytande Utbildning Arbetslivserfarenhet Yrkeserfa renhet Arbetsmarknadssituation

346 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

Denna modell har vi prövat med hjälp av regressionsanalys För att förenkla framställningen av resultaten av denna analys har vi räknat fram medelvärden på den beroende variabeln igrupper. som har olika värden på de oberoende variablema. När vi nu nedan presenterar dessa medelvärden på allmän trivsel i olika grupper har vi således genom regressionsmetoden konstanthållit effekterna av övriga i modellen ingående arbets- och individfaktorer. Vi presenterar individfaktorema i den ordning de placerats i figur 10.6.

Ålder -24 25-44 45- ldl*

I l

Allmäntrivsell 4.16 4.17 4.23 l .08

Åldern har ingen nämnvärd effekt på den allmänna trivseln vilket strider mot den uppfattning som stötts av andra undersökningar. nämligen att anpassningen och därmed förnöjsamheten ökar med åldern. Med åldern brukar också en selektion av ”rätt man till rätt plats ha skett.

Socialgrupp 1 2 3 (d)

I |

Allmän trivsel | 3.99 4.19 4.20 0.21 |

Den sociala bakgrunden inverkar så att arbetarbarn är mer tillfredsställda med sina arbeten. Detta kan bero på att de som vuxit upp i hem där föräldrarna haft bättre och mer välbetaldajobb ställer högre krav på sitt eget förvärvsarbete. Dessa krav kan sedan inte tillfredsställas. särskilt inte om man är kvinna och befinner sig på arbetsmarknader med så låga förvärvsfrekvenser som de på lokaliseringsorterna.

Försörj- Ensamför- Ensamför- Delad för- Delad för- (d) Vi har på grund av att nings- sörjare sörjare sörjning sörjning flera av individ- situation med minder- utan minder- med minder- utan minderfaktorerna är variabler åriga barn åriga barn åriga barn åriga barn på nominalskalenivå. varit tvungna att ut- Allmän nyttja tekniken att trivsel 3.83 4.06 4.25 4.3 .51 konstruera dummyvariabler. Vi skapar då för varje värde på var och en av orginalva- Försörjnings- och familjesituationen däremot har en stark inverkan på riablema en ny variabel. Dessa kan sedan upplevelsen av arbetet. Man får tänka sig att individer med en betungande användas i en vanlig hemsituation har svårare att tillgodogöra sig det positiva och orka med det regressionsanalys. i sin arbetssituation. negativa Det kan också vara så, trots att vi konstant- 2 håller för skillnader i arbetsfaktorer, att de med delat försörjningsansvar i (d) står för differensen i medelvärdet på större utsträckning har möjligheter att välja ett arbete som passar dem. allmän trivsel mellan grupperna med högsta och lägsta värdet på Grundskola Grundskola + (d) Utbildning Gymnasium den oberoende variabeln, yrkesutbildn el högre idetta fall skillnaden mellan de äldsta och Allmän 4.16 4.15 4.22 .06

de yngsta. l l

trivsel

SOU l978:60 En zltvärdering av etableringen av konfektionsfiiretaget Algots Nord 347

Utbildningen verkar ha liten betydelse för arbetstillfredsställselsen när vi konstanthåller för ålder och arbetsmiljö. Däremot kvalificerar naturligtvis utbildningen människor till bättre arbeten. En interaktiv effekt mellan utbildning och arbetets art kan också tänkas. där hög utbildning kombinerad med ett enahanda arbete ger låg tillfredsställelse.

Arbetslivs- Nytillträdande på Återinträdande Arbetslösa Ombytes- (d) erfarenhet arbetsmarknaden sökande

Allmän | 4.08 4.13 4.20 4.34 [.26

trivsel

De som sökt och fått ett nyttjobb är helt naturligt mer tillfredsställda än de övriga. som i större utsträckning tvingas acceptera det som erbjuds dem.

Yrkeserfarenhet Arbetat inom yrket Ej arbetat inom (d) tidigare yrket tidigare Allmän trivsel I 4.17 4.18 [ 0.01

Tidigare erfarenheter av det yrke man arbetar inom tycks inte ha någon betydelse.

Arbetsmarknads- Svårt få ett Lätt få ett (d) situation annat arbete annat arbete

Allmän I 4.17 4.19 4.15 4.21 | 0.04

trivsel

lndividens chanser på arbetsmarknaden enligt deras egen bedömning har ingen inverkan på upplevelsen av arbetet. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att individernas försörjningssituation, deras sociala bakgrund och arbetslivserfarenheter har en självständig inverkan på den allmänna trivseln, när vi konstanthållit för effekter av skillnader i arbetsförhållanden.

Arbetsfaktorer

De siffror som redo- Vi har sett att vissa individfaktorer har en självständig inverkan på den allvisas utgörs av beräkmänna trivseln på arbetsplatsen. Vi är nu intresserade av om arbetsfakto- nade medelvärden för rernas effekter på arbetstrivseln kvarstår när vi konstanthåller för dessa in- den allmänna trivseln i grupper med olika värdividfaktorer. Vi får då följande resultat den på en viss oberoende variabel. då de övriga oberoende varia- Fysisk miljö Dålig Bra (d) blerna (individfaktorer | | och övriga arbetsfakto-

Allmän trivsel I 4.05 4.11 4.24 4.21 | 0.16 rer) konstanthållits.

348 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord

Sociala relationer Svaga Starka (d)

Allmäntrivsel l 3.32 3.28 4.11 4.35 | 1.03

Arbetets art Otillfreds- Tillfreds- (d) ställande ställande Allmän trivsel 3.86 3.94 4.40 4.52 | 0.67

Inflytande Otillräcklig Tillräcklig (d) |

Allmän trivsel 3.89 4.29 4.29 l 0.40

Vi ser då att arbetsfaktorema, liksom tidigare, har en stark inverkan på arbetstillfredsställelsen. Vi kan av vår analys dra slutsatsen att både arbetsfaktorer (framför allt sociala relationer, arbetets karaktär och graden av inflytande) och individfaktorer (särskilt försörjningssituationen, social bakgrund och arbetslivserfarenhet) har en stark inverkan på arbetstillfredsställelsen. Vi kommeri nästa avsnitt att gå in på några vanliga symptom på låg arbetstillfredsställelse.

l0.6.9 Allmän trivsel, benägenhet att sluta och sjukfrånvaro

Vi har hittills sett hur tillfredsställelsen i arbetet kan förklaras av arbetsförhållandena och individens situation utanför arbetet. Benägenhet att sluta sin anställning har i analysen använts som ett fristående mått på arbetsupplevelse. Denna benägenhet kan dock även sättas i direkt relation till den allmänna trivseln ochdå ses som ett symptom på låg tillfredsställelse. Denna relation framgår av tabell 10.27.

Tabell 10.27 Benägenhet att sluta efter allmän trivsel och instrumentell inställning och ålder. Medelvärden 1-4, där höga värden = liten benägenhet

Benägenhet att sluta

Samtliga förvärvsarbetande i vårt undersökningsmaterial.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 349

Vi ser att tankar på att sluta sitt arbete är betydligt vanligare bland de som trivs sämre. de som har en instrumentell inställning och bland de yngre. Som ett annat symptom på låg arbetstillfredsställelse ses ofta sjukfrånvaron i arbetet. Vi har inom projektet samlat in frånvarouppgifter från de som varit anställda vid Algots Nord AB under 1975. Dessa data har omarbetats till två mått på frånvaron. av vilka det första uttrycker endagsfrånvaron i procent av individens arbetstid under året och det andra uttrycker den totala frånvaron i procent av samma arbetstid. För att kunna åskådliggöra sjukfrånvarons samband med upplevelsen av arbetet sätter vi nu dessa frånvaromått i relation till våra tidigare använda mått på arbetstillfredsställelse och uppfattningen av olika arbetsfaktorer.

Tabell 10.28 Endagsfrånvaro bland anställda vid Algots Nord AB efter arbetsfaktorer, arbetstillfredställelse och ålder +a -

1-57

l

Anställningsförhållanden 1.75

1-37 2-13

l l

(ca 550) a markeras med +, låg med -. För instrumentell inställ- _ Hög tillfredsställelse ning och benägenhet att sluta skall + tolkas som icke instrumentell samt låg avgångsbenägenhet.

Vi ser att endagsfrånvaron genomgående är högre i de grupper som upplever sina arbetsförhållanden som dåliga, vantrivs i allmänhet eller har en instrumentell inställning till sitt arbete. Frånvaron är till exempel dubbelt så hög i den grupp som upplever sig ha for litet inflytande över arbete och företag än i den grupp som har tillräckligt inflytande. Tabellen visar också att de yngre och de som ofta funderar på att sluta har högre frånvaro. l nästa tabell. där vi på samma sätt presenterar totalfrånvaron, kan vi skönja ett liknande mönster. På några punkter ñnner vi avvikelser från huvudtendensen. att sämre arbetsförhållanden är förknippade med högre frånvaro. Ett undantag gäller sambandet mellan sociala relationer (sammanhållningen) på arbetsplatsen och frånvaro. Både korttids- och den totala frånvaron är högre bland dem

350 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU l978:60 Tabell 10.29 Totala frånvaron bland anställda vid Algots Nord AB efter arbetsfaktorer, arbetstillfredställelse och ålder. Materialet viktat

| 11.7

l

(ca 550) Hög tillfredsställelse markeras med +, låg med -. För instrumentell inställning och benägenhet att sluta skall + tolkas som icke instrumentell samt låg avgångsbenägenhet.

som har en positiv uppfattning av sammanhållningen bland de anställda. Att sambandet ser ut på detta sätt kan vi i nuläget inte förklara. rent teoretiskt borde detju vara tvärtom. Ett annat undantag gäller den grupp. som på frågan om den allmänna tillfredsställelsen svarat ”varken bra eller dåligt. Dessa har betydligt högre totalfrånvaro än någon annan grupp. Detta skulle kunna tolkas så att denna indifferenta består av dem som i grupp minst utsträckning betraktar sig som medlemmar i organisationen och därför undviker att delta i den. En rimligare förklaring är dock att dessa indifferenta inte vet vad de tycker om arbetet. därför att de på grund av längre tids sjukdom inte kunnat bilda sig en klar uppfattning. Sammanfattningsvis kan man säga att sjukfrånvaron och benägenheten att sluta är starkt sammankopplad med upplevelsen av olika sidor av arbetet. Arbetets art och graden av inflytande är de faktorer som tycks ha störst betydelse. Vi vet också. från intervjuer med platschefema på de olika 0rterna.att hög frånvaro och personalomsättning vid olika tidpunkter vållat problem för företaget såväl produktionstekniskt som ekonomiskt.

l0.6. lO Sammanfattande kommentarer de

kring Algotsanställdas arbetsupplevelser Vi har konstaterat att arbetstillfredsställelsen överlag är lägre och upplevelsen av arbetsförhållandena mer negativ bland de Algotsanställda än i de jämförelsegrupper vi använt. Detta gäller både om vi jämför med urvalsgrupperna slutare (de som slutat på Algots) och sökande (de som

sökt och fått andra jobb under lokaliseringsperioden) och om vi jämför de

Algotsanställda med andra yrkesgrupper. Arbetstillfredsställelse fann vi vidare vara starkt förknippad med framför allt sammanhållningen bland de anställda. arbetsuppgiftemas karaktär

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 351

och grad av inflytande över arbete och företag. När vi delade in materialet i yrkesgrupper fann vi att tillfredsställelsen i tillverkningsyrken var mer betingad av fysisk miljö och graden av inflytande och mindre av sammanhållningen. medan förhållandet var det motsatta i tjänsteproduktionsyrken som handel. vård och undervisning. Arbetslivserfarenhet. social bakgrund och individernas försörjningssituation visade sig också ha betydelse för arbetstillfredsställelsen. De som kan förväntas vara mest missnöjda med sina arbeten är ensamförsörjare ur socialgrupp l med minderåriga barn och avsaknad av tidigare erfarenheter från arbetslivet. Ålder. utbildning och chanser på arbetsmarknaden tycks dock inte ha någon inverkan. Denna analys utfördes på hela materialet och effekter av arbetsfaktorer på arbetstillfredsställelsen hölls konstanta. Slutligen fann vi samband mellan låg arbetstillfredsställelse och hög sjukfranvaro och stark benägenhet att sluta anställningen. Därigenom kunde vi sluta oss till att dessa två senare fenomen kan betraktas som symp» tom pá bristande arbetstillfredsställelse. För att försöka få grepp om orsakerna till att så många på Algotsinte är lika tillfredsställda med sitt arbete som andra grupper vi jämfört med kan vi börja med att titta närmare på den grupp som slutat på Algots. Tidigare har vi konstaterat att de slutare. som börjat ett nytt arbete. trivs betydligt bättre än vad deras forna arbetskamrater gör. l tabell 10.30 kan vi se att dessa slutare, som alltså nu förvärvsarbetar. är yngre och har längre utbildning än de som är kvar på Algots. Dessutom år deras mor oftare förvärvsarbetande och det är vanligare att deras far tillhör socialgrupp l eller 2. Man kan härav dra slutsatsen att denna del av slutarna varit bättre rustade att bryta upp från Algots och söka ett nytt arbete.

Tabell 10.30 Algotsanställda, slutare med nya jobb och slutare utan jobb efter bakgrundsfaktorer. Procentandelar ja-svara. Materialet viktat

Civilstånd sammmboende 51 56 65 Barn under 7 år 41 83 41 Skäl för uppsägning är missnöge med arbetet 90 52 yngre äldre 92 73 -

N (170) (136) (587)

Om vi å andra sidan jämför de som slutat och har arbete med dem som slutat och nu inte har något arbete. kan vi se att de som inte har något arbete är yngre och har mindre yrkesutbildning. De har mer sällan slutat på Algots på grund av arbetet som sådant. Däremot har nästan alla av dem små

352 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord

barn och fler är sammanboende än bland dem som slutat och har arbete. Av dessa informationer kan vi dra slutsatsen att en stor del av denna grupp valt att sluta på Algots för att sköta hem och bam. Vi har kunnat konstatera att ålder och utbildning haft betydelse för avgången från Algots. Kan inte samma faktorer också inverka på arbetstillfredsställelsen inom företaget? I tabell 10.31 ser vi att så är fallet.

Tabell 10.31 Allmän tillfredsställelse efter ålder och utbildning. Algotsanställda. Medelvärden 1-5, där höga värden = hög tillfredsställelse Algots N

Ålder -24 3.24 (256) 25-44 3.81 (195) 45- 4.24 (157) Utbildning Kortare 4.03 (213) 3.59 (195) Längre 3.28 ( 64) Försörjnings- Ensam med minder- 3.43 ( 39) situation åriga barn delad med minder- 3.40 (211) åriga bam ensam utan minder- 3.63 ( 60) åriga barn delad utan minder- 3.82 (283) åriga barn

De yngre. de med längre utbildning och de med minderåriga barn är mindre tillfredsställda med arbetet. Av tidigare redovisade resultat (se avsnitt l0.6.9) vet vi dessutom att de yngre oftare vill sluta och har högre sjukfrånvaro. Dessa fakta tyder på att de behov denna yngre grupp har gentemot sitt arbete inte kan tillfredsställas. De tycker inte att de kan utnyttja sin kapacitet i tillräcklig utsträckning och arbetet är alltför monotont och ofritt. Deras alternativ på de lokala arbetsmarknaderna är mycket små och de upplever att yrkeskarriären stannat innan den startat. De äldre. å andra sidan, har ofta arbetat i sin ungdom för att sedan gifta sig och sköta hem och barn. När barnen växt upp och flyttar hemifrån. upplever den äldre kvinnan ofta sin livsuppgift som fullbordad. För henne är det som om livet helt oväntat fortsätter. när Algots-lokaliseringen blir aktuell och hon kan börja arbeta. Det innebär för henne att självförtroendet ökar och hon blir mer ekonomiskt oberoende. Dessutom ges hon en möjlighet till facklig aktivitet och yrkeskontakter, som hon tidigare inte haft. De yngre kvinnorna är i större utsträckning uppfostrade att se dessa positiva konsekvenser av ett arbete som självklara rättigheter och därutöver ställa högre krav på att arbetet i sig skall vara meningsfullt. Denna skillnad mellan yngre och äldre i uppfattningen om hur anställningen på Algots påverkat deras situation framgår av tabell 10.32. Vi ser att de yngre i Algotsgruppen är dubbelt så missnöjda med sin karriär som de äldre. De äldre är också mer tillfredsställda med karriären än de jämnåriga kvinnor som har andra arbeten. Till slut vill vi påpeka att trots allt ca hälften av de Algotsanställda tycker att deras karriär inneburit att de fått allt bättre arbeten. För dessa har lokaliseringen inneburit avsevärt ökade livschanser.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfekrion.gföretczget Algots Nord 353

Tabell 10.32 Fördelning av procentandelar ja-svar på en fråga om respondenten tycker att hon fått allt bättre eller allt sämre arbeten under sin yrkeskarriär. Undersökningsmaterialet har delats upp efter ålder och urvalsgrupp, där övriga förvärvsarbetande omfattar de kvinnor i undersökningen som ej är anställda på Algots Nord AB

Ålder Urvalsgrupp Uppfattning om yrkeskarriären

Bättre ingen Sämre N arbeten skillnad arbeten

i Västerbotten

l en ekonomi kännetecknad av perfekt konkurrens (och full sysselsättning) ger en företagsekonomisk kalkyl tillräcklig information såväl när det gäller en åtgärds direkta som indirekta effekter. Priser och löner återspeglar de bästa alternativa användningarna och fångar dessutom in hela det komplicerade mönster av direkta och indirekta leveranser som krävs för att produktionen skall komma till stånd. Det finns således inte någon anledning att gå utanför det studerade företaget för att söka information eller beslutsunderlag vid marginella förändringar. En etablering som ger företagsekonomiska förluster är också samhällsekonomiskt olönsam och vice versa. l verkligheten förekommer emellertid en rad imperfektioner som medför att företagsekonomiska kalkyler ger en ofullständig eller till och med felaktig bild av hur samhället påverkas av en viss åtgärd. Det kan t.ex. vara fråga om monopolprissättning, beskattning, arbetslöshet eller miljöeffekter. En samhällsekonomisk kalkyl. cost-benefit kalkyl. kan mot denna bakgrund uppfattas som ett sätt att strukturera och systematisera de effekter som en viss åtgärd ger upphov till. Metoden innebär enjämförelse mellan två alternativa utvecklingar. Det ena alternativet, det realiserade fallet, innefattar den åtgärd som studeras och det andra alternativet. alternativfallet, representerar utvecklingen i det fall den studerade åtgärden uteblir eller ersätts av andra åtgärder.

Syftet med kalkylen kan då sägas vara attjämföra hushållens betalnings-

vilja för de varor och tjänster som projektet faktiskt genererar med betalningsviljan för de nyttigheter som samhället går miste om genom att projektet drar resurser (arbetskraft. maskiner m m) från andra användningar. I _ _ Den samhällsekonomiska kalkylen ger ett överskott om den förra betal-

låelåâgjtâltsdtêågera

ningsviljan (intäkterna) överstiger den senare (kostnaderna). arbetsmarknadspolitik. r

av konfektionsföretaget Nord SOU 1978: 60 354 En utvärdering av etableringen Algots

l0.7.l Förutsättningarför kalkylerna 1 det här aktuella fallet innebär det realiserade fallet att Algots etablerar sig i Västerbotten. medan alternativfallet tänks innebära utökad import av konfektionsaniklar. Valet av alternativfall motiveras dels av att Algots uravsåg att bygga ut sin kapacitet i utlandet och avsätta produksprungligen tionen marknaden, dels av att importen svarar för en allt på den svenska större del av tillförseln. För Västerbotten innebär alternativfallet att det bortses från att andra åtgärder (t. ex. andra företagsetableringar) kunde ha blivit aktuella. Resultatens känslighet för valet av alternativfall berörs dock i avsnitt l0.7.6. Det realiserade fallet kan indelas i två etapper. Den första innefattar tiden från och med september 1972 till och med december 1976. För denna period finns olika uppgifter. t. ex. bokslut. tillgängliga. Den andra perioden omfattar i denna studie åren l977 till och med 1982. Det bör dock observei viss mening är hypotetisk. Den tänks innefatta ras att perioden nämligen en hel konjunkturcykel. eftersom avsikten är att bedöma den mer långsiktiga (över konjunkturcykeln genomsnittliga) lönsamheten. För denna andra period används i den samhällsekonomiska bedömningen tre alternativ. Det första alternativet. som behandlas i avsnitt 10.7.3. innebär att personalstyrkan bibehålls på den nivå som gällde den l juli l977.” Det andra alternativfallet. som berörs i avsnitt l0.7.4, tänks innebära att produktionsenheten i Skellefteå avvecklas vid årsskiftet 1977/78, varvid i Västerbotten reduceras till ca 260 anställda. Det personalstyrkan tredje alternativfallet. som behandlas i avsnitt 10.7.5, innebär nedläggning av samtliga enheter vid årsskiftet 1977/78. Då man inte känner företagets intäkter m. m. i de olika alternativen och mot bakgrund av att den hittillsvarande utvecklingen visat att det är utomvanskligt att göra till och med kortsiktiga prognoser, avstår vi ordentligt från försök att upprätta fullständiga samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler. Vi väljer i stället att försöka uppskatta den största företagsekonomiska förlust som utifrån samhällsekonomiska överväganden kan anses motivera fortsatt drift enligt alternativen l och 2. Detta kan också sägas innebära att vi söker beräkna den maximala subvention som man på samhällsekonomiska grunder kan ge företaget för att fortsätta driften i Västerbotten. Den diskonteringsränta som utnyttjas sätts mer eller mindre godtyckligt till 8 procent och är att uppfatta som en real ränta? eftersom samtliga nominella storheter deflateras till 1974 års priser med hjälp av konsumentprisindex. len sammanfattning utsträcks perioden till

att omfatta åren 1977 l0.7.2 Den företagsekonomiska bilden

till och med 1992. utfallet för Algots Nord har sammanställts i tabell Det företagsekonomiska 2 Den ljuli 1977 hade 10.33. Resultatet före utbildningsbidrag och avskrivningar har under samt- Algots Nord 503 an- klart otillfredsställande. Under åren 1973, 1974 och 1975 har liga år varit ställda. emellertid förlusterna täckts av utbildningsbidrag. För 1976 redovisas där- 3 Jämför Bohm. P: Sam- emot en förlust på mer än 5 miljoner kronor (före bokslutsdispositioner). hällsekonomisk utvärde- är Det bör observeras att vad som i tabellen benämns försäljningsintäkter ring av Stekenjokk-pro- 1972. beräknade med för koncernen interna avräkningspriser och anger vad Aljektet

En utvärdering av etableringen av Nord 355

konfektionsföretaget Algots

gots Nord erhåller i ersättning för till moderbolaget levererade produkter. Moderbolaget gör därefter ett påslag för att täcka sina kostnader för transporter, inköp, försäljning, administration, marknadsföring m. m.1 Huruvida påslaget varit tillräckligt för att täcka (mer-)kostnaderna har ej gått att klarlägga.” En alternativ kalkyl i vilken man utgått från de intäkter som koncernen erhållit för de varor som respektive enhet producerat och från dessa dragit direkta tillverkningskostnader samt beräknad andel av centrala kostnader ger emellertid en förlust 1976 på 9,5 miljoner kronor före utbildningsstöd och avskrivningar, dvs omkring 0,7 miljoner kronor mer än enligt avräkningsprincipen. Sådana kalkyler har emellertid inte upprättats för tidigare år, varför det inte är möjligt att avgöra om resultaträkningarna ger en rimlig bild av hur koncemutfallet påverkats av etableringen i Västerbotten. 1 den fortsatta framställningen tvingas vi emellertid anta att så är fallet.

Tabell 10.33 Resultaträkning (i löpande priser) for Algots Nordakr)

1973 1974 1975 1976 Försäljning 9449 26 211 34 107 37 993 Tillverknings-, försäljningsoch admini strationskostnader - 20 030 - 32 267 -45 493 -46.654 lanspråktaget utbildningsoch sysselsättningsstöd 11667 10610 12946 4 698 Rörelseresultat före avskrivningar 1086 4 365 1560 - 3 963 Avskrivningar - 1044 -1221 - 1562 - 1303

Rörelseresultat

Resultat före bokslutsdispositioner och skatt 50 3 148 - - 5 266 - -3 148 - 5 266 Dispositioner

Bruttoinvesteringar i maskiner och inventarier 3 500 1600 2400 700 Lagetinvesteringar. 5 247

“ Uppskattat värde.

Algots Nord tillverkningskostnader utgörs således huvudsakligen av arbetskraftsoch matetialkostnader. l Den av fackföreningen vid Algots Nord och dess löntagarkonsult framförda kritiken av prissättningen går ut på att Algots Nord bör erhålla ersättning motsvarande försäljningspriset (minus kostnader för transport, lagerhållning o. dyl.) medan moderbolaget bör svara för kostnader sammanhängande med inköp, försäljning, administration o dyl. Denna uppfattning anser man sig ha stöd för i avtalet mellan staten och Algots. I en samhällsekonomisk bedömning är det dock likgiltigt var olika intäkter och kostnader formellt bokförs.

356 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

l0.7.3 Samhällsekonomiska aspekter påfortsatt drift

vid samtliga produktionsenheter i Västerbotten

De olika poster som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen har sammanställts i tabell 10.34. De i tabellen förekommande storheterna har omräknats till marknadspriser. Detta innebär att moms inkluderats i de företagsekonomiska försäljningsintäkterna. Därigenom kommer dessa att utvad konsumenterna faktiskt erlägger för produktionen. Kostnaden trycka för insats- och investeringsvaror. som i företagsekonomiska sammanhang brukar anges exklusive moms. har uppräknats på motsvarande sätt. Även arbetskraftskostnaderna (inklusive sociala avgifter) har blivit föremål för en motsvarande uppräkning. Därmed erhålls en uppskattning av konsumenternas betalningsvillighet för den produktion som en anställd kunde ha

åstadkommit i alternativfallet. Av tabellen framgår att det företagsekonomiska rörelseöverskottet före avskrivningar uppgår till 5 miljoner kronor (i marknadspriser) för perioden 1973 t.o.m. 1976.

Tabell 10.34 De olika posterna i den Företagsekonomiska och i den samhällsekonomiska kalkylen (milj. kr. i 1974 års priser)

1973- 1976 1977- 1982 Totalt

Försäljningsintäkter l 12 Tillverkningskostnader reducerade med sysselsättnningsstöd och utbildningsbidrag - 107 - 167” - 274 Företagsekonomiskt rörelseresultat (före avskrivningar) 5 Korrigeringar och kompletteringar av den företagsekonomiska kalkylen: - 2 - 2 Sysselsättningsstöd Utbildningsbidrag - 46 - 46 Transportstöd - 0.3 - 0.5 - l - 4 Tullskydd (intäktssidan) Tullar på insatsvaror l l 2 Korrigering av företagets arbetskraftskostnader 40 46 86 Kedjeetfekter 1 2 3 lntroduktions- och utbildningskostnader 2 3 5 Multiplikatoreffekter 2 2 4 - 6 - 6 - 12 Lokalkostnader Investeringar i maskiner och inventarier - 9 - 2 - l I - 1 - 2 - 3 Lagerinvestering

Uppgift saknas. Exklusive eventuellt sysselsättningsstöd och utbildningsbidrag.

Det företagsekonomiska utfallet påverkas emellertid av att sysselsättmed avsevärda Sådana subningsstöd och utbildningsbidrag utgått belopp.

En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 357

ventioner reducerar företagets men inte samhällets tillverkningskostnader. Av denna anledning tillkommer subventionerna som en minuspost i den samhällsekonomiska kalkylen. Detsamma är fallet med det transportstöd som utgått till moderbolaget. Vidare har det antagits att produktionen delvis ersätter tullbelagd import.” Därigenom uppkommer ett bortfall av tullintäkter. vilket bör införas som en minuspost. Det omvända gäller tullar på insatsvaror som företaget inköperå Tullen innebär en merkostnad för köparen men en motsvarande intäkt för “statskassan. Företagets arbetskraftskostnader för åren 1973 t. o. m. 1976 uppgår till 86 miljoner kronor i marknadspriser. Denna summa skall representera konsumenternas betalningsvillighet för den produktion som de anställda kunde ha åstadkommit om de funnit andra anställningar med ungefär samma årsarbetstid. De beräkningar som genomförts i avsnitt 10.5 tyder emellertid på att sysselsättningsvolymen i genomsnitt fördubblats i och med en anställning vid Algots Nord. Accepteras dessa beräkningar överskattat företagets arbetskraftskostnader med omkring 40 miljoner kronor det produktionsbortfall som uppkommit i de befattningar som de anställda skulle ha innehaft i alternativfallet.” Det bör dock kraftigt understrykas att denna slutsats vilar på två förutsättningar: För det första har det antagits att samhället inte vidtar några särskilda sysselsättningsskapande åtgärder i alternativfallet. dvs det använda alternativet är ett s. k. nollalternativ. För det andra bortses det från kostnader (t. ex. värdet av förlorad fritid) som kan vara förenade med en övergång från hem- eller deltids- till heltidsarbete. I avsnitten l0.7.6 och l0.7.7 berörs emellertid resultatens känslighet i dessa avseenden. Det har antagits att försäljningen till 30 Kalkylen tillförs vidare smärre plusposter genom att vissa av de befattprocent ersätter tullningar som Algotsanställda skulle ha innehaft kan besättas av eljest arbets- belagd import och att altemativfal- tullsatsen är 15 prolösa (s. k. kedjeeffekter) och genom att samhället undslipper cent. lets kostnader för personalomsättning. (Det realiserade fallets kostnader för personalomsättning beaktas till stor del i den företagsekonomiska kal- 3 Det har antagits att 30 procent av de imporkylen via sänkt produktivitet och ökade kostnader.) terade insatsvarorna I tidigare studier har man räknat med avsevärda multiplikatoreffektert* är belagda med en tull som genomförts inom ramen för Algotsstu- på 15 procent. De empiriska undersökningar dien tyder emellertid på att multiplikatoreffekterna, som i detta fall främst 3 Orsaken till att aruppkommer via de anställdas användning av sina ökade inkomster, är rela- betskraftskostnaderna inte halveras är att tivt små. För perioden 1973- 1976 uppgår multiplikatoreffektema till enenbart kvinnornas ardast ca 2 miljoner kronor. betskraftskostnader I den företagsekonomiska kalkylen ingår inte lokalkostnader, eftersom nedräknats. De manliga lokaler. I den anställdas sysselsättstaten och kommunerna hyresfritt låter företaget disponera ningssituation har besamhällsekonomiska bedömningen tillförs därför uppskattade lokalkostna- dömts vara likartad i i maskiner det realiserade och i der. Vidare tillkommer investeringar och lagens medan direkta det alternativa fallet. flyttningskostnader (produktionsbortfall, transportkostnader m. m.) och investeringar i och drift av samhällskapitalet - bostäder och grannskap- 4 Se t. ex. Bohm (1972) sanläggningar - bedömts vara av ungefär samma storleksordning i realise- op. cit. Jmf även tabell 10.44 i avsnitt l0.7.6. rat och i alternativt fall. 5 För perioden 1973 t.o. m. 1976 ger den samhällsekonomiska kalkylen Avskrivningar ingår ett underskott kronor i nuvärde däremot inte, eftersom sammanfattningsvis på 17 miljoner (och i de i tabellen angivna 1974 års priser). beloppen avser brutto- De korrigeringar och kompletteringar som berör perioden 1977- 1982 är investeringar.

358 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord

av samma att som för perioden 1973-1976! Det bör dock observeras att personalstyrkan reducerades med 220 persner till ca 500 anställda den l juli 1977. I kalkylerna har antagits att personalstyrkan bibehålls på denna nivå till och med 1982 (då driften antas upphöra).2 För att ge en uppfattning om hur det samhällsekonomiska utfallet varierar med utvecklingen av försäljningsintäkterna under perioden 1977-1982 har tabellerna 10.35 och 10.36 konstruerats. Givet de antaganden som gjorts kan investeringen som sådan betraktas som samhällsekonomiskt försvarbar om det årliga företagsekonomiska rörelseunderskottet från och med 1977 inte överstiger 4 till 5 miljoner kronor? Fortsatt drift kan dock motiveras om förlusterna inte överstiger 8 till 9 miljoner kronorñ Tabell 10.35 samhällsekonomiskt utfall vid olika antaganden om forsäljningsintäkternas utveckling (milj. kronor i 1974 års priser)

Årligt rörelseresultat samhällsekonomiskt utfall före avskrivningar 1977-1982

“ För perioden 1973- 1976 uppgår det samhällsekonomiska resultatet till - 17 milj. kr.

Tabell 10.36 Genomsnittligt årligt samhällsekonomiskt utfall vidolika antaganden om forsäljningsintäkternas utveckling (milj. kr. i 1974 års priser)

Årligt rörelseresultat Samhällsekonomiskt utfall/år före avskrivningar 1977-1982

l Tillverkningskostnadema för perioden “ För perioden 1973-1976 uppgår det årliga samhällsekonomiska resultatet till -4

1977-1982 har beräkmiljoner kronor. nats från tillverkningskostnadema under 1976. Då såväl det företags- som samhällsekonomiska utfallet är oklart är det

2 Konsekvenserna av en inte möjligt att ange subventionsbehovet vid fortsatt drift. För att belysa

nedläggning berörs i storleksordningen vid olika antaganden om försäljningsintäktemas utveckavsnitt l0.7.5. ling har emellertid tabell 10.37 sammanställts. Resultaten ger vid handen 3 Räknati 1974 års att subventionsbehovet för perioden 1977-1982 blir avsevärt (40-50 propriser. cent av arbetskraftskostnadema) vid den undre nivå, där det kan anses

4 Räknat i 1977 års motiverat med fortsatt drift. Det bör måhända understrykas att vad som

priser torde det röra här betecknats nödvändiga subventioner (för att ge företagsekonomisk sig om ett belopp i ll nollvinst vid den angivna diskonteringsräntan) är att betrakta som en omstorleksordningen till 12 miljoner kronor. fördelningjämförbar med t. ex. sysselsättningsstöd eller utbildningsbidrag.

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsjföretciget Algots Nord 359

Det bör kanske även påpekas att alternativfallet är förknippat med bidrag i form av t. ex. arbetslöshetsersättningar. Tabell 10.37 Behovet av lönesubventioner (uttryckt som andel av arbetskraftskostnader) vid olika antaganden om fdrsâliningsintäktemas utveckling Årligt rörelseresultat Lönesubventioner före avskrivningar 1977-1982

“ För perioden 1973-1976 uppgår lönesubventionerna till 50 procent av arbetskraftskostnaderna. För att belysa etableringens mer allmänna fördelningseffekter har intäkter och kostnader fördelats mellan anställda, övriga individer i etableringskommunerna, innevånare i andra delar av länet. alternativfallets inflyttsamt staten, som här får representera skatteningskommuner, företaget betalama” i vid mening. Resultaten, som framgår av tabell 10.38. visar att det framför allt är de anställda som vunnit och vinner på projektet. men även övriga invånare i Västerbotten får via i första hand ökade skatteintäkter del av inkomsttillskottetJ För staten medför däremot projektet ett krafunderskott. Tas hänsyn till subventionsbehov under perioden tigt än vad som direkt av 1977- 1982 blir resultatet än mer oförmånligt framgår tabellen. För nämnda period erhålls då ett statsfinansiellt underskott på närmare 40 miljoner kronor. Utfallet är dock starkt beroende av den företagsekonomiska utvecklingen. Antas den årliga förlusten i tidigare angiven till 5 miljoner kronor reduceras det statsñnansiella undermening uppgå skottet till cirka 15 miljoner kronor för tiden 1977 till och med 1982.

Tabell 10.38 Etableringens fördelningseñekter (milj kronor i 1974 års priser) då det genomsnittliga årliga rörelseunderskottet uppgår till 10 milj. kronor (A) respektive 5 mili kronor (B) för perioden 1977-1982

A B

1973-1976 1973-1982 1973-1976 1973-1982

Anställda 16 34 16 34 Övriga individer i 4 11 4 11 “etableringskommunema Oviiga länet 3 8 3 9 Kommuner i andra delar

Företaget Summa - 17 -25 - 17 2 Hänsyn har ej tagits till att samhällsbygg- Om subventioner ej utgår under perioden 1977-1982. nadskostnaderna för-

Mot av tabell 10.38 bör också avslutningsvis påpekas att dis- modligen Ökar i etablebakgrund . . . .. . . . .. ringskommunema och kussionen l detta avsnitt forts under ett implicit antagande att samhallet altemaü-vfanets minskari tilldelar alla individer och hushåll samma vikt oberoende av (Lex.) in- inflyttningsorter.

360 En utváirdering av etableringen av konfêktionsföretaget Algots Nord

komst. Om detta inte är fallet är det nödvändigt att väga respektive gruppers intäkter och kostnader för att avgöra det samhällsekonomiska utfallet. Kunskapen om samhällets välfárdsfunktion, i den mån en sådan existerar. är dock allt för bristfällig för att ett sådant vågningsförfarande skall vara möjligt. Fördelningen i tabell 10.38 kan därför uppfattas som ett försök att åtminstone ge en uppfattning om vilka grupper som berörs av den studerade åtgärden.

l0.7.4 Samhällsekonomi/ca aspekter på fortsatt drift vid

pruduktionsenheterna i Lycksele och Norsjö

Diskussionen i föregående avsnitt avsåg fortsatt drift i oförändrad omfattning vid Algots Nords samtliga enheter i Västerbotten. I detta avsnitt berörs kortfattat några samhällsekonomiska aspekter på fortsatt drift vid enheterna i Lycksele och Norsjö. Det förutsätts därvid att driften vid anläggningen i Skellefteå avvecklas vid årsskiftet 1977/l978. Ett problem med detta alternativ är att de företagsekonomiska effekterna är okända. Så vitt det gått att utröna finns emellertid inte några påtagliga produktivitetsskillnader mellan de olika enheterna. även omjämförelser än vanskliga på grund av att produktsortimentet är omfattande och serie- Detta alternativ kan längderna starkt varierande. I ett läge med avsättningssvårigheter (till för sägas vara överspelat. företaget acceptabla priser) kan det dock uppkomma vissa fördelar i sameftersom driften tills band med att produktionen koncentreras till färre enheter. För det första vidare kommer att upprätthållas vid samtliga kan man förmodligen producera i längre serier och för det andra kan proenheter. Det är trots duktionen i högre grad inriktas mot lönsamma sektorer? Möjligt är även detta av intresse vid

en jämförelse mellan att belastningen på moderbolagets centrala funktioner reduceras. Då det

lönsamheten av olika knappast är möjligt att ange storleksordningen på sådana förmodade posialternativ. Valet av tiva faktorer har vi valt att utgå från ett pessimistiskt alternativ, innebätidpunkt för nedläggningen betingas av be- rande att produktionskostnaden per anställd är densamma som i föregåenhovet av någorlunda de avsnitt. Vidare antas att man under hela perioden 1977- 1982 bibehåller långa jämförelseperio- 138 anställda der. i Lycksele och 125 anställda i Norsjö. Det är således effekterna av fortsatt drift i oförändrad omfattning i Lycksele och Norsjö som dis- ”-Samma argument kan kuteras i detta avsnitt. förmodligen anföras De övriga modifieringar som alternativet föranleder diskuteras lämplitill stöd för fortsatt drift vid enbart den gen med utgångspunkt från tabell 10.39. Arbetskraftskostnaderna är därstörre Skellefteåfabri- vid av centralt intresse. De regressionsanalyser som genomförts ger vid ken. handen att de i Lycksele och Norsjö Algotsanställda kvinnorna erhållit 3 Jämförelser med grup- större sysselsättningstillskott än de i Skellefteå anställda. Samtidigt förepen intresserade av faller flyttningsbenägenheten vara betydligt högre i de båda förstnämnda en anställning vid Alorterna. Vägs dessa effekter samman kvarstår emellertid ett något högre gots (inkl. Skellefteå) ger ett sysselsätt- sysselsättningstillskott för Lycksele och Norsjö. Alternativfallets sysselningstillskott på cirka skulle till cirka sättningsvolym enligt beräkningarna uppgå 45 procent av 60 procent. Om detta vore det ”sanna till- den faktiska. att jämföra med 50 procent i det alternativ som diskuterats i skottet krävs en årlig avsnitt. Vid föregående en bedömning avseende perioden 1977- 1982 kan tillväxt på 2 till 3 det dock förefalla motiverat att räkna med en viss fortlöpande förbättring procent av alternativfallets sysselsättnings- av sysselsättningsläget i orter som Lycksele och Norsjö. Vi har emellertid volym för att den fak- avstått från försök till då framställningen i korrigeringar på denna punkt. tiskt valda jämförelsen avsnitt 10.5 närmast tyder som ligger till grund för beinte skall ge en under- på att den jämförelse skattning. räkningarna underskattar sysselsättningstillskottet.3 Vad beträffar Skellef-

En utvärdering av etableringen av Nord 361

konfektionsföretaget Algots

teå, där Algotsenheten enligt gjorda antaganden avvecklas vid årsskiftet 1977/1978, antas att utvecklingen i stort sett sammanfaller med den som skulle ha varit för handen om Algots ej etablerat sig på orten? De övriga korrigeringar och kompletteringar som förekommer i tabellen är av samma slag som i föregående avsnitt.

Tabell 10.39 Poster i den Företagsekonomiska och i den samhällsekonomiskt: kalkylen vid fortsatt drift i Lycksele och Norsjö (milj kronor i 1974 års priser)

1973 - 1976 1977 - 1982 Totalt

112 “ Försäljningsintäkter Tillverkningskostnader reducerade med sysselsättn.stöd - 107 -10641 -213 och utbildningsbidrag Företagsekonomiskt rörelseresultat (före avskrivningar) 5 Korrigeringar och kompletteringar av den företagsekonomiska kalkylen: - 2 l Sysselsättningsstöd - 46 -

påN

Utbildningsbidrag - 0.3 - 0.3 - o Transportstöd - 4 “ Tullskydd (intäktssidan) Tullar på insatsvaror 1 1 N Korrigering av arbetskraftskostnader 40 32

Kedjeeffekter l 1 Nä

lntroduktions- och utbildningskostnader

wNN wAA

Multiplikatoreifekter

ÃNN

Lokalkostnader - Investeringar i maskiner och inventarier - l l i lager - Investeringar

çowê

390-1.:

COM...

Samhällsbyggnadskostnader Direkta flyttningskostnader samhällsekonomiskt utfall -

Uppgift saknas. b Exklusive eventuellt sysselsättningsstöd och utbildningsstöd.

Tabell 10.40 samhällsekonomiskt utfall vid olika antaganden om forsäljningsintäkternas utveckling (milj. kronori 1974 års priser)

Årligt rörelseresultat samhällsekonomiskt utfall före avskrivningar

För perioden 1973-1976 uppgår det samhällsekonomiska resultatet till - 17 milj. kr I I avsnitt 10.7.5

För att ge en uppfattning om sambandet mellan och samhälls-

gêâiüfrââ :eâánagâende

företagsekonomiskt utfall har vi även i detta fall konstruerat tabeller grundade på veckling.

362 En utvärdering av etableringen av konfektionsjYiretaget Algots Nord

olika antaganden om det framtida företagsekonomiska utfallet. tabellerna 10.40 och 10.41. Det framgår att årliga rörelseunderskott på i genomsnitt 2 miljoner kr. före avskrivningar approximativt ger ett samhällsekonomiskt nollresultat för hela perioden.

Tabell 10.41 Genomsnittligt årligt samhällsekonomiskt utfall vid olika antaganden om fdrsäliningsintäkternas utveckling (milj. kronor i 1974 års priser)

Årligt rörelseresultat samhällsekonomiskt utfall/år före avskrivningar

“ För perioden 1973-1976 uppgår det årliga samhällsekonomiskaresultatet till -4 milj. kr.

Fortsatt drift förefaller emellertid motiverad om rörelseunderskottet inte är större än 5 till 6 miljoner kronor årligen (i 1974 års priser). l likhet med det alternativ som innebär fortsatt drift i oförändrad omfattning är det de anställda och gruppen övriga individer i Västerbotten som vinner på fortsatt drift. Den grova fördelning av intäkter och kostnader som redovisas i tabell l0.42 tyder vidare på att etableringen ger ett avsevärt statsñnansiellt underskott. bl a via fortsatt subventionsbehov.

Tabell 10.42 Etableringens fördelningselfekter (milj. kronor i 1974 års priser) då rörelseresultatet före avskrivningar uppgår till minus 5 milj. kr. årligen under perioden 1977 - 1982

1973 - 1976 1977- 1982 Totalt

16 13 29 ?inställda Ovriga individer i 4 6 10 __etableringskommunerna 3 3 6 Ovriga länet

Behovet av subventioner vid fortsatt drift i antagen omfattning framgår Vad beträffar resultatens känslighet för även av tabell 10.43. Om rörelseunderskottet uppgår till 5 milj. kr. årligen

ändringar av antagan- krävs subventioner på närmare 40 procent av de totala arbetskraftskostnadena hänvisas till disderna. För hela perioden 1973-1982 uppgår då det totala subventionsbehokussionen i avsnitt 10.7.6. vet till omkring 45 procent av arbetskraftskostnaderna.

SOU 1978: 60 En tttvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 363

Tabell 10.43 Behov av Iönesubventioner (uttryckt som andel av arbetskrattskostnader) vid olika antaganden om försäljningsintäkternas utveckling Ärligt rörelseresultat Lönesubvention före avskrivningar

För perioden 1973-1976 uppgår lönesubventionerna till 50 procent av arbetskraftsktustnaderna.

l0.7.5 Samhällsekonomiska aspekter på en total avveckling av Algots Nord Framställningen i avsnitten I0.7.3 och 10.7.4 har syftat till att ge en bild av de samhällsekonomiska konsekvenserna då alternativfallet inneburit att etableringen uteblivit. Frågan är emellertid om resultaten också kan tillämpas på en nedläggning eller om det då uppkommer effekter utöver de som berörts i det föregående. l det följande skall vi kortfattat redovisa nägra synpunkter på detta problem. De tidigare redovisade beräkningarna tyder på att etableringen i genomsnitt medfört en kraftig ökning av sysselsättningsvolymen för de anställda. Beräkningarna kan emellertid sägas vara grundade på en marginell ansats. vilket bland annat kan motiveras med att personalstyrkan successivt utökats under en längre tidsperiod. En nedläggning innebär däremot att den lokala arbetsmarknaden utsätts för vad man skulle kunna kalla en chockeffekt” i den meningen att det på kort tid strömmar över ett stort antal individer från beståndet sysselsatta till beståndet arbetslösa. En viss uppfattning om storleksordningen ges av att Algots Nord svarar för mer än 10 procent av den kvinnliga sysselsättningen i Norsjö kommun och (brutto) för 40 procent av sysselsättningsökningen mellan 1970 och 1975. l Lycksele är motsvarande andelar 6 respektive 25 procent och i Skellefteå 2 respektive 10 procent Om samtliga anställda anmäler sig som arbetssökande skulle vidare den registrerade kvinnoarbetslösheten grovt sett fördubblas i de tre kommunerna.: Även om man sätter antalet i relation till den av AKU 1 lnkluderas de 220 uppkvinnor som fristålldes mätta arbetslösheten i Skellefteå och Lycksele A-regioner erhålls i det närden ljuli 1977 erhålls maste en fördubbling. På kort sikt kan det därför bli fråga om avsevärda 4 procent respektive störningar och rubbningar på de lokala arbetsmarknadema. Det är dock 20 procent. möjligt att arbetsmarknadsmyndigheterna via olika åtgärder lyckas under- 2 Om de i Skellefteå lätta omställningen. Osäkert är emellertid om och i så fall i vilken utsträck- friställda inkluderas. ning detta försämrar andra gruppers möjligheter att finna sysselsättning? 3 Om arbetsförmedlingen På längre sikt är det däremot svårt att finna faktorer som talar för att sysprioriterar (de tidiselsättningsläget skulle bli väsentligt annorlunda än vad som tidigare anta- gare) Algotsanställda gits. För enskilda individer kan dock konsekvenserna bli svåra. t.ex. i är det möjligt att arbetslösheten flyttas form av välfárdsförluster om man inte inom rimlig tid finner en annan an- över till andra grupställning. De privatekonomiska effekterna kan också bli avsevärda. lnte per.

