Arbetsmarknadspolitik under omprövning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

i? /I

Arbetsmarknadspolitik

under

omprövning

Betänkande av för

delegationen

arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA)

Statens

offentliga utredningar

BE 1984:31

äâ Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadspolitik

under

omprövning

Betänkande av för

døelegationen

arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA)

Stockholm 1984

Omslag: ISBN 9l-38-08094-X ISSN O375-250X Liber Tryck Stockholm l984 318394

SOU 1984:3!

Till Statsrådet och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA) har till uppgift att initiera och samordna arbetsmarknadspolitisk forskning samt se till att forskningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intressenter. Som ett led i vår fortlöpande verksamhet överlämnar vi härmed vårt tredje betänkande Arbetsmarknadspolitik under omprövning. Stockholm den 30 mars 1984

Curt Canarp

Lars-Eric Arvidsson Harald Niklasson Anders Bäckström Claes Stråth Lennart Gustafsson Monica Ulthielm Eva Högberg Eskil Wadensjö Jaan Kolk /Inga Persson-Tanimura Jan Johannesson

Innehåll

l Inledning 11

2 Bedömningar och slutsatser . . . 13 2.1 Arbetsmarknadspolitik under 13 omprövning 2.2 Utvecklingen på arbetsmarknaden 15 2.3 Arbetsmarknadspolitikens 18 utveckling

2.4 Åtgärderna för ungdomar . . . 21

2.5 Åtgärderna för arbetshandikappade 22

2.6 Synpunkter på framtida forskning 23 2.6.1 Forskning kring arbetsmarknaden 23 2.6.2 Forskning 25 kring arbetsmarknadspolitiken

3 Arbetsmarknadsutveckling 1970- 1983 29

3.1 av arbetsutbud Utvecklingen och sysselsättning 29 3.1.1 Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet 29 3.1.2 Dolt arbetsutbud . . . 33 3.1.3 Fler sysselsatta men ökad frånvaro 35 3.1.4 Utvecklingen av arbetstiderna 37 3.2 Arbetslöshetens utveckling . . . . . . . 40

4.3 Den ekonomiska utvecklingen i Sverige 51 4.4 Arbetsmarknadspolitikens utveckling 54 4.4.1 - en definition . Arbetsmarknadspolitik 54 4.4.2 Arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och icke permanenta industristöd . . . 55 4.4.3 Utvecklingen av arbetsmarknadsverkets verksamhet . . . . . . . . 58 4.4.4 Utvecklingen av arbetsvårdsverksamheten 62 4.4.5 Utvecklingen av kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang . . . . 64 4.4.6 Utvecklingen av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder 64

6 Innehåll

4.4.7 Antalet direkt berörda av arbetsmarknadspolitiska åtgärder 70 4.5 av den förda arbetsmarknadspolitiken 71 Granskning 4.5.1 Den förda arbetsmarknadspolitiken från stabiliseringspolitisk synpunkt . 71 4.5.2 Den förda arbetsmarknadspolitiken från fördelningssynpunkt 76 Litteraturförteckning 80 Tabellbilaga till kapitel 4 81

Utbudspåverkande och anpassningsunderliittande

91 arbetsmarknadspolitik 5.1 91 Inledning 5.2 Arbetsutbudets utveckling och bestämningsfaktorer 93 5.2.1 Arbetskraftstalens utveckling och bestämningsfaktorer . . . . . . . . 93 5.2.2 Utvecklingen av antalet arbetade timmar . 95 och - 5.3 Arbetskraftens rörlighet anpassningsförmåga och orsakssamband 96 utvecklingstendenser 5.3.1 Utvecklingstendenser . . . . . . . 96 5.3.2 hypoteser om varför rörligheten minskat 96 Några - 5.3.3 Rörlighetens bestämningsfaktorer några forskningsresultat . . . . . . . 100 5.3.4 Extern och företagsintern rörlighet . 103 5.3.5 Anpassningar vid företagsnedläggningar m.m. 105 5.3.6 och slutsatser . . 107 Tolkningsproblem

5.4 Utbudspåverkande och anpassningsunderlättande

- och effekter 109 åtgärder problemställningar 5.4.1 Ekonomiska stimulanser för rörlighet och . . . . . . . . . 109 anpassning 5.4.2 Arbetsmarknadsutbildning . . . . . . 112 5.4.3 Speciella insatser vid företagsnedlåggningar 113 5.4.4 Informations- och platsförmedlingsverksamhet 117 5.5 Avslutande diskussion 123 Litteraturförteckning 126

Efterfrågepáverkande arbetsmarknadspolitik 129 6.1 Inledning 129 6.2 Lönesubventioner. Några utgångspunkter 131 6.3 Temporäralönesubventioner . . 132 6.3.1 Sysselsättningseffekter . . . . . . . 132 6.3.2 Tidsanpassningen över konjunkturcykeln 135 6.3.3 Marginella lönesubventioner contra generella efterfrågestimulanser . . . . . 137 6.3.4 Hur avgränsa den subventionerade sysselsättningen? . 138 6.3.5 Inkomstfördelningseffekter 139 6.3.6 Resursallokeringseffekter 140

Innehåll 7

6.4 Bestående lönesubventioner . 140 6.4.1 Subventionernas syfte . . . . . . . . . 140 6.4.2 Marginella eller icke-marginella subventioner? 141 6.4.3 Indirekta effekter . . . . . . . . . 143 6.5 Medel för att påverka arbetsefterfrågan i den offentliga sektorn 144 6.5.1 Bakgrund 144 6.5.2 och - en Fördelnings- sysselsättningseffekter övergripande diskussion 145 6.5.3 Några forskningsresultat 147 6.5.4 Resursallokeringseffekter 148 6.6 Sammanfattning 149 Litteraturförteckning 153

Ungdomars arbetsmarknadssituation och åtgärder mot ungdomsarbetslöshet 155

7.2 Åtgärder förungdomar . . . . . . 155

7.2.1 Utvecklingen av åtgärdsarsenalen 155 7.2.2 Kontantstödet för ungdomar . . . . . . . 159

7.2.3 Åtgärdernas omfattning för olika åldersgrupper 160

7.3 Ungdomarnas arbetsmarknad . . . . . . . 163 7.3.1 Ungdomars arbetsutbud och sysselsättning 163 7.3.2 Ungdomsarbetslöshetens utveckling och struktur 175 7.4 Utvärderingar av åtgärder för ungdomar 181 Litteraturförteckning . . . . . . . . . . . . . 183 Bilaga till kapitel 7. Redogörelse för hur uppgifterna i tabell 7.2 rörande omfattningen av de speciella åtgärderna för 16 - 1 7-åringarframräknats 185

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation och åtgärder för arbetshandikappade 187 8.1 De arbetshandikappade och deras arbetsmarknadssituation . . . 188 8.1.1 Begreppet arbetshandikappad 188 8.1.2 Antalet arbetshandikappade . . 190 8.1.3 Utvecklingen på arbetsmarknaden och de arbetshandikappade . . . . . . . . . . . 193 8.1.4 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 195

8.2 Åtgärder för de arbetshandikappade 197

8.3 Förtidspensioneringen . . . . 198 8.3.1 Expansionen av antalet förtidspensionerade 200 8.4 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 204 8.4.1 Arbetsförmedling 205 8.4.2 Arbetsmarknadsinstituten 208 8.4.3 Skyddade verkstäder . . . 209 8.4.4 Lönesubventioner vid anställning av arbetshandikappade 210

8 Innehåll

8.4.5 Subventionering av andra kostnader än de handikappades lönekostnader 212 8.4.6 Näringshjälp 214 8.4.7 Främjandelagen . . . . . . . . . . 215 8.4.8 Orsaker till tillväxten av arbetsmarknadspolitiken för handikappade . . . . . . . . . . . 217 8.5 Kontantersättning och/ eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 8.6 Effekter av politiken gentemot de arbetshandikappade 222 8.6.1 Effekter på arbetsutbudet . . . . . . . . 222

8.6.2 Atergång till öppna arbetsmarknaden 224

8.6.3 Handikappolitiken och inkomstfördelningen 225 8.6.4 Cost-beneñtanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade . . . . . 227 8.7 Sammanfattning och synpunkter vad gäller de arbetshandikappades arbetssituation och handikapppolitiken 228 Litteraturförteckning 228

Arbetslöshetens -

effekter för individen en granskning av

den svenska forskningen 235 9.1 Inledning . . . . . . . . 235 9.2 Arbetslöshetens storlek och struktur . . 237 9.2.1 Arbetslöshetens storlek enligt olika mått 237 9.2.2 Arbetslöshetstider 240 9.2.3 Arbetslöshetens bakgrund 246 9.3 Teorier och metoder . . . . . . . . . 248 9.3.1 Arbetslöshet och välfärd enligt olika teorier 248 9.3.2 Metodproblem . . . . . 250 9.4 Studier av aggregerade tidsseriedata 252 9.5 Studier av individdata 256 9.5.1 Arbetslöshet och hälsa . 257 9.5.2 Arbetslöshet och karriärutveckling 260 9.5.3 Bidragssystemens betydelse 260 9.6 Avslutande synpunkter 262 Litteraturförteckning 265

10 Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik 267 10.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 267 10.2 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik —— innebörd och uppgifter . . . . . . . 268 10.2.l Utvärderingsbegrepp 268 10.2.2 Utvärderingsuppgifter . 270 10.2.3 Anknytningen till besluts- och implementeringsprocesserna 272 10.3 Metoder för utvärderingsstudier 274 10.3.1 Hur uppskatta effekter? . . . . 274 l0.3.2 Utvärderingar baserade på uppföljnings- undersökningar problem och möjligheter 275

Innehåll 9

10.3.3 Utvärderingar av praktisk försöksverksamhet 279 10.4 Sammanfattande synpunkter 282 Litteraturförteckning 283

Appendix till kapitel 5. Översikt av forskning kring arbetsutbudet 285 5A.l Forskning kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer . . . . . . . . . . . . . . 285 5A.l.1 Den internationella forskningens inriktning och huvudresultat . . . . . . . . . . . 285 5A.l.2 Forskning kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer . . . 289 5A.2 Forskning kring arbetskraftens rörlighet 293 5A.3 Forskning kring utbudspäverkande och anpassningsunderlâttande åtgärder . . . 296 5A.3.l Arbetsmarknadsutbildningen . . . . 296 5A.3.2 Ekonomiska stimulanser av rörlighet oc anpassning . . . . . . . . . . . 298 5A.3.3 Informations- och platsförmedlingsátgärder 299 Litteraturförteckning . . . 300

Appendix till kapitel 6. Översikt av forskning kring arbetskraftsefterfrågan . . . . . . . . . 309

6A.2 Relativa löner och efterfrågan - teoretiska på arbete utgångspunkter . . . . . . . . . . . 310 6A.3 Internationella studier av faktorprisernas betydelse 311 6A.4 Svenska studier av faktorprisernas betydelse 314

6A.5.2 Svenska studier . . . . . . . . . . . 321 6A.6 Andra medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft i privat sektor . . . . . . . . . . . . . 322 6A.6.l Lagerstöd . . . . . . . . 322 6A.6.2 lndustribeställningar . . . . . . . . . . . 323 6A.7 Medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft i offentlig

Bilaga 2 Förteckning över ledamöter och sekretariat i EFA - Delegationen för arbetsmarknadspolitiskforskning 335

ll

Inledning

Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA) har till uppgift att initiera och samordna arbetsmarknadspolitisk forskning samt se till att forskningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intressenter. I betänkandena Att utvärdera arbetsmarknadspolitik (SOU 1974:29) och Arbetsmarknadspolitik i förändring (SOU 1978:60) har vi avrapporterat de forskningsprojekt som dittills initierats och samordnats. Sedan framläggandet av det senaste betänkandet har en rad forskningsprojekt bedrivits inom ramen för EFA:s verksamhet. Forskningsresultat från en del av projekten har publicerats i en särskild rapportserie? Vidare har EFA utgivit essäsamlingen Arbetsmarknadspalitik under

debatt (Liber 1982) där vi låtit tio forskare redovisa sina uppfattningar

och idéer om arbetsmarknadspolitikens roll och möjligheter. Detta vårt tredje betänkande syftar i likhet med de tidigare till att bidra med underlag till diskussionen om arbetsmarknadspolitiken och dess utformning genom att presentera och sammanfatta framkomna forskningsresultat och genom att söka tolka och sätta in dessa i deras arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Betänkandet skall också ge underlag för att bedöma behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser på det arbetsmarknadspolitiska området. I betänkandet redovisar och diskuterar olika forskare forskningsresultaten i samband med att ett antal specifika arbetsmarknadsproblem och valet av åtgärder för att möta dessa tas upp till behandling. I vissa fall kompletteras kapitlen med appendix i vilka EFA-projekten och deras huvudresultat redovisas och karaktäriseras i anslutning till en genomgång av forskningsläget inom ämnesområdet. l följande kapitel 2 sammanfattar delegationen sina bedömningar och slutsatser av forskningsresultaten. I kapitlet diskuterar vi också behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser. Därefter beskrivs i kapitel 3 utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden. I kapitel 4 redogörs för hur den ekonomiska omgivning sett ut i En förteckning över vilken den svenska arbetsmarknadspolitiken utformats och hur arbets- samtliga dessa projekt av l970-talet. 5 be- återfinns i bilaga l. marknadspolitiken förändrats sedan mitten Kapitel handlar problem vad gäller arbetsutbud och arbetsmarknadens anpass- 2 En förteckning över ningsförmåga och olika utbudspåverkande och anpassningsunderlättansamtliga rapporter från de medel. I kapitel 6 diskuteras på motsvarande sätt problem med att EFA återfinns på betänpåverka och styra arbetskraftsefterfrågan samt redogörs för vad man vet kandets baksida.

12 Inledning

om olika efterfrágepåverkande medels effekter och ändamålsenlighet.

Kapitlen 7 och 8 utgår istället från de arbetsmarknadsproblem som möter ungdomar resp. arbetshandikappade. Kapitel 9 tar upp frågan om arbetslöshetens effekter på de arbetslösa och diskuterar forskningsresultat och metodproblem inom detta område. Betänkandet avslutas, i kapitel 10, med en diskussion av problem och metoder vid utvärderingar av arbetsmarknadspolitik. Bl.a. diskuteras vilka möjligheter som finns att förbättra framtida utvärderingar. Kapitel 3 har utarbetats av fil.dr. Inga Persson-Tanimura, kapitel 4 av avdelningsdirektör Jan Johannesson och fil.dr. Inga Persson-Tanimura, kapitel 5 av universitetslektor Lennart Delander och docent Harald Niklasson, kapitel 6 av universitetslektor Jan Ekberg och docent l-larald Niklasson, kapitel 7 av fiLdr. Inga Persson-Tanimura, kapitel 8 av professor Eskil Wadensjö, kapitel 9 av ek.dr. Anders Björklund och kapitel 10 av docent Harald Niklasson. Författarna svarar själva för kapitlen 3-10 i betänkandet.

2 och

Bedömningar slutsatser

2.1 under

Arbetsmarknadspolitik omprövning

Arbetsmarknadspolitiken är ett betydelsefullt led i svensk ekonomisk politik. Den har ansetts i väsentlig grad kunna bidra till uppnåendet av målen för den allmänna ekonomiska politiken, dvs. samhällsekonomlsk stabilitet, effektiv resursanvändning och rättvis

välfärdsfördelnlng.

Denna bedömning återspeglas också, som visas i detta betänkande, i omfattande utgifter för arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter är främst att bekämpa och förebygga arbetslöshet, att bistå arbetslöshetsdrabbade personer och att underlätta anpassningarna på arbetsmarknaden. Dessa är nära

uppgifter

relaterade till målen för den allmänna ekonomiska politiken, Förekomsten av arbetslöshet kan delvis vara ett för bristande Samhällsekoe

uttryck

nomisk balans och dessutom innebära både ineffektiv resursanvändning och orättvis välfärdsfördelning. Förekomsten av hinder för ändamålsenliga anpassningar på arbetsmarknaden kan dels ta sig uttryck i arbetslöshet, dels medföra betydande ineffektiviteter av typen fel person på fel plats. Användandet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har också varit baserat på uppfattningen att sådana åtgärder kan mildra vissa av de målkonflikter, som den allmänna ekonomiska politiken ansetts vara förknippad med. Att åstadkomma en minskning av arbetslösheten med_ hjälp av arbetsmarknadspolitiska medel har ansetts medföra en mindre ökning av inflationen än den som skulle bli följden av ett försök att åstadkomma en lika stor minskning av arbetslösheten med hjälp av mer generellt efterfrågestimulerande åtgärder. Mer allmänt uttryckt har arbetsmarknadspolitiken genom sina selektiva och allmänt anpassningsunderlättande verkningar ansetts göra det möjligt att förena varje given målsättning vad gäller inflationen med en lägre arbetslöshet än vad som eljest skulle låta sig göras. Synen på arbetsmarknadspolitikens uppgifter och möjligheter baseras uppenbarligen på vissa föreställningar om hur arbetsmarknaden och ekonomin fungerar. Om forskningen leder till genomgripande omprövningar av tidigare förhärskande synsätt därvidlag, kan detta medföra behov av en motsvarande omprövning av arbetsmarknadspolitikens roll i den ekonomiska politiken och av dess inriktning, utformning och dimensionering. Omprövningar kan vara föranledda både av föränd-

14 och slutsatser SOU l984:3l

Bedömningar

ringar vad gäller teoretiska synsätt och av förändringar vad gäller kunskapen om hur arbetsmarknaden och ekonomin fungerar. På det teoretiska området gav forskningen kring bl.a. anpassningsprocesserna under 1970-talet upphov till vad som på arbetsmarknaden ibland karaktäriserats som en ny arbetsmarknadsteori och till en därmed omprövning av gmndläggande makroekonomisk sammanhängande teori. Den nya arbetsmarknadsteorin betonade särskilt informationsproblemens och förväntningarnas betydelse för anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden. Denna teoriutveckling har i hög grad påverkat diskussionen och tänkesätten i fråga om stabiliseringspolitikens möjligheter Diskussionen har ofta haft karaktären av en och lämpliga utformning. mellan företrädare för olika skolor. Frågan om arbetsmarknadskamp politikens uppgifter och möjligheter har dock spelat en förhållandevis undanskymd roll. Av intresse är också en annan utvecklingslinje inom forskningen kring ekonomisk-politiska sammanhang och problem vilken även den berör arbetsmarknadspolitikens grundförutsättningar. Här åsyftas framväxten av den s.k. public-choice-skolan. Företrädarna för denna hävdar att försöken att i praktiken genomföra till synes välmotiverade ekonomiskpolitiska åtgärder ofta leder till oförutsedda svårigheter och misslyckanden beroende på det politiska systemets och byråkratins ofullkomligheter. inom forskningen utan även förändringar vad Inte bara utvecklingen gäller den ekonomiska verkligheten kan medföra ett behov av omprövning och förändring av arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter och verkningssätt är i hög grad _beroende av hur de problem och förhållanden som den avser att påverka ser ut och förändras. Den ekonomiska omgivning i vilken den svenska arbetsmarknadssom den ställts infönsedan mitten politiken haft att verka och de problem av 1970-talet har skilt sig väsentligt från förhållandena under tiden för snabba utbyggnad mot slutet av 1950-talet arbetsmarknadspolitikens och under l960-talet. Ekonomin har utsatts för stora utbudsstörningar och inte som under tidigare perioder främst för efterfrågestörningar. Efterhand har också de svåra obalanserna i ekonomin kommit att lägga allt större restriktioner politikens, inklusive arbetspå den ekonomiska marknadspolitikens, utformning. Det senaste årtiondets återkommande samhällsekonomiska kriser reser också frågan huruvida det skett några av arbetsmarknadens och ekonomins angenomgripande förändringar passningsförmåga. Sammanfattningsvis finns det flera anledningar till att arbetsmarknadspolitiken står inför en period av ifrågasättande och omprövning. Detta för tillkomsten av EFA:s bok Arbetsvar också utgångspunkten

under debatt (Liber 1982), där ett antal forskare bered-

marknadspolitik des tillfälle att framlägga sin syn på arbetsmarknadspolitiska frågor. var att få till stånd en förutsättningslös och allmänt Syftet med boken ifrågasättande diskussion kring den svenska arbetsmarknadspolitiken. som fanns i debattboken kom- Olika tankegångar och frågeställningar nu med materialet i detta betänkande. Utgångspunkten för pletteras i betänkandet har varit de forskningsprojekt med inriktframställningen

Bedömningar och slutsatser 15

ning på förhållandena och utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden och på effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som EFA initierat eller på olika sätt medverkat i. I de följande kapitlen presenterar olika forskare resultaten från projekten samtidigt som de söker tolka och sätta in dessa i ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang. Det är föga överraskande att forskningsprojekten sällan lett till entydiga slutsatser beträffande arbetsmarknadspolitikens verkningar och lämpliga utformning. Som på andra forskningsfält gäller här att de enskilda forskningsprojekten, och försöken att tolka och diskutera de erhållna forskningsresultaten, bör ses som led i en långsiktigt fortlöpande process. Denna process innebär en ständigt pågående omprövning av tidigare förhärskande kunskaper och föreställningar. Det är enligt vår uppfattning angeläget att forskningen kring arbetsmarknadspolitiken också fortsättningsvis vägleds av en medvetenhet om att all forskning innebär ett ständigt ifrågasättande och syftar till en långsiktig kunskapsuppbyggnad. Inte minst betydelsefullt mot bakgrund av arbetsmarknadspolitikens omfattning är, som betonas på flera håll i betänkandet, att politikens effektivitet i förhållande till uppställda mål ständigt utvärderas. Vi kommer i det följande att också diskutera behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser på det arbetsmarknadspolitiska området.

2.2 arbetsmarknaden

Utvecklingen på

Problemen i världsekonomin sedan början av l970-talet har satt sin prägel på den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Men samtidigt har den svenska ekonomiska utvecklingen, som framgår av kap. 4, visat klara avvikelser från mönstret i andra industriländer. Sett över hela perioden sedan den första oljeprischocken 1973-1974 har produktionsutvecklingen i Sverige varit markant sämre än inom OECD-området som helhet. Stagnationen har varit koncentrerad till industrin, under det att den offentliga tjänsteproduktionen under lång tid visat en snabb tillväxt. Vad gäller arbetsmarknadens efterfrågesida har den låga tillväxttakten och obalansen i tillväxtmönstret för olika sektorer uppenbarligen inneburit ändrade betingelser för arbetsmarknadspolitiken. Men även arbetsmarknadens utbudssida har förändrats på ett genomgripande sätt sedan början av l970-talet. Det ändrade arbetsutbudet har som visas i kapitel 3 avspeglat sig i förändringar av förvärvsfrekvenser, frånvaro och arbetstider. Arbetsutbudet, mätt som antal personer i arbetskraften, ökade trots de ekonomiska svårigheterna under hela den studerade perioden. 1983 var antalet arbetskraften personeri cirka 460 000 fler än 1970. Denna ökning kan främst tillskrivas en ökning av förvärvsfrekvenserna. För tonåringar (16- 19 år) ökade arbetskraftstalen i början av l970-talet, troligen beroende på att ungdomar i ökad utsträckning kombinerade studier med visst förvärvsarbete. Arbetskraftstalen sjönk därpå åter, speciellt i början av l980-talet. Troligen finns bakom nedgången dessa år ett dolt arbetsutbud i form av påtvingad utbildning. För äldre ungdomar (20-24 år) ökade arbetskraftstalen under hela l970-talet och

16 och slutsatser SOU l984:3l

Bedömningar

utvecklingen i början av 1980-talet har inte på samma sätt som för tonåringarna inneburit någon sänkning av arbetskraftstalen. Den tidigare ökningen verkar däremot ha bromsats upp. Förvärvsfrekvensen för vuxna män (25-54 år) har legat på ungefär oförändrad nivå sedan 1970. De äldre männens förvärvsfrekvens har däremot visat en kraftig minskning mellan 1970 och 1983. För männen i denna åldersgrupp har förtidspensionering blivit ett allt vanligare alternativ till förvärvsarbete. Bakgrunden till detta tycks, såsom belyses i kap. 8, främst vara förändringar i dels ersättningsnivåerna dels kriterierna för pensionering inom förtidspensionssystemet. För vuxna kvinnor (25-54 år) ökade förvärvsfrekvensen från 64

procent l970 till 87 procent 1983. Ökningen var speciellt stor för kvinnor

med barn under 7 år. De forskningsresultat som redovisasi kap. 5 tyder på att det är ekonomiska faktorer, i form av ökade löner för kvinnor och förändringar i skattesystemet, som varit den främsta förklaringen till ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande sedan slutet av 1960-talet. Resultaten pekar emellertid också på att kvinnornas arbetskraftsdeltagande under den studerade perioden efterhand blivit allt mindre känsligt för ekonomiska faktorer. Den bild som ges av de relativa årsarbetskraftstalen, vilka anger hur stor andel av en viss befolkningsgrupp som befunnit sig i arbetskraften någon gång under året, är att Sverige i början av 1980-talet blivit ett flerförsötjarsamhälle där ungdomar och vuxna, män och kvinnor, nästan alla, om än i olika omfattning, bidrar med marknadsarbete till sin egen och familjernas försörjning. Detta kan väntas ha konsekvenser också för arbetsmarknadspolitiken. Det innebär en ändrad arbetsmarknad, vars funktionssätt med nödvändighet skiljer sig från arbetsmarknaden i ett enförsörjarsamhälle. Det innebär också att familjernas välfärd kommer att vara beroende av situationen på en rad olika delarbetsmarknader. Utvecklingen under 1970-talet har inneburit att frånvaron ökat, dvs alltfler av de sysselsatta har varit tillfälligt frånvarande från sina arbeten. Data över sysselsättningsutvecklingen kan därmed sägas ge en missvisande bild av hur arbetskraftsefterfrågan och antalet faktiskt arbetande personer utvecklats under perioden. En väsentlig förklaring till den ökade frånvaron är den utökade semestern. En annan är ökad frånvaro för vård av barn, vilket skall ses mot bakgrund av småbarnsmödrarnas kraftigt ökade förvärvsfrekvenser. Den ökade frånvaron kan alltså till en del ses just som ett utslag av flerförsörjarsamhället. Mot slutet av 1970-talet har förändringar i arbetstiderna kommit att uppmärksammas också som ett tänkbart medel i försöken att balansera efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden. Detta medför också ett ökat intresse för frågan om arbetstidernas utveckling och bestämningsfaktorer. De studier av arbetsutbudets bestämningsfaktorer, som diskuteras i kap. 5 tyder på att männens arbetsutbud är ganska okänsligt för ekonomiska bestämningsfaktorer. Män arbetar ungefär samma antal timmar oberoende av lön eller hushållets övriga inkomster. Samtidigt är det emellertid så att omfattningen av männens arbetsutbud minskat kraftigt. Mellan 1963 och 1982 minskade antalet arbetstimmar per vecka och per

och slutsatser

Bedömningar 17

vuxen man i befolkningen med 9 timmar. Denna nedgång uppkom i stor utsträckning via kollektiva arbetstidsbeslut om kortare veckoarbetstid, längre semester etc. i stället för via individuella arbetstidsanpassningar. För kvinnornas del har de kollektiva besluten om minskade arbetstider mer än uppvägts av individuella beslut om ett ökat arbetsutbud. Det kvinnliga arbetsutbudet, utslaget på samtliga vuxna kvinnor, har sålunda ökat med 3 timmar per vecka mellan 1963 och 1982. Tillväxttakten i arbetsutbudet verkar vara beroende av hur arbetskraftsefterfrågan i ekonomin utvecklas. Till en del kan alltså en ogynn-

sam efterfrågeutveckling och åtstramning i ekonomin

återspegla sig i en långsammare arbetskraftstillväxt och en ökning av det dolda arbetsutbudet istället för i öppen arbetslöshet. Omvänt kan det vara så att då efterfrågan åter ökar och en expansion kommer igång mobiliseras det dolda arbetsutbudet. Det aktuellt redovisade antalet arbetslösa kan därför vara ett dåligt mått på den ökning av efterfrågan på arbetskraft som krävs för att nå tillbaka till ett lågt arbetslöshetstal. En annan central fråga är hur arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga utvecklats. Har de senaste 10-15 åren medfört sådana långsiktiga förändringar av arbetsmarknadens anpassningsförmåga, att arbetsmarknadspolitikens anpassningsunderlättande uppgifter nu är mer svårlösta än vad de var under 1960-talet och första hälften av 1970-talet? Vad beträffar arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga är utvecklingen av arbetstagarnas möjligheter, förmåga och vilja till anpassning av stort intresse. Från arbetsmarknadspolitisk synpunkt är frågorna om vad som bestämmer arbetstagarnas beteende och hur detta kan påverkas avgörande. Tillgängliga uppgifter om den geografiska rörligheten och om antalet personer som byter arbetsgivare samt om företagens arbetskraftsomsättning tyder på att rörligheten på arbetsmarknaden minskat under de senaste decennierna. Detta kan ses som tecken på att arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga försämrats. Befintlig statistik och studier över rörligheten inom företagen ger inget klart belägg för att ökad intern rörlighet skulle ha kompenserat minskningen av den externa rörligheten. Den forskning kring rörligheten och anpassningarna på arbetsmarknaden som redovisas i kap. 5 har bl.a. gällt dels vad den minskade rörligheten kan bero på, dels vad den kan få för konsekvenser. Det har framkommit att minskningen av arbetskraftens rörlighet i betydande grad är en följd av minskad efterfrågan på arbetskraft. Man har konstaterat att det finns ett klart samband mellan antalet hos arbetsförmedlingen anmälda lediga platser, som kan antas återspegla efterfrågetrycket på arbetsmarknaden, och olika indikatorer på arbetskraftsrörlighet. Samtidigt pekar forskningsresultat mot att sambandet försvagats över tiden. Man kan därför inte utgå från att en åter stigande efterfrågan på arbetskraft kommer att ge upphov till ökad rörlighet i samma utsträckning som förr. I någon grad tycks den minskade rörligheten sammanhänga med att arbetstagarnas benägenhet till rörlighet och anpassning minskat. Bl.a. verkar arbetstagarnas bundenhet till sina aktuella arbetsgivare och bostadsorter med tiden ha blivit starkare. En del av förklaringen till den ökade bundenheten kan, som diskuteras i kap. 5, ligga i

18 och slutsatser

Bedömningar

att vissa generella förändringar i ekonomin negativt påverkat möjligheterna och de ekonomiska motiven för rörlighet och anpassning. Den försvagning i hushållens benägenhet till rörlighet, som påvisats, kan framöver ta sig uttryck i att uppkomna strukturella obalanser på arbetsmarknaden inte lika snabbt eller i samma utsträckning som förr elimineras genom spontana anpassningar. Detta kan motivera åtgärder som mera generellt medverkar till att förstärka individernas och hushållens benägenhet till rörlighet och anpassning. Samtidigt finns det anledning att starkare betona arbetsmarknadspolitikens utbudspåverkande och anpassningsunderlättande uppgifter. Under åren 1980- 1983 ökade arbetslösheten för både män och kvinnor i alla åldrar. Bl.a ökade, som framgår av kapitel 3, arbetslöshet orsakad av personal- och driftsinskränkningar. Även den dolda arbetslösheten ökade dessa år. Mätt i procentenheter var arbetslöshetsökningen störst för ungdomar och äldre. Eftersom de vuxna utgör merparten av arbetskraften var det emellertid vuxna som svarade för den största andelen av ökningen av antalet arbetslösa. Från fördelningssynpunkt var utvecklingen mellan 1980 och 1983 också ogynnsam såtillvida att arbetslöshetstiderna i genomsnitt blev längre för de arbetslösa. Arbetslöshetstiderna förlängdes för både män och kvinnor och för samtliga åldersgrupper. Sysselsättningsutfallet var alltså klart sämre under dessa år än under åren efter den första oljekrisen. Välfärdseffekterna av detta beror bl.a. på hur stor andel av de arbetslösa som erhåller arbetslöshetsersättning och på hur mycket av inkomstbortfallet vid arbetslöshet som ersätts. Av kapitel 3 framgår att i början av 1980-talet uppbar cirka 50 procent av dem som var arbetslösa vid en viss tidpunkt ersättning från arbetslöshetskassa och cirka 15 procent kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Hur stor andel av de arbetslösa som under åtminstone någon period av sin arbetslöshet erhåller kassaersättning eller KAS är svårare att belysa, men de data som finns tyder på en andel på maximalt ca 90 procent. Från välfärdssynpunkt är också frågan om arbetslöshetens effekter på individen central. Kunskapsläget på detta område granskas i kapitel 9 med utgångspunkt från främst den svenska forskningen. Genomgången visar att våra kunskaper om arbetslöshetens effekter för den enskilde är mycket begränsade. Det finns all anledning att tro att fortsatt forskning på detta område kan avsevärt förbättra kunskaperna om arbetslöshetens effekter och om hur dessa beror av bl.a. arbetslöshetens struktur och bakgrund.

2.3 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

Som visas i kap. 4 har betingelserna för arbetsmarknadspolitiken sett olika ut under skilda perioder. Påfallande är skillnaden mellan perioden efter den första och perioden efter den andra oljeprischocken. Efter den första oljeprischocken 1973- 1974 kan strategin sägas ha varit att med ekonomisk motverka den minskade och en expansiv politik efterfrågan den internationella lågkonjunkturen. Även arbetsmarknadsöverbrygga

Bedömningar och slutsatser 19

politiken tilldelades här en roll och en rad icke-traditionella medel, såsom lagerstöd och bidrag till företagsutbildning för permitteringsho-

tade, sattes in. Överbryggningspolitiken gav emellertid ett på längre sikt

ogynnsamt ekonomiskt utfall och de ekonomiska problemen fördjupades. Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken ökade 1977 - 1979 till ca 3,5 procent av BNP. Under 1978 och 1979 var det de traditionella arbetsmarknadspolitiska medlen, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete, som ökades kraftigt. Efter den andra oljeprischocken 1979-1980 lades den allmänna ekonomiska politiken om i mer restriktiv riktning. Även arbetsmarknadspolitiken drogs i början av 1980-talet ned jämfört med förhållandena strax tidigare. Utgifterna låg dock fortfarande på en hög nivå. 1982/83 steg de till 3,9 procent av BNP. Inkluderas också sysselsättningspolitiska åtgärder inom regional- och industripolitik motsvarade utgifterna då över 6 procent av BNP. Omläggningen av den ekonomiska politiken kan dock sägas ha inneburit att de ekonomiska problemen och den internationella konjunkturnedgången i större utsträckning än fallet var efter den första oljeprischocken har ”tillåtits resultera i arbetslöshet. Utgifterna för kontantstöd vid arbetslöshet har stigit och svarade 1982/ 83 för 20 procent av arbetsmarknadspolitikens utgifter mot 12 procent 1979/ 80. Gör man en uppdelning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i rörlighetsfrämjande och anpassningsunderlättande respektive sysselsättningsskapande åtgärder finner man att utgifterna för den förra typen av åtgärder 1982/83 låg på cirka 1 procent av BNP och som tyngsta poster omfattade arbetmarknadsutbildning och platsförmedling. Utgifterna, som andel av BNP, låg relativt konstanta under hela perioden 1977/78 till 1982/ 83, under det att utgifterna för sysselsättningsskapande åtgärder varierade mer. 1982/83 motsvarade dessa 2,1 procent av BNP. Härtill kommer som nyss nämnts bl.a. regionalpolitiska och industripolitiska insatser. Till de sysselsättningsskapande åtgärderna hänförs huvuddelen av åtgärder för arbetshandikappade. Utgifterna för dessa har ökat kontinuerligt, från 0,6 procent av BNP 1977/78 till 0,9 procent av BNP 1982/83. Den stora volymen sysselsättningsskapande åtgärder inom ramen för arbetsmarknadspolitiken reser bl.a. frågan om effekterna av dessa åtgärder. Som närmare diskuteras i kap. 6 kan man inte förutsätta att den direkta sysselsättningseffekten, såsom den avspeglas i t.ex. antalet anvisade arbetslösa i ett beredskapsarbete, innebär en motsvarande nettoökning av sysselsättningen. En viktig fråga är förekomsten och storleken av s.k. undanträngningseffekter, dvs. indirekta sysselsättningseffekter i form av bortfall av sysselsättningstillfällen på annat håll. Våra kunskaper om arten, storleksordningen ”och fördelningen över tiden av dessa undanträngningseffekter är ganska begränsade. Vissa studier tyder dock på att undanträngningseffekterna kan vara betydande. Det är därför viktigt att sådana effekter uppmärksammas i utvärderingen av de sysselsättningsskapande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Ett karakteristiskt drag i utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken under 1970-talet såväl i Sverige som på andra håll har varit ett ökat

20 Bedömningar och slutsatser

av temporära - - lönesubventioner till utnyttjande tidsbegränsade företag som alternativ till sysselsättningsskapande åtgärder inom den offentliga sektorn. Hittills genomförda svenska undersökningar med inriktning på sådana lönesubventioner (25-kronan, nyrekryteringsbidraget 1978- l979 och det tillfälliga rekryteringsstimulansbidraget I982) tyder dock på att nettoeffekterna på sysselsättningen i allmänhet varit ganska små. Vidare har framkommit att företagens möjligheter eller benägenhet att utnyttja bidragen ofta varit starkt begränsade. Den huvudsakliga orsaken till dessa resultat tycks vara att företagens personalpolitik i stor utsträckning bestäms av långsiktiga överväganden, vilka i ganska liten grad påverkas av temporära subventioner av begränsad storlek, och att övertalig personal anses verka demoraliserande och produktivitetssänkande. Dessa undersökningar har varit baserade på enkäter och intervjuer. Ett annat sätt att försöka uppskatta sysselsättningseffekterna av olika slag av lönesubventioner är att med hjälp av statistiska metoder söka uppnå tillräckligt detaljerad kunskap om sambanden mellan å ena sidan företagens lönekostnader och å andra sidan deras efterfrågan på arbetskraft. Dylika samband brukar beskrivas med hjälp av s.k. elasticitetsmått. Hittills genomförda beräkningar av detta slag säger emellertid i sig själva föga om effekterna av temporära lönesubventioner. Tillgängliga empiriska skattningar gäller effekterna på arbetskraftsefterfrågan av sådana lönekostnadsförändringar som företagen förväntar sig skall bli bestående. Enligt dessa skattningar medför en bestående lönekostnadssänkning på t.ex. 10 procent att företagens efterfrågan på arbetskraft ökar med ca 3 procent på ett års sikt och med 5 -10 procent på lång sikt. Effekterna av temporära lönesubventioner blir troligen avsevärt mindre än så. Temporära lönesubventioner kan visserligen skapa motiv för tidigareläggningar av planerade nyrekryteringar. Som redan nämnts finns det emellertid undersökningsresultat som tyder på att tidigareläggningseffekterna av hittills använda medel av denna typ varit relativt små. De huvudsakliga effekterna av vissa sysselsättningsskapande åtgärder kan bli att sysselsättningen omfördelas mellan olika grupper. I många fall står också fördelningseffekterna i förgrunden som motiv för åtgärderna, exempelvis lönebidrag för arbetshandikappade. Det förutsättes då att den eventuella undanträngningen drabbar personer med allmänt gynnsammare förutsättningar på arbetsmarknaden. Effekterna i detta avseende kan dock vara andra i ett svagt konjunkturläge än i ett mera balanserat läge. Data om denna typ av omfördelningseffekter är begränsade. Antalet personer som omfattades av sysselsättningsskapande åtgärder i form av beredskapsarbete, ungdomsplatser, anställning med lönebidrag eller i Samhällsföretag eller av anpassningsunderlättande åtgärder i form av arbetsmarknadsutbildning eller yrkesmässig rehabilitering (Ami) uppgick under 1983 till i genomsnitt 175 000. Det var främst arbetshandikappade och ungdomar som omfattades av dessa åtgärder. De utgjorde omkring 80 procent av hela antalet. För vuxna ej arbetshandikappade dominerade kontantstöd i form av ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Ser man till de sam-

och slutsatser 21

Bedömningar

manlagda kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken beräknas budgetåret 1982/83 ungefär en tredjedel ha fallit för arbetshandipå åtgärder kappade och en ungefär lika stor andel på åtgärder för ungdomar. Arbetsmarknadspolitiken är således i hög grad inriktad på dessa två grupper. Särskilt framträdande blir detta om man bortser från kontantstöd.

2.4 Åtgärderna för ungdomar

1983 omfattades i genomsnitt ca 43 000 ungdomari åldern 16- 19 år (8,8 procent av totala antalet l6-19-åringar) och ca 30000 i ungdomar åldern 20- 24 år (5,5 procent av totala antalet 20-24-åringar) av arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete eller speciella ungdomsåtgärder. Ytterligare ca 5 000 ungdomar omfattades av åtgärder för handikappade. Arbetslöshetsersättning uppbars samma år av i genomsnitt l2 000 l6-19-åringar och 25 000 20-24-åringar. Nedgångar i den ekonomiska aktiviteten slår speciellt hårt mot de nyinträdande på arbetsmarknaden och därmed mot ungdomarna. En väsentlig förklaring till sysselsättningsproblemen för ungdomar är således det allmänna ekonomiska läget. En förbättring är av därvidlag avgörande betydelse för att ungdomsarbetslösheten och antalet ungdomar som omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall kunna nedbringas. Den ökade ungdomsarbetslösheten har dominerat diskussionen om ungdomarnas situation. Men sysselsättningssituationen för ungdomar företer inte någon entydig bild. Den helt överväldigande majoriteten av ungdomar (1982 ca 82 procent av 16- l9-åringarna och ca 95 procent av 20-24-åringarna) tillhör arbetskraften under någon period av året och andelen som gör det har ökat. Tänkbara orsaker till denna utveckling

diskuteras i kapitel 7. Ökningen av ungdomarnas arbetsmarknadsdelta-

gande har skett parallellt med den försämring av ungdomars arbetsmarknadssituation som kan avläsas i ökade arbetslöshetstal och ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar. En förklaring till paradoxen kan vara att det finns en arbetsmarknad för ungdomar, vilken erbjuder feriearbeten, deltidsarbeten och tillfälliga arbeten och där tillgången på arbetstillfällen är förhållandevis god, men att det samtidigt blivit svårare för de ungdomar som önskar mer permanent etablera sig på arbetsmarknaden att finna lämpliga ingångsarbeten med framtida utvecklingsmöjligheter. Ungdomarnas höga arbetskraftsdeltagande under året motsäger att deras sysselsättningsproblem i hög grad skulle ha sin bakgrund i bristande allmän arbetslivserfarenhet. Utmärkande för ungdomarnas arbetsmarknad är tillfälliga arbeten och ofta förekommande arbetsbyten. Ungdomarna söker och prövar sig fram och växlar också mellan marknadsarbete och andra aktiviteter. Ungdomarnas arbetslöshet skiljer sig i vissa avseenden från de vuxnas. Den kännetecknas av hög omsättning, dvs jämfört med de vuxna hög inströmning i arbetslöshet och korta arbetslöshetstider och har i större än de vuxnas sin bakgrund utsträckning i att tidsbegränsade arbeten upphört.

22 och slutsatser

Bedömningar

För flertalet ungdomar behöver strukturen på ungdomsarbetsmarknaden och ungdomsarbetslösheten inte innebära något större problem. De letar sig efterhand, via tillfälliga arbeten av olika slag och omfattning och via kortare arbetslöshetsperioder, fram till en mer permanent posi- Men andra, mindre grupper av ungdomar kan tion på arbetsmarknaden. riskera att hamna i en ond cirkel av kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder och tillfälliga arbeten. för ungdomar en omfattande och De ökade åtgärderna representerar snabb förändring av arbetsmarknadspolitiken. Enbart detta gör det angeläget att åtgärderna för ungdomar blir föremål för ingående analyser och utvärderingar. Men därtill kommer att åtgärderna riktar sig mot en arbetslöshet vars bakgrund och struktur skiljer sig från vuxnas arbetslöshet och mot en arbetsmarknad vilken likaledes ser ut och fungerar annorlunda än de vuxnas. Det är viktigt att åtgärderna för ungdomar utformas under beaktande av detta och att kunskaperna om ungdomsarbetsmarknadens funktionssätt och om ungdomsarbetslöshetens bakgrund, struktur och effekter fördjupas.

Åtgärderna

2.5 för arbetshandikappade

En ökande andel av arbetsmarknadspolitiken har kommit att utgöras av åtgärder för arbetshandikappade. Även den vanligaste kontantstödsformen för arbetshandikappade, nämligen förtidspensioneringen, har ökat snabbt. Antalet som är förtidspensionerade eller omfattas av personer åtgärder för handikappade överstiger nu arbetsmarknadspolitiska 350 000. Som visas i kapitel 8 går det inte att förklara den snabba av handikappolitiken med att fler skulle ha blivit arbetshanökningen dikappade. Förklaringar får istället sökas antingen i förändringar på arbetsmarknaden eller i förändringar av tillgänglighet och ersättningsnivåer inom de olika politikgrenarna. De undersökningar som gjorts av utvecklingen av förtidspensioneringen pekar på att det inte är en ökad arbetslöshet och en på detta sätt åstadkommen som är orsaken till den snabba Ökningen av utslagning antalet förtidspensionerade. Den viktigaste förklaringen verkar istället vara förbättrade villkor och lättare tillgång till förtidspensionering. Detta innebär inte att arbetsmarknadsförhållandena saknat betydelse. Klart vad är t.ex. att utvecklingen på arbetsmarknaden påverkat lagstiftningen gäller förtidspensioneringen. l fråga om arbetsmarknadspolitiken för arbetshandikappade och den snabba av denna saknas motsvarande undersökningar. Arökningen för de arbetshandikappade verkar inte ha försämrats betsmarknadsläget i högre grad under det senaste decenniet, vilket dock kan bero på att en sådan försämring motverkats av den Ökade arbetsmarknadspolitiken. En väsentlig faktor bakom ökningen är sannolikt ökad tillgänglighet, ändrade regler och höjd kompensation också inom de arbetsmarknadspolitiska programmen för handikappade. Totalt fler personer som är förtidspensionerade än är det betydligt som omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade.

Bedömningar och slutsatser 23

Skillnaderna är dock små bland de yngre. För dessa är det i motsats till de äldre inte i första hand förtidspensioneringen som har ökat utan arbetsmarknadspolitiken. l åldersgruppen 60-65 år, där förtidspensionen delvis kan ses som en tidig ålderspension, har efterhand en allt större andel kommit att uppbära förtidspension. Arbetslinjen har alltså betonats starkare för de yngre, medan kontantstödslinjen alltmer kommit att accepteras för de äldre. De sammanlagda kostnaderna för förtidspensioneringen och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för handikappade ligger nu uppskattningsvis kring 25 miljarder kronor. Mot bakgrund härav är det klart att även förhållandevis små förskjutningar mellan olika åtgärdsprogram kan få stora kostnadseffekter.

2.6 Synpunkter på framtida forskning

En av avsikterna med detta betänkande är att det skall kunna ge underlag för att bedöma behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser på det arbetsmarknadspolitiska området? Särskilt i kapitlen 9 och lO behandlas olika metodproblem som möter vid analyser av utvecklingen på arbetsmarknaden och vid utvärderingar av effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Också i andra kapitel tas behoven av fördjupade studier av olika frågor upp. I det följande ger vi, utifrån vad som framkommit om utvecklingen på arbetsmarknaden, utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken och inriktningen och resultaten av den hittills bedrivna forskningen, några synpunkter på den framtida forskningen. I det forskningsprogram som EFA presenterade 1980 framhölls behovet av dels grundläggande forskning kring arbetsmarknadens funktions- 3 EFA:s uppgift är att ta sätt dels utvärderingar och uppföljningar av arbetsmarknadspolitiken. initiativ till och biträda vid forskning kring ar- Som klart torde framgå av detta betänkande är dessa båda forskningsbetsmarknadspolitikens områden nära relaterade till varandra. Kunskap om förhållandena och verkningar. Avgränsutvecklingstendenserna på arbetsmarknaden och om bakomliggande ningen av EFA:s forskbestämningsfaktorer och orsakssamband är en viktig förutsättning för ningsområde bestäms att man skall kunna bedöma behovet av och utvärdera olika utifrån detta. EFA har slag av är arbetsmarknadens an- alltså inte något heltäckarbetsmarknadspolitiska åtgärder. Samtidigt ande ansvar för arbetspassningsförmåga inte oberoende av arbetsmarknadspolitikens inriktmarknadsforskningen. ning och omfattning. Kunskap om arbetsmarknadspolitikens verknings- T.ex. finns vad gäller sätt och effekter är således i sin tur en viktig förutsättning för att man ska andra aspekter på forskkunna förklara förhållandena och skeendena Mot ningen kring arbetspå arbetsmarknaden. marknaden speciella denna bakgrund vill EFA inledningsvis framhålla betydelsen av att sektorsforskningsorgan forskningen kring arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis ges en såsom Delegationen för bred inriktning och omfattar såväl forskning om arbetsmarknadens arbetstidsfrågor (DELfunktionssätt och de förhållanden FA), Delegationen för som arbetsmarknadspolitiken avser invandringsforskning att påverka som mera direkta utvärderingar av arbetsmarknadspoliti- (ElFO), Delegationen ken. för jämställdhetsforskning (JÄMFO), Expertgruppen för forskning

2.6.1 Forskning kring arbetsmarknaden

om regional utveckling (ERU) och Delegatio- Den svenska arbetsmarknaden har sedan början av 1970-talet genomgått nen för social forskning stora förändringar vad gäller såväl arbetskraftsefterfrågan och arbetsut- (DSF).

24 Bedömningar och slutsatser

budet som anpassning och rörlighet. Läget vad gäller arbetskraftsefterfrågan har under så gott som hela perioden varit problematiskt, vilket lett till hög arbetslöshet och höga volymer ”tillskapad” sysselsättning. Samtidigt har stora förändringar skett vad gäller arbetsutbudets omfattning och sammansättning. Vidare förefaller det som om arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga tenderat att försämras. Kunskaper om utvecklingen på arbetsmarknaden och om de faktorer som ligger bakom observerade förändringar är även framdeles av vikt bl.a. för utformningen av arbetsmarknadspolitiken. Betydelsen av grundläggande forskning om förhållandena och utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden, om arbetsutbudets och arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer samt om anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden måste alltså kraftigt betonas. Vad gäller forskning med inriktning på arbetsmarknadens efterfrågesida finns ett behov av såväl empiriska kartläggningar av rådande förhållanden och utvecklingstendenser som analyser av bakomliggande samband och bestämningsfaktorer. Som exempel kan nämnas följande. Variationer av sysselsättningen och arbetslösheten inom olika sektorer uppkommer via ändringar i antalet nyanställningar, permitteringar och uppsägningar. Studier av vad som händer på olika delarbetsmarknader därvidlag och av orsakerna till detta är naturligtvis av stort intresse ur

arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Åtskilliga arbetsmarknadspolitiska

åtgärder syftar ju till att underlätta nyrekryteringar och/eller till att förhindra permitteringar och uppsägningar. Det finns här anledning att efterlysa fler och fördjupade studier av företagens personalpolitik, bl.a. av hur företagen beter sig när de måste genomföra nyrekryteringar och/eller uppsägningar och av vad som är bestämmande för detta. Man har fortfarande bristfälliga kunskaper om på vad sätt företagens beteende i dylika sammanhang påverkas av förekomsten av olika anställningsformer, av olika lagregler och konventioner samt av anpassningskostnader av skilda slag. En forskningsstrategi kan vara att genomföra en rad intensivstudier av enskilda företags agerande i olika situationer. En kompletterande strategi kan vara att försöka härleda tänkbara samband mellan å ena sidan företagens beteende, såsom det tar sig uttryck i bl.a. nyrekryteringar och uppsägningar, och å andra sidan tänkbara förklaringsfaktorer för detta och sedan skatta dessa samband med ekonometriska metoder. Fortsatt forskning kring lönekostnadernas och lönekostnadsrelationernas betydelse för storleken och sammansättningen av företagens efterfrågan på arbetskraft är angelägen. Sådan forskning är av intresse när det gäller att bedöma effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som syftar till att påverka företagens lönekostnader och därigenom förskjuta arbetskraftsefterfrågans sammansättning till förmån för vissa grupper t.ex. arbetshandikappade. Lönekostnadsrelationernas betydelse för arbetskraftsefterfrågans inriktning är naturligtvis också av intresse i samband med en mer allmän diskussion om hur arbetsmarknadens anpassningsförmåga utvecklats över tiden och om vad som varit bestämmande för detta. Vad gäller de mer långsiktiga utvecklingstendenserna på arbetsmark-

och slutsatser 25

Bedömningar

nadens kan framhållas behovet efterfrågesida av forskning kring vilka konsekvenser utvecklingen av datatekniken och andra förändringar av produktionsmetoderna har för efterfrågan på olika yrkeskategorier och för olika arbetstagargruppers arbetsmarknadssituation. Vad gäller forskning med inriktning på arbetsmarknadens utbudssida är det naturligt att de utvecklingstendenser vad gäller arbetskraftsdeltagande, arbetstider, anpassning och rörlighet etc. som observerats under 1970-talet även fortsättningsvis följs upp och att såväl bestämningsfaktorerna bakom förändringarna som deras konsekvenser för arbetsmarknadens funktionssätt kartläggs. Som exempel på viktiga områden för fortsatt forskning kan nämnas betydelsen för arbetskraftsutbudets inriktning och arbetskraftens rörlighet av faktorer som lönerelationerna, skatte- och bidragsbestämmelser-

na, pensioneringssystemen, arbetsmarknadslagstiftningen etc. Den yr-

kesmässiga rörligheten, arbetstagarnas rörlighet mellan olika arbetstider och vad som påverkar dessa typer av rörlighet har vi för närvarande inte mycket kunskap om. I forskningen kring arbetsutbudets utveckling och om de bakomliggande bestämningsfaktorerna har man hittills i ganska begränsad utsträckning kunnat använda sig av datakällor, som visar hur individernas eller hushållens m.m. utvecklas arbetskraftsdeltagande över längre tidsperioder. Sådana longitudinella studier med inriktning på olika grupper av individer eller hushåll kan ge en ökad förståelse för hur anpassningarna på arbetsmarknadens utbudssida går till och för vad som är bestämmande för detta. Det ter sig därför angeläget att man dels försöker utnyttja redan befintliga möjligheter att genomföra studier av detta slag, dels undersöker på vad sätt tillgången på erforderliga datakällor kan förbättras. Utvecklingen mot ett flerförsörjarsamhälle gör det angeläget att datakällorna är sådana att de tillåter att hushållet och inte enbart enskilda individer kan studeras. Ett annat viktigt område för forskning är samspelet mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden och de därmed förknippade informationsproblemen och anpassningsprocesserna. Olika hypoteser om vad som påverkar arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga bör bli föremål för fortsatt forskning. Denna forskning bör gälla såväl arbetsmarknaden i stort som mer avgränsade, t.ex. företagsinterna, lokala och regionala arbetsmarknader och deras funktionssätt och relativa betydelse. EFA bedömer vidare fortsatt forskning kring arbetslösheten som angelägen. Det gäller såväl forskning kring arbetslöshetens struktur som forskning kring arbetslöshetens effekter och forskning kring de arbetslösas sökbeteende. Inte minst angeläget är som tidigare framhållits en mera fördjupad forskning kring arbetslöshetens individuella effekter.

2.6.2 Forskning kring

arbetsmarknadspolitiken

Både utgifterna för arbetsmarknadspolitiken och antalet berörda personer har under lång tid legat på en mycket hög nivå. Parallellt med detta har förändringar skett vad gäller åtgärdernas art och inriktning.

26 och slutsatser

Bedömningar

Arbetsmarknadspolitikens stora omfattning gör att frågan om verksamhetens effektivitet i förhållande till de uppsatta målen blir central. Fortsatta utvärderingsstudier kan här lämna viktiga bidrag. Behovet av utvärderingsstudier understryks också av att arbetsmarknadspolitiken kontinuerligt behöver anpassas till ändrade förhållanden. Arbetsmarknadspolitikens roll och uppgifter har nära samband med en rad andra politikgrenar. Den utgör ett inslag i stabiliseringspolitiken men har även nära samband med industripolitiken, regionalpolitiken, socialpolitiken och utbildningspolitiken. Detta ger upphov till avvägnings- och samordningsproblem. Som exempel, vilka aktualiserats under senare år, kan nämnas ökningen av de icke permanenta industristöden som ett inslag i sysselsättningspolitiken. Ett annat exempel utgör överföringen av ungdomarna från arbetsmarknadspolitiken till åtgärder under skolans ansvarsområde. Ytterligare ett exempel utgör sambandet mellan socialpolitikens utformning (systemen för arbetslöshetsersättning, förtidspensionering etc.) och de uppgifter arbetsmarknadspolitiken har att lösa. Denna typ av avvägnings- och samordningsproblem har hittills studerats i blott begränsad omfattning, men utgör ett viktigt forskningsområde. Lämplig utformning och ansvarsfördelning vad gäller åtgärder för ungdomar behöver t.ex. som tidigare framhållits studeras utifrån fördjupade kunskaper om ungdomsarbetsmarknadens funktionssätt och ungdomsarbetslöshetens struktur. Som närmare utvecklas i kapitel 8 föreligger också behov av fortsatt forskning kring de arbetshandikappade och handikappolitiken. Bl.a. ungdomsarbetslösheten har under senare år medfört ett ökat kommunalt i sysselsättningspolitiken. Omfattningen och engagemang arten av de kommunala insatserna har varit varierande. Det finns enligt EFA:s mening ett behov av forskning kring det kommunala engagemanget. Betydelsen för arbetsmarknadspolitiken av de olika former av trygghetsavtal som tillkommit på arbetsmarknaden behöver också analyseras. Flertalet av de utvärderingar som EFA har initierat eller medverkat i har gällt avgränsade delar av arbetsmarknadspolitiken. Det har ofta varit fråga om studier av specifika verksamhetsformer eller åtgärder inom ramen för en i övrigt i stort sett given inriktning av arbetsmarknadspolitiken och den allmänna ekonomiska politiken. I sina betänkanden har EFA dock försökt att också presentera vissa mer övergripande granskningar och analyser av den förda arbetsmarknadspolitiken och att sätta denna i relation till utvecklingen på arbetsmarknaden och till den ekonomiska politiken i övrigt. En del av artiklarna i Arbetsmarknadspo- Iitik under debatt kan också uppfattas som försök att genomföra relativt analyser av arbetsmarknadspolitikens verkningar och förutsättningslösa dess roll i den allmänna ekonomiska politiken. Denna typ av övergripande utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken behöver göras även i framtiden. Metodmässigt är uppgiften svår. Jämförelser mellan olika som präglas av ett likartat samhällsekonomiskt utvecktidsperioder, lingsförlopp i stort men också av olikartade inriktningar av den förda är en möjlighet. Internationella jämförelser borde också kunpolitiken, na ge underlag för en del grova bedömningar. En fortsatt utveckling och

Bedömningar och slutsatser 27

användning av ekonometriska modeller är ytterligare en möjlighet. Det finns ett behov av såväl relativt enkla och rutinmässiga uppföljningsundersökningar som mera vittsyftande och fördjupade utvärderingar av skilda arbetsmarknadspolitiska verksamheter. Att genomföra uppföljningar av det förstnämnda slaget måste i hög grad vara en uppgift för de verkställande myndigheterna. Studier av det sistnämnda slaget är emellertid förknippade med svåra metodproblem och måste betecknas som forskningsuppgifter. Utvärderingarna bör i princip täcka samtliga betydelsefulla åtgärdsformer. För närvarande finns det emellertid anledning att peka på några delar av arbetsmarknadspolitiken där behovet av utvärderingar framstår som speciellt stort. Ett sådant område är beredskapsarbetena och liknande temporära sysselsättningsskapande åtgärder. Det är här numera fråga om en mycket omfattande och mångskiftande verksamhet. Det är troligt att sysselsättningsskapande åtgärder även i framtiden kommer att utgöra en betydelsefull och omfattande del av arbetsmarknadspolitiken. Mot den bakgrunden är det som tidigare framhållits viktigt att försök görs att belysa även s.k. undanträngningseffekter och andra indirekta effekter av dessa åtgärder. Vissa förstudier syftande till att ge utgångspunkter och precisera frågeställningar för utvärderingsstudier av bl.a. beredskapsarbeten har påbörjats. Mycket återstår dock att göra. Ett annat viktigt område för fortsatta studier är effekterna av olika slag av rörlighetsstimulerande åtgärder. Vi vet mycket litet om effekten av olika ekonomiska bidrag som är avsedda att påverka individernas och hushållens rörlighet och anpassning på arbetsmarknaden. Detta är också fallet vad gäller frågan om arbets]Öshetsersättningens effekter på arbetsutbud och sökbeteende. Behovet av studier på detta område är därför stort. Vid sidan av behovet av utvärderingar av olika åtgärdsformer finns det också anledning att betona betydelsen av att man försöker förbättra förutsättningarna för genomförandet och användningen av sådana utvärderingar. Ett exempel är utvecklandet av lättillgängliga och ändamålsenliga databaser, främst sådana som gör det möjligt att kartlägga olika gruppers arbetsmarknadssituation under långa tidsperioder före och efter det att de deltagit i olika arbetsmarknadspolitiska program. Ett annat exempel är utvecklandet av teoretiskt välgrundade och praktiskt hanterbara utvärderingsmetoder. Utvecklandet av sådana utvärderingsmetoder bör ses som ett forskningsområde i sig självt. Det finns också anledning att i detta sammanhang påpeka behovet av kartläggningar och analyser av de arbetsmarknadspolitiska besluts- och genomförandeprocesserna. Effekterna av t.ex. de på central nivå fattade besluten om arbetsmarknadspolitikens inriktning är i hög grad beroende av hur dessa processer fungerar.

3 Arbetsmarknadsutveckling

1970- 1983*

Under 1970-talet har den svenska arbetsmarknaden förändrats på ett genomgripande sätt. I detta kapitel beskriver vi några av de mest mar-

kanta förändringarna under åren 1970-1983 vad gäller arbetsutbud,

sysselsättning och arbetslöshet Vidare söker vi belysa hur arbetsmark-

nadsutvecklingen sett ut för olika demografiska grupper, vilket är av

intresse bl.a. från fördelnings- och Tonvikten

jämställdhetssynpunkt.

ligger därvid på perioden efter 1974 och jämförelser görs bl.a. mellan utvecklingen efter den första 1973-1974 oljekrisen och utvecklingen Utvecklingen vad gälefter den andra oljekrisen 1979- 1980. De ekonomiska problemen sedan ler rörlighet och anpass-

mitten av 1970-talet kan väntas ha drabbat ning på arbetsmarknaolika grupper olika hårt och den beskrivs och diskueffekterna kan också väntas ha varit olika under skilda tidsperioder. teras i kapitel 5.

2 Persson-Tanimura &

3.1 arbetsutbud Mondélus (1983) belyser

Utvecklingen

av och

sysselsättning

med olika räkneexempel

hur svenska ungdomars 3.1.1 av

Utvecklingen arbetskraftsdeltagandet kostnader för utbild-

ningsinvesteringar va- Det svenska arbetsutbudet, mätt som antalet rierar med bl.a. utbildpersoner i arbetskraften,

ökade under hela 1970-talet läoch början av 1980-talet trots problemen i ningens omfattning,

ekonomin get på ungdomsarbets- (se figur 3.1). 1983 var antalet personer i arbetskraften cirka marknaden och de ar- 460 000 fler än 1970 (se tabell 3.1). Detta var resultatet dels av befolkbetsmarknadspolitiska ningsförändringar, dels av förändringar i de relativa arbetskraftstalen. åtgärdernas utformning.

Givet 1970 års relativa arbetskraftstal skulle Av räkneexemplen

befolkningsförändringen

enbart ha gett en ökning av det totala antalet personer i arbetskraften framgår att en ökning av den förväntade arbetsmellan

1970 och 1983 på cirka 110 000 personer. Ökningen av antalet

lösheten kraftigt sänker personer i arbetskraften kan alltså främst tillskrivas en ökning av för- alternativkostnaden för

värvsfrekvenserna. gymnasieutbildning.

Tabell 3.2 visar utvecklingen av förvärvsfrekvensen för olika grupper. Kostnadssänkningen För tonåringar ökade arbetskraftstalen under blir mindre om ungdobörjan av 1970-talet, tromarna kan förvänta sig ligen beroende på att ungdomar i ökad utsträckning kombinerade stuatt inkomstbortfallet vid dier med visst förvärvsarbete. Arbetskraftstalet sjönk åter och därpå arbetslöshet kommer att mellan 1980 och 1983 minskade det med cirka 10 procentenheter för motverkas av arbetslös-

hetsersättning eller erunga män och cirka 8 procentenheter för unga kvinnor. Troligen finns bakom sättning i samband med nedgången för åldersgruppen 16- 19 år under dessa år ett dolt deltagande i arbetsarbetsutbud i form av påtvingad

utbildning? I en enkätundersökning marknadspolitiska åt-

våren 1982 utförd av Elevorganisationen i Uppland (Elevorganisationen gärder - hur mycket

mindre beror bl.a. på rå- * Detta kapitel har skrivits av ñLdr Inga Persson-Tanimura. dande ersättningsnivåer.

19 70 - I 983

30 A rbetsmarknadsutveckling

1.000-ta| personer

4.500-

4.400-

4.300- | arbetskraften

4200_ sysselsatta

4.100-

4.000-

I arbete

Figur 3.1 Utvecklingen av

Illll ll I Il

antalet personer i arbete, I | 73 74 75 76 77 78 79 so 8182 83 År antalet sysselsatta och 1970 7172 antalet personer i arbets- 1983 Källa: SCB. Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal. kraften 1970-

fick besvara frågan huruvida de skulle sluta (1982)) gymnasieeleverna skolan och börja arbeta om de blev erbjudna ett arbete. 2 procent av eleverna med teoretiska linjer och 44 procent av höga betyg på 3-åriga besvarade fråeleverna med låga betyg på 2-åriga yrkesinriktade linjer gan med ja. För övriga grupper av gymnasieelever låg procentandelen

mellan dessa båda ytterligheter. För äldre arbetskraftstalen också under ungdomar (20-24 år) ökade 1970-talet. Kvinnornas arbetskraftstal ökade mest och 1980 låg deras förvärvsfrekvens nästan nivå som männens. För äldre ungpå samma domar mellan 1980 och 1983 inte sätt som har utvecklingen på samma för inneburit någon sänkning av förvärvsfrekvenserna. tonåringarna Den verkar däremot ha bromsats upp. tidigare ökningen Förvärvsfrekvensen för vuxna män (25-54 år) har inte förändrats under i deras arbetsutbud har, som vi strax perioden. Förändringarna i antalet arbetade timmar. Däremot har de skall se, bestått i förändringar äldre (55--64 år) männens förvärvsfrekvens visat en kraftig minskning - den ned med cirka 8 procentenheter mellan 1970 och 1983. gick var mest markant för åldersgruppen 60-64 år, vars för- Minskningen värvsfrekvens från ca 80 procent 1970 till ca 67 procent 1983. sjönk i förvärvsfrekvensen har sin motsvarighet i en ökning av Nedgången - för äldre män har förtidspensionering andelen förtidspensionerade

1970- 1983 31

Arbetsmarknadsutveckling

Tabell 3.1 Den svenska arbetskraftens sammansättning 1970 och 1983 (l 000-tal personer och procentandelar) samt skillnaden (l 000-tal personer) mellan faktiskt antal personer i arbetskraften 1983 och antalet personer i arbetskraften 1983 om 1970 års förvärvsfrekvenser fortsatt att gälla.

Antal i arbets- Andel 1970 Antal i arbets- Andel 1983 Faktisk arbetskraft 1983 kraften 1970 (procent) kraften 1983 (procent) minus beräknad arbetskraft 1983 vid 1970 års förvärvsfrekvenser

Män

Kvinnor

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

blivit ett allt vanligare alternativ till förvärvsarbete? Under perioden (1976) har också sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till

65 år inträffat, vilket minskat arbetsutbudet för både män och kvinnor

över 65 år.

Vad gäller arbetskraftsdeltagandet är dock det mest frapperande den

fortsatta kraftiga ökningen för vuxna kvinnor. För kvinnor i åldern

25-54 år ökade förvärvsfrekvensen med mer än 20 procentenheter mellan 1970 och 1983.‘ Under 3 Beträffande förtids- 1970-talet var det framför allt kvinnor pensioneringen, dess utmed små barn som ökade sitt arbetskraftsdeltagande mycket snabbt. veckling och bestäm- Förvärvsfrekvensen för kvinnor med barn under 7 år steg från 50 proningsfaktorer, se kapitel cent 1970 till 82 procent 1983. 1983 hade var femte kvinna i arbetskraften 8 samt Wadensjö (1983). _

barn under 7 år. Svenska kvinnors arbetsutbudsbeteende över livscykeln har förändrats drastiskt? De lämnar i allt 4 mindre utsträckning arbets- Bakgrunden till denna kraften i samband med att de får barn. Istället varierar de sitt arbetsut- ökning av kvinnornas

bud över arbetskraftsdeltagande livscykeln genom att utnyttja de utvidgade möjligheterna till studeras i Gustafsson & ledighet (föräldraledighet, studieledighet) och genom att arbeta deltid Jacobsson (1983). Deras under kortare eller längre perioder. resultat diskuteras i av-

I tabell 3.1 har vi också för de olika beräknat snitt 5.2 i kapitel 5. demografiska grupperna skillnaden mellan det faktiska antalet i arbetskraften 1983 och personer antalet personer i arbetskraften 1983 om 1970 års förvärvsfrekvenser 5 Dessa förändringar be-

fortsatt vid skrivs och analyseras ingälla 1983 års befolkningstal. Det framgår därvid att antalet gående i Gustafssson & tonåringar (främst manliga) och antalet äldre (65 -74 år) i arbetskraften Lantz (1982), Jonung skulle ha varit fler om 1970 års förvärvsfrekvenser fortsatt men att gälla, (1982) och Jonung antalet kvinnor i arbetskraften i alla övriga åldrar skulle ha varit mycket (1983).

32 A rbetsmarknadsutveckling I 9 70- I 983 SOU 1984 :3l

www_

__8 w. _ www_ www w.ww www as .now w www www 3a wa_

www_

...o__onS €

.82

.88.

.__om____._:ww_oww›ww_«

www_ ...ww www www www w._w www 3... www www 8_

58_ ;exp ._._~:5£ _

5:..

_a_w_.__wb_w_oø_uw._m

www www www www

ov:«.5._

www_ New ...vw «.3 _lw

_xwew

o.8 _.__

m=SwE5_om.oc:=mca.:_3on._a

._E_ovuEm._«

ååawøsw..

såsom

w. www www _ Sw_ www www www www www

a:.3w=_5_.wm.o_u==_.3Eno..

w .wow E_

5=..

.a:.5m=_=.:.«m.ou:=mca§m.on.3

s.. E.

www_ www oi www www www _,« ...vw o.8 .i wa..

A282...

_owacwwwwêh

ca:

Sac

_aâwâøêêw

._95 .mOm

www_ www www Sm S. qw.. n: w.: o.8« w.ww w.ww

2.3:::o

:oo

_avi_

on mån

_szouoåwå

2:22 mm cw:

www_ w.ww www «.8 www w.: w.ww Sw «S www

:omv:

...ä Saw

...må

€ 823

:oca.s_$o € «

.:ocn.:_£on_.8

www_ qww www www www www www G w.w_ w.: ed».

.Stam_____x©w._ov__=w_..u§$on_

Emcuifiofis

_ _

_s£.E_a2..._

wa

Exovcu

acm_om www www www wdw www www :ciao:

S Sw_ w.ww ...ww win

_sågs_ Eow

am=_::wEo:oO

an .mom

:o_ov:

w_ w_

:så wwiww wwtww ênww Eiww .~Q==._vN wwnww «mun $|ww 3.18 32:3_

:w: I2 lw_ . ..

1970- 1983 33

Arbetsmarknadsutveckling

färre. Påfallande är också minskningen för män i åldern 55-64 år, vilken skiljer sig från utvecklingen för kvinnor i denna åldersgrupp. I tabell 3.2 redovisas också de relativa årsarbetskraftstalen, dvs. andelen av en viss som befunnit

befolkningsgrupp sig i arbetskraften någon gång under året. Årsarbetskraftstalen

visar att en överväldigande majoritet av den svenska befolkningen i åldern 16-64 år numera utbjuder sitt arbete på marknaden under åtminstone av året. Enda någon period undantaget svarar kvinnor i åldern 55-64 år för, men detta torde komma att ändras efterhand som årgångarna kvinnor med mer omfattande arbetsmarknadserfarenhet åldras. Den bild som ges av de relativa årsarbetskraftstalen är att Sverige i början av 1980-talet blivit ett

flerförsörjarsamhälle där ungdomar och

vuxna, män och kvinnor nästan alla, om än i olika bidrar omfattning, med marknadsarbete till sin egen och familjernas ekonomiska försörj- Detta är en intressant ning. och viktig utveckling som kan väntas ha konsekvenser för en rad olika områden. För det första innebär det en ändrad vars funktionssätt arbetsmarknad, med nödvändighet måste och kommer att skilja sig från arbetsmarknadens i ett enförsörjarsamhälle. För det andra innebär det att familjernas välfärd och ekonomiska situation kommer att vara beroende av situationen på en rad olika delarbetsmarknader. Den normala och förväntade inkomstsituationen kommer att bygga på att alla familjemedlemmar kan realisera sitt arbetsutbud. Detta kan sägas ge en större men innebär

riskspridning, också att t.ex.

bortfall av feriearbeten, problem med barntillsyn osv. kan vara problematiska också från ren

försörjningssynpunkt. För det tredje innebär det

att huvudintresset i framtiden kan komma att förskjutas från frågan hur många som deltari arbetskraften och vad som är bestämmande för detta,

till frågan om omfattningen av individernas arbetsutbud under

veckan, under året och över livscykeln, och bestämningsfaktorerna bakom detta.

3.1.2 Dolt arbetsutbud

Av figur 3.1 framgår att antalet personer i arbetskraften ökat olika snabbt olika år. var t.ex.

Ökningen snabbare under uppgångsåren

1973-1975 och 1978-1980. Variationen i arbetskraftens tillväxttakt tyder på att arbetsutbudet i den svenska ekonomin är beroende av hur

arbetskraftsefterfrågan utvecklas (se också figur 9.2 i kapitel 9). Om

sannolikheten att finna ett lämpligt arbete bedöms som låg kanske vissa individer inte manifesterar sitt arbetsutbud genom aktivt arbetssökande. Om så är fallet kommer de i inte att

arbetskraftsundersökningarna

klassificeras som tillhörande arbetskraften. En ogynnsam efterfrågeutveckling kan på detta sätt leda till olika former av dolt arbetsutbud. Ett

dåligt arbetsmarknadsläge kan t.ex. medföra att vissa kvinnor uppskju-

ter att söka sig ut på arbetsmarknaden, att fler ungdomar än vad som annars skulle ha varit fallet väljer att utbilda sig, att fler individer än annars förtidspensioneras osv. Under perioden 1970- 1983 är det främst tonåringarnas, de unga kvinnornas (20-24 år) och de äldre männens (55-64 år) förvärvsfrekvenser som visat ett klart efterfrågeberoende. Men det kan samtidigt vara så att minskad efterfrågan och ökad arbets-

1970- 1983

34 Arbetsmarknadsutveckling

löshet i ekonomin ger en tendens till ökat arbetsutbud, t.ex. genom att i arbetslös andra hushållsmedlemmar ökar sitt familjer där någon blivit arbetsutbud. Om det dåliga arbetsmarknadsläget sammanfaller med reallöneförsämringar, kan även detta ge en tendens till att man söker kompensera sig genom att öka sitt arbetsutbud. Den bild av det dolda arbetsutbudet som ges av variationerna i arbetsmed vissa andra data från arbetskraftsdeltagandet kan kompletteras

kraftsundersökningarna (se tabell 3.3).°

Tabell 3.3 Det dolda arbetsutbudets utveckling (l 000-tal personer)

År Personer ej i arbets- Undersysselsatta” kraften som velat och kunnat ta arbete”

Frågan i arbetskraftsundersökningarna för jämförbarhet inte Föreligger med data för tidigare år. Se också avsnitt 9.2.1 i kapitel 9. b Personer i arbete mindre än 35 timmar under mätveckan som velat och kunnat ta mer arbete.

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

Det låga efterfrågetrycket i ekonomin under början av 1980-talet tycks både av antalet utanför arbetskraften som ha lett till en ökning personer velat och kunnat ta arbete och av antalet personer som varit i arbete men

velat och kunnat arbeta fler timmar. Ökningen av de förra mellan 1980

13 000 kvinnor), ökningen av de och 1983 var ca 21 000 (8 000 män, senare ca 50 000 (12 000 män, 38 000 kvinnor). Hur ökningen av det dolda arbetsutbudet fördelade åldersgrupper framgår av sig på olika tabell 3.4. 6 Se också avsnitt 9.2.1 i och åt-

Sammanfattningsvis kan en ogynnsam efterfrågeutveckling

kapitel 9. Där visas b1.a. arbetsstramning i ekonomin till en del avspegla sig i en långsammare att den dolda arbetslösarbetsutbudet istället för i heten minskat trendmäs- kraftstillväxt och en ökning av det ”dolda” arbetslöshet. Omvänt kan det vara så att då efterfrågan åter ökar sigt sedan 1960-talet. öppen

A

rbetsmarknadsutveckling 1970- 1 983 3 5

och en expansion kommer igång mobiliseras det dolda arbetsutbudet, vilket kan innebära att efterfråge- och sysselsättningsökningen inte leder till någon snabb och stor minskning av den öppna arbetslösheten. Antalet arbetslösa under en nedgångsfas kan därför vara ett dåligt mått på antalet arbetstillfällen som behövs för att under en uppgång i ekonomin nå tillbaka till ett lågt arbetslöshetstal.

Tabell 3.4 Ökningen av det dolda arbetsutbudet mellan 1980 och 1983 för olika demografiska grupper (antal personer)

Personer ej i arbets- Undersysselsatta kraften som velat och kunnat ta arbete

1980 1983 1980 Förändring 1983 Förändring 1980-83 1980-83 Män

Kvinnor

J Personer i arbete mindre än 35 timmar under mätveckan som velat och kunnat ta mer arbete.

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal.

3.1.3 Fler sysselsatta men ökad frånvaro

Av figur 3.1 framgår att antalet sysselsatta minskade under 1981 och 1982. Fram till dess hade antalet sysselsatta fortsatt att öka trots de ekonomiska problemen och den långsamma tillväxttakten i ekonomin.7 Sysselsättningsökningen hade emellertid, som visas i kapitel 4, enbart kunnat uppnås med hjälp av mycket omfattande arbetsmarknadspolitiska och industripolitiska insatser och genom en snabb expansion av den offentliga sektorn. Antalet sysselsatta inom industrin minskade med cirka 130 000 personer mellan 1976 och 1982.8 Uppgången i ekonomin under 1983 medförde att antalet sysselsatta åter ökade något och i genomsnitt för 1983 låg på ungefär samma nivå som 1981. fortsatte dock att minska.

Industrisysselsättningen Mätt mel-

lan årsgenomsnitten 1982 och 1983 kan minskningen uppskattas till drygt 20 000 personer. 7 Se också avsnitten 4.2 Figur 3.1 visar emellertid också att ökningen av antalet sysselsatta och 4.3 i kapitel 4. sedan mitten av 1970-talet inte varit förknippad med någon motsvarande ökning av antalet personer i arbete. Antalet personer i arbete har 8 1982/ Proposition stagnerat och legat kvar på ungefär oförändrad nivå efter 1975. Alltfler 83:50, s.8.

1970- 1983

36 Arbetsmarknadsutveckling

har således varit tillfälligt frånvarande från sina arbeav de sysselsatta

ten. Data över sysselsättningsutvecklingen kan därmed sägas ge en miss-

visande bild av hur arbetskraftsefterfrågan och antalet faktiskt arbetan-

under Som exempel kan nämnas att de personer utvecklats perioden. medan antalet kvinnor i åldern 25-54 år ökade med cirka sysselsatta 380 000 mellan 1970 och 1982, Ökade antalet i arbete enbart med cirka

skall vi granska frånvaroutvecklingen under 240 000. l det följande 1970-talet och se vilka faktorer som lett till det ökade gapet mellan antal

sysselsatta och antal i arbete?

Tabell 3.5 Andel frånvarande (procent) från arbetet av totala antalet sysselsatta, fördelade efter frånvaroorsak, 1970, 1975, 1980, 1982 och 1983.

År Frånvaroorsak Båda könen Män Kvinnor Kvinnor med barn under 7 år

1970 Semester 5,8 5,7 6,0 5,8 Egen sjukdom 4,3 4,2 4,4 3,1 — _ 9 0’7 U

Yärçplikt

Regeringen uppdrog “g 09 33 95 Omg‘ 1981 a: Riksrevisionsatt genomföra en Totalt 12,6 11,9 13,5 18,4

verket

studie avseende omfatt- 1975 6,3 5,9 6,8 6,6

ningen av och komm_ Semester

437 45 498 3-3

derna för den samlade 5%“ 5J,“kd°m ‘

06 U

frånvaron från arbetet. Ya”,‘1’1‘k1

Omg 2A 91 43 14A En rad studier utfördes i

a51“‘“1“3.‘““.’PPdag°‘ Totalt 14,0 12,7 15,8 24,3

och redov1sas 1 bl.a.

(1981). Arvedson (1981) belyser b1.a. ledighetsla- T013 1718 1516 20,5 31-7 garnas och frånvarons konsekvenser för verk- 1982 Semester 8,4 8,2 8,6 7,9 samheten i företag och Egen sjukdom 3,9 3,5 4,5 3,3 _ _ myndigheter. Gladh, Värnplikt 0,5 0,9 Gustafsson & Lundgren Övrigt 4_4 2,2 5,9 21,2 (1981) studerar frånvarons samhällsekonomis- Totalt 17.2 14.3 20,0 32,4 ka kostnader, under det 1983,, S 7 4 7 2 7 6 6 6

Eggjitjeurkdom

att RRV (1981) bl.a. re- 4’0 3’6 45 3’3

dovisar beräkningar _’ __’

Värnplikt Os 09

over statsfi- 2,0 7,0 21,6

frénvarons Övrigt 4,3

nansiella konsekvenser. Totalt 16,2 13,7 19,1 31,5

- Fr.o.m. 1976 avses alla kvinnor med bam under 7 år. Tidigare år avsågs endast de som var gifta. b Mätveckomas placering i augusti gör att skattningarna för 1982 och 1983 inte är helt jämförbara. Första mätveckan i augusti 1982 sammanföll med industrisemesterns sista vecka, under det att mätveckoma i augusti för 1983 av antalet 1983 helt låg efter industrisemestern. I jämförelse med 1982 ligger därför skattningama frånvarande lägre (och av antalet personer i arbete och totala antalet arbetade timmar per vecka högre). Enligt beräkningar av SCB beror minskningen av antalet frånvarande mellan 1982 och 1983 till ca 80 procent på detta. Se SCB, Arbetskraflsundersdkningen, årsmedelral 1983. Källa: RRV (1981), s 19 och SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

A rbetsmarknadsutveckling I 9 70- 1 983 37

Tabell 3.5 beskriver frånvarons utifrån i arutveckling uppgifterna

betskraftsundersökningarna. Det som registreras i dessa undersökningar ° För att få en uppfatt-

är den s.k. långa frånvaron, dvs. frånvaro omfattande minst en arbets- ning även om den s.k.

vecka.° Utifrån korta frånvarons omdessa uppgifter kan man beräkna det relativa frånvaro-

talet, vilket fattning lät Riksrevianger hur stor procentandel av de sysselsatta som är tillfälligt sionsverket genomföra frånvarande från arbetet. en tilläggsundersökning

Frånvaron, såsom den registreras i till Arbetskraftsunder-

arbetskraftsundersökningarna,

ökade med 4,6 procentenheter mellan 1970 och 1982. Frånvaro sökningarna under andp.g.a. semester ökade ra kvartalet 1981 (se med 2,6 procentenheter, vilket har samband med infö- RRV (1981), 525-35).

randet av den femte semesterveckan. Övrig frånvaro ökade

med 2,6 Enligt undersökningen

procentenheter mellan 1970 och 1982 (med 2,5 procentenheter mellan uppgick andelen kort- 1970 och 1983) och denna ökning kan ses som ett utslag av 1970-talets tidsfrånvarande (exklu-

sive semesterfrånvaro) utvidgade rättigheter till ledighet från anställning för bl.a. vård av barn och för studier.” till 4,4 procent av de sys-

Ökningen av övrig frånvaro mellan 1970 och 1983 var

selsatta, medan bortfal- 1,1 procentenheter för män, 3,8 procentenheter för kvinnor och 12,1 let i arbetstid som kort-

procentenheter för kvinnor med barn under 7 år. För kvinnor har före- tidsfrånvaron represen-

komsten av små barn stor betydelse för frånvarons Detta terade endast uppgick omfattning. också av tabell till 1,5 procent. Andelen framgår 3.6, som visar hur den övriga frånvaron var långtidsfrånvarande sammansatt år 1983 för olika grupper. (exklusive semesterfrån- Sammanfattningsvis förklaras en väsentlig del av ökningen av från- varo) uppgick under

varotalet av förlängd semester. En annan väsentlig förklaring är ökad kvartalet till 8,2 procent

frånvaro för vård av barn. Denna (mätt i arbetstidsbortfall ökning måste ses mot bakgrund av 7,7 procent), vilket ger småbarnsmödrarnas kraftigt ökade förvärvsfrekvenser under 1970-talet ett totalt frånvarotal på och de utökade förmånerna inom har

föräldraförsäkringen. Ökningen 12,6 procent.

alltså samband med det ändrade mönstret i svenska kvinnors arbets-

marknadsbeteende över livscykeln. De i tabell 3.5 (not b) Kvinnorna lämnar inte längre ar-

betskraften i samband med att de föder barn, utan behåller sin anställ- beskrivna mätproble-

ning och klarar sina vårduppgifter med hjälp av tillfälliga men har gjort att vi här tjänstledighevalt att diskutera utveckter, betalda eller obetalda, och deltidsarbete. Den ökade frånvaron kan lingen över tiden av den alltså till en del ses som ett utslag av flerförsörjarsamhället. totala frånvaron utifrån

1982, och inte 1983, års

frånvarosiffror.

3.1.4 Utvecklingen av arbetstiderna

2 För en översikt av le-

Ökningen av antalet under 1970-talet dighetsregler och ledig-

sysselsatta ledde inte till någon

motsvarande ökning av det totala antalet arbetade timmar hetslagar, se Arvedson per år i den svenska (1981), kapitel 3. ekonomin. Totala antalet arbetade timmar minskade istället

med cirka 5 procent mellan 1970 och 1980. Bakom skillnaderna i utveck- 3 Under senare år har

lingen av antalet sysselsatta och av totala antalet arbetade timmar ligger i arbetstiförändringar förändringar i frånvarons bland de sysselsatta och förändomfattning derna kommit att upp-

ringar i arbetstiderna för dem av de sysselsatta som är i arbete. märksammas också som

av frånvarotalen ett tänkbart medel i för- Utvecklingen och bakgrunden till den ökade frånvasöken att balansera efron under 1970-talet har vi redan studerat ovan. Här skall vi komplettera terfrågan och utbud på med att redovisa hur arbetstiderna förändrats.” En uppfattning om den arbetsmarknaden. De-

relativa betydelsen av förändringar i frånvaro i batten och forskningen respektive förändringar arbetstider kan erhållas från följande beräkningar i Ackerby & Arvedson om arbetsdelning och

Mellan arbetstidspolitik sam- (1983). 1963 och 1982 minskade den genomsnittliga arbetstiden manfattas och granskas per sysselsatt från 38,3 till 29,8 timmar per vecka, dvs. med 8,5 timmar. i Ackerby & Arvedson

Minskningen kan delas upp på olika komponenter enligt tabell 3.7. (1983) och TCO (1983).

38 Arbetsmarknadsutveckling I 970-— 1983

Tabell 3.6 Andel frånvarande (procent) från arbetet av totala antalet sysselsatta p.g.a. andra orsaker än egen sjukdom, semester eller värnplikt. 1983.

Frivecka p.g.a. Betald föräldra- Obetald tjänst- Tjänstledig- Övrigt Summa arbetstidens ledighet ledi het för het _.g.a. övrig vår av barn stu rer frånvaro fönäggning l sambandAnnat med födelse

Män 0,5 0,1 0,1 0,0 0,8 0,4 1,9 Män med bam under 7 år 0,4 0,6 0,7 0,1 0,9 0,0 2,7 Kvinnor 0,8 3,0 0,4 0,3 1,7 0,7 6,9 Kvinnor med bam under 7 år 1,1 14,4 2,0 1,6 1,5 0,9 21,5 Kvinnor med barn under 3 år 1,1 27,7 3,2 2,8 1,1 1,4 37,3

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

Tabell 3.7 Resultat av komponentuppdelning av förändringen i arbetstid per sysselsatt mellan 1963 och 1982

Total förändring i arbetstid per sysselsatt -8,5 tim. - Komponent som beror på att personer i arbete har en kortare arbetstid —5,6 tim. varav: kortare arbetstid för heltidsarbetande -3,5 tim. längre arbetstid för deltidsarbetande + 0,3 tim. ökad andel deltidsarbetande -3,2 tim. kombinationskomponenter + 0,8 tim. - Komponent som beror på ökad frånvaro —3,4 tim. varav: ökad sjukfrånvaro -0,1 tim. förlängd semester - 1,9 tim. ökning i övrig frånvaro - 1,4 tim. - + 0,5 tim. Kombinationskomponent

—8,5 tim.

Källa: Ackerby & Arvedson (1983), s. 92.

4 Tegle (1983) ger en Det visar sig därvid att förkortning av de heltidsarbetandes veckoaröversikt av hur den ordi- ökad frånvaro betstid, ökning av andelen deltidsarbetande och p.g.a. narie veckoarbetstiden i semester och andra orsaker än sjukdom (bl.a. ledighet för vård av barn, Sverige förändrats 1860- 1980 genom olika se ovan) bidragit ungefär lika mycket till minskningen av arbetstiden per generella arbetstidsför- sysselsatt under den studerade perioden. kortningar. Under pe- arbetstiderna är sålunda de mest markanta Vad gäller förändringarna rioden 1963- 1982 gedels minskningen av de heltidsarbetandes veckoarbetstid”, dels ökningnomfördes nedgången till 40 timmars arbets- en av deltidsarbetet. Andelen deltidsarbetande har ökat bland både vecka. män och kvinnor i olika åldrar (se tabell 3.8). Det är dock kvinnorna som

1970- 1983 39

Arbetsmarknadsutveckling

Tabell 3.8 Andel av antalet personer i arbete som arbetar kort respektive lång deltid (procent)

1970 1975 1980 1983 [-19 tim 20-34 tim I-l9 rim 20-34 tim I-l9 rim 20-34 tim l-l9 tim 20-34lim Män

Kvinnor

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

1.000-taI personer

2.000 -

1.800 - 1500 _ Heltidsarbetande män 1.400 -

1.200 -

1.000- Deltidsarbetande kvinnor 800 ~ ___----_----------

Heltidsarbetande kvinnor

600 - -_..---___--"_

400 -

Figur 3.2 Antal män och 200 ” Deltidsarbetande män kvinnor i arbete på deltid (1 -34 tim.) respektive I 1111111111 1 1 heltid 1970-1983“ 1970 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 71 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna. årsmedeltal. . a P.g.a. mätveckornas förläggning ligger skattningarna av antalet perutgör merparten av de deltidsarbetande (se figur 3.2) och ökningen av soner i arbete 1983 för deltidsarbetet under 1970-talet måste ses b1.a. mot bakgrund av att för- högt jämfört med 1982. värvsfrekvensen för kvinnor med små barn ökat under Se not b till tabell 3.5. mycket kraftigt denna Ökningen av totala antaperiod. let personer i arbete mel- Av tabell 3.8 framgår att det främst är andelen som arbetar lång deltid lan 1982 och 1983 beräk- (20-34 timmar) som ökat. Medelarbetstiden för deltidsarbetande - (l nas till ca 60 procent be- 34 timmar) har ökat över tiden och ligger nu på cirka 22 timmar per ro på detta.

40 A rbetsmarknadsutveckling 19 70- 1 983

hela\l\970-talet

vecka (se figur 3.3). Under minskade medelarbetstiden

per person i arbete, men den trenden verkar ha brutits de senaste åren (se

figur 3.3).

Timmar per vecka

40 - 3§ \ 36- Medelarbetstid för 34 ‘ personer i arbete 32 - 30-

2a-

26 - 24- 22 _ Medelarbetstid för 20 _ anställda i arbete 18- på deltid (1-34 tim) 16- Figur 3.3 Meda/arbetstid

i

för deltidsarbetande och för samtliga personer i l I I l l l l l l | l l I arbete 1970- 1983 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 År

3.2 Arbetslöshetens utveckling

Arbetslöshetsutvecklingen efter den andra oljekrisen 1979- l980 har skilt sig markant från utvecklingen efter den första oljekrisen 1973- 1974.” Den s.k. överbryggningspolitiken efter den första oljekrisen medförde att alla åldersgrupper skyddades mot ökad arbetslöshet mellan 1974 och 1977 (se tabell 3.9). Detta uppnåddes bl.a. genom att arbetslöshet med bakgrund i personal- och driftsinskränkningar hölls tillbaka. Mellan 1977 och l980 ökade arbetslöshetstalen för ungdomar, både yngre (l6- l9 år) och äldre (20-24 år) och av båda könen med en halv till en procentenhet. Arbetslöshetstalen för vuxna (25-54 år) och äldre var ungefär desamma l980 som 1977, med undantag för äldre män vars arbetslöshetstal ökade. Efter den andra oljekrisen ökade däremot arbetslösheten kraftigt. Mellan l980 och 1982 ökade arbetslösheten för alla demografiska grupper (se tabell 3.9). Den internationella lågkonjunkturen och den inhemska efterfrågedämpningen slog hårt mot sysselsättningen och som vi visat 5 Beträffande den eko- ovan ökade också olika former av dold arbetslöshet dessa år. nomiska och ekono- Tabell 3.10 ger en mer ingående bild av hur ökningen av arbetslöshemisk-politiska bakgrunden till skillnaden, se ka- ten mellan l980 och 1982 fördelade sig på olika demografiska grupper. pitel 4. Mätt i procentenheter var ökningen störst för ungdomarna och de äldre

Arbetsmarknadsutveckling 1970- 1983 41

Tabell 3.9 Relativa arbetslöshetstal (procent) for olika demografiska grupper 1974, 1977, 1980, 1981, 1982 och 1983 1974 1977 l 980 1981 1982 1983 Män

Kvinnor

Män och kvinnor 16-64 år 2,0 1,8 2,0 2,5 3,2 3,5 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal

och också något högre för män än för kvinnor i respektive åldersgrupp. Detta innebär att ökningen av arbetslösheten dessa år följde ungefär det mönster som brukar gälla vid konjunkturnedgångar i den svenska ekonomin.” Eftersom de vuxna utgör merparten av arbetskraften var det emellertid vuxna som svarade för den största andelen av Ökningen av antalet arbetslösa. Trots återhämtningen i ekonomin under 1983 fortsatte arbetslösheten att öka (se tabell 3.9 och 3.10). Mätt i procentenheter ökade arbetslösheten mellan 1982 och 1983 mest för de äldre och för kvinnor i åldern

20-24 år. Ökningen för vuxna män och kvinnor (25-54 år) och för de

yngsta bromsades däremot upp. Alla former av arbetslöshet, oavsett bakgrund ökade mellan 1980 och 1983 (se tabell 3.1 1). Den största uppgången dessa år låg dock på arbetslöshet med bakgrund i personal- och driftsinskränkningar, vilken ökade med ca 24 000 personer mellan 1980 och 1983, och på arbetslöshet med bakgrund i att tidsbegränsade arbeten upphört (åtaget arbete slutfört), vilken ökade med ca 30 000 personer mellan 1980 och 1983. Dessa två typer av arbetslöshet dominerade ökningen av arbetslösheten för såväl ungdomar, vuxna som äldre (se tabell 3.1 l). Beskrivningen av arbetslöshetsutvecklingen hittills har avsett det genomsnittliga antalet arbetslösa i ekonomin vid en viss tidpunkt. Att antalet personer som berördes av arbetslöshet någon gång under året också ökade kraftigt efter den andra oljekrisen framgår av de s.k. februariundersökningarna i AKU. Antalet personer som var arbetslösa någon gång under året ökade från cirka 310 000 1980 till cirka 470 000 1982, vilket innebär att under 1982 ungefär var tionde person i årsarbetskraften berördes av arbetslöshet. Detta kan jämföras med utvecklingen efter 6 Se Persson-Tanimura den första då antalet som berördes av arbetslöshet var cirka U980“), kapitel 4

oljekrisen, 9°h

6 330 000 1974 och cirka 270 000 1977. Den låga arbetskraftsefterfrågan i början av 1980-talet ledde också till bemöshetsmönstret i

att arbetslöshetstiderna blev längre. Ökningen av arbetslösheten mellan den svenska ekonomin.

42 Arbetsmarknadsutveckling 1970- 1983 Tabell 3.10 Arbetslöshetens fördelning på olika grupper 1980-83

Kvinnor

Totalt (16-64ár) 85400 137400 151000 52000 1,2 0,3

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal.

Tabell 3.11 Arbetslöshetens bakgrund 1980, 1982 och 1983 för olika åldersgrupper (antal arbetslösa respektive relativt arbetslöshetstal i procent)

Nyinträ- Återinträ- Permit- Personal- Åtaget Övrigt Totalt

dande dande terade eller drifts- arbete inskränkning slutfört* Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%)

I 6 - 24 år 1980 6 200 (0,9) 6 100 (0,9) 200 (0,0) 2 800 (0,4) 13 500 (1,9) 7 000 (1,0) 35 800 (5,0) 1982 8 800 (1,3) 8 400 (1,2) 300 (0,0) 6 800 (1,0) 22 300 (3,3) 5 500 (0,8) 52 100 (7,6) 1983 8 800 (1,3) 7 500 (1,1) 300 (0,0) 6 000 (0,9) 27 100 (4,0) 4 900 (0,7) 54 600 (8,0) 25 - 54 år 1980 1 900 (0,1) 10 100 (0,4) 1 000 (0,0) 5 500 (0,2) 10 300 (0,4) 10 300 (0,4) 39 100 (1,4) 1982 2 600 (0,1) 14 000 (0,5) 1 300 (0,0) 15 700 (0,5) 20 400 (0,7) 10 900 (0,4) 64 900 (2,2) 1983 3 400 (0,1) 13 300 (0,4) 1 200 (0,5) 16 200 (0,5) 25 500 (0,9) 11 400 (0,4) 71 000 (2,4) 55 - 64 år 1980 0 (0,0) 1 000 (0,2) 300 (0,0) 4 100 (0,6) 2 200 (0,3) 2 900 (0,4) 10 500 (1,6) 1982 100 (0,0) 1 900 (0,3) 500 (0,1) 9 800 (1,5) 3 700 (0,6) 4 300 (0,7) 20 300 (3,1) 1983 100 (0,0) 2 200 (0,3) 300 (0,0) 13 900 (2,1) 3 600 (0,6) 5 500 (0,8) 25 600 (3,9)

J Arbetslöshet med bakgrund i att ett tidsbegränsat arbete av typ vikariat, beredskapsarbete, projektanställning inom byggnadsbranschen etc. upphört. Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama, ársmedeltal.

A rbetsmarknadsutveckling I 9 70 - I983 43

1980 och 1982 hade främst sin bakgrund i att arbetslöshetstiderna förlängdes och inte i någon markant ökning av inflödet i arbetslöshet (se figur 9.5 i kapitel 9).” Arbetslöshetstiderna för de arbetslösa vid en viss tidpunkt ökade för alla demografiska grupper mellan 1980 och 1983 (se

tabell 3. l 2).” Andelen långtidsarbetslösa (andelen av de arbetslösa som

varit arbetslösa mer än 6 månader) ökade med l -9 procentenheter för alla grupper (se tabell 3.12). Av de långtidsarbetslösa 1983 var 5 procent 16- 19 år, 12 procent 20-24 år, 47 procent 25-54 år och 37 procent 55-64 år.

Tabell 3.12 Genomsnittliga arbetslöshetstider (veckor) samt andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa mer än 6 månader (procent)

1974 1977 1980 1983 Tid Andel Tid Andel Tid Andel Tid Andel 7 1 Björklund (1981)

mätt som förväntad arbetslöshetstid för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt.

3.3 av kontantstödet vid arbetslöshet

Utvecklingen

9 De ekonomiska kon-

sekvenserna är också be- De ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet för individen är beroenroende av utformningen de av villkoren för att erhålla olika former av arbetslöshetsersättning och av andra former av konav nivåerna på de utgående stöden.” Som visas i kapitel 4 har kontant- tantstöd, såsom socialbi-

stödet under de senaste åren ökat i omfattning och dess utformning har drag, förtidspension därmed etc., men detta kommer också fått ökad betydelse för fördelningseffekterna av arbetslösinte att tas upp till behet. handling här. Systemet för arbetslöshetsersättning omfattar dels arbetslöshetsför-

säkring genom fackföreningarnas arbetslöshetskassor, dels det kontanta 2° För en ingående bearbetsmarknadsstödet (KAS), som är avsett för dem som inte är arbetsskrivning och analys av löshetsförsäkrade.” Staten har sedan 1935 givit bidrag till arbetslöshets- systemet för arbetslös-

kassorna och under början av 1980-talet har statsbidragens andel av hetsersättning i Sverige, kassornas Det kontanta arbetsmarknadsstö- se Björklund & Holmutgifter varit ca 90 procent. lund (1983). Den kortdet, som infördes 1974, finansieras helt av staten. De offentliga kostnafattade beskrivningen derna för kontantstödet vid arbetslöshet sedan mitten av 1970-talet här bygger på deras framgår av tabell 3.13. framställning.

44 Arbetsmarknadsutveckling 1970- 1983

Tabell 3.13 Offentliga kostnader för olika former av arbetslöshetsersättningar 1974- 1982, milj. kronor, löpande priser

Källa: Björklund & Holmlund (1983), s 91 och 97.

Majoriteten av den svenska arbetskraften är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Andelen har ökat från 56 procent 1970 till 64 procent 1975 och 72 procent 1980. Av de arbetslösa tillhörde emellertid, enligt arbetskraftsundersökningarna, 1983 enbart ca 57 procent någon arbetslöshetskassa. Andelen var högre för män (62 procent) än för kvinnor (50 procent) och lägre för de yngre (42 procent för 16-24-åringar). För att de som är medlemmar skall erhålla ersättning vid arbetslöshet måste de uppfylla en rad villkor, främst att ha varit medlemmar minst 12 månader (medlemsvillkoret), att ha förvärvsarbetat minst 5 månader under de 12 månaderna som föregått arbetslöshetsperioden (arbetsvillkoret) och att stå till arbetsmarknadens förfogande. Vidare gäller en karenstid på 5 dagar. Därefter kan dagpenning utgå under 300 dagar (60 veckor), för äldre (över 55 år) dock i 450 dagar (90 veckor). De arbetslösa som inte är berättigade till kassaersättning kan i vissa fall erhålla kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). KAS kan sägas syfta till att ge ersättning till fyra kategorier arbetslösa, nämligen till dem som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa, till dem som är medlemmar men inte uppfyller medlemsvillkoret, till dem som är nyinträdande på arbetsmarknaden och till utförsäkrade kassamedlemmar över 60 års ålder. En särskild kvalifikationsperiod på tre månader gäller för nyinträdande på arbetsmarknaden. Sedan 1 januari 1983 gäller också en nedre åldersgräns på 18 år (tidigare 16 år). Dessutom måste arbetsvillkoret och villkoret att stå till arbetsmarknadens förfogande vara uppfyllt. För en person som inte uppfyller arbetsvillkoret kan emellertid KAS också beviljas om den arbetslöse istället uppfyller utbildningsvillkoret. Detta innebär att han/ hon avslutat gymnasieutbildning, yrkesinriktad utbildning på heltid som varat minst ett år eller arbetsmarknadsutbildning som varat minst 3 månader, anmält sig som arbetssökande vid arbetsförmedlingen senast 5 månader efter utbildningens slut och därefter i 3 månader sökt arbete utan att få något. Även vad gäller KAS finns en karenstid på 5 dagar. KAS kan därpå utgå i högst 150 dagar (30 veckor), men i 300

Arbetsmarknadsutveckling 1970- 1983 45

dagar (60 veckor) för arbetslösa över 55 år och obegränsat för arbetslösa över 60 år. Av intresse från fördelningssynpunkt är både hur stor andel av de arbetslösa som erhåller kontantstöd och hur mycket av inkomstbortfallet vid arbetslöshet som ersätts. Kontantstödets täckningsgrad vad gäller de arbetslösa kan belysas på ett par olika sätt. En grov skattning av hur väl de båda ersättningssystemen täcker arbetslösheten kan t.ex. erhållas genom att komplettera arbetslöshetsdata från arbetskraftsundersökningarna med uppgifter om antalet ersättningsdagar från arbetslöshetskassorna och KAS.” Genom att beräkna antalet arbetslöshetsdagar under ett år kan andelen ersatta arbetslöshetsdagar från arbetslöshetskassa respektive KAS erhållas. Av tabell 3.14 framgår att andelen arbetslöshetsdagar täckta med försäkringsersättning maximalt legat mellan 40-56 procent, medan andelen täckta med KAS maximalt legat mellan 10--22 procent.

Tabell 3.14 Maximal andel av antalet arbetslöshetsdagar som kan vara täckta av ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller KAS

Antal arbets- Ersättnings- Andel av Andel av lösa enligt dagar för- arbetslös- Ersättnings- arbetslös-

a Antal ersättningsdagar dividerat med antal arbetslöshetsdagar. Antal arbetslöshetsdagar beräknade enligt: (Antal arbetslösa) - 52 - 5. Dagpenning kan utgå högst fem dagar per vecka. Ersättning kan även utgå för helgdagar som infaller på vardagar. Källa: Björklund & Holmlund (1983), s 102.

Hur stor andel av de som är arbetslösa vid en viss tidpunkt som erhåller kassaersättning eller KAS kan belysas utifrån arbetsförmedlingens arbetssökandestatistik. I början av 1980-talet låg andelen på drygt 60 procent, varav 45-50 procent kassaersättning och cirka 15 procent KAS. l-lur stor andelen med ersättning är för olika grupper framgår av tabell 3. l 5. Andelen har ökat något över tiden, främst genom att en större andel av arbetslösa kvinnor och ungdomar uppburit kontantstöd. För ungdomar har andelen ökat kraftigt, från 34 procent 1976 till 56 procent 1982. För de yngsta ungdomarna (under 20 år) har KAS varit den dominerande ersättningsformen. Med stigande ålder får kassaersättning 21 se vidare Björkhmd & allt större betydelse. Holmlund (1983).