364 En zztvärdering av etableringen av konfektionsfäretaget Algots Nord SOU 1978: 60

minst torde detta vara fallet för dem som på grund av ett inkomstbortfall tvingas avyttra hus eller andra långsiktiga investeringar. Eftersom företaget varit verksamt i berörda orter under några år är det möjligt att den kommunala planeringen i viss utsträckning påverkats. Det kan t. ex. vara fråga om investeringar som tidigarelagts eller om andra åtgärder som vidtagits med utgångspunkt från det kommunala inkomsttillskott som etableringen givit upphov till. Det nya läget kan mot denna bakgrund i princip både ge upphov till merkostnader för och nedskärningar/minskad tillväxt av den kommunala verksamheten! En nedläggning torde också medföra att en del av de anställda flyttar. Därigenom är det möjligt att investeringar i samhällskapitalet blir nödvändiga i inflyttningsorter-

na. Om anläggningar lämnas helt eller delvis outnyttjade påavflyttningsortema kan samhället därigenom drabbas av vissa kostnader? Om man antar att kom- Man kan också i detta sammanhang peka på att migration enligt vissa munernas utgifter inte studier närmast förefaller att försämra inkomst- och sysselsättningsläget kan minskas torde skatför kvarboende och förbättra läget på inllyttningsorterna.” tehöjningar vara nödvändiga på längre sikt. Det kan sammanfattningsvis konstateras att en nedläggning förmodligen Därigenom skulle man får avsevärda konsekvenser på kort sikt. Särskilt torde detta vara fallet på få negativa effekter i t. ex. servicesektorn det lokala planet. Den samhällsekonomiska innebörden är dock utomorutöver de som uppkom- dentligt vansklig att söka precisera. På längre sikt torde det framför allt vamer till följd av det ra kostnaderna för investeringar i och drift av samhällskapitalet som kan ursprungliga (disponibla) inkomstbort- pâverkas. Möjligen kan det därutöver uppkomma vissa andra effekter som fallet. är att hänföra till ökad utflyttning. Det förefaller dock inte sannolikt att sådana effekter mer än marginellt skulle kunna påverka de resultat som redo- 2 Detta kan vara fallet om man byggt ut sam- visats i tidigare avsnitt. hällskapitalet till följd av den ursprungliga etableringen. Samtidigt är det möjligt att man kan föra över l0.7.6 Resultatens

känslighet för valet av alternarivfall

hushåll som bor i äldre eller starkt Den samhällsekonomiska bedömningen har grundats på den uttalade förutnedslitna bostäder att alternativfallet skulle ha inneburit sättningen Ökad import. För det till de bostäder som första har vi då sökt bedöma lönsamheten av en inhemsk utbyggnad som blir lediga. Därigenom undslipper kom- ersätter import. För det andra har vi. när investeringen väl är genomförd. munen kostnader för sökt bedöma om fortsatt drift är mer lönsam än en nedläggning (och därny- eller ombyggnader. med ökad import). Nu skulle det måhända kunna invändas att resultaten är (Detta gäller dock inte om man även med starkt beroende av valet av alternativfall. l detta avsnitt skall vi därför dis- Algots har outnyttjat kutera resultatens känslighet i detta avseende. kapital.)

3 Se Dahlberg. Å.: M0-

tiv för att stimulera Etableringen och övrig svensk konfektionsindustri

arbetskraftens geografiska rörlighet samt Eftersom alternativet till etableringen hittills inneburit ökad import har vi allokeringspolitiska kunnat negligera effekterna på övrig svensk konfektionsindustri: Det fårju och sociala effekter av geografisk rörlighets- förmodas att effekterna för denna är i stort sett desamma i etablerings- och stimulans på arbets- importfalleth* marknaden. Prel. ver- Låt oss nu i stället anta att valet står mellan fortsatt drift vid Algots ansion 1976. läggningar i Västerbotten och i Borås. Man kan då peka på bl. a. följande 4 Strängt taget gäller punkter: dock detta enbart om det är fråga om homo- Det företagsekonomiska utfallet (exklusive statligt stöd) kan av skilda gena produkter. orsaker bli olika i de båda alternativen. Man har t. ex. i olika sammanhang

En utvärdering av etableringen av konfektionsjfäretczget Algots Nord 365

påtalat betydelsen av regionala effektivitetsskillnader. l den typ av produktion det här är fråga om svarar arbetskraftskostnaderna för 60 till 70 procent av de löpande driftskostnaderna. Regionalt betingade produktivitetsskillnader ger således kraftigt utslag.Enligt uppgifter från företagsledningen föreligger emellertid inte några påtagliga produktivitetsskillnader mellan västerbottensenheterna och den nuvarande boråsanläggningen. Man har dock påtalat att det i Borås finns god tillgång på arbetskraft med branschvana (localization economies). Det förefaller dock svårt att finna faktorer som i ett längre perspektiv talar för avsevärda skillnader i (de företagsekonomiska) arbetskraftskostnaderna mellan de studerade områdena. Även när det gäller kostnader för material och varutransporter torde det vara svårt att finna mer betydande skillnader. Däremot kan närhet till koncernens centrala funktioner tala för Borås-alternativet. Det kan dock nämnas att i en studie vid Göteborgs universitet framkom inte högre regional effektivitet för teko-sektorn i Älvsborgs län än i riket som helhet. De olika subventioner som utgår har inte någon direkt real innebörd. Vi kan därför bortse från skillnader i utbildningsbidrag. sysselsättnings- och transportstöd. Vid enjämförelse mellan två inhemska alternativ bortfalleri princip även tullskydd på intäktssidan och tullar på insatsvaror. Vid den tidpunkt då utbyggnaden i Västerbotten var aktuell förefaller det inte troligt att man i någon större utsträckning skulle ha kunnat rekrytera eljest arbetslösa i Boråsområdet. Algots rapporterade 1972 en permanent arbetskraftsbrist på 300-500 personer och så sent som i början av l975 påtalades rekryteringssvårigheter. Mer än hälften av personalen är också invandrare. Under de allra senaste åren har emellertid tekokrisen vållat problem på arbetsmarknaden i Borås. Av de Algotsanställda i Borås som varslades om uppsägning från och med ljuli l977 hade arbetsförmedlingen endast lyckats placera 45 procent tre veckor innan varslet trädde i kraft. Av dem som under l976 berördes av nedläggningar inom teko-branschen i

Älvsborgs län har dock 70 procent fått arbete på den öppna marknaden

medan 13 procent är arbetslösa. Motsvarande för övriga branscher i länet är 83 procent respektive 4 procent.” Som jämförelse kan nämnas att av de kvinnor som friställdes vid Algots Nord i Skellefteå den l juli l977 hade endast 24 procent funnit andra anställningar fem månader senare. Frågan är således om man i ett längre perspektiv har anledning räkna med att fortsatt drift i Borås berör eljest arbetslösa i sammautsträckning som fortsatt drift i Västerbotten: Borås A-region har trots allt relativt sett höga förvärvsfrekvenser och låg arbetslöshet. Vidare ligger man nära Göteborg med dess stora och relativt differentierade arbetsmarknad. Även om beklädnadsarbetare har högre arbetslöshet och längre arbets- l wigren_ R; Analys av löshetstider än genomsnittet för samtliga kassor förefaller det mot nämnda regionala effektivibakgrund troligt att fortsatt drift i Borås i mindre utsträckning än i Väster-

äååsäåfsrlilgfgrfslcwåmm_

botten berör eljest arbetslösa. Det får därför betraktas som sannolikt att panmem of Econgmics_

Västerbottensalternativet ger en pluspost i detta avseende. UniVUSiIY Of Gothenm Av samma anledning torde Västerbottensalternativet

gärglg%fmorandum

ge smärre plusposter vad gäller kedje- och multiplikatoreffekter. medan personalomsätt- 2 T 3

nings- och flyttningskostnadema är mer vanskliga att bedöma. Arbetsmarknaden

H97” Uppgmema Kostnader för lokaler. maskiner och lager kan förmodas vara ungefär avser slutredovisade _ _ likartade | båda fallen. Däremot är osäkerheten betydande då det gäller varsel (veckaz 1977).

366 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord

samhällsbyggnadskostnaderna. Man kan t ex notera att Borås kommun haft ett överskott på bostäder. medan Skellefteå haft lägenhetsköer under senare år. För en samhällsekonomisk bedömning krävs emellertid kännedom om ñyttningsströmmama i de båda fallen.

Boråsområdet och Älvsborgs län torde indirekt ha erfarit en sysselsätt-

ningsökning via Algots Nord genom att vissa tyger och dylikt tillverkas där. För teko-industrin kan det dock knappast röra sig om mer än 20 sysselsättningstillfállen och för sektorn privata tjänster om högst 45 sysselsättningstillfállen enligt beräkningar grundade på material i den senaste långtidsutredningen. (Dessa effekter är naturligtvis av samma storleksordning vid fortsatt drift i Borås.) Man kan sammanfattningsvis konstatera att fortsatt drift i Borås möjligen skulle erbjuda företagsekonomiska fördelar. Däremot torde det vara svårt att finna samhällsekonomiska argument som pekar i samma riktning. En rimlig slutsats synes vara att fortsatt drift i Västerbotten inte är mindre samhällsekonomiskt lönsam än fortsatt drift i Borås. Denna slutsats torde också vara giltig i det fall man utifrån en given nivå på den svenska konfektionsindustrin jämför Västerbottensanläggningarna med andra befintliga anläggningar: Det torde vara svårt att finna argument för att fortsatt drift i Västerbotten är mindre samhällsekonomiskt lönsam än vid andra liknande anläggningar!

Den offentliga sektorns agerande Den offentliga sektorn har hittills antagits spela en i stort sett passiv roll. Den har anpassat sig till de förändringar som etableringen givit upphov till vad avser behovet av arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten. samhällsbyggande etc. Vi kan nu ställa frågan om altemativfallet inneburit att den offentliga sektorn skulle ha vidtagit åtgärder utöver dessa. Svaret torde i första hand bero på de restriktioner som antas åvila sektorns agerande. Antag att den offentliga sektorn har klara sysselsättningsmålsättningar för olika områden. givet vissa andra ekonomisk-politiska mål. Antag vidare att de fastställda sysselsättningsnivåerna uppnås både med och utan det studerade projektet.: Lokaliseringen innebär då att man drar ned på insatl sen av andra åtgärder (t.ex. avstår från andra etableringar) eller flyttar Rimligen bör ett val i praktiken stå mellan över dem till andra områden. l detta fall ger lokaliseringen knappast uppfortsatt drift i Väs- hov till något sysselsättningstillskott. Däremot kan man få en “omfördelterbotten och vid den ning av arbetslösheten mellan olika grupper och delområden. minst lönsamma anläggningen på annat håll i Antag i stället att den offentliga sektorn har brist på effektiva medel för landet. att lösa sysselsättningsproblemen. Generella stimulanser skulle medföra konflikter med andra mål och vissa selektiva medel kan vara utnyttjade till 3 Men lokaliseringen kan uppfattas som (på den gräns där marginalintäkterna är lika med eller lägre än marginalkostnamarginalen) effektivare derna. En lokalisering kan då innebära en möjlighet till ökad sysselsättning än andra tillgängliga utan avsevärda målkonflikter.” medel. Eftersom den offentliga sektorns agerande torde ha inslag av de båda 3 Det är detta betrak- nämnda och möjligen också andra restriktioner är det föga meningsfullt att telsesätt som utnyttsöka precisera en alternativ handlingsstrategi till en viss åtgärd. Däremot jals i den tidigare framställningen. kan det vara av intresse att söka belysa sysselsättningseffekter i Väster-

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord 367 botten av olika åtgärder. För detta ändamål har en input-output-tabell för Västerbottens län utnyttjats ,Tabell 10.44 Sysselsättningseffekter i Västerbotten av en initiell eñerfrågeökning på 10 miljoner kronor

(SN1 l. 2. 36-37. 4) 3. Textil- och livsmedelsind. 96 127 (SNI 31, 32) 4. Träa massa-. pappersoch grafisk industri 127 181 (SNI 33. 34) 5. Kemisk industri (SNI 35) 134 180 6. Verkstadsindustri 128 164 (SNI 38, 39) 7. Byggnadsindustri (SNI 5) 198 244 8. Varuhandels- och transporttjänster 188 239 (SNI 61. 62. 7) 9. Ovriga privata tjänster 110 239 (SN163. 8. del av 9)

Materialet. som redovisas i tabell 10.44, tyder på att Algots Nord direkt och indirekt ger 155 nya sysselsättningstillfállen i Västerbotten om efterfrågan efter företagets produkter ökar med 10 miljoner kronor (i 1970 års priser). inkluderas även den sysselsättning som uppkommer via ökad privat konsumtion erhålls cirka 180 sysselsättningstillfállen. Endast byggnads- samt varuhandels- och transportsektorn ger högre tillskott. Ur denna aspekt framstår lokaliseringen således som lyckad: Flertalet alternativa stimulansåtgärder kräver större efterfrågeändringar för att ge samma sysselsättningseffekt? Det bör dock påpekas att företaget inte ger upphov till någon sysselsättningsökning i Västerbotten genom sina inköp av insatsva- 1 eftersom lnput-output-tabellen ror, dessa köps från andra delar av landet (och importeras). bygger på en bearbet- De faktiska sysselsättningsökningama av en stimulansåtgärd är dock ning av material som tamindre om inte sysselsättningsläget är sådant att enbart arbetslösa kan gits fram inom ERU. (Se Sundberg, L: Rerekryteras. De tidigare redovisade beräkningarna tyder t ex på att det reel- Samgionalräkenskaper. Ia volymtillskottet för Algotsanställda uppgår till cirka 50 procent av det manställning av regionominella. Även nalräkenskapsdata för om det är vanskligt att söka avgöra i vilken utsträckning Malmöhus, Alvsborgs, olika åtgärder berör eljest arbetslösa, förefaller det troligt att etableringen i Kopparbergs och Väsovanligt hög grad kommit att riktas mot grupper med svår arbetsmarknads- terbottens län år 1970. Stencil ERU 1970. situation. Det kan därför synas rimligt att hävda att etableringen även givit ett relativt högt nettotillskott till sysselsättningen i förhållande till andra åt- 2 Om den offentliga gärder. Detta behöver dock inte innebära att etableringen är mer samhälls- sektorn stimuleras tillekonomiskt lönsam än andra jämförbara åtgärder: Värdet av det (eventu- kommer den direkta sysselsättningen i sektorn ellt) större sysselsättningstillskottet kan mycket väl uppvägas av ett sämre (och kostnaden för företagsekonomiskt utfall. detta).

368 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

l0.7.7 Något om tolkningen av resultaten De kalkyler som presenterats ger en bild av de inkomständringar som etableringen givit upphov till. Däremot säger de inte nödvändigtvis något om etableringens välfárdskonsekvenser. För det första har kostnaden för att anställa eljest arbetslösa. undersysselsatta och (frivilligt) hemarbetande satts lika med noll. Därigenom bortses både från värdet av förlorad fritid och från de positiva effekter som kan vara förenade med ett förvärvsarbete. Nettovärdet av dessa faktorer är inte möjligt att fastställa a priori. För vissa individer underskattar inkomstökningen välfárdsändringen. för andra kan inkomständringen betraktas som en acceptabel indikator och för åter andra innebär den en överskattning. Svaren på en av enkätfrågorna tyder t. ex. på att flertalet ur gruppen ej anställda men intresserade av en anställning skulle kräva marknadslön för att kunna bibehålla sin nuvarande tillfredsställelsenivå om de tar anställning vid Algots Nord. Självfallet bör man inte fästa särskilt stor vikt vid de belopp som framkommit. men de bidrar till att fästa uppmärksamheten på ett väsentligt problem. Önskar man ge kalkylerna en djupare välfárdsförankring är det nödvändigt att söka precisera välfárdskonsekvenserna av en ökad sysselsättningsvolym.” För det andra vållar en summering över hushållen problem. Den ena 0rsaken till detta är att inkomstens marginalnytta varierar mellan olika hushåll, vilket innebär att lika stora inkomsttillskott ger olika nyttotillskott för olika hushåll. Tilldelas dessutom olika hushåll olika vikter i samhällets välfárdsfunktion (t. ex. efter inkomst) kompliceras bilden ytterligare. Möjligheterna att beräkna de relevanta vikterna och marginalnyttorna är naturligtvis obefintliga. Det är således inte möjligt att med utgångspunkt från de redovisade resultaten dra entydiga slutsatser om den studerade åtgärdens välfárdskonsekvenser.

l0.7.8 Sammanfattning De beräkningar som redovisats tyder på att Algots Nord givit ett samhällsekonomiskt underskott under perioden I973- 1976. Detta kan dock i sig knappast betraktas som förvånande. eftersom tidsperioden är mycket kort och innefattar inkörningsfasen. Vad beträffar utvecklingen från och med l977 har tre alternativ studerats: Fortsatt drift i oförändrad omfattning. fortsatt drift i Lycksele och i Norsjö samt total nedläggning. Beräkningarna tyder på att fortsatt drift i oförändrad omfattning, dvs. med cirka 500 anställda, kan anses samhällsekonomiskt motiverad om det genomsnittliga årliga företagsekonomiska rörelseunderskottet före avskrivningar inte överstiger 8 miljoner kronor, som framgår av tabell 10.45. Detta kan också sägas innebära att det på samhällsekonomiska grunder är Se t.ex. tabell 10.38. motiverat att subventionera fortsatt drift med upp till 8 milj. kr. per år.” Utsträcks tidsperioden med 10 år till att omfatta åren l977 till och med 2 Jämför även diskussionen i avsnitt 10.6. 1992 förefaller det som om något större förluster skulle kunna accepteras. Tas hänsyn till en förmodad fortlöpande förbättring av alternativfallets 3 l 1977 års priser att så är fallet. sysselsättningsläge är det dock inte troligt Om sysselsättcirka 11-12 miljoner kronor. ningsvolymen t. ex. skulle ha ökat med 20 procent under perioden

SOU 1978: 60 En utvärdering av etableringen av konfektionsföreraget Algots Nora 369 1982-1992 erhålls samma maximalt tillåtna förlust som för perioden 1977- 1982. Tabell 10.45 samhällsekonomiskt utfall vid olika antaganden om försäljningsintäkternas utveckling (milj kr i 1974 års priser)

Perioden 1973- 1976 är gemensam för de båda alternativen för fortsatt drift.

Enligt det andra alternativet avvecklas enheten i Skellefteå vid årsskiftet

1977/ 1978. medan driften fortsätter med cirka 260 anställda i Lycksele och

Norsjö. Beräkningarna tyder på att fortsatt drift är samhällsekonomiskt

motiverad om de företagsekonomiska förlusterna itidigare angiven mening

inte överstiger cirka 6 miljoner kronor årligen! Detta gäller för den kortare

perioden men också för den längre. om vi antar samma tillväxt av alternativfallets som ovan.“- l 1977 års priser sysselsättningsvolym cirka 7 miljoner kronor. Det framgår också av tabell 10.45 att det samhällsekonomiska utfallet för hela driftsperioden är lägre än för perioden 1977 och framåt. Den totala - En sänkning av dis-

konteringsräntan från 8 lönsamheten är dock enbart av intresse innan beslut om en investering fatprocent till 6 procent tas. dvs. i detta fall före 1973, eftersom samhället inte kan undkomma de medför i båda alternaförluster tiven för fortsatt drift att som registrerats i förfluten tid. En bedömning av om driften bör den tillåtna förlusten upprätthållas eller ej bör således grundas på den förväntade framtida utökar med 1 milj. kr. vecklingen. årligen.

För att få en uppfattning om den relativa lönsamheten har vi beräknat de 3 Vi har beräknat det företagsekonomiska förluster som ger samhällsekonomiskt nollresultat i årliga företagsekonode båda behandlade alternativen för fortsatt drift. Omräknat miska underskott per till jämförbar anställd som ger samnivå framstår då det fall som innebär fortsatt drift i Lycksele och Norsjö hällsekonomiskt nollsom något lönsammare. För perioden 1977-992 erhålls ett överskott på resultat samt multiplicerat med 500. Alternacirka 10 miljoner kronor i förhållande till det alternativ som innebär forttivet med fortsatt satt drift vid samtliga enheter? Till detta får läggas eventuella företagsekodrift i Lycksele och nomiska effektivitetsvinster. Vad beträffar det alternativ, som innebär to- Norsjö klarar då ett årligt underskott som tal avveckling vid årsskiftet I977/ 1978, torde det vara svårt att uppbåda arär cirka l miljon gument utöver dem som framkommit i det föregående. kronor högre än för

Vad som möjligen kan föranleda modifieringar är att samhällskapitalet i alternativet med drift av oförändrad omfattetableringsorterna. och då företrädesvis i de båda mindre orterna Lycksele ning. För perioden och Norsjö, kan ha byggts ut till följd av lokaliseringen. En avveckling 1977-1992 motsvarar

med åtföljande från orterna skulle då kunna medföra överka- detta samhällsekonoutflyttning miska intäkter på cirka pacitet” samtidigt som investeringar måste genomföras i inflyttningsorter- 10 miljoner kronor utna. Det får dock betraktas som helt osannolikt att merkostnaderna skulle tryckt i nuvärde.

370 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nord SOU 1978: 60

överstiga. säg, 10 miljoner kronor i nuvärdeJ l den mån sådana merkostnader uppkommer vid en nedläggning framstår således de båda andra alternativen. och förmodligen särskilt det alternativ som innebär fortsatt drift i Lycksele och Norsjö. som något lönsammare än vad som framkommit ovan. Det kan även nämnas att enjämförelse med resultaten av Ulf af Trolles utredning rörande Algotskoncernens framtid tyder på att fortsatt drift skulle ge samhällsekonomisk “nollvinst” räknat över en hel konjunkturcykel (om driften vid koncernens övriga anläggningar upprätthålls på oförändrad nivå). De företagsekonomiska förlusterna har då antagits uppgå till 20.000-25.000 kr. per helårsanställd och år, vilket motsvarar det mest förlustbringande alternativet i af Trolles utredning? l de kalkyler som sammanfattats ovan har det antagits att alternativfallet dels innebär att produktionen vid Algots Nord ersätts av import. dels innebär att samhället inte vidtar några särskilda åtgärder (t. ex. medverkar till andra etableringar) i de berörda områdena. Det förefaller dock inte troligt att resultaten markant skulle förändras om man i stället jämför med lönsamheten av fortsatt drift vid andra liknande anläggningari svensk konfektionsindustri. När det gäller alternativa åtgärder i Västerbotten kan det konstateras att Algots Nord sannolikt i ovanligt hög grad kommit att beröra grupper med en svår arbetsmarknadssituation. Detta behöver dock inte innebära att etableringen är mer samhällsekonomiskt lönsam än andra jämförbara åtgärder, eftersom värdet av det (sannolikt) högre sysselsättningstillskottet mycket väl kan uppvägas av ett sämre företagsekonomiskt utfall. Avslutningsvis bör även understrykas att de presenterade kalkylema i bästa fall ger en bild av de inkomständringar som etableringen givit upphov till. Däremot är det inte möjligt att utifrån resultaten dra entydiga slutsat- Om investeringar till ser om etableringens välfárdskonsekvenser. ett värde av 0,2 miljoner kronor per hushåll måste tidigareläggas med l5 år för 70 10.8 Avslutande

hushåll erhålls en mer- synpunkter

kostnad på cirka l0 miljoner kronor. Det Resultaten av de cost-benefit som redovisats i avsnitt kalkyler 10.7 tyder angivna antalet hushåll på att fortsatt drift vid Algots Nord kan motiveras på samhällsekonomiska utgör l0 procent av personalstyrkan före den grunder även om de företagsekonomiska förlusterna skulle bli avsevärda. ljuli 1977. 14 procent Det går dock knappast att hävda att samhällsekonomiska är så tillkalkyler av den nuvarande och 27 procent av personalstyr- förlitliga att de kan eller bör utgöra det enda beslutsunderlaget? Samtidigt kan i Norsjö och Lyck- bör det påpekas att det är troligt att skillnaden mellan det företagsekonosele. miska och det samhällsekonomiska utfallet av en investering. vars livslängd kan förväntas sträcka sig över en eller flera konjunkturcykler, i regel - Trolle, U: Beträfär relativt i ett land som Sverige med höga förvärvsfrekvenser fande de företagseko- obetydlig nomiska förutsättninga- och låg arbetslöshet. rna att fortsätta den De stora avvikelserna i det behandlade fallet kan synas rimma illa med verksamhet som bedrivs denna slutsats. Som påtalats tidigare emellertid avvikelserav Algot Johansson AB. sammanhänger 1977. na framför allt med att lokaliseringen i ovanligt hög grad kommit att beröra personer med en även för etableringsområdena relativt svår sysselsätt- 3 Se SOU 1974: 29 Att utvärdera arbetsmark- ningssituation. Samtidigt är det uppenbart att den studerade åtgärden inte nadspolitik. kan betraktas som unik: En rad andra åtgärder torde i lika hög grad beröra

En utvärdering av etableringen av konfektionsjförelaget Algots Nord 37l

grupper med en utsatt ställning på arbetsmarknaden. Vid jämförelser mellan sådana alternativa åtgärder är det företagsekonomiska utfallet av centralt intresse. (Om kostnaderna är ungefär lika stora gäller det något förenklat att finna det alternativ som maximerar intäkterna.) Frågan är emellertid hur pass realistiska sådana jämförelser är: Skulle samhället ha vidtagit andra åtgärder i (t.ex.) Västerbotten om etableringen uteblivit? Vidtar man andra åtgärder om driften vid Algots Nord avvecklas? Den bedömning som gjorts inom studien är att det inte är realistiskt att i kalkylerna utgå från att sådana åtgärder verkligen skulle ha blivit eller kommer att bli aktuella. För den läsare som inte delar denna uppfattning skulle dock kalkylresultaten kunna ges följande tolkning: Resultaten tyder på att fortsatt drift med traditionell produktionsinriktning ger ett samhällsekonomiskt nollresultat om det reala avkastningskravet är 8 procent. men det kan inte uteslutas att det finns andra alternativ, t. ex. fortsatt drift med en annan inriktning eller andra etableringar, som är mer lönsamma för samhället. En del (se avsnitt 10.6) av denna studie har bestått av en bedömning av arbetets innebörd för dem. som genom lokaliseringen beretts tillfälle till anställning. Vi har i denna del funnit att tillfredsställelsen i arbetet är lägre bland de Algotsanställdajämfört med många andra grupper på arbetsmarknaden. Detta orsakas i huvudsak av att arbetet är monotont och tråkigt samt att möjligheter till inflytande över arbetets utformning och företagets beslut saknas. Den lägre tillfredsställelsen visades vidare leda till högre frånvaro och större benägenhet att sluta sin anställning. Dessa resultat ger underlag för slutsatsen att välfárdsvinster, i form av större utbyte av arbetet för individerna och ekonomiska vinster, i form av lägre frånvaro och omsättning, skulle ha kunnat vinnas med en annan organisation av arbetet. En relativt enkel förbättring i detta avseende hade varit att lokalisera fullständiga företagsenheter med större möjligheter till lokalt inflytande över produktionen och ett något mer varierat utbud av arbetstillfällen. Denna lägre arbetstillfredsställelse till trots har arbetet, förutom dess ekonomiska och sociala betydelse, ändå givit stora grupper en personlig tillfredsställelse. Enligt svaren på en enkätfråga i studien skulle varannan av de Algotsanställda fortsätta att jobba även om de, utan att göra någon ekonomisk förlust, kunde stanna hemma. Särskilt för de något äldre kvinnorna. som under en längre tid varit hemarbetande, har arbetet på Algots förstärkt självförtroendet och ökat känslan av att vara socialt accepterad. För att uttrycka något av innebörden i detta, vill vi gärna använda en i Norsjö Algotsanställds egna ord: - “Nu kan man då gå på affären efter fem, utan att känna sig i vägen för dem som har slutat arbetet. Ytterligare en icke ekonomisk effekt av lokaliseringen är den möjlighet till fackliga studier och aktivitet, som öppnats för de som erhållit arbete. Den fackliga medvetenhet, som de Algotsanställda utvecklat i kampen för att behålla sinajobb, är svår att värdera ur social synpunkt. Man kan dock konstatera att den måste ha betytt mycket för individemas och kollektivets utveckling.

372 En utvärdering av etableringen av konfektionsföretaget Algots Nora SOU 1978: 60

Ännu en slutsats som kan dras är att en differentierad lokal arbetsmarknad är av stor betydelse för möjligheterna att ge en sysselsättning som svarar mot arbetskraftens önskemål. l forskningen kring arbetstillfredsställelseproblematiken har arbetsplatsfaktorer av olika slag kommit att spela en dominerande roll. Resultatet från denna undersökning pekar på nödvändigheten av att vidga studierna av sådana frågor som arbetstillfredsställelse. frånvaro och produktivitet från arbetsplatsnivån till att även inkludera den betingelse som den omgivande arbetsmarknaden utgör.

SOU 1978: 60 373

ll

Marginella sysselsättningsstöd*

lnledning och sammanfattande bedömningar.

l både svensk och utländsk debatt har under de senaste åren olika former av direkta stöd till företagens lönekostnader för att upprätthålla och/eller öka sysselsättningen framförts som ett nytt attraktivt arbetsmarknadspolitiskt medel. Dessutom har sådana stöd i olika utformningar kommit att användas i bl. a. Sverige. Tyskland, Japan. Storbritannien och USA. l och för sig är det inget helt nytt inslag i svensk arbetsmarknadspolitik att strbventionera arbetskraften. Den halvskyddade sysselsättningen har under en lång tid varit konstruerad som ett stöd för användning av viss typ av arbetskraft. främst handikappade. Dessutom har. sedan decennier. åtgärder för att påverka de totala arbetskraftskostnaderna. t. ex. i form av sänkta zirbetsgivaravgifter. förekommit i debatten. Det nya“ i de förslag som framkommit under de senaste åren kan framför allt sägas vara följande: För det första betonas särskilt marginellt: stöd av kostnaderna för arbetskraften. vilket innebär att enbart tillskottet i sysselsättningen omfattas av stödet. Detta tillskott kan sedan uppkomma antingen genom nyanställningar och ökning av sysselsättningen eller genom att företaget underlåter att verkställa planerade permitteringar eller uppsägningar av personal. Det andra nya inslaget är att marginella stöd rekommenderas inte bara för vissa speciella typer av arbetskraft. utan som ett generellt stöd av all (eller åtminstone stora grupper av) arbetskraft. Därmed har stöden fått en betydligt större roll i hela den stabiliseringspolitiska arsenalen. Eftersom marginella sysselsättningsstöd i större skala är en relativt ny Detta kapitel har skrivits av civilekoföreteelse är de empiriska erfarenheterna av åtgärder av denna typ begrännom Anders Björklund. sade. Även en ren teoretisk analys av effekterna av marginella sysselsättningsstöd är svår att genomföra. 2 Jan Petersson och Ett huvudsyfte med detta kapitel är att redovisa de allmänna slutsatser Vassilios Vlachos: Lönesubventioner som som på nuvarande stadium kan dras om åtgärder av denna typ som stabiliett medel att påverka sysseringspolitiskt medel. Dessa slutsatser är bl. a. baserade på de förstudier selsättningen utan alltsom EFA initierat.” för ston inflationstryck, Nationalekonol kapitlet kommer att diskuteras på vilka sätt som olika effekter av mar- miska institutionen vid ginella sysselsättningsstöd kan uppstå. Avsikten är att redovisa de strate- Lunds universitet. 1977. samt Lennan Delander giska sambanden och mekanismerna. I den mån som bedömningar av och Jan Ekberg: En de kvantitativa effekterna kan göras kommer även dessa att presenteras. ekonometrisk studie av Så långt möjligt kommer marginella sysselsättningsstöd, (hädanefter ben- efterfrågan på arbetskraft, en förundersökåmnda MSS) att jämföras med icke-marginella stöd av typ sänkta arning, Högskolan i betsgivaravgifter. Växjö. 1978.

374 Marginella sysselsättningsstöd SOU I978: 60

Denna genomgång leder fram till det andra huvudsyftet med detta kapitel som är att peka ut några viktiga uppgifter för den fortsatta Litvärderingsforskningen om åtgärder av denna typ. l kapitlet diskuteras hur olika former av MSS kan tänkas påverka arbetslöshet och inflation i första hand i ett kortsiktigt stabiliseringspolitiskt perspektiv. Även effekterna på resursallokeringen i ekonomin diskuteras. På nuvarande stadium har det emellertid bara varit möjligt att genomföra en partiell. relativt spekulativ, analys av de olika kanaler eller mekanismer via vilka effekterna av MSS kan tänkas uppstå. En mer fullständig analys skulle kräva att MSS sattes in i en totalmodell av ekonomin där interaktionerna mellan de olika partiella effekterna och övriga delar av ekonomin beaktas. lnnan en sådan modellram för analys av MSS finns tillgänglig är det befogat att vara relativt försiktig när det gäller att uttala sig om möjligheterna att påverka arbetslöshets-intlations-problemzitiken med MSS. En av de viktigaste uppgifterna för den fortsatta forskningen kring MSS torde vara att sätta in MSS i en sådan teoretisk modellram. Diskussionen har emellertid pekat på ett antal partiellzt kanaler via vilka MSS kan tänkas påverka arbetslöshet respektive inflation: Ett tidsbegränsat marginellt sysselsättningsstöd kan skapa incitament för en intertemporal OmfIirde/ning av nyanställnings- och Lippsägningsbesluten. l detta avseende har MSS sannolikt en klar fördel jämfört med icke-marginella sysselsättningsstöd i form av t. ex. sänkta :arbetsgivaravgifter. Subventioner av produktionsfaktorn arbetskraft kan dessutom leda till vissa .subislitiltionseqffbkter mellan arbetskraft och kapital. Om dessa substitutionseffekter i ett kortsiktigt konjunkturpolitiskt perspektiv kan vara av någon betydande storleksordning är det dock ännu för tidigt att uttala sig om. Mera studier behövs kring denna problematik. Med dagens skatte- och bidragssystem kan mycket höga subventioner utgå för att en person är sysselsatt i stället för arbetslös utan att den (g/_fentligru lmdgetena saldo och därmed penningmängden i ekonomin påverkas. De kalkyler som gjorts (se appendix ll.l) pekar på att Linder mycket gynnsamma förutsättningar kan subventioner på mellan 20 och 25 kronor per arbetstimme utgå utan att budgetsaldot försämras och penningmänden ökar. lnga påtagliga skillnader mellan sysselsättningsskapande och sysselsättningsbevarande åtgärder tycks föreligga i detta avseende. Huruvida budgeteffekterna netto blir negativa eller positiva beror dock på i vilken utsträckning som stöd kommer att utgå även till andra företag än de som verkligen ändrar sitt beteende till följd av stödet. Eftersom kunskapen om detta är begränsad är det inte heller möjligt att bedöma om åtgärden indirekt innebär en expansion eller kontraktion av den tala/u efteij/izigzm i ekonomin. Därför är det också svårt att bedöma ifall MSS behöver kompletteras med en expansiv efterfrågepolitik eller ej. Av de studier av_flödessrtrukturen på arbetsmarknaden som framkommit ide projekt som EFA initierat, har framgått att de konjunkturella variationerna i arbetslöseht och sysselsättning inte till största delen uppkommer via uppsägningar och permitteringar utan via andra flöden. En viktig slutsats härav är att enbart sysselsättningsbevarande åtgärder som förhindrar uppsägningar och permitteringar inte är tillräckliga som stabiliseringspoli-

Marginella sysselsättningsstöd 375

tiska medel i en lågkonjunktur. Om inte nyanställningsflödet hålls uppe kommer arbetslösheten snabbt att växa för ny- och återinträdande på arbetsmarknaden samt för personer som av andra skäl än uppsägning/permittering slutar sitt arbete och blir arbetslösa. Ett marginellt sysselsättningsstöd innebär en viss kartnudsdiimpning vilket åtminstone bör ha en viss inllationsdämpande effekt. Däremot är det oklart om MSS i detta avseende är bättre än en icke-marginell subvention. Avgörande härvidlag är hur prisbildningen går till på olika marknader, något som existerande studier inte har givit tillräcklig kunskap om. Däremot är det tveksamt om MSS kan bidra till att på /årzg .ri/tr upprätthålla en högre sysselsättning och lägre arbetslöshet och inflation. För att dra slutsatser om detta krävs framför allt mer kunskap om arbetsutbudet elasticitet på lång sikt och bestämningsfaktorerna bakom sökbeteendet på arbetsmarknaden. De största riskerna för negativa effekter av MSS gäller effekterna på resursallokeringen. dvs fördelning av samhällets resurser på olika användningsområden. Problemet är att MSS kan ges en sådan utformning att bara vissa företag har möjlighet att erhålla subventionen. Framför allt om en viss typ av MSS används wzsidigt och under en längre tid kan konkurrensförhållandet mellan olika företag och branscher påverkas påtagligt. l detta avseende har icke-marginellt stöd i form av sänkta arbetsgivaravgifter en fördel framför MSS. Samtidigt är det emellertid möjligt att MSS är överlägsen exempelvis lagerstöd i allokeringshänseende. Såväl MSS som lagerstöd kan skapa incitament att ordfördela anställningsbesluten över konjunkturcykeln. MSS kan emellertid användas inte bara för lagerproduktion utan även för internutbildning. reparationsarbeten m.m. Därför är det möjligt att MSS inte i samma utsträckning missgynnar vissa företag. En viktig uppgift är därför att studera vilka typer av företag som haft möjlighet att använda såväl de olika MSS som det lagerstöd som utgått under senaste åren. Kapitlet är disponerat på följande sätt. I avsnitt l 1. l ges en översikt över olika tänkbara utformningar av MSS och en redogörelse för de utformningar som använts på den svenska arbetsmarknaden. Därefter följer huvudavsnittet ll.2 som behandlar effekterna på sysselsättning och inflation. l avsnitt 11.3 behandlas de långsiktiga effekterna på sysselsättning och inflation. Slutligen diskuteras i 11.4 effekterna på resursallokeringen i ekonomin av MSS. l ett appendix presenteras några kalkyler på budgeteffekterna av MSS.

11.1 Olika utformningar av MSS

lnnebörden av marginella sysselsättningsstöd är att endast arbetskraft som på marginalen erhåller sysselsättning omfattas av stödet. Två principiellt olika utformningar som har denna egenskap kan särskiljas. Stödet kan för det första knytas tilljlädena av arbetskraft. Denna utformning innebär att stödet utgår med ett visst belopp (eller andel av lönekostnadema) för antingen antalet nyanställda eller antalet personer som

376 Margitta/Ia sysselsättningsstöd

företaget underlåter att permittera eller säga upp trots att man planerat detta. Stödet kan också knytas till beståndet sysselsatta i företaget. Vanligen utgår då stöd för det antal anställda som vid en viss tidpunkt överstiger X procent av antalet anställda vid en tidigare tidpunkt. Värdet på X kan självfallet sättas såväl över som under 100. Om X sätts till 100 eller lägre skapas i första hand incitament för företagen att underlåta att permittera eller säga upp personal. 1 viss mån kan också incitament skapas för att ersätta naturlig avgång. Ju högre värde som sätts på X desto fler nyanställningar krävs självfallet för att företaget skall erhålla stödet. l det följande kallas utformningar som huvudsakligen syftar till att skapa incitament att underlåta att vidta permitteringar och uppsägningar för .sys- .w/.sáilltziltyçtibertlrttltde. medan utformningar som huvudsakligen är avsedda att stimulera nyanställningar kallas för .sysse/.sättningsskupøznde. Oavsett vilken av dessa utformningar som väljs kan MSS antingen vara generella eller .veløktit*tt. Den selektiva varianten utgår enbart till vissa företag (branscher. regioner eller dylikt) eller för typ av arbetskraft (åldersgrupp, kön. långtidsarbetslösa eller dylikt) medan den generella varianten utgår utan sådana restriktioner. Av stor betydelse är tidsdimensionen på stödets utformning. Stödet kan antingen vara permanent eller tidsbegriinxøzt. Eftersom detta kapitel huvudsakligen diskuterar MSS som ett stabiliseringspolitiskt medel är det den senare varianten som avses. Detta betyder att i exempelvis det sysselsättningsskapande fallet måste nyanställningen eller ökningen av arbetskraften ske inom en viss tidsperiod för att stödet ska utgå.

ll.l.l MSS på den svenska arbetsmarknaden

På den svenska arbetsmarknaden har MSS använts som regionalpolitiskt medel Linder större delen av l970-talet. En form har varit ett sysselsättningsstöd som utgår till huvudsakligen industriföretag i inre stödområdet för en ökning i arbetskraften. Om ökningen blir bestående erhåller företaget 7000 kronor för det första året, ytterligare 7000 kronor för det andra året och 3 500 kronor för det tredje. Också det s. k. introduktionsstödet som utgår med 5 kronor för varje nyanställd och arbetstimme inom det allmänna stödområdet Linder en sexmå- För en utförligare be- nadersperiod kan ses som ett MSS. Syftet med detta stöd är att ge täckning skrivning se kapitel 5. för allmänna för arbetskraften. 2 Sedan januari 1978 kan inträningskostnader 25 kronor utgå under Det är emellertid först under den senaste lågkonjunkturen som olika 480 timmar och 15 kronor kan sägas ha MSS har använts i en sådan omfattning att de sammantaget under ytterligare 480 timmar. utgjort ett påtagligt inslag i stabiliseringspolitiken. Tyngdpunkten har legat på sysselsättningsbevarande åtgärder. 3 Från juli 1974 t.o. m. Den största omfattningen har den s. k. 25-kronan haft. Denna är dock december 1975 var bidrasnarast ett marginellt tttbildrtizzgsxvtöd. Sedan februari 1977 utgår 25 kronor get 6 kronor per timme under högst 960 timmar. per timme för utbildning om påtaglig risk föreligger för permittering eller Därefter höjdes bidraget och uppsägning. Sammanlagt kan stödet utgå för 160 utbildningstimmar till 8 kronor för de första 160 timmarna och därefter kan 15 kronor utgå under ytterligare 800 timmar.” Under denna tid 12 kronor för ytter- har stöd utgått som motsvarar en genomsnittlig sysselsättningsnivå på ca ligare högst 800 timmar. 20- 25.000 personer. Dessförinnan (från juli 1974) utgick ett lägre belopp Denna nivå gällde t. 0. m. januari 1977. per timme och då var också antalet personer betydligt lägre? Sedan våren

Marginella sysselsättningsstöd 377

1977 utgår också ett stöd till företag med dominerande ställning på den lokala arbetsmarknaden. Stödet omfattar 75 procent av lönekostnaderna för övertalig arbetsstyrka som sysselsätts utanför ramen för ordinarie produktion. Vidare är det möjligt för företag inom teko-branschen att erhålla 15 kronor per timme för personal som är äldre än 50 år (dock högst 10 procent av företagets totala lönesumma) om företaget Ltnderlåter att säga upp personal. Detta stöd är inte förknippat med några villkor om utbildning eller liknande och kan därför betraktas som ett rent produktionsstöd. Som en form av sysselsättningsskapande MSS under den senaste lågkonjunkturen kan den s.k. 15-kronan ses. Detta stöd har utgått till företag som erbjudit ett beredskapsarbete till ungdomar under 20 år. Stödet infördes ijuli 1976 och utgick då med 10 kronor per timme under en sexmånadersperiod. l december 1977 höjdes nivån till 15 kronor. Under november och december månad 1977 sysselsattes i genomsnitt ca 4500 personer på detta sätt vilket motsvarar ca 2.0 procent av arbetskraften under 20 år. Undersökningar vid AMS utredningsenhet har visat att en hög andel av dessa ungdomar senare erhållit en fast anställning vid företaget i fråga.

11.2 Effekter på sysselsättning och inflation

- - effekterna En förutsättning för att de kortsiktiga konjunkturella på sysselsättning och inflation av olika MSS skall kunna kvantiñeras på ett tillfredsställande sätt är att man har en klar bild av på vilka sätt som olika MSS verkar. Redan på denna kvalitativa nivå blir en analys av MSS komplicerad, vilket framför allt beror på att MSS kräver en analys på två olika nivåer. För det första krävs en relativt detaljerad analys på mikronivå av företagens beteende. Framför allt krävs en analys av företagens möjligheter att utnyttja stödet genom att anpassa sin totala produktionsapparat samt den tidsmässiga placeringen av nyanställningar och permitteringarluppsägningar. Vad gäller inñationseffekterna krävs framför allt en analys av effekterna på företagens prispolitik. För det andra krävs att effekterna av MSS på makronivå. dvs på penningmängd och därmed på de olika komponenterna i den totala efterfrågan på varor och tjänster analyseras. En tillfredsställande analys av MSS som ett stabiliseringspolitiskt medel kräver analys på båda dessa nivåer och dessutom att det ömsesidiga beroendet mellan dessa nivåer beaktas. De försök till kvantifteringar av effekterna av MSS som gjorts hittills har inte lyckats kombinera mikro- och makroanalysenJ

1 P. R. G. Layard and S. J. Nickell: The Case For Subsidizing Extra Jobs. Discussion Paper No 15, London School of Economics, har genomfört en renodlad keynesiansk analys av MSS där företagens efterfrågan på arbetskraft är en enkel funktion av den totala efterfrågan. D. Hamermesh däremot (Econometric Studies of Labor Demand and Their Application to Policy Analysis”, The Journal of Human Resources volume XI nr. 4, 1976) bygger helt på substitutions- och skaleffektcr. som härletts från traditionell mikroteori. Den totala efterfrågan på varor och tjänster utgör här ingen restriktion på möjligheterna att öka sysselsättningen.

378 Marginella sysselsättningsstöd SOU 1978: 60

l det följande kommer vi att diskutera hur effekter kan tänkas uppstå dels på företagsnivå och dels på makronivå. Analysen är dock partiell i den meningen att vi nöjer oss med att diskutera olika partiella mekanismer via vilka MSS kan tänkas verka. Däremot beaktas inte interdependensen mellan dessa olika mekanismer, något som skulle kräva en mer avancerad totalmodell av ekonomin.

l 1.2. l Effekter på jbretagsnivøi

Avsikten med detta avsnitt är att studera hur införandet av olika former av MSS kan påverka ett företags personalplanering. För att renodla analysen kommer vi först att studera hur ett företag inom ramen för en given produktionsanläggning kan länkas påverkas av sysselsättningsskapande respektive sysselsättningsbevarande MSS. Därefter övergår vi till att stude- Vi bortser från de skillra hur valet av ny produktionsanläggning kan påverkas av olika MSS. nader som föreligger mellan permitteringar och Ett företags nyanställnings- och permitterings/uppsägningsbeslut kan uppsägningar. betraktas som ett investeringsproblem eftersom såväl fasta som rörliga l I. WalterY.Oi.: Labor kostnader är förknippade med besluten. För att en nyanställning skall as a Quasiñxed Factor. Journal of Political komma till stånd krävs att företaget har tillräckligt goda förväntningar om Economy December den framtida 1962 finns en mer utveck- efterfrågeutvecklingen för att värdet av den nyanställdes prolad teoretisk och empi- duktion under den totala anställningstiden skall överstiga de rörliga lönerisk analys av följderna kostnadema plus de mer eller mindre fasta introduktionskostnaderna. De av en sådan kostnadssenare kostnaderna inkluderar sökkostnader (annonsering etc.), intervjustruktur. kostnader och utbildningskostnader och introduktionskostnader m. m. och 3 Villkoret för att en nykan för vissa typer av arbetskraft vara mycket höga. Dessutom måste föreanställning skall komma till stånd kan skrivas: taget ta hänsyn till att en uppsägning eller permittering kan behöva göras i Ta Ta framtiden vilket också är förknippat med kostnader i form av lön under 2 P, - MP. 2 W,+NK t= I t= l uppsägningstid. avgångsvederlag eller permitteringslön. Även försämrad good-will för företaget kan sägas ingå i uppsägningskostnaderna. där Vid ett uppsägningsbeslut ser emellertid kostnadsstrukturen annorlun- Pl = priset på företagets produktion da ut. En nödvändig förutsättning för att företaget skall underlåta att upp- MP, = den anställdes säga personal är att kostnaderna för att behålla personalen under den återmarginalprodukt Ta = den förväntade stående anställningstiden (dvs. de rörliga lönekostnadema minus produk-

anställningstiden tionsvärdet) understiger uppsägningskostnaderna. Detta betyder att ju W, = lönekostnaden kortare den återstående anställningstiden förväntas vara, desto mer lönför den anställde NK = samt för företaget blir det att avvakta den naturliga avgången i stället för nyanställningskostnaden att säga upp personal. Mot bakgrund av denna beskrivning av kostnadsstrukturen för nyan- Eventuellt kan också 3 ställningar och uppsägningar kan några viktiga slutsatser dras.” uppsägningskostnader De fasta nyanställnings- och Lippsägningskostnaderna leder till att förebli aktuella. tagets prisförväntningar efter ett nyanställningsbeslut måste sjunka relativt Villkoret för att före- kraftigt innan det blir aktuellt med uppsägningar. Ju högre de fasta kostnataget skall underlåta att derna är desto större blir denna marginal för prisförväntningarna. Detta säga upp en anställd kan skrivas: betyder också att personal med låga såväl nyanställningskostnader som uppsägningskostnader i första hand riskerar att sägas upp i lågkonjunktu- T.. Ta rer. 2P|MP|2w.-UK 1=; t=l Huvudfrågan är emellertid vilka möjligheter som sysselsättningsskapandärUK = uppsägnings- de respektive sysselsättningsbevarande MSS har att påverka nyanställkostnaderna. ningar respektive uppsägningar.

SOU 1978: 60 Marginella sysselsättningsstöd 379

l det sysselsättningsskapande fallet utgör ett stöd på. säg, i storleksordningen 15-20 kronor per timme under några månader en relativt liten andel av de totala kostnaderna för nyanställningen. l det sysselsättningsbevarande fallet utgör emellertid ett motsvarande stöd en betydligt större andel av de totala kostnaderna för att behålla arbetskraften. eftersom produktionsvärdet av personalen knappast kan vara negativt. Det borde därför vara lättare att med en given storlek på stödet förmå företagen att underlåta att säga upp personal än att påverka ett nyanställningsbeslut. Men även om ett sysselsättningsstöd inte är tillräckligt stort för att förmå företagen att vidta nyanställningar som annars inte hade vidtagits, respektiveunderlåta att verkställa planerade uppsägningar, skulle förekomsten av MSS kunna påskyndzi nyanställningar respektivejördrája uppsägningar. Denna intertemporala omfördelning av besluten kan förstärkas om stödet förväntas vara Möjligheterna till en sådan omfördel-

tidsbegränsat.

ning bör vara särskilt stora om företagen kan producera på lager, tidigarelägga internutbildning eller liknande. l detta avseende är det troligt att MSS har en fördel framför icke-marginella stöd som sänkta arbetsgivaravgifter. De senare kan företagen få del av oavsett om de förändrar sitt handlande eller ej. Diskussionen har här utgått från att företagen betraktar priserna som utifrån givna. Självfallet är de slutsatser som dragits här också giltiga i de fall då företagen helt eller delvis sänker sina priser till följd av den kostnadssänkning som stödet innebär.

S tzhsIituti0n.ref]2›ktcu Eftersom ett MSS innebär att produktionsfaktorn arbetskraft subventioneras kan ökad sysselsättning också uppstå genom substitutionseffekter, dvs genom att de nya produktionsanläggningar som tas i drift görs mer arbetskraftsintensiva än vad de annars skulle vara. Substitutionseffektens storlek beror dels på de rent tekniska möjligheterna att ersätta kapital med arbetskraft, dels på hur kostnadsrelationen mellan arbetskraft och kapital påverkas av MSS. De tekniska substitutionsmöjligheterna är vanligen mycket små inom ramen för existerande anläggningar men större när det gäller att ta nya anläggningar i drift. Detta betyder att substitutionseffekterna för ekonomin som helhet sannolikt är mycket små i djupa lågkonjunkturer när den totala investeringsvolymen är liten! Under gynnsamma omständigheter kan MSS innebära att kostnadsrelationen arbete/kapital förskjuts kraftigt i förhållande till om ett ickemarginellt stöd skulle ha använts. Om exempelvis all sysselsättning som Detta får empiriskt stöd av D Hamermesh: överstiger 90 % av sysselsättningen vid en bastidpunkt subventioneras Subsidized Job Creamed 10% motsvarar stödet ca 1% av de totala arbetskraftskostnaderna, tion in the Private för en ny an- Sector: Problems and dvs ett icke-marginellt stöd på 1%. Arbetskraftskostnaden Prospects” som ingår i F. läggning kan dock ha sjunkit med hela 10% om all arbetskraft i den nya an- Garfunkel och J. Palmer läggningen kommer att omfattas av stödet. Direct Job Creation: baseras dock, för ett kostnadsminimerande- Analytical Issues and Valet av faktorproportioner Policy lmplications, företag, på kostnadsrelationema under anläggningens återstående livs- Brookings Institution längd. Om MSS utgår enbart under en begränsad tidsperiod blir substitu- 1978.

380 Marginella sysselsättningsstöd

tionseffekten därför mindre.

Vissa försök till kvantifiering av substitutionseffekterna av MSS har

gjorts Av flera skäl är det emellertid ännu svårt att avgöra hur dessa resultat

kan användas för att hjälpa till att kvantitiera substitutionseffekterna av

MSS. Fortsatta studier av denna problematik är därför motiverad.

l 1.2.2 Effekter på den totala efterfrågar: på varar 00/1 tjänster

Av diskussionen i det föregående avsnittet har framgått att MSS kan skapa

incitament för företagen att öka sysselsättningen. Om emellertid :len totala

efterfrågan på makroplanet inte ökar samtidigt kan den totala sysselsätt-

ningen knappast öka. Produktions- och sysselsättningsökningzir på vissa

delmarknader kommer då sannolikt att uppvägas av motsvarande minsk-

ningar på andra delmarknader.

Sysselsättningsstöden kan dock i sig påverka den totala efterfrågan Det-

ta kan ske via flera mekanismer För det första kan budgetsaldot påverkas,

Se bl. a. de tidigare vilket via kreditmarknaden påverkar efterfrågan på varor och tjänster? nämnda uppsatsema av av MSS kan dock förväntas bli små - och ibland t. o. m. Budgeteffekterna Hamermesh (1976 och 1978) Delander/ Ekberg positiva - med tanke på dagens institutionella förhållanden. Om de utbeta-

(1978) samt Kesselman, lade stöden leder till att personer som i alternativfallet skulle vara arbetslö- Williamson och Berndt: sa och uppbära arbetslöshetsunderstöd får sysselsättning. blir de ökade Tax Credits for Employment Rather than statsintäkterna (främst direkta och indirekta skatter samt arbetsgivaravgif- Investment, American ter) och uteblivna (främst avsestatsutgiftema arbetslöshetsunderstöd) Economic Review 67 värda. (June 1977). l appendix till detta kapitel redovisas beräkningar som visar att stöd på i 1 storleksordningen på storleksordningen 20-25 kronor per timme kan utgå för att en person är denna effekt beror på i stället för arbetslös eller utanför sysselsatt arbetskraften utan att den ofom staten väljer att förändra upplåningen i fentliga budgeten (staten, kommunema3 plus AP-fonden) försämras. Dessa Riksbanken eller upp- beräkningar bygger på en genomsnittlig lön på 25 kronor per timme. Det låningen från allmänheten. visar sig inte heller föreligga några större skillnader mellan sysselsättnings-

bevarande och sysselsättningsskapande MSS. 3 När kommunerna inklu- De MSS 25 kronor på l5 respektive som har gällt i Sverige kan därför deras i detta sammant. o. m. ha förbättrat den offentliga budgeten och därmed minskat penninghang förutsätts att kommunernas mängden i ekonomin. Om stöd i stor utsträckning har gått till företag som utgifter inte påverkas även i alternativfallet skulle ha nyanställt underlåtit och/eller att uppsäga av deras skatteintäkter, personal blir dock slutsatsen den motsatta.l vilken utsträckning detta varit en förutsättning som självfallet kan ifråga- fallet är svårt att bedöma. För de företag som varslat om permitteringsättas. ar/uppsägningar torde dock incitamenten att utnyttja 25-kronan varit stora 4 En diskussion om den oavsett om varslen skulle ha verkställts eller ej. Det kan heller inte uteslu-

tänkbara omfattningen av tas att möjligheten att erhålla 25-kronan stimulerat till fler varsel om perdessa effekter återfinns i mitteringar/uppsägningar än vad som annars skulle varit fallet. appendix hos Layard/ Nickell op. cit. och Även MSS som knyts till ökningen av sysselsättningen kan komma att Hamermesh op. cit. samt som skulle utgå till företag ökat sysselsättningen även utan stödet. Även i Gösta Rehn: Employment Premiums in Eco- om den totala sysselsättningen i ekonomin är konstant kan .spridningen nomic Policy, semina- mellan företag vara så stor att åtskilliga företag ökar och sysselsättningen rieuppsats från Institutet således är berättigade till stödet trots att företaget inte ändrat sitt beteende för Social Forskning. April I978. till följd av stödetr*

SOU 1978: 60 Marginella sysselsättningsslöd 381

Det finns dock all anledning att tro att ett marginellt stöd som sammanlagt utgår med ett visst belopp innebär en mindre påfrestning på den offentliga budgeten än ett icke-marginellt stöd med motsvarande belopp. Det senare utgår ju för all arbetskraft. För det andra kan varuefterfrågan öka genom att de personer som erhåller sysselsättning får en inkomstökning. Storleksordningen på denna inkomstökning beror på inkomstsituzititvnen i alternativfallet. Om ersättning från arbetslöshetsförsåikringen skulle ha utgått blir inkomstökningen efter skatt obetydlig. Sambandet mellan denna effekt och budgeteffekterna ovan är således sådant attju mer positiva budgeteffekterna är desto mindre är denna effekt. För det tredje kan sysselsättningsstöd genom att sänka kostnadsnivån möjliggöra prissänkningar för företagen. Detta betyder att konsumenternas reala disponibla inkomster ökar och med en viss tidseftersläpning kan också den privata konsumtionen väntas öka. För det fjärde kan prissänkningama också påverka exporten! Det är emellertid viktigt att påpeka att de effekter på sysselsättningen som kan uppstå genom att den aggregerade efterfrågan påverkas, uppkommer med en betydligt längre tidsfördröjning än sysselsättningseffekterna på företagsnivå”. De senare måste ju uppstå under den period då stödet utgår. En viktig fråga är huruvida de olika effekterna på den aggregerade efterfrågan sammantaget innebär en kontraktion eller expansion. De tre sista effekterna talar för en expansiv effekt men budgeteffekterna kan vara kontraktiva. Eftersom kunskapen om såväl prissänkningarnas storlek och därmed storleksordningen på ökningen av den privatakonsumtionen och exporten. som budgeteffektens storlek och tecken. är begränsad. är det omöjligt att bestämt uttala sig om huruvida nettoeffekten är kontraktiv eller expansiv. Detta betyder också att det är tveksamt om åtgärder av typ Hur dessa effekter kan MSS behöver kompletteras med en generell efterfrågestimulans eller ej.3 tänkas uppstå diskuteras Men även om effekten på den totala efterfrågan är obetydlig kvarstår att mer utförligt av Layard och Nickell op. cit. MSS åtminstone tillfälligt kan öka sysselsättningen på de sätt som beskrevs i 11.2. l. Framför allt torde incitamenten till lagerproduktionen öka. 2 Framför allt effekterna via kreditmarknaden har erfarenhetsmässigt visat sig ha lång tidsfördröjll.2.3 MSS och _t7(›de.sstrukt1uen på ctrbetsmøirknzzden ning. Sett utifrån den modell av arbetsmarknaden som ett dynamiskt system 3 Denna problematik med stora och ständiga flöden mellan olika bestånd som presenterades i diskuteras också av Gösta 4 av betänkandet verkar Rehn i artikeln Arbetskapitel sysselsättningsskztpande och sysselsättmarknadsp0litik som ing. ningsbevarande MSS på helt olika sätt. i Ekonomisk politik En renodlad sysselsättningsbevarande utformning påverkar enbart per- inför 1980-talet. Tidens Förlag 1977. mitterings- och uppsägningsflödena. Avgörande för potentialen för MSS av denna typ är därför storleksordningen på dessa flöden och de arbetslös- 4 l arbetslöshetsstatihetstider som de permitterade och uppsagda förväntas få. stiken inkluderas inte samtliga personer som 1 figur 11.1 presenteras arbetslöshetens och arbetslöshetsinflödets bakär permitterade. utan grund för de år då data föreligger. Vi finner att under åren 1971 - 1973 hade enbart de som är permitterade utan lön och som mellan 23 och 37 procent av de arbetslösa blivit permitterade* eller uppsagvarit permitterade hela da. Under åren 1975- 1977 då politiken varit mer sysselsättningsbevarande mätveckan. Se vidare var motsvarande andelar 18-20 procent. En viktig slutsats som kan dras kapitel 14.

382 Marginella sysselsättningsstöd SOU 1978: 60

härav är att även om en sysselsättningsbevarande politik hade kunnat förhindra alla permitteringr och uppsägningar, så hade bara en mindre del av den totala arbetslösheten kunnat förhindras. Vidare framgår att en ännu mindre andel av veckoinflödet utgörs av permitteringar och friställningar ( l3 procent under åren 1975- 1977). Det övriga inflödet kan ej påverkas av sysselsättningsbevarande åtgärder. Detta betyder att en kraftig nedgång i nyanställningsflödet under bara några veckor kan ge stora utslag i arbetslöshetens storlek . Sammanfattningsvis kan vi därför konstatera, att om MSS skall användas för att förhindra en konjunkturmässig ökning av arbetslösheten, är det inte tillräckligt att förhindra permitteringar och uppsägningar med sysselsättningsbevarande åtgärder utan ett relativt högt nyanställningsflöde krävs dessutom. En viktig skillnad mellan sysselsättningsbevarande och sysselsättningsskapande åtgärder är också att arbetslöshetsstrukturen påverkas på olika sätt. Sysselsättningsbevarande åtgärder håller nere arbetslösheten genom att påverka inflödeskomponenten medan sysselsättningsskapande åtgärder, via ökat nyanställningsflöde påverkar sannolikheten för en arbetslös att erhålla ett nytt arbete dvs arbetslöshetens tidskomponentl

l 1.2.4 Effekter på inflationen

En analys av inflationseffekterna av MSS kräver självfallet, precis som vad gällde sysselsättningseffekterna. att de inflationsmekanismer via vilka MSS kan verka specificeras. Först därefter kan ett försök till kvantifiering göras. . l princip kan MSS tänkas påverka inflationen via åtminstone fyra olika mekanismer: l. Effekter på kostnadsnivån 2. Balansen på varumarknaden 3. Balansen på arbetsmarknaden 4. Fackföreningarnas beteende l. Eftersom MSS sänker kostnaderna för arbetskraft borde en viss prisdämpande effekt kunna uppnås. Ett undantag härvidlag är de företag som p.g.a. marknadssituationen inte kan påverka sina priser, vilket framför allt gäller för många företag som agerar på världsmarknaden. l så fall kom- Ett sätt att gå ytterli- mer kostnadsdämpningen antingen att ge upphov till vinstökning och/eller gare ett steg när det löneökningar. gäller att bekämpa Den kanske mest centrala frågan är emellertid om MSS vad gäller den långtidsarbetslösheten med MSS är att knyta prisdämpande effekten har en fördel i förhållande till icke-marginellt stöd i stödet direkt till ny- form av exempelvis sänkta kan formuleras: arbetsgivaravgifter. Frågan anställning av långtidsarbetslösa personer. Har MSS på sammanlagt, säg, en miljard kronor en större prisdämpande En sådan utformning har effekt än sänkta arbetsgivaravgifter till motsvarande belopp? använts i Västtyskland. Svaret beror på hur prisbildningen på marknaderna går till. Om priserna Se Günther Schmid: Wage-Cost Subsidy Pro- baseras på de genomsnittliga arbetskostnaderna (plus ett visst pålägg) ungramme in Germany der en längre period är det godtyckligt om subventionen utgår på marginal974/75, International len eller ej. Med ett traditionellt långsiktigt jämviktsteoretiskt synsätt är Institute of Management Berlin dec. l977. detta också rimligt. Om prisnivån i det långa loppet avviker från genom-

SOU 1978: 60 Marginella sysselsättningsstiid 383

U 1 120.000* 6 %

31 % - 3 %-

100.000r 27 % F3 %

20 %

80.000- 23/9 Permitteringar 0 0 17 Å 19 A) 21% 3%. 18% Personal- och 2 0/0_ driftsinskr. 15 % 15 % 60 000-* 26 % arbete

Åtagçt

18% 17% 22% slutford 25% 23%

4 . 00* oo 24% 25% Ej spec. 24% _ 34 % orsak (bl. a. qults) 28 % 31 %

20.000- 37 % 30 % Ny-

35 % och

åter 1nträdande i ak

t 1971 1972 1973 1975 1976 1977 Nov Nov Nov

l

f

6.000- _9___

_gi_

__5%_ 6 % Permitteringar 7 o 7 % Personal- och driftsinskr. 18 % 24 % Åtaget arbete ° 400m; 17 % slutfört

15% 17 0/ Ej spec. orsak ° 53% (bI.a. quits)

50 % 2.000. 46 % Ny- och återinträdande i ak

i 1975 1976 1977

Figur 11.1 Arbetslös-haven.: (U) och inflöders (f) bakgrund.

384 Marginella.sysselsätrningsstöd

snittskostnaderna kommer en bransch antingen att expandera kraftigt (om prisnivån överstiger genomsnittskostnaderna) eller stagnera (om motsatsen gäller). varför den enda långsiktiga jämvikten bör karaktäriseras av att prisnivån överensstämmer med den genomsnittliga kostnaden att under en längre tidsperiod upprätthålla en viss pr0duktionsnivå. Relevansen av detta resonemang kan dock ifrågasättas framför allt i ett kortsiktigt stabiliseringspolitiskt perspektiv. Om det i stället är så att prissättningen baseras på kostnaden fören nyanställning, kan MSS - framför allt sysselsättningsskapande - ha en större prisdämpztnde effekt an en sänkning av arbetsgivaravgiften. En viktig uppgift för den fortsatta utvärderingsforskningen om MSS är därför att studera hur prisbildningen på olika marknader går till. 2. Som framgick av avsnitt ll.2.2 kan införandet av MSS också pâverka efterfrågan på varor och tjänster. Om denna effekt är positiv. vilket beror på budgeteffektens tecken och storlek, kan detta motverka den prisdämpande effekten från kostnadssidan. Sammantaget bör dock en penningmängdsökning som har initierats av en kostnadsdämpning ha en mindre inflationseffekt än om motsvarande penningmängdsökning åstadkommits genom en renodlad penningpolitisk åtgärd. 3. En efterfrågeökning på arbetskraft med hjälp av MSS kan också påverka balansen på arbetsmarknaden och därmed framför allt löneglidningen. En vanlig hypotes är att löneglidningen i första hand uppstår i samband med nyrekrytering av arbetskraft. Om sysselsättningsbevarande subventioner till stagnerande företag försvårar nyrekryteringen för de expanderande kan löneglidningen förvärras. l en djup lågkonjunktur torde denna effekt dock inte vara stor. Möjligen skulle dock löneglidningstendenserna kunna förvärras i den följande konjunkturuppgången. 4. Slutligen kan man spekulera över hur fackföreningarnas beteende påverkas av att sysselsättningsstöd används som ekonomiskt-politiskt medel. Vissa farhågor har framförts om att lönekraven kan bli högre om sysselsättningen garanteras genom sysselsättningsstöd.” Den relevanta frågan är emellertid om sysselsättningsstöd i detta avseende skiljer sig från andra sysselsättningsinriktade åtgärder.

11.3 Långsiktiga effekter på sysselsättning, arbetslöshet

och inflation

I föregående avsnitt har diskuterats hur MSS på olika sätt kan tänkas påverka sysselsättning och inflationstryck i ett kortsiktigt stabiliseringspolitiskt perspektiv. Ett resonemang av denna typ återfinns hos Lay- En helt annan fråga är om ett kontinuerligt användande av MSS - även ard och Nickell op. cit. om MSS i och för sig är tidsbegränsade till lågkonjunkturer - kan bidra till en på lång sikt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet och inflation. 2 Se John Burton: Subsidies Några säkra slutsatser om detta är inte möjliga att dra. men några aspek- Employment - the Cases for and ter på problematiken kan dock nämnas. against, Natio- Avgörande för om en högre sysselsättningsnivå i längden kan upprättnal Westminster Bank, Quanerly Review, l976. hållas med hjälp av MSS är arbetskraftsutbudets elasticitet på lång sikt.

Marginella sysselsättningsstöd 385

Om detta är praktiskt taget oelastiskt är det rimligt att tro att stöden i det långa loppet i stället övervältras på lönerna. Avgörande för om en på lång sikt lägre arbetslöshet kan erhållas med hjälp av MSS är hur sökbeteendet hos arbetsgivare och arbetstagare påwerkas. En tänkbar effekt är att företagen blir försiktigare med nyanställningari högkonjunkturer och i stället i större utsträckning avvaktar till lågkonjunkturerna med nyanställningar. Detta borde dock enbart ha en utjämnande effekt. Det är också tänkbart att möjligheterna till stöd för nyanställningai* gör företagen mer benägna att friställa personal. Av stor betydelse för storleken på denna effekt är vilka möjligheter som beslutsfattarna på förmedlingarna och länsarbetsnämnderna har att förhindra missbruk av stöden. På Litbudssidan kan man tänka sig att sysselsättningsskapande åtgärder. genom att sänka den förväntade arbetslöshetstiden, i stället stimulerar en ökad omsättning av arbetskraft (flera quits). Sysselsättningsbevarande åtgärder å andra sidan kan utgöra incitament till förlängt arbetssökande för dem som ändå blir arbetslösa. Eftersom valet av arbetsgivare blir viktigare ju längre anställningen förväntas vara kan det löna sig att söka under en längre period. Det finns dock inga empiriska belägg för att dessa långsiktiga effekter skulle bli betydande om MSS kommer att användas kontinuerligt. Slutligen. vad gäller inflationsnivån på lång sikt, utgör EFO-modellens inflationsmekanismer i ett system med fasta växelkurser en i stort sett bindande restriktion för den svenska inflationsutvecklingen, som inte kan påverkas av ett kontinuerligt användande av MSS. Möjligheterna för åtgärder av typ MSS skulle emellertid kunna ligga i att bidra till att de konjunkturella avvikelsema från EFO-modellens balansstig sker till en lägre arbetslöshet än vad som annars vore möjligt.

11.4 Effekter

på resursallokering

- En vanlig utgångspunkt för en ekonomisk analys av resursallokeringen dvs. fördelningen av samhällets resurser på olika användningsområden är en perfekt marknadsekonomi ijämvikt. Under vissa antaganden är resursallokeringen effektiv i en sådan siutation, dvs. det är omöjligt att omfördela resurserna så att någon får det bättre utan att någon annan får det sämre. l en sådan situation måste också kostnaderna för produktionsfaktorerna avspegla alternativkostnaderna och vara lika för alla företag. Användandet av olika former av MSS kan på olika sätt påverka resursallokeringen i ekonomin genom att arbetskraftskostnaderna blir olika för olika företag. Även om MSS kan ha vissa fördelar när det gäller de stabiliseringspolitiska målen kan detta motverkas av negativa allokeringseffekter. Det är därför viktigt att diskutera för det första om MSS kan förväntas vara sämre än andra stabiliseringspolitiska medel från allokeringssynpunkt och för det andra vilka skillnader som kan föreligga mellan olika utformningar av MSS från allokeringssynpunkt. Se kapitel 4.

386 Marginella sysselsätrningsstöd SOU l978:60

För illld stabiliseringspolitiska medel gäller att även om utformningen är helt generell i den bemärkelsen att alla företag och branscher formellt omfattas kan effekterna bli olika för olika företag och branscher. En egenskap hos MSS - såväl sysselsättningsskapande som sysselsättningsbevarande - iir att sysselsättningsläget i utgångsläget när stödet börjar gälla på ett ganska slumpmässigt sätt kan avgöra vilka företag som får möjligheter att utnyttja stödet. Ett företag som just före stödets ikraftträdande utökat sin arbetsstyrka har exempelvis inte samma möjligheter att utnyttja ett sysselsättningsskapande stöd som ett konkurrerande företag som avvaktat med sina nyanställningztr. Denna slumpmässighet gäller dock också för flera andra stabiliseringspolitiska medel såsom lager- och investeringsstöd. Däremot har icke-marginella stöd en fördel i detta avseende. eftersom dessa tillkommer samtliga företag oavsett vilket sysselsättningsläget råkade vara i utgångsläget. Från allokeringssynpunkt föreligger dock vissa skillnader mellan MSS och lagerstöd. Lagerstöd. som i första hand syftar till att främja sysselsättningen. missgynnar kraftigt vissa branschen 2 l vissa branscher kan de rent fysiska lagringsmöjligheterna vara dåliga. Hållbarheten på produkterna kan också vara ett hinder. Om huvudsyftet är att öka sysselsättningen är dessutom lagerstödet ett ganska trubbigt instrument. Eftersom stödet knyts till lagerökningen (med vissa villkor om bibehållen eller ökad sysselsättningsnivå) utgår lika mycket stöd oavsett om företagen är arbetsintensiva eller ej. MSS är däremot direkt riktade till den produktionsfaktor som man vill påverka användandet av. Vidare behöver MSS inte användas till lagerproduktion utan kan även användas till exempelvis internutbilding eller reparationsarbeten. Det har också visat sig att lagerstödet har varit* starkt koncentrerat till vissa branscher. Ett problem med såväl sysselsättningsstöd som lagerstöd är emelletid, att de företag som ändå (dvs. utan något stöd alls) skulle ha utökat sysselsättningen och/eller producerat på lager. kan erhålla stöd. l detta avseende skulle emellertid lagerstöd kunna ha en fördel. Kravet på att i efterhand belägga att en lagerökning verkligen har ägt rum kan förhindra att stödet utgår till företag som även utan stöd skulle ha utökat eller Lipprätthållit sysselsättningen. Vad gäller allokeringseffekterna av olika utformningar av MSS föreligger väsentliga skillnader mellan sysselsättningsskapande och sysselsättningsbevarande MSS: Som framgick av diskussionen i avnsitt ll.2.l kan sysselsättningsskapande subventioner förväntas gå till företag med relativt goda prisförväntningar. Sysselsättningsbevarande åtgärder går däremot till företag med sämre framtidsförväntingar. De sämre förväntningarna kan bero såväl på 1 Se vidare Sverker att företaget befinner sig på en stagnerande marknad som på att företaget Praski: Erfarenheter av är illa skött. lagerstödet. Ekonomisk Dessutom kan sysselsättningsbevarande åtgärder försvåra nyrekryte- Debatt I977: 4. ringen av arbetskraft i de expansiva företagen. Detta gäller framför allt om 1 Däremot är lagerstödet spridningen i konjunkturläget är stor, dvs om vissa branscher expanderar förmodligen relativt inom en trots att det allmänna konjunkturläget är svagt. Om däremot konjunkturföretagsneutralt bransch. nedgången är_djup i samtliga branscher behöver inte denna negativa effekt

Marginella sysselsättningsstöd 387

vara särskilt stor. Sysselsättningsskapande åtgärder kan därför förväntas påskynda strukturomvandlingen medan sysselsättningsbevarande åtgärder verkar bromsande. Detta kan dock inte reservationslöst betraktas som ett argument för sysselsättningsskapande åtgärder. För det första behöver inte företagens prisförväntningar vara korrekta från samhällsekonomisk synpunkt. För det andra kan en hög takt i strukturomvandlingen innebära välfárdsförluster i form av utslagning av arbetskraft etc. Eftersom det ur ren allokeringssynvinkel är viktigt att stöden görs så företagsneutrala som möjligt skulle man kunna hävda att utformningar som knyter stödet till zlrbelskrrlfterz snarare än tillfäretøzgew är att föredra. Ett problem utgör därför i detta avseende sysselsättningsbevarande stöd som enbart kan utnyttjas av det företag som har varslat om permitteringar/uppsägningar. Sysselsättningsbevarande stöd skulle emellertid kunna göras mer företagsneutrala genom att knytas till den varslade arbetskraften så att även andra företag kan erhålla stödet om den varslade arbetskraften är villig att acceptera en flyttning till ett annat företag. En nackdel med en sådan konstruktion kan dock vara att den varslade arbetskraften konkurrerar ut den arbetskraft - t. ex. ny- och återinträdande på arbetsmarknaden - som annars skulle ha anställts.

388 Marginella.sysselsättningsstöd SOU I978: 60

Appendix 11.1 Budgeteffekter

En korrekt beräkning av de totala budgeteffekterna av olika former av MSS kräver en mycket detaljerad kunskap om arbetsmarknadens funktionssätt. För det första krävs kunskap om den totala sysselsättningseffekten av åtgärden i fråga. För närvarande föreligger inga empiriska studier som på ett någorlunda tillförlitligt sätt har kvantiñerat effekter av denna typ. För det andra krävs kunskap om i vilken utsträckning stöd kommer att utgå också till arbetstillfällen som skulle ha skapats respektive bevarats även i alternativfallet, dvs. utan att stödet hade utgått. Inte heller detta är det möjligt att ha någon bestämd uppfattning om. Däremot är det möjligt att med någorlunda god tillförlitlighet belysa frågan: Hur stort stöd kan maximalt utgå per arbetstimme för att en person är sysselsatt i stället för arbetslös utan att den offentliga budgeten försämras? I slutet av detta appendix har beräknats vilka inkomster och uteblivna utgifter som den offentliga budgeten (staten, kommunerna och AP-fonden) erhåller om en person är sysselsatt i stället för att vara arbetslös eller utanför arbetskraften. Kalkylerna har gjorts med utgångspunkt från en timlön på 25 kronor. Ökade arbetsgivaravgifter, inkomstskatter och konsumtionsskatter har medtagits på den offentliga budgetens inkomstsida och uteblivet arbetslöshetsunderstöd dels från arbetslöshetsförsäkringen och dels från KAS - (kontant arbetsmarknadsstöd) på utgiftssidan. l och för sig skulle ökade företagsvinstskatter också inkluderas men dessa har bedömts som negligerbara. Vidare är det troligt att somliga individer i alternativfallet utan MSS skulle ha varit förtidspensionerade. Även denna kategori har negligerats i kalkylerna men det bör inte påverka slutsatserna nämnvärt. Av kalkylerna framgår att statens uteblivna utgifter plus ökade inkomster uppgår till ca 2l kronor per timme för en person som i alternativfallet inte skulle ha haft någon ersättning alls. samt till 26: 50 respektive 25 kronor om arbetslöshetsförsäkring respektive KAS skulle ha utgått. Skälet till att skillnaderna inte blir större är att om ingen eller en låg ersättning skulle ha utgått i alternativfallet blir de ökade konsumtionsskatterna höga eftersom inkomstökningen blir större i dessa fall. Det återstår nu att bedöma i vilken utsträckning personerna i alternativfallet skulle ha haft ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, från KAS respektive saknat ersättning. Den bedömning som gjorts här sammanfattas i nedanstående tabell. Tabell l1.A.l Beräknad inkomstsituation i alternativfallet vid sysselsättningsskapande och sysselsättningsbevarande utfonnning

Marginellasyrsselsättningsstöd 389

För den sysselsättningssk :pande varianten har (relativt godtyckligt) antagits att 80 procent skulle ha varit arbetslösa och 20 procent utanför arbetskraften i zilternativfztllet. Av dem som skulle ha varit arbetslösa har 50 procent antagits ha erhållit ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. 12.5 procent antagits ha erhållit KAS och 37.5 procent ingen ersättning alls. Detta ztntzigztnde baseras på att under 1976 ttngefár hälften av de arbetslösa (enligt AKU) är kassamedlemmar. Ytterligare drygt 10 procent sökte via ;arbetsförmedling och kan därför ha erhållit KAS. De övriga (drygt 35 procent). som ej söker via förmedlingen antas inte erhålla några bidrag. För ett sysselsattningsbevzirande stöd är vår gissning att en mindre andel (enbart 5 procent) lämnar arbetskraften i alternativfallet och inte erhåller nagra bidrag. Vidare ;intas att hela 8,» procent erhåller understöd från arbetslöshetsförsäkringen. Kraven för att en arbetslös person skall erhålla understöd är dels att kassa-avgift erlagts under 12 månader. dels att personen arbetat 5 av de senaste 12 månaderna. Dessa krav uppfylls sannolikt av de llesta ttppsagda eller permitterade personer även om turordningsreg- Ierna i trygghetslagstiftningen säger att de sist anställda (dvs ofta de yngsta) skall uppsåigas och permitteras först. Slutligen antas 5 procent erhålla permitteringslön av företaget och resterande 5 procent antas erhålla KAS. Med dessa antaganden kan ett sysselsättningsskapande stöd uppgå till ca 23,50 kronor och ett sysselsättningsbevarande till ca 25 kronor utan att den offentliga budgeten försämras. Om antagandena om inkomstsituationen varieras så påverkas dessa resultat bara obetydligt. Flera viktiga slutsatser kan dras av denna sifferexercis. För det första har framgått att ett mycket högt stöd per timme i princip kan utgå för att en person är sysselsatt i stället för arbetslös utan att den offentliga budgeten försämras. Dessa höga siffror måste emellertid revideras nedåt om utformningen inte kan göras så effektiv att enbart företag som de facto ändrar sitt beteende tack vare åtgärden erhåller stöd. Som framgick ovan har två av MSS på den svenska arbetsmarknaden uppgått till 15 respektive 25 kronor. Dessa MSS kun alltså ha varit budgetneutrala om de varit effektiva i detta avseende. En andra viktig slutsats är att det inte tycks föreligga några större skillnader mellan sysselsättningsbevarande och sysselsättningsskapande utformningar vad gäller det maximala sysselsättningsstöd som uppfyller budgetneutralitet. För ny- och återinträdande på arbetsmarkna- Kalkyler den gäller för att erhålla KAS förutom anmälan Syftet med dessa kalkyler är att beräkna hur den offentliga budgeten (sta- till arbetsförmedling ten. kommunerna och AP-fonden) tre månaders karenstid. påverkas av att en person är sysselsatt i varför kalkylen snarast stället för att vara arbetslös dels utan någon ersättning, dels med ersättning överskattar de inbefrån arbetslöshetsförsäkringen respektive KAS (kontant arbetsmarknads- sparade bidragsstöd). Kalkylerna, som finns samlade i tabellen nedan, inkluderar utebliv- betalningarna. na bidrag, ökade inkomstskatter och arbetsgivaravgifter samt ökade kon- 2 Ett företag är skylsumtionsskatter. digt att betala permittetingslön från och Följande beteckningar och antaganden om skattesatser m. m. används: med den tredje permitteringsveckan.

390 Marginella sysselsättningsstöd

:gasa

u

E x

:m5:

nqazomwovmn

u man

.om

EEE

:mi:

58.05...

?md n

wmváou

u

8.8 Amâci

+

3:0

Små

A33...

ä.. u

20558_

I 2.9 . u

o: om:

med_ S935 :nn vv 00m :E mi.” “MEEDM

N u u

2293.2:

WN... .

b_ b_ b_ N. ä .s .ö ex.

2:2.:

mm om om mm mm E

oc_ som u m2.

u

reise.:

8_ hon

5-5; EEE

3:a:

.

.Rm.o:§_|

m:_b_mm.5u2o:m22on._

.owe §5 I

wnmägm

n

...mal 3:0 33

I +

wav med

1.5.4.?

.

mi.

s

man

b.

398m

TU_ o.: 8a om:

HNEEDM

.ä

.ua mm :_05 .of msn n :E u n §2.

X

uvmåmäâ

^mvt 3:35 wav

.E

.EC

m. .ua

55 EEb_

.w

.E

xEuvmEmox

.

wav

|

_onâäovczäuzmmxâonbü

?md

8.3 nåd!

miczmøö

5:0 3.8

3:6...

uämmumcvtmEâoggm

ö.. +

Asus.

+ |

GQoVSN

Emám

...noVSN

m

m=_:_mw:xw_u__wo_w.og.n

om_

NEEDM

_uoumgonczåozmwzwgontm

mzmäowmå

:omå I ...så ;E n

coca_

H

m5_

.ovan

c_wx.m>_m2unta

ma ä m..

.E

.Essex

:så :så mcoää “mmäB

-usage .ssâox

so_ :ä:

H n n H n .to

;amâcxuouom

H H H ä.:

m:_Bo.D .äåwäuPzw :oåwå usaäâoz

...m3 v.55 2..._ m5: sä_ :så »v85 .essä 0985

» 3 U

SOU 1978: 60 391

12 för arbetsmarknads-

Planeringsmodeller politik*

Sammanfattning

Traditionellt har man i utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiska medel jämfört ett medel med ett s.k. nollalternativ. Nollalternativet kan vara ett genomsnitt av alla övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder inklusive ingen åtgärd eller också normala arbetsförmedlingsåtgärder. Undersökningarna har också kännetecknats av att de varit engångsundersök- De har givit betydande kunskaper om arbetsmarknadspolitikens efningar. fekter. men det finns anledning att gå vidare på två olika områden. För det första bör man försöka få till stånd en kontinuerlig utvärdering av olika medel och av olika projekttyper inom dessa medel. De stora enstaka cost-beneñtanalysema måste med nödvändighet göras så pass sällan att det finns perioder för vilka vi inte har några aktuella utvärderingsstudier, och både medlens utformning och arbetsmarknaden förändras ständigt. Vissa storheter kan inte beräknas utan hjälp av omfattande, noggranna cost-benefitstudier, men vissa nyckelvariabler kan täckas in av kontinuerliga uppföljningar av personer som deltagit i olika arbetsmarknadspolitiska program. För det andra bör man försöka få fram studier i vilka man får enjämjörbar/tet mellan olika arbetsmarknadspolitiska medel, inklusive de medel som ingår i den normala platsförmedlingsverksamheten. Denna ansats är desto mera naturlig då man i det svenska systemet har alla medlen koncentrerade till en enda myndighet, arbetsmarknadsverket. Det betyder att man (den sökande och/eller arbetsförmedlaren) hela tiden väljer mellan olika medel (inklusive medlet ingen åtgärd) inte mellan ett medel (det som den egna myndigheten har) samt en vägd fördelning av alla andra medel (som andra myndigheter har hand om) och medlet ingen åtgärd. Den avgörande frågan är hur man skall kunna bygga upp ett system för kontinuerliga jämförelser mellan olika arbetsmarknadspolitiska medel för 1 Detta kapitel baseras på projektet Integrerad ararbetslösa arbetssökande. Varje sådant system förutsätter ett synsätt eller betsmarknadspolitik en teori för arbetslösheten. Vi har inom projektet Integrerad arbetsmark- vilket redovisas dels i olinadspolitik diskuterat ett system baserat på en sådan teori. ka delrapporter och dels i en sammanfattande slut- Vi har utgått ifrån en modell över arbetsmarknaden där arbetslöshet rappon (för en föneckuppkommer genom ständiga förändringar av arbetskraftsefterfrågans och ning, se bilaga till betänarbetskraftsutbudets storlek och sammansättning. Modellen är främst an- kandet). Kapitlet är skrivet av fil dr Eskil Wapassad för en analys av icke-konjunkturell arbetslöshet, där arbetsmarkdensjö som också varit nadspolitiken ej i första hand används i konjunkturpolitiskt syfte. projektledare.

392 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

De arbetslöshetsfall som inträffar är olika svåra - den förväntade arbetslöshetstiden skiljer sig markant åt mellan olika arbetslöshetsfall -- och därmed skiljer sig också den förväntade kontanta ersättningen åt mellan olika fall. Som alternativ till kontant ersättning fram till arbetslöshetens upphörande finns olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Man kan från försäkringssynpunkt se de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som alternativa användningar av den förväntade försäkringsersättningen vid inträffad arbetslöshet. En sådan försäkringsansats kan vara av värde vid analys av arbetsmarknadspolitiken då den kan bidra till att framhäva de beslutsproblem man har vid utformningen och tillämpningen av arbetsmarknadspolitiken. En analys med denna utgångspunkt återñnns i avsnitt 12.1 och pekar på fyra centrala problem inom arbetsmarknadspolitiken. l. Hur skall man vid den arbetslöse arbetssökandes kontakt med arbetsförmedlingen kunna bedöma hur pass allvarlig arbetslösheten är, dvs. hur lång kan man förvänta sig att arbetslöshetsperioden blir och hur stor blir den förväntade ersättningen? Det förväntade ersättningsbeloppet visar hur mycket en plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program kan kosta utan att det blir dyrare än alternativet normala förmedlingsåtgärder. Bedömningar av förväntad arbetslöshetstid kan ligga till grund för prioriteringar mellan olika grupper som söker till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta behandlas närmare i avsnitt 12.3. 2. Hur skall man sätta prisema på de olika arbetsmarknadspolitiska medlen? Skall en plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program subventioneras jämfört med vad som skulle betalas i kontantersättning under den förväntade arbetslöshetsperioden. Skall olika medel subventioneras i olika hög grad? För att bättre kunna svara på dessa frågor måste man bygga på kunskaper om hur arbetsmarknaden fungerar i olika avseenden. Man måste t ex veta hur olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder påverkar antalet arbetslöshetsfall i fortsättningen för de som deltar i åtgärderna. Man behöver veta mer om sambanden mellan olika delarbetsmarknader och sambanden mellan arbetsmarknadspolitik och stabilisering och fördelning. Detta diskuteras kortfattat i avsnitt 12.4. där vi speciellt behandlar ett delproblem på detta område, nämligen hur man skall kunna analysera de indirekta sysselsättningseffekterna. 3. Vilken information om effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska medel skall man ge den arbetslöse arbetssökande och hur skall denna information insamlas? Kunskaperna om effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder är mycket begränsade. Det gör att både förmedlama och den sökande har ett bristfälligt beslutsunderlag vid val mellan olika alternativ. Detta problem behandlas i avsnitt 12.5. 4. Hur skall man välja ut projekt inom de olika arbetsmarknadspolitiska medlen? Detta problem behandlas i avsnitt 12.5. lnom undersökningen har vi granskat hur olika egenskaper hos de arbetssökande och de delarbetsmarknader de är på påverkar sannolikheten att.placeras i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultaten som redovisas i avsnitt 12.2 visar att unga, män och personer med anteckning om arbetshandikapp oftare kommer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder än äldre, kvinnor och personer utan anteckning om arbetshandikapp om man tar hänsyn till övriga kända förhållanden. För både äldre och kvinnor

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 393

gäller att de är speciellt underrepresenterade vid placeringar i allmänna beredskapsarbeten, de äldre är också underrepresenterade inom arbetsmarknadsutbildningen. För att man fortlöpande skall kunna göra bedömningar av de faktorer som bestämmer arbetslöshetstidemas längd har vi utvecklat en modell som bygger på bearbetningar av sökandestatistiken. Modellen har prövats på tre månader under 1976. Resultaten av dessa bearbetningar visar t. ex. att äldre och kvinnor givet övriga kända förhållanden (region, yrke etc.) hade längre arbetslöshetstider än yngre och män. Undersökningen visade också att sannolikheten att under en viss period lämna arbetslösheten minskade med arbetslöshetstidens längd. Resultaten från dessa beräkningar redovisas i avsnitt 12.3. För att kunna se effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska medel måste man göra uppföljningsundersökningar av deltagare i dessa och också av en jämförelsegrupp som ej deltari någon sådan åtgärd. l avsnitt 12.5 visas hur man med hjälp av arbetsmarknadsverkets sökandestatistik kan bygga upp ett system för uppföljningar. Systemet möjliggör jämförelser mellan olika medel och projekt för olika grupper. Man skulle t. ex. med ett sådant system kunna jämföra resultaten av beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning för en avgränsad grupp - t.ex. ungdomar. Uppföljningsundersökningama kan sedan ligga till grund för utarbetandet av information till arbetsförmedlare och arbetssökande. Resultaten kan också användas för prioritering mellan olika typer av projekt inom länsarbetsnämnder och arbetsmarknadsstyrelsen och ingå som en del av beslutsunderlaget för upprättandet av kriterier för vilka som skall ha möjlighet att delta i olika arbetsmarknadspolitiska medel. Förslaget till utvärderingssystem liksom förslaget till system för utarbetande av prognoser över arbetslöshetstiderna sammanfattas i avsnitt l2.6. l detta avsnitt redovisas också kortfattat de övriga statistiksystem som utvecklats inom projektet.

12.1 En modell över arbetsmarknaden

För att klarare kunna se vissa av beslutsproblemen inom arbetsmarknadspolitiken skall vi arbeta med en teoretisk modell över arbetsmarknaden. En modell innebär med nödvändighet en förenklingjämfört med verkligheten men medför just därför att man lättare kan se vissa saker. Vi an- l En något mer ingående vänder modellen diskussion av de problem för att belysa beslutsproblemen vid val av utformning och som analyseras i avsnitt tillämpning av de olika arbetsmarknadspolitiska medlen. l2.l återfinns i Wadenl modellen kan vi se hur åtgärder sjö, E.: Integrerad arsom arbetslöshetsförsäkring, arbetsbetsmarknadspolitik och marknadsutbildning, beredskapsarbete och andra arbetsmarknadspolitiska cost-benefit i analys åtgärder kommer in. Modellen är i första hand avsedd för en diskussion av Jämförelsemetoder i ett läge där arbetslösheten inte utgörs av konjunkturarbetslöshet. Vid en samhällsplanering (Rapport från ett nordiskt omfattande konjunkturarbetslöshet är andra modeller och andra medel än symposium 30 septemarbetsmarknadspolitik av relevans. Det vi behandlar är närmast arbets- ber- l oktober 1976), Nordisk utredningsserie marknadspolitiska åtgärder vid vad man brukar beteckna struktur- och B 1978: 3, Stockholm friktionsarbetslöshet. 1978.

394 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU [9782 60

Vi gör följande antaganden: l. att det råder balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan på arbetskraft (dvs. ingen mer omfattande konjunkturarbetslöshet). fx) att den totala arbetsmarknaden är uppdelad i olika delmarknader (geografiskt och yrkesmässigt) beroende på att det är resurskravamde att flytta mellan olika delarbetsmarknader, 3. att det förekommer ständiga förändringar av arbetskraftsefteifrågzins och arbetskraftsutbudets sammansättning, 4. att sannolikhetema för förändringar på de olika delmarknadernzt är kända och 5. att löneanpassningen till förändrade arbetsmarknadsförhålIanden ej är omedelbar på grund av lönestelhet (t. ex. genom motstånd från fackföreningarna mot lönesänkningar eller p. g.a. förekomsten av interna arbetsmarknader med hierarkiska lönestrukturen Dessa antaganden innebär ett antagande om att olika individer blir arbetslösa. Sannolikheten att bli arbetslös blir olika stor på olika delmarknader. En persons förväntade förlust av att bli arbetslös är det lägsta av: l. kostnaden vid flyttning till annan delarbetsmarknad. 2. kostnaden av att gå arbetslös och invänta ett nytt arbete inom delmarknaden (ny förändring på delarbetsmarknaden) och 3. storleken av nödvändig subventionering för att kunna erhålla fortsatt arbete på delarbetsmarknaden. I samtliga fall är jämförelsealternativet att kunna fortsätta arbeta på samma villkor som förr inom det tidigare arbetet, dvs vilken förlust gör man i och med att man har förlorat denna möjlighet. I en del fall kan kombinationer av två eller tre av alternativen ge den lägsta kostnaden? En teoretisk lösning av problemet är att ha en arbetslöshetsförsäkring Se t. ex. Doeringer. P. där det utbetalade arbetslöshetsstödet utgörs av ett engångsbelopp där och Piore, P. M.: Internal Labor Markets and storleken av beloppet avhänger av de beräknade kostnaderna för arbets- Manpower Analysis, löshetsfallet? Premierna blir beroende av sannolikhetema för att arbets- D C Heath & C0.. löshet skall inträffa och den förväntade kostnaden för ett arbetslöshetsfall. Lexington Mass 1971. Se också kapitel 4 i detta Sannolikheten för att arbetslöshet skall inträffa och kostnaden vid inträfbetänkande. Som ett fad arbetslöshet kan skifta mellan olika delarbetsmarknader och mellan alternativt villkor till lönestelhet skulle man kun- olika grupper. na tänka sig bristande En individ som blivit arbetslös och därmed fått ut ett belopp från sin arsubstituerbarhet mellan betslöshetsförsäkring kan enligt denna teoretiska modell använda beloppet arbete och kapital efter det att kapitalinveste- på olika sätt. ringar är gjorda. Beloppet kan t.ex. användas till: l. konsumtion under tiden han väntar på att han på nytt skall få ett arbete 2 Av relevans är inte inom sin delarbetsmarknad (en motsvarighet i den svenska arbetsmarkbara rent pekuniära kostnader och intäkter utan nadspolitiken är arbetslöshetsförsäkringen), också andra kostnader, 2. att betala kostnaderna för att flytta till en annan regional arbetsmarknad t. ex. vad gäller social där han fortare kan få arbete (en motsvarighet är flyttningsstöd i olika anpassning. 3 Konstruktionen påmin- former), ner delvis om de nuttt betala utbildningsavgifter och konsumtion under utbildningstiden varande avgångsvederlagen. De tänkta belop- för en utbildning som leder till en annan delarbetsmarknad där han forpen blir dock i regel tare kan få arbete (en motsvarighet är arbetsmarknadsutbildning), större och gäller fler 4. att betala ett företag för en anställning (dvs. i praktiken ett sätt att gå grupper t. ex. även de nya på arbetsmarknaden. under minimilönen på delmarknaden) tills individen på nytt kan få

SOU t978: 60 Planeringsmodellerför arbetsmarknadspolitik 395

arbete till vanlig lön. dvs. till en ny förändring på arbetsmarknaden inträffar (motsvarigheter är olika subventionerade arbeten, som beredskapsarbete och halvskyddat arbete). Under förutsättning att vi hade en perfekt fungerande marknadsekonomi så när som på de undantag som angavs i antagandena så skulle man klara sig med företag som tillämpade marginalkostnadsprissättning för utbildningstjänster, flyttningstjänster och arbetslöshetsförsäkring. Nu har vi inte en perfekt fungerande marknadsekonomi och inget arbetslöshetsförsäkringssystem som fungerar som det ovan beskrivna. Vi har i stället ett arbetslöshetsförsäkringssystem som bygger på att man får ersättning för varje arbetslöshetsdag. Tillgången till olika arbetsmarknadspolitiska medel som t.ex. arbetsmarknadsutbildning bestäms i hög grad av zirbetsförmedlaren som tillsammans med den arbetssökande gör en bedömning av hur allvarlig (långvarigY arbetslösheten är och vilken effekt de olika arbetsmarknadspolitiska medlen har för den arbetssökande. Förmedlaren måste i förmedlingsarbetet simultant göra flera olika bedömningar. l. Hur länge kommer den sökande att vara arbetslös om ingen arbetsmarknadspolitisk åtgärd vidtas? h) Givet denna uppskattade arbetslöshetstid vilka arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara aktuella? Hur mycket får åtgärderna kosta? (Om den beräknade arbetslöshetstiden är en vecka, en månad eller ett år om inga åtgärder vidtas så har det betydelse för vilka åtgärder som förmedlaren bedömer som aktuella). 3. Vilka effekter har de olika arbetsmarknadspolitiska medlen som är aktuella för den sökande? Vilken arbetsmarknadspolitisk åtgärd är att föredra för den sökande? (Möjligheterna att få arbete. risk för framtida arbetslöshetsperioder m. m). Det är självklart att arbetsförmedlarens beslutsunderlag är högst ofullständigt. Vi skall nedan analysera möjligheterna att förbättra beslutsunderlaget på dessa tre områden. Vi skall också diskutera i vad mån detta även kan användas för att prioritera mellan olika projekt.

12. l .l Beräknad arbetslöshetstid Vi har ett arbetslöshetsförsäkñngssystem där man i stället för att som i den teoretiska modellen betala ut en engångssumma vid inträffad arbetslöshet betalar ut arbetslöshetsersättning per arbetslöshetsdag.” Man har därvid sluppit ifrån vissa administrativa problem men fått andra i stället.

För vissa av dessa stödformer (arkivarbete, skyddat arbete) rör det sig om i praktiken permanenta lösningar i den skyddade sektorn. För beredskapsarbete kan lönesubventioneringsdelen vara ingen eller mycket liten. Det kan ien del fa.ll enbart vara fråga om transfereringar mellan t. ex. stat och kommun eller enbart tidsförskjutningar av projekt. Se Riksrevisionsverket, Arbetsmarknadsverkets beredskapsarbeten - revisionsrapport, Stockholm 1975 7 Annat än arbetslöshetstidens längd påverkar också hur allvarliga konsekvenserna blir för den arbetslöse. Ofta anförs att en arbetslöshetsperiod av given längd kan ha svårare konsekvenser för unga än för andra grupper. 3 Ett undantag är de avgångsvederlag som utges enligt avtal mellan arbetsmarknadens parter.