46 Arbetsmarknadsutveckling 1970-1983

Tabell 3:15 Andel (procent) av kvarstående arbetssökande klara för omedelbar placering som har ersättning från kassa eller KAS l976 1980 1982

Män och kvinnor i åldrarna:

Källa: AMS arbetssökandestatistik

Att andelen av de arbetslösa som erhåller kontantstöd enligt beräkning-

arna ovan är såpass låg som cirka 60 procent beror troligen bLa. på

karenstiderna i försäkringen och i KAS och på att vissa arbetslösa kan

vara utförsäkrade.” En del av de arbetslösa som vid en viss tidpunkt är

registrerade vid arbetsförmedlingen och som inte uppbär ersättning kan

således ha varit berättigade till ersättning tidigare eller kan komma att bli

berättigade senare. Andelen av de arbetslösa som under åtminstone nâ- 22 För en studie av utför- av sin arbetslöshet erhåller eller KAS kan gon period kassaersättning säkringens omfattning därför väntas vara högre. En uppfattning om hur väl kontantstödet och de utförsäkrades se Jo- täcker de arbetslösa i denna bemärkelse kan erhållas genom att ställa sammansättning, hansson (1984). samman uppgifter om antalet personer som berörts av arbetslöshet nå-

gon gång under ett år med uppgifter om hur många personer som erhållit 23 Uppgifter om antalet kassaersättning och/ eller KAS under året. Detta ger täckningsgrader på arbetslösa under året 80 procent 1977, 86 procent 1979, 94 procent 1981 och 94 procent 1982.23 från AKU:s februariundersökningar och upp- Skattningar kan också göras av hur väl kontantstödet ersätter inkomst-

gifter om kontantstödet bortfallet i samband med arbetslöshet för olika kategorier arbetslösa.” från Försäkringsenhe- Storleken på det inkomstbortfall som inte ersätts (mätt som minskning ten, AMS. Eftersom det av disponibel årsinkomst) beror givetvis på de aktuella ersättningsnikan finnas personer som våerna i arbetslöshetskassorna respektive KAS, relativt den arbetslöses uppbär kontantstöd utan att de skulle klassi- inkomst vid arbete, men varierar också bl.a. på grund av progressiviteten ficeras som arbetslösa i skattesystemet med arbetslöshetens varaktighet och med hur arbetslösenligt AKU, måste den fördelar olika kalenderår. hetsperioden sig mellan Som exempel kan skattade täckningsgranämnas följande från Björklunds och Holmlunds beräkningar. För en den ses som en maximisiffra. manlig metallarbetare med kassaersättning beräknar de att kontantstö-

det 1980 kompenserade för ca 50 procent av inkomstbortfallet vid en 24 Se Persson-Tanimura arbetslöshetsperiod på en månad och för ca 60 procent av inkomstbort-

(1980b) och Björklund & fallet vid arbetslöshetsperioder på tre eller sex månader. Dessa beräkning- Holmlund (1983) för exar visar hur individens nettoinkomst minskar under de månader han är empel på dylika skattarbetslös. Effekten på disponibel ársinkomst blir dock markant mindre, ningar. Skattningarna bygger på konstruerade ersättningskvoten ligger kanske kring 90-95 procent, eftersom den

typfall av arbetslöshet. lägre årsinkomsten innebär att individens skattebelastning under resten

Arbetsmarknadsutveckling 1970-1983 47

av året blir lägre. Progressiviteten i skattesystemet gör alltså att bortfallet i disponibel årsinkomst blir förhållandevis lågt, men betydande likviditetsproblem kan tänkas uppkomma för individen medan arbetslösheten pågår. Att dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen är maximerad till ett visst belopp innebär också att ersättningskvoten blir lägre för arbetslösa med relativt sett höga inkomster vid arbete. Det bör påpekas att de redovisade beräkningarna av hur väl kontantstödet ersätter inkomstbortfallet vid arbetslöshet bygger på konstruerade typfall av arbetslöshet. Det vore värdefullt att få denna typ av beräkningar jämförda och kompletterade med studier av hur väl ersättningen täckt inkomstbortfallet vid faktiska fall av arbetslöshet.

48 Arbetsmarknadsutveckling 1970- 1983

Litteraturförteckning

Ackerby, S. & Arvedson, L., En ny arbetstidspolitik?, SNS, I983. Arvedson, L., Mot ökatflexliv, SNS, 1981.

Björklund, A., Studies in the Dynamics of Unemployment. EFI, Handels-

högskolan, Stockholm, 1981. Björklund, A. & Holmlund, B., Arbetslöshetsersättningen i Sverige motiv, regler och effekter i Björklund m.fl., Inför omprövningen. Publica, 1983. Elevorganisationen i Uppland, Enkätundersökning, vårterminen 1982. Gladh, L., Gustafsson, S. & Lundgren, I., En samhällsekonomisk analys av frånvaron, Arbetslivscentrum, 1981:46. Gustafsson, S. & Jacobsson, R., ”Trends in Female Labor Force Participation in Sweden”, stencil, Arbetslivscentrum, Stockholm och Nationalekonomiska institutionen, Umeå, 1983. - Gustafsson, S. och Lantz, P., Arbete och löner skillnader mellan kvinnor och män”, bokmanus, 1982. Johansson, L., Vilka blir utförsäkrade? Rapport i socialt arbete nr 13, Socialhögskolan, Stockholm, 1984. Jonung, C., Kvinnorna i svensk ekonomi i Södersten, B. (red.), Svensk Ekonomi, Stockholm, 1982. Jonung, C., The Labor Force Participation of Women in Sweden 1960-82”, avhandlingsmanus, Lund, 1983. Persson-Tanimura, I., Studier kring arbetsmarknad och information, Lund Economic Studies, Lund, l980a. Persson-Tanimura, I., Vad kostar arbetslösheten?“, Ekonomisk debatt, nr 2, 1980b. Persson-Tanimura, I. & Mondélus, M., Ekonomiska bidrags- och ersättningssystem och nordiska ungdomars utbildnings- och arbetsmarknadsval, arbetsrapport, SOFI, 1983. - RRV (Riksrevisionsverket), Frånvaron i arbetet omfattning, utveckling och kostnader, Stockholm 1981. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. TCO, Kan arbetstidsfärkortningar öka sysselsättningenñ Stockholm, 1983. Tegle, S., Den ordinarie veckoarbetstiden i Sverige 1860-1980: En översikt”, Meddelande frân Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1983:86. Wadensjö, E., ”The Effects on Labor Supply of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Crosssection Data”, stencil, Institutet för social forskning, Stockholm, 1983.

4 1970- 1983*

Arbetsmarknadspolitik

4.1 Inledning

I detta kapitel beskrivs först kortfattat den ekonomiska utvecklingen i Sverige och dess omvärld. Den ekonomiska omgivning i vilken den svenska arbetsmarknadspolitiken utformats sedan oljekrisen 1973- 1974 har skilt sig väsentligt från de förhållanden som rådde under 1960-talet och den förda arbetsmarknadspolitiken måste ses mot denna bakgrund. Därpå ges en ingående beskrivning av arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning under åren 1970- 1983, med tonvikt på markanta förändringar mellan olika perioder. Slutligen granskas den förda arbetsmarknadspolitiken b1.a. genom att ställas mot de ekonomiska problemen och utvecklingen på arbetsmarknaden under perioden.

4.2 Den ekonomiska utvecklingen i Sveriges omvärld

Världsekonomin har sedan början av l970-talet utsatts för en rad páfrestningar och problem och detta har b1.a. inneburit att den tidigare höga tillväxttakten bromsats upp. Åren 1970-1973 ökade den samlade bruttonationalprodukten inom OEC D-området med ca 5 procent per år, vilket ungefär svarade mot den genomsnittliga tillväxttakten under sextiotalet (se tabell 4.1). Inflationstakten hade emellertid redan visat en tendens att öka och var under perioden 1970-1973 i genomsnitt ungefär dubbelt så hög som under sextiotalet (tabell 4.1). Därpå träffades världsekonomin av två utbudschocker (1973 -1974 och 1979 - 1980), i form av främst kraftiga oljeprishöjningar. Den ekonomiska politiken och den ekonomiska utvecklingen inom OECD-området under resten av l970-talet och hittills under 1980-talet har präglats av försöken och svårigheterna att få ned inflationstakten och anpassa ekonomierna till de ändrade utbudsförhållandena. Efter en period av stagnation i produktionen och av kraftigt ökad inflation - åter fart och under åren 1975 - 1979 (1973 1975) tog tillväxten ökade bruttonationalprodukten inom OECD-omrâdet med ca 4 procent per år. Utvecklingen i Västeuropa var emellertid sämre än i USA. Samtidigt dämpades inflationstakten något, men låg kvar på en jämfört med

* Detta kapitel har skrivits av avdelningsdirektör Jan Johannesson och av fiLdr Inga Persson-Tanimura.

50 1970- I 983

Arbetsmarknadspolitik

1960-talet hög nivå. Återhämtningen bröts dock av den andra oljepris-

chocken (1979-1980) och övergick i en ny period av långsam produktionstillväxt och ökade inflationsproblem.

Tabell 4.1 Några ekonomiska indikatorer för OECD-området (årliga tillväxttakter i procent)

Vägda genomsnitt h BNP per sysselsatt person Källa: För åren 1960-79: OECD, The Challenge of Unemployment, s 14. För åren 1980-83: OECD, Historical Statistics 1960-1981, s 26, 44 och 47, OECD, Economic Outlook. December 1983, s 44, 57, 152 och 161.

Uppbromsningen av produktionstillväxten har också inneburit att antalet sysselsatta ökat långsammare än under 1960-taIet och början av 1970-talet (tabell 4.1). Under anpassningsperioden 1973- 1975 stagnerade både produktiviteten och sysselsättningen. Under åren 1975-1979 ökade produktiviteten åter, om än i långsammare takt än tidigare, samtidigt som sysselsättningen växte med hela 1,4 procent per år. Efter 1979 stagnerade sysselsättningen igen. Eftersom arbetskraften fortsatte att öka med drygt 1 procent per år, även under perioder med ingen eller låg sysselsättningstillväxt, ökade arbetslösheten inom OECD-området. Under 1983 var cirka 9 procent, eller över 30 miljoner personer, arbetslösa (se tabell 4.2).

Tabell 4.2 Några arbetsmarknadsindikatorer för OECD-området

1960-70 1970-73 1973-75 1975-79 1980 1981 1982 1983 Befolkning i arbetsför

a Årlig tillväxttakt i procent b Procent, genomsnitt för respektive period ° Miljoner personer, genomsnitt för respektive period Källa: För åren 1960-79: OECD, The Challenge ofUnemploymenr, s 8. För åren 1980-83: OECD, Historical Statistics 1960-1981, s 24, 26, och 39, OECD, Economic Outlook, December 1983, s 44 och 45 samt OECD, Employment Outlook, September 1983, s 20 och 86.

A 1970- I 983

rbetsmarknadspolitik 5 1

En rad olika faktorer har bidragit till den ogynnsamma utvecklingen. Redan före den första oljeprischocken hade, som nämnts, inflationstakten i OEC D-länderna börjat öka. Denna ökning berodde till en del på att konjunkturuppgången i början av 1970-talet var snabb och ägde rum ungefär samtidigt i OECD-länderna, vilket medförde att efterfrågetrycket i världsekonomin blev alltför högt (se OECD Det fanns (1977)). emellertid också en mer långsiktig, underliggande tendens till att inflationstakten i industriländerna ökade. Som möjliga förklaringar till detta har angetts bl.a. förändringar i arbetsmarknadernas funktionssätt, förändringari löne- och prisbildningen och ändrade inflationsförväntningar (se OECD (1977)). Dessa förändringar har i sin tur bl.a. ansetts ha samband med den roll regeringarna för full tagit på sig som garanter sysselsättning. Ekonomiernas anpassningsförmåga har försämrats, hävdas det, och detta har givetvis varit speciellt problematiskt när kraftiga utbudsstörningar kommit att ställa extra stora krav på anpassning. Vilken utformning av den ekonomiska politiken som är den bästa för att möta utbudsstörningar, av typ oljeprishöjningar, var en fråga som före 1973-1974 inte hade diskuterats speciellt ingående. Den politik som flertalet länder tillgrep var att låta efterfrågetrycket i ekonomin bli relativt lågt för att därigenom dämpa inflationsimpulserna från de höjda energipriserna och få en anpassning av reallönerna. En restriktiv efterfrågepolitik hade också satts in redan tidigare i konjunkturstabiliserande syfte. Resultatet blev, som vi sett, att sysselsättningstillväxten avstannade och arbetslösheten ökade. Men samtidigt ägde en anpassning rum,

som lade grunden för produktionsåterhämtningen 1975-1979.

Efter oljeprischocken 1979 har bilden sett dystrare ut.‘ Utgångsläget för en anpassning var denna gång sämre. Ekonomierna hade ännu inte helt återhämtat sig från de tidigare och det fanns större störningarna restriktioner för det ekonomisk-politiska handlandet. De flesta länderna, med USA och Storbritannien i spetsen, prioriterade klart inflationsbekämpningen. I många länder utgjorde också stora underskott i bytesbalans och statsbudget hinder för att föra en mer expansiv politik.

Inflationsbekämpningen har givit resultat och inflationstakten inom

OEC D-området har dämpats kraftigt (se tabell 4.1). Samtidigt har emellertid sysselsättnings- och varit be-

arbetslöshetsutvecklingen mycket

svärlig (se tabell 4.2). Under 1983 har den internationella konjunkturen vänt och tillväxttakten åter ökat. Uppgången har varit starkare i de stora länderna, speciellt USA, Japan och Kanada, än i de små. Trots den ekonomiska uppgången under 1983 har arbetslösheten fortsatt att öka. Under 1984 väntas tillväxttakten inom OECD-området bli något snabbare än under 1983, men prognoserna är förknippade med betydande osäkerhet.

4.3 Den ekonomiska i

utvecklingen Sverige Skillnaderna mellan

Problemen i världsekonomin förloppen efter 1973har givetvis även satt sin prägel på den 1974 och 1979-1980 års ekonomiska utvecklingen i Sverige. För det första har Sverige, liksom diskuteoljeprischocker andra länder, direkt utsatts för oljeprischocker och andra förändringar, ras mer ingående i SNS vilket krävt och kräver en anpassning till ändrade förhållanden. För det (1982), kapitel 8.

52 I 9 70 - 1983

Arbetsmarknadspolitik

andra och handelstillväxt, likhar långsam internationell produktionssom variationer i den internationella prisstegringstakten, förmedlats till den svenska ekonomin via den stora utrikeshandelssektorn, de internationella kreditmarknaderna och valutasystemet. Utifrån detta skulle man vänta ett likartat mönster i den svenska ekonomiska sig att finna som i utvecklingen inom andra industriländer. Det finns utvecklingen emellertid klara avvikelser och detta har varit fallet under hela 1970-talet

(se tabell 4.1 och tabell 4.3).

Tabell 4.3 Några ekonomiska indikatorer för Sverige (årliga tillväxttakter i pro-

cent)

1960-70 1970-73 1973-75 1975-79 1980 l98l 1982 1983

2,3 3,3 1,1 1,7 -0,5 0,5 2 Bruttonationalprodukt 4,6 4,0 6,7 9,9 9,7 13,7 12,1 8,6 9,2 Konsumentpriser \ 0,7 0,7 1,3 -0,2 -0,1 0,1 Antal sysselsatta 0,2 2,3 Produktivitet 3,9 2,1 0,9 0,4 0,4 -0,4 0,6 1,9

Källa: För åren 1960-79: OECD, The Challenge of Unempløyment. s 118- 120 och 128. För åren 1980-83: SCB, Arbetskraflsundersékningama, årsmedeltal, KI, Konjunkturläget, januari 1984 och Finansplanen 1984.

Tillväxten i den svenska ekonomin var under åren 1970- 1973 marför OECD-länderna. För att motverka tenkant lägre än genomsnittet denserna till underskott i den svenska bytesbalansen stramades den

av sjuttiotalet. Åtstramningen blev av

ekonomiska politiken åt i början olika orsaker kraftigare än avsett. Tillväxttakten bromsades upp och arbetslösheten ökade, men bytesbalansen förbättrades som avsett och valutareserven ökade kraftigt. Perioden 1973-1975 präglades i Sverige inte av kraftiga åtstramningar och anpassningsförsök utan av den s.k. Produktion och sysselsättning stagnerade inte överbryggningspolitiken. som i OECD totalt, utan ökade med 3,3 respektive 2,3 procent per år (se tabell 4.1 och tabell återhämtningen tog fart inom OECD 4.3). När Sverige inte med och under perioden 1975- 1979 var hängde emellertid tillväxten och produktivitet klart sämre i i produktion, sysselsättning Sverige. Tillväxttakten blev högre under 1979- 1980, men sedan stagne- 2 För en beskrivning och rade åter den svenska ekonomin.

diskussion av den förda sedan den första oljeprischocken har produk- Sett över hela perioden ekonomiska politiken se än inom OECDtionsutvecklingen i Sverige varit markant sämre Myhrman & Söderström området som helhet. En förklaring till detta skulle kunna vara att föränd- (1982) och Hamilton i världsekonomin drabbat den svenska ekonomin speciellt hårt (1982). Den svenska ringarna ekonomins problem och tillväxttakten för Sverige därför minskat mer än och att den långsiktiga anpassningssvårigheter för OECD totalt (se Eklund (1982)). Förändringarna skulle helt enkelt ha har också löpande anahaft allvarligare följder för en ekonomi med stort beroende av importelyserats och diskuterats i rad energi och med Sveriges speciella industri- och handelsstruktur. t.ex. SNS årliga rapporockså haft en mer inhemsk i ter och i rapporter från Avvikelserna har emellertid bakgrund OECD. Lundberg(1983) den ekonomiska politik som förts under olika tidsperioder och i de jämför och diskuterar som den svenska ekonomin haft att anpassa sig till uppenbara problem krisen under 1970-talet

ändrade Den dåliga produktionsutvecklingen har varit förutsättningar?

med tidigare kriser i den svenska ekonomin. koncentrerad till industrin (se tabell 4.4 och figur 4.1).

sou 1934:31 Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 53

Tabell 4.4 Produktionsutvecklingen inom olika sektorer (årlig procentuell volymförändring)

1,1 Källa: Proposition 1982/83:50, s 8.

OECD, TOTALT

130-

120-

110-

SVERIGE

Figur 4.] lndusrriproduk- LJ I I I I I I I I I I I I tioneniSverige och

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1973 1979 1980 1981 1982 0ECD19?0—1982

{Kvartalsv1s. Index 1970 Källa: Proposition 1982/832100, s 3. = 100)

Av figur 4.1 framgår att överbryggningspolitiken medförde att den svenska industriproduktionen under direkt efter den första perioden oljeprischocken utvecklades mer gynnsamt än för OECD totalt eller för

54 1970- 1983 SOU 1984131

Arbetsmarknadspolitik

OECD-länderna i Europa. Efter 1975 har däremot utvecklingen av den svenska industriproduktionen varit markant sämre än i OECD totalt eller OECD-länderna i Europa. Sverige lyckades inte haka på den återhämtning som tog sin början i övriga OECD i slutet av 1975 och under 1976. Bl.a. det jämfört med andra länder höga efterfrågetrycket 1974- 1975 och felaktiga förväntningar om den internationella prisutvecklingen ledde till kraftiga lönestegringar och en kostnadsexplosion under åren 1975 och 1976. Den svenska industrins relativa kostnadsläge försämrades kraftigt och svensk industri förlorade marknadsandelar såväl på exportmarknaderna som på hemmamarknaden. Lågt kapacitetsutnyttjande och dålig lönsamhet inom industrin ledde efterhand också till att den privata investeringsaktiviteten blev låg, vilket ytterligare ökade efterfrågebortfallet. Samtidigt uppvisade en rad betydelsefulla, traditionella exportsektorer, såsom varv, stål och skog, stora strukturproblem. Den uppkomna situationen möttes med en rad ekonomisk-politiska åtgärder. För att förbättra det relativa kostnadsläget devalverades den svenska kronan två gånger under loppet av l977 (med tillsammans 16 procent). För att motverka sysselsättningseffekterna av kostnadskris, lönsamhetskris och strukturkriser satte regeringen, som vi strax skall se, in massiva selektiva åtgärder i form av arbetsmarknadspolitik och industristöd. Vidare tilläts den offentliga sektorn fortsätta expandera i snabb takt. Med början under 1978 ägde en återhämtning rum i den svenska ekonomin, tillväxten ökade och man fick åter en expansion i industrisektorn (se figur 4.1). Uppgången blev emellertid förhållandevis kort och oljeprischocken medförde nya svåra påfrestningar på svag, den andra den svenska ekonomin och stagnation och sysselsättningsproblem återkom. Det stod klart att Sveriges ekonomiska kris inte var övervunnen. Den andra oljeprischocken möttes inte med någon överbryggningspolitik. I stället lades den ekonomiska politiken under 1980 om i åtstramande riktning och de ekonomiska problemen tilläts, som vi sett i kapitel 3, under början av åttiotalet i större utsträckning avspegla sig i

arbetslöshet. Åtstramningen var bl.a. avsedd att förhindra en ytterligare

försämring av Sveriges relativa kostnadsläge. För att förbättra kostnadsläget och få till stånd en industriell expansion devalverades också kronan åter, med 10 procent i september 1981 och med 16 procent i oktober 1982. Under 1983 kom en exportledd återhämtning igång, men sysselsättningsläget var fortsatt problematiskt. Stora obalanser kvarstår också i den svenska ekonomin.

4.4 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

- en definition

4.4.1 Arbetsmarknadspolitik

Med arbetsmarknadspolitik brukar man avse selektiva åtgärder som är direkt inriktade mot att påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt. mer exakt avgränsning blir emellertid i viss mån Varje

sou 1984:31

Arbetsmarknadspolitik 1970-1983 55

godtycklig. Nästan alla ekonomisk-politiska åtgärder arbetspåverkar marknaden och åtgärder som primärt har andra motiveras ofta syften också med sysselsättningspolitiska skäl. Vi kommer här, liksom i EFA:s tidigare betänkanden, att utgå från en konventionsmässig definition. Till arbetsmarknadspolitik kommer vi att hänföra de åtgärder som för närvarande ingår i arbetsmarknadsverkets verksamhet, arbetsvårdsverksamheten inom Samhällsföretag och inom kommunerna samt kommunernas övriga arbetsmarknadspolitiska Till arbetsmarkengagemang. nadspolitiska åtgärder kommer, med denna avgränsning, också att hänföras kontantstöd vid arbetslöshet, med något som också är motiverat hänsyn till kontantstödets nära samband med utformningen och omfattningen av övrig arbetsmarknadspolitik. Vilka åtgärder som budgetåret 1982/83 finansierades via arbetsmarknadsverkets av tabell 4B:l budget framgår i tabellbilagan till detta kapitel. Det förefaller att definitionen naturligt av arbetsmarknadspolitik förutom de arbetsvårdsátgärder som omfattas av arbetsmarknadsverkets nuvarande programindelning också omfattar hela arbetsvårdsverksamheten oavsett huvudmannaskap, dvs den arbetsvårdsverksamhet som ñnansierats/ finansieras inom ramen för arbetsmarknadsverket, den verksamhet som bedrivs av stiftelsen och den arbets- Samhällsföretag vård som bedrivits/ bedrivs av kommunerna. Vid sidan om de via arbetsmarknadsverket finansierade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har kommunerna en omfattande arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Under senare år har kommunerna/ skolan också tilldelats ett allt större ansvar för ungdomens Vi sysselsättningsfrågor. har därför ansett det angeläget att i det följande även något söka belysa omfattningen och utvecklingen av kommunernas arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Det regionalpolitiska stödet har fr.o.m. budgetåret 1983/84 överförts från arbetsmarknadsverket till industriverket. l gängse språkbruk brukar man skilja på arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och industri- och näringspolitik. Avgränsningen av begreppet arbetsmarknadspolitik gentemot industri-, närings- och regionalpolitik är dock i hög grad godtycklig. De industripolitiska åtgärderna används både till att uppehålla sysselsättning och till att påskynda förändringar i industrins branschstruktur. Framför allt har icke-permanenta industristöd använts i nära samverkan med arbetsmarknadsverkets åtgärder.

Arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och icke

permanenta industristöd

Det speciella förhållande som de icke-permanenta industristöden och de regionalpolitiska stöden har till arbetsmarknadspolitiken innebär att det är av intresse att försöka ge en samlad bild av utvecklingen av dessa tre ekonomisk-politiska grenar. I tabell 4:5 ställs därför de offentliga utgifterna för arbetsmarknadspolitiken ovan redovisade enligt definition samman med utgiftsutvecklingen för regionalpolitiken respektive det icke permanenta industristödet.

19 70- I 983 SOU 1984 :3l

56 Arbetsmarknadspolitik

Ram

*omo So ...Ko *pmm

å...

2.532.

.mm

måna_

å:

:m:

m m

mm

.3-

3 Sm o.:

m_a S 5..

SE3.

n:

_.__E mm_

S?

_ __ 2

.mwxmwi

oi mao omm om ma. omo ...m 08 m...

_mås_

m v _ I. m_

_tog_

mmo

...m

vom mmm So md

838_

mm_o_ :a:

m _ _

mmm

=o_x.zm_.=m===_

omm Sm 0% md

...§5

:f:

o m _

o

mom hm mmm

mite

mm_ ...S mom os. md

m _ o m_

5=o:aE..2_

3 md

oi. mi ä_ m.:

:\o3_

o? ä_

o _ o

8.0_

av

Skå_

md

omm

:o: _.m m? N: 9._ å. å...

m _ m

._2__.__2__.=..._u2

Eks.:

wow md

...N

as 8_ 3 3»

02m

_ v

:är:

Re ...N md

omm wow mo_ ME :o

m m

säs_

mom 8_ mm md Sm woo ä_ än

.=3__=_2_m_.a=._..aE..£o € a

m m

mm

2:5_

3 md

as mom Sn flu a..

m e

å.. mm I

E22

oem one

E md

_wh ?v Sm

— m

mZm

.E

.Como

5._

adam_ »sauna

.Egna

_;u.___._8:._m=_u5

ä ou

.må

.maâså

.Eov_..mE_.E

._0592

:m

-mva5_SE$o € a

..¢:«£on._m

:ü s..

-även -mäkta

.x

Susfimox

E009...

-mamxmcuuun

:oo m2

m=o_uu%

.3:omvn5_._mEm.o.t

.Em mzm

_.:uEEa._wo.n_mEou

karm.:

_

.38tomwm=¥_mE :2on._amaS_mn8oo

aEo:=EE9_

_om

»Emm

E :oo

a__.__oa_2o_m3.

:oo

mmåocøEêov_

m... :u: å ä

.s_:?2oe

mo.

.. € ._«$on._m m§.:o::E

acwflvoz

s_

:aaah ?vara 52 Exoo 9288 mcomc: ._oc._mw:w m:8Sm ovfiohm «BE?» :vänta mEE:m

%._£_ m & _%= _%=

SOU 1984 :31 Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 57

E0

vuEmcx

wmzxâ

SE0

:Nm :Emåm .pagemap

.ooh *ca 1.0 2 oxo_

.nämnas

ov

.Em.wo.%:o_§=vo::_

«mum.

Z mm :m

329m

En_

m2 E82

mvzzon.:

:m :å: .E

m; qm 3 “m3

än om... :6 .E ä:

.8

um__mv_

m

:oo m Sv

ov:a.:8

wzzxuoå:

_mEmc

.ovcEmc

vuE

3822:23_

...omsmnc

.m›v

am

3 m... 3

E805

;m &

m an

..o_x83.o%=m..

a S.:

cw...

_mxowm_

25:2.:

on :s

.om_o:m.onm.o:Ea8_.o

mEzmsvc_

.w—Z

mzmm

;oo

..8o:w:.§E

no

.Nm I omm ...m 3 :mm

mm:.2.:EEov_

.E

._w_:3o.:_om._=§=:m

m .8 E:

2 :E ä...

:oo .o .8 .to & :oo

.c

::mm

wEvB

mUm

.ovvum

ovcoümo.:

.Emm

3 m...

?m ~.~

wâmcm

E_

mUw

.v

movuâø_

m_ :E

w$_

.a_.Sob_om.::_:..m

:oo .8

.om:n:c

.ov9mmm=_=:mm_omm›m

.E

aw_§2§w=_=_3B.=

.w8u.8m__w:Emm

mmm 5:3_

3 :m ...m ...N

Eom

22:3_

&

covmåmov_

n_:m:v:_m._m>

m

:

.om9._.wmwSo.8 .ÅaEovuEmox

maxcoêotmmovtumsvø_

uum.oBSo

mm:.o=:EEov_

mom

?m 3 2 S

.öv._mmämEovw:=

.:8on.amn_§_mvo.un

N

8:3_

.=8un.~mm8_m_uo.on

m_

:oo

.m.m.o=0__8_

$8:oE8.maoE..m:vE

5 ECC_

.o:o

..uE3mmw:_.om:8_o_

.of

mmm dmo.

mumnvm

m: o... ...N m..

:BE:

Magnum.. 32:3_

mäwiå

m

=38

=_.:m=v:_:.3m_n_oomw

5._

.ovaSm9_

w=o_oomm

_

EoE

6.52333Ew=_=E_e:

.2.._»S

I |

.o__m:.3_mw:_.owu.

~_a..=EE8_

~=_w§

3 m;

.am

.mumwâ :ozsm

u

.vwåmoxucs

av

..mw=_:m_ovo.m.m

m

mämw

uvamSOvo.

o_u:S.u..Eo

.ocämv

.8

ms?

mums:

.av

acme

_mn_

:ai

..o.=oE3.mmuvmw:_..v__n:D

I I &

...m Z ...N :oo

:EEE

.mvv

5:3.

m :E :E

mmm?

Eos_

:Emma

u.mE.m=

Eom

=a_o._m\=o:=EEo._

wmåâm

uw=:__.mEo:ow

mäEE

:oo

m«:.u:=EEou_ .uovaåmoxozoc

:E

:s

l I

mwSu.8m=m:Emm

Ra .å E

:o._m__EfiE8_

Om

o.Dm

Hm SE

.8

.=%23__3s

mäkzucuv

oämmâvcw:

man:

m

Eom

_

ov

:om.._:._m.onmcmEmo._o:o

22:3_

.o_u:w

mcozzm

.Exo

:m

I I :z

:oo

cuwe_.32§

3 3

:omwvmxt .u_:.a.aw

S» _ .m

å:

:oo

:mc

v ...w

mävvüämøvu_

:ovvum

rm..

:E .8

_omämø_

:8o:Eamx.om_u.«>m.on.m

.O_.v

..om.a_n_mEocm=:

ov

..:ov©.m_.=m=v:_

.o_:.n.aw

I I :a:

=om_o..m.o>8o._m

mumicmmc_

m.. 3

må

=32

uwzzxm

Z

.tvâ

cu...

wcömämc_

m

=38

ammov

S:w.=o39_om

s :oo

m8_.u.:

5 av än_ 8:_

ä:

..ou8m_..m_.6E

.8

bvmåmov_

:oo

mzam

n

.sågas € 3.52 .mEvS

ovaaEmn

.s

:ä

_ovoEvQm

..\o e.. :o

& E0

6:85

8_m_.__oq_a:o_wo.

.om_ozm.on£o:Ea8_.u

ou:8_.mE5

mzm

voE

.En

.ovcmäw

§:o:nE.2...

Ja_.£o.xom.=§:..m ovcazwmmmmzm

m2

_§§_$_sB. :o_:_.6o.._._m8_.

a=.8.=w.ED 252.55:

m.m.._E=u.n_

zou8m_..m:_u_._

a=.oc_w.D

å å

m:.oE.o.:x.xm

oxo?

.8:cEO

§:u:mE.om avvakta

.8

_2E ”.o=wv_ mäcäüon

.mig

:så

& 0D un_

oxo_ _%= * n a u _. I & . w _ :oo

58 Arbetsmarknadspolitik 1 970- 1 983

Av tabellen framgår hur de tre politikgrenarna kombinerats för att möta de ovan beskrivna ekonomiska problemen. Utgifterna för regionalpolitiken har under hela perioden legat på ungefär oförändrad nivå,

som andel av BNP (bruttonationalprodukten).3 Det är utgifterna för

arbetsmarknadspolitik och icke permanenta industristöd som ökats och varierats. Under efterfrågedämpningen budgetåren 1971/72 och 1972/73 ökades arbetsmarknadspolitiken kraftigt från att ha motsvarat 1,7 procent av BNP(til1 faktorkostnad) 1970/71 till 2,7 procent av BNP 1972/1973. Arbetsmarknadspolitiken drogs sedan ner 1974/75 och 1975/76 då främst generella åtgärder utnyttjades. Utgifterna ökade åter under 1976/77 och 1977/78. När kostnadskris och strukturkriser slog igenom ñck även de icke permanenta industristöden en större omfattning. 1979/80 nådde de nivån 1,4 procent av BNP. Samtidigt uppgick utgifterna för arbetsmarknadspolitiken till cirka 3,5 procent av BNP. Sammanlagt lades cirka 5 procent av BNP på de tre politikgrenarna under senare delen av l970-talet. I början av 1980-talet skedde en viss minskning av både arbetsmarknadspolitiken och de icke-permanenta industristöden. Under 1982/83 ökade utgifterna åter kraftigt för båda politikgrenarna. Sammanlagt motsvarade utgifterna 1982/83 ca 6 procent av BNP. Jämsides med ökningen av de icke permanenta industristöden tycks det ha skett förändringar i arbetsmarknadspolitikens sammansättning. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan i princip sägas bestå av rörlighets- och anpassningsunderlättande åtgärder, sysselsättningsskapande åtgärder och kontant stöd vid arbetslöshet. Tabell 4.6 visar att det funnits en tendens till att utgifterna för sysselsättningsskapande åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som andel av BNP minskat i slutet av l970-talet och början av l980-ta1et. Speciellt gäller detta arbetsmarknadsverkets sysselsättningsskapande åtgärder. De sysselsättningsskapande insatserna verkar alltså i viss utsträckning ha förts över från arbetsmarknadsverket till industripolitiken och kommuner/skola. Av tabell 4.6 framgår också att utgifterna för kontantstödet som andel av BNP ökat kraftigt. I det följande skall vi närmare studera hur de olika grenarna inom 3 Uppgifterna kring hur arbetsmarknadspolitiken utvecklats, dvs. undersöka utgiftsutvecklingen stor andel av BNP som för arbetsmarknadsverkets åtgärder, för arbetsvården och för kommuarbetsmarknadspolitinernas arbetsmarknadspolitiska engagemang. kens, regionalpolitikens etc. utgifter motsvarar

kan inte tolkas som upp- 4.4.3 av arbetsmarknadsverkets Utvecklingen verksamhet

gifter om hur mycket reala resurser politikgre- Utgifterna för arbetsmarknadsverket (exkl det regionalpolitiska stödet) narna tar i anspråk. För uppvisar en betydande expansion. Från att i slutet av 1950-talet ha att få en uppfattning om hur mycket reala resur- uppgått till 300 miljoner kronor uppgick de i början av l970-talet till ser som tas i anspråk re- något över 2 miljarder för att budgetåret 1982/83 ha stigit till 17 miljarspektive hur mycket rea- der kronor Då vi i förra betänkandet (löpande priser). (SOU 1978:60) la resurser som skapas satte utgifterna i relation till statsbudgetens utgifter respektive till BNP av de olika politikgrenarna behövs samhälls- (till faktorpris) framgick, att den långsiktiga ökningen skett via ett antal ekonomiska kostnads- trappstegsvisa höjningar i samband med de mest markanta lågkonjunkintäktsanalyser. turåren.

Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 59

Tabell 4.6 Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken fördelade på skilda kategorier av åtgärder under perioden 1974/75 - 1982/83, procent av BNP och i milj. kr (löpande priser)

Åtgärdskategori 1974/75 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 Rörlighets- och anpass- 0,59 1,09 1,15 1,15 0,96 0,95 0,95 ningsunderlättande åtgärder” Sysselsättningsskapande 0,74 1,63 1,29 1, l 2 0,90 0,92 1,18 åtgärder finansierade via arbetsmarknadsverket” Övriga sysselsättnings- 0,34 0,53 0,56 0,60 0,72 0,77 0,92 skapande åtgärder Kontantstöd vid 0,27 0,37 0,46 0,42 0,43 0,62 0,78 arbetslöshet

stöd i procent av BNP uTill rörlighets- och anpassningsunderlättande åtgärder har hänförts arbetsmarknadsverkets program för geografisk rörlighet, för arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning), för yrkesinriktad rehabilitering och kommunernas utgifter för arbetsprövning/träning samt arbetsmarknadsverkets program för arbetsmarknadsinformation. (Källa: Tabell 4B:1 och 4B:3.) l Till arbetsmarknadsverkets sysselsättningsskapande åtgärder har hänförts företagsutbildningen, programmet för sysselsättningsskapande åtgärder, stödet till lageruppbyggnad och programmet särskilda åtgärder för arbetsanpassning. (Källa: Tabell 4B:1.) ° Statsbidrag till Samhällsföretag (inkl. arbetsmarknadsverkets tidigare utgifter för bidrag till skyddade verkstäder, industriella beredskapsarbeten och kontorsarbetscentraler) och kommunernas/skolans övriga arbetsmarknadspolitiska engagemang. (Källa: Tabell 4.9 och tabell 4B:2 och 48:4.) d Omfattar arbetsmarknadsverkets utgifter för åtgärder för flyktingar, totalförsvarsverksamhet och anskaffning och förvaltning av utrustning.

Det visades att utgiftsutvecklingen kunde delas in i några olika faser. Under 1950-talet fram till början av 1960-talet följde utgiftsutvecklingen ett tydligt konjunkturmönster på så sätt att arbetsmarknadsverkets utgifter i procent av BNP respektive statsbudgeten steg vid lågkonjunkturer och därefter åter föll vid förbättrat konjunkturläge. I en andra period, under l960-ta1et, steg arbetsmarknadsverkets utgiftsandel kontinuerligt, om än i varierande takt. Perioden utmärktes således av en starkt uppâtgående trend för utgifterna, vilket bl.a. förklarades av att arbetsmarknadsutbildningen befann sig i ett uppbyggnadsskede. l970-talet, fram till 1978, tycktes representera en tredje fas där utgiftsutvecklingen åter kännetecknades av tydligare konjunkturvariationer. Tabell 4.7 kompletterar nu denna bild genom att redovisa utvecklingen under hela l970-talet och början av 1980-ta1et. Budgetâret 1977/78

60 Arbetsmarknadspolitik 1970-1983

låg utgifterna för arbetsmarknadsverket, som andel både av statsbudgeten och av BNP, perioden högsta nivån. på den för den studerade kom under slutet av 1970-talet trots förbättrad tillväxt i eko- Utgifterna nomin att ligga kvar på en hög nivå. Den försämring i det ekonomiska efter den andra oljeprischocken möttes inte med ökade läget som följde insatser från arbetsmarknadsverket. Arbetsmarknadsverkets utgiftsandel av BNP minskade således de första åren av 1980-talet för att 1982/83 återigen stiga till i nivå med utgiftsandelen 1977/78.

Tabell 4.7 Arbetsmarknadsverkets utgifter (exkl. regionalpolitiskt stöd) 1970/71 - 1982/83 i milj. kr. löpande och fasta priser samt i procent av statsbudgeten resp. BNP

Källa: Tabell 4B:1 i bilagan

Åtgärdssammansâttning

Neddragningen av arbetsmarknadsverkets utgifter i reala termer (se tabell 4.7) 1979/80 till 198 l /82 har främst skett via en neddragning av de sysselsättningsskapande åtgärderna. Från nivån 1,6 procent av BNP 1977/78 sjönk utgifterna för sysselsättningsskapande åtgärder till som lägst 0,9 procent av BNP 1980/81 och 1981/82 (se tabell 4.6). Uttryckt som andel av arbetsmarknadsverkets utgifter motsvarade detta en minskning från ca 55 till ca 40 procent. Som visats ovan kan detta till en del återspegla att det skett en överföring av sysselsättningsskapande insatser från arbetsmarknadsverket till industripolitiken och till kommuner/ skola. Under budgetåret 1982/ 83 har de sysselsättningsskapande åtgärderna inom såväl arbetsmarknadsverket (främst beredskapsarbetena) som inom industripolitiken (de icke-permanenta industristöden) ökat kraftigt. Utgifterna för rörlighetsfrämjande och anpassningsunderlättande åtgärder, mätt som andel av BNP, har inte uppvisat några större variationer utan legat på en ungefär oförändrad nivå under åren 1977/78 till

Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 61

1982/83 (se tabell 4.6). Utgifterna som andel av BNP ökade t.ex. inte i samband med uppdragningen av arbetsmarknadspolitiken 1982/83 utan låg kvar på ca 1 procent, dvs. samma nivå som 1980/81 och 1981/82. Utgifterna för det kontanta stödet vid arbetslöshet ökade mycket kraftigt 1981/82 och 1982/83. En viss ökning hade också skett redan tidigare (se tabell 4.6 och 4B:l), vilket kan ha haft samband med att användandet av bidraget till företagsutbildning för permitteringshotad personal gick ner 1978/79 och arbetslöshet med bakgrund i personaloch driftsinskränkningar ökade. Från att under 1977/78 ha utgjort strax över 10 procent av arbetsmarknadsverkets utgifter uppgick det kontanta stödet vid arbetslöshet 1982/ 83 till ca 25 procent. Det har även skett förskjutningar av åtgärdssammansättningen inom olika åtgärdskategorier. Mest märkbart är detta vad gäller arbetsmarknadsverkets sysselsättningsskapande åtgärder. Under 1971/72 och 1972/73 motverkades arbetslösheten med framför allt ökade insatser av beredskapsarbeten (se tabell Efter första 4B:l). oljekrisen kompletterades de sysselsättningsskapande åtgärderna med företagsinriktade åtgärder som förhindrade permitteringar och uppsägningar. 1 propositionen 1975/762322 ”Samordnad sysselsättnings- och regionalpolitik, vars riktlinjer åter fastslogs i propositionen 1976/ 77:l00, anfördes: Den första huvudlinjen för denna politik (arbetsmarknadspolitiken) är att sysselsättningsproblem som har förorsakats av konjunkturerna i första hand skall mötas redan inne i företagen.”

Åtgärderna för att förhindra uppsägningar och permitteringar som

lagerstödet, bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade (”25-kronan”), sysselsättningsbidraget för äldre inom tekoindustrin och sysselsättningsbidraget till företag med dominerande ställning på orten hade under andra hälften av 1970-talet en betydande omfattning. Dessa åtgärders relativa tyngd i förhållande till arbetsmarknadsverkets övriga åtgärder ökade kraftigt under budgetären 1976/77 och 1977/78 (tabell 4.8).

Tabell 4:8 Utgifterna för företagsinriktade åtgärder för att förhindra uppsägningar och permitteringara som procentandel av arbetsmarknadsverkets utgifter 1972/ 73-1982/83

1972/73 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1980/81 1981/82 1982/83 Åtgärder för att 4 7 16 15 9 4 2 1 förhindra uppsägningar och permitteringar (procent) Totalutgifter för 3 943 4 703 7 632 10 510 l l 255 1 l 763 13 524 17 128 arbetsmarknadsverket milj kr ü De företagsinriktade åtgärderna för att förhindra uppsägningar och permitteringar definieras som bidrag till företagen för att upprätthålla antalet anställda utan att arbetsmarknadsmyndigheterna anvisar de personer, vars sysselsättning skall subventioneras. Till dessa åtgärder har hänförts lagerstöd, industribeställningar, företagsutbildning för permitteringshotade, sysselsättningsbidragen till äldre arbetstagare inom tekoindustrin och till företag med dominerande ställning på orten vilka skjuter upp personalinskränkningar och de särskilda sysselsättningsstöd och sysselsättningsbidrag som vid några tillfällen sedan slutet av 1970-talet utgått till enskilda företag i krissituationer.

62 A 1 9 70 — I983

rbetsmarknadspolitik

En av de mest markanta förändringarna under denna period av eftervar således att arbetsmarknadsverkets åtgärdsinsatser ändfrågebortfall rade inriktning i den meningen att efterfrågebortfallet i större utsträckning än tidigare motverkades av åtgärder, som syftade till att bevara existerande arbetstillfällen. Den ekonomiska uppgångsfas som inträdde i slutet av 1978 innebar

att företagens utnyttjande av detta slag av företagsinriktade åtgärder minskade. Försök gjordes nu att introducera företagsinriktade åtgärder för att öka antalet anställda. Vid halvårsskiftet 1978 infördes sålunda ett nyrekryteringsbidrag till företag som tidigarelade nyanställningar under perioden ljuli 1978 - 31 mars 1979. Nyrekryteringsbidraget utnyttjades

emellertid i mycket ringa omfattning av företagen?

Efter den andra oljeprischocken 1979/80 har åtgärder för att förhind-

ra uppsägningar och permitteringar legat på en mycket lägre nivå än efter oljeprischocken 1973/74 (se tabell 4:8). Utbildningsbidraget för permitteringshotad personal har funnits kvar, men företagen har i betydligt mindre utsträckning utnyttjat det. Under senare år har sysselsättningsstimulerande företagsinriktade åtgärder i syfte att underlätta en expansion av det enskilda näringslivet introducerats. 1982 provades åter ett tillfälligt rekryteringsstimulansbidrag, denna gång för företag inom tillverkningsindustrin som kunde uppvisa en nettoökning i antalet heltidssysselsatta under perioden 1 april

1981 - 31 mars 1982. Även detta fick emellertid ringa omfattning?

4.4.4 Utvecklingen av arbetsvårdsverksamheten

T.0.m. 1979/80 fanns inom arbetsmarknadsverket de två budgetåret åtgärder för handikappade och

programmen sysselsättningsskapande

och stödåtgärder för svårplacerade. Dessa program omrehabiliteringsfattade åt handikappade, näringshjälp, aråtgärderna arbetshjälpmedel 4 Genom nyrekryte- kivarbete, halvskyddad sysselsättning, skyddad sysselsättning och hem-

ringsbidraget som bevilarbete och arbetsträning för handikappade samt resp arbetsprövning jades 3 700 företag, beav svårplacerade i form av anpassningskurser, introduktionsräknas rekryteringen ha utbildning tidigarelagts för mellan kurser för skyddat arbete och företagsutbildning för handikappade. 2 300 - 5 300 personer 1980/81 skedde vissa förändringar i programindelning och Budgetåret med i genomsnitt ett inom arbetsvårdsområdet. Det nya anslaget yrkesinriktad organisation kvartal. Meddelande (de nybildade arbetsmarknadsinstituten) infördes samtifrån Utredningsenheten rehabilitering 1981:15, AMS. digt med anslaget för särskilda åtgärder för arbetsanpassning och syssel- -Inom det senare ersattes delprogrammen arkivarbete och halvsättning. 5 l 900 företag ansökte av delprogrammet anställning med lönebidrag. skyddad sysselsättning om tillfälligt rekryte- för Vidare bildades stiftelsen Samhällsföretag som b_lev ny huvudman ringsstimulansbidrag. i helårsarbeten skyddat arbete och hemarbete. Uttryckt Ett mått och utgiftsutveckling måste beräknas rekryterings- på arbetsvårdens omfattning stimulansen ha lett till förutom de statsbidrag, som nu ges till Samhällsföretag, omfatta arbetsatt ca 400 nya arbetstill- marknadsverkets och nuvarande utgifter för arbetsvårdsverktidigare fällen tillkom under bisamheten, dvs. de tidigare bidragen till landstingens skyddade verkstädragsperioden. Meddeder m.m. Vidare bör landstingskommunernas och de landstingsfria komlande från Utredningsenheten 1983:1l, AMS. munernas för arbetsvården (dvs. exkl. statsbidrag och inegna utgifter

Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 63

täkter av verksamheten) ingå. Då även primärkommunerna bedriver arbetsvårdsverksamhet, och före 1980 bedrev viss verksamhet som numera övertagits av arbetsmarknadsinstituten, bör även deras utgifter inräknas. Ett försök till en total redovisning av utgifterna för arbetsvårdsverksamheten återges i tabell 4.9. Utgifterna för arbetsvårdsverksamheten som andel av BNP är i dag i det närmaste tre gånger så stora som i början av 1970-talet. har

Ökningen

skett Medan kontinuerligt. det skett en nedgång av landstingens och kommunernas utgifter för arbetsvárdsverksamheten sedan omorganisationen 1980 har utgifterna för arbetsmarknadsverkets arbetsvårdsverksamhet och statsbidragen till Samhällsföretag ökat kraftigt.

Tabell 4.9 Utgifter för arbetsvårdsverksamheten, 1970/71-1982/83 i milj kr och som andel av BNP

* Kalenderåret 1982 üSumman av arbetsmarknadsverkets utgifter för anordnings- och driftbidrag till landstingens skyddade verkstäder, industriella beredskapsarbeten, kontorsarbetscentraler samt utgifter för åtgärderna inom de nuvarande programmen särskilda åtgärder för arbetsanpassning och yrkesinriktad rehabilitering. Källa: AMS verksamhetsberättelser och ekonomienheten, AMS. b Källa: SCB:s kommunala ñnansstatistik, se bilagetabell 4B:2. CKälla: Samhâllsföretagsgruppens årsredovisningar och delårsrapporter. d Källa: SCB:s kommunala fmansstatistik, se bilagetabell 4B:3.

1970- 1983 SOU 1984:3|

64 Arbetsmarknadspolitik

4.4.5 Utvecklingen av kommunernas arbetsmarknadspolitiska

engagemang

har vi hänfört också av kommunerna helt Till arbetsmarknadspolitik delvis finansierade åtgärder. Att få en

eller sysselsättningsfrämjande

rättvisande bild av utvecklingen av kommunernas (såväl landstings-,

landstingsfria- som primärkommuner) arbetsmarknadspolitiska engagei tabell 4.10 måste ses som ett första mang är svårt och redovisningen försök. Tabellen omfattar inte den verksamhet

sysselsättningspolitiska

ofta subventionerar mark och lokaler för som består av att kommunerna verksamhet av industrin samt ibland genom kommunala bolag bedriver karaktär.

sysselsättningspolitisk

avsnitt diskuterade I tabellen redovisas till en början de i föregående kommunala för arbetsvård. Därpå redovisas primärkommuutgifterna Dessa uppgifter har hämtats nernas utgifter för åtgärder vid arbetslöshet. kommunala ñnansstatistik som under posten åtgärder vid från SCB:s

arbetslöshet redovisar utgifter för sysselsättningsstöd (dock ej utgifter

för kommunala beredskapsarbeten) och kommunala ungdomsprogram en närmare över det använda statistikmaterialet, se (för redogörelse 4B:2 - Vidare redovisas kommunernas utgifter för tabellerna 4B:4). (exkl. statsbidragen från arbetsmarknadsverket). beredskapsarbeten att sammanställa de statliga utgifterna för de Slutligen görs ett försök som på senare år uppdragits åt kommunerna

speciella ungdomsátgärder

och till vilka kommunerna har erhållit medel från utatt administrera

och arbetsmarknadsdepartementen.° Denna post skiljer sig

bildningsinte finansieras av kommunerfrån de tidigare, såtillvida att åtgärderna

na. Vi har dock valt att redovisa dem här, för att få en samlad bild av

kommunernas ökade arbetsmarknadspolitiska engagemang. Tabell 4.10 visar att kommunernas utgifter för arbetsvård minskade

i samband med tillkomsten av Samhällsföretag och arbetsmarkkraftigt nadsinstituten 1980. I gengäld ökade emellertid kommunernas övriga

engagemang markant från slutet av l970-talet. arbetsmarknadspolitiska Mellan 1976/77 och 1977/78 nästan fördubblades kommunernas utgif-

ter för beredskapsarbeten och åtgärder vid arbetslöshet och en ny kraftig för beredskapsarbeten, ägde rum under 1981/82 utgiftsökning, speciellt och 1982/83. Under dessa båda budgetår ökade också de statligt finan-

sierade, men kommunalt administrerade insatserna för ungdomar.

4.4.6 Utvecklingen av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Arbetsförmedlingen

Arbetet med att effektivisera arbetsförmedlingen sedan början av

mot ökad individuell och

l970-talet har gått i riktning platsförmedling

av arbetssökande. Vidare har det skett en rad 6 noggrann registrering Åtgärderna introduk- inom Organisationen har förandra förändringar arbetsförmedlingen. tionsprogram, yrkesin- har datoriseändrats, allmän platsanmälan införts, förmedlingsarbetet troduktion och ungför verksamheten förbättrats. Det har skett domsplats. rats och statistikunderlaget

Arbetsmarknadspolitik 1970- 1 983 65

Tabell 4.10 Utgifter för kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang 1970/71-1982/83 samt statliga utgifter för de av kommunerna administrerade speciella ungdomsprogrammen, milj.kr och andel av BNP

Budgetår Primärkommuner- Primärkommuner- Kommunernas Summa Statens utgifter för Summan av nas, landstingens nas utgifter för åt-utgifter för de av kommun- kommunernas och de landstings- gärder vid arbets- beredskapsar- erna administre- arbetsmarknads fria kommunernas löshet beten (exkl. rade ungdomspro- pol. engageutgifter för arbets- AMS andel)“ introgrammen mang (exkl. vården

2 958 0,5 * Kalenderåret 1982.

= Posten “åtgärder vid arbetslöshet” omfattar utgifter för sysselsättningsstöd och stöd till yrkesintroduktion m. fl. åtgärder för ungdomar. Beredskapsarbeten inte här då utgifterna ingår normalt för beredskapsarbeten enligt instruktionen skall redovisas under det program arbetet tillgodoser. 1* De upparbetade kostnaderna för kommunala beredskapsarbeten enligt AMS verksamhetsberättelser.

CInkl. de 1982/83 anslagna 100 milj. kr för kommunala aktiviteter för arbetslösa ungdomar.

Källa: SCB:s kommunala linansstatistik, AMS verksamhetsberättelser och anslagsframställningar samt Utbildningsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.

en kraftig personell utbyggnad. Den handläggande personalen inom

arbetsförmedlingen har ökat från ca 2 000 i slutet av 1960-talet med dess

öppna förmedling till ca 3 900 budgetåret 1982/83. kan Sammantaget under förändringarna senare år ses som en betoning av platsförmedlingens centrala roll i det

arbetsmarknadspolitiska systemet. En uppfattning om belastningen på arbetsförmedlingsverksamheten

ges av statistiken över antalet arbetssökande vid arbetsförmedlingen vilken infördes 1975 (tabell 4.11). Av tabellen framgår att såväl totala antalet arbetssökande under en månad, som antalet kvarstående arbetssökande vid månadens slut och antalet arbetssökande för omedelbar ökat placering mycket kraftigt under 1981, 1982 och 1983. Samtidigt har antalet lediganmälda platser minskat. 1980 nyanmäldes ca 55 000 platser per månad, 1981 ca 41 000, 1982 ca 34 000 och 1983 ca 35 000. svårigheterna för arbetsförmedlings-

1970-1983

66 Arbetsmarknadspolitik

Tabell 4.11 Arbetssökande vid arbetsförmedlingen (exkl. personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) 1975-1983 (1000-tal)‘

därav l registren Sökande för därav År Samtliga arbetssökande kvarstående omedelbar arbets- under under arbetssök- placering kvinnor ungdomar (exkl. personer i åtgärder) handi- månaden månaden ande vid under månaden kappade” placera- avaktua- månadens årsmedeltal de i åt- Iiserade slut gärder* 1975 18,3 8,4 36,5 127,7 79,6 40,4 26,7 172,6

224,1 1979 27,2 15,1 44,1 166,7 98,7 52,5 36,5 225,9

1980 27,6 9,1 42,7 160,1 94,6 51,7 36,6 211,9 1981 29,4 10,2 47,2 194,2 123,0 63,3 48,0 251,5 1982 16,2 46,7 244,0 161,3 81,8 58,5 306,8 31,1 1983 31,3 19,2 47,5 271,6 178,3 87,5 63,4 338,4

Källa: Statistiksektionen, AMS - Statistik över arbetssökande (exkl. personer i åtgärder) och yrkesväg-

ledningssökande.

och avser ü De i tabellen redovisade uppgifterna avser årsmedeltal baserade på månadsredovisningarna = har haft kontakt med arbetsförmedlingen) någon gång under månaden. Fr.o.m. personer som varit aktuella ( 1981 redovisas arbetssökandestatistiken per kalendermånad i stället för som tidigare per januari Förändringen har medfört att statistiken inte är helt jämförbar med tidigare år. Antalet fyra-veckorsperiod. öka med ca 10 procent och avaktualiserade och placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förmodas

samtliga sökande under månaden med ca 2-3 procent p.g.a. denna förändring.

l* Som arbetshandikappad betraktas de som p.g.a. fysiskt, psykiskt, förstånds- eller socialmedicinskt marknaden. handikapp har eller väntas komma att få svårighet att erhålla eller behålla ett arbete på den öppna

och arbetsvård. EArbetsmarknadsutbildning exklusive företagsutbildning, beredskapsarbete

verksamheten har alltså ökat påtagligt. En indikator på detta kan erhål-

antalet arbetssökande till antalet vakanser. Medan las genom att relatera

det 1983 närmare 4 det 1980 gick 1,1 arbetssökande per ledig plats gick

arbetssökande plats.7 De minskade möjligheterna för de arbets-

per ledig sökande att finna lämplig anställning har, som framgår av tabell 4.11,

i en kraftig ökning av antalet vid månadens slut kvarståtagit sig uttryck

ende arbetssökande för omedelbar placering.

7 Vi har här relaterat an- Flyttningsbidrag

talet under månaden ak-

tuella arbetssökande vid Statistiken över används här till att beskriva utveckbeviljad starthjälp arbetsförmedlingen som lingen av den geografiska rörlighet som sker med stöd av bidrag (se tabell vid kontakttillfället var I EFA:s förra betänkande konstaterades att största antalet startutan arbete och som var 4.12). under 1969, men att antalet redo att omedelbart till- hjälpsflyttningar (ca 29 000) registrerades träda en anställning till trots ett Ökat arbetskraftsdeltagande och utvidgning av antalet därpå, antalet kvarstående ledi- minskade till att relativt konstant kring ca bidragsberättigade, ligga ga platser vid månadens Detta har förblivit fallet även under resten 20 000 per år under l970-talet. början + antalet nyanav l970-talet och början av 1980-talet. Andelen ungdomar och andelen mälda lediga platser unkvinnor har också varit oförändrad sedan mitten av l970-talet. der månaden. ungefär

1970- 1983 67

Arbetsmarknadspolitik

Tabell 4.12 Antal flyttningar med starthjälpsbidrag 1970-1983 i 1000-tal. Fördelning efter kön och ålder.

Källa: AMS Arbetsmarknadsstatistik. Meddelande från statistiksektionen serie B.

Arbetsmarknadsutbildning

Antalet personer i ökade oavbrutet fram till

arbetsmarknadsutbildning

början av 1970-talet. var

Ökningarna särskilt kraftiga i samband med

konjunkturavmattningarna. Som framgår av tabell 4.13 ökade arbetsmarknadsutbildningen under

lågkonjunkturen 1971-1973 för att därpå åter trappas ner. En kraftig av antalet ökning personer i företagsutbildning för permitteringshotade (skattade som heltidsekvivalenter) ägde rum under 1977 och 1978. Under dessa år ökade också omfattningen av övrig

arbetsmarknadsutbildning

kraftigt och denna ökning fortsatte också under 1979, då företagsutbildningen sjönk till en obetydlig nivå. Trots det fortsatt besvärliga sysselsättningsläget under början av åttiotalet minskade antalet i personer arbetsmarknadsutbildning med 10 000- 15 000, jämfört med nivån 1979. I slutet av 1970-talet kom alltmer av

arbetsmarknadsutbildningen

att ske inom det reguljära utbildningsväsendet (se tabell 4B:5). Budgetåret 1980/81 påbörjade AMS en neddragning av denna form av arbetsmarknadsutbildning. Det är främst nedgången i antalet personer i ar-

betsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet, från ca

18 000 i genomsnitt 1980 till ca 10 000 år 1981, som ligger bakom minskningen av mellan dessa år.

arbetsmarknadsutbildningen

Under 1982 resp. 1983 ökade antalet i med

arbetsmarknadsutbildning

ca 3 000 personer. Den ökning av antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som skett under 1983 förklaras, som vi strax skall se, alltså främst av en ökning av antalet personer i beredskapsarbeten.

1970- 1983 sou 1984:31

68 Arbetsmarknadspolitik

i 1000-tal Tabell 4.13 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning“ Antal i Därav i före- Summa Procent

4 Exkl. anpassningskurserna för svårplacerade (vilka 1980 överfördes till arbetsmarknadsinstituten). h och Uppgifterna avser antalet personer som i genomsnitt befinner sig i beståndet arbetsmarknadsutbildning inte totalantalet berörda under ett år. (t.o.m. 1977). Clnkl. företagsutbildning för handikappade och äldre (t.o.m. 1979) samt lokaliseringsutbildning för permitteringsd Skattade uppgifter. AMS redovisar antalet personer som deltagit i företagsutbildning hotade under minst l timma. Uppgifterna i tabellen avser det genomsnittliga antalet personer i utbildning på heltid och har skattats med ledning av det antal timmar för vilka bidrag har beviljats under respektive period. Förfaringssättet är närmare redovisat i kapitel 5 i SOU 1978:60. och Meddelande från Statistiksektionen Serie B. Källa: AMS Arbetsmarknadsstatistik

Beredskapsarbete

Antalet i beredskapsarbete har sedan början av 1970-talet personer varierat mellan ca 10 000 och ca 55 000 personer (tabell 4.14). Uppgången mellan 1977 och 1978 var kraftig och detsamma gäller nedgången mellan 1979 och 1980. 1982 skedde åter en kraftig ökning och 1983 nådde antalet i beredskapsarbete sin hittills högsta nivå. (Jämför personer också utvecklingen av antalet sysselsättningsdagar vid beredskapsarbeten enligt tabell 4B:6.) Som framgår av tabellen ökade andelen ungdomar i beredskapsarbete under 1970-talet. Speciellt markant är denna utveckling efter 1975. Den svaga ekonomiska tillväxten efter 1975 slog hårt mot de nyinträdande på under 18 år genomfördes emellertid en arbetsmarknaden. För ungdomar institutionell förändring från den 1 juli 1980, då de i princip inte längre För dessa ungdomsgrupper infördes i fick placeras i beredskapsarbete. stället efterhand åtgärderna yrkesintroduktion och ungdomsplats (se minskade kapitel 7). Antalet ungdomar (under 25 år) i beredskapsarbete

sou 1984:31 Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 69

Tabell 4:14 Genomsnittligt antal personer sysselsatta i beredskapsarbete 1970-1983 i 1000-tal, fördelning efter kön och ålder

År Antal Andel Andel Andel Andel Totala antalet anvisade kvinnor kvinnor man personer personer i arbets- över under över under beredskapsarbete lösa i 25 år 25 år 25 år 25 år bered- % % % % 1000- Procent i skaps- tal av AK arbete

ü Inkl. av arbetsförmedlingen anvisade yrkesarbetare och ledningspersonal. Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik samt uppgifter från Tekniska enheten. Statistiken bygger på inventeringsbesked (System B) avseende förhållandena i mitten av varje månad.

mellan 1979 och 1980 från 28 000 till 12 000. En stor del av minskningen av antalet mellan beredskapsarbetande dessa år faller således på ungdomama. Utvecklingen för beredskapsarbetena sedan början av 1970-talet har huvudsakligen inneburit att de dagsverksbilliga beredskapsarbetena, där lönekostnaderna för de direkt berörda utgör den väsentliga kostnaden, kraftigt ökat sin andel av antalet sysselsatta i beredskapsarbeten på bekostnad av andelen sysselsatta i beredskapsarbeten av investeringskaraktär. Tjänstesektorns andel av antalet i beredskapsarbeten sysselsatta steg från 4 procent 1972 till 50 procent 1978.

A rbets vård

Tillgänglig statistik över antalet direkt berörda av de olika åtgärderna inom arbetsvårdsområdet visar på en betydande kontinuerlig ökning av alla former av åtgärder (tabell 4.15). Av tabellen framgår att det är ökningen av antalet anställda med lönebidrag som svarat för större delen av uppgången av arbetsvårdsverksamheten. Mellan 1970 och 1983 ökade sålunda antalet anställda med lönebidrag från knappt 10000 till ca 36 000. Strax under 30 procent av utgifterna för anställning med lönebidrag har hittills under 1980-talet inom gått till anställningar den privata sektorn.

70 Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 SOU 1984:3 1

Tabell 4.15 Genomsnittligt antal personer i arbetsvårdsâtgärder (exkl. kommunala åtgärder) 1970-1983 i 1000-tal

År Samhällsföretag Anställning med Iöne- Yrkesinriktad rehabili- Summa Procent skyddat bidrag tering: Arbets- av AK (tidigare m* arbete och hem- marknadsinstitut arbetscentraler) Halvskyddat Arkivarbete (tidigare arbetsarbete prövning/träning och anpassningskurser)

4 1980 bildades stiftelsen Samhällsföretag och arbetsmarknadsinstituten. Halvskyddat arbete och arkivarbete ersattes med anställning med lönebidrag. Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik samt Meddelande från Statistiksektionen Serie B.

4.4.7 Antalet direkt berörda av arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

Utvecklingen av antalet personer som omfattas av vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder ges av tabell 4:16. Antalet direkt berörda av anpassningsunderlättande och sysselsättningsskapande arbetsmarknadspolitiska åtgärder har stigit från att ha motsvarat 1,7 procent av arbetskraften 1970 till 3,6 procent 1983. Andelen av arbetskraften som befunnit sig i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har varierat med det ekonomiska läget och med den ekonomiska politikens inriktning. Andelen ökade således under lågkonjunkturen i början av 1970-talet och låg också på en hög nivå under åren 1977-— 1979, dvs. fram till politikomläggningen 1980. Under dessa år var andelen i åtgärder klart högre än andelen arbetslösa. Detta förhållande ändrades efter 1980 och under de senaste åren har andelen i åtgärder och andelen arbetslösa varit ungefär lika stora. Som visats ovan är det de sysselsättningsskapande åtgärderna som uppvisat den största flexibiliteten, speciellt gäller detta sedan slutet av 1970-talet. Andelen arbetshandikappade bland personer som omfattats av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är större än vad som framgår av tabellen. Det finns nämligen ett stort antal arbetshandikappade i såväl beredskapsarbeten (ca 13 procent 1983 enligt tabell 4B:7) som i arbetsmark-

Arbetsmarknadspolitik 1970-1983 71

Tabell 4.16 Genomsnittligt antal personer i sysselsättningsskapande resp. anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1970- 1983

Åtgärdskategori 1970 1973 1975 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 Sysselsättnings- 35,9. 65,9 59,5 89,1 97,9 94,1 74,4 78, 5 103,8 133,4 skapande åtgärder* därav: arbetsvårdsåtg. 20,4 30,2 38,6 42,7 44,2 46,7 50,9 54,2 57,4 60,6 Anpassnings- 30,9 37,9 30,2 45,1 50,4 55,3 46,4 36,0 39,7 42,8 underlättande åtgärder”

Källa: Tabell 4.13, 4.14 och 4.15

aTill sysselsättningsskapande åtgärder har hänförts beredskapsarbete, Samhällsföretag (tidigare skyddat

arbete och hemarbetscentraler) och anställning med lönebidrag, företagsutbildning och ungdomsplatser (som uppskattats uppgå till 4.000 resp 15.000 år 1982 och 1983). h Till anpassningsunderlättande åtgärder har hänförts arbetsmarknadsutbildning exkl. företagsutbildning och

utredning/prövning vid arbetsmarknadsinstitut och f.d. anpassningskurser.

nadsutbildning (ca 21 procent enligt tabell 4B:8). Detta betyder att

närmare hälften av dem som 1983 befann sig i arbetsmarknadspolitiska 8 Genom att utgå från att åtgärder hade någon form av arbetshandikapp. Ungdomarnas (personer de arbetshandikappades under 25 år) andel kan på motsvarande sätt uppskattas till omkring 40 och ungdomarnas ande-

procent? lar av personer som om-

fattats av olika åtgärder även motsvarar deras

4.5 av den förda andelar av totala utgif-

Granskning arbetsmarknadspolitiken

terna för resp. åtgärd kan det uppskattas att ca

4.5.1 Den förda arbetsmarknadspolitiken från 1/3 av totalutgifterna

för arbetsmarknadspoli-

stabiliseringspolitisk synpunkt

tiken går till vardera

har vi visat ökat se- gruppen. Ovan att arbetsmarknadspolitiken mycket kraftigt dan mitten av 1970-talet. Tillsammans med de icke permanenta industri- 9 Frågan om de arbetsstöden har den fått bära en stor börda i den ekonomiska politiken och marknadspolitiska åtdetta dessutom, jämfört med tidigare, under en mycket lång tidsperiod. gärdsinsatserna i slutet

Detta sammanhänger givetvis med att de ekonomiska problemen, som av 1970-talet hade nått av avsnitten en sådan nivå att det framgått 4.2 och 4.3, under dessa år varit av annorlunda Det skulle vara avtagande karaktär än de rena konjunktursvängningarna under t.ex. 1960-talet. avkastning för ytterligaväcker emellertid också frågan om arbetsmarknadspolitikens roll och re insatser diskuterades i

möjligheter under så ändrade betingelser.” forskningsrapporten

Avsnitt 4.4 har visat hur och Arbetsmarknad och ararbetsmarknadspolitikens omfattning betsmarknadspolitik i utformning varierat både med det ekonomiska läget och med den under Sverige och Västtyskolika perioder valda ekonomisk-politiska strategin. Efter den första land EFA, Arbetsoljeprischocken kan strategin sägas ha varit att med en expansiv ekono- marknadsdepartementet

misk politik motverka efterfrågebortfallet och överbrygga den interna- 1980.

72 Arbetsmarknadspolitik 19 70- I 983

tionella lågkonjunkturen. Även arbetsmarknadspolitiken tilldelades här en roll och en rad icke-traditionella medel, såsom lagerstöd och bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade, sattes in och bidrog till

att hålla nere sysselsättningseffekterna av efterfrågebortfallet.° Över-

bryggningspolitiken gav emellertid, som framgått av avsnitt 4.3, ett på sikt jämfört med andra OECD-länder ogynnsamt ekonomiskt längre utfall. Det relativa kostnadsläget försämrades och därmed lyckades Svei den internationella ekonomiska aktivirige inte haka på den uppgång teten som inleddes 1975. Detta hade konsekvenser för den ekonomiska politiken under de följande åren. Som framgått av avsnitt 4.4.2 ökade utgifterna för arbetsmarknadspolitiken 1977-1979 till ca 3,5 procent av BNP, samtidigt som de ickeindustristöden också steg till en hög nivå. Bakgrunden till permanenta de svåra sysselsättningsproblemen. Nu var det de detta var naturligtvis traditionella arbetsmarknadspolitiska medlen, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete, som man förlitade sig på och som ökades kraftigt. Devalveringarna 1977 förbättrade kostnadsläget och industriproduktionen började under 1978 öka från bottenläget 1977 (se figur 4.1). Sverige lyckades nu, tre år försenat haka på den internationella uppgången, men samtidigt fortsatte de massiva selektiva sysselsättningspo- Iitiska insatserna. Både antalet personer i arbetsmarknadsutbildning och antalet personer i beredskapsarbete låg kvar på en hög nivå 1979 och det var också fallet vad gäller de icke-permanenta industristöden. Uppgången bröts, både i Sverige och andra länder, av den andra oljeprischocken 1979- 1980. Men för Sveriges del fanns det också andra

problem. Återhämtningen 1978-1979 kombinerades med en expansiv

finans- och penningpolitik och detta visade sig vara svårt att förena med kontroll över löneutvecklingen och förbättring av bytesbalansen. Utvecklingen sedan mitten av 1970-talet ledde efterhand till mycket stora balansbrister i den svenska ekonomin. Svenska varors dåliga konkurrenskraft både inhemskt och i utlandet medförde en kraftigt försämrad yttre balans. De stora utgifterna för industristöd och arbetsmarknadspolitik och den fortsatta snabba expansionen av den offentliga sektorn ledde i kombination med den med låg tillväxt förknippade ökningen av skatteintäkterna till en snabb ökning av stalångsammare tens budgetunderskott. Dessa två balansbrister kom efterhand att lägga allvarliga restriktioner på den ekonomiska politikens utformning. underskottet i statsbudgeten, problemen med Bytesbalansproblemen, lönebildningen och den restriktiva ekonomiska politiken i Sveriges omvärld ledde till att den ekonomiska politiken från slutet av 1980 och framåt lades om i mer restriktiv riktning. Omläggningen innebar att de ekonomiska i större utsträckning tilläts resultera i arbetslösproblemen - 1981/82 ned het. Arbetsmarknadspolitiken drogs under åren 1979/80 med förhållandena strax tidigare då dess utgifter motsvarade jämfört 3,7 procent av BNP. Utgifterna låg 1979/80 på 3,4 procent, 1980/81 på och 1981/82 av BNP. 1982/83 steg utgifterna ° För en diskussion av 3,0 procent på 3,3 procent dessa medels effekter, se åter och nådde sin högsta nivå, dvs. 3,9 procent av BNP. Neddragningen för arbetsmarknadspolitiken emellertid delvis kapitel 6. av utgifterna uppvägdes

1970- I 983

Arbetsmarknadspolitik 73

av en ökning av industristöden. 1980/81 låg de icke-permanenta industristöden på 1,1 procent av BNP, 1981/82 på 1,5 procent av BNP och 1982/83 på 2,0 procent av BNP. Trots ökningen av de industripolitiska sysselsättningsskapande insatserna och de ökade

arbetsmarknadspoli-

tiska insatserna 1982/83 ökade arbetslösheten från 2,3 procent 1980/ 81 till 2,9 procent 1981/82 och 3,3 procent 1982/83. De stabiliseringspolitiska målen brukar traditionellt anges vara full sysselsättning och prisstabilitet. Extern balans nämns också ibland som ett mål, men det har snarare karaktären av en restriktion som behöver vara uppfylld för att de andra målen skall kunna förverkligas. Arbetsmarknadspolitikens centrala stabiliseringspolitiska uppgift rör givetvis sysselsättningen, men den har också ansetts kunna bidra till att hålla nere inflationen bl.a. genom att underlätta anpassningar på arbetsmarknaden och lösa flaskhalsproblem. Som diskuterats ovan har utvecklingen sedan mitten av 1970-talet lett fram till att restriktionerna för stabiliseringspolitiken, inklusive arbetsmarknadspolitiken, ökat. Vid sidan om sysselsättningsaspekten borde sålunda

bytesbalansaspekten,

statsñnansiella aspekter och ha tilldelats

lönebildningsaspekter ökad

vikt i samband

med val av utformning av arbetsmarknadspolitiken. En stabiliseringspolitiskt effektiv arbetsmarknadspolitik under denna

period skulle mot denna bakgrund vara en

arbetsmarknadspolitik som,

givet sysselsättningsmålet, var inriktad mot att finna åtgärdstyper ägnade att förbättra industrisektorns

konkurrensförmåga, mot att finna stats-

ñnansiellt billiga åtgärdstyper och mot att finna

lönebildningsmässigt

gynnsamma åtgärder. l EFA:s förra betänkande visades att överbryggningspolitiken efter den första oljekrisen bidrog till att hålla nere inflödet i arbetslöshet och till att hålla arbetslöshetstalen på en internationellt sett mycket låg nivå. Som framgått ovan låg arbetslösheten även under resten av 1970-talet, trots de svåra ekonomiska problemen, på en jämfört med andra länder låg nivå. 1974 var arbetslösheten 2 procent och under åren 1975- 1980 låg den kvar på ungefär denna nivå. Den ovan beskrivna av ökningen arbetsmarknadspolitiken var en bidragande orsak till detta. Sin sysselsättningsuppgift fyllde arbetsmarknadspolitiken under denna period således väl, givet de betingelser som rådde. Den andra oljekrisen möttes inte med någon överbryggningspolitik. De negativa erfarenheterna av denna och de svåra balansbristerna i ekonomin ledde i stället till att politiken, liksom i andra länder, lades om i åtstramande Det riktning. medförde att arbetslösheten ökade och arbetsmarknadspolitiken drogs inte upp i sådan utsträckning att ökningen av arbetslösheten helt motverkades. Fördelningsaspekterna av denna situation återkommer vi till i avsnitt 4.5.2. Från

stabiliseringssynpunkt är också de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas flexibilitet och tidsanpassning av stor betydelse. Insatserna

skall snabbt kunna ökas då sysselsättningsläget så kräver, men också snabbt kunna dras ned och avvecklas då efterfrågan på arbetskraft ökar så att inlåsningseffekter, arbetskraftsbrist och löneglidning förhindras. Som framgått ovan har de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning under perioden efter 1974 visat en betydande flexibilitet. Omfatt-

1970- I 983

74 Arbetsmarknadspolitik

ningen har anpassats, både uppåt och nedåt, efter utvecklingen på arbetsmarknaden och inriktningen av den ekonomiska politiken (se ñgur

4.2). är flexibiliteten vad gäller antalet personer i bered- Speciellt påtaglig skapsarbete, vilket varierat mellan 10 000 och 56 000 personer (0,4- 1,3 kan dock tänkas ha varit procent av arbetskraften). Tidsanpassningen såtillvida att antalet

problematisk från stabiliseringspolitisk synpunkt

i beredskapsarbete nådde sin (före 1983) högsta nivå under personer ägde rum i ekonomin. Det 1978 och 1979, dvs. år då en viss återhämtning förefaller däremot ha varit

i slutet av 1978 insatta nyrekryteringsstödet

relativt väl tidsanpassat till återhämtningen. Flexibiliteten vad gäller Antaarbetsmarknadsutbildningen tycks ha varit än mer problematisk. let personer i arbetsmarknadsutbildning (exklusive företagsutbildning) mellan 27 000 och 52 000 (0,6- 1,2 procent av arbetskrafhar varierat ökade snabbt under 1977 och fortsatte att öka även under ten). Antalet 1978 och 1979. 1981 och 1982 låg antalet på en markant lägre nivå än i ekonomin och inte heller under 1983, i under åren av återhämtning samband med den ökade satsningen på arbetsmarknadspolitiska åtgäri slutet av 1970-talet. der, nådde nivån upp till den som rådde att den ekonomiska utvecklingen inneburit att lö- Ovan har hävdats utform-

nebildnings/inflationsaspekten på arbetsmarknadspolitikens

ning blivit än mer central. Forskningsresultat tyder på att arbetskraftsär en central bestämningsfaktor bakom brist och rekryteringsproblem löneglidningens storlek i den svenska ekonomin (Schager, (1981)). Från bör således arbetsmarknadspolitiken inriktas lönebildningssynpunkt arbetskraft och mot att undvika mot att förse företagen med behövlig flaskhalsproblem. Detta ställer krav på effektiva förmedlingsinsatser, riktade och rörlighetsstimulanser och kan också akutbildningsinsatser former av Sådana åtgärder,

tualisera olika rekryteringsstimulanser.1

inriktade mot industrin, kan också väntas vara gynnsamma vad gäller

den externa balansen och kan utgöra ett arbetsmarknadspolitiskt bidrag inriktad tillväxt till den ekonomisk-politiska strategi på en exportledd som inleddes med devalveringen hösten 1982. Under senare år har vissa

nya åtgärder av denna typ satts in. infördes ett avsett att försöka få

1978-1979 nyrekryteringsbidrag

Likartade bidrag erprivata företag att tidigarelägga nyanställningar. 1981-1982. Man har alltså försökt utnyttja arbetsbjöds också under marknadspolitiken för att underlätta den privata sektorns arbetskraftsäven om utnyttjandet av bidragen 1978- 1979 och 1981rekrytering, Våren 1983 anvisade riksdagen speciellt 100 1982 fick liten omfattning. för att främja industrins rekrytering och under 1984 milj. kr till åtgärder kommer man att söka använda för att sig av s.k. rekryteringsplatser underlätta den enskilda sektorns expansion. Samtidigt med detta sänks för s.k. enskilda beredskapsarbeten från 75 till emellertid bidragsnivån Som framgått av avsnitt 4.4.6 har ande- 50 procent av lönekostnaderna. len beredskapsarbeten inom den enskilda sektorn hittills varit låg och 1 kapitel 5 och 6 grans- av antalet vid som mest legat på ca 15-20 procent sysselsättningsdagar kas vad man vet om dessa olika medels roll och beredskapsarbeten. effekter. De stora och snabbt växande underskotten i statsbudgeten har på ett

I 970- 1983 75

Arbetsmarknadspolitik

l 160000_ antal

Genomsndinligt_

150.000_ personer nåtgarder 140.000- 130.000_ 120.000- 110.000- 100.000- 90.000- 80.000- 70.000- ___Arbetsvård 60.000k apsar b ete 50.000-

l/Bereds

40.000- ’ . __ \ _.AMU (exkl

‘s___,£./

féretagsutbildning)

30.000“-f_’__‘,;‘__\ 2o.ooo— . o \.\- .

,x

1000045 _,a~:;_’/

\ E1117_ Företagsutbnlanung IIIIIIIIIIIII 197071 72 73 747576 7778 7980 8182 83 I

80 000-

70 000-

60 000-

50 000- Genomsnittligt antal nyanmälda 40 000_ platser under månaden

IIIIIIIIIIIII 1970 7172 73 7475 76777879808182 83 °/o

1}

5,0-

4.0* .. Arbetslösa enligt AKU 3.0-

2 0-

1,0-

Figur 4.2 Arbetsmark— I ‘ t1dsan-

I I I I I I I I I I I I nadspglttzkens

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 P“”8 97”-1983 Källa: AMS och SCB.

1970- 1983

76 Arbetsmarknadspolitik

helt annat sätt än under tidigare perioder aktualiserat frågan om de statsñnansiella kostnaderna för alternativa utformningar av arbetsmarknadspolitiken. Olika former av kontantstöd (arbetslöshetsförsäkring, kontant arbetsmarknadsstöd och/ eller socialhjälp) är förknippade med statsñnansiella kostnader i form av direkta utgifter för kontantstödet och i form av skattebortfall (1980)). Dessa kostnader (se Persson-Tanimura kostnaderna för olika aktiva arbetskan jämföras med de statsfmansiella marknadspolitiska insatser. Hur stora dessa kostnader är för olika typer av medel är svårt att fastställa. Problemet är att få rättvisande skattningar av olika medel, vilket behövs för att av nettosysselsättningseffekterna man skall kunna bedöma de statsfmansiella kostnaderna per ökat syssel- För statsfmansiella bedömningar av olika arbetsmarksåttningstillfälle. alternativ är det alltså inte tillräckligt med uppgifter om de nadspolitiska direkta utan alternativen behöver jämbudgetkostnaderna per individ, föras också vad gäller undanträngningseffekter etc.” Samtidigt bör det påpekas att statsfinansiella överväganden vad gäller arbetsmarknadspomed övervälitikens utformning bara är en aspekt och bör kompletteras ganden av samhällsekonomiskt och fördelningspolitiskt slag.

4.5.2 Den förda arbetsmarknadspolitiken från

fördelningssynpunkt

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan bidra till fördelningsmålet bl.a. att minska arbetslösheten och genom att omfördela arbetslöshegenom inte drabbas alltför hårt. Utveckten så att vissa individer eller grupper lingen av arbetslösheten och arbetslöshetstiderna för olika grupper kan ses som indikatorer på hur väl arbetsmarknadspolitiken lyckats i dessa avseenden. Mellan 1974 och 1977 ökade arbetslösheten inte för någon åldersgrupp. Som diskuterades i EFA:s förra betänkande gick arbetslöshetstalen för de äldre (55-64 år) till och med ned något, under det att och mellanåldersgrupperna låg kvar på ungefär oförändungdomarna rad nivå. Mellan 1977 och 1980 ökade arbetslöshetstalen för ungdomar, både yngre (16- 19 år) och äldre (20-24 år) och av båda könen, med en halv till en procentenhet. Arbetslöshetstalen för vuxna och äldre var ungefär desamma 1980 som 1977, med undantag för äldre män (55-64 år) vars arbetslöshetstal ökade. Mellan 1980 och 1982 ökade arbetslösheten för alla demografiska Den stora uppgången dessa år låg på arbetslöshet med bakgrupper. i personal- och driftsinskränkningar och på arbetslöshet med grund bakgrund i att åtaget arbete slutförts. Detta gällde både för ungdomar, vuxna och äldre. Som visats i kapitel 3 ökade också den dolda arbetslösheten under dessa år. Medan antalet arbetslösa gick upp med drygt 50 000 mellan 1980 och 1982 ökade antalet personer utanför arbetskraften som kunde och ville arbeta med 17 000 och antalet personer som arbetade deltid men kunde och ville arbeta mer med 36 000. l kapitel 3 har vi studerat hur ökningen av arbetslösheten under början 2 Se också kapitel 6. i procentenheter av 1980-talet fördelat sig på olika grupper. Mätt var

Arbetsmarknadspolitik 1970-1983 77

ökningen störst för ungdomar. Arbetslöshetstalet ökade mellan 1980 och 1982 med 3,1 procentenheter för män 16-19 år, 2,8 procentenheter för kvinnor 16-19 år, 2,8 procentenheter för män 20-24 år och 1,9 procentenheter för kvinnor 20-24 år. För män 25-54 år var ökningen 1,0 procentenheter, för kvinnor 25 - 54 år 0,8 procentenheter, för män 55-64 år 1,5 procentenheter och för kvinnor 55 - 64 år 1,4 procentenheter. Mätt i procentenheter var alltså ökningen ungefär lika stor för män som för kvinnor i respektive åldersgrupp. Ett undantag var åldersgruppen 20- 24 år, där ökningen för männen var större än ökningen för kvinnorna. Av den totala ökningen av antalet arbetslösa med 52 000 mellan 1980 och 1982 bestod dock merparten av vuxna, eftersom det är de som utgör huvuddelen av arbetskraften. Antalet arbetslösa 16-19-åringar ökade sålunda med ca 6 000, antalet arbetslösa med ca 10 000, 20-24-åringar antalet arbetslösa 25-54-åringar med 26 000 och antalet arbetslösa 55-64-åringar med ca 10 000 mellan 1980 och 1982. Under 1983 fortsatte arbetslösheten att öka trots uppdragningen av arbetsmarknadspolitiken. Mätt i procentenheter ökade arbetslösheten mellan 1982 och 1983 mest för de äldre och för kvinnor i åldern 20-24

år. Ökningen för vuxna män och kvinnor (25-54

år) och för de yngsta bromsades däremot upp. Fördelningsmålet uppnåddes 1980-1983 också sämre såtillvida att arbetslöshetstiderna i genomsnitt blev längre för de arbetslösa.” Som framgått av kapitel 3 förlängdes arbetslöshetstiderna för alla grupper mellan 1980 och 1983. Från fördelningssynpunkt kan långvarig arbetslöshet väntas vara den allvarligaste. 1983 var andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa mer än sex månader ll procent för män 16- 19 år, 6 procent för kvinnor 16-19 år, 15 procent för män 20-24 år och 13 procent för kvinnor 20-24 år. Andelarna var högre för arbetslösa vuxna, 24 procent för männen och 25 procent för kvinnorna, och allra högst för de äldre, 55 procent för männen och 53 procent för kvinnorna. Andelen långtidsarbetslösa hade, jämfört med 1980, ökat med l-9 procentenheter för alla grupper. Utvecklingen och sammansättningen av antalet individer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (tabell 4B:7, 4B:8) är också av intresse från fördelningssynpunkt. Ökade arbetsmarknadsproblem för vissa grupper kan ju ha hindrats från att ge utslag i ökad Öppen eller dold arbetslöshet 3 1 kapitel 9 diskuteras innebörden av olika genom en utbyggnad av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för desmått på arbetslöshetstisa grupper. der. Bl.a. visas att för en Vad gäller ungdomarna (under 25 år) har deras andel av antalet välfärdsorienterad anaflyttningar med starthjälpsbidrag från 1974 och framåt legat på ca 60 lys av arbetslöshet är tro- Eftersom totala antalet ligen mått som belyser procent. flyttningar med starthjälpsbidrag också situationen för dem som varit relativt konstant har inte någon ökning skett av antalet ungdomar är arbetslösa vid en viss som löst sina arbetslöshetsproblem med hjälp av AMS-understödda tidpunkt mest rättvisanflyttningar. Antalet ungdomar (under 25 år) i arbetsmarknadsutbildning de. De genomsnittliga har däremot varierat arbetslöshetstiderna enmellan olika år (se tabell 4.13). 1974 var genomsnittligt arbetskraftsunderliga antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning ca 11 000, 1977 hade sökningarna är av detta antalet ökat till ca 16 000. Arbetsmarknadsutbildningen utnyttjades alltslag och det är därför så till att hålla nere ungdomarnas arbetslöshetstal mellan dessa år. Detta dessa arbetslöshetstider var inte på motsvarande sätt fallet i början av 1980-talet. 1980 var som åsyftas här.

78 Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983

genomsnittliga antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning ca 15 000 för att 1981 minska till ca 13 000 och 1982til1 ca 12 000. 1983 var antalet

ca 13 000. Åldersgruppen 16-19 år är underrepresenterad och ålders-

gruppen 20-24 år överrepresenterad i arbetsmarknadsutbildningen i förhållande till sin andel av de arbetslösa (se tabell 4B:8). Detta hänger samman med huvudregeln att en person bör vara 20 år för att beredas arbetsmarknadsutbildning. Ungdomarnas arbetsmarknadsproblem har främst mötts med beredskapsarbete och, under de senaste åren, med speciella ungdomsåtgärder såsom yrkesintroduktion och ungdomsplats. 1974 var genomsnittliga antalet ungdomar (under 25 år) i beredskapsarbete ca 3 500. 1976 hade antalet ökat till ca 10 000 och steg sedan till som mest ca 28 000 1979 (se tabell 4.14). Ungdomarna i åldern 16- 19 år var under dessa år starkt överrepresenterade i beredskapsarbete i förhållande till sin andel av de arbetslösa, under det att 20-24-åringarnas andel ungefär svarade mot deras andel av de arbetslösa (se tabell 4B:7). Från l juli 1980 kunde beredskapsarbete enbart beviljas den som fyllt 18 år och 1980 och 1981 sjönk antalet ungdomar (under 25 år) i beredskapsarbete till ca 12 000. 1982 ökade antalet åter till ca 25 000. Medan 16- 19-åringarna svarade för 18 procent och 20-24-åringarna för 20 procent av de arbetslösa år 1982 var deras andelar av antalet personer i beredskapsarbete ca 39 respektive 30 procent. Ungdomarna var således fortfarande starkt överrepresenterade i beredskapsarbeten. Mellan 1982 och 1983 ökade antalet ungdomar i beredskapsarbete med ca 10 000. De äldre (55-64 år) arbetslösa är nästan inte alls representerade i arbetsmarknadsutbildningen (se tabell 4B:8). De har en högre representation i beredskapsarbeten, men de är även där underrepresenterade i förhållande till sin andel av de arbets1ösa och detta förhållande verkar närmast ha förstärkts under senare år (se tabell 4B:7). 1977 svarade åldersgruppen över 55 år för 12 procent av de arbets1ösa och 10 procent av antalet i beredskapsarbete och 1980 svarade de för 13 procent av de arbets1ösa och 8 procent av antalet i beredskapsarbete. 1983 hade de äldres andel av de arbetslösa ökat till 17 procent, men samtidigt hade deras andel av antalet i beredskapsarbete minskat till 4 procent. För de äldre är alltså de tunga, traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärderna av mindre betydelse och utformningen av kontantstödet vid arbetslöshet och av förtidspensioneringssystemet förmodligen det som är avgörande för det fördelningsmässiga utfallet. För såväl män som kvinnor i åldersgrupperna 25- 54 år gäller att de är överrepresenterade i arbetsmarknadsutbildning i förhållande till sina andelar av de arbetslösa (se tabell 4B:8). De arbetshandikappade utgjorde före arbetsmarknadsutbildningens uppbyggnadsskede under 1960-talet en dominerande del av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. Därefter minskade deras andel drastiskt genom att arbetsmarknadsutbildningen byggdes upp för andra grupper. Under senare år har de arbetshandikappades andel i arbetsmarknadsutbildningen legat på 20-30 procent, vilket innebär att de är överrepresenterade i förhållande till sin andel av de arbetssökande (se tabell 4B:8). Även de utländska medborgarna i arbetsmarknadsutbildning har successivt ökat. l början av

sou 1984:31 1970-1983 79

Arbetsmarknadspolitik

l970-talet kan de uppskattats ha utgjort ca 10 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning, medan de 1983 utgjorde 23 procent. De är liksom de arbetshandikappade klart överrepresenterade i förhållande till sin andel av de arbetslösa. De utländska medborgarnas överrepresentation förklaras bl.a. av deras deltagande i kursformen svenska för invandrare. Arbetslösa kvinnor i åldern 25-54 år är starkt underrepresenterade i beredskapsarbeten. Deras andel av de arbetslösa ligger på ca 25 procent, under det att deras andel av antalet personer i beredskapsarbete under senare år legat på 7-8 procent. Arbetslösa män i åldern 25-54 år är representerade i beredskapsarbeten ungefär i förhållande till sin andel av de arbetslösa.

Åtgärdsinsatserna för vuxna (över 25 år) har sett annorlunda ut i

början av 1980-talet än efter den första oljekrisen. Då användes åtgärder av typ lagerstöd och utbildningsbidraget för permitteringshotade, men efterhand ökade främst antalet vuxna i arbetsmarknadsutbildning. Antalet vuxna (över 25 år) i arbetsmarknadsutbildning ökade från ca 20 000 1974 till ca 30 000 under 1978 och 1979. Antalet vuxna i beredskapsarbete var ca 14 000 1974 och drogs sedan ner något under de närmaste åren för att därpå åter öka och som högst ligga på ca 15 000 1979. Mellan 1980 och 1982 minskade däremot antalet vuxna i från ca 28 000 till ca 23 000. Antalet

arbetsmarknadsutbildning

vuxna i beredskapsarbete ökade från ca 10 000 1980 till ca 15 000 1982. De två traditionella, tunga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna användes alltså i mycket begränsad utsträckning för att möta de vuxnas ökade

arbetslöshet dessa år. Ökningen av antalet arbetslösa över 25 år med ca

35 000 mellan 1980 och 1982 måste ses mot denna bakgrund. Mellan 1982 och 1983 ökade antalet personer över 25 år i arbetsmarknadsutbildning med ca 1 000 och i beredskapsarbete med ca 4 000.

80 1970- 1983

Arbetsmarknadspolitik

Litteratur-förteckning

K., ”Från rekordår till stagnation: Svensk tillväxt under efter- Eklund, krigstiden” i Sädersten (red.) (1982). Eliasson, G. mfl. (red.), Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States, IUI, Stockholm, 1981. Hamilton, C., Industripolitik och subventioner” i Södersten (red.) (1982). Johannesson, J., Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Västtyskland, EFA-rapport 5, 1980. E., Ekonomiska kriser förr och nu, SNS, Stockholm 1983. Lundberg, J. & Söderström, H., ”Svensk stabiliseringspolitik. Erfaren- Myhrman, heter och nya villkor” i Södersten (red.) (1982). OECD, Towards Full Employment and Price Stability, Paris, 1977.

OECD, The Challenge of Unemployment, Paris, 1982.

OECD, Historical Statistics 1960-1981, Paris, 1983. OECD, OECD Economic Outlook, December 1983, Paris 1983. Persson-Tanimura, I., Vad kostar arbetslösheten ?”, Ekonomisk Debatt, nr 2, 1980. ”The Duration of Vacancies as a Measure of the State of Schager, N.H., Demand in the Labor Market. The Swedish Wage Drift Equation Reconsidered” i Eliasson m.fl. (red.) (1981). ?Konjunkturrâdets rapport 1982-83, Stockholm, 1982. SNS, Ut ur krisen Södersten, B. (red.), Svensk Ekonomi, Stockholm, 1982.

1970- I983 81

Arbetsmarknadspolitik

Tabellbilaga till 4 kapitel

Tabell 48:1 Arbetsmarknadsverkets utgifter 1970/71-1982/83 (Utifrån den verksamhetsredovisning programindelning som gällde från 1982/83. Överslagsmissiga översättningar till nedanstående indelning har skett för tidigare år) - 1000-tal kr.

Verksamhet/program 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77

Arbetsmarknadsservice 251 853 295 985 330 844 363 743 419 629 530 457 604 924 därav

därav företagsutbildn. för permitteringshotade - 500 - 900 I I00 19 000 90 400

Övrig företagsutbildn. 7 800 27 800 13 500 1 800 5 800 Sysselsättningsskapande 656 691 l 568 117 1 815 896 1 523 921 1 107 576 1 250 336 2 000 652 åtgärder därav Beredskapsarbeten 624 000 1 482 500 1 740 700 1 488 600 1 067 000 1 193 400 1 796 900

lndustribeställningar 5 200 42 700 49 400 1 900 500 43 900 174 300 Stöd ti11 lageruppbyggn - - 1 12 999 30 162 1 140 236 589 954 506 Regionalpolitiskt stöd: Bidragsverksamhet 85 262 123 221 118 244 222 071 234 194 210 999 245 778 Regionalpolitiskt stöd: Lokaliseringslån 252 567 313 224 221 434 305 129 489 960 395 464 368 710 Åtgärder för flyktingar 19 248 16 752 15 172 24 573 31 796 42 460 102 038 Särskilda åtg för arbetsanpassning 307 900 372 300 417 157 520 530 709 489 930 795 1 176 549 Yrkesinriktad rehabilit. - - - - —- — Kontant stöd vid arbets- 257 178 462 571 435 154 507 027 663 396 671 764 791 401 löshet Totalförsvarsverksamhet 12 835 16 854 15 408 21 872 23 505 24 827 32 602 Anskaffning av utrustn. 25 739 19 304 14 584 8 413 9 244 5 288 12 904 Förvaltning av utrustn. - - - -6 528 -931 -48 589

Summa (löpande priser) 2 426 949 3 897 695 4 282 543 4 409 047 4 549 739 5 309 244 8 246 628 Summa (i 1975 års priser) 3 600 815 5 383 557 5 525 862 5 267 679 4 860 832 5 013 450 6 994 595

2,6 Källa: AMS, ekonomienheten och AMS verksamhetsberättelser.

82 Arbetsmarknadspolitik 1970- I 983

Verksamhet/program 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 Arbetsmarknadsservice 776 599 876 631 997 024 1 016 975 1 1 19 948 1 169 169 därav Arbetsmarknads-

därav Företagsutbildning för permitteringshotade 482 800 271 500 34 300 18 400 57 075 109 033 Övr. företagsutbildning 9 700 9 200 23 200 50 600 47 300 55 000 Sysselsättningsskapande

Regionalpolitiskt stöd: Bidragsverksamhet 190 655 179 112 200 676 376 629 329 41 1 513 322 Regionalpolitiskt stöd: Lokaliseringslån 478 773 306 014 575 137 555 018 428 778 365 896 Åtgärder för flyktingar 79 823 102 785 173 815 175 617 211 320 220 128 Särskilda åtg. för arbetsanpassning 1 378 752 1 489 094 1 639 512 I 533 316 1 840 235 2 010 744° Yrkesinriktad - - 157 967 439 773 498 302 604 0404 rehabilitering Kontant stöd vid

= Totala kostnader för verksamheten, dvs. belastning pá arbetsmarknadsutbildningsfonden. Fonden upplöst vid budgetårsskiftet 1980/81. Fr.o.m. budgetåret 1981/82 finansieras arbetsmarknadsutbildningen och utbildningsbidragen av anslagsmedel och arbetsgivaravgifter. h Inklusive särskilda beredskapsarbeten 1970/71 - 1973/74 som fr.o.m. budgetåret 1974/75 överförts till programmet Sysselsättningsskapande åtgärder från programmet Särskilda atgärder för arbetsanpassning. ° Exklusive särskilda beredskapsarbeten (se b). d Verksamheten budgetåret 1979/80 avser ett halvt år. Kostnaderna inklusive utbildningsbidrag. ° Totala kostnaderna för verksamheten, dvs. anslagsmedel/arbetsgivaravgifter.

sou 1984:31

Arbetsmarknadspølitik 1970-1983 83

Tabell 48:2 Landstingens och de landstingsfria kommunernas för utgifter arbetsvården (skyddad verksamhet, arbetsträning- och prövning) milj. kr

1970-1982

Källa: SCB, Örebro, sammanställning ur den kommunala finansstatistiken. a Samhällsföretag inrättades ljuli 1980.

Tabell 48:3 (Primiir)kommunernas utgifter för arbetsvård (arbetsprövning-träning) 1970- 1982, milj. kr

169,9 Källa:

SCB, Kommunernas Finanser 1970- 1977 oc_:_h sammanställning ur den

kommunala finansstatistiken 1978- 1982 av SCB i Orebro. ° 1978 förändrades blanketten för insamling av grundmaterialet för kommuner till en ny av Svenska Kommunförbundet rekommenderad basindelning av förvaltningsgrenarna. I denna redovisning har överslagsmässiga beräkningar till

den tidigare titelindelningen i årsboken Kommunernas Finanser gjorts av SCB,

Orebro. b Arbetsmarknadsinstituten inrättades 1 januari 1980.

84 Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983

Tabell 43:4 (Primär) kommunernas utgifter för åtgärder vid arbetslöshet” (exkl. arbetsvårdr, 1970-1982, milj. kr

Källa: SCB, Kommunernas Finanser 1970-1977 sammanställning ur den

och

kommunala finansstatistiken 1978-1982 av SCB i Orebro. = Posten åtgärder vid arbetslöshet omfattar utgifter för sysselsättningsstöd och stöd till yrkesintroduktion m. fl. åtgärder för ungdomar. Beredskapsarbeten ingår normalt inte här då utgifterna för beredskapsarbeten enligt instruktionen skall “redovisas under det program arbetet tillgodoser”. h 1978 förändrades blanketten för insamling av grundmaterialet för kommuner till en ny av Svenska Kommunförbundet rekommenderad basindelning av förvaltningsgrenarna. 1 denna redovisning har överslagsmässiga beräkningar till tidigare titelindelningen i ârsboken ”Kommunernas Finanser gjorts av SCB,

den

Orebro.

Tabell 4B:5 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) efter kursanordnare, i 1000-tal och procentuell fördelning 1977-1983

År SÖ:s AMU- Reguljära ut- Övriga kurs- Uppgift saknas Summa kurser bildnings- anordnare väsendet

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent

1977 25,6 (59) 11,1 (26) 1,3 (3) 5,5 (12) 43,5 (100) 1978 28,7 (56) 20,9 (41) 1,4 (3) 0,4 (—) 51,4 (100) 1979 29,5 (54) 21,4 (42) 1,4 (3) 0,3 (-) 52,6 (100) I980“ 25,0 (57) 17,7 (41) 0,7 (2) 0,2 (-) 43,6 (100) 1981 21,2 (66) 10,5 (33) 0,4 (1) 0,1 (-) 32,2 (100) 1982 - 25,8 (73) 8,6 (25) 0,7 (2) (-) 35,1 (100) 1983 27,9 (73) 9,3 (25) 0,6 (2) 0,2 (-) 38,0 (100)

Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik. u Den 1januari 1980 bildades arbetsmarknadsinstituten och Samhällsföretag. Till arbetsmarknadsinstituten överfördes bl. a. kurserna Arbetsliv och utbildning (ALU) och Omställning och träning (OT) och till Samhällsföretag bl. a. kurstypen Introduktion vid verkstad för skyddat arbete. Dessa utbildningar tillhörde arbetsmarknadsutbildningen t.o.m. december 1979.

Arbetsmarknadspolitik 1970- 1983 85

Tabell 48:6 Antal sysselsättningsdagar vid beredskapsarbeten fördelade på huvudmän, 1000-tal och procentuell andel 1970-1983

86 A rbetsmarknadspolitik I9 70-— I 983 SOU 1984 :31

..um:.~E

o_

603m

.

-m..§.m 82.3

m v m

N. 2 vv E m_ .N om .m em m_

8_

u_..m

ma_ .m m

.m.o €

m mN N N m m

o_ m.. __ vu o_ um m_ .N s. :

.Sim

awn. 8_

-333 82.3

N o v v m

..o...«

NN v_ mv N. 2 om S om om NN m_

8_

-vo._om-$on..

mmm_

m:o.:._m..a..5.

50:0 m m vu N m ._ m m_

a. mN .m om m_ o_ o_

«mo.

s.

8_

Små

32...am..3.m..o._2.

-vo.om .mn.8.m

m o m

o_ N. m

om o_ N. .m s om vu om ä mm

8_

.:um:..coE.©..$ua:~

_ä_

.m.on..

m mN m N

__ av 2 .. E om on N. N. o_

mmm_

m «N s. S_

-Genom

o..am.=a

_

-mmmam 82.8

m N m m

R o_ Nv m_ o. mm mm om om S.. vu

8_ E

fl omm_

-£on..

m_ m m m N _

o_ mm m_

o.ES...~m$on_._n

mm mv m_ _

mmm_

.N s. NN oN

8_

o.:.2.mo._

.Sunmmmmuamvumon

_

-mamam 038m

o_ m m N m

mm vv om __ om om m.. .N m” m_

8_

E2

.Uo._om-3o €

§25

amåmuofa

.§:mw:.5.©m.ov:=m...a.:.m.on._m

o_ m N a

vn om o_ o_ .N om om 2 mv m_ N. o_

mmm_ 8_

83..

ma_

-vo._om

.

.mausm 32.3

o o N m m

-05-N

vn cv N.

_zmzåm

.m oN 8 m.. .N om E E_

8_

m8_

.o.S._a3.

:Guam:

-3un._

m o m N

53:a

H——0=a=0UO._fl

__ mm m.. .. mm Nm om om m_ N. N.

mmm_

u. . S_

§2. :am

to.:

.UP-om

.

-mamxm 22.3

m m

Nm om .m .N S mv m_ om o_ .w

l I I I 8_ :OO :m:

N3.

m._oa..=._u 285m_

.m.o €

m N

?måga

.N mm mm m_ mm m_ mv N.

«mo.

t. .N

I l I I 8_

o.u«mn.5..U:a..£o..8

uoww..o.:.w.

S.m..a..moEo..

-vumom

_

.38.“ 82.3

m

E8...m_.Smov=8.om£on3.m..

mm om om N.

§25

.m No mv o_ om m.

I I I I 8_

ma_

..vca:...u.m

man:

.m.on._

o

8 mm vn m_ m_ .. m_ vv N.

mmm_

m.. .N

8_

nmm.m.o € a

I I I I

.ümv mmm_ åmcsm

:§3

.å ä å .å .a å å .å å å

-En

å å .å

vmlom vmlwm «seam .o.S: S=:.:¥ al: ål.: IR £2 2:2 E12 vmimm :mm asså 5.3 212 atom vmlmn IR :80... a._wu Nääs.. awe. __.

88 1970_ 1983 SOU 1984 :31

Arbetsmarknadspolitik

å_

..8

v _ w

vw _w : o_ o_ vv v_ w_ .N om

_w

av...

e.. 8_

ma.

3:0

3 w._

_8_

3 wa_

Sm 0.2

ä

..N w.w

.2 v.w_ S: v.w_ _d_ å_

v N o v Nm v_ wv : o_ oN E

om om ..N 8_

..\.

§8_

www_ wa o.” 3 N... ea m_

vä

a_ w._ 3 ..o

..8 .2 e.: 2. _ Ni. w.w_

...§8

w w o w

om vw on o_ N. ...w o_ N. _w s

8_

. .

§08_

_wa_ wa E wa 3 3. M... w... wa a_ ..o :o m.N o; o.:

.2 ..mN

8.21.8.

w w . N

om R o_ N.. w_ o_ wm mm

om ..N 8_

_§03_

ewa_

__0222_

.2 nä

_så_

.. w _ w

«N o_ vv oN .. oN ...w

mv .N wN 8_

e..

os_ a.N

2 Q... w.v 3 ..mN

8.:

...w

mvv

2 å å

o...

N...

o.oN

.2 N.N.

w m w _ N

om «N av .N N. oN 8

.. mv .N 8_

e..

wa_ Nd wa

85.08%

e.N 3

3N

å

80_

m.. 2 _.v S_

.2 n: S.. _ v.wv Nd. 2.

m _ o

S oN o. NM ww _w .N 3

8_

.også

e..

_ä_

va va wa Q. vd 3 i ..N w.v_

o8_

N...

m.: NJA

.2...

.2

..ox_.m_.a.mo.u:8_©mm.on.a

e .

s oN w_ .w ww om oN N. Ne

s, S.

os_ an o; Nm å .N

o...

8a_

o... N.N .d å

.2 3. m.:

3...

o_ o_

I? Io. å: Io.

1970- 1983 89

Arbetsmarknadspolitik

:m:

:u:

n _ m _ v _ R o_ _ mm m.. 2 R mm

å 00_ I

32a

mmm_ 000 _ m.

auto

3 md 0._ m._ md md

Ba

_.v d _

_ _m_ S: ...en md_ 0.0_ o.: m

sååå

w _ m _ m m R 3 _ om o_ mm R

å 00_ d mv md

_ _

000 Z e,... md od 3 d m._

m.mm md_ m.m_

E d

_ _u_ _.mm m.m_ md_

mmo_

:oo _

n m v

R m0 m_ mm md mv m_ mm mm å 00_ md

.så _mo_

_ _

_ 000 md no an

we

m.m å 0._ o...

od_

d d

_ _ _u_ _._m v.mm md_ ad.