396 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

För det första skulle en person kunna överdriva arbetslöshetens svårighetsgrad genom att ej söka arbeteJ För att motverka detta har man infört kravet att en arbetslöshetsförsäkrad skall ta av arbetsförmedlingen anvisat arbete (beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning används i vissa * fall som en test på villigheten att ta arbete).2 För det andra måste man, även om man i samband med utbetalning av arbetslöshetsersättning underlåter att direkt mäta arbetslöshetens allvarlighet genom att betala ut den per arbetslöshetsdag, ändå indirekt göra en sådan mätning i samband med anvisningar till olika arbetsmarknadspolitiska medel. Man måste t ex göra en bedömning av arbetslöshetens allvarlighet för att kunna avgöra om en person är berättigad att genomgå en viss kurs. Det svenska systemet fungerar så, att den arbetssökande kan anvisas till vissa program och att alla kan söka till en del arbetsmarknadsprogram (t. ex. arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd). För att kunna komma ifråga för de olika medlen så måste arbetslösheten och/eller arbetsmarknadsläget på delmarknaden man kommer ifrån uppfylla vissa villkor. Problemet med att olika arbetslöshetsfall är olika svåra och att det är besvärligt att mäta svårighetsgraden går inte att lösa på ett enkelt sätt. Att säga att alla inträffade fall är lika svåra och att alla skall få samma tillgång till olika arbetsmarknadspolitiska medel skulle leda till för många arbetsmarknadspolitiska åtgärder i delarbetsmarknader med lätta arbetslöshetsfall jämfört med delarbetsmarknader med svåra arbetslöshetsfall. De förväntade arbetslöshetstiderna skiljer sig markant mellan olika delmarknader och olika demografiska grupper. l de flesta undersökningar av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder tar man urvalet av personer till olika åtgärder som givet vid utvärderingen av medlet. Valet av kriterier för urval till olika åtgärder är emellertid av central betydelse. Det kriterium som används i bestämmelserna för olika åtgärder är risken för långvarig arbetslöshet? Detta skulle kunna ges en mer operationell definition som den förväntade arbetslöshetstiden om inga åtgärder vidtas. dvs. att ju längre förväntad arbetslöshetstid desto högre prioritering. l avsnitt l2.2 granskas närmre vilkavfaktorer som nu påverkar placeringen i oli-

Ett alternativt synsätt är att se varje arbetslöshetsdag som ett arbetslöshetsfall. Problemet blir då inte svårigheten att mäta arbetslöshetens svårighetsgrad utan problemet blir då tekniskt sett att individerna själva kan påverka att händelsen arbetslöshet inträffar. 2 För en genomgång av reglerna se Dahlberg, A: Arbetslöshetsstöd, AWE/Gebers. Stockholm 1974. En undersökning av arbetsvägransrapportering av arbetslösa kassamedlemmar i Malmö visade att ll procent av rapporteringsfallen avsåg beredskapsarbete och l5 procent arbetsmarknadsutbildning. Kristensson, M.: Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i arbetslöshetsförsäkringen - en undersökning av platsförmedling och arbetsvägransrapponering av arbetslösa kassamedlemmar vid arbetsförmedlingen i Malmö, Juridiska institutionen. Lund 1977. 3 Det enda undantaget är bristyrkesutbildning. Dessutom tillkommer andra kompletterande kriterier speciellt för sysselsättning inom den skyddade sektorn. Se Nilsson, R.: De arbetsmarknadspolitiska medlen: Beslutsstruktur och urvalskriterier och Beslutsprocessen för arbetssökande inom arbetsförmedlingen, Integrerad arbetsmarknadspolitik. Rapport nr 2, Lund 1975.

Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 397

ka åtgärder medan vi i avsnitt 12.3 ser hur arbetslöshetstiderna varierar med samma faktorer.

12. l .2 Beräknad arbetslöshetstid och arbetsmarknadspolitiska åtgärder Nästa steg är att avgöra vilka medel som kan vara aktuella. givet att man känner den beräknade återstående arbetslöshetstiden såvida inga åtgärder vidtas. Ett första svar är att säga att en plats i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd får kosta upp till det som arbetslöshetsersättningen minskar med till följd av placeringen i åtgärden. Kostnaden är då nettokostnaden för åtgärden, dvs. t.ex. för ett beredskapsarbete inte hela kostnaden utan endast den subventionerade delen av den. Man bör också ta hänsyn till om någon åtgärd påverkar risken för framtida arbetslöshetstillfállen. Minskar en viss typ av åtgärd. t. ex någon form av arbetsmarknadsutbildning. risken för framtida arbetslöshetstillfállen. bör minskningen av arbetslöshetsersättningen i fortsättningen läggas till den kostnadsram inom vilken olika åtgärder kan väljas. Olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan här skilja sig åt. Vissa kan minska risken för kommande arbetslöshetsperioder medan andra kanske snarast ökar riskerna. l avsnitt l2.5 presenteras en typ av uppföljningsundersökningar som också kan användas vid prioriteringar mellan olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. dvs egentligen beslut om att subventionera vissa arbetsmarknadspolitiska medel mer än andra. Även andra motiv har framförts för subventionering av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Man har menat att arbetsmarknaden mer än andra marknader kännetecknas av olika imperfektioner och att därför ingripanden av olika slag är befogade. Här skall i korthet beröras några av dem. Den första är brister i skatte- och transfereringssystemetf Skatte- och transfereringssystemet är främst utformat för att klara av olika fördelnings- och stabiliseringsproblem men leder samtidigt till olika allokeringsproblem. Ett sätt att lösa detta problem är att utforma ett bättre skatte- och transfereringssystem. Tar vi skattesystemet för givet är en annan (näst bästa) lösning att genom olika selektiva skatter och subventioner försöka motverka de negativa allokeringseffekterna.” Utgår vi ifrån att lönekostnaden för en individ är lika med värdet av hans marginalprodukt så innebär det nuvarande skatte- och transfereringssystemet att en individ endast får behålla en del av resultatet av en åtgärd som ökar hans marginalprodukt.

De skillnader man fått mellan privatekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhet i de svenska cost-beneñtanalyserna av arbetsmarknadspolitiska program har i hög grad varit betingade av skatte- och transfereringssystemet. Se SOU 1968: 61. Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken”, kapitel 11.7, Samhällsekonomiska synpunkter på arbetsträning och skyddad sysselsättning, Dahlberg. ÅZ Ar- betsmarknadsutbildning verkningar för den enskilde och samhället, Studier i nationalekonomi vid Umeå universitet 3, Umeå 1972 och SOU 1974: 29, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik, kapitlen 6 och 7. 2 Detta problem finns diskuterat i bl. a. Niklasson, H.: Cost-beneñtanalys i teori och praktik, Växjö 1976.

398 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

Det kan göra att åtgärder av denna typ (och arbetsmarknadsutbildning och intern omflyttning kan vara exempel på sådana) som skulle kommit till stånd om individen erhållit hela eller en större del av omallokeringsvinsten inte kommer till stånd. Det är om skatte- och transfereringssystemet i övrigt tas för givet ett argument för subventionering av dessa åtgärder. En subventionering innebär i detta sammanhang att man inte ställer samma krav på förväntad längd av arbetslöshetstiden som för andra åtgärder med samma kostnad men utan dessa effekter. Undersökningar som de tidigare refererade cost-beneñtundersökningarna kan därvid ge ett underlag för beslut. Den andra typen av imperfektioner är sådana som hör samman med uppdelningen av arbetsmarknaden i olika delmarknader. En persons arbetsmarknadsutbildning kan t.ex. underlätta för andra genom s. k. flaskhalsoch kedjeeffekterf Den kan också försvåra för andra på den delarbetsmarknad till vilken personen kommer efter utbildning (konkurrenseffekt).

Åtgärder som stöd till industribeställningar och beredskapsarbeten på-

verkar inte bara de som är anställda i det företag som får beställningar eller de som får beredskapsarbeten utan även de som erhåller sysselsättning genom de beställningar som görs i samband med dessa. Man får s. k. indirekta sysselsättningseffekter. Dessa kan inträffa på delarbetsmarknader med arbetslöshet men också på sådana med efterfrågeöverskott på arbetskraft. Omfattningen av vissa av de här beskrivna effekterna är dåligt kända och endast fortsatt forskning kan ge svar på om deras storlek är sådan att de kan motivera att man gör vissa åtgärder mer eller mindre tillgängliga än vad man annars skulle ha gjort (dvs. subventionerar eller beskattar vissa av åtgärderna).

l2.l.3 Den arbetssökandes val mellan olika medel För en arbetslös för vilken arbetsförmedlaren gjort bedömningen att arbetslösheten är av en sådan art att olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder är aktuella. finns i regel olika möjliga alternativ.” Alternativen kan vara olika kurser, olika typer av beredskapsarbeten eller olika typer av sysselsättning inom den skyddade sektorn. l en del fall kan alternativet vara en kombination av olika åtgärder t.ex. först beredskapsarbete och sedan en arbetsmarknadsutbildning. Den arbetslöse arbetssökande har vid inträffandet av arbetslöshet ofullständig information om sina möjligheter och kan därför ha svårt attjämföra olika alternativ. Informationen är bristfällig både om möjligheterna att få ett nytt arbete (dvs. om förväntad arbetslöshetstid) och kanske framför allt om utfallet av olika alternativa åtgärder som utbildning, flyttning. bered- Se t. ex. Å. Dahlbergs skapsarbete etc. Här spelar arbetsförmedlingen en viktig roll som informabåda studier och Maciationsinsamlare och informationsförmedlare. Denna del av arbetsförmedriello. M.: Dynamic Benefit-Cost Analysis. lingsverksamheten kan utformas på olika sätt. D C Heath & Co, Lexing- Det som främst är av intresse för den arbetssökande är förhandsbedömton Mass 1975. ningar (ex-ante kalkyler) av olika alternativa arbetsmarknadsprogram jäm- 2 Alternativ inom den med alternativet att avvakta fört förslagsvis nytt arbete inom den egna delkostnadsram som ararbetsmarknaden. betsförmedlaren bedömer som rimlig. Sammanställningen av informationen bör rimligen göras på sådant sätt

SOU l978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 399

att den går att använda för den enskilde beslutsfattaren, nämligen den arbetslöse individen. Han är inte intresserad av om arbetsmarknadsutbildningen för alla individer i genomsnitt ger vissa ekonomiska effekter utan av vilka effekter den har förjust honom. För att kunna närma sig detta önskemål är det rimligt att man i varje fall kan redovisa sannolika effekter, givet vissa av individens karakteristika och givet vissa karakteristika för arbetsmarknadsläget. Hur skall man då kunna beräkna effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska program? Ett sätt är att använda sig av ex-post (efterhands) studier från individer som tidigare genomgått samma program. Ett problem är här att man måste ha långa uppföljningstider för att kunna se alla effekter (egentligen deltagarnas återstående livstid) men ju längre uppföljningstider man harju mer inaktuella blir de data man får från ex-post studierna. Man får här göra en avvägning mellan fullständighet och aktualitet. En möjlighet är att försöka hitta tidiga indikatorer, som är väl korrelerade med resultaten av fullständigare kalkyler. I avsnitt 12.5 diskuteras en möjlighet att göra denna typ av uppföljningsundersökningar. l vilken form skall man presentera resultaten? Ett sätt är att ge den arbetssökande alla tillgängliga fakta om alla tillgängliga arbetsmarknadsprogram. En sådan presentation skulle i flertalet fall inte vara till särskilt stor Ett sätt att förbättra informationsvärdet Se Borus M. och Tash, hjälp för honom. är att presentera W.: Measuiingthe Impact de ekonomiska effekterna i form av individuella cost-beneñtanalyser av of Manpower Programs de olika alternativen alla jämförda med samma nollaltemativ. De individu- A Primer, Policy Papers in Human Resources and ella cost-beneñtanalyserna kan om de utformas på ett lämpligt sätt, fylla en Industrial Relations 17, funktion som ett hjälpmedel för den arbetslöse i valet mellan olika alterna- Ann Arbor Michigan 1970. tiva möjligheter. Man skulle kunna tänka sig att arbetsförmedlaren för olika grupper av 2 Jämför med Garn, P. H. individer hade förväntade värden av olika arbetsmarknadspolitiska pro- Smith R. och Wertheimer gram vid olika arbetsmarknadslägen på den lokala arbetsmarknaden, på I_l,R: Planning, Allocation and Control in a sätt som visas i ñguren 12.1.” Decentralized. Compre- En annan möjlighet är att man söker skatta en ekonometrisk modell för hensive, Manpower sambandet mellan å ena sidan förändring av individens situation i första Program, The Urban Institute, Washington DC hand i ekonomiskt avseende (exempelvis i form av resultat av individuella 1971.

Amels Figur 12.1 Förväntade Arbetsmarknadsprogram marknads- resultat av olika åtgärder läge 1 2 . . . . . m för medlem av viss grupp jämförda med något noll- 1 alternativ (t. ex. ingen ålgård). 2

400 SOU 1978; 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

cost-beneñtanaláyser) och å andra sidan lokalt arbetsmarknadsläge, arbets-

marknadsprogram och individuella karakteristika. En sådan modell skulle sedan kunna användas för att göra prognoser för olika arbetslösa arbetssökande. Det här skisserade systemet förutsätter en utbyggnad av informationsoch en anpassning av informationen till de arbetslösas valsituasystemet tion. För en närmare diskussion se avsnitt 12.5.

12. l .4 Val mellan olika alternativa projekt Det ovan skisserade systemet bör också kunna gå att använda på de administrativa nivåerna över arbetsförmedlingen, nämligen länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsstyrelsen. Man bör kunna använda resultaten för att undvika att planera projekttyper inom respektive medel som ger dåliga resultat. Informationssystemet skulle också kunna bidra vid arbetet med att ta fram olika projekt. Man bör slutligen kunna använda resultaten från olika kombinationer av medel (projekt) och grupper av individer för att centralt eller regionalt ge positiva eller negativa rekommendationer om olika sådana kombinationer till arbetsförmedlare och olika grupper av sökande.

12.2 Arbetsmarknadspolitiken i tillämpning

Den svenska arbetsmarknadspolitiken är koncentrerad till ett centralt ämbetsverk arbetsmarknadsverket. Besluten inom arbetsmarknadsverket fattas emellertid på flera olika nivåer. De flesta direkta beslut om åtgärder för de arbetssökande arbetslösa fattas av personal vid arbetsförmedlingarna. Det gäller t ex anvisning till beredskapsarbete. vissa typer av arbetsmarknadsutbildning. skyddat och halvskyddat arbete. För andra typer av arbetsmarknadsutbildning och vid arkivarbete fattas besluten av länsarbetsnämnderna men efter yttrande från arbetsförmedlingarna. Dessa beslut fattas givet de projekt/platser som finns för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, dvs givet de kurser, beredskapsarbeten etc som är beslutade och inrättade. l vissa fall sker dock anvisningen och inrättandet av en plats parallellt. Man inrättar t. ex. ofta en arkivarbetsplats med tanke på en speciell sökande. Beslut om projekt/platser fattas antingen i länsarbetsnämnderna och/eller i arbetsmarknadsstyrelsen. För ett par av de viktigaste medlen. arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten, har man långvariga beslutsprocedurer som innefattar både länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsstyrelsen samt andra myndigheter och olika organisationer. I detta avsnitt skall vi relativt utförligt redovisa resultat från en undersökning av beslutsprocessen på arbetsförmedlingsnivå för de arbetslösa arbetssökande. Vi skall emellertid först mer kortfattat behandla beslutsprocessen vid framtagning av projekt/platser inom några viktiga arbetsmarknadspolitiska medel. Ett utvärderingssystem bör inte bara användas för att påverka beslutsprocessen på förmedlingsnivå utan också för att förbättra de möjliga alternativen vid träffandet av dessa beslut.

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 401

12.2. l Beslutspi0ce.ssen vidlframtzigning m olika projekt Före eller samtidigt med varje anvisning ligger ett annat beslut. beslut om att starta ett projekt. en kurs eller att inrätta en plats. Beslut om projekt och platser bestämmer de möjligheter förmedlarna har att utnyttja de olika arhetsmarknzidspolitiska åtgärderna i sitt arbete. Problemen är därvidlag olika för skilda typer av arbetsmarknadspolitiska medel. Vid beslut om inrättandet av skyddade verkstäder och kontorsarbetscentialer (arkivarbete) är det fråga om att inrätta en arbetsplats som kommer att finnas under lång tid. Det betyder också att beslutet kan förberedas Linder relativt långa tidsperioder vid vilka traditionella cost-benefitanalyser kan vara ett lämpligt hjälpmedel. Då de som placeras inom den skyddade sektorn blir det efter relativt enhetliga principer innebär det att undersökningar av existerande skyddade arbetsplatser kan ge värdefull information om olika alternativa utformningar. Det svåra problemet är att finna en rimligjämförelsegrupp för att kunna se vad som skulle ha skett om inte den skyddade arbetsplatsen hade inrättats för den direkt berörda gruppen. Problemen är annorlunda för de båda arbetsmarknadspolitiska medel som vänder sig till vidare kategorier på arbetsmarknaden, nämligen arbetsmarknadsutbildning och allmänna beredskapsarbeten. Arbetsmarknadsutbildning kan dels vara en åtgärd som ger den utbildade möjlighet till rörlighet på arbetsmarknaden (omskolning till annat yrke) men dels också vara allmänt kompetenshöjande (icke yrkesutbildning i det allmänna skolväsendet. undervisning i svenska för invandrare). Allmänna beredskapsarbeten kan dels ge en tillfällig sysselsättning under t ex en säsongsvacka i efterfrågan och dels framför allt för unga vara en praktik för kommande arbeten. Valet av beredskapsarbeten/kurser måste göras dels med tanke på vilka grupper det är som har arbetsmarknadsproblem och dels med tanke på var någonstans på arbetsmarknaden det i framtiden finns bäst möjligheter att få arbete. Vid omskolning bör kurserna ge utbildning för delarbetsmarknader på vilka möjligheterna att få arbete är goda och ett beredskapsarbete som är ämnat som praktikarbete bör uppfylla samma villkor. Det är därför viktigt att man har en stor flexibilitet i planeringen och snabbt kan anpassa sig efter ändringar av arbetsmarknadsläget. Risken finns annars att man har en sammansättning av arbetsmarknadsutbildningskurserna eller beredskapsarbetena som ej svarar mot de arbetslösas sammansättning och kurser som leder till ur sysselsättningssynpunkt fel delar av arbetsmarknaden. lnom projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik granskade vi närmare

l en amerikansk undersökning gjorde man en jämförelse mellan korta och långa kurser. De korta visade sig ge betydligt bättre resultat. En väsentlig förklaring verkade vara att arbetsmarknadsläget i utbildningsyrket oftare hunnit försämras under de långa kurserna. Se Hardin E. och Borus M.: The Economic Benefits and Costs of Retraining. D C Heath & Co. Lexington Mass 1971. Detta exempel understryker ytterligare vikten av en flexibel planering för den del av arbetsmarknadsutbildningen vars syfte är att främja rörligheten till vissa yrken.

402 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

beslutsprocessen vid framtagning av projekt/platser för tre olika medel nämligen arbetsmarknadsutbildning, arkivarbete och beredskapsarbeteJ Framtagningen av projekt (kurser, platser) skiljer sig markant åt mellan de olika medlen. För arkivarbete fördelas merparten i kvoter till länsarbetsnämndema där man på de tre undersökta nämndema* i sin tur fördelar platserna vidare till arbetsförmedlingsdistrikten. Ackvireringen av platser sker i regel också på denna nivå. Så när som på kvoteringen (och inrättandet av kontorsarbetscentraler och personliga tjänster) är framtagningen av projekt, dvs. i detta fall platser, i hög grad decentraliserat. Planeringen av arbetsmarknadsutbildningen är däremot i betydligt större utsträckning centraliserad till arbetsmarknadsstyrelsen med ett omfattande remissförfarande av de av länsarbetsnämnderna uppgjorda planerna. När ramplanerna fastställs ijuni för det kommande budgetåret har planeringsarbetet pågått 6-8 månader och då mycket av kursprogrammen reellt bestäms i de inledande faserna av planeringen så innebär det att man får relativt stora tidsförskjutningar mellan förändringar av arbetsmarknadsläge och förändringar av kursprogram. Detta trots att det finns möjlighet att anordna icke ramplanerade kurser. Även för beredskapsarbete är planeringsarbetet delvis centraliserat till arbetsmarknadsstyrelsen, dock i betydligt mindre utsträckning än för arbetsmarknadsutbildningen. Då planeringen dessutom i huvudsak avser att upprätta en objektreserv, dvs. en reserv av olika möjliga projekt, så är den relativt långa planeringsperioden inte på samma sätt ett problem. De bearbetningar vi har gjort av sökandestatistiken understryker fore- Se Nilsson, R.: Plane- komsten av denna typ av fördröjningar. Sannolikheten att placeras i en arring av arbetsmarknads- 1976 verkar t. ex. vara stor i de betsmarknadspolitisk åtgärd under oktober politiska medel- Arbetsmarknadsutbildning, regioner som hade hög arbetslöshet i genomsnitt under 1975, men däremot arkivarbete och bered- innan undersökinte i de regioner som hade hög arbetslöshet månaden skapsarbeten, Integrerad ningsmånaden dvs. i september 1976.3 arbetsmarknadspolitik, Rapport nr 8. Lund l977. Med en större flexibilitet i planeringen skulle man lättare kunna anpassa utbudet av kurser och sammansättningen av beredskapsarbetena till änd- 2 Kalmar, Malmöhus och Västerbottens län. rade arbetsmarknadsförhållanden. Speciellt gäller det för de kurser och besom förbereder för speciella delar av arbetsmarkna- 3 För en beskrivning av redskapsarbetsplatser beräkningsmetoden se den. Problemen är i dessa avseenden mindre för de allmänt kompetensföljande avsnitt. I stället där syftet endast är att ge höjande kurserna och för de beredskapsarbeten för olika regionala dummy-variabler ingår sysselsättning under en tillfällig efterfrågesvacka. andelen arbetslösa i respektive län som variabel. Koefñcienten l2.2.2 inom Beslutsprocessen arbetsförmedlingen blev för arbetslösheten under 1975 0.30 (0.14) Vid starten av projektet utgick vi från två alternativa sätt att beskriva beoch för arbetslösheten slutsprocessen inom arbetsförmedlingen. under september -0.48 (0.17). l. Att beslutsprocessen går stegvis: t. ex. på så sätt att förmedlaren först försöker med platsförmedling, sedan om det misslyckas med arbets- 4 Se Nilsson, R.: De marknadsutbildning, om detta ej går med beredskapsarbete etc (ett s. k. arbetsmarknadspolitiska medlen: Beslutsstruktur topologiskt beslutsträd). och urvalskriterier och 2. Att förmedlaren hela tiden har samtliga medel inklusive platsförmedling Beslutsprocessen för arbetssökande inom arbets- aktuella. förmedlingen, Integrerad Av dessa båda beskrivningar stämmer enligt vår mening den andra bäst! arbetsmarknadspolitik, Vid kontakten med förmedlingen sker i kundmottagningen en första be- Rapport nr 2, Lund 1975.

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 403

dömning om den sökande skall hänvisas till förmedlings- och utredningssektionen eller om det räcker med kundmottagningens information främst i form av platslistor. Vid en hänvisning till förmedlings- och utredningssektionen så är i dess förmedlingsarbete samtliga arbetsförmedlingens medel aktuella. Det gäller såväl olika former av information, utredningar och platsförmedlande åtgärder som placering i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Förmedlaren gör tillsammans med den arbetssökande en bedömning vilken åtgärd som verkar vara lämpligast. De bearbetningar som gjorts inom projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik av sökandestatistiken tyder inte heller på att det sker en prioritering av de olika medlen så att vissa medel först anvisas efter en lång tids sökande efter andra möjligheter. För att närmare undersöka beslutsprocessen på arbetsförmedlingsnivån har vi bearbetat tre register från sökandestatistiken som avser personer anmälda vid arbetsförmedlingen under februari, april respektive oktober 1976. Varje sådant register omfattar ca 200000 personer. Endast de som under månaden har varit arbetssökande utan arbete aktuella för omedelbar placering har medtagits. Denna grupp omfattar ca 100000 personer per månad. Denna grupp har sedan delats upp i de med och de utan kontantersättning. De båda grupperna är av ungefär samma storlek. Motivet för denna uppdelning är att för beräkning av kvarstannandesannolikheter i arbetslöshet (se avsnitt 12.3) så är uppgifterna för de utan kontantersättning, dvs. de som ej är berättigade till kassaersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd, klart otillfredsställande.” För beräkningarna av övergångstalen till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder är detta inget problem, men för att få jämförbarhet med de bearbetningar som görs för kvarstannandetalen i arbetslöshet har motsvarande uppdelning gjorts här. l presentationen nedan har vi valt att utförligt presentera resultaten endast för de med kontantersättning, men resultaten från bearbetningarna av gruppen utan kontantersättning kommer att kortfattat kommenteras parallellt med denna resultatredovisning. Vid bearbetningarna har man sett hur olika faktorer påverkar sannolikheten att placeras i åtgärder under månaden. De variabler som därvid kunnat beaktas är bl a demografiska som kön, ålder och nationalitet. Vidare har uppgift om anteckning om arbetshandikapp kunnat beaktas liksom uppgifter om region, yrke och kassatillhörighet. Vi har också anmälningstid som en variabel. Detta är speciellt viktigt då de nyanmäldai genomsnitt haft en kortare kontaktperiod med arbetsförmedlingen under den månad respektive undersökning omfattar. Man kan se uppgifter som kön, ålder, nationalitet och arbetshandikapp som egenskaper hos de arbetssökande som påverkar deras möjligheter att få arbete. Regionstillhörighet och yrke/kassatillhörighet kan ses som variabler som främst visar vilken delar- _ betsmarknad de arbetssökande befinner sig på. Vid bearbetningen har

låâäââxszââ

samtidigt tagits hänsyn till samtliga variabler. Då variablerna i flertalet fall âniversitets dalacentm_

inte är kvantitativa utan kvalitativa (olika regioner, olika nationaliteter Sven Norén ha! Elof! det för de Omfattande pmgramme etc.) och då man ej har någon bestämd hypotes om funktionsformen _ _ _ ringsarbetet. kvantitativa variablerna (ålder, anmälningstid) så har V1 genomgående ar- 2 se kapitel 14,

404 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

betat med kvalitativa variabler (typ: om 20-24 år = 1, om ej 20-24 år = 0). De undersökta åtgärderna och andelen av de arbetssökande som placerats i dem under de tre undersökningsmånaderna framgår av tabell 12.1?

Tabell 12.1 Procentuell andel av de arbetssökande som placerats i olika åtgärder under februari, april och oktober 1976 Arbetsmarknadspolitiskt Med rätt till kassaersätt- Utan rätt till kassaersättprogram ning eller kontant arbets- ning eller kontant arbetsmarknadsstöd marknadsstöd Februari April Oktober Februari April Oktober Arbetsmarknadsutbildning 2,18 1,51 2,28 4,61 3,15 3,81 Särskilda beredskapsarbeten 0,10 0,16 0,15 0,90 1,09 0,79

arbetsträning Allmänna beredskapsarbeten 4.69 3,61 4,12 5,59 5,83 5,81 Samtliga åtgärder 7.31 5.65 7.04 12.06 11.20 11.24

Vi skall här inte redovisa resultaten för samtliga variablers inflytande på placeringen i olika åtgärder utan nöja oss med några centrala variabler (egentliga variabelgrupper). Vid varje tabell anges vilken grupp som jämförelsen avser vad gäller den behandlade variabeln. Det är därvid viktigt att tänka på tvâ saker 1. värdet förjämförelsegruppen för den aktuella variabeln anges inte. utan endast skillnaden i procent (positiv eller negativ) till de olika grupperna. 2. andra variabler än den studerade variabelgruppen är konstanthållna vid jämförelsen (resultaten för de olika variablerna är från samma bearbetning).

l2.2.3 Olika faktørers inflytande på andelen placerade i (irbets-

marknadspolitiska åtgärder

Ålder Den svenska arbetsmarknadspolitiken kan beskrivas så att man för de yngre driver en mycket aktiv arbetsmarknadspolitik genom olika förmedlingsåtgärder och genom placering i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För de

Regressionsanalys med såväl den beroende som de oberoende variablerna i form av dummyvaiiabler ( 168 dummyvariabler som oberoende variabler i huvudalternativet) där skattningen har skett med OLS vilket bl. a. innebär att man inte har någon garanti för att det beräknade värdet på den beroende variabeln för samtliga grupper kommer att ligga mellan 0 och l. En närmare diskussion av detta problem återfinns i Hanushek, E. och Jackson, J.: Statistical Methods for Social Scientists, Academic Press, New York 1977, kapitel 7. 2 För en noggrann översikt över bestämmelserna för de olika medlen se R. Nilsson a.a.

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbelsmarknadspolitik 405

äldre kännetecknas däremot arbetsmarknadspolitiken i hög grad av olika typer av ekonomiskt stöd! Arbetslöshetsförsäkringsvillkoren har vid olika tillfällen förbättrats för de äldre, möjligheten till förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl har införts och pensionsåldern har sänkts till 65 år. En arbetslös kassamedlem som har mindre än 450 ersättningsdagar kvar till pensionsåldern erbjuds knappast arbete av arbetsförmedlarna (s. k. utstämplingsfally” Denna grupp erbjuds heller inte olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Tabell 12.2 understryker denna allmänna bild. Andelen som placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder sjunker med stigande ålder.”

Tabell 12.2 Skillnader i procent i andel placerade i åtgärder för olika åldersgrupper jämfört med de i åldern 25-34 år. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning Åldersgrupp Febmari April Oktober

under 18 år ll,9 (0,8) l2,2 (0,8) 7,9 (0,7) l8- l9 år 10,2 (0,5) 9,6 (0,5) 6,8 (0,5) 20-24 år 3.9 (0,4) 4.4 (0,4) 2,8 (0,4) 35-44 år -0,8 (0,4) -0,5 (0,4) -0,6 (0,5) 45-54 år -0,8 (0,4) -0,8 (0,4) -0,6 (0,5) 55-59 år - 1,4 (0,4) - 1.6 (0,4) - l,8 (0,5) 60-64 år -4.5 (0,4) -3,5 (0,4) -4.7 (0,4)

Anm. Standardfel inom parentes*

Det enda som är något förvånande är att skillnaderna är så pass stora mellan de olika ungdomsgruppema. Motsvarande bearbetningar för de utan rätt till kontantersättning ger samma bild. Andelen med placering i åtgärder sjunker med stigande ålder. Även speciella bearbetningar av två delgrupper - de med kontant arbetsmedlemmar i metalls arbetslöshetskassa marknadsstöd respektive ger ungefär samma resultat. Studerar vi separat de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna så ñnner vi att skillnaderna mellan olika åldersgrupper i andelen placerade är markant för två medel: arbetsmarknadsutbildning och framför allt allmänna beredskapsarbeten. Däremot finner man inga sådana åldersskillnader för placeringari den skyddade sektorn (skyddat arbete, halvskyddat ar-

Se I Ståhl: Unemployment Insurance: The Swedish Case, kommer i en samlingsvolym om arbetslöshetsförsäkring som utges av Simon Fraser Institute. 2 Vid en intervjuundersökning av arbetsförmedlare i Malmö svarade nära åttio procent av fönnedlama att de i ett sådant fall skulle undvika att erbjuda arbete. M. Kristensson, a.a. 3 Värdet för respektive grupp kan erhållas genom att till interceptet addera (vid minustecken subtrahera) det värde som finns angivet för respektive grupp. Man måste därvid ta hänsyn till alla de variabler som kännetecknar gruppen. Värden på intercepten vid den beräkning som utgör huvudaltemativet är 7,3 %, 5,3 % och 6,1 % för de_tre månaderna. Aven om det formellt är en totalundersökning av de sökande vid förmedlingarna, så är undersökningen i teoretisk mening inte en totalundersökning. Värt undersökningsobjekt är förmedlamas beslutskriterier, som vi undersöker med hjälp av de sökande som varit aktuella under de olika månaderna.

406 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

bete, arkivarbete, särskilda beredskapsarbeten). l tabell 12.3 återges resultaten för de tre arbetsmarknadspolitiska åtgärder som har flest placeringar per månad.

Tabell 12.3 Skillnader i procent i andel placerade i tre olika åtgärder april 1976 för olika åldersgrupper jämfört med de i åldern 25-34 år. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning Åldersgrupp Arbetsmarknads- Särskilda Allmänna utbildning beredskaps- beredskapsarbeten arbeten under 18 år 0.8 (0,4) 0,1 (0,l) 11.4 (0,7) 18- 19 år 0,0 (0,3) -0,l (0,1) 9.4 (0,4) 20-24 år 0,9 (0,2) 0.0 (0,1) 3.6 (0,3) 35-44 år = -0,2 (0,2) -0,l (0,1) -0.I (0,3) 45-54 år -0.9 (0,2) 0.1 (0,I) -0.l (0,3) 55-59 år - 1,6 (0,2) 0.0 (0,1) 0.1 (0,3) 60-64 år - 1,8 (0,2) -0,1 (0,1) - 1,4 (0,3)

Kön Arbetsmarknadspolitiken har under tidigare perioder främst varit inriktad på den manliga arbetsmarknaden. Nödhjälps-. reserv- och beredskapsarbeten har alla varit inriktade på yrkesområden där andelen kvinnor varit mycket låg. Även arbetsmarknadsutbildningen har tidigare främst varit inriktad på den manliga arbetsmarknaden. Under det senaste decenniet har det dock skett en omläggning av arbetsmarknadspolitiken i riktning mot större arbetsmarknadspolitiska insatser för kvinnorna. Som framgår av tabell 12.4 så placeras fortfarande en mindre andel kvinnor i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder givet övriga variabler (ålder. nationalitet, region, yrke etc.). Skillnaderna, som är klart signifikanta och är mellan l och 3 procent, kan t. ex. jämföras med den genomsnittliga placeringsandelen, som under samma månader varierar mellan 5 och 7 procent. Av beskrivningen av arbetsmarknadspolitikens utveckling i kapitel 5 kan man utläsa att skillnaden troligen varit betydligt större tidigare. En tänkbar förklaring till denna skillnad skulle kunna vara att kvinnorna oftare söker deltidsarbete och att de som söker deltidsarbete mindre ofta placeras i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bearbetningar av aprilundersökningen 1976, där uppgift om önskad arbetstid insamlades i vissa län, tyder dock på att endast en mindre del av skillnaden kan förklaras på detta sätt.

Tabell__l2.4 Skillnader i procent i andel placerade i åtgärder för kvinnor jämfört med män. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Februari April Oktober -3,2 (0,3) -1,0 (0,3) -2.l (0,3)

Resultatet blir detsamma om man ser på gruppen utan kontantersättning. Granskar man de olika medlen skall man finna att skillnaden helt kan

SOU 1978: 60 Planeringsmodellerför arbetsmarknadspolitik 407

förklaras av att kvinnor fortfarande mindre ofta placeras i allmänna beredskapsarbeten. Detta trots att de allmänna beredskapsarbetenas karaktär har ändrats under senare år. Resultaten för april 1976 framgår av tabell 12.5.

Tabell 12.5 Skillnader i procent i andel placerade i tre olika åtgärder april 1976 för kvinnor jämfört med män. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Arbetsmarknadsutbildning Särskilda Allmänna beredskapsarbeten beredskapsarbeten 0.2 (0.2) -0,1(0,1) -1,2(0.2)

Resultaten är ungefär desamma för gruppen utan rätt till kontantersättning.

Arbe tshandikcipp Med undantag av arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd som är ätgärder inriktade på att främja rörligheten på arbetsmarknaden och allmänna beredskapsarbeten som främst siktar till temporär sysselsättning så ger övriga individinriktade arbetsmarknadspolitiska medel en varaktig sysselsättning i den skyddade sektorn för personer med speciella och långvariga arbetsmarknadsproblem. Det gäller medel som skyddat arbete. särskilda beredskapsarbeten och arkivarbeten, men också ett medel som halvskyddat arbete. Få lämnar dessa medel för sysselsättning utanför den skyddade sektorn! Av tabell 12.6 framgår att de med olika typer av arbetshandikapp blir placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder i betydligt högre grad än de utansådana handikapp. Bearbetningen av gruppen utan kontantersättning visar på än större skillnader i samma riktning, dvs. att de arbetshandikappade i mycket större utsträckning än övriga blir placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ser

Tabell 12.6 Skillnader i procent i andel placerade i åtgärder för grupper med olika handikapp jämfört med gruppen utan anteckning om arbetshandikapp. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Handikapp Februari April Oktober

Hjärt, lung- o. 9,5 (2,2) 4.8 (2,0) 16,0 (2,1) kärlsjukdomar Hörselskada 11,2 (3,5) 9,7 (3,2) 1,5 (3,5) Synskada 21,1 (5,1) 12,0 (4,6) 14,6 (4,5) Rörelsehinder 11,0 (1,0) 8,4 (0,9) 8,3 (LO) Övriga somatiska 7,5 (1,5) 10,9 (1,3) 15,0 (1,4) arbetshandikapp 13,3 (1,6) 7,5 (1,6) Se Riksrevisionsverket, Psykiska arbetshandikapp 9,4 (1,8) 9,0 (2,9) 9,5 (2,9) 4,3 (3,2) Halvskyddad sysselsätt- Förståndshandikapp Socialmedicinska 14,5 (1,5) 17,3 (1,4) 14,5 (1,5) ning, Stockholm 1976 och tabell 12.18 i detta arbetshandikapp kapitel.

408 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

vi på de olika typerna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder var för sig skall vi se att de med arbetshandikapp är överrepresenterade inom arbetsmarknadsutbildningl men däremot inte inom allmänna beredskapsarbeten med undantag för gruppen med socialmedicinska arbetshinder. Man skall dock vara medveten om att arbetsmarknadsutbildningen för vissa grupper av handikappade inte i första hand siktar på placeringar på den öppna arbetsmarknaden. Mest markant är emellertid skillnaden för de åtgärder som innebär placeringar i den skyddade sektorn. För två av dem nämligen skyddat och halvskyddat arbete finns bestämmelser om att endast de med arbetshandikapp kan komma ifråga. För arkivarbete är det praxis att detta villkor skall vara uppfyllt för att en placering skall komma till stånd. Det finns dock markanta skillnader mellan de olika formerna av placering i den skyddade sektorn. Av tabell 12.7 ser vi att det framför allt är de med Socialmedicinska arbetshandikapp som placeras i särskilda beredskapsarbeten. l arkivarbete är det framför allt de med övriga somatiska arbetshinder och psykiska arbetshinder som är överrepresenterade bland de placerade.

Tabell 12.7 Skillnader i procent i andel placerade i tre olika åtgärder april 1976 för grupper med olika handikapp jämfört med gruppen utan anteckning om arbetshandikapp. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Handikapp Arbetsmarknads- Särskilda Allmänna utbildning beredskaps- beredskapsarbeten arbeten Hjärt-, lung- o. 0,9 (1,1) -0,2 (0,3) - 1,3 (1,6) kärlsjukdomar Hörselskada 3,9 (1,7) 1.9 (0,6) 0,0 (2,6) Synskada 2,1 (2,5) 4,1 (0,8) 1,8 (3,7) lförelsehinder 2,2 (0,5) 0,7 (0,2) 0,1 (0,7) Ovriga somaliska 1,5 (0,7) 1.8 (0,2) -0,4 (1,0) arbetshandikapp Psykiska 1,7 (0,9) 1,4 (0,3) 1,5 (1,3) arbetshandikapp Förståndshandikapp 0,6 (1,6) 1,4 (0,5) -0,7 (2,4) Socialmedicinska 0,1 (0,7) 8,9 (0,2) 2,8 (1,1) arbetshandikapp

Skillnaderna är inte alltid statistiskt säkerställda för samtliga Nationalitet grupper. Grupperna omfattar relativt få De utländska medborgarnas problem skiljer sig delvis från de svenska personer. medborgarnas genom att bristande kunskaper i svenska minskar deras möjligheter på arbetsmarknaden. Detta både genom att vissa arbeten för- 2 E. Wadensjö: The Act 240 Hours utsätter kunskaper i svenska och genom att företagen i vissa fall genom Conceming Swedish Lessons and lagstiftningen om 240 timmars svenskundervisning kan förvänta sig högre Unemployment among kostnader i Proceed- för denna grupp.” Det finns därför anledning att vänta sig att en Foreigners, större andel av de utländska än de svenska medborgarna placeras i olika ings of the Nordic Seminar on Long-Term Ef- åtgärder. fects of Migration, May Av tabell 12.8 så ser vi att detta verkar stämma för alla utom de övriga 27-29 1974, Stockholm 1976. nordiska medborgarna dvs. för alla utom danskar och norrmän, som har

SOU 1978: 60 Planeringsmodellerför arbetsmarknadspolilik 409

mindre sprâksvârigheter än andra grupper av utlänningar och ej omfattas av lagen om 240 timmars svenskundervisning. Resultaten för de andra nationalitetsgrupperna är emellertid inte alltid statistiskt säkerställda.

Tabell 12.8 Skillnader i procent i andel placerade i åtgärder för olika nationalitetsgrupper jämfört med svenska medborgare. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Nationalitet Februari April Oktober finländsk 0.8(0.6) 1.3 (0,6) I l (0,6) Ovrig nordisk 2.1 (IA) -0.3 (1,2) -l 8 ( 1.5) Ovrig utländsk l.2 (0,8) 2,4 (0,7) 2 i (0,8)

Ser vi på placeringen i olika åtgärder finner vi att utländska medborgare utom danskar och norrmän är kraftigt överrepresenterade vid placeringar i arbetsmarknadsutbildning medan de snarast är underrepresenterade i placeringar i övriga åtgärden* Resultaten för april 1976 återges i tabell 12.9 men resultaten är liknande för de båda andra månaderna. En mycket stor del av de utländska medborgarna som är i arbetsmarknadsutbildning går antingen i kurser i svenska eller i kurser kombinerade med sådan utbildning.

Tabell 12.9 Skillnader i procent i andel placerade i tre olika åtgärder april 1976 för olika nationalitetsgrupper jämfört med svenska medborgare. Ovriga variabler ingående i undersökningen är konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Nationalitet Arbetsmarknads- Särskilda Allmänna utbildning beredskaps- beredskapsarbeten arbeten lfinländsk 2.9 (0.3) -0.2 (0.l) - 1,5 (0.5) Qvrig nordisk 0.6 (0.7) -0.2 (0,2) -0,6 ( 1 .0) Ovrig utländsk 3,3 (0,4) -0.2 (O. l) -0.8 (0,6)

För de utan rätt till kontantersättning är resultaten delvis annorlunda. Gruppen övrig utländsk är än mer överrepresenterad inom olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan såväl den finländska som den övriga nordiska gruppen i stället är underrepresenterade. En tänkbar förklaring till detta senare förhållande är att dessa båda grupper delvis består av personer som är bosatta i sina respektive hemländer men är i Sverige för att söka det första arbetet i Sverige. Dessa blir knappast placerade i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den finländska gruppen är dock överrepresenterad inom arbetsmarknadsutbildning men detta uppvägs av en underrepresentation inom främst beredskapsarbeten.

Den speciella under- Region sökningen av medlemmama i metalls kassa Vid granskningen av de regionala skillnaderna fann vi att andelen placera- visar på att även dansde är markant mindre i storstadsområdena kar och norrmän var än i merparten övriga län givet överrepresenterade vid övriga kända förhållanden. Det är troligen delvis ett uttryck för en bedöm- placeringar till arbetsning att arbetsmarknadsläget är olika svårt i olika regioner och en priorite- marknadsutbildning.

410 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

ring från arbetsmarknadsstyrelsens sida av områden utanför storstäderna. Något annat som pekar i samma riktning år att de regionala skillnaderna endast finns för de konjunkturpolitiska medlen arbetsmarknadsutbildning och allmänna beredskapsarbeten. För övriga medel finns ej några påvisbara regionala skillnader givet övriga ingående variabler. Det enda undantaget är arkivarbete där Stockholms län snarast har en större andel placeringar än övriga län. Orsaken till detta undantag är den offentliga arbetsmarknadens stora betydelse i Stockholms län. Om vi i stället för regiontillhörighet tar arbetslöshet i respektive län som förklaringsvariabel (arbetslösheten månaden före undersökningsmånaden) så ser vi emellertid inget klart mönster. Givet övriga egenskaper (ålder, kön, nationalitet. yrke etc) så verkar inte chansen att bli placerad i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd vara större om arbetslösheten är högre i regionen under månaden före.

Anmälningstid Vi har också studerat hur andelen som placeras i åtgärder påverkas av anmälningstiden vid arbetsförmedlingen. Av tabell 12.10 framgår att de nyanmäldzi mindre ofta går till åtgärder under månaden. Förklaringen till detta är att de söker under en kortare tid under undersökningsmånaden. Jämför man de med andra anmälningstider inbördes finner man vissa skillnader. De är dock inte systematiska i den meningen att man har ett mönster som överensstämmer mellan de olika undersökningsmånaderna. lnte heller vid granskningen av de olika åtgärderna var för sig har det gått att återfinna ett sådant mönster. Det verkar inte vara så att ett medel givet de sökandes karakteristika tidsmässigt klart prioriteras framför andra medel.

Tabell 12.10 Skillnader i procent i andel placerade i åtgärder för grupper med olika anmälningstid jämfön med de som anmälde sig till arbetsförmedlingen under månaden. Ovriga variabler ingående i undersökningen konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersâttning

Anmälningstid Februari April Oktober i månader 1 till 2 månader 2,1 (0,3) 2,0 (0,4) 2,2 (0,4) 2 till 3 månader 2.8 (0,4) 1,7 (0,4) 3,7 (0,4) 3 till 4 månader 3,4 (0,4) 2,4 (0,4) 4,6 (0,5) 4 till 5 månader 4,0 (0,5) 2,3 (0,4) 4,3 (0,6) 5 till 6 månader 4,1 (0,5) 2,3 (0,5) 4,2 (0,6) 6 till 7 månader 4,5 (0,5) 2,0 (0,4) 4,0 (0,5) 9 till 12 månader 2,4 (0,6) 4,0 (0,6) 4,5 (0,6) mer än ett år 2,0 (0,5) 1.4 (0,5) 3,2 (0,5)

Anm. Observera att de med en anmälningstid på mindre än en månad (jämförelsegruppen) i genomsnitt endast haft ca hälften så lång tid under månaden vid arbets- Se också avsnitt förmedlingen som de övriga som var anmälda vid förmedlingen redan vid månadens 12.2. l. början.

SOU l978:60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 411

Sammanfattande synpunkter

Vid granskningen av dessa resultat bör man beakta att endast en mindre del av variationema i placeringsbenägenhet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under en månad förklaras av de variabler som vi studerat Skulle man ha betraktat en längre tidsperiod än en månad skulle man förklarat en större del av variationema men även då skulle kvarstått att endast en mindre del av variationema förklaras på detta sätt. Orsakerna till att endast en mindre del av variationema i placeringar kan förklaras på detta sätt kan vara flera: l. En förklaring kan vara att en eller flera av de egenskaper hos de sökande som är viktiga vid beslut om placeting i olika åtgärder ej ingår bland de variabler som sökandestatistiken omfattar. 2. En andra förklaring kan vara att tillgången till arbetsmarknadspolitiska åtgärder (olika typer av kurser, beredskapsarbeten, arkivarbete etc) varierar mellan olika orter och att det har stor betydelse för andelen placerade. 3. En tredje förklaring kan vara att arbetsförmedlarna (länsarbetsnämnderna i de fall de är beslutande) markant skiljer sig åt vad gäller beslutskriterier vid denna typ av beslut. Det kan finnas anledning att gå vidare med undersökningar på detta område.

12.3 Faktorer som påverkar arbetslöshetstidens längd

Undersökningar i olika länder under senare år har visat att arbetslöshetstiderna skiljer sig markant åt mellan olika grupper? Skillnaderna är systematiska i den meningen att vissa grupper (demografiska, utbildningsgrupper etc.) i genomsnitt har längre arbetslöshetstider än andra grupper. Det finns anledning att noggrannt undersöka de faktorer som påverkar arbetslöshetstidemas längd. En sådan undersökning kan sedan ligga till grund för utformningen av olika medel och projekt inom arbetsmarknadsverket, och användas som underlag för arbetsförmedlarnas pr-ioritering av arbetsinsatserna mellan olika grupper arbetslösa arbetssökande. Det är viktigt att sådana undersökningar görs kontinuerligt. Visserligen kan vissa faktorer. t. ex. ålder, under lång tid samvariera med arbetslöshetstiderna på samma sätt. men för andra faktorer, t. ex. yrkestillhörighet, kan vi vänta oss att sambandet förändras betydligt snabbare. Regelbundet genomförda undersökningar kan ge information om vilka gruppers arbetslöshetstider som håller på att ändras. Det är dyrt att göra speciella datainsamlingar för att undersöka arbets-

Ett intressant resultat är att man förklarar en större del av variationema i placeringen åtgärd/ej åtgärd än i placeringen viss åtgärd (ex AMU/ej denna åtgärd). Detta pekar på att de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna många gånger är närliggande alternativ. 7 Se t. ex. Barrett, N. och, Morgenstem, R.: Why do blacks and women have high unemployment rates?, The Journal of Human Resources, Vol IX, No 4, 1974, Egle, F. och Leupoldt, R.: Mehrfacharbeitslosigkeit, Dauer der Arbeitslosigkeit und Wiedereingliederung von Arbeitslosen, Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, l0 Jg., No 4, 1977 och Fowler, R.: Duration of Unemployment on the Register of Wholly Unemployed. Studies in Official Statistics, Research Series, No l, HMSO, London 1968 som redovisar undersökningar av arbetslöshetstiderna i USA, Västtyskland respektive Storbritannien.

412 Planeringsmodellerför arbetsmarknadspolitik

löshetstiderna. Det finns därför anledning att undersöka om någon redan nu tillgänglig serie går att använda. Det finns två existerande statistiska serier man kan utnyttja för att beräkna arbetslöshetstider nämligen arbetskraftsundersökningarna och sökandestatistiken. Fördelen med arbetskraftsundersökningarna är främst att de täcker hela befolkningen och inte bara kunderna hos arbetsförmedlingen. Nackdelen är främst att de är urvalsundersökningar med ett relativt begränsat urval. Endast ca 300-400 arbetslösa ingår bland de intervjuade per månad. Det innebär att man endast kan studera ett begränsat antal variabler samtidigt. Den andra möjligheten är att utnyttja arbetsmarknadsverkets statistik över sina kunder, den s k sökandestatistiken. Vid varje månadsskifte framställs ett databand med uppgifter om de som har varit aktuella för arbetsförmedlingen under månaden med bl.a. uppgift om aktuell status vid arbetsförmedlingen! En nackdel med sökandestatistiken är att den endast omfattar arbetsförmedlingens kunder. Denna begränsning är dock samtidigt i viss mening en fördel då arbetsförmedlingens prioritering i första hand sker mellan de som är förmedlingens kunder.” En allvarligare svaghet är att arbetslöshetstiderna inte går att beräkna på ett tillfredsställande sätt för samtliga arbetssökande vid arbetsförmedlingen. För de som ej har rätt till kontantstöd. dvs. varken har rätt till kassaersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd, vet man inte om de vid ett månadsskifte fortfarande är arbetslösa. De har ej samma ekonomiska incitament att hålla kontakt med arbetsförmedlingen som de med rätt till ersättning. För kassamedlemmar med rätt till ersättning görs dessutom en aktualitetskontroll vid varje månadsskifte, vilket gör att tillförlitligheten vid denna tidpunkt är relativt hög. För de med kontant arbetsmarknadsstöd är föreskrivet täta besök vid arbetsförmedlingen vilket även detta höjer tillförlitligheten.” Man kan alltså med relativt stor säkerhet avgöra om en person har upphört att vara arbetslös eller inte under månaden om han har någon form av kontantstöd. Det är därmed möjligt att beräkna kvarstannandeandelen i arbetslöshet och indirekt arbetslöshetstiderna för denna grupp. I sökandestatistiken kan man följa olika personer till och med den kalenderrnånad de slutar att söka arbete vid arbetsförmedlingen. Man kan alltså se vilka personer som upphör att vara arbetslösa. l arbetskraftsundersökningarna måste man i stället göra jämförelser mellan grupper med delvis olika individerñ*

l Se kapitel 14. 2 Dock inte enbart mellan de nuvarande kunderna. En annan medelsuppsättning skulle t. ex. kunna medföra att nya kundkategorier sökte sig till arbetsförmedlingen. 3 Se L. Tallskog, Undersökning av aktualiteten i arbetssökandestatistikens uppgifter över antalet vid månadens slut kvarstående aktuella arbetssökande. Resultatredovisning, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm 1975, E. Andersson, Undersökning av aktualiteten i arbetssökandestatistikens uppgifter om kvarstående arbetssökande i slutet av maj 1975. Arbetsmarknadsstyrelsen. Stockholm 1975 och E Andersson, Undersökning av aktualiteten i arbetssökandestatistikens uppgifter om kvarstående arbetssökande i slutet av oktober 1975. Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm 1975. Man kan med sökandestatistiken t. ex. få svar på frågan: Hur stor andel av de som var arbetslösa i början av månaden är nu ej längre arbetslösa? l arbetskraftsundersökningarna måste man arbeta med jämförelser av tvärsnittsundersökningar som innehåller olika individer.

SOU 1978: 60 Planeringsmodellerför arbetsmarknadspolitik 413

Arbetskraftsundersökningarna och sökandestatistiken har olika fördelar och nackdelar. Det är därför lämpligt att försöka utnyttja båda de statistiska serierna vid analys av arbetslöshetstiderna. lnom detta projekt har vi använt oss av sökandestatistiken medan man inom ett annat av EFA:s pro- › jekt har utgått ifrån arbetskraftsundersökningarna. Man hari sökandestatistiken. förutom uppgifter om huruvida en person är kvarstående i arbetslöshet eller inte och om huruvida personen har rätt till någon form av kontant arbetsmarknadsersättning eller inte. också olika demografiska uppgifter om de arbetssökande såsom kön. ålder och nationalitet. uppgifter om personens färdigheter såsom utbildning och ev arbetshandikapp samt uppgifter om vilken delmarknad (yrkesmässig och geografisk) en person tillhör. Det gör att man kan göra undersökningar av arbetslöshetstidernzis bestämningsfaktorer där man tar hänsyn till relativt många faktorer samtidigt. Sökandestatistiken är en löpande statistik vilket gör att man regelbundet kan göra denna typ av undersökningar. Man kan därvid Ltndersöka vilka samband mellan arbetslöshetstid och andra faktorer som är mer stabila över tiden och vilka faktorer som mera tillfälligt samvarierar med zirbetslöshetstiderna.

l2.3.l En Itndersokning baserad på säkandestatistiken För att närmare undersöka möjligheterna att praktiskt använda sökandestatistiken för att utarbeta prognoser för arbetslöshetstiderna har vi gjort bearbetningar av sökandestatistiken för tre olika månader nämligen februari. april och oktober l976. Motivet för att väljajust dessa tre månader var att man under dessa månader samlade in kompletterande uppgifter om de arbetssökande utöver de som regelmässigt ingick i sökandestatistikens etapp 2. l februari tillfrågades de arbetssökande om de var interlokalt sökande eller inte. i april och oktober personer under 35 år om deras utbildning och i april arbetssökande i vissa län om de önskade deltids-. deltidseller heltids-. eller bara heltidsarbeteJ Undersökningen begränsades till de med rätt till någon form av kontantersättning (kassaersätlning eller kontant arbetsmarknadsstöd) och som hade varit arbetslösa någon gång under månaden (tillhört sökandekategori l). Ett problem var att man för de som bytt sökandekategori endast har uppgifter om den senaste sökandekategorin. För gruppen med beredskapsarbete (sökandekategori 5) löstes problemet så att de som startat i bered- Samtliga dessa uppskapsarbete under månaden antogs ha varit arbetslösa tidigare under må- gifter samlas numera regelbundet in. naden. För övriga rörelser mellan olika sökandekategorier fanns och finns inte möjligheter till liknande korrigeringar? 2 Dessa problem analyse- Separata beräkningar gjordes för gruppen utan rätt till kontantersättning ras mer noggrant i kapitel l4. främst för att få ett underlag för bedömning av statistikens aktualitet för denna grupp. 3 Antalet arbetslösa utan Bearbetningarna gjordes av de individuella observationerna. som efter rätt till kontanterav vissa observationer med felkodade variabler var 57 024 för sättning under månaden eliminering var i februari 50 153. i apfebruari, 48 472 för april, 44 682 för oktober? Dessutom gjordes vissa bear- nl 4l 112 och i oktober betningar av delgrupper av de med rätt till kontantersättning. 57 878 personer, d. v. s. är kvarstående ungefär lika många som Den beroende variabeln som arbetslös/ej kvarstående de med rätt till kassaersom arbetslös vid slutet av månaden. Oberoende variabler. dvs variabler sättning.

414 arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

Planeringsmodellerför

som vi antog kunde påverka arbetslöshetstidernas längd, är de demografiska variablerna kön, ålder och nationalitet. Dessutom ingår variablema utbildning och förekomst av arbetshandikapp, vilka kan ha samband med en individs möjlighet (och företagens bedömning av individens möjligheter) att utföra olika arbeten. Slutligen ingår variabler, som anger vilken delarbetsmarknad individen tillhör, nämligen region och yrke/kassatillhörighet. Dessutom ingår anmälningstid som en variabel, dels för att möjligheterna att få arbete kan påverkas av arbetslöshetstiden och dels för att kunna ta hänsyn till att de nyanmälda haft kortare tid att söka arbete på under resundersökningsmånad och därmed färre möjligheter att få arbete. pektive l huvudalternativet har vi alla variabler i form av kvalitativa variabler på samma sätt som vid den analys av faktorer som påverkar placeringen i olika åtgärder, som refererats i avsnitt 12.2. Vi har dessutom gjort beräkningar med alternativa formuleringar av vissa av variablerna. Slutligen har som tidigare nämnts beräkningar gjorts för gruppen utan rätt till kontantersättning och för olika delgrupper av de med rätt till kontantersättning.

l2.3.2 Resultat av undersökningen Vi skall här redovisa resultaten för olika variabler från beräkningarna. För varje tabell anges vad som ingår i jämförelsealternativet förjust denna variabel variabelgrupp). Man skall komma ihåg att de olika tabel- (egentligen lerna är resultat från en bearbetning och att man därvid tar hänsyn till övrivid beräkning av effekten av en variabel. Vid olika ga variablers inflytande tillfällen kommer som en jämförelse att nämnas resultat för gruppen utan kontantersättning, för delgrupper av de med kontantersättning och för bearbetningar med alternativa formuleringar av olika variabler.

Ålder Olika undersökningar har visat att arbetslöshetstiderna är kortare för yngre än för äldre. För de som har så pass kort tid kvar fram till pensioneringen så att arbetslöshetsförsäkringen täcker hela perioden fungerar försäkringsersättningen i många fall som en form av pensionering. Det är självklart att arbetslöshetstiderna blir längre än för de yngre äldersgrupperna. Men också om vi exkluderar denna grupp kan vi vänta oss skillnader mellan yngre och äldre. De som är äldre är i regel mer lokalt bundna. Företag som anställer äldre gör ett större åtagande enligt gällande lagar och avtal än om det anställer en yngre person. Vid förekomst av interna arbetsmarknader blir det svårare för den som haft arbete en längre tid att få ett arbete efter en företags- Se referenseri Waden- med det han fått lämna. nedläggning som är likvärdigt sjö, E.: Ungdomsarbets- har en större kvarstan- Tabell 12.11 visar den väntade bilden. De äldre lösheten, Ekonomisk Debatt, nr. 4, l978. nandeandel i arbetslöshet än de yngre. Skillnaderna är mycket stora. Givet övriga variabler visar resultaten på att av de anmälda vid arbetsförmed- 2 Om t. ex. 65 procent av de unga kvarstår som ar- lingen är ca 30 procent fler av de yngsta än av de äldsta kvar som arbetslöbetslösa, kvarstår 95 sa efter en månad.” Den lägsta kvarstannandeandelen och alltså kortaste procent av de äldsta i arbetslöshetstiderna variabler åldern 18 till 19 givet övriga har ungdomari slutet av månaden givet år. En förklaring till att just denna grupp har kortast tider skulle kunna vaövriga variabler.

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller 415 för arbetsmarknadspolitik

ra att pojkar börjar sin värnplikt i den åldern. Detta verkar emellertid inte vara förklaringen. Vid separata beräkningar för män respektive kvinnor framkom ungefär samma skillnader mellan olika åldersgrupper. Alternativa förklaringar är att många av de arbetslösa ungdomarna i denna ålder börjar studera eller att det blir lättare för ungdomar som når denna ålder att få arbete än för de som är yngre. För det sistnämnda talar att många av de bestämmelser som reglerar ungdomarnas möjligheter att ta olika arbete gäller fram till fyllda 18 år! Ställer vi samman tabellerna 12.2 och 12.11 kan vi se en viktig förklaring till de kortare arbetslöshetstiderna för de yngre åldersgruppema. De yngre arbetslösa placeras betydligt oftare i olika åtgärder. Om alla som placerats i åtgärder skulle ha stått kvar som arbetslösa vid slutet av månaden så skulle arbetslöshetstiderna ha varit längre för de under 18 år än för de som är i andra åldersgrupper upp till 35 år. och ungefär lika långa som för de i åldern 35-44 år. Nu skulle en del av de som under en månad placeras i åtgärder i annat fall senare under månaden i alla fall upphört att vara arbetslösa. Det är alltså inte säkert att man skulle få den beskrivna omkastningen av arbetslöshetstiderna om man inte hade de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Uttryckt på ett annat sätt kan vi säga att andelen vars kontakt med arbetsförmedlingen upphör och som ej placerats i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder är högst för de i åldern 18- 19 år och därefter fallande med åldern.

Då gruppen består av personer som har rätt till kontantersättning vid ar- Se Wadensjö a. a. betslöshet så frnns det anledning att tro att de flesta av de vars kontakt med 2 Åldersgränsen har satts arbetsförmedlingen upphör utan att de placerats i arbetsmarknadspolitiska så att vi ej får med de åtgärder har fått arbete. För framför allt de yngre kan det dock i en del fall som får folkpension i innebära en övergång till utbildning vanlig tid. (annan än arbetsmarknadsutbildning) och för de äldre förtidspensionering? 3 Även om det formellt är en totalundersökning av de sökande vid förmedli ngarna så är undersök- Tabell 12.11 Skillnader i procent i andel som__kvarstår som arbetslösa för olika åldersningen i teoretisk megrupper jämfört med de i åldern 25-34 år. Ovriga variabler konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning ning inte en totalundersökning. Vårt undersökningsobjekt är de fakto- Åldersgrupp Februari April Oktober rer som bestämmer arbetslöshetstidernas under 18 år - 9,0(1,2) - 9,8(1,5) - 4,7(1,2) längd, som vi undersöker 18- 19år - 10,9 (0,8) - 13,1 (1,0) - 8,4 (0,8) med hjälp av de sökande 20-24 år - 6,0 (0,6) - 6,0 (0,7) - 5,3 (0,6) som varit aktuella under 35-44 år 3,2 (0,6) 1,3 (0,7) 1,9 (0,7) respektive månad. 45-54 år 5,2 (0,6) 5,6 (0,7) 5,9 (0,7) 55-59 år 9,8 (0,7) 11,8 (0,8) 11,9 (0,8) 4 1 en brittisk under- 60-64 år 18,2 (0,6) 22,0 (0,7) 19,3 (0,7) sökning har man ifrågasatt prioriteringen av Anm. Standardfel inom parentes? ungdomarna framför de medelålders vid utformandet av arbetsmark- Beräkningarna för de utan kontantersättning gav ungefär samma resultat nadspolitiken med hänsom för de med kontantersättning. Skillnaderna blev dock något mindre visning till liknande mellan skillnader i arbetslösde olika åldersgruppema men tendensen är densamma med den hetstider. Se New Socielägsta kvarstannandeandelen i arbetslöshet för 18-19 åringar. ty special report, Is Ser man långa arbetslöshetstider som det främsta arbetslöshetsproble- youth unemployment really the problem, met så är det inte ungdomarna som för närvarande drabbas hårdast av ar- New Society Nov 10, betslöshet utan främst andra åldersgruppen* 1977.

416 för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60 Planeringsmodeller

Kön

De flesta undersökningar visar på längre arbetslöshetstider för kvinnor än för män. Undantag finns emellertid: i länder där kvinnornas anknytning till arbetsmarknaden är relativt svag, lämnar många av kvinnorna efter en kortare periods arbetslöshet arbetskraften. Det finns ingen anledning att förvänta sig något liknande för den svenska arbetsmarknaden för närvarande. Merparten av kvinnorna på den svenska arbetsmarknaden är fast etablerade på denna. Speciellt bör det gälla för de kvinnor som är medlemmar i arbetslöshetskassorna som utgör majoriteten av de med rätt till kontant arbetsmarknadsersättning.

Tabell 12.12 Skillnader i procent i andel som kvarstår som arbetslösa för kvinnor jämfört med män. Ovriga variabler konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Februari April Oktober

8,1 (0.5) 4,6 (0,6) 8.8 (0,5)

Givet övriga egenskaper (ålder, region etc.) så har kvinnorna en högre kvarstannandeandel i arbetslöshet än män, och alltså längre arbetslöshetstider. Vi får motsvarande skillnader om vi tar delgrupper som de med kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) eller de som är medlemmar i metalls arbetslöshetskassa. eller om vi tar gruppen utan kontantersättning. Delvis, men inte helt, kan skillnaderna förklaras av att kvinnor mindre ofta än män placeras i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den speciella bearbetningen av aprilundersökningen för de län där uppgifter om önskad arbetstid fanns med visar att en del av skillnaden troligen kan förklaras av skillnader i önskad arbetstid men att merparten av skillnaden kvarstår.” Större delen av skillnaderna måste därför förklaras med Se kapitel 6. inom annat som t.ex. att kvinnorna p.g.a. arbetsuppdelningen familjen 7 Variablerna som anger kan ta färre av de arbeten som finns på arbetsmarknaden eller med föreönskad deltid och deltid komsten Det är angeläget med av diskriminering på arbetsmarknaden. alternativt heltid blir klart positiva: 6,5 (1,7) fortsatta undersökningar på detta område. och 5,8 (1,8) procent respektive. Skillnaden i procent mellan andel Arbetshandikapp kvinnor och andel män som kvarstår i ar betslös- Man skulle kunna vänta sig att de med anteckning om olika typer av arhet givet övriga variabler än de utan sådan anteckbetshandikapp skulle ha längre arbetslöshetstider minskar med ca en tredjedel om man bland dessa ning. En undersökning av arbetslöshetstiderna i Västtyskland visar t. ex. inkluderar önskad arbetspå nästan dubbelt så långa arbetslöshetstider för de med som för de utan tid. arbetshandikapp. 3 i tabell 12.13 finns inte motsvarande Egle, F.: och Leu- Enligt de resultat som redovisas poldt, R.: a.a. visar skillnader arbetsmarknaden. Snarast är det så att de med att de deltidsarbetande på den svenska i Tyskland har i genom- arbetshandikapp har kortare arbetslöshetstider än andra grupper. Gruppen snitt längre avslutade ar- utan kontantersättning uppvisar liknande resultat. Den viktigaste förklabetslöshetspeiioder. ringen finner vi i tabell 12.6 vilken visar att de arbetshandikappade mycket Se Egle, F. och Leupoldt, R. a.a. oftare än andra grupper placeras i åtgärder.

Planeringsmodeller för 417

arbetsmarknadspolitik

En undersökning av de i oktober 1977 kvarstående arbetslösa visade att de arbetshandikappade hade längre arbetslöshetstider i genomsnitt vid undersökningstillfállet än övriga arbetssökande! Detta behöver inte betyda att gruppen har längre arbetslöshetstider än andra grupper. Troligen är det så att en del av denna grupp har mycket korta arbetslöshetstider p.g. a. snabb placering i åtgärder och därmed blir underrepresenterade i en tvärsnittsundersökning medan andra troligen har längre arbetslöshetstider än övriga arbetssökande. Den genomsnittliga anmälningstiden för avslutade fall kan vara kortare än för övriga sökande även om den genomsnittliga arbetslöshetstiden för de arbetshandikappade sökande vid viss given tidpunkt är längre.

Tabell 12.13 Skillnader i procent i andel som kvarstår som arbetslösa for gruppen med handikapp jämfört med gruppen utan anteckning om arbetshandikapp. Ovriga variabler konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Handikapp Februari April Oktober Hjärt-, lung- o. l,5 (3,6) 5,7 (3,7) - 13,5 (3,4) kärlsjukdomar Hörselskada - 4,5 (5,7) 1,3 (5,9) 1,2 (5,6) Synskada - l8,3 (8,3) -6.3 (8,6) - 16,3 (7,4) Rörelsehinder - 2,9(1.7) 3,4 (1,7) - 2,9(l,5) - Ovriga somaliska 0,5 (2,4) -0,3 (2,4) - 5 3 (2,3) arbetshandikapp Psykiska 1,3 (3,0) -0,6 (3,0) 0,6 (2,7) arbetshandikapp 4 Förståndshandikapp 2,4 (4,8) 4,8 (5,4) 4,3 (5,2) Socialmedicinska - 8,4 (2,5) -8,l (2,6) - 5,5 (2,4) arbetshandikapp

De med arbetshandikapp övergår i mycket större utsträckning än andra till olika zirbetsmarknadspolitiska åtgärder. Totalt sett innebär det att de arbetshzindikzippzide i klart mindre utsträckning lämnar arbetslöshet för annat än zirbetsmzirknadspolitiska åtgärder än vad andra gör. Troligen är det också så att de arbetshandikzippade som gör det, relativt ofta går till annat ;m förvärvsarbete?

National/ite! Utländska medborgare, framför allt finskspråkiga finländare och icke-nordiska immigranter har större arbetsmarknadsproblem än vad andra nordiska immigranter och svenskar har. Språkproblem och finansieringsformen för de lagstadgade 240 timmarnas svenskundervisning är därvid viktiga faktorer. Det går heller inte att utesluta att det kan förekomma diskriminering. Man kan därför förvänta sig längre arbetslöshetstider för dessa grupper. Detta stämmer för den finländska gruppen enligt resultaten i tabell 12.14. Övergångsandelen från arbetslöshet till annat än arbetsmarknadspo-

åtsågdilåzg: åâêfêäâlâije

litiska åtgärder är också klart lägre för finländare än för svenskar. För öv ri- betänkandåçrän Sysse).

ga nordbor (danskar och norrmän) finns det som väntat ej några klara skill- Sälmingsulredniügenlnader och de skillnader som finns talar snarast för kortare arbetslöshetsti- 2 a_ a sid 38.

418 Planeringsmodeller fär arbetsmarknadspolilik

Tabell 12.14 Skillnader i procent i andel som kvarstår som arbetslösa för olika nationalitetsgrupper jämfört med svenska medborgare. Ovriga variabler konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Nationalitet Februari April Oktober

Finländsk 1,6(l,1) 4,1(1,1) 2.2(l,0) Qvrig nordisk -5,5 (2,3) - 1,9 (2,3) -Ål (2.41) Ovrig utländsk -2,1 (1,3) 4,0 (1,3) - 1,5 (1,3)

der för danskar och norrmän än för svenskar. För övriga utländska medborgare skiftar resultaten markant mellan olika månader. En tänkbar förklaring kan vara förändringar i sammansättningen efter nationalitet mellan olika månader inom denna grupp. Gruppen övriga utlänningar är sammansatt av både grupper med relativt goda möjligheter på den svenska arbetsmarknaden (framför allt vissa västeuropeiska grupper) och grupper med en betydligt svårare arbetsmarknadssituation såsom sydeuropeer och vissa

flyktinggrupper. Ställer man samman dessa uppgifter med uppgifterna i avsnitt l2.2.3 så ser man lätt att den finska gruppen under alla tre månaderna i mindre ut-

sträckning än svenska medborgare lämnar arbetsförmedlingen (i mindre utsträckning får arbete) för annat än arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Regionala skillnader

De regionala skillnaderna i kvarstannandeandelar i arbetslöshet är betydande vilket framgår av tabell 12.15 Som framgick av avsnitt 12.2 kom i de

Tabell 12.15 Skillnader i procent i andel som kvarstår som arbetslösa i olika län jämfört med Stockholms län. Ovriga variabler konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Län Februari April Oktober

- Uppsala län 4,2(1,3) - 1,3(I,5) 0,5(1,4) Södermanlands län 1,0 (1,2) 1,2 (1,3) 9,2 (1,2) - Ostergötlands län - 1,0(1,1) 5,7(l,2) 2,9(l,2) - Jönköpings län 3.4(l,2) - 2,2(l,3) 2,5(1,3) Kronobergs län - 2,l(l,5) - 5,0(1,8) 5,5(I,8) Kalmar län - 4,0(1,2) - 6,3(1,4) 4,2(1,4) Gotlands län - -22,7 (2,4) 9,1 (2,9) -4,9 (2,5) - 4,8(1,4) - 4,1 (1,4) Blekinge län 2,4(l,5) - 8,4(l,2) Kristianstad län - 2,1 (1,4) 2,0(1,4) Malmöhus län - - 0,5(1,0) 1,1 (0,9) 5,1 (1,0) Hallands län - 2,7(1,3) 1,3(1,6) 5,0(1,6) Cjöteborgs o. Bohus län 0,6(I,0) 2,7 (1,1) 6,6 (1,0) län - - Alvsborgs 5,9(1,2) 3,9(1,3) 6,4(1,2) - Skaraborgs län 6,0(1,3) -l1,7(1,5) -2,8(1,5) Yännlands län 1,7 (1,0) 5,0 (1,1) 7,6 (1,1) Orebro län - 2,4(l,1) 0,2(1,2) 7,6(1,2) Västmanlandslän - - 0,6(1,2) 1,2(1,3) 5,4(1,3) - Kopparbergs län - 9,1 (1,2) 0,6(1,3) -5,5(1,3) - 3,6(1,l) 3,6(1,2) Gävleborgs län 0,5(l,0) Västernorrlands län 2,2 (1,0) 10,6 (1,0) 5,9 (1,1) Jämtlands län - 6,1 (1,1) 1l,7(l,2) 2,8(1,3) Västerbottens län - 1,4(1,0) 9,0(1,1) 0,7(1,1) Norrbottens län - 2,3 (0,9) 11,7(1,0) 4,3(1,0)

Planeringsmode/Ierjföir arbetsmarknadspolitik 419

tre storstadslänen betydligt fárre i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder än i flertalet övriga län. Av tabellen framgår att det under februari månad närmast har inneburit att kvarstannandeandelen i arbetslöshet är högre i dessa län än i andra län. Lägst är kvarstannandeandelen i Gotlands lån som också har de högsta övergångsandelarna till olika åtgärder. Som alternativ till regiontillhörighet prövades arbetslöshet i respektive region. antingen arbetslösheten månaden innan eller arbetslösheten under året innan dvs. år 1975. Resultaten blev genomgående det förväntade. Högre ;arbetslöshet månaden eller året innan var förenad med högre kvarstannandeandel. Styrkan i detta samband skiftar dock markant mellan olika månaden Det är svårt att hitta någon närliggande förklaring till dessa skillnader.

Yrke Vid yrkesindelningen har vi använt oss både av yrkesklassiñceringen enligt NYK (nordisk yrkesklassifxcering) och av kassatillhörighet. l huvudaltemativet har varje individ klassiñcerats dels av ett av 49 yrken enligt NYK? och dels av en av 53 arbetslöshetskassor (KAS räknas som en kassa). Vid en klassificering efter endast ett av dessa kriterier förklarar yrkesindelningen mer av skillnaderna i kvarstannandeandelar i arbetslöshet än vad indelningen i olika arbetslöshetskassor gör. Givet yrkesindelningen bidrar dock indelningen i kassor på ett statistiskt signifikant sätt till att förklara dessa skillnader i kvarstannandeandelar. Den mest markanta skillnaden mellan olika yrkesgrupper är att byggnadsarbetarna har kortare arbetslöshetstider än andra grupper. För lantarbetare finns det stora skillnader mellan olika säsonger så att kvarstannandeandelen i arbetslöshet t. ex. är mycket låg under april men relativt hög under februari. Det finns anledning att gå vidare på arbetet med yrkesindelning för att finna grupper som är relativt homogena men samtidigt tillräckligt stora för att man skall få ett tillräckligt antal observationer i varje grupp.

Anmälningstid Det finns tvâ skäl till att man bör förvänta 1 För arbetslösheten sig att kvarstannandeandelen

bör sti a med ökad arbetslöshetstid. g månad? före-Var

koefficientestimaten: l. De som blir arbetslösa har från början olika möjligheter att få arbete. februari 0,9 (0,2); april Även om möjligheterna att få arbete skulle vara konstanta över tiden

(jözzgo*åärfålfrtt%tzgölsnle_

för varje individ så skulle kvarstannandeandelen öka i och med att de, ,en unde, 1975 var som har störst möjlighet att få arbete, först slutar vara arbetslösa. koefñcientestimatenz_

2. Arbetslöshetstidens längd kan påverka att under en given

filén

möjligheten i ,

period få arbete. Den som varit arbetslös länge kan påverkas av detta (0,3)_

på olika sätt som försvårar möjligheterna att få arbete. Minskat själv- 2 Tvåsiffemivå i ner_ förtroende och mindre aktuella yrkeskunskaper är två exempel på hur talet fan_ hissa fan arbetslöshetstidens längd kan påverka möjligheterna att få ett arbete.

dock sammanslag-

Företagen kan också använda arbetslöshetstidens längd som ett urvals-

:giljgsârrgâgrfgâ ägg

kriterium vid anställningsbeslut. noggrannare uppdep Vid bearbetningar där vi ej tar hänsyn till andra variabler än anmälnings- ning.

420 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

tidens längd ser vi klart att kvarstannandeandelen stiger med ökad anmäl- Resultaten framgår av tabell 12.16. Att kvarstannandeandelen är ningstid. högre under den första månaden förklaras helt av den kortare söktiden un-

der undersökningsmånaden!

Tabell 12.16 Skillnader i procent i andel som kvarstår som arbetslösa för grupper med olika anmälningstid jämfört med de som anmälde sig till arbetsförmedlingen under månaden. Arbetslösa med rätt till kontantersättning. Beräkning med endast anmälningstid som oberoende variabel

Anmälningstid i Februari April Oktober månader

1 till 2 månader -13,1 (0,6) - 17,4 (0,7) - 13,9 (0,6) 2 till 3 månader - 12,1 (0,6) - 13,5 (0,8) - 12,1 (0,6) 3 till 4 månader - 6,2 (0,7) -11,1 (0,8) - 9,6 (0,8) 4 till 5 månader - 3 3 (0,8) - 15,7 (0,8) - 8,8 (0,9) 5 till 6 månader - 4,1 (0,8) - 8,3 (0,9) - 5,7 (1,1) - 6til19månader - 1,2 (0,8) 0,6 (0,7) 2,6 (0,8) 9till 12 månader 56(1,1) 6,7(1,1) - 0,6(1,0) mer än ett år 10,0 (0,8) 11,9 (0,8) 4,8 (0,7)

Även om vi tar hänsyn till de variabler som vi tidigare redovisat, dvs ser på huvudalternativet i våra beräkningar, så ökar kvarstannandeandelen fortfarande med stigande arbetslöshet. Skillnaderna är dock mindre.” En förklaring till att det fortfarande finns skillnader är att vi inte gjort en tillräcklig noggrann uppdelning på olika grupper utan att det inom varje gmpp finns skillnader i möjligheterna att få arbete. En annan förklaring är att arbetslöshetstidens längd påverkar möjligheterna att få arbete.

Tabell 12.17 Skillnader i procent i andel som kvarstår som arbetslösa för grupper med under olika anmälningstid jämfört med de som anmälde sig till arbetsförmedlingen månade . Ovriga variabler konstanthållna. Arbetslösa med rätt till kontantersättning

Anmälningstid i Februari April Oktober Tar man hänsyn till den månader kortare söktiden - antar konstant sannolikhet att 1 till 2 månader - 14,3 (0,6) -16,8 (0,7) - 14.9 (0,6) få arbete per arbetsdag 2 till 3 månader - 13.3 (0,6) - 15,0 (0,7) - 15,1 (0,6) (22 per månad) och kon- 3 till 4 månader - 11,3 (0,7) - 14,4 (0,7) - 14,0 (0,8) stant inströmning under 4 till 5 månader - 10,4 (0,8) - 15,5 (0,8) - 13,4 (0,9) månaden - blir kvar- 5 till 6 månader -11,0(0,8) - 11,7 (0,8) - 12,2 (1,0) stannandekvoterna - lägre 6ti119månader 9.9 (0,8) 9,4 (0,7) -11,7 (0,8) under registreringsmåna- 9till 12 månader - 7,6(1,0) - 8,1 (1,1) -11,6 (0,9) den. Skillnaden är dock mer än ett år - 7,5 (0,8) - 7,4 (0,8) -11,0 (0,8) endast någon eller några procent. Omkastningar kan förekomma för vissa demografiska grupper. 123.3 Slutsatser

Den genomförda undersökningen visar att det med hjälp av sökandestati- 2 Även här är kvarstanstiken går att konstruera en modell för att beräkna hur olika faktorer pånandebenägenheten lägst under registreñngsmåna- verkar andelen som kvarstår i arbetslöshet. Det går sedan att från denna den om man tar hänsyn arbetslöshetstiderna för olika modell göra beräkningar av de förväntade till skillnaden i söktid under månaden. grupper.

SOU 1978: 60 Planeringsmodellerflir arb.etsmurknzzdspolitik 421

Denna typ av beräkningar kan genomföras från sökandestatistiken varje månad. Beräkningarna kan utöver för analyser av arbetsmarknaden och dess funktionssätt t. ex. användas för att identifiera grupper med långa arbetslöshetstider eller vars situation håller på att försämras på arbetsmarknaden. Det är en fördel hos modellen att den samtidigt tar hänsyn till många olika variabler. Det gör att man kan urskilja vad det är som gör att vissa grupper får långa arbetslöshetstider.

- indirekta

12.4 Prissättning sysselsättningseffekter

12.4.l Strbventiønerfng av arbersmarknadspolitiska åtgärder Vi har hittills utgått ifrån att man genom en prognos av arbetslöshetstiden avgör hur svår arbetslösheten är för olika individer. Med hjälp av denna prognos gör man en bedömning av det beräknade utfallet av arbetslöshetsersättning om ej någon åtgärd vidtas och detta utfall bestämmer vilka medel (vilken kostnadsram) som kan vara aktuella för den sökande. Den sökande väljeri samarbete med arbetsförmedlaren åtgärd (valet ingen åtgärd ingår bland möjliga val). En fråga är om det finns anledning att subventionera olika medel, vilket i detta sammanhang innebär att tillåta medel vars kostnader överstiger förväntad arbetslöshetsersättning. Det finns en närliggande anledning till att subventionering kan bli aktuell. Det är att vissa åtgärder (ex. arbetsmarknadsutbildning) kan leda till mindre arbetslöshet i framtiden (dvs. hindra framtida försäkringsfall). Gör Underlag för dennågon åtgärd detta finns ett motiv för subventionering? na typ av beslut kan man få av uppföljningsstudier. Man kan från dessa se hur sysselsättningen påverkas tiden efter deltagandet i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Medlet kan subventioneras med det belopp som skulle ha utfallit extra i arbetslöshetsersättning om åtgärden ej vidtagits? Diskussionen kan belysas med ett exempel: om en grupp t. ex. ungdomar har korta men många arbetslöshetsperioder så skall man vid bedömningen av vilka medel som kan vara aktuella inte bara ta hänsyn till den nuvarande arbetslöshetsperioden utan också till om antalet arbetslöshetsperioder i fortsättningen minskar genom åtgärden. Denna typ av effekter kan vara ett motiv för att ge ungdomarna företräde till de arbetsmarknadspolitiska medlen. Kunskaperna om dessa effekter är emellertid ännu mycket begränsade. Ett annat argument som anförts för subventionering är de skillnader mellan privata och samhällsekonomiska kostnader och intäkter som skatte- och transfereringssystemet ger upphov till. Denna typ av skillnader har 1 l avsnitt 12.5 beskrivs varit främsta orsaken till att de tidigare cost-beneñtanalyserna visat på att hur utvärderingsstudier olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder varit lönsamma. En del av effek- kan tjäna som ett underterna av transfereringssystemet har man tagit hänsyn till i det ovan skisse- lag för dessa beslut. rade systemet, men effekterna av skattesystemet och vissa delar av trans- 2 Motsatsen kan också fereringssystemet kvarstår. Det finns anledning att på denna punkt gå gälla. vidare mot mer generella studier av skattesystemet och dess effekter för 3 Man får här räkna in arbetskraftsutbudet och arbetskraftens rörlighet, och att därvid undersöka också andra kontanta olika möjligheter att utforma skattesystemet/ alternativt motverka dess ne- ersättningsformer.

422 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik

gativa allokeringseffekter på detta område. l olika utvåirderingar av arbetsmarknadspolitiken har sambanden mellan olika delarbetsmarknader fått en framträdande plats. Uppskattningar av förekomsten och storleken av flaskhalseffekter. vakuumeffekter och konkurrenseffekter hari hög grad influerat resultaten. Samtidigt är kunskaperna på detta område otillfredsställande då våra kunskaper om rörligheten och rörlighetens bestämningsfaktorer är högst begränsad. Vi vet t. ex. inte vad som skulle ha hänt på de olika delarbetsmarknaderna om man inte haft arbetsmarknadsutbildning i den omfattning man har för närvarande. Innan några slutsatser kan dras om riktningen och storleken av de priskorrigeringar som kan vara aktuella på detta område krävs fortsatt forskning om arbetsmarknadens funktionssätt. Också av andra skäl är forskning om arbetsmarknadens funktionssätt av stor betydelse. lnom projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik har vi speciellt granskal en typ av samband mellan olika delarbetsmarknader nämligen indirekta sysselsättningseffekter av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder e dvs samband på efterfrågesidan.

l2.4.2 indirekta .sysselsättningseffekter l de efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska programmen söker man rikta efterfrågan till vissa speciella grupper eller regioner. Man försöker t. ex. genom beredskapsarbeten bereda arbete åt byggnadsarbetare i en viss region. Det är samtidigt klart att man inte kan begränsa sysselsättningseffekterna till denna region och denna yrkesgrupp. Genom de beställningar som görs för byggnadsarbetet ökar efterfrågan på arbetskraft i leverantörsledet och i sin tur hos leverantörer till dessa leverantörer etc. Dessa indirekta sysselsättningseffekter kan i vissa fall vara koncentrerade till grupper med betydande arbetslöshet och därmed stämma överens med arbetsmarknadspolitikens inriktning på selektiva åtgärder för de arbetslösa. De kan emellertid också vara inriktade på områden av arbetsmarknaden där det råder efterfrågeöverskott på arbetskraft och därmed motverka arbetsmarknadspolitikens inriktning mot delarbetsmarknader med arbetslöshet och bidra till att förstärka inflationstendenserna. Ett sätt att öka styrningsmöjligheterna är att konsekvent försöka välja medel där de indirekta sysselsättningseffekterna är så små som möjligt. För beredskapsarbeten har man under senare år haft en medveten utveckling i denna riktning. Man har prioriterat ”dagsverksbilliga projekt och en ökad del av beredskapsarbetena har tillkommit inom tjänstesektorn. Samtidigt har man dock medel som statliga och kommunala industribeställningar där de indirekta sysselsättningseffekterna i regel blir större än de direkta sysselsättningseffekterna (i detta fall sysselsättningen i företagen i det första leverantörsledet). En andra möjlighet är att försöka beräkna de indirekta effekterna för att se på vilka delarbetsmarknader de fördelar sig för att med hjälp av denna information bättre kunna välja mellan olika projekt. Inom projektet lntegrerad arbetsmarknadspolitik har vi tagit fram en modell för beräkningar av

Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 423

de indirekta sysselsättningseffekterna av olika åtgärder! Metoden bygger på en tillämpning av input-outputmetoden på ERU:s regionala leveransundersökning. ERUzs uppgifter är begränsade till företag med minst 50 anställda och avser år 1973.2 Det gör att resultaten får tolkas med försiktighet men inte att man därför bör avstå från att använda dem. Med hjälp av modellen kan man beräkna sysselsättningseffekterna av inköp från industrin (inköpen klassificerade efter varugrupp/industrigren och region). Sysselsättningsuppgifterna kan man få fördelade efter region, industrigren och yrke inom industrin. Vid de undersökningar som gjorts har en mindre detaljerad modell gjorts för beräkningar av sysselsättningseffekterna utom industrin. lnom projektet har vi gjort två tillämpningar av modellen på arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den första tillämpningen avsåg ett beredskapsarbete - ett anläggningsarbetei Svedala kommun under år 1973. Resultaten från detta visade bl.a. att de indirekta sysselsättningseffekterna blev betydligt större än de direkta sysselsättningseffekterna. l det län där beredskapsarbetet genomfördes var dock de direkta sysselsättningseffekterna betydligt större än de indirekta. De indirekta sysselsättningseffekterna fördelade sig på andra sektorer än de direkta och berörde främst andra yrkesgrupper än anläggningsarbetare som var den kategori som anställdes direkt i projektet. Den andra tillämpningen gjordes för de kommunala industribeställningar som gjordes med statligt stöd under åren l97l och 1972. Även här visade det sig att de indirekta sysselsättningseffekterna var större än de direkta. Visserligen var de direkta (första leds) sysselsättningseffekterna större än de indirekta inom industrin. men totalt sett var de indirekta betydligt större än de direkta effekterna. Om vi begränsar oss till sysselsättningseffekterna inom industrin så fann vi relativt sett en omfördelning mot Stockholms län och mot några andra län från de län där man av sysselsättningsskäl hade lagt många beställningar. Vi fann också en omfördelning till de branscher som ligger relativt tidigt i förädlingsprocessen (ex. gruvindustri, stålindustri. mineralvaruindustri). Huvudresultaten av de gjorda tillämpningarna är att metoden och modellen är möjlig att använda och relativt enkel att tillämpa på olika arbetsmarknadspolitiska medel som antingen direkt innebär beställningar av varor (ex. statligt stöd till kommunala industribeställningar) eller där sysselsättningen av personer i ett arbetsmarknadspolitiskt program är kombinerat med inköp av betydande storleksordning (ex. beredskapsarbete i form av anläggningsarbete).

l Se Hegelund, S: Användning av input-outputmetoden för detaljerad analys av efterfrågan på arbete och kapital, Integrerad arbetsmarknadspolitik, Rapport nr l, - Lund 1974, JohanssomS: Allmänna beredskapsarbeten Analys och värderingsmetod. Integrerad arbetsmarknadspolitik, Rapport nr 5, Lund 1975. Johansson. S: Indirekta sysselsättningseffekter - Metod för rutinmässiga jämförelser av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Integrerad arbetsmarknadspolitik, Rapport nr 7, Lund 1976 och S Johansson och Wadensjö, E: Statligt stöd till kommunala industri- beställningar Tillämpning av en metod för beräkning av sysselsättningseffekter, Integrerad arbetsmarknadspolitik, Rapport nr l0, Lund 1977. 2 Vid tillämpningar som avser andra år än 1973 har förändringar gjorts där hänsyn har tagits till pris- och produktivitetsförändringar.

424 för arbetsmarknadspolitik SOU l978: 60 Planeringsmøødeller

l2.5 Effekter av olika medel och projekt/platser

l2.5.l Prohlemfbrmulering

Det finns två starka argument för att göra utvåirderingsstudier av arbetsmarknadspolitiken som går utöver tidigare gjorda studier. l. Det iir rimligt att anta att effekterna av olika medel varierar med konjunkturlåige. strukturutveckling etc. Det finns därför anledning att göra mera regelbundna utvärderingar om än mindre ambitiöst upplagda än de tidigare större costbeneñtanzilyserna. 2. Valet står för förmedlarna ofta inte mellan ett medel mot ingen åtgärd. utan i stället mellan olika medel. Valet kan t. ex. i första hand stå mellan beredskapsarbete och zirbetsmarknadsutbildning. Man bör därför få fram studier där man jämför olika medel (och olika utformningai av samma medel) med varandra.

Utvärderingsstudier kan l. bidra till beslutsunderlaget för förmedlarna och de arbetssökande i valet mellan olika åtgärder, 2. tjäna som underlag för länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsstyrelsen när de i planeringsarbetet prioriterar mellan olika typer av åtgärder och projekt och 3. ge ett underlag för beslut om subventionering av olika medelJ

l2.5.2 Avgränsningar

Även om ett kontinuerligt utvärderingssystem görs mindre ambitiöst vad gäller datainsamlingen för varje enskild individ än de stora enstaka costbeneñtanalyserna, så innebär en uppföljningsundersökning ändå betydande kostnader per undersökt individ. En uppföljning av samtliga som placeras i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och en jämförelsegrupp av motsvarande storlek skulle innebära mycket stora kostnader och en mycl den nuvarande admi- ket stor administrativ arbetsbelastning för arbetsmarknadsverket. Det är

nistrativa utformningen av

därför nödvändigt med olika typer av begränsningar den grupp underför att få svar på frågan: vilka kriterier skall man sökningen skall omfatta. uppfylla för att få tillgång En möjlig begränsning är att utesluta de som placeras i åtgärder inom till olika arbetsmarknadsden skyddade sektorn. Det finns två argument för detta. Det första är att politiska medel? det är förenat med betydande svårighetJ att löpande få fram en grupp som 2 Ett uteslutande av pla- Det är i och för sig möjligt att via sökankan tjäna som jämförelsegrupp. ceringar i den skyddade sektorn innebär samti- destatistiken få fram en grupp med samma art av arbetshandikapp (syn. digt att gruppen arbets- hörsel etc.) som de som blir placerade men vi får inga uppgifter om svårigvårdssökande exkluderas hetsgraden av arbetshandikappet. Det är högst troligt att de som blir placeifrån att ingå i utvärrade och att de som ej blir placerade inom den skyddade sektorn har olika deringsundersökningen då den dominerande svåra arbetshandikapp och att jämförelser mellan de båda grupperna därplaceringsformen för för skulle bli missvisande? Ett andra argument för att lämna denna grupp denna grupp är placeringar inom den utanför en löpande utvärdering med uppföljning under relativt lång tid efskyddade sektorn. av de som placeras i den skyddade sektorn ter placeringen är att merparten 3 Se också Riksrevisionsverkets utredning om stannar i den skyddade sektorn fram till pensionering (eller förtidspensiohalvskyddat arbete som För flertalet kommer resultatet av en uppföljning endast att innenering). visar att mycket få går sektorn. bära att man kontrollerar att de finns kvar inom den skyddade vidare till den öppna arbetsmarknaden. Detta framgår av tabell 12.18?

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 425

Tabell 12.18 Antal sysselsatta i halvskyddat arbete, verkstad for skyddat arbete,

hemarbete (via hemarbetscentral), arkivarbete samt arbetsprövning och arbetsträning och avgång till arbete i öppna marknaden januari-december 1977

Månad Antal i Antal Andel Andel avgångna åtgärder på avgångna till avgångna (%) (%) av arbetsrapporterings- arbete i öppna av arbetsmark- marknadsskäl dagen marknaden nadsskäl av de i åtgärder

Källa: Arbetsmarknadsverket; Månatliga styrkerapporter om antal personer sysselsatta i vissa åtgärder.

Detta innebär inte att man inte bör följa upp denna grupp utan endast att det finns anledning att söka efter andra utvärderingsformer för placeringar i den skyddade sektorn. Troligen är det här ett område där cost-benefitanalysen av traditionell typ kan ge betydande bidrag. Förutom cost-benetitundersökningar som också omfattar uppgifter om arbetsmiljö m. m. bör en möjlig utveckling vara att förbättra de styrkerapporter som lämnas över de som är placerade inom denna typ av åtgärder. Speciellt bör statistiken över avrapporteringsorsak förbättras! För närvarande har upp till 50 procent av de avrapporterade övrig orsak som avrapporteringskategori. Dessutom bör särskilda beredskapsarbeten inkluderas i statistiken. Även i övrigt måste ett urval göras. Detta urval kan troligen göras mindre under en inledningsfas, medan ett sådant system byggs upp, än när man har ett fungerande system. En möjlighet är därvid att bestämma sig för en viss urvalsandel och med hjälp av obundet slumpmässigt urval bestämma vilka placeringar och därmed individer som skall ingå i undersökningen. En annan möjlighet är att för varje månad begränsa urvalet att gälla en viss Ett sådant arbete pågår inom utredningsenheten demograñsk grupp, en viss region etc. Det är däremot mindre lämpligt att inom arbetsmarknadsbegränsa urvalet till de som placeras i visst medel. Då missar man jämförstyrelsen. På försök barheten mellan olika medel, vilket är ett av syftena med detta utvärde- gör man därvid en upp- Däremot kan man ha olika urvalssannolikheter delning i tre orsaker: ringssystem. för olika typer l. slutat på egen beav medel givet t.ex. viss demografisk grupp för att öka jämförbarheten gäran, 2. uppsägning/ mellan olika medel. frånvaro och 3. övrig orsak. l styrkerapporterna förjuni och december varje år planel2.5.3 Uppföljning av beslut rar man också att göra en uppdelning efter Man vill utvärdera gjorda beslut för att få underlag när man skall fatta nya kön, ålder och handibeslut på olika nivåer. Vid arbetsförmedlingen är det vanligaste beslutet kapp.