8.:

m _ v v

m_ md

les_

ä 3 00_ mm mm v_ om ä å md

0m0_ 000 _

E E md m._ an md 0._ 0.0 mdm

mä m.m_ m.m_

d

m.mm

__0312_

_ _m_ _ å..

_ m _ m 0

._o—..=..

0_ R mo m_ mm mm v_ om mv

å 00_

os_ 000

mm md _.mm

cam

m.m md md

Em

E 3

_.v_ Z

_ _u_ v._.m 0.3

u.._.:.__5=m_.a5_..aEm.o._..a

_ › m o

m_ R om _ mm mm v_ R mv

å oo_ md md

m5_ 000 _.m

md md md ...R an md

Sm an

m.m 3 5

_ _n_ m.v_ ad. m.:

_

a _

mm mo 00_ om om

å

._o=3..o._ Sö_ 000 m.

mm md _

_ _u_ m.m_ mä ma. _.mm m

.Saw

__e__.m_.s8u=e§s3;

a _

R 8 mm mv

00_

«u==_=mE2.oU

å

05_ 000

o.” 3 md

_ _w_ Nd. 0.mm of .3

cum.. ,m2

2 ä o_

aeesm

å ä

:Bah um.iEa,m. 31mm SmQ xQE=.~v\ $13 “asså ale vmlmm “asså

I I I

I2 I0m mm I2 I0m mm =..uV I0m mm mås_

90 Arbetsmarknadspolitik 1 970- 1983

w 5 5 .. o_

m_ .~ sv s_ o_ nu wv E mm

e.. 8_

ma_ m

So_

vu _w _s om m_ _ vw .. ws .. o_ sm v_ os 5

o m 5 w w

w_ om sv m_ vn av __ mm .m

S_

3-25_

ma_ m_ m_ o __ m_ __ os

mm sm 3 om mm wo Nm

.8 s.:

.gsm

o m s

om om sv m_ __ mm mv o_ __ vw .w

8.

._00

..\...8.:

_wo_ m o_ w w

mm mm a m_ m_ nu m __ om m

å.. .8 wo_ o_

3:a

m o a s

Nm om mv 2 w_ o_ mm m .~ sv

8.

owe

$.83

o v w w e

2 s_ om .. ow __ mm S w_ cv

.8

a 5 w

om o_ mv 2 o_ vu om o_ o_ .~ om

8_

:u:

_säs_

2.2 m_ a w e o o s

w_ s_ av ww .~ vv on vv

3.8:

.8

_ _ o o o s

om om sv m_ __ m.. wv __ mm mm

8_

nä_

:58.

wso_

I m m o o_ s

o_ m_ vv m_ ä o_ .~ mv mm a.

.8

_S_

o w m o s

o_ m_ 8. m_ mm mm sv

2222.:

.m wv 2

..\...oS_

ssm_ m o 5 v 5 5 n

o_ v_ om ms 2 cv s_ mm

.8

:så

o w w

.~ w_ vv s_ m_ .. nu vw m_ __ av

8_

.u__:_.a..s..ou

:58.

...se w 5 v m m m_ 5

v_ m_ om __ 8 o_ om om

.8

.mom

:äv .32

vw vw 2

:så cu...:§u. 2:2 §18 “asså a.wQ B:=.:¥ 2:2 vmlom “asså vmlom Elm “asså 5.3.

IR I3 IR IR ...så ns ia

5 och

Utbudspåverkande anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitik*

5.1 Inledning

Utvecklingen på arbetsmarknaden kan ses som resultatet av ett samspel mellan utbudet av och efterfrågan på arbete. Utbudet av arbete återspeglar arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden, t.ex. omfattningen av deras arbetskraftsdeltagande, deras val av utbildning och yrke, deras benägenhet till yrkesmässig och geografisk rörlighet osv. Efterfrågan på arbete bestäms av omfattningen och inriktningen av produktionen av varor och tjänster och de därvid använda produktionsmetoderna. När man analyserar hur samspelet mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden går till brukar man ofta betrakta arbetsmarknaden som bestående av ett stort antal bl.a. geografiskt och yrkesmässigt åtskilda delarbetsmarknader. Vid en och samma tidpunkt kan vissa delarbetsmarknader präglas av utbudsöverskott, vissa av efterfrågeöverskott och övriga uppvisa ungefärlig balans mellan utbud och efterfrågan. Enligt ett traditionellt marknadsteoretiskt synsätt leder förekomsten av dylika obalanser till spontana anpassningar i riktning mot jämvikt. Både arbetsutbud och arbetsefterfrågan antas anpassa sig så att utbudsöverskotten respektive efterfrågeöverskotten efterhand minskar. Anpassningsprocesserna kan dock av en rad skäl vara ofullkomliga och långsamma, vilket kan medföra problem av olika slag såsom bestående arbetskraftsbrist på vissa delar av arbetsmarknaden och långvarig arbetslöshet på andra håll. Detta skapar motiv för användandet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag. Behovet av sådana åtgärder är alltså beroende dels av hur arbetsutbudet på olika delarbetsmarknader utvecklas i förhållande till arbetsefterfrågan, dels av utvecklingen av arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga. Diskussionen i detta kapitel gäller åtgärder som primärt är inriktade mot att påverka utbudet av arbete och underlätta anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden Sådana åtgärder kan, för det första, ta sikte på att påverka individernas eller hushållens möjligheter att välja mellan befintliga arbetstillfällen. Hit kan hänföras t.ex. arbetsförmedlingarnas informations- och platsförmedlingsverksamhet, som bl.a. syftar till att | bistå de arbetssökande med att få kännedom om tillgängliga arbetstill- Åtgärder som primärt ä r inriktade mot att på- * Detta kapitel har skrivits av docent Harald Niklasson och av fil.dr Inga Pers- v erka efterfrågan på arson-Tanimura (avsnitt 5.2) och av universitetslektor Lennart Delander (avsnitt b ete behandlas i kapitel 5.4.4). 6

92 arbetsmarknadspolitik Utbudspåverkande

fällen, med att komma i kontakt med motsvarande arbetsgivare och med att bedöma förhållandena och utvecklingen på arbetsmarknaden. Hit kan också hänföras åtgärder som syftar till att ge arbetstagarna möjlighet att skaffa sig de kunskaper och färdigheter, eller de meriter, som krävs för att de ska kunna konkurrera om och klara av fler arbeten än tidigare. Arbetsmarknadsutbildning och rehabiliteringsinsatser är exempel på sådana åtgärder. vara inriktade De utbudspåverkande åtgärderna kan, för det andra, på att förändra individernas eller hushållens benägenhet att välja olika alternativ som redan står dem till buds. Det rör sig då om åtgärder som medför av de för- eller nackdelar, som är förknippade med de ändringar olika alternativen. Det finns i praktiken inte särskilt många exempel på åtgärder som är av denna typ och som använts i det primära syftet att påverka arbetsutbudet. Däremot finns det en lång rad medel, som används i huvudsakligen andra, inte minst fördelningspolitiska syften och Som exempel kan som troligen får återverkningar på arbetsutbudet. nämnas inkomstbeskattningens utformning, bidragsbestämmelser av olika slag (förtidspensionssystem, arbetslöshetsersättningssystem etc.), arbetsmarknadslagstiftningen, tillgången på daghemsplatser, kollektivtrafikens utformning m.m. Ett exempel medel som använts i det på arbetsmarknadspolitiska uttalade syftet att påverka individernas arbetsmarknadsbeteende utgör de s.k. flyttningsbidragen. Även i det fallet torde dock fördelningspolitiska ha spelat en väsentlig roll: bidragen kan ses som överväganden medel att förbättra de ekonomiska villkoren under en kort, men problemfylld period för personer som ser sig nödsakade att flytta av arbetsmarknadsskäl. Också de bidrag som utgår i samband med deltagande i arbetsmarknadsutbildning kan delvis uppfattas som medel att påverka individernas sätt att välja mellan olika alternativ, däribland alternativet av det s.k. att acceptera erbjudna utbildningsplatser. Användningen stimulansbidraget under åren 1976- 198 l, dvs. ett extra bidrag utöver de ordinarie vid arbetsmarknadsutbildning, var ett utbildningsbidragen uttryck för detta synsätt. Behovet av utbudspåverkande- och anpassningsunderlättande åtgärder av olika slag beror av hur arbetsutbudet och arbetsmarknadens ser ut och utvecklas över tiden. Vi inleder därför anpassningsförmåga med att i avsnitten 5.2 och 5.3.1 översiktligt diskutera vad man vet om dessa förhållanden och utvecklingstendenser på den svenska arbetsmarknaden. Som framhållits ovan kan utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder ta sikte på att påverka arbetstagarnas möjligheter att välja mellan olika arbetstillfällen. När och/ eller deras benägenheter behovet och effekterna av sådana åtgärder är det gäller att bedöma av arbetstagarnas vilja och förmåga till rörlighet och anutvecklingen av central betydelse. I avsnitt 5.3 diskuteras därför fortsättpassning arbetskraftens och vad som orsakat inträffade förändningsvis rörlighet Utgångspunkter och underlag för diskussionen hämtas ringar därvidlag. från existerande utveckling och forskning kring arbetskraftsrörlighetens bestämningsfaktorer. Slutligen diskuteras i avsnitt 5.4 vad man vet om

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 93

effekterna av olika slag av utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder. Även den diskussionen bygger på och utnyttjar resultat av bedriven forskning. En kompletterande och mer översiktlig bild av forskningen på de nu nämnda områdena ges i Appendix till kapitel 5.

5.2 Arbetsutbudets utveckling och

bestämningsfaktorer

Kapitel 3 har beskrivit hur det svenska arbetsutbudet, kvantitativt sett, förändrats under 1970-talet, både totalt och för olika demografiska grupper. Utifrån resultaten av befintlig forskning kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer (se avsnitt 5A.l.2 i appendixet) skall vi här kortfattat diskutera utvecklingen av arbetsutbudet och de faktorer som legat bakom de observerade förändringarna. Förändringar i arbetsutbudets omfattning uppkommer via befolkningsförändringar, förändringar i förvärvsfrekvenser och förändringar i antalet arbetade timmar. Vi inleder med att diskutera utvecklingen av förvärvsfrekvenserna och tar därpå upp frågan om antalet arbetade timmar. Dessa två faktorer har varit de dominerande för arbetsutbudets utveckling under l970-talet.

5.2.1 Arbetskraftstalens och

utveckling bestämningsfaktorer

Av kapitel 3 har framgått att förvärvsfrekvensen för vuxna män (25-54 år) låg på ungefär oförändrad nivå under perioden 1970-1983. Att tillhöra arbetskraften är för män i dessa åldrar det normala mönstret och ingen förändring skedde vad gäller detta under den studerade tidsperioden. För denna grupp bestod förändringarna i arbetsutbudet under 1970-talet av förändringar i antalet arbetade timmar. För kvinnor i åldern 25-54 år ökade däremot förvärvsfrekvensen

från 64 procent 1970 till 87 procent 1983. Ökningen var speciellt stor för

kvinnor med barn under 7 år. Gustafsson och Jacobsson (1983) undersöker hur bestämningsfaktorerna för kvinnornas arbetskraftsdeltagande förändrats över tiden genom att jämföra skattningar baserade på 1968, 1974 och 1981 års levnadsnivåundersökningar. Deras urval består av gifta kvinnor i åldern 20-59 år som sammanbor med sin make. Arbetskraftsdeltagande definieras som att personen ifråga varit i arbete minst en timme under året före respektive undersökning. Enligt denna definition ökade arbetskraftsdeltagandet för denna grupp kvinnor från 58 procent 1967 till 73 procent 1973 och till 84 procent 1980. De erhållna resultaten tyder på att kvinnornas arbetskraftsdeltagande under den studerade perioden efterhand blivit allt mindre känsligt både för ekonomiska bestämningsfaktorer och för förekomsten av barn. En högre (egen) lön ökade alla tre åren, annat givet, sannolikheten att kvinnan skulle tillhöra arbetskraften, men effekten var markant mindre 1980 än 1967. En högre inkomst (efter skatt) för maken (eller högre icke-arbetsinkomster för familjen) minskade, annat oförändrat, 1967 och 1973 sannolikheten att kvinnan skulle tillhöra arbetskraften. Enligt

94 arbetsmarknadspolitik Utbudspâverkande

skattningarna på 1980 års data förelåg inte längre någon effekt (vare sig negativ eller positiv) av makens inkomster efter skatt (eller ickearbetsinkomster) på kvinnans arbetskraftsdeltagande. Alla tre åren ledde fler barn till minskad sannolikhet för arbetskraftsdeltagande, men även här gäller att effekten minskade kraftigt över tiden. Resultaten tyder på att när arbetskraftsdeltagande efterhand blivit det dominerande mönstret för vuxna kvinnor, det inte längre lika starkt påverkas av ekonomiska faktorer och antal barn? För gifta hushåll med heltidsarbetande make innebar de nya möjligheterna till särbeskattning fr.o.m inkomståret 1966 att det blev klart lönsammare för hustrun att marknadsarbeta. l samma riktning verkade införandet år l97l av obligatorisk särbeskattning av arbetsinkomster. l och med dennaskattereform ökade beskattningen på enförsörjarhushåll genom förändrade avdragsbestämmelser. Reformen innebar också att marginalskatten på hustruns inkomst sänktes för inkomster motsvarande deltidsarbete. Gustafsson & Jacobsson (l983) illustrerar med ett räkneexempel för ett hypotetiskt hushåll de samlade effekterna av förändringarna i Skatteregler och skattesatser mellan 1967 och l973. Om kvinnan ökade sitt arbetsutbud från 0 till 2 000 timmar (heltid) 1967 medförde hennes inkomster en ökning av hushållets disponibla inkomst med 45 procent, under det att motsvarande ökning av arbetsutbudet 1973 medförde en ökning av hushållets disponibla inkomst med 65 procent. I huvudsak hänför sig denna skillnad mellan de två åren till förändringar i intervallet 0 till l 000 arbetstimmar (deltid). Förändringarna i kvinnornas arbetsutbud sedan mitten av 1960-talet verkar alltså stämma väl överens med incitamentsförändringarna i skattesystemet. Gustafsson och Jacobsson undersöker också vilken betydelse förändringar i olika bakomliggande variabler haft för Ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande över tiden. Deras analys baseras på de ovan refererade skattningarna på tvärsnittsdata och innebär i princip en prognos av 1973 års arbetskraftstal givet skattningar på data från 1967 samt förändringar i förklaringsvariablerna mellan 1967 och l973. Med reservation för effekterna av specifikationsfel, särskilt då att hänsyn ej tas till marginalskattesänkningarna i de lägre inkomstintervallen, finner författarna att förändringar i bruttotimlön tycks vara den främsta förklaringen

till kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande. Övriga disponibla famil-

jeinkomster höll sig realt sett oförändrade mellan de två tidpunkterna, 2 framför allt som en effekt av särbeskattningsreformen, vilket innebar att Förändringarna i de inte motverkades av en negativ inkomsteffekt. skattade parametervär- utbudsökningen dena kan emellertid, För de äldre är den mest markanta förändringen nedgången i mänsom författarna noterar, nens arbetskraftstal. För äldre män (55-64 förvärvsfreår) minskade till viss del bero på att kvensen mellan 1970 och 1983. Wadensjö med hela 8 procentenheter modellen är ofullstän- (l983) studerar bakgrunden till denna nedgång. Andelen bland äldre digt specificerad. Man tar t.ex. endast partiellt män som är utanför arbetskraften och andelen förtidspensionerade hänsyn till skattesyste- bland äldre män har ett nära samband med varandra, vilket innebär att met (icke-arbetsinkomst studier som försöker förklara också ökningen av förtidspensioneringen beräknas netto efter ger förklaringar till nedgången i arbetskraftstalen. Wadensjö finner att skatt, medan den egna är beräknad ökningen av förtidspensioneringen bland äldre män beror på förändtimlönen brutto). ringar av förtidspensioneringssystemet och inte på förändringar av ar-

Utbudspâverkande 95 arbetsmarknadspolitik

betslösheten? Såväl förändringar av ersättningsnivåer som förändringar av kriterierna för förtidspensionering har haft betydelse. Förändringarna i förtidspensioneringssystemet är därmed också en viktig förklaring till nedgången i arbetskraftstalen för äldre män.

5.2.2 Utvecklingen av antalet arbetade timmar

Under slutet av 1970-talet har förändringar i arbetstiderna kommit att uppmärksammas också som ett tänkbart medel i försöken att balansera efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden. Detta innebär även ett ökat intresse för frågan om arbetstidernas bestämningsfaktorer. Kapitel 3 har redovisat hur arbetstiderna i den svenska ekonomin förändrats under åren 1970- 1983. En rad forskningsprojekt har bidragit till att belysa bestämningsfaktorerna bakom individernas utbud av arbetstimmar (se avsnitt 5A.l.2 i appendixet). Skattningar på tvärsnittsdata tyder på att männens arbetskraftsutbud är ganska okänsligt för ekonomiska bestämningsfaktorer. Män arbetar ungefär samma antal timmar oberoende av egen lön eller hushållets övriga inkomster. De deltidsarbetande männen återfinns främst i vissa åldersgrupper, nämligen bland yngre och äldre män. Samtidigt är det emellertid så att omfattningen av männens arbetsutbud minskat kraftigt över tiden. Enligt Jonung (l983) har genomsnittliga antalet arbetstimmar per vecka och per man i befolkningen (i åldern 20-64 år) gått ned med 9 timmar mellan 1963 och 1982, vilket kan jämföras med att genomsnittliga antalet arbetstimmar per vecka och per kvinna i befolkningen (i åldern 20-64 år) ökat med 3 timmar under motsvarande tidsperiod. Minskningen av männens arbetsutbud beror främst på de generella arbetstidsförkortningarna (till 40 timmar per vecka), längre lagstadgad semester och ökad förtidspensionering. Nedgången har alltså i stor utsträckning uppkommit via kollektiva arbetstidsbeslut i stället för via individuella arbetstidsanpassningar. Bakom dessa kollektiva beslut torde ligga ekonomiska faktorer som påverkar männens (kollektiva) val mellan marknadsarbete, icke-marknadsarbete och fritid, men detta kan vara svårt att fånga upp med hjälp av tvärsnittsstudier av bestämningsfaktorerna bakom männens individuella arbetsutbud. Även kvinnorna på arbetsmarknaden har omfattats av de kollektiva besluten om minskade arbetstider. Men detta har mer än uppvägts av kvinnors individuella beslut om att öka sitt arbetsutbud så att, som nämnts ovan, det kvinnliga arbetsutbudet utslaget på alla vuxna kvinnor ökat med 3 timmar per vecka. Resultaten av studier som sökt belysa 3 För en utförligare pretill att kvinnor sentation av resultaten, bakgrunden valt att öka sitt arbetskraftsdeltagande har vi se kapitel 8. Besluten om redan diskuterat. Men olika tvärsnittsstudier har också belyst vilka fakatt förändra förtidspentorer som är av betydelse för kvinnors val av arbetstider. Enligt Petters- sioneringssystemet på son (1981) visar analyser av data från 1968 och 1974 års levnadsnivåun- olika sätt kan emellertid, att deltidsarbetande kvinnor som påpekas av Wadendersökningar har fler barn, yngre barn, sjö, ha sin bakgrund i att kortare utbildning, lägre timlön och män med högre inkomst än vad arbetsmarknadssituatioheltidsarbetande kvinnor har. Givet övriga faktorer kan alltså en högre nen förändrats för de (egen) lön väntas Öka kvinnans arbetsutbud, vilket överensstämmer med äldre.

96 SOU l984:3l

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

den relativt höga positiva löne-elasticitet som Jacobsson (1981 och 1982) funnit i sina skattningar. Jacobssons skattningar gav också en relativt hög negativ icke-arbetsinkomstelasticitet (där icke-arbetsinkomst definierades som total familjeinkomst minus den egna arbetsinkomsten), vilket även det stämmer överens med resultaten i Pettersson (1981). Jacobssons studier bekräftar också att förekomsten av barn, speciellt barn under skolåldern, allt övrigt lika, minskar kvinnornas arbetsutbud. Dessa resultat pekar t.ex. på att de faktorer som enligt ovan legat bakom ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande också kan antas ha lett till en ökning av arbetstiderna för de kvinnor som befinner sig i arbetskraften. Resultaten antyder också att reallönesänkningarna för män under senare år kan ha lett till att kvinnorna ökat sitt arbetsutbud.

5.3 Arbetskraftens rörlighet och anpassningsförmåga

- och orsakssamband

utvecklingstendenser

5.3.1 Utvecklingstendenser

De sedan början av 1970-talet återkommande och ofta stora och långobalanserna i den svenska ekonomin har ställt arbetsmarknadsvariga politiken inför svårlösta problem. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter kan emellertid ha försvårats också av andra skäl. Det är möjligt att och arbetsgivarnas benägenhet och möjligheter till anarbetstagarnas passning och omställning har trendmässigt försvagats. 1970-talet tycks ha inneburit en minskning av arbetskraftsrörligheten arbetsmarknaden jämfört med förhållandena under på den externa 1960-ta1et. Av figur 5.1 framgår att antalet flyttningar över länsgränser minskat trendmässigt sedan slutet av 1960-talet. Av figuren framgår också att antalet nära samvarierar med antalet vakanser. Av flyttningar figur 5.2 framgår att också den andel av de sysselsatta som byter arbetsen nedåtgående trend. Också tillgängliga data givare under året uppvisat om företagens arbetskraftsomsättning tyder på att rörligheten på arbetsmarknaden minskat under de senaste 10-20 årenl* Hur arbetskraftsrörligheten i mer allmän mening, inklusive rörligheten inom företagen och rörligheten med avseende på yrken, arbetstider m.m., utvecklats under motsvarande tidsperiod vet man inte så mycket om. Det finns dock uppgifter om hur den interna rörligheten, dvs. antalet arbetsbyten inom företagen, utvecklats sedan 1975 (se figur 5.3).5 Antalet interna arbetsbyten per år är mindre än hälften så stort som antalet byten 4 Se Holmlund (1984), av arbetsgivare på den externa arbetsmarknaden. kapitel 2. 5 För en utförlig redovisning av den definition av 5.3.2 om varför minskat

Några hypoteser rörligheten

begreppet internt arbetsbyte, som statistiken är Vad minskningen av arbetskraftsrörligheten på den externa arbetsmarkbaserad på, se t.ex. naden beror på finns det olika hypoteser om. En hypotes är att den AMS, ”Meddelanden huvudsakligen orsakats av en påtaglig minskning av antalet per tidspefrån utredningsenheten 1981 :21. riod nytillkommande lediga arbetstillfällen, som kan stimulera till byten

Utbudspâverkande arbetsmarknadspolitik

Procent A

2.5—J

2.0* i

1.5_

1.0_

O 0.5“

’

lllllllllllllllllll

1965 1970 1975 1980 Ar Figur 5.1 Antalet j7yttningar över länsgränser i procent av totala befolk- . * flytmmgskvot ningen och antalet vid arbetsförmedlingarna vid månadens mitt/slut g VakanSkV0t kvarstående vakanser (ârsmedeltal) i procent av (Källa: SCB och AMS) arbetskraften.

av arbetsgivare, yrkesinriktning och/ eller bostadsort. En annan hypotes är att den minskade rörligheten i betydande grad beror på att arbetstagarna blivit mindre benägna till och Den förstanpassning rörlighet. nämnda förklaringen har i debatten ibland betecknats som ”tillfälleshypotesen” och den sistnämnda som ”bindningshypotesen.° Den s.k. bindningshypotesen och dess motsvarighet på arbetsmarkna- dens efterfrågesida att också företagens benägenhet att anpassa sina verksamheter till ändrade har minskat - innebär att

förutsättningar

arbetsmarknadens förmåga till omställning och anpassning försämrats. Om detta är riktigt, och om det samtidigt är så att behoven av omställning och anpassning växt och växer sig allt starkare, kommer arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis att stå inför svárlösta mycket problem. Den enligt bindningshypotesen minskade till benägenheten rörlighet och anpassning hos arbetstagarna kan ha flera förklaringar. En sådan är att av lönerelationerna, utjämningen i förening med att existerande 6 se

Åberg (1931) och

skatter och bidrag i allt högre grad minskat betydelsen ur arbetstagarens Nilsson (l982a).

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

Procent

14-

12-‘

10-

6::

b

l I I I I’ I I I I I l l I I I I I

1966 1970 1975 1980 År

x markerar värdet för 1981 enligt tidigare använda mätmetoder (från Figur 5.2 Andel av de sys- med 1981 ar statistiken ej jämförbar med den tidigare) oc__h selsatta som byt! arbets- Matningar gjordes ej 1969 och 1971. givare någon gång under âret enligt februari-A K U Källa: AMS

synvinkel av befintliga löneskillnader, försvagat drivkrafterna för yrkesoch geografisk rörlighet. En annan är att utvecklingen av relatiomässig nerna mellan arbetstagare och arbetsgivare inneburit att båda parter med tiden fått ett allt starkare intresse av att bevara redan existerande Arbetsmarknadslagstiftningen kan dels ha anställningsförhållanden. konfirmerat, dels stärkt denna utvecklingstendens. Vidare kan den ökade användningen av sysselsättningsbevarande och sysselsättningsskapande åtgärder inom ramen för arbetsmarknads-, regional- och industripolitiken ha medfört att arbetstagarna i mindre utsträckning än tidigare varit hänvisade till flyttningar eller byten av yrkesinriktning för att kunna lösa sina sysselsättningsproblem. Även betydelsen för den geoav kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande och av grafiska rörligheten det ökade villaboendet har varit föremål för diskussion. Den s.k. tillfálleshypotesen innebär inte att man menar att utvecklings-

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 99

Procent A

5 -

4 _

3 ._.

2 —-

1-—I

I I l l Figur 5.3 Andel av samtl I l l 1975 liga sysselsatta som un- 8° Å r der âret byn arbete utan byte av arbetsgivare en- Källa: AMS ligt februari-AK U

tendenser som de nu nämnda saknat Man anser bara att de betydelse. spelat en liten roll jämfört med förändringarna av tillgången på arbetstillfällen av det slag som skapar motiv för och möjlighet till rörlighet och omställning. Den samvariation mellan flyttningar och vakanser, som framgår av figur 5.1, stöder i viss mån detta synsätt. Enligt tillfälleshypotesen har de periodvis förhållandevis stora obalanserna på arbetsmarknaden sedan av 1970-talet början inte i någon betydande grad orsakats av en minskning av arbetskraftens Om bortfallet av ett rörlighet. stort antal arbetstillfällen i vissa företag och branscher i större utsträckning hade kompenserats av tillkomsten av nya arbetstillfällen inom andra företag och branscher, så skulle detta visserligen lett till ökade rekryteringsproblem på många håll. Men enligt tillfälleshypotesen skulle dessa problem inte - i varje fall inte på grund av någon betydande minskning av arbetstagarnas benägenhet till rörlighet och anpassning ha blivit mycket svårare än dem som motsvarande strukturella förändringar medfört under tidigare perioder (se också figur 5.4). Det bör tilläggas att frågan om arbetsmarknadens förmåga till anpassning och omställning inte bara gäller arbetstagarnas vilja och förmåga till rörlighet och anpassning. Också på arbetsmarknadens efterfrågesida finns motsvarigheter till de nu berörda hypoteserna beträffande utbudssidan. översatt

Bindningshypotesen till att gälla efterfrågesidan säger att

100 SOU l984:3l

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

Procent 1 l

60-

50-

40-

30-

20-

yrkesarbetare andra arbetare tekniska tjänstemän tunna-uu andra tjänstemän Figur 5.4 Andelen företag som redovisat brist på arbetskraf! Källa: Konjukturinstitutet

arbetsgivarnas benägenhet eller förmåga att anpassa sina verksamheter till ändrade förhållanden trendmässigt minskat. Som tänkbara orsaker brukar bl.a. nämnas löneutjämningen, speciellt att begynnelselönerna mycket, och att anställningsbesluten med tiden fått en mer höjts relativt långsiktig innebörd. Den alternativa, eller kompletterande hypotesen av arbetskraftsefterfrågan, och då skulle i detta fall vara att utvecklingen av antalet arbetstillfällen inom industrin sedan speciellt minskningen mitten av 1970-talet, berott på frånvaron av lönsamma huvudsakligen alternativ till de verksamheter som med tiden blivit olönsamma.

-

5.3.3 Rörlighetens bestämningsfaktorer några forskningsresultat

Från arbetsmarknadspolitisk synpunkt är frågorna om vad som bestämmer arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden och om hur deras förmåga och benägenhet till rörlighet och anpassning kan påverkas I det närmast skall en del uppenbarligen av stor betydelse. följande bedriven med anknytning till sådana frågor eller pågående forskning diskuteras.

l0l

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

De i föregående avsnitt nämnda hypoteserna har varit föremål för en debatt mellan olika forskare.7 Dessa har dock i blott begränsad utsträckning kunnat hänvisa till relevanta forskningsresultat beträffande arbetskraftsrörlighetens bestämningsfaktorer. Det råder enighet om att rörligheten på den externa arbetsmarknaden har minskat. Vad diskussionen gäller är dels vad denna minskning kan bero på, dels vad den kan få för konsekvenser.

Låg efterfrågan eller starkare bindningar?

En nyligen genomförd studie (Holmlund (1984)) framhäver minskad

arbetskraftsefterfrågan som den huvudsakliga, men inte den enda, förklaringen till den konstaterade minskningen av arbetskraftens rörlighet. Det tycks bl.a. finnas ett klart samband mellan antalet vakanser, som ju kan antas återspegla efterfrågetrycket på arbetsmarknaden, och olika indikatorer på arbetskraftsrörlighet. Som exempel kan nämnas att en ökning av antalet vakanser med 30 procent, enligt de genomförda skattningarna, medför en ökning av antalet frivilliga avgångar bland industriarbetare med 10 procent. Dessa avgångar är i allmänhet förknippade med byten av arbete. De som menar att den minskade rörligheten i hög grad beror på en försvagning av arbetstagarnas benägenhet till rörlighet och omställning hänvisar bl.a. till vissa attitydundersökningar och till statistiska sambandsanalyser. Dessutom pekar de på att det finns en rad faktorer, som talar för att arbetstagarnas bundenhet till sina aktuella arbetsgivare och bostadsorter med tiden blivit allt starkare. nämn- Några sådana faktorer des i föregående avsnitt. Existerande attitydundersökningar beträffande arbetstagarnas flyttningsbenägenhet och vilja att acceptera olika slag av arbeten är ofullständiga och svårtolkade. Vad gäller

flyttningsbenägenheterna tyder

resultaten snarast på att arbetstagarnas vilja att acceptera flyttningar som medför bättre och säkrare ekonomiska villkor på den nya orten inte försvagats påtagligt sedan början av 1970-talet. Vad gäller inställningen till olika slag av arbeten saknas uppgifter om förändringarna över tiden. Det finns dock en del uppgifter som tyder på att de arbetssökande i förhållandevis liten utsträckning vill ha arbeten i industrin, åtminstone vid nuvarande relativlöner och arbetsförhållanden. Detta kan stärka för att industrin farhågorna kan få betydande svårigheter att konkurrera om arbetskraften i samband med en väntad industriell Om dessa svårigheter expansion. skulle bli mer betydande och hämmande än de varit under andra motsvarande perioder vet man emellertid inte. Därtill är de genomförda studierna alltför begränsade och svårtolkade. Det finns dock, vid sidan av hypotetiska och spekulativa resonemang, en del empiriska data och analyser som tyder på att den minskade rörligheten på arbetsmarknaden inte enbart beror på en lägre aktivitetsnivå i ekonomin. 7

Se i första hand Åberg

Holmlund påvisar i sin nyss omnämnda studie att hushållen med tiden (1981) och (1982) och kommit att fästa större vikt vid icke-pekunjära konsekvenser av överväg- Nilsson (1982 a och b).

102 arbetsmarknadspolitik SOU l984:3l Utbudspåverkande

da flyttningar, t.ex. vid möjligheterna att upprätthålla nära kontakter med släkt och vänner. Detta kan ha ökat arbetskraftens lokala bundenhet. Också kvinnornas ökande och mer permanenta arbetskraftsdeltagande tycks ha bidragit till att minska den geografiska rörligheten. Familjernas flyttningsbenägenhet är lägre om kvinnan förvårvsarbetar än eljest. Dessutom var gifta kvinnor med förvärvsarbete mer benägna till frivilliga avgångar på 1960-talet än på l970-talet. Beträffande rörlighetens ekonomiska konsekvenser kan nämnas att Holmlunds undersökningar tyder på att reallönerna för personer, som under perioden 1968- I974 bytte arbetsgivare, på kort sikt växte i genomsnitt ca 4 procentenheter snabbare än vad de skulle ha gjort vid uteblivna arbetsgivarbyten. Denna positiva effekt på reallöneökningen var större för yngre än för äldre arbetstagare. Här kan också nämnas att Holmlund funnit belägg för att ökningen av progressiviteten i skattesystemet bidragit till att minska speciellt de yngre arbetstagarnas rörlighet på arbetsmarknaden. Vad gäller effekterna på arbetskraftens rörlighet av den s.k. trygghetsär Holmlunds resultat inte entydiga. Lagstiftningen kan lagstiftningen ha bidragit till att skapa en framförhållning, som förstärkt arbetslöshetshotade personers incitament och möjligheter att finna nya arbeten innan de förlorar dem de redan har. Detta kan ha motverkat andra orsakssamband, som går i rörlighetshämmande riktning. Förbättrad formell utbildning medför enligt den nyssnämnda och andra studier en ökning av individernas benägenhet till rörlighet. Å andra sidan finns indikationer på att betydelsen av företagsspecifikt kunnande, som förvärvas på arbetsplatsen, ökat över tiden. Detta kan ha medfört en förstärkning av incitamenten att undvika återkommande byten av arbetsgivare.

Geografiska flyttningar

Också en del studier av flyttningar över länsgränser och flyttningar mellan skogslän och storstadslän tyder på ett försvagat samband mellan å ena sidan efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden och å andra sidan flyttningsströmmarnas storlek och inriktning. En av dessa studier gällde sambanden mellan antalet flyttningar över länsgräns och antalet vid arbetsförmedlingarna registrerade vakanser under perioden 1962- 1980.8 Resultaten tyder på att blott en begränsad del, ca en tredjedel, av minskningen av antalet flyttningar kan förklaras av en minskning av antalet vakanser. I en annan, mer detaljerad studie undersöktes sambanden mellan å ena sidan omfattningen av bruttoflyttningarna mellan länen och å andra sidan en rad förklaringsfaktorer såsom antalet lediga platser i inflyttningslänen, vissa indikatorer på utbudsöverskotten i utflyttningslänen samt de relativa lönedifferenserna mellan berörda län vad gäller timlönen i industrin? Modellen skattades på länsdata för perioden 1965- 1980. Resultaten visar att i början av den studerade perioden medförde en uppgång på 10 procent i antalet vakanseri något av länen genomsnitt- 8 Nilsson (l982b). ligt sett en ökning av inflyttningen dit med ca 4 procent. I slutet av

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 103

perioden medförde motsvarande i vakanserna ökning en ökning av med endast inllyttningen 1,5 procent. Vad gäller inflyttningen till storstadslänen från skogslänen visade studien

att en viss ökning av antalet

vakanser i storstadslänen år 1975 skulle ha gett en endast hälften så stor effekt på ifrågavarande flyttningsström som den skulle ha gjort år 1965. Ungefär 20 procent av denna försvagning av det nämnda sambandet kunde enligt studien ses som en följd av en minskad lönedifferens mellan områdena. Studien visade också att effekten av en ökning av utbudsöverskottet av arbete i ett län på utflyttningen därifrån minskat över perioden. Mot slutet av perioden föreföll effekten vara praktiskt taget lika med noll. Detta kan delvis bero på ändrade boendepreferenser, dvs. på att människorna med tiden blivit mindre benägna att flytta från sina ursprungliga hemorter eller hemortslän. En annan förklaring kan vara att de arbetsmarknads- och regionalpolitiska insatserna ökat över tiden och att de på ett alltmer systematiskt sätt använts för att dämpa regionala balansbrister De kan därigenom på arbetsmarknaden. ha gett upphov till s.k. inlåsningseffekter. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller pensionerade av arbetsmarknadsskäl har sedan mitten av 1960-talet ökat relativt antalet arbetslösa. 1965 gick det två av den förra kategorin på tre arbetslösa, i slutet av 1970-talet gick det i stället tre på en. Enligt en annan studie har sannolikheten för att en person, som vid en bestämd tidpunkt är arbetslös, skall ha flyttat tre månader senare minskat från det tidiga till det sena 1970-talet, medan sannolikheten att han fortfarande skall vara arbetslös i hemregionen har ökat.” De båda perioder som jämfördes innehöll vardera ett år med hög och ett år med låg ekonomisk aktivitet. Sannolikheten att en person som vid en viss tidpunkt är anställd skall vara anställd tre månader senare är oförändrad från den förstnämnda perioden till den senare. Vidare att en framgår konjunkturuppgång under första hälften av 1970-talet innebar en ökad anställningssannolikhet för såväl arbetslösa som personer utanför arbetskraften, vilket inte var fallet under senare hälften av 1970-talet. Sannolikheten för att en arbetslös person eller en person utanför arbetskraften skulle vara anställd tre månader senare t.o.m. minskade från lågkonjunkturåret 1977 till högkonjunkturåret 1980.

5.3.4 Extern och

företagsintern rörlighet

l EFA:s förra betänkande Arbetsmarknadspolitik i förändring (SOU 1978:60) framhölls att det inte är säkert att nedgången i den externa rörligheten på arbetsmarknaden inneburit minskad samhällsekonomisk 9 effektivitet. Utvecklingen kan tvärtom ha inneburit N“55°n (19325)allokeringsvinster genom lägre informations- och transaktionskostnader och genom förm bättrad intern rörlighet i företagen. l vilken utsträckning detta varit fallet resultat

Preliminära

är emellertid av Lars på svårt att fastställa. Eftersom

mycket .. . . . . frågan är av central Hel.‘°’,,St°S

ur allman gående studie Analys betydelse ekonomisk-politisk och, speciellt, arbetsmarknads- -- _ . _ _ __ . _ _ av floden på arbetshar försok politisk synvinkel dock gjorts att få till stånd forskning på marknaden, Handeisområdet_ högskolan, Stockholm.

104 arbetsmarknadspolitik Utbudspåverkande

Företagsinterna arbetsmarknader

Större och mer välutvecklade företagsinterna arbetsmarknader, och ökad rörlighet där, kan i viss mån ha minskat betydelsen av nedgången av rörligheten på den externa arbetsmarknaden. Det är dock inte självklart att så varit fallet. En del av de tänkbara orsakerna till den minskade externa rörligheten är sådana att de kan bidra också till att minska den företagsinterna Den successiva utjämningen av löneskillnaderna mellan å rörligheten. ena sidan yrkesarbetare och arbetsledare och å andra sidan okvalificerad arbetskraft kan t.ex. ha ökat svårigheterna för företagen att internrekrytera mera kvalificerade befattningshavare. Detta kan ha gjort det svårare för att genomföra önskade omdisponeringar av företagsledningarna arbetskraften inom företagen. Vissa intervjuundersökningar som genomförts inom ramen för ett pågående forskningsprojekt stöder i någon

mån den hypotesen.

Det kan också finnas ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan den externa och den interna arbetskraftsrörligheten så att en nedgång i den externa också tenderar att minska den interna rörligheten. rörligheten Intern rörlighet uppkommer t.ex. ofta som en följd av att arbetstagare lämnar vilket och befordringsmöjligheter där företaget, skapar vakanser för befattningshavare på lägre nivåer. Densedan 1975 befintliga statistiken över den interna rörligheten på arbetsmarknaden något stöd för hypotesen att ökad intern ger knappast under 1970-talet kompenserat den minskade exterarbetskraftsrörlighet na rörligheten. Eftersom statistiken täcker en så begränsad tidsperiod, vilken aktivitet och industriell tillbakaockså präglats av låg ekonomisk bestämda slutsatser gång, kan den dock inte läggas till grund för några om den interna arbetskraftsrörlighetens mer långsiktiga utvecklingstendenser. I syfte att öka kunskaperna om de företagsinterna arbetsmarknaderna inom det nyss nämnda forskningsprojektet ett antal fallstugenomförs de hittills erhållna resultaten den dier av några företag. Enligt tycks rörligheten i de undersökta företagen inte ha ökat under företagsinterna 1970-talet utan ha varit ungefär lika stor som under 1960-talet. Den interna rörlighetens andel av den totala rörligheten ökade dock, speciellt under senare delen av 1970-talet, när nyanställningarna kraftigt minskade. När den externa rörligheten har ändrats har den interna rörligheten ändrats i samma riktning men procentuellt sett mindre. Införandet medförde drastisk av den interna av trygghetslagarna ingen ändring från företagens rörligheten eller av nyanställningarna. Rekryteringen lokala och regionala arbetsmarknader tycks ha ökat i betydelse.

Lokala arbetsmarknader

till de nämnda fallstudierna genomförs I anslutning företagsinriktade vissa studier av hur lokala arbetsmarknader Bakgrunden är fungerar. bl.a. föreställningen att 1970-talet medfört en omsvängning av politikermellan Under 1950- och 1960-talen stod Forsberg (1981). nas syn på rörligheten regioner.

Utbudspâverkande arbetsmarknadspolitik 105

effektivitetsmålsättningarna i centrum. Befolkningsrörelser som kunde ses som en anpassning till näringslivets krav skulle inte förhindras utan snarare stimuleras. Under 1970-talet baserades politiken i högre grad på en uttalad strävan att bibehålla länens befolkningstal och dämpa den långväga flyttningen. En följd av detta har blivit ökade krav på statsmakterna att skaffa fram arbetstillfällen på lokala arbetsmarknader. Frågan om sådana arbetsmarknaders anpassningsförmåga och sätt att fungera har därmed fått ökad betydelse. Ett sätt att förbättra kunskaperna därvidlag är att kartlägga skeendena på en eller flera lokala arbetsmarknader. De pågående eller planerade studierna gäller bl.a. förekommande balansbrister och faktisk rörlighet, såsom in- och utflyttning, näringsgrensbyten, omskolning, rörlighet in i och ut från arbetskraften etc., på lokala arbetsmarknader. Hittills föreligger resultat från två undersökningar. Den ena är en intervjuundersökning beträffande de arbetslösas situation och attityder i Tierps kommun. Den andra gäller strukturarbetslöshetens problem med utgångspunkt från vad som hänt i samband med omläggningar av driften vid eller nedläggningar av företag. Den sistnämnda studien berörs i avsnitt 5.3.5 nedan. Undersökningen av arbetsmarknaden i Tierps kommun visar att flertalet av dem som vid intervjutillfällena år 1980 var arbetslösa hade en negativ attityd till industriarbete.”Vad som i övrigt framkommit beträffande de arbetslösas till rörlighet benägenhet och anpassning kan tolkas på något olika sätt. Man kan konstatera att hela 38 procent av de arbetslösa uppger sig beredda att flytta och hela 69 procent att genomgå arbetsmarknadsutbildning, om detta krävs för att de skall få ett arbete. Men man kan ju också formulera det så att en betydande andel av de arbetslösa visar liten vilja till anpassning i form av omskolning eller flyttning. Om den uppgivna anpassningsviljan bör karaktäriseras som stor eller liten kan alltså diskuteras. En intressant fråga för de fortsatta undersökningarna är naturligtvis hur ifrågavarande personer senare betett sig. På frågan ”Vad upplever Du som mest besvärande med att vara arbetslös?” svarade endast ungefär var tredje ekonomin. För flertalet var sysslolösheten det stora problemet. Att ekonomin inte spelar en mer central roll kan möjligen tas som ett tecken på att de ekonomiska incitamenten för rörlighet och anpassning är svaga. I det fortsatta arbetet skall incitamentens betydelse för den lokala arbetsmarknadens sätt att fungera närmare studeras. I det sammanhanget skall man också försöka belysa löneskillnadernas betydelse för inställningen till industriarbete och alternativa arbeten.

5.3.5 Anpassningar vid företagsnedläggningar m.m.

Nyetableringar och nedläggningar av företag, liksom betydande driftsomläggningar inom bestående sådana, är nödvändiga och vanliga inslag i strukturomvandlingsprocesserna i en ekonomi med en stor konkurrensutsatt sektor. Sådana förändringar ställer stora krav på arbetsmarknadens anpassningsförmåga. Nyetablerade och expanderande företag har ‘Z Nilsson (19320)-

106 Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

ofta betydande rekryteringsproblem. Samtidigt får många arbetstagare som förlorar sina arbeten i samband med nedläggningar eller driftsomläggningar stora svårigheter att finna nya, för dem själva acceptabla, arbetstillfällen. Arbetsmarknadspolitiken kan på olika sätt underlätta anpassningarna och hjälpa berörda företag och arbetstagare att lösa uppkommande problem. Av fördelnings- och socialpolitiska skäl är det främst problemen för arbetstagare som förlorar sina arbeten vid företagsnedläggningar eller driftsinskränkningar som framstått som bekymmersamma och som föranlett den mesta forskningen. Denna forskning har i stor utsträckning bedrivits i form av fallstudier. Den har gett värdefull kunskap om de individuella konsekvenserna av de studerade nedläggningsfallen. Ofta har det varit fråga om ganska detaljerade processbeskrivningar och uppföljningar. Det har dock framstått som svårt att generalisera resultaten från fallstudierna och att bedöma effekterna av de i anslutning till nedläggningarna genomförda arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

En nyligen genomförd studie (Edin (1983)) har syftat till att ge en mer

generell bild av kortsiktiga sysselsättningseffekter för personer som friställts vid nedläggningar (inklusive större personalinskränkningar). Det är framför allt två frågeställningar som behandlas. de friställda arbetsmarknadsstatus - EI Hur fördelas på olika i nytt arbete, arbetslösa, pensionerade, i arbetsmarknadsutbildning osv. på kort sikt? El Hur har möjligheterna för de friställda att få ett nytt arbete utvecklats över tiden? Studien gäller nedläggningar med minst 50 berörda under perioden 1965- 1980. Av materialet framgår att i genomsnitt för hela perioden ca 54 procent av de friställda hade fått nytt arbete vid uppföljningstillfällen ca 3-4 månader efter nedläggningarna. Ca 13 procent av de friställda hade fått ett nytt arbete utanför nedläggningsorten. Av samtliga friställda var ca 19 procent arbetslösa. Ca 15 procent hade lämnat arbetsmarknaden. Drygt 8 procent befann sig i arbetsmarknadsutbildning och ca 3 procent i beredskapsarbete eller i skyddat eller halvskyddat arbete. En ingående analys av förändringarna över tiden av nedläggningarnas kortsiktiga konsekvenser för de friställda kräver att man tar hänsyn till eventuella systematiska förändringar av sådant som de nedlagda företagens storlek, hur företagen fördelar sig på olika branscher och regioner, konjunkturläget, uppföljningsperiodernas längd, de friställdas fördelning på åldersgrupper, kön och yrkeskategorier m.m. Vissa sådana mer ingående analyser har genomförts med hjälp av regressionsanalyser. Resultaten tyder på att även om man konstanthåller nyssnämnda faktorer så har andelen av de friställda som fått nytt arbete vid uppföljningstillfället minskat med i genomsnitt 1,5 - 2 procentenheter per år sedan mitten av l960-talet. Konjunkturläget visar sig som väntat ha stor betydelse för de friställdas möjligheter att få nytt arbete. Som exempel kan nämnas att ändringen av konjunkturläget från lågkonjunkturâret 1967 till högkonjunkturåret 1970 i sig själv skulle ha gett en ökning med bortåt 20 procentenheter av den andel av de friställda som befann sig i arbete vid uppföljningen.

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 107

En ökning av uppföljningsperiodernas längd medför en viss ökning av andelen vid uppföljningen sysselsatta. Effekten framstår dock som ganska svag. Detta kan te sig oroväckande, eftersom det innebär att de förväntade anpassningarna i riktning mot en större andel sysselsatta går långsamt efter de 3-4 första månaderna. Detta överensstämmer med resultaten av andra nedläggningsstudier. Något överraskande är att nedläggningarnas storlek, även om de relateras till den lokala arbetsmarknadens storlek, inte tycks ha någon större betydelse för nedläggningarnas konsekvenser för de friställda. Detta kan möjligen tolkas så att en stor nedläggning på en liten arbetsmarknad medför en förhållandevis omfattande utflyttning, som uppväger de jämförelsevis stora anpassningsproblemen för dem som stannar på orten. Ett annat intressant resultat är att de som friställs i samband med driftsinskränkningar och åtföljande personalminskningar erhåller nya anställningar i mindre utsträckning än de som friställs till följd av totala nedläggningar. Detta kan tolkas så att de som friställs vid personalminskningar ofta är genomsnittligt sett mindre konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden än de som får behålla sina arbeten. Den hypotesen styrks av vissa analyser i vilka man beaktat de friställdas ålders-, könsoch yrkessammansättning. Vidare kan nämnas att erhållna resultat tyder på att sannolikheten för en kvinnlig friställd att få ett nytt arbete är drygt 12 procentenheter mindre än för en manlig friställd. För tjänstemän är denna sannolikhet drygt 22 procentenheter större än för en kollektivanställd, och friställda över 55 år har drygt 23 procentenheter lägre sannolikhet att få ett nytt arbete än friställda under 55 år. En utgångspunkt för den ovan diskuterade studien har varit hypotesen att arbetsmarknadens anpassningsförmåga försämrats under l970-talet. Resultaten beträffande förändringarna över tiden av de friställdas möj-

ligheter att få nya arbeten motsäger inte den hypotesen. Återanpass-

ningsprocesser efter företagsnedläggningar utgör dock blott en del av de totala anpassningarna på den svenska arbetsmarknaden. Som exempel kan nämnas att mindre än en fjärdedel av de arbetslösa består av personer som förlorat sina arbeten på grund av nedläggningar eller driftsin-

skränkningar. Någon total bedömning av hur den svenska arbetsmark-

nadens anpassningsförmåga förändrats kan därför knappast göras på basis av enbart nedläggningsstudier.

5.3.6 Tolkningsproblem och slutsatser

Många av de i det föregående berörda studierna bygger på statistiska tidsserieanalyser. Sådana måste dock alltid tolkas med stor försiktighet. När man studerar utvecklingen sedan 1960-talet, och speciellt när man jämför förhållandena under senare hälften av 1970-talet med motsvarande förhållanden under tidigare perioder, måste man komma ihåg att förhållandena på arbetsmarknaden ändrats i många avseenden och att det därför kan finnas flera tänkbara förklaringar till statistiska samband av den typ de behandlade studierna påvisat.

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

När man t.ex. använder antalet vid arbetsförmedlingarna anmälda vakanser som förklarande variabel i tidsserieanalyser beträffande utvecklingen av flyttningsströmmarna borde man ta hänsyn till förändöver tiden av vakansernas art.” Ett visst antal vakanser mot ringarna slutet av en studerad längre tidsperiod, t.ex. ett årtionde eller mer, kan återspegla en i många avseenden annorlunda efterfrågan på arbete än samma antal vakanser vid periodens början. Detta gäller även om man korrigerat för en trendmässig nedgång av antalet nyanmälda vakanser. Olika slag av vakanser kan i olika grad stimulera til flyttningar eller

byten av anställningar. Åberg (1981) hävdar bl.a. att vikariatens och

deltidsarbetenas andel av det totala antalet vakanser förmodligen ökat över tiden och att sådana vakanser i förhållandevis liten grad stimulerar till flyttningar eller byten av anställningar. De besätts kanske i förhållandevis hög grad av på orten befintliga personer, som i utgångsläget är utanför arbetskraften eller arbetslösa och som därmed i sin tur inte lämnar några lediga arbeten efter sig. Det är också möjligt att vakansernas art ändrats på så sätt att arbetsgivarna med tiden kommit att ställa allt högre krav på de arbetssökande i fråga om kunskaper och färdigheter och personliga egenskaper, bl.a. som en följd av stigande lönekostnader, utjämningar av lönerelationerna, ökande hinder för eller kostnader i samband med personalomsättm.m. Att strukturella obalanser på arbetsmarknaden numera i ning mindre till arbetskraftsrörlighet kan alltså delvis grad än förr ger upphov bero på att tillfällena till rörlighet minskat också i den meningen att en mindre andel av befintliga vakanser är tillgängliga för den enskilde potentielle flyttaren eller arbetsbytaren. Detta ger en något annorlunda tolkning av tillfälleshypotesen än den som säger att generellt efterfrågestimulerande i nästan samma utsträckning som förr åtgärder fortfarande skulle ge upphov till ökad rörlighet. Enligt denna annorlunda tolkning måste också arbetskraftsefterfrågans struktur förändras, förutsatt att de arbetssökandes kunskaper, färdigheter och egenskaper betraktas som givna. Trots att de diskuterade studierna är förknippade med en rad tolkningsproblem kan man konstatera att de gett en hel del information om och anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden och om rörligheten bakomliggande bestämningsfaktorer. Det har framkommit att minskav arbetskraftens rörlighet under de senaste 10- l5 åren i betyningen dande grad är en följd av minskad efterfrågan på arbetskraft. Samtidigt tyder en del av resultaten på att detta inte är den enda betydelsefulla förklaringen. De båda hypoteser, tillfälles- respektive bindningshypotesen, som diskussionen ibland kretsat kring, bör således inte ses som alternativa förklaringar utan som kompletterande sådana. De kvantiñeringar av betydelsen av olika orsaksfaktorer, som studierna hittills resulterat i, måste dock i många fall betecknas som osäkra. Diskussionen har hittills inte gällt effekterna av olika utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De behandlade studierna har mera gällt frågan om hur de samband och de förhållanden, som dylika åtgärder avser att påverka, är beskaffade. Framställningen i resten av kapitlet är mer direkt relaterad till arbets- 3 Åberg (1981). marknadspolitiska val- och avvägningsproblem.

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 109

5.4 och

Utbudspåverkande anpassningsunderlättande

- och effekter

åtgärder problemställningar

Arbetstagarnas valmöjligheter på arbetsmarknaden bestäms i hög grad av arbetsefterfrågans storlek och inriktning, dvs. av tillgången på arbetstillfällen av olika slag på skilda delarbetsmarknader. Vid given arbetsefterfrågan begränsas arbetstagarnas valmöjligheter på arbetsmarknaden främst av de egna kunskaperna och färdigheterna, dvs. av deras förmåga att klara av olika slag av arbetsuppgifter. Vad som ytterligare begränsar arbetstagarnas valmöjligheter är att det är svårt för dem att få erforderlig information om tillgängliga arbetstillfällen och att komma i kontakt med tänkbara arbetsgivare. Arbetsmarknadsutbildning samt informations- och platsförmedlingsverksamhet kan från sådana utgångspunkter ses såsom medel att vidga arbetstagarnas möjligheter att få arbetstillfällen som svarar mot deras önskningar. Arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden styrs emellertid inte bara av vilka arbetstillfällen de känner till och har möjlighet att få. Stor betydelse har också de för- och nackdelar av olika slag, som är förknippade med tillgängliga arbetstillfällen. Förskjutningar av rådande löneoch anställningsvillkor kan förväntas medföra förskjutningar av arbetsutbudets inriktning. Men för- och nackdelarna med olika alternativ, och därmed arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden, kan också påverkas genom t.ex. ändringar av villkoren för eller utformningen av olika bidrag och skatter, inklusive olika bidrag inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Ofta är det främst fördelningspolitiska syften, som man vill uppnå genom dylika åtgärder. Men ibland kan de också ses som medel att påverka arbetsutbudets inriktning på ett sätt som möjliggör en mer balanserad utveckling på arbetsmarknaden. Diskussionen i nästa avsnitt gäller effekterna av utbudspåverkande åtgärder av sistnämnda slag. Därefter tas arbetsmarknadsutbildning, speciella insatser i samband med strukturförändringar samt informations- och platsförmedlingsverksamhet upp till behandling.

5.4.1 Ekonomiska stimulanser för rörlighet och anpassning

Det råder praktiskt taget aldrig jämvikt mellan utbud och efterfrågan på samtliga delarbetsmarknader. Den ekonomiska teorin säger att förekommande obalanser kan undanröjas genom en anpassning av lönerelationerna. Om lönerna höjs där det råder brist på arbetskraft förstärks de ekonomiska incitamenten för arbetstagarna att söka sig dit och att stanna kvar där. Om lönerna sänks, eller höjs förhållandevis lite, där arbetslösheten är stor, får arbetstagarna anledning att i ökad utsträckning söka sig till andra delar av arbetsmarknaden. Dessa anpassningar - och deras motsvarigheter på arbetsmarknadens efterfrågesida bidrar således till att minska såväl bristen på arbetskraft på vissa delarbetsmarknader som överskotten på andra håll. Teorin säger också att på en oreglerad arbetsmarknad kommer de nämnda av lönerelationerna anpassningarna till stånd som en följd av konkurrensen om arbetskraften och arbetstillfällena. Att samtidig jäm-

110 Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

vikt överallt beror dels på att anpassningarna tar tid och aldrig uppnås dels på att utbuds- och efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden ständigt ändras. Ju mer ofullständigt och långsamt lönerelationerna anpassas ijämviktsskapande riktning, desto större blir de ständigt förekommande obalanserna. Det finns dock i praktiken mycket som begränsar lönerelationernas roll som drivkraft bakom anpassningarna på arbetsmarknaden. Förekommande lönerelationer speglar i blott begränsad utsträckning utbudsoch efterfrågeförhållandena på olika delarbetsmarknader. Snabba marknadsbestämda förändringar av lönerelationerna skulle många strida mot vad som bedöms som rimligt och rättvist. Vidare gånger påverkas lönerelationernas betydelse i hög grad av utformningen av skatter och bidrag. Den ökning av sin disponibla inkomst som en arbetstagare kan få genom att välja ett högavlönat arbete framför ett lågavlönat är ofta mycket mindre än motsvarande skillnad i fråga om arbetsgivarens totala lönekostnad. Detta bidrar till att begränsa effekterna på arbetsutbudets inriktning av ändringar av de för arbetsgivarna relevanta lönekostnadsrelationerna. Som tidigare framhållits finns det mycket som tyder på att arbetsmarknadens anpassningsförmåga har försämrats sedan början av 1970-talet. Under de närmaste åren kan kraven på arbetsmarknadens anpassningsväntas bli stora. Förändringar som förstärker de ekonomiska förmåga incitamenten för rörlighet och anpassning kan därför komma att behövas. Mer marknadsanpassade lönerelationer och minskade marginaleffekter i skatte- och bidragssystemen utgör exempel på mer generella förändringar av detta slag. Vad gäller arbetsmarknadspolitiken kan en omläggning mot Ökad betoning av åtgärder som stimulerar till rörlighet komma att aktualiseras. Individinriktade arbetsmarknadspolitiska bidrag, för närvarande främst flyttningsbidragen och utbildningsbidragen vid arbetsmarknadskan ses som ägnade att skapa ekonomiska incitament för utbildning, sådan rörlighet och anpassning som bidrar till att göra arbetsmarknaden mer balanserad. En ökad satsning på denna typ av rörlighetsstimulanser kan utformas på många olika sätt. Redan existerande bidrag, främst flyttnings- och utbildningsbidragen, kan höjas. Man kan också öka möjligheterna för personer som redan har anställningar på delarbetsmarknader, där arbetslösheten är förhållandevis hög, att få flyttningsbidrag eller att delta i arbetsmarknadsutbildning. En annan möjlighet är att införa speciella bidrag, som kan utgå till personer som väljer att direkt eller via utbildning söka sig till branscher, yrkesområden eller orter, där det finns speciellt många vakanser. Denna möjlighet har ibland nämnts som ett sätt att minska rekryteringsproblemen inom delar av industrin. Beträffande effekterna på arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden av dylika bidrag har man dock mycket begränsade kunskaper. Den forskning kring geografisk rörlighet förknippad med flyttningsbidrag, som EFA initierat och som redovisades och diskuterades i SOU 1978 :60, gällde främst effekterna av hypotetiska ändringar av flyttningsströmmama för berörda flyttare och för samhällsekonomin och inte effekterna

Utbudspáverkande arbetsmarknadspolitik lll

på flyttningsströmmarnas storlek av en viss ändring av flyttningsbidragen. En vanlig bedömning är att det krävs ganska stora ändringar av flyttningsbidragen för att åstadkomma några betydande av ändringar flyttningsströmmarnas storlek. En viss belysning av i vad mån arbetstagarnas val mellan olika alternativ kan påverkas genom ekonomiska bidrag ges av en studie av det s.k. i samband Stimulansbidrag med arbetsmarknadsutbildning som fanns 1976- 1980.” Bidraget avsåg att göra det mer ekonomiskt fördelaktigt att delta i arbetsmarknadsutbildning. Det innebar att deltagarna i arbetsmarknadsutbildning (AMU) fick ett skattepliktigt bidrag på l0 kronor per dag utöver den ordinarie skattepliktiga dagpenningen, som vid tidpunkten för bidragets införande, den l januari l976, uppgick till maximalt 180 kronor. Det var alltså fråga om ett förhållandevis litet bidrag, speciellt som det var skattepliktigt. Likväl ansåg ca 20 procent av de tillfrågade deltagarna i AMU att bidraget stimulerat dem att delta. Tillfrågade arbetsförmedlare ansåg dock att i genomsnitt endast 8 procent färre personer skulle ha deltagit, om stimulansbidraget ej funnits. Enligt undersökningen skulle 2-3 procent av de arbetslösa icke-deltagarna kunna stimuleras till deltagande genom information om bl.a. ersättningen, inklusive stimulansbidraget. Om bidraget i fråga höjdes till 35 kronor per dag skulle maximalt 40 procent av arbetslösa icke-deltagare, enligt intervjuer med ett urval av dem, kunna stimuleras att deltaga. Enligt arbetsförmedlarnas bedömning var denna andel av storleksordningen 35 procent. Resultaten kan möjligen ge någon uppfattning om i vad mån ekonomiska bidrag kan påverka arbetstagarnas ställningstagande till alternativet att deltaga i AMU, förutsatt att de erhåller tillräcklig information om de ekonomiska villkoren och om vad utbildningen innebär. Undersökningsmetoden manar dock till försiktiga tolkningar. Resultaten bygger på svar på hypotetiska frågor och inte på iakttagelser av faktiska beteenden. Än farligare är det naturligtvis att dra några slutsatser om i vad mån ekonomiska bidrag kan påverka individernas beteende på arbetsmarknaden, när handlingsalternativen är av annan beskaffenhet än i den aktuella studien. Ett bättre underlag för bedömningar av effekterna av bidrag av olika slag, vilka avser att stärka de ekonomiska incitamenten för rörlighet och anpassning, skulle troligen kunna uppnås genom ökad användning av

kontrollerad försöksverksamhet. Övervägda nya bidragsformer eller

ändringar av existerande sådana skulle kunna genomföras inom begränsade delar av arbetsmarknaden. Utvecklingen där i olika avseenden, främst vad gäller de berörda arbetstagarnas beteenden, skulle kunna jämföras med motsvarande utveckling på andra delar av arbetsmarknaden, där förhållandena i övrigt är likartade. Denna typ av jämförelser skulle möjliggöra vissa uppskattningar av effekterna av de prövade åtgärderna.

14 Fjaestad och Kirstein (1979).

Ulbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

5.4.2 Arbetsmarknadsutbildning

kan ses som ett medel att påverka de ar- Arbetsmarknadsutbildningen betssökandes möjligheter till rörlighet och anpassning på arbetsmarknaden. Att det är fråga om en mycket omfattande och kostnadskrävande verksamhet har framgått av redovisningen i kapitel 4. Arbetsmarknadssom sker i företagen, har utbildningen, och även den personalutbildning varit föremål för en omfattande översyn av KAFU (kommittén nyligen

för arbetsmarknadsutbildning och företagsutbildning).5

KAFU konstaterar att arbetsmarknadsutbildningens inriktning måste bedömas med utgångspunkt från den aktuella arbetsmarknadssituationen, eftersom de som påbörjar sådan utbildning i allmänhet går ut på arbetsmarknaden efter kortare tid än ett år. Arbetsmarknadsutbildningen har som en central att medverka till att anpassa utbudet av uppgift arbetskraft till sådana förändringar på arbetsmarknaden som ej kunnat förutses i långsiktiga prognoser. Detta ställer stora krav på arbetsmarkflexibilitet. Den mer långsiktiga anpassningen bör nadsutbildningens ske via reguljär utbildningsverksamhet. och dimensionering av arbetsmarknads- En ändamålsenlig inriktning förutsätter också att man har tillgång till relativt detaljerad utbildningen information om det aktuella arbetsmarknadsläget för olika kategorier av

och om motsvarande kortsiktiga utvecklingstendenser. Det-

arbetstagare ta villkor kan sägas vara i stort sett uppfyllt, främst genom arbetsförmedlingarnas reguljära verksamhetsstatistik, även om en fortsatt utveckling av kontakterna mellan förmedlingarna och arbetsgivarna i fråga om bl.a. framtida skulle kunna medföra ytterligare förbättrekryteringsbehov därvidlag. Vad som emellertid också behövs är information om ringar med effekeffekterna av olika slag av arbetsmarknadsutbildning jämfört terna av relevanta alternativ. Dessa effekter bör också kunna sättas i relation till kostnaderna för motsvarande verksamheter. Behovet av sådan information kan i dag inte sägas vara tillgodosett på ett tillfredsställande sätt. KAFU baserar i hög grad sin diskussion om arbetsmarknadsutbildningens resultat på AMS reguljära uppföljningar av elever, som genom-

gått arbetsmarknadsutbildning.6 Dessa uppföljningar ger en hel del

värdefull information, t.ex. om deltagarnas sysselsättningsstatus vid och om hur placeringsresultaten utvecklas över

uppföljningstillfället

tiden för olika typer av kurser, etc. I sig själva säger dock dylika uppföljlite om arbetsmarknadsutbildningens effekter. Uppgifter ningar mycket om i vilken utsträckning deltagarna på en viss kurs har fått anställningar vid uppföljningstillfället ger t.ex. ingen information om hur mycket större eller mindre denna är än vad den skulle ha sysselsättningsgrad blivit i tänkbara alternativfall, t.ex. i det fallet att deltagarna hade geen annan eller bedrivit eget sökande och nomgått typ av utbildning och platsförmedlingsinsatser. Dessdärvid fått tillgång till informationstill indirekta effekter 5 Se sou 1983:22. utom kan arbetsmarknadsutbildningen ge upphov av betydande storleksordning, t.ex. genom att de utbildade efter kursernas slut besätter arbetstillfällen som i möjliga alternativfall skulle ha 6 Se sou 1983:22, kabesatts av andra arbetssökande. pitel 9.

Utbudspâverkande 113 arbetsmarknadspolitik

Centrala frågeställningar, som borde bli föremål för studier, är bl.a.

följande: Hur ter sig de direkta och indirekta effekterna av olika huvudtyper av arbetsmarknadsutbildning (inklusive sådan som sker i företagen) ijämförelse med varandra och ijämförelse med alternativa åtgärder, t.ex. informations- och platsförmedlingsinsatser eller åtgärder som avser att stimulera arbetsgivarna att rekrytera och utbilda vissa kategorier av arbetssökande? I en tidigare omnämnd studie (Holmlund (1984)) kring arbetskraftens rörlighet konstateras att det finns tecken på att betydelsen av företagsinternt mänskligt kapital”, dvs. sådana kunskaper och färdigheter som förvärvas inom det enskilda företaget och som inte är av så stort intresse för andra företag, ökat över tiden. Detta i förening med de ibland otillfredsställande för individer placeringsresultaten som genomgått arbetsmarknadsutbildning i kursform (utanför företagen) understryker behovet av studier av vad som kan uppnås genom åtgärder som avser att stimulera t.ex. i samband företagsintern utbildning, med nyrekrytering. Antalet hittills studier genomförda av arbetsmarknadsutbildningen, vilka syftat till egentliga effektbedömningar baserade på jämförande uppföljningar, är ganska litet och dessa studier ter sig numera som något föråldrade.” Det finns ett stort behov av förnyade undersökningar och mer mångsidiga effektanalyser än de som hittills genomförts. Också metoderna för sådana undersökningar behöver vidareutvecklas. Ett par pågående studier med inriktning effekpå arbetsmarknadsutbildningens ter nämns i appendixet, avsnitt 5A.3.l. Enligt de tidigare genomförda effektstudierna medförde den studerade arbetsmarknadsutbildningen ökad sysselsättning och ekonomiska vinster för de utbildade själva. Storleken på utbildningens samhällsekonomiska avkastning var mycket beroende av vad man antog om dess mer indirekta effekter. Om man antog att de utbildade i stor utsträckning fick anställningar, som eljest skulle ha tillfallit andra arbetssökande personer, kunde arbetsmarknadsutbildningens samhällsekonomiska lönsamhet ifrågasättas. Om man å andra sidan antog att dessa utträngningseffekter var obetydliga och att de arbetstillfällen, som de utbildade skulle ha fått om de ej hade utbildats, i stor utsträckning tillföll eljest arbetslösa personer, framstod arbetsmarknadsutbildningen som samhällsekonomiskt lönsam. Det är utomordentligt svårt att bedöma arten och storleksordningen av arbetsmarknadsutbildningens indirekta effekter. Enligt de mycket osäkra bedömningar och beräkningar som gjordes i studierna gav arbetsmarknadsutbildning ett positivt men ganska begränsat samhällsekonomiskt utbyte. Det bör dock tilläggas att beräkningarna gällde endast delar av den bedrivna arbetmarknadsutbildningen och att resultaten inte säger så mycket om effekterna av stora ändringar av verksamhetens omfattning.

5.4.3 Speciella insatser vid

företagsnedläggningar

17 och driftsinskränkningar

l9.I,)4a:t2119b‘:(r§I§ilt:;/?’()Sc(})]U

Företagsnedläggningar medför ofta svåra problem för många av de berörda arbetstagarna. Dessa problem har belysts Riksdagens revisorer i en rad undersökningar, bl.a. de som diskuterats i avsnitt 5.3.5 ovan. (1975).

SOU l984:31

114 Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

finns det rätt få undersökningar som belyser effekterna av de Däremot som ofta föranleds olika slag av bl.a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller driftsinskränkningarna och som syftar till att av nedläggningarna underlätta och effektivisera de åtföljande anpassningsprocesserna. Det är i allmänhet fråga om kombinationer av en rad olika åtgärdsformer, främst speciella förmedlingsinsatser, utbildningsprogram, sysselsätt-

och kontantstöd i olika former. Åtgärderna

ningsskapande åtgärder alltid i samverkan med de berörda företagen och olika myngenomförs digheter och organisationer.

Åtgärdskombinationernas sammansättning och sättet att organisera

av dem är ofta olika från fall till fall. Man kan tycka att

genomförandet

detta borde möjliggöra jämförande studier, som skulle kunna ge underlag för bedömningar om vilka åtgärdsmodeller som ger de bästa resultaten. Men de olika fallen är ofta högst olikartade också i en rad andra avseenden, vilket försvårar jämförande analyser vad gäller de olika effekter. Många genomförda fallstudier ger visseråtgärdsmodellernas om vilka åtgärder som vidtagits, hur beslutsligen en hel del information personernas situation på processerna gått till och om hur de berörda arbetsmarknaden förändrats. Men studiernas resultat säger i allmänhet inte mycket om vad som skulle ha hänt om man valt andra åtgärdskom-

binationer eller organisationsformer.

studie av samhällsåtgärder i samband En ingående och omfattande med har gällt neddragningarna av verksamheten

personalminskningar

och antalet anställda vid varven i Göteborg vid slutet av 1970-talet.”

Projekt 80

1978 Varvsneddragningarna i Göteborg var följden av ett riksdagsbeslut under en tvâärsperiod av antalet om en minskning med 20 procent Den använda innebar anställda vid Göteborgsvarven. átgärdsmodellen bl.a. att den övertaliga personalen erhöll en tvåårig anställningsgaranti. För genomförandet av olika insatser syftande till att lösa de övertaligas bildades en speciell organisation, Projekt 80 arbetsmarknadsproblem AB. Uttagningen av de övertaliga skedde inte efter en strikt turordning utan via förhandlingar mellan enligt LAS (lagen om anställningsskydd) och varven. till detta var att de fackliga organisationerna Motiveringen en strikt tillämpning av LAS skulle ha medfört en från varvens synpunkt ofördelaktig personalstruktur på den behållna arbetsstyrkan. De persoav förhandlingarna bedömdes som övertaliga ner som enligt resultatet erbjöds överföring till Projekt 80 under tillämpning av anställningsgarantin. Inom Projekt 80 kunde de som ville direkt eller via arbetsförmed- De kunde också lingen söka ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. inledningsvis genomgå en orienterings- och vägledningskurs på sex veckor för att därefter ta ställning till olika alternativ. Även utan att först denna kurs kunde de också delta i annan mer direkt yrkesingenomgå riktad utbildning, vilken av arbetsförmedlingen bedömdes som lämplig med hänsyn till deras tidigare yrkeserfarenheter och till arbetsmarknads- 8 Lennartsson (I984). förhållandena. Slutligen kunde de också välja att i väntan på en annan

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik ll5

lösning delta i den produktionsverksamhet, som bedrevs inom ramen för Projekt 80. Enligt de genomförda attitydundersökningarna var de övertaligas inställning till Projekt 80 ganska negativ. Speciellt ogillade man uttagningsförfarandet, som upplevdes som godtyckligt och orättvist. Majoriteten av de övertaliga ansåg att en turordning LAS borde ha enligt tillämpats. Tiden i Projekt 80 uppfattades av flertalet av de överförda som meningslös. Inställningen till Projekt 80 bland de aktörer som hade hand om planeringen och genomförandet av verksamheten var mer positiv. De ansåg i allmänhet att en strikt tillämpning av LAS skulle ha varit omöjlig eller olämplig. Den skulle ha medfört en alltför ogynnsam ålders- och kunskapsstruktur hos varvens personal. Detta skulle ha motverkat målet för den beslutade nedskärningen som var att effektivisera verksamheten vid varven och på sikt uppnå lönsamhet. Uppbyggandet av en speciell organisation för att ta hand om de övertaliga betraktades av aktörerna som välmotiverad. Den ansågs ha möjliggjort en väl genomtänkt och planerad verksamhet och ett okonventionellt och informellt samarbete mellan olika aktörer. Man kan utgå från att om den speciella organisationen Projekt 80 AB ej hade kommit till stånd skulle en rad olika åtgärder, t.ex. speciella förmedlingsinsatser, arbetsmarknadsutbildning, placeringar i beredskapsarbeten, pensioneringar m.m., ha aktualiserats via andra, kanske mer traditionella organisationsmönster och processer. Det är dock svårt att specificera ett realistiskt alternativfall som bas för en utvärdering av effekterna av den i Projekt 80 tillämpade åtgärdsmodellen. De försök som gjorts att beräkna de samhällsekonomiska konsekvenserna av tillämpningen av denna åtgärdsmodell har baserats på bedömningen att man sannolikt hade kunnat klara statens krav på personalreduktioner med hjälp av naturlig avgång i kombination med lika omfattande pensioneringsåtgärder som i fallet Projekt 80. En personalreduktion enligt huvudregeln i LAS, dvs. sist anställd först friställd, bedömdes inte som ett realistiskt alternativ. Utifrån en rad antaganden om konsekvenserna av alternativet naturhar man sökt beräkna kostnader för och intäkter lig avgång av Projekt 80-modellen. Resultaten, som dock måste betecknas som mycket osäkra, tyder på att Projekt 80-modellen var samhällsekonomiskt lönsam jämfört med alternativet naturlig avgång genom att modellen möjliggjorde en större och snabbare överföring av övertalig personal till alternativa sysselsättningar.

Alternativa sätt att underlätta anpassningsprocesserna

Även om det är svårt att på basis av studierna av Projekt 80 dra några särdeles långtgående eller generella slutsatser om effekterna av alternativa åtgärdsmodeller så ger studierna dock en belysning av de problem som den anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiken ställs inför i samband med strukturella förändringar inom näringslivet. Det är möj-

116 Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

av LAS i samband med personalreduceringar medligt att tillämpningar för reala samhällsekonomiska uppoffringar genom att rationaliseringeller uteblir. Å andra sidan kan alternativ som innebär att arna fördröjs man inte tillämpar en strikt turordning enligt LAS uppfattas som orättvisa av berörda och därmed skapa negativa attityder hos arbetstagare dessa gentemot de samhällsåtgärder som vidtas för att lösa deras arbetsmarknads- och försörjningsproblem. Alternativet med naturlig avgång kan innebära merkostnader för företagen för kvarhållandet betydande och dessutom medföra eller pensioneringen av övertaliga arbetstagare av arbetskraft till annan produktiv verksamen långsammare överföring het. av subventioner försöker förstärka fö- Om man genom olika former incitament att välja alternativet avretagens eller möjligheter naturlig och därmed konservera gång riskerar man att skapa inlåsningseffekter ineffektiva verksamhetsformer och sysselsättningar. Samtidigt kan man förvärra för andra företag, vilka har svårigheter rekryteringsproblemen att besätta vakanser. Ett alternativ kan i stället vara att uppkommande positiva alternativ till att stanna i företaerbjuda övertaliga arbetstagare

get. Det har med tiden blivit allt vanligare att arbetsgivarna bidrar till

lösningar, som innebär att övertaliga arbetstagare förtidspensioneras. En undersökning av användningen och utformningen av dylika lösninginom ramen för en av EFA initierad studie.” Det ar har genomförts visade kombinationer av företagsmedverkan och sig att en rad olika utnyttjande av reguljära försäkringssystem är möjliga och ofta kommer medverkan i dylika sammanhang kan ses som ett till stånd. Företagens

led i deras strävanden att genom personalomsättning bygga upp en

effektiv arbetskraftsstruktur. Möjligheterna för dem att åstadkomma är dock ganska begränsade av detta med hjälp av förtidspensioneringar vara att man har anställda som bl.a. kostnadsskäl. Ofta kan problemet kan komma i fråga för pensionering men som har en utbildknappast

yrkeskunnande som dåligt svarar mot de krav som nya

ning och ett ställer.

produktionsmetoder

För företag som har övertalig personal eller en ur effektivitetssynskulle den erforderliga anpassningen

punkt olämplig personalstruktur

underlättas stimulanser av frivilliga avgångar. Anställda kunna genom men som inte skulle riskera att förlora sina som bedöms som övertaliga arbeten av LAS skulle som alternativ till att behålla vid en tillämpning kunna ekonomiska fördelar i samband med en sin anställning erbjudas till annat anvisat arbete eller deltagande i arbetsmarknadspoövergång tillkomna sätt skulle åtminstone litiska åtgärder. Avgångar på detta mildra de dilemman som studien av Projekt 80 illustrerat. Arbetsmarknadsmyndigheterna skulle kanske också i högre grad än vad hittills skett kunna stimulera olika arbetsgivare att samarbeta när det Att sådant samarbete mellan arpersonalproblem. 9 Stenkula och Nilsson gäller att lösa olika betsgivare kan bidra till rationella lösningar på vissa placeringsproblem (1982). har illustrerats av en studie rörande omplaceringar av i vissa avseenden Grundidén var den ovan antydda. En

2° arbetshandikappade personer.”

Engstrand och Jerreett för honom lämpligt arbete inom ling (1981). person som inte längre kan erbjudas

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 117

det företag där han är anställd kan vara rätt person för ett visst arbete i ett annat företag. För att få till stånd möjliga och önskvärda överföringar mellan företag av sådana personer förmåddes ett antal i arbetsgivare Ljungby kommun att samarbeta inom ramen för företagshälsovården. De kunde därigenom hjälpa varandra att lösa placeringsproblem av det nämnda slaget. Det visade sig att man i en rad fall kunde åstadkomma från både de berörda personernas och företagens synpunkt fördelaktiga lösningar. Den nu förda diskussionen om olika sätt att underlätta anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden i samband med strukturella förändringar inom näringslivet framhäver betydelsen av en effektivt fungerande informations- och platsförmedlingsverksamhet. Det grundläggande problemet är ju att åstadkomma en för både arbetstagarna och arbetsgivarna ändamålsenlig sammankoppling mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft.

5.4.4 Informations- och

platsförmedlingsverksamhet

Det finns ett par tecken som tyder på att problemet att passa samman arbetssökande och lediga platser har ökat på den svenska arbetsmarknaden, åtminstone sett i ett längre tidsperspektiv. Således har arbetslöshetstiderna i jämförbara konjunkturlägen förlängts. Under 1970-talet skedde också en trendmässig ökning av vakanstiderna för lediga platser. Den trenden förefaller dock inte ha fortsatt i början av 1980-talet. Mot denna bakgrund lades i regeringens proposition om arbetsmarknadspolitikens framtida inriktning (prop. 1980/ 81 2126) en stark tonvikt vid förslag avsedda att underlätta anpassningen mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft. Man underströk bland annat betydelsen för en industriell expansion av en tillräckligt och hög grad av yrkesmässig geografisk rörlighet bland arbetskraften. Att underlätta denna rörlighet är, menade man, i första hand en uppgift för arbetsförmedlingen. För att klara de krav som ställs måste platsförmedlingen lämna en mera individuellt anpassad service åt arbetssökande och arbetsgivare. Uppläggningen av platsförmedlingsarbetet under 1970-talet, då verksamheten i hög grad hade en allmänt informerande inriktning, hade inte gett tillfredsställande resultat för arbetsgivare och arbetssökande. Propositionen förordade en prioritering och effektivisering av platsförmedlingen. På senare tid har man bedrivit olika försök inom arbetsförmedlingen som bland annat har varit inriktade just på att bättre anpassa platsförmedlingsservicen till arbetssökandes och arbetsgivares individuella behov. Resultaten av dessa försök visar att man har kunnat uppnå positiva resultat t.ex. vad gäller söktider för arbetssökande och för arbetsgivare med lediga platser.

Informationsfärbättringars samhällsekonomiska betydelse

Den centrala uppgiften för informationssystemet på arbetsmarknaden är att koppla samman lediga platser och arbetssökande så att platser tillsätts så snabbt och väl som möjligt och arbetssökande på kortast

1 18 Utbudspâverkande arbetsmarknadspolitik

tid får arbeten som ansluter så nära som möjligt till deras möjliga önskemål och förutsättningar.

Under 1982 uppgick antalet personer som var arbetslösa någon gång

under året till ca 475 000 och dessa efterfrågade naturligtvis arbetsmark-

nadsinformation i någon form. Arbetsgivarna kan å sin sida uppskattas

ha efterfrågat sådan information svarande mot ca l miljon platstillsätt-

1982. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden 1982 för personer ningar som var arbetslösa året uppgick till drygt l6 veckor. någon gång under Till anmälda lediga platser kvarstod 1982 i gearbetsförmedlingarna

nomsnitt mer än 2 veckor i förmedlingarnas register. Även

något av dessa söktider kan vara samhällsekonomarginella förkortningar miskt värdefulla av att förkortningarna berör de nämnda stora på grund flödena av arbetslösa och lediga platser. Således skulle enligt en inom

arbetsmarknadsstyrelsen utförd undersökning en minskning av den ge-

- arbetslöshetstiden 1982 med en dag ha resulterat i en värnomsnittliga i produktionen av varor och tjänster med uppskattdemässig ökning ningsvis ca 245 miljoner kronor.” Uppskattningen har gjorts med hän-

och och under syn tagen till fördelningen på hel- deltidsanställningar att de arbetslöshetsdagar som bortfaller svarar mot ett proantagande duktionstillskott. Förkortade arbetslöshetstider får också finansiella effekter för den

sektorn minskade betalningar av ersättning från aroffentliga genom betslöshetskassor andel är ca 95 procent) och kontant arbets- (statens minskade utbetalningar av socialbidrag, ökade inbetalmarknadsstöd, av inkomstskatt samt ökade inkomster från arbetsgivaravgifter ningar av den genomsnittliga arbetslösoch varuskatter. En dags förkortning hetstiden 1982 skulle ha gett en nettointäkt på uppskattningsvis ca 185

miljoner kronor för den offentliga sektorn.

i arbetsmarknadens t.ex. en effek- En förbättring informationssystem,

av arbetsförmedlingens platsförmedlingsverksamhet, kan så-

tivisering konsekvenser både för ekonomin som helhet och ledes få betydelsefulla för Förbättringar kan också komma till uttryck i offentliga budgetar. - mera av ”rätt matchningar av högre kvalitet man på rätt plats”. Också

i det fallet att även marginella förbättringar kan ha stor gäller ganska

samhällsekonomisk betydelse.

2 Statistiska centralby- roll i

Arbetsförmedlingens informationssystemet

rån (1983).

om allmän skall enskilda och kommunala Enligt lagen platsanmälan 22 Arbetsmarknadssty- anmäla med längre arbetsgivare de lediga platser som gäller anställning relsen (l983a). För varaktighet än tio dagar till arbetsförmedlingen. statliga tjänster fanns en sådan redan före lagens tillkomst. Trots 23 anmälningsskyldighet Arbetsmarknadssty- inte av har emellertid arbetsförmedlingen fullständig täckning relsen (l983a). lagen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsstyrelsen har gjort efterfrågesidan 2“ undersökningar rörande lagens efterlevnad och enligt dessa kan några Arbetsmarknadsstyförmedlingens andel av de lediga platser som omfattas av lagen uppskatrelsen (l983a). tas till ca 80 (Undersökningarna avsåg platser som annonse-

procent.”

25 rades i dagspress.) Arbetsmarknadssty- Av som anmäldes till arbetsförmedlingen under 1982 var relsen (l983a). de platser

Utbudspâverkande 119 arbetsmarknadspolitik

något mer än 15 procent korttidsplatser med upp till 10 dagars anställningstid. Flertalet, 60 procent, av de anmälda platserna gällde tidsbegränsade anställningar. Ungefär 60 procent av anmälda platser avsåg heltidsarbete. Enligt AMS platsstatistik hade ungefär 75 procent av platserna angivna krav på arbetssökande beträffande utbildning och/ eller yrkeserfarenhet. Av hela platsvolymen avsåg ca 12 procent platser inom industrin, ungefär lika många avsåg privata tjänster medan drygt 40 procent gällde offentliga tjänster. Ca hälften av de lediganmälda platserna var förknippade med ett formellt ansökningsförfarande innebärande bland annat en bestämd ansökningstid.

Enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU) var fördelningen av de

arbetslösa 1982 efter deras sätt att söka arbete följande”

Andel av de Sökkanal arbetslösa (procent)

Enbart arbetsförmedlingen 54

Arbetsförmedlingen i kombination med annan eller andra kanaler 27

Enbart direktkontakt med

101 De ombytessökandes fördelning på sökkanaler var enligt samma källa: Andel av de Sökkanal ombytessökande (procent) Enbart arbetsförmedlingen 20 Arbetsförmedlingen i kombination med annan eller andra kanaler 16 Enbart direktkontakt med

Att en så pass stor andel som 80 procent av de arbetslösa utnyttjar arbetsförmedlingens platsförmedlingsservice återspeglar inte enbart för- 26 Statistiska centmlby_ medlingens effektivitet som informationskälla. Anmälan hos arbetsförrån (1983).

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

är ett krav för att den som är arbetslös skall kunna erhålla medlingen ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd. De siffror som har redovisats ovan ger enbart information om i vilken utsträckning arbetsgivare och arbetslösa använder arbetsförmedlingen som sökkanal. är De säger däremot inget om i vilken grad förmedlingen inblandad när det gäller den faktiska tillsättningen av platser och den faktiska arbetsanskaffningen. Tillgången på sådan information är mycket begränsad. När det gäller aktuella uppgifter är vi hänvisade till några som begränsade uppföljningar gjorda av AMS och till en undersökning utförts på uppdrag av Stockholms kommun och landsting. I samband med de s.k. modellkontorsförsöken i Eskilstuna och Katrineholms arbetsförmedlingsdistrikt började AMS i slutet av 1980 att för dessa båda distrikt redovisa antalet anvisningar till lediga platser som lämnats till arbetssökande och resultaten av dessa anvisningar. Vad gäller arbetsförmedlingens service till arbetsgivare med rekryteringsbehov visar modellkontorsstatistiken att ca 55 procent av samtliga lediganmälda erhöll en eller flera anvisningar. Uppgifter om antalet platser platser som tillsatts med sökande som anvisats av arbetsförmedlingen mofinns endast för platser utan formellt ansökningsförfarande. Enligt dellkontorsstatistiken blev ca 30 procent av dessa platser tillsatta med av förmedlingen anvisade arbetssökande under 1982. en enkätundersökning bland i 1982 genomförde AMS arbetsgivare modellkontorsdistrikten rörande platser utan ansökningsförfarande som lediganmäldes under en period på tre månader. Syftet var främst att mäta vakanstidernas längd, men undersökningen gav också möjlighet roll vid tillatt undersöka det ordermottagande förmedlingskontorets av platserna. Undersökningen gav följande resultat: sättningen

Förmedlingens andel Ordermottagande för- av tillsatta medlingskontors roll platser (procent)

Platser tillsatta med anvisade sökande 40

Platser tillsatta med vid kontoret men ej anvisade sökande 12 registrerade

Den använda metoden har sannolikt gett en viss överskattning av andelen platser som tillsatts med anvisade sökande. Andelen platser tillsatta med registrerade men ej anvisade sökande torde därför vara något högre än l2 procent. Det är naturligtvis svårt att veta vilken betydelse arbetsförmedlingen haft för tillsättningen i de fall då man inte genom att lämna en platsanvisning har etablerat kontakten mellan arbetsgivaren och den som anställdes. Arbetsförmedlingen kan emellertid genom tidigare insatser i platsförmedlingsarbetet, genom att tillhandahålla platslistor osv. ha på-

Utbudspâverkande arbetsmarknadspolitik l2l

verkat både sökaktiviteten och effektiviteten i det egna sökandet hos den som fick platsen och i så fall har arbetsgivare och arbetssökande haft nytta av förmedlingens service.” Uppföljningen av modellkontorsförsöken ger också viss information om förmedlingens service sett från de arbetssökandes synpunkt. Under 1982 erhöll enligt modellkontorsstatistiken drygt 22 procent av samtliga arbetssökande anvisningar till lediga platser. I genomsnitt lämnades 3,5 anvisningar till sökande som erhöll anvisning. Visserligen är anvisning endast ett medel bland flera i platsförmedlingsarbetet, men eftersom anvisningar innebär att förmedlingen på ett konkret sätt medverkar till kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare de en central spelar roll bland arbetsförmedlingens platsförmedlingsåtgärder. Det kan nämnas att modellkontorsförsöken, som har inneburit en omorganisation av platsförmedlingen och en omfattande insats av ADB-resurser, har lett till att andelen arbetssökande som fått anvisning successivt har ökat trots den minskande tillgången på lediga platser. Även antalet sökande som har fått arbete efter anvisning har ökat under modellkontorsförsöken.

Ökningen uppgår till nästan 35 procent mellan 1981 och 1982.28

Vad gäller frågan hur personer som erhållit anställning har fått sina arbeten finns det inte mycket aktuell information att tillgå. En undersökning utförd på uppdrag av Stockholms kommun och landsting innehåller dock sådana uppgifter för ungdomar i åldern 16-24 år. Undersökningen bygger på intervjuer med ca 600 ungdomar som var registrerade som sökande utan arbete vid arbetsförmedlingarna i Stockholms län i början av 1981. Vid två intervjutillfällen, ett på våren och ett på hösten l98l, tillfrågades de som då hade arbeten hur de hade fått sina anställningar. Mer än hälften, 56 procent, hade fått arbete på informella vägar ungefär 30 procent genom att ta kontakt med arbetsgivare och resten genom föräldrar och bekanta. Ungefär 35 procent hade fått sina arbeten genom arbetsförmedlingen och knappt lO procent genom att svara på annons.” Det är, som framgått, en stor andel av den totala efterfrågan på arbetsmarknadsinformation som riktar sig mot arbetsförmedlingen. Ca 80 procent av de lediga platserna anmäls dit och ca 80 procent av de arbetslösa skrivs in vid förmedlingen. Den information som finns tyder emellertid på att förmedlingen inte är alls lika starkt inblandad när det gäller den faktiska tillsättningen av platser och den faktiska arbetsanskaffningen.

Möjligheterna till effektivitetshöjningar

Hur stora är möjligheterna till effektivitetshöjningar inom arbetsförmedlingens platsförmedlingsfunktion och hur skall de kunna âstadkom- 27 Arbetsmarknadssty. mas? Denna fråga har belysts av ett antal undersökningar i anslutning relsen (l983b). till praktiska försöksverksamheter. Dessa undersökningar presenteras närmare 23 i appendixet till kapitlet, avsnitt 5A.3.3. Arbetsmarknadssty- Den mest omfattande av dessa undersökningar gällde de tidigare Fe1S € n(1933b)~ nämnda modellkontorsförsöken. Syftet var att skaffa underlag för att 29 bedöma samhällsekonomiska och statsfmansiella konsekvenser av ett Ha1kman(1933)-

Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik

ökat ADB-stöd. Eskilstuna- och Katrineholmsdistrikten utgjorde försöksområde och Nyköpingsdistriktet kontrollområde. I alla tre distrikten genomfördes tämligen vittgående förändringar i förmedlingskontorens inre organisation och vad gäller metoder i platsförmedlingsarbetet. Med förändringarna ville man skapa ett ökat utrymme för platsförmedoch lämna en mera individullt anpassad service till lingsfunktionen arbetssökande och arbetsgivare. Skillnaden mellan försöksområdet och kontrollområdet bestod i en avsevärt större insats av ADB i försöksområdet. Där hade varje platsförmedlare tillgång till en egen terminal medan det i hela Nyköpingsdistriktet endast fanns två terminaler. Dessutom användes ADB-systemet i försöksområdet för ett flertal funktioner i platsförmedlingsarbetet medan det i kontrollområdet endast utnyttjades för att söka bland lediga och bevaka inkommande lediga platser för sökandes räkning. platser Effekterna av den större ADB-insatsen i Eskilstuna- och Katrineholmsdistrikten studerades genom jämförelser mellan de förändringar av verksamheten som inträffade där och vad gäller olika slags resultat motsvarande förändringar i Nyköpingsdistriktet. Vad som studerades var dels effekter t.ex. frekvensen av anvisningar, dels på servicenivån, effekter kvarstod som arbetssökande vid på de tider som arbetssökande

och på vakanstider för lediga platser. (Vakanstider defi-

förmedlingen nierades som de tider då platser stod utan innehavare och då arbetsgivarna önskade ha dem besatta. Uppgifter härom inhämtades från arbetseffekter användes som underlag för givarna.) Uppmätta på vakanstider de samhällsekonomiska och statsfinansiella kalkylerna. som utfördes visade att ett införande av ett ADB-stöd som De kalkyler det i modellkontorsdistrikten var överlägset det alternativ som prövades i kontrollområdet. Ett ADB-system av modellkontorstyp skulle, enligt nettointäkter för samhället på grund av det kalkylerna, ge betydande produktionstillskott som den uppmätta vakanstidsreduktionen skulle ge till. Systemet skulle dessutom inte innebära någon nettobelastupphov eftersom nettointäkterna av det minskade antalet ning för statskassan enligt kalkylerna översteg statens utgifter för invesarbetslöshetsdagar

teringar i och drift av systemet.”

Vad man ville uppnå med modellkontorsförsöken var en allmän höjeffektivitet - försöken var inte riktade mot några ning av förmedlingens Därmed kom utvärderingen av speciella grupper på arbetsmarknaden. försöken att belysa ett centralt problem, nämligen det att observera och mäta effekter som är tunt utspridda på en marknad som är utsatt för

ständiga förändringar och störningar. (Som vi tidigare har varit inne på

kan redan mycket små och därmed svårmätbara förkortningar av söktider vara värdefulla från samhällsekonomisk synpunkt.) Det visade sig också att man fick använda en lång uppföljningsperiod och göra upprepade mätningar för att få ett rimligt säkert underlag för kalkylerna.

Övriga undersökningar inom arbetsförmedlingen har huvudsakligen

gällt förmedlingens möjligheter att genom speciella förmedlingsinsatser förbättra arbetsmarknadssituationen för grupper med särskilda problem 30 nämligen långtidsarbetslösa, handikappade samt Arbetsmarknadssty- på arbetsmarknaden, relsen (l983b). arbetslösa kvinnor och invandrare. Resultaten pekar ganska entydigt på

SOU l984:31 Utbudspåverkande arbetsmarknadspolitik 123

att sådana speciella insatser kan resultera i påtagliga förbättringar för respektive målgrupper. Ett problem i samband med dessa försök har varit att bedöma i vad mån de extraordinära inatserna för de utvalda grupperna indirekt har medfört försämringar för andra arbetssökande. Det finns dock indikatorer i utvärderingarna som tyder på att de negativa effekterna för andra grupper har varit mycket måttliga.

5.5 Avslutande diskussion

Att underlätta anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden och att bistå personer som drabbats eller hotas av arbetslöshet är arbetsmarknadspolitikens huvuduppgifter. Arbetsmarknadspolitikens möjligheter att fullgöra dessa uppgifter beror av utvecklingen av utbuds- och efterfrågeförhållandena och de spontana anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden. Dessa utvecklingstendenser, och därmed de problem och svårigheter som arbetsmarknadspolitiken ställs inför, bestäms i sin tur av den ekonomiska politiken i övrigt och av en lång rad faktorer, som påverkar hushållens, företagens, organisationernas och myndigheternas beteenden. Under perioder som präglas av en allmänt låg efterfrågan på arbete finns det förhållandevis få lediga arbetstillfällen, dit personer som vill förändra sin situation på arbetsmarknaden kan söka sig. Detta medför att arbetskraftens rörlighet på arbetsmarknaden blir jämförelsevis låg och att den utbudspâverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitikens möjligheter att bidra till att förbättra förhållandena på arbetsmarknaden blir mer begränsade än under andra tidsperioder. Uppgiften att bistå dem som drabbas eller hotas av arbetslöshet träder i förgrunden. Genom olika slag av efterfrågepåverkande åtgärder, främst beredskapsarbeten och företagsinriktade subventioner, kan arbetslöshetstiderna förkortas och uppkomsten av arbetslöshet förhindras. Den likväl förhållandevis höga arbetslösheten medför att kontantstödet till arbetslösa personer ökar i omfattning. Detta innebär inte att utbudspâverkande och anpassningsunderlättande åtgärder saknar betydelse när efterfrågan på arbete är ovanligt låg. För det första kan sådana åtgärder påverka fördelningen av befintliga arbetstillfällen, inklusive dem som skapas via efterfrågepåverkande åtgärder, och därmed bidra till en jämnare fördelning av arbetslösheten. För det andra finns det, även under djupa lågkonjunkturer, lediga platser och rekryteringsproblem på vissa håll i ekonomin, dit arbetstagarna kan hänvisas eller stimuleras att söka sig. För det tredje kan speciellt arbetsmarknadsutbildningen bidra till förebyggandet av arbetslöshet och rekryteringsproblem under framtida perioder med högre allmän efterfrågan på arbetskraft. Alternativkostnaderna för sådan utbildning i form av uteblivet produktivt arbete är relativt låga när arbetslösheten är hög. Och om arbetsmarknadsläget förbättrats, när de utbildade kommer ut på arbetsmarknaden, blir den andel av dem som får arbete relativt stor och undanträngningseffekterna begränsade, i varje fall om man lyckats ge utbildningen en inriktning på bristområden på arbetsmark-

Utbudspâverkande arbetsmarknadspolitik

naden. Under sådana förhållanden kan arbetsmarknadsutbildning bli mycket lönsam för såväl de utbildade själva som för samhällsekonomin. Om den låga efterfrågenivån blir bestående under lång tid försämras emellertid möjligheterna att främst via arbetsmarknadsutbildningen åstadkomma en samhällsekonomiskt sett gynnsam omfördelning över tiden av utbudet av arbetskraft. Andelen utbildade som fâr arbete minskar, och man måste räkna med att många av de placeringar som åstadkoms medför utträngningseffekter. Allmänt gäller att ju lägre efterfrågetrycket på arbetsmarknaden är och under ju längre tid detta tillstånd blir bestående, desto sämre blir den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitikens möjligheter att bidra till en effektivare användning av befintliga arbetskraftsresurser. Under perioder som präglas av en högre total efterfrågan på arbete har den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiken större möjligheter. Detta gäller speciellt om det samtidigt finns stora strukturella obalanser på arbetsmarknaden, dvs. brist på arbetskraft på vissa delarbetsmarknader och överskott på andra, och om de spontana anpassningarna är långsamma och bristfälliga. En central fråga är om utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden är eller har varit sådana att det finns anledning att genomföra några långtgående ändringar av den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitikens inriktning och dimensionering. Det är därvid viktigt att skilja långsiktiga och bestående utvecklingstendenser och förändringar från mer tillfälliga sådana. Sedan strax efter mitten av 1970-talet har utvecklingen på arbetsmarknaden präglats av långvariga och djupa lågkonjunkturer med undantag för en kort och ganska svag högkonjunktur under 1979- 1980. Utvecklingen under resten av 1980-taIet kan dock bli sådan att förhållandena och problemen på arbetsmarknaden under den nyssnämnda perioden snart nog ter sig inaktuella i många avseenden. Förekomsten av strukturella obalanser med betydande rekryteringsproblem på vissa delarbetsmarknader och kvarstående hög arbetslöshet på andra håll, t.ex. inom vissa yrkesområden eller regioner, kan komma att dominera problembilden. Den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiken kommer i så fall att ställas inför mycket viktiga uppgifter. Men det är också möjligt att utvecklingen under de senaste 10-15 åren medfört sådana långsiktiga förändringar av bl.a. arbetsmarknadens anpassningsförmâga att dessa uppgifter kommer att bli annorlunda och än mer svårlösta än vad de var under likartade perioder under t.ex. l960-talet. I början av detta kapitel behandlades utvecklingstendenserna vad gäller arbetsutbudet och arbetskraftens rörlighet. Diskussionerna, som baserades på vissa forskningsresultat, ledde bl.a. till slutsatsen att utvecklingen medfört att individernas och hushållens benägenhet till rörlighet och anpassning i viss mån försvagats. Detta kan ta sig uttryck i att strukturella obalanser på arbetsmarknaden inte lika snabbt uppkomna eller i samma utsträckning som förr elimineras genom spontana anpassav arbetsutbudets och arbetskraftsefterfrågans inriktning, dvs. i ningar att anpassningsproblemen blivit mer svårlösta. Detta kan medföra ett

Utbudspâverkande 125 arbetsmarknadspolitik

behov av mer generella förändringar vad gäller de ekonomiska incitamenten för anpassning och omställning. Men svårare anpassningsproblem kan också ge motiv för en ökad satsning på selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som förstärker individernas och hushållens incitament för sådan rörlighet och anpassning som motverkar uppkomna eller förväntade strukturella obalanser.

126 arbetsmarknadspolitik Utbudspåverkande

Litteraturförteckning

Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsförmedling med A DB-resurser, Rapport 7, Stockholm, 1981. Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmarknaden och arbetsförmedlingen, stencil, Stockholm, 1983a. Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsförmedling med A DB-resurser, Rapport 8, Stockholm, l983b. - Dahlberg, Å., Arbetsmarknadsutbildning verkningar för den enskilde och samhället, Umeå 1972. Edin, P-A., Kortsiktiga individuella sysselsättningskonsekvenser av nedläggningar, preliminär rapport, EFA, 1983. EFA, Arbetsmarknadspolitik under debatt, Stockholm, 1982. Engstrand, G. och Jerreling, A., ”Omplacering i samarbete, Högskolan iVäxjö, 1981. B. och Kirstein, K., ”Ekonomiska och icke-ekonomiska motivs Fjaestad, vid arbetsmarknadsutbildning”, EFI, Stockholm 1979. betydelse Forsberg, B., ”Intern rörlighet i företag”, Handelshögskolan, Stockholm 1981. Gustafsson, S. & Jacobsson, R., Trends in Female Labor Force Partiin Sweden, stencil, Arbetslivscentrum, Stockholm och Nacipation tionalekonomiska institutionen, Umeå, 1983. Harkman, A., Ungdomars söksätt”, Arbetslösa ungdomar i Stockholms län, Rapport nr 4, Stockholms kommun och Stockholms landsting, Stockholm 1983.

B. The Mobility of Labour. Studies of Labour Turnover and

Holmlund, in the Swedish Labour Market, lUl, Stockholm 1984. Migration Jacobsson, R., ”Results from estimation of “first-generation” labor supply models”, stencil, Umeå, 1981. Jacobsson, R., ”Three Papers on Estimation of Labor Supply Responses on Swedish Data”, stencil, Umeå, 1982. C., ”The Labor Force Participation of Women in Sweden Jonung, 1960-82”, avhandlingsmanus, Lund, 1983. Lennartsson, B., Sorti med garanti, EFA, Stockholm 1984. - ett hinder för industriell Nilsson, C., Sjunkande rörlighet expan-

sion? Kommentar till Rune Åberg”, Ekonomisk Debatt 1982:6, l982a.

Nilsson, C., Sysselsättningspolitiken och arbetsmarknadens regionala anpassningsproblem” i EFA (1982), l982b. C., ”Anpassning och rörlighet på den svenska arbetsmarkna- Nilsson, den”, projektöversikt, EFA, 19820. Pettersson, M., Deltidsarbetet i Sverige, Arbetslivscentrum, Stockholm, 1981. Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria nr 9, 1975. SOU 1974:29, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU 1982:22, Utbildning för arbetslivet.

Statistiska Centralbyrån, Årssysselsättningen 1982 och utbildningsnivån

februari 1983, råtabeller, Stockholm, 1983.

Utbudspâverkande arbetsmarknadspolitik 127

Stenkula, P. och Nilsson, C., Förtidspension - ett arbetsmarknadspolitiskt hjälpmedel, EFA, 1982. Wadensjö, E., ”The Effects on Labor Supply of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Crosssection Data”, stencil, Institutet för social forskning, Stockholm, 1983. -

Åberg, R., ”Sjunkande rörlighet ett hinder för industriell expan-

sion ?”, Ekonomisk Debatt 1981 :7.

Åberg, R., ”Svar till Christian Nilsson”, Ekonomisk Debatt 1982:6.

6 Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik*

6.1 Inledning

Diskussionen i detta kapitel gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som primärt är inriktade mot att påverka mängden arbetstillfällen som står de arbetssökande till buds. Användningen av sådana medel bygger på föreställningen att arbetskraftsefterfrågans omfattning och sammansättning i olika tidsperioder kan påverkas och styras. Denna påverkan och styrning kan ske antingen genom att medlen verkar direkt sysselsättningsskapande och/ eller genom att medlen påverkar varu- och faktorpriserna eller företagens produktionsvolym vilket i sin tur ger effekter på sysselsättningen. Av kapitel 4 har framgått att utgifterna för arbetsmarknadspolitiken, enligt den där gjorda avgränsningen, under senare år motsvarat drygt 3 procent av BNP. Av detta är endast en del utgifter för att påverka efterfrågan. Detta måste innebära att den efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiken inte kan spela någon avgörande roll för utvecklingen av den totala arbetskraftsefterfrågan. I allt väsentligt bestäms denna av den allmänna utvecklingen i ekonomin och i dess omvärld. Däremot kan naturligtvis efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska insatser vara väsentliga för att påverka variationer i arbetslösheten. Även i ett lågkonjunkturläge utgör arbeslösheten endast en mindre del av arbetskraften. Expanderar exempelvis antalet beredskapsarbeten i en konjunkturnedgång från låt oss säga 20 000 till 60 000 och beredskapsarbetena i huvudsak omfattar personer som annars skulle ha förblivit arbetslösa så är

detta en betydande insats för att hålla nere arbetslösheten.

Men det är inte givet vad som skall menas med efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Om man så vill kan dessa ges en vidare innebörd. Storleken och sammansättningen av efterfrågan på arbetskraft beror också på andra ekonomisk-politiska åtgärder än de som i kapitel 4 betecknats som arbetsmarknadspolitik. Till efterfrågepåverkande medel skulle man också kunna räkna t.ex. industristöd av olika slag samt generella ekonomisk-politiska åtgärder av typ skatteändringar, ändrade offentliga utgifter eller växelkursändringar. Ett exempel erbjuder diskussionen kring budgetunderskottet. Ofta hävdas att nedskärningar av olika offentliga utgifter kan motiveras med hänsyn till samhällsekonomiska balans- och effektivitetsmål. Ett ibland * Detta kapitel har skrivits av universitetslektor Jan Ekberg och av docent Harald Niklasson.