426 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

ett beslut om fortsatt arbetssökande för den arbetslöse men ofta fattas andra beslut som innebär olika aktiviteter allt från platsackvirering till åtgärder som placering i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. Det är framför allt konsekvenserna av denna senare typ av beslut som man vill utvärdera. För att kunna göra det måste man ha ett register över de beslut som har fattats, man måste från detta register dra ett urval som man sedan skall undersöka, man måste ha en jämförelsegrupp och man måste slutligen ha uppgifter om de som berörs av beslutet och om jämförelsegruppen vid olika tidpunkter efter beslutet. Den av arbetsmarknadsverket år l974 upprättade sökandestatistiken gör att flera av dessa problem kan lösas relativt enkelt. Register: Genom sökandestatistiken har man för varje månad ett register över placeringar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från detta register kan man välja ut den grupp som man vill följa. Det finns dock vissa brister i sökandestatistiken som gör sig gällande vid en sådan användning. För det första saknas uppgifter om åtgärder som innebär platsförmedling och platsackvirering. Det gör att man inte kan särskilja de fall där man från förmedlarens sida lagt ner ett mer omfattande arbete än vad som är gängse på platsförmedling/platsackvirering. Det är beklagligt bl. a. mot bakgrund av att det i den av EFA finansierade Eskilstunastudien visat att denna typ av åtgärder har betydande effekter. För det andra är uppdelningen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder alltför grov. Man skiljer t. ex. inte efter införandet av sökandestatistikens etapp 3 mellan särskilda och allmänna beredskapsarbeten. Förutom denna uppdelning vore en uppdelning på enskilda, kommunala och statliga beredskapsarbeten önskvärd. En uppföljning av ungdomar i beredskapsarbeten genomförd av arbetsmarknadsstyrelsen tyder på att det kan föreligga skillnader vad gäller effekter och det är därför viktigt att redan vid utformningen av uppföljningen kunna skilja de olika formerna av beredskapsarbeten åt? På samma sätt är det önskvärt att kunna skilja mellan olika typer av arbetsmarknadsutbildning. Urval: Från registret är det möjligt att göra ett urval för uppföljningsundersökning. Med nuvarande rutiner tas personidentiñkationen bort en månad efter registrets upprättande. Urvalet måste därför dras inom denna tid även om den första uppföljningen först skulle komma betydligt senare. Det är möjligt att med hjälp av sökandestatistiken stratiñera efter olika variab- Se kapitel 8. ler eller att begränsa urvalet till vissa grupper med hjälp av samma variab- 2 Se Winther, F: Uppfölj- ler. Man skulle t. ex. kunna begränsa de uppföljningar som startar en viss ning av ungdomar i be- månad till arbetslösa ungdomar. redskapsarbeten, Arbets- Med- Jiimf23rel.segrupp: Sökandestatistiken kan också tjäna som register för marknadsstyrelsen: delande från utrednings- val av jämförelsegrupp. Av de beräkningar som redovisats i avsnitt 12.2 enheten 1977:15. En kan man också utläsa att inte ens för grupper med hög sannolikhet att plaalternativ förklaring är skillnaderi urvalet ceras i åtgärder är sannolikheten över 50 procent under en månad. Det intill de olika formerna nebär att givet samtliga karakteristika, är det mer sannolikt att man i söav beredskapsarbeten. kandestatistiken kan hitta någon som inte placeras i åtgärder än någon som 3 Jämförelsen skulle ock- placeras i åtgärder under månaden? Det innebär emellertid inte att man för så i en del fall kunna varje individ som är placerad i åtgärd kan hitta en tvilling vad gäller begränsas till en jämförelse mellan olika samtliga de variabler som ingår i sökandestatistiken: ålder, kön, nationaliåtgärder. tet, anmälningstid etc. Men man kan sannolikt ofta hitta någon som uppfyl-

SOU 1978: 60 Planeringsmodellerfär arbetsmarknadspolitik 427

ler detta villkor vad gäller merparten av variablerna. Det gör att det bör finnas relativt goda möjligheter att få en jämförelsegrupp som nära överensstämmer med undersökningsgruppen. För varje individ som ingår i åtgärdsgruppen kan man välja någon som i så stor utsträckning som möjligt liknar denne. Då man inte alltid kan hitta någon som överensstämmer för samtliga variabler måste man göra en prioritering mellan de olika variablerna. dvs. vid urvalet av tvilling ange vilka variabler som skall ha störst vikt. En vägledning i detta avseende kan man få av de resultat som redovisas i avsnitten 12.2 och 12.3. Självklart är att ålder. kön. region. yrke och anmälningstid är variabler som måste prioriteras högt vid val av individer ijämförelsegruppen. Upp/Zil/ning: När urvalet av åtgärdsgrupp och jämförelsegrupp är gjord har vi ett antal personer av vilka en del har placerats i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder under månaden medan andra inte placerats i åtgärder under dwmu månad. Det är viktigt att här uppmärksamma att olika personer i jämförelsegruppen senare kan komma i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De beslut man kommer att utvärdera är beslut om placering i vissa åtgärder vid viss tidpunkt jämfört med beslutet ingen placering då. inte beslut om placering i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid viss tidpunktjämfört med att aldrig placera i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. För att kunna se effekterna av åtgärderna måste man följa de individer som ingåri åtgärds- och jämförelsegrupperna och samla in uppgifter om de förhållanden som man antar har förändrats till följd av de arbetsmarknads- För en vidare diskuspolitiska åtgärderna. sion av problem vid val De hittills gjorda utvärderingsstudierna av arbetsmarknadspolitiken ger av jämförelsegrupp se därvid Hardin, E: On the ett underlag för vilka variabler som är centrala och som man bör in- Choice of Control hämta uppgifter om vid löpande utvärderingar. Den information som är Groups, i Borus M: (ed.), mest aktuell kan delas in i två olika variabelgrupper: inkomst och syssel- Evaluating the Impact of Manpower Programs, sättning. D.C. Heath & Co, För den individuella kalkylen är inkomstströmmarna av avgörande bety- Lexington Mass 1972 delse. Utvärderingen bör på individnivån bl.a. bestå av en sammanställ- och Johannesson J: Experiment och kontrollning av förväntade inkomster med eller utan viss arbetsmarknadspolitisk gruppsförfarande vid utåtgärd. Det betyder att man måste ha uppgifter om inkomster. Uppgifter värderingsstudier. stenom inkomster cil, EFA l978. kan antingen inhämtas vid uppföljningsintervjuer* och/eller 2 via uppgifter från inkomstdeklarationernaf* Antingen direkt från Sysselsättningseffekterna av åtgärden är av avgörande betydelse för den uppföljningsintervjuerna eller från uppgifter om individuella kalkylen. Även om olika former av kontantersättning har gjort sysselsättning och att inkomstminskningen till följd av arbetslöshet blivit mindre så kvarstår löner och kunskap om skatte- och transfeden dock framför allt för de med längre arbetslöshetsperioder. Att ha en reringssystemet. anställning har också andra effekter än inkomsten av arbetet som t. ex. so- 3 Vi behandlar här inte de cial status och självuppfattningä* restriktioner datalagen För att kunna ge underlag för arbetsförmedlaren och den arbetssökande kan ställa på formerna i valet mellan olika åtgärder är information om sysselsättning och inkom- för datainsamling. ster centrala. Det är möjligt att man också här bör gå fram stegvis och att 4 Se t. ex. Hill, J: The man då börjar med att ta in uppgifter om sysselsättning för att sedan i ett Psychology of Unemployment, New senare skede ta in uppgifter om inkomster. Uppgifter om sysselsättning Society, Januari 19, bör man kunna få för både åtgärds- och jämförelsegruppen genom under- 1978.

428 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

sökningar med frågor liknande de i arbetskraftsundersökningarnas februariundersökningzn kompletterad med frågor om de arbetsmarknadspolitiska åtgärder personerna deltagit i. Om man skulle bestämma sig för denna typ av lösning återstår två problem: att bestämma hur ofta man skall göra intervjuer och under hur lång tid uppföljningarna skall göras. En första undersökning borde göras relativt snart efter avslutat program. Då olika program varar olika länge är dock detta av administrativa skäl förenat med betydande svårigheter. En alternativ möjlighet är kanske att i stället göra en första undersökning efter sex månader och att sedan göra uppföljningsintervjuer med ett halvårs mellanrum av samma grupp. Uppföljningsperiodens längd bör bestämmas med tanke på varaktigheten av effekterna av olika åtgärder. Man kan tänka sig att effekterna av vissa åtgärder - t. ex. vissa typer av allmänna beredskapsarbeten - är mycket kortvariga. eventuellt begränsade till den tid åtgärden pågår, men att de för andra åtgärder. t. ex. vissa former av arbetsmarknadsutbildning har en mycket lång varaktighet. Effekterna av en åtgärd kan avta med tiden men de kan också tillta med tiden. Ett exempel på det senare är att den som gått igenom viss arbetsmarknadsutbildning till följd av detta kan få vidareutbildning och fortsatta löneökningar inom det företag där han blir anställd Det finns därför anledning att inte bestämma sig för uppföljningsperiodens längd före undersökningens start utan att i stället efter hand utläsa resultaten från undersökningen och att avbryta när effekterna har försvunnit eller stabiliserat sig på någon nivå. Det är också möjligt att det då framstår som önskvärt att följa olika åtgärder olika länge.

l2.5.4 Bearbetning och användning av resultaten Det finns flera kompletterande sätt att bearbeta och redovisa resultaten av en undersökning som den ovan beskrivna. En möjlighet är att redovisa skillnader mellan åtgärdsgruppens och jämförelsegruppens genomsnittliga värden medel för medel för att därmed kunna se effekternas storlek och karaktär. En annan möjlighet är att med regressionsanalys undersöka skillnaderna mellan varje par av individer ur åtgärds- ochjämförelsegrupperna. där åtgärdstyp och olika karakteristika för individerna och delarbetsmarknaden utgör de variabler vars effekter på sysselsättningen vi vill undersöka. En tredje möjlighet är att behandla varje individ ur både åtgärds- och jämförelsegruppen som en observation vid en regressionsanalys. Man kan undersöka hur sysselsättning m. m. påverkas av olika åtgärder och av olika karakteristika för individer och delarbetsmarknader. Man kan därvid få en jämförelse mellan olika medel (inklusive medlet ingen åtgärd) för olika grupper och för olika delarbetsmarknader. Resultaten kan utnyttjas på olika sätt: l. Resultat kan användas för att prioritera mellan olika medel och projekt. Man kommer att se att vissa medel ger negativa eller mindre positiva effekter än andra alternativa medelstyper. Denna typ av resultat kan också leda till att utformning och villkor för olika medel ändras. 2. Resultaten kan också utnyttjas för att ge allmänna rekommendationer 1 Hardin E: och Borus M: a.a. till arbetsförmedlare. Man kommer t. ex. att finna att resultaten av en

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 429

viss åtgärd är negativa för vissa grupper men att samma medel har positiva effekter för andra grupper. Denna form av kunskap kan leda till att förmedlaren kan ge arbetssökande bättre information och vägledning. 3. Resultaten kan slutligen användas på förmedlingsnivån i valet mellan olika medel för olika personer. För att detta skall kunna genomföras förutsätts emellertid ett ej oväsentligt utvecklingsarbete för att göra resultaten lätt tillgängliga.

12.6 Utformning av arbetsmarknadspolitiken

I detta avslutande avsnitt skall vi sammanfatta de förslag som framförts i detta kapitel på olika områden. Vi skall också kortfattat beskriva de statistiska system som tagits fram inom ramen för detta projekt.

l2.6.l Vilka bör få företräde till de arbetsmarknadspolitiska

medlen ? Ett viktigt beslut inom arbetsmarknadspolitiken är att bestämma vem som skall få tillgång och företräde till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. l bestämmelserna för de olika medlen finns angivet vilka kriterier som gäller för olika medel. l så gott som samtliga åtgärder ingår arbetslöshet eller allvarlig risk för arbetslöshet som ett nödvändigt villkor för tillgång till de olika medlen. Ett undantag är arbetsmarknadsutbildning för bristyrken. Det är främst arbetsförmedlarna som gör bedömningen av hur allvarlig arbetslösheten är. dvs. främst av hur lång arbetslösheten kan väntas komma att bli för den arbetssökande om någon åtgärd ej vidtas. Med hjälp av sökandestzxtistiken kan man få bedömningar av vilka arbetssökande som kommer att få långa arbetslöshetstider och som därför bör få företräde till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De bearbetningar som vi gjort av sökandestatistiken för tre månader under 1976 visar på att arbetslöshetsti- En sammanställning av dessa kriterier finns derna skiljer sig markant mellan olika åldersgrupper. Arbetslöshetstiderna i Nilsson, R: De arbetsstiger med åldern. Ett annat resultat är att kvinnor har längre arbetslös- marknadspolitiska medlen: Beslutsstruktur hetstider än män. Däremot verkar arbetslöshetstiderna för personer med och urvalskriterier och arbetshandikapp ej överstiga de för personer utan anteckning om arbets- Beslutsprocessen för Orsaken till detta är de omfattande arbetssökande inom handikapp. arbetsmarknadspolitiska arbetsförmedlingen, åtgärder som redan nu görs för denna grupp? Skillnaderna är också mar- Integrerad arbetsmarkkanta mellan olika yrkesgrupper och regioner. Det kan finnas anledning att nadspolitik, Rapport vid utform- nr 2, Lund 1975. använda egenskaper som ålder, kön och yrke mer systematiskt ningen av kriterierna för företräde till olika åtgärder. 2 Man kan beräkna den Sannolikheten att lämna arbetslöshet verkar också minska med ökad ar- förväntade arbetslöshetstiden om ej dessa betslöshetstid. Detta kan bero antingen på att det finns någon egenskap åtgärder funnits för de som påverkar arbetslöshetstiderna som vi ej har uppgifter om eller på som placerats i åtgärgrund av att arbetslöshetstidens längd i sig påverkar möjligheterna att få der. Man måste då göra antaganden om kvararbete. Oavsett vad som är anledningen innebär det att arbetslöshetstidens stannandeandelen i arlängd också bör användas som ett kompletterande kriterium? betslöshet för denna Sambanden mellan olika och arbetslöshetstid kan snabbt SVUPPegenskaper förändras. i synnerhet för variabler som yrke och region. Arbetslöshetsti- 3 Även fördelningsskäl derna påverkas också av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som man kan tala för detta.

430 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik SOU 1978: 60

vidtar. Det finns därför anledning att regelbundet göra analyser av arbetslöshetstidernas bestämningsfaktorer liknande de som genomförts för tre månader under 1976, och att samtidigt göra analyser av sambanden mellan olika egenskaper och andelen placerade i åtgâirder. Vid utformningen av kriterierna bör man också ta hänsyn till hur olika åtgärder påverkar antalet arbetslöshetsfall för de berörda personerna. Det är inte bara den aktuella arbetslöshetsperioden som är av intresse. Uppgifter om denna typ av effekter kan man t.ex. få av det uppföljningssystem som beskrivs i avsnitt l2.5.

l2.6.2 Kombinationen individer / olika arbetsmarknadspolitiska medel De som uppfyller kriterierna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har alltså möjligheter att få tillgång till dessa. Alla som uppfyller dessa villkor kommer inte att söka sig till arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för de som gör så finns ett val mellan olika åtgärder. För att underlätta valet mellan olika åtgärder för de berörda personerna och för zirbetsförmedlarna bör man förbättra informationen om effekterna av olika åtgärder. Den information som därvid är av speciellt intresse är uppgifter om sysselsättning och inkomster. Sysselsättningsförändringar och inkomstförändringar till följd av olika åtgärder bör kunna gå att presentera i sådan form att de kan bli tillgängliga för förmedlare och arbetssökande. För att få fram sådana uppgifter krävs ett uppföljningssystem. I avsnitt 12.5 beskrivs ett möjligt uppföljningssystem. Informationen från ett sådant system kan vid informationen till förmedlarna organiseras dels efter medelstyp och dels efter grupptillhörighet. Den exakta utformningen av informationen från ett sådant uppföljningssystem kan bestämmas först efter försöksverksamhet i samband med utprovning av systemet.

12.63 Utformningen av olika medel/projekt Uppföljningsundersökningar kan ge resultat som kan användas också vid utformningen av olika medel och åtgärder inom dessa projekt. Man kan t. ex. få resultat som visar att vissa åtgärder är sådana att de som placeras i sådan åtgärd förlorar på detta jämfört med att vara kvar som arbetslösa. Information av denna typ kan ligga till grund dels för beslut om att avveckla vissa medel/projekt dels för beslut om ändrad utformning av olika medel. Information av denna typ är med nuvarande uppbyggnad av beslutssystemet av intresse på central och regional nivå. Projekt, kurser etc planeras och beslutas på regional och central nivå, och bland annat ersättningsvillkor bestäms på central nivå.

I2.6.4 Utformningen av olika informations/stzitistiksystem

Inom projektet Integrerad arbetsmarknadspolitik har vi utformat olika informationssystem baserade på den statistik som för närvarande finns tillgänglig. Här skall vi kortfattat redogöra för dessa:

SOU 1978: 60 Planeringsmodeller för arbetsmarknadspolitik 431

I. Ett system för beräkningar av antalet övergångar mellan olika sökandekategorier. Detta har utarbetats för det system för kontinuerlig inkodning som nu finns för fyra kontor i södra Sverige och som under våren kommer att införas på fler områdenJ Vissa resultat från detta system redovisas i kapitel 14. 2. Ett system för att med hjälp av sökandestatistiken analysera besluten inom arbetsförmedlingen. Resultat från detta redovisas i avsnitt 12.2. 3. Ett system för att med hjälp av sökandestatistiken beräkna kvarstannandesannolikheter i arbetslöshet. Metoden har närmare redovisats i avsnitt 12.3. 4. Ett system för att beräkna indirekta sysselsättningseffekter av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vissa resultat redovisas i avsnitt 12.4. Dessa system är utvecklade så att de direkt går att använda för beräk- AMS har under våren 1978 använt systemet för ningar. För en praktisk tillämpning av resultaten av sådana beräkningar bearbetningar av sökankrävs ytterligare utvecklingsarbete. destatistiken.

13 Arbetslöshet och i ett

lönebildning regionalt perspektivl

Sammanfattning

Denna studie behandlar sambanden mellan efterfrågetryck, arbetslöshet och lönebildning på nationell och regional arbetsmarknadsnivå. Bland frågeställningar som aktualiseras kan nämnas: l-lar utvecklingen på svensk arbetsmarknad sedan början av 1960-talet medfört ökad struktur- och friktionsarbetslöshet? Vilka konsekvenser har detta i så fall haft för Iönebildningen? Är de regionala arbetslöshetsskillnaderna betingade av variationer i arbetskraftsefterfrågan mellan olika regioner eller av skillnader i struktur- och friktionsarbetslöshetens omfattning? Vad innebär de regionala arbetsmarknademas funktionssätt för lönebildningen? Vilka möjlighe- - omförter finns att genom en mer selektiv konjunkturpolitik regionala - minska inflationstakten delningar av arbetskraftsefterfrågan vid given arbetslöshetsnivå? l avsnitt 13.2 studeras sambanden mellan arbetslöshet och vakanser på nationell nivå. Undersökningen ger vid handen att perioden 1968-1974 kännetecknas av en jämfört med tidigare år högre struktur- och friktionsarbetslöshet. Denna ändrade relation mellan arbetslöshet och efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden förefaller också kunna förklara den - vid given arbetslöshet - snabbare löneglidningen fr. o. m slutet av l960-talet. Däremot ger den empiriska analysen inget belägg för att inflationsförväntskulle vara någon viktig faktor bakom löneglidningens variationingarna ner. Vidare prövas modeller där såväl antalet vakanser som antalet arbetslösa ingår som förklaringsfaktorer till löneglidningen. Denna ansats visar - i första hand antalet vaatt det är efterfrågeläget på arbetsmarknaden kanser inom industrin - snarare än den öppna arbetslöshetens storlek, som förklarar löneglidningens variationer. I avsnitt 13.2 prövas också modeller för att förklara de avtalsmässiga lönestegringarna under efterkrigstiden. Av denna analys framgår att inflationsförväntningama spelar en betydelsefull roll för förhandlingsresultatens utseende; däremot har inte något inflytande från arbetsmarknadsläget kunnat säkerställas. Avsnitt 13.3 inleds med en översiktlig analys av den svenska arbetsmarknadens regionala särdrag. Där framgår bl. a. att den i Norrlandslänen högre arbetslösheten delvis är ett resultat av sämre matchning mellan vakanser och arbetslösa, dvs. högre struktur- och friktionsarbetslöshet. l Detta kapitel har skri- Detta förhållande sammanhänger i sin tur sannolikt med den starka geovits av til. dr Bertil Holmlund. segmenteñngen av den norrländska arbetsmarknaden; de större grafiska

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och Iönebildning i ett regionalt perspektiv 433

geografiska avstånden innebär större svårigheter att etablera kontakter mellan företag och arbetssökande samtidigt som högre kostnader är förenade med att acceptera anställningserbjudanden på grund av att byte av bostadsort ofta kan bli aktuellt. Dessa egenskaper hos den norrländska arbetsmarknaden bidrar till att denna blir ungefär lika inflationskänslig som andra regionala arbetsmarknader: en marginell arbetslöshetsförändring har i stort sett samma löneglidningseffekt i Norrland som i riket som helhet trots de betydligt högre arbetslöshetstalen. Norrland har ungefär samma lönestegring som övriga riket. vilket implicerar en högre löneökningstakt vid given arbetslöshetsnivå. Det förhållandet att arbetslöshetsförändringar tycks ha ungefär samma löneglidningseffekt i de studerade regionerna innebär också att selektiv efterfrågepolitik. som syftar till att omfördela arbetskraftsefterfrågan mellan olika regioner. blir tämligen ineffektiva medel för att reducera den nationella inflationstakten. Denna slutsats gäller självfallet endast för den valda relativt grova uppdelningen i sju riksområden.

13.1 Kapitlets bakgrund och uppläggning

Debatten om arbetsmarknads- och stabiliseringspolitik brukar regelmässigt utkristallisera olika uppfattningar om verkningsgraden hos den traditionella keynesianska medelsarsenalen. Å ena sidan förekommer ett starkt efterfrågeorienterat synsätt, enligt vilket generella finans- och penningpolitiska medel i princip är tillräckliga för att hålla arbetslösheten på en viss låg nivå vid given inflationstakt. Å andra sidan finns också pläderingar för mer selektiva insatser. inriktade på att vidga flaskhalsar och lösa upp strukturella spänningar i ekonomin. De olika åsikterna om valet av medel bygger på skiljaktiga uppfattningar om framförallt arbetsmarknadens funktionssätt; med viss förenkling kan motsättningarna sägas handla om den betydelse man tillmäter heterogeniteten på arbetsmarknaden. De optimistiska keynesianerna hyser en stark tilltro till de efterfrågestimulerande medlens förmåga att bryta ned arbetsmarknadens yrkesmässiga. geografiska och branschmässiga segmentering medan de ”pessimistiska keynesianerna i stället betonar förekomsten av arbetsmarknadsimperfektioner betingade av t. ex trögrörlighet hos arbetskraft och/eller företag. Detta kapitel samman- Detta kapitel anknyter till dessa frågeställningar om effektiviteten hos fattar och uppdaterar visgenerellt verkande ekonomisk-politiska medel, varvid uppmärksamheten sa resultat från ett våren kommer att fokuseras |976 avslutat ELFA-propå arbetsmarknaden. En viktig frågeställning gäller jekt om ”Strukturell arrelationerna mellan den aggregerade arbetslöshetens storlek och det aggre- betslöshet och arbetslösgerade efterfrågetrycket på arbetsmarknaden. En närbesläktad frågeställ- hetens struktur. Projektets huvudrapport är ning gäller bestämningsfaktorema för de regionala arbetslöshetsskillna- Arbetslöshet och lönedema: Är dessa beroende av regionala variationer i efterfrågetrycket på ar- - kvantitativa bildning betsmarknaden studier av svensk arbetseller ett uttryck för regionala strukturolikheter beträffande marknad. Studier i naanpassningsprocessernas effektivitet? Ett tredje undersökningsområde betionalekonomi, Umeå rör arbetsmarknadens betydelse som inflationsmotor: l vad mån har struk- universitet 1976.

434 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

turförändringar på arbetsmarknaden gjort denna mer inflationskänslig och därmed accentuerat konflikten mellan sysselsättnings- och prisstabiliseringsmäl? l kapitlet behandlas huvudsakligen sambanden mellan arbetsmarknadsläge och Iönebildning medan ingen närmare analys genomförs av prisbildningens bestämningsfaktorer på varumarknaden. En analys av lönebildningen har dock betydande stabiliseringspolitisk relevans: Om företagen tillämpar kostnadsprissättning så får en snabbare löneinflation omedelbara effekter på prisutvecklingen med därav följande konsekvenser för bytesbalansens saldo. Om å andra sidan företagen i den konkurrensutsatta sektorn är ”price takers, dvs. passivt följer världsmarknadsprisernas utveckling, innebär en lönekostnadsstegring utöver summan av pris- och produktivitetsstegringen i K-sektorn en fallande vinstandel och på sikt en sviktande investeringsvilja och därmed ökad risk för arbetslöshet. l avsnitt 13.2 analyseras sambanden mellan efterfrågetryck, arbetslöshet och lönebildning på nationell arbetsmarknadsnivå. En frågeställning som särskilt behandlas gäller i vad mån förändringar av struktur- och friktionsarbetslöshetens storlek medfört att svensk ekonomi blivit mer inflationskänslig. Såväl avtalsmässiga lönestegringar som löneglidning studeras. Avsnitt 13.3 omfattar en empirisk analys av arbetslöshet och lönebildning på regional nivå. Det är ett välkänt förhållande att arbetsmarknadsläget uppvisar tämligen dramatiska skillnader mellan olika delar av landet. Det ligger därför nära till hands att tänka sig att en mer selektivt inriktad konjunkturpolitik, som i större utsträckning doserar de expansiva insatserna till permanenta lågkonjunkturregioner”, skulle kunna bidra till att lösa upp konflikterna mellan prisstabiliserings- och sysselsättningsmål. För att kunna bedöma verkningsgraden hos sådana politikaltemativ krävs dock större kunskaper om lokala och regionala arbetsmarknaders funktionssätt. Den analys av arbetsmarknadens regionala karaktäristika som presenteras i kapitlet, avser att vara ett bidrag i denna riktning. l avsnitt 13.3 behandlas också sambanden mellan den regionala arbetslöshetsspridningen och den nationella arbetslöshetsgraden och inflationstakten. Frågeställningen gäller möjligheterna att via regionala omfördelningar av arbetskraftsefterfrågan uppnå vissa nationella stabiliseringspolitiska målsättningar. Till grund för denna analys ligger de resultat som erhållits i avsnitt l3.3. Avsnitt 13.4, slutligen, innehåller en diskussion av tänkbara policyimplikationer av i studien erhållna resultat samt uppslag för fortsatt forskning. Framställningen i kapitlet är huvudsakligen verbal. Vissa matematiska framställningar presenteras i appendix.

13.2 och arbetsmarknadsläge på nationell nivå Lönebildning

l3.2.l Inledning Sambandet mellan arbetslöshet och inflation utgör en i hög grad kontroversiell frågeställning i aktuell teoretisk och empirisk nationalekonomisk

Arbetslöshet och Iönebildning i ett regionalt perspektiv 435

forskning. Phillips artikel från 1958, som påvisade existensen av ett lång-

siktigt samband mellan arbetslöshet och lönestegringstakt i England.

representerade startpunkten för ett stort antal studier av löne- och prisbild-

ningens bestämningsfaktorer i olika länderJ Detta rikhaltiga undersök-

ningsmaterial belyser med all önskvärd tydlighet hur en observerbar empi-

risk relation kan återföras på en rad olika teoretiska föreställningar.

Den vanligaste tolkningen av Phillipskurvan har sina teoretiska rötter i

Lipseys artikel från 1960. som i likhet med Phillips tidigare bidrag behand-

lar sambandet mellan löneförändringar och arbetslöshet i England under

närmare ett sekel.” Ansatsen har senare elaborerats av bl. a. Bent Hansen?

De centrala ideerna bakom dessa härledningar av Phillipskurvan är att det

på arbetsmarknaden finns stabila relationer dels mellan efterfrågeöver-

skott och lönestegringstakt, dels mellan efterfrågeöverskott och arbetslös-

het. För att förklara förekomsten av positiv arbetslöshet vid ett efterfråge-

överskott lika med noll postuleras existensen av friktioner på arbetsmark-

naden i form av ofullständig löneanpassning och trögrörlighet hos arbets- Phillips. A W: The kraften. Relation between

Lipsey-tolkningen av Phillipskurvan baseras på en traditionell neoklas- Unemployment and the Rate of Change of Money sisk prisrörelsehypotes där lönestegringstakten är direkt relaterad till ef- Wage Rates in the United terfrågeöverskottets storlek. Vilka beteendeantaganden på mikronivå gör Kingdom. 1861-1957. Economica. November det då möjligt att härleda makrosamband mellan efterfrågeöverskott och 1958. intlationstakt? Bl.a. Charles Holt och Edmund Phelps har sökt besvara denna frågeställning 2 genom modeller för Phillipskurvan, som är baserade Lipsey, R G: The på explicita De mikroteoretiska Relation between mikroförutsättningarb* Phillipsmodellerna Unemployment and the är - utom i Holts fall - intimt förknippade med en analys av inflationsför- Rate of Change of Money väntningamas betydelse. Strängt taget härleder Phelps endast ett samband Wage Rates in the United mellan arbetslöshet och icke-förväntad inflationstakt. Kingdom. 1861- 1957: A I långsiktigjämvikt, Further Analysis, Ecodär likhet råder mellan förväntad och faktisk inflationstakt, finns ingen tranomica. February 1960. de-off mellan arbetslöshet och inflation (hypotesen om den långsiktigt ver- 3 Hansen, B: Excess tikala Phillipskurvan). Demand. Unemploy- Det är dock viktigt att observera att en sådan förväntningshypotes inga- ment, Vacancies and Wa-

lunda gör sambandet mellan arbetslöshet och inflatioNstakt ointressant ges. The Quanerly Journal of Economics. Fesom ekonomisk- politiskt avvägningsproblem. Frågeställningen blir då vilbruary 1970. ken inflationstakt som är optimal i långsiktig jämvikt och hur den ekono- 4 Se uppsatsema i miska politiken skall utformas för att realisera en optimal bana mot denna Phelps, E S: Microecoinflationstakt. Dessutom kan de parametrar, som bestämmer den ”naturli- nomic Foundations of

ga” arbetslöshetsgradens storlek, ändras genom politiska ingrepp (liksom Employment and Inflation Theory. London av strukturförändringar på arbetsmarknaden).5 Vidare är det tänkbart att 1971.

dessa bestämningsfaktorer även kan påverkas genom generellt köpkraftsstimulerande 5 Med naturlig arbetsåtgärder; en expansiv politik med ökad sysselsättningsgrad löshetsnivå - eller kan medföra yrkeserfarenheter, som får permanenta effekter på den “najämviktsarbetslöshetsturliga” arbetslöshetens storlek. graden - menas arbetslöshetens storlek i lång- Hypotesen om en långsiktigt vertikal Phillipskurva har i olika studier utsiktig jämvikt (faktisk insatts för empiriska test. Resultaten är knappast helt entydiga: i många fall flationstakt lika med förhar dock hypotesen inte kunnat konñrmeras.” Ett grundläggande i väntad inflationstakt). problem detta sammanhang är att finna en adekvat specifikation av inflationsför- ° För en kort översikt av

väntningarna. Den vanligaste ansatsen innebär att förväntningarna antas empiriska studier, se Trevithick & Mulvey. C: bestämmas av inflationstakten under tidigare perioderÅ The Economics of Motiveringar för Phillipskurvan av Lipsey-typ eller Phelps-typ kan sä- Inflation, London 1975.

436 Arbetslöshet och Iönebildning i ett regionalt perspektiv SOU I978:60

gas bygga på neoklassiska förutsättningar där konkurrensen om arbetskraft ses som inflationsprocessens drivkraft. En annan tolkning av Phillipssambandet bygger på hypoteser om arbetsmarknadsorganisationernas _förhandling.vbt›teende. Tankegången är därvid att fackföreningarnas lönekrav är positivt korrelerade med konjunkturläget; i situationer med högt efterfrågetryck på arbetsmarknaden och låg arbetslöshet antas arbetslöshetsriskerna av för höga löneökningar vara små. Likaså är strejkkostnaderna för fackföreningarna låga. eftersom strejkande arbetare lätt kan finna arbete i andra företag. Samtidigt är sannolikt arbetsgivarpartens motståndskraft mot lönehöjningar negativt korrelerade med konjunkturläget; bl. a. är de av strejker orsakade ekonomiska förlusterna större under högkonjunktur än under lågkonjunktur. Arbetsmarknadspolitikens snabba framväxt i Sverige under efterkrigstiden torde i stor utsträckning sammanhänga med grundläggande föreställningar om arbetsmarknadens centrala betydelse för uppkomsten och spridningen av en inflationsprocess. Strävandena har varit att genom arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd minska yrkesmässiga och geografiska obalanser och vidga löneglidningsskapande flaskhalsar i ekonomin. Därmed har man också hoppats kunna lösa upp den traditionella målkonflikten mellan full sysselsättning och prisstabilitet, dvs förskjuta Phillipskurvan så att en viss arbetslöshetsgrad skulle kunna realiseras vid en lägre inflationstakt. Man kan med någon förenkling skilja mellan arbetsmarknaden som infiationsskapare respektive inflationsspridare. Det förra fallet svarar ungefár mot det traditionella begreppet kostnadsinflation: orsaken till att en inflationsprocess startar skulle enligt detta synsätt kunna vara t.ex. lönestegringar utöver produktivitetstillväxten. Policyimplikationerna blir här inkomstpolitiska uppgörelser och/eller arbetsmarknadspolitiska insatser för att eliminera obalanser mellan efterfrågan och utbud pâ arbetskraft. Uppfattar man i stället arbetsmarknaden som inflationsspridare blir utrymmet för inkomstpolitiska uppgörelser mer begränsat. I t. ex. EFO-modellen tillmäts inte lönestegringarna någon strategisk roll som självständig orsak till prisstegringar. Lönebildningen fungerar här närmast som en kanal genom vilken de utländska inflationsimpulsema överförs till den svenska ekonomin. I de Rehn-Meidnerska motiveringarna för en aktiv arbetsmarknadspolitik har också funnits en hypotes om demonstrationseffekter i lönebildningen; stora löneskillnader har antagits verka inflationsdrivande genom de kompensationskrav de skulle utlösa. Den solidariska lönepolitiken blir med denna utgångspunkt ett komplement till stabiliseringspolitiken. Kompensationsteorin har fått förnyad aktualitet genom de avtalskonstruktioner med förtjänstutvecklingsgarantier för grupper med svag löneglidning, som kommit att tillämpas sedan slutet av 1960-talet. Dessa försök till läsningar av lönestrukturen innebär att löneglidningens betydelse för inflationsutvecklingen förstärks. En given löneglidning för industriarbetare får nu - via förtjänstutvecklingsgarantierna - större total lönekostnadseffekt än tidigare. I detta avsnitt kommer lönebildningen i svensk industri att studeras med tonvikt på två förklaringsfaktorer: arbetsmarknadsläget och inflationsför-

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 437

väntningarna. Såväl löneglitêning som avtalsmässiga lönestegringar analyseras. Särskild uppmärksamhet ägnas arbetsmarknadssituationens betydelse, varför kapitlet inleds med en teoretisk diskussion och empirisk analys av sambanden mellan arbetslöshet och vakanser på arbetsmarknaden.

l3.2.2 Om relationen mellan arbetslöshet och vakanser Teoretiska utgångspunkter En konjunkturuppgång innebär normalt en samtidig ökning av antalet vakanser och nedgång av antalet arbetslösa. En diskussion av sambanden mellan arbetslöshetens storlek och antalet lediga platser kan som utgångspunkt ta individernas och företagens sökbeteende på arbetsmarknaden. Individens arbetssökande vid arbetslöshet skulle då kunna beskrivas i ungefär följande termer: För att acceptera en anställning fastställer den arbetssökande vissa minimikrav som bl.a. påverkas av den förväntade avkastningen av fortsatt sökaktivitet. Denna är beroende av tillgången på vakanser; fler lediga platser innebär högre förväntad avkastning och därmed också högre minimikrav. Sannolikheten för att en person skall övergå från arbetslöshet till sysselsättning under en period beror dels av sannolikheten att erhålla ett anställningserbjudande, dels av sannolikheten att ett erbjudande skall accepteras. Ett ökat antal vakanser innebär ökad chans att ñnna anställningserbjudanden, men också stigande minimikrav, vilket motverkar den förra “tillgångseffekten. Teoretiska och empiriska resultat pekar dock på att tillgångseffekten dominerar över de stigande minimikraven, dvs. ett ökat antal vakanser tenderar att förkorta arbetslöshetstiderna. Vid konstant inflöde i arbetslöshet implicerar detta också ett samband mellan beståndet av arbetslösa och beståndet av vakanser. Mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa föreligger emellertid ett ömsesidigt beroende. En beskrivning av företagens sökbeteende kan belysa detta: Vid given lön fixeras vissa minimikrav på de sökande för att anställning skall ske. Dessa minimikrav kan sättas så att den förväntade vinsten av att anställa en person är lika stor som den förväntade avkastningen av fortsatt sökande. Värdet av fortsatt sökande påverkas bl. a. av tillgången på arbetssökande; vi kan vänta oss att ett stigande antal arbetslösa leder till högre minimikrav. Vid givna minimikrav är sannolikheten för att en vakans skall besättas under en tidsperiod positivt beroende av antalet arbetssökande varför en stigande arbetslöshet påverkar rekryteringssannolikheten på två sätt: Dels ökar sannolikheten att påträffa en arbetssökande, dels stiger också företagens minimikrav, vilket motverkar den förra effekten. Det finns dock knappast anledning räkna med att den senare effekten skulle överväga tillgångseffekten varför vi i stället kan vänta oss att lediga platser besätts snabbare i perioder med hög arbetslöshet. Även om antalet nyanmälda vakanser är konstant kommer således beståndet av vakanser att minska när arbetslösheten stiger. Stabila samband mellan arbetslöshetstider och vakanser respektive vakanstider och arbetslöshet är dock inte tillräckliga villkor för att en stabil relation mellan bestånden av arbetslösa och vakanser skall erhållas. Avgörande är också inflödet i arbetslöshet och antalet nyanmälda vakanser. ln-

438 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

flödet i arbetslöshet är relativt konstant över konjunkturcykeln sammanhängande med att frivilliga avgångar och nyinträde i arbetskraften varierar omvänt mot uppsägningar. Antalet nyanmälda platser varierar däremot procykliskt på grund av att företagen efterfrågar mer arbetskraft vid en konjunkturuppgång samtidigt som de frivilliga avgångarna ökar i omfattning. De konjunkturella variationema i antalet vakanser sammanhänger följaktligen både med vakanstiderna och vakansinflödets förändringar. Däremot är arbetslöshetens cykliska fluktuationer väsentligen bestämda av arbetslöshetstidernas variationer. Normalt bör vi således vänta oss att ett konjunkturförlopp innebär förflyttningar utefter en given uy-kurva (figur 13.1).

ull

u = arbetslöshetskvot v = vakanskvot

Figur 13.] Sambandet mellan arbetslöshet och vakanser.

Arbetslöshetens storlek - kurvans vid givet antal vakanser läge i u,vplanet - beror bl. a. av hur effektivt sökprocesserna fungerar på arbetsmarknaden. dvs hur snabbt arbetssökande kan ñnna anställning och vakanser besättas. Kurvans position bestäms dessutom av arbetslöshetsinflödets omfattning; institutionella förändringar som t. ex. förlänger uppsägningstiderna kan väntas leda till att ofrivilliga arbetsbyten genom avskedanden i större utsträckning kan ske utan någon mellanliggande arbetslös- Det är svårt att på ett hetsperiod. Arbetslösheten bör därför bli lägre vid givet antal vakanser. meningsfullt sätt skilja storlek definie- Struktur- och friktionsarbetslöshetens kan operationellt på dessa två traditionella arbetslöshetsbe- ras som arbetslöshetens storlek när u=v, dvs. den arbetslöshet som ges av grepp; ingen sådan upp- skärningspunkten mellan u,v-kurvan och en 45-gradersstråle. En förskjutdelning blir därför ak- av strukturtuell i denna framställ- ning av u,v-kurvan åt höger kan därför tolkas som en ökning ning. och friktionsarbetslösheten.l

Arbetslöshet och IÖnebi/dning i ett regionalt perspektiv 439

Empirisk analys

Den i föregående avsnitt diskuterade relationen mellan arbetslöshet och vakanser skall i det följande bli föremål för empirisk granskning. En sådan analys försvåras av att det saknas information om det totala antalet vakanser på arbetsmarknaden. Koefficienterna i de skattade regressionsekvationerna kommer att bli beroende av graden av mätfel beträffande antalet vakanser. Eftersom intresset primärt är knutet till u,v-kurvans stabilitet blir dock detta mätfel av marginellt intresse! En kritisk förutsättning är däremot anmälningsfrekvensens stabilitet över tiden. En jämförelse med alternativa efterfrågeindikatorer tyder dock inte på någon under perioden 1963-1974 ändrad benägenhet att anmäla vakanser till arbetsförmedlingen. Således visar t.ex. konjunkturinstitutets barometeruppgifter om andelen företag med brist på arbetare en med antalet anmälda lediga platser påtagligt likformig utveckling. Figur 13.2 visar årsmedeltal för uy-observationer för totala arbetsmarknaden 1963- 1977 tillsammans med skattade funktioner för perioderna 1963- 1967 respektive 1968-1974.? 1 figur 13.3 illustreras utvecklingen för industrin (antalet vakanser inom tillverkningsindustri och antalet arbetslösa inom tillverkningsarbete).

U De erhållna estimaten

tvn” kan enkelt korrigeras på

basis av alternativa 3,5* antaganden om vakansanmälningsfrekvensen. 2 Det relativa vakanstalet (vakanskvoten) har beräknats som ( 100 - V/U) där V är antalet kvarstående platser vid arbetsförmedlingarna och L* antalet personer i arbetskraften enligt AKU. 2,5* Korrigering har skett för effekterna av allmän platsanmälan i Skåne. För 1977 ingår endast månaderna januari* 2,0- oktober.

1,5- Figur 13.2 Relationen mellan arbetslöshet och vakanser i Sverige. En ekvation skattad på kvar- 1,0- talsdata för perioden [963 -74 har tztseendet L. l a = 0,04 + [.81 + 0,491)

ois 0,7s 1 ,0 1,75 v(;/:)

där D är en dumntv-rariabel med värdet ett På basis av observationerna kan grovt sett tre perioder identifieras: fr 0 m fbrsttz kvartalet 1968. De ifigttrert (whila) Perioden 1963-1967 karaktäriserad av förhållandevis låg arbetslöshet dude u, v-.utnzhtttzzlett bavid givna vakanstal.b) Perioden 1968-1974 kännetecknad av en obeseras på denna skattroende av antalet vakanser stigande arbetslöshet (uy-skift åt höger). rting.

440 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

UHOO-tall ll 500-

450-

400-*

350-

300-

2 50- 77D

200-

150-

Figur 13.3 Antalet ar- 100betslösa (U) och antalet vakunser (V) inom industrin. På årsdata harföljande ekvation skattats 50för perioden 1963 -74 U =44 +29831 1240

5+ 7

därD ;- lfrøm 1968. (U 1 I 1 l l I V 100 150 200 250 300 350 (100-ta1l och V uttryckta i IDO-tal.)

c) Perioden 1975- 1977 med låg arbetslöshet trots fallande vakanstal(u,vskift åt vänster). De förskjutmngar av u,v-kurvan som kan iakttas kan också tolkas som ändrade relationer mellan arbetslöshet och efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden. Det relativa efterfrågeöverskottet kan operationellt mätas Lo_ Ls som = »-u om totala arbetskraftsefterfråganLD definieras som -IT summan av antalet sysselsatta (N) och antalet vakanser (V) och arbetskraftsutbudet tolkas som antalet sysselsatta plus antalet arbetslösa (U). Det finns således inget för hela perioden 1963- 1977 stabilt samband mellan arbetslöshet och efterfrågeöverskott på den svenska arbetsmarknaden. Den under perioden 1968- 1974 högre arbetslösheten - ca 0,5 procentenheter vakansnivå - med arbetslösvid given sammanhänger stigande hetstider. Tabell 13.1 ger en komprimerad beskrivning av utvecklingen av

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och Iönebildrzing i ett regionalt perspektiv 441 arbetslöshetstider. antalet anmälda platser samt antalet kvarstående platser för de tre senaste högkonjunkturåren. Tabell 13.1 Arbetslöshetstider och vakanser 1965, 1970 och 1974 Genomsnittlig Antalet anmälda Antalet

De trendmässigt ökande arbetslöshetstiderna sammanfaller i tiden med en långsiktigt minskad inströmning av vakanser på arbetsmarknaden. Den olikartade utvecklingen för nyanmälda och kvarstående platser implicerar trendmässigt stigande vakanstider! En fruktbar utgångspunkt för tolkningsförsök av den beskrivna utvecklingen torde vara 1960-talets snabba strukturomvandling i svenskt näringsliv. Under perioden 1957- 1963 skedde således en mycket snabb tillväxt av industrins investeringar. Den modernisering av kapitalbeståndet som denna investeringsboom innebar torde i hög grad ha accentuerats genom den betydande utslagning av äldre kapitalutrustning som inträffade under lågkonjunkturen 1967-1968. bl. a. genom en omfattande nedläggning av företag. Denna recession kom därmed att karaktäriseras av en för efterkrigstiden unik produktivitetsstegringstakt men också av en därmed förknippad utstötning av arbetskraft i en betydligt större utsträckning än under tidigare konjunkturavmattningar. Det mycket snabba strukturomvandlingsförloppet under dessa år skulle kunna betraktas som i hög grad styrande för den följande utvecklingen, såväl vad gäller individernas och företagens arbetsmarknadsbeteende som statsmakternas arbetsmarknadspolitik. En ökad frekvens friställningari näringslivet medför både ökat inflöde i arbetslöshet och växande arbetslöshetstider. Den senare effekten sammanhänger med att personer, vars arbetslöshet uppkommit genom avskedanden. regelmässigt tenderar att ha längre arbetslöshetstider än andra kategorier arbetslösa. Detta förhållande är i sin tur sannolikt beroende av att företagsnedläggningar urskiljningslöst drabbar alla arbetstagarkategorier, även personer med hög ålder, låg attraktivitet på arbetsmarknaden och liten flyttningsbenägenhet. Den mycket snabba omvandlingstakten under lågkonjunkturperioden l967- 1968 var sannolikt en bidragande orsak till de stigande arbetslöshetstiderna för framförallt män. Den omfattande utstötningen av arbetskraft de aktuella åren - och de därmed förknippade stegrade arbetslöshetstiderna - innebar ändrade förutsättningar för individernas arbetsmarknadsbeteende. Det är rimligt att räkna med att incitamenten för arbetssökande bl. a. påverkas av den för- 1 Under vissa (stationära) förutsättningar är den väntade söktidens längd och lönespridningens utseende. Normalt bör förgenomsnittliga vakanskortade söktider och ökad lönespridning förstärka arbetssökandets attrak- tiden DV = V/IV där DV är tivitet. vakanstiden, V antalet För sysselsatta personer innebär längre arbetslöshetstider dels förkvarstående platser och svagad sökbenägenhet. dels minskad vilja att välja arbetslöshet som millv antalet nyanmälda jö för arbetssökande. platser.

442 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

Följden blir minskat intlöde i arbetslöshet och färre frivilliga avgångar. Den solidariska lönepolitikens strävanden mot mindre lönedifferenser i förening med stigande marginaleffekteri skattesystemet har sannolikt också bidragit till att minska incitamenten för att söka nya arbeten. En lägre avgångsbenägenhet leder vidare till att färre vakanser strömmar in på arbetsmarknaden, vilket i sin tur äterverkar på sökincitament. och arbetslöshetstider, varvid de ursprungliga effekteravgångsfrekvenser na förstärks. Resonemanget ovan antyder att en minskad platsomsättning - vid given storlek på beståndet av vakanser - kan ha självständiga verkningar på valmöjligheterna för de arbetssökande och därmed för sökperiodernas längd. Betrakta en arbetssökande individ vars sannolikhet att erhålla anställning vid givna minimikrav beror av det antal vakanser som kan påträffas per tidsperiod. Det antal platser som han kommeri kontakt med Linder en period beror såväl av hans egen sökaktivitet som av de institutionella informationsförhållanden som karaktäriserar arbetsmarknaden. Antag att det på arbetsmarknaden sker en mycket omfattande informationsproduktion. t. ex. i form av en fullständig förmedlingstäckning av den totala vakanstillgången samt ett väl utbyggt nät av arbetsförmedlingskontor. Som ett extremfall kan vi föreställa oss en maximalt informationstät arbetsmarknad, där individen har gratis tillgång till informationsmedia som kontinuerligt registrerar bestånd och flöden av vakanser. Kostnaderna för extensivt informationssökande. dvs. sökande efter var vakanser finns. kommer på en sådan arbetsmarknad att vara i det närmaste försumbara och endast bestå av tidsanvändningens alternativkostnad. Den arbetslöses potentiella valmängd per period utgörs av vakansbeståndet vid periodens början samt vakansinflödet under perioden. Jämför vi två alternativa tillstånd med samma storlek på beståndet av vakanser, men med olikheter beträffande vakansinflödet, innebär situationen med ett större vakansinflöde större potentiell valmängd för den arbetssökande. Det större antalet nyanmälda platser betyder att en arbetslös person möter fler potentiella anställningserbjudanden per tidsperiod, vilket ökar sannolikheten för att han skall finna ett arbete som uppfyller minimikraven. Denna skiss av en arbetsmarknad med informationsöverflöd kan kontrasteras mot en alternativ bild, präglad av omfattande sökkostnader även för att skaffa extensiv information. På en arbetsmarknad som t. ex. saknar såväl arbetsförmedlingsinstitutioner som platsannonser krävs tids- och resurskrävande individuella sökaktiviteter enbart för att lokalisera vakanser; den viktigaste sökmetoden kommer sannolikt att vara direkta arbetsgivarkontakter. Till följd av bristerna i det institutionella informationssystemet kommer den arbetssökande att kunna lokalisera bara en bråkdel av totalantalet vakanser per tidsperiod. Därför blir också platsernas varaktighet av central betydelse för en individs möjligheter att påträffa acceptabla anställningserbjudanden. De två extremfall som här skisserats saknar direkta empiriska motsvarigheter. För svensk arbetsmarknad förefaller dock arbetssökande genom direkta företagskontakter vara av relativt begränsad omfattning; enligt AKU uppgår andelen arbetslösa som endast söker via arbetsgivare till ca

Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt 443 perspektiv

10 procent. Flertalet arbetslösa använder platsförmedling och platsannonseñng som kanaler för extensivt informationssökande. Den nedgång av vakansinströmningen på arbetsmarknaden som ägt rum sedan mitten av 1960-talet kan därför ses som en förklaringsfaktor till de stigande arbetslöshetstiderna! Erfarenheterna av arbetsmarknadsutvecklingen under 1960-talets andra hälft förefaller i hög grad ha påverkat sysselsättningspolitikens utformning under 1970-talet. Genom den tyngdpunktsförskjutning som ägt rum från

anställningsfrämjande till anställningsbevarande åtgärder (Åmanlagarna,

ZS-kronan m. m.) har betydande resultat kunnat uppnås vad gäller att förhindra uppkomsten av arbetslöshet. Den fallande arbetslösheten efter 1974 betingas uteslutande av en sådan minskad inströmning i arbetslöshet. Mot detta fallande arbetslöshetsinflöde svarar en omfattande översysselsättning (labour hoarding) i näringslivet, vilken yttrar sig som långsam eller negativ produktivitetstillväxt.

l3.2.3 Om relationen mellan arbetsmarknadsläge och lönebildning

Teoretiskt: zitgcingspzznkter l tidigare avsnitt har individernas och företagens sökbeteende på arbetsmarknaden diskuterats utifrån en sökteoretisk föreställningsram. Bl.a. antogs företagens minimikrav på de arbetssökande avta vid lägre arbetslöshet; ett företag kan alltså påverka anställningsllödet genom att vid givna löneerbjudanden variera produktivitetskraven på de arbetssökande. Men företagen kan självfallet också söka påskynda rekryteringsprocessen genom att höja sitt relativa löneläge. Färre antal arbetssökande och större konkurrens om de arbetssökande - dvs. fler vakanser - innebär växande incitament för det enskilda företaget att höja sin relativlön. Vi kan därför anta att lönestegringstakten är positivt beroende av antalet vakanser och negativt beroende av antalet arbetslösa. Det finns anledning att räkna med att lönestegringstakten också påverkas av andra faktorer än arbetsmarknadsläget. Framför allt kan individernas och företagens inflationsförväntningar vara viktiga bestämningsfaktorer för en lönestegringsprocess. En högre förväntad prisstegringstakt innebär att löntagarna måste höja sina nominella lönekrav för att säkerställa en viss önskad reallöneutveckling. Förväntningar om snabb inflation innebär också att ett företag kan erbjuda högre nominallöner utan att riskera sitt konkurrensläge på varumarknaden? Ovanstående kortfattade diskussion skulle kunna sammanfattas i följande uttryck? . + . _ + å*

3=/ (11145 (l3:l)

W P Andra förklaringsansatser diskuteras i kapitel 4 i betänkandet. 2 Detta resonemang är mest tillämpligt för en sluten ekonomi. För att diskussionen skall vara adekvat även för en öppen ekonomi krävs ett antagande om att företagen räknar med en flexibel växelkurspolitik, som kompenserar för interna inflationsimpulser. . _ _ _ _ __ _

3 Tecknen ovanför vanablerna anger 1 vilken antas

riktning forklanngsfaktorema

verka: minustecknet vid arbetslöshetsvanabeln innebar att okad arbetslöshet antas minska lönestegringstakten.

444 Arbetslöshet och lönebildning lett regionalt perspektiv

där = relativ lönestegringstakt _-_ antalet arbetslösa

*YQEIE-

= antalet vakanser = förväntad prisstegringstakt (å Det hittills förda resonemanget har tecknat en bild av en arbetsmarknad med decentraliserad lönebildning, där företagens konkurrens om arbetskraft och arbetstagarnas konkurrens om arbetstillfällen bestämmer lönesättningsprocessens resultat. En sådan ansats kan uppenbarligen inte ge någon särskilt fullständig beskrivning av hur lönebildningen faktiskt går till på en arbetsmarknad av svensk typ med omfattande intressegruppsorganisenng av löntagare och arbetsgivare. Existensen av ibland relativt långsiktiga löneavtal minskar sannolikheten för att finna starka kortsiktiga samband mellan arbetsmarknadsläget och lönestegringstakten. Vi kommer därför vid den empiriska analysen att särskilja löneglidning och avtalsmäs- Samma siga lönestegringar. grundläggande förklaringsansats representerad av ekvation (l3.l) - kommer dock att prövas på de två lönestegringskomponenterna.

- Löneglidning empirisk analys Begreppet löneglidning har traditionellt deñnierats som skillnaden mellan den totala och den lönestegring som ñxerats i centrala förtjänstökningen avtalsförhandlingar. Löneglidningen har under efterkrigstiden motsvarat omkring hälften av den totala lönestegringen för industriarbetare. Orsakerna bakom denna restpost kan ha att göra med t. ex. ökad arbetsintensitet och/eller större skicklighet vid ackordsarbete eller omflyttningar mellan högre och lägre betalda arbeten. Till detta kommer överbetalningar utöver avtalsuppgörelserna som företagen genomför för att förhindra avgångar av viss arbetskraft eller säkerställa en tillfredsställande nyrekrytering. Ett specialfall av den lönestegringshypotes som anges av ekvation ( 13. I) ar

w P

där koefftcienternas förväntade tecken är Å,0, Å20 och Å3O>

Om det finns en stabil relation mellan vakans- och arbetslöshetskvoter - dvs en u,v-kurva - implicerar en löneekvation enligt ( 13.2) också ett en-

Ett specialfall av (l3.2) utgörs av det traditionella antagandet Å: = -Åzfdvs lönestegringseffekten av en given ökning av antalet vakanser skulle vara lika stor som samma minskning av arbetslösa. Ett alternativ till (l3.2)

antalet .där totalantalet i stället för det relativa antalet

= .ua-kyl - V+,u, - U+y,

arg.

vakanser respektive arbetslösa ingår som förklaringsvariabler. Det finns knappast några självklara teoretiska skäl för diskriminering mellan de två formuleringarna.

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 445

tydigt samband mellan Iönestegringstakt och arbetslöshet. dvs en kortsiktig Phillipskurva. Om emellertid arbetslösheten stiger vid givet antal vakanser - innebärande ökad struktur- och friktionsarbetslöshet enligt tidigare introducerad terminologi - kommer denna Phillipskurva att förskjutas uppåt (figur 13.4).

212-

Figur 13.4 Phillipsszunbana vid olika .struknaoch _friktionscirbetslöshel. VU

Tidigare har visats att den svenska u.v-kurvan skiftat åt höger i slutet av 1960-talet. Denna ändrade relation mellan arbetslöshet och efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden bör således ha resulterat i en större löneglidning vid given arbetslöshet; som framgår av appendix implicerar den konstaterade uN-förskjutningen en brantare kortsiktig Phillipskurva. Tabellerna 13.2 och 13.3 redovisar resultaten av skattningar för perioderna 1948-1973 och 1948- 1977 av modellen

3 = ao+a1 - D

(l)+az (l)+aa

(1323) w u u p

där med värdet ett fr. 0. m.

g

är löneglidningen och D en dummy-variabel 1968. Koefficienten az anger den lutningsförändring av den kortsiktiga Phillipskurvan som bör ha inträffat i slutet av 1960-talet till följd av u, 11! v-kurvans förskjutning. Den förväntade inflationstakten har antagits bygga på observationer av inflationstakten i föregående perioder!

Avsaknaden av statistik över obesatta platser för 1950-talet har omöjliggjort direkt testning av (13.2). Arbetslöshetsvañabeln är AKU-baserad: kassaarbetslöshet och fackförbundsarbetslöshet har korrigerats åren 1948- 1961 för att erhållajämförbarhet med AKU. LO:s löneglidningsdata har använts; för 1975 och 1976 avviker dock dessa uppgifter från den utveckling som SAF:s andrakvartalsstatistik indike-

446 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv SOU 1978: 60

Av tabellerna framgår att såväl arbetsmarknadsläget som inflationsförväntningama har en statistiskt säkerställd effekt på löneglidningen. Inflationsförväntningarna förefaller dock vara av tämligen begränsad kvantitativ betydelse; resultaten indikerar således att det krävs en förändring av ökningstakten hos konsumentprisindex med ca 10 procentenheter för att löneglidningen skall öka med en procentenhet. Tabell 13.2 Löneglidning, arbetslöshet och inflationsförväntningar. Estimationsperiod 1948-1973 l * l p Ekv. - D R DW SEE Intercept

(-2.3l4) (10183) (7047) (13.24) -l.l48 8.008 3.237 0.066 0.87 1.92 0.45 (-2.572) (l0.l70) (7.lO2) (2293)

Parenteserna i samtliga tabeller med regressionsresultat innehåller t-värden. t-värdet är det estimerade parametervärdet dividerat med dess skattade standardavvikelse. Ett högt absolutbelopp för t-kvoten (t större än 2) innebär att koefñeienten är statistiskt säkerställd. R2 anger determinationskoeñlcienten, som visar hur mycket av den totala variationen i t. ex. löneglidningen som förklaras av den valda regressionsmodellen. Durbin-Watsonmåttet, DW, anger graden av korrelation mellan slumpstörningarna. SEE är regressionens standardfel, dvs standardavvikelsen för de av regressionen oförklarade variationerna i t. ex. löneglidning. Tabell 13.3 Löneglidning, arbetslöshet och innationsfirväntningar. Estimationsperiod 1948-1977 l * 1 p Ekv. _ R= DW SEE

z›(_)

Intercept ll ll (-) p

(l3.3.l) 0.364 6.827 0.30 0.75 1.22 (0.327) (3.475) (13.32) 0.134 5.874 0.145 0.43 0.94 l.l2 (0131) (3.l89) (2.503) (13.33) -l.348 9.082 4.142 0.63 1.08 0.90 (-l.5l2) (5382) (4954) (13.14) -l.394 8.178 3.827 0.112 0.71 1.29 0.81 (- 1.723) (5.759) (4382) (2.608)

rar. Löneglidningen under 1975 och 1976 har därför korrigerats på basis av andrakvartalsuppgifterna och satts till 7.2 respektive 4,8 procent. Som prisindex har använts levnadskostnadsindex utan direkta skatter - fr. o. m. 1954 framskriven med hjälp av konsumentprisindex - för månaderna mars,juni, september och december. Prisförväntningarna har uttryckts som ett vägt genomsnitt av faktiska prisstegringar i föregående perioder:

= 100

(å) [0.4(--_PSPS*)+0.3 PS4 (14411)+0.2(____-PMPM*)+ PJ-1 PM-1

PD-1-PD-2

(Till

+°-

där PS levnadskostnadsindex förseptember PJ juni PM mars PD december Fotindex -1 anger en tidsförskjutning på ett år: kvoten (PS-PS-1)/PS-1mäter således prisstegringarna mellan septembermånadema för två angränsande år.

Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt 447 perspektiv

Vidare visar resultaten att de tvâ variablerna arbetslöshet och inflationsförväntningar är otillräckliga för att regressionsekvationerna skall uppvisa tillfredsställande statistiska egenskaper. Den introducerade dummy-variabeln - som beaktar det vid given arbetslöshet högre vakanstalet under perioden 1968-1974 - har således en klart signifikant koefñcient; dess

värde ger vid handen att löneglidningen ökat med närmare två procentenheter vid för Sverige normala arbetslöshetstaL Figur 13.5 beskriver löneglidning och arbetslöshet för perioden 1948- 1977.

(ån-mn

l

Figur 13.5 Läneglidning och arbetslöshet 1948 - 197 7. Den inritade kurvan är en ren Phillipskurva eslimerad för perioden l948-l967. Stjärnmarkeringarna avser 0bli I I r I 1 r 4, servatiøner åren för 1.0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 u(%) I 948 - 1967.

Den empiriska analysen av löneglidningens bestämningsfaktorer ger också ett starkt indirekt stöd för att en faktisk förändring av sambandet mellan arbetslöshet och vakanser ägt rum i slutet av 1960-talet; resultaten falsiñerar med andra 0rd en tänkbar hypotes om att de stigande registrerade vakanstalen skulle sammanhänga med en ökad benägenhet att anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen. Dessutom antyder det påfallande stabila sambandet mellan löneglidning och arbetslöshet för perioden 1948- 1967 en motsvarande stabil relation mellan arbetslöshet och vakanser för dessa år. Enligt löneekvation (13.2) bör såväl vakans- som arbetslöshetstalet påverka lönestegringen. Avsaknaden av vakansstatistik har inte möjliggjort 1 direkt testning av (13.2) för hela perioden 1948-1977. För åren 1963- 1977 Lönestegringseffekten har dock löneekvationer vid given arbetslöshet är skattats med såväl vakanstal som arbetslöshet agu där ag är den skattade som argument. Tabell 13.4 visar resultaten av estimationer där data för koefñcienten för aggregerade arbetslöshets- och vakanskvoter utnyttjats medan tabell 13.5 lutningsdummyvariabeln.

448 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv SOU 1978: 60

presenterar resultat från skattningar med antalet vakanser respektive antalet arbetslösa inom industrin som förklaringsvariabler. Syftet med dessa test är att undersöka om variationer i arbetslösheten via givet antal vakanser har någon självständig löneglidningseffekt, dvs. att testa om koefficienten Å, i ekvation (l3.2) är mindre än noll. Som framgår av tabellerna - ekvationerna l3.4.2 och 13.52 - kan inte arbetslöshetseffekt på löneglidningen säkerställas! någon självständig Denna slutsats kan styrkas genom ett alternativt testförfarande; som visas i appendix innebär en vid givet antal vakanser ökad arbetslöshet lägre löneglidning vid givet antal vakanser. Om både antalet vakanser och antalet arbetslösa påverkar löneglidningen bör den under perioden 1968-1974 högre struktur- och friktionsarbetslösheten ha resulterat i såväl högre löneglidning vid given arbetslöshet som lägre löneglidning vid givet antal va- - ekvationerna 13.4.3 och 13.53 kanser. Av regressionsresultaten framgår dock att ingen sådan löneglidningseffekt vid givna vakanstal kan

spåras.

Tabell och innationsförväntningar. Estima- 13.4 löneglidning, arbetsmarknadsläge 1963- 1977 tionsperiod

u D R* DW SEE Ekv. Interoept v (å) (l3.4.l) -1.953 4.928 0.186 0.68 1,05 0.93 (1.440) (4.783) (2.272) (l3.4.2) -5.900 6.422 1.098 0.214 0,72 1,22 0,91 (- 1.692) (4.054) (1 .224) (2569) (13.43) -2.429 5.006 0.587 0.203 0,72 1.14 0,91 (-1.753) (4.946) (L220) (2.501)

v = aggregerad vakanskvot, beräknad på sätt som tidigare beskrivits u = arbetslöshetsgrad enligt AKU D = dummy-variabel med värde ett 1968-1974

Tabell. 13.5 Löneglidning, arbetsmarknadsläge och innationsförväntningar. Estimationsperiod 1963-1977.

VT UT D R* DW SEE Ekv. Intercept (å) (l3.5.l) -0.369 0.023 0.251 0,80 1.33 0.74 (0473) (6.705) (3.823) (13.52) -O.33l 0.023 -0.8›10* 0.251 0,80 1.33 0.76 (-0.230) (5.699) (-0.032) (3479) (13.5.3 -0.328 0.024 -0.153 0.248 0,81 1.37 0,76 (-0.401) (6.378) (-0.376)(3.620)

VT = antal vakanser inom tillverkningsindustrin, (100-tal) UT = antal arbetslösa inom tillverkningsarbete l Resultaten i tabell enligt AKU, (l00-tal) 13,5 kan inte förklaras av D = dummy-variabel med värde ett 1968-1974 stark korrelation mellan antalet arbetslösa och antalet vakanser; för hela perioden är denna korrelation låg (R = 0,39). Det faktum att den öppna arbetslöshetens storlek tycks ha marginell be- Korrelationen mellan för löneglidningen innebär också att en försiktig slutsats kan dras tydelse aggregerad vakans- och intlationseffekterna beträffande av en sysselsättningsbevarande politik. arbetslöshetskvot är högre (R = 0,75). Således tyder inte resultaten på att den mycket aktiva arbetsmarknadspoli-

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och länebi/dning i ett regionalt perspektiv 449

tiken i mitten av 70-talet. syftande till att förhindra uppsägningar och permitteringar, motverkat en dämpning av lönestegringstakten. Figur 13.6 visar faktisk löneglidning för perioden 1963-1977 samt den utveckling som ges av en modell med antalet industrivakanser och förväntad inflationstakt som förklaringsvariabler. Den mycket snabba löneglidningen åren l974- I975 framstår som otillfredsställande förklarad av den använda modellen (förhållandevis stora avvikelser mellan faktiska och m0dellpredikterade värden). Avtalsförhandlingarna för l974 var starkt påverkade av oljekrisens pessimism med relativt låga avtalsmässiga löneökningar som följd. Den kraftiga vinstuppgång som därefter inträffade under l974 torde ha resulterat i betydande kompensationskrav. Möjligen skulle löneg- . lidningen 1975 kunna ses som en eftersläpningseffekt av vinstboomen i förening med optimistiska konjunkturförväntningar från företagens sida!

Ål

(§96

I I F I I I l 1 T 1 I l 1 I I * 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

faktiska värden __--_ _- skattade värden Figur 13.6 Löneglidning 1963-1977

- Avtalsmässiga Iönestegringar empirisk analys l föregående avsnitt har visats att arbetsmarknadsläget och - i någon mån intlationsförväntningarna kan ge en relativt tillfredsställande förklaring till löneglidningens variationer under efterkrigstiden. Samma grundläggande förklaringsansats skall prövas för de avtalsmässiga lönestegringama. I de fall där flerårsavtal slutits har den årsgenomsnittliga löneförändringen definierats som beroende variabel och arbetslösheten första avtalsåret an-

Avvikelsema 1974-75 ger upphov till låga DW-värden (jfr. tabell 13: 2) Det finns inget som tyder på att låga avtalsmässiga lönestegringar generellt medför snabbare löneglidning; om den avtalsmässiga lönestegñngen tillförs som ytterligare förklaringsvañabel i löneglidningsekvationema blir den insigniñkant.

450 Arbetslöshet och i ett regionalt perspektiv lönebildning

vänts som förklarande arbetsmarknadsvariabel. Den förväntade inflationstakten har uttryckts som ett vägt genomsnitt av prisstegringama under fyra kvartal! Resultaten av skattningar för hela perioden 1948- 1977 tidigare redovisas i tabell 13.6. Förekomsten av fleråriga avtalsperioder innebär att antalet observationer blir färre än i löneglidningsfallet. ger vid handen att arbetsmarknadsläge och infla- Regressionsanalysen tionsförväntningar ger betydligt sämre förklaring av de avtalsmässiga löneökningarna än av löneglidningen. Koefñcienten för arbetslöshetsvariabeln är inte signifikant och uppvisar betydande instabilitet mellan olika undersökningsperioder. Vidare är dummyvariabeln för åren 1968- 1974 insigniñkant, vilket förstärker intrycket av att arbetsmarknadsläget är av underordnad betydelse för de avtalsmässiga lönestegringama. Koefñcienten för prisförväntningsvariabeln är däremot klart signifikant och har betydligt större värde än motsvarande koefñcient i löneglidningsekvationen; skattningama skulle en stegring av den förväntade inflaenligt tionstakten med två procent påverka de avtalsmässiga lönestegringama med drygt en procentenhet.

Tabell 13.6 Avtalsmässiga Iönestegringar, arbetslöshet och intlationsforväntningar. Estimationsperiod 1948- 1977 (20 observationer)

Ekv. DST R* DW SEE

6)

Interoept

3 D

-4.019 10.176 -2.568 0.531 0.73 2.48 2.15 (l3.6.l) (-1.246) (L668) (-1.445)(4.39s) -4.l69 10.451 0.263 -2.578 0.527 0,73 2.50 2.22 (13.62) (-1.080) (L443) (0.07) (-l.40l)(3.925) DST = dummyvariabel för de två lönestoppsåren 1949- 1950.

Prisstegrings- och arbetslöshetseffekter De skattade löneglidningsekvationema har starkt indikerat att efterfrâgelä- (antalet vakanser) utgör den viktigaste drivkraften get på arbetsmarknaden för löneglidningens utveckling. Den högre struktur- och friktionsarbetslös-

1 Intlationsförväntningarna på årsbasis har beräknats som

j; o_ PM-PD_, “

PD_I__PS_1)

4 1°° +°2 +

(E) l°4l PM.1 l+°3( Ps-. (PL-RL.) PJ-l

PJ.,

l

*OJ

PM., -PMHM

där PM = levnadskostnadsindex för mars (första) avtalsåret PD-, = levnadskostnadsindex december året före avtalsåret PS1 = levnadskostnadsindex för september året före avtalsåret PJ., = levnadskostnadsindex förjuni året före avtalsåret

Skälet att välja mars som första månad är att avtalsuppgörelsema i regel blir klara under första kvartalet. Ingen hänsyn har således tagits till de differenser i förhandlingstid som förekommer.

SOU l978: 60 ArbeIs/(jshet och Iönebildning i ett regionalt perspektiv 451

heten under perioden 1968-1974 innebär en högre lönestegring vid given total arbetslöshet, dvs. en förskjutning uppåt av den kortsiktiga Phillipskurvan. Om vi antar att prissättningen i väsentlig grad är lönekostnadsbestämd innebär den observerade utvecklingen också högre prisstegringar vid given arbetslöshet. En sådan prisrörelsehypotes kan skrivas

5 =

5034-82

[7 W

därBo anger prisnivåns löneelasticitet; omBo = l ger en lönestegring på en procentenhet också en prisstegring på en procentenhet. Z anger en uppsättning förklaringsvariabler utöver lönestegringstakten och B motsvarande parametrar. De initiella inflationsimpulsema får kumulativa effekter, eftersom snabbare prisstegringar leder till uppjusterade inflationsförväntningar, vilket i sin tur återverkar på lönestegringstakten. Det är rimligt att tänka sig att en sådan process rör sig mot ett jämviktsläge med likhet mellan faktisk och förväntad inflationstaktJ Enligt de regressionsskattningar som tidigare presenterats skulle en ökning av den förväntade inflationstakten med en procentenhet medföra en total lönestegring med mindre än en procentenhet; den totala förväntningselasticiteten är drygt 0,7. Detta resultat bör dock tolkas med viss försiktighet; andra specifikationer har gett förväntningselasticiteter i närheten av ett. Detta senare fall svarar mot en långsiktigt vertikal Phillipskurva, förutsatt att också fi., = l, dvs. att lönestegringar fullständigt övervältras på prisstegringar. Om hypotesen om den vertikala Phillipskurvan är korrekt innebär den under perioden 1968-1974 högre struktur- och friktionsarbetslösheten också en högre jämviktsarbetslöshet (högre naturlig arbetslöshet). Den förda diskussionen har implicit förutsatt att statsmakterna för en flexibel växelkurspolitik, som säkerställer långsiktig extern balans. I fallet med helt fasta växelkurser kan inte den svenska inflationstakten för längre perioder avvika från konkurrentländernas prisstegringstakt.” Denna restriktion för prisstegringstakten implicerar också en arbetslöshetsrestrik- Det faktum att vi här tion, även i fallet med en negativt fäster uppmärksamheten lutande långsiktig Phillipskurva. För att på arbetsmarknadens roll undvika oacceptabla bytesbalansunderskott tvingas statsmakterna välja en i inflationsprocessen inarbetslöshetsnivå - en punkt på den långsiktiga Phillipskurvan - som sva- nebär inget bestridande rar mot konkurrentländernas inflationstakt. Denna av att andra omständig- ”jämviktsarbetslösheter, t. ex. den internahet kommer att öka om förändringar i arbetsmarknadens funktionssätt tionella prisutvecklingen, resulterar i en förskjutning av den kortsiktiga Phillipskurvan. Den för varit viktiga(re) förklaringsfaktorer till Sveriges svenska förhållanden relativt höga arbetslösheten i början av 1970-talet inñationsutveckling. kan således delvis ses som en sådan anpassning till en ny arbetslöshetsrestriktion. 2 Detta gäller egentligen endast för den konkur- Figur 13.7 illustrerar effekterna vid fasta växelkurser och vertikal långrensutsatta sektorns

siktig Phillipskurva. Inflationstakten (ii/Phu antas representera konkur- prisutveckling.

452 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

rentländernas inflationstakt. Ett jämviktsläge motsvarande en jämviktsarbetslöshet U3* rubbas av ett arbets marknadsinducerat skift av den kortsiktiga Phillipskurvan från Sl till S2. För att skapa jämvikt krävs en högre arbetslöshet, vars storlek ges av den långsiktiga Phillipskurvan L2:s skärning med horisontalaxeln (Ub* ).

l S1 S2 L1 L2

Figur 13.7 Phillipssamband vid fasta växelkurser.

13.3 Arbetsmarknadsläge och lönebildning på regional nivå

13.3.l Inledning Regionalpolitikens framväxt i Sverige och andra västeuropeiska länder har i stor utsträckning varit betingad av en strävan att utjämna sysselsättningsmöjligheterna mellan olika geografiska områden. Det har därvid gällt dels att minska omfattningen av lokalt och regionalt avgränsad arbetslöshet, dels att söka höja förvärvsintensiteterna i de sysselsättningssvaga regionerna. Sådana ”regionala rättvisemotiv” har också varit kopplade till föreställningar om att arbetsmarknadens regionala segmentering försvårar en effektiv nationell stabiliseringspolitik. Den misstanken ligger nära till hands att konflikten mellan sysselsättnings- och prisstabiliseringsmål accentueras av samtidig förekomst av överhettning i vissa regioner och undersysselsättning i andra områden i förening med en betydande trögrörlig- het hos företag och arbetskraft. Den starka expansionen av ekonomisk-politiska medel med regionspecifika verkningar har dock knappast baserats på några omfattande kunskaper om lokala och regionala arbetsmarknaders funktionssätt; i själva verket tycks svensk arbetsmarknadsforskning i mycket liten utsträckning ha studerat arbetsmarknadsbeteendets regionala variationer. I någon utsträckning torde detta förhållande sammanhänga med ofullständigheter i arbetsmarknadsstatistikens utformning; osäkerheten i AKU-skattningama

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 453

av centrala arbetsmarknadsvariabler som t. ex. arbetskraftstal och arbetslöshetsgrad växer med tilltagande regional disaggregeringsnivå. Studier av lokala och regionala arbetsmarknader kräver sannolikt vissa andra begrepp och analysmetoder än traditionella makroorienterade verktyg. Således spelar förmodligen den geografiska omflyttningen en viktig roll för att utjämna regionala arbetslöshetsskillnader. vilket idealt borde beaktas vid analys av regionala arbetsmarknader. Ett annat förhållande av relevans för regionala arbetsmarknadsstudier är arbetsmarknadspolitikens utformning och effekter i olika regioner. Observerade skillnader i arbetslöshetens storlek kan ge en missvisande bild av existerande strukturolikheter mellan skilda regionala arbetsmarknader om de är starkt påverkade av arbetsmarknadsverkets sysselsättningsskapande aktiviteter i form av t ex beredskapsarbeten. Även om det är föga meningsfullt att räkna AMS-sysselsatta personer som arbetslösa, ger ändå interregionala variationer i AMS-aktiviteternas omfattning vissa kunskaper om regionala skillnader i arbetsmarknadens funktionssätt. En enkel summering av antalet AMSsysselsatta och antalet arbetslösa överskattar sannolikt den arbetslöshet som skulle existera i ett alternativfall utan AMS-insatser. Det torde dock vara rimligt att förutsätta ett positivt samband mellan AMS-aktivitetemas omfattning och denna ””alternativarbetslöshet”. l detta avsnitt skall de regionala arbetslöshetsskillnaderna analyseras med utgångspunkt från samma typ av referensram som tillämpats i tidigare avsnitt. Regionindelningen är härvid den för närvarande använda länsgrupperingen i riksområden, varvid Mellersta och Norra Norrland sammanslagits till en region - betecknad Norrland - för att minska slumpfelen i AKU-skattningama. De studerade sju regionerna är: l. Stockholm (Stockholms stad och län). 2. Östra Mellansverige (Län: Uppsala, Södermanland, Örebro, Västman-

land, Östergötland).

Småland och öarna (Län: Jönköping. Kronoberg, Kalmar och Gotland). Sydsverige (Län: Blekinge, Kristianstad, Malmöhus).

FPPPW

Västsverige (Län: Halland, Göteborg & Bohus, Älvsborg, Skaraborg).

Norra Mellansverige (Län: Värmland, Kopparberg, Gävleborg). Norrland (Län: Västernorrland, Jämtland, Västerbotten, Norrbotten). Den här valda indelningen innebär alltså att de regionala arbetsmarknaderna är geografiskt sammanhängande. Varje regional arbetsmarknad består av ett antal lokala arbetsmarknader, där de senare operationellt kan avgränsas utifrån t. ex. dygnspendlingsbeteende. Vidare kan den regionala arbetsmarknaden indelas i yrkesmässigt avgränsade delarbetsmarknader - och möjligen också branschmässiga sådana om arbetskraftens substituerbarhet är begränsad mellan branscher för givet yrke. Regionalanalysen innebär således en mycket måttlig disaggregering av den nationella arbetsmarknaden. En sådan begränsning av disaggregeringsambitionerna har dock vissa fördelar; framför allt bör möjligheterna då vara större att arbeta med samma typ av analysverktyg som utnyttjats för att studera den nationella arbetsmarknaden. Vid en diskussion av policyimplikationer är det dock nödvändigt att vara klar över betydelsen av den begränsade disaggregenngsnivån.

454 Arbetslöshet och lönebildning iett regionalt perspektiv

13.32 - Regionala arbetslöshetsskillnader deskription En översiktlig beskrivning av de regionala arbetslöshetsskillnadernas storleksordning ges av figurerna 13.8. 13.9 och 13.10. Av figurerna framgår vissa tydliga mönster: Norrland har för hela perioden den klart högsta arbetslösheten medan Norra Mellansverige (södra skogslänen) har den näst högsta. Den region som uppvisar den med riksgenomsnittet mest likartade utvecklingen är Östra Mellansverige. Stockholmsregionen. Småland samt Västsverige har under hela perioden lägre arbetslöshet än riket. För alla regioner föreligger en tydlig trendmässig stegring av arbetslösheten mellan 1963 och 1974; för Norrland gäller dock w till skillnad från övriga regioner - att arbetslösheten under når samma 1970-talets lågkonjunktur aldrig höga nivå som i slutet av 1960-talet. Den starkaste trendmässiga arbetslöshetsökningen uppvisar Sydsverige, som under åren 1963- 1965 har en extremt låg arbetslöshet; 1970-talets recession får här ett starkt genomslag och arbetslösheten 1972 ligger över riksgenomsnittet. Konjunkturmönstret förefaller vara likartat i olika regioner; det är svårt att uttala sig om i vad mån tidsförskjutningar i förhållande till riksgenomsnittet återspeglar fak- Figur 13.8 Arbetslösheten i Stockholm (I), tiska skillnader eller är betingade av slumpfel i skattningarna. Arbetslöshe- Norra Mellansverige (6), tens konjunkturkänslighet synes dock vara störst i skogslänen. Tabell l3.7 Norrland (7) samt riket sammanfattar arbetslöshetskillnadernas storlek för perioden 1963- I974. (Sv). u

(%i1›

4_

3- (7)

(6)

2_

lsVi§§_

(Us. 1_

I + 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 455

(%) 3 -t

I I I I I I I I T I

19613 6:1 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

Figur 13.9 Arbetslösheten i Östra Mellansverige (2), Småland (3) samt riket (Sv).

(%ll| 3 a

l I I I T I I I I ir

1963 6.41 615 66 67 68 69 70 71 72 73 74

Figur 13.10 Arbetslösheten iSydsverige (4), Västsverige (5) samt riket (Sv).

- Tabell 13.7 Arbetslösheten i riksområden samt riket genomsnitt för perioden 1963-1974 Region I 2 3 4 5 6 7 Riket Arbetslöshet (%) 1,5 2,] 1,6 1,7 1,6 2,3 3,7 2,0

456 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

133.3 Arbetslöshet och vakanser på regional nivå

Regionala ant-samband Arbetslöshetens storlek i en region kan antas vara beroende dels av efterfrågetrycket på den regionala arbetsmarknaden, dels av omfattningen av struktur- och friktionsarbetslöshet. Med utgångspunkt från de regionala sambanden mellan arbetslöshets- och vakanskvoter kan vi ge en kvantitativ belysning av denna problematik. Tabell 13.8 redovisar resultaten av u.v-skattningar på månadsdata för perioden 1970-1974!

Tabell 13.8 Regionala u,v-samband - säsongrensade månadsdata 1970: l-l974: 6

l Hyperbelfunktion u, = dç-i-bg

(V) l

l

De skattade koefñcienterna för vakanskvoterna är statistiskt säkerställda i samtliga fall. Betydelsen av stmktur- och friktionsarbetslöshet i olika regioner kan operationellt kvantifieras utifrån de estimerade u,v-sambanden. De regionala arbetsmarknaderna kan exempelvis jämföras med utgångspunkt frân den hypotetiska arbetslöshet som skulle råda vid riksgenomsnittliga vakanskvoter. Vakanskvoterna beräknade på samma sätt som tidigare angivits, dvs. antalet kvarstående plat- Tabell 13.9 Arbetslösheten i olika regioner vid riksgenomsnittliga vakanstal (a.) ser vid arbetsförmedlingarna dividerat med arbetskraftens storlek. Region 1 2 3 4 5 6 7

2 En kritisk förutsättning ü, 1,4 2,2 1,9 2,0 1,9 2,2 3,0 för de kvalitativa slutsatserna är att vakansanmälningsfrekvensen inte är markant högre i Norr- Tabell 13.9 anger dessa standardiserade arbetslöshetstal, definierade för land. Enligt utredningen en vakanskvot lika med 1.1 (riksgenomsnitt för perioden 1970- 1974). Av om förbättrad platsinformation (AMS 1974) är tabellen framgår tydligt Norrlands särställning som den region som har den dock anmälningsfrekven- högsta struktur- och friktionsarbetslösheten: vid samma vakanstal är arsen något lägre i skogslä- betslösheten i Norrland än i Stockholm? I fica 1,5 procentenheter högre nen, vilket förstärker slutsatserna ovan. gur 13.11 illustreras u,v-sambanden för Stockholm, Norrland samt riket.

Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 457

u Al (0/0) (3) 4,5*

4,0-

(1) 35_1

3,0*

2,5-

2,0-

1,5-

1,0-

Figur 13.11 Relationen mellan arbetslöshet och 0,5 4 vakanser i Stockholm (l ). L LI i I r I n 1 V riket (2) samt Norrland 0,75 1,0 1,25 1,5 1,75 (%) (3).

Arbetsloshetstider och vakanstider på regional nivå l föregående avsnitt visades att arbetsmarknaden i Norrland utmärks av strukturella imperfektioner i större utsträckning än andra regionala arbetsmarknader. Dessa svårare matchningsproblem betyder dock inte att arbetslöshetstiderna är längre i Norrland. Befintliga data antyder i stället en betydande regional likformighet beträffande arbetslöshetstidens längd. Tabell 13.10 redovisar vistelsetider för storstadslän, skogslän samt övriga län för åren 1970, l972 och 1974. Tabell 13.10 Arbetslöshetstider i olika regioner (veckor)

458 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv SOU 1978: 60

Arbetslöshetsperiodernas längd är av ungefär samma längd i de tre länsgrupperna. vilket indikerar att den i skogslänen högre arbetslösheten sammanhänger med att fler personer blir arbetslösa per tidsperiod (större inflöde). Det finns knappast någon säker kunskap om orsakerna bakom denna bild. Flera faktorer torde dock här vara av betydelse. För det första är det troligt att arbetsmarknadspolitiken i form av beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning bidrar till att hålla nere arbetslöshetstiderna genom att bereda sysselsättning åt potentiellt långvarigt arbetslösa. För det andra fungerar sannolikt den geografiska omñyttningen som en arbetslöshetstidsutjämnande faktor; personer som förväntar sig lång sökperiod på den egna lokala eller regionala arbetsmarknaden kan antas försöka reducera arbetslöshetstiderna genom att söka arbete på andra orter och i andra regioner. För det tredje är det troligt att den begränsade tillgången på lediga platser ökar de arbetslösas benägenhet att upphöra med arbetssökandet. dvs. utträda ur arbetskraften. De skattade u,v-sambanden kan utnyttjas för att närmare belysa karaktäristiska olikheter mellan de regionala arbetsmarknaderna. En given stegring av vakanskvoten medför högre avkastning i form av minskad arbetslöshet i Norrland än i andra regioner. Mäter vi u,v-kurvans lutning vid det för perioden 1970- 1974 genomsnittliga vakanstalet i respektive region erhålls följande resultat:

Tabell 13.11 Genomsnittliga vakanstal samt lutning for u,v-kurvan

För skogslänen gäller att en given förändring av vakanstalet får den största arbetslöshetseffekten. Denna höga avkastning sammanhänger med att skogslänen befinner sig på en brant del av u,v-kurvan, där en ökning av vakanstalet leder till stor arbetslöshetsminskning. Häri ligger också förklaringen till den större konjunkturkänslighet som utmärker arbetslösheten i skogslänen och framför allt i Norrland. De stora svängningarna i arbetslöshetstalet motsvaras inte av stora svängningar i vakanstalet. Snarare gäller att Norrland har den minsta variationen i vakanstalet samtidigt som regionen har de kraftigaste arbetslöshetsfluktuationerna.” Inget tyder på att den norrländska arbetslöshetens starka konjunkturkänslighet betingas av ett starkt efterfrågekänsligt arbetslöshetsinflöde. Däremot innebär det förhållandevis höga arbetslöshetsinñödet i Norrland 1 Veckoarbetslöshetsinñödet - uttryckt i procent av arbetskraften - är närmare 0,3 procent i skogslänen och knappt 0,2 procent i storstadslänen under perioden 1970- 1974. Se kapitel 6 i betänkandet. 2 De regionala vakanstalens spridning för perioden 1963-1974 är: Region l 2 3 4 5 6 7 Standardavvikelse 0,41 0,30 0,28 0,32 0,23 0,22 0,14

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 459

av arbetslöshetstiderna får större effekt aratt en given ändring på antalet betslösa; eftersom relativt tler personer blir arbetslösa varje vecka kornmer en ökning av vistelsetiden i arbetslöshet att resultera i kraftigare stegring av arbetslöshetsbeståndets storlek!

De regionala arbetsmarknaderna karaktäriseras också av en betydande likformighet vad gäller vakanstidemas längd. Tabell 13.12 visar genomsnittliga regionala vakanstider för åren 1970-1974.*

Tabell l3.l2 Vakanstider i olika regioner l970-l974

A priori ter sig en sådan likhet som föga sannolik. Vakanstiderna uppvisar ett procykliskt beteendeyarför vi skulle förvänta oss kortare vakanstider i lågkonjunkturregioner och längre vakanstider i högkonjunkturområden. Den högre arbetslöshet som råderi Norrland borde med andra ord leda till att det där går snabbare att besätta lediga platser. Figur 13.12 visar sambanden mellan tillsättningsfrekvensen (TF) av lediga platser (kvoten tillsatta/lediga platser) och arbetslösheten för Stockholm och Norrland. Norrland har tydligen en klart lägre tillsättningsfrekvens - dvs. längre vakanstider - vid givet arbetsmarknadsläge. Punkterna A och B markerar regionernas typiska lokalisering på respektive kurva under perioden 1970- 1974.3

Under vissa förutsättningar gäller att arbetslösheten (u) kan uttryckas som produkten av inflödet per tidsperiod (f) och den genomsnittliga arbetslöshetstiden (D). Antag att arbetslöshetstidens variationer bestäms av vakanstalets utveckling, D = D(v). Vi har då au

ö 3D --- 3(67) _ ao m 1 O.

u=f-D(v),a-:=f--a-vO0ch öf öv

2 Vakanstidema beräknades med utgångspunkt från relationen V = Iv - Dv där V är beståndet av vakanser (årsmedeltal), lv antalet nyanmälda vakanser (genomsnitt per vecka) och Dv den genomsnittliga vakanstiden. 3 Estimationerna är baserade på säsongrensade månadsdata 1970:2-1974:5. Arbetslöshetens storlek vid månadens början har använts för att minska risken för simultanekvationsbias. Antalet tillsatta platser har skattats som skillnaden mellan antalet nyanmälda platser under månaden och ändringen av vakansstocken mellan månadsskiftena (AMS statistik). Vakansstocken vid månadsskiftena har erhållits med hjälp av linjär interpolering. Relationen mellan den här använda månatliga tillsättningsfrekvensen (TF) och den genomsnittliga vakanstiden i veckor (Dv) är under stationära förutsättningar (inflöde = utflöde)

l TF: e l+Dv (12/52)

460 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

TF

%› l TF. =0,56u.“4 n2=0,s4 Dw=L52

0,8- TF, = 0,46 u,“=* R7 -0,47 DW--1,83

0,7*

A B 0,6 (1)

0,5* (2)

0,4-

Figur l3.l2 Tillsättning av lediga platser och arbetslöshet i Stockholm Lç I r I 7 I * 1 I * U (I) samt Norrland (2). 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 4,0 3,5 (%)

Vilka förklaringar finns då till den norrländska arbetsmarknadens speciella särdrag? Det finns här anledning att ta fasta på de trögheter som uppkommmer på en ”gles” arbetsmarknad. En glesbefolkad regim utmärks av stora avstånd mellan arbetslösa och vakanser eller - annoflunda uttryckt - av färre arbetslösa och vakanser inom ett givet geografistt område. En arbetssökande person kan - inom en given tidsperiod oc: med given sökaktivitet - antas komma i kontakt med färre vakanser på en gles arbetsmarknad. Urvalet av platser blir därför mindre och sannolikheten minskar för att realisera en framgångsrik matchning. För företaget år problemet analogt; en gles arbetsmarknad representerar mindre möjligheter att komma i kontakt med arbetssökande personer. dvs. urvalet av arbetslösa minskar. Effekten blir förlängda söktider för företagen, dvs. längre vakanstider än vad som förklaras av arbetsmarknadsläget i regioner. Förutom dessa högre kontaktkostnader involverar en arbetsmarknad med norrländska karaktäristika också högre byteskostnader; arbetslösa personer är ofta hänvisade till att byta bostadsort för att få arbete, vilket minskar sannolikheten för att acceptera påträffade anställningserbjudanden och ökar benägenheten att ”välja” alternativet utträde ur arbetskraften. Den starka geografiska segmenteringen av arbetsmarknaden påverkar också arbetslöshetsinflödet genom att avskedanden och inträde i arbetskraften är förenade med större arbetslöshetsrisken

l För en detaljerad ana- 133.4 Arbetsmarknadsläge och lönebildning på regional nivå lys av Norrbottens arbetsmarknad, se Axels- I föregående avsnitt påvisades att olika regionala arbetsmarknader utson, R & Löfgren, K G, märks av olika grad av strukturella framförallt imperfektioner; visade sig Arbetsmarknaden i Norrlands arbetsmarknad ha högre struktur- och friktionsarbetslösriet än Norrbotten. Umeå Economic Studies 1977. andra regioner. l detta avsnitt skall undersökas hur dessa olikheter påver-

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 461

kar lönebildningen. En utgångspunkt för denna analys är hypotesen att löneglidningen i en region påverkas av regionspecifika arbetsmarknadsförhållanden. En sådan hypotes är dock inte oproblematisk: det är tänkbart att löneglidningen delvis influeras av interregionala demonstrationseffekter. som försvagar det regionala arbetsmarknadslägets betydelse. Denna möjlighet är dock empiriskt tämligen svårfångad. särskilt som tillgången på regional lönestatistik är relativt begränsad. De löneekvationer som skattats på regional nivå har utseendet

= 13= 5)

(3) W 1 Åoi+Ã1tVt+Ã21(E) W a

där = lonestegringstakten i region 1 (-) W i v) = vakanskvoten i region i = för industrin)

(i)

avtalsmässiga lönestegringar (genomsnitt W a

Avsaknaden av regionalt disaggregerade löneglidningsdata har motiverat införandet av de avtalsmässiga lönestegringarna som särskild förklaringsvariabel. Syftet med detta förfarande är att söka isolera det regionala arbetsmarknadslägets löneglidningseffekter. Resultaten av skattningar på årsdata redovisas i tabell 13.13. l tabellen anges också den för perioden ge-

nomsnittliga lönestegringen i respektive region (tvi/Wi).

Tabell 13.13 Lönestegringstakt och arbetsmarknadsläge i olika regioner 1963- 1973

v, R* SEE

(i)

Region Interoept

(i)

D/W

(-0219) (2.860) (4.l78)

Resultaten ger vid handen att efterfrågeläget på den regionala arbetsmarknaden har en i samtliga fall statistiskt säkerställd effekt på löneglidningen. Av tabellen framgår också den betydande regionala likformigheten vad gäller genomsnittlig lönestegringstakt. Det mest anmärkningsvärda är den snabba lönestegring som förekommer i Norrland trots den höga arbetslösheten. Förhållandet skulle kunna sammanhänga med att Norrland har en från riket avvikande industrisammansättning med övervikt för bran-

462 Arbetslöshet och Iönebildning i ett regionalt perspektiv

scher med hög lönestegringstakt. Empiriska data ger dock inget stöd för en sådan hypotes. Visserligen har Norrland en i förhållande till riksgenomsnittet delvis annorlunda branschstruktur med relativ övervikt för gruvoch skogsbaserad industri och lägre andel Verkstadsindustri. Löneökningarna har dock inte varit snabbare i de förra sektorerna. 1960-talets låglönesatsningar har bl. a. medfört en lägre relativ lönestegringstakt för en höglönebransch som gruvindustri och högre för textil- och beklädnadsindustri. dvs. sådana branscher som är starkt respektive svagt företrädda i Norrland. Den i det närmaste riksgenomsnittliga lönestegringstakt som råder i Norrland torde därför kunna tillskrivas en löneglidning som inte märkbart skiljer sig från löneglidningen i andra regioner. Jämförs de skattade koefñcienterna för vakanskvoterna Plöneflexibiliteterna“) finner vi att lönestegringens känslighet för efterfrågeförändringar tycks vara störst i Norrland och lägst i Stockholm. Dessa resultat kan dock delvis vara betingade av regionala olikheter i vakansanmälningsfrekvenser; en överskattning av anmälningsbenägenheten innebär att den skattade koefñcienten får för ston värde. Om anmälningsfrekvensen är lägre i Norrland och högre i Stockholm. skulle detta vara en del av förklaringen till skillnaderna i vakanskoefficienter. Om vi dessutom utgår från att det är antalet industrivakanser som är avgörande för löneglidningen, kommer de skattade koefñcienterna också att vara beroende av förhållandet mellan antalet industrivakanser och totalantalet vakanser. En lägre andel industrivakanser i Stockholm innebär att den skattade vakanskoefficienten underskattar löneglidningens känslighet för ändringar i antalet industrivakanser i regionen. Det är dock möjligt att belysa olika regioners grad av inflationskänslighet med mått som är oberoende av eventuella skillnader i vakansanmälningsfrekvenser. Sammankopplas den regionala löneekvationen

=

(i) (i)

,am-pan v.+z2, (13: 6) W g W a och den regionala u,v-kurvan

l -m = ac-l-bc (13: 7) Vi erhålls ett samband mellan regional lönestegringstakt och arbetslöshet

iv A1; - b, w _ = 2, _ 13: 8

(W)a

( )

(W)i

ði+üt-üi+

En överskattning av anmälningsfrekvensen i en region innebär en överskattning av Å; men också motsvarande underskattning av b; varför Phillipskurvans lutning blir oberoende av graden av felskattning av vakanstalet! l Phillipskurvans lutning är 8

(å). _ __ Än bi-

ñ öm (ua-am Resonemanget ovan förutsätter att vakansanmälningsfrekvensen är konstant över tiden inom respektive region.

SOU 1978; 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 463

Tabell 13.14 anger denna lutning - dvs. löneglidningseffekten av en armed en - vid de för betslöshetsförändring procentenhet perioden [970- 1974 genomsnittliga arbetslöshetstalen i respektive region. Tabell l3.l4 ljineglidningsetfekter av arbetslöshetsforändringar i olika regioner Region Löneglidningseffekt l - 1.3

En arbetslöshetsminskning med en procentenhet skulle alltså i flertalet fall medföra en ökad löneglidning på ca 2 procentenheter vid regiontypiska arbetslöshetstal. Dessa skattningar kan jämföras med motsvarande för riket; den i avsnitt 13.2 estimerade löneglidningsekvationen för perioden 1948- I973 (ekvation 132.4. tabell 13.2) ger en löneglidningseffekt på 2,2 procentenheter vid det för perioden 1970- 1974 genomsnittliga arbetslöshetstalet. Enligt resultaten i tabell 13.14 skulle lönestegringseffekten av en margi-

nell arbetslöshetsreduktion vara lägst i Stockholm. Denna slutsats bör

dock tolkas med stor försiktighet av skäl som tidigare antytts; det är sannolikt att en lägre andel industrivakanser i Stockholm har medfört en underskattning av löneglidningens vakanskänslighet och därmed också en underskattning av Phillipskurvans lutning. Den viktigaste slutsatsen av de genomförda beräkningarna skulle kunna formuleras negativt; analysen ger inget stöd för hypotesen att arbetslöshetsminskningar skulle innebära mindre löneglidningseffekter i Norrland än i andra regioner.

Den genomförda undersökningen av löneglidningens regionala bestäm-

ningsfaktorer förstärker bilden av Norrland som en arbetsmarknad med påtagliga trögheter. Arbetsmarknadens starka geografiska splittring är den mest sannolika orsaken till den vid given arbetslöshet högre löneglidningen i Norrland. Figur l3.l3 visar sambanden mellan löneglidning och arbetslöshet i Norrland respektive riket.

l3.3.5 Optima/fördelning av arbetslöshet och vakanser Genom R. G. Lipseys välkända artikel om Phillipskurvans bestämningsfaktorer kom en seglivad men teoretiskt bräcklig hypotes att etableras Utifrån vissa starkt restriktiva antaganden - lika stora delarbetsmarknader med identiska och konvexa - att en Phillipskurvor drog han slutsatsen minskad spridning av arbetslösheten med avseende på delarbetsmarknader skulle förskjuta den nationella Phillipskurvan mot origo. Denna spridningshypotes kan illustreras med hjälp av figur 13.14. Säg att lönestegringstakten är (w/wl) på delmarknad l och (iv/wg) på del-

marknad 2. Den genomsnittliga löneökningstakten blir då iv/w vid en agg-

l regerad arbetslöshet på (ul-l-u2)/2-u. Om spridningen helt elimineras Lipsey, R. G., (a.a.).