130 arbetsmarknadspolitik SOU l984:3l Efterfrågepâverkande

framfört motargument är att nedskärningarna medför ökad arbetslöshet. Används detta som argument mot vissa av de eljest motiverade nedskärningarna, så kommer en del av den reguljära offentliga verksamheten i realiteten att vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Tar man vid prövningen av olika utgiftsposter också hänsyn till sysselsättningseffekter på olika delarbetsmarknader, får budgetpolitiken inslag av selektiva arbets-

marknadspolitiska överväganden. I detta kapitel kommer vi i stort att hålla oss till den avgränsning av

arbetsmarknadspolitiken som gjorts i kapitel 4. Någon total genomgång av åtgärder som kan påverka efterfrågan på arbetskraft kommer alltså inte att göras. Detta innebär bl.a. att de särskilda stimulanserna till utanför arbetsmarknadsverkets - vilka byggsysselsättningen budget

ibland hänförs till arbetsmarknadspolitiken - inte kommer att tas upp.

Vår diskussion av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik kommer att behandla dels efterfrågepåverkande medel inriktade mot den sektorn, dels efterfrågepåverkande medel inriktade mot den privata offentliga sektorn. En sådan uppdelning är teoretiskt motiverad, eftersom bestämningsfaktorerna bakom arbetskraftsefterfrågan kan antas

skilja sig mellan privat och offentlig sektor. I Verksamheten i den privata sektorn bestäms ofta av kommersiella lönsamhetskrav. Den ekonomisk-teoretiska föreställningsramen är att av olika produktionsfaktorer bestäms av relativa företagens användning faktorpriser och av företagens totala produktionsvolym. Den sistnämn-

da bestäms i sin tur av marknadens efterfrågan på företagens produkter. för att påverka skulle

Åtgärder företagens efterfrågan på arbetskraft

således kunna ta sikte på att förändra den relativa lönekostnaden och/

eller den totala produktionsvolymen. Exempel på arbetsmarknadspolil Stimulanser till byggav olika tiska åtgärder med det förstnämnda syftet är lönesubventioner sysselsättningen är ofta med det sistnämnda syftet är lagerstöd och slag och exempel på åtgärder av betydande omfatt- industribeställningar. ning. Efter devalvering- kan karaktäriseras som lönesubventio- Medel som åtminstone delvis en l982 stimulerades ner har sedan mitten av 1970-talet använts i större utsträckning än byggsysselsättningen och även blivit föremål för en hel del forskning. Sådana medel med ett investeringspro- tidigare gram på cirka 3 miljar- till föremål för en relativt ingående diskussion i detta kapitel. görs därför der kr inom energi, Detta skeri avsnitten 6.2 - 6.4. Medel som lagerstöd och industribeställtransport och kommuniningar har sett över en längre tidsperiod utgjort ett förhållandevis blygkationsområdena. Till detta kom tidigarelägg- samt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Vissa forskningsresultat kring ning av statliga bygg- bl.a. dessa medel redovisas i den kompletterande översikt av forskningen nadsprojekt, se proposi- arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer och effekterna av kring tion l983/84:_26. till detta kapitel. efterfrågepåverkande åtgärder som ges i ett appendix Historiskt har dock den av AMS bedrivna efterfrågepåverkande ar- 2 Under senare år har vi betsmarknadspolitiken dominerats av åtgärder inriktade på verksamhefått en växande litteratur ter som bedrivs i offentlig regi. De ekonomiska lönsamhetskraven spelar om möjliga reaktionsmönster hos offentliga här inte samma roll som i den privata sektorn? Samtidigt finns naturligtmyndigheter inför sub- vis ekonomiska även i den offentliga sektorn och skillnaöverväganden ventioner som riktas till bör kanske inte heller överbetonas. den mellan de båda sektorerna dessa. För en diskussion Diskussionen i avsnitt 6.5 ägnas åt efterfrågepåverkande åtgärder inom om tänkbara alternativ den offentliga sektorn. Också här har det varit möjligt att i viss mån se exempelvis McGuire (1973). utnyttja resultat av bedriven forskning.

Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik 131

Användandet av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska medel kan ses som ett uttryck för att de reguljära arbetstillfällena finns på fel delarbetsmarknader eller är för få i förhållande till de arbetssökandes egenskaper och önskemål. Men ett efterfrågepåverkande medel kan förutom sysselsättningseffekter också ge effekter på inkomstfördelning och resursallokering. I vår diskussion kommer vi att behandla olika medels effekter i alla dessa tre avseenden. Framställningen blir i stor utsträckning principiellt diskuterande, eftersom våra empiriska kunskaper om olika medels effekter är begränsade. I möjligaste mån utnyttjas dock existerande forskningsresultat om arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer och effekterna av olika åtgärder. Som redan nämnts ges en kompletterande översikt av denna forskning i appendixet till kapitlet.

6.2 Lönesubventioner.

Några utgångspunkter

Tanken att efterfrågan på arbetskraft kan påverkas med hjälp av lönesubventioner är inte ny. En diskussion om detta fanns exempelvis redan i början av 1930-talet i Tyskland (den s.k. Papenplanen). Några år senare gjordes en teoretisk utveckling av tankegången i en artikel av Kaldor

(l936).3 Medlet kom då inte till någon större användning men det har

under 1970- och l980-talen fått ökad betydelse i många länder. Arbetslösheten i västvärlden har under det senaste årtiondet varit högre än tidigare under efterkrigstiden. Det är främst i den privata sektorn, och då främst inom industrin, som sysselsättningsutvecklingen varit svag. Andelen i offentlig sektor har ökat kontinuerligt i sysselsatta de flesta länder. Som de viktigaste orsakerna till de högre arbetslöshetstalen brukar anges dels otillräcklig totalefterfrågan, dels strukturella obalanser som inneburit en allt sämre överensstämmelse mellan arbetskraftsefterfrågans och arbetskraftsutbudets sammansättning. Utvecklingen har också utmärkts av att inflationen blivit högre än tidigare under efterkrigstiden. Dessutom har många länder haft stora bytesbalansproblem. Detta har begränsat regeringarnas möjligheter att bekämpa arbetslösheten med hjälp av allmänna efterfrågestimulanser. Förhoppningar har då ibland knutits till möjligheterna att med hjälp av lönesubventioner till den privata sektorn förbättra sysselsättningsläget utan att samtidigt få de inflationseffekter som allmänna efterfrågestimulanser brukar medföra. En lönesubvention kan utformas på många olika sätt. Den kan vara marginell eller icke marginell, sysselsättningsskapande eller sysselsättningsbevarande samt selektiv eller generell. Den kan också vara temporär eller bestående. Tekniskt kan den utformas som belopp som utbetalas över statens budget eller som en sänkning av sociala avgifter på arbets- 3 Föreställningen att lökraften. nernas höjd är av central Att en lönesubvention är marginell innebär att den gäller den del av betydelse för efterfrågan på arbetskraft är natursysselsättningsvolymen i ett företag som ligger över en viss nivå. I sin enbart för ett tillskott av arbetskraft. ligtvis betydligt äldre än renodlade form gäller subventionen så. Detta är ett viktigt in- Detta tillskott kan åstadkommas antingen genom nyanställningar eller slag i klassisk ekonoatt företagen inte genomför reduceringar av personalstyrkan. I misk teori. genom

132 Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik

det första fallet sägs subventionen vara sysselsättningsskapande. I det andra fallet beräknas det bidragsberättigade ”tillskottet” av arbetskraft utifrån en jämförelse med den sysselsättningsvolym som skulle gällt om personalen reducerats. Subventionen sägs då vara sysselsättningsbevarande. Att en lönesubvention är selektiv innebär att den gäller endast för en viss grupp på arbetsmarknaden. Selektiva lönesubventioner har funnits ganska länge på den svenska arbetsmarknaden. Ett exempel på detta är det s.k. sysselsättningsstödet till i huvudsak industriföretag i det inre stödområdet vid en ökning av arbetskraften. Ett annat exempel är anställning med lönebidrag (tidigare halvskyddad sysselsättning) som innebär en subventionering av lönekostnaden för främst handikappade. l dessa fall används lönesubventioner för att påverka lönekostnadsrelationerna mellan olika geografiska områden eller mellan olika grupper på arbetsmarknaden. Under lågkonjunkturer kan lönesubventioner användas också i stabiliseringspolitiskt syfte. Under sådana perioder kan en ökad användning av temporära lönesubventioner ses som ett medel att uppnå en högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet än den som eljest skulle förverkligas. Den under senare hälften av 1970-talet tidvis omfattande användningen av bidrag till företagsintern utbildning av permitteringshotade är ett exempel på detta. Också rekryteringsbidrag av olika slag och bidrag till enskilda beredskapsarbeten har använts i likartade syften. I fortsättningen delar vi upp diskussionen kring lönesubventioner med hänsyn till om dessa används temporärt i en lågkonjunktur eller om de används som ett bestående medel för att påverka lönekostnadsrelationerna mellan olika grupper eller områden. I vår framställning får temporära lönesubventioner det största utrymmet. Orsaken till detta är att den diskussion som förts i stor utsträckning, om än inte helt, gällt användbarheten av temporära lönesubventioner som stabiliseringspolitiskt medel. Dessutom föreligger en del empiriska studier kring sådana subventioner.

6.3 lönesubventioner

Temporära

6.3.1 Sysselsättningseffekter

Som nyss sades kan temporära lönesubventioner användas för att utjämna konjunktursvängningar i sysselsättningen. Att genomföra empiriska beräkningar av effekten på arbetskraftsefterfrågan av konjunkturanpassade lönesubventioner är dock ingen enkel sak. Speciellt svårt torde det vara om lönesubventionen är marginell och selektiv. Ekonometriska skattningar av s.k. löneelasticiteter görs i allmänhet inte i anslutning till konkreta åtgärdsprogram med lönesubventioner. Man har ibland försökt beräkna efterfrågeeffekten av lönesubventioner med hjälp av på tidsserie- eller tvärsnittsmaterial skattade löneelasticiteter. Flertalet sådana skattningar är dock långsiktiga och kan som sådana endast användas för att bedöma effekten på arbetskraftsefterfrå-

SOU l984:31 Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik 133

gan av en bestående icke marginell sänkning av lönekostnaden, dvs. en bestående sänkning för all arbetskraft eller all arbetskraft tillhörande en viss kategori. Vanligen erhållna värden på Iöneelasticiteten är 0,5- 1,0 , vilket kan tolkas som att en bestående exempelvis l0 procent lägre lönekostnad än annars skulle ge en ökning av arbetskraftsefterfrågan på 5- l0 procent* Vissa beräkningar finns av kortsiktiga löneelasticiteter. Ofta är det frågan om s.k. l-års löneelasticiteter. Dessa är mindre än långsiktselasticiteterna. Förklaringen är att företagens möjligheter att anpassa sin efterfrågan på arbetskraft till ändrade lönekostnadsrelationer är mindre på kort sikt än på lång sikt. I en översikt av olika undersökningar anger Hamermesh (1976) ett genomsnittsvärde på 0,3 för l-års Iöneelasticiteter. Av forskningsöversikten framgår att man även i svenska studier erhållit värden på l-års löneelasticiteter på ungefär 0,3 för industrin. Man kan fråga sig i vad mån dessa kortsiktiga elasticiteter kan användas som mått på effekten på efterfrågan på arbetskraft av en temporär lönesubvention. Den kortsiktiga Iöneelasticiteten får anses uttrycka den förändring i efterfrågan på arbetskraft som hinner inträffa på l år under förutsättning att förändringen i lönekostnad blir bestående. Men om förändringen i lönekostnad är temporär, blir effekten då större eller mindre än vad dessa elasticiteter anger? Vad som talar för att den blir mindre är att företagens val av faktorkombinationer kan antas vara baserat på långsiktiga bedömningar av relativa faktorpriser. Å andra sidan kan företagens anställningsbeslut över tiden påverkas. l ett stabiliseringspolitiskt sammanhang är en sådan påverkan intressant. Vet man att sänkningen av lönekostnaden är tillfällig kan det bli lönsamt att tidigarelägga vissa anställningar. Man kan här tala om en intertemporal substitutionseffekt. storleksordningen på dessa motverkande krafter känner man knappast. Men sker en tillfällig lönekostnadssänkning i en lågkonjunktur blir sannolikt den intertemporala substitionseffekten mycket begränsad. I ett lågkonjunkturläge har företagen redan en överkapacitet, vilket försvagar incitamenten att tidigarelägga anställningar. Ytterligare en återhållande faktor är att en övertalig arbetsstyrka i ett företag kan verka demoraliserande och därmed produktivitetssänkande. I en undersökning av Lundin och Vlachos (1982) framförde flera företag denna synpunkt. g När det gäller marginella lönesubventioner finns det dock i flera länder exempel på försök till beräkningar av sysselsättningseffekten av enskilda subventionsprogram. En sammanfattning av några internationella studier finns i forskningsöversikten i appendixet. Inom EFA har utförts två studier kring marginella lönesubventioner. Den ena är ett försök att beräkna sysselsättningseffekten av bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade. Den andra är en studie av företags attityder till och reaktioner på utbildningsbidrag och rekryte- Utanför EFA har dessutom AMS av 4 En mer ingående redoringsbidrag. gjort utvärderingar visning av detta slags nyrekryteringsbidragen 1978-79 och 1981-82. Dessa studier presenteskatmingar återfinns i ras kortfattat nedan. appendixet m] detta ka. Ett utbildningsbidrag för permitteringshotade har funnits sedan 1974. pitel.

134 Efterfrågepâverkande arbetsmarknadspolitik sou x934;31

var omfattningen En utökning i I början på detta blygsam. gjordes av 1977. Bidraget var 25 kronor per timme för de första 160 början timmarna och [5 kronor för övriga timmar, dock högst ytterligare 800 timmar. Sysselsättningseffekterna av 25/l5-kronan har utvärderats av Pettersson och Vlachos (1978). Studien var en enkätundersökning av 220 företag som beviljats utbildningsbidrag under 1977. Från dessa företag inkom svar från 183. Man beräknade att i de subventionerade företagen skulle mellan 38-46 procent av de individer för vilka bidraget utgick ha permitterats. Detta representerar dock inte en nettoökning av sysselsättningen eftersom hänsyn inte tagits till eventuell undanträngning av annan produktion och sysselsättning. En allmän synpunkt är att en beräkning av av enskilda företag kan försysselsättningseffekten på basis av studier modas ge ett alltför optimistiskt resultat just därför att eventuella undaninte beaktas. Nettosysselsättningseffekten kan såleträngningseffekter des antagas vara mindre än nämnda 38-46 procent. I Lundin och Vlachos (1982) redogörs för en studie av såväl bidraget till företagsutbildning för permitteringshotade som nyrekryteringsbidraget 1978-79. Syftet var främst att klarlägga hur respektive stödform fördelat och att få en uppfattning om företasig på olika slag av företag gens attityder till stöden. Däremot gjordes inte några kvantitativa kalkyler av sysselsättningseffekterna, utan man nöjde sig med allmänna bedömningar. Undersökningen var en intervjuundersökning och baserades på ett

urval av 60 företag i Örebro och Östergötlands län. Att företagen valdes

i dessa län beror på att de uppvisar en industristruktur som ligger mycket nära riksgenomsnittet. De studerade företagen tillhörde trävaruindustrin, massa- och pappersindustrin och verkstadsindustrin. Av undersökningen framgick att kunskapen ute i företagen om de olika bidragsformerna var mycket ojämnt fördelad. Speciellt bland småföretagarna kände sig många dåligt informerade. Detta berodde inte på bristande på information, utan i stället på att småföretagen hade tillgång svårt eller inte hade tid att sätta sig in i den information som fanns. Större har således ett informationsförsprång framför mindre. Detta företag tenderar att ytterligare förstärkas när representanter från arförsprång betsförmedling och länsarbetsnämnder gör personliga besök hos ortens företag för att informera om olika bidragsformer. Det förefaller som om större företag då prioriteras, sannolikt beroende på att den absoluta blir större om stora företag utnyttjar subventiosysselsättningseffekten nerna. Sådana skillnader mellan olika företag bör uppmärksammas eftersom de innebär att bidragen påverkar konkurrensförhållandena och därmed resursallokeringen. En annan iakttagelse var att utbildningsbidraget respektive nyrekryteringsbidraget fördelade sig olika på företagen. Utbildningsbidraget gick i allmänhet till stora företag, medan nyrekryteringsbidraget i förhållandevis stor utsträckning gick till små företag. Stora företag kan lättare anordna utbildning vilket förklarar att utbildningsbidraget i huvudsak gick till dessa. Att nyrekryteringsbidraget i huvudsak gick till små företag tyder på att dessa värderat bidragssumman högre än stora företag.

Efterfrâgepâverkande arbetsmarknadspolitik 135

Som nämndes gjordes inte någon kvantiñering av sysselsättningseffekterna. av 25/l5-kronan tyder ändå på att denna haft Utvärderingen en viss sysselsättningsbevarande effekt. Sannolikt har dock sysselsättningseffekten av nyrekryteringsbidraget varit svagare. Lundin och Vlachos ställde frågan om företagen hade tidigarelagt nyanställningar för att få nyrekryteringsbidraget. Svaret blev, med några få undantag, nej. Företagen svarade att utökning av personalstyrkan vilka i sin tur beror av sker enligt långsiktiga planer, på bedömningar marknadsutveckling och förväntade vinster. Ett bidrag med 12 000 kronor var för litet för att företagen skulle frångå sina per nyanställd långsiktiga planer vad gäller personalstyrkan. Merparten av nyrekryteringsbidraget gick således till anställningar som ändå skulle ha gjorts. Bidraget omvandlades därmed i stor utsträckning till s.k. windfall profits (oavsedda vinstökningar). Detta sammanfaller i allt väsentligt med resultatet från en annan utvärdering av nyrekryteringsbidraget 1978-79 (se AMS (1981)). Bidraut till motsvarande 16 100 heltidsanställda. Företagen beget betalades räknades ha tidigarelagt mellan 2 300-5 300 nyrekryteringar med ett kvartal, vilket alltså svarar mot 14-33 procent av antalet subventionerade anställningar. Någon hänsyn till eventuell undanträngning har inte tagits vilket gör att nettosysselsättningseffekten kan antas vara mindre. Vid en utvärdering (se AMS (1983)) av nyrekryteringsbidraget 1981 - 82 (rekryteringsstimulansen) framgick att bidraget beviljats för 6 500 personer. Uppskattningsvis hade ca l 100 rekryteringar tidigarelagts med ca 4 och en halv månad. Detta utgör ca 17 procent av de för vilka bidrag utgick. Om de personer som anställs tidigare hade varit arbetslösa i fallet utan bidraget så skulle tidigareläggningseffekten av bidraget innebära en reducering av arbetslösheten med drygt 400 personer på årsnivå. De nämnda resultaten tyder alltså på att sysselsättningsskapande subventioner givit en ganska liten nettoeffekt på sysselsättningen. Detta styrks också av de tillfrågade företagens inställning till nyrekryteringsbidraget 1981-82. I Lundin och Vlachos undersökning ställdes också detta bidrag. l7 procent av företagen uppgav att de några frågor kring skulle kunna utnyttja bidraget, men det var inget företag som kunde tänka sig en tidigareläggning eller utökning av personalstyrkan till följd av bidraget. Även i detta fall svarade man att en nyrekrytering är ett långsiktigt beslut vilket inte påverkas av temporära bidrag. Inte heller de anställda i företagen var positiva till en nettoökning av personalen om denna inte kunde motiveras med långsiktiga expansionsplaner.

6.3.2 Tidsanpassningen över konjunkturcykeln

Nettoeffekten på sysselsättningen av en temporär lönesubvention är 5 Det är företagen som som subventioneras skulle ha fått mottar subventionen. beroende dels av om de arbetstagare i konkurrerande Med ”de arbetstagare anställning ändå, dels av om produktion men ej subvensom subventioneras tionerade företag försvåras? Även om subventionen är generell är det menas de arbetstagare inte säkert att alla företag utnyttjar den. som har subventionsbelnförs lönesubventionen i uppgângsfasen av en konjunktur är det rättigande anställningar.

136 Efterfrâgepâverkande arbetsmarknadspolitik

troligt att en del av dem som subventioneras skulle ha fått anställning ändå. Samtidigt medför uppgången att marknadsutrymmet för företagen blir större vilket gör att risken för undanträngning av produktion och sysselsättning i konkurrerande företag blir mindre. Införs subventionen under en konjunkturnedgång är det möjligt att en mindre del av dem som anställs och subventioneras skulle ha anställts ändå i jämförelse med att subventionen införs under en konjunkturuppgång. (De ovan nämnda studierna ger dock inget bestämt utslag på denna punkt. Nyrekryteringsbidraget 1978-79 infördes under en konjunkturuppgång och nyrekryteringsbidraget 1981 -82 infördes under en konjunkturnedgång.) Å andra sidan kan risken vara större att produktion och därmed sysselsättning i konkurrerande och ej subventionerade företag trängs undan eftersom konjunkturnedgången medför att företagens marknadsutrymme blir mindre. Det är således inte givet när i konjunkturfasen som subventionen bör sättas in om man önskar så stor nettoökning i sysselsättningen som möjligt. Delvis är detta beroende av om subventionen i sig själv har en allmänt expansiv effekt samt med vilken tidseftersläpning som denna expansiva effekt i så fall inträder. Graden av tidseftersläpning är naturligtvis bestämmande för när under konjunkturcykeln som denna sekundära effekt blir som starkast. Det kan inte alltid uteslutas att den sekundära efterfrågeeffekten inträffar med en sådan eftersläpning att den primära konjunkturutjämnande sysselsättningseffekten av lönesubventionen i viss mån motverkas. Om subventionen har en expansiv effekt eller ej på totalefterfrågan i ekonomin samt i så fall med vilken styrka är beroende av hur subventionen finansieras. Sker finansiering genom att ”pengar tryckes” kan en expansiv effekt förväntas. Sker finansiering genom höjda skatter och/ eller minskning av andra offentliga utgifter så kan den expansiva effekten antas vara liten eller obefintlig. Av betydelse för eventuella multiplikatoreffekter är också hur marginella konsumtionsbenägenheter ser ut för de grupper som drabbas av finansieringen relativt de grupper som får ta del av den insatta åtgärden. Just i bottenläget av en lågkonjunktur är efterfrågetrycket lågt på många varu- och faktormarknader. Användandet av lönesubventioner just då kan lätt få negativa biverkningar. Risken för undanträngningseffekter är sannolikt betydande. I ett sådant läge är försiktiga men någorlunda snabbt verkande allmänna efterfrågestimulanser för att öka det totala marknadsutrymmet för företagen troligen mer ändamålsenliga. Under nedgångs- resp. uppgångsfasen kan bilden dock te sig något annorlundaf‘ Införes lönesubventioner i nedgångsfasen bör de få karaktären av sysselsättningsbevarande sådana för att reducera antalet uppsägningar. När konjunkturen vänder uppåt igen kan man övergå till att använda sig 6 En mer djupgående av sysselsättningsskapande subventioner för att underlätta expansionen diskussion om tidsplaceutan att samtidigt få en alltför stark press uppåt på priserna. Under den ringen av en lönesubsenare delen av konjunkturuppgången bör subventionerna avvecklas. vention i ett konjunkturförlopp finns i Burdett Det är således viktigt att man vid olika tidpunkter väljer lämpliga former och Hool (1982). för subventioneringen samt att man tidsmässigt samordnar den med den

SOU l984z3l Efterfrégepdverkande arbetsmarknadspolitik 137

ekonomiska politiken i övrigt. Samtidigt kan man hysa tvivel om huruvida det är möjligt att göra systemet tillräckligt administrativt lättrörligt för att dessa ständiga anpassningar ska bli möjliga. Dessutom ställs stora krav på företagens förmåga att hålla sig informerade om förändringarna.

6.3.3 Marginella lönesubventioner contra generella efterfrågestimulanser

I Sverige har de lönesubventioner, som använts i stabiliseringspolitiskt syfte fått en marginell utformning. En intressant fråga är i vad mån sådana marginella lönesubventioner har några speciella fördelar i jämförelse med allmänna efterfrågestimulanser av typen skattesänkningar och/ eller ökade offentliga utgifter. Som nämndes finns det kanske skäl som talar för att en allmänt efterfrågestimulerande politik är att föredra framför en lönesubvention just i botten av en lågkonjunktur. Men om vi undantager just detta läge så finns det argument som tyder på att en marginell lönesubvention kan ge en större sysselsättningseffekt än en allmän efterfrågeexpansion med samma budgetbelopp. För det första stimulerar en marginell lönesubvention till en mer arbetsintensiv produktion, men detta på kort sikt troligen i huvudsak genom ökad labor-hoarding. Detta gäller inte för en allmän efterfrågeexpansion. För det andra gäller att en marginell lönesubvention som är så utformad att den speciellt gynnar vissa lågavlönade arbetstagargrupper sannolikt ger större sekundära efterfrågeeffekter (multiplikatoreffekter) än en motsvarande allmän efterfrågeexpansion som verkar mer jämnt över arbetsmarknaden. Orsaken till detta är att den marginella konsumtionsbenägenheten för låginkomsttagare sannolikt är förhållandevis hög samtidigt som den marginella skattesatsen är förhållandevis låg. Det bör dock tilläggas att utfallet också beror på hur transfereringssystemet ser ut och vilken täckningsgrad det har vid arbetslöshet. Om de subventionerade arbetstagarna har nästan samma disponibla inkomst vid arbetslöshet som när de befinner sig i arbete blir den sekundära efterfrågeeffekten av lönesubventionen liten. Det är dock inte nödvändigt att se en allmän efterfrågestimulans och marginella lönesubventioner som alternativ till varandra. En väl avvägd kombination av de båda typerna av åtgärder har ibland framhållits som ett sätt att reducera konflikten mellan målen hög sysselsättning och låg inflation (se Rehn 1975, 1976, 1982). Företagen kan få avsättning för ytterligare produktion genom efterfrågestimulansen samtidigt som kostnaden för produktionstillskottet blir låg till följd av lönesubventionerna. Om lönesubventionerna i sig själva skulle påverka totalefterfrågan i ej önskvärd riktning kan korrigering ske med generella medel. En sådan kombination av åtgärder skulle alltså kunna ge en högre sysselsättning vid given inflation än vad som eljest skulle vara möjligt. Kombinationer av det angivna slaget kan möjligen också användas för att mildra en eventuell konflikt mellan sysselsättnings- och bytesbalansmålen. En allmänt expansiv effekt och en förbättrad bytesbalans kan erhållas genom en devalvering. Om man samtidigt inför marginella lönesubventioner så minskar risken för att den efterföljande expansio-

138 Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik

nen av produktion och sysselsättning ska medföra prisstegringar som motverkar devalveringens positiva effekter på bytesbalansen. Effekterna av en marginell lönesubvention på inflationen är i hög grad beroende av hur prisbildningsprocessen på varusidan ser ut. Från långsiktig jämviktssynpunkt är det rimligt att anta att genomsnittskostnaderna är bestämmande för prisutvecklingen. Skulle priset i en viss bransch överstiga dess genomsnittskostnad stimuleras företagen i branschen att producera mer vilket medför att priset tenderar att sjunka ned mot genomsnittskostnaden. Omvändningen gäller om priset från början ligger under genomsnittskostnaden. I detta perspektiv skulle det inte ha - inom - om lönesubventionen någon betydelse en given budgetram är marginell eller icke marginell. I ett kortsiktsperspektiv är dock frågan hur företagens kortsiktiga prisanpassningsprocess ser ut av stor betydelse. Eftersom kostnaden för produktionstillskottet är lägre när subventionen är marginell än när den är icke marginell och lägre än vid en allmän efterfrågeexpansion är det fullt möjligt att en marginell lönesubvention under anpassningsprocessen verkar inflationsdämpande i jämförelse med övriga medel. Det finns vissa empiriska studier som tyder på att marginella lönesubventioner haft en temporär inflationsdämpande effekt (se forskningsöversikten i appendixet). En viktig uppgift för den fortsatta forskningen är att närmare studera den nämnda prisbildningsprocessen.

6.3.4 Hur avgränsa den subventionerade sysselsättningen?

Ytterligare en fråga som har betydelse för sysselsättningseffekten av en marginell lönesubvention är hur företagen reagerar med hänsyn till utformningen av den basregel som anger den sysselsättningsnivå utöver vilken sysselsättningen är subventionerad. Det finns här många möjliga utformningar och vi kan endast ge nägra allmänna synpunkter. (För en mer fördjupad diskussion, se Bishop och Wilson (1982).) Antag att en generell marginell lönesubvention införs. En möjlighet är att bestämma basregeln som en viss fast tröskelnivå. En sådan metod kan användas kortsiktigt, men ju längre tidsperspektivet utsträcks desto ojämnare blir subventioneringsgraden mellan företag med olika tillväxtmönster. Efter ett antal år kommer kanske vissa företag att få större delen av sin produktion subventionerad medan andra företag inte får någon subvention alls. Påtagliga snedvridningar i resursallokeringen kan uppkomma. En annan metod är att låta tröskelnivån vara beroende av sysselsättningen året innan. Ett exempel är att man väljer att ett visst år subventionera den del av sysselsättningen som överskrider 90 procent av före- På detta sätt kan man minska gående års sysselsättning. men knappast eliminera - förekomsten av en ojämn subventioneringsgrad. Det kan dock finnas nackdelar också med en sådan metod. Företagen kan själva påverka tröskelnivån. Ju större sysselsättningsökning företagen uppvisar det första subventionsåret, desto mindre del av arbetsstyrkan subventioneras det andra âret. Man kan uttrycka det så att företagen kan antas eftersträva en sysselsättningsutveckling som är sådan att marginalvins-

Efterfrâgepâverkande arbetsmarknadspolitik 139

ten av en sysselsättningsökning år l är lika med marginalförlusten av en högre tröskelnivå år 2. Även om subventionsprogrammet är kortsiktigt men ändå avsett att existera i 2-3 år så kan en sådan basregel vara ineffektiv om man önskar uppnå en stor omedelbar sysselsättningseffekt. Ur denna kortsiktssynpunkt är den ovan nämnda fasta tröskelnivån, som företagen inte kan påverka genom sitt agerande, att föredra.

6.3.5 Inkomstfördelningseffekter

Det finns naturligtvis ett samband mellan fördelning av sysselsättning och fördelning av inkomster mellan olika grupper. Drabbas svaga och lågproduktiva grupper först i en konjunkturnedgång borde det vara lättare att åstadkomma önskade fördelningseffekter till förmån för dessa med riktade lönesubventioner än med en allmän efterfrågeexgrupper pansion. Inkomst- och sysselsättningseffekterna kan i det sistnämnda fallet antas vara mer slumpmässigt fördelade. Även här kan man naturligtvis tänka sig kombinationer av olika Genom en väl avvägd allmän efterfrågeexpansion kan den åtgärder. totala sysselsättningen ökas samtidigt som önskade fördelningseffekter kan åstadkommas via lönesubventioner som stärker de svaga gruppernas möjligheter att konkurrera om tillgängliga arbetstillfällen. Erfarenheterna av nyrekryteringsbidraget 1978-79 motiverar dock tveksamhet vad gäller fördelningseffekterna. I förslaget till införandet av bidraget angavs att detta skulle ”bidra till att utjämna skillnaden i introduktionskostnader för olika arbetssökandekategorier och därigenom gynna de minst konkurrensstarka individerna”. Vidare angavs att bidraget skulle ”introduceras i ett så tidigt skede att rekrytering av de ungdomar som i sommar slutar skolan stimuleras. Man önskade således att nytillträdande och andra svaga grupper skulle gynnas. Dessutom utgjorde bidraget ett fast belopp vilket innebar att subventionens andel av lönekostnaden blev större för lågavlönade än för högre avlönade. Detta borde stimulera företagen att anställa förhållandevis mer arbetstagare, som tillhör lågavlönade kategorier. Mycket tyder dock på att nyrekryteringsbidraget inte i speciellt hög grad gynnade svårplacerad och lågavlönad arbetskraft. Rekryteringen skedde i stor utsträckning bland grupper över 25 år som redan var etablerade på arbetsmarknaden (se AMS 1981). En viss fördelningseffekt till förmån för låglönegrupper kan dock ha funnits genom att nyrekryteringsbidraget i ganska stor utsträckning gick till småföretag där löneläget ofta är lägre än i stora företag. Lönesubventioner kan också påverka inkomstfördelningen på annat sätt. Fördelningen mellan vinster och arbetsinkomster kan ändras. Om lönesubventionen utformas sådan är den - i sin som en marginell renodlade form - avsedd endast för tillskottet av arbetskraft. Härigenom borde s.k. windfall profits åtminstone till en del kunna undvikas. Windfall profits definieras som den vinst företagen får utöver vad som behövs för att öka sysselsättningen. Om man vill åstadkomma samma sysselsättningsökning med hjälp av en icke marginell lönesubvention kan betydande windfall profits antas uppkomma. I detta fall minskas

140 Efterfrâgepåverkande arbetsmarknadspolitik

lönekostnaden också för den arbetskraft som företagen anställer redan vid den ursprungliga lönekostnaden. Inkomstfördelningen mellan kapital och arbete kan alltså bli olika vid respektive stödform. De ovan nämnda empiriska studierna tyder dock på att även vid marginella lönesubventioner har en väsentlig del av subventionsbeloppet omvandlats till windfall profits.

6.3.6 Resursallokeringseffekter

En lönesubvention påverkar relativa faktorpriser. På indirekt väg kan också relativa varupriser påverkas. Genom att företagen anpassar sig till de nya relativpriserna uppkommer resursallokeringseffekter. Konkurrenspositionerna mellan olika företag påverkas. Arbetsintensiva företag gynnas mer än kapitalintensiva företag. En marginell lönesubvention gynnar också företag som har speciellt stora möjligheter att utöka arbetsstyrkan. Via de nämnda effekterna erhålls en ökad arbetsintensitet i produktionen. Ytterligare en effekt av en lönesubvention är att skillnaden blir mindre mellan den lönekostnad företagen möter och den nettolön den anställde får. Detta kan i sig självt medföra anpassningar som innebär en effektivare resursanvändning. Används lönesubventioner temporärt och endast vid något enstaka tillfälle kan dock de nämnda resursallokeringseffekterna antas vara små och långsiktigt försumbara. Används däremot lönesubventionerna temporärt men ständigt återkommande kan resursallokeringseffekterna bli större, samtidigt som effekterna blir mer svårgripbara. Hur påverkas exempelvis företagens förväntningsbild och därmed deras rekryterings- och prispolitik? Företagen kan tänkas anpassa sig för att få ett optimalt utnyttjande av den förväntade åtgärden. Man bör dock komma ihåg att också andra återkommande stabiliseringspolitiska åtgärder kan ge upphov till likartade förväntningseffekter. Det är sådana alternativ man bör jämföra med. Lönesubventionerna kan också medföra en långsammare utslagning

av ineffektiva företag. Överföringen av resurser till mer effektiva verk-

samheter kan därmed försvåras, vilket verkar negativt på den ekonomiska tillväxten. Detta får betraktas som en ej önskvärd effekt. Även här gäller dock att andra stabiliseringspolitiska medel kan ha liknande effekter.

6.4 Bestående lönesubventioner

6.4.1 Subventionernas syfte

Vid en diskussion om effekter av bestående lönesubventioner bör man kanske något precisera vilken föreställning man har om ekonomin sett på sikt. Skulle ekonomin i alternativet utan lönesubventioner präglas av full sysselsättning och effektiv resursanvändning så kommer en riktad lönesubvention att ge effektivitetsförluster. Utmärks i stället alternativfallet av en ineffektiv resursanvändning, men kanske ändå full syssel-

, Efterfrågepâverkande arbetsmarknadspolitik 141

sättning, är det svårt att veta om en riktad lönesubvention befrämjar effektivitet eller inte. Bestående riktade lönesubventioner motiveras dock ofta med att det finns långsiktiga strukturella jämviktsbrister med arbetslöshet på vissa delarbetsmarknader. Genom lönesubventioner kan man minska eller undanröja brister i anpassningen mellan utbud och efterfrågan för vissa grupper eller på vissa delarbetsmarknader. Totalproduktionen kan därigenom höjas. Selektiva bestående lönesubventioner kan också ha ett långsiktigt stabiliseringspolitiskt syfte, nämligen att minska konflikten mellan målen full sysselsättning och låg inflation. Riktas lönesubventionen till svaga grupper kan man knappast förvänta sig att den ska ge upphov till inflationsdrivande löneökningar. Genomför man istället en allmän efterfrågestimulans i syfte att öka sysselsättningen ökar efterfrågan också på redan väletablerade grupper på arbetsmarknaden med åtföljande inflationsrisker via knapphetsbetingade lönehöjningar. Ett exempel på en selektiv lönesubvention är det regionalpolitiska sysselsättningsstödet till företag inom vissa delar av stödområdet. Stödet består dels av ett förstaårsstöd, dels av ett fortsatt stöd som kan utgå beroende - under 2-6 på stödområde ytterligare år för den ökning i sysselsättning som kvarstår. Stödet kan således ses som en marginell lönesubvention. Med tanke på den begränsade tid under vilken stödet utgår för en anställd kan man naturligtvis diskutera om det skall betecknas som bestående eller som tillfälligt. Ett annat regionalt, men i detta fall icke marginellt sysselsättningsstöd, är den minskning av sociala avgifter med 10 procentenheter som från den l.1 1983 gäller i Gällivare, Jokkmokks, Kiruna och Pajala kommuner. Dessutom gjordes från den l.1 1984 ytterligare sänkningar av sociala avgifter i Norrbottens läns. Utöver den allmänna nedsättningen av sociala avgifter finns också en marginell lönesubvention för Norrbottens län från den l.1 1984. Vid en - nettoökning i sysselsättning skall bidrag efter ansökan kunna erhållas under tre år. Bidraget föreslås bli 10 000 kr. per helårsarbetare och kalenderår. Vid sidan av dessa geografiskt inriktade lönesubventioner finns också subventioner för anställning av svaga grupper på arbetsmarknaden. Hit hör främst lönebidragen för anställning av arbetshandikappade med nedsatt arbetsförmåga. Lönebidrag lämnas för arbetstagare som anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen och som anses tillhöra den nämnda kategorin.

6.4.2 Marginella eller icke-marginella subventioner?

En viktig frågeställning är om en bestående lönesubvention med inriktning på en viss delarbetsmarknad bör ges en marginell eller en icke marginell utformning. Att använda en marginell lönesubvention i temporärt konjunkturellt syfte är en sak, men att få en bestående marginell subvention att ständigt vara effektiv är förmodligen praktiskt mycket svårare. En svårighet därvidlag är att i varje ögonblick finna den sysselsättning

142 Efterfrâgepåverkande arbetsmarknadspolitik

som skall betraktas som marginell. Över en längre tidsperiod finns en betydande dynamik i det ekonomiska systemet vilket gör det svårt att fortlöpande identifiera den marginella sysselsättning som i alternativfallet skulle ha uteblivit. I praktiken tvingas man till administrativa schabloner som kan ge godtyckligheter och skapa en förhandlingsekonomi där möjligheterna att få del av subventionerna mer beror på specialkunskaper och förhandlingsskicklighet än på effektiviteten i verksamheten. Risk finns således för negativa resusallokeringseffekter. Det är dock möjligt att vissa problem blir mindre om den marginella lönesubventionen får en speciell utformning, nämligen som en subvention för att helt eller delvis täcka rekryteringskostnaden vid nyanställningar. Företaget får då en klumpsumma vid anställningstillfället. Subventioneras varje nyanställning är det administrativa problemet kanske inte så stort men då inkluderas även personer som skulle ha anställts utan subventionen. Det är även i detta fall svårt att identifiera den i strikt mening marginella arbetskraften, dvs. de arbetstagare som inte skulle ha anställts i frånvaro av subventionen. Dessutom bör man observera att företagens rekryteringsbeteende kan påverkas. Det blir intressant att öka personalomsättningen för att under en given tidsperiod få så mycket subventioner som möjligt. Vidare kan subventionen fördelas ojämnt mellan företagen genom att företag med vanligtvis stor personalomsättning får mycket subventioner medan företag med vanligtvis liten personalomsättning får lite subventioner. En icke marginell lönesubvention, som enklast utformas som en minskning av sociala avgifter, exempelvis till ett visst geografiskt område, kan antas ge klarare spelregler samt större rättvisa genom en mer likvärdig behandling av företagen. En icke marginell lönesubvention kan också vara motiverad om sysselsättningsproblemen har sin grund i dålig lönsamhet. Förbättrad lönsamhet kan efterhand ge expansionsinvesteringar och därigenom förbättrad sysselsättning. För beräkning av effekten på arbetskraftsefterfrägan av bestående lönesubventioner skulle vi behöva ha kännedom om löneelasticiteter för olika geografiska områden och för olika sorters arbetskraft. Visserligen finns löneelasticiteter för olika län (se Sind (1981)) och för några grova kategorier arbetskraft (se Ekberg (1979) och (1983)) men i det stora hela är ändå våra kunskaper inte särskilt stora. Resultaten som presenteras i appendix tyder dock på att efterfrågan på ungdomsarbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på vuxenarbetskraft samt att efterfrågan på oskolad arbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på skolad arbetskraft. Det finns ändå fortfarande ett stort behov av empiriska studier för fler grupper av arbetskraft. Enligt en beräkning (se DSI (1981 :2l)) skulle de lagstadgade arbetsgivaravgifterna i den privata sektorn i Norrbottens län troligen behöva sänkas från 33 procent till 10 procent för att arbetslösheten i Norrbottens län skulle sänkas till den nivå som finns i Västerbottens län. Sysselsättningsökningen i Norrbottens län skulle då motsvara cirka 7 200 personer. Vidare har beräkningar gjorts om sysselsättningseffekten av de samlade regionalpolitiska stöden -— varav det regionalpolitiska sysselsätt-

Efterfrdgepdverkande arbetsmarknadspolitik 143

ningsstödet endast är en mindre del - för perioden 1965 - 1975 (se SOU 1978:47) och för perioden 1965- 1979 (se Ohlsson (1981)). De samlade stöden för hela perioden 1965 -1979 beräknas ha gett en sysselsättningsökning på cirka 20 000 personer. Mycket tyder dock på att verkningsgraden av stödinsatserna efterhand blivit allt mindre. Betraktar vi enbart sysselsättningsstödet så kan nämnas att en intervjuundersökning gjordes av RRV (1983) om företagens uppfattning om detta stöd. Enligt undersökningen menade företagen att sysselsättningsstödet inte har någon större betydelse för antalet sysselsatta i företagen sett på lång sikt.

6.4.3 Indirekta effekter

Ett annat problem är att beräkna effekten av t.ex. en regionalt avgränsad lönesubvention på sysselsättningen i resten av landet. Lägre lönekostnad på en delarbetsmarknad och därmed ändrad lönestruktur kan förväntas ge upphov till korseffekter mellan olika delarbetsmarknader. Det är inte heller säkert att sysselsättningsökningen i den region där subventionen sätts in motsvaras av en lika stor minskning av arbetslösheten där. Sysselsättningsökningen kan påverka migrationsflödena. Speciellt de unga kan antas reagera. En minskad avflyttning ger ett större arbetsutbud än annars vilket gör att arbetslösheten kan ligga kvar på en hög nivå. Vad gäller olika problemgrupper, som kan tänkas bli föremål för riktade lönesubventioner, kan det här finnas anledning att kort beröra den på senare tid mycket diskuterade frågan om ungdomarnas arbetsmarknadssituation. Sedan mitten av 1960-talet har arbetslöshetstalet för ungdomar ökat relativt övriga grupper. Som en av flera tänkbara orsaker till detta brukar ibland nämnas att ungdomarnas löner stigit förhållandevis snabbt. Detta är inte främst ett uttryck för ökad efterfrågan på ungdomsarbetskraft utan istället för lönepolitiska ambitioner. Ekonometriska studier i USA tyder på att en bestående sänkning av de relativa lönekostnaderna för ungdomar skulle medföra en ökad efterfrågan på ungdomsarbetsskraft (se forskningsöversikten i appendixet). 7 Som nämnts ovan är sannolikt också efterfrågan på ungdomsarbetskraft Exempelvis skulle detän för vuxen arbetskraft. Vidare av en ekono- ta kunna ske genom ett mer lönekänslig framgår borttagande av ATPmetrisk studie som utförts i EFA:s regi att 16-17-åringar som arbetar avgiften för inom tillverkningsindustrin (deras arbetsuppgifter) mycket lätt (lättare Denna 16-24-åringar. än vuxen arbetskraft) kan utbytas mot kapital. Detta innebär att en lång tanke har framförts av period med stigande relativa lönekostnader för 16- l7-åringar stimule- Ståhlberg (1978). Detta skulle också leda till rar företagen att bortrationalisera arbetsuppgifter som dessa ungdomar större rättvisa inom skulle kunna utföra. ATP-systemet. Den nu- Det finns ett stort behov av fler svenska studier kring lönekostnader- varande konstruktionen nas betydelse för efterfrågan på ungdomsarbetskraft. De nämnda stu- av ATP-systemet missdierna tyder dock på att en sänkning, relativt sett, av lönekostnaderna gynnar grupper med tidigt utträde på arbetsför ungdomar skulle medföra en ökad efterfrågan på ungdomsarbetsmarknaden, dvs. grupkraft. Sänkningen av ungdomarnas relativa lönekostnader skulle exemper med många år med pelvis kunna ske genom en reducering av sociala avgifter för ungdoms- arbetsinkomst, se Kruse arbetskraft.7 och Ståhlberg (1977).

144 Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik

Men finns det inte en risk att en sådan förändring i lönekostnadsstrukturen endast innebär en omfördelning av sysselsättning från vuxen arbetskraft till ungdomar? Den tidigare nämnda studien med inriktning på 16- 17-åringar tyder på att dessa främst är substitut till kapital och inte så mycket substitut till vuxenarbetskraft. Tendensen i sistnämnda fall är till och med komplementaritet. Denna åldersklass skulle således inte konkurrera med vuxenarbetskraft. Möjligen är bilden annorlunda om man låter ungdomsgruppen omfatta personer i åldern 16-24 år. Risken för undanträngning gentemot vuxenarbetskraft är då sannolikt större beroende på att den gruppen också omfattar äldre ungdomar som eventuellt kan konkurrera med vuxenarbetskraft.

6.5 Medel för att i den

påverka arbetsefterfrågan offentliga sektorn

6.5.1 Bakgrund

De arbetstillfällen som i arbetsmarknadspolitiskt syfte skapas inom den offentliga sektorn är i huvudsak dels beredskapsarbeten av investeringskaraktär, främst anläggnings- och byggnadsarbeten, dels underhållsarbeten (skogsvárd, Vattenvård m.m.), dels arbeten av varierande slag inom den offentliga tjänstesektorn och dels anställning av arbetshandikappade inom stiftelsen Samhällsföretag. En beskrivning av utvecklingen sedan 1970 av sysselsatta i beredskapsarbeten och i Samhällsföretag (före 1980 skyddat arbete och hemarbetscentraler) finns i kapitel 4. Antalet sysselsatta i beredskapsarbeten har ökat tredmässigt men med klara konjunkturvariationer. År 1970 var antalet personer i beredskapsarbete knappt 15 000. En topp nåddes 1979 då antalet beredskapsarbetare var cirka 48 000. Därefter inträffade en minskning men en ny topp nåddes 1983 med knappt 60 000 personer. Beredskapsarbeten anordnas i huvudsak inom den offentliga sektorn. Antalet s.k. enskilda beredskapsarbeten i den privata sektorn är litet. Merparten av dem som deltar i beredskapsarbeten är anvisade arbetslösa personer. Antalet sysselsatta i skyddat arbete och hemarbetscentraler och senare Samhällsföretag har ökat kontinuerligt från knappt 1 l 000 år 1970 till drygt 23 000 år 1982. Antalet anställningar med lönebidrag i offentlig sektor (tidigare arkivarbete och halvskyddat arbete) har också visat en kontinuerlig ökning. Dessutom har under de senaste åren tillkommit yrkesintroduktion (dock borttagen från 1/7 1983) och ungdomsplatser för ungdomar under 18 år. Arbetsgivarna får statsbidrag för deltagande i denna verksamhet. Från den 1/ l 1984 finns också ett system med s.k. ungdomslag för 18- 19-åringar. De offentliga beredskapsarbetenas sammansättning och inriktning på demografiska grupper har förändrats påtagligt under 1970-talet. Vad gäller sammansättningen har andelen arbeten inom den offentliga tjänstesektorn vuxit mycket kraftigt från praktiskt taget ingenting till ca 50 procent av antalet sysselsatta i beredskapsarbeten vid 1980-talets ingång.

Efterfrâgepâverkande 145 arbetsmarknadspolitik

Vi har således fått en förskjutning från beredskapsarbeten av investeringstyp till beredskapsarbeten för offentlig tjänsteproduktion. Ytterligare en iakttagelse är att antalet sysselsättningsdagar i kommunala beredskapsarbeten har ökat starkt. Processen har varit tämligen kontinuerlig under 1970-talet men har sannolikt också stimulerats av den bidragsomläggning som genomfördes den l/7 1978. Dessförinnan utgick statsbidrag till kommuner med 33 procent av de av AMS godkända kostnaderna för arbetena. Omläggningen innebar att statsbidrag numera utgår med 75 procent av lönekostnaderna inklusive sociala avgifter. Dessutom tillkom ett tilläggsbidrag för investeringsarbeten på 20 procent av kommunernas återstående kostnader. Procentsatsen för tilläggsbidrag ändrades den l/7 1982 till 15 procent. Sammantaget innebar förändringarna 1978 att subventionsdelen för beredskapsarbeten i tjänstesektorn ökade relativt subventionsdelen för beredskapsarbeten av investeringskaraktär.

Ökningen av andelen beredskapsarbeten inom tjänstesektorn har in-

neburit att såväl kvinnliga som manliga ungdomars andel av deltagarna i beredskapsarbeten har blivit allt större.

6.5.2 och - en

Fördelnings- sysselsättningseffekter övergripande diskussion

Fdrdelningseflekter

Tillsättningen av de i offentlig regi tillskapade arbetena sker efter ett anvisningsförfarande. De offentliga arbetena kan därför lätt riktas till arbetskraft med speciella svårigheter på arbetsmarknaden. Man kan anta att fördelningsmässiga hänsynstaganden spelar en stor roll därvidlag. Ett anvisningsförfarande förekommer också i samband med vissa efterfrågepåverkande åtgärder i privat sektor, t ex vid tillsättandet av enskilda beredskapsarbeten och vid privat anställning med lönebidrag. Från den l/ l 1984 kompletteras enskilda med ett beredskapsarbeten rekryteringsstöd till näringslivet. Även här kommer ett anvisningsförfarande att användas och ett syfte är att nå långtidsarbetslösa och ungdomar. Men Hera av de senaste årens efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska insatser i den privata sektorn har inte varit förknippade med ett anvisningsförfarande utan mer varit inriktade på att direkt påverka företagens beteende. De sysselsättningsökningar som uppkommer på detta sätt kan mycket väl gå till redan förhållandevis starka grupper på arbetsmarknaden. Ytterligare en fördelningsaspekt ligger i att de i offentlig regi tillkomna arbetena ofta är ojämnt fördelade över landet. En förhållandevis stor andel av beredskapsarbetena och av de anställda i Samhällsföretag finns i norrlandslänen (se DSl 1981:21). Medlen kommer delvis att fungera som ett komplement till de regionalpolitiska stöden för geografisk utjämning av inkomster och sysselsättning.

146 SOU 1984:3l

Efterfrågepâverkande arbetsmarknadspolitik

Undanträngningseffekter

När det gäller effekter på sysselsättning och arbetslöshet är frågan om nettoeffekterna av centralt intresse. För att kunna säga något om detta är det nödvändigt att komma in på frågan om det förekommer undanträngannanstans i ekonomin. Sådan undanning av sysselsättning någon annan den offentträngning kan ske antingen gentemot sysselsättningi i den privata sektorn. liga sektorn eller gentemot sysselsättning De olika medlen kan i detta avseende verka på olika sätt. Av kapitel att beredskapsarbeten i huvudsak varierat motkonjunkturellt 4 framgick medan arbeten med visat en kontinuerlig ökning från lönebidrag 1970-talets början. arbetena väl konjunkturanpassad kan Är tillkomsten av de offentliga bli av liten omfattning. Sett från denna utundanträngningsproblemet skulle man förvänta av gångspunkt sig att undanträngningseffekterna med efterfrágepåverkande meberedskapsarbetena är små i jämförelse ökat i omfattning. Undanträngningseffekter kan dock del som ständigt inträffa även vid beredskapsarbeten. Av betydelse är i vad mån åtgärden och/eller av andra offentliga följs av skattehöjningar neddragningar kan kommunerna försöka överföra byggnads- och utgifter. Exempelvis anläggningsarbeten från den ordinarie budgeten till beredskapsarbeten som får statligt stöd. Är så fallet minskas således andra offentliga utgifter. Den mer strukturellt betonade ökningen av antalet arbeten inom offentlig tjänsteproduktion kan ge undanträngning genom att lönekostnadsstrukturen inom sektor Lönesubventioner från offentlig påverkas. AMS inom en myndighet har paralleller med lönesubför anställning får tillgång till ventioner till den privata sektorn. Myndigheten ifråga arbetskraft. En substitutionseffekt kan erhållas genom att det helt billig enkelt blir lönande för myndigheten att överföra viss tjänsteproduktion från personal med osubventionerad lönekostnad till personal med subventionerad lönekostnad. Mycket beror dock på i vad mån den subventionerade arbetskraften kan tilldelas arbetsuppgifter som inte annars skulle ha utförts. Skulle det dessutom behövas personal för introduktion och handledning kan till och med komplementaritet föreligga. En annan typ av undanträngning är att utökad offentlig sysselsättning kan medföra minskad privat sysselsättning. Om så är fallet skulle detta kunna tala för en omvandling av de lönebidrag, som utbetalas av AMS till lönesubventioner inriktade på den privatill offentliga myndigheter, ta sektorn. Som nämnts kan dock en skillnad föreligga i fördeltidigare i offentlig av ett ningseffekten. Om anställning regi sker med hjälp och om så inte är fallet för en lönesubvention till anvisningsförfarande är det sannolikt lättare att nå utsatta grupper med de privat sektor, offentliga arbetena.

Stabiliseringspolitiska synpunkter

Precis som för lönesubventioner till privat sektor finns det stabiliseringsarbetena. Kan politiska synpunkter på de i offentlig regi tillskapade

Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik 147

arbetena bidra till att reducera konflikten mellan målen full sysselsättning och låg inflation? Eftersom arbetena ofta riktar sig till svårplacerade grupper kan man förvänta sig att så blir fallet. Försöker man åstadkomma samma sysselsättningseffekt för dessa grupper med hjälp av allmänna efterfrågestimulanser kan följden bli ökad inflation. Den angivna frågeställningen är dock nära kopplad till frågan om eventuell undanträngning och vilka som i så fall drabbas av denna. Men även om det endast skulle vara frågan om omfördelning av sysselsättningen från starka till svaga grupper så kan en viss återhållande effekt på inflationen erhållas vid given total sysselsättning. Svaga grupper kan antas ha små möjligheter att gå i fronten för inflationsdrivande lönehöjningar samtidigt som starka gruppers möjligheter blir mindre i detta avseende. Är det däremot endast frågan om undanträngning gentemot andra svaga grupper kvarstår de starka gruppernas lönehöjningsmöjligheter.

Indirekta efterfrâgeökningar

Låt oss lämna frågan om undanträngning. Mellan olika typer av offentliga arbeten kan man peka på ytterligare en skillnad i fråga om sysselsättningseffekterna. Beredskapsarbeten av investeringskaraktär kräver för sitt genomförande inköp av varor och tjänster som i sin tur ger sysselsättning i någon annan sektor i ekonomin. Här finns således en indirekt sysselsättningseffekt som kan vara betydande. Den totala sysselsättningseffekten kan således vara väsentligt större än vad som anges av antalet sysselsatta i ifrågavarande beredskapsarbete (den direkta sysselsättningseffekten, om ej undanträngning föreligger). För arbeten inom den offentliga tjänsteproduktionen domineras däremot sysselsättningseffekten sannolikt av den direkta effekten. Indirekta sysselsättningseffekter kan antas vara små eller försumbara vid tjänsteproduktion. Existensen av efterfrågeeffekter på arbetskraft utöver den direkta gör att inriktningen på den totala sysselsättningseffekten kan vara svår att överblicka. I detta ligger också en fördelningsfråga. Den direkta sysselsättningseffekten kan styras till regioner eller grupper med sysselsättningsproblem. Däremot är det fullt möjligt att den Övriga efterfrågeeffekten tillfaller grupper med en redan stark ställning på arbetsmarknaden.

6.5.3 Några forskningsresultat

Våra empiriska kunskaper om förekomsten av undanträngning är inte stora. Antalet studier på området är veterligt ganska få och resultaten ofta divergerande. Några exempel ges i forskningsöversikten i appendixet. Redan här kan dock nämnas att det finns undersökningar i USA som tyder på att i offentlig regi tillskapade arbeten kan vara ett effektivt sätt att öka sysselsättningen på kort sikt (några kvartal) men ju längre siktperspektivet utsträcks desto större blir undanträngningseffekten och desto mindre blir nettosysselsättningseffekten. Gramlich och Ysander (1981) har på basis av svenska ,data undersökt hur beredskapsarbeten påverkar annan offentlig sysselsättning. Resulta-

148 Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik

ten tyder på att beredskapsarbeten av investeringskaraktär trängt undan annan offentlig sysselsättning medan beredskapsarbeten inom hälsooch socialvård gav ett positivt nettobidrag till sysselsättningen inom sektorn. I sistnämnda fall förelåg t.0.m. komplementaritet gentemot den normala sysselsättningen. Även den normala sysselsättningen inom hälso- och socialvård påverkades således positivt. Gramlich och Ysanders undersökning omfattade perioden I964- 1977, dvs. en period med snabb expansion av sysselsättningen inom hälso- och socialvård. Man kan naturligtvis fråga om nämnda komplementaritet också gäller i perioder av stagnation eller nedskärningar av sysselsättningen inom nämnda områden. En diskussion om undanträngning mellan privat och offentlig sektor finns i exempelvis Kruse (1983). På ett övergripande plan kan sägas att graden av undanträngning mellan offentlig och privat sektor bl.a. är beroende av vilket tidsperspektiv som anläggs. I en balanserad ekonomi måste växande offentlig tjänsteproduktion och sysselsättning beredas ekonomiskt utrymme genom skattehöjningar och därmed reducerat utrymme för privat sektor. Om fullt kapacitetsutnyttjande råder och om faktorutbudet är oberoende av inom vilken sektor produktionen sker måste fullständigt undanträngande ske på lång sikt. Men skulle arbetsutbudet vara beroende av inom vilken sektor produktionen (sysselsättningen) sker behöver inte fullständigt undanträngande inträffa ens på lång sikt. Det är exempelvis möjligt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder för svårplacerade grupper medför ett ökat arbetsutbud från dessa. I vilken utsträckning undanträngning föreligger på kort eller medellång sikt i en icke balanserad ekonomi kan ofta inte avgöras med hjälp av ekonomisk teori. Detta är ett svårlöst empiriskt problem. Vad gäller förekomsten av indirekta sysselsättningseffekter via de inköp av varor och tjänster som ofta är förknippade med genomförandet av sysselsättningsskapande åtgärder, t.ex. anordnandet av beredskapsarbeten, har viss forskning bedrivits. De av EFA initierade studierna på detta område har bl.a. syftat till att pröva en metod för beräkning av dessa indirekta sysselsättningseffekters storlek och fördelning på olika delarbetsmarknader. Vissa sådana beräkningar presenterades i EFA’s förra betänkande. För ett anläggningsarbete i Svedala kommun framkom att de indirekta effekterna på arbetskraftsefterfrågan var större än den direkta och i hög grad omfattade andra yrkeskategorier än anläggningsarbetare (vilka sysselsattes direkt i projektet).

6.5.4 Resursallokeringseffekter

Genom sysselsättningsskapande åtgärder i offentlig sektor kan ett produktionstillskott erhållas. Hur stort produktionstillskottet blir är beroende av om annan sysselsättning och därmed produktion trängs undan. Antas sådan undanträngning inte ske så skulle värdet av produktionstillskottet kunna motsvara marginalprodukten hos de som anställs. Om en myndighet vill göra sin verksamhet så rationell som möjligt från kostnadssynpunkt så kan marginalprodukten antas vara större än eller lika med den osubventionerade delen av lönekostnaden.

Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik 149

Ur resursallokeringssynpunkt kan produktion i offentlig regi behandlas från olika utgångspunkter. En sådan utgångspunkt är att ställa frågan hur väl denna produktion stämmer överens med våra önskningar. En annan utgångspunkt är att ställa frågan om någon del av den offentliga produktionen kan ske mer effektivt i privat regi. I en marknadsekonomi antas producenterna av en viss vara få kännedom om konsumenternas preferenser via prissystemet. För en stor del av den offentliga produktionen saknas denna mekanism. Finansieringen sker gemensamt med skatter och produktionsresultat ställs ofta gratis till medborgarnas förfogande. De tillgängliga metoderna att avgöra önskvärdheten av den offentliga produktionen är trubbiga. Resursallokeringseffekter kan också uppstå genom att en viss verksamhet i offentlig regi påverkar relativa priser i den privata sektorn. Exempelvis innebär igångsättandet av beredskapsarbeten inköp från den privata sektorn vilket får en efterfråge- och därmed eventuellt en priseffekt. Dessutom kan valet av ñnansieringsmetod för de offentliga arbetena vara av betydelse. Finansieras de med arbetsgivaravgifter kan övervältringseffekterna på priserna antas vara annorlunda än om finansieringen sker med inkomstskatter. Dessutom kan resursallokeringseffekter uppkomma genom att den produktion som åstadkoms inom den offentliga sektorn säljs i konkurrens med privata företag. Så är fallet med (den subventionerade) produktionen från samhällsföretag. Om den privata ej subventionerade produktionen bedrivs mer effektivt och om den likväl delvis trängs undan uppkommer en negativ resursallokeringseffekt. Men samtidigt kan den sysselsättningsskapande åtgärden ge en skolningseffekt för den svårplacerade arbetskraften vilket kan ge en positiv resursallokeringseffekt på längre sikt.

6.6 Sammanfattning

Till en början kan konstateras att det fortfarande finns många både mikro- och makroekonomiska effekter av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vi behöver större empiriska kunskaper om. Framställningen i kapitlet har därför i långa stycken haft en principiellt diskuterande karaktär. De förda resonemangen och de redovisade empiriska studierna kan dock ge underlag för vissa bedömningar kring utformning och effekter av efterfrågepåverkande arbetsmarkndspolitiska medel. En viktig fråga är inriktningen av de efterfrågepåverkande medlen på olika produktionsfaktorer. Bör medlen användas för att reducera lönekostnader eller andra kostnader? Rimligen bör inriktnigen ske på lönekostnaderna. Sysselsättningseffekten kan förväntas vara större om lönekostnaderna subventioneras än vid subventionering av andra produktionsfaktorer, exemplifierat av lagerstöd och lokaliseringsstöd. Skälet till detta är att minskning av lönekostnaderna också ger en sysselsättningsstimulerande substitutionseffekt. Vid minskning av lönekostnader genom icke marginella lönesubven-

150 Efterfrâgepåverkande arbetsmarknadspolitik SOU l984z3l

- utformade av sociala - så tioner lämpligen som reducering avgifter är kännedom om löneelasticiteter viktiga för att kunna säga något om efterfrågeeffekten på arbetskraft. Är det frågan om en bestående lägre lönekostnad än annars så är de s.k. långsiktiga löneelasticiteterna av relevans. Som ett genomsnitt för all arbetskraft i den privata sektorn har flertalet beräkningar givit en långsiktig löneelasticitet i intervallet 0,5 - 1,0, vilket kan tolkas så att en bestående exempelvis 10 procent lägre lönekostnad än annars skulle ge en ökning av arbetskraftsefterfrågan med 5-10 procent. Dock förefaller löneelasticiteten skilja sig åt mellan olika arbetstagargrupper. Med reservation för behovet av ytterligare studier så tyder mycket på att efterfrågan på ungdomsarbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på vuxen arbetskraft och att efterfrågan på oskolad arbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på mer skolad arbetskraft. Beträffande ungdomarna tyder detta på att den under de senaste årtiondena förhållandevis snabba höjningen av deras lönekostnader har varit en viktig faktor - av kanske flera - för den krympande arbetsmarknaden för ungdomar. Men skulle inte en minskning av lönekostnaderna för ungdomar leda till att företagen delvis ersatte vuxenarbetskraft med ungdomar och att därmed den totala sysselsättningen inte skulle påverkas så mycket? Uttryckt mycket preliminärt finns det tecken som tyder på att så inte är fallet för unga ungdomar utan att effekten i stället ligger i kapitalintensiteten i produktionen. Troligen finns dessa ungdomar ofta i ”medhjäloch utgör då snarare komplement till vuxenarbetskraft. Är det paryrken frågan om äldre och mer erfarna ungdomar ökar dock sannolikt risken för konkurrens gentemot vuxenarbetskraften. På kort sikt är löneelasticiteten väsentligt mindre än på lång sikt. möjligheter att anpassa sin efterfrågan på arbetskraft till Företagens ändrade lönekostnadsrelationer är mindre på kort sikt än på lång sikt. Speciellt låga är troligen löneelasticiteterna vid en temporär lönekostnadsminskning under en lågkonjunktur. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att en temporär lönekostnadsminskning skulle stimulera företagen att tidigarelägga anställningar. Mycket tyder dock på att tidigareläggningseffekten är liten. Under senare år har temporära marginella lönesubventioner kommit till användning vid flera tillfällen. De utvärderingar som gjorts är grundade på enkäter till företag. Utvärderingarna tyder på att sysselsättningseffekten har varit tämligen begränsad. I en undersökning beräknades hur stor del av dem för vilka utgick utbildningsbidrag för permitteringshotade som skulle ha permitterats om bidrag inte hade utgått. I en annan undersökning beräknades hur stor del av dem för vilka utgick nyrekry- 1978-1979 som tidigareanställts. I första fallet erhölls teringsbidrag någonstans mellan 38-46 procent och i det andra fallet mellan 14-33 Större delen av dem för vilka bidrag utgick skulle således haft procent. anställning ändå. Samma sak framkom vid en utvärdering av nyrekryteringsbidraget 1981 -82. I dessa undersökningar har man inte kunnat beakta undanträngningseffekter gentemot andra icke subventionerade Nettoeffekten på sysselsättningen har därför sannolikt varit än företag. mindre. Ändå kan det mycket väl vara så att inom en given budgetram

arbetsmarknadspolitik 151

Efterfrâgepâverkande

så kan en temporär marginell lönesubvention ge en större sysselsättningseffekt än en icke marginell utformning av lönesubventionen. l lågkonjunkturlägen har företagen redan överkapacitet vilket försvaatt tidigarelägga anställningar. Ytterligare en återhålgar incitamenten lande faktor är att en övertalig arbetsstyrka kan verka demoraliserande och därmed produktivitetssänkande. Flera företag har framfört denna synpunkt. Inte heller de anställda i företagen var positiva till en nettoökning av personalen som inte kunde motiveras med långsiktiga expansionsplaner. Nyrekryteringsbidraget 1978 »- l979 hade också en fördelningspolitisk målsättning nämligen att speciellt underlätta rekryteringen av svaga grupper på arbetsmarknaden som ungdomar och svårplacerade. Så tycks dock inte ha blivit fallet. Rekryteringen skedde i stor utsträckning bland över 25 år som redan var etablerade på arbetsmarknaden. En grupper viss fördelningseffekt till förmån för låglönegrupper kan dock ha funnits genom att nyrekryteringsbidraget i ganska stor utsträckning gick till småföretag där löneläget ofta är lägre än i stora företag. En intressant frågeställning är om en lönesubvention bör vara marginell eller icke marginell. Här är det valda tidsperspektivet av centralt intresse. Att använda en marginell lönesubvention i temporärt konjunkturellt syfte är en sak och man kan här finna flera argument för detta, som att reducera permitteringar vid konjunkturnedgångar och stimulera av rekrytering under konjunkturuppgångar. Men att tidigareläggning låta en långsiktigt bestående lönesubvention ha en marginell utformning är förmodligen mycket svårare ur effektivitetssynpunkt. finns en betydande i det ekono- Över en längre tidsperiod dynamik identifiera den marmiska systemet, vilket gör det svårt att fortlöpande ginella sysselsättningen, dvs. den sysselsättning som företagen i fallet utan den marginella lönesubventionen inte skulle ha haft. Det kan finnas risker att möjligheten att få del av subventionen mer beror på förhandlingsskicklighet och mindre på vad som kan motiveras utifrån den egentliga verksamheten. En generell och icke marginell utformning, typ sänkning av sociala avgifter för alla sysselsatta, kan antas ge klarare spelregler och större rättvisa genom mer likvärdig behandling av företagen. blir vissa problem mindre om en ständigt förekommande Möjligen marginell lönesubvention utformas för att helt eller delvis täcka rekryvid anställning. Sker en sådan subventionering vid teringskostnaderna varje anställning är det administrativa problemet kanske inte så stort, men då kommer även personer som skulle ha anställts utan subventionen att inkluderas. Det är troligen svårt också i detta fall att identifiera den i strikt mening marginella arbetskraften, dvs. de som inte skulle ha anställts i frånvaro av subventionen. Dessutom kan företagens personalomsättning påverkas. Det blir intressant att öka personalomsättningen för att under en given tidsperiod få så mycket subventioner som möjligt. Dessutom kan subventioneringen bli ojämn mellan olika företag. Förestor personalomsättning får mycket subventioner, metag med normalt dan företag med normalt liten personalomsättning får lite subventioner. Beträffande de arbetstillfällen som i arbetsmarknadspolitiskt syfte skapas i offentlig sektor så tyder studier i USA på att på kort sikt (några

152 Efterfrâgepåverkande arbetsmarknadspolitik

kvartal) kan arbeten som inrättas i den offentliga tjänstesektorn vara ett effektivt medel att höja sysselsättningen. När tidsperspektivet utsträckes så inträder dock undanträngningseffekter på annan offentlig sysselsättning vilket gör att nettosysselsättningseffekten efterhand blir allt mindre och efter ungefär sex kvartal är den praktiskt taget borta. Det finns också en svensk studie, omfattande perioden 1964- 1977, om eventuell undanträngning. Resultaten får betraktas som något osäkra men de tyder på att beredskapsarbeten av investeringskaraktär har trängt undan annan offentlig sysselsättning, medan beredskapsarbeten inom hälso- och sjukvård gav ett positivt nettobidrag till sysselsättningen inom dessa sektorer. I sistnämnda fall existerade till och med komplementaritet gentemot den normala sysselsättningen. Undersökningen avsåg en period med snabb tillväxt inom hälso- och socialvård. Man kan naturligtvis fråga om komplementariteten också gäller i perioder av stagnation eller nedskärningar av sysselsättningen inom nämnda omrâden.

sou 1984:31 Efterfrâgepåverkande arbetsmarknadspolitik 153

Li tteraturförteckning

AMS, Erfarenheter av nyrekryteringsbidraget. Meddelanden från utredningsenheten 1981:25 AMS, Erfarenheter av den tillfälliga rekryteringsstimulansen. Meddelanden från ulredningsenheten 1983:11. Bishop, J. och Wilson, C., Effects on Firm Behavior”. Ingår i: Haveman

R. och Palmer J. (ed). Jobs for Disadvantaged Workers. The Brookings

Institution, Washington, 1982. - Burdett, K. och Hool, B., Effects on the Inflation Unemployment

Trad —- oft”. Ingår i: Haveman R. och Palmer J. (ed). Jobs for

Disadvantaged Workers. The Brookings Institution, Washington, 1982.

DSI 1981:21 Differentierade arbetsgivaravgifter som regionalpolitiskt me-

del, Stockholm. Ekberg, J., Sysselsättningseffekter av lönesubventioner. Rapport til Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Högskolan i Växjö, 1979. Ekberg, J., Inkomsteffekter av invandring. Acta Wexionensia. Ser 2 Economy and Politics I. Avhandling Växjö, 1983. Gramlich, E. och Ysander, B., Relief Work and Grant Displacement in Sweden”. Ingår i: Eliasson G., Holmlund B. och Stafford F.P. (ed). Studies in Labour Market Behavior: Sweden and the United States. IUI. Conference Reports 1981:2. Mc Guire, M., Notes on Grants-in-aid and Economic Interactions

Among Governments”. Canadian Journal of Economics, 1973.

Hamermesh, D., ”Econometric Studies of Labour Demand and their

Application to Policy Analysis”. The Journal of Human Resources.

Vol XI. No 4. 1976. Kaldor, N., Wage subsidies as a remedy for unemployment”. The

Journal of Political Economy, Vol. 44. Dec. 1936.

Kruse, A. och Ståhlberg, A-C., Effekter av ATP. En samhällsekonomisk studie. Lund Economic Studies nr 13, Lund, 1977. Kruse, A., Sysselsättningseffekter vid minskad offentlig expansionstakt. Stencil. Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1983. Lundin, T. och Vlachos, V., Länesubventioner som ett sysselsättningspåverkande medel. En intervjuundersökning. Rapport till Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Nationalekonomiska institutionen Lunds universitet, 1982. Ohlsson, L., Regionalpolitiken i en svagväxande ekonomi med strukturomvandlingsproblem. DSI 1981:16 Stockholm. Pettersson, J. och Vlachos, V., En granskning av utbildningsbidraget för permitteringshotade (25/15-kronan). Rapport till Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrágor (EFA). Nationalekonomiska institutionen Lunds universitet, 1978. Rehn, G., Manpower policy and the fight against stagflation. Ingår i: Active manpower policy in selected countries. Conference Proceedings. llM. Berlin, 1975.

154 SOU l984:3l

Efterfrdgepdverkande arbetsmarknadspolitik

Rehn, G., Needs and methods for further development of manpower policy”. Ingår i: Reconsidering European Manpower Policy. Conference Report by the US National Commission on Manpower Policy, 1976.

Rehn, G., Anti-Inflationary Expansion Policies (with special reference to

Marginal Employment Premiums). Institutet för social forskning. Meddelande nr 4, 1982. Regeringens proposition 1983/ 84:26 om särskilda sysselsättningsåtgärder 1983/84. RRV, Statliga företagsstöd. Stockholm 1983. Sind, Länekostnadselasticiteter för svensk industri I 968-1985. Stencil. 1981. SOU 1978:47 Att främja regional utveckling. Ståhlberg A-C., Reformera ATP-systemet. Ekonomisk debatt ärg. 6 nr 4 1978.

sou 1984:31 155

7 arbetsmarknadssituation

Ungdomars

och mot ungdomsarbetslöshet* åtgärder

7.1 Inledning

Högkonjunkturåret 1970 var antalet ungdomar som omfattades av ar-

l

betsmarknadsutbildning och beredskapsarbete i genomsnitt ca 9 000, vilket motsvarade 0,8 procent av det totala antalet ungdomar i åldern

16_-24 år (se tabell 7.1). Samtidigt var i genomsnitt 1,8 procent av l

ungdomarna arbetslösa. l-lögkonjunkturåret 1974 hade motsvarande an- \\ ‘ delar ökat till 1,5 respektive 3,0 procent och 1980 låg de på 2,7 respektive 3,6 procent. Både andelen ungdomar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder x

och andelen arbetslösa ungdomar i högkonjunkturlägen i den svenska l

ekonomin hade alltså ökat. Även för lågkonjunkturår var utvecklingen likartad. Under lågkonjunkturen i början av 1970-talet låg andelen ungdomar i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete som mest på ca 1,5 procent och andelen arbetslösa ungdomar som mest på 3,7 procent. 1978 var andelarna 4,5 respektive 3,8 procent och 1983 hade de ökat till 4,6 respektive 5,2 procent. Ytterligare ca 5 000 ungdomar omfattades 1983 av åtgärder för handikappade. Tilldetta kommer att det 1983 också hade tillkommit speciella ungdomsâtgärder för 16- l7-åringar. Ungdomarnas arbetsmarknadssituation och omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar har således förändrats radikalt sedan mitten av l970-talet. Vi skall börja med att, bl.a. med hjälp av arbetsmarknadsverkets arbetssökandestatistik, närmare beskriva framväxten av de omfattande åtgärdsinsatserna för ungdomar och hur åtgärderna fördelat sig på olika åldersgrupper. Därpå sätts åtgärderna in i sitt arbetsmarknadssammanhang genom att vi beskriver och diskuterar hur ungdomarnas arbetsmarknad ser ut och fungerar och hur detta förändrats under den studerade perioden.

Åtgärder

7.2 för

ungdomar

7.2.1 Utvecklingen av åtgärdsarsenalen

En konjunkturnedgång i den svenska ekonomin brukar leda till en förhållandevis kraftig ökning av ungdomarnas arbetslöshetstal. Studier

* Detta kapitel har skrivits av ñLdr Inga Persson-Tanimura.

156 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Tabell 7.1 Genomsnittliga antalet ungdomar (personer under 25 år) och andelen av totala antalet ungdomar i befolkningen som omfattades av arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete respektive arbetslöshet 1970- 1983

l arbetsmarknads- I beredskapsarbete Arbetslösa Andel i arbetsmarknadsutbildning utbildning, beredskapsar- Antal Andel (%) Antal Andel (%) Antal Andel (%) bete eller arbetslöshet (%)

Källa: Tabell 4.13 respektive 4.14 i kapitel 4 samt SCB, Arbetskraflsundersékningarna, årsmedeltal.

av arbetslöshetsmönstret under perioden 1963- 1974, redovisade i EFA:s förra betänkande, visade t.ex. att en ökning av det totala arbetslöshetstalet från 1,5 till 2,5 procent kunde väntas innebära att arbetslöshetstalet för män 16- 19 år ökade med 3,5 procentenheter, för kvinnor 16-19 år med 2,6 procentenheter, för män 20-24 år med 1,9 procentenheter och för kvinnor 20-24 år med 1,0 procentenheter Den ökade ungdomsarbetslösheten i samband med konjunkturnedgången i början av 1970-talet möttes med en ökning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för åldersgruppen under 25 år (se tabell 7.1). Antalet beredskapsarbeten inom tjänste- och vårdsektorn ökades och för att kunna ge arbetslösa ungdomar praktisk arbetslivserfarenhet anordnades också tillfälliga statliga praktikarbeten i form av allmänna beredskapsarbeten. l arbetsmarknadsverkets speciella åtgärdsprogram för ungdomar dessa år betonades dessutom särskilt platsackvisition, yrkesinformation, samarbete med kommunernas sociala organ samt yrkesutbildning. Utbildningsinsatserna bestod dock i blott begränsad omfattning av en ökning av antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning utan tog främst formen av att man sökte stimulera och hjälpa ungdomarna till utbildning inom gymnasieskolans ram. T.ex. tillkom under läsåret 1972/73 ca 4 000 nya

elevplatser i gymnasieskolan. Åtgärdsinsatserna drogs åter ned då efter-

frågeläget i ekonomin förbättrades och 1975 var i genomsnitt enbart ca 2 000 ungdomar i beredskapsarbete. Då ungdomarnas sysselsättningssituation åter började försämras efter 1975 satte man in arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten. Dessa åtgärder gjordes i ökad utsträckning tillgängliga för ungdomar sou 1978:60, s. 135. genom förändringar av villkoren för att få tillträde till dem och genom

Ungdomars arbetsmarknadssituation 157

förändringar av villkoren för anordnande av åtgärderna. Genom ungdomsgarantin” 1976 skulle de yngsta ungdomarna erbjudas antingen arbete, praktik eller utbildning och skolan tilldelades ett uppföljningsansvar för alla elever upp till 18 år. Allt fler åtgärder avsedda att ge ungdomen sysselsättning sattes in under loppet av 1977. Genomsnittliga antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete ökade från ca 12 000 1975 till ca 30 000 1977. Fram till 1980 kom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för ung- 16- J domar 19 år att i allt större utsträckning bestå av beredskapsarbeten (se tabell 7.2 nedan). En rad åtgärder vidtogs också för att alla skulle kunna l 16- 17-åringar erbjudas en utbildning inom gymnasieskolan? 1 samband med att skolans ansvar från Ijuli 1980 utvidgades till att gälla alla ungdomar under 18 år infördes regeln att ungdomar under 18 år endast i undantagsfall skulle anvisas till beredskapsarbete. Huvuddelen av nedgången i antalet sysselsatta i beredskapsarbeten under 1980 berodde på en minskning av antalet ungdomar. Samtidigt beslöts att två nya åtgärder för ungdomar skulle införas. För 16- 17-åringar som varken fortsatte i utbildning eller hade något arbete

skulle det anordnas för utbildning samt yrkesintro- l

introduktionsprogram duktion. Syftet med introduktionsprogrammet, vilket skulle pågå i fyra veckor, var att ge information om olika utbildningsalternativ och vidtaga åtgärder för att deltagarna skulle kunna påbörja en utbildning inom gymnasieskolan. Ersättning till deltagarna utgick i form av studiehjälp på samma villkor som för elever i gymnasieskolan, dvs. med 250 kr/ månad. Syftet med yrkesintroduktionen, vilken skulle förläggas utanför skolan och omfatta högst 40 veckor, var att ge deltagarna arbetslivserfarenhet, som antingen skulle göra det lättare för dem att få ett arbete eller påverka dem att utbilda sig inom gymnasieskolan. För yrkesintroduktionsplatser skulle arbetsgivaren ersättas med 200 kr/ vecka och kommunen, som administrerade platserna, med 50 kr/vecka. Ungdomarna skulle ersättas med 250 kr/ månad, dvs. med ett belopp motsvarande studiehjälpen. Yrkesintroduktionen handhades av skolöverstyrelsen (SÖ) och administrerades av kommunerna. Från 1982 tillkom ytterligare en ungdomsåtgärd, ungdomsplatser. Fram till 1 juli 1982 kunde ungdomsplats erbjudas de l6-17-åringar som inte deltog i utbildning eller hade arbete. Från l juli 1982 gällde att ingen kunde erbjudas ungdomsplats förrän det år personen i fråga fyllde 17 år. En ungdomsplats kunde vara i högst sex månader och fick inte påverka ordinarie antal anställda på arbetsplatsen. Ersättning utgick med 85 kr/ dag till ungdomarna, varav statsbidrag utgick med 75 kr och arbetsgivaren betalade 10 kr plus de sociala kostnaderna. Ungdomsplatserna handhades av arbetsmarknadsverket. Kritik kom att riktas mot det sålunda tillskapade systemet av åtgärder för 16-17-åringar. Systemet ansågs för det första orättvist. Förutom att det för ungdomarnas del var lönsammare med ungdomsplats än med yrkesintroduktion kom det att råda olika ekonomiska villkor även för de ungdomar som hade yrkesintroduktion. Vissa kommuner gav nämligen tilläggsersättning i någon form till deltagarna i yrkesintroduktionen. ?se proposition 1979/ Vidare kritiserades konkurrensen mellan arbetsförmedling och skola, då 802145-

158 Ungdomars arbetsmarknadssituation

dessa till samma arbetsgivare kunde erbjuda statsbidrag för ungdomsplats respektive för yrkesintroduktion. I och med att ungdomsplatserna infördes fanns det två parallella åtgärder, där arbetsmarknadsverket hade hand om ungdomsplatserna medan SÖ hade hand om yrkesintroduktionen. Den l juli 1982 lades även ansvaret för ungdomsplatserna över på skolan. Under loppet av 1982 hade det således utvecklats ett system där ungdomsåtgärderna kunde erbjudas så att de avlöste varandra beroende på ungdomarnas ålder. Först introduktionsprogram, sedan yrkesintroduktion, därefter ungdomsplats och slutligen eventuellt arbetsmarknadsutbildning eller beredskapsarbete. Kommunerna och skolan hade övertagit ansvaret för l6»-17-åringarnas sysselsättningssituation och kommunerna hade också byggt upp omfattande och varierade sysselsätt-

ningsåtgärder för de äldre ungdomarna?

Från den l juli 1983 har introduktionsprogrammet för utbildning och yrkesintroduktionen avskaffats. I stället skall en individuell átgärdsplan upprättas för varje 16-åring som lämnar grundskolan och varken fortsät-

ter i gymnasieskolan eller får något arbete. Åtgärderna kan bestå av

uppföljningsprogram, ungdomsplatser med utbildningsinslag och olika

u-V»... är att ungdo-

specialkurser inom gymnasieskolan. Syftet med åtgärderna marna antingen skall börja någon utbildning i den vanliga gymnasieskolan eller få ett fast arbete. Uppföljningsprogrammet ersätter introduktionsprogrammet och ersättning till deltagarna utgår i form av studiehjälp, medan kommunerna tilldelas resurser motsvarande sex veckor per elev och läsår. För ungdomsplatser slopades åldersgränsen på 17 år, men ungdomsplats skall ändå inte vara den första åtgärden i den individuella planen. Normalt skall ungdomsplatsen omfatta högst 6 månader, men möjlighet till förlängning skall finnas. Ersättning till ungdomar med ungdomsplats skall utgå med 85 kr/ dag, även de dagar då han eller hon deltar i utbildning. Utbildningar inom gymnasieskolan kan vara t.ex. lokalt arbetsmarknadsanknutna specialkurser. Ersättning till deltagarna skall här utgå i form av studiehjälp på samma villkor som gäller för eleverna i gymnasieskolan. De ovan beskrivna speciella ungdomsåtgärderna berörde enbart de yngre ungdomarna. För 18 - 19-åringarna och för åldersgruppen 20- 24 år gällde alltjämt att såväl arbetsmarknadsutbildning som beredskapsarbete kunde komma ifråga. Som huvudregel för att bli antagen till arbetsmarknadsutbildning gäller att man skall ha fyllt 20 år, eftersom gymnasieskolan har huvudansvaret för utbildningen av ungdomar under 20 år. Det finns dock en rad undantag från denna huvudregel och i början av 1980-talet deltog i genomsnitt uppemot 3 000 16- 19-åringar i arbetsmarknadsutbildning (se tabell 7.2 nedan). Ersättning vid arbetsutbeta- 3 För översikter av och marknadsutbildning utgår i form av dagpenning. Dagpenningen las för 5 dagar per vecka för heltidsstudier och är skattepliktig. Storleken exempel på utformningen av kommunernas in- beror ålder och på om han eller hon är medlem i erkänd på elevens satser för ungdomar, se arbetslöshetskassa och berättigad till ersättning eller utförsäkrad. Dag- Carle & Schale (1982), penningens storlek bygger på de nivåer som råder i arbetslöshetsförsäks. 111- 132 och Svenska kommunförbundet ringen respektive KAS och ersättningen vid arbetsmarknadsutbildning (1983). är alltså klart förmånligare än studiehjälpen i gymnasieskolan.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 159

Arbetsmarknadsutbildning skall enligt statsmakternas riktlinjer prioriteras före beredskapsarbete för ungdomar som har brister i sin yrkesutbildning. Beredskapsarbeten kan anordnas av statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda arbetsgivare. De är tidsbegränsade och omfattar i regel högst 6 månader. Ersättning utgår i form av lön enligt det kollektivavtal som gäller för det aktuella arbetet. Till beredskapsarbetena lämnas statsbidrag med 75 procent av lönekostnaderna. Denna bidragskonstruktion gynnade påtagligt de enskilda beredskapsarbetena framför försöksverksamheten 1981-82 med rekryteringsbidrag (40 procent av lönekostnaden) till långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 18-20 år. Rekryteringsbidraget kom att få mycket liten betydelse. Bidraget beviljades för ca l 000 ungdomar 1981/82. Den l januari 1984 sänktes statsbidraget till enskilda beredskapsarbeten till 50 procent av lönekostnaden. Samtidigt infördes ett bidrag med 50 procent av lönekostnaden under sex månader för s. k. rekryteringsplatser inom den enskilda sektorn. För ungdomar i åldern 18- 19 år skedde också en förändring den 1 januari 1984 genom tillkomsten av den särskilda ungdomslagen. Enligt denna skall anvisning till ungdomslag ske om arbetsförmedlingen inte kan finna annan lämplig anställning åt den unge och om inte heller lämplig utbildning kan anordnas eller annan åtgärd vidtas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen skall anvisa arbete i ungdomslag senast tre veckor från det att den unge anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen (tre månader för ungdomar som anmält sig efter att ha slutat skolan eller annan utbildning som inte varit helt kortvarig). Ungdomarna skall anvisas arbete i genomsnitt fyra timmar per dag och ersättning skall utgå enligt kollektivavtal. 18-19-åringarnas inkomst från arbete i ungdomslag kommer därmed att bli lägre än vad de tidigare kunnat erhålla som beredskapsarbetande. l8— l9-åringar som på annat sätt än genom arbete i ungdomslag förvärvat rätt att vid arbetslöshet få ersättning från en erkänd arbetslöshetskassa kan dock välja att arbeta i ungdomslag på heltid. I februari 1984 var ca 25 000 18- 19-åringar sysselsatta i ungdomslag.

7.2.2 Kontantstödet för ungdomar

Ungdomar kan erhålla arbetslöshetsunderstöd antingen från arbetslösj hetsförsäkringen eller i form av kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). I kapitel 3 redogörs för villkoren för att erhålla arbetslöshetsunderstöd från arbetslöshetsförsäkringen respektive KAS. Här skall vi enbart kortfattat återge vad som gäller och redogöra för vilka specialbestämmelser som finns för ungdomar. Ungdomar kan bli medlemmar av en erkänd arbetslöshetskassa när de fyllt 15 år, om de arbetar minst 17 timmar i veckan i genomsnitt inom kassans verksamhetsområde. De villkor som måste vara uppfyllda för att de skall erhålla ersättning vid arbetslöshet är desamma som för vuxna medlemmar. Ersättning utgår i form av dagpenning, efter en karenstid på 5 dagar, under förutsättning att arbetslösheten inte är självförvållad. Dagpenningen har höjts efterhand och uppgick under 1983 till l 10-280 kr/ dag.

160 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) kunde åren 1974-82 utgå till ungdomar som fyllt 16 år. Fr.o.m. den l januari 1983 höjdes den nedre åldersgränsen till 18 år. För att ersättning skall utgå måste vissa villkor, desamma för ungdomar som för vuxna, vara uppfyllda. Det s.k. utbildningsvillkoret, enligt vilket KAS i vissa fall kan utgå efter avslutad utbildning och efter en därpå följande karenstid på 3 månader, är dock främst relevant för ungdomar. Ersättning utgår med ett fast belopp per dag och för ungdomar under sammanlagt högst 150 dagar. Beloppet är och har varit lika för alla utom under 1 juli - 31 skattepliktigt perioden december 1982, då ett lägre belopp utgick till personer under 20 år. Under 1983 uppgick det kontanta arbetsmarknadsstödet till 100 kr/ dag. Införandet av ungdomslagen från den l januari 1984 innebär också en förändring vad gäller 18-19-åringarnas rätt till kontant stöd vid arbetslöshet. I stort sett kommer rätten till arbete i ungdomslag och den därvid utgående lönen att ersätta 18- 19-åringarnas rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS. Däremot kommer arbete i ungdomslag att anses som tillgodoräkningsbart i arbetslöshetsförsäkringen eller KAS, dvs. kunna göra att ungdomarna uppfyller arbetsvillkoret i dessa då de fyllt 20 år.

7.2.3 olika

Åtgärdernas omfattning för åldersgrupper

Till ungdomar hänför vi i detta kapitel hela åldersgruppen 16-24 Ar.‘ Situationen och problemen för ungdomar i olika åldrar skiljer sig dock markant. Bland 16- l7-åringarna befinner sig merparten i gymnasieskolan, l8- l9-åringarna har ofta redan en yrkesutbildning bakom sig och situationen för dem som närmar sig 25-årsåldern påminner ofta mer om vuxnas än om yngre ungdomars. Skillnaderna mellan åldersgrupperna har också efterhand i allt större utsträckning avspeglat sig i skilda bestämmelser och åtgärder för olika åldersgrupper. Mot denna bakgrund 4 Detta är ofta också falskall vi därföri det följande söka ge en kvantitativ bild av åtgärdsutvecklet i den internationella lingen för olika åldersgrupper. diskussionen och forskningen om ungdomsarbetslöshetens utveckling Ä I 6 - 19 år

tgärder för ungdomar

och ungdomars sysselsättningssituation. Till För 16- l7-åringar har numera, som beskrivits ovan, kontantstödslinjen en del beror detta säkert och placering i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom arbetsmarknadspå att tillgänglig statistik ofta har denna ålders- verkets ram i princip övergetts. För denna åldersgrupp har istället skoluppdelning eller en upp- överstyrelsen och skolan övertagit ansvaret och sambandet utbildningsdelning på åldersgrup- politik-skola-arbetsliv betonats. Det system som vuxit fram kan närperna 16- 19 och 20- med två mast karaktäriseras som innebärande att skolplikten förlängts

24 år. Åldersgränsen

med år. En del av denna skolplikt kan dock fullgöras i form av ungdomsplats, uppåt kan, förutom rent statistiska skäl, mo- varvid den utgående ersättningen också är högre än studiehjälpen. tiveras med att flertalet För 18 -19-åringar kommer den stora förändringen först från l januaungdomar då bör ha avri 1984. Förändringen kan för deras del karaktäriseras som att kontantslutat sin skolutbildning, hemifrån och eta- stödslinjen i princip överges till förmån för arbetslinjen. Den nya form flyttat blerat sig på arbetsmark- av arbete de erbjuds inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, arbete i naden. ungdomslag, är mindre ekonomiskt fördelaktig än beredskapsarbete.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 161

Arbete i ungdomslag kan därför väntas bli ett mindre konkurrenskraftigt alternativ till marknadsarbete och yrkesutbildning än vad beredskapsarbetena varit. Å andra sidan är dock arbete i ungdomslag, i motsats till beredskapsarbete, inte tidsbegränsat till sex månader. Tabell 7.2 illustrerar åtgärdsutvecklingen för 16- 19-åringar med hjälp bl.a. av arbetssökandestatistiken. Tabell 7.3 redovisar på motsvarande sätt utvecklingen av kontantstödet för 16-l9-åringar. Där det varit möjligt har en uppdelning gjorts på åldersgrupperna 16-17 respektive 18- 19 år. 1983 omfattades i genomsnitt ca 22 000 16- 17-åringar (ca 9 procent av åldersgruppen) av speciella ungdomsåtgärder och ca 21 000 18- 19-åringar (ca 9 procent av åldersgruppen) av arbetsmark-

nadsutbildning eller beredskapsarbete? Bland 18 —— 19-åringarna uppbar

i genomsnitt ca 3 000 (drygt l procent av åldersgruppen) kassaersättning och ca 9 000 (ca 4 procent av åldersgruppen) KAS. 5 från Enligt uppgifter 20-24 år arbetssökandestatis-

Åtgärder för ungdomar

tiken var antalet och av kontantstödet för 16- I7-åringar som pla-

Åtgärdsutvecklingen utvecklingen

cerades i arbetsmark- 20-24-åringarna redovisas i tabell 7.4. På åtgärdssidan är det främst nadspolitiska åtgärder arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete som varit aktuella och under 1983 ca 100 per som utvidgats och anpassats till 20-24-åringarnas behov. Neddragning- månad.

Tabell 7.2 Åtgärdernas omfattning för 16-l9-âringar 1976-1983 (l 000-tal personer). Genomsnittsuppgifter, årsmedeltal

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

AM U 16-19 år 2,6 3,9 6,8 5,5 3,7 2,3 2,7 2,6

Beredskapsarbete 16-19 år (l0,7) (l5,3) 19,5 20,0 8,2 6,8 17,0 18,4 Speciella ungdomsâtgärder 1983 T‘-‘_“-‘ för 16-1 7-dringarfl’ 1:a halv-2:a halvåret året

Introduktionsprogram för utbildning ° ° C — (1/71980-1/71983) 0,6 Yrkesintroduktion (l/7 1980-1/7 ° - 1983) 6,2 8,6 5,8 - - - - Uppföljningsprogram (1/7 1983- ) 5,9 - - 4,3 10,6 21,1 Ungdomsplatser Genomsnittligt antal 16- l9-åringar i åtgärder 26,3 25,5 (11,9) (l5,3) (32,6) 43,0 a För 1976 och 1977 finns enbart uppgifter om hela åldersgruppen under 25 år. Det är dessa uppgifter som återges för antalet i beredskapsarbete 1976 och 1977. b Statistiken om de speciella ungdomsåtgärderna är otillfredsställande. Hur vi kommit fram till siffrorna i tabellen redovisas i bilagan till kapitlet. ° Uppgift saknas.

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken samt AMS och SÖ:s statistik över speciella ungdomsåtgärder.

162 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Tabell 7.3 Antalet kvarstående arbetssökande l6-l9-åringar för omedelbar placering (l 000-tal). Årsmedeltal. 1976-1983

Kvarstående arbetssökande för omedelbar placering: 1976* 1977* 1978 1979 1980 1981 1982 1983

Med kassaersättning - 17 år 0,2 0,1 0,1 0,3 0,6 0,1 18- 19 år 1,4 1,2 1,3 2,3 2,8 2.8 16-19 år ( 4,3) ( 6,4) 1,6 1,3 1,4 2,6 3,4 2,9

Med KAS - 17 år 1,6 1,6 1,6 1,2 1,8 0,3 l8— 19 år 3,3 3,4 3,8 5,1 6,4 8,7 16-19 år ( 3,8) ( 6,2) 4,9 5,0 5,4 6,3 8,2 9,0

Samtliga med och utan kontantstäd

—-17 år 8,2 7,8 7,2 7,6 7,0 4,3 18- 19 år 10,3 10,0 10,8 15,4 19,8 23,7

16- 19 år (24,2) (31,2) 18,5 17,8 18,0 23,0 26,8 28,0 a För 1976 och 1977 finns uppgifter endast om hela åldersgruppen under 25 år. Det är dessa siffror som återges för 1976 och 1977.

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken.

Tabell 7.4 Åtgärdernas och kontantstödets omfattning för 20-24-åringar (l 000 tal personer) 1976- 1983. Genomsnittsuppgifter, årsmedeltal.

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

AM U 20-24 år 7,8 12,2 14,3 14,1 11,7 8,8 9,6 10,3 ° Beredskapsarbete 20-24 år (10,7) (15,3) 9,1 9,5 4,4 5,6 13,5 19,7

Genomsnittligt antal 20-24-áringar i åtgärder 23.4 23.6 16,1 14,4 23,1 30.0 Kvarstående arbetssökande 20-24 år för omedelbar placering?

Med kassaersättning ( 4,3) ( 6,4) 7,3 7,1 7,4 11,3 14,8 16,7 Med KAS ( 3,8) ( 6,2) 3,6 3,8 3,9 4,9 6,6 7,8 Samtliga med och utan kontantstöd (24,2) (31,2) 19,6 18,7 18,5 25,1 31,8 35,4 1 För 1976 och 1977 finns uppgifter endast om hela åldersgruppen under 25 år. Det är dessa uppgifter som återges för antalet i beredskapsarbete och antalet arbetssökande 1976 och 1977.

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 163

en av arbetsmarknadsutbildningen inom det reguljära utbildningsväsendet i början av 1980-talet är en väsentlig förändring som speciellt kan ha berört 20- 24-åringarna. Genomsnittliga antalet 20- 24-åringar i beredskapsarbete minskade kraftigt under 1980 och 1981, men ökade därpå åter till en högre nivå än i slutet av 1970-talet. 1983 omfattades i genomsnitt ca 30 000 20-24-åringar (drygt 5 procent av åldersgruppen) av arbetsmarknadsutbildning eller beredskapsarbete. I genomsnitt ca 17 000 20-24-åringar (ca 3 procent av åldersgruppen) uppbar kassaersättning och ca 8 000 (ca 1‘/2 procent av åldersgruppen) KAS. De ökade åtgärderna för ungdomar representerar en omfattande och

snabb förändring av arbetsmarknadspolitiken. Åtgärderna riktar sig,

som vi kommer att visa i det följande, mot en arbetslöshet vars bakgrund och struktur skiljer sig från vuxnas arbetslöshet och mot en arbetsmarknad vilken likaledes ser ut och fungerar annorlunda än de vuxnas. Det är viktigt att detta beaktas vid utformningen och utvärderingen av åtgärder för ungdomar.

7.3 Ungdomarnas arbetsmarknad

7.3.1 Ungdomars arbetsutbud och sysselsättning

Ungdomsarbetslösheten har sedan mitten av 1970-talet dominerat diskussionen om ungdomars sysselsättningssituation. Hur ungdomsarbetslösheten utvecklas beror emellertid på vilka förändringar som äger rum vad gäller ungdomars arbetsutbud och efterfrågan på ungdomsarbetskraft. Figur 7.1 och 7.2 sammanfattar, utifrån arbetskraftsundersökningarnas data, hur aktiviteterna för 16- l9-åringar respektive 20- 24-åring-

ar förändrats under den studerade perioden.°

1970 tillhörde 53 av l00 män i åldern 16-19 år arbetskraften, 1980 hade antalet ökat till 55 av 100. För kvinnor i åldern 16-19 år var ökningen än mer markant: 1970 tillhörde 51 av l00 arbetskraften, 1980 var antalet 56 av 100. I motsats till vad som var fallet under lågkonjunkturen i början av 1970-talet, då andelen av 16-19-åringarna som tillhörde arbetskraften förblev ungefär densamma som 1970, ledde nedgången 6 Vi har här och i det föli ekonomin i början av 1980-talet till en kraftig minskning av jande valt att låta åren 16- 1983 tillhörde bara 45 av l00 1970, 1972, 1980 och l9-åringarnas arbetskraftsdeltagande. 1983 (i vissa fall, p.g.a. män och 48 av l00 kvinnor i åldern 16-19 år arbetskraften. Istället datatillgången, 1982) ilökade andelen som var utanför arbetskraften p.g.a. studier eller militärlustrera utvecklingen tjänst från 37 procent 1980 till 46 procent 1983 för 16- l9-åriga män och under perioden. 1970 och 1980 kan ses som refrån 34 procent 1980 till 43 procent 1983 för 16-19-åriga kvinnor. Av att antalet ökade mellan 1980 och 1983. presenterande situatiofigur 7.1 framgår 16-19-åringar nen under högkonjunk- Den ogynnsamma efterfrågeutvecklingen i ekonomin sammanföll alltså, turår och 1972 och 1983 vilket inte var fallet under lågkonjunkturen i början av 1970-talet, med (1982) som representeen demograñsk förändring som vid 1980 års förvärvsfrekvenser skulle rande situationen under ha ökat antalet lågkonjunkturår. Efter- 16- l9-åringar i arbetskraften med drygt 20 000 personer frågetrycket i ekonomin mellan 1980 och 1983. var dock lägre 1980 än Bland 20-24-åringarna minskade andelen som inte tillhörde arbets- 1970 och lägre 1983 än kraften från 23 procent 1970 till 15 procent 1980 för män och från 35 1972.

164 Ungdomars arbetsmarknadssituation

-möâm

.D253

zman..

-âonä cmzmb_

x _ L L \I

E: E:

om

2o € mm=mcm:I

v CNN

.mä

mmo_9w .m___£___» _wucm._mcm: €

235 £25

sus.. 562m

_ _

.å

om?

9-9

ut:

_essä_ E2

I I

8m Sm 8a nom_

-2055

._0233 -wönä C0393. :mami

.izmumêmå

_ I

E: E:

om

v omm

§3

mm£m.mn._ .m___fl___» mn.cm._m:m:

285 909m

m._U:

.«Ewmc_cxo..o_uc:m:m.c_2on._

_ _

.å 82

9-8 N3. .mÖw

:n: E.:

äzwx

noon

:8

:of o9

Figur 7.1 Åldersgruppen

16- I 9 år fördelad efter aktiviteter 1970, I 972, 1980 och 1983 (I 000-tal)

sou |9g4;3| Ungdomars arbetsmarknadssituation 165

..

-även

..%_..mm~.nm coca; :man:

_ J r

E: .sz

omv omm

£m € mm__m;w:I

_mxw

mwo_m.m 6___m___F mucügcm: €

902m 28;.

m._uc .minä

_ _ .

.m

omm_

«Wow

NB_

8:55. os.

Iowa omm Io?

coca. -..835

.0223 -§35 coca;

._m=ouoEm._«

x _ o

E: E:

omv omN

.mä m8

wu:n._m:m:

-___E

E559

§__£__F

_oiâw

.mEmm:_5_ow.mu::m=m.:_2wn._

Suc .E _2...e . _

.m ewa?

m8.

...arom .DOW

:m:

nm__mx

E.:

T

Tom

Sm Sm lomw loom iom. I8.

Fxgur 7 2 Åldersgruppen

20-24 dr fördelad efter aktiviteter I 970, I 972, 1980 och 1983 (I 000-tal)

166 Ungdomars arbetsmarknadssituation

1970 till 18 procent 1980 för kvinnor. Antalet ungdomar i denna procent ålder som enbart studerade eller enbart skötte eget hushåll gick ned och förvärvsfrekvenserna ökade. Nedgången i ekonomin i början av 1980-talet var inte förknippad med någon kraftig förändring av förvärvsfrekvenser - de minskade enbart med ca 1 20-24-åringarnas procentenhet mellan 1980 och 1983. Som framgår av figur 7.2 var antalet 20-24-åringar ungefär lika stort 1980 som 1983. ”Ungdomspuckeln” hade alltså 1983 ännu inte nått denna åldersgrupp. Ungdomarnas arbetsutbud verkar alltså snarast ha ökat under 1970-talet. Relativt sett höga ungdomslöner i kombination med att ungmed sina föräldrar ofta har låga marginalskatter vid en domarnajämfört av arbetsutbudet kan förmodas vara en faktor som tenderat att ökning öka ungdomarnas arbetsutbud. Löneutjämning och ökade marginalskatter har troligen också inneburit att studiemedelsñnansierade studier efterhand blivit mindre ekonomiskt attraktivt jämfört med att (helt eller delvis) finansiera högre studier med hjälp av samtidigt förvärvsarbete. En annan faktor kan vara att en ändrad ungdomskultur medfört relativt sett större utgifter för att ungdomarna skall kunna deltaga i den och att de löst detta problem genom att öka sitt eget arbetsutbud. Bilden av ett ökat arbetsutbud bekräftas av uppgifter om hur stor andel av ungdomarna som tillhört arbetskraften under någon period av året (se tabell 7.5). Denna andel var för alla ungdomsgrupperna högre ökade 1980 än 1970 och också högre 1982 än 1972. För 20- 24-åringarna också andelen som tillhörde helårsarbetskraften (i arbetskraften 50-52 veckor under året) kraftigt för både män och kvinnor. Den helt överväldigande majoriteten av både l6-19-åringarna och 20-24-åringarna tillhör arbetskraften under någon period av året och finner också arbete (se tabell 7.5). Detta motsäger att ungdomarnas sysselsättningsproblem i hög grad skulle ha sin bakgrund i bristande allmän arbetslivserfarenhet.7 l vilken har då ungdomarnas arbetsutbud mötts av en utsträckning efterfrågan på deras arbetskraft? Tabell 7.6 ger en mer ingående bild av hur andelen sysselsatta för olika

utvecklats åldersgrupper.

1970 var ca 40 procent av männen i åldern 16- 17 år sysselsatta, 1980 hade andelen minskat till ca 38 procent. Nedgången i andelen sysselsatta mellan 1980 och 1983 var drygt 10 procentenheter, vilket var mycket mer än nedgången mellan 1970 och 1972. Nedgången mellan 1980 och 1983 gällde nästan uteslutande andelen som var sysselsatt mer än 19 timmar per vecka. Utvecklingen av andelen sysselsatta bland kvinnor i åldern 7 Att den överväldigan- 16-17 år visade samma mönster som för männen. 1983 var enbart 18 de majoriteten av ung- procent av männen (ca 24 000) och 14 procent av kvinnorna (ca 17 000) domar har erfarenheter i åldern 16-17 år sysselsatta mer än 19 timmar per vecka och som vi sett av förvärvsarbete under ferier och/eller terminer ovan (tabell 7.2) var en stor andel av dessa ungdomar sysselsatta genom då de lämnar skolan vi- s.k. ungdomsplatser. sas också av de speciella För både män och kvinnor i åldern 18 - 19 år ökade andelen sysselsatundersökningar som ta mellan 1970 och 1980. 1980 var 6 av 10 ungdomar i åldern 18- 19 år gjorts, se t.ex. SOU sysselsatta mer 19 timmar per vecka. 1983 hade andelen sjunkit till

1981 :97, s. 117-123 och än_

5 av 10. Aven för 18-19-åringarna mellan SCB (1980), s. 57 och knappt gällde nedgången 137 - 138. 1980 och 1983 andelen sysselsatta mer än 19 timmar per vecka. Andelen

Ungdomars arbetsmarknadssituation 167

Tabell 7.5 Andel av totala antalet ungdomar i viss ålder (procent) som befunnit sig i arbetskraften under året 1-13 veckor 50-52 veckor Någon gång under året under året under året* Män l 6 - I 9 år

Kvinnor 16-19 år

Män 20-24 år

Kvinnor 20-24 år

a Siffrorna inom parentes anger andelen som varit sysselsatt någon gång under året. Källa: SCB, Årssysselsättningen, Tilläggsfrågor till AKU i februari.

Tabell 7.6 Andel sysselsatta av totala antalet ungdomar i viss ålder, 1970, 1972, 1980 och 1983 Andel sysselsatta (procent) 1970 1972 1980 1983 Män

Kvinnor

a) Siffrorna inom parentes för 1980 och 1983 anger andelen som var sysselsatt mer än 19 timmar per vecka Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

168 Ungdomars arbetsmarknadssituation

deltidsarbetande —— 19 timmar 1980 och (l per vecka) ökade något mellan 1983. Även för 18- och l9-åringarna var utvecklingen likartad för män och kvinnor. Andelen sysselsatta bland 20-24-åringarna var l970 75 procent för män och 64 procent för kvinnor. Andelen ökade därpå både för män och kvinnor, men snabbare för kvinnorna, så att andelen 1980 var 82 procent för män och 78 procent för kvinnor. Även för denna åldersgrupp minskade emellertid andelen sysselsatta mellan 1980 och 1983. Minskningen var ca 3 procentenheter för män, vilket kan jämföras med en nedgång på ca 2 procentenheter mellan 1970 och 1972. Även för kvinnorna minskade andelen sysselsatta med ca 3 procentenheter mellan 1980 och 1983. Konjunkturnedgången i början av 1970-talet ledde däremot inte till någon nedgång i andelen sysselsatta kvinnor i åldern 20-24 år, utan andelen ökade med 1 procentenhet mellan 1970 och 1972. 1983 var drygt 7 av 10 ungdomar i åldern 20-24 år sysselsatta mer än 19 timmar per vecka. Även för ungdomar i åldrarna 18-19 och 20-24 år gäller emellertid att antalet sysselsatta hölls upp genom en kraftig ökning av antalet ungdomar i beredskapsarbete mellan 1980 och 1983 (se tabell 7.2 och 7.4). Ungdomarna vill alltså arbeta, söker och finner arbete och skaffar sig arbetsmarknadserfarenheter och detta sker parallellt med den försämring av ungdomarnas arbetsmarknadssituation som kan avläsas i ökade arbetslöshetstal och ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar. En förklaring till paradoxen kan vara att det finns en arbetsmarknad för ungdomar, vilken erbjuder feriearbete, deltidsarbeten och tillfälliga arbeten och där tillgången på arbetstillfällen är förhållandevis god, men att det samtidigt blivit svårare för de ungdomar som önskar mer permanent etablera sig på arbetsmarknaden att finna lämpliga ingångsarbeten med framtida utvecklingsmöjligheter. Vilka sektorer av ekonomin är det då som främst sysselsätter ungdomar och har det skett några markanta förändringar vad gäller detta under den studerade perioden? Den könsuppdelade arbetsmarknaden gör att man här bör studera unga män och unga kvinnor var för sig och jämföra med förhållandena för äldre sysselsatta av samma kön (se tabell 7.7). Unga män är liksom äldre män koncentrerade till vissa näringsgrenar under det att unga kvinnor liksom äldre kvinnor är koncentrerade till andra. Ungdomarnas näringsgrensfördelning skiljer sig emellertid en del från de äldres av samma kön. Gruvor, tillverkningsindustri m.m. och byggnadsindustri är viktiga näringsgrenar för män och sysselsatte l970 50 procent av de vuxna männen. 1980 hade andelen minskat till 45 8 Med överrepresentaprocent och 1983 till 43 procent. l970, 1972 och 1980 var män i åldern tion (underrepresenta- 16-19 år överrepresenterade inom tillverkningsindustrin, men 1983 var tion) avses här att den aktuella ungdomsgrup- detta inte längre fallet? Den kraftiga minskningen av industrisysselsättpen har en större (mind- ningen mellan 1980 och 1983 tycks ha drabbat 16-19-åringarna spere) andel av de sysselsat- ciellt hårt. För män i åldern 20-24 år var utvecklingen något annorlunta i näringsgrenen än da. Andelen av åldersgruppen som var sysselsatt inom tillverkningsinvad som är fallet för vuxna (25 -74 år) sysselsat- dustrin ökade under perioden och var 1983 fortfarande högre än vad den ta av samma kön. var l970. Gruvor, tillverkningsindustri m.m. och byggnadsindustri var

Ungdomars arbetsmarknadssituation 169

Tabell 7.7 De sysselsatta fördelade efter näringsgren, olika demografiska grupper, 1970, 1972, 1980 och 1983

Andel inom respektive näringsgren (procent) Totalt antal sysselsatta Män Kvinnor inom närings- 16-19 år 20-24 år 25-74 år 16-19 år 20-24 år 25-74 år grenen (1 000-ta1) 1 Jordbruk,

2, 3, 4 Gruvor, tillv ind m m: 1970 39,9 34,5 35,5 18,4 18,2 18,3 1 109 1972 40,3 38,5 35,4 18,2 18,5 16,6 1 091 1980 38,5 38,8 33,3 16,4 13,7 14,8 1 077 1983 32,4 35,5 32,3 12,0 14,0 13,1 995

1972 14,8 10,4 10,5 25,7 17,4 19,0 546 1980 18,6 14,1 11,5 27,2 15,9 14,9 582 1983 18,0 15,2 11,8 30,4 17,5 14,2 582

7 Samfárdsel, post o

8 Bank-, försäkra och

9 Offentlig förvaltning och andra tjänster 1970 11,9 15,1 15,6 44,3 47,4 45,0 1 046 1972 12,5 15,7 16,8 47,3 50,1 48,0 1 134 1980 13,9 17,3 19,6 45,8 56,7 54,1 1 472 1983 15,6 16,6 20,9 44,8 55,0 56,5 l 552

därav 91, 931-934 Offentlig förvaltning, undervisn., sjukv.,

Summa 100 100 100 100 100 100 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

170 Ungdomars arbetsmarknadssituation

1983 fortfarande viktiga sysselsättningskällor för unga män och svarade tillsammans för 46 procent av de sysselsatta l6-19-åringarna och 47 procent av de sysselsatta 20-24-åringarna. Motsvarande andelar för unga kvinnor var 1983 enbart 14 procent för 16-19-åringar och 15 procent för 20-24-åringar. Andelarna för unga kvinnor hade gått ned från nivån ca 19 procent 1970. En näringsgren av stor betydelse för framförallt de yngre ungdomarna är handel, restaurang och hotell. 1970 svarade denna för 15 procent av antalet sysselsatta manliga 16-19-åringar och 26 procent av antalet sysselsatta kvinnliga 16-19-åringar och andelarna ökade till 18 respektive 30 procent 1983. Även 20-24-åringarna var 1983 överrepresenterade inom handel, restaurang och hotell, men deras överrepresentation var, speciellt för kvinnorna, väsentligt mindre än 16- l9-åringarnas. 9 För en ingående analys Inom offentlig förvaltning, undervisning, sjukvård, socialvård m.m. av yrkessegregeringen efär 16- l9-åringarna däremot kraftigt underrepresenterade. Sektorns ante ålder och kön i Sverige se Jonung (1983). En del av de sysselsatta 16- 19-åringarna ökade dock från 4 till 8 procent analys av yrkessegrege- för män och från 22 till 34 procent för kvinnor mellan 1970 och 1983, ringen efter ålder och till men detta berodde troligen en del på att beredskapsarbeten för kön i Sverige (baserad från ungdomar och ungdomsplatser i stor utsträckning tillskapades inom den på yrkesuppgifter Folk- och bostadsräk- offentliga sektorn. Även män i åldern 20-24 år är underrepresenterade ningen 1975) och en inom förvaltning, undervisning, sjukvård, socialvård m.m., under det att jämförelse med motsva- i åldern 20-24 det inte är fallet för kvinnor år. Ungefär hälften av de rande förhållanden i Jasysselsatta kvinnorna i åldern 20-24 år arbetade 1983 inom denna pan, Storbritannien och USA fmns i Reubens näringsgren. (red.) (1983), kapitel 3. En mer ingående bild av vilken typ av arbeten det är som unga män och unga kvinnor i olika åldrar innehar kan erhållas från folk- och 0 Folk- och bostadsräk- bostadsräkningarnas yrkesuppgifter. Tabellerna 7.8—7.1l anger de tio

ningens yrkesuppgifter vanligaste yrkena för olika grupper av ungdomar enligt Folk- och boför hela åldersgruppen 1980.9 I tabellerna stadsräkningen har de sysselsatta ungdomarna delats 16-19 år döljer dock att upp efter arbetstid. Gruppen som arbetar l- 19 timmar per vecka kan i det finns betydande skillnader mellan de yr- stor utsträckning förmodas kombinera förvärvsarbete med studier och ken som innehas av det är av att se huruvida de vanligaste för denna grupp

intresse yrkena

16- l7-åringar utan skiljer sig från de vanligaste yrkena för ungdomar av samma kön och gymnasieutbildning och ålder men med längre arbetstid. de yrken som innehas av Tabell 7.8 tyder på betydande mellan 18- l9-åringar med av- yrkesskillnader l6-l9-åriga slutad gymnasieutbild- män som arbetar 1- 19 timmar och dem som arbetar längre tid. De två ning. En uppfattning om grupperna har enbart tre yrken (af färsbiträde, lager- och förrådsarbetare inträdesarbetena för resamt lantarbetare, husdjursskötare) gemensamma bland de tio vanligasspektive grupp kan erhållas från de uppfölj- te för respektive grupp. Bland 16-19-åriga kvinnor (se tabell 7.9) är ningsundersökningar överensstämmelsen större mellan de två gruppernas tio vanligaste yrken. som gjorts av olika år- Kvinnor 16-19 år som arbetar l-19 timmar per vecka har hela nio gångar av ungdomar med dem som arbetar är likartad yrken gemensamma längre tid. Bilden som lämnat grundskoför 20-24-åringarna. Män i åldern 20-24 år som arbetar l - 19 timmar lan och gymnasieskolan. För en beskrivning av per vecka har enbart två av de tio vanligaste yrkena gemensamma med inträdesarbetena för oli- män som arbetar längre tid (affärsbiträde samt motorfordonsförare, ka grupper av ungdo- under det att antalet för kvinnor spårvagnsförare) gemensamma yrken mar, baserad på detta 20-24 år uppgår till sju stycken. Unga män med längre arbetstider har datamaterial, se Björklund och Persson-Tani- ofta yrken inom tillverknings- och byggnadsindustrin, yrken som i blott mura (1983). begränsad utsträckning innehas av kvinnor eller män med kort arbetstid.°

Ungdomars arbetsmarknadssituation l7l

Tabell 7.8 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta män i åldern 16- 19 år. Män l6- 19 âr sysselsatta l- l9 tim/vecka

Lantbrukare, skogsbrukare och trädgårdsbrukare 190 Summa 6 468 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 61 procent av antalet sysselsatta

Män l6- l9 år sysselsatta 20- tim/vecka Verkstadsmekaniker m. fl. 7 102 Maskinmontörer- hopsättare, maskin- och motorreparatörer 6 575 4 031 Lager- och förrådsarbetare

Summa 37 407 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 46 procent av antalet sysselsatta Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffernivå.

172 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Tabell 7.9 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta kvinnor i åldern 16- 19 år Kvinnor 16- 19 år sysselsatta 1- 19 tim/vecka

Summa 10 887 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 76 procent av antalet sysselsatta Kvinnor 16-19 ár sysselsatta 20- tim/vecka

Summa 42 836 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 63 procent av antalet sysselsatta Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, S-siffernivå.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 173

Tabell 7.10 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta män l åldern 20-24 år Män 20-24 år sysselsatta 1- 19 tim/ vecka

Summa 3 282 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 45 procent av antalet sysselsatta Män 20-24 år sysselsatta 20- tim/ vecka

Summa 82 524 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 40 procent av antalet sysselsatta Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffemivå.

174 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Tabell 7.11 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta kvinnor i åldern 20-24 år Kvinnor 20-24 år sysselsatta l- 19 tim/vecka

Summa 7 313 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 66 procent av antalet sysselsatta Kvinnor 20-24 år sysselsatta 20- tim/vecka

Summa 105 765 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 58 procent av antalet sysselsatta

Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffernivå.

De vanligaste yrkena för unga kvinnor med längre arbetstider finns

inom vård- och servicesektorerna och i motsats till vad som är fallet l En ingående beskrivbland männen är dessa yrken också vanliga bland kvinnor med korta ning och analys av rör-

ligheten mellan olika ar- arbetstider. Åtskilliga av de vanligaste yrkena bland unga män med

betsmarknadsstatus korta arbetstider återfinns också bland de vanligaste yrkena för unga (utanför arbetskraften, kvinnor. Män 16- 19 år med korta arbetstider har sålunda fem yrken sysselsatt, arbetslös) för gemensamma med kvinnor 16-19 år med korta arbetstider och män olika åldersgrupper ges i kom- 20-24 år med korta arbetstider har fem yrken gemensamma med kvin- Lars Heikenstens mande avhandling. nor 20-24 år med korta arbetstider. Hans flödesdata från ar- Utmärkande för arbetsmarknad är också en jämfört ungdomarnas betskraftsundersökning- med de vuxna ut

hög rörlighet. Ungdomar rör sig i större utsträckning

arna visar på ett slående och in i arbetskraften och växlar Lex. mellan studier och arbete. Ungdosätt den bland ungdomarna högre rörlighe- mar innehar ofta tidsbegränsade anställningar och det är vanligare

ten. bland ungdomar än bland vuxna med arbetsgivarbyten (se tabell 7.12).

arbetsmarknadssituation

Ungdomars 175

Tabell 7.12 Andel (procent) av dem som varit sysselsatta under året som haft mer än 1 arbetsgivare under året

Sysselsatta som tillhört Sysselsatta som tillhört helársarbetskraften delârsarbetskraften (50-52 veckor i arbets- (1 -49 veckor i arbetskrafkraften) ten) 1970 1972 1980 1982 1970 1972 1980 1982 Män

12,5 9,4 9,4 Kvinnor

tilläggsfrágor

Den jämfört med de vuxna högre rörligheten på ungdomarnas arbets-

marknad är, som vi skall se i det följande avsnittet, en väsentlig faktor

bakom skillnaderna i arbetslöshetens och struktur

omfattning för ungdomar och vuxna.

7.3.2 Ungdomsarbetslöshetens och struktur

utveckling

Tabell 7.13 ger en sammanfattande bild av ungdomsarbetslöshetens omfattning i olika

konjunkturlägen och förändringarna därvidlag under

den studerade perioden.”

Tabell 7.13 Relativa arbetslöshetstal (procent) för olika samt ungdomsgrupper jämförelse med vuxnas arbetslöshetstal 12 Arbetslöshetstalen i tabell 7.13 anger antalet 1970 1972 1974 1980 1983 arbetslösa som procent- Män 16-19 år* 3,4 (3,8) 7,8 (4,3) 5,2 (4,7) 6,5 (5,9) 9,9 (4,3) andel av totala antalet Män 20-24 åra 2,1 (2,3) 4,2 (2,3) 2,7 (2,5) 3,5 (3,2) 6,7 (2,9) personer i arbetskraften Kvinnor 16-19 åra 5,1 (5,7) 8,7 (4,8) 8,1 (7,4) 8,8 (8,0) 10,8 (4,7) (dvs. antal sysselsatta Kvinnor 20-24 åra 2,4 (2,7) 4,9 (2,7) 3,9 (3,5) 3,9 (3,5) 6,9 (3,0) plus antal arbetslösa) i den aktuella befolk-

som i Lex. tabell 7.1 som Totalt arbetslösprocentandel av den tohetstal (män och kvinnor 16-74 tala befolkningen i grupår) 1,5 2,7 2,0 2,0 3,5 pen. Arbetslöshetstalen i

tabell 7.13 är således de ° Siffrorna inom parentes anger storleken arbetslöshetstal relativt på gruppens som vanligen brukar arbetslöshetstalet för vuxna män (25-54 år) presenteras och diskute- Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal ras.

arbetsmarknadssituation

176 Ungdomars

Av tabellen framgår följande: och nedgång i efterfrågan i ekonomin medför en El En lågkonjunktur kraftig ökning av ungdomsarbetslösheten. Lågkonjunkturen i början

av 1970-talet ledde t.ex. till att arbetslöshetstalet för respektive ung-

ungefär fördubblades mellan 1970 och 1972.” Höga ardomsgrupp betslöshetstal för ungdomar är alltså vad man erfarenhetsmässigt

borde förvänta sig av åtstramningen i ekonomin i början av 1980-ta-

let. El De relativa arbetslöshetstalen är i alla konjunkturlägen högre för

än för vuxna. De är också högre för 16- 19-åringar än för ungdomar

20-24-åringar. D De relativa arbetslöshetstalen är i alla konjunkturlägen högre för

16- kvinnor än för 16- 19-åriga män och högre för 19-åriga 20-24-åriga kvinnor än för 20-24-åriga män.

El Arbetslöshetstalen för ungdomar i högkonjunkturlägen (i tabell 7.13

representerade av åren 1970, 1974 och 1980) har ökat över tiden både 13 För skattningar av arabsolut sett och i förhållande till arbetslöshetstalen för vuxna.

betslöshetstalens efter- Av största vikt för att motverka och hålla nere ungdomsarbetslösheten frågekänslighet i den är alltså att se till att tillväxttakten och kapacitetsutnyttjandet i ekonosvenska ekonomin se min kan hållas uppe.“ Arbetslöshetstalen för ungdomar borde då åter Persson-Tanimura kunna nedbringas till de nivåer de hade 1980 eller 1974. Nivån 1974 kan (1980) och OECD (1980). ses som ett optimistiskt alternativ och nivån 1980 som ett mer pessinis-

tiskt. Mellan 1980 och 1983 bör inga större strukturella förändringar i 14 Se också Persson- ekonomin ha hunnit skulle utesluta att man vid en mer äga rum, vilka Tanimura (1981). Långgynnsam efterfrågeutveckling åter skulle kunna nå 1980 års arbetsiöstidsutredningen 1984 hetstal. En reservation måste dock göras för den kraftiga (tillfälliga) (SOU 1984:4) belyser vilka krav ett återställan- utbudsförändring som den s. k. ungdomspuckeln utgör. En utbudsför-

de av balans och tillväxt av detta slag kan, men behöver inte nödvändigtvis, medföra en ändring i den svenska ekonomin ökning av ungdomsarbetslösheten.” Vad gäller nivån 1974 bör en de. av ställer på den ekonomisförsämringen mellan detta år och 1980 ha sin bakgrund i den mycket ka politikens utformdåliga tillväxten i den svenska ekonomin sedan mitten av 1970-talet. Om ning och på lönebildningen och anpassnings- detta är riktigt, bör en framtida tillväxttakt som bättre svarar mot de

förmågan på arbets- tillgängliga produktionsresurserna i ekonomin åter kunna minska ungmarknaden under de domsarbetslösheten ner mot 1974 års nivåer. närmaste åren. Även för de grupper av ungdomar som har det speciellt svårt på

5 För diskussion av och arbetsmarknaden är efterfrågeutvecklingen central, eftersom de tende-

forskning kring kohort- rar att hamna sist i kön av arbetssökande under perioder med otillräcklig storlekarnas betydelse total T. ex. ökade arbetslöshetstalet för nän arbetskraftsefterfrågan. för ungdomsarbetslös- 16- 19 år med utländskt medborgarskap från 9,5 procent 1980 till 19,7 heten se t. ex. Reubens, 1983, för kvinnor 16-19 år med utländskt medborgarskap fån Harrisson & Rupp procent (1981) och Wachter & 10,3 procent 1980 till 17,1 procent 1983, för män i åldern 20-24 år ned

Kim (1982). utländskt medborgarskap från 6,5 procent 1980 till 13,0 procent 1983

och för kvinnor 20-24 år med utländskt medborgarskap från 6,1 po- 1° Data från arbetscent 1980 till 8,6 procent 1983.” kraftsundersökningarna, årsmedeltal. En uppfattning om varför ungdomarnas arbetslöshetstal är högreän

de vuxnas kan erhållas från uppgifter om bakgrunden till arbetslösheten 7 om bak- Uppgifter vuxna för ungdomar respektive (se tabell 7.14).” grunden till arbetslöshe-

ten finns bara att tillgå 1980 var arbetslöshetstalet för unga män (16-24 år) 3,4 procentenheter

fr. o. m. år 1975. högre än för vuxna män (25-54 år). Arbetslöshet med bakgrund i-uy-

Ungdomars arbetsmarknadssituation 177

Tabell 7.14 Arbetslösheten för ungdomar och vuxna 1975, 1980 och 1983, uppdelad efter bakgrunden till arbetslösheten

Män Kvinnor

16-24 år 25-54 år 16-24 år 25-54 år 1975 1980 1983 1975 1980 1983 1975 1980 1983 1975 1980 1983

Nyinträdande 0,6 0,7 1,3 0,0 0,0 0,1 0,7 1,0 1,3 0,1 0,1 0,2 Återinträdande 0,7 0,8 1,0 0,2 0,2 0,3 1,4 1,0 1,2 0,6 0,5 0,6 Permittering 0,0 0,1 0,1 0,0 0, l 0, l 0, l 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Personal- eller driftsinskränkning 0,2 0,4 1,0 0,1 0,2 0,6 0,3 0,3 0,7 0,2 0,2 0,4 Åtaget arbete slutfört (tidsbegränsad anställning) __ 0,5 1,6 3,7 0,2 0,3 0,9 ,2 2,3 4,3 0,2 0,4 0,8 Ovrigt 0,8 0,9 0,7 0,2 0,3 0,4 -..._. l 1,0 0,7 0,3 0,4 0,4 Summa totalt arbetslöshetstal(%) 2,8 4,5 7,8 0,8 1,1 2,3 4,8 5,7 8,3 1,4 1,6 2,4 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

eller återinträde på arbetsmarknaden svarade för 1,3 procentenheter av skillnaden, arbetslöshet med bakgrund i personal- eller driftsinskränkningar för 0,2 procentenheter av skillnaden, arbetslöshet p. g. a. att tidsbegränsat arbete upphört för 1,3 procentenheter av skillnaden och arbetslöshet med annan bakgrund (bl. a. frivilliga avgångar) för 0,6 procentenheter av skillnaden. De unga männens högre arbetslöshetstal har alltså sin bakgrund främst i att de i större utsträckning än vuxna är på väg in på arbetsmarknaden efter att ha befunnit sig utanför arbetskraften och i att de i större utsträckning har tidsbegränsade arbeten. De unga männen tycks också drabbas något hårdare vid personal- eller driftsinskränkningar, vilket kan bero på att anställningstryggheten är sämre för personer med kort anställningstid. Bakgrunden till skillnaden mellan unga kvinnors och vuxna kvinnors arbetslöshetstal är likartad. 1980 var skillnaden i arbetslöshetstal ca 4 procentenheter, varav 1,4 procentenheter med bakgrund i ny- eller återinträde och 1,9 procentenheter med bakgrund i att tidsbegränsat arbete upphört.

Ökningen av arbetslöshetstalet mellan 1980 och 1983 hade både för

unga män och för unga kvinnor främst sin bakgrund i att arbetslösheten i samband med att tidsbegränsade arbeten upphört gick upp, även om också arbetslöshet med bakgrund i ny- eller återinträde och med bakgrund i personal- eller driftsinskränkningar ökade. Skillnaden mellan unga kvinnors och unga mäns arbetslöshetstal 1980 hade sin bakgrund dels i att ny- och återinträdesarbetslösheten för unga kvinnor var högre (0,5 procentenheter), dels i att arbetslöshet med bakgrund i att tidsbegränsade arbeten upphört var högre för unga kvinnor (0,7 procentenheter). Troligen ser man här en återspegling av de ovan beskrivna skillnaderna mellan unga mäns och unga kvinnors näringsgrens- och yrkesfördelning.

178 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Av intresse är också att ökningen av såväl unga mäns som unga

kvinnors arbetslöshetstal mellan 1975 och 1980 kan tillskrivas en ökning

av arbetslöshet med bakgrund i att tidsbegränsat arbete upphört. Ök-

ningen av arbetslösheten har alltså inte tagit formen av en ökning av

arbetslösheten i samband med ny- eller återinträde på arbetsmarknaden

utan ungdomarna har funnit arbeten (i vissa fall dock i form av bered-

skapsarbeten) i ungefär samma utsträckning som tidigare då de sökt sig

ut på arbetsmarknaden.

Som påpekats ovan kan en del av ökningen av ungdomarnas arbetslös-

hetstal mellan 1974 och 1980 ha sin bakgrund i den låga tillväxttakten i

ekonomin. En trendmässig försämring förelåg dock redan före 1974 och

en ökning av ungdomsarbetslösheten har ägt rum också i andra industri-

länder.” Förklaringar till den trendmässiga ökningen av ungdomarnas

arbetslöshetstal kan i princip sökas i förändringar vad gäller efterfrågan

på ungdomsarbetskraft, förändringar vad gäller utbudet på ungdomsar-

betskraft och/ eller förändringar vad gäller anpassningen mellan utbudet

och efterfrågan. I den svenska diskussionen om orsakerna till den trend-

mässiga ökningen av ungdomsarbetslösheten har faktorer av alla tre

slagen åberopats.” Vad gäller efterfrågesidan har man pekat på att de

relativa ungdomslönerna ökat och på att anställningstryggheten stärkts

för dem som redan är etablerade på arbetsmarknaden. Andra förklaring-

ar som nämnts är den snabba tillväxten i den offentliga sektorn, där det

ofta krävs att man fyllt 18 år för att få anställning, samt den långsam- 3 Se Persson-Tanimura ma tillväxten inom industrisektorn, vilken traditionellt varit av stor (1980) och OECD betydelse för unga mäns sysselsättning. Förändringar i produktionstek- (1980). l den senare analyseras och diskuteras niken, som inneburit att enklare ingångsarbeten försvunnit inom t. ex. också orsakerna till Ök- kan också ha varit industrin, en bidragande orsak. ningen av ungdomsar- utbudet har man dels Vad gäller av ungdomsarbetskraft pekat på betslösheten i OECDförändringarna i ungdomarnas eget arbetsutbud (se ovan), dels på att de länderna. vuxna kvinnornas kraftigt ökade arbetsutbud kan ha inneburit ökad 9 Se Jonung & Tegle konkurrens om tillgängliga arbetstillfällen för framförallt unga kvinnor.

(1978), Wadensjö Vad mellan utbudoch efterfrågan har man speciellt gäller anpassningen (1978), Rehn (1980), arbeten de är framhävt ändrade attityder hos ungdomar vad gäller vilka Persson-Tanimura villiga att ta. T. ex. skulle dagens ungdomar inte vilja ha de arbeten som (1981), Nilsson (1982) och Nilsson (1984). 1 ka- industrin kan erbjuda. Hur mycket av ökningen av ungdomsarbetslöspitel 6 och appendix till heten som kan tillskrivas var och en av dessa olika faktorer behövs det

kapitel 6 redogörs för re- emellertid om. ytterligare forskning sultaten av försök att Den höga rörligheten på ungdomarnas arbetsmarknad innebär att den skatta efterfrågeelasticistrukturen arbetslöshet skiljer sig kraftigt från den teter på ungdomsarbets- dynamiska på deras kraft. dynamiska strukturen på vuxnas arbetslöshet.” Det högre arbetslöshets-

talet för ungdomar beror helt på att ungdomarna har ett större inflöde i 20Med arbetslöshetens arbetslöshet per tidsperiod, dvs. större sannolikhet att bli arbetslösa (se dynamiska struktur avtabell 7.15). Ungdomarnas genomsnittliga arbetslöshetstid per arbetslösses här uppdelningen av arbetslöshetstalet hetstillfälle är kortare än vuxnas. Arbetslösa ungdomar finner alltså på komponenterna inflöde arbete snabbare än arbetslösa vuxna och/eller lämnar de i större uti arbetslöshet och arbetssträckning än arbetslösa vuxna arbetskraften efter en tids arbetssökande, löshetstillfällenas get. ex. för att bedriva fortsatta studier. nomsnittliga längd. Se Harkman beskriver hur arbetslösa ungdomar söker arbete, SOU 1978:60, kapitel 6 (1983) och Björklund (1981). vilka krav och önskemål de har när det gäller yrke, lön, arbetstider etc.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 179

Tabell 7.15 Arbetslöshetens dynamiska struktur för ungdomar och vuxna 1980 och 1983 1980 1983 Arbetslös- lnflödei Genomsnittlig Arbetslös- lnflödei Genomsnittlig hetstal (u)‘-‘ arbetslöshet arbetslöshets- hetstal (u)“ arbetslöshetarbetslöshetstid

a Det relativa arbetslöshetstalet (u) har delats upp i komponenterna inflöde i arbetslöshet (f) och genomsnittlig

arbetslöshetstid (veckor) per avslutat arbetslöshetstillfälle (D) enligt formeln:

u = f- D där

U u = 100 och

F f = 100 L

U = antal arbetslösa enligt AKU L = antal i arbetskraften enligt AKU F = Inflöde i arbetslöshet (antal personer) per vecka Källa: 2‘ Harkman (1983) utgör SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal. en av rapporterna från en omfattande studie av arbetslösa ungdomar i och hur deras arbetslöshetsperioder avslutas. 50 procent av de arbets- Stockholms län, initie-

lösa ungdomarna i studien ägnade 1-5 timmar per vecka åt att söka rad och genomförd av arbete och än 10 timmar Ca två Stockholms kommun 20 procent använde mer per vecka. och Stockholms läns tredjedelar av ungdomarna hade sökt minst tre arbeten under en månad landsting. Studien base- (januari 1981) och 23 procent hade sökt fler än tio arbeten. Resultaten av ras på ett urval ungdostudien antyder att ungdomar (åtminstone på en arbetsmarknad av det mar som var anmälda

studerade kan att som arbetslösa vid arslaget) påverka arbetslöshetsperiodens längd genom betsförmedlingarna i variera den tid de lägger ner på att söka arbete. Ju mer tid de ägnade åt Stockholms län vid måatt söka, desto kortare blev arbetslöshetsperioden. Denna effekt var nadsskiftet januari/ fedock större för de gymnasialt än för de förgymnasialt utbildade. Flertalet bruari 1981. Dessa ung-

arbetslöshetsperioder avslutades med att ungdomarna ñck ett arbete. Av domar intervjuades vid

tre olika tillfällen under de studerade perioderna slutade 76 procent med ett arbete på Öppna 1981 och 1982. Resultamarknaden, 12 procent med beredskapsarbete och 12 procent med att ten från studien avrapden arbetslöse lämnade arbetskraften för att ägna sig åt studier, hemarporteras i en särskild bete m. m. Av arbetena på den öppna marknaden hade 36 procent rapportserie, se Harkerhållits via direkta arbetsgivarkontakter, 20 procent via föräldrar/ man (1981), (1982),

(1983) och (l984a) samt bekanta, 13 procent via arbetsförmedlare, 16 procent via Platsjournalen Johansson (1982). Det och ll procent via annons. bör observeras att stu- Flertalet ungdomar letar sig efterhand via tillfälliga arbeten av olika dien avser förhållande-

slag, via frivilliga byten av arbete och via kortare arbetslöshetsperioder na på en viss lokal arfram till en mer Men även betsmarknad och att repermanent position på arbetsmarknaden. sultaten därför inte beom den genomsnittliga arbetslöshetstiden per arbetslöshetstillfälle är höver vara representatiförhållandevis kort, finns det grupper av ungdomar som har långa va för förhållandena i

arbetslöshetstider eller som blir arbetslösa gång på gång och har uppen- landet som helhet.

180 arbetsmarknadssituation

Ungdomars

Tabell 7.16 Antal arbetslösa någon gång under 1980 respektive 1982 samt andelen av dessa som varit arbetslösa ner än 6 månader respektive upprepade gånger under året

1980 1982

Antal Andel Andel Andel med Antal Andel Andel Andel med arbetslösaa långtids- med 2 ar- 3 eller fler arbetslösaa långtids- med 2 ar- 3 eller fler arbets- betslös- arbetslöshets- arbets- betslös- arbetslöshetslösa” (%) hetstill- tillfällen (%) lösa” (%) hetstill- tillfällen (%) fällen (%) fällen (%)

Män 16-19 år 34 800(l4,8) ll 14 8 56 200(22,4) 13 11 2 20-24 år 28 600(I0,2) 10 14 7 47 600(l7,l) 18 21 9

Kvinnor 16-19 år 42 500(19,0) 13 12 4 65 800(27,6) 9 |1 6 20-24 år 34 000 (l2,6) 14 11 10 55 200 (20,5) 11 18 8

i Siffrorna inom parentes anger antalet som varit arbetslösa någon gång under året som procentandel av totala befolkningen i gruppen. Andel av de arbetslösa som haft en sammanlagd arbetslöshetstid på över 6 månader under året.

Källa: SCB, Årssysselsättningen 1980 och 1982. Tilläggsfrågor till AKU i februari.

bara svårigheter att finna en fast position på arbetsmarknaden. En viss uppfattning om hur stor andel av de ungdomar som är arbetslösaunder 23 Det bör observeras att ett år som kan tänkas ha problem av detta slag kan erhållas från uppgifuppgifterna i tabell 7.16 terna i tabell 7.16.22 Andelen av de under året arbetslösa som hade en avser förhållandena vid arbetslöshetstid 6 månader 1980 på 10-14 den volym och inrikt- sammanlagd på över låg ning av åtgärderna för procent (l -2,5 procent av befolkningen i respektive grupp). Ungdomarungdomar som gällde de 6 månader svarade för na med sammanlagda arbetslöshetstider på över aktuella åren. ca 40 procent av det totala antalet arbetslöshetsdagar för ungdomar 33 Resultaten avser för- under året. Andelen av de arbetslösa som hade två eller fler arbetslöshållandena i Stockholms hetstillfällen under året uppgick till 16-22 procent (2-3 procent av län, se not 21. En bild av befolkningen i respektive grupp). problemgruppernas av de grupper av ungdomar som har problem i form sammansättningen sammansättning och kaav lång och/eller upprepad arbetslöshet studeras närmare i Harkman raktären på deras pro- (l984a).23 Jämfört med Övriga arbetslösa ungdomar i studien har problem etc. ges också av Sandstedt (1982) och av blemgrupperna låg utbildningsnivå, de är i större utsträckning män, har de olika undersökningar invandrarbakgrund, har i större utsträckning en rörlig skoltid (bytt skola om arbetslösa ungdomar under med flera gånger grundskoletiden) och många redovisar problem och åtgärder för ungdohälsan. Det finns också vissa skillnader mellan de olika problemgrupmar som genomförts av institutio- perna. Så är exempelvis andelen utländska medborgare betydligt större Sociologiska nen vid Göteborgs uni- bland dem med långa arbetslöshetstider än bland dem med upprepade versitet (för en översikt arbetslöshetstillfällen. För vissa ungdomsgrupper tycks problemet och referenser se Sociofrämst vara att komma in på arbetsmarknaden, under det att problemet logiska institutionen, för andra ungdomsgrupper inte så mycket består i att finna arbete som Göteborgs universitet (1981)). i att finna arbeten som de får och vill behålla.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 181

7.4 av för

Utvärderingar åtgärder ungdomar

De mest omfattande och kontinuerliga försöken att utvärdera de framväxande åtgärderna för ungdomar har gjorts av forskare vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. 1977 började de arbeta med att utvärdera åtgärderna inom ramen för den s. k. ungdomsgarantin i Göteborg. De har därpå bl. a. utvärderat den läsåret 1978/79 i sju kommuner inledda försöksverksamheten med individuellt avpassade kombinationer av korta kurser och beredskapsarbeten för arbetslösa ungdomar och i nio olika kommuner studerat hur man löst kommunens uppföljningsansvar för alla ungdomar under 18 år. Uppföljningar och utvärderingar av åtgärder för ungdomar, av varierande ambitionsnivå och omfattning, har också utförts av andra än forskarna från Göteborg.” Till detta kommer arbetsmarknadsverkets uppföljningar av ungdomar som deltagit i arbetsmarknadsutbildning respektive beredskapsarbeten.” De utvärderingar som gjorts av åtgärderna för ungdomar kan närmast karaktäriseras som process- och måluppfyllelseanalyser.” Man har undersökt hur åtgärderna vuxit fram, utformats och genomförts och vilka 74 Se Hellberg (red.) problem som varit förknippade med detta. Man har också studerat de (1977), Hörte & Hart och deras situation. Vidare har man (red.) (1981), Hart (1984) berörda ungdomarna granskat och Sociologiska instituutfallet av den studerade åtgärden utifrån olika berörda parters perspektionen, Göteborgs unitiv (centrala organ, verkställande tjänstemän, berörda ungdomar) och versitet (1981). I den serelativt de mål av olika slag som satts upp för den. I anslutning till nare ges en översikt av har det också ofta framkommit intressanta de forskningsprojekt utvärderingarna forskningssom bedrivits vid instituresultat rörande arbetsmarknadssituationen för de berörda ungdomarna tionen och en förteckoch rörande ungdomsarbetsmarknadens funktionssätt. ning över forskningsrapporterna från de olika De kunskaper man har om ungdomsarbetsmarknadens funktionssätt projekten. gör att det framstår som speciellt angeläget att åtgärderna för ungdomar i större utsträckning blir föremål för mer regelrätta effektanalyser.” 25 För Översikter och re- Ungdomarnas höga rörlighet gör det väsentligt att utvecklingen för ferenser se Carle & Schasom berörts av en viss åtgärd systematiskt t. ex. med le (1982) och Svenska ungdomar jämförs kommunförbundet utvecklingen för en kontrollgrupp av jämförbara ungdomar vilka inte (1983). berörts av åtgärder eller vilka berörts av andra typer av åtgärder. Det är först utifrån sådana försök till effektmätningar som samhällsekonomis- 2° Resultaten av dessa ka kostnads-intäktsanalyser av de studerade uppföljningar publiceåtgärderna kan göras.” ras löpande i AMS, För de grupper av ungdomar vars problem tycks vara upprepad arbets- Meddelanden från utlöshet (frivillig och ofrivillig) snarare än problem att finna arbete över- redningsenheten. huvudtaget är det också angeläget att åtgärderna utvärderas speciellt vad 17 Se kapitel 10. gäller deras effekter på stabiliteten i individens sysselsättningssituation. 3’-3 Se kapitel 10. Även om utvärderingsstudier av ungdomsåtgärder ger kunskaper också om ungdomsarbetslösheten och ungdomarnas arbetsmarknad är det 29 Ett försök till effektangeläget att åtgärderna för ungdomar utformas och utvärderas även mätning och samhällsutifrån mer allmän och grundläggande forskning kring ungdomars ar- ekonomisk analys av bebetsutbud och arbetssökande, redskapsarbeten för kring efterfrågan på ungdomsarbetskraft ungdomar görs i Harkoch kring ungdomsarbetslöshetens bakgrund, struktur och effekter. man (l984b). Kunskaper av detta slag behövs bl. a. för mer övergripande analyser av hur systemet av ungdomsåtgärder kan tänkas påverka ungdomars arbets- 3° Se Persson-Tanimura utbud, utbildningsval och sökbeteende.” Bedömningen av vilka och hur & Mondélus (1983).

182 Ungdomars arbetsmarknadssituation

omfattande åtgärdsinsatser som behöver sättas in för arbetslösa ungdomar kan också i hög grad förmodas bero på vilka föreställningar man har om arbetslöshetens effekter för de berörda ungdomarna. Även på detta område behöver kunskapsläget förbättras.”

3 Se också kapitel 9, Ellwood (I982) samt Carle & Schale (1982).

Ungdomars arbetsmarknadssituation 183

Litteraturförteckning

Björklund, A., Studies in the Dynamics of Unemployment, EFI, Stockholm, l98l. Björklund, A. & Persson-Tanimura, I., “Youth Employment in Sweden i Reubens, B. (red.), (1983). - konsekvenser, Carle, J. & Schale, C., Ungdomsarbetslöshet problem, åtgärder, Socialstyrelsen, 1982. Ellwood, D., “Teenage Unemployment: Permanent Scars or Temporary Blemishes? i Freeman, R. & Wise, D. (red.), (1982). Freeman, R. & Wise, D. (red.), The Youth Labor Market Problem: Its Nature, Causes. and Consequences, NBER, 1982. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: En bakgrundsbeskrivning, Stockholm, 1981. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Första intervjuomgången -våren 1981, Stockholms län, Stockholm, 1982. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Ungdomarnas söksätt, Stockholm, 1983. Harkman, A., ”Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Långvarig och upprepad arbetslöshet bland - karaktär och orsaker, preliminär version, ungdomar stencil, l984a. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Beredskapsarbete för ungdom -effekter för individ och samhälle”, preliminär version, stencil, l984b. Hart, M., Arbetslösa ungdomar i beredskapsarbete, Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, monograñ nr 31, l984. Hellberg, I. (red.), Ungdomens problem på arbetsmarknaden, Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, monografi nr l l, 1977. Hörte, S-Å & Hart, H. (red.), Ungdomsarbetslöshet i dag och i morgon, Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, monografi nr 23, 1981. Johansson, Y., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Ungdomsarbetsläshet i Stockholms kommun, Stockholm, 1982. Jonung, C. & Tegle, S., Efterfrágans betydelse för ungdomsarbetslösheten” i TCO, Ungdom och arbete. 1978. J onung, C., “Patterns of Occupational segregation by Sex in the Labor Market, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, Meddelande nr 1983:89. (Kommer att publiceras i Schmid, G. (red.), Discrimination and Equalization in the Labour Market: Employment Policies for Women in Selected Countries, IIM, Berlin.) Nilsson, C., Ungdomsarbetslösheten - vad kan man göra åt den ?”i Ut ur krisen, Konjunkturrådets rapport 1982-83, SNS, 1982. Nilsson, C., Ungdomsarbetslöshet och facklig lönepolitik, stencil, SNS, 1984. OECD, Youth Unemployment. The Causes and Consequences, Paris, 1980. Persson-Tanimura, l., Studier kring arbetsmarknad och information, Lunds Economic Studies, Lund, 1980. i framtiden - Persson-Tanimura, I., ”Ungdomsarbetslösheten en analys från ett nationalekonomiskt perspektiv i Hörte, S-Å & Hart, H. (red.), (1981). Persson-Tanimura, l. & Mondélus, M-B, Ekonomiska bidrags- och ersättningssystem och nordiska ungdomars utbildnings- och arbetsmarknadsval, arbetsrapport, SOFI, 1983. Proposition 1979/80:145, “Om åtgärder för att främja ungdomars utbildning i gymnasieskolan m. m. Rehn, G., ”Part One: Sweden i Education and Youth Employment in Sweden and Denmark, Carnegie Council on Policy Studies in Higher Education, I980.

l84 arbetsmarknadssituation

Ungdomars

Reubens, B. (red.), Youth at Work. An International Survey, Rowman & Allanheld, 1983. Reubens, B., Harrisson, J. & Rupp, K., The Youth Labor Force 1945-1995: A Cross-National Analysis, Allanheld, 198 l. Sandstedt, E., Ung och arbetslös - om Söderhamnsungdomars osäkra arbetssituation, stencil, Tekniska högskolan i Stockholm, Regional planering, 1982. SCB, Utbildningsstatistisk årsbok 1980. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, “Aktuell forskning kring ungdomsarbetslöshet och ungdomens sysselsättningssituation, Göteborg, 1981. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU 1981:97, Undersökningar kring gymnasieskolan. SOU 1984:4, LU 84, Lángtidsutredningen, huvudrapport. Svenska kommunförbundet, Åtgärder mot ungdomsarbetslöshet. En exempelsamling, 1983. Wachter, M. & Kim, C., Time Series Changes in Youth Joblessness i Freeman, R. & Wise, D. (red.), 1982. Wadensjö, E., Ungdomsarbetslösheten, Ekonomisk Debatt, nr 4, 1978.

Ungdomars arbetsmarknadssituation 185

till 7

Bilaga kapitel

Redogörelse för hur uppgifterna i tabell 7.2 rörande

omfattningen av de speciella åtgärderna för

16- framräknats.

l7-åringar

Statistik rörande de speciella åtgärderna för 16-17-åringar har inte framtagits kontinuerligt och tillgängliga uppgifter avser ibland flöden (hur många som under en viss tidsperiod deltagit i åtgärden ifråga), ibland tvärsnitt (hur många som vid en viss tidpunkt deltog i åtgärden). De i tabell 7.2 redovisade siffrorna representerar ett försök att skatta tvärsnittsdata utifrån uppgifter om tillgängliga mätningar erhållna från SÖ och AMS. Skattningarna har gjorts på följande sätt:

Introduktionsprogram för utbildning

Inga genomsnittsmâtningar tillgängliga mer än för första halvåret 1983 (6 mättillfällen) = 622 ungdomar i genomsnitt.

Yrkesintroduktion

1981 gjordes endast en mätning (oktober) = 6.169 ungdomar. 1982 gjordes två mätningar:

1982 maj 8.993 oktober 8. l 57

Genomsnitt: 8.575 ungdomar

1983 gjordes sex mätningar angående antalet ungdomar i åtgärden under en mätvecka: l 983 januari 7.420 februari 6.988 mars 6.900

Genomsnitt första halvåret 5.833 ungdomar

186 Ungdomars arbetsmarknadssituation

Uppföljningsprøgram

Uppföljningsprogram infördes fr.o.m. ljuli 1983, då samtidigtintroduktionsprogram för utbildning och yrkesintroduktion avskaffades. Två mätningar (oktober och november 1983) gav ett genomsnitt på 5.918 ungdomar.

Un gdomsplatser

Den centrala överenskommelsen mellan SAF, LO och PTK om inrättandet av ungdomsplatser träffades 1981-12-23. AMS har statistik om ungdomsplatser fr.o.m. 1982-03-31. Vid budgetårsskiftet 1982/83 övergick ansvaret för ungdomsplatserna till SÖ. Enligt uppgifter från AMS och från SÖ har det genomsnittliga antalet personer som omfattats av ungdomsplatser utvecklats på följande sätt:

augusti 4.095 september 3. l 89 oktober 2.123 november 6.692 _.__._.____.,...____

Genomsnitt: 4.333 ungdomar

Första halvåret 1983

1983 januari 9.567 februari 10.945 mars l 1.962 april l 1.432 ~ maj 10.889 juni 8.634

Genomsnitt första halvåret 1983 10.571 ungdomar

Andra halvåret 1983

Enbart en mätning i november = 21.089 ungdomar.

8 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation och åtgärder

för arbetshandikappade*

En stor del av arbetsmarknadspolitiken är selektiv i den mening att den är inriktad på speciella grupper på arbetsmarknaden som ungdomar, äldre, invandrare och arbetshandikappade. Motiveringarna för en sådan politik är för det första att dessa grupper i något avseende har en svårare situation än övriga. För det andra motiveras gruppinriktade åtgärderna med att arbetsmarknadsproblemen för dem som tillhör en viss grupp ofta är av samma art. En politik skulle därför kunna utformas så att den passar för en viss grupp, t ex de arbetshandikappade. Vilka skäl finns det då för att speciellt granska de arbetshandikappades arbetsmarknadssituation och arbetsmarknadspolitiken gentemot dem? Ett argument är att det är en grupp som har en speciellt svår och eventuellt försämrad arbetsmarknadssituation. Ett annat argument är att åtgärderna för denna grupp expanderat kraftigt utan att dessa utvärderats mer än i mycket begränsad omfattning. Ett tredje argument är att man för denna grupp mycket klart kan se motsättningarna mellan de två huvudlinjerna i svensk arbetsmarknadspolitik: arbetslinjen och kontantstödslinjen. Kapitlet inleds med en kortfattad diskussion av handikappbegreppet. Det är nämligen inte självklart hur gruppen handikappade skall avgränsas. Därefter behandlas hur antalet handikappade förändrats och utvecklingen av arbetsmarknaden för de handikappade. Det är två av de faktorer som kan ha påverkat utvecklingen av handikappolitikens inriktning och omfattning. Det följande avsnittet, 8.2, innehåller en genomgång av politiken gentemot de arbetshandikappade, såväl förtidspensioneringen som arbetsmarknadspolitiken. Avsnittet avslutas med en järnförande diskussion av kontantstöds- och arbetslinjerna. Det därefter följande avsnittet behandlar några effekter av handikappolitiken, bl a effekter på arbetsutbud och inkomstfördelning. I ett avslutande avsnitt sammanfattas vissa av resultaten och utpekas några angelägna forskningsområden.

Detta kapitel har skrivits av professor Eskil Wadensjö.

188 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

8.1 De och deras

arbetshandikappade

arbetsmarknadssituation

8.1.1 Begreppet arbetshandikappad

För de flesta av de grupper som anges ha speciella svårigheter på arbetsmarknaden finns ingen självklar avgränsning av gruppen. Det gäller också som ungdomar och äldre. Var skall för demografiska grupper dras mellan ungdomar och vuxna? Vid l8 år, 20 år eller åldersgränsen 25 år? Vilka som klassificeras som äldre skiljer sig i hög grad åt mellan olika yrken. Icke yrkesarbetare över 50-55 år brukar betraktas som äldre, i samma ålder i medan yrkesarbetare och högre utbildade tjänstemän regel inte hänförs till denna kategori. Se Jörgensen (1983, kapitel 4). Att arbetshandikappade är än svårare. För att kunna avgränsa gruppen undersöka de arbetshandikappades situation och hur den har förändrats måste man emellertid ha uppgifter om storleken och sammansättningen av gruppen. För detta krävs en definition av begreppet arbetshandi-

kappÅ

Det finns flera problem förknippade med handikappbegreppet. Vi skall här endast beröra några av dem. Ett grundläggande problem är att

det finns begrepp på två olika nivåer och att man inte alltid skiljer mellan dessa. Den första typen av handikappbegrepp definieras med utgångspunkt från nedsättning av någon funktion (fysisk eller psykisk) orsakad av någon skada. Skadan kan i sin tur vara orsakad av sjukdom, olyckshändelse Den andra av defieller någon medfödd missbildning. typen nition av förmågan att utföra arbetsuppbygger i stället på nedsättning gifter eller oftast på förmågan att klara av ett arbete inom det yrke

personen är eller har varit sysselsatt?

Det är självklart att de båda definitionerna ger olika resultat. Det är inte så att funktionsnedsättning alltid innebär ett arbetshandikapp eller att arbetshandikappade alltid har en funktionsnedsättning. En funk- För en analys av effekterna av en avgränsning tionsnedsättning som ger ett oöverstigligt arbetshandikapp i ett yrke som gör att ett arbets- behöver inte medföra något handikapp alls i ett annat yrke. Det är inte marknadspolitiskt meheller så att man entydigt kan rangordna olika yrken efter i vilken del endast når en del av utsträckning t ex en funktionsnedsättning eller en sjukdom innebär ett målgruppen eller fier än de som tillhör målgrup- handikapp. Något som innebär ett arbetshandikapp för en byggnadsarpen se Johnson (1982). betare (t ex olika typer av ryggskador) behöver inte innebära ett arbetsför en arbetare inom kemisk industri, medan något som handikapp ZEtt alternativ är en upp- innebär ett arbetshandikapp för en arbetare inom kemisk industri (t ex delning på fyra nivåer: innebära ett arbetshandikapp för en byggnadsen allergi) inte behöver sjukdom, skada, funkarbetare. tionsnedsättning och / handikapp. Se fiera ar- Man måste alltså skilja mellan de olika typerna av handikappbegrepp beten av Saad Z. Nagi, - dels de som är baserade dels de som är på funktionsnedsättning, bl a Nagi (1965). Ytterli- baserade på att personen är handikappad i sitt arbete. Det finns emellergare belysning av protid också andra kritiska punkter. blemet och referenser till senare arbeten återfinns En första sådan kritisk punkt är tidsdimensionen. Man brukar inte L i Forskningsrådsnämn- räkna någon person som handikappad om han har en tillfällig funktionsden (l983). nedsättning. En person som bryter benet i en skidolycka och som förvän-

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 189

tas bli helt återställd räknas inte som handikappad. Man kräver en viss långvarighet av funktionsnedsättningen för att räkna någon som handikappad. I många fall är det så att man inte vet om en viss skada eller viss sjukdom kommer att leda till en bestående funktionsnedsättning eller inte. I efterhand vet man det men vid t ex en intervjuundersökning finns det alltid ett stort antal personer för vilka det är osäkert om sjukdomen eller skadan kommer att leda till bestående men. Det finns osäkerhet om den medicinska rehabiliteringen. Än osäkrare blir det om man använder sig av en definition som bygger på förekomsten av arbetshandikapp. Förutom en medicinsk rehabilitering så kan yrkesrehabilitering, ändring av förhållandena på arbetsplatsen (t ex att man gör den tillgänglig för rullstolsbundna personer) eller omskolning till annat yrke innebära att personen kan återgå till sysselsättning utan att vara handikappad på sin arbetsplats. Detta gör att tidsdimensionen blir viktig och den blir viktigare ju ambitiösare arbetsmarknadspolitiken är för de arbetshandikappade. Det innebär också att uppgifter om beståndet av handikappade bör kompletteras med uppgifter om flöden till och framför allt från beståndet av handikappade. Ett annat problem är hur man skall behandla den funktionsnedsättning som kommer med normalt åldrande. Med åldern avtar kapaciteten, men olika fort för olika funktioner? Det finns en tendens att betrakta åldrande som sjukdomssymtom och att (felaktigt) medicinskt behandla

ålderssymtom. (Se t ex Jörgensen (1983, s. 70.)

Det är högst tveksamt om man skall räkna normalt åldrande människor som handikappade. Vi räknar ju inte de uppväxande, som också i regel har mindre arbetskapacitet än de vuxna, som handikappade. De höga andelar med funktionsnedsättning och arbetshandikapp i de äldsta aktiva åldersgrupperna, som redovisas i många undersökningar, skall alltså tolkas med försiktighet. Ett annat problem med handikappbegreppet är att det förutsätter en uppdelning i två kategorier - arbetshandikappade och icke-arbetshan- dikappade medan graden av nedsättning kan variera från noll till hundra procent. Det blir en viss godtycklighet i var gränsen sätts mellan arbetshandikapp och ej arbetshandikapp. Vid intervjuundersökningar varierar andelen markant vid endast mindre förändringar av frågeformulären. Det är önskvärt med en tidsserie över hur antalet handikappade utvecklats, bl a för att kunna jämföra med utvecklingen av handikappolitiken. Det finns tyvärr inga tillfredsställande sådana uppgifter för Sveriges del. De statistiska serier som täcker längre tidsperioder är de administrativa som innehåller uppgifter om antalet förtidspensionerade, uppgifter om antalet som har fått hjälp i olika former och antalet arbets- 3För Översikter av samhandikappade registrerade vid arbetsförmedlingarna. Dessa uppgifter bandet mellan ålder och är emellertid inte användbara i detta sammanhang då de främst speglar kapacitet i olika avseenhur handikappolitiken utvecklats och mindre hur antalet handikappade den se Socialdepartesom finns mentet (1969) och SOU förändrats. De alternativ är intervjuundersökningar, vilka (l983:62, kapitel 3). Se dock endast täcker kortare tidsperioder. också Kreps (1977) och Det alternativ som skall utnyttjas här är Statistiska Centralbyråns Jörgensen (1983, kapitel levnadsförhållandeundersökningar. Dessa inleddes år 1974 och omfat- 5).

190 De arbetsmarknadssituation

arbetshandikappades

tade detta år ca 6000 intervjuer. Mellan 1975 och 1979 genomfördes ca 12000 intervjuer. Sedan 1980 är antalet 6000 om året. l interårligen vjuerna ställs frågor som gör att man kan få en uppfattning om förekomsten av funktionsnedsättningar och om i vad mån dessa innebär arbetshandikapp. Bland frågorna ingår: ”Har Ni någon långvarig sjukdom, besvär eller olycksfall, något handikapp eller annan svaghet?” och Tar Ni regelbundet medicin för någonting (annat)?”. Den som svarar ja på minst en av dessa frågor räknas som långvarigt sjuk. Vid ja-svar på någon av dessa frågor ställs uppföljningsfrågor för att mäta arten och svårighetsgraden av besvären. Till denna grupp ställs också följande fråga, ”Medför den/de sjukdom(en(arna) Ni har att Er arbetsförmåga är nedsatt? med följande fasta svarsalternativ a) i hög grad, b) i någon mån och c) inte alls?”. Man får på detta sätt en definition av arbetshandikapp och också en uppdelning i två grader av arbetshandikapp.

8.1.2 Antalet arbetshandikappade

Under senare år har framförts att allt fler personer har fått problem på arbetsmarknaden på grund av arbetshandikapp. Som tecken på en sådan utveckling har främst anförts uppgifter hämtade från socialförsäkringseller från arbetsmarknadsverkets olika statistikgrenar. Såväl systemet antalet förtidspensionärer, antalet arbetshandikappade registrerade vid arbetsförmedlingarna som antalet personer placerade i arbetsmarknadspolitiska program för handikappade har ökat. Det är dock inte självklart att ökningen av antalet personer i dessa socialpolitiska program skall tolkas som att antalet personer med han-

dikapp har ökat. Ökningen av antalet personer med förtidspensionering

skulle kunna ses som en utveckling mot ett minskat betonande av arbetskravet för dem som har funktionsnedsättningar eller som en utveckling

mot en mer flexibel pensionsålder. Ökningen av antalet personer i ar-

betsmarknadspolitiska program för handikappade har skett samtidigt som antalet personer i slutna institutioner har minskat. En del av förklaringen till expansionen är att söka i en övergång från dessa institutioner. Det finns tre grundläggande hypoteser om varför antalet personer i socialpolitiska program för handikappade har ökat. De är: l) Antalet med funktionsnedsättningar eller andra problem (psykiska, socialmedicinska) som leder till svårigheter på arbetsmarknaden har Ökat, 2) Givet en viss funktionsnedsättning så har risken att få arbetsmarknadsproblem (bli arbetshandikappad) blivit större. Arbetsmarknaden ställer högre krav och har blivit hårdare än tidigare för de som har någon form av funktionsnedsättning. 3) Det har blivit lättare att få förtidspension respektive att få en plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program för arbets- - lönen - har handikappade. Ersättningsnivån pensionen respektive också stigit markant. Det gör att alternativet att vara i ett handikappolitiskt program har förbättrats jämfört med att ha förvärvsarbete. De tre delförklaringarna är inte varandra uteslutande. Det är möjligt att alla tre faktorerna kan bidra till att förklara utvecklingen. Det år också möjligt att det finns samspel mellan de olika faktorerna. Försämrade möjligheter för de arbetshandikappade på arbetsmarknaden kan

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 191

tex ha varit en av de faktorer som medverkat till att förändringar av handikappolitiken kommit till stånd. Försämrade möjligheter att få arbete - arbetslöshet kan påverka hälsotillståndet och därmed förekomsten av handikapp? Senare skall behandlas om hypoteserna arbetsmarknadsutvecklingen (avsnitt 8.1.3) respektive handikappsprogrammens tillgänglighet och ersättningsnivå (avsnitten 8.3 och 8.4) kan förklara expansionen av antalet personer i de handikappolitiska programmen. Här skall vi kortfattat behandla den första hypotesen: att expansionen kan förklaras av förändringar i antalet personer med funktionsnedsättningar och därmed i antalet med arbetshandikapp. En faktor som kan ha verkat höjande på antalet med arbetshandikapp är att befolkningens ålderssammansättning förändrats. Andelen i äldre aktiv ålder har ökat. Såväl åldersförslitningar som förekomsten av ickereversibla skador ger högre frekvenser med funktionsnedsättningar i de äldre åldersgrupperna. Denna typ av åldersförskjutningar kan dock endast förklara en mindre förändring av antalet handikappade. Andelen i åtgärder för handikappade har ökat inom varje åldersgrupp. Har antalet funktionsnedsättningar givet ålder ökat?5 Det finns flera förhållanden som talar i motsatt riktning. Antalet trafikolycksfall har kontinuerligt minskat i mer än ett decennium. Även om en nedgång i skadefrekvensen inte omedelbart leder till att antalet som har följder av denna typ av olyckor minskar, bör trafikskadorna inte kunna förklara en markant ökad frekvens med handikapp. Än mindre troligt är det att en ökning av antalet handikappade kan förklaras av yrkesskadeutvecklingen. Framför allt en förändrad bransch- och yrkessammansättning har lett till att antalet yrkesskador har minskat. Klarast ser man denna utveckling vad gäller antalet dödsfall. För övriga former av arbetsolycksfall är statistiken svårare att tolka då den i hög grad påverkas av regler för redovisning och ersättning. De medicinska konsekvenserna av psykiska sjukdomar har tenderat att minska. Färre blir institutionaliserade och behandlingsperioderna har avsevärt förkortats för vissa diagnoser. Oklarare är utvecklingen för gruppen med socialmedicinska problem, dvs främst alkohol- och narkotikamissbrukare. Antalet personer som missbrukar narkotika har otvivelaktigt ökat under de båda senaste decennierna. I början av 1960-talet förekom denna typ av missbruk endast i mycket begränsad utsträckning i Sverige. Antalet personer med narkotikaproblem är dock fortfarande litet jämfört med det totala antalet personer med någon form av handikapp. Större betydelse kan en ökning av antalet alkoholskadade ha haft.° “En översikt över forsk- Visserligen har inte den mängd alkohol som inköps per vuxen person ningen på detta område förändrats i någon större omfattning. Det gäller även om man försöker återfinns i Janlert (1981). inräkna en ökad hembränning och ökade inköp vid utlandsresor. Vikti- 5En översikt av hälsout-

gare är att alkoholkonsumtionen blivit mer ojämnt fördelad. Övergång-

vecklingen i Sverige

en från konsumtionsbegränsning med hjälp av ransonering till begräns- återfinns i Carlsson

ning med hjälp av prishöjningar (höjningar av alkoholskatten) har gjort (1979). att de icke-beroende minskat sin konsumtion medan de beroende ökat “För en noggrannare resin. Det har troligen lett både till att antalet med skador ökat och till att dovisning av debatten se skadornas art och omfattning förvärrats. Det är dock svårt att få någon Wadensjö (1984).

192 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

klar bild av utvecklingen. Socialmedicinska symtom döljs ofta av andra diagnoser. Det gäller såväl inom socialförsäkrings- som inom den arbetsmarknadspolitiska statistiken. Det är också högst troligt att en underrepresentation erhålls i intervjuundersökningar. Av ovanstående diskussion framgår att det är svårt att göra troligt att antalet med funktionsnedsättningar m m eller graden av sådana nedsättningar skulle ha ökat och med det antalet arbetshandikappade. En reservation får dock göras vad gäller gruppen socialmedicinskt handikappade. I tabell 8.1 återges utvecklingen av antalet med arbetsförmågan nedsatt i hög grad enligt undersökningarna om levnadsförhållandena för åren 1975-1982. Det framgår av tabellen att det inte ñnns någon klar tendens till förändring. Detsamma gäller vid en granskning av delgrupper. Det är viktigt att observera att uppgifter för delgrupper, vilka utgör en liten del av hela befolkningen, är baserade på få intervjuer. Den statistiska osäkerheten är större i dessa fall.

Tabell 8.1 Procentuell andel med arbetsförmågan nedsatt i hög grad

År

Karakteristika 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 8.3 7.9 8.0 7.9 8.1 8.3 7.8 7.0 Hela befolkningen

Källa: Bearbetningar av ULF (Undersökningarna av levnadsförhållandena), SCB 1975- 1982.

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 193

Undersökningarna om levnadsförhållandena visar alltså inte på nåav antalet gon förändring med i hög grad nedsatt arbetsförmåga under den period dessa undersökningar täcker. Andelen varierar i stort sett mellan 7 och 8%. Även andelen med arbetsförmågan nedsatt i någon mån har endast varierat i liten utsträckning mellan de olika undersökningsåren. Denna andel har varierat kring 10%. Förändringen av antalet arbetshandikappade kan alltså knappast förklara expansionen av handikapprogrammen under senare år. Av tabell 8.1 framgår att det finns stora skillnader mellan olika befolkningsgrupper vad gäller förekomsten av handikapp.7 Den klaraste skillnaden finns mellan olika åldersgrupper. De äldre har betydligt oftare en nedsatt arbetsförmåga än yngre. Samma skillnader i går att återfinna folkräkningsmaterial från Sverige från l930-talet och från liknande undersökningar i andra länder. En annan markant skillnad finns mellan olika utbildningsgrupper. Den kvarstår även om hänsyn tas till skillnaderi åldersfördelning mellan olika utbildningsgrupper. En viktig förklaring verkar vara skillnader i yrkesfördelning mellan utbildningsgrupperna och därmed sammanhängande skillnader i risker för olika typer av skador.

8.1.3 Utvecklingen på arbetsmarknaden och de arbetshandikappade

Arbetsmarknaden har förändrats i flera avseenden under de senaste decennierna. Vilka konsekvenser kan detta tänkas ha haft för de arbetshandikappade? Förskjutningar i näringsstrukturen från jordbruk till industri till offentlig sektor och från arbetaryrken till tjänstemannayrken kan ha haft olikartade effekter för skilda grupper av handikappade. För personer

med fysiska funktionsnedsättningar är det kanske oftare lättare att klara

av vissa typer av tjänstemannaarbeten än arbetaryrken inom jordbruk eller industri. För dem med psykiska handikapp och kanske framför allt för dem med förståndshandikapp eller socialmedicinska problem kan utvecklingen av näringsgrens- och yrkesstrukturen ha gjort det svårare? För de senare grupperna kan också förändringar inom jordbruket och industrin ha haft en negativ inverkan på möjligheterna att få arbete. Antalet anställda på ett jordbruksföretag är nu mycket färre än tidigare. Det medför dels krav på ett behärskande av fler arbetsuppgifter, dels krav på högre teknisk kompetens. Industriarbete har också förvandlats från i första hand fysiskt arbete till mer av kontroll och övervakning av 7För en

noggrannare

processer och maskiner. Reträttarbetena som tidigare fanns på många analYs 5° wadenslö (l983b) arbetsplatser har i betydande grad försvunnit (Se bl a Jörgensen 1983, kapitel 15). Stuveriarbete som tidigare var ett arbete för många med

sstmkturomvandüng_

oregelmässiga förhållanden betingade av t ex socialmedicinska faktorer ens effekter för de han_ har nu utvecklats till fasta arbeten och också dessa ställer ökade krav. dikappade diskute-

.har

Det är inte bara strukturförändringarnas art utan också takten i struk-

a_‘r5u;‘r‘°‘? Ställ: etllerrld

som kan ha bctydelse. Olika

ara

turomvandlingen att

undersökningarvisar deecL‘nni:LeE;t tiff’

i regel en fjärdedel av de anställda på en arbetsplats har funktionsneddigt exempel ä, wahsättningar eller andra problem som innebär att de skulle ha svårt att hitta lund (1939).

194 De arbetsmarknadssituation

arbetshandikappades

arbetsmarknaden om de förlorade det ett nytt arbete på den öppna

nuvarande (Se tex SOU 1977:89). Talrika undersökningar visar också

att en inte oväsentlig del av dem som förlorar sina arbeten vid en aldrig får ett nytt arbete. Arbetsplatserna fungerar i viss nedläggning som skyddade verkstäder för en del av de anställda. Om strukmening och därmed antalet nedläggningar ökar, så innebär det turomvandlingen också att fler med funktionsnedsättningar kommer att få öppna arbets-

marknadsproblem. Mycket tyder på att strukturomvandlingen gått snabbare fr o m andra delen av 1960-talet än vad den gjorde tidigare och att den därmed skulle kunna vara en faktor som förklarar ökade arbetsmarknadsproblem för handikappade. En ökad konjunkturarbetslöshet har skilda konsekvenser för olika grupper. Allmänt gäller att de grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden, tex handikappade, påverkas proportionellt sett mer än andra grupper. Den ökade arbetslösheten under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet har troligen inneburit ökade svårigheter för de

handikappade. Den solidariska lönepolitiken är uppbyggd av två element (se Öhman Det första är lika lön för lika arbete. Det andra är en höjning av (1982)). de lägsta lönerna. Den första delen av den solidariska lönepolitiken baserad på konkurrens skulle ligger i linje med vad en arbetsmarknad leda till medan däremot den andra delen inte behöver göra det. Så kan tex den solidariska via höjda relativa ungdomslöner ha lönepolitiken

medfört ungdomsarbetslöshet? Eventuellt kan den solidariska

högre lönepolitiken ha haft liknande effekter för de handikappade. Genom höjda löner kan vissa typer av enklare arbetsuppgifter och befattningar ha tenderat att rationaliseras bort. Det kan ha påverkat arbetsmarknadsförhållandena främst för dem som har en nedsatt arbetsförmåga sedan Däremot är effekterna för dem som blir tidiga år, t ex utvecklingsstörda. vid äldre år mer oklara. Även före den solidariska lönehandikappade fanns sociala konventioner om lägsta acceptabla löner. I politiken många fall kan en sådan konvention ha inneburit en lön högre än det ekonomiska värdet av personernas bidrag till produktionen. Den lagstiftade ökade anställningstryggheten kan ha påverkat de ar- 98e bl a Konjunkturrådet (1982). situation och detta inte entydigt i riktning mot ett betshandikappades När företag vill minska sin arbetsstyrka så högre arbetskraftsdeltagande. °Den s.k. svartpensio- liksom de äldre mer skyddade än tidigare. Det är de är de handikappade neringen är en av flera företaget i första hand. Ofta är detta i strid såväl yngre som skall lämna olika varianter. Svart- fackmed vad företagsledningen av ekonomiska skäl som vad de lokala pensioneringen har kommit att beteckna föreningarna önskar. Detta leder i många fall till att äldre arbetshandikombinationen utför- kappade antingen förmås söka förtidspensionering genom att företaget säkring från arbetslös- köper privata pensioner till dem eller att de sägs upp efter turordningshetskassa och förtids- mellan förhandlingar. Formellt är det efter en Överenskommelse företag pensionering efter överoch det lokala facket men i regel är de äldre införstådda. De äldre har ett enskommelse mellan föoch bättre ekonomiskt skydd än de yngre och känner ofta ett socialt tryck att retag, fackförening de äldre anställda. En lämna företaget i en sådan situation. De äldre blir ekonomiskt kompenöversikt av svartpensio- serade på olika sätt.” Trygghetslagarna kan på så sätt ha medverkat till neringen eller a-kasse- men också ett lägre arbetskraftsdeltagande bland äldre handikappade modellen återfinns i Artill att de som lämnar arbetskraften vid företagsinskränkningar får en betsmarknadsdepartementet (l983c). relativt hög inkomstnivå.

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 195

Viktigare än den ovan beskrivna effekten är troligen effekterna för dem som av någon orsak blir utan arbete. Trygghetslagarna har gjort att en anställning är ett större åtagande än tidigare och anställningsproceduren har gjorts mer omsorgsfull. Det innebär troligen att vissa typer av handikapp, t ex socialmedicinska, oftare upptäcks och som följd därav att de handikappade mindre ofta anställs. De äldres bättre anställningsskydd (och längre uppsägningstid) kan också leda till att det blir svårare för dem att få nya arbeten. De handikappade är överrepresenterade bland de äldre. Det finns flera faktorer som pekar mot att de arbetshandikappade nu möter en svårare arbetsmarknadssituation. Samtidigt har bl a de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för de arbetshandikappade ökat kraftigt, vilket kan ha motverkat en sådan utveckling. I det följande avsnittet skall redovisas några uppgifter om utvecklingen av de arbetshandikappades situation på arbetsmarknaden.

8.1.4 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Det är svårt att få en sammanhängande översikt över hur de arbetshandikappades arbetsmarknadsläge har varit under en längre tidsperiod. Här skall ges en översikt av utvecklingen under åren 1975-1982. Det är en för kort period för att man skall kunna studera de långsiktiga utvecklingstendenserna, men det ger en bild av läget under de senaste åren. Av tabell 8.2 framgår att andelen utanför arbetskraften av dem med svårare arbetshandikapp varit ungefär oförändrad under perioden. Däremot har andelen utanför arbetskraften av dem med lättare arbetshandikapp liksom bland dem utan nedsatt arbetsförmåga minskat markant. Denna utveckling återspeglar de stigande arbetskraftstalen bland kvinnorna. De med arbetsförmågan nedsatt i hög grad kan alltså i detta avseende sägas ha fått ett relativt sett lägre arbetskraftsdeltgande. Motsvarande förändringar står inte att finna vad gäller utvecklingen av arbetslösheten. Andelen arbetslösa mätt enligt undersökningarna av levnadsförhållandena har varit svagt stigande fram till 1980 för att sedan öka markant. Det gäller för samtliga grupper (tabell 8.3). De arbetshandikappade har dock hela tiden en betydligt högre arbetslöshet. Högst är den för dem med i hög grad nedsatt arbetsförmåga. lnte heller en granskning av arbetslöshetens sammansättning efter längden på arbetslöshetsperioderna ger någon entydig bild av utvecklingen för de arbetshandikappade (tabell 8.4). Variationerna är stora mellan de olika åren och större för de handikappade än för de övriga. En tolkning skulle kunna vara att de arbetshandikappade påverkas mer av konjunkturväxlingarna än övriga grupper, men mot detta kan invändas att svängningarna i andelen som har långa arbetslöshetsperioder inte överensstämmer med Variationerna i det relativa arbetslöshetstalet. De uppgifter som går att hämta från undersökningarna om levnadsförhållandena pekar inte entydigt på att arbetsmarknadsläget för de arbetshandikappade har försämrats jämfört med det för övriga grupper. Möjligt är emellertid att en sådan försämring kommit redan tidigare eller

196 De arbetsmarknadssituation

arbetshandikappades

arbetsmarknaden men

att sådan försämring inträffat på den öppna

motverkats av b1 a olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Tabell 8.2 Andel ej i arbetskraften 1975-1982 (i procent)

År 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Grupp Arbetsförmågan nedsatt i hög grad 55.7 57.5 56.1 53.0 53.3 55.3 52.6 59.0 Arbetsförmågan nedsatt men ej i

Källa: Se tabell 8.1.

Tabell 8.3 Andel arbetslösa i procent av dem i arbetskraften 1975-1982

År 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Grupp Arbetsförmågan nedsatt i hög grad 5.9 6.2 5.0 6.3 5.8 5.4 8.0 10.3 Arbetsförmágan nedsatt (men ej i 4.3 3.6 3.1 6.0 5.3 4.7 4.5 7.8 hög grad) Nedsatt arbetsförmåga (i hög grad eller ej i hög grad) 4.8 4.4 3.7 6.1 5.5 4.8 5.6 8.4 Ej nedsatt arbetsförmåga 2.5 2.7 2.6 3.3 2.8 2.9 3.5 5.0 Arbetslöshet enligt ULF i 16-64 år 2.8 2.9 2.8 3.7 3.2 3.2 3.8 5.5 åldersgruppen Arbetslöshet enligt AKU i åldersgruppen 16-64 år 1.6 1.6 1.8 2.3 2.1 2.0 2.5 3.2 Källa: Se tabell 8.1 och SCB, arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Tabell 8.4 Andel av de arbetslösa som har en arbetslöshetstid på 5 veckor eller längre 1975-1982

År

Källa: Se tabell 8.1.

SOU I984:31 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 197

Åtgärder

8.2 för de

arbetshandikappade

Om någon blir sjuk eller skadad är den grundläggande principen att försöka åstadkomma en medicinsk rehabilitering. Det gäller oavsett vad som orsakat skadan eller sjukdomen. Vid akut sjukdom eller skada utgår

ersättningen i form av sjukpenning. Villkoren är också i huvudsak de- i

samma oberoende av orsaken. Alla mellan 16 år och pensionsåldern är sjukpenningsförsäkrade mot inkomstbortfall vid sjukdom. Vid frånvaro från arbetet på grund av sjukdom eller skada erhåller man 90% av den normala inkomsten. för beräkning Underlaget av sjukpenningen är dock till maximalt begränsat 7/2 gånger det indexreglerade basbeloppet. Detta belopp är dock så pass högt att flertalet, ca 95%, erhåller 90% av inkomsten vid frånvaro på grund av sjukdom eller skada. Via olika avtalsbestämda

sjukförsäkringar kan kompensationsgraden vara än högre. Er-

sättningsformen är under initialskedet densamma oavsett orsakerna till sjukdomen eller skadan och oavsett om den leder till en kortvarig, långvarig eller permanent sjukdom eller skada. Det är först när man med en viss säkerhet kan fastställa en bestående och

funktionsnedsättning

omfattningen av denna som andra åtgärder utöver sjukvård och sjukpenning blir aktuella. sjukpenning behöver inte alltid vara den första ersättningsformen

efter uppkomsten av ett handikapp. Arbetslöshetsersättning och social-

hjälp kan i praktiken också utnyttjas under ett inledande skede. De långsiktiga lösningarna kan indelas i två huvudgrupper: l) förtidspensionering och 2) arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Förtidspensionering är en åtgärd som innebär att den sökande lämnar arbetskraften (om än inte alltid helt) medan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna innebär försök att bevara anknytningen till arbetsmarknaden om än ofta i delvis ändrade former. Det finns två skilda organisatoriska system för de båda formerna av handikappolitik. Försäkringskassorna (under överinseende av riksför-

säkringsverket) administrerar förtidspensioneringen medan arbetsmark-

nadsverket har hand om arbetsmarknadspoltiken för de handikappade. De väsentliga kontakterna mellan de myndigheter som är involverade i handikappolitiken sker på lokal nivå och sker delvis via rehabiliteringsgrupper. I rehabiliteringsgrupperna tar man från försäkringskassans sida upp de fall där man anser att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara en möjlig lösning. Självklara pensioneringsfall tas normalt inte upp i rehabiliteringsgrupperna. En stor del av de fall som behandlas slutar

dock i förtidspensionering (se bl a Jörgensen

(1983, kapitel 3)). Många som av arbetsförmedlingen klassificeras som handikappade kommer emellertid direkt till förmedlingen och inte från försäkringskassan via rehabiliteringsgrupperna. Frågor av mer principiell karaktär behandlas i den centrala som finns rehabiliteringsgrupp för varje kassa (dvs i huvudsak en per län).

arbetsmarknadssituation

198 De arbetshandikappades

8.3 Förtidspensioneringen”

var under hela efterkrigstiden från 1946 fram till Förtidspensioneringen 1963 uppbyggd på ett och samma sätt. Det fanns två typer av förtidspension - för viss tid) och invalidpension (fram till sjukbidrag (begränsad i förtidspensionen var uppbyggd av ett ålderspensionen). Ersättningen i som var inkomstprövat. Sumfast, lågt basbelopp och ett tilläggsbelopp kunde maximalt till man av basbeloppet och tilläggsbeloppet uppgå samma belopp som ålderspensionsbeloppet. Till detta kom ett inkomstsom fram till 1954 var statligt. Därefter blev det prövat bostadstillägg, men delvis finansierat via statsbidrag. Det kommunala kommunalt, kunde och kan variera kraftigt mellan olika kommuner. bostadstillägget Alla landets kommuner hade infört kommunala bostadstillägg år 1963.

Antalet förtidspensioner förändrades mycket litet under denna tid. De var ungefär 145 000 under hela tidsperioden med endast små variationer och nedåt. Antalet förtidspensionärer i januari 1952 var t ex uppåt tio år senare, 145 970. Från 1963 147 221 och i januari 1962, alltså ändrades i flera väsentliga avseenden. För det första pensionssystemet det inkomstprövade tilläggsbeloppet. l stället fick man tre fasta slopades 2/3 och l/3 År 1963 började belopp: hel pension, pension pension. också det allmänna tilläggspensionssystemet att fungera. Tilläggspensio-

nerna kunde, precis som den vanliga förtidspensionen, utgå med hel, 2/3 och l/3 pension. Tilläggspensioneringens införande innebar att de ekonomiska villkoren vid en förtidspensionering efterhand blev bättre. År 1970 genomfördes flera viktiga förändringar av pensionssystemet. För att minska skillnaden i ekonomisk standard mellan personer med infördes ett speciellt för dem och utan tilläggspension pensionstillägg utan eller med mycket låg tilläggspension. Dessa pensionstillägg har också uppdelningen av sedan gradvis höjts. Från l juli 1970 ändrades till hel, två tredjedels och halv pension. Alla som vid det pensionen tillfället hade en tredjedels pension fick den höjd till halv pension. år 1970 var Den tredje och kanske mest betydelsefulla förändringen att man gjorde det lättare för äldre arbetstagare att få förtidspension. Arbetsmarknadsskäl skulle vägas samman med medicinska skäl för äld-

re (i regel de som var över 63 år; gränsen sänktes till 60 år den l juli 1976) och man skulle på dem inte längre ställa samma krav som på andra vad gäller yrkesbyte och/ eller geografisk rörlighet. Två år senare, dvs fr o m l juli 1972 ändrades bestämmelserna ytterligare. För arbetslösa personer 63 år och däröver 1974) ställer man inte (sänkt till 60 år den l januari skäl. Villkoret för förtidspension är istället att längre krav på medicinska man skall ha uttömt sin rätt till ersättning från arbetslöshetskassa (alternativt ha haft kontant arbetsmarknadsstöd i minst 450 dagar) och att eller man ej kan försörja sig med sådant arbete som man utfört tidigare arbete. Från år 1977 gäller också att orsaken till nedsättannat lämpligt saknar vid bedömning av om förningen av arbetsförmågan betydelse skall Alkoholism, narkomani och sociopati har tidspension beviljas. Avsnittet om förtidsdärmed blivit vanligare diagnoser. pensionering bygger Man kan få pension på formellt två olika sätt: l) man kan ansöka om främst på Wadensjö (I983a). pension, och 2) man kan få pension efter initiativ från försäkringskas-

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 199

san. Om man ansöker om pension kan ansökan grundas på medicinska skäl, på medicinska och arbetsmarknadsskäl (äldre personer) eller endast på arbetsmarknadsskäl (om över 63 år samt antingen utförsäkrade från arbetslöshetskassa eller med kontant arbetsmarknadsersättning i över 450 dagar). Försäkringskassan kan själv ta initiativ till förtidspensionering endast för dem som är sjukpenningplacerade och uppbär sjukpenning. Förtidspensionerna har varit indexreglerade sedan början av 1950-talet. Konsumentprisindex har använts till och med år 1980. Fr o m 1963 har pensionen varit utformad så att storleken angetts i ett visst antal basbelopp. Så snart prisindex har ökat med minst 3% sedan föregående förändring av basbeloppet höjs basbeloppet med samma procenttal som prisindex. Revideringarna sker numera endast en gång om året. En indexreglering innebär att pensionernas realvärde blir konstant över tiden. Vid olika tillfällen har man emellertid höjt realvärdet av förtidspensionerna. En första förändring skedde i samband med den stora omläggningen av pensionssystemet som genomfördes år 1963. Nästa förändring kom 1970 då man införde ett speciellt pensionstillskott för dem som hade liten eller låg tilläggspension. Detta pensionstillskott var för förtidspensionärer med hel förtidspension 0.03 basbelopp år 1970 och hade ijuli 1981 stigit till 0.90. En annan förändring kom ijanuari 1975 då folkpensionen höjdes från 0.90 till 0.95 basbelopp. För många av förtidspensionärerna tillkommer kommunalt bostadstillägg och/eller allmän tilläggspension. Det allmänna tilläggspensionssystemet infördes 1960 och de första pensionerna utbetalades 1963. Deltagande är obligatoriskt för löntagare medan däremot företagare kan välja om de vill vara med eller stå utanför systemet. l-luvudparten av dem som får tilläggspension får den som ålderspension men tilläggspensionen kan även utgå som förtidspension (sjukbidrag). För förtidspension kan samma beräkningssystem tillämpas som för ålderspension. Det ger emellertid låga pensioner för dem med få yrkesverksamma år. Om vissa förutsättningar är uppfyllda kan dock en annan beräkningsmetod användas. Förtidspensionen kan beräknas på ett alternativt sätt om 1) personen är sjukpenningplacerad grundat på en inkomst som motsvarar minst ett basbelopp (och totalt har fått pensionspoäng i minst tre år) eller 2) har fått pensionspoäng under minst 2 av de 4 åren omedelbart före förtidspensioneringen. Uppfyller personen något av dessa villkor så beräknas förtidspensionen med hjälp av antagandepoäng. Antagandepoängen är det gynnsammaste av följande båda alternativ: l Medeltal av de två högsta pensionspoängstalen under de senaste fyra åren, 2 Medeltalet pensionspoäng under den hälft av samtliga år från 16 år fram till året före pensioneringen under vilken den pensionerade haft högst pensionspoäng.

Åren med antagandepoäng (åren fram till ålderspensionsgränsen) läggs till övriga år med pensionspoäng vid beräkning av förtidspensionen.

200 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Utformningen av tilläggspensionssystemet är sådant att det under har kommit att ge kraftigt ökade förtidspensioner uppbyggnadstiden givet den pensionerades ålder.

8.3.1 Expansionen av antalet förtidspensionerade

Antalet förtidspensionärer har ökat markant sedan 1963; från 151 000 detta år till 314 000 år 1983. Detta har varit fallet trots att antalet förtidspensionärer minskade med ca 40 000 när den allmänna pensionsåldern

sänktes från 67 till 65 år den l juli 1976. Ökningen har varit starkast i de

äldsta åldersgrupperna. I de yngsta åldersgrupperna har andelen förtidspensionärer snarast tenderat att minska. Den stora ökningen av förtidspensioneringen har varit föremål för livlig debatt men förvånansvärt få undersökningar. De undersökningar som gjorts har kommit till olika slutsatser om huvudorsaken till ökningen. De faktorer som framförts i debatten om orsakerna till tillväxten i förtidspensionering är främst: l Förändringar i hälsotillståndet i befolkningen, 2 Förändringari möjligheterna att få förtidspension och av ersättningsnivån vid förtidspension jämfört med andra former av ersättning, 3 Förändringar i möjligheterna för främst äldre och dem med nedsatt arbetsförmåga att få eller behålla en anställning.

Den första hypotesen är det svårt att finna något stöd för, givet att ålderssammansättningen konstanthålles. Det allmänna hälsotillståndet i befolkningen verkar inte ha försämrats. Vad gäller de båda andra hypoteserna finns det undersökningar som pekar i olika riktning. Här skall refereras undersökningar vad gäller ökningen av antalet manliga förtidspensionärer. Hans Berglind (1977) undersökte skillnader i förtidspensionering mellan olika kommuner år 1974 (Sverige hade 278 kommuner år 1974). Han gör det med en uppdelning på befolkningsgrupper. Befolkningsgrupperna är män och kvinnor med en uppdelning i tre åldersgrupper, 25-49 år, 50-64 år och 25-64 år. För nybeviljade pensioner redovisas endast bear-

i

betningar för åldersgruppen 25-64 år. a Genomgående för resultaten från såväl flödes- som beståndsstudien är 1 att arbetslösheten har ett betydande inflytande på förtidspensioneringen av män. Andra variabler som kan bidra till att förklara variationerna är andel icke-gifta och, med undantag för män i åldern 25-49 år, relativ pensionsinkomst. Berglinds slutsats är: ”Sysselsättningsläget (arbetslösheten) intar en dominerande plats som förklaringsfaktor. (Berglind (1977), s. 83). Förändringar på arbetsmarknaden skulle alltså ha större betydelse än förändringar i förtidspensionssystemet. Det finns dock en del problem förknippade med Berglinds undersökning och den slutsats han drar av den. För det första är det fråga om en tvärsnittsundersökning. Det gör att regelsystemet är detsamma för alla observationer (kommuner). Systemet för tillträde och ersättningsreglerna varierar inte i regressionsanalysen och effekterna av förändringar i dem kan därför inte studeras. Berglind

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 201

har visserligen relativ pensionsinkomst” som en oberoende variabel, men variationer i den representerar inte variationer i ersättningsnivå inom pensionssystemet för personer med givna karakteristika. Den relativa pensionsinkomsten som den är definierad av Berglind är beroende av vilka som är förtidspensionerade och vilka som är i förvärvsarbete i kommunen och är inte ett mått på den inkomstkompensation en person får om han blir förtidspensionerad. Ett annat problem med Berglinds studie är att två variabler, som enligt lagstiftningen är av stor betydelse vid beslut om förtidspension, inte är representerade i undersökningen på ett tillfredsställande sätt. Dessa båda variabler är ålder och nedsättning av arbetsförmågan. Utelämnandet av dessa variabler kan påverka koefficientestimaten på de variabler som ingår. I tex glesbygdskommuner i norra Sverige år såväl andelen arbetslösa som andelen äldre och andelen med nedsatt arbetsförmåga (t ex på grund av arbete i skogsbruket) hög. Medtagande av endast arbetslöshet kan göra att effekten av den överskattas eller att man kommer att se en effekt där ingen sådan effekt finns. Ytterligare ett problem är att Berglind har arbetslösheten under 1974 som förklaringsvariabel. Arbetslöshet ett visst år kan endast i begränsad utsträckning påverka beståndet av förtidspensionerade i slutet av detta år. En hög samvariation mellan flöden och bestånd av förtidspensionerade och/ eller stabila regionala skillnader i arbetslöshet krävs som kompletterande antaganden. Peter Hedströms (1980) undersökning skiljer sig markant från Berglinds såväl vad gäller datamaterial som metod. Han arbetar med individdata från levnadsnivåundersökningarna från 1968 och 1974. För personer, som inte var förtidspensionerade 1968, undersöker han vilka faktorer som påverkar om de blir förtidspensionerade eller inte under åren 1969 till och med 1972. För ej förtidspensionerade 1974 görs motsvarande studie vad gäller förtidspensionering under åren 1975 till och med 1978. För både den tidigare och den senare tidsperioden gäller att det är de demografiska och hälsovariablerna som har störst betydelse. Av arbetsmarknadsvariablerna är endast ”egen arbetslöshet signifikant. Koeff:cienterna förändras markant mellan de båda undersökningarna. De är för hälsovariablerna högre under den senare än under den tidigare perioden medan motsatsen gäller för de demografiska variablerna. Tar man hänsyn till såväl förändringar i koefficienter som i medelvärdena av de oberoende variablerna så kan hälsovariablerna, men inte arbetsmarknadsvariablerna bidra till att förklara att förtidspensioneringen ökat. En annan metod som Hedström utnyttjar är att kombinera medelvärden från en skattning med koefñcientestimaten från en annan. Antalet personer som förtidspensionerades 1969-1972 var 133 000. Om 1968 års befolkning under denna tidsperiod, givet de oberoende variablernas värden, hade haft samma pensioneringsbenägenhet som 1974 års befolkning 1975-1978 så skulle 77 000 fler pensionerats. Om å andra sidan 1968 års befolkning hade sett ut som den år 1974, men hade haft oförändrad pensioneringsbenägenhet (oförändrade koefñcientvärden) så skulle 16 000 färre personer ha förtidspensionerats.

202 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Dessa resultat pekar på att den ökade förtidspensioneringen beror på en ökad benägenhet att pensionera givet personernas karakteristika. Resultaten talar för att förändringar i pensionssystemet och inte förändringar på arbetsmarknaden förklarar tillväxten av antalet förtidspensionerade. Det finns dock vissa frågor som inte är tillräckligt belysta i undersökningen. Undersökningen är en jämförelse av förtidspensioneringen mellan perioden 1969-1972 och 1975-1978. Båda perioderna ligger i huvudsak efter det att den snabba expansionen av förtidspensioneringen inletts. Det betyder att den stora uppgången under slutet av 1960-talet inte är behandlad. Ett andra problem är att det inte går att skilja ut effekterna av ändrade kriterier från förändringar av ersättningsnivå. Det finns flera tänkbara förklaringar till bristen på överensstämmelse mellan de båda undersökningarna. En möjlighet är att arbetslösheten i en kommun är nära korrelerad med andel äldre i aktiv ålder och med förekomst av olika funktionsnedsättningar. De båda senare variablerna är otillfredsställande representerade i Berglinds studie. Det är därför möjligt att arbetslöshet i regressionsanalysen helt eller delvis står för ett inflytande från variabler som inte ingår i analysen. Ett sätt att undersöka om denna tolkning är riktig är att liksom Berglind använda sig av ett tvärsnittsmaterial, men att bygga på individuella data och inkludera variabler för ålder och förekomst av nedsatt arbetsförmåga. I detta syfte använde Wadensjö (l983a) statistiska centralbyråns levnadsförhållandeundersökning från 1978. Den omfattar totalt ca 12 000 individer i åldern 16-74 år. Den beroende variabeln är om personen är förtidspensionerad eller inte. Som oberoende variabler ingår ålder, civilstånd, utbildningsnivå, nationalitet, förekomst av nedsatt arbetsförmåga och arbetslöshet. Arbetslöshet ingår dels som hos Berglind som arbetslöshet under undersökningsåret, 1978, dels som ett vägt genomsnitt av arbetslösheten under de fyra närmast föregående åren.” För att erhålla jämförbarhet med Berglinds studie genomfördes först en bearbetning för gruppen mån i åldern 16-64 år. Arbetslösheten visade sig inte ha något signifikant inflytande. Däremot erhölls de väntade sambanden mellan ålder, civilstånd och arbetsförmåga å ena sidan och förtidspensionering å den andra. Arbetslösheten blir inte signifikant oavsett om hälsovariablerna är medtagna eller inte och oavsett om arbetslösheten för år 1978 eller den för åren 1974-1977 ingår. En kompletterande beräkning genomfördes för åldersgruppen 50-64 år. Resultaten för variablerna representerande ålder, civilstånd och arbetsförmåga är ungefär desamma som vid de tidigare beräkningarna. Däremot skiljer sig resultatet vad gäller arbetslöshetsvariablerna. Om hälsovariablerna ej inkluderas får man ett signifikant samband mellan arbetslöshet och förtidspensionering. Koefficientvärdena är dock genomgående låga. Inkluderas hälsovariablerna är sambandet inte längre statistiskt signifikant. Den slutsats man kan dra från denna bearbetning är att de regionala ”Sambandet skattades variationerna i förtidspensionering snarare är att hänföra till skillnader som en logit-funktion. i befolkningssammansättning än till skillnader i arbetslöshet. Det sam-

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 203

band som verkar finnas mellan arbetslöshet och förtidspensionering är inte heller av den styrka att det kan förklara den snabba ökningen i förtidspensionering. Arbetslösheten ökade inte särskilt mycket i Sverige under 1960- och 1970-talen.” De hittills redovisade undersökningarna kan inte ge svar på frågan om vad som har orsakat tillväxten av antalet förtidspensionerade. Tvärsnittsstudierna kan bara belysa i vad mån arbetslöshetsskillnader eller andra faktorer förklarar skillnader mellan olika regioner eller individer vid en viss tidpunkt. Hedströms studie behandlar inte hela perioden med tillväxt av andelen förtidspensionerade och det går inte att skilja ut ändringar i ersättningsnivå från ändringar av kriterierna för förtidspensionering. I en studie med tidsseriedata för åldersgrupperna 60-64 år för män bland de förklarande variablerna ersättningsnivå, ändringar av ingick regler och arbetslöshet (Wadensjö (l983a)). Resultaten av tidsseriestudien pekar på att förändringar av regelsystem och ersättningsnivå utgör den viktigaste förklaringen till ökningen av förtidspensionering av äldre män. Dessa förändringar är därmed indirekt en mycket viktig faktor för att förklara nedgången av arbetsutbudet för äldre män. Det är däremot tveksamt om arbetslösheten har haft någon betydelse. Simuleringar med de beräknade sambanden visar att den höjda ersättningsnivån förklarar ca 50% av ökningen, ändringar av reglerna ca 30% och arbetslösheten få procent. Resten av ökningen förklaras av samspel mellan de några olika faktorerna. Det finns flera typer av slutsatser man kan dra av studierna av förtidspensioneringens bestämningsfaktorer. En är att de faktorer som bäst förklarar skillnader mellan regioner inte behöver vara desamma som bäst förklarar utvecklingen över tiden. En annan är att starka samband kan upplösas om man istället för aggregerade data på kommunnivå använder individdata. Vad gäller det konkreta problemet, förtidspensioneringens bestäm-

pekar undersökningarna i en riktning. Ökningen förkla-

ningsfaktorer, ras i varje fall inte för äldre män av förändringar av arbetslösheten utan i stället av förändringar av förtidspensioneringssystemet. Såväl förändringar av ersättningsnivå som kriterier för pensionering har haft betydelse. Resultaten är också av intresse i ett vidare sammanhang. En av de största av arbetsutbudet under de senaste decennierna är förändringarna i arbetskraftstalen för äldre män. Denna är tidsmässigt mycnedgången ket nära korrelerad med uppgången av förtidspensioneringen. Förklaav expansionen av förtidspensioneringen kan därmed samtidigt ringar vara bidrag till att förklara nedgången i arbetskraftsdeltagandet. Det finns dock fortfarande flera oklara punkter. Visserligen verkar ”Delvis skulle detta förändringar av arbetslösheten inte kunna förklara förändringar av för- bristande samband kunmen det utesluter inte att andra variabler, som kan- na tänkas bero på att förtidspensioneringen, till äldres att få arbete, skulle tidspensioneringen påske i högre grad är relaterade svårigheter verkar arbetslösheten. kunna det. Tänkbara sådana variabler är antalet lediga platser, göra Hänsyn har dock tagits antal varsel om uppsägning eller något mått på strukturomvandlingen. till denna typ av infly- Arbetslösheten kan också ha haft en indirekt betydelse. Genom att tande genom tidsförallmänhet och politiker kan arbetslösheten ha påverkat reglerna skjutna variabler. påverka

204 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

för att erhålla en pension och därmed antalet förtidspensionärer. Reglerna för ersättningsnivån från ATP-systemet fastställdes däremot redan år 1959 och har inte påverkats av utvecklingen av arbetslösheten under 1960- och 1970-talen.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Den officiella politiken gentemot personer som fått någon form av skada eller långvarig sjukdom är att de inte bara medicinskt utan också arbetsmässigt skall rehabiliteras. En skada av visst slag är inte i och för sig tillräcklig för att någon skall få livränta eller förtidspension. Det avgörande är frågan om skadan förhindrar personen från att utföra arbete. l många fall är en sådan bedömning inte självklar och svår att göra för försäkringskassorna. Det reella avgörandet har därför i många fall kommit att hamna hos arbetsmarknadsmyndigheterna. Hos dem finns också de arbetsmarknadspolitiska medlen samlade, medel som utbildning, placering i speciella arbetsplatser för handikappade, möjligheter att till företag betala del av lönen för handikappade eller för merkostnader att ha handikappade anställda. Arbetsmarknadsverket har i flera avseenden en central roll i handikappolitiken. . Omfattningen av arbetsmarknadspolitiken för de handikappade har ökat under hela den tid Sverige har fört en omfattande selektiv arbetsmarknadspolitik, dvs i stort sett sedan slutet av 1950-talet. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för de handikappade har vuxit snabbare än arbetsmarknadspolitiken i dess helhet. Från att ha utgjort 3% av arbetsmarknadsverkets budget (exkl. regionalpolitiskt stöd) i slutet av l950-talet utgör handikappolitiken i början av 1980-talet 17%. Beaktas också de kommunala och landstingskommunala nettokostnaderna och stödet till Samhällsföretag utgör åtgärder för arbetshandikappade totalt 29% av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för handikappade är av principiellt sett flera olika slag. Merparten av de arbetshandikappade genomgår en kartläggande, rehabiliterande eller arbetsträningsfas. Detta arbete pågår dels på arbetsförmedlingarna, dels på arbetsmarknadsinstituten. För ett antal personer blir det här det enda steget. Vissa får arbeten på den öppna arbetsmarknaden, andra lämnar arbetsmarknaden fört ex förtidspensionering. Många blir emellertid berörda av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade. Alla siktar de mot en fortsatt arbetsmarknadsanknytning för den handikappade. Integreringen i den ordinarie arbetsmarknaden kan dock vara av olika art. Det som ligger längst från en integrering på den vanliga arbetsmarknaden - och närmast förtidspensionering - är arbete på arbetsplatser speciellt inrättade för handikappade. I Sverige finns dessa numera organiserade i en koncern, Stiftelsen Samhällsföretag.

Övriga medel syftar till integrering på vanliga arbetsplatser. Det finns

dock principiellt sett olika lösningar för att åstadkomma en sådan integrering. En uppdelning av dessa är: 1) subventioner vid anställning av handikappade. Subventionerna kan antingen avse del av lönekostnaden

SOU I984:31 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 205

eller andra kostnader i samband med arbetet; 2) kvotering och med en sådan följande negativa sanktioner (böter eller avgifter) om den uppsatta kvoten inte uppnås. Det mest utnyttjade metoden för integrering i Sverige är olika former av subventioner. Den viktigaste formen är anställning med lönebidrag som innebär en subventionering av hela eller en del av lönekostnaden. i Det finns emellertid också subventioner som är riktade mot andra kostnader liksom subventioner för startande av egna företag för handikappade. Sverige har till skillnad från tex Storbritannien och Västtyskland ingen kvotlagstiftning. Det som ligger närmast vad en kvotlagstiftning representerar är främjandelagen. Arbetsmarknadsverket kan via den påverka företagen att anställa fler arbetshandikappade. Medlet är här påtryckningar och indirekt sanktioner och inte subventioner.

8.4.1 Arbetsförmedling

Arbetsförmedlingsarbetet för handikappade var tidigare organisatoriskt en separat del av arbetsförmedlingens verksamhet, benämnd arbetsvården. Sedan 1974 har denna verksamhet integrerats i det vanliga arbetsförmedlingsarbetet. I början av 1980-talet försvann också de speciella arbetsvårdstjänsterna. De arbetshandikappade är inte längre registrera-

de som arbetsvårdssökande utan som arbetssökande, som i en del fall har r

en anteckning om arbetshandikapp. Det är inte ett tillräckligt villkor att en arbetsförmedlare kan iaktta att en arbetssökande är handikappad för att en sådan anteckning skall göras. Den kan göras antingen efter en remiss från t ex försäkringskassa, sjukhus eller fängelse, efter ett utlåtande av en läkare som förmedlingen anlitar eller av arbetsförmedlaren själv. I det senare fallet får det endast ske om det behövs för en placering där förekomst av handikapp är ett villkor och den arbetssökande är införstådd. Diagnosen skall i ett sådant fall alltid anges som övrigt somatiskt handikapp. Av detta framgår att sökandestatistiken är missvisande såväl vad gäller antalet arbetssökande med handikapp som vad gäller fördelningen på olika handikapp. Andelen av de handikappade arbetssökande som får sitt arbetshandikapp registrerat i statistiken påverkas troligen av flera faktorer. En sådan faktor är hur lång tid en person varit registrerad vid arbetsförmedlingen. Ju längre tid, ju troligare är det, givet ett visst handikapp, att förmedlingen har skaffat ett läkarutlâtande och ju troligare är det att arbetsförmedlarna överväger en placering i program för arbetshandikappade. Ett ökat antal platser i olika program kan också leda till att fler blir klassificerade som handikappade. Det finns anledning att vara försiktig vid användning av sökandestatistiken. De handikappade skall som övriga i första hand placeras på den öppna arbetsmarknaden. Få av de handikappade får sådana arbeten, i varje fall via arbetsförmedlingen. För en stor grupp upphör kontakten med arbetsförmedlingen utan att förmedlingen vet orsaken och i en del av dessa fall kan orsaken vara ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. Andelen som av arbetsförmedlingen placeras på den öppna arbetsmark-

206 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

naden under en månad har tenderat att minska. Nu skall inte detta tolkas som att arbetsmarknaden just för de handikappade blivit svårare. Den period som täcks av statistiken, 1975 och framåt, är en period med ett sjunkande antal lediga platser och förlängda arbetslöshetstider även för andra grupper av sökande. Antalet handikappade som är i arbetsmarknadspolitiska program är fler nu än tidigare. En ökad andel i dessa program skulle kunna uppväga att få erhåller arbeten på den öppna arbetsmarknaden. Även här finns emellertid en uttalad nedgång i andelen placerade. Denna nedgång kan dels förklaras med att antalet arbetssökande med handikapp har ökat, dels med att nettotillskottet av platser har tenderat att avta. Det är nettotillskottet av platser och inte antalet platser som bestämmer väntetiderna för de arbetshandikappade och med låg rörlighet ut från programmen blir nettotillskottet litet. Från och med november 1983 ändrades sökandestatistiken i vissa avseenden. Bl a började man insamla uppgifter om orsak till att någon ej längre var aktuell för placering eller åtgärder (avaktualisering) för samtliga sökande. En sådan datainsamling gjordes även tidigare för handikappade men förändringen verkar även ha påverkat talen för de handikappade. Antalet som fått arbete i öppna arbetsmarknaden ökade från oktober till november från 531 till 1224 samtidigt som antalet avaktualiserade utan uppgift om orsak minskade från 2545 till 557.

Kampanjer för arbetsanskaflning

Den sjunkande andelen handikappade placerade på den öppna arbetsmarknaden har föranlett oro inom arbetsmarknadsverket. På olika sätt har man försökt höja denna andel. Vid två tillfällen har man genomfört speciella kampanjer i detta syfte. Den första under hösten l979-våren 1980 och den andra under oktober-november 1981. Den andra genomfördes under det internationella handikappåret då man också på andra sätt försökte påverka attityderna gentemot handikappade. Formellt är inte denna kampanj avslutad men den utökade statistikinsamlingen avseende de handikappades placering var begränsad till oktober och november 1981. Den första kampanjen startade under hösten 1979, en period med en viss konjunkturuppgång. Målet för kampanjen formulerades som ”i varje företag och myndighet med anpassningsgrupp och rekryteringsbehov görs minst en anvisning av en äldre eller arbetshandikappad person under nov/dec 1979”, med tillägget ”i företag med stora rekryteringsbehov är det inte tillräckligt att göra en anvisning utan anvisningarna bör stå i rimlig proportion till rekryteringsbehovet”. För detta syfte skulle bl a anpassningsgrupperna aktiveras och främjandelagen utnyttjas i ökad omfattning. Andelen arbetsplacerade arbetshandikappade ökade också under kampanjtiden (november l979-april 1980) jämfört med motsvarande period ett år tidigare. 9,4% av de sökande fick arbete jämfört med 6,5% under den tidigare perioden. Dessa tal inkluderar dock placering i halvskyddat arbete och arkivarbete. Konjunkturläget för de båda perioderna

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 207

är emellertid inte jämförbart. Antalet arbetslösa är lägre och antalet lediga platser högre under kampanjperioden. Sätts antalet arbetsplacerade arbetshandikappade i stället i relation till det totala antalet lediga platser (med en varaktighet av minst 10 dagar) under de båda perioderna blir resultatet istället l,2% under försöksperioden och 1,0% under året innan. Uppgången mätt på detta sätt blir betydligt mindre framträdande. Den andra kampanjen hade samma mål som den första, dvs varje arbetsgivare med rekryteringsbehov skulle anvisas minst en arbetshandikappad eller äldre sökande under den aktuella perioden. Under oktober-november 1981 var emellertid konjunkturläget betydligt sämre än vad det varit under den första kampanjen. Betydligt färre företag hade rekryteringsbehov. En större andel av platserna erhölls då inte via vanlig platsanmälan på arbetsförmedlingen utan istället via ackvirering. Andelen av de arbetssökande arbetshandikappade som blev placerade i arbete på öppna arbetsmarknaden med eller utan lönebidrag var 4,7% under kampanjperioden mot, vilket var samma andel som under motsvarande period året innan, som alltså inte var en kampanjperiod. Merparten av de arbetshandikappade som blev placerade fick arbete med lönebidrag (912 av l 628). Andelen placerade ökade inte. Däremot kan man se en ökning om man istället som jämförelse tar det totala antalet anmälda lediga platser under de båda perioderna. Uppgången är från 1,2% till 2,2% av platserna. De resultat som redovisas från de båda kampanjerna tyder på att de har haft en viss effekt. Av undersökningarna framgår emellertid att endast en mindre del av de arbetshandikappade blir placerade på den öppna arbetsmarknaden via arbetsförmedlingen. Det framgår också att denna andel (liksom andelen placerade i åtgärder) är sjunkande.