464 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv W

(Wlull

10 - Norrland 9 _ Riket 8 4 7 -l 5 .. 5 -q 4 _ 3 q 2 -4 1 _- Figur 13.13 Löneglidning “(0/0)

g l

w

Figur 13.14 Sambandet mellan arbetslöshetens fördelning och den ag- : u gregerade länestegringstakten. u. u* u u,

kan man vid samma aggregerade lönestegringstakt uppnå en lägre arbetslöshet u*. Den nationella Phillipskurvan förskjuts mot origo. Lipsey”s spridningshypotes har testats i flera empiriska lönebildningsstudier. En vanlig metod har här varit att komplettera Phillipsekvationen med en variabel representerande arbetslöshetens regionala eller bransch-

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 465

mässiga spridning och utföra vanliga signifikanstest på variabelns regressionskoefficient. Resultaten är inte entydiga. Archibald (1969) och Thomas & Stoney (1971) har båda kunnat ge spridningshypotesen ett visst empiriskt stöd i undersökningar av den engelska arbetsmarknaden. l motsats härtill har Brechling (1973) inte kunnat bekräfta hypotesen i en studie av lönebildningen på den amerikanska arbetsmarknaden l det följande skall spridningshypotesen belysas med utgångspunkt från i tidigare avsnitt erhållna resultat. Med optimal arbetslöshetsspridning menas den arbetslöshetsfördelning som minimerar den nationella arbetslöshetskvoten vid given aggregerad inflationstakt respektive vakansnivå.

Optimal arbetslöshetsfördelning via given inflationstakt

Den ovan redovisade slutsatsen om arbetslöshetsspridningens samband med inflationstakten förutsätter lika stora delarbetsmarknader och identiska Phillipssamband. Det kan visas att detta resultat är ett specialfall av det mer generella villkoret att lutningen på de regionala Phillipskurvorna skall vara lika vid optimal arbetslöshetsfördelning? Den arbetslöshetsfördelning som vid given inflationstakt minimerar den nationella arbetslösheten skall alltså vara sådan att marginella arbetslöshetsförändringar överallt har samma inflationseffektf* Hur förhåller sig då den existerande arbetslöshetsfördelningen till den ur inflationssynpunkt optimala fördelningen? De tidigare beräknade Phillipslutningarna vid regiontypiska arbetslöshetstal (tabell 13.14) tyder inte på att löneglidningseffekten av en marginell arbetslöshetsreduktion skulle vara mindre i Norrland. Det något bräckliga statistiska underlaget gör det be- 1 Archibald. G. C.: Wagefogat att tolka dessa resultat med viss försiktighet; framför allt är det troligt Price Dynamics, lnflation and Unemployatt lutningen för Stockholmsregionen har underskattats. Resultaten ger ment: The Phillips Curdock inget stöd för hypotesen att regionala arbetslöshetsomfördelningar ve and the Distribution of skulle reducera den nationella inflationstakten. Unemployment. American Economic Review, 59: 2 1969, Thomas, R. L. & Stoney, P. J. M.: Unemployment Dispersion as a Determinant of Optimal arbetslöshetsfördelning vid given aggregerad vakansnivå Wage Inflation in the U.K. 1925-1955. The Frågeställningen om en optimal arbetslöshetsfördelning kan också stude- Manchester School of ras utifrån ett något annorlunda perspektiv. Givet existensen av regionala Economic and Social u,v-samband kan vi undersöka hur vakanserna skall fördelas för att mini- Studies: 1971:2. Brechmera totalarbetslösheten. Problemet är med andra ord att vid givet totalan- ling, F.: 1973, Wage lnflation and the Structure of tal vakanser finna den optimala regionala fördelningen av dessa. Via u,v- Regional Unemploysambanden ger denna fördelning också en optimal arbetslöshetsfördelning. ment. Journal of Money. Villkoret för att arbetslösheten skall minimeras Credit and Banking. är att u,v-sambanden 1973: 1. har samma lutning, dvs. marginella vakansförändringar skall ha samma arbetslöshetseffekt i samtliga regioner. Som framgått av tabell 13.11 förelig- 2 Se Holmlund, B.: Arbetslöshet och lönebildger betydande lutningsskillnader, vilket ger vid handen att den faktiska arning, Umeå Universitet, betslöshetsfördelningen inte är optimal i den bemärkelse som angivits. Det 1976. är möjligt att beräkna den fördelning av arbetslöshet och vakanser som 3 Begreppet inflation uppfyller de angivna villkoren för optimum. Tabell 13.15 visar resultaten avser här närmast löneav dessa kalkyler. inflation.

Av tabellen framgår att regionala vakansomfördelningar i obetydlig grad

skulle påverka den nationella arbetslöshetlsgradens storlek vid given aggre-

1 genomsnitt erhålls för perioden 1970-1974 en minimal gerad vakansnivå. totalarbetslöshet mot en faktisk på 2,4 procent. Denna repå 2,3 procent av arbetskraftsefterfrågan innebär en viss regional gionala omfördelning arbetslöshetsskillnaderna; således implicerar utjämning av de regionala resultaten en ökning av arbetslösheten i Stockholm och en minskning i skogslänen. Det faktum att sådana (marginella) arbetslöshetsförändringar inte märkbart totalarbetslösheten sammanhänger med att de repåverkar arbetslöshetskvoterna påverkar den nationella arbetslöshetsgionala med olika styrka beroende på skillnader i arbetskraftens storlek! graden

13.4 Policyimplikationer och fortsatt forskning

arbetsmarknad under senare år har präglats av en Utvecklingen på svensk intensiv reformverksamhet på anställningstrygghetens, inflytandefrågornas och arbetsrättens område. Dessa nya inslag i arbetsmarknadspolitiken innebär en successiv maktförskjutning mellan parterna på arbetsmarknaden. Den ökade anställningstryggheten och det förstärkta löntagarinflytandet kan väntas göra arbetskraften till en allt mindre variabel produktionsfaktor i företagen. lncitamenten att behålla arbetskraft i konjunkturnedförstärks även av växande specialisering av arbetsuppgifterna och gångar ökade företagsinterna utbildningskostnader. Det progressiva skattesystemet i förening med en minskad lönespridning bidrar också till att försvaga motiven för de anställdas frivilliga rörlighet. Tillsammantagna verkar dessa tendenseri riktning mot en hårdare bindning mellan företag och anställda. Denna torde i vissa avseenden innebära välfardsvinster i utveckling form av minskade arbetslöshetsrisker för sysselsatta arbetstagare men också i form av mindre samhällsekonomiska kostnader för rekrytering och inskolning. Men förstärkta japaniseringstendenser på arbetsmarknaden innehåller även riskmoment. En minskad rörlighet medför lägre vakansinströmning och färre antal potentiella anställningserbjudanden, dvs valmöjför de arbetssökande minskar. En hårdare knytning mellan föreligheterna tag och anställda kan också antas få vissa negativa fördelningsmässiga

Den nationella arbetslöshetskvoten, u, kan uttryckas som ett vägt genomsnitt av regionala arbetslöshetskvoter (u,) k L _ där ?i = u = .z i u.- (Lç/L = andel av arbetskraften) 3145 l=l

SOU 1978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 467

konsekvenser; framför allt finns här risker för en accentuerad ”dualisering av arbetsmarknaden, där skiktningen bestäms av i vad mån individerna lyckats få en fast anställning. Vi skall fortsättningsvis diskutera vilka slutsatser för fortsatt forskning respektive ekonomisk politik, som aktualiseras av mera markerade “inlåsningseffekter på arbetsmarknaden. Dessutom berörs forsknings- och policyimplikationer på det regionalpolitiska området mot bakgrund av i studien erhållna resultat.

l3.4.l Något om fmtvattftorskning De skisserade inlåsningstendensema på arbetsmarknaden bör göras till föremål för systematiska utvärderings- och forskningsinsatser; här finns för närvarande en betydande osäkerhet beträffande stabiliseringspolitiska och fördelningsmässiga effekter. Vilka konsekvenser för arbetsmarknadens marginalgrupper får utvecklingen mot mer långsiktiga anställningskontrakt? Sannolikt krävs här tillgång till betydligt mer disaggregerad information om olika gruppers arbetsmarknadssituation än vad som officiell arbetsmarknadsstatistik tillhandahåller. En angelägen forskningsuppgift är också att studera de stabiliseringspo- Iitiska verkningarna av arbetsmarknadens ändrade funktionssätt. Innebär företagens ökade benägenhet att hålla kvar arbetskraft vid konjunkturnedgångar att arbetsmarknaden blir mer inflationskänslig i ett konjunkturuppsving? Vilka konsekvenser för Iönebildning och inflation får en ändrad fördelning av arbetslöshetsbördan på delgrupper i arbetskraften? Av betydande stabiliseringspolitisk relevans är också den lokala Iönebildningens bestämningsfaktorer. Stabiliseringspolitiska förslag om inkomstpolitik och/eller växelkurspolitik baseras på förutsättningar om att de totala lönekostnadsstegringarna kan styras via påverkan på de centrala avtalsförhandlingarna. Efterkrigstidens erfarenheter visar dock tydligt att löneglidningen bestäms av delvis andra och mer efterfrågeberoende mekanismer än de avtalsmässiga lönestegringarna. Valutajusteringar för att neutralisera internationella eller interna inflationsimpulser blir därför - vid givet - effektiva efterfrågetryck på arbetsmarknaden begränsat så länge som inte de totala lönestegringarna kan fixeras i centrala inkomstpolitiska lösningar. Den relativt likformiga lönestegringstakt mellan olika regioner, som vår studie dokumenterat, skulle till någon del kunna vara ett uttryck för existensen av interregionala demonstrationseffekter i lönebildningen. År denna hypotes korrekt, borde det också vara möjligt att lokalisera löneledande regioner, något som skulle skapa större förutsättningar för att påverka löneglidningen och därmed öka utsikterna att föra en mer framgångsrik stabiliseringspolitik. Ett annat intressant och väsentligt forskningsområde gäller arbetslöshetstidernas bestämningsfaktorer i olika regioner. Den betydande regionala likformighet som kunnat iakttas är a priori något oväntad. I vad mån är förhållandet ett uttryck för att de arbetssökande i Norrland har lägre aspirationsnivåer och därför snabbare accepterar anställningserbjudanden? Eller beror likformigheten på att arbetsmarknadsverket systematiskt lyckas överföra potentiellt långvarigt arbetslösa till beredskapsarbeten och ar-

468 Arbetslöshet och lönebildning iett regionalt perspektiv SOU l978: 60

Eller finns det kanske på den lokala arbetsmarkbetsmarknadsutbildning? naden en slags maximal söktid” vars överskridande resulterar i flyttning?

l3.4.2 Något om policyimplikationer

Det kan för diskussionen om den regionala sysselsättningspolitiken vara adekvat att skilja mellan å ena sidan regionalt generella medel och å andra sidan regionalt selektiva medel. Med den första medelstypen avses åtgärder ägnade att påverka arbetskraftsefterfrågan i en region. t. ex. genom regionalt differentierade lönesubventioner. Sådana medel kan tolkas som åsyftande en förflyttning utefter en given selektiva betecknas medel som bidrar regional u,v-kurva. Som regionalt till den regionala mot dvs. åtgärder som att förskjuta u,v-kurvan origo, minskar struktur- och friktionsarbetslöshetens omfattning. av de regionala arbetsmarknadema har bl a påvisat att arbets- Analysen lösheten i skogslänen uppvisar de kraftigaste konjunkturvariationema. Denna starka konjunkturkänslighet tycks dock inte - att döma av vakanstalets variationer - vara betingad av några markanta svängningar i arbetskraftsefterfrågan. Det är i stället det lägre efterfrågetrycket på arbetsmarknaden som arbetslösheten mer efterfrågekänslig. dvs. regionerna be-

.gör

finner sig långt till vänster på sina respektive u,v-kurvor. Regionalt generella medel skulle verksamt kunna bidra till att dämpa arbetslöshetens kon- I den mån minskade arbetslösjunktursvängningar i skogslänen. regionala hetsskillnader eftersträvas krävs en politik som beaktar konjunkturfluktuationernas starkare arbetslöshet. För Norrgenomslag på Norrlandslänens av den regionala arbetskraftsefland gäller också att en marginell stegring (ökning av vakanstalet) leder till betydande arbetslöshetsredukterfrågan tioner. Om ambitionen är att uppnå en mer riksnormal arbetsmarknadssituation i Norrland förefaller dock ovan diskuterade regionalt generella medel otillav de betydande matchningsproblem som karaktäriserar räckliga på grund Dessa imperfektioner är troligen ett uttryck för de högre konregionen. taktkostnader som utmärker en befolkningsgles region. Annorlunda utfmns i Norrland ett stort antal lokala arbetsmarknader med liten betryckt folkning och litet antal arbetstillfällen. Följden blir arbetsmarknader med låg differentieringsgrad och begränsade valmöjligheter. Dessa förhållanden är inbyggda i den rådande ortsstrukturen och kan påverkas endast på längre sikt. En politik. som syftar i olika delar av landet, till att skapa likvärdiga sysselsättningsmöjligheter måste därför långsiktigt eftersträva förhållandevis befolkningstäta regioner. Därmed blir det möjligt att skapa allsidiga lokala arbetsmarknader som ökar arbetstillfällenas åtkomlighet och vidgar valmöjligheterna för de arbetssökande. Med nuvarande bebyggelsestruktur föreligger mycket Bl. a. ERU har fram- stora skillnader mellan storstads- och glesbygdsregioner vad gäller arbetshållit vikten av att marknadens differentieringsgrad skapa en mer robust landet. Regionalpolitiken måste naturligtvis styras även av andra mål än sysselortsstrukturi 1972 års riksdagsbeslut ambitioner att skapa likvärdiga arbetsmarknadsförhålsättningspolitiska beträffande regionalpo- i olika delar av landet. Också sikt finns därför anledning landen på längre litiken kan ses som ett räkna med bestående olikheter beträffande valmöjligheterna på lokala arsteg i denna riktning.

SOU I978: 60 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv 469

betsmarknader. Det blir där .är viktigt att söka finna medel som kan minska omfattningen av befintliga imperfektioner. Hit hör åtgärder som breddar kontaktytorna mellan arbetssökande och lediga platser och därmed vidgar arbetsmarknaden för den enskilde arbetstagaren. En naturlig utgångspunkt är åtgärder som effektiviserar informationsspridningen på den regionala arbetsmarknaden. De relativa söknackdelar som vidlåder den norrländska ortsstrukturen skulle till någon del kunna kompenseras genom regionspeciñka arbetsförmedlingsinsatser. Migrationsstudier har påvisat en betydande avståndskänslighet hos den geografiska omflyttningen. Avståndsfaktorn retlekterar troligen såväl flyttningskostnadernas betydelse som mer subjektiva önskemål om närhet till den tidigare bostadsorten. Aktiva förmedlingsinsatser för att i första hand skapa inomregionala arbetsplaceringar skulle därför svara mot sannolika rumsliga önskemål hos ett flertal av flyttarna. En annan väg att utvidga de arbetssökandes valmöjligheter går via stöd till rörligheten på arbetsmarknaden. Sådana flyttningsstimulanser skulle i princip också kunna utnyttjas för att generera ökad platsinströmning på den lokala arbetsmarknaden. Den lågkonjunktur som utmärker den norrländska arbetsmarknaden medför bl.a. en lägre personalomsättning och därmed ett mindre vakansintlöde än i storstadsregionerna. Den lokala arbetsmarknaden kommer därför att hamna i något av en ond cirkel: Få arbetstillfällen och låg differentietingsgrad begränsar valmöjligheterna för sysselsatta arbetssökande. vilket leder till låg avgångsbenägenhet och litet vakansinflöde. något som i sin tur ytterligare krymper valmängden för de arbetslösa. Rörligheten tenderar att vara minst där den borde vara störst. Ekonomiskt flyttningsstöd även till icke-arbetslösa personer ter sig mot denna som välmotiverat. med sådana insatser - riktade bakgrund Syftet mot de lättrörliga grupperna på arbetsmarknaden - bör vara att öka anställningsmöjligheterna för personer med särskilda svårigheter att klara omflyttningar.

470 Arbetslöshet och lönebildning iett regionalt perspektiv

13.1 Appendix

Arbetslöshets- och löneekvationer

l avsnitt 13.2 redovisas en skattad u,v-kurva på hyperbelform

+ 1

Vidare ansätts en löneekvation med utseendet

J_ i J_ * w p _ . -=Å0+Ã1v-|-Å2u+/l3 (A;2) W P

Ekvation (A: 1) ger v = b/(u-a) vilket insatt i (A: 2) ger

w Ål”

+t2u+›1,,(3)*.

=Å0+ (A: 3) W u-a p

Den empiriska analysen har visat att u.v-kurvan förskjutits utan lutningsändring, dvs. koefñcienten a i (A: l) har ökat. Detta implicerar en högre lönestegringstakt vid given arbetslöshet

W a

(E) = ltb

0 (A: 4) 8a (u-a)2

och dessutom en brantare kortsiktig Phillipskurva. Kurvans lutning är

w a

= (E) _ _ -zlb

nu) O (A: S)

au (zi--aY-HQ

Följaktligen gäller

âf(u) _ -Zllb _ - 0, (A. 6) aa “May

dvs. en ökad arbetslöshet vid givet antal vakanser ger en brantare lutning på Phillipskurvan. Det kan också observeras att kurvan enligt (A: 5) över-

allt har negativ lutning; när arbetslösheten växer går lutningen asympto-

tiskt mot lg_ Om Ãg ligger nära noll är Phillipskurvan Hackare och lutningen avtar med stigande arbetslöshet. I detta senare fall krävs följaktligen större arbetslöshetsförändringar för att uppnå en viss dämpning av lönestegringarna.

Arbetslöshet och i ett regionalt perspektiv 471 Iänebildning

av (A: l) i (A: 2) eliminerar arbetslösheten som argument i lölnsåittning neekvationen

* W b _ ZÃ0+Ã1V+Ã2 -

(a+)+la

(A37) w v () p

En förskjutning av u,v-kurvan i form av en större a-koefficient implicerar en lägre Iönestegringstakt vid givet vakanstal

då = Å O. -

2 (A. 8) aa

Genom att undersöka om lönestegringen faller vid givet antal vakanser efter u.v-kurvans förskjutning kan vi således också indirekt testa hypotesen 5.2 O. En approximation av (A:3) utgör den i avsnitt 13.2 använda specifikationen - -v - 4: 1 -:- ,i :(10 -l-a, . (A2 9)

(-5

+03 W _ll/ p

Vidare skrivs prisekvationen som

P_ .: 1;., I +32, (A: 10)

W p

där Z är i prisstegringsekvationen ingående förklaringsfaktorer utöver lönestegringstakten och B motsvarande koefficienter. Den långsiktiga jämförutsätts innebära likhet mellan faktisk och förväntad inviktslösningen ilationstakt, dvs.

gyzzze

(mn) P P P

Insättning av (A: 9) i (A: l0) och utnyttjande av (A: ll) ger den långsiktiga Phillipskurvan

b

/ioao 50111 BZ _ _ (A: 12)

(I)

Z L-lgoaa 1_I30“3 i; 1_I30“s

med negativ lutning förutsatt att Boa3 l. lfallet 190= G3 = 1 är den långsiktiga Phillipskurvan vertikal och jäm-

viktsarbetslösheten (u*) ges av villkoret

(älg

=0, (A:13)

vilket via (A: 9) och (A: l0) ger

472 Arbetslöshet och lönebildning i ett regionalt perspektiv

“x u*= (A: 14)

_ao-l-BZ

En brantare kortsiktig PhilIipskun/a är liktydigt med en högre jämviktsarbetslöshet

*i = 0

3%

(AZ 15) *

eftersom u* får antas ha positivt tecken (u*= -a./(a.,+BZ)) 0). Även i fallet med negativt lutande långsiktig Phillipskurva (13003 l) kan man - vid fasta växelkurser - tala om existensen av en viss jämviktsarbetslöshet, bestämd av kravet på extern balans. Beteckna den inflations-

takt som är förenlig med bytesbalansjämvikt med Lb/pk. Insättning av

denna inflationsrestriktion i (A: 2) ger jämviktsarbetslösheten (u**) som

u = (A: 16) (l _lgoazÖ-lgoao-“BZ P k

En brantare kortsiktig Phillipskurva implicerar en högre jämviktsarbetslöshet (givet u**O)

8”

= i-L-Z 0. (A: 17)

3*

(1_Boaa)_i30“0_BZ

P k

-

14 Arbetsmarknadsstatistiken presentation, granskning och synpunkter*

14.1 Inledning

Till arbetsmarknadsstatistiken brukar man räkna statistik över storleken och sammansättningen av utbudet och efterfrågan på arbetskraft samt statistik över löner och andra anställningsförhållanden.2 Arbetsmarknadsstatistiken har flera viktiga användningsområden. l. Olika arbetsmarknadsstatistiska serier används som konjunkturindikatorer och därmed som underlag för stabiliseringspolitiken. Exempel är antalet (andelen) arbetslösa och antalet lediga platser. 2. Arbetsmarknadsstatistiken utnyttjas också som en del av beslutsunderlaget vid fördelningen av resurser på olika länsarbetsnämnder. Även här gäller det främst uppgifter om arbetslösheten och antalet lediga platser. 3. Arbetsmarknadsstatistiken används också vid analyser av arbetsmarknadens funktionssätt. Exempel på detta återñnnsibland annat i detta

betänkande. De delar av arbetsmarknadsstatistiken som kommit till an-

vändning vid sådan analys är bland annat uppgifter om löner, arbetslöshet, lediga platser och förvärvsintensiteter. Analyser av arbetsmarknaden kan sedan ligga till grund för olika förslag om åtgärder. 4. Arbetsmarknadsstatistiken utnyttjas också som underlag för bedömning av effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsstatistiken är av stor betydelse både direkt och indirekt vid utformningen av arbetsmarknadspolitiken. Det finns starka skäl att närmare granska denna statistik. Olika delar av arbetsmarknadsstatistiken är uppbyggda på principiellt skilda sätt. Vissa statistikgrenar bygger på uppgifter som samlats in direkt 1 Detta kapitel har skriför statistikproduktionen, medan andra närmast är biprodukter av olika vits av fil dr Eskil administrativa rutiner. Arbetskraftsundersökningarna. som ger uppgifter Wadensjö (avsnitten l4.l- 14.4) och civilekoom arbetskraftens sammansättning i olika avseenden (andel arbetslösa, yrnom Anders Björklund kes- och näringsgrensfördelning, arbetad tid m. m.) är t. ex. månatliga in- (avsnitt 14.5). tervjuundersökningar av urval av befolkningen i åldern 16-74 år. Underav statistiska Lönestatistiken z Jämför med den avsökningarna genomförs centralbyrån (SCB). gränsning som tillämpas i är däremot uppbyggd av flera olika typer av statistiskt material. En stor del Arbetsmarknadsstatisav uppgifterna erhåller statistiska centralbyrån från olika arbetsgivarorga- tisk årsbok.

- och 474 Arbetsmarknadsstatistiken presentation, granskning synpunkter

nisationer som tar fram uppgifterna främst som underlag för löneförhandlingar. medan andra delar består av total- eller urvalsundersökningar gjorda av statistiska centralbyrån omfattande olika grupper av företag. En stor del av arbetsmarknadsstatistiken framställs inte av statistiska centralbyrån utan av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Huvudsyftet med merparten av den av arbetsmarknadsstyrelsen producerade statistiken är att ge en redovisning av verksamheten och att ge underlag för den interna resursallokeringen. Man sammanställer uppgifter om antalet lediga platser och antalet arbetssökande vid arbetsförmedlingarna och inte uppgifter om samtliga lediga platser och arbetssökande på arbetsmarknaden. Statistiken ger underlag för beräkning av arbetsbelastningen på olika arbetsförmedlingar. men samtidigt har statistikens utformning i mycket påverkats av att den används för konjunkturbedömning och för analyser av arbetsmarknaden. Det finns problem förbundna med användning av alla statistiska serier. De arbetsmarknadsstatistiska utgör därvid ett bra exempel! Det finns olika typer av fel i de statistiska serierna. slumpmässiga och/eller systematiska. De statistiska seriemas uppläggning ändras vid olika tillfällen vilket gör attjämförelser av läget vid olika tidpunkter blir missvisande. För de administrativa statistiska serierna förändras täckningsgraden (t. ex. andelen av de lediga platserna som går via arbetsförmedlingen) på grund av olika institutionella förändringar men också oberoende av dessa. Förekomsten av fel och förändringar i de statistiska serierna medför inte att de blir oanvändbara. Man måste däremot ha kunskaper om bristerna för att kunna använda statistiken och för att minska riskerna för felslut till följd av felaktig tolkning av statistiken. I detta kapitel skall vi behandla fyra olika arbetsmarknadsstatistiska serier: l. statistiken över lediga platser, 2. statistiken över andelen arbetslösa arbetslöshetsförsäkrade. 3. sökandestatistiken och 4. arbetskraftsundersökningarna. De tre första statistiska serierna är administrativa statistiska serier som framställs av arbetsmarknadsstyrelsen. Statistiken över andelen arbetslösa arbetslöshetsförsäkrade bygger sedan juli 1974 delvis på uppgifter från sökandestatistiken. Den fjärde serien, arbetskraftsundersökningarna. är däremot, som tidigare påpekats, månatliga intervjuundersökningar av ett urval av befolkningen. Tre av de fyra statistiska serierna har använts i stor utsträckning i senare års analyser av den svenska arbetsmarknaden. Sökandestatistiken är härvidlag undantaget. Orsaken till detta är främst att statistiken först började föras från juli 1974, vilket gör att möjligheterna till tidsserieanalys hittills varit begränsade. Det finns all anledning att tro att sökandestatistiken En bra generell genom- kommer att användas ofta i framtiden, då vissa av de storheter. som kan gång av problem vid från väl svarar mot beräknas den, begrepp som flitigt använts vid olika användning av ekonomisk statistik ger analyser av arbetsmarknaden. Morgenstern, O: On the Samtliga fyra nedan analyserade statistikgrenar har utnyttjats inom olika Accuracy of Economic Observations, Princeton EFA-projekt och uppgifter hämtade från de olika typerna av statistik åter- 1963. fmns i många av tabellerna i betänkandet.

- Arbetsmarknadsstatistiken presentation, granskning och synpunkter 475

14.2 Statistiken över lediga platser

Statistiken över lediga platser är den del av den administrativa arbetsmarknadsstatistiken som förts under längst tid. Den började föras redan år 1902. Statistiken har haft och har flera olika användningsområden. Den har tjänat som ett underlag vid fördelningen av arbetsmarknadsverkets resurser på t. ex. olika arbetsmarknadsutbildningskurser och olika beredskapsarbeten. Statistiken över lediga platser har också utnyttjats som ett underlag för konjunkturbedömningar och allmänt som en konjunkturindikator. Slutligen har uppgifter över de lediga platserna använts vid ekonomisk analys, t.ex. vid analys av lönernas bestämningsfaktorer och av arbetsmarknadens funktionssätt. Statistiken över lediga platser används för närvarande inom flera olika områden. Det finns anledning att närmare granska denna

statistikgren.

l4.2.l Uppbyggnaden av statistiken

Statistiken över de lediga platserna bygger på rapporter från arbetsförmedli ngarna. Vid varje månadsskifte sker en räkning av antalet kvarstående lediga platser med uppdelningar efter yrke, näringsgren* och efter om platserna har en varaktighet om högst l0 dagar eller avser en längre tidsperiod. För varje månad räknas dessutom antalet nyanmälda lediga platser efter samma indelningsgrunder. Det finns likheter mellan arbetslöshetsstatistiken och statistiken över lediga platser. Man kan dra paralleller mellan antalet nyanmälda lediga platser och antalet inträffade arbetslöshetsfall under en tidsperiod och mellan antalet kvarstående lediga platser och antalet Avsnittet om lediga arbetslösa vid en viss tidpunkt. Det finns dock vissa väsentliga skillnader. platser är en samman- Som arbetslös räknas enligt de arbetslöshetsdefinitioner, som används i fattning av Wadensjö. E: Statistiken över de olika arbetslöshetsstatistiska serierna. en person som ej har arbete, sölediga platser, Integreker arbete och är aktuell för omedelbar placering (ej är i sysselsättningar rad arbetsmarknadspolitik, Rapport nr 9. som t. ex. utbildning på heltid eller värnplikt). Bland de som ingår i denna Lund 1977. grupp är också de som fått arbete för senare tillträde. Däremot ingår inte 2 de som har arbete men vet att de senare kommer att bli utan arbete t. ex. Uppdelningen sker dels i efter yrke och dels på grund av en planerad företagsnedläggning. efter näringsgren, så Platser redovisas däremot direkt när de anmäls även om de ännu inte är man kan t. ex. inte få en fördelning av lediga lediga (de kan anmälas för att man vet att någon skall sluta eller för att man platser efter yrke inom har beslutat att utöka verksamheten vid en något senare tidpunkt än vid en viss näringsgren. det tillfälle då platsen anmäls).° En ledig plats behöver alltså ej motsvaras 3 Ett exempel är att av en tom plats vid samma tidpunkt. En ledig plats försvinner från arbetsrestauranger kommer förmedlingen när den blir besatt, även om den som fått tjänsten skall till- in med endagsbeställningar av musiker för träda först vid en senare tidpunkt, eller, om det är en tjänst med fixerad anflera månader framåt. sökningsdag, fr. o. m. dagen efter denna dag* Varje endagsengage- Denna definition av de lediga platserna leder till andra resultat än om mang räknas som en man hade haft en definition som överensstämmer med den för arbetslös- ledig plats från den tidpunkt den är anmäld. het. Vi skall först visa detta med några exempel, för att senare analysera 4 Platser kan även förproblemet mer i detalj. I dessa exempel visas hur olika fall av anmälan av svinna genom att de avplatser redovisas och hur de skulle redovisas om man använder en definiaktualiseras utan att tion som motsvarar den som utnyttjas för att mäta arbetslösheten. ha blivit besatta.

476 Arbetsmarknadsstatistiken - och presentation, granskning synpunkter

a = anmälan av Iedig.plats P plats blir obesatt (tidigare innehavare lämnar, ny vakans uppkommer) b ledig plats tillsätts (alternativt ansökningstiden utgår) t - ledig plats tillträds

-It-t period under vilken platsen räknas som ledig enligt AMS statistik _____ _ _ period under vilken platsen skulle räknats som ledig enligt definition som motsvarar den som används i arbetslöshetsstatistik

C70

Kommentar; Platsen anmäls samtidigt som den blir obesatt och tillsättning och tillträde av platsen sker samtidigt. Detta fall ger exakt samma resultat enligt de båda definitionerna.

FALL 2.

v v v

a p b 0

Kommentar: Platsen anmäls innan den blir obesatt. Företaget vet t.ex. att en person skall lämna företaget vid viss tidpunkt och anmäler den lediga platsen i god tid innan. Platsen tillträds en tid efter att någon har fått den (den person som fått tjänsten kan ha uppsägningstid från tidigare arbete).

FALL. 3.

v v A A v

a b D »0

Kommentar: Platsen blir tillsatt innan den blir obesatt, tillträdet sker dock efter att platsen blivit obesatt.

FALL 4.

4A a b p t Kommentar: Platsen anmäls och tillsättes innan den blir obesatt. Platsen tillträdes samtidigt som den skulle blivit obesatt. Ett exempel är sommarvikariat där platsen ofta anmäls till förmedlingen i februari- april och tillsätts innan platserna blir obesatt. l detta fall skulle den lediga platsen ej ha registrerats enligt definitionen från arbetslöshetsstatistiken. (Motsvarar fallet med förmedling av arbete till arbetssökande som är uppsagd från arbete men får nytt arbete innan uppsägningen trätt i kraft).

FALL 5.

U NI O .-0

Kommentar: l många fall anmäls en ledig plats först en tid efter att den blivit vakant. Orsaken kan t.ex. vara att man först söker via andra kanaler. Tidsskillnaden mellan när platsen blir obesatt (p) och när den anmäls (a) kan i detta fall tolkas som en del av det underregistreringsproblem, som behandlas mer i detalj i nästa avsnitt. Skulle man som jämförelsenorm för statistiken över lediga platserna använda sig av en administrativ statistisk serie över arbetslösheten (sökandestatistiken/statistiken över arbetslösa arbetslöshetsförsäkrade) så skulle den relativa vakanstiden istället för (t-p) vara (t-a).

Arbetsmarknadsstatistiken - och 477 presentation, granskning synpunkter

Den tid en plats kommer att vara registrerad är (b-a), registreringstiden, och den tid den skulle varit registrerad om man använt sig av den definition som används i arbetslöshetsstatistiken är (t-p), vakanstiden. Om inte a = p och b = t för alla lediga platser (dvs. fall l) så uppstår problem vid jämförelser mellan lediga platser och arbetslösa. Utformningen av statistiken Över lediga platser leder till att en del lediga platser registreras, som ej skulle ha registrerats, och att andra registreras och avförs vid andra tidpunkter än de som varit aktuella om man följt en definition motsvarande den inom arbetslöshetsstatistiken. Om man i stället skulle ändra arbetslöshetsstatistiken så att den uppfyller samma villkor som statistiken över lediga platser så innebär det att man skulle räkna samtliga arbetssökande som arbetslösa. Man skulle t. ex. räkna alla skolelever, som anmäler sig medan de fortfarande går kvar i skolan. alla värnpliktiga som anmäler sig och som ej har ett arbete att återgå till efter värnpliktstidens slut samt alla som är uppsagda (varslade om permitteiing) från företag men fortfarande i arbete som arbetslösa! Den inom platsstatistiken använda definitionen medför en överskattning av antalet nyanmälda platser, dvs. inflödet av platser överskattas jämfört med en definition uppbyggd som den inom arbetslöshetsstatistiken. För att överskattningen minskat över tiden talar att antalet mycket korta platser (främst endagsplatser), som i stor utsträckning aldrig blivit tomma platser. minskat. För att överskattningen ökat över tiden talar ökad personalplanering i företagen, som troligen i många fall medför att platser tillträds samtidigt som de blir lediga. Troligen överväger den första effekten så att man totalt sett fått en minskad överskattning. En annan fråga är om registreringstiden i genomsnitt är längre eller kortare än vakanstiden. att registreringstiden är kortare talar det förhål-

För_ l En förändring i denna

landet att många platser med kort registreringstid ej har någon vakanstid. riktning är den som minskar närmast är av intresse En eliminering av dessa platser från statistiken den genomsnittliga för förmedlingsarbetet varaktigheten för platserna. Detta motverkas dock av att platser ofta anmedan den tidigare remäls innan de är vakanta. dovisade förändringen är av intresse vid ana- Det finns anledning att anta att registreringstiden jämfört med vakanstilys av arbetsmarknaden. den har tenderat att öka under de senaste decennierna. För detta talar både 2 Så har t. ex. antalet att antalet korttidsplatser har minskat” och att det sker en ökad personalanmälda lediga platser planering i företagen. Komidsplatsema har de kortaste registreringstider- inom stuveri-, lagerna och en minskning av deras antal höjer därför den genomsnittliga regist- och förrådsarbete minskat från 142505 reringstiden och då de i regel ej har någon vakanstid (och ej skulle ingå vid platser år 1964 till beräkning av den genomsnittliga vakanstiden) så påverkas inte de genom- 21404 platser år 1975. snittliga vakanstiderna i samma Den beräknade genomsnitt- Dessa platser har i reutsträckning. gel varit korttidsliga registreringstiden var 1977 för samtliga platser 3.1 veckor, för platser platser och i genomsnitt på mer än 10 dagar 3,9 veckor och för platser på högst 10 dagar 0,7 veckor haft mycket korta registreringstider. (dvs. 5 dagar). Ökad personalplanering och en ökad andel tjänstemannaplatser gör att platserna oftare utlyses innan de är vakanta och det talar för 3 Totalt har dock en ökning av registreringstiden jämfört med vakanstiden.” Den ökade per- tjänstemannaplatser snarast kortare resonalplaneringen kan samtidigt ha åstadkommit att tiden från då platsen gistreringstider än blir obesatt till den faktiskt tillträds (vakanstiden) förkortas? andra platser. För att sammanfatta Synpunkterna så ger statistiken över lediga platser. 4 Mot detta talar dock jämfört med en definition som motsvarar den för arbetslöshetsstatistiken. förlängda uppsägningsen överskattning av antalet nyanmälda platser men kanske mest problema- tider.

478 - och Arbetsmarknadsstatistiken presentation, granskning synpunkter

tiskt: den trendmässiga utvecklingen av registreringstiderna har en annan utveckling än vakanstiderna. Ökningen under senare år av registreringstiderna motsvaras troligen inte av en lika stor ökning av de genomsnittliga vakanstiderna. Det är t. 0. m. möjligt att vakanstiderna har minskat.

14.2.2 lnstitutionella förändringar av platssttztistiken Platsstatistiken har sedan sin tillkomst 1902 vid olika tillfällen ändrats på sådana sätt som påverkat de statistiska serierna. Vi skall koncentrera uppmärksamheten på de förändringar som gjorts under det senaste decenniet, men då sammanställningar om antalet lediga platser regelbundet publiceras för hela perioden från 1902 skall vi påpeka några viktiga förändringar också under tidigare perioder. Fram till och med 1935 ingick reserv- och beredskapsarbeten (tidigare nödhjälpsarbeten) bland lediga och tillsatta platser, men de utgick fr. o. m. 1936. l de sammanställningar av arbetsförmedlingsstatistiken som AMS gör, är talen för 1934 och 1935 korrigerade på så sätt att reserv- och beredskapsarbeten för dessa år borträknats. Däremot är inte motsvarande omräkningar gjorda för tidigare år. Det gör att man får en nedgång av antalet lediga platser med ca. 19000 mellan 1933 och 1934, i stället för en faktisk uppgång på ca. 49000 platser. Antalet lediga platser under 1920-talet blir också relativt sett överskattatjämfört med läget under 1930-talet. Det finns att göra korrigeringar på denna punkt också för tiden före möjligheter 1934. En annan felkälla är att när arbetsförmedlingarna under andra världskriget rekryterade personal till frivilligt arbete, bl. a. den frivilliga luftbevakningen, så ingick dessa platser bland såväl lediga som tillsatta platser, vilket knappast skulle varit fallet om man tillämpat annars använda definitio-

ner. Överskattningen under krigsåren och åren närmast efter kriget varie-

rar mellan 20000 och 100000 platser om året. Även på denna punkt är det möjligt att göra korrigeringar. Från 1 april 1958 redovisas lediga och tillsatta platser den månad plats anmäls respektive avtal om plats sluts, även om platsen blir ledig eller tillträds först senare. Tidigare redovisades platsen först den månad den blev ledig eller tillträddes. Denna förändring bör ha lett till en ökning av antalet platser år 1958 jämfört med vad som skulle varit fallet utan denna förändring och till ändringar i säsongvariationerna jämfört med tidigare perioder. Flera förändringar skedde år 1968. Då slopades redovisningen av tillsatta platser vilket kan ha påverkat statistiken över nyanmälda platser. Tidigare hade i många fall, när en plats besatts av en sökande registrerad på arbetsförmedlingen, platsen räknats som såväl tillsatt som nyanmäld även om den ej varit anmäld till arbetsförmedlingen utan varit känd på annat sätt. Från och med 1968 utgick också ackvirerade praktikplatser från statistiken. De ingår dock i statistiken från och med december 1970. Det rör sig dock i detta fall om ett relativt begränsat antal platser (ca 10 000 per år). Från och med 31 oktober 1976 infördes allmän platsanmälan i Blekinge. Kristianstads ocn Malmöhus län vilket ledde till en ökad registreringsandel i dessa län. Sannolikt började en del företag redan månaderna före anmäla platser i större utsträckning, efterhand som rutinerna lades om inför det

Arbetsmarknadsstatistiken - och 479 presentation, granskning synpunkter

nya systemet. Allmän platsanmälan utvidgades till Stockholms, Uppsala och Södermanlands län den l november l977 och till Jönköpings, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Värmlands län den l mars 1978, och är tänkt att utvidgas till nya län efterhand, vilket kommer att kraftigt höja anmälningsfrekvensen. Dock kommer inte anmälningsfrekvensen att bli l00 procent. Dels är vissa platser undantagna. Det gäller platser med kortare varaktighet än l0 dagar, anställning i företagsledande ställning, anställning i arbetsgivarens hushåll och anställning av arbetstagare som är medlem av arbetsgivarens familj. Dels kommer det att finnas fall där man trots att lagen innebär att anmälan är obligatorisk underlåter att anmäla. Lagändringen har gjort att det blivit betydligt svårare att görajämförelser av antalet lediga platser mellan perioder före och efter lagändringen för dessa län och också för landet i dess helhet. Statistiken över kvarstående lediga platser vid månadens mitt infördes i juni år 1961. Omläggningen av räkningen till månadens slut fr.o.m. juli 1974 kan eventuellt ha haft vissa effekter under december och under sommarmånaderna. Det rör sig dock troligen om relativt begränsade effekter. Införandet av allmän platsanmälan leder till samma konsekvenser vad gäller kvarstående lediga platser som för nyanmälda platser.

l4.2.3 statistikens täckningsgrad Ett problem som statistiken över lediga platser har gemensamt med övrig administrativ statistik är att den inte täcker hela arbetsmarknaden. Dels anmäls inte alla lediga platser till arbetsförmedlingen, dels anmäls vissa platser först efter en tid. Ett ytterligare problem är att företagen inte alltid rapporterar när en plats har blivit besatt och att man inte alltid lyckas ta reda på detta vid de månatliga räkningarna av kvarstående lediga platser. För företagen påverkas valet att anmäla eller inte anmäla en plats till arbetsfönnedlingen av förekomsten, effektiviteten och kostnaderna av andra alternativa former att söka arbetskraft jämfört med den offentliga arbetsförmedlingen.Bedömningen har skiftat mellan olika tider, olika konjunkturlägen och olika näringsgrenar och yrken. Endast en undersökning om täckningsgraden finns gjord och den visar på en genomsnittlig täckning av de lediga platserna som var aktuella inom den enskilda sektorn i april 1974 på ca 60 procent.” Uppgifterna avser andelen av kvarstående platser i början av april plus de platser som blev lediga i april. Det är alltså inte så att 60 procent av de nya lediga platserna anmäldes. Av de kvarstående platserna vid månadens slut var 68 procent anmälda vilket visar på att mindre än 60 procent av de nya lediga platserna anmäldes i mindre l anmäldes under april månad. Tjänstemännens platser tjänster och

Statliga

utsträckning än arbetarnas, kortvariga platser mindre ofta än långvariga,

:åfåjllägásrtâêlååâitfé

platser inom gruv- och tillverkningsindustrin mer än inom övriga sektorer ej hener av lagstift.

och större företag anmälde platser mer än mindre företag. Inom den offent- ningen. Annan lag-

var 59 procent av platserna och 65

liga sektorn inom statligamyndigheter âsgrgåegfårgggåfiggf

procent inom kommunerna anmälda. Precis som inom den enskilda sek- 2

torn anmäldes kortvariga platser mindre ofta liksom platser på mindre ar- ATbCtSmBTFUKÖSüYFCI-

Sen Utredningen om betsplatser. Tjänstemannavakanser anmäldes mindre ofta än övriga va- _ _ förbättrad platsinforkanser av kommunerna, men mer ofta av statliga myndigheter. mation Stockholm 1974.

480 Arbetsmarknadsstatistiken presentation, granskning och synpunkter SOU 1978: 60

l en utredning om effekten av allmän platsanmälan har ökningen av antalet anmälda platser på det område lagen omfattar till ca. 40 uppskattats procent! Det är svårt att med detta begränsade empiriska material göra en bedömning av registreringsandelens utveckling. Den snabba utvecklingen under åren fram till första världskriget (antalet anmälda lediga platser ökar varje år fram t. 0. m. l9l7) berodde i huvudsak på utbyggnaden av arbetsförmedlingarna. Statistikens användbarhet under denna period är därför mycket begränsad annat än som underlag för att studera arbetsförmedlingsverksamhctens framväxt. Även under mellankrigstiden ökade antalet anmälda lediga platser. Detta gäller i synnerhet om man korrigerar serien för den omläggning av statistiken som redovisades i föregående avsnitt. Förutom en reell ökning av antalet lediga platser kan tänkbara förklaringar till uppgången vara l: en ökad registreringsbenägenhet till följd av fortsatt utbyggnad av de offentliga arbetsförmedlingarna. 2: omstruktureringar av arbetsmarknaden från områden med låg registeringsbenägenhet (jordbruk) till områden med hög registreringsbenägenhet (industrin). Under andra världskriget och perioden fram till början av 1950-talet ökade antalet lediga platser kraftigt. Förutom vissa institutionellt betingade ökningar i början av andra världskriget, vilka är beskrivna i föregående avsnitt. finns det flera tänkbara faktorer utöver den att antalet platser faktiskt ökade. l: En fortsatt omfördelning av ekonomin mot näringsgrenar med hög registreringsfrekvens (industrin) från sådana med låg anmälningsfrekvens (jordbruket). 2: En högre anmälningsfrekvens från företagen till följd av en hårdare konkurrens om arbetskraften. Sedan början av 1950-talet har antalet lediga (antalet nyanmälda) platser trendmässigt sjunkit. Förutom en faktisk minskning av antalet platser och de förändringar av statistiken som nämnts i föregående avsnitt så skulle en förklaring kunna vara en förändring av registreringsandelen av ett slag som ej är avhängigt förändringar i statistikens uppbyggnad. Tjänstemännens andel av arbetskraften har ökat kraftigt under denna tid och gruv- och tillverkningsindustrins andel av arbetsmarknaden har minskat markant under det senaste decenniet, efter att tidigare ha ökat. Vid oförändrade registreringsandelar för respektive grupper skulle det innebära att man skulle fått en minskad registreringsandel, speciellt under det senaste decenniet. I motsatt riktning talar det förhållandet att den genomsnittliga företagsstorleken har ökat och att med stor sannolikhet andelen kortvariga platser har minskat. Resultaten skiljer sig troligen åt under olika tidsperioder. Minskningen av antalet anmälda platser har under det senaste decenniet framför allt skett inom tillverkningsarbete och servicearbete, och då framför allt inom de yrkesgrupper där korttidsarbete varit vanligt förekommande (stuveri-. lager- och förrådsarbete samt husligt arbete, fastighetsskötsel och städning). En sådan kraftig omstrukturering mot mer långvariga platser borde leda till en större registreringsandel av tillflödet av Read. A: Allmän plats- lediga platser. Det behöver dock inte samtidigt medföra att man får en anmälan i Skåne och större täckningsgrad bland kvarstående platser, om andelen platser med Blekinge, Arbetsmarknadsdepartementet. lång varaktighet och låg registreringsbenägenhet också ökar (t ex vissa ty- Stockholm 1978. per av tjänstemannaarbeten).

Arbetsmarknadsstatistiken - och 481 presentation, granskning synpunkter

142.4 Sammanfattande synpunkter

Granskningen av statistiken över lediga platser visar att det finns anledning att vara försiktig vid användning av denna statistik. Här skall kortfattat diskuteras några problem i samband med de användningsområden som nämnts i inledningen av detta avsnitt. Statistiken över lediga platser används som ett av flera underlag vid beslut rörande fördelning av resurser på t. ex. olika kurser och beredskapsarbetsprojekt. Skillnaden i registreringsbenägenhet kan därvid ge problem vid de jämförelser som görs mellan olika regioner och yrken. Vidjämförelser med antalet arbetslösa kan skillnaden i sättet att mäta dessa storheter leda till problem. Statistiken över kvarstående lediga platser kan tillsammans med annan statistik användas som en konjunkturindikator. Serien har hittills samvarierat med övriga konjunkturindikatorer och det finns ingen anledning att vänta sig att detta kommer att brytas. Att däremot göra t. ex. jämförelser mellan styrkan av två högkonjunkturer med endast denna statistik är emellertid inte tillrådligt. Statistiken över lediga platser används också vid olika typer av empiriskt inriktad ekonomisk analys av arbetsmarknaden. Vissa former av analys bygger på att likhet mellan arbetslöshet och kvarstående lediga platser har viss ekonomisk innebörd. Skillnader i registreringsgrad och i deras utveckling över tiden, liksom skillnaden i definitioner, talar mot detta användningsområde, om man ej gör omfattande korrigeringar av statistiken. Även vid skattningar av samband mellan arbetslösheten och antalet lediga platser får man problem. Registreringsandelarna är ej konstanta över tiden och är olika i olika yrken och regioner och definitionsskillnaderna kan göra att man får ett annat samband än om man använt enhetliga definitioner. Det finns olika möjligheter att förbättra statistiken över lediga platser. l. Ett sätt är att ta fram uppgifter som gör det möjligt att framställa statistik med definitioner som motsvarar de för arbetslöshetsstatistiken. Efter införandet av platsstatistikregister finns det möjligheter att ta fram uppgifter om tillträdesdag och därmed att jämföra denna med avregistreringsdagen. Systemet med platsstatistikregister har varit genomfört i hela landet sedan juli 1978. Detta innebär inte att man bör slopa statistik baserad på registreringstider. Denna kan ha betydelse för fördelning av resurser inom arbetsmarknadsverket. 2. Efterhand som allmän platsanmälan införs kommer statistiken att få en högre täckningsgrad. 3. För att med större förtroende kunna använda tidigare statistik över lediga platser bör en fortsatt granskning göras av denna, för att göra den jämförbar över tiden. 4. En (dyrare) möjlighet är att i likhet med arbetskraftsundersökningarna göra regelbundna platsundersökningar med ett urval av arbetsplatser. Man skulle i så fall kunna få arbetslöshets- och vakansstatistik med helt jämförbara definitioner.

482 Arbetsmarknadsstatistiken - och synpunkter SOU 1978: 60 presentation, granskning

14.3 Statistiken över arbetslösa arbetslöshetsförsäkrade