Anpassningsgrupperna

Ett medel som i flera avseenden skiljer sig från övriga medel i arbetsmarknadspolitiken för handikappade är anpassningsgrupperna. Även om dessa grupper i flertalet fall har initierats av arbetsförmedlingen och har arbetsförmedlare som medlemmar i samtliga fall så är verksamheten förlagd till arbetsplatserna och såväl arbetstagarorganisationer som arbetsgivare är involverade i det direkta arbetet. Verksamheten med anpassningsgrupper började som en försöksverksamhet i Västernorrlands län år 1970. Ganska snart utvidgades verksamheten till hela landet. Den främsta orsaken var de s k äldrelagarna (SFS 1971:199, SFS 1971:202). De innebar större anställningstrygghet för de äldre och vilket är viktigt i detta sammanhang att speciella åtgärder skulle vidtas för att äldre skulle kunna vara kvar i arbetslivet. Med grund i denna lag utfärdade arbetsmarknadsstyrelsen bestämmelser att länsarbetsnämnderna skulle ta initiativ till att bilda anpassningsgrupper. Detta skulle dels ske vid arbetsplatser med minst 50 anställda, dels branschvis lokalt för arbetsplatser med färre anställda. En anpassningsgrupp skall förutom av en arbetsförmedlare bestå av arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter. De senare har i regel kommit att bli personer från personalavdelningarna. Anpassningsgrupperna skall: l) verka för en mer positiv inställning i arbetslivet till äldre och

208 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation SOU |984:3I

handikappade, 2) föreslå åtgärder som underlättar nyanställning av sådan arbetskraft, 3) föreslå åtgärder som underlättar för redan anställda personer att stanna kvari arbetet och 4) vid ny- och ombyggnader och inköp av verktyg och maskiner beakta de äldre och handikappades intressen. Antalet anpassningsgrupper uppgick den l juli l972 till ca 200. Efter en snabb expansion var antalet anpassningsgrupper ca 5 000 i juli 1976. Antalet har sedan bibehållits på ungefär denna nivå. Totalt är ca 30 000 personer engagerade i anpassningsgrupperna. Ca hälften av arbetsförmedlarna är medlemmar av minst en anpassningsgrupp. I medeltal är dessa arbetsförmedlare medlemmar i något mer än tre anpassningsgrupper. Alla arbetsgrupper är dock inte aktiva. Bara ca 50% av de för statliga och privata arbetsplatser har t ex haft möten under 1982. Andelen med möten är betydligt högre bland de kommunala och landstingskommunala anpassningsgrupperna. En betydande del av grupperna har endast behandlat interna omplaceringar. Ca 30-40% har utöver interna omplaceringar också behandlat nyrekryteringar. Även dessa tal innebär troligen en överskattning av nyrekryteringsverksamheten. De företag som behandlar såväl interna som externa fall behandlar troligen betydligt fler interna fall. En undersökning av Claes Nilsson (1977) av 21 anpassningsgrupper i syd- och Västsverige, i samtliga fall grupper med verksamhet under undersökningsperioden, visar att enligt (de bristfälliga) protokollen så behandlades 7 gånger så många interna som externa fall. Under de sammanträden som Nilsson följde var skillnaden än större, 42 gånger så många interna som externa fall. Det finns ännu ingen mer genomarbetad utvärdering av anpassnings- l grupperna. Det intryck man får är att anpassningsgrupperna har större betydelse för interna omplaceringar än för nyrekryteringar. I det senare j fallet är det kanske viktigast att arbetsförmedlare via anpassningsgrupper får en inblick i arbetsplatserna och därför lättare kan anvisa handikappade till olika arbeten. Samverkanskommittén (Arbetsmarknadsdepartementet 1984) har föreslagit att skyddskommittén skall svara för att det kommer till stånd en arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på arbetsplatsen. Detta arbete skall kunna ske via anpassningsgrupper. Dessa grupper bör samarbeta med arbetsförmedlingen men arbetsförmedlare skall inte längre vara medlemmar enligt förslaget.

8.4.2 Arbetsmarknadsinstituten

Den första bedömningen av arbetssökande görs vare sig de är arbetshandikappade eller inte vid arbetsförmedlingen. I de fall arbetsförmedlingstjänstemannen känner att han inte har tillräckligt underlag för en bedömning finns det möjligheter att få underlag för en sådan bedömning utifrån. Fram till 1980 skedde det huvudsakligen genom att anlita organ utanför arbetsmarknadsverket. Det fanns speciella enheter för arbetsprövning och arbetsträning. l de flesta fall var de drivna av landstingen

De arbetsmarknadssituation arbetshandikappades 209

men de fick visst statligt stöd. Arbetsförmedlarna kunde dessutom utnyttja från arbetsmarknadsverket fristående arbetspsykologisk expertis såväl för handikappad som för icke handikappad arbetskraft. År 1980 sammanfördes arbetsprövning, arbetsträning, arbetspsykologisk verksamhet och dessutom vissa typer av arbetsmarknadsutbildningskurser. Dessa kurser hade haft såväl handikappade som icke- handikappade elever. Verksamheten organiserades i enheter kallade arbetsmarknadsinstitut - Ami och Ami-S. De förra är öppna för såväl handikappade som icke handikappade. De senare är inriktade på speciella handikappgrupper, t ex så är ett Ami-S i Skellefteå för synskadade och blinda. Landstingen hade byggt ut verksamheten i olika hög grad. Vid starten fanns ett program för utbyggnad som delvis var motiverat av att åstadkomma en jämnare regional fördelning. I mitten av 1983 fanns det 58 Ami, 24 Ami-S och 8 filialer vilket motsvarade 90% av den planerade organisationen för Ami och 85% för Ami-S. Under budgetåret 1982/83 skrevs 19 639 sökande ut från Ami eller Ami-S. Av de utskrivna var 58% arbetshandikappade. Under l982 var i genomsnitt 4 669 inskrivna vid arbetsmarknadsinstituten. För merparten är inskrivningstiden 4- 5 veckor eller kortare. En stor del av platserna upptas emellertid av dem med längre inskrivningstider. Inskrivningstiderna är längre för handikappade än icke-handikappade och längre för handikappade vid Ami-S än vid Ami. En utredning om arbetsmarknadsinstituten pågår för närvarande inom

arbetsmarknadsstyrelsen. Målet för den är en samordning av mer-

parten Ami-S med Ami genom att Ami tillförs kompetens på speciella handikappgrupper, t ex i form av ett särskilt arbetslag vid Ami. Planerna är att ett Ami-S för varje handikappgrupp skall behållas. En stor del av dem som kommer till Ami genomgår arbetsprövning. Merparten av prövnings- och träningsplatserna är på vanliga arbetsplatser (82% under 1980/81). I viss utsträckning sker dock arbetsprövningen vid

arbetsmarknadsutbildningscentra (6%) eller vid Samhällsföretags

skyddade verkstäder (12%). , Arbetet inom Ami sker i arbetslag. Totalt skall det i organisationen finnas 180 arbetslag när den är fullt utbyggd. l varje arbetslag ingår bl a psykolog och arbetskonsulenter. Varje arbetslag beräknas hinna med ca 100 personer per år.

8.4.3 Skyddade verkstäder

Fram till 1980 kunde kommuner och landsting få statligt stöd för att driva verkstäder för handikappade arbetare. För att få statligt stöd måste inrättandet godkännas av arbetsmarknadsstyrelsen och anvisning av arbetskraft skulle handikappad ske via arbetsförmedling. Stödet utgick i tre olika former: l) ett bidrag som täckte en del av lokalkostnaderna, 2) ett bidrag för inköp av maskiner (hälften av kostnaden eller i vissa fall två tredjedelar av kostnaden) och 3) ett bidrag till driften av den skyddade verkstaden (relaterat till antal arbetstimmar). Lönerna bestämdes efter avtal mellan kommunoch landstingsförbunden och olika fackförbund. 14

De arbetsmarknadssituation

210 arbetshandikappades

1980 har de skyddade verkstäderna blivit delar av en Sedan januari enda organisation, Stiftelsen Samhällsföretag, med en central administration och regionala stiftelser i varje län.” Den består av ca 350 verkstäder - verkstäder, kontorsarbetscentraler och intidigare skyddade dustriella samt visst hemarbete. Cirka 400 av de beredskapsarbeten arbetshandikappade finns vid de fem verkstäder som drivs av enskilda huvudmän, bl a Frälsningsarmén och Stadsmissionen. Samhällsföretag lämnar 1982 hade i genomsnitt 23 490 av arbetsbidrag till dessa. Under förmedlingen anvisade arbetshandikappade arbete i Samhällsföretag. merparten kvinnor, har deltidsarbete. En del Något mer än en fjärdedel, av de anställda har samtidigt förtidspension. Lönekostnaden är lägre för dem med förtidspension. Andelen med förtidspension har allt sedan Samhällsföretag startade sin verksamhet år 1980 varit ungefär en fjärdedel. I juni 1983 var t ex andelen 25.0%. Merparten av dem har inte hel Över hälften, 51% hade halv pension, 28% 2/3-pension och pension. endast 22% hel pension. Det kan jämföras med motsvarande tal för 13%, 4% respektive 83% i januari 1982. samtliga förtidspensionerade: Regeringen har givit riksförsäkringsverket i uppdrag att utreda hur för anställda i Samhällsföretag skall kunna vara vilande om pensionen de i stället får lön från Samhällsföretag. Kostnaderna för budgetåret 1981/82 var inklusive avskrivningar kronor. Det statliga bidraget var 2 041 miljoner kronor. 3 078 miljoner Subventionerna uppgick till 1,54 gånger lönekostnaden för de anställda Räknat tenderat att minska. med handikapp. på detta sätt har bidragen “En arbetsgrupp inom för 1982/83 är 1,31 gånger lönekostnaden för de arbetsmarknadsdeparte- Det preliminära utfallet

mentet har föreslagit att arbetshandikappade.”

antalet stiftelser skall minskas till ll. Huvud-

8.4.4 Lönesubventioner vid anställning av

motiveringen är att de

administrativa kostna- arbetshandikappade

derna skall kunna reduceras på detta sätt. Se Arbete i skyddade verkstäder innebär att personerna blir integrerade i Arbetsmarknadsdepar- arbetslivet i den meningen att de har ett arbete. De arbetar dock på tementet (l983a). och är i det avseendet Lönesubvenseparata arbetsplatser segregerade. tioner vid anställning av handikappade syftar däremot till integrering på ”Enligt Samhällsföreså sätt att handikappade och icke-handikappade arbetar på samma tags långtidsbedömning skall subventionsbelop- arbetsplatser. pet gradvis sjunka till ca Såväl antals- som budgetmässigt har lönesubventioner för arbetshanl,l gånger lönekostnadikappade ökat snabbare än motsvarande tal för de skyddade verkstäden för de handikappaderna. Antalet med lönesubventioner är nu betydligt fler än de budgetáret 1988/89. personer Se Samhällsföretag antalet arbetshandikappade i de skyddade verkstäderna (36 tusen mot 25 (1983). Arbetsgruppen tusen personer under 1983). Stödet till de skyddade verkstäderna är dock för fortsatt översyn av större än stödet Vid en fortfarande som utgår som lönesubventioner. Samhällsföretagsgrupjämförelse av denna typ bör man dock komma ihåg att de som är pen föreslår att subvenanställda i skyddade verkstäder i regel har gravare handikapp än arbetstionsbeloppet skall sänkas snabbare så att det handikappade med lönesubvention. 1988/89 uppgår till 1,01 Lönesubventioner för arbetshandikapp är sedan 1980 samordnat i ett gånger lönekostnaden. med lönebidrag. Fram till dess fanns det två olika program: anställning Se Arbetsmarknadsdearkivarbete och halvskyddat arbete. Arkivarbete startade som program, partementet (l983a, arbetslöshetshjälp till kontorister medan halvskyddat arbete startade 5.83).

De arbetsmarknadssituation 211

arbetshandikappades

som en försöksverksamhet för stöd till verkstäder för handikappade i privata företag. De båda stödformerna utvecklades emellertid så att de efterhand blev mera lika varandra. Halvskyddat arbete var formellt under hela tiden från dess start år 1950 och fram till det blev en del av anställning med lönebidrag år 1980 en försöksverksamhet. Reellt var det ett väletablerat arbetsmarknadspolitiskt medel. Reglerna för halvskyddat arbete ändrades många gånger och subventioneringsgraden blev efter hand högre. Antalet personer anställda i halvskyddat arbete ökade också markant framför allt efter mitten av l960-talet. Den sista förändringen av reglerna kom år 1977. Ersättningen blev då 75% av lönekostnaden under det första âret, 50% under det andra året och 25% under det tredje och fjärde året. För redan anställda blev den maximala ersättningen 25% av lönekostnader under fyra år med möjlighet att förlänga bidraget efter fjärde året. För gravt handikappade ungdomar under 25 år sattes procentsatserna högre. Efter det fjärde året skulle normalt inte ersättning utgå men företaget skulle kunna ansöka om förlängt bidrag. Syftet med denna omläggning var att försöka ge företagen större incitament att utbilda de handikappade för vanliga arbetsuppgifter. Arkivarbete startade som en arbetslöshetshjälp för kontorister under depressionsáren under l930-talet. Arbetslöshetshjälp i form av reservoch beredskapsarbeten, som då var arbeten av investeringskaraktär (vägbyggen m m), ansågs inte vara lämplig för denna grupp. Under andra världskriget kom arkivarbete att framför allt ge arbete åt flyktingar medan det under efterkrigstiden efterhand utvecklades till att till allra största delen var en stödform åt arbetshandikappade. Arkivarbeten fanns dels inom den offentliga sektorn, dels inom ideella organisationer. Stödet var i samtliga fall 100% av lönekostnaden. Dessutom fanns kommunala arkivarbeten med ca 33% av lönekostnaden i statsbidrag. En speciell form av arkivarbete fanns vid större kontorsarbetscentraler. Dessa, av vilka de största hade närmare ett hundra anställda, var främst tryckerier och skrivbyråer. De inordnades från januari 1980 i Stiftelsen Samhällsföretag. Specifikt för arkivarbete var att det var en arbetslöshetshjälp. Personer med denna typ av arbete hade ingen anställningstrygghet utan skulle så snart arbetsförmedlingen kunde hitta ett reguljärt arbete placeras i detta. I praktiken var arkivarbete emellertid ett fast arbete. Det fanns stora likheter mellan halvskyddat arbete och arkivarbete. Merparten var integrerade med övriga arbetstagare. Undantagen var kontorsarbetscentralerna för arkivarbetare och att vissa företag hade dem med halvskyddat arbete samlade till särskilda avdelningar. Rörligheten från de båda typerna av arbeten till osubventionerade anställningar var låg. Det fanns å andra sidan vissa skillnader. En var att de täckte olika delar av arbetsmarknaden. Arkivarbete var kontorsarbete medan halvskyddat arbete främst var manuellt arbete. Arkivarbete fanns i huvudsak inom den statliga sektorn medan halvskyddat arbete hade sin tyngdpunkt inom den privata sektorn. Båda typerna av arbete fanns företrädda inom den kommunala sektorn. Ersättningsnivåerna skilde sig också

212 De arbetsmarknadssituation

arbetshandikappades

markant åt liksom det uttalade långsiktiga syftet: för halvskyddat arbete var det normalt (osubventionerat) arbete på den arbetsplats de arbetade, för arkivarbete var det en placering på den öppna arbetsmarknaden via arbetsförmedlingen. Viktigast var skillnaderna i löne- och anställningsvillkor. De i halvskyddat arbete hade samma villkor som andra med samma arbetsuppgifter. Merparten arkivarbetare gick enligt ett eget lönesystem (med relativt låga löner) och utan anställningstrygghet. Samordningen innebar att arkivarbetarna fick samma löne- och anställningsvillkor som de med halvskyddat arbete, dvs samma lön som andra med motsvarande arbete. Subventioneringen blev emellertid densamma som tidigare med ett undantag, ideella organisationer fick sina lönekostnader täckta till 90% mot tidigare 100%.” Subventioneringen är nu 100% till statliga myndigheter m m, 90% till allmännyttiga organisationer, 75% - 50% - 25% - 25% till kommuner, landsting, affärsdrivande verk och enskilda företag (25% under 4 år vid överföring av redan anställda) och 90% - 50% - 50% för svårt handikappade ungdomar (under 25 är). l de fall bidragen är begränsade till fyra år kan det efter omprövning förlängas. För ca 75% av arbetstagarna förlängs bidragsperioden. Under I983 hade i genomsnitt 36 tusen personer anställning med lönebidrag. En statlig utredning, handikappkommittén (Arbetsmarknadsdepartementet l983b), har föreslagit vissa förändringar i konstruktionen av lönebidragssystemet. De första sex månaderna av en anställning för en handikappad skall enligt detta förslag kunna vara en provanställning och stödet, kallat introduktionsstöd, skulle uppgå till 90% av den totala lönekostnaden. samma förslag skall ersättningen under det Enligt första året med lönebidrag (efter de introducerande sex månaderna) vara 50% för kommunala och enskilda arbetsgivare mot nu 75%.” Enligt förslaget skall särskilt lönebidrag också kunna utgå till andra svårt handikappade än handikappade ungdomar. Regeringens proposition i huvudsak. som bygger på utredningen (l983/84;122) följer förslaget Introduktionen är dock begränsad till 960 timmar i stället för till 6 månader.

8.4.5 av andra kostnader än de

Subventionering handikappades lönekostnader

”Även med denna nivå på stödet utgör det ett Subventioneringen av lönekostnader vid anställning med lönebidrag markant stöd till olika syftar till att göra det ekonomiskt fördelaktigare för företag att anställa organisationer. Det finns också handikappade och därmed göra att fler blir anställda. stödformer som subventionerar andra kostnader, speciellt då merkost- ”Om hänsyn tas till stönader som är förknippade med att ha arbetshandikappade anställda eller det under det introducerande halvåret sänks stö- kostnader för arbetshandikappade att ta sig till arbetet. Bidragen kan det endast från 75% till som egna företagare och självständiga yrkesututgå såväl till anställda 70% under det första året motorfordon för övare. Det finns fyra olika stödformer: bidrag till och det höjs under det handikappade, bidrag till arbetstekniska hjälpmedel, bidrag till anordtredje året från 25% till 37,5%. ningar på arbetsplatsen och bidrag till arbetsbiträden.

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 213

Tabell 8.5 Antal bidrag eller lån och utgifter (miljoner kronor) för subventioner av sysselsättning av arbetshandikappade, exklusive subvention av de arbetshandikappades lönekostnader

Bidrag och lån till Arbetstekniska Anordningar på Budget- motorfordon hjälpmedel arbetsplatsen Arbetsbiträden Näringshjälp Summa år utgifter Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal bidrag lån Utgifter bidrag Utgifter bidrag Utgifter bidrag Utgifter bidrag lån Utgifter

81/82 l 273 95 18 3 025 13 l 044 18 852 9 364 173 11 69 82/83 l 478 70 18 3 182 16 1 003 19 793 10 436 218 14 77

Exklusive näringshjälp till långtidsarbetslösa vilket infördes ijuli 1982. Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen, Verksamhetsberättelser; Information från arbetsmarknadsstyrelsen.

Bidrag till motorfordon för handikappade Handikappade som har be-

hov av bil eller motordriven invalidvagn för att kunna arbeta kan få bidrag till detta. Bidraget är maximerat till 30 000 kronor samt kostnaden för ombyggnad så att den blir handikappanpassad. är Bidraget inkomstprövat med undantag av ombyggnadskostnaden. Hela kostnaden utfaller vid en bruttoinkomst som understiger 34 000 kronor och bidraget bortfaller helt vid en inkomst som överstiger 50 000 kronor.” Däremellan sker en avtrappning av den andel av beloppet som ersätts. De som får reducerat belopp kan i vissa fall få låna ett räntefritt belopp till resten av kostnaden. Nytt bidrag får tidigast utgå efter fem år. Bidrag till arbetstekniska hjälpmedel Bidrag till arbetstekniska hjälpmedel kan utgå med högst 50 000 kronor för nyanskaffning. Till reparation kan utgå maximalt 6 000 kronor, dock maximalt hälften av nyanskaffningsbeloppet. Arbetsmarknadsstyrelsen kan i särskilda fall bevilja högre belopp. Bidrag till anordningar på arbetsplatsen Bidrag till särskilda anordningar på arbetsplatsen (ex. spec. hissar, breddning av dörrar, ombyggnad av arbetsmaskiner) kan maximalt utgå med 50 000 kronor per handikappad person. Om anordningen har värde för annan än den handikappade kan beloppet reduceras till hälften av kostnaden. Bidrag till arbetsbiträden För kostnader för biträde åt handikappade kan företag maximalt få 10 000 kronor per handikappad och halvår. Bidraget kan t ex gälla kostnad för teckenspråkstolk åt en döv arbetstagare eller läshjälp åt synskadad. Stöd kan inte utgå samtidigt med skyddat arbete och med undantag för handikappade ungdomar inte heller för någon i anställning med lönebidrag eller i beredskapsarbete. Som framgår av tabell 8.5 har antalet bidrag ökat markant för de här redovisade medlen med av bidrag eller lån till av 81 1984 års budgetprofyra undantag köp position föreslås en höjmotorfordon. Det totala antalet bidrag och lån för dessa fyra medel var ning av inkomstgränserca. 6 500 budgetåret 1982/83. Det betyder inte att det var 6 500 personer na med fem tusen krosom berördes av dessa medel under året. För det första kan ett bidrag om nor.

214 De arbetsmarknadssituation

arbetshandikappades

vara inrättat med hänsyn till mer än en anordningar på arbetsplatsen För det andra kan en och samma person vara berörd av handikappad. flera olika tex ha fått bidrag till anskaffande av motorfordon bidrag, som arbetsgivaren fått bidrag för arbetsbiträde till den arbetssamtidigt För det tredje så avser bidrag i tre fall investeringar handikappade. (undantaget är bidrag till arbetsbiträde) och dessa har en varaktighet som går utöver budgetåret. En mycket grov uppskattning av antal berörda personer är följande: Antag att ett bidrag har effekt under fem år (från lånen bortses då de till stor del kompletterar bidragen) med undantag av bidrag till arbetsbiträde som avser löpande kostnader och där effekten beräknas komma helt under året. att varje person i genomsnitt får stöd från två olika Antag stödformer (t ex bidrag till motorfordon och bidrag till arbetsbiträde). Antalet berörda av någon av de ovan redovisade fem stödforpersoner mer skulle i så fall vara ca. 12 400 personer under budgetåret 1982/83. Skulle stödet vara kvar på 1982/83 års nivå (antal bidrag vara långsiktigt kvar nivå) så skulle antalet berörda personer enligt denna på samma beräkningsmetod vara 14 600 per budgetår. att lägga de på detta sätt beräknade siffror till Det är inte meningsfullt talen för i övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att på personer detta sätt få antalet personer som är berörda av arbetsmarknadspolitiska för under ett år. I många fall är de här åtgärder arbetshandikappade behandlade medlen kombinerade med t ex arbete i Samhällsföretag eller

anställning med lönebidrag. De olika formerna av lönesubventioner och andra subventionsformer och kombinationer av dem gör att subventioneringsgraden jämfört med lönekostnaden kommer att skilja sig åt mellan olika individer. Det har funnits om att t ex räkna in arbetsbiträdessubventionen i löneförslag subventionen. Detta har dock hittills avvisats. Att de olika subventionsformerna bibehålls kan eventuellt tolkas som en önskan att kunna variera subventionsgraden i högre grad än vad reglerna för anställning med

lönebidrag tillåter.

8.4.6 Näringshjälp”

av arbetsmarknadspolitiken syftar till att hjälpa personer att Merparten eller behålla Det finns emellertid också ett medel erhålla en anställning. för handikappade att starta eller fortsätta att som syftar till att underlätta

driva ett dock Denna stödform heter nä-

företag, ej jordbruksrörelse. ringshjälp. är det äldsta arbetsmarknadspolitiska medlet för arbets- Näringshjälp handikappade. Det infördes redan 1915. Fram till 1962 hade pensionstill riksförsäkringsverket) hand om medlet. styrelsen (en föregångare Verksamheten var under denna period av blygsam omfattning men ökade efter att arbetsmarknadsstyrelsen tog över programmet 1962. Det är dock fortfarande budgetmässigt av liten betydelse. Utvecklingen un- ”Detta avsnitt bygger i der de senaste åren framgår av tabell 8.5. De flesta företag som startas betydande utsträckning från Handi- med näringshjälp är antingen service-, detaljhandels- (ofta kioskföretag) på material kappkommittén. eller hantverksföretag.

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 215

Näringshjälp kan utgå som bidrag med upp till 15 000 kronor för att en äldre, medelålders eller handikappad skall kunna starta eller fortsätta en verksamhet som egen företagare. Bidraget skall betalas tillbaka om företaget läggs ner eller säljs. Det avskrivs dock under en tioårsperiod och kan även avskrivas i andra fall om personen inte kan betala tillbaka. Under de senaste åren har det också blivit möjligt för två eller flera personer med handikapp att gemensamt få stöd. För närvarande pågår en försöksverksamhet så att ett mindre antal långtidsarbetslösa också kan få denna typ av stöd. Vid start av företag kan dessutom handikappade få lån som är ränte- och amorteringsfria i tre år med upp till 60 000 kronor. Det genomsnittliga beviljade beloppet har under de senaste åren varit något över 30 000 kronor. Det är ett lågt belopp jämfört med t ex den årliga subventionen för en anställd med lönebidrag eller någon i Samhällsföretag. Skillnaden blir än större om man tar hänsyn till att beloppet avser start av företag som i genomsnitt har verksamhet i mer än ett år. Å andra sidan har en stor del av näringshjälpstagarna också stöd i annan

form (pension/sjukbidrag, livränta, handikapperséittning).2° Admini-

strationskostnaden per bidrag är också betydande. De som fått näringshjälp skall lämna årliga rapporter till arbetsmarknadsverket under förutsättning att företaget är i verksamhet, dock längst i tretton år. Det finns ett visst bortfall i rapporteringen varje år, merparten av dessa troligen nedläggningar. Enligt handikappkommittén (PM 1984-01-27) rapporterade 1457 personer om sin verksamhet år 1982. Uppgifter saknades från fyra län. Om uppräkning görs med hänsyn till det relativa antalet nya fall i dessa län jämfört med resten av landet skulle minst 1750 näringshjälpsföretag rapporterat under 1982.2 Bortses från företag utan löneuttag under 1982 blir det uppskattade antalet personer verksamma i näringshjälpsföretag ca 1560 personer. Det skulle tyda på att den genomsnittliga verksamhetstiden för ett näringshjälpsföretag är minst fem år.

8.4.7 Främjandelagen

Lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder (SFS 1974:13) innehåller bl a bestämmelser om åtgärder för att främja anställningen av äldre ”Det genomsnittliga löarbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga (7§- l 3§). Länsneuttaget är lågt. Det arbetsnämnderna kan enligt denna lag kräva in uppgifter från arbetsgi- finns dock flera olika vare om arbetskraftens sammansättning och planerade förändringar av tolkningar av detta förhållande. arbetsstyrkan (7§), kräva överläggning med arbetsgivare såväl vad gäller åtgärder för redan anställda äldre och handikappade som vad gäller “Det kan ses som en rekrytering (8§), utfärda anvisningar om åtgärder för äldre och handinedre gräns, då företag kappade om inte överenskommelse kan nås (9§). Om arbetsgivaren inte kan fortsätta verksamkommer till överläggning eller inte följer anvisning av länsarbetsnämnd heten även efter rapporkan ärendet teringsperioden om 13 hänskjutas till arbetsmarknadsstyrelsen (l0§). Arbetsmarkår. Det finns även ett nadsstyrelsen kan kalla till överläggningar och utfärda anvisningar bortfall som delvis kan (1 1§). Följs inte anvisningarna kan arbetsmarknadsstyrelsen bestämma vara företag med verkatt arbetsgivaren inte får anställa andra än dem som arbetsförmedlingen samhet.

216 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation SOU l984:3l

anvisar (l2§). Lagen ger därmed arbetsmarknadsverket en möjlighet att tex genomföra en kvotering för olika företag. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1974 men utnyttjades i mycket liten utsträckning de första åren. Lagen kan emellertid ha haft effekt även om den inte använts. Blotta förekomsten av möjligheten att den skulle kunna utnyttjas kan ha påverkat företagens beteende. Troligen användes den som ett påtryckningsmedel i vissa fall också under de första åren lagen var i kraft. I arbetsmarknadsstyrelsens kampanj för de arbetshandikappade hösten 1979/våren 1980 uppmanades varje länsarbetsnämnd att uppta överläggningar enligt 8§ med minst två arbetsgivare som hade få arbetshandikappade eller äldre. Något mer än hälften av länsarbetsnämnderna gjorde detta. Totalt ägde 42 överläggningar rum, merparten med arbetsgivare inom den offentliga sektorn. I inget fall utnyttjades 9§. Under hela år 1980 ägde 60 överläggningar rum vid 15 länsarbetsnämnder. Sjutton av överläggningarna var med privata arbetsgivare. Flertalet överläggningar skedde i ett fåtal av länen. Under år 1981 var antalet överläggningar 64, av vilka 16 var med privata arbetsgivare. 5l av de 60 överläggningarna ägde rum i fyra län. I ett fall utnyttjades 9§, anvisning, under år 1981. Det gällde en kommun som anvisades att anställa två äldre eller handikappade. Kommunen följde anvisningen. Antalet formella överläggningar var 8 år 1982, dvs betydligt färre än tidigare år. De överenskommelser som träffats med arbetsgivare har haft olika innehåll. Exempel är att minst 5% av nyanställda skall vara äldre eller

handikappade,” att platser skall inrättas för anställning med lönebidrag

och att platser skall inrättas för arbetsprövning för personer från arbetsmarknadsinstitut. 22 Lagen kan som tidigare påpekats ha haft effekter även när den for- Exempel på en gräns mellt inte använts, tex som påtryckningsmedel i kontakterna mellan om 5% går att finna i bl a kampanjer som star- arbetsförmedling och arbetsgivare. I enkäter till länsarbetsnämnderna tades av länsarbets- från arbetsmarknadsstyrelsen har svar som antyder denna typ av effekter nämnderna i Jönköförekommit. Företag kan också ha ändrat sin anställningspolitik för att pings och Stockholms

län. l Stockholms län an- undvika att lagen skall komma till användning.

vände man sig formellt Det finns inslag i främjandelagen som påminner om en kvotlagstiftav främjandelagen vil- ning. Sådan lagstiftning finns bl a i Storbritannien och Västtyskland. ket man inte gjorde i Effekterna har i båda länderna blivit begränsade. I Storbritannien har Jönköpings län. Se Arsanktionerna mot företag som underskrider kvoten (böter) inte tillämbetsmarknadsdepartementet (l983, s. 138- pats och effekten har uteblivit av detta skäl. I Västtyskland har sanktio- 140). nerna (avgifter om kvoten underskridits) tillämpats strikt men det huvudsakliga resultatet har blivit att företagen förmått en del av sina 23En analys av denna anställda att bli registrerade som handikappade. På de flesta arbetsplattyp av lagstiftning komser finns anställda med nedsatt arbetsförmåga i något avseende. Lagen mer i en studie från Wissenschaftszentrum Ber- har däremot knappast lett till mer omfattande nyanställningar av han-

lin. dikappade personer.”

SOU l984:31 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 217

8.4.8 Orsaker till tillväxten av för

arbetsmarknadspolitiken

handikappade

På samma sätt som man har frågat efter huvudorsaken till tillväxten av antalet förtidspensionerade - ändrade regler och förbättrade villkor eller ett försämrat arbetsmarknadsläge - kan man göra det för de arbetsmarknadspolitiska programmen. Vad förklarar den snabba tillväxten av de arbetsmarknadspolitiska programmen för handikappade? Det finns inga undersökningar på detta område, så vi kan här endast peka på vilka faktorer som kan antas ligga bakom En expansionen. väsentlig faktor är sannolikt ökad tillgänglighet, ändrade regler och höjd kompensation inom de arbetsmarknadspolitiska programmen för handikappade. Det är lätt att se det på ett par områden. Under 1950-talet ökade såväl antalet arbetsvårdsexpeditioner som antalet arbetsvårdstjänstemän snabbt. I takt med denna expansion (som delvis innebar att nya geografiska områden täcktes av arbetsvården) Ökade också antalet personer registrerade inom arbetsvården. Det är knappast troligt att antalet arbetshandikappade ökade i samma höga takt. Den främsta förklaringen till expansionen var med stor sannolikhet den utvidgade kapaciteten inom arbetsvården. Ett annat exempel ges av de halvskyddade arbetena. Villkoren var inledningsvis inte särskilt förmånliga för de företag som utnyttjade dem. Verksamheten blev också begränsad. Efterhand som reglerna ändrades och ersättningsnivån höjdes ökade dock antalet i halvskyddat arbete, speciellt efter att det blev tillåtet att överföra redan anställda till halvskyddat arbete. Även här är det svårt att tänka sig att den snabba uppgången efter regeländringarna kan förklaras av ett snabbt stigande antal handikappade. Varför ändrades då de olika programmen för handikappade? Var orsaken att antalet handikappade med arbetsmarknadsproblem hade ökat? Om så är fallet kan arbetsmarknadsutvecklingen och antalet arbetshandikappade indirekt vara den avgörande faktorn för expansionen. En annan förklaring till expansionen kan vara en höjd ambitionsnivå vad gäller sysselsättningen för vissa handikappgrupper. I stället för institutionsvård, sysslolöshet eller terapi kan vissa grupper istället ha placerats i skyddade verkstäder. En tredje tänkbar förklaring är att förändringar på arbetsmarknaden kan ha påverkat antalet personer med problem att få eller behålla ett arbete givet graden av nedsättning av arbetsförmåga. I avsnitt 8.1.3 berördes vissa utvecklingstendenser som kan ha haft betydelse: strukturomvandling i riktning mot mer tjänsteproduktion, den solidariska lönepolitiken och arbetsmarknadslagstiftningen. Det går inte att här avgöra vilken faktor som haft störst betydelse: arbetsmarknadsutvecklingen (direkt eller indirekt via påverkan av politiken) eller förändringar av politiken inklusive en utvidgning till nya målgrupper. Det är av betydande intresse att undersökningar görs som behandlar denna fråga.

218 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

8.5 och/ eller

Kontantersättning arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Den svenska arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken har under hela 1900-talet byggt på arbetsprincipen. Kontantstöd skall endast betalas ut som en provisorisk åtgärd och åtgärder skall istället vidtas för att bereda den hjälpbehövande arbete i någon form. Under tex mellankrigstiden var offentliga arbeten den prioriterade stödformen vid arbetslöshet medan staten på olika sätt försökte minska kontantstödet. Först 1934 infördes statligt stöd till av staten erkända arbetslöshetskassor och då förenat med så hårda villkor för utbetalning av ersättningen att de flesta kassor avstod från att söka bli erkända. Invalidpensionerna var knappa och inkomstprövade och beviljades först efter en ingående medicinsk prövning. Under efterkrigstiden har arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken förändrats, men tyngdpunkten har hela tiden legat på arbetslinjen. Arbetsmarknadspolitiken har som en ny kompletterande huvudriktning fått en rörlighetsfrämjande politik med flyttningsstöd och arbetsmarknadsutbildning (för yrkesrörlighet) men målet har hela tiden varit detsamma, nämligen att undvika kontantstöd och istället bereda sysselsättning. Denna politik har varit densamma för handikappade som för icke-handikappade. För invalidpensioneringen gällde samma huvudprinciper under 1940- och l950—talen som under mellankrigstiden, dvs en hård medicinsk prövning för att få pension förenat med knappa ekonomiska villkor för invalid(förtids)pensionärerna. Under 1960- och 1970-talen har denna klara betoning av arbetslinjen delvis försvagats. Kontantlinjen har för de äldre i aktiv ålder fått ökad vikt. Den allmänna tilläggspensionen har sedan 1963 inneburit att främst de förtidspensionerade som tidigare haft förvärvsarbete fått bättre ekonomiska villkor. Tillämpningen av bestämmelserna för dem i äldre aktiv ålder förändrades också under l960-talet även om de formellt restriktiva bestämmelserna kvarstod. I några steg under perioden 1970 till 1977 ändrades så även de formella reglerna för förtidspensionering av främst äldre arbetstagare. Det blev relativt lätt för personer 60 år och äldre att bli förtidspensionerade. Under 1960- och 1970-talet förlängdes också de maximala ersättningstiderna från arbetslöshetsförsäkringen för äldre arbetslösa och speciella stödformer och villkor infördes för dem som ej var berättigade till arbetslöshetsförsäkring. Denna utveckling kan be- “Detta är inte något skrivas som att man övergav arbetslinjen till förmån för kontantstödslinsom är unikt för Sverige. l de flesta andra västliga jen för äldre personer i aktiv ålder. ekonomier har åtgärder- För ytterligare en grupp personer i aktiv ålder har man haft en utveckna för äldre personer ling från arbetslinjen till kontantstödslinjen. Fram till 1977 var alkohoalltmer gått i riktning lism inte en tillräcklig pensioneringsorsak. Formellt kunde man endast mot tidig pensionering. För en närmare beskriv- i mycket grava fall när alkoholism hade lett till psykiska (psykoser) eller ning set ex Casey & Bruche grava fysiska skador, bli pensionerad på grund av alkoholpsykos eller (1983) som behandlar alkoholism. Reellt hade emellertid en praxis vuxit fram under 1950- och utvecklingen i Frankri- 1960-talen, där fysiska sjukdomstillstånd användes som förtidspensioke, Nederländerna, Storbritannien, neringsorsak när alkoholismen var den reella orsaken. Från 1977 blev Sverige och USA. endast nedsättningen av arbetsförmågan och inte orsakerna till denna

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 219

nedsättning avgörande för möjligheten att få förtidspension. Antalet nya förtidspensioner med diagnosen alkoholism ökade starkt detta år. Om den reella ökningen var lika stor är däremot mera ovisst. För merparten i aktiv ålder kvarstår emellertid arbetslinjen. Det gäller i synnerhet för de yngre. En återgång till arbetslinjen, i varje fall för dem som är under 60 år, och möjligheter att välja mellan olika kombinationer av arbete och pension för dem över 60 år har blivit huvudtemat i den svenska handikappdebatten under de senaste åren. Vissa åtgärder kan ses som steg i en sådan riktning. Det gäller grundandet av Stiftelsen Samhällsföretag (koncernen för samtliga skyddade verkstäder), förändringen och sammanslagningen av arkivarbete och halvskyddat arbete till arbete med lönebidrag och arbetsmarknadsstyrelsens kampanjer för att med hjälp av bl a främjandelagen placera handikappade på den öppna arbetsmarknaden. Hur har då fördelningen på arbets- och kontantstödslinjerna varit inom handikappolitiken under det senaste decenniet? Av tabell 8.6 framgår huvuddragen av dels kostnadsutvecklingen, dels utvecklingen av antalet berörda personer. Innan uppgifterna kommenteras närmare skall vissa begränsningar i jämförelsen framhållas. Först och främst ingår endast de program som enbart eller huvudsakligen är avsedda för arbetshandikappade. Många arbetshandikappade deltar i andra arbetsmarknadspolitiska program, såsom arbetsmarknadsutbildning och be-

redskapsarbete,25 och många arbetshandikappade får kontantstöd som

sjukpenning, socialbidrag eller arbetslöshetsstöd som är inriktade även mot andra grupper. Vissa delar av handikapprogrammen är heller inte medtagna. Det gäller näringshjälp, bidrag till arbetsbiträden m m vad gäller antalet personer, och hustrutillägg till förtidspensionärer vad gäller kostnader. Alla personerna i de redovisade programmen är inte arbetshandikappade. Det gäller bl a betydande grupper inom arbetsmarknadsinstituten och de som förtidspensionerats av enbart arbetsmarknadsskäl. Tabell 8.6 bör trots detta kunna ge huvuddragen av utvecklingen. Av tabellen framgår att båda formerna av stöd har expanderat kraftigt. Förtidspensioneringen dominerar såväl vad gäller personer som kostnader. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program för handikappade motsvarar mellan ll och 18% av dem med förtidspensionering medan kostnaderna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder motsvarat mellan 25 och 36% av förtidspensioneringens kostnader. Sett över perio- ”Inräknas de handikapden har de arbetsmarknadspolitiska programmen för handikappade pades andel av beredbåde vad gäller personer och kostnader Ökat jämfört med förtidspensio- skapsarbete, arbetsneringen. En mycket stor del av förskjutningen kom i och med att den marknadsutbildning allmänna sänktes från 67 till 65 år den 1 juli 1976. Många och förmedlingsinsats pensionsåldern blir kostnaderna för förtidspensionärer var 65 eller 66 år, medan relativt sett betydligt färre 1982/83 7009 miljoner i dessa båda årsklasser var inom de arbetsmarknadspolitiska program- kronor i stället för 5210 men. miljoner kronor.

220 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Tabell 8.6 Antal personer och kostnader för arbetsmarknadspolitiska program för handikappade resp. förtidspensionering 1970-1982

Personer Kostnader (miljoner kronor i löpande priser) Å r Nettokost- I arbets- nader för marknads- arbetsmarknadspolitiska politiska program f. program Kostnader handikap- Förtids- för handi- för förtidspade* pension? pension‘ (a)

kacppade3

= (d)

Samhällsföretag (skyddat arbete och hemarbetscentraler), anställning med lönebidrag (arkivarbete, halvskyddat arbete), arbetsmarknadsinstitut (arbetsprövning, arbetsträning): uppgifterna är genomsnitt för året. 2 Uppgifterna avser januari 1971, januari 1972, osv. 3 Statliga, landstingskommunala och kommunala kostnader enligt tabell 4.9. 4 inkluderar Uppgifterna folkpension, tilläggspension, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg, statskommunalt bostadsbidrag, barntillägg och Vårdbidrag för förtidspensionerade. Hustrutillägg för personer gifta med förtidspensionärer är inte inkluderade. Uppgifterna avser utgående pensioner i januari 1971, etc, uppräknade till årsbasis. 5Den allmänna pensionsåldern sänktes till 65 år den 1juli 1976. Antalet förtidspensionärer minskade därmed kraftigt. Anm.: Det är inte meningsfullt att addera kolumnerna (3) och (6) för att erhålla totala antalet personer i handikappolitiska program då personer samtidigt kan vara förtidspensionerade och i något av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Ca 1/4 av dem i Samhällsföretag har förtidspension. Antalet som hade förtidspension av samhällsföretagsanställda var 5 744i december 1981 och 6 062 i december 1982. Av dem i Ami kan en del ha förtidspension eller sjukbidrag. 1 585 av alla med utbildningsbidrag (Ami, AMU) hade reduktion av utbildningsbidraget pga livränta, pension eller sjukpenning i september 1980. Maximalt skulle ca 50% kunna ha förtidspension av dem i Ami denna månad. Andelen är troligen betydligt lägre. Källor: Kapitel 4 i detta betänkande; Statistisk årsbok olika årgångar; Arbetsmarknadsstyrelsen; Arbetsmarknadsstatistik; Allmän försäkring olika årgångar och opublicerad statistik från riksförsäkringsverket och Samhällsföretag.

De arbetshandikappades arbetsmarknadssiluation 221

Tabell 8.7 Andel iolika befolkningsgrupper med förtidspension, i skyddad verkstad eller i arbete med lönebidrag i december 1982

Skyddad verk- Hel Partiell Summa Arbete stad eller Kön förtids- förtids- förtid- Skyddad med Iöne- arbete med

därav

därav

Män och Kvinnor 4.7 1.0 5.7 0.5 0.7 l.l 5.2 därav

Anm.: Personer över 65 i skyddad verkstad och i arbete med lönebidrag är ej inkluderade. Det är inte meningsfullt att addera kolumnerna (3) och (6) för att erhålla ett mått på andel i handikappolitiska program då personer samtidigt kan vara förtidspensionerade och i något av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Ca 1/4 av dem i Samhällsföretag har förtidspension. Källor: Opublicerad statistik från arbetsmarknadsstyrelsen, riksförsäkringsverket och Samhällsföretag.

222 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Som nämndes tidigare har arbetslinjen betonats starkare för de yngre, medan kontantstödslinjen alltmer har kommit att accepteras för de äldre. Tabell 8.7 innehåller en jämförelse mellan dem i anställning med lönebidrag eller i Samhällsföretag å ena sidan och dem med olika former av förtidspension å andra sidan. Det har inte varit möjligt att erhålla en fördelning av dem i arbetsmarknadsinstitut efter ålder. Av tabellen framgår att de förtidspensionerade är fler än dem med anställning med lönebidrag eller i skyddade verkstäder i samtliga åldersgrupper. Skillnaden är dock liten i åldern 20-34 år och ett inkluderande av dem i arbetsmarknadsinstituten skulle göra skillnaden mindre eller obefintlig. Inom såväl förtidspensioneringen som de arbetsmarknadspolitiska programmen ökar andelen placerade med ålder med undantag för den äldsta åldersgruppen inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. Uppgången med ålder är mycket starkare inom förtidspensioneringen än inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. 1 den äldsta åldersgruppen, 60-64 år, är förtidspensionering 16/2 gånger vanligare och i den näst äldsta 7 gånger vanligare. Bland samtliga i aktiv ålder är förtidspensionering ungefär fem gånger så vanligt. Det kan också vara värt att uppmärksamma skillnaderna i fördelning på åtgärder mellan män och kvinnor. En större andel av kvinnorna än männen är förtidspensionerade (5.8% mot 5.6%) medan motsatsen gäller för skyddat arbete/anställning med lönebidrag (1.3% av männen mot l.0% av kvinnorna). En annan skillnad är att män oftare än kvinnor har hel förtidspension, medan kvinnor oftare än män har partiell (2/3 eller 1/2) förtidspension. De här beskrivna skillnaderna återspeglar den traditionella arbetsfördelningen mellan män och kvinnor.

8.6 Effekter av politiken gentemot de

arbetshandikappade

I inledningen av detta kapitel nämndes att vi vet förvånansvärt lite om effekterna av den snabbt växande handikappolitiken. 1 detta avsnitt skall redovisas några problemområden och de få forskningsresultat som finns på dessa områden.

8.6.1 Effekter på arbetsutbudet

Förbättrade pensionsförmåner kan bidra till att minska arbetskraftsutbudet. Samtidigt är emellertid syftet med de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna att öka arbetskraftsutbudet för de handikappade. Vilka har de sammanlagda effekterna varit på arbetskraftsutbudet av de olika programmen? Vid en analys av effekter på arbetsutbudet av de olika åtgärderna för handikappade får man göra en klar uppdelning i effekter för de äldre och de yngre. För de äldre (främst de som är 60 år och däröver) består åtgärderna för arbetshandikappade främst i förtidspensionering (eller andra former av kontantstöd) och endast i relativt begränsad utsträckning av arbetsmark-

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 223

nadspolitiska åtgärder. För alla äldre har arbetsmarknadsskäl vikt vid bedömning tillsammans med medicinska skäl. För äldre arbetslöshetsförsäkrade som uttömt sin rätt att få kassaersättning finns det möjlighet att få förtidspension helt utan medicinska skäl. Förändringarna av förtidspensioneringen kan ses som en del av en politik för en sänkt och mer flexibel pensionsålder. Förändringar av förtidspensioneringsbestämmelserna bör kunna förklara en del av nedgången av arbetskraftstalen för äldre män under det senaste decenniet. Det finns en mycket hög samvariation mellan förändringar i förtidspensioneringen och arbetskraftsdeltagande bland äldre män. Effekterna av denna nedgång på arbetsutbudet skall dock inte överdrivas. En stor del av de förtidspensionerade har före förtidspensioneringen visserligen varit anställda men samtidigt varit sjukskrivna under en längre period. För dem innebär förtidspensioneringen ingen reell minskning av arbetskraftsutbudet. Andra förtidspensionerade har varit långtidsarbetslösa med små möjligheter att få arbete på den öppna arbetsmarknaden.” Förändringen för dessa har oftast bestått i att de i stället för arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd eller socialhjälp fått förtidspension samt att de formellt slutat att vara arbetssökande vilket de reellt i många fall gjort långt tidigare. För äldre som i och med förtidspensioneringen lämnar en anställning som de faktiskt upprätthåller, innebär emellertid förtidspensioneringen en minskning av arbetsutbudet. Förtidspensionering behöver dock inte i och för sig innebära att en person försvinner från arbetsmarknaden. Vid 1/2 och 2/3 pension är det vid pensioneringsbeslutet förutsatt att den pensionerade har möjlighet att få vissa inkomster via förvärvsarbete. En förtidspensionär med heltidspension förlorar heller inte automatiskt sin pension eller del av den om han börjar förvärvsarbeta i begränsad bör emellertid begränsa arbetsutbudet för “För utsträckning. Pensioneringen en betydande del dessa grupper, såväl genom inkomsteffekten som genom substitutions- av äldre arbetslösa som blir utförsäkrade och effekten. Vid given timlön före skatt sjunker lönen per timme efter skatt med detta förtidspensioom man får pension. Dessutom finns alltid risken att pensionen kan nerade är arbetslösheten komma att omprövas vid förvärvsarbete. För dem som har kommunalt ett resultat av ett avsteg bostadstillägg eller hustrutillägg finns dessutom en direkt inkomstpröv- från turordningsreglerning av dessa belopp. na vid uppsägning, s k svartpensionering. Se Om det är klart att förtidspensioneringen har bidragit till att minska Arbetsmarknadsdeparförvärvsintensiteterna för de äldre är det inte lika klart hur de yngres tementet (l983c). Enligt arbetsutbud påverkats av förändringar av handikappolitiken. För de Johansson (1984) har ca yngre är det inte i första hand förtidspensioneringen som expanderat 3000 personer 60 år eller utan istället även om det fortfarande äldre blivit utförsäkrade arbetsmarknadspolitiken, troligen under första halvåret i alla åldersgrupper är fler förtidspensionerade än i arbetsmarknadspo- 1983.

litiska åtgärder för handikappade.” Om de som är i skyddat arbete

(arbete med lönebidrag, skyddade verkstäder) räknas som en del av ”En áldersuppdelning arbetskraftsutbudet (vilket de gör enligt definitionerna i arbetskraftsun- saknas för Ami. Eventuellt kan fler vara i ardersökningarna) så kan expansionen av åtgärderna för de handikappade betsmarknadspolitiska ha ökat arbetsutbudet och än mer sysselsättningen för dessa grupper. program för handikap- Risken att kvarstå som arbetslös vid arbetsförmedlingen under en viss pade än förtidspensiomånad var enligt en undersökning som avsåg förhållandena under 1976 nerade i åldersgruppen mindre för en handikappad än för en ej handikappad givet 20-24 år. person,

224 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

ålder, kön, region och yrke. Den viktigaste orsaken till detta var just

den stora andelen placerade i arbetsmarknadspolitiska program. Någon motsvarande undersökning som avser förhållandena efter l976 firms inte. ‘ Det finns inte tillräckligt underlag för att säga något mer bestämt om storleken av effekterna på arbetsutbudet av de olika åtgärderna för handikappade. Det mesta tyder dock på att förändringen av förtidspensionsbestämmelserna har påverkat arbetsutbudet i klart negativ riktning i de äldsta åldersgrupperna, men att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna snarast kan ha haft motsatt effekt för de yngsta ålderskategorierna.

8.6.2 till arbetsmarknaden

Återgång öppna

Syftet med åtgärderna för handikappade är inte att de definitivt skall lämna den öppna arbetsmarknaden. I de fall man ger sjukbidrag har man gjort den bedömningen att det finns andra möjligheter än pensionering. Även för den förtidspensionerade är återinträde på arbetsmarknaden inte en utesluten möjlighet. För de som placeras i olika arbetsmarknadspolitiska program är målet hela tiden en placering på den öppna arbetsmarknaden. Har man lyckats med denna arbetsmarknadsorienterade politik? Den faktiska utvecklingen har varit en annan än den åsyftade. Endast en mindre andel av dem med sjukbidrag lämnar detta genom indragning (antingen när den fastställda sjukbidragsperioden är slut eller tidigare). Mycket vanligare är att de som haft sjukbidrag istället får förtidspension. Utvecklingen har efterhand gått alltmer i denna riktning. Denna utveckling är än klarare för de förtidspensionerade. Antalet indragningar är mycket få jämfört med antalet pensioner. Antalet har varierat mellan två hundra och fyra hundra personer om året under de senaste decennierna. Indragningarna har länge hållit sig på ungefär samma nivå trots att antalet förtidspensioner har ökat mycket markant. Det normala förloppet har blivit att från sjukbidrag övergå till förtidspension och så småningom till ålderspension. De arbetsmarknadspolitiska programmen har tenderat att leda till permanenta placeringar. Avgången är mycket begränsad såväl från anställning med lönebidrag som från skyddade verkstäder. Endast 1-2% lämnar programmen per år för arbete på den öppna arbetsmarknaden. Ett undantag är arbetsprövning och arbetsträning. Inom dessa finns inga permanenta platser. Intressant är här att studera var de som lämnar arbetsmarknadsinstituten hamnar. År 1982/83 fick 14% anställning på den öppna arbetsmarknaden (talen inkluderar icke-handikappade vid arbetsmarknadsinstituten), 6% anställning med lönebidrag, 6% anställning i Samhällsföretag, 17% arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning, 5% beredskapsarbete medan 16% blev utskrivna p g a sjukdom, familjeskäl m m. För 4% finns inga angivna skäl och 32% återgick till arbetsförmedlingen (i en del fall ”som 1978:60, kapitel för utredning om pensionering (3%) och för många i avvaktan på att en 12. skulle kunna Jämfört med placering i planerad åtgärd börja (23%)).

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 225

skyddad verkstad eller i arbete med lönebidrag är övergången från arbetsmarknadsinstituten till den öppna arbetsmarknaden mycket hög, men gruppens sammansättning är också en annan. Den relevanta frågan är vad som skulle ha hänt om de arbetshandikappade inte hade kommit I till arbetsmarknadsinstituten.

8.6.3 Handikappolitiken och inkomstfördelningen

Det kanske viktigaste syftet med handikappolitiken är att förbättra de handikappades situation i ekonomiskt avseende. Med utgångspunkt i reglerna för programmen finns ingen anledning att vänta sig att de handikappade numera skulle vara en extrem låginkomstgrupp.

Tabell 8.8 Genomsnittlig disponibel hushállsinkomst där intervjupersonen är 20-64 år och genomsnittligt antal familjemedlemmar år 1981 (endast man/hustru eller samboende och barn 0-15 år)

Män Kvinnor Män och kvinnor Genomsnitt- Genomsnitt- Genomsnitt- Genomsnitt- Genomsnitt- Genomsnittlig disponi- ligt antal lig disponi- ligt antal lig disponi- ligt antal bel hushålls- familje- bel hushálls- familje- bel hushållsl- familjeinkomst medlemmar inkomst medlemmar inkomst medlemmar Arbetsförmâgan nedsatt i hög grad

Arbetsförmâgan nedsatt (men ej i hög grad)

Arbetsförmâgan nedsatt (i hög grad eller ej i hög grad)

Ej nedsatt arbetsförmåga

Källa: Bearbetningar av ULF-1981. 15

arbetsmarknadssituation

226 De arbetshandikappades

med arbete arbetsmarknaden bör För handikappade på den öppna den allmänna löneutjämningen ha bidragit till att deras löner inte markant underskrider lönerna för andra i samma yrke och ålder. För dem i arbete finns att de skall ha avtalsenlig lön. l med lönebidrag regeln av arkivarbete och halvskyddat arbete samband med sammanslagning till arbete med lönebidrag fick vissa arkivarbetare kraftiga lönehöjningar. Deras löner hade tidigare ofta varit lägre än för personer i samma

yrken. Anställda i skyddade verkstäder (Samhällsföretag) har löner enligt ett som är ett genomsnitt av lönerna inom flera olika branscher lönesystem (en metallarbetare har därmed lägre lön än en metallarbetare på öppna arbetsmarknaden medan en teko-arbetare i Samhällsföretag ligger högre än teko-arbetare Den som arbetar inom en på öppna arbetsmarknaden). skyddad verkstad får emellertid inte de tillägg som hänför sig till ackords- Skiftarbete m m, vilket medför att löneläget genomsnittligt är arbete, lägre än inom annan industri. är det program som ger inkomst till flest ar- Förtidspensioneringen betshandikappade. Ersättningen vid förtidspensionering har höjts krafde senaste decennierna. Den ekonomiska standarden för tigt under utan tilläggspension har förbättrats under senare år förtidspensionärer främst genom de extra pensionstillskotten som utgår till dem med låg De kommunala har också eller ingen tilläggspension. bostadstilläggen förbättrats, men varierar kraftigt från kommun till kommun. som inte har tilläggspension tillhör dock fort- De förtidspensionärer farande låginkomstgrupperna i Sverige. Bland dem med enbart förtidspension finns dock också många som är intagna på vårdinstitutioner. Deras levnadsstandard bestäms i första hand av vårdhemmens standard och inte av storleken på deras förtidspensioner. varierar mycket mellan olika förtidspen- Tilläggspensionsbeloppen sionärer. En stor del av dem som förtidspensioneras är äldre män. Många av dem har haft sådana arbeten och inkomster att pensionen blir hög. För denna åldersgrupp kombineras också ofta den lagstadgade pensionen med olika avtalsbestämda pensioner och andra ersättningar. För kvinnor är tilläggspensionen i genomsnitt betydligt lägre. av de arbetshandikappade har varken arbete på den öppna Många arbetsmarknaden, förtidspension eller lön från arbete med lönebidrag eller arbete i en skyddad verkstad. En stor del av dem får någon form av kontantstöd. De viktigaste är sjukpenning, socialhjälp, arbetslöshetseroch kontant arbetsmarknadsstöd. sjukpenning ger oftast den sättning högsta ersättningen medan det kontanta arbetsmarknadsstödet i regel är det ekonomiskt sett sämsta alternativet. Dessa stödformer är inte i första hand avsedda för handikappade och antalet arbetshandikappade som uppbär stöd från dem är inte känt. Förutom och andra inkomst- i av egen arbetsinkomst, förtidspension överföringar så påverkas en persons konsumtionsnivá av den inkomst har, av antalet personer i familjen och av övriga familjemedlemmar inkomstskatten. Av tabell 8.8 framgår att arbetshandikappade har lägre hushållsinkomst än icke handikappade, men också att deras disponibel hushåll Per person är den disponibla hushar färre familjemedlemmar.

De arbetshandikappades arbétsmarknadssituation 227

hållsinkomsten snarare-högre i hushåll med än i hushåll utan någon med nedsatt arbetsförmåga. Talen var för år 1981 37 000 respektive 35 900 kronor. Hushållens sammansättning och hushållsmedlemmarnas åldersfördelning skiljer sig dock åt. Det hade varit av intresse att jämföra hushåll med samma sammansättning, ålder, region, yrke m m. Med tanke på att de arbetshandikappade är underrepresenterade i lägre åldrar, blir resultatet av en sådan beräkning troligen en lägre hushållsinkomst per capita i hushåll med någon handikappad medlem.

8.6.4 Cost-beneñtanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade

Det finns endast några få cost-beneñtanalyser av arbetsmarknadspolitiska program för handikappade. De flesta av dem är studier av skyddade verkstäder. Harald Niklasson genomförde en cost-benefitanalys av elva skyddade verkstäder avseende åren 1963 - l965 (SOU 1968:61). Under samtliga tre år uppvisade sex av de elva verkstäderna högre samhällsekonomiska intäkter än kostnader. För de övriga fem verkstäderna var resultatet det motsatta. Värdet av de handikappades tid sattes till noll vid kalkylerna. Skillnaden mellan intäkter och kostnader varierade mellan plus 9750 och minus 2200 per anställd under år l965. Resultaten var minst fördelaktiga för verkstäder med gravt handikappade och för de verkstäder som var belägna i storstäder. En andra studie av skyddade verkstäder genomfördes av Bexelius och Kjellén. Den period de behandlade var 1970- 1974. Sysselsättningsutredningen utvidgade senare deras analys till att avse också år 1975 (SOU 1978:14). Med undantag för år 1970 översteg de samhällsekonomiska kostnaderna intäkterna. Underskottet tenderade att öka efter hand. Värdet av de handikappades tid sattes liksom i Niklassons studie till noll. Den gradvisa nedgången kan eventuellt förklaras med att de skyddade verkstäderna efter hand anställt personer med allt gravare handikapp. , Det finns flera kritiska punkter i de här redovisade studierna. En är antagandet om att värdet av de handikappades tid är oberoende av sysselsättningsalternativ. De handikappade antas värdera arbete i skyddad verkstad och förtidspension lika om ersättningen är densamma. En annan kritisk punkt är antagandet om att alla handikappade skulle ha varit utan arbete om de inte varit i skyddade verkstäder. Ernst Jonsson (1981) studerade verksamheten under år 1980 vid två skyddade verkstäder. Den ena verkstaden hade en relativt arbetsintensiv produktion, den andra en relativt kapitalintensiv. Per plats för handikappade var den företagsekonomiska förlusten 75 000 respektive 83 000 kronor. Korrigeringar till marknadsmässiga löner (för dem i företaget som har förtidspension), räntor, hyror och korrigeringar för förvaltningskostnader ledde till att det företagsekonomiska underskottet steg till 95 000 respektive 111 000 kronor. Resultaten omräknades sedan till en samhällsekonomisk kalkyl. De viktigaste förändringarna var att de handikappades lönekostnader och inbesparade vårdkostnader drogs ifrån förlusten. Resultatet blev för båda verkstäderna fortfarande en

228 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

förlust - en samhällsekonomisk förlust om 8 000 kronor per plats. Ett viktigt antagande vid kalkylen är att värdet av tid för den handikappade är detsamma i och utanför arbetet. Om den arbetshandikappade, vid samma ersättning, föredrar arbete framför förtidspension skall förlusten ytterligare reduceras. Om den handikappade föredrar förtidsblir förlusten än större. Vid enkäter har merparten svarat att de pension vid samma ekonomiska ersättning föredrar arbete i skyddad verkstad framför förtidspension. Ett annat centralt antagande är att ingen av dem som fått arbete i skyddad verkstad skulle ha kunnat få något annat arbete. Intressant i Jonssons studie är att han försöker göra en uppdelning i ett industriellt och ett socialt bokslut. Det industriella bokslutet skall ses som en analys av hur företagsledningen utnyttjar produktionsresurserna, medan det sociala bokslutet skall ses som en jämförelse av skyddade verkstäder med den alternativa socialpolitiken för gruppen. För båda verkstäderna visar det industriella bokslutet på minus, medan det sociala bokslutet visar plus. Det skulle kunna tolkas som att de båda skyddade verkstäderna är effektiva ur social synpunkt (som vård och rehabilitering) för de arbetshandikappade, men att verkstäderna är dåliga på att utnyttja produktionsresurserna. Med bättre produktions- och försäljningsorganisation skulle resultaten kunna förbättras. Det är svårt att avgöra i vilken utsträckning resultaten från dessa två verkstäder går att generalisera till verksamheten som helhet inom Samhällsföretags ca 350 verkstäder. Olof Johansson (1974) gjorde en cost-benefitanalys av ett arbetsvårdsinstitut i Blekinge län. Etthundra personer som lämnade institutet efter arbetsvård under år 1971 följdes under en tvåårs period. Johanssons undersökning visar på mycket gynnsamma resultat för arbetsvården. Nettointäkterna ur samhällets synvinkel varierar enligt Johanssons beräkningar inom intervallet 34 500 till 165 000 kronor per person. Det finns emellertid en avgörande svaghet i undersökningsmetodiken. I stället för att använda sig av en kontrollgrupp bygger Johanssons studie på en jämförelse av de handikappades inkomster efter resp. före arbetsvården. Med tanke på urvalsprincipen till arbetsvården är det självklart att inkomstnivån närmast före arbetsvården är låg. Det är däremot inte säkert att den hade förblivit på samma låga nivå även om personerna inte hade fått tillgång till arbetsvård. Nettointäkterna kan alltså vara markant lägre än vad den använda metoden visar.

8.7 och vad de

Sammanfattning synpunkter gäller

och

arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

handikappolitiken

Av flera skäl har handikappolitiken och de handikappades situation kommit att uppmärksammas allt mer. En orsak är den snabba expansionen av handikappolitiken såväl vad gäller antalet direkt berörda personer som vad gäller kostnaderna. En annan orsak är att effekterna av

SOU l984:3l De arbetsmarknadssituation 229

arbetshandikappades

åtgärderna inte alltid blivit de avsedda. Merparten av dem syftar till rehabilitering och återinträde i arbetslivet men andelen som återgår till den öppna arbetsmarknaden har tenderat att minska. Det gäller bl a för personer med sjukbidrag och dem med arbete i skyddade verkstäder (Samhällsföretag). Alla bedömningar av utvecklingen av de arbetshandikappades situation försvåras av avsaknaden av entydiga definitioner av arbetshandi-

kapp och av statistik som täcker längre tidsperioder. Den statistik som

finns tyder emellertid inte på att andelen arbetshandikappade markant skulle ha förändrats. Antalet personer i åtgärder för arbetshandikappade har emellertid ökat drastiskt. I början av 1970-talet fanns ca 24 000 personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade medan 2l2 000 hade förtidspension. Några år in på 1980-talet hade antalet personer i dessa åtgärder stigit till 64 000 respektive 314 000. För budgetåret 1982/83 var den sammanlagda kostnaden för förtidspensioneringen och arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade mer än 20 miljarder. Till detta kommer bl a kostnader för färdtjänst för personer för att ta sig till arbetet och för andra kontantstödformer än förtidspensionering. En försiktig uppskattning av de totala utgifterna tyder på ca 22 miljarder för budgetåret 1982/83 och 25 miljarder för budgetåret 1983/84.29 Vad har då lett till denna snabba expansion? De undersökningar som är gjorda av utvecklingen av antalet förtidspensionerade pekar på att det inte är en ökad arbetslöshet och en på detta sätt åstadkommen utslagning som är orsaken. Förklaringen ligger i stället i förbättrade villkor och lättare tillgång till förtidspensionering. Dessa förändringar kan i sin tur vara påverkade av arbetsmarknadsutvecklingen. Det är av intresse att närmare granska effekterna av de olika åtgärderna. Det är uppenbart att åtgärderna i merparten fall inte inneburit en återgång till den öppna arbetsmarknaden. Nästan inga förtidspensionärer och en mycket låg andel av dem med sjukbidrag eller i Samhällsföretag kommer tillbaka till den öppna arbetsmarknaden. Förtidspensioneringen har sannolikt varit en starkt bidragande faktor till den snabba nedgången i arbetskraftsdeltagandet för äldre män. Däremot kan de arbetsmarknadspolitiska programmen i viss utsträckning ha inneburit att grupper som annars skulle varit utanför arbetskraften nu ”Vi har då inte berört de kostnader (och intäkter) fått en anknytning. som regler för handi- Är åtgärderna för de arbetshandikappade effektiva vad gäller att lösa kappanpassning medför de arbetshandikappades problem? Det finns mycket få utvärderingar av såväl inom offentlig som arbetsmarknadspolitiken för de handikappade, och samtliga av de mer privat sektor. ambitiösa är studier av skyddade verkstäder. Dessa undersökningar resultaten ”En tänkbar förklaring tyder på att de samhällsekonomiska av de skyddade verkstätill att resultaten blivitv derna efter hand blivit sämre. Förändringen behöver emellertid inte sämre i och med Sambetyda att verksamheten blivit sämre organiserad utan kan i stället bero är att vissa hällsföretag på att sammansättningen av dem som arbetar i de skyddade verkstäder- kostnader som tidigare na förändrats.” bars centralt av lands- För att avgöra orsaken till nedgången krävs komplettetingen m m nu har blivit rande undersökningar av rekryteringen till de skyddade verkstäderna. direkt hänförbara till Ett centralt mål för handikappolitiken är att omfördela inkomster till den skyddade verksamde arbetshandikappade. På detta område är det klart att politiken har heten.

arbetsmarknadssituation

230 De arbetshandikappades

lyckats. Räknat per familjmedlem har nu hushåll med någon handikappad medlem högre inkomst än hushållen i genomsnitt. Högst disponibel inkomst per capita har de hushåll där någon har en i hög grad nedsatt arbetsförmåga. Avtalsenliga löner i de arbetsmarknadspolitiska prooch ATP, ofta kompletterat med avtalsenliga tillägg, är förklagrammen ringen till detta. Som framgår av denna sammanfattning så har forskningen vad gäller av handikappolitiken och dess effekter varit av mycket utvecklingen Ökade kunskaper kan ge bättre underlag för begränsad omfattning. mellan olika åtgärder. Då de totala kostnaderna uppgår prioriteringar till ca 25 miljarder kronor betyder det att även proportionellt små förskjutningar mellan olika program kan få stora effekter. av de handi- Ett viktigt forskningsområde gäller själva expansionen En analys av dessa kan ge kunskap som ökar kappolitiska programmen. att göra bedömningar av den framtida utvecklingen. möjligheterna Det finns en del forskning vad gäller ökningen av antalet förtidspensionerade. De resultat som erhållits är dock i hög grad osäkra. Resultaten olika undersökningar och valet av förklarande skiljer sig åt mellan variabler är inte väl underbyggt. Förändringar av arbetsmarknaden har t ex mätts genom arbetslösheten, vilket troligen inte är en god indikator på de förändringar man vill studera. Parallellt med en ökad förtidspensionering har också antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program för handikappade vuxit. Analyser av orsakerna bakom denna expansion saknas helt. En viktig del i en studie av expansionen av antalet personer i de borde vara en grundlig granskning av handikappolitiska programmen arbetsmarknadens funktionssätt för denna grupp. l-lur påverkar tex strukturomvandlingen, tekniska förändringar och ändrade rättsregler vad gäller anställningstrygghet arbetsmarknadsläget för dem med nedsatt arbetsförmåga? Då merparten av dem som kommer i de handikappolitiska programmen är äldre kan en sådan analys delvis ses som en del av en annan övergripande fråga: varför minskar arbetskraftsdeltagandet bland, äldre män? En annan intressant fråga är hur rörligheten är till och från handikapp- Vilka faktorer bestämmer att vissa men inte andra komprogrammen. mer att placeras i sådana åtgärder? Vilken roll spelar arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den handikappade själv för en sådan placering? Lika viktigt är att studera flödet ut ur programmen. De flesta av protill rehabilitering eller till en tillfällig lösning under grammen syftar vilken försök För merparten gäller emellertid att görs till rehabilitering. ut från dem är mycket liten. Det finns anledning att närmare rörligheten granska denna skillnad mellan mål och måluppfyllelse. Det finns också anledning att studera inkomstfördelningseffekterna närmare. varierar mellan olika av handikapprogrammen Ersättningen åtgärder på ett sätt som kanske inte alltid är uttryck för en medveten politik. En sådan granskning kan också ses som en del av en större fråga - vilka finns det för de markant olika ersättningsnivåerna grunder mellan olika former av kontantstöd? resurser Samhällsföretag som till Betydande går till såväl Stiftelsen

De arbetshandikappades ärbetsmarknadssituation 231

arbete med lönebidrag och arbetsmarknadsinstituten. Många beredskapsarbeten är också inriktade speciellt för de arbetshandikappade. Mycket få utvärderingar har gjorts och de som gjorts handlar nästan uteslutande om skyddade verkstäder. Det finns anledning att göra fler utvärderingar på detta område och därvid jämföra olika åtgärder med varandra inklusive åtgärden förstärkta arbetsförmedlingsresurser. Det är därvid också väsentligt att göra en uppdelning på olika kategorier av handikappade. De arbetshandikappade är ingen enhetlig grupp och samma åtgärder behöver inte vara effektivast för alla grupper.

232 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Litteraturförteckning

Arbetsmarknadsdepartementet (1983): Arbetsförmedlingskontrakt, Betänkande avgivet av rekryteringsutredningen. Ds A 1983:4. Arbetsmarknadsdepartementet (1983a): Samhällsföretagsgruppens framtida organisation m m, Slutrapport av arbetsgruppen för fortsatt översyn av Samhällsföretagsgruppen. Ds A 1983:6. Arbetsmarknadsdepartementet (1983b): Introduktionsstöd och lönebidrag, Delbetänkande avgivet av Handikappkommittén. Ds A 1983:14. Arbetsmarknadsdepartementet (19830): Strukturbidrag — ökat arbetsgivaransvar vid äldreavgångar. Promemoria upprättad inom arbetsmarknadsdepartementet. Ds A 1983:18. Arbetsmarknadsdepartementet (1984): Arbetsanpassning. Betänkande av samverkanskommittén. Ds A 1984:2. Berglind Hans, ”Förtidspension eller arbete? (1977): En studie av utveckling och regionala variationer, i SOU 1977:88 Förtidspensionering. Carlsson, Gösta m.f1. (1979): Liv och hälsa. Stockholm: Liber. Casey, Bernhard & Bruche, Gert (1983): Work or Retirement? Aldershot: Gower. Forskningsrådsnämnden (1983): Handikappbegreppet, Symposium 28 oktober 1983, Wenner Gren Center. - välfärd eller ofärd? Stock- Hedström, Peter (1980): Förtidspension holm: Institutet för social forskning. Janlert, Urban (1981): ”Arbetslöshet och ohälsa” i SOU 1981:1, Hälsorisker. Johansson, Lena (1984): Vilka blir utförsäkrade, Rapport i socialt arbete l3, Stockholms universitet: Socialhögskolan.

Johansson, Olof (1974): ”Ekonomisk studie om verkningar av arbets-

stencil, Nationalekonomiska institutionen, Umeå prövning/träning”, universitet. Johnson, George E. (1982): ”Allocative and Distributional Effects” i Robert l-l. Haveman & John L. Palmer (eds), Jobs for Disadvantaged Workers. The Economics of Employment Subsidies. Washington D.C.: The Brookings Institution. - Jonsson, Ernst (1981): Socialt Bokslut modell och tillämpning inom Samhällsföretagsgruppen. Samhällsföretags skriftserie, nr 5. Jörgensen, Harold Sihm (1983): Den arbetande människan. Stockholm: Liberförlag. Konjunkturrâdet (1982): Konjunkturrådets rapport 1982-83, Ut ur krisen ?, kapitel 7, Ungdomsarbetslösheten - Vad kan man göra åt den? Stockholm: SNS. Kreps, Juanita (1977): Age, Work and Income”, Southern Economic Journal, vol. 44, s. 1423-37. Nagi, Saad Z. (1965): Some Conceptual Issues in disability and Rehabilitation”, s. 100-13 i Mervin B. Sussman (ed), Sociology and Rehabilitation. Washington D.C.: American Sociological Association.

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation 233

Nilsson Claes (1977): Anpassningsgrupper, Juridiska institutionen, Lunds universitet. Stencil. Samhällsföretag (1983): Anslagsframställning för budgetåret 1984/85 för Samhällsföretagsgruppen. Socialdepartementet (1969): Vidgad förtidspensionering, Del III: Studie rörande arbetskrav och arbetsförmåga. Stockholm: Riksförsäkringsverket. SOU 1968:61: Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken 2. SOU 1977:89: Betingat arbetsföra. SOU 1978:14: Arbete år handikappade. SOU 1978:60: Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU 1983:62: För gammal för arbete? Wadensjö, Eskil (1983a): The Effects of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Cross-section Data, stencil, presenterad vid llPF:s konferens i Budapest augusti 1983. Wadensjö, Eskil (1983b): De arbetshandikappades arbetsmarknads- och inkomstförhållanden, Meddelanden från Institutet för social forskning 5/1983. Wadensjé, Eskil (1984): Disability Policy in Sweden” i Robert Haveman, Victor Halberstadt & Richard V. Burkhauser (eds), Public Policy Toward Disabled Workers. lthaca, N.Y.: Cornell University Press. Wahlund, Sten (1939).- De partiellt arbetsföras sysselsättningsproblem, i Social Årsbok 1939. Öhman, Berndt (1982): ”solidarisk lönepolitik och löntagarfonder”, i SOU 1982:47, Löntagarna och kapitaltillväxten 10.

sou 1984:31 235

-

9 Arbetslöshetens effekter för individen

en den svenska

granskning

av

forskningen*

9.1 Inledning

Det är en allmän uppfattning i vårt land att arbetslöshet drabbar den enskilde individen mycket negativt. Även i de fall då arbetslöshetsunderstöd och andra sociala bidrag kompenserar för inkomstförlusterna brukar man hävda att arbetslöshet har allvarliga effekter på den enskildes välbefinnande i olika avseenden och kanske också på hans allmänna karriärutveckling. Denna uppfattning har en stark förankring både i den politiska debatten och hos svenska folket. Det senare framgår inte minst av de olika opinionsmätningar som visar att sysselsättningsfrågorna ges högsta prioritet. Dessa attityder bottnar säkert i vardagsobservationer som visar att arbetslöshet de facto har negativa effekter för den enskilde. Alldeles bortsett från vetenskapliga studier av sådana effekter skulle man därför kunna tolka dessa attityder som ett belägg för existensen av sådana effekter. Det finns därför ingen anledning att ifrågasätta denna allmänna uppfattning om arbetslöshet. Däremot kan man hävda att mer preciserad kunskap om arbetslöshetens välfärds- och fördelningseffekter behövs som underlag för ekonomisk politik i allmänhet och för arbetsmarknadspolitik i synnerhet. Det är uppenbart, åtminstone för de flesta, att det inte existerar någon enkel ”trollformel” med vilken all arbetslöshet kan avskaffas. Arbetslösheten kan bara minskas, mer eller mindre marginellt, med olika typer av ekonomisk- politiska medel. Detta innebär också att man måste använda begreppet effekt vad gäller arbetslöshet med omtanke. Med effekt måste man avse skillnaden i någon väldefmierad variabel mellan två olika förlopp. Den ur ekonomisk-politisk synvinkel ideala analysen måste således syfta till att studera skillnaden i olika välfärdsindikatorer mellan olika nivåer på eller sammansättningar av arbetslösheten, vilka i sin tur genererats av olika utformningar av den ekonomiska politiken. Det är således konsekvenserna av väl preciserade och ”realistiska” ekonomisk-politiska alternativ som bör studeras. Eftersom det knappast existerar någon realistisk ekonomisk politik som helt kan eliminera all arbetslöshet kan denna jämförelsenorm lämnas utanför den fortsatta diskussionen. * Detta kapitel har skrivits av ek.dr Anders Björklund.

Arbetslöshetens individen

236 effekter för

I detta sammanhang är det också viktigt att betona att gruppen arbetslösa inte utgör någon homogen grupp på den svenska arbetsmarknaden. bland de arbetslösa i flera avseenden. Det finns en betydande spridning är arbetslösa bara mycket korta perioder, medan andra drabbas Somliga av långvarig arbetslöshet. Somliga har blivit arbetslösa p.g.a. företagsmedan andra frivilligt lämnat sina tidigare arbeten. Det nedläggningar, finns all anledning att tro att spridningen är så stor att man måste tala om - ur välfärdssynvinkel - olika typer av arbetslöshet. När man analyserar olika ekonomisk-politiska alternativ måste man därför ha klart för typ av arbetslöshet man kan eliminera eller minska med en viss sig vilken åtgärd. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att exempliñera med tre centrala ekonomiskt politiskt orienterade frågeställningar som man skulle vilja kunna belysa med resultat från den svenska forskningen. För det första skulle man vilja belysa konsekvenserna av konjunkturella fluktuationer i arbetslösheten, vilket kan sägas innebära en jämförelse mellan en aktiv (och framgångsrik) stabiliseringspolitik som lyckas hålla arbetslösheten runt två procent och en passiv (eller misslyckad) stabiliseringspolitik med betydande konjunkturarbetslöshet som följd. Detta kräver kunskap om karaktären på den arbetslöshet som en lågkonjunktur ger upphov till. Sedan måste de välfärdseffekter som kan förväntas av denna arbetslöshet studeras. För det andra kan man intressera sig för den arbetslöshet, runt två som brukar kvarstå även i balanserade konjunkturlägen och procent, som inte kan reduceras med stabiliseringspolitiska medel. Det finns ingen anledning att tro att denna arbetslöshet, ur välfärdssynvinkel, skulle ha samma karaktär som konjunkturarbetslöshet. Ett skäl till detta är att vi vet (se också avsnitt 9.2.2 nedan) att arbetslöshetstiderna stiger kraftigt under lågkonjunkturer. Dessutom är det troligt att framtidsutsikterna i sig är av betydelse för hur den enskilde upplever att bli arbetslös. att tro att det är en mycket stor skillnad mellan Det finns all anledning att bli uppsagd i en djup lågkonjunktur och i en högkonjunktur då det ofta finns sysselsättningsmöjligheter. Av samma skäl goda alternativa torde det vara en stor skillnad mellan att bli arbetslös i en storstadsregion och en liten ort. Den konventionella visdomen” är att denna arbetslöshet enbart kan nedbringas med mer eller mindre riktade åtgärder. Man kan till exempel tänka sig att förstärkta förmedlingsinsatser för dem som lämnar utbildkan reducera den arbetslöshet som ofta uppkommer för ningsväsendet så kallade nyinträdande på arbetsmarknaden. Man kan också tänka sig lönesubventioner riktade till långtidsarbetslösa kan sänka att speciella arbetslöshetens längd (möjligen på bekostnad av att allt fler människor blir arbetslösa). Man kan också tänka sig att speciella insatser, t.ex. i form eller utbildning, för dem som är uppsägningshotade kan av förmedling reducera den arbetslöshet som följer av företagsnedläggningar och driftsinskränkningar. Det rör sig här uppenbarligen om arbetslöshet av helt olika karaktär. För att bedöma de välfärdsvinster som eventuellt kan göras med insatser om effekterna för av dessa slag krävs således mycket detaljerad kunskap individen av olika typer av arbetslöshet.

Arbetslöshetens

effekter för individen 237

En tredje typ av ekonomisk-politiskt avvägningsproblem som borde

kunna belysas med forskning på detta område har att göra med de olika bidragssystemen för arbetslösa. I flera sammanhang har detframkommit att långt ifrån alla som är arbetslösa erhåller arbetslöshetsunderstöd som täcker merparten av inkomstförlusterna vid arbetslöshet. Endast cirka hälften av de arbetslösa erhåller exempelvis från en arbetslösersättning hetskassa (se Björklund och Holmlund (1983)). De övriga, även de som erhåller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), gör av allt att döma betydande inkomstförluster. Det framstår därför som en angelägen uppgift att kunna belysa vilka effekter och välfärdsförpå inkomstfördelningen, delningen i vid mening, man skulle kunna uppnå genom att öka arbetslöshetsunderstödens täckning. Även

förtidspensioneringen har intresse i detta sammanhang. Vilka är

välfärdskonsekvenserna av den liberalisering av reglerna för förtidspensionering som ägt rum under 1970- talet? Vilka skulle konsekvenserna bli av mindre generösa regler? Syftet med detta kapitel är att granska vilken vi har om kunskap välfärdskonsekvenserna för de direkt berörda arbetslösa individerna av olika utformningar av den ekonomiska politiken. Det måste dock med kraft framhävas att effekterna för de direkt berörda måste vägas mot alla andra effekter som åtgärderna i fråga ger upphov till. Kapitlet är disponerat på följande sätt. l avsnitt 9.2 ges en ingående beskrivning av arbetslöshetens struktur enligt olika dimensioner. Därefter, i avsnitt 9.3, presenteras ”teorin” på området, dvs. de mekanismer via vilka effekter av arbetslöshet på individens välbefinnande kan tänkas Avsnitten 9.4 och 9.5 innehåller uppstå. en granskning av de studier som genomförts med svenska data. Först diskuteras några uppmärksammade försök att spåra effekter av arbetslöshet med hjälp av aggregerade tidsseriedata över arbetslöshetstal och olika mått på ohälsa framför allt självmordsfrekvenser. Därefter presenteras, i avsnitt 9.5, studier som baserats på individdata. I ett avslutande avsnitt i forskpekas på luckor ningen och därefter presenteras några förslag för den framtida forskningen på detta område.

9.2 Arbetslöshetens storlek och struktur

9.2.1 Arbetslöshetens storlek olika mått

enligt

Det har alltid varit en omdiskuterad fråga hur arbetslöshet bör definieras och mätas. Med all säkerhet ställer olika typer av analyser krav på olika mått men även om man begränsar en välfärdsorienterad sig till (till skillnad från exempelvis en stabiliseringspolitisk) analys av arbetslöshet är det svårt att säga vilket mått som bör användas eller hur det ideala måttet bör konstrueras. Snarare skulle man kunna säga att en central uppgift för forskningen på detta område är att fastställa välfärdskonse- Översikter, med inriktkvenserna av olika ning mot utländska stutyper av ”arbetsmarknadsförlopp” så att man därdier, har tidigare skrivits med kan få ett bättre underlag för att fastställa hur ett välfärdsrelevant av Meidner (1981) och mått bör konstrueras. Janlert (1981).

individen

238 Arbelslöshetens effekter för

olika arbetslöshetsmâtt för att i Vi börjar därför med att presentera nästa avsnitt studera vad man vet om olika typer av arbetslöshet. arbetslöshetsutvecklingen 1963 - 1983 enligt l figur 9.1 presenteras mått. Det mest använda arbetslöshetsmáttet, från SCB:s arbetsolika har under konjunkturtopparna uppgått till ca 1,2 kraftsundersökningar, procent (1965), 1,5 procent (1970), 1,6 procent (1975——76) och 2,0 prokan med all säkerhet inte reduceras cent (1979- 80). Denna arbetslöshet arbetsmarknadens funktionssätt. med annat än åtgärder som förbättrar Under lågkonjunkturerna har arbetslösheten enligt detta mått stigit med Figur 9.1 Olika mån pâ en till två procentenheter. arbetslöshetens storlek, I 6 - 64 år

Procent av a rbetsk raften

x ,. Öppen + dold + partiell / “arbetslöshet enligt AKU.

‘V’ ,Sökandestatistiken Februanundersökningen

_Ã-Oppen

arbetslöshet . enligt AKU ‘\_/‘\,/ 3 “ ./‘ Partiell arbetslöshet enligt AKU 2 —-1 arbetslöshet

,Dold

,—— enligt AKU :Dold arbetslöshet exklusive studerande

1963 §4 es sis 67 äs 69 7b 71 72 73 74 7% 76 77 7% 79 §0 §1 §2 §37

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, AMS

Nu hävdas ofta att detta arbetslöshetsmått underskattar den ”verkliga” arbetslösheten. Redan arbetskraftsundersökningarna ger en möjligmed både s.k. partiell och dold arbetslöshet. Som het att komplettera arbetslösa som arbetar deltid, dvs. de partiellt räknas personer ofrivillig frågor att de ”kan och vill” arbeta mer? Det är svårt uppger på direkta

tro att välfärdskonsekvenserna av denna typ av arbetslöshet är lika

2 Enbart de som arbetar allvarlig som för öppen arbetslöshet, men man kan inte utan vidare mindre ån 35 timmar per bortse från den. Figuren visar att den partiella arbetslösheten följer den vecka tillfrågas. De som väl, även om de konjunkturella fluktuationerna är betydöppna mycket arbetar heltid, 40 timligt mindre. mar, och kan och vill” Till den dolda arbetslösheten räknas de som ”kan och vill arbeta arbeta mera finns det inunder mätveckan men inte har sökt tillräckligt aktivt för att klassificeras te uppgifter om.

Arbetslöshetens effekter för individen 239

som öppet arbetslösa. De frågor som används för att definiera denna arbetslöshet ändrades något 1975 vilket motiverar brottet i kurvorna i figuren. Det dominerande draget i utvecklingen för den dolda arbetslösheten är den trendmässiga nedgången framför allt sedan 1960-talet. Denna trend gör det svårare att spåra eventuella fluktuakonjunkturella tioner men det intryck som figuren ger är ändå att den dolda arbetslösheten är, och har varit, ett strukturellt fenomen. Visserligen har den stigit något under lågkonjunkturen 1981- 83, men dct handlar bara om ett par tiondels procentenheter av arbetskraften. Det är också av visst intresse att notera att en allt större andel sedan 1975 varit studerande. Under senare år har arbetsmarknadsstatistiken tillförts två nya arbetslöshetsmått. Den nya sökandestatistiken över arbetsförmedlingarnas verksamhet ger varje månad ett mått på antalet sökande vid förmedlingarna som är ”aktuella för omedelbar placering”. Som framgår av figuren ligger detta mått något högre än AKU:s vanligaste arbetslöshetsmått, varför det är troligt att det förra måttet fångar upp något av den dolda arbetslösheten.

Den s.k. februariundersökningen, som innebär

ett antal tilläggsfrågor till i februari

arbetskraftsundersökningarna månad, ger också ett nytt

arbetslöshetsmått som kan beräknas från information om antalet personer som berörs av arbetslöshet någon gång under ett år och den genomsnittliga arbetslöshetstiden per år? Detta mått ger en något högre arbetsunder 1971-73 och 1981-82

löshet lågkonjunkturåren än det vanliga

måttet från AKU. Nu kan man gå ytterligare ett steg längre och hävda att även dessa mått explicita på arbetslöshet är otillräckliga. Ibland hävdas t.ex. att även de personer som är sysselsatta eller utbildas inom de olika arbetsmarknadspolitiska programmen bör räknas som arbetslösa. Detta kan säkert motiveras om syftet är att belysa olika stabiliseringspolitiska problem. Ur välfärdssynvinkel torde det avgörande dock vara huruvida programmen är effektiva eller ej, en fråga som vi lämnar därhän i detta kapitel. Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet ger dock en antydan om att de olika måtten på arbetslöshet, som presenterades ovan, inte helt fångar

upp sysselsättningskonsekvenserna av konjunktursvängningar i ekono-

min. Trendmässigt har under de senaste

arbetskraftsdeltagandet stigit

två decennierna, men tillväxttakten har oftast avtagit någon procentenhet under vilket lågkonjunkturerna framgår av figur 9.2. Det framstår som en viktig uppgift att närmare studera vad som ligger bakom detta mönster, dvs. vilka grupper det är som lämnar arbetskraften eller inte inträder i arbetskraften under lågkonjunkturerna och vilka välfärdskonsekvenserna är av detta. Med tanke på den roll som förtidspensioneringen spelar för de äldre kan man misstänka att denna är en del av förklaringen till mönstret i figur 9.2. Man kan även tänka sig att utbildningssystemet fungerar som en konjunkturell buffert.

3 Se Björklund (1981 b).

Airbetslöshetens effekter

240 för individen

Procent Arbetslöshetstal

3 _

2 _

1 _ Absolut förändring av relativa arbets- 0 _ kraftstalet.

_.1 _

llllllllllllllvllllll å 64 65 66 6768 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

Figur 9.2 Arbetslöshetstal och förändring av arbetskraftsdeltagandet Källa: A rbetskraftsundersökningarna

9.2.2 Arbetslöshetstider

intressant struktur är En ur välfärdssynvinkel aspekt på arbetslöshetens arbetslöshetens längd eller arbetslöshetstiderna för de arbetssjälvfallet lösa. Är arbetslöshetstiderna på den svenska arbetsmarknaden långa eller korta? Alldeles bortsett från att man kan ha olika värderingar om arbetslöshet är detta, var gränsen ska dras mellan kort- och långvarig svar. Det finns märkligt nog, en fråga som inte har något entydigt nämligen flera olika mått på arbetslöshetstider och de behövs alla för att bild av arbetslöshetens struktur. ge en nyanserad En närmare granskning av dessa mått ger vid handen att de genomarbetslöshetstiderna arbetsmarknaden i ett avsnittliga på den svenska seende kan sägas vara relativt korta (eller cirka 10- 15 veckor) men i ett annat avseende är relativt långa (eller ca 30-40 veckor). För att förklara detta, något paradoxala, påstående och för att introducera möjligen olika sätt att beskriva arbetslöshetstider kan det vara meningsfullt att använda en ñgur som beskriver arbetslöshetstider på en fingerad och kraftigt förenklad arbetsmarknad. I den vänstra delen av figur 9.3 beskrivs en arbetsmarknad där två blir arbetslösa och där arbetslösheten varar exakt personer varje period tre perioder. I den högra delen, som beskriver en annan arbetsmarknad, men en blir arbetslös bara blir också två personer arbetslösa varje period, en period medan den andre blir arbetslös hela fem perioder.

Arbetslöshetens individen 241

eflekter för

Fall 1 Fall 2 Två nya arbetslöshetsfall Två nya arbetslöshetsfall per period, som båda varar per period. vilka varar exakt tre perioder. en respektive fem perioder.

m? m

j i j h j

ii... = .. . .. t d fd Mattillfalle Mättillfälle

Arbetslöshetens storlek : U = 6 U = 6 Nya arbetslöshetsfall per period: F = 2 F = 2 Figur 93 Förväntad arbetslöshetstid för dem som blir arbetslösa : D = 3 D = 3 Genomsnittlig ålder för dem som är arbetslösa : T= T = 1/6 (4.5+3.5+2.5+1.5+0.5+0.5) = 2 1/6 1/6 (2.5+2.5+1.5+1.5+O.5+0.5)= 1.5 Förväntad arbetslöshetstid - _ för dem som är arbetslösa : 2T= = 4 2/6 2T = 1/6 (5+5+5+5+1+5) 1/6 (3+3+3+3+3+3) = 3

Om

arbetslöshetsmätningen sker mitt under en period, så som visas av

de vertikala linjerna i figuren, så ser man lätt att arbetslöshetens storlek blir sex personer i båda fallen. Vi kan således likna arbetslösheten vid en befolkning av en storlek på sex personer som ständigt förnyas. Liknelsen vid en befolkning är också bra att använda då man studerar olika mått på arbetslöshetstider. Till att börja med kan vi notera att varje period blir två nya personer arbetslösa i båda fallen och dessa personer blir arbetslösa i genomsnitt tre perioder (i det högra fallet en respektive fem perioder). I befolkningstermer kan man säga att den förväntade för en nyfödd livslängden (i vårt fall den förväntade arbetslöshetstiden för en nybliven är arbetslös) tre perioder. Vi har härmed också illustrerat en vanlig uppdelning av arbetslöshetens storlek, nämligen som produkten av en inflödesterm och en tidsterm. Vi kan beteckna

Arbetslöshetens individen

242 eflekter för

U=FxD

där U är arbetslöshetens storlek, F är antalet personer som blir arbetslösa och D är den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir per period arbetslösa. Ibland att dela upp det relativa arbetslösväljer man istället hetstalet i komponenter. Vi får då i stället:

- =u=ExD=fxD

L

där L är arbetskraftens storlek. Inflödestermen, f, får nu tolkas som sannolikheten för en arbetskraftsdeltagare att bli arbetslös en viss period. Det bör betonas att denna komponentuppdelning bara gäller helt strikt arbetsmarknad. I praktiken gäller dock identiteten på en statisk ganska väl, åtminstone för érsdata.‘ Ett annat mått på arbetslöshetstiden är en motsvarighet till befolknin- I det vänstra fallet i figur 9.3 framgår det att de gens genomsnittsålder. arbetslösa vid mättillfället varit arbetslösa i genomsnitt 1,5 perioder, dvs. för de arbetslösa är 1,5 perioder. I det andra fallet genomsnittsåldern blir denna arbetslöshetstid 2 l/6 period, dvs. klart längre än i det första fallet trots diskuterade måttet var att det tidigare på arbetslöshetstid identiskt i de två fallen. Det är detta mått som erhålls från de svenska arbetskraftsundersökningarna, eftersom man där frågar de arbetslösa fram till intervjutidpunkten. Därför är det hur länge de varit arbetslösa också ett ofta använt mått vid beskrivningar av arbetsmarknaden, även om den exakta innebörden av måttet sällan förklaras. Ett tredje mått kan i befolkningstermer formuleras som den förväntaför den existerande I arbetslöshetstermer de livslängden befolkningen. blir det således den förväntade totala arbetslöshetstiden för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt. I de båda exemplen i figuren blir arbetslöshetstiderna, enligt detta mått, 3 respektive 4 2/ 6 perioder. Vilka slutsatser leder då denna exercis fram till? En första slutsats, av mot mer begränsat intresse, är att de två senare måtten är proportionella varandra i båda exemplen. Rent formellt (se Salant (1977)) kan man också visa att (på en statisk arbetsmarknad) det tredje måttet är två gånger så högt som det andra. En andra, slutsats är att det första och det och betydligt viktigare, tredje måttet blir identiskai det vänstra fallet men olika i det högra. Detta i arbetslöshetsfallens Om alla arhar att göra med spridningen längd. betslöshetsfall är lika långa, som i det vänstra fallet, är det lätt att inse att den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir arbetslösa är lika som för dem som är arbetslösa. Om det däremot förekommer lång i arbetslöshetsfallens längd, som i det högra fallet, blir det spridning mellan de båda måtten. Man kan också formellt visa genast en skillnad äri arbetslöshetsfallens längd (se Salant (1977)) att ju större spridningen desto större blir skillnaden mellan dessa båda mått. Detta betyder i sin till att ge en nyanserad bild av arbetslöshetens 4 Se Björklund (1981 a), tur att båda måtten bidrar appendix till kapitel 2. struktur.

Arbetslöshetens

effekter för individen 243

Det kan nu vara skäl att återkomma till frågan som ställdes inledningsvis, nämligen huruvida arbetslöshetstiderna är korta eller långa? Låt oss studera exemplet till höger i figur 9.3 och samtidigt betrakta en period som ”kortvarig” arbetslöshet och fem perioder som långvarig. Vi ser då att, ä ena sidan, bara hälften av alla arbetslöshetsfall som inträffar är långa å andra medan, sidan, hela fem av de sex personerna som är arbetslösa vid mättillfället kommer att bli arbetslösa tid. ”lång”

Med andra 0rd kan de flesta arbetsldshetxfall som inträffar vara relativt kortvariga men de flesta av dem som är arbetslösa komma att drabbas av

långvarig total arbetslöshet. För att belysa detta faktum krävs det inte förvånande två olika mått. Förutom dessa mått på genomsnittliga arbetslöshetstider förekommer ytterligare ett sätt att presentera arbetslöshetstider som har ett visst värde. Man brukar nämligen presentera andelen eller antalet arbetslösa som (vid intervju- eller mättidpunkten) varit arbetslösa längre än en viss tid. I våra båda exempel framgår att två av de sex varit arbetslösa längre än två perioder i det vänstra fallet, medan tre av de sex varit arbetslösa längre än två perioder i det högra fallet. Detta sätt att presentera arbetslöshetstider återfinns exempelvis i SCB:s pressmeddelanden om arbets-

kraftsundersökningarna, i OECD (1983) och Åberg (1982).

Man kan säga att detta mått ger ett svar på följande fråga: Antag att man med riktade åtgärder mot de långtidsarbetslösa kan åstadkomma att alla arbetslöshetsfall avslutas efter en viss tid5 (två perioder i vårt exempel), hur mycket skulle då arbetslösheten reduceras? Ett sätt att avsluta alla arbetslöshetsfall efter en viss tid vore självfallet att erbjuda ett arbete åt alla som varit arbetslösa så länge. Detta sätt att beskriva arbetslöshetstiderna kan sägas ge en bild av storleksordningen på denna arbetsmarknadspolitiska uppgift. Sammanfattningsvis finns det således flera sätt att beskriva arbetslöshetens tidsstruktur vilka varandra om man vill kompletterar ha en nyanserad bild. Men man kan likafullt mått som bör fråga sig vilket användas för ett specifikt syfte, i vårt fall för en välfärdsorienterad analys av arbetslöshet. lntuitivt förefaller det rimligt att fästa viss vikt vid spridningen i arbetslöshetsfallens längd, vilket skulle tala för ett mått som belyser situationen för dem som är arbetslösa. En ansats till detta problem har föreslagits i litteraturen (se Layard (1981), (1982)). Antag att välfärdskonsekvenserna av arbetslöshet stiger med arbetslöshetens längd, något som de flesta säkert skulle bedöma som ett rimligt antagande. Antag vidare att sambandet är mycket enkelt eller en linjär funktion av arbetslöshetens längd av den typ som visas i figur 9.4. Man kan då visa att de totala ”kostnaderna” för arbetslösheten är proportionella mot produkten av arbetslöshetens storlek och den förväntade arbetslöshetstiden för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt. (Med tanke på att det andra måttet ovan i sin tur är proportionellt mot detta mått är det således vilket av dessa mått som likgiltigt används.) Nu kan det självfallet ifrågasättas om arbetslöshetens välfärdskostna- 5 Utan att därmed påver_ der kan representeras av ett så enkelt samband. Men som en första ka situationenrö, övriga approximation, och i brist på mer ingående kunskaper om detta sam- arbetslösa

Arbetslöshetens individen

244 effekter för

välfärdskostnad per tidsenhet

Figur 9.4 Exempel på samband mellan arbets- ,› löshetstid och arbetslös- Arbetslöshetens välfärdskøsmad hetstid

förefaller att för välfärdsorienterade i band, det rimligt frågeställningar första hand använda ett mått som fångar upp betydelsen av spridningen i arbetslöshetsfallens Det första måttet, och den uppdelning av längd. arbetslöshetens storlek i inflöde och som kan göras med varaktighet hjälp av detta, har sannolikt störst relevans för analys av arbetslöshetens orsaker (se Björklund (1983 a) för en något mer ingående motivering). Hur ser då den svenska arbetslöshetens struktur ut i termer av arbetslöshetstider? De mått som diskuterats ovan finns alla tillgängliga för den öppna arbetslösheten enligt AKU. 9.5 presenteras för den relativa arbetslösheten, I figur utvecklingen inflödet andel av arbetskraften) och av nya arbetslösa per vecka (som den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir respektive är arbets- Risa.‘

Mot bakgrund av den fråga som ställdes i början av detta avsnitt (Är

arbetslöshetstiderna eller korta?) är det av speciellt intresse att långa studera nivåskillnaderna mellan de båda måtten på arbetslöshetstider. Den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir arbetslösa har sedan början av 1970-talet varit mellan 8 och 17 veckor med påtagliga cykliska fluktuationer. Däremot visar motsvarande mått för dem som är arbetslösa betydligt högre siffror. Om man således betraktar arbetslöshetsfall kan man hävda att arbetslöshetstiderna är ganska korta. Det kan då också ligga nära till hands att nedtona arbetslöshetens välfärdskonsekvenser.7 Om man däremot istället betraktar dem som är arbetslösa, kan 6 För en diskussion av mätmetoder man hävda motsatsen. till detta mönster är, som se Björk- Förklaringen empiriska lund (1981 a) kap. 2. illustrerades i figur 9.3 ovan, att spridningen i arbetslöshetsfallens längd är stor. Om alla arbetslöshetsfall vore lika långa skulle ju dessa båda mått 7 Ett konkret exempel är vara identiska. Det är därför ett mindre antal, men ganska långvariga, Martin Feldsteins artikel i Ekonomisk Debatt arbetslöshetsfall som ger det största ”bidraget till arbetslöshetens stor- 1983:4. lek.

Arbetslöshetens

effekter för individen 245

UA

2,0

1,0

0 - . . . = 1965 1970 1975 1980 , A ‘ 0,30

0,20‘

0,10-

0 I . . , 1965 1970 1975 1980 Veckor

40-1

35- Förväntad arbetslöshetstid för dem som är arbetslösa 30_

25‘

20 15- __ __ __ Figur 9.5 Arbetslöshets- E°’?‘3d abet5°5het5' 10- tal (u), arbetslöshelsinflähm

;Ebfe(t’;|g:£(Ec;r

de (j), arbetslöshetstiden (D), 16-64 år Källa: Arbetskraftsung I I _ I å. dersökningarna. egna be- 1965 1970 1975 1980 räkningar

Som nämndes ovan kan man också

intressera sig för hur stor andel av

de arbetslösa som varit arbetslösa längre än en viss tid. l tabell 9.1 presenteras sådana data. Självfallet är utvecklingen av dessa serier mycket likartad utvecklingen av den förväntade arbetslöshetstiden för dem som är arbetslösa. Tolkningen av data för exempelvis 1982 är således att arbetslösheten skulle kunna reduceras med 22 respektive 44 procent om alla arbetslösa

Tabell 9.1. Andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa längre än 13 respektive 26 veckor.

1971 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

Merän26v1l% 17% 18% 17% 15% 15% 16% 18% 20% 17% 18% 22% 25% Meränl3v 27% 35% 36% 32% 32% 32% 34% 38% 37% 34% 38% 44% 46%

individen

246 Arbetslöshetens effekter för

erbjöds (och accepterade) ett arbete efter 26 respektive 13 veckor. Detta är de högsta talen för perioden 1971 - 1982. Även under högkonjunkturåren 1975/76 var dock talen relativt höga, 15 respektive 32 procent. Så länge man håller sig till den öppna arbetslösheten enligt arbetskraftsundersökningarna är det således möjligt att ge en relativt nyanserad bild av arbetslöshetens struktur i termer av arbetslöshetstider. Men det finns flera brister med detta material som måste betonas. En första brist är, som framgick ovan, att själva arbetslöshetsmåttet kan underskatta det man egentligen vill mäta. En viktig fråga är därför hur arbetslöshetstiderna skulle påverkas om ett mer utvidgat arbetslöshetsmått användes. Om de arbetslösa så att säga vandrar från en arbetslöshetskategori till en annan kan arbetslöshetstiderna självfallet bli kraftigt underskattade. I vilken utsträckning detta är fallet är dock svårt att säga utifrån befintlig statistik. Det enda man vet, utifrån den statistik som presenteras, är att ca 20 procent av de dolt arbetslösa uppger att de sökt arbete under de senaste 8 veckorna. En mer ingående flödesanalys baserad på AKU:s grundmaterial skulle dock kunna ge en bättre belysning av detta problem. En amerikansk studie av Clark och Summers (1979) som baserades på de amerikanska arbetskraftsundersökningarna kan här tjäna som metodologisk förebild. En andra brist är att de reguljära arbetskraftsundersökningarna inte information om upprepade arbetslöshetsfall. För många perger någon soner kan självfallet flera upprepade arbetslöshetsfall som är avbrutna av exempelvis korta vikariatsarbeten vara lika problematiska som ett enstaka långt arbetslöshetsfall. En del information om upprepade arbetslöshetsfall ges dock av den s.k. februariundersökningen som nämndes ovan. Denna ger information bl.a. om det totala antalet arbetslöshetsveckor per person och år. Med hjälp av denna information kan man dekomponera inflödestermen ovan i en term som avser antalet personer som berörs av arbetslöshet och en term som avser antalet arbetslöshetsfall per person (se EFA:s förra betänkande samt Björklund (1981 a)). Rent empiriskt visar det sig vara speciellt viktigt att beakta förekomsten

av upprepade arbetslöshetsfall för de yngre åldersgrupperna?

Det vore dock önskvärt med mer information om förekomsten av 81 Björklund (1981 c) upprepade arbetslöshetsfall än vad februariundersökningen erbjuder. presenteras en slags motsvarighet till tabell Ett år är nämligen en ganska kort tid och till detta kommer att tolkningen 9.1 men med beaktande bara får en del av sin av informationen försvåras av att många arbetslösa av upprepade arbetslös- avser. Det skulle arbetslöshet noterad under det år som undersökningen hetsfall. Det visar sig att säkert också vara möjligt att bearbeta sökandestatistiken på ett sådant för ungdomar (16-24 sätt att mer information om upprepade arbetslöshetsfall kunde erhållas. år) skulle arbetslösheten (åren 1977 - 80) reduceras med 34 procent om

9.2.3 Arbetslöshetens bakgrund

alla fick ett arbete efter sammanlagt 13 arbetsunder ett Sedan 1975 föreligger information om arbetslöshetens orsaker i den löshetsveckor kalenderår. Om man att man de arbetslösa hur de blev arbetslösa. Arbetsmeningen frågar istället fokuserade på mellan orsaker: kraftsundersökningarna skiljer följande enstaka arbetslöshetsfall l Nyinträdande i arbetskraften, dvs. bland andra de ungdomar som som i tabellen ovan skullämnar skolan för att söka arbete. le motsvarande siffra bli 23 procent. 2 Ãterinträdandei arbetskraften, dvs. personer som någon gång tidiga-

Arbetslöshetens

effekter för individen 247

re varit sysselsatta men som återigen börjat söka arbete efter att ha

varit studerande, hemarbetande, sjuka, gjort eller lik-

militärtjänst nande. 3 Permitterade. 4 Personal- och drrftsinskränkningar. 5 Ä taget arbete slutfört, dvs. personer som tidigare haft ett tidsbegränsat arbete, t.ex. vikariat

6 Övriga.

Denna information presenteras i tabell 9.2 tillsammans med data om arbetslöshetstider.

Tabell 9.2. Arbetslöshetens bakgrund

Nyinträdande Återinträdande Permitterade Personalinskr. Åtaget arbete Övriga slutfört År Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbetslöshets- löshets- löshets- löshets- löshetslöshetstid= tida tidv- tid* tid= tid* tida

1980 8200 22,4 17200 27,0 1500 9,6 12400 53,0 25200 22,4 20100 35,0

i Förväntad arbetslöshetstid (i veckor) för dem som är arbetslösa.

En viktig slutsats är att de som blivit arbetslösa på grund av permittering eller personalinskränkning endast utgör mellan 15 och 25 procent av det totala antalet arbetslösa. Andelen tycks stiga under lågkonjunkturerna. Som framgår nedan har de flesta studier av arbetslöshetens konsekvenser begränsats till just grupper som förlorat sina arbeten till följd av uppsägningar och företagsnedläggningar. Det finns flera skäl att tro att de resultat som erhålls från sådana studier inte kan generaliseras till de övriga kategorierna. Dels finns det skäl att tro att det innebär en speciellt stor omställning för den enskilde att förlora ett arbete som han kanske haft under mycket lång tid, dels visar data över arbetslöshetstiderna att detta kan vara en grupp med särskilt stora problem. En annan intressant observation är att gruppen ”övriga” är relativt stor, åtminstone under högkonjunkturerna. Det är omöjligt att exakt

veta vad som gömmer sig bakom denna post,” men det kan här röra sig 9 Den enda information

om frivilliga vars välfärdskonsekvenser inte alls behöver vara som AKU:s råtabeller avgångar ger är att ”hälsoskäL negativa trots de långa arbetslöshetstiderna. Information från vissa arpension, flyttning m.m.” betslöshetskassor (se Björklund och Holmlund (1983)) ger också vid anges för ca hälften av handen att frivilliga avgångar är vanliga, i synnerhet i samband med denna kategori.

248 Arbetslöshetens effekter för individen

flyttningar för någon annan hushállsmedlem. Det vore självfallet önskvärt med mer information om denna kategori, men det är inte alls någon hypotes att merparten av dessa inte bör inkluderas i ett ”välfä rdsorimlig orienterat” arbetslöshetsmátt.

Statistiken om arbetslöshetens bakgrund är dock inte problemfri ens

i sin nuvarande form. Ett visst godtycke måste självfallet ligga bakom mellan de olika Till detta kommer att begränsdragningen grupperna. som sådana kan vara tvivelaktiga; bl.a. har Clark och Summers greppen återinträdande” finns (1979) påpekat att (för USA) bakom kategorin som bara gjort ett tillfälligt avbrott i sitt sökande efter

många personer

arbete.

9.3 Teorier och metoder

9.3.1 Arbetslöshet och välfärd enligt olika teorier

Av flera skäl är det viktigt att en studie av arbetslöshetens individuella effekter teoretisk referensram över sambanutgår från en väl preciserad det mellan arbetslöshet och välfärd. Med teoretisk referensram menas här att man bör kunna precisera på vilket sätt, och via vilka variabler, som arbetslöshet individen. Ett skäl till att detta är viktigt är att påverkar man rent statistiskt kan studera felaktiga samband om analysen inte beaktar orsakssambanden sätt. Ett de bakomliggande på ett korrekt annat skäl är att ingående kunskap om det sätt på vilket arbetslöshet individen kan ge värdefull insikt om effekter av olika typer av påverkar samhällsinsatser. 1 litteraturen kan man grovt skilja mellan åtminstone tre olika typer av ”teorier” som pekar på förekomsten av negativa effekter av arbetslöshet. De första betonar rent psykologiska mekanismer och utgår från de som den arbetslöse ställs inför.” Likafullt handlar omställningsproblem det här om relativt olikartade kausala samband. För att illustrera olika samband som påpekats i litteraturen, använder vi figur 9.6 nedan, där ett antal olika kausala strukturer presenteras på ett enkelt sätt. För det första kan det finnas en direkt effekt av arbetslöshet på individens psykiska härrör från arbetets betydelse för självkänsla och sociala hälsa, vilken kontakter. 1 figurens första exempel anges detta med pilen a från arbetslöshet till ohälsa. Man kan här tänka sig att ohälsa representerar såväl psykisk som fysisk ohälsa, eftersom dessa båda typer av ohälsa är ömsesidigt beroende av varandra. Utöver denna direkta effekt kan arbetslöshet dessutom påverka den psykiska hälsan via lägre konsumtionsstandard till följd av de inkomstförluster som arbetslösheten kan ge upphov till. Denna mekanism markeras av pilarna b och ci det andra exemplet. Den lägre konsumtions- 0 Diskussioner av detta innebära en smärtsam omställstandarden kan i de flesta inkomstlägen slag återfinns bl.a. hos kan arbetslöshet, åtminstone torde detta ha ning. I lägre inkomstlägen Brenner och Bartell kunnat ske förr i tiden, ge upphov till problem av typ undernäring. (l983), Brenner och Mooney (1983), Stern En rimlig gissning är dock att den effekt som verkar via lägre konsum- (l983) m.f|. tionsstandard har blivit allt mindre sett i ett längre tidsperspektiv. Det är

Arbetsläshetens

effekter för individen 249

Ex. 1 Arbets- a .. Iöshet Ohalsa

Ex. 2 . a

grsbheetts

I Ohélsa

b c

Konsumtionsstandard

Ex. 3 Arbets- Alkohol- .. ____ _ Ohalsa löshei konsumtion

Ex_ 4 Arbets- . .. Figur 9.6 Tänkbara kau- I Flyttnmgar I ohalsa löshet sala samband mellan arbetslöshet och ohälsa

emellertid viktigt att veta huruvida eventuella effekter av arbetslöshet verkar via lägre konsumtionsstandard eller ej, eftersom kopplingen mellan dessa båda variabler (dvs. pilen b i figuren) kan elimineras med ett mer ambitiöst ersättningssystem för de arbetslösa. I litteraturen har även andra mekanismer framhållits. Ett exempel är effekter vilket på alkoholkonsumtion, i sin tur påverkar hälsan negativt (exempel 3 i figuren). Ytterligare ett är att arbetslöshet framtvingar flyttningar som i sin tur kan innebära en svår omställning. Dessa samband kan självfallet föreligga samtidigt med dem som illustrerats med exemplen l och 2. En andra typ av teori, som förutsäger negativa effekter av arbetslöshet, utgår från mer ekonomiska mekanismer och leder fram till olika hypoteser om sambandet mellan av olika arbetslöshetsperioder längd och karriärutveckling. Åtminstone en spekulativ användning av olika resultat från s.k. human-kapital teori leder fram till följande hypoteser. En person som är arbetslös förlorar möjligheten till

kunskapsinlärning

Detta kan resultera på arbetsplatsen. i en sämre löneutveckling än vad som annars vore möjligt. Självfallet stiger denna förlust med arbetslöshetens längd. Det är också troligt att sådana effekter är större för ungdomar än för äldre eftersom human-kapital teorin säger att kunskapsinlärningen faller med stigande ålder. Man kan också tänka sig att värdet av redan inhämtade yrkeskunskaper kan reduceras för personer som blir arbetslösa i samband med l se }3j5rk|und(19g1a) strukturomvandlingen i ekonomin. Sådana förluster har självfallet för en översikt. inget

individen

250 Arbetslöshetens eflekter för

samband med arbetslöshetens längd och kan förväntas vara störst för äldre som under en längre tid skaffat sig speciella yrkeskunskaper. Det är också att påpeka att sådana förluster kan uppstå utan att viktigt arbetslöshet uppstår, varför man rent semantiskt kan ifrågasätta om det är en effekt av arbetslöshet. Det kan dock vara en typ av inkomstförlust av arbetslösa har drabbats av. som vissa grupper Dessa typer av förluster i samband med arbetslöshet kan vara viktiga av arbetslösa men de behöver inte drabba alla. För det för vissa grupper första är det uppenbart att detta human-kapital teoretiska resonemang främst gäller ”karriäryrken”, där kunskapsinlärning på arbetsplatsen Det är möjligt att relativt lite av den har betydelse för löneutvecklingen. totala arbetslösheten återfinns inom sådana yrken. För det andra gäller effekterna ovan främst för helt oförväntad arbetslöshet. När det gäller arbetslöshet som kan förutses, exempelvis säsongarbetslöshet inom vissa kan man istället förvänta helt annorlunda samband. På en väl branscher, marknad borde branscher med relativt höga bestående arfungerande betslöshetsrisker tvingas erbjuda högre löner för att rekrytera och behålla sin arbetskraft. Detta brukar kallas kompenserande löneskillnader av talesättet att statens kaka är liten men säker”. och exemplifieras En tredje typ av teori eller mekanism, som återfinns i litteraturen, mellan arbetslöshet och ekonomisk tillväxt. Tanutgår från sambandet leder till i ken är här att hög arbetslöshet lägre produktionstillväxt samhället och därmed i förlängningen till mindre resurser till åtgärder som förbättrar hälsotillståndet, exempelvis sjukvård. Detta är självfallet en mycket indirekt effekt av arbetslöshet. Man kan rentav fråga om det är arbetslösheten som är den grundläggande orsaken till försämrad hälsa. Men det samband som åsyftas här kan ändå vara viktigt att beakta vid olika studier av arbetslöshetens effekter.

9.3.2 Metodproblem

Det är en svår uppgift att testa de hypoteser som teorierna ovan ger till. Skälet till detta är framför allt att arbetslösheten är mycket upphov fördelad inom befolkningen. I synnerhet drabbar arbetslöshet ojämnt som även av helt andra skäl än arbetslöshet kan ha en svag grupper och karriärställning i ställning både vad gäller hälsa i olika avseenden lön. När man studerar sambandet mellan hälsa termer av exempelvis eller lön å ena sidan och arbetslöshet å den andra i ett slumpmässigt eller arbetskraften är det därför vanligt att man urval från befolkningen finner starka samband eller korrelationer. Svårigheten består negativa om något av dessa samband som är en ren

dock i att avgöra hur mycket, effekt av arbetslöshet, och hur mycket som beror av att låg lön och höga

arbetslöshetsrisker respektive dålig hälsa och höga arbetslöshetsrisker har gemensamma orsaker. konkreta kan illustrera förekomsten av korrelation Några exempel mellan arbetslöshet och några andra variabler som mäter någon form av som är förknippade med att fastställa hur välfärd liksom de problem av korrelationen som kan betecknas som en effekt. mycket sambandet mellan arbetslös- I Björklund (1981 a, kapitel 5) studeras

Arbetsläshetens effekter för individen 251

hetserfarenheter och lönen i det efterföljande arbetet. Det är relativt lätt

att finna ett samband mellan dessa variabler;

det framgår exempelvis att när man jämför lönenivån 1974 mellan två personer som är lika gamla och av samma kön men där den ene varit arbetslös under det föregående året och den andre inte, så har personen med arbetslöshetserfarenhet i genomsnitt drygt 12 procent lägre lön. Självfallet kan man inte utan vidare hävda att detta är en effekt. Den arbetslöse kan självfallet ha lägre utbildning, erfarenhet, ambition eller begåvning än den som inte drabbats av arbetslöshet. Man måste därför sätt på ett tillfredsställande kontrollera för sådana variabler för att kunna dra slutsatser om förekomsten av effekter. Ett annat exempel där det är svårt att skilja mellan korrelation med bakomliggande variabler och effekter av arbetslöshet gäller ett speciellt mönster som man kan finna mellan arbetslöshetens längd och sannolikheten att lämna arbetslösheten. Som framgår av Tabell 9.3 faller sannolikheten att lämna arbetslösheten kraftigt med arbetslöshetens för längd; dem som varit arbetslösa kort tid (1-4 veckor) är sannolikheten per vecka mellan 8 och I3 procent medan den bara är mellan en och två procent för dem som varit arbetslösa över ett halvår. Man kan tänka sig två förklaringar till detta. En förklaring kan vara att det de facto blir svårare och svårare att få ett arbete ju längre arbetslösheten varar. l så fall kan man tala om en effekt av arbetslösheten; arbetslöshetens längd påverkar möjligheten att få ett arbete. En annan förklaring kan vara att möjligheten för varje enskild individ att få ett arbete är konstant, men skiljer sig kraftigt mellan de arbetslösa. I så fall kommer de som är mest attraktiva för arbetsgivarna att relativt snabbt få ett arbete och bland de långtidsarbetslösa återstår då de med sämre möjligheter. Man kan då självfallet inte tala om någon effekt. Att skilja mellan dessa båda förklaringar är ingen lätt uppgift (se exempelvis Borjas och Heckman (1980)). Ett tredje exempel gäller sambandet mellan mental eller psykisk hälsa och arbetslöshet. Även här är det lätt att finna som samband, något illustreras av en studie av arbetslöshet och mental ohälsa som baserats på

levnadsnivåundersökningarnas data (se Björklund (1984). Där framgår

att i det studerade urvalet, som bestod av personer som var arbetskrafts-

Tabell 9.3. Samband mellan arbetslöshetens längd och sannolikheten att lämna arbetslösheten

Sannolikheten att lämna arbetslösheten per vecka

0,02 = Beräknade genom att använda information om hur många av dem som varit arbetslösa 1 -4 veckor som 8 veckor senare varit arbetslösa 9- 12 veckor. h Beräknade genom att använda information om hur många av dem som varit arbetslösa 14-26 veckor som 13 veckor senare varit arbetslösa 27-39 veckor. CBeräknade som i 2) ovan för dem som varit arbetslösa 27-39 veckor.

Arbetslöshetens individen SOU 1984:3l

252 effekter för

av dem som var eller nyligen varit deltagare, uppvisade drygt 30 procent arbetslösa på mental ohälsa jämfört med cirka någon form av symptom Precis som i exemplet med löner ovan måste 23 procent av de övriga. man självfallet för att kunna tala om effekter kontrollera för inflytandet av andra variabler som kan påverka såväl arbetslöshet som hälsovariabeln. av hälsa (fysisk såväl som psykisk) och När det gäller studium tillkommer dessutom ett annat metodproblem som har att arbetslöshet riktning. Det finns nämligen rimliga skäl att tro, göra med kausalitetens inte bara att arbetslöshet leder till sämre hälsa, utan också att dålig hälsa leder till arbetslöshet. har dessa tre exempel visat på två centrala me- Sammanfattningsvis testa hypoteserna ovan. todproblem som man stöter på då man önskar sätt kunna beakta, eller För det första måste man på ett tillfredsställande ”kontrollera för, olika bakomliggande variabler som kan påverka såväl som den välfärdsvariabel som står i centrum för arbetslöshetsrisker mellan arbetsintresset. För det andra måste man beakta att kausaliteten löshet och olika välfärdsvariabler kan gå i båda riktningarna. två olika ansatser för I litteraturen kan man grovt urskilja analytiska att hantera dessa metodproblem och därmed testa hypoteserna ovan på tidsseriedata över olika ett rimligt sätt. Den ena baseras på aggregerade och andra faktorer som bedöms som viktiga mått på hälsa, arbetslöshet för utvecklingen av befolkningens hälsa. Den andra baseras på individolika mått,på välfärd mellan individer med data och går ut på attjämföra olika arbetslöshetserfarenheter.

Studier av tidsseriedata

9.4 aggregerade

Ett flertal studier baserade på tidsseriedata

mycket uppmärksammade

har genomförts för andra västländer än Sverige av den amerikanske forskaren Brenner. Den använda metoden kan illustreras med Harvey hjälp av en studie av dödlighetens utveckling i England och Wales under

perioden 1936-76 (Brenner (1979)).

Brenner försöker i denna studie med hjälp av regressionsanalys förklara dödlighetens utveckling med fem variabler. Dessa är: (i) den trendnivån inkomst per capita; (ii) avvikelsen mässiga på real disponibel mellan faktisk och trendmässig inkomstnivå per capita; (iii) årlig tillväxt av per capita inkomsten; (iv) andelen av statens utgifter som används för ändamål; (v) arbetslöshetens storlek (vilken tillåts påversocialpolitiska och med några års tidsfördröjning). Brenner ka dödligheten både direkt finner med denna analysteknik att arbetslöshet har ett statistiskt signifi- Detta förklarar Brenner bland annat kant inflytande på dödlighetstalen. med att arbetslöshet leder till förlust av såväl inkomst som social status

för de drabbade och deras familjer. Denna studie har dock blivit utsatt för en kritisk granskning av bland andra Gravelle m. fl. (1981). De riktar kritik av flera slag, men betonar framför utöver arbetslöshet knappast kan allt att förklaringsvariablerna av alla de faktorer som bör ha reducerat dödligfånga upp inflytandet avser. Samtidigt finns det hetsriskerna under den period som analysen

Arbetslöshetens individen

eflekter för 253

en kraftig strukturell nedgång av arbetslösheten från en hög nivå under de första fem-sex åren av tidsperioden. Därför menar kritikerna att arbetslöshetsvariabeln kan ha fångat upp effekten av andra förändringar i samhället som har reducerat dödligheten under denna Denna period. misstanke får stöd av vissa känslighetsanalyser av Brenners resultat som de också genomför. Bland annat studeras om resultaten är robusta i den att de kvarstår meningen även då analysen begränsas till kortare tidsperioder, då enbart de cykliska fluktuationerna i arbetslöshet föreligger. Slutsatsen av denna känslighetsanalys är att resultaten inte är robusta i detta avseende. Det visar sig också att ekvationens prognosförmåga utanför estimationsperioden är svag. Sammanfattningsvis är det mot denna bakgrund rimligt att hävda att Brenners resultat för England och Wales är mycket osäkra. Det finns inga direkta motsvarigheter till Brenners analys på svenska data.” En studie av självmordens under perioden 1915 -1968 utveckling har dock genomförts av Norström (l983). l denna studie skattas självmordstalet (antalet självmord per 100 000 invånare) som en linjär funktion av två förklaringsvariabler, nämligen (i) alkoholkonsumtionen per capita och (ii) arbetslöshetstalet (som andel av arbetskraften). Två olika tidsperioder särskiljs, nämligen 1915 - 1941 och 1942- 1968. De viktigaste resultaten sammanfattas i tabell 9.4 nedan. Om man studerar ekvationerna l och 3, vilka enligt Norströms olika statistiska och teoretiska kriterier är de mest tillförlitliga, så finner man att alkoholkonsumtionen har en signifikant effekt på självmordstalet under båda perioderna. Arbetslöshetstalet har däremot en signifikant effekt höjande enbart under den första perioden. Det finns dock åtminstone två invändningar som kan riktas mot denna analys. En första invändning gäller valet av alkoholkonsumtion som ”kontrollvariabel”. Antag att man, till skillnad från Norström som hade ett mer allmänt syfte med sin studie, i första hand vill bedöma effekten av arbetslöshet på självmordstalet. 1 så fall måste man beakta att

Tabell 9.4. Regressionsskattningar av självmordstalets förklaringsfaktorer. Inom parentes presenteras t-kvoter.

Ekv. Period lntercept Alkohol- Arbets- DW R? konsumtion löshet per capita 1 1915-41 13,46 1,29 0,25 2,03 0,77 (15,65) (6,86) (4,28) 2 1915-41 18,46 - 0,33 1,36 0,32 (23,94) (3,42) 3 1942 -68 2,58 3,51 0,57 2,27 0,84 (1,18) (9,93) (l,63) 4 1942-68 23,49 —- -l,41 0,57 0,17 (l9,29) (-2,23) 2 När detta skrivs pågår Källa: Norström (1983). Ekvationerna är nr 7, 9, 12 och 14 av dem som presen- dock en sådan studie av teras av Norström. Harvey Brenner.

Arbetslöshetens individen SOU l984:3l

254 eflekter för

arbetslöshet kan påverka självmordstalet via högre alkoholkonsumtion. struktur av följande slag: Säg att man tror på en kausal

Övriga fakto- Arbets_ rer (priser ;öshet motbokssystem m m)

d e

Alkohol- Övriga b faktorer konsumtion

a c

Självmord

Ekvationerna l och 3 i tabellen då bara upp den direkta fångar effekten av arbetslöshet (dvs. b). Det finns dock dessutom en indirekt

effekt som går via doch a vilken också måste beaktas. I princip finns det mellan två sätt att göra detta. Ett sätt är att skatta också sambandet alkoholkonsumtion och arbetslöshet. Ett annat sätt är att låta alkoholkonsumtionen utgå ur ekvationen.” Man får då de resultat som presenteras i ekvationerna 2 och 4. Koefñcienten för arbetslöshet blir då

starkare under den första perioden, men negativ under den andra. Det senare skulle bara kunna förklaras av att arbetslöshet sänker alkoholkonsumtionen, dvs. av att d i figuren ovan är negativ. Detta förefaller åtminstone mot bakgrund av den allmänna diskussionen inom tveksamt, denna litteratur. De statistiska måtten (DW och R2) tyder dock på att ekvationerna kan 2 och 4 är något osäkra; viktiga förklaringsvariabler ha utelämnats. Därmed att man är man inne på den andra invändningen, nämligen om inte inflytandet av andra bestämningsfaktorer än kan ifrågasätta kan snedvrida av koefficienten för alkoholkonsumtionen skattningen arbetslöshet. Det är inte orimligt att tro att den successiva förbättringen kan ha haft en 3 Detta betyder att man, av exempelvis sjukvården och socialförsäkringssystemet vid sidan om alkoholkonsumtion och arbetslöshet. Det kan dock i termer av gängse mo- effekt dellteoretiska begrepp, vara svårt att operationalisera sådana bestämningsfaktorer. Ett grovt estimerar den reducera- är en trendvariabel. substitut för sådana variabler Egna skattningar på de formen i stället för sei tabell 9.4 inte påverkas av att dessa data har dock visat att resultaten parata strukturekvationer. också en trend inkluderas bland de förklarande variablerna.

Arbetslöshetens individen

eflekter för 255

24-

22-

20- (a)

18*

16-

14-

12‘

10-

(b)

18 20 2[2 2I4 26 28 30 32 34 36 38 40 Figur 9. 7 Arbetslöshet (b).

och sji11vmordsta1(a) Källa: Data har erhållits från Thor Norström. I 915 — 1 941

Norströms studie ger således en viss indikation om ett konjunkturellt

mönster i självmordstalen under Detta 4 mellankrigstiden. mönster kan Regressionsanalys också skönjas i figur 9.7 där Norströms data presenteras. med självmordstal som

Av ännu större intresse är dock om ett cykliskt mönster i självmords- beroende variabel och

talen kan spåras även under de senaste decennierna. arbetslöshet plus en Figur 9.8 ger ett dummy-variabel med visst underlag för att studera detta. Där presenteras självmordstal och värdet ett från och med arbetslöshet under perioden 1963- 1981. 1969 som oberoende va- En granskning av figuren ger vid handen att det är mycket svårt att riabler har genomförts.

motispåra något enkelt samband av den typ som kunde skönjas för mellan- Dummy-variabeln krigstiden. Bristen veras av att en ändring i på samband har också stöd i några enkla statistiska statistiken av dödsorsatest som genomförts.” ker kan ha påverkat Den analys som här har presenterats måste självfallet betecknas som självmordstalet. Koefñ-

mycket primitiv. Man kan inte utesluta att en mer utvecklad cienten för arbetslöshet analys kan ge andra resultat. Man skulle kunna var dock inte signifikant exempelvis testa hypotesen om arbetslöshetens effekter skild från noll. Analysen inom ramen för en mer fullständig förklarings- har även gjorts för sex

modell för självmordstalens Likaså utveckling. kan man beakta olika olika demografiska

tidsfördröjningar (eller ”lags”) i effekterna. grupper, nämligen åld-

I avvaktan på en sådan mer ambitiös rarna 16-24 år, 25-44 analys blir dock det sammanfatår och 45-64 år uppdetande intrycket av den tidsserieanalys som presenterats här att ett visst lade på män och kvincykliskt mönsteri självmordstalen kan skönjas för mellankrigstiden men nor. Resultaten blev då

inte för de senaste decennierna. desamma.

individen SOU l984z3l

256 Arbetslöshetens effekter för

a) Antal självmord per 100.000 invånare b) Arbetslöshetstal (andel av arbetskraften)

c) Arbetslöshetstal (andel av befolkningen)

24* 22- 20- 18* 16 14- 12-

Figur 9.8 Arbetslöshet och självmord

Källa: Statistisk årsbok och Arbetskraftsundersökningarna

9.5 Studier av individdata

annan över enskilda individer. En helt typ av analys baseras på data Sådan information att spåra effekterna av arbetslöshet ger möjlighet genom att jämföra hälsoläget mellan personer som är (eller har varit) arbetslösa som inte är (eller inte varit) arbetslösa. Man kan och personer mellan som varit arbetslösa lång respekockså göra jämförelser personer tive kort tid. Jämförelsen kan självfallet också, rent statistiskt, utvecklas så att man regressionsanalys kontrollerar för inflygenom exempelvis tandet av andra faktorer som den välfärdsvariabel man är påverkar intresserad av. Värdet av en databas över individer blir således större ju fler sådana variabler man har tillgång till. De mest värdefulla databaserna för syften av detta slag är dock s.k. eller longitudinella data, vilka ger information om individerpaneldata nas välfärdsnivåer vid flera tidpunkter. Sådan information ger möjlighet att studera välfárdsförändringar; man kan exempelvis jämföra välfärdsfrån en tidpunkt till en annan mellan personer som är förändringarna eller nyligen varit arbetslösa och andra personer. I ljuset av de metodproblem som diskuterades ovan är detta värdefullt. att vi är intresserade av att estimera effekten av en arbetslöshets- Antag löneutvecklingen. Det är då troligt att det finns period på den framtida omätbara faktorer av typen och ambition vissa (i praktiken) intelligens såväl arbetslöshetsrisker som lönenivå. I en tvärsnittsanasom påverkar mellan arbetslöshet och lönenivå är det därför troligt lys av sambandet till de bakomliggande faktoreratt det är den gemensamma kopplingen na som helt eller delvis ett statistiskt samband mellan arbetslösskapar

Arbetsläshetens individen 257

eflekter för

hetserfarenheter och löner. Eftersom variabler av typen intelligens och ambition oftast saknas i de datamaterial som är tillgängliga kan man inte beakta dem i statistisk analys som regressionsanalys. Om man har tillgång till paneldata kan man dock ofta kringgå detta genom att basera analysen påförändringar mellan två tidpunkter. Skälet till detta är att de bakomliggande variablerna kan förväntas ha samma inflytande på lönenivån vid båda tidpunkterna och därför inte ha någon betydelse för

förändringen. Med hjälp av panel-data kanman

således, paradoxalt nog, ”kontrollera för” även icke mätbara variabler så länge det handlar om variabler som har ett över tiden konstant inflytande på den beroende välfärdsvariabel som står i centrum för intresset.” Exempel på sådana icke mätbara variabler torde vara ärftliga egenskaper av olika slag. Det är högst troligt att sådana variabler, och därmed behovet av paneldata, är centrala inte bara vid analys av löner utan också vid analys av olika former av hälsa.

9.5.1 Arbetslöshet och hälsa

Ett exempel på det senare utgör Björklund (1984). Denna studie basera-

des på levnadsnivåundersökningarnas data och syftade till att testa

huruvida arbetslöshet försämrar den psykiska hälsan. Två olika mått på den psykiska (o)hälsan kunde användas. Ett mått defmierades som ”symptom på psykisk ohälsa” och ett annat som ”användande av medicin mot psykisk ohälsa”. De som på direkta frågor uppgav att de led av psykisk sjukdom, depression, djup nedstämdhet, nervösa besvär, sömnbesvär eller allmän trötthet uppfyllde villkoret för ”symptom på psykisk ohälsa medan de som använt lugnande medel eller sömnmedel uppfyllde villkoret för det andra måttet. Sambandet mellan, å ena sidan, dessa båda mått på ohälsa och, å andra sidan, arbetslöshetserfarenheter-

na från intervjutillfället och ett drygt år tillbaka i tiden kunde analyseras.

Dessutom föreligger sådan information från tre tidpunkter nämligen 1968, 1974 och 1.981. Så länge analysen begränsades till tvärsnittsdata, dvs. situationen vid en viss tidpunkt, kunde ett statistiskt signifikant samband spåras. Som nämnts i avsnitt 9,3 hade en högre andel av dem med arbetslöshetserfarenheter ohälsa symptom på psykisk än av de övriga. Även när man kontrollerade för några mätbara variabler, kön och ålder, kvarstod detta samband. När man övergick till att utnyttja panel-data och analysera förändringar försvann emellertid det signifikanta sambandet. Resultaten från denna studie indikerar således att arbetslöshet drabbar personer med psykiska problem i större utsträckning än övriga. Däremot finns det inget som tyder på att arbetslöshet skulle försämra den psykiska hälsan. Resultaten kräver dock några reservationer. Ett problem är att analysen av förändringar måste baseras på relativt få observationer. Det kan då vara svårt att spåra några effekter, framför allt om effekteri realiteten bara för en mindre ,5 se Börklund (1983 b)

föreligger del av de arbetslösa. Ett annat problem

för en :nu detaljerad

med studien är att måttet på arbetslöshet inte är helt tillfredsställande. diskussion av panelda. Det måste också påpekas att även om man funnit ett statistiskt signifi- tas användbarhet.

individen

258 Arbetslöshetens effekter för

kant samband mellan av psykisk hälsa och arbetslöshet så förändring skulle det andra centrala metodproblemet att avgöra kausalitetens - ha kvarstått. Man skulle inte kunna säga om uppkomsten av riktning leder till arbetslöshet eller om uppkomsten av arbetspsykiska problem löshet leder till För att skilja mellan dessa båda psykiska problem. krävs information om i vilken ordning de båda händelserna hypoteser inträffat, något som databasen inte innehåller. Trots dessa reservationer måste dock resultaten tas som en stark mot att dra långtgående slutsatser enbart från tvärsnittsanalyser varning av sambandet mellan arbetslöshet och hälsa. En omfattande studie för att belysa konsekvenserna och karaktären på arbetslösheten under l930-talskrisen har genomförts av Fürth (1979). Studien baseras på ett urval av 666 individer bland dem som var arbetssom hjälpsökande vid Stockholms arbetslöshetslösa och registrerade kommitté i februari 1933. Vid denna tidpunkt var lågkonjunkturen som Fürth kunde, via olika skaffa inforallra djupast. typer av registerdata, mation om de arbetslösas realinkomster, bostadsstandard och hälsa under 1930-1935. Även registerinformation om alkoholmissperioden bruk och kriminalitet kunde erhållas. För alla typer av arbetslöshet, som av realinkoms- Fürth granskade, fann han mycket kraftiga minskningar terna de olika av arbetslöshetsunderstöd som kunde (inklusive typer handlade det om minskningar på 50 procent. Även utgå). I genomsnitt hälsan försämrades, framför allt för dem som var arbetslösa under större delen av den studerade tidsperioden. Däremot kunde inte några förändringar av alkoholmissbruk eller kriminalitet spåras i materialet. förefaller studien att det, Mot denna bakgrund ge stöd för hypotesen åtminstone under denna period, fanns en kausal effekt av arbetslöshet som verkade via försämrade inkomster och de fysiska och på hälsan som försämrad standard ger upphov till. Men likafullt psykiska problem inte måste några reservationer göras även här. För det första innehåller studien några försök att skatta kausala strukturer av den typ som diskuterades i avsnittet 9.3 ovan. Vi vet således inte om de individer som drabbades av störst inkomstminskningar drabbades av hälsoförsämring i större utsträckning än övriga. För det andra måste påpekas att någon inte användes. Det kan alltså tänkas att de hälsoförsämkontrollgrupp som noterades åtminstone delvis skulle ha drabbat även en konringar med samma som de arbetslösa. Slutligen måste trollgrupp utgångsläge för att arbetslösheten kan ha ökat incitaman också göra en reservation menten för att besöka de institutioner från vilka registerdata om hälso-

tillståndet har erhållits. Trots dessa reservationer är dock huvudintrycket från denna studie att

arbetslösheten haft en negativ effekt på hälsan. En mängd studier har gjorts om konsekvenserna av företagsnedläggningar för de anställda (se Mossfeldt (1983) för en nyskriven översikt). Det första är att intresset Det finns två genomgående drag i dessa studier. har knutits till företagsnedläggningar på mindre orter och som fått en relativt Det andra är att stor betydelse för hela den lokala arbetsmarknaden. varit att kartlägga den följande ardet huvudsakliga syftet med studierna betsmarknadsutvecklingen för de uppsagda personerna. Man kan säga

›

Arbetsläshetens effekter individen 259

för

att det handlat om att studera arbetsmarknadens anpassningsförmåga; dvs. givet att en lokal arbetsmarknad utsatts för en kraftig störning, hur lång tid tar det då för de direkt berörda att anpassa denna sig till störning. Denna ramen frågeställning ligger utanför för denna uppsats. I vissa studier har dock ambitionen varit att också studera välfärdskonsekvenserna vad gäller psykisk och fysisk hälsa. Även om det inte alltid sägs explicit så mäste studierna tolkas som ett försök att studera skillnaden i välfärdsutvecklingen mellan å ena sidan det faktiska alternativet med

företagsnedläggning och å andra sidan ett hypotetiskt alter-

nativ där företaget kan räddas. En av studierna har genomförts på detta område av Janlert (1983). Det är en Socialmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå-regionen. Den studerade gruppen utgjordes av dem som under november månad l976 varslades om uppsägning då projektet Stålverk 80 avbröts. Sammanlagt bestod gruppen av 168 män. Dessa genomgick olika medicinska undersökningar och intervjuades vid två olika tillfällen nämligen våren 1977 och våren 1979. Analysen baseras därför

på välfärdsförändringar

(främst vad gäller hälsa) mellan dessa tidpunkter. På grund av bortfall (35 %) kunde denna analys enbart genomföras för 110 personer. Jämfört med andra studier förefaller de olika måtten på hälsa vara mycket goda. En hälsoenkät användes för att få information om främst fysiska symptom, läkar- och om

hälsoundersökningar gav information

bl.a. pulsfrekvens och blodtryck och ett s.k. personlighetsinventorium användes för att få mått på psykosomatiska problem och självuppfattning. Ett problem är dock att någon egentlig kontrollgrupp inte kunde användas. En lämpligt vald sådan hade kunnat användas för att belysa

vilken hälsoutveckling som skulle ha fått om undersökningsgruppen arbetsmarknadsutvecklingen på orten hade varit bättre. l stället valde

Janlert att jämföra delgrupper med olika under

arbetslöshetsutveckling

perioden 1977-79. Av störst intresse förefallerjämförelsen mellan ”nyrekryterade” arbetslösa och övriga vara. Med nyrekryterade avses de som inte var arbetslösa under tvåårsperioden före den första mätningen men blev arbetslösa i någon omfattning mellan 1977 och 1979. Dessa har ju onekligen försämrat sin arbetsmarknadssituation jämfört med de

övriga” och man skulle därför kunna förvänta sig större hälsoförsäm-

ring för dessa. I de fall då statistiskt signifikanta skillnader föreligger pekar resultaten i fler fall på försämringar än på förbättringar. Exempelvis förvärras blodtrycket enligt hälsoundersökningen och personlighets- 6 De övriga bestod då inventoriet pekar på lägre självvärdcring, livstillfredsställelse och fler av dem som inte alls psykiska problem. Däremot hälsoenkäten och drabbats av arbetslöshet pekar på färre psykiska och av dem som haft fysiska symptom. permanenta arbetslös- Ett annat problem är att man inte kunnat genomföra välfärdsmätninghetsproblem. arna före den tidpunkt då beslutet om varslen kom, dvs. före den tidpunkt då det sannolikt chockartade beskedet kom. 7 Se exempelvis Petters- Andra studier av har också varit behåftade son (1983) för en över-

företagsnedläggningar”

sikt över resultaten från med dessa båda problem. I vissa fall har man dock kunnat komplettera den s.k. Jösseforsstuden rent statistiska informationen om de uppsagdas hälsotillstånd med dien, Hansson (l976) mer ingående intervjuer. Angelöw (1983), som studerat utvecklingen för och Angelöw (1983).

individen

260 Arbetslöshetens effekter för

dem som blev från Öresundsvarvet i Landskrona 1981, komuppsagda sin statistiska med 40 djupintervjuer. Cirka tio procent pletterar analys betecknas som ”djupt förtvivlade” över av de intervjuade av Angelöw anses vara orsaken till detta. Rent sin situation och just nedläggningen och huvudkonkret var symptomen av typen magont, sömnsvårigheter värk. Sammantaget är resultaten från dessa studier därför inte helt entydiga även om de i första hand indikerar negativa effekter. Det är också viktigt som studeras. att betona att det är en mycket speciell grupp av arbetslösa Dessutom har de studerade perioderna normalt varit djupa lågkonjunk- Man kan därför inte utan vidare resultaten till andra turer. generalisera

typer av arbetslöshet.

9.5.2 Arbetslöshet och karriärutveckling

Studierna ovan har främst behandlat arbetslöshetens effekter på fysisk och psykisk hälsa. Som betonades i avsnitt 9.3 kan man också förvänta kan påverka karriärmöjligheterna även sedan arbetssig att arbetslöshet löshetsperioden har upphört och ett nytt arbete erhållits. Det mest påtagär att den efterföljande lönen kan påverkas negativt. liga exemplet Ett försök att undersöka om det finns sådana effekter har gjorts av

Björklund (1981 a) i en studie som baserades på levnadsnivåundersökningarnas data. I studien gjordes ett försök att skilja mellan två typer av effekter, nämligen å ena sidan ”engångsförluster” som uppstår så fort man blir arbetslös och å andra sidan förluster som ökar med arbetslöshetens längd. Båda slagen av effekter kan självfallet föreligga samtidigt. Vid den statistiska analysen av de två typerna av arbetslöshetseffekter utnyttjades databasens panelegenskaper, dvs. analysen baserades i prin-

löneförändringar” i stället för på lönenivåer. Resultaten tydde på

cip på att det inte existerar av att bli arbetslös. Däremot några engångsförluster verkade det som om den efterföljande lönen blir lägre ju längre arbetslösheten varar. Precisionen i skattningen av den senare effekten var dock man inte kan dra långtgående slutsatser. Det finns dock, som låg, varför nämndes skäl att tro på sådana effekter åtminsovan, starka teoretiska tone inom där arbetserfarenhet värderas högt. Dessutom yrkesgrupper finns en handfull amerikanska och engelska studier som med betydligt trovärdighet har funnit sådana effekter. Det kan högre grad av statistisk dock mycket väl finnas delgrupper bland de arbetslösa som inte drabbas negativt i dessa avseenden och i stället erhåller högre löner som kompensation för högre arbetslöshetsrisker. Mer ingående studier av sambandet mellan arbetslöshet och löner framstår som viktiga för att få bättre insikter både om inkomstfördelningens bestämningsfaktorer och om

arbetslöshetens karaktär. 3 Närmare bestämt ut-

nyttjades information om löneläget 1968 och 9.5.3

Bidragssystemens betydelse

1974. Ett problem med databasen är dock att ar- att veta om Som diskuterades ovan är det ur politisk synvinkel viktigt betslösheten inte är fulleventuella effekter av arbetslöshet på den enskildes hälsa beror på arständigt kartlagd mellan betslösheten som arbetslösheten dessa tidpunkter. i sig eller på de ekonomiska problem

Arbetslöshetens

effekter för individen 261

kan ge upphov till. Några försök att direkt testa huruvida det finns kausala samband av den typ som illustrerades i exempel 2 i figur 9.6 har dock inte gjorts, åtminstone inte på svenska data. I och för sig kan man säga att de observationer som Fürth och Janlert gjort om de arbetslösas levnadsvillkor ger ett visst stöd för förekomsten av en effekt som beror på de ekonomiska problemen. Men något direkt test är det inte fråga om i något av fallen.

Till denna problematik hör även förtidspensioneringen och de effek-

ter man kan förvänta sig av denna. Även om vi begränsar oss till effekterna för de direkt berörda och bortser från de effekter som finansieringen av pensionsutgifterna ger upphov till, så är det dock svårt att bedöma vilka dessa är. Ett problem är rent begreppsmässigt, nämligen vad man ska mena med ”effekter av ldealt skulle

förtidspensionering”. man vilja göra en

jämförelse mellan olika alternativ vad gäller ut-

förtidspensioneringens

formning, exempelvis den nuvarande utformningen contra den utformning som gällde på 1960-talet eller den nuvarande utformningen contra

en mer generös utformning av reglerna. Skillnaden i välfärdsutveckling

för de berörda individerna mellan de olika alternativen är rimligen en effekt man skulle vilja kvantifiera. Man kan också intressera sig för effekten arbetskraftsutbudet på till exempel men detta problem ligger utanför ramen för detta kapitel. Se dock till detta Wadensjös bidrag betänkande (kapitel 8). Med denna syn på vad man ska mena med effekten av förtidspensionering kan man fråga sig om det överhuvudtaget är möjligt att denna är negativ. Möjligheten till innebär

förtidspensionering ju ytterligare ett

handlingsalternativ för den enskilde. Normalt torde man kunna räkna med att de som väljer detta gör det därför att det är överlägset andra alternativ, såsom t.ex. en svår situation på den lokala arbetsmarknaden eller flyttning till annan ort med omställningsproblem som följd. Man kan dock tänka sig några fall där effekterna skulle kunna vara negativa. Ett fall är då förekomsten av ett system med förtidspensionering innebär att vissa anställda, exempelvis i samband med en driftsinskränkning vid ett företag, utsätts för en stark press att förtidspensionera sig trots att de egentligen inte skulle vilja det. Ett annat fall kan vara då individen felbedömer konsekvenserna av man

förtidspensioneringen;

kanske kraftigt överskattar värdet av den ”fritid” som förtidspensioneringen innebär. Fall av dessa slag har säkert förekommit, men det är svårt att tro att de dominerar över dem där individen fått ett bättre alternativ tack vare möjligheten till

förtidspensionering.

Självfallet är det viktigt med empirisk kunskap om vad förtidspensioneringen har betytt för de berörda individerna. En studie av Hedström (1980) har givit en intressant empirisk beskrivning av välfärdsförändringar för förtidspensionerade och en jämförelsegrupp av personer med likartad ställning på arbetsmarknaden. Hedström med levnadsjämför, nivåundersökningarnas data, en grupp individer som förtidspensionerades mellan 1969 och 1972 med en kontrollgrupp som 1968 hade likartade egenskaper vad gäller yrke, kön och ålder. För dessa båda grupper studerades olika välfärdsvariabler 1968 och

individen

262 Arbetslöshetens effekter för

1974. Bland annat undersöktes hälsotillstånd, vårdkonsumtion, fritids-

aktiviteter och sociala relationer. När det gäller hälsotillstånd och vård-

konsumtion framgår mycket tydligt att de som förtidspensionerades

mellan 1969 och 1972 hade en betydligt sämre situation år 1968 än

kontrollgruppen; andelen med olika typer av problem var betydligt

dem som skulle komma att förtidspensioneras. Däremot är högre bland det svårt att skönja några skillnader mellan de båda grupperna vad gäller

av hälsa och vårdkonsumtion.” Analysen av nivåer och förändringar förändringar i fritidsaktiviteter och sociala relationer ger inte lika enty-

diga resultat. Resultaten avseende hälsotillstånd och vårdkonsumtion tyder således

bland personer som har på att förtidspensionering tycks vara vanligare inte förvärras under den tid problem av olika slag men att dessa problem

man är förtidspensionerad.”

9.6 Avslutande synpunkter

Utgångspunkten för denna uppsats var en önskan att belysa frågeställ- Vilka välfärdseffekter i form av effekter på ningar av följande typ: välbefinnande, hälsa och karriärutveckling kan man förvänta personligt som en konjunkturnedgång ger upphov till? Vad sig av den arbetslöshet skulle man vinna i välfärdstermer för de direkt berörda om man kunde

som brukar kvarstå även nedbringa den arbetslöshet, runt två procent,

9 i gynnsamma konjunkturlägen? Vilken betydelse har bidragssystemet Några statistiska test av huruvida förändring- för arbetslöshetens individeffekter? ar na är olika i de båda Att arbetslöshet medför ett icke obetydligt obehag för den enskilde

grupperna har dock inte att betvivla. Det vittnar till exempel alla opinionsfinns ingen anledning gjorts. om. mätningar av svenska folkets inställning till sysselsättningsfrågorna

leder 2° Detta intryck förstärks Men är detta obehag så stort att exempelvis en konjunkturnedgång

om man betänker inne- till betydligt fler självmord eller högre sjukvårdskostnader? Det är långt

börden av tidsdatering- ifrån är det en central för arbetsmarksjälvklart och självfallet uppgift en av de variabler stuatt kvantiñera storleksordningen på sådana effekter i dien baseras på. Det är nadsforskningen den mån de existerar. Bättre kunskap om dessa skulle ge den ekonotroligt att förtidspensiodebatten ett bättre underlag. Man kan inte utesluta att neringen har föregåtts misk-politiska av en negativ händelse mellan ekonomer av olika ”skomycket av den oenighet som föreligger av något slag, exempel- om arbetslöshetens individuella lor” beror just på olika uppfattningar vis företagsnedläggning effekter. eller någon fysisk skada. Denna händelse har i de Vår genomgång av den befintliga svenska forskningen på detta områ-

flesta fallen troligen inte de, i avsnitten 9.4 och 9.5, har visat att vi långt ifrån kan besvara dessa inträffat när den första sätt. Detta beror bland annat på att metodfrågor på ett tillfredsställande mätningen gjordes. Förproblemen är ganska stora och ställer höga krav på kvaliteten på de ändringen för de förtidsär därför empiriska data som studierna måste baseras på. Ett ganska robust resulpensionerade summan av den negativa tat förefaller vara att det finns ett negativt samband mellan arbetslöshet-

händelse som initierat serfarenheter och olika välfärdsmått (hälsa och lön), dvs. personer med

förtidspensioneringen har normalt enligt sådana mått. arbetslöshetserfarenheter lägre välfärd och effekten av förtids- Åtminstone som studeras begränsas till som så- tycks detta gälla om den grupp pensioneringen

dan. dem som tillhör arbetskraften.

Arbetslöshetens effekter individen 263

för

Problemet består dock i att avgöra huruvida detta samband beror på att arbetslösheten har skapat problemen, dvs. att en effekt föreligger, eller om det beror på att arbetslöshet och låg välfärd har gemensamma bakomliggande orsaker. De föreliggande svenska studierna är för det första långt ifrån problemfria och för det andra något motstridiga vad gäller resultaten. Man tvingas därför dra slutsatsen att frågeställningar-

na ovan inte kan besvaras med någon högre grad av precision. Detta

gäller i ännu högre grad om man önskar belysa konsekvenserna av olika typer av arbetslöshet. Granskningen av arbetslöshetens struktur i avsnitt 9.2 visade ju på en betydande heterogenitet bland gruppen arbetslösa både vad gäller arbetslöshetens varaktighet och dess orsaker. Nu måste betonas att det negativa sambandet mellan arbetslöshet och olika välfärdsvariabler kan vara viktigt ur ekonomisk politisk synvinkel även om det inte representerar en effekt. Om gruppen arbetslösa har en i vid mening svag ställning på arbetsmarknaden skulle man nämligen kunna hävda att det är en naturlig målgrupp för åtgärder som förbättrar deras situation, exempelvis utbildningsinsatser. Även om man utifrån strikt vetenskapliga kriterier måste vara försiktig med långtgående slutsatser från de studier som genomförts är det frestande att dra några mer spekulativa slutsatser. Ett mönster i resultaten från olika studier är att de negativa effekterna av arbetslöshet är mer framträdande i studierna från mellankrigstiden än i dem från efterkrigstiden. Tidsserieanalysen av självmordstalen indikerade effekter av arbetslöshet under perioden 1915- 1941 men inte därefter. Dessutom pekade Fürths studie av 30-talskrisen på negativa hälsoeffekter för de arbetslösa. Däremot är sådana effekter inte lika entydiga i de studier som gjorts på data från de senaste decennierna. Detta mönster i resultaten skulle kunna tolkas som ett stöd för hypotesen att ett omfattande ekonomiskt trygghetssystem bidrar till att lindra även hälsoeffekterna av arbetslöshet. De arbetslösa under 30-talskrisen drabbades enligt Fürths resultat av kraftiga Sådana

inkomstsänkningar.

effekter på den enskildes ekonomi kan knappast uppstå på dagens arbetsmarknad, åtminstone inte för vuxna män som i de flesta fallen täcks av arbetslöshetsförsäkringen. Detta kan vara förklaringen till att det varit svårare att finna effekter på den enskildes hälsa i studierna av efterkrigstidens arbetsmarknad. Om denna hypotes är korrekt kan man också se resultaten som en varningssignal mot att försämra det ersättningssystem som finns idag. Ett mönster i studierna av efterkrigstiden är att studierna av företagsnedläggningar indikerar negativa hälsoeffekter (av typen förhöjt blodtryck och sömnsvårigheter), medan sådana inte kunnat spåras i studierna som analyserat arbetslösheten i allmänhet (tidsserieanalysen av självmordsutvecklingen och analysen av levandsnivåundersökningarnas paneldata). Avsaknaden av signifikanta effekter i de senare studierna kan bero på att det främst är speciella delgrupper bland de arbetslösa som drabbas så hårt att man kan spåra förändringar i mental hälsa. Det är troligt att just de som blir arbetslösa vid större företagsnedläggningar på orter med få alternativa sysselsättningsmöjligheter och dessutom under djupa lågkonjunkturer, tillhör de verkliga riskgrupperna. Detta under-

individen

264 Arbetslöshetens eflekterfiir

behovet av att i den allmänna debatten om arbetslösheten beakta stryker inte bara dess storlek utan också dess struktur. finns det skäl att något beröra de metodologiska erfarenhe- Slutligen att skatta olika typer av välfärdseffekter av arbetslösterna från försöken som data om enskilda individer har het. Såväl aggregerade tidsseriedata inom Båda ansatserna förefaller använts forskningen på detta område. bör man kräva att resultaten från de två meningsfulla och i princip av studier är konsistenta. För den fortsatta forskningen framstår typerna över enskilda individer, dvs. data över både välfärdsfördock paneldata och arbetsmarknadserfarenheter, som den mest fruktbara anändringar satsen. Skälet till detta är framförallt att man kan studera orsakssambanden bättre om man kan följa välfärdsförändringarna förjust de personer som drabbats av arbetslöshet. Flaskhalsen för forskningen på detta till sådana datamaterial. En omrâde är idag i första hand tillgången bättre kartläggning av just arbetslöshetserfarenheterna inom exempelvis skulle förbättra analysmöjligheterna avlevnadsnivåundersökningarna sevärt. betonats starkt i denna finns det Även om metodproblemen uppsats skäl att vara optimistisk om möjligheterna att komma längre på detta forskningsområde. Frågeställningarna äri allra högsta grad ”forskningsbara” att man med rimliga borde i den meningen forskningsinsatser kunna ge problemen en betydligt bättre belysning än vad som är möjligt

idag.

Arbetslöshetens effekter för individen 265

Referenser

Angelöw, B. (1983) Öresundsvarvets nedläggning, Rapport 1983:1 från Sociologiska Institutionen, Lunds universitet.

Björklund, A., (1981 a) Studies in the dynamics of unemployment. EFI,

Stockholm. Björklund, A., (1981 b) ”1970-talets arbetslöshetsutveckling enligt ett

nytt mått, Statistisk Tidskrift 1981:3.

Björklund, A., (1981 c) ”Kan vi acceptera naturlig arbetslöshet? Ekonomisk Debatt, årg.9, nr 7. Björklund, A., (1983 a) Measuring the duration of unemployment: a

note, Scottish Journal of Political Economy, Vol. 30. No 2, June 1983.

Björklund, A., (1983 b) Nya metoder inom utvärderingsforskningen EFA: rapportserie. Björklund, A. och B. Holmlund (1983), ”Arbetslöshetsersättningen i - motiv Sverige , regler och effekter, i Björklund, A. m.fl. Inför omprövningen Liber. and mental health —— Some evi- Björklund, A., (1984) ”Unemployment dence from panel data”, Working Paper No. 120, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm. Brenner, H. och Mooney, A. (1983) ”Unemployment and health in the context of economic change”, Social Science Medicine, Vol. 17, 1125- l 138. Brenner, H., Mortality and the national economy, The Lancet, September I979, pp 568-73. Clark, K. och L. Summers (1979), Labor market dynamics and Unemployment: A reconsideration.”, Brookings Papers on Economic Activity l979:l. Feldstein, M., (1983), ”Reträtten från Keynesianismen, Ekonomisk Debart, årg. ll, nr 4. Fürth, T., (1979), De arbetslösa och 1930-talskrisen Almqvist & Wiksell, Uppsala. Gravelle, H., G. Hutchinson och J. Stern, (1981) ”Mortality and unemp- loyment a cautionary note”, Disc. paper No 95, London School of Economics. Hansson, R. (1976) Friställd Akademilitteratur, Stockholm. - Hedström, P., (1980), Förtidspension välfärd eller ofärd?, Institutet för social forskning, Stockholm. Janlert, U., (1981), Arbetslöshet och ohälsa” i SOU 1981:1, Hälsorisker. Janlert, U., (1983), Arbetslöshet och hälsa - en socialmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå-regionen EFA:s rapportserie. Layard, R., (1981), ”Measuring the duration of unemployment: A note”,

Scottish Journal of Political Economy, Vol. 28, No. 4, November.

Layard, R., (1982), Youth unemployment in Britain and the United States compared”, i R. Freeman och D. Wise, The Youth Labor Market Problem, Universtiy of Chicago Press. Meidner, R., (1981), Arbetslöshetens individuella effekter, Arbetslivscentrum.

266 Arbetslöshetens effekter för individen

Mossfeldt, P. (1983) Sista skiftet - En rapport om tjugo års forskning kring

företagsnedläggningar, Arbetslivscentrum. Norström, T., (1983), ”A time series analysis of the Swedish suicide rate 1915-68”, stencil, Sociologiska Institutionen vid Stockholms Universitet. OECD, (1983), OECD Employment outlook, Manpower and social affairs committee. Pettersson, W. (1983) ”Hur gick det med de anställda efter nedläggningen av Jössefors Bruk‘?”, Stencil. Salant, S., (1977), ”Search theory and duration data: A theory of sorts”,

Quarterly Journal of Economics, February 1977, No 91.

Stern, J., (1983), The relationship between unemployment, morbidity and mortality in Britain Population Studies, V01. 37, 61 -74. som fördelningspolitik” i

Åberg, R., (1982), ”Arbetsmarknadspolitik

Arbetsmarknadspolitik under debatt. Publica.

Metoder

utvärderingar

10 för av

arbetsmarknadspolitik*

10.1 Inledning

Med en utvärdering eller evaluering” menas i allmänhet en studie av resultaten av en i förfluten tid genomförd åtgärd. En utvärdering syftar primärt till att ge underlag för det i nuet eller den närmaste framtiden aktuella beslutsfattandet. Att genomföra utvärderingar av tidigare bedriven verksamhet är att systematiskt försöka lära av erfarenheterna. Ibland används termen ”utvärdering” som beteckning också på studier, som syftar till att kartlägga konsekvenserna av i nuet övervägda men ännu ej beslutade åtgärder. När klarheten kräver det kan man därför skilja mellan “förhandsutvärderingar” (utvärdering ex ante) och efterhandsutvärderingar” (utvärderingar ex post) på samma sätt som man främst inom företagsekonomin ibland skiljer mellan för- och efterkalkyler. Efterhandsutvärderingar kan inte ersätta förhandsutvärderingar men däremot bidra till att förbättra underlaget för sådana. Så gott som alla hittills genomförda och dokumenterade studier, som betecknats som utvärderingar av arbetsmarknadspolitik, är av typen efterhandsutvärderingar. Det är i allmänhet fråga om ganska omfattande och utförligt avrapporterade forsknings- eller utredningsprojekt. Det är svårt att finna exempel på motsvarande slag av studier, som gäller övervägda, ännu ej beslutade arbetsmarknadspolitiska åtgärder och som betecknats som utvärderingar. Förekommande redovisningar av de överväganden och bedömningar som legat till grund för skilda beslut om arbetsmarknadspolitikens inriktning och dimensionering återñnns oftast inom ramen för anslagsframställningar, propositioner, offentliga utredningar och andra dokument, som tas fram i anslutning till de arbetsmarknadspolitiska beslutsoch implementeringsprocesserna. Man torde kunna utgå från att praktiskt taget alla beslut som fattas inom ramen för dessa processer föregås av någon form av överväganden och bedömningar om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, dvs. någon form av förhandsutvärdering. Diskussionerna i det följande hänför sig dock väsentligen till vad som ovan betecknats som efterhandsutvärderingar. I avsnitt 10.2 diskuteras olika typer av efterhandsutvärderingar och deras roll i beslutsprocesserna. Avsnitt 10.3 diskuterar en rad metodproblem som aktualiseras vid utvärderingar av skilda slag. * Detta kapitel har skrivits av docent Harald Niklasson.

268 Metoder av arbetsmarknadspolitik för utvärderingar

10.2 Att utvärdera — innebörd

arbetsmarknadspolitik och uppgifter

10.2.1 Utvärderingsbegrepp

Erfarenheterna av de i de nordiska länderna hittills genomförda eller pågående utvärderingarna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har nyligen studerats inom ramen för en av Nordiska arbetsmarknadsutskottet

(NAUT) initierad undersökning Där konstateras att skilda utvärde-

ofta gäller mycket olikartade typer av frågor. På basis av ringsstudier detta görs en åtskillnad mellan olika slag av utvärderingar. Den viktigaste skiljelinjen går mellan utvärderingar som betecknas som eflektanalyser och sådana som benämnes processanalyser. Inom ramen för en effektanalys försöker man kartlägga skillnaderna mellan å ena sidan det förlopp som realiseras om ett visst handlingsalternativ genomförs och å andra sidan det förlopp som är förknippat med ett

annat handlingsalternativ. Övergången från det ena handlingsalternati-

vet till det andra definierar den åtgärd vars effekter man studerar. Med

åtgärdens effekter förstås just skillnaderna mellan de förlopp som reali-

seras i respektive fall. Inom ramen för en processanalys studeras genomförandet av ett bestämt handlingsalternativ och kartläggs det förlopp som är förknippat med detta. Det brukar ofta påpekas att varje utvärdering av en verksamhet eller en åtgärd bör relateras till verksamhetens eller åtgärdens mål. Inom ramen för en processanalys görs detta genom att man undersöker bl.a. vilken grad av måluppfyllelse som det studerade händelseförloppet medfört, t.ex. hur många av dem som genomgått en viss arbetsmarknadsutbildning som fått anställning en viss tid efter utbildningens slut. I en effektanalys jämförs den grad av måluppfyllelse som det ena handlingsalternativet resulterat i med motsvarande resultat i alternativfallet. Skillnaden är en av de effekter man försöker uppskatta. En utvärdering syftar till att ge underlag för bedömningar beträffande den studerade verksamhetens eller åtgärdens önskvärdhet. Graden av måluppfyllelse måste därför kunna sättas i relation till gjorda insatser. l en processanalys kartläggs den kedja av beslut och händelser, som utgör den studerade processen. Man studerar också vilka resurser av olika slag som tas i anspråk under processens gång. Sådana studier kan ge underlag för bedömningar av om den uppnådda graden av måluppfyllelse står i rimligt förhållande till gjorda insatser och uppoffringar. Mera tydliga och kvantiñerade sådana vägningar av fördelar mot nackdelar (”costs” mot ”benefits”) förutsätter emellertid ett klart alternativtänkande och därpå baserade effektanalyser. Möjligheterna att genomföra effektanalyser begränsas i hög grad av metodmässiga svårigheter. Det är jämförelsevis enkelt att kartlägga ett faktiskt skeende, men betydligt svårare att härleda motsvarande hypotetiska skeende i tänkta alternativfall. Den teoretiskt sett perfekta metoden därvidlag är att genomföra kontrollerade experiment. Den metoden Niklasson (1982). används i stor utsträckning inom bl.a. naturvetenskaplig, medicinsk och

Metoder för utvärderingar av 269 arbetsmarknadspolitik

psykologisk forskning. Inom samhällsvetenskaperna är dock möjligheterna att genomföra renodlade kontrollerade experiment av en rad skäl mycket begränsade. De metoder som där används för att kartlägga effekterna av olika åtgärder kan ofta ses som icke perfekta ersättningar för sådana experiment. De nämnda metodmässiga svårigheterna tar sig också uttryck i att åtskilliga samhällsvetenskapliga studier, som karaktäriseras såsom utvärderingar, snarast är av typen processanalyser. I praktiken är dock skiljelinjen mellan de båda analystyperna ganska flytande. Även en studie, som primärt innebär en kartläggning och beskrivning av ett visst skeende, t.ex. det som är förknippat med genomförandet av en viss utbildningsverksamhet, kan ge underlag för vissa effektbedömningar och därpå baserade rekommendationer. I en renodlad effektanalys intresserar man sig föga för genomförandeprocesserna i respektive fall. Man nöjer sig med att försöka mäta skillnaderna mellan alternativa processer i fråga om den resursförbrukning de medför och i fråga om deras följder vad gäller bl.a. graden av måluppfyllelse. En sådan studie ger i sig själv ingen information om möjligheterna att effektivisera genomförandet av respektive handlingsalternativ. Om det ena alternativet enligt undersökningens resultat är sämre än det andra så kan ju detta bero på att det genomförts på ett mindre effektivt sätt än vad som är praktiskt möjligt. Om motsvarande verksamhet hade organiserats och administrerats på ett annorlunda sätt hade kanske effektanalyserna gett ett helt annat resultat. Detta begränsar de erhållna undersökningsresultatens värde som beslutsunderlag. I den tidigare nämnda NAUT-rapporten hävdas att flera av de effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som genomförts i de nordiska länderna skulle ha gett ett bättre underlag för praktiskt beslutsfattande om de hade kombinerats med processanalyser med inriktning på det administrativa genomförandet, implementeringen, av de studerade alternativen. Beträffande flertalet av de studier som karaktäriseras såsom huvudsakligen processanalyser konstateras att det borde ha varit möjligt att komplettera dem med ett tydligare alternativtänkande och vissa begränsade effektanalyser. Vidare framhålls att varje utvärdering bör inkludera någon form av orsaksanalys, dvs. försök att förklara observerade eller förutsätta händelseförlopp. Utgångspunkten bör alltid vara ett försök att ange och strukturera de studerade verksamheternas eller åtgärdernas mål. Dessa mål återspeglar alltid antaganden av olika slag, bl.a. sådana som innebär att det finns bestämda orsakssamband genom vilka målvariablerna är påverkbara. Dessa antaganden är ofta i sin tur baserade på vissa teorier, hypoteser eller föreställningar om hur arbetsmarknaden eller ekonomin i sin helhet, och de administrativa systemen, fungerar, t.ex. om vad som bestämmer berörda företags, arbetstagares och myndigheters beteenden. Det bör betonas att varje bedömning av utvärderingsresultatens räckvidd och relevans återspeglar föreställningar av det antydda slaget. Det är viktigt att dessa föreställningar klarläggs och i möjligaste mån kritiskt granskas. Orsaksanalyser kan också ge underlag för vissa bedömningar och hypoteser beträffande behovet och effekterna av andra komplette-

270 Metoder av arbetsmarknadspolitik SOU l984z3l för utvärderingar

rande eller alternativa åtgärder. Utan sådana analyser blir en utvärde-

ring snäv och perspektivlös.

10.2.2 Utvärderingsuppgifter

av erhållna är baserad på teore- Att varje tolkning utvärderingsresultat tiska föreställningar om bl.a. arbetsmarknadens sätt att fungera är en av huvudorsakerna till att utvärderingarna sällan eller aldrig ger entydiga för beslut och ställningstaganden. Det finns nästan alltid alterunderlag nativa svarande mot alternativa teorier. EFA har i tolkningsmöjligheter skilda sammanhang betonat att ökad kunskap om vad som kan uppnås förutsätter ökad kunskap om genom olika slag av arbetsmarknadspolitik förhållandena och utvecklingen på arbetsmarknaden och om bakomlig-

gande orsakssamband. på arbetsmarknaden ska tolkas samman- Frågan om hur utvecklingen med den mer allmänna frågan om vilka faktorer och hänger naturligtvis orsakssamband som bestämmer utvecklingen i ekonomin i stort. De bland ledande ekonomer förhärskande synsätten därvidlag skiftar från tid till annan. Perioder med relativt stor samstämmighet avlöses av och debatter mellan företrädare för perioder präglade av omprövning olika synsätt eller ”skolor”. 1970-talet har i förhållandevis hög grad varit av det sistnämnda Olika skolor har framstått som en period slaget. företrädare Man kan för mycket olika ekonomiskt-politiska s-trategier. ofta har varit effekterna av olika sådana säga att vad som diskuterats strategier med avseende på målsättningar som låg inflation, full sysseloch jämn välfärdsfördelning. En sättning, extern balans, snabb tillväxt del länders val av ekonomisk politik har ibland betecknats som experiment som kan bli föremål för utvärderingar. Det är lätt att finna exempel på att vunna erfarenheter kan tolkas på olika sätt beroende på förekomsten av olika teoretiska förklaringsmodeller. av selektiva arbetsmarknadspolitiska åtl Sverige har användandet gärder ofta uppfattats som ett betydelsefullt led i en ekonomiskt-poli- ”att utvärdera arbetsmarknadstisk strategi. Om man nalkas uppgiften kan utvärderingsstudierna få en politiken” frân den utgångspunkten, inriktning på mycket stora och övergripande frågeställningar. Varje effekterna av den förda arbetsprecisering av uppgiften att uppskatta förutsätter i princip en precisering av ett alternativ marknadspolitiken annorlunda och därmed också med en väsentligt arbetsmarknadspolitik andra avseenden annorlunda ekonomisk politik än den en i åtskilliga faktiskt förda. Mot bakgrund av förekomsten av olika synsätt vad gäller bl.a. fundamentala makroekonomiska orsakssamband kan man knapeffektanalyser ska ge entydiga resultat. past förvänta sig att dylika I den internationella diskussionen kring alternativa ekonomiska teohar arbetsmarknadspolitiken hitrier och ekonomiskt-politiska recept tills spelat en ganska underordnad roll. Man kan därför fråga sig om den och ekonomiska politiken i i Sverige förda arbetsmarknadspolitiken varit baserad synsätt beträffande övrigt på vid det här laget förlegade samband och effekterna av olika åtgärder. Det samhällsekonomiska senaste årtiondets återkommande ekonomiska kriser ger också anled-

Metoder för utvärderingar av 271

arbetsmarknadspolitik

ning att ställa frågan om det skett några genomgripande förändringar av arbetsmarknadens och ekonomins anpassningsförmåga och därmed av arbetsmarknadspolitikens grundförutsättningar. EFA har bedömt det som angeläget att få till stånd en diskussion kring dylika frågor. Tillkomsten av boken Arbetsmarknadspolitik under debatt: var ett uttryck för denna strävan. I den boken fick ett antal forskare tillfälle att i artikelform framlägga sin syn på arbetsmarknadspolitiken mot bakgrund av bl.a. frågeställningar av det nyss skisserade slaget.

Åtskilliga av artiklarna

representerar ett mer förutsättningslöst och allmänt ifrågasättande av den förda arbetsmarknadspolitiken än flertalet av de utvärderingsstudier med inriktning på mer specifika utvärderingsuppgifter, som EFA initierat eller på olika sätt medverkat i. I allmänhet uppfattas det förslag om en aktiv arbetsmarknadspolitik i kombination med solidarisk lönepolitik och en restriktiv efterfrågepolitik, som för mer än 30 år sedan framfördes av Gösta Rehn och Rudolf Meidner, såsom den idémässiga grundvalen för den förda politiken. Analyserna i artiklarna har delvis karaktären av utvärderingar av den praktiska implementeringen av Rehn-Meidners programförslag. På basis av såväl vunna erfarenheter som teoriutvecklingen hävdas bl.a. att arbetsmarknadspolitiken knappast på ursprungligen avsett sätt kan bidra till att hålla nere den långsiktiga inflationsnivån. I övrigt framstår dock den förda arbetsmarknadspolitiken inte såsom baserad på förlegade synsätt” i förhållande till modern ekonomisk teori. Vad som främst ifrågasätts i en del av artiklarna är om det praktiska genomförandet av under skilda inneburit programmet perioder en ändamålsenlig tidsanpassning av och avvägning mellan olika slag av ekonomiskt-politiska åtgärder med hänsyn till de stabiliseringspolitiska problemens art och orsaker. l frånvaro av täckande och entydiga av arbets-

effektutvärderingar

marknadspolitiken i stort” i relation till specificerade ekonomiskt-politiska alternativ har tentativa utvärderingar” och övergripande diskussioner av den typ som återfinns i den nämnda debattboken och EFAzs förra betänkande3 samt i kapitel 4 i föreliggande betänkande en viktig uppgift att fylla. I tider av omprövning av grundläggande ekonomisktteoretiska synsätt är det rätt naturligt att utvärderingsförsök på detta plan delvis får karaktären av debattinlägg. Flertalet av de utvärderingsstudier som EFA initierat eller på olika sätt medverkat i har emellertid gällt utvärderingsuppgifter av en något annorlunda karaktär. Det har ofta varit om studier fråga av specifika verksamhetsformer eller åtgärder inom ramen för en i övriga avseenden given inriktning av arbetsmarknadspolitiken och den ekonomiska politiken i stort. Sålunda har utvärderingsstudier genomförts med inriktning

på arbetsmarknadsutbildning, geografisk rörlighet förknippad med bi-

drag från AMS, lokaliseringspolitiska projekt, sysselsättningseffekter av beredskapsarbeten, åtgärder vid personalreduceringar, lagerstödet, arbetsmarknadslagstiftningen, olika former av lönebidrag, utökad plats- 2 EFA (1982). förmedling för svårplacerade, omplaceringsåtgärder för personer med för platsförmedling, 3 sou 1973;50, kapgtei arbetshinder, nya former inkomstfördelningseffekter av arbetsmarknadspolitik m.m. I ganska stor utsträckning har det rört 7.

272 Metoder av arbetsmarknadspolitik SOU l984:3l för utvärderingar

sig om försök at-t. genomföra mer eller mindre partiella effektanalyser. I

förhållandevis liten grad har det varit fråga om processanalyser med inriktning på besluts- och implementeringsprocesser, på vilken roll olika aktörer såsom skilda myndigheter, organisationer och intressegrupper spelat i sådana processer, vilka organisatoriska och administrativa problem verksamheten varit förknippade med osv. Även om utvärderingarna täcker ett brett spektrum av arbetsmarknadspolitiska verksamhetsformer har de blott delvis fyllt behovet av sådana studier. Det är ofta endast avgränsade delar av de arbetsmarknadspolitiska programmen som studerats. En del av de genomförda studierna ter sig i dag något inaktuella. Detta gäller t.ex. för studierna av arbetsmarknadsutbildningen och av geografisk rörlighet förknippad med flyttningsbidrag. (Arbetsmarknadsutbildningen är dock f.n. föremål för fortsatta utvärderingar.) Bland övriga betydelsefulla verksamheter som studerats i blott begränsad utsträckning kan nämnas beredskapsarbeten i olika former och åtgärder med inriktning på grupper med speciella problem på arbetsmarknaden. Det finns alltså en lång rad kvarstående utvärderingsuppgifter vad gäller specifika verksamhetsformer.

10.2.3 till besluts- och

Anknytningen implementeringsprocesserna

En del av artiklarna i den tidigare nämnda boken Arbetsmarknadspolitik under debatt behandlar problem, som har att göra med det praktiska administrativa genomförandet av olika slag av arbetsmarknadspolitiska verksamheter.” Det framhålls att man ibland i samband med såväl förhandsbedömningar som efterhandsutvårderingar haft en tendens att försumma existensen av sådana problem. Dessa påpekanden är av stort intresse vid en diskussion om inriktningen och utformningen av olika utvärderingsstudier. Bland sätt att teoretiskt motivera och utvärannat hävdas att vanliga ofta återspeglar orealistiska födera arbetsmarknadspolitiska åtgärder om de centrala myndigheternas styrningsmöjligheter. Proreställningar av olika företag och gram som bygger på medverkan myndigheter, organisationer och som förutsätter att dessa kan styras för de centrala bli utnyttjade för andra ändamål myndigheternas syften kan i realiteten än de avsedda och därmed upphov till icke önskade bieffekter. Ange för beredskapsarbeten kan t.ex. bli utnyttjade för att bekosta slagen verksamheter, som skulle ha kommit till stånd under samma tidsperioder även om anslagen i fråga inte hade ställts till förfogande. Beredskapsar-

beten och andra sysselsättningsskapande åtgärder kan försvaga indivi-

dernas och hushållens incitament för rörlighet och anpassning. Bidrag av företagens av aravsedda att främja tidigareläggningar rekrytering betskraft kan bli utnyttjade också i samband med normal rekrytering. Existensen av ett omfattande program för arbetsmarknadsutbildning kan kanske påverka företagens personalpolitik och interna utbildnings- 4 Här åsyftas främst verksamhet ger andra nettoeffekter än Wadensjös och Hjerns på ett sådant sätt att programmet att en bidrag. vad genomförda utvärderingar tyder på. Det är också möjligt

Metoder för utvärderingar av 273

arbetsmarknadspolitik

allmänt sett ambitiös arbetsmarknadspolitik i påverkar lönebildningen samhället på ett sätt som motverkar arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska syfte. Arbetsmarknadspolitiken kan i viss mån förta de motiv för återhållsamhet som ges av att stora lönehöjningar kan medföra ökad arbetslöshet. Dylika tankegångar fäster uppmärksamheten på frågan om de utvärderingar som görs har en ändamålsenlig utformning i förhållande till givna organisatoriska och institutionella förhållanden. Man kan också ifrågasätta om dessa förhållanden i sig själva är ändamålsenliga. De utvärderingsstudier som initierats eller samordnats av EFA har,

primärt tagit sikte på att förbättra informationsunderlaget för i första

hand de centrala myndigheternas överväganden och bedömningar beträffande arbetsmarknadspolitikens Det kan från fall till utformning. fall diskuteras om man i tillräcklig grad beaktat de problem och de eventuella icke avsedda bieffekter, som är förknippade med det praktiska genomförandet av de verksamhetsformer som

studerats.

EFA har i skilda behovet av informationsunsammanhang påpekat derlag och utvärderingsmetoder, som har en direkt anknytning till planeringsprocessen i de verkställande organen? Bl.a. har framhållits att regelmässiga uppföljningar av personer, som blivit föremål för olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, kan ge information som är av värde både för myndigheter på olika nivåer vid överväganden beträffande dimensioneringen av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för enskilda arbetsförmedlare vid valet av lämpliga åtgärdsformer för särskilda individer. att förbättra Möjligheterna och på ett systematiskt sätt utnyttja resultaten av de regelmässiga uppföljningarna såsom underlag för det löpande beslutsfattandet på bl.a. har

arbetsförmedlingsnivån

behandlats inom ramen för projektet ”integrerad arbetsmarknadspolitik”.° Det ter sig angeläget att man i samband med framtida utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i ökad utsträckning uppmärksammar betydelsen av organisatoriska och institutionella sammanhang och av problem som är förknippade med implementeringen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vad som kanske speciellt bör uppmärksammas är att också andra myndigheter eller organisationer än arbetsmarknadsmyndigheterna ofta genomför åtgärder som har arbetsmarknadspolitiska syften. Nettoeffekterna av de åtgärder som vidtas av arbetsmarknadsmyndigheterna kan ibland bli beroende av i vad mån de ersätter arbetsmarknadspolitiskt betingade åtgärder från andra myndigheters eller organisationers sida eller eventuellt utlöser kompletterande eller motverkande sådana. Processerna kan naturligtvis också gå i den andra riktningen. Under de senaste åren har Lex. kommunala organ i Ökad utsträckning tagit initiativ till åtgärder i arbetslöshetsbekämpande syfte. 5 Se Lex. EFA (1980). Sådana åtgärder påverkar de problem som arbetsmarknadsmyndigheterna ställs inför 6 Se SOU 1978:60, kapioch får därmed betydelse för inriktningen och omfattningen av dessa myndigheters verksamhet. tel 12.

Metoder av SOU l984:3l

274 för utvärderingar arbetsmarknadspolitik

10.3 Metoder för utvärderingsstudier

10.3.1 Hur uppskatta effekter?

avsnitt sades att åtskilliga av de utvärderingsstudier EFA I föregående av effekterna av olika låtit genomföra har syftat till att ge uppskattningar arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Effektanalyser förutsätter i princip

ett klart alternativtänkande. Helst vill man naturligtvis välja en uppläggatt man först formulerar de intressanta alternativen ning som innebär och sedan försöker finna metoder att uppskatta effekterna av lämpliga från det ena alternativet till det andra. l praktiken blir det en övergång ofta tvärt om. Vilka alternativ som görs till föremål för jämförelser blir att uppskatta motsvarande effekter. delvis bestämt av möjligheterna Som exempel kan nämnas utvärderingar av arbetsmarknadsutbildav dels personer som deltagit i sådan ning baserade på uppföljningar utbildning, dels en kontrollgrupp av personer som inte gjort det trots att för den studerade start befann sig i de vid tidpunkten utbildningens samma arbetsmarknadssituation som de förra personerna. Effektuppskattningarna förutsätter att man med hjälp av jämförande uppföljningar kan härleda en bild av de erfarenheter som deltagarna i utbildningen skulle alternativfallet att de inte hade deltagit i ha gjort i det tänkta Den tänkta alternativa politiken måste alltså vara sådan utbildningen. att den förutsättningen är uppfylld. Dylika uppföljningar av olika grupper av individer har spelat en viktig roll i en del av de genomförda effektutvärderingarna. Här åsyftas främst studierna av arbetsmarknadsutbildning, geografisk rörlighet, vissa lokaliseringspolitiska projekt och utökad platsförmedling för svårplacerade. Effektanalyser baserade på uppföljningar av personer som fått del av olika åtgärder är förknippade med en slag av arbetsmarknadspolitiska rad metod- som diskuterats relativt utförligt i de och tolkningsproblem,

betänkanden som EFA avgivit7 och i Niklasson (1982). Det är

tidigare troligt att vissa landvinningar, som gjorts under senare år beträffande metoderna för sådana studier, innebär att möjligheterna att lösa sådana förbättrats. Vi återkommer till detta nedan. problem har man saknat möjlig- I flera av de genomförda undersökningarna mer allmänt att heter att arbeta med jämförelsegrupper eller, uttryckt, basera av alternativa utveckeffektbedömningarna på observationer Man har då i stor utsträckning varit hänvisad till att använlingsförlopp. I princip innebär detta helt enkelt att da sig av enkäter eller intervjuer. individer eller företag hur de skulle man frågar berörda myndigheter, Den metoden har använts i samband betett sig i ett tänkt alternativfall. former av lönebidrag. Memed bl.a. studierna av lagerstödet och olika toden har bl.a. den fördelen att man har stora möjligheter att välja de alternativfallen mot aktuella val- eller tänkta på ett sätt som svarar Dess mest kännbara nackdel är svårigheterna att avvägningsproblem. svarens Det är viktigt att frågornas utformkontrollera tillförlitlighet. orsaksana- 7 sou 1974:29 och sou ning och tolkningarna av svaren baseras på genomarbetade 1978:60. teorier, och empirisk kunskap beträflyser och på existerande hypoteser

Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik 275

fande vad som bestämmer beteendet hos de aktörer till vilka frågorna riktas. En annan möjlighet, som hittills utnyttjats i ganska begränsad utsträckning, är att göra ”före-efter-studier” i anslutning till genomförandet av en åtgärd, vars effekter man önskar uppskatta. Det är dock ofta svårt att veta i vad mån observerade förändringar från före- till efterperioden beror på den studerade åtgärden eller på andra bestämningsfaktorer, som också ändras över tiden. Det är, som nämnts, detta problem som användningen av jämförelsegrupper avser att lösa. När man saknar möjlighet att använda den metoden kan ett alternativt tillvägagångssätt vara att i tidsserieanalyser ta med samtliga de bestämningsfaktorer, som kan förmodas ha påverkat utvecklingen i relevanta avseenden. Detta innebär att man för en relativt lång tidsperiod studerar sambanden mellan tänkbara förklaringsfaktorer och de beroende vars variabler, variationer man önskar förklara. Därigenom får man möjlighet att bedöma i vad mån de observerade förändringarna från före- till efterperioden av de beroende variablerna, t.ex. förändringarna av arbetslöshetens storlek och karaktär, kan förklaras av andra faktorer än den genomförda åtgärden. Det problem som kvarstår är att det kan finnas andra tänkbara än dem man kunnat förklaringsfaktorer eller ansett sig ha anledning att ta med i analysen. Dessutom är användningen av ekonometriska metoder av den typ det blir fråga om ofta förknippad med svåra både metodologiska och praktiska problem, t.ex. vad gäller tillgången på adekvata statistiska skattningsmetoder och relevanta data. Den nu antydda metoden har använts i samband med försök att effekterna uppskatta av lagen om anställningsskydd (LAS) samt av lagerstödet och den s.k. 25-kronan (företagsutbildning för permitteringshotade) på bl.a. sysselsättningen, arbetslösheten, antalet uppsägningar, antalet m.m.3 Resultaten nyanmälda platser ter sig dock ganska osäkra. Några förklaringar av de processer på företags- och individnivå som ligger bakom de uppmätta effekterna erhålls inte. En väsentlig förtjänst hos den tillämpade metoden är dock att den kan ge information om de studerade politikförändringarnas totala effekter, inklusive indirekta effekter av olika slag. Det är därför angeläget att ett fortsatt utvecklingsarbete kommer till stånd vad gäller användningen i utvärderingssyfte av den typ av ekonometriska makromodeller som här åsyftas. Såsom grundval för ett sådant utvecklingsarbete är de nyss omnämnda studierna av stort intresse. Ytterligare en metod att få underlag för effektanalyser är att bedriva delar av den praktiska verksamheten på sådant sätt att man medvetet skapar möjligheter att göra jämförande studier. Denna metod har använts i samband med vissa studier av arbetsförmedlingarnas platsförmedlingsverksamhet och den kommer att diskuteras närmare nedan.

10.3.2 Utvärderingar baserade på

— och

uppföljningsundersökningar problem möjligheter

Uppföljningar av personer, som deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt 8 Holmlund (1979) och program, säger i sig själva inte mycket om programmets effekter. Pro- (1981).

276 Metoder av arbetsmarknadspolitik för utvärderingar

blemet är att bedöma vad som skulle ha hänt om deltagarna inte hade

haft möjlighet att delta. I några svenska och ett flertal utländska studier har man försökt lösa det problemet genom att låta uppföljningarna innefatta både deltagare och icke-deltagare i programmen. Man använder alltså information om för att bedöma vad som skulle ha hänt deltagarna, om icke-deltagare inte hade genomförts. Icke-deltagarna brukar ofta beteckprogrammet nas som en kontroll- och jämförelsegrupp. I tidigare svenska undersökningar av arbetsmarknadsutbildningens effekter har man som kontrollgrupper använt dels personer som påbörarbetsmarknadsutbildning, dels personer som vid jat men inte fullföljt start var registrerade som arbetslösa vid arbetstiden för utbildningens I en nu pågående studie används ett i princip likartat

förmedlingarna?

Motsvarande metod har använts också i andra samman-

förfaringssätt.”

effekterna av flyttningar med bidrag frán AMS, hang, t.ex. för att utröna varvid såväl flyttande individer som kontrollgrupper av icke-flyttare

blev föremål för jämförande uppföljningar.

Jämförbarhetsproblemet

Ett centralt problem vid undersökningar av detta slag är att det kan finnas systematiska skillnader mellan huvudgruppen och kontrollgruppen vad gäller individernas egenskaper. Att utvecklingen av t.ex. sysseloch inkomstförhållandena blir olika för de båda grupperna sättningsberor kanske delvis skillnader mellan grupperna på att det finns dylika och inte bara på att den ena gruppen deltagit och den andra inte deltagit

i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det är här viktigt att skilja mellan observerbara och icke-observerbara hos individerna. Om alla i sammanhanget betydelsefulla egenskaper individuella egenskaper är direkt observerbara är det i princip möjligt att isolera effekterna av det studerade programmet från effekterna av att inte är helt likartade. Vissa andra förutsättningar, t.ex. att grupperna olika individuella i tillräckligt hög grad är representerade i egenskaper båda grupperna, måste dock vara uppfyllda. personliga egenskaper är emellertid inte direkt Många betydelsefulla observerbara. Det kan gälla sådant som individernas kunskaper och och deras ambitioner och attityder. Om individerna i deltafärdigheter ambitiösa och företagssamma så skulle de 9 gargruppen är t.ex. ovanligt Dahlberg (1972), sou även förmodligen ha klarat sig bättre än individerna i kontrollgruppen 1974:29, kapitel 6, och om de inte hade deltagit i det studerade programmet. Om man inte Riksdagens revisorer (1975). beaktar detta leder de jämförande uppföljningarna till en överskattning

av programmets positiva effekter. 0 individerna Projektledare är Ro- Man kan angripa detta problem genom att observera ger Axelsson vid natio- under en relativt lång period före och efter det att det studerade pronalekonomiska institu- Detta förutsätter till s.k. paneldata, dvs. grammet genomförs. tillgång tionen, Umeå universiunder är att de icke tet. möjligheter att följa olika grupper lång tid. Tanken direkt observerbara hos individerna bör ha tagit sig utegenskaperna “ Se SOU 1978:60, kat.ex. i deras erfarenheter tryck på olika sätt redan under ”föreperioden, eller deras beteendemönster i skilda avseenden. pitel 9. på arbetsmarknaden

SOU l984:31 Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik 277

Bland de förhållanden som antas kunna förklara individernas erfarenheter efter det att en del av dem deltagit i det studerade programmet kan man inkludera inte bara direkt observerbara individuella egenskaper, i första hand ålder och kön, utan också sådant som omfattningen och arten av deras utbildning och arbetslivserfarenheter m.m. Förhållanden av det sistnämnda slaget kan förväntas indirekt återspegla vissa icke direkt observerbara individuella egenskaper. Vad som mer än något annat begränsar möjligheterna att genomföra studier av det nu berörda slaget är bristen på tillräckligt omfattande och detaljrika paneldatakällor. De s.k. levnadsnivåundersökningarna, som genomförs vid Institutet för social forskning, har inneburit att en på många sätt värdefull pandeldatabas har skapats. Vissa pågående studier av arbetsmarknadsutbildningens effekter utnyttjar denna databas.” Den är dock alldeles för liten och i många avseenden inte tillräckligt detaljerad för att tillåta annat än mycket grova effektanalyser av t.ex. arbets-

marknadspolitiska åtgärder.”

En förbättrad tillgång på ändamålsenligt utformade databaser skulle avsevärt förbättra möjligheterna att genomföra effektanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kvar står dock att man aldrig kan känna sig säker på att undersökningar av den typ som behandlats resulterar i rättvisande effektuppskattningar. Det är omöjligt att veta om man lyckats fånga upp och korrigera för alla de icke direkt observerbara skillnader mellan de studerande grupperna, som i betydande grad påverkat de jämförande uppföljningsundersökningarnas resultat. Det finns strängt taget bara ett väletablerat sätt att komma till rätta med detta problem. Det är att lägga upp undersökningen som ett renodlat kontrollerat experiment. Det innebär att man låter slumpen avgöra vilka individer som ska ingå i deltagargruppen respektive kontrollgruppen. Risken för att slumpen ska generera en alltför sned fördelning på de båda grupperna av individer med olikartade icke observerbara egenskaper blir liten förutsatt att grupperna är tillräckligt stora. Det kan diskuteras om det inte vore möjligt att använda sig av kontrollerade experiment av det nyssnämnda slaget i större utsträckning än vad som hittills varit fallet. Sådana experiment är dock förknippade med en rad praktiska och principiella problem. Man kan därför utgå från att också framtida utvärderingar baserade på uppföljningsundersökningar i huvudsak måste innebära jämförelser mellan grupper, som genererats på andra sätt än genom slumpmässiga indelningar. I praktiken kommer uppdelningarna mellan deltagare respektive icke-deltagare i arbetsmarknadspolitiska program till stånd dels genom ,2 . .. beslut av individerna dels genom beslut av programadministra-

deirgjjebkrtlggggevig

själva, törerna. En betydande litteratur har under senare år behandlat frågan dust;-iens utredningsin. om hur effekterna av ett program kan skattas när uppdelningen inte har stitut.

skett slumpmässigt. Det är då delvis fråga om vidareutvecklingar av

metoder som ovan berörts och som kommit till användning i samband 3 För en mer detaljerad med bla. de nämnda studierna °m b°h°°‘

av arbetsmarknadsutbildningens effek- diskussi?”

ter. De metoder som föreslagits i den sentida litteraturen har

:::;2::::g:}:’:g;:g

på området nyligen presenterats och diskuteras i Björklund (1983) i EFA:s rapportfö, effektanalyser’ se serie. Björklund (l983).

278 Metoder av arbetsmarknadspolitik för utvärderingar

Nya metoder

Om man ska karaktärisera den nämnda metodutvecklingen kan grovt man börja med att skilja mellan två ytterlighetsfall vad gäller urvalet av icke deltagare i det program vars effekter man vill deltagare respektive studera. Det ena är att urvalet av deltagare helt bestäms av programadministratörerna. Det andra är att det helt och hållet är individernas egna beslut som bestämmer vilka som ska delta respektive inte delta. I det förstnämnda fallet är det under vissa förutsättningar möjligt att effekter med hjälp av en modell, där kontrolluppskatta programmets utgörs av personer som ville delta men inte blev utvalda. Valet gruppen av metod att åstadkomma uppskattningarna blir beroende av hur progjort urvalet. Kartläggningar av urvalsförfarangramadministratörerna det och av vilka variabler, som är avgörande för detta, blir således betydelsefulla i detta fall. Om man inte kan skaffa sig tillgång till mycket kvantifieringar av de nyssnämnda variablerna, måste man arbeta med andra kvantifierbara variabler, som direkt eller indirekt representerar de samband, som vid sidan av deltagandet i programmet bestämmer uppföljningarnas resultat. I det andra av de båda ytterlighetsfallen kan man välja en kontrollsom helt består av individer som skulle ha kunnat delta i progrupp, grammet men som själva föredragit att inte göra detta. Deltagarna å sin sida skulle ha kunnat avstå från programmet men har själva föredragit att delta. Försöken att lösa problemet att under sådana omständigheter effekter har på senare tid gett upphov till s.k. uppskatta programmets självselektionsmodeller. Medan filosofin tidigare varit att försöka jämföra personer som är så lika som möjligt bygger dessa modeller på att deltagarna och icke deltagarna är olika på ett sätt som medför att de fattar olika beslut. Utgångspunkten är att en person väljer att delta, om hans egna intäkter av deltagandet är större än hans egna kostnader för detta, och att inte delta, om förhållandet är det omvända. Dessa intäkter och kostnader kan vara olika för olika individer. För att uppskatta effekter för olika kategorier av individer måste man speprogrammets ciñcera och kvantifiera de variabler, i första hand personliga karaktäristika och erfarenheter, som kan antas bestämma nämnda intäkter och kostnader. Vi ska inte här gå närmare in på hur modellerna är uppbyggda och på

hur skattningarna görs.” Vi nöjer oss med att konstatera att erfarenhe-

terna hittills tyder på att det är principiellt och praktiskt möjligt att åstadkomma effektbedömningar, som bygger på de ovan antydda utgångspunkterna. Det blir alltså möjligt att uppskatta t.ex. hur inkomsterna skulle ha utvecklats för olika kategorier av deltagare om de icke hade deltagit och vice versa. Det blir också möjligt att uppskatta deltagarnas nettovinst av deras deltagande och icke-deltagarnas nettovinst av deras icke-deltagande. Det bör påpekas att de förutsättningar, som effektuppskattningar av denna typ är baserade på, innebär att den genomsnittliga effekten på bl.a. inkomstförhållandena för dem som genomgått programmet nor- 4 Se Björklund (1983). malt skiljer sig påtagligt från motsvarande inkomsteffekt för tänkta nya

Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik 279

deltagare, som då tänkes bli rekryterade bland dem som valt att inte delta. En sådan rekrytering sku|le kunna åstadkommas t.ex. genom en höjning av de bidrag, som utgår i samband med deltagandet. Men det är troligt att en av anledningarna till att dessa nya deltagare avstår från att delta vid en lägre bidragsnivå är att de har anledning att räkna med en lägre nettovinst än vad de som redan då väljer att delta har anledning att göra. Modeller av det aktuella slaget gör det alltså möjligt att beräkna effekterna av sådana förändringar av programmets omfattning, som sammanhänger med att deltagandet görs mer eller mindre attraktivt. Den pågående metodutveckling som nu berörts tycks innebära konstruktiva ansatser för att hantera en del tidigare olösta problem i samband med effektanalyser på basis av uppföljningsundersökningar. Det måste dock understrykas att åtskilliga problem och svårigheter återstår. Speciellt kan nämnas att det i praktiken är mycket svårt att konstruera kontrollgrupper, som består antingen av enbart individer, som frivilligt avstått från deltagande, eller av enbart individer, som velat delta men ej blivit utvalda. Det är möjligt att man kan utvidga de ovan behandlade ansatserna så att det blir möjligt att arbeta med kontrollgrupper, som innehåller individer av båda de nämnda kategorierna. Det finns också en rad kvarstående problem när det gäller att härleda adekvata och tillförlitliga statistiska skattningsmetoder.

l0.3.3 Utvärderingar av praktisk försöksverksamhet

Praktisk försöksverksamhet innebär vanligen att vissa övervägda åtgärder genomförs i begränsad utsträckning och under en begränsad tidsrymd innan beslut fattas om ett mera allmänt genomförande av åtgärderna i fråga och om den slutliga utformningen av dessa. Försöksverksamheten kan t.ex. avgränsas till att gälla endast vissa geografiska områden eller vissa grupper av individer eller företag. Utvärderingen innebär bl.a. att man kartlägger vad som händer i försöksområdena eller för försöksgrupperna under dels en tidsperiod före och dels en tidsperiod efter försöksverksamhetens start. I kontrollsyfte kan man också kartlägga vad som under motsvarande tidsperioder händer i andra områden eller för andra grupper. Därigenom kan man få underlag för uppskattningar av de studerade åtgärdernas effekter. De erhållna resultaten kan sedan utnyttjas såsom underlag för mer generella analyser av försöksverksamhetens resultat och för förhandsutvärderingar av ett övervägt mer generellt genomförande av åtgärderna i fråga. Utvärderingar av det nyss skisserade slaget har hittills genomförts i anslutning till försök med dels utökad platsförmedling för vissa grupper, dels s.k. allmän platsanmälan och dels arbetsförmedling med ADBresurser.” Studierna har möjliggjort uppskattningar av effekterna av de prövade förändringarna av arbetsförmedlingarnas verksamhet på bl.a. arbetslöshets- och vakanstidernas längd. Effektmätningarna har vidare kunnat läggas till grund för grova kalkyler beträffande förändringarnas samhällsekonomiska lönsamhet. Vid sidan av sådana uppskattningar och kalkyler har försöksuppläggningen möjliggjort ett studium av det 15 se kapitel iavsnitt praktiska, organisatioriska och administrativa genomförandet av de studerade förändringarna i verksamheterna. 5.4.4.

280 Metoder av arbetsmarknadspolitik för utvärderingar

Utvärderingar av praktisk försöksverksamhet har alltså den förtjänsten att de i allmänhet har en direkt anknytning till specificerade aktuella val- eller avvägningsproblem och att de kan inkludera såväl ”effektutvärderingar” som processutvärderingar”. Gränsen mellan vad som kan betecknas som arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet och vad som bör ses som reguljär arbetsmarknadspolitik är flytande. Med utgångspunkt från utvärderingsproblematiken skiljelinjen mellan kontrollerad försöksverkgår den mest betydelsefulla samhet och annan verksamhet. I allmänhet talar man om kontrollerad försöksverksamhet endast när man gjort det _möjligt att åstadkomma vissa effektmätningar genom jämförelser mellan å ena sidan vissa av- (eller försöksområden etc) och å andra sidan gränsade försöksgrupper vissa utvalda kontrollgrupper (eller kontrollområden etc.). Beteckningen försöksverksamhet används emellertid också i många andra sammanhang när man introducerar nya medel eller verksamhetsformer utan att man samtidigt skapar jämförelsemöjligheter på tidigare berört sätt. Även i sådana fall kan studier av genomförandeprocesserna resultaten för framtida beslut om fortsatt och de uppnådda ge underlag eller vidgat användande av ifrågavarande medel eller verksamhetsformer. Man saknar emellertid möjligheter att genomföra egentliga effektutvärderingar” baserade på direkta observationer av ett för andra grupfaktiskt genomfört alternativfall. per eller inom andra områden fall kan direkt observera är det skeende som är Vad man i ett dylikt med den faktiskt genomförda försöksverksamheten. Man förknippat de processer, som bestämt verksamhetens utformkan t.ex. kartlägga

ning, och genomföra uppföljningsundersökningar med inriktning på

berörda individer, företag etc. Ett exempel på en studie av det nu antydda slaget är den ”utvärdering av åtgärder vid personalreduceringar”, i anslutning till i varvsrörelserna i som genomförts nedskärningarna

Göteborg.”

Sådana studier kan ge värdefull information om hur genomförandegår till, vilken roll olika myndigheter, intressegrupper och processen spelat i besluts- och implementeringsprocesserna, vilka organisationer åsikter och attityder som finns på skilda håll beträffande den bedrivna verksamheten, vilka problem och svårigheter som aktualiserats, vilka resurser som satsats på olika verksamheter osv. Sådan information är naturligtvis av stort intresse i samband med strävandena efter att finna lämpliga former för de insatser som studeras. Den ur metodsynpunkt väsentliga skillnaden mellan en studie av det nu berörda slaget och en studie som baseras på kontrollerad försöksverksamhet är att i det senare fallet båda de alternativ som ställs mot varandra kommer till praktiskt utförande. Effektuppskattningarna kan då baseras på direkta observationer och båda alternativen kan göras till föremål för processutvärderingar. De centrala fördelarna med den sistnämnda uppläggningen har redan berörts. Metoden är dock långt ifrån problemfri. Den tidigare nämnda studien platsförmedling med ADB-resurser illustrerar detta. Stukring 5 Se kapitel 5, avsnitt dien byggde på jämförelser mellan försöksdistrikt och kontrolldistrikt. 5.4.3. Den centrala frågan är om man lyckas mäta effekterna av de prövade

Metoder för utvärderingar av

arbetsmarknadspolitik 281

nya verksamhetsformerna på ett tillförlitligt sätt. Det kan ju inte uteslutas att en del av de uppmätta effekterna, t.ex. minskningarna av vakanstidernas genomsnittliga längd, återspeglar eller mätfel snatillfälligheter rare än effekter av försöksuppläggningen. Ett sätt att uppnå säkrare uppskattningar av effekterna är att vidga undersökningen till att omfatta fler försöksområden och jämförelseområden. Försöksverksamheter och uppföljningsundersökningar av det aktuella slaget är dock förknippade med åtskilliga organisatoriska och administrativa problem och kostnader, vilket begränsar de praktiska möjligheterna att genomföra många och omfattande sådana. svårigheterna att observera och mäta de åstadkomna effekterna är speciellt stora när dessa effekter är utspridda över en i sig själv mycket föränderlig arbetsmarknad. Metoden att genomföra kontrollerad försöksverksamhet har också använts för att utvärdera effekterna av utökad för svårplatsförmedling placerade.” I detta fall delades de i ett visst förmedlingsdistrikt registrerade långtidsarbetslösa personerna sätt in i två på ett slumpmässigt grupper. Personerna i den ena gruppen gjordes sedan till föremål för speciella förmedlingsinsatser medan personerna i den andra gruppen fick del av arbetsförmedlingstjänster i samma utsträckning som tidigare. I ett sådant fall är de primära effekterna av den studerade åtgärden avgränsade till en viss kategori av arbetssökande och därmed förhållandevis lätta att observera och mäta. Det centrala är att bedöma problemet omfattningen och betydelsen av de troligen genererade mer indirekta effekterna. Det är t.ex. möjligt att de extra insatserna för den ena gruppen medfört en försämring av den andra gruppens arbetsmarknadssituation. De effektmått som baseras på jämförelser mellan de båda grupperna blir i motsvarande mån missvisande. I det aktuella fallet fann man dock ett visst underlag för bedömningen att de förekommande återverkningarna av just den typen inte var särskilt betydelsefulla. Likväl kvarstår möjligheten att speciella insatser för en avgränsad grupp av arbetstagare medför negativa biverkningar, som är spridda över hela den lokala arbetsmarknaden och kanske i någon mån också över andra arbetsmarknader.

Det kan vara fråga om marginellt förlängda söktider för många arbets-

sökande och/eller avsevärt förlängda söktider för ett mindre antal individer. Det är utomordentligt svårt att observera och bedöma betydelsen av dylika indirekta effekter. Om det kan påvisas att eventuella negativa återverkningar inte i speciellt hög grad drabbar andra problemgrupper utan är mer utspridda, kan undersökningsresultaten dock sägas ge stöd för hypotesen att utökad platsförmedling för svårplacerade får gynnsamma fördelningseffekter. Undersökningsresultaten ger däremot ett mycket bristfälligt underlag för samhällsekonomiska effektivitetsanalyser. Trots problem och svårigheter av bl.a. de slag som nu berörts framstår kontrollerad försöksverksamhet som en ur många synpunkter förtjänstfull utvärderingsmetod, som i framtiden borde kunna komma till användning i betydligt större utsträckning än vad som hittills varit fallet. 7 Se sou 1978:60, kapitel 8.

Metoder av

282 för utvärderingar arbetsmarknadspolitik

10.4 Sammanfattande synpunkter

Vad som hittills sagts leder fram till följande synpunkter på metoderna för utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtoch förutsättningarna

gärder. Först och främst krävs en förbättrad tillgång på databaser, som gör det arbetsmarknadshistoria under lång tid. möjligt att följa olika gruppers Det är också att redan existerande sådana datakällor skulle möjligt kunna mer än vad som hittills varit fallet. Att åstadkomma en utnyttjas datakällor och deras användbarhet samt att inventering av befintliga närmare behoven av en utveckling av dessa datakällor eller specificera i av nya sådana är en angelägen uppgift. Den av metoderna för effektanalyser, som kommit till utveckling stånd under senare år kan öppna nya möjligheter för utvärderingsforskdessa ningen. Att på basis av svenska data pröva och vidareutveckla metoder är därför en annan viktig uppgift. Här kan också erinras om att metoderna till sin karaktär är sådana att de förutsätter ingående studier

av hur urvalet av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program går till. kontrollerade har framhållits som en me- Att genomföra experiment tod att komma till rätta med det grundläggande problemet i samband att det kan finnas systemed jämförande uppföljningsstudier, nämligen matiska skillnader i fråga om individernas egenskaper mellan de grup- En vidgad användning i utvärper, som är föremål för uppföljningarna. av experimentellt upplagd arbetsmarknadspolitisk försöksderingssyfte verksamhet ter sig som en intressant möjlighet. Vad som i första hand bör åstadkommas är en kartläggning av vilka slag av åtgärder och problemsom skulle kunna göras till föremål för sådan försöksverkställningar, och en analys av de principiella och praktiska problem, som samhet, från fall till fall skulle vara förknippat med. genomförandet är ofta förknippade med en rad Arbetsmarknadspolitiska åtgärder indirekta effekter. Det är i allmänhet mycket svårt att betydelsefulla bedöma arten och storleksordningen av dessa i förhållande till sådana mer direkta effekter, som t.ex. jämförande uppföljningsundersökningar om. En fortsatt av ekonometriska modelkan ge information utveckling mer ingående analyser av de totala effekterna i olika ler, som möjliggör avseenden bör därför tillmätas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, stor betydelse. Vidare har framhållits att det är viktigt att man i samband med utvärderingar av arbetsmarknadspolitik mer än hittills uppmärksammar betydelsen av organisatoriska och institutionella sammanhang och problem. Detta kan åstadkommas genom att utvärderingarna läggs upp på ett sådant sätt att de bl.a. inkluderar kartläggningar och analyser av de besluts- och genomförandeprocesser som de studerade verksamheterna är förknippade med.

Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik 283

Litteraturförteckning

Björklund, A., Nya metoder inom utvärderingsforskningen, EFA, Stockholm l983. Dahlberg, Å., - den enskilde

Arbetsmarknadsutbildning verkningar för

och samhället, Umeå, 1972. EFA, Dokumentation från ett seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning. Stockholm, 1979. EF A, Forskning kring arbetsmarknadspolitikens ejfekter —- ett forskningsprogram, Stockholm 1980. EFA, Arbetsmarknadspolitik under debatt, Stockholm, 1982. Holmlund, B., ”lnstitutionella förändringar på arbetsmarknaden i ekonometrisk belysning” i EFA (1979). Holmlund, B., ”Determinants and Characteristics of Unemployment in Sweden: The Role of Labour Market Policy” i IUI (1981). IUI, Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States, Stockholm, 1981. Niklasson, H., Evalueringar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i de nordiska länderna, NAUT-rapport 1982:6. Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria nr 9, 1975. SOU 1974:29, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring.

sou 1984:31 285

till 5

kapitel

Appendix

Översikt av arbetsutbudet*

forskning kring

5A.l arbetsutbudet och dess

Forskning kring bestämningsfaktorer

Forskning kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer har under 1970-talet utgjort en omfattande och livaktig del av den internationella arbetsmarknadsekonomiska forskningen. Forskningen kring arbetsutbudet har drivits framåt inom såväl det teoretiska, det empiriska som det metodmässiga (främst ekonometriska) området. I det följande ges först en kort beskrivning av den internationella (främst amerikanska) forskningens inriktning och huvudresultat. Därpå ges en översikt av den svenska forskningen kring arbetsutbudet, med tonvikten lagd på att presentera den forskning som bedrivits inom ramen för EFA:s verksamhet.

5A.l.l Den internationella och

forskningens inriktning

huvudresultat‘

I början av 1970-talet baserades forskningen kring arbetsutbudet i allmänhet fortfarande på en relativt enkel teoretisk modell över vad som bestämmer individens arbetsutbud. Modellen var en tillämpning av vanlig konsumtionsteori på arbetsutbudsproblemet. Individen antogs fördela sin tid mellan arbete (vilket gav arbetsinkomster och därmed möjliggjorde konsumtion av varor och tjänster) och konsumtion av fritid på ett sådant sätt att han maximerade sin nytta. Individens fördelning av sin tid, och därmed hans arbetsutbud, kunde visas bero på hans preferenser, på hans marknadslön och på hans inkomster från annat än arbete (t.ex. kapitalinkomster). Under 1970-talet har efterhand mer komplicerade teoretiska modeller l över vad som bestämmer individens arbetsutbud vuxit fram. Modiñe- Denna ÖVCFSikt grunhar varit av i huvudsak framstå”

ringarna två slag. För det första har man infört d?”

fTäW: p?

mer av hushâlls- och tidsallokeringsaspekteri modellerna. Man har sökt & utveckla modeller som tar hänsyn till att individernas arbetsutbudsbeslut (1979), Brown (I980), ofta bestäms inom ramen för ett hushåll med flera medlemmar. De olika Danziger, Haveman & t.ex. mannens Pl°‘“i°k familjemedlemmarnas, och hustruns, arbetsutbud kan (1931): Eh¢ därför på olika sätt väntas vara beroende av varandra. Olika modeller

* :1°ari(legi)lig:s8v:g’n?1°‘ik

Appendixet har skrivits av docent Harald Niklasson och av ñLdr Inga Pers- Macufd)’ (1931) Och son-Tanimura (avsnitt 5.A.l). Smith (ed.) (1980).

till 5

286 Appendix kapitel

r för hur detta beroende kan tänkas se ut har formulerats? En annan

utveckling har varit att individernas/hushållens tidsallokeringsproblem omformulerats till att omfatta valet mellan marknadsarbete, fritid och icke-marknadsarbete (i form av t.ex. hemproduktion av barntillsyn, mat, tvätt etc.).3 Denna utvidgning har bl.a. haft som bakgrund ett ökat intresse för bestämningsfaktorerna bakom kvinnors arbetsutbud. Den andra modifieringen har bestått i att man sökt införa ett livscykeli modeller över individens arbetskraftsutbud. De hittills beperspektiv i den bemärkelsen att de skrivna modellerna kan sägas vara statiska enbart söker förklara individens arbetsutbud under en viss tidsperiod. sökt skatta dessa modeller har man i allmänhet varit Då man empiriskt tvungen att konstanthålla för ålder på grund av att arbetsmarknadsbeteendet skiljer sig mellan olika åldersgrupper. I de dynamiska modeller som utvecklats studerar man hur individen fördelar sin tid mellan t.ex.

fritid och marknadsarbete över livscykeln? Dessa modeller

utbildning, belyser hur individen kan tänkas variera sitt arbetsutbud över livscykeln och hur individens arbetsutbuds- och tidsallokeringsbeslut under olika

tidsperioder beror av varandra. finns teoretiska arbetsutbuds- Sammanfattningsvis idag en rad olika såväl statiska som dynamiska. Vilken modell en viss forskare modeller, hans/hennes väljer att utgå från beror bl.a. på vilka frågeställningar forskning främst är inriktad på att belysa. Från de teoretiska modellerna kan härledas hypoteser om vilka faktorer som kan väntas individernas arbetsutbud och om i vilken påverka kan väntas gå. I en hushållsmodell där de enskilda riktning påverkan individernas tid delas mellan marknadsarbete och fritid kan t.ex. visas att arbetsutbudet för både mannen och kvinnan beror av lönen för mannen, lönen för kvinnan, marknadspriset på varor och tjänster och hushållets icke-arbetsinkomster? En ökning av den senare typen av inkomster för ett hushåll (t.ex. i form av ökade, ej inkomstberoende, kan, allt övrigt oförändrat, i normala fall väntas medfötransfereringar) ra att arbetsutbudet minskar för båda hushållsmedlemmarna. Effekten obestämd, dvs. av en ökning (minskning) av den egna lönen är teoretiskt sett, leda antingen till att en löneökning (lönesänkning) kan, teoretiskt individens arbetsutbud ökar eller minskar. Tøtaleffekten av en löneförkan delas upp i två deleflekter; en substitutionsändring på arbelsutbudet och en inkomsteffekt. Substitutionseffekten är effekten på arbetsut-

effekt

se

budet av en löneförändring, erhåller en tänkt inkomstt.ex. Brown (1980), givet att hushållet kapitel 8. kompensation som gör att hushållet stannar kvar på samma nyttonivå som tidigare. En löneökning innebär t.ex. att fritid blir relativt sett dyrare 3 Se t.ex. Axelsson, Ja- och denna kan, vid oförändrad nyttonivå, väntas

relativprisförändring

cobsson & Löfgren leda till minskad fritidskonsumtion och ökat arbetsutbud (substitutions- (1979), s. 20-27 och Löneökningen innebär emellertid också, vid varje arbetsutbud, Killingsworth (1981). effekt). att inkomsten ökat och en ren inkomstökning kan väntas leda till mins- 4 Se t.ex. Axelsson, Ja- kat arbetsutbud (inkomsteffekt). En löneökning kan alltså väntas verka

cobsson & Löfgren via substitutionseffekten och utbudsminskande via inutbudsökande (1979), S. 27-29. därmed teoretiskt obekomsteffekten och totaleffektens riktning blir 5 stämd och kan bara fastställas empiriska studier av arbetsutbu- Axelsson, Jacobsson & genom Löfgren (1979), s. 4- 12. det.

till 5 287

Appendix kapitel

Centrala frågor vad gäller arbetsutbudet är hur löneförändringar re-

spektive förändringar i skatte- och bidragssystem påverkar individernas

arbetsutbud. Vad gäller löneförändringar har vi ovan sett att effekten på arbetsutbudet beror på storleken på substitutions- respektive inkomstef-

fekten. De flesta förändringar i skatte- och bidragssystem kan ses som en

kombination av (nettwlöneförändringar och inkomstförändringar och föreffekter arbetsutbud ° Se speciellt Brown ändringarnas på individernas beror därmed, precis som effekterna (1980) och Killingsav löneförändringar, på storleken på substitutions- och worth (1981). Dessutom inkomsteffekter. Mot denna bakgrund är det föga förvånande att forskfanns empiriska resultat

ningen kring arbetsutbudet under 1970-talet till stor del bestått just i en från en rad intervjuun-

jakt efter ”korrekta” av substitutions- och in- dersökningar, i vilka empiriska skattningar komsteffekternas storlek. Att få fram man direkt tillfrågat inbra empiriska skattningar har dividerna vilka faktorer nämligen visat sig vara en mycket svår uppgift. som hade betydelse för

De empiriska skattningar av inkomst- och substitutionseffekter som deras arbetsutbud och

fanns i början av 1970-talet härrörde från vad som brukar kallas första- framför allt skatternas

generations-studier.° De skattade värdena hade erhållits betydelse därvidlag. En genom att med översikt av resultaten enkla ekonometriska metoder skatta relativt enkelt (OLS-skattningar) från dessa studier och en

specificerade utbudsfunktioner med icke-experimentella data över indi- diskussion av de tolk-

viders arbetsutbud. De värden som erhölls i olika studier var vitt skilda ningsproblem som är

från varandra, ibland och ibland osannolika. Utifrån förknippade med denna motsägande dessa studier typ av studier återfinns i kunde inga, eller bara mycket oprecisa, utsagor om effekterna av Franzén (1977) och förändringar i löner, skatter och bidrag på arbetsutbudet göras. En orsak Brown (1980).

till de oprecisa resultaten kunde förmodas vara att en rad analytiska och

ekonometriska problem inte behandlats på ett tillfredsställande sätt.7 7 För en ingående dis-

kussion av detta se Kil- För att få fram bättre skattningar har forskarna under 1970-talet för

det första lingsworth (1981). noggrannare analyserat olika arbetsutbudsbeslut, såsom be-

slutet att deltaga/ej beslutet om antal utbjudna 8 En beskrivning av de deltaga i arbetskraften,

arbetstimmar givet att man valt att delta i arbetskraften osv. och förbättolika experimenten med

rat specifikationerna av arbetsutbudsfunktionerna. För det andra har man negativ inkomstskatt ges

t.ex. i Moffitt & Kehrer sökt få fram bättre data. För det tredje har man bedrivit ett omfattande (1981). utvecklingsarbete vad gäller metoderna för skattningar av utbudsfunktio-

ner. 1 USA har en rad kontrollerade experiment med negativ inkomst- 9 Se Heckman & MaCur-

skatt (dvs. en garanterad minimiinkomst) gett forskarna bättre dataundy (1981) samt flera av derlag för skattningar av utbudseffektens Bl.a. i samband med analyser artiklarna i Smith (ed.)

av dessa experimentella data har en mängd ekonometriska problem vid (1980).

utbudsskattningar uppmärksammats, analyserats och förslag till meto- ° der för att behandla dem arbetats fram? Bland centrala Killingsworth (1981) metodproblem sammanfattar de empikan nämnas följande två. Det första är s.k. selektionsbias, dvs. att de riska resultaten erhållna individer utifrân vilka utbudsskattningarna görs inte utgör en represen- i olika första-genera-

tativ grupp, vilket kan snedvrida de skattade Det tions”-studier. Moffitt & parametervärdena. andra är att individernas Kehrer (198 l) jämför rebudgetrestriktioner, när det finns progressiva sultaten från studier bainkomstskatter, inkomstberoende bidrag, avdragsmöjligheter etc., får ett serade på experimentelkomplicerat utseende, som gör enkla skattningsmetoder missvisande. la data med resultaten

Båda dessa problem har man efterhand funnit metoder att hantera. De från studier baserade på

studier daempiriska som utnyttjat mer avancerade ekonometriska metoder icke-experimentella brukar benämnas ta. Heckman, Killings- ”andra-generations”-studier. Vad har då den teoretiska worth & MaCurdy och metodmässiga utvecklingen inneburit (l98l)jämför resultat erför de empiriska resultaten?” Killingsworth (1981) redovisar följande hållna med olika skatt-

typiska elasticitetsvärden från ”f6rsta-generations”-studier: ningsmetoder.

288 till 5 SOU 1984231

Appendix kapitel

Tabell 5A.1 Resultat från amerikanska ”första-generations”-studier

Män Kvinnor

Total löneelasticitet* 0,00 till -O,40 +0,10 till +0,90 Substitutionselasticitet 0,00 till + 0,36 +0,10 till +2,00 (kompenserad) lcke-arbetsinkomstelasticitet 0,00 till -0,l6 -0,10 till -0,20 Korssubstitutionselasticitetb Make: ca 0 Maka: 0,00 till -0,40 (kompenserad) a Summan av inkomst och substitutionseffekt. b Effekten på make/makas arbetsutbud av förändring i den andres lön.

Källa: Killingsworth (1981), s 36-40.

Elasticitetsvärdena kan tolkas på följande sätt. Enligt den första raden i tabell 5A.1 är männens löneelasticitet 0,00 till -0,40 och kvinnornas till Innebörden är att om (den egna) lönen ökar med t.ex. +0,10 +0,90. männens arbetsutbud oförändrat eller minskar 10 procent, så förblir Om kvinnornas lön ökar med 10 procent med uppåt 4 procent. (egen) ökar däremot deras arbetsutbud med l till 9 procent. För kvinnorna

således substitutionseffekten över inkomsteffekten. Övriga

överväger i denna tabeller kan med utgångspunkt från de elasticiteter och följande nämnda tolkas sätt. i den tidigare framställningen begreppen på analogt Bättre data och bättre metoder tycks ha bidragit till att de skattade i olika studier varierar inom ett mer begränsat områparametervärdena de. Parametervärdena från experimentella data tyder också på lägre än de från data. Mofñtt & Kehrer elasticiteter icke-experimentella elasticitetsvärden de i tabell 5A.2. (1981) anger t.ex. som typiska

Tabell 5A.2 Resultat erhållna från experimentella respektive icke-experimentella data

Män Kvinnor

Experimentella data Substitutionselasticitet 0,00 till +0,l6 +0,08 till + 0,42 (kompenserad) lnkomstelasticitet 0,00 till -0,09 0,00 till —0,34 icke-experimentella data Substitutionselasticitet 0,00 till +0,34 0,00 till + 1,20 (kompenserad) lnkomstelasticitet (0,00 till -0,34 -0,06 till —0,8l “ Se Moffitt & Kehrer (1981). Källa: Moffitt & Kehrer (1981), s 104-105.

till 5

Appendix kapitel 289

Samtidigt tycks det emellertid vara så att ”andra-generations”-studier

elasticiteter än vad som erhölls ger högre med ”första-generations”studiernas enklare modellspecifikationer och skattningsmetoder.”

Sammanfattningsvis har utvecklingen under 1970-talet gett klart för-

bättrad empirisk kunskap om det amerikanska arbetsutbudets känslighet för olika bestämningsfaktorer. De skattade parametervärdena är därmed också bättre lämpade än tidigare skattningar för att belysa effekter-

na av olika ekonomisk-politiska åtgärder. Danziger, Haveman & Plot-

nick (1981) utnyttjar t.ex resultaten från olika studier till att diskutera

arbetsutbudseffekterna av amerikanska socialförsäkrings- och bidragsprogram.” Samtidigt menar de emellertid att forskningsresultaten fortfarande varierar alltför mycket och är alltför osäkra för att ge annat än

en grov vägledning vid val av politikutformning.”

2 Heckman, Killings-

5A.l.2 Forskning kring det svenska arbetsutbudet och dess worth & MaCurdy

(1981), s. 108 rr.

bestämningsfaktorer

3 Deras uppsats tillhan- Forskningen kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfak- dahåller också en getorer har inte varit särskilt omfattande.” I början av 1970-talet förelåg nomgång av olika empiännu bara ett fåtal studier. Silenstam (1970) kartlade arbetskraftsutveck- riska studier, uppdelad i den svenska ekonomin efter huruvida studierna lingen under perioden 1870- 1965 och underbehandlat effekterna på sökte vilka faktorer som varit av betydelse för denna. Strandberg (1968, arbetsutbudet av pen-

1971) analyserade arbetsutbudets sammansättning och karaktär under sionsförsäkringar (ål- 1960-talet utifrån data från folkräkningarna och arbetskraftsundersök- ders- och handikappen-

ningarna. Prognoser över utvecklingen av arbetsutbudet utarbetades sion), arbetslöshetsförockså säkringar, socialbidrag

för långtidsutredningama och andra långsiktsbedömningar av etc.

den svenska ekonomin.” Däremot fanns det ännu inga ekonometriska studier 4 kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer, baserade på Danziger, Haveman &

individdata. Då man inom Plotnick (1981), s. 1020. 1972 års skatteutredning studerade samban-

det mellan skatter och arbetsutbud hade man enbart teoretiska analyser och utländska 5 Se Institutet för ar-

empiriska undersökningar att stödja sig på.” Men under

1970-talet har efterhand en rad studier betsmarknadsfrågor med varierande inriktning ge- (1968) och Niklasson, nomförts. Johannesson & Wret-

Inom ramen för EFA:s verksamhet har bedrivits en rad projekt med born (1973).

inriktning mot arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer. Projektet 5 Wadensjö (1976) kriti- ”Bestämningsfaktorer för hushållens utbud av arbetskraft” (projektleserade de relativt enkla dare Karl-Gustaf Löfgren och Roger Jacobsson, Umeå universitet) har prognosmodeller som varit direkt inriktat på att med hjälp av ekonometriska metoder och användes i långtidsut-

tvärsnittsdata på individnivå skatta olika redningarna och i 1Ul:s bestämningsfaktorers (däribland för svenska mäns och kvinnors arbets- långtidsbedömningar skattesystemets) betydelse och gav förslag till förutbud. Projektet har också haft en metodprövande karaktär och bl.a. ändringar. Holmlund undersökt hur valet av datamaterial och skattningsmetoder påverkar de (1979) utvecklar meto-

erhållna resultaten. derna för arbetskrafts-

Projektet inleddes med en genomgång av forskningsläget på området prognoser och ger en på detta arbete grundad (se Axelsson, Jacobsson & Löfgren (1979), (1981)). Därpå skattades prognos för arbetskraftsarbetsutbudsfunktioner, baserade på en hushållsmodell, utifrån två oli- utbudet 1985.

ka datamaterial (1976 års undersökning av hushållens inkomstfördel- 7 ning, HINK, respektive 1974 års levnadsnivåundersökning, LNU) och Se Franzén (1977).

till 5

290 Appendix kapitel

med användande av enkla ”första-generations”-metoder (se Jacobsson (1981)). Beroende variabel var antalet arbetstimmar under ett år. Några

resultat redovisas i tabell 5A.3.3 representativa

Tabell 5A.3 Resultat från svenska ”första-generations”-studier

Män Kvinnor

Total löneelasticitet HINK-data 0,052 0,438

LNU-data 0,023 0,500

Icke-arbetsinkomstelasricitet HINK-data -0,0l3 -0,243 LNU-data -0,011 —0,l3l

aTotal familjeinkomst minus den egna arbetsinkomsten.

Källa: Jacobsson (1981), s 3.23-3.27

Resultaten liksom amerikanstyder på att svenska mäns arbetsutbud, ka mäns, är relativt för ekonomiska faktorer. Den totala löneokänsligt elasticiteten är positiv, dvs. en löneökning ökar arbetsutbudet, men låg.

icke-arbetsinkomster minskar männens arbetsutbud, men även Högre arbetsutbud är mer känsligt för denna elasticitet är låg. Kvinnornas ekonomiska faktorer. Deras totala löneelasticitet är, liksom männens, Kvinnor minskar också sitt arbetsutbud positiv, men mycket högre. sett mer än männen då deras icke-arbetsinkomster (vilka i den relativt använda modellen inkluderar makens/makans arbetsinkomst) ökar.

Bland andra resultat kan nämnas att förekomsten av barn, speciellt barn

kvinnornas arbetsutbud, ununder skolåldern, allt övrigt lika, minskar der det att förekomsten av barn (under eller i skolåldern) inte påverkar

13 De redovisade resulta- männens arbetsutbud pá ett statistiskt signifikant sätt. ten bygger på skattning- Resultaten från ”första kan, som ovan

generations-skattningar

ar där observerad lön av olika orsaker vara behäftade med bias. Ett nästa led i studien nämnts, enligt datamaterialen erhar därför varit att undersöka förekomsten och betydelsen av selektionssatts med en prognostiav selektionsbias har cerad lön för respektive bias (se Jacobsson (1982) kapitel 4). Betydelsen individ. enbart studerats för skattningarna av kvinnornas arbetsutbudsfunktio- Dataproblem, speciellt i HlNK-mate- kan väntas vara klart allvarligare för dem än för ner, eftersom problemet rialet, gör att detta tillvä- tillhör arbetskraften. män, bland vilka så gott som samtliga gagångssätt troligen ger har alla undersökt hur De ovan beskrivna svenska skattningarna mer rättvisande resultat förändringar i bruttolön påverkar individernas arbetsutbud. För att på (se Jacobsson (1981)). De resultat som erhålls arbetsutbudet behöver ett rättvisande sätt belysa hur skatter påverkar utifrån de båda datama- man emellertid skatta modeller baserade på lönen efter skatt (nettolöterialen, då denna skatt- modeller med stora metodproblem nen). Att skatta dylika är förknippat ningsmetod används och en rad olika skattningsmetoder har föreslagits. Ett led i den aktuella stämmer, som framgår, studien har varit att skatta nettolönemodeller och i samband med detta relativt väl överens.

Appendix till kapitel 5 291

undersöka fördelarna och nackdelarna med olika skattningsmetoder och jämföra de resultat som erhålls med alternativa metoder. 1 Jacobsson (1982) redovisas preliminära resultat från detta led i projektet. Skattningar av en nettolönemodell för män visar en total nettolöneelasticitet

på 0,06 och en inkomstelasticitet på -0,027. Männens arbetsutbud förefaller således även enligt dessa skattningar vara ganska okänsligt för ekonomiska faktorer. Forskning med likartad inriktning som den ovan redovisade EFAstudien har utförts av Sören Blomquist (se Blomquist (1979), (1982)). Han har särskilt intresserat sig för inkomstskattens effekter på arbetsutbudet. I Blomquist (1982) redovisas resultat från ”andra generations”skattningar av arbetsutbudsfunktioner för män i åldern 25-55 år, baserade på data från 1974 års levnadsnivåundersökning. Den beroende variabeln är, liksom i Jacobssons studie, antalet arbetstimmar under ett år. Blomquists skattningar ger en nettolöneelasticitet på cirka 0,08, vilket är något högre än Jacobssons resultat. Arbetsutbudselasticiteter av det slag som framkommit i Jacobssons och Blomquists studier används av Hansson & Stuart (1983) för att belysa sambanden mellan skattesystem, arbetskraftsutbud och skatteintäkter. Kvinnorna har efterhand kommit att svara för en allt större andel av det totala arbetsutbudet i den svenska ekonomin. Kvinnors arbetsutbud uppvisar emellertid mycket större variationer än mäns. Detta gäller såväl variationen i det totala arbetskraftsdeltagandet mellan olika tidsperioder som variationen mellan olika individer och variationen för en viss individ över livscykeln. Enligt resultaten från amerikanska studier och enligt de ovan redovisade resultaten från EFA-studien är kvinnors arbetsutbud också betydligt känsligare än mäns för ekonomiska faktorer. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att kvinnors arbetsutbud och bestämningsfaktorerna bakom detta kommit att bli ett viktigt forskningsområde inom arbetsmarknadsekonomin.9 19 En överblick av forsk- Svenska kvinnors arbetsutbud har, förutom i det ovan redovisade ningsläget vad gäller också studerats inom ramen för ett annat kvinnans roll och ställprojektet, EFA-projekt Arbete och löner — skillnader mellan kvinnor ning i den svenska ekooch män” (projektledare Siv nomin kan erhållas från Gustafsson, Arbetslivscentrum). Avsikten med detta projekt har varit att Jonung (1982) och från l sammanfatta och redovisa forskningsresultat kring kvinnors och mäns Lundahl & Perssonoch Tanimura

karriärutveckling arbetsmarknadsdeltagande.” Vad gäller arbetsut- (red.) (1983). I

budet den senare presenterar har projektet en inriktning både mot livscykelmodeller och hussvenska forskare från hâllsmodeller. Sålunda har t.ex. inom ramen för projektet studerats de olika discipliner resultat stora förändringar som ägt rum vad gäller svenska kvinnors arbetsut- från sin forskning på budsbeteende över livscykeln (se t.ex. Gustafsson området. (1979) och Gustafsson & Lantz (1982), kapitel 2). Vidare har studerats skillnader i mäns och 2° kvinnors Projektet slutredovisatidsallokering vad gäller formell utbildning, vidareutbildning des i ett bokmanus, Guspå arbetet, förvärvsavbrott etc. och de konsekvenser dessa skillnader har tafsson & Lantz (1982). för lönedifferenserna mellan män och kvinnor och för mäns och kvin- Där ges också referenser nors löneutveckling över livscykeln (se t.ex. Gustafsson (1981) och Gus- till de forskningsrapportafsson & Lantz (1982), kapitel 4 och 5). ter, artiklar etc. av de båda författarna i vilka de I en gemensam uppsats har Gustafsson och Jacobsson (1983) underpresenterade forsksökt i vilken utsträckning förändringar i sådana bestämningsfaktorer ningsresultaten ursom löner, icke-arbetsinkomster, barnantal etc. kan förklara utveckling- sprungligen publicerats.

kapitel

292 Appendix tiII 5

en över tiden av kvinnornas arbetskraftsdeltagande. De resultat de kommer fram till har presenterats och diskuterats i avsnitt 5.2 i kapitel 5. Ett annat centralt vad gäller kvinnors arbetsutbud forskningsprojekt har varit det s.k. Deltidsprojektet vid Arbetslivscentrum (projektledare Marianne Sundström; Pettersson (1981)). Projektet har huvudrapport bl.a. studerat av kvinnors förvärvsarbete och deltidsarbete utvecklingen orsakerna till den kraftiga ökningen av deltidsi Sverige och analyserat i svenska kvinnors ararbetet. Även detta projekt belyser ändringarna betsutbudsbeteende över livscykeln. Efter en genomgång av forskningsvad gäller de faktorer som och kunskapsläget (teoretiskt och empiriskt) deltidsarbetets empiriska analyser av påverkar omfattning genomförs svenska kvinnors val mellan heltids- och deltidsarbete. Bl.a. studeras hur beomfattningen av gifta kvinnors arbetsutbud (antal årsarbetstimmar) ror av olika bestämningsfaktorer, utifrån data från 1968 och 1974 års Resultaten visar att deltidsarbetande kvinlevnadsnivåundersökningar. och män nor har fler barn, yngre barn, kortare utbildning, lägre timlön än vad heltidsarbetande kvinnor har. Detta är konmed högre inkomst sistent med vad Jacobsson funnit i sina utbudsstudier. Den snabba av deltidsarbetet har enligt studien sin bakgrund i tre huvudökningen faktorer. För det första har deltidsarbetet blivit mer kontinuerligt, dvs. andelen kvinnor som arbetar deltid i vissa perioder och i andra perioder

är utanför arbetskraften har gått ned. För det andra har inflödet (netto) av deltidsarbetande kvinnor till arbetskraften ökat. För det tredje har deltidsarbete kommit att ersätta yrkesavbrott för unga kvinnor som fâr omfattar också studier av efterfrågesidans betydelse för barn. Projektet studier av deltidsarbetandes levnadsdeltidsökningen och jämförande

förhållanden. Under 1970-talet har arbetskraftsdeltagandet bland äldre män sjunkit i såväl USA som Sverige. I USA har detta föranlett en ganska omfattande

forskning kring de äldres arbetsutbud och pensioneringsbeslut och kring hur dessa beslut pâverkas av bl.a. pensioneringssystemets utformning.

Även i Sverige håller forskning med denna inriktning på att växa fram. —— ett arbets- Inom EFA:s ram har framlagts rapporten ”Förtidspension (projektledare Peter Stenkula, Lunds marknadspolitiskt hjälpmedel? diskuterar avgång från arbetsmarknaden före universitet). Rapporten ordinarie och de villkor och ekonomiska ersättningar som pensionsålder 2 För en översikt av kan bli aktuella i dylika fall. Rapporten redogör också för de arbets-

denna forskning och de åtgärder som kan användas som alternativ till förmarknadspolitiska erhållna resultaten, se För en översikt av den svenska tidspensionering av äldre arbetskraft. Danziger, Haveman & förtidspensioneringen hänvisas i övrigt till framställ- Plotnick (1981). forskningen kring och diskuterar ningen i kapitel 8, där Eskil Wadensjö presenterar egna 22 och andras forskningsresultat på området.” Genomgången i kapi- På likartat sätt som vad gäller pensioneringssystemet har i USA forsktel 8 bygger på en utförligare framställning i arbetslöshetsförsäkringssystemets effekter på arbetsutbudet ning kring Wadensjö (1983). vuxit fram.” utformning och ersättningsni- Arbetslöshetsersättningens våer kan t.ex. väntas de arbetslösas sökbeteende, och därmed påverka 23 För en översikt se arbetslöshetstiderna. Arbetslöshetsersättningen kan också, genom att även här Danziger, Haden kan ses som en subvention av marknadsarbete relativt ickeveman & Plotnick (1981). marknadsarbete, väntas ha effekter på arbetskraftsdeltagandet. I Björk-

sou l984z3l till 5 293

Appendix kapitel

lund & Holmlund (1983) ges en översikt av svenska studier empiriska

kring arbetslöshetsersättningssystemets effekter på arbetsutbudet.

5A.2 arbetskraftens

Forskning kring rörlighet

I föregående avsnitt sades att existerande forskningsresultat tyder på att åtminstone männens arbetskraftsutbud är ganska okänsligt för förändringar av ekonomiska bestämningsfaktorer. En enkel kan förklaring vara att männen i allmänhet sitt arbetsutbud anpassar till vad som enligt etablerade normer ungefär svarar mot ett heltidsarbete. Det enskilda hushållets arbetsutbud kommer då att i stor utsträckning bestämmas av kvinnans arbetskraftsdeltagande, som inte i lika hög grad som männens styrs av etablerade normer och som därför är mer föränderligt över tiden och mer känsligt för förändringar av bl.a. ekonomiska bestämningsfaktorer. De nämnda forskningsresultaten hänför sig till det totala arbetsutbudet, t.ex. i betydelsen antalet utbjudna arbetstimmar per år. Arbetsutbudet i mer allmän mening, dvsuarbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden, handlar emellertid också om valet mellan olika slag av arbetstillfällen delarbetsmarknader. på olika En person, som bestämt sig för att han vill ha ett heltidsarbete, kan utbjuda sin arbetskraft (söka arbetstillfällen) inom olika företag, yrkesområden och orter. Hans beteende i detta avseende kan vara mycket känsligt för förändringar av ekonomiska bestämningsfaktorer även om hans val av önskat antal arbetstimmar inte är det. En förskjutning av rådande lönerelationer kan t.ex. medföra att arbetstagaren överflyttar sitt arbetsutbud från en delarbetsmarknad till en annan. Vid givna lönerelationer kan ändringar av t.ex. inkomstbeskattningen och/ eller av inkomstberoende bidrag få likartade effekter. Arbetsutbudets fördelning på olika delarbetsmarknader kan alltså ändras även om det totala arbetsutbudet förblir i stort sett oförändrat. Ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel är bestämningsfaktorerna bakom, och möjligheterna att påverka arbetsutbudets inriktning på olika arbetsmarknader, och därmed arbetskraftsrörligheten i vidaste mening, av mycket stort intresse. Arbetsmarknaden präglas ju av ständigt förekommande och över tiden varierande strukturella obalanser. Sådana obalanser kan elimineras eller motverkas via spontana och ömsesidiga anpassningar av sammansättningen av utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden. Uppkomna förändringar av arbetskraftsefterfrågans sammansättning eller av rådande lönerelationer medför bl.a. att vissa arbetstagare ändrar inriktningen av sitt arbetsutbud. Hur snabbt och i vilken utsträckning uppkomna obalanser motverkas beror således bl.a. av arbetstagarnas vilja och förmåga att anpassa sitt arbetsutbud till ändrade förhållanden på arbetsmarknaden. Frågan om hur anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden går till har varit föremål för en omfattande teoretisk och empirisk forskning på ett internationellt plan, speciellt sedan början av 1970-talet. En bild av det sätt att se på arbetsmarknadens karaktär och funktionssätt som denna forskning lett fram till gavs i EFA:s förra SOU betänkande,

294 Appendix till kapitel 5

1978:60, kapitel 4. Bland andra svenska bidrag till ifrågavarande grundarbetsmarknadsforskning kan nämnas Holmlund (1976), Nilsläggande son (1978), Persson-Tanimura (1980) och Björklund (1981). Denna arbetsmarknadsforskning har i förhållandevis hög grad betonat arbetsmarknadens karaktär. Detta har bl.a. inneburit att dynamiska man intresserat och mer än tidigare sig för flödena på arbetsmarknaden för konsekvenserna av att arbetstagarna och arbetsgivarna har ofullstäninformation om förhållandena på arbetsmarknaden dig och bristfällig och om sina egna möjligheter där. Anpassningarna på arbetsmarknaden skildras ofta som sök- och lärprocesser. Under det senaste årtiondet har en mycket omfattande litteratur om search” växt fram. Man har försökt att specificera och testa olika job av det nyss antydda är beskaffade”. hypoteser om hur processer slaget Också arbetsgivarnas rekryteringsbeteende kan skildras och analyseras

på ett likartat sätt, dvs. som sök- och lärprocesser. Sammankopplingen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden beskrivs ofta i den ekonomiska arbetsmarknadsforskningen såsom åstadkommandet av mer eller mindre formella kontrakt mellan arbets-

tagare och arbetsgivare?? Förekommande obalanser på arbetsmarkna-

den motverkas de spontana anpassningsprocesser som sökbegenom teendena och kontraktsbildningen innebär. Rigida lönerelationer brukar ofta framhållas som ett betydelsefullt hinder för de spontana anpassningsprocesserna. Att uppkomna obalaninte omedelbart elimineras snabba anser på arbetsmarknaden genom av relativa löneförhållanden framstår dock i den moderna passningar arbetsmarknadsteorin såsom något som delvis sammanhänger med arbetsmarknadens speciella karaktär. Dylika snabba anpassningar försvåras av att arbetstagarnas och arbetsgivarnas beteenden är baserade på och bristfällig information om de rådande förhållandena ofullständig och de egna möjligheterna på arbetsmarknaden och av att anställningskontrakten ofta har en långsiktig innebörd och är av en mångdimensionell natur. om en snabbt marknadsklarerande lönebild- Föreställningen är med andra ord orealistisk. Detta hindrar dock inte att lönerelaning tionsförändringar är ett betydelsefullt inslag i anpassningsprocesserna eller att åtgärder, som syftar till att påverka lönepå arbetsmarknaden relationerna, kan bidra till att minska förekommande obalanser. är ett återkommande tema i Lönebildningens bestämningsfaktorer den ekonomiska arbetsmarknadsforskningen. Empiriska studier på svenskt material visar t.ex. att löneglidningar kommer till stånd främst där efterfrågeöverskotten är stora och där detta på delarbetsmarknader, tar sig uttryck i bl.a. långa vakanstider.“ Däremot tycks olikheter mellan vad gäller förekomsten av arbetslöshet inte i någon 2‘ Se t.ex. Lippman & delarbetsmarknader grad påverka löneglidningarnas storlek. McCall (edzs) (1979). Se betydande av ändrade lönerelationer och också kapitel 9. Vad gäller effekterna på arbetstagarnas beteende finns det i och för sig ingen anledning att arbetsgivarnas 25 Se framställningen i betvivla att effekterna i den som teorin förutsäger. Den går riktning SOU 1978:60, kapitel 4. effekternas och förföreliggande kunskapsbristen gäller främst styrka 26 över tiden. Man kan t.ex. fråga sig i vilken utsträckning indivi- Schager (198 I), Holm- delning lund (1976). dernas val av utbildning och yrke och deras benägenhet att byta arbets-

till 5 295

Appendix kapitel

plats, bostadsort, typ av arbete etc. påverkas av förekommande eller tänkbara förändringar av de relativa lönerna. Det finns således ett stort behov av studier av hur ändringar av lönerelationerna, eller av hur ändringar av andra slag av ekonomiska stimulanser, t.ex. bidrag av olika slag, påverkar arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden. Vad som behövs är bl.a. ekonometriska sambandsanalyser i vilka inträffade lönerelationsförändringar ses som en av bestämningsfaktorerna bakom förändringarna över tiden av arbetstagarnas rörlighet på arbetsmarknaden. Det kan i detta sammanhang nämnas att studier av denna typ med inriktning på flyttningarna mellan skogslänen och storstadslänen tyder på att den utjämning av de regionala lönedifferenserna som inträffat sedan mitten av 1960-talet medfört att en efterfrågeökning på arbetsmarknaden i storstadslänen numera i mindre

grad än förr medför en ökning av inflyttningen dit (Nilsson (l982a)).

Med utgångspunkt från konstaterandet att arbetsmarknaden präglas av ständigt förekommande obalanser kan man diskutera om arbetsmarknadens aktuella anpassningsförmåga bör karaktäriseras som stor eller liten. Problemet är att man inte vet vad man ska jämföra med. Föreställningen om en arbetsmarknad där uppkommande obalanser elimineras så gott som omedelbart är ju uppenbart orealistisk. l avsaknad av en dylik jämförelsenorm har diskussionen i hög grad kommit att gälla förändringarna över tiden. En ofta framförd hypotes är därvid att den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga påtagligt försämrats sedan början av 1970-talet.” Diskussionen kring hypotesen att arbetsmarknadens anpassningsförmåga försämrats över tiden och kring tänkbara bakomliggande orsakssamband har i blott liten utsträckning kunnat baseras på forskningsresultat. Vad man haft tillgång till i form av empiriska data är en del statistiskt material beträffande utvecklingen över tiden av antalet flyttningar, antalet personer som byter arbetsgivare per år, personalomsättningen i företagen, yrkesrörligheten m.m. Men tolkningen av dessa data har ofta gått vitt isär.” Diskussionen av dessa frågor har presenterats och kommenterats relativt utförligt i kapitel 5, varför vi inte går närmare in på den här. Det bör dock understrykas att erfarenheterna av den hittills bedrivna forskningen tyder på att det är möjligt att avsevärt förbättra kunskapsläget på området. Detta kan ske bl.a. genom ett ökat utnyttjande av den metodutveckling som skett inom den internationella forskningen på området och en ökad användning av longitudinella data, dvs. data som möjliggör långsiktiga uppföljningsundersökningar. Som ett exempel kan nämnas de studier kring arbetskraftens rörlighet som presenters i Holmlund (1984) och som bygger på ett mycket rikare datamaterial än tidigare studier och på användningen av avancerade ekonometriska metoder. Bl.a. har data från de s.k. levnadsnivåundersökningarna 27 sou 1978:60, kap. 4 utnyttjats. Resultaten tyder på att minskningen av arbetskraftens rörlig- och 6. Se också t.ex. Sihet under de senaste lO- l 5 åren huvudsakligen beror på allmänt minskad lenstam (l980). efterfrågan på arbetskraft men också på att en rad andra faktorer haft 28 ERU (l98l), Åberg viss betydelse. Dit hör kvinnornas med tiden ökande och fastare arbets- (1981 och 1982), Nilsson kraftsdeltagande, den skärpta progressiviteten i skatteskalorna och vissa (l982a och 1982b), preferensförskjutningar, som bidragit till att öka arbetstagarnas lokala Holmlund (1984). bundenhet.

296 till 5

Appendix kapitel

Frågan om arbetskraftsrörlighetens utveckling och bestämningsfaktorer är naturligtvis av central betydelse ur bl.a. arbetsmarknadspolitisk synvinkel. EFA har därför initierat ett omfattande forskningsprojekt kring ”anpassning och rörlighet på den svenska arbetsmarknaden

(Nilsson (l982c)). Projektets syfte är att ge en bild av arbetsmarknadens

faktiska funktionssätt, att studera drivkrafterna bakom de anpassningsprocesser som sker på arbetsmarknaden samt att söka klarlägga varför rörligheten på arbetsmarknaden tycks ha minskat över tiden. En del resultat, som bl.a. gällt företagsinterna och lokala arbetsmarknader och anpassningarna i samband med företagsnedläggelser m.m. har presenterats i kapitel 5 tillsammans med en del andra studier kring rörligheten och anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden. Studier av arbetskraftens rörlighet är förknippade med en rad metodmässiga och praktiska problem. Detta gäller både för kartläggande studier, som går ut på att empiriskt visa hur rörligheten ser ut och har utvecklats över tiden, och i än högre grad för studier som syftar till att klarlägga arbetskrafsrörlighetens bestämningsfaktorer, dvs. vilka orsakssamband som ligger bakom observerade förhållanden och skeenden. En översiktlig presentation av kunskapsläget och en diskussion av vissa metod- och dataproblem på området återfinns i en rapport (ERU (1981)) från ett symposium kring arbetskraftens rörlighet, som genomfördes 1981 av ERU, EFA och SCB. Vissa metodfrågor behandlas på ett mer inträngande sätt i Holmlund (1984). I detta sammanhang kan också nämnas att det finns en rad studier av de anpassningar på arbetsmarknaden, som är förknippade med sådana särskilda inslag i strukturomvandlingen som företagsnedläggelser och

nyetableringar.” Hit hör de av EFA initierade studierna av etableringen

och avvecklingen av Algot Nords fabriker i Norrland” och av de speciella insatser som gjorts i samband med varvsavvecklingarna i Göteborg (Lennartsson (1984)). Den sistnämnda studien och en del av resultaten av vissa s.k. nedläggningsstudier har diskuterats i kapitel 5 ovan.

5A.3 Forskning kring utbudspåverkande och

anpassningsunderlättande åtgärder

Den i Sverige hittills bedrivna forskningen kring utbudspåverkande och 29 För Översikter vad gäl- anpassningsunderlättande åtgärder har främst gällt arbetsmarknadsutler s.k. nedläggningsstu- individinriktade ekonomiska av skilda samt bildningen, bidrag slag dier se Gonäs (1978) och informations- och platsförmedlingsåtgärder. Löfström (l983a). Beträffande metodproblem i samband med

5A.3.l Arbetsmarknadsutbildningen

samhällsekonomiska analyser på området, se Vad gäller arbetsmarknadsutbildningen har AMS sedan 1969 årligen Heikensten (1982). genomfört uppföljningar av personer som avslutat sådan utbildning. av perioden från slut och fram till 3° Se sou 1978260, ka- Längden utbildningens uppföljningstillfället har ändrats vid ett par tillfällen. Numera görs uppföljningarna pitel 10, och Löfström (l983b). sex månader efter utbildningens slut.

SOU l984:3| till 5 297

Appendix kapitel

Dessa undersökningar har främst syftat till att ge en bild av kursdeltagarnas sysselsättningssituation efter avslutad arbetsmarknadsutbildning. De ger också information om hur många som fått anställning i utbildningsyrket eller närliggande yrke och om hur många som avbrutit utbildningen. Undersökningarnas resultat redovisas i AMS rapportserie

Meddelanden från utredningsenheten?”

Vid ett par tillfällen har mer långsiktiga uppföljningar gjorts. Vad gäller de kursdeltagare som avslutade arbetsmarknadsutbildning under andra kvartalet 1980 har SCB på uppdrag av AMS genomfört en uppföljning också två år efter utbildningens slut.” Information om arbetsmarknadsutbildningens långsiktiga utfall ges också av en undersökning, som genomförts av den s.k. FAMU-gruppen (FAMU = forskning om arbetsmarknadsutbildning) vid Pedagogiskt centrum hos Stockholms skolförvaltning. Denna studie innebar en uppföljning av kursdeltagarna vid sju kursorter sex år efter avslutad AMU-kurs.” Personer som avbryter påbörjad arbetsmarknadsutbildning har inte varit föremål för rutinmässiga uppföljningar. Den nyssnämnda FAMUgruppen har dock genomfört en speciell undersökning med inriktning på personer som avbrutit arbetsmarknadsutbildning av annan orsak än att de erhållit arbete.” Syftet var bl.a. att kartlägga orsakerna till avbrotten och få en bild av ifrågavarande personers arbetsmarknadssituation. Det skulle föra för långt att här försöka presentera de resultat som erhållits genom de nu nämnda Att re-

uppföljningsundersökningarna.

gelmässiga uppföljningar genomförs får dock betraktas som angeläget. Relativt kortsiktiga sådana uppföljningar kan snabbt ge information om utfallet av olika typer av arbetsmarknadsutbildning för olika kategorier av kursdeltagare och om inträffade förändringar över tiden vad gäller detta utfall. Det kan dock hävdas att sådana undersökningar i sig själva säger föga om effekterna av den bedrivna utbildningen. Orsaken till 3 detta är naturligtvis att man inte vet hur det skulle ha gått för de personer, Uppföljningarnas insom blir föremål för uppföljningar, om de inte hade deltagit i arbets- riktning och resultat pre- Detta hindrar senteras och diskuteras i marknadsutbildning. naturligtvis inte att såväl rutinmäs- SOU 1983:22, kapitel 9. siga som mer speciella uppföljningar av det ovan berörda slaget i framtiden kan ge ett betydelsefullt underlag för mer fördjupade effektanaly- 32 AMS, Meddelande ser. Detta förutsätter dock ett fortsatt utvecklingsarbete vad gäller uppfrån utredningsenheten läggningen av uppföljningarna och sätten att utnyttja den information 1982: 16”. de ger. 33 Egentliga effektanalyser av arbetsmarknadsutbildningen och därpå Lagerdahl och Malmbaserade samhällsekonomiska analyser av arbetsmarknadsutbildningen ström (1982). har i Sverige genomförts vid några olika tillfällen.” Resultaten, som 34 Lagerdahl, Malmberördes i kapitel 5, framstår idag som i viss mån inaktuella. SÖ har ström och Nilsson emellertid initierat en ny, nu pågående utvärdering av arbetsmarknads- (l982). Resultaten preutbildningens effekter. Den genomförs av forskare vid nationalekono- senteras och diskuteras miska institutionen vid Umeå universitet översiktligt i SOU (projektledare Roger Axels- Inom ramen för ett annat 1983:22, kapitel 9. son). pågående forskningsprojekt görs ett försök att pröva och utveckla användbarheten av s.k. longitudinella 35 Se sou 1974:29, kadatabaser för utvärderingar av bl.a. arbetsmarknadsutbildning (projektpitel 6, Dahlberg (1972) ledare Anders Björklund, IUI). och Riksdagens reviso- Effekterna och den samhällsekonomiska betydelsen av utbildnings- rer (1975).

298 till 5

Appendix kapitel

verksamhet av olika slag har sedan länge varit föremål för en betydande internationell forskning, som vi inte här har möjlighet att gå närmare in att man i denna forskning finner uttryck för på. Det kan dock nämnas olikartade i fråga om utbildningens betydelse och de ganska synsätt orsakssambanden. Ett vanligt sådant synsätt är att utbakomliggande kan ses som en ”investering i mänskligt kapital. Enligt detta bildningen en förbättring av deltagarnas förmåga att klara synsätt ger utbildningen av olika och därmed en höjning av värdet av deras framtida uppgifter arbetsinsatser. Det är denna effekt som bestämmer utbildningens avkasttrots investeringskostnaden under ning och som medför att utbildningen utbildningstiden kan te sig lönsam för samhället och för den enskilde individen. Enligt ett annat synsätt består utbildningens effekter i hög om deltagarnas egenskaper och i mindre grad av att den ger information grad av att den medför en höjning av deras kunskaper och färdigheter. Genom att klara av utbildningen kan den enskilde individen demonstrera att han har vissa egenskaper, som presumtiva arbetsgivare fäster avseende framstår då närmast som en ersättning för vid. Utbildningen

eller ett till andra sätt för den enskilde arbetstagaren att

komplement demonstrera eller för arbetsgivaren att bedöma de arbetssin kapacitet sökandes egenskaper. är det mest adekvata när Det är möjligt att det förstnämnda synsättet det gäller vissa slag av utbildningar, t.ex. direkt yrkesinriktade sådana, medan det sistnämnda ger en riktigare bild av de relevanta synsättet I orsakssambanden vad gäller andra slag av utbildningsverksamhet. andra sammanhang kan båda synsätten ha ett betydande förklaringsvärde och således komplettera varandra. En del av de metodproblem som är förknippade med effektanalyser och som delvis sammanhänger med den av bl.a. utbildningsverksamhet nyss antydda teoretiska problematiken diskuteras i kapitel 10.

5A.3.2 Ekonomiska stimulanser av rörlighet och anpassning

I fråga om åtgärder som avser att påverka arbetskraftens geografiska har EFA samordnat vissa studier som redovisades i SOU rörlighet 9.36 Dessa studier var baserade på uppföljningar dels av 1978:60, kapitel individer som flyttade från vissa områden i Norrland och som därvid erhöll flyttningsbidrag från AMS och dels av vissa jämförelsegrupper, s.k. kvarstannare. Studierna var närmast avsedda att ge information om effekterna av hypotetiska ändringar av de studerade flyttningsströmmarnas storlek och inriktning. De innebar inte något försök att uppskatta effekterna på flyttningsströmmarna av ändringar av bidragsbelop-

pens storlek. Mer allmänt gäller att man vet mycket litet om i vad mån och på vad sätt arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden kan påverkas genom ekonomiska bidrag av olika slag. Vad gäller de bidrag som utgår i samband med arbetsmarknadsutbildning har ett försök gjorts att med bedöma effekterna för deltagande i hjälp av intervjuer på intresset av ändringar av bidragens storlek. Denna undersökning, utbildningen 3° Se också Åberg (1980). Fjaestad och Kirstein (1979), har kommenterats i kapitel 5.

Appendix till kapitel 5 299

individinriktade ekonomiska stimulanser av rörlighet och anpassning

kan ses som en motsvarighet på arbetsmarknadens utbudssida till olika slag av företagsinriktade subventioner, som avser att påverka företagens efterfrågan på arbetskraft. I båda fallen rör det sig om medel, som avser att stärka de ekonomiska incitamenten för de beteendeändringar hos mottagarna som man vill åstadkomma. I viss mån kan de båda åtgärdsformerna ses som alternativ till varandra när det gäller att underlätta anpassningarna på arbetsmarknaden och bekämpa strukturella obalanser. Detta synsätt har diskuterats bl.a. av Lerman (1982), som tenderar att se individinriktade stimulanser såsom i många fall förtjänstfullajämfört med företagsinriktade stimulanser. Lerman understryker dock mycket starkt bristen på empiriskt grundad kunskap om effekterna av dylika åtgärder och framhåller experimentellt upplagd försöksverksamhet som ett sätt att uppnå sådan kunskap. I kommentarer till Lermans analys har andra forskare också pekat på möjligheten att förbättra kunskaperna om totaleffekterna av åtgärderna

i fråga genom användandet av ekonometriska simuleringsmodeller.”

Jämförande uppföljningsundersökningar i anslutning till arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet eller i anslutning till mer reguljär verksamhet säger i sig själva föga om de studerade åtgärdernas indirekta effekter på t.ex. den totala sysselsättningen eller arbetslösheten i ekonomin.” Det kan i detta sammanhang nämnas att ekonometriska simuleringsmodeller av det åsyftade slaget har utvecklats och tillämpats av Bertil Holmlund för analyser av effekterna av bl.a. lagerstödet, den s.k. trygghetslagstiftningen och vissa företagsinriktade subventioner samt för mer allmänna studier av arbetsmarknadens funktionsséitt.”

5A.3.3 Informations- och platsförmedlingsâtgärder

Den samhällsekonomiska betydelsen av ett effektivt informations- och platsförmedlingssystem på arbetsmarknaden har framhållits i kapitel 5. Där diskuterades också den offentliga arbetsförmedlingens roll och möjligheter inom ramen för ett sådant system. Inom arbetsförmedlingen i Sverige har det genomförts ett antal försök och utvärderingar där det har gällt att bedöma konsekvenserna av åtgärder som har syftat till att förbättra informationen på arbetsmarknaden. Några sådana försök ska beröras här: D Försök med modellkontor vid arbetsförmedlingen D Försök med utökad individuell platsförmedling för långtidsarbetslösa

37 se Haveman Pal

D Platsförmedling som jämställdhetsinstrument °°h.

.. .. .. .. . . .. . mer (edIS) (1982), Sid- D Forsok med okad platsformedlmgsservice for invandrare 180__186 D Försök med samverkan för omplacering av personer med arbetshinder. 38 Detta problem diskut bl. a o mo .J h Försöken med modellkontor

(Trgâsgi

startade sommaren 1980 i två av de tre arbetsförmedlingsdistrikten i Södermanlands län, nämligen i Eskilstu- 39 Holmgund (1931) och na- och Katrineholmsdistrikten (AMS (1983)). Det tredje förmedlingsdistriktet, Nyköpingsdistriktet, tjänade som jämförelseområde (i vissa (I984).

300 till 5

Appendix kapitel

avseenden gjordes jämförelser även med utvecklingen i landet som helhet). Modellkontorsförsöken har bland annat inneburit sådana organisatoriska och arbetsmetodiska förändringar vid de berörda förmedlingarna som i stort överensstämmer med riktlinjerna i en inom arbetsmarknadsstyrelsen genomförd utredning kallad Platsförmedlingens organisation” (PLOG). Utöver dessa förändringar infördes ett omfattande ADB-stöd i platsförmedlingsverksamheten. I Nyköpingsdistriktet, vilket som nämnts fungerade som jämförelseområde, genomfördes samma förändringar som i modellkontorsdistrikten vad gäller organisationen och de arbetsmetoder som inte förutsätter

ständig tillgång för varje förmedlare till ADB-systemet. Skillnaden jäm-

fört med modellkontorsdistrikten låg således i datateknikens omfattning och användning i verksamheten. Modellkontorsförsöken gavs alltså en sådan uppläggning att det har funnits förutsättningar att analysera effekter, dvs. skillnader i olika avseenden mellan å ena sidan vad som händer om man väljer det system som har prövats vid modellkontoren och å andra sidan vad som händer om man i stället väljer det som har använts vid jämförelsekontoren i Nyköpingsdistriktet. Deförändringari olika avseenden som har inträffat i modellkontorsomrâdet har vid utvärderingenjämförts med motsvarande förändringari Nyköpingsdistriktet. Utvecklingen av arbetslöshetstider och vakanstider har använts som indikatorer på i vilken utsträckning modellkontorssystemet bidrar till en bättre uppfyllelse av målet om samhällsekonomisk effektivitet. Snabb tillsättning av platser i allmänhet och vakanser som utgör flaskhalsar i i synnerhet kan också bidra till att hålla tillbaka löneglidproduktionen nings- och inflationstendenser och därmed till uppnåendet av stabiliseringspolitiska mål. Det fördelningspolitiska målet för platsförmedlingsverksamheten får tolkas som att den skall bidra till att förbättra situationen för konkurrenssvaga grupper på arbetsmarknaden. Modellkontorsförsöken måste emellertid i detta avseende bedömas utifrån det som har varit deras nämligen att uppnå en allmän effektivisering av verksamutgångspunkt, heten. Vid utvärderingen har därför fördelningspolitiska hänsyn snarast —— uppfattats som en restriktion det har gällt att övert-yga sig om att en eventuell effektivitetshöjning inte vinns till priset av att grupper med en utsatt ställning försätts i en ännu sämre situation. Utvärderingen av modellkontorsförsöken har också inkluderat undersökningar av arbetssökandes och arbetsgivares erfarenheter av och attityder till platsförmedlingen i modellkontorsdistrikten och i Nyköpingsdistriktet samt undersökningar av hur personalen har upplevt förändringarna i verksamheten. Ett centralt moment i utvärderingen har varit en jämförelse mellan resursförbrukningen, dvs. kostnaderna, i ett system av modellkontorstyp och ett system som bygger på den alternativa lösningen. Utvärderingsresultaten har utnyttjats som underlag för kalkyler, baserade på de effekter som på ett rimligt tillförlitligt sätt kan uttryckas i kronor, över införandet av modellkontorssystemet vid alla arbetsförmedlingskontor i landet. Dessa kalkyler är dels av samhällsekonomisk

sou 1984:31 till 5 301

Appendix kapitel

natur innebärande försök till värdering av konsekvenserna för samhället som helhet, dvs. samtliga medborgare, dels rent finansiella över systemets effekter på den offentliga sektorns budgetsituation, med särredovisning av effekter för statens respektive arbetsmarknadsverkets budgetar. Uppföljningen av arbetssökandetidernas utveckling har framför allt inriktats på sökande utan arbete klara för omedelbar placering. Försökseffekten har beräknats till i genomsnitt ca två veckors när förkortning utvecklingen i modellkontorsdistrikten jämförs med den i Nyköpingsdistriktet. Det finns ingenting i uppföljningen som tyder på att personer med arbetshinder skulle ha fått förlängda söktider. Vidare kan nämnas att resultaten tyder på att modellkontorsförsöken till att förbättra bidrog servicenivån vid förmedlingarna och till att öka den geografiska rörligheten bland de arbetssökande. Enligt de mätningar som har genomförts har vakanstiderna minskat relativt sett mera i modellkontorsdistrikten än i Nyköpingsdistriktet. Försökseffekten har beräknats till något mer än två dagars förkortning av genomsnittlig vakanstid. För att få en uppfattning om betydelsen av en vakanstidsförkortning av den storleken måste den ställas i relation till strömmen av lediga platser. Som exempel kan nämnas att under 1982 avanmäldes ca 5 000 platser utan ansökningsförfarande från arbetsförmedlingarna i modellkontorsdistrikten. Tar man hänsyn till vakansernas fördelning på näringsgrenar och på hel- och deltidsplatser kan vakanstidsreduktionen beräknas motsvara ett produktionstillskott på 40 årsarbeten. De nämnda effektmätningarna måste dock av en rad skäl ses som mycket osäkra. Denna osäkerhet medför att resultaten av de lönsamhetskalkyler, som baserats på de uppmätta effekterna, också är osäkra (se AMS (1983)). Känslighetsanalyser tyder dock på att modellkontorsförsöken visar en betydande lönsamhet även vid en mycket försiktig uppskattning av försökens effekter. Vid arbetsförmedlingens distriktskontori Eskilstuna genomfördes för några år sedan ett försök med intensifierad platsförmedling för långtidsarbetslösa som vid försökets start hade varit registrerade tre månader eller mer vid kontoret.” Gruppen, som omfattade ca 400 personer, delades med hjälp av lottning i en experimentgrupp som blev delaktig av de utökade förmedlingsinsatserna och en kontrollgrupp som fick sedvanlig förmedlingsservice. Kontoret erhöll en personalförstärkning under försöksperioden. Som riktlinje för arbetet med de sökande i experimentgruppen utarbetades ett handlingsprogram med stark tonvikt på utökad individuell information och rådgivning till både arbetssökande och arbetsgivare. Uppföljningarna av de berörda individerna tydde på att de intensifierade platsförmedlingsinsatserna hade haft avsevärda positiva effekter. Den totala sysselsättningsvolymen under den studerade var perioden påvisbart större i experimentgruppen än i kontrollgruppen. Även genomsnittslönen var högre i experimentgruppen. Det finns en hel del tolkningsproblem förknippade med uppläggning- 40 sou 197350, kapitel en av försöket. Det kan ändå sägas ha visat, att det är möjligt att genom 8.

302 till 5

Appendix kapitel

intensiv och nära samverkan med arbetsgivare få till stånd bra anställningar för personer som är ”svårplacerade”. Platsförmedling somjämställdhetsinstrument betecknar ett försök som genomfördes under sex månader med början i slutet av* 1980 vid tre

arbetsförmedlingskontor i Jönköpings län (Delander (1981)). Syftet med

försöket var att förbättra kvinnliga arbetssökandes situation på arbetsmarknaden. En stor del av de arbetssökande vid de berörda kontoren av arbetslösa kvinnor och de lokala arbetsmarknaderna känutgjordes netecknades av att utbudet av arbeten inom traditionellt kvinnliga arbeerhöll under försöken ten var lågt. Kontoren ingen resursförstärkning varför de ökade insatserna för kvinnliga arbetssökande fick klaras genom omprioritering av resurser, dvs. genom minskad service till manliga arbetssökande. i arbetssökandetider jämfördes med utvecklingen i res- Förändringen län. Dessa tider hade före försöken varandra ten av Jönköpings följt relativt väl. Försöken genomfördes under en period då tillgången på varför söktiderna ökade både vid försökskontolediga platser minskade

ren och i länet i övrigt. Ökningen var dock, för kvinnornas del, avsevärt

mindre inom försöksområdet. Försökseffekten uppskattades till ca en halv månads av söktiden för kvinnliga arbetssökande utan förkortning arbete. Ett överraskande resultat var att det inte gick att påvisa någon förlängning av söktiderna för arbetslösa män vid försökskontoren. i Kista (Stor-Stockholmsområdet) be- Vid arbetsförmedlingskontoret drevs 1981 - 1982 ett försök med utökad förmedlingsservice för invandrare Kontoret erhöll en viss resursförstärkning, med

(Delander (1982)).

service syfte att utveckla och pröva metoder att förbättra förmedlingens åt arbetssökande utländska medborgare. Dessa utgjorde en mycket stor andel av de sökande vid kontoret. av försöket tyder på att de ändrade metoderna ledde Utvärderingen till att berörda sökande kunde beredas anställning eller placeras i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd betydligt snabbare än med det tidigare arbetssättet. Det kan i samband med detta försök ha förekommit en del som yttrade sig i något förlängda söktider för undanträngningseffekter arbetssökande som inte omfattades av försöket. Resultatet i det avseendet är dock osäkert eftersom utvärderingen besvärades av en del mätproblem. Under 1979-1980 bedrevs i Ljungby kommun ett försök där man ville undersöka att lösa anpassningsproblem genom att stimumöjligheterna lera arbetsgivare att samarbeta när det gällde omplacering av personer med arbetshinder (Engstrand och Jerreling (1981)). Att en person har ett arbetshinder som gör att det företag han arbetar i inte kan erbjuda honom fortsatt utesluter inte att han kan vara lämplig för anställning andra arbetsuppgifter hos andra arbetsgivare. Nio arbetsgivare deltog i tillsammans med Ljungby-företagens hälsovårdscentral. Arprojektet som en samordnande och sambetsförmedlingen på orten fungerade manhållande länk i verksamheten. Den utvärdering som genomfördes tyder på att verksamheten resulterade i realekonomiska vinster. Vinsterna var speciellt stora i de fall då man genom omplacering kunde förhindra en sannolik förtidspensione-

Appendix till kapitel 5 303

ring. Betydande positiva samhällsekonomiska effekter erhölls också i de fall då resultatet blev förkortade arbetslöshetstider. Vidare innebar projektet att sjukfrånvaron minskade drastiskt för i stort sett samtliga berörda individer. Sammanfattningsvis tyder de nu berörda utvärderingarna av försöksverksamheter inom platsförmedlingen på att det finns möjligheter att uppnå dels en allmän effektivisering av verksamheten, dels en förbättring av arbetsmarknadssituationen för utvalda problemgrupper.

304 till 5

Appendix kapitel

till appendix till kapitel 5 Litteraturförteckning

med ADB-resurser - 8, Stockholm, AMS, Arbetsförmedling rapport 1983. av -

Axelsson, R., Jacobsson, R. & Löfgren, K-G, Utbudet arbetskraft

ekonomisk teori och empiri, Umeå Economic Studies, 1979 (reviderad 1980). Axelsson, R., Jacobsson, R. & Löfgren, K-G, ”On the Determinants of Labor Supply in Sweden” i IUI (1981).

Björklund, A., Studies in the Dynamics of Unemployment, EFI, Stock-

holm, 1981. Björklund, A. & Holmlund, B., ”Arbetslöshetsersättningen i Sverige motiv, regler och effekter” i Björklund mfl., Inför omprövningen, Publica, l983. Blomquist, S., ”Labor Supply in a Life Cycle Context”, Research Paper 6145, EFI, Stockholm, 1979. Blomquist, S., ”The Effect of Income Taxation on Male Labor Supply in Sweden”, Research Paper l982:3, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet, 1982. Brown, C.V., Taxation and the Incentive to Work, Oxford, 1980. - Dahlberg, Å., Arbetsmarknadsutbildning verkningar för den enskilde och samhället, Umeå, 1972. S., Haveman, R. & Plotnick, R., How Income Transfer Danziger, Affect Work, Savings, and the Income Distribution: A Programs

Critical Review”, Journal of Economic Literature, vol. 19, september

1981, s. 975- 1028. Delander, L., ”Platsförmedling som jämställdhetsinstrument”, AMS, Stockholm, 1981. Delander, L., Sysselsättningseffekter av utökade förmedlingsinsatser för invandrare, AMS, Stockholm, 1982. EFA, Arbetsmarknadspolitik under debatt, Stockholm, 1982. Ehrenberg, R.G. (ed.), Research in Labor Economics, vol. 4, Greenwich och London, 1981. Engstrand, G. och Jerreling, A., ”Omplacering i samarbete, Högskolan i Växjö, 1981. ERU, Arbetsmarknadsrörlighet, ERU-rapport nr 7, Stockholm, 1981. (Rapporten har också publicerats av SCB: Information i prognosfrågor 1982:2.)

Fjaestad, B. och Kirstein, K., ”Ekonomiska och icke-ekonomiska motivs

betydelse vid arbetsmarknadsutbildning, EFI, Stockholm, 1979. Franzén, T., ”Skatters effekter på arbetsviljan” i SOU 1977:91. - Gonäs, L., Tidigare forskning kring företagsnedlä.ggningar preliminär sammanställning, Arbetsrapport 1978:6, Arbetslivscentrum. Gustafsson, S., Arbetsutbud och jämställdhet mellan kvinnor och män” i IUI (1979). Gustafsson, S., ”Male- Female Lifetime Earnings Differentials and Labor Force History” i IUI (1981). Gustafsson, S. & Jacobsson, R., ”Trends in Female Labor Force Parti-

Appendix till kapitel 5 305

cipation in Sweden”, stencil, Arbetslivscentrum, Stockholm och Nationalekonomiska institutionen, Umeå, 1983. Gustafsson, S. och Lantz, P., ”Arbete och löner - skillnader mellan kvinnor och män, bokmanus, 1982. Hansson, I. & Stuart, C., ”Tax Revenue and the Marginal Cost of Public Funds in Sweden”, stencil, Nationalekonomiska institutionen, Lund, 1983. Haveman, R. & Palmer, J.L. (edrs), Jobsfor Disadvantaged Workers. The

Economics of Employment Subsidies. The

Brookings Institution, Washington, D.C., 1982. Heckman, J.J., Killingsworth, M.R. & MaCurdy, Evi- T.E., ”Empirical dence on Static Labour Models: Supply A Survey of Recent Developments” i Hornstein et al. (edzs) (1981). Heckman, J.J. & MaCurdy, T.E., New Methods for Estimating Labor Functions: A Survey”, Supply i Ehrenberg (ed.) (1981). Heikensten, L., Samhällsekonomiska kalkyler vid industrinedlâggningar, Statens industriverk, SIND 1982:10. V Holmlund, B., Arbetslöshet och lönebildning, Studier i nationalekonomi, Umeå universitet, 1976. Holmlund, B., ”Perspektiv på arbetskraftsutbudets utveckling” i IUI (1979). Holmlund, B., ‘Determinants and Characteristics of Unemployment in Sweden: The Role of Labour Market Policy” i IUI (1981).

Holmlund, B., The Mobility of Labour. Studies of Labour Turnover and

Migration in the Swedish Labour Market, IUI, 1984. Stockholm,

Hornstein, Z., et al. (ed zs), The Economics ofthe Labour Market, London,

1981.

IUI, Utrikeshandel, inflation och arbetsmarknad. Specialstudier för I UI:s

långtidsbedömning 1979. Del I., Stockholm, 1979. IUI, Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States, Stockholm, l98l.

Institutet för arbetsmarknadsfrågor, Svensk arbetsmarknad 1950- 1968.

Bibliografi över forskning och debatt, Stockholm, 1968. Jacobsson, R. Results from estimation of”f1rst-generation” labor supply models”, stencil, Umeå, l98l. Jacobsson, R., ”Three Papers on Estimation of Labor Supply Responses on Swedish Data”, stencil, Umeå, 1982. Johnson, G.E., The Labour Market Displacement Effect in the Analysis of the Net Impact of Manpower Training Programs”, i Research in Labour Economics, JAI Press, 1979. Jonung, C., Kvinnorna i svensk ekonomi” i Södersten, B. (red.), Svensk Ekonomi, Stockholm, 1982. Killingsworth, M., ”A Survey of Labor Supply Models: Theoretical Analysis and First-Generation Empirical Results” i Ehrenberg (ed.) (1981). Lagerdahl, B. och Malmström, H., ”Sex år efter arbetsmarknadsutbildning”, Rapport Y:235, Pedagogiskt centrum, Stockholms skolförvaltning, 1982. Lagerdahl, B., Malmström, H. och Nilsson, L., ”Kursavbrytare inom

sou 1984:31

306 till kapitel 5

Appendix

med okänd eller ospecificerad avbrottsarbetsmarknadsutbildningen centrum, Stockholms skolförorsak”, Rapport Y:233, Pedagogiskt

valtning, 1982. En studie av Projekt 80 t Göteborg. Lennartsson, B., Sorti med garanti. EFA, Stockholm, 1984. of Employer and Worker Wage Subsi- Lerman, R.I., ”A Comparison dies i Haveman and Palmer (edzs) (1982).

in the Economics of Search.

Lippman, S. & McCall, J. (edzs), Studies North-Holland, Amsterdam, 1979. iekonomin - hem. Lundahl, M. & Persson-Tanimura, I. (red.), Kvinnan

Liber, 1983. yrke, karriär, friställdas arbetsmarknad. En kvantitativ analys av ett Löfström, Å., De antal Umeå universitet, 1983a.

nedläggningsstudier,

av de f.d. anställda vid Löfström, Å., ”Efter Algots. En uppföljning

Nord”, Umeå universitet, l983b. Algots R.A. & Kehrer, K.C., ”The Effect of Tax and Transfer Programs Moffitt, The Evidence from the Income Maintenance Exon Labor Supply: periments” i Ehrenberg (ed.) (1981). Niklasson, H., Johannesson, J. & Wretborn, C., Svensk arbetsmarknads- Stockholm, 1973.

forskning ur samhällsekonomisk synvinkel,

och arbetslöshet. Nationalekonomiska insti- Nilsson, C., Sysselsättning 1978. tutionen vid Uppsala universitet, Uppsala, och arbetsmarknadens regionala

Nilsson, C., Sysselsättningspolitiken

i EFA (1982), l982a.

anpassningsproblem”

- ett hinder för industriell expan-

Nilsson, C., Sjunkande rörlighet

till Rune Ekonomisk Debatt 1982:6,

sion? Kommentar Åberg”,

1982b. och rörlighet på arbetsmarknaden, Projekt- Nilsson, C., Anpassning Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet, översikt, februari 1982, 1982c. 1., Studier kring arbetsmarknad och information, Persson-Tanimura, Lund Economic Studies, Lund, 1980. i Sverige, Arbetslivscentrum, Stockholm, Pettersson, M., Deltidsarbetet

1981. revisorer, Granskningspromemoria nr 9, 1975. Riksdagens ”The Duration of Vacancies as a Measure of the State of Schager, N.H., in the Labour Market. The Swedish Wage Drift Equation Demand Reconsidered”, i IUI (1981).

Arbetskraftsutbudets utveckling i Sverige 1870- l 965, Upp-

Silenstam, P.,

sala, 1970. Nordiska Minister- Silenstam, P., Arbetsmarknadspolitik för 1980-talet,

rådet, Rapport NU A 1980:18, Oslo, 1980. Theory and Estimation, Prince- Smith, J.P., (ed.), Female Labor Supply:

ton, 1980. SOU 1968:62, Tio ekonomer om arbetsmarknadspolitiken.

SOU 1974:29, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik.

SOU 1977:91, Översyn av skattesystemet.

SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring.

SOU 1983:22, Utbildning för arbetslivet.

sou 193431 till

Appendix kapitel 5 307

Stenkula, P. & Nilsson, C., ”Förtidspension ett arbetsmarknadspolitiskt hjälpmedelil”, Rapport till EFA, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1982. Strandberg, M., ”De långsiktiga i SOU

arbetskraftsförändringarna”

l968:62.

Strandberg, M., Arbetskraftens struktur och dimensioner, SOU 1971:43.

Wadensjö, E., ”Utbudet av arbetskraft, stencil, Lund, 1976. I modifierad version tillgänglig som Meddelande 1980:69, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. Wadensjö, E., The Effects on Labor Supply of Disability Policy in

Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Cross-

section Data”, stencil, Institutet för social forskning, Stockholm, 1983.

Åberg, R., Flyttarna och arbetsmarknaden, Prisma och SOFI, 1980. Åberg, R., Sjunkande - ett hinder

rörlighet för industriell expansi0n?”, Ekonomisk Debatt 1981 :7.

Åberg, R., ”Svar till Christian Nilsson”, Ekonomisk Debatt 1982:6.

till

kapitel 6

âippendix

Oversikt av

forskning kring arbetskraftsefterfrågan*

6A.l Inledning

Under senare årtionden har forskningen kring arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer och forskning kring medel att påverka denna vuxit i omfattning. I den följande framställningen ges först några utblickar på den internationella forskningen på området. Därefter anknytes till svenska studier och speciellt till det arbete som utförts i EFA:s regi. Vid översikter av detta slag är begränsningar nödvändiga, vilket ger utrymme för ett visst godtycke i urvalet av forskningsresultat som medtages. Sålunda kommer den internationella översikten i hög grad att domineras av den amerikanska forskningen. Detta kan motiveras med att forskningsfronten ofta ligger i USA, men delvis föreligger också bekvämlighetsskäl. Någorlunda lättillgängliga sammanfattningsverk är ofta koncentrerade på den amerikanska forskningen. En väsentlig del av forskningen kring arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer har varit inriktad på ekonometriska beräkningar av s.k. substitutions- och löneelasticiteter i den privata sektorn. Kännedom om storleksordningen på sådana elasticiteter för olika kategorier arbetskraft har stor relevans för bedömning av effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ändrar lönekostnadsstrukturen i den privata sektorn. Som exempel kan nämnas att lönesubventioner och minskningar av sociala avgifter leder till sådana förändringar. Empiriska studier kring nämnda elasticiteter får därför relativt stort utrymme i framställningen. Men arbetskraftsefterfrågan i den privata sektorn kan också påverkas genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder som påverkar andra kostnader än lönekostnaden eller som direkt påverkar efterfrågan på företagens produkter. Några EFA-studier om detta presenteras. Internationellt finns det också ett stort antal studier kring sysselsättningsskapande åtgärder i offentlig sektor. Det är dock inte lika lätt att göra en översiktlig resultatsammanfattning av dessa som för de nämnda elasticitetsstudierna. Frågeställningar och metodmässiga angreppssätt varierar. Några exempel på studier tas upp utan att vi för den skull gör anspråk på att dessa är representativa för de undersökningar som gjorts.

* Appendixet har skrivits av universitetslektor Jan Ekberg.

310 till 6 SOU 1984:3!

Appendix kapitel

arbete -

6A.2 Relativa löner och efterfrågan på

teoretiska utgångspunkter

Som nämndes har en väsentlig del av forskningen kring arbetskraftsefvarit inriktad på frågan om relativa löterfrågans bestämningsfaktorer nekostnaders betydelse. Den ekonomisk-teoretiska referensramen för härledning av efterfrågesamband på arbetskraft är framtagen sedan länge och baseras ofta på Allen Det utvecklingsarbete som förekommit under de senaste (1938). årtiondena har mer legat på det ekonometriska planet. Med samma teoretiska har det efterhand utarbetats allt övergripande utgångspunkter fler tänkbara specificeringar av skattningssambanden. I den privata sektorn antas företagens verksamhet vara underkastad lönsamhetskrav. neoklassisk ekonomisk teori tenderar ett kost- Enligt nadsminimerande företag att anpassa sin användning av olika produktionsfaktorer med hänsyn till deras relativa priser. Antag att relativpriset stiger för ett visst slags arbetskraft. Företaget kommer (lönekostnaden) att använda mindre av denna arbetskraft än då, vid given produktion, vad som annars skulle ha varit fallet. Samtidigt blir det mer lönande att öka insatsen av någon annan produktionsfaktor. Anpassningen i valet av faktorkombinationer inom företagen är en anpassning på mikronivå. Till detta kommer anpassningar på makronimellan olika vid förändvå. Konkurrenspositionerna företag påverkas ring i relativa faktorpriser. Exempelvis drabbas arbetsintensiva företag av lönekostnaden än kapitalintensiva vilket mer av en höjning företag, innebär att kapitalintensiva företag får en mer gynnsam ställning på marknaden relativt arbetsintensiva företag. Genom denna strukturförskjutning mellan olika typer av företag blir förändringen i kapitalintensitet i produktionen större på makronivå än på mikronivå. i relativa en substitu- Men en förändring faktorpriser ger inte enbart tionseffekt vid given produktion. Det finns också en skaleffekt. Denna att också produktionens storlek påverkas och däruppkommer genom med den totala faktoranvändningen. Ett lägre (högre) pris på en produktionsfaktor kommer, allting annat konstant, att betyda en lägre (högre) kostnadsnivå vilket i sin tur gör det lättare (svårare) för företagen att producera och avsätta varor på marknaden. Vid ekonometriska skattningar av relativa faktorprisers betydelse för har olika efterfrågemått kommit till användefterfrågan på arbetskraft ning. Dessa mått kan sammanfattas enligt följande:

vilken i definieras som l. Priselasticiteten, för produktionsfaktor

förändring i efterfrågad mängd av faktor i _ procentuell e” n procentuell förändring i priset på faktor i

Om i är produktionsfaktorn arbete så är eii löneelasticiteten. Man kan anta att eii0. Om exempelvis ei; beräknats till -0,6 innebär det att om priset på faktor i blir l0 procent högre än tidigare så kommer efterfrågan på faktor i att minska med 6 procent.

sou 1984:31 Appendix till kapitel 6 311

2. Substitutionselasticiteten, vilken mäter i vilken utsträckning användningen av produktionsfaktorer påverkas av förändringar i relativa faktorpriser vid given produktion. Har vi två produktionsfaktorer vars kvantiteter betecknas med i och j och respektive priser med Pi skrivas

och Pj så kan substitutionselasticiteten (oij)

procentuell förändring av i/ j = oij procentuell förändring av

pj/Pi

Om oij O säges produktionsfaktorerna i och j vara substitut och om säges de vara komplement. Ju större positivt värde

oij0 oij har

desto större är utbytbarheten mellan produktionsfaktorerna vid given förändring i relativt faktorpris.

3. Korselasticiteten, vilken mäter hur efterfrågan på en produktionsfaktor påverkas av ett förändrat pris på en annan produktionsfaktor. Exempelvis procentuell förändring i efterfrågad mängd av faktor i e” — 1_] procentuell förändring i priset på faktor j Korselasticiteten kan vara negativ eller positiv. Vilket tecken som erhålls hänger nära samman med tecknet på substitutionselasticiteten.

Priselasticiteten och korselasticiteten består vardera av en substitutionseffekt och en skaleffekt. Substitutionselasticiteten kallas ibland också ”Allen substitutionselasticitet”. Används en modell med tre eller flera produktionsfaktorer brukar man tala om ”Allen partiella substitionselasticiteter. Med detta menas substitutionselasticiteten avseende två brukar man tala om Allen partiella substitutions-

produktionsfaktorer

elasticiteter. Med detta menas substitutionselasticiteten avseende tvâ så korselasticiteten mellan två produktionsfaktorer under antagandet att priserna på de övriga produktionsfaktorerna är konstanta.

6A.3 Internationella studier av faktorprisernas

betydelse

Alltsedan Arrow, Chenery, Minhas och Solow (1961) presenterade sina beräkningar av substitutionselasticiteter mellan kapital och arbete har ett stort intresse för denna typ av studier funnits. Det finns numera en mycket omfattande dokumentation på området och det är inte möjligt att här ge någon uttömmande redovisning av de olika insatserna. Men några allmänna tendenser bör ändå kunna urskiljas. Effekten av en förändring i ett faktorpris kan antagas vara olika på lång respektive kort sikt beroende på att företagen inte omedelbart kan anpassa sitt val av faktorkombinationer. Det är därför viktigt att ange vilket tidsperspektiv man arbetar med. Med lång sikt menas i det följande den tidsperiod som krävs för att fullständig anpassning skall hinna ske. Med kort sikt menas den anpassning som hinner ske på ett år.

3 l 2 Appendix till kapitel 6

Under lång tid utfördes de ekonometriska beräkningarna inom ramen

för en s.k. CES-produktionsfunktion med två produktionsfaktorer; ka-

pital och arbete.‘ Den långsiktiga substitutionselasticiteten tenderar i de

flesta beräkningar att anta värden omkring l eller något därunder. Det

finns dock vissa studier som rapporterar högre värden än 1. Den lång-

siktiga löneelasticiteten kan erhållas genom att multiplicera substitution-

selasticiteten med kapitalandelen samt lägga till skaleffekten. Skaleffek-

ten är beroende av hur priselasticiteten ser ut på varusidan. Skalef f ekten

erhålls genom att multiplicera varupriselasticiteten med löneandelen.

Varupriselasticiteten kan naturligtvis variera men om både substitution-

selasticiteten och varupriselasticiteten är l så blir också löneelasticiteten

l. Som nämndes kan substitutions- och löneelasticiteterna antas vara

mindre på kort sikt än på lång sikt. På kort sikt hinner inte fullständig

anpassning ske till ändrade faktorprisrelationer.

En sammanfattning av beräkningar kring kortsiktig (l-års) löneelas-

ticitet finns i Hamermesh (1976). Resultaten varierar en hel del, men som CES = Constant elasett medelvärde för den kortsiktiga substitutionselasticiteten kan anges ticity of substitution. 0,45 och för löneelasticiteten 0,32? 2 I sin framställning ang- Användning av CES-funktionen med två produktionsfaktorer har

er Hamermesh substitu- fördelen att skattningarna är förhållandevis enkla att utföra. Ytterligare tionseffekten till 0,15. en fördel är att skattningssambandet lätt kan dynamiseras för beräkning Substitutionselasticiteten kan beräknas som av kortsiktiga substitutions- och löneelasticiteter. Nackdelen med CES-

substitutionseffekten di- funktionen ligger i att den är förknippad med kraftiga restriktioner om viderad med kapitalan- man samtidigt vill behandla fler än två produktionsfaktorer, exempelvis delen vilken för USA:s flera sorters arbetskraft samt kapital och energi. De parvisa partiella industri brukar anges till substitutionselasticiteterna mellan de olika produktionsfaktorerna blir en tredjedel. Substitutionselasticiteten blir då nämligen lika stora. I verkligheten behöver naturligtvis detta inte vara

0,45. fallet.

Men för att skattningarna skall ha något större arbetsmarknadspoli- 3 Translog-produktions- tiskt intresse krävs just att arbetskraften kan disaggregeras. Intressanta funktionen är en andra sådana uppdelningar är efter utbildning, yrke, ålder eller kön. Möjligordningens approximation till en generell pro- heter till uppdelning av arbetskraften, utan restriktionen om lika parvisa duktionsfunktion. substitutionselasticiteter, kom med formuleringen av den s.k. translog-

produktionsfunktionen? De första skattningarna med denna gjordes i

4 Translog-kostnads- av 1970-talet. början funktionen är en andra Till denna produktionsfunktion kan bildas en translog kostnadsfunkordningens approximation till en generell kost- tionf* Beräkningar av substitutions- och löneelasticiteter kan göras annadsfunktion. eller med kostnadsfunktionen tingen med produktionsfunktionen som

utgångspunkt. Detta har givit upphov till en diskussion om för- och 5 Om man önskar beräknackdelar med användning av respektive funktionsform (se Hamermesh na den s.k. Hicks-elastioch Grant (1979)). De menar att ansatsen med kostnadsfunktionen har A citeten, vilken mäter hur en fördel i att substitutions- och löneelasticiteterna är enklare att beräkpass känsliga faktorpriser är vid ändring i fak- na i detta falI.5 Detta får dock vägas mot kvaliteten på datamaterialet. Är torinput blir dock argu- kvaliteten på det datamaterial som används vid skattning av produkmenteringen den omtionsfunktionen bättre än det material som används vid skattning av vända. Denna typ av elasticitet beräknas en- kostnadsfunktionen, bör man använda ansatsen med en produktions-

klast genom skattning av funktion.

produktionsfunktionen. Fördelen med translogfunktionen är således att den tillåter disaggre-

SOU 1984:3l till 6 313

Appendix kapitel

gering av arbetskraften. Nackdelen är att den är svår att dynamisera för skattning av kortsiktiga substitutions- och löneelasticiteter. Utvecklingsarbete pågår dock och vissa skattningar av kortsiktselasticiteter med translogfunktion föreligger (se Pindyck och Rotemberg (1983)). Den vanligaste uppdelningen av arbetskraften har varit i arbetare och tjänstemän samt efter ålder. I sistnämnda fall har det ofta varit frågan om uppdelning ungdomar vuxna. En sammanfattande översikt över ett antal gjorda beräkningar finns i Hamermesh och Grant (1979). Det finns en påfallande stor variation mellan de refererade undersökningarna i fråga om de erhållna numeriska värdena. Variationerna är större än vad man fått i två-faktor modeller med kapital och aggregerat arbete. Delvis torde den större spridningen förklaras med att olika undersökningar delar upp arbetskraften på olika sätt. Utbytbarheten mellan olika kategorier av arbetskraft är säkerligen olika. Men dessutom kan de rent ekonometriska skattningsproblemen antagas vara större i de relativt komplicerade tre- eller flerfaktormodellerna. Att ange några medelvärden är tämligen meningslöst. Vi nöjer oss med att återge den allmänna bilden. En klar tendens är att arbetare och kapital är substitut. Det är vanligt att erhållna långsiktsvärden på Allen partiella substitutionselasticitet” mellan arbetare och kapital ligger i intervallet 0,5-1,5. Dessutom tyder flertalet studier på en svag substitution mellan arbetare och tjänstemän. Denna förefaller således vara mindre än substitutionen mellan arbetare och kapital. _ Beträffande tjänstemän och kapital har undersökningarna i flertalet fall givit en svag komplementaritet. I några fall redovisas dock en svag substitution. Som nämndes ovan kan resultaten vara något beroende av hur de olika löntagargrupperna avgränsas. Sannolikt ökar av graden komplementaritet gentemot kapital ju mer skolad tjänstemannagrupp det är frågan om. Delas arbetskraften upp i ungdomar och vuxna är Hamermeshs och Grants slutsats att ungdomar relativt lätt ersätts med kapital. Däremot ger olika undersökningar inget klart besked om huruvida ungdomar och vuxna är substitut eller komplement varandra. gentemot Den hittillsvarande forskningen har således endast kunnat påvisa tendenser vilka kan sammanfattas på följande sätt: l Oskolad arbetskraft är substitut (arbetare) till kapital. 2 Skolad arbetskraft (tjänstemän eller delgrupper därav) är neutrala eller komplement till kapital. 3 Ungdomar och kapital är betydligt mer substituerbara än vuxna och kapüal

Om dessa punkter förefaller ganska stor enighet råda. Däremot är det oklart vad gäller den exakta storleksordningen i respektive fall. Det är således svårt - på nuvarande stadium - att med ledning av ekonometriska skattningsresultat mer exakt kvannfiera sysselsättningseffekterna av åtgärder som påverkar relativa lönekostnader för olika sorters arbetskraft. Ändå kan de erhållna tendenserna bilda underlag för analys som bör

till 6

314 Appendix kapitel

vara av relevans för den ekonomiska politiken. Förhållandet att oskolad arbetskraft och kapital är substitut samt skolad arbetskraft och kapital är substitut i mindre grad eller komplement har fördelningsmässiga implikationer. Exempelvis har åtgärder för att underlätta investeringar (billiga lån, m.m.) helt olika konsekvenser för oligynnsammare avskrivningsregler ka typer av arbetskraft. Även om den totala sysselsättningen skulle öka skaleffekten så kommer den oskolade arbetskraften fördelningsgenom mässigt att missgynnas relativt den skolade (även ungdomar missg)nnas relativt De sysselsättnings- och inkomstskillnader som redan vuxna). från kan antas finnas mellan skolad och oskolad arbetskraft början skulle tendera att öka. Stimuleras i stället sysselsättningen med hjälp av av arbetsgivaravgiften tenderar detta att minska de nämnda en sänkning och inkomstskillnaderna. Valet av medel kan således till sysselsättningsen del vara beroende av vilka fördelningspolitiska målsättningar man fördelhar. Samtidigt är det svårt att ange hur betydelsefull just denna ningseffekt är i jämförelse med andra.

6A.4 Svenska studier av faktorprisernas betydelse

Med CES-funktion beräknade Jungenfelt (1966) substitutionselasticiteten mellan kapital och arbete för den svenska industrin till 0,6. Lundberg (1969) beräknade motsvarande substitutionselasticitet till 0,4. Bergström och Melander substitutionselasticiteten mellan kapital (1978) beräknade och arbete för flera olika industrigrenar. Även här användes CESfunktionen. 1 allmänhet låg värdena i intervallet 0,5-0,8. Bergströms och Melanders skattningar omfattade en efterkrigsperiod medan Jungenfelts och Lundbergs beräkningar omfattade längre historiska perioder. Sind (1981) beräknade löneelasticiteten för den svenska industrin till -0,4. Dessutom beräknades löneelasticiteten för olika län och branscher. Om vi undantar länet med den lägsta elasticiteten (Gotland) och länet med den högsta elasticiteten (Västmanland) så låg de länsvisa löneelasticiteterna i intervallet -0,3 till -0,6. Ett exempel på en bransch på nationell nivå med en löneelasticitet över genomsnittet för hela industrin var järn- och stålindustrin med -0,7 och ett exempel på en bransch som låg under genomsnittet var kemisk industri med -O,2. Dessutom finns en nyligen publicerad undersökning på svenska data där en translog kostnadsfunktion använts (se Dargay (1983)). Någon uppdelning av arbetskraften gjordes dock inte. Produktionsfaktorerna delades råvaror, kapital och aggregerat arbete. Mellan upp i engeri, och arbete förelåg substitution liksom mellan arbete och råvaror. kapital Mellan mer osäkert. För vissa industrienergi och arbete var resultatet substitution och för andra komplementaritet. Vidare begrenar förelåg räknades löneelasticiteter. För många industrigrenar låg dessa i intervallet -0,5 till -0,6. l EFA:s regi har utförts en ekonometrisk undersökning med syfte att beräkna substitutions- och löneelasticiteter. Undersökningen finns redo-

sou 1984:31 Appendix till kapitel 6 315

visad i Delander och Ekberg (1978) samt Ekberg (1979 och 1983). Beräkningarna har utförts inom ramen för två olika modellansatser. I den ena arbetar man med en CES produktionsfunktion med två aggregerade produktionsfaktorer, kapital och arbete. Här görs beräkningarna både för kort och lång sikt. Den andra modellen är en tre-faktor modell med kapital och tvâ sorters arbete inom ramen för en translogfunktion. I detta fall avser beräkningarna enbart lång sikt. Resultaten av de nämnda studierna skall här diskuteras översiktligt.

6A.4.1 Två-faktor modell. Lång sikt

Vid skattningen av substitutionseffekten mellan kapital och arbete har använts en CES produktionsfunktion. Beräkningarna har utförts med hjälp av flera olika skattningssamband och datamängder. Resultaten är något beroende av detta. I tabell 6A.l anges undre och övre gränser för de erhållna värdena. För beräkning av skaleffekten behöver man kunskap om priselasticiteten. Denna har beräknats med en efterfrågefunktion, där inkomster och priser ingår som argument. Skaleffekten erhålls genom att multiplicera prisclasticiteten med löneandelen. I tabellen anges absoluta värden, dvs. vi bortser från de negativa tecknen. Skattningsperioden är 1959- 75.

Tabell 6A.l Värden för den totala långsiktiga löneelasticiteten uppdelad på substitutionseffekten och skaleffekten. Avser samtliga sysselsatta:

Substitutions- Skaleffekten Total långsiktig effekten löneelasticitet Totalindustrin (SNI2 + 3) 0,27 - 0,33 0,35 0,62 —- 0,68 Träindustrin (SNI 33) 0,38-0,42 0,51 0,89 —0,93 Massa- och pappersindustrin (SNI 341) 0,31 -0,34 0,54 0,85 -0,88 Jord- och stenindustrin (SNI 36) 0,27 -0,29 0,45 0,72 —0,74 Verkstadsindustrin (SNI 38) 0,l7-0,25 0,32 0,49-0,57 “Substitutionselasticiteten mellan kapital och arbete (oxgligger kring 1 eller något därunder. För totalindustrin låg de skattade värdena inom intervallet 0,85—- 1,03. Substitutionselasticiteten kan erhållas genom att dividera substitutionseffekten med kapitalandelen.

6A.4.2 Två-faktor modell. Kort sikt

På kort sikt kan elasticiteterna antagas vara mindre. Anpassningen inom och mellan tar tid. Löneelasticiteterna har därför beräknats på 1 företag års sikt. En sammanfattning av resultaten finns i tabell 6A.2. Skattningsperioden är fortfarande 1959 -75.

316 Appendix till kapitel 6 sou 1984:31

Tabell 6A.2 Värden för den totala kortsiktiga löneelasticiteten uppdelad på substitutionseffekten och skaleffekten. Avser samtliga sysselsatta* Substitutions- Skaleffekten Total kortsiktig effekten löneelasticitet

Totalindustrin (SNI 2+3) 0,04-0,13 0,l7-0,35 0,21 —0,48 Träindustrin (SNI 33) 0,01 -0,02 0,25-0,51 O,26-0,53 Massa- och pappersindustrin (SNI 341) 0,02—0,05 0,27—0,54 0,29—0,S9 Jord- och stenindustrin (SNI 36) 0,04—0,l2 0,23—0,45 0,27-0,57 Verkstadsindustrin (SNI 38) 0,03 -0,09 0,l6-0,32 0,19-0,4I = Den kortsiktiga substitutionselasticiteten mellan kapital och arbete för totalindustrin ligger i intervallet 0,l2-0,40. Som tidigare kan denna erhållas genom att dividera substitutionseffekten med kapitalandelen. Substitutionselasticiteten varierar en hel del mellan olika branscher. Lägsta värden finns för träindustrin med 0,03 -0,06.

Det framgår att elasticiteterna är betydligt lägre i kortsikts- än i långsiktsfallet. Genomsnittsvärdet vad gäller den totala kortsiktiga löneelasticiteten för totalindustrin är drygt 0,3. I totalindustrin finns cirka 900 000 sysselsatta. En mekanisk tolkning av detta värde antyder att en lönekostnad som är 5 procent lägre än annars skulle öka arbetskraftsefterfrågan med ca 1,5 procent eller ca 15 000 personer på ett års sikt. Som elasticiteten väl i linje med tidigare nämnda internationella synes ligger studier. När man talar om effekter av förändringar i faktorprisrelationer på ett års sikt uppstår dock frågan vilken innebörd som kan läggas i detta. Den närmast till hands liggande tolkningen är att det är den effekt som hinner uppstå under ett år om faktorprisförändringen är långsiktigt bestående. Den använda modellen är en långsiktsmodell med inlagd tidslag som gör det möjligt att skatta den nämnda l-ârseffekten. Men vilken effekt kan förväntas om förändringen i relativ lönekostnad är temporär på 1 år. Blir effekten då större eller mindre? En diskussion om detta förs i kapitel 6. Där framgår att det är sannolikt att löneelasticiteten - och därmed - vid en tillfälsysselsättningseffekten lig sänkning av lönekostnaden i ett lågkonjunkturläge är mindre än de i tabell 6A.2 presenterade l-árs elasticiteterna. Det är mycket svårt att skatta dessa lägre elasticiteter. Hur påverkas exempelvis företagens förväntningar, och därmed deras sysselsättningspolitik, av temporära men återkommande ändringar i lönekostnader? Möjligen kan företagsinriktade studier ge vägledning.

6A.4.3 Tre-faktor modell

Inom ramen för en tre-faktor modell med två sorters arbetskraft och kapital har långsiktiga substitutions- och löneelasticiteter beräknats. Skattningarna är utförda med hjälp av efterfrågefunktioner härledda utifrån en s.k. translog kostnadsfunktion.

Appendix till kapitel 6 317

Uppdelningen av arbetskraften görs på två olika sätt. Det görs dels en uppdelning i kategorierna arbetare och tjänstemän, dels en uppdelning efter ålder, i ungdomar och vuxna. Samtliga beräkningar avser hela den egentliga industrin (SNI 2 + 3).

6A.4.4 Arbetare och tjänstemän

Substitutions-, löne- och korselasticiteterna framgår av tabellerna

6A.3-6A.5. Skattningarna visar att arbetare och kapital är substitut

(OAK O) medan arbetare och tjänstemän är svaga komplement (om O). Tjänstemän och kapital är svaga substitut. Men de absoluta värdena på om och (SAT är så låga att det är svårt att säga något bestämt om komplementaritet eller substituerbarhet mellan tjänstemän och kapital eller mellan arbetare och tjänstemän. Upprepade beräkningar med andra tekniker och även med andra tidsseriedata visade också de på klara substitutförhållanden mellan arbetare och kapital, medan arbetare och tjänstemän respektive tjänstemän och kapital ibland uppvisade svag komplementaritet och ibland

svag substituerbarhet, se Ekberg (1979). Detta tyder på att o AT och om

i verkligheten ligger nära noll, medan OAK är klart positiv. Delvis svarar uppdelningen i tjänstemän och arbetare mot en uppdelning i skolad respektive oskolad arbetskraft. Resultatet antyder att ju mer skolad arbetskraften är desto mindre är utbytbarheten gentemot kapital. Vid tillräcklig skolning föreligger förmodligen komplementaritet. Om tjänstemannagruppen kunnat delas upp efter utbildningsgrad är det således sannolikt att högutbildade tjänstemän skulle uppvisa komplementaritet med kapital. I det stora hela ligger resultaten väl i linje med resultaten från de tidigare nämnda internationella studierna. Möjligen finns dock i de internationella undersökningarna en starkare tendens till komplementaritet mellan tjänstemän och kapital. Priselasticiteterna för respektive produktionsfaktorer har de förväntade negativa tecknen. Man kan notera att det absoluta värdet på löneelasticiteten är betydligt lägre för tjänstemän än för arbetare. Resultatet antyder att tjänstemännen i allmänhet har arbetsuppgifter som är relativt sett svårare att ersätta med andra produktionsfaktorer. En förändring i priset på en produktionsfaktor påverkar också efterfrågan på andra produktionsfaktorer. Detta framgår av korselasticiteterna. Både och e” är negativa. En lägre lönekostnad för den ena

en

kategorin medför en ökad efterfrågan inte bara på denna utan också på den andra kategorin. En lägre lönekostnad med lO procent för arbetare ökar efterfrågan på tjänstemän med 2,5 procent. På motsvarande sätt skulle en lägre lönekostnad med 10 procent för tjänstemän öka efterfrågan på arbetare med 1,5 procent. Mellan arbetare och kapital är korselasticiteten positiv. En lägre lönekostnad för arbetare skulle således minska efterfrågan på kapital. Substitutionseffekten dominerar här över skaleffekten.

318 till 6

Appendix kapitel

Tabell 6A.3 Alla partiella sub- Tabell 6A.4 Priselasticiteter Tabell 6A.5 Korselasticiteter stitutionselasticiteter Medelvärde 1969 - 72 Medelvärde 1960-72 Medelvärde 1960-72

(SAK 1,20 eM -0,56 em 0,31 om 0,04 en -0,11 en -O,l2 on —0,l4 em —0,70 em —0,25 en ——0,l5

A = arbetare K = kapital T = tjänstemän

6A.4.5 Ungdomar och vuxna

Sedan mitten av 1960-talet har arbetslöshetstalen för ungdomar ökat relativt övriga grupper. Som förklaring till detta har flera tänkbara hypoteser framförts. En sådan hypotes är att den sedan lång tid pågående höjningen av ungdomarnas relativlöner har varit en bidragande omständighet till ungdomarnas svårare arbetsmarknad. För belysning av detta presenteras nedan några ekonometriska beräkningar. Det bör redan nu betonas att vår ambitionsnivå är låg och de erhållna resultaten måste betraktas som ytterst preliminära. I skattningarna har arbetskraften delats upp i två kategorier, ungdomar och vuxna. Till ungdomar har hänförts personer under 18 år. Definitionen har av ungdomsgruppen är således snäv, men datatillgången nödvändiggjort den nämnda avgränsningen. En framtida uppgift bör vara att undersöka om det finns data som möjliggör motsvarande skattningar för större ungdomsgrupper. Skattningsperioden är 1965-1977. I tabell 6A.6 anges de partiella substitutionselasticiteterna mellan vuxna och kapital samt mellan ungdomar och kapital.

Tabell 6A.6 Allen partiella substitutionselasticiteter.

Medelvärde för perioden 1965-77 oVK 0,47 CSUK 3,83 V = Vuxna U = Ungdomar K = Kapital

Båda substitutionselasticiteterna är positiva, dvs. substitution föreligger i båda fallen. Dessutom är substitutionselasticiteten mellan ungdomar och kapital väsentligt större än mellan vuxna och kapital. Detta (deras arbetsuppgifter) mycket lättare än vuxna tyder på att ungdomarna ersätts med kapital vid en viss lönekostnadsökning relativt kapitalpriset

Appendix till kapitel 6 319

för respektive grupp. Tendensen är densamma som framkom i den internationella översikten. Resultatet förefaller rimligt med tanke på att den vuxna arbetskraften kan antas ha arbetsuppgifter som kräver mer av upptränad yrkesskicklighet och erfarenhet. Deras arbetsuppgifter skulle vara svårare att ersätta med kapital än ungdomarnas arbetsuppgifter. Mellan ungdomar och vuxna pekar beräkningarna på komplementaritet, dvs. substitutionselasticiteten är negativ. Om man genom en lägre relativ lönekostnad för vuxna förbättrade deras sysselsättningsläge skulle detta också innebära ett förbättrat sysselsättningsläge för ungdomar. Omvänt skulle en lägre relativ lönekostnad för ungdomar inte leda till försämrat sysselsättningsläge för den vuxna arbetskraften. Effekten skulle i stället finnas på kapitalintensiteten. Det finns en viss osäkerhet kring resultatet, men det kan ändå inte helt avvisas. Ungdomar kan ibland vara medhjälpare till vuxna. Speciellt är kanske detta fallet för de (unga) ungdomar som man studerat här. Dessa finns troligen i större utsträckning än äldre ungdomar just i enkla ”medhjälpsarbeten. Komplementaritet kan således föreligga för denna grupp ungdomar, samtidigt som detta inte behöver vara fallet om ungdomsgruppen utsträcks till högre åldersklasser. Äldre ungdomar kan antas ha kunskaper och erfarenheter, som gör att de kan konkurrera med (vara substitut till) äldre arbetskraft.

Med tanke på osäkerheten i beräkningsresultatet mellan ungdomar

och vuxna så har man avstått från att beräkna löneelasticiteterna i detta fall.

6A.5 Marginella lönesubventioner

Med en marginell lönesubvention menas en subvention till sysselsatta över en viss nivå i företagen. l sin renodlade form riktar sig stödet enbart till tillskottet av arbetskraft. Tillskottet kan vara antingen nyanställningar eller att företagen inte genomför planerade reduceringar av personalstyrkan. I förstnämnda fall säges subventionen vara sysselsättningsskapande och i sistnämnda fall sysselsättningsbevarande. Dessutom kan stödet vara temporärt eller permanent samt selektivt eller generellt. Från slutet av 1970-talet fick vi en kraftig ökning i användningen av marginella sysselsättningsstöd. Exempel på stödformer var bidraget till företagsutbildning av permitteringshotade och nyrekryteringsbidragen 1978-79 och 1981-82. Parallellt härmed har också pågått en diskussion av i vad mån marginella sysselsättningsstöd är att föredra framgör andra åtgärder för att påverka arbetskraftsefterfrågan. Jämförelser har då ofta gjorts med icke marginella sysselsättningsstöd, typ sänkning av arbetsgivaravgifter som omfattar samtliga sysselsatta i ett f öretag. Den teoretiska grundvalen för en analys av effekterna av marginella sysselsättningsstöd är dock fortfarande svag. Detta gör att jämförelser med andra medel inte är någon enkel sak. En hypotes är att inom ramen för ett givet budgetbelopp ger en marginell lönesubvention en relativt stor sysselsättningseffekt, beroende

320 Appendix till kapitel 6

på att budgetbeloppet räcker för att göra en stor lönekostnadssänkning på marginalen.

Tillskottet av arbetskraft för företagen blir billigare än i det icke marginella fallet. En lönesubvention på marginalen har också andra fördelningsmässiga implikationer än en sänkning av lönekostnaden för all arbetskraft. S.k. windfall profits kan förväntas vara mindre — om än kanske inte undvikas - än i det icke marginella fallet.

6A.5.l Några internationella studier

Med simuleringsberäkningar fann Berndt, Kesselman och Williamson (1975) att, inom en given budgetram, gav en marginell lönesubvention en större sysselsättningseffekt än en icke marginell sådan. Fördelen med den marginella lönesubventionen låg här i substitutionseffekten, medan skaleffekten blev ungefär densamma i respektive fall. l USA prövades den s.k. New Jobs Tax Credit för expansion i sysselsättning under 1977 och 1978. Bishop (1980) beräknade att nettotillskottet i sysselsättning var mellan 150 000 och 670 000 personer beroende på

modellspecifikation. Även en viss temporär inflationsdämpande effekt

erhölls. Enligt Bishop var denna större än vad som motsvarade det utbetalda vilket subventionsbeloppet, kan tolkas så att den prisdämpande effekten var större än sänkningen i företagens genomsnittskostnad. Under senare år har flera europeiska studier genomförts. Vi ska här enbart ange några exempel på dessa. En sammanfattning av resultaten från olika europeiska finns i Schwanse och i undersökningar (1982) Rehn (l982a, l982b). I Storbritannien fanns den s.k. Temporary Employment Subsidy (TES) under perioden 1975-79. Stödet hade en sysselsättningsbevarande karaktär. En utvärdering gjordes av Englands arbetsmarknadsdepartement och en annan av Deakin och Pratten (1982). Vi återger resultaten från den senare. l utvärderingen beräknades nettosysselsättningseffekten. Man försökte således beakta undanträngningseffekter. Resultatet visade att nettosysselsättningseffekten var ca 50 procent, dvs. nettoökningen av sysselsättningen var ca 50 procent av det totala antalet personer som subventionerades. Dessutom visade undersökningen på en viss temporärt inflationsdämpande effekt. Genom återströmning av skatter till den offentliga sektorn och genom mindre transfereringar till arbetslösa blev nettoutgiften per subventionerat arbetstillfälle endast 30 procent av bruttoutgiften. Vidare har under senare år forskare i England med hjälp av makroekonomiska modeller försöktjämföra effekterna av marginella lönesubventioner med andra ekonomisk politiska insatser (se Layard och Nichell (1980, 1983) samt Whitley och Wilson (1983)). Resultaten från beräkningarna går isär. De förstnämnda menar att sysselsättningseffekten av en marginell lönesubvention är starkare i jämförelse med en icke marginell sådan medan de sistnämnda inte kan finna någon speciell sådan fördel med marginella lönesubventioner. I Västtyskland fanns ett lönesubventionsprogram mellan december

sou 1984:31 till 6 321

Appendix kapitel

1974 och maj 1975. Lönesubventionen var sysselsättningsskapande och selektiv till vissa regioner. En utvärdering (se Schmid (1977, 1979)), visade att ca 25 procent av de subventionerade arbetena representerade nyskapad sysselsättning, dvs. en betydligt lägre andel än i den engelska undersökningen. Avslutningsvis kan också nämnas att en mer total framställning av den amerikanska diskussionen om marginella lönesubventioner finns i Haveman och Palmer (1982).

6A.5.2 Svenska studier

Inom EFA har utförts två studier kring marginella lönesubventioner. Den ena är ett försök att beräkna sysselsättningseffekterna av bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade (den s.k. 25/15 kronan). Den andra är en studie av företags attityder till och reaktioner på nämnda utbildningsbidrag samt nyrekryteringsbidraget 1978-79 och i någon mån det 1981 införda nyrekryteringsbidraget. Resultaten av dessa undersökningar har presenterats i kapitel 6. Vidare har inom EFA också gjorts en simuleringsstudie som pekar i samma riktning som ovannämnda studie av Berndt, Kesselman och Wil1iams0n,(se Ekberg (1979)). Utanför EFA har dessutom AMS gjort utvärderingar av nyrekryteringsbidragen 1978-79 och 1981 -82. Även resultaten från dessa undersökningar presenterades i kapitel 6. Dessutom har Holmlund (1979) med hjälp av en simuleringsmodell beräknat sysselsättningseffekterna av 25-kronan. Någon större effekt på antalet uppsägningar kunde inte urskiljas. Däremot erhölls en viss minskning av arbetslösheten genom mindre antal permitteringar. Ytterligare ett exempel av på en studie marginella lönesubventioner är Ohlsson (1983). Här görs en verbal analys av tänkbara effekter av marginella lönesubventioner i små öppna ekonomier av den typ som finns i de nordiska länderna. Om man så vill kan man med marginella lönesubventioner också mena lönesubventioner som riktar sig till vissa företag i ekonomin, men där lönesubventionen ändå, sett ur dessa företags synpunkt kan få en icke marginell utformning, dvs. en minskning av hela lönesumman i de subventionerade företagen. Ofta är det frågan om krisföretag som kan ses som marginella i den meningen att de ”ligger sist” vid en rangordning av samtliga företag i ekonomin efter lönsamhet. Utan subventioner kan dessa företag förväntas lämna marknaden. Med hjälp av en mikro-makroekonomisk simuleringsmodell har Carlsson, Bergholm och Lindberg (1981) beräknat effekterna på samhällsekonomin från 1977 av olika utformningar av lönesubventioner till åtta krisföretag (Södra Skogsägarnas Cellulosa AB, NCB, Svenskt Stål AB, Svenska varv samt fyra tekoföretag). I förhållandet till ett referensfall utan några subventioner jämfördes flera tänkbara subventionsfall, där subventionerna för perioden utgick 1977-84. I ett av subventionsfallen lönesubantogs företagen uppfatta ventionerna som permanenta och i ett annat fall som temporära. Jämförelse gjordes även med fallet att subventionen utformades som en sänkning av företagens sociala avgifter. Ett fjärde fall var att subventionen

322 till 6 sou 1984:31

Appendix kapitel

inte gick till krisföretagen utan till expansiva exportföretag. I samtliga fall tänktes subventionerna finansieras med en höjning av inkomstskatten. Subventionerna verkade olika på kort respektive lång sikt. De största effektskillnaderna på industrisysselsättning och arbetslöshet gentemot referensfallet erhölls i det fall där lönesubventionen uppfattades som permanent av företagen och vi nöjer oss med att återge den jämförelsen. På kort sikt (cirka 2 år) korn den permanenta lönesubventionen att ge en klart högre industrisysselsättning (cirka 35.000 fler personer) och lägre arbetslöshet än i referensfallet. På längre sikt försvåras emellertid strukturanpassningen vilket negativt påverkar sysselsättning. Efter cirka 8 år (1984) var industrisysselsättningen klart lägre (cirka 50 000 personer lägre) och arbetslösheten högre i fallet med permanent lönesubvention i jämförelse med referensfallet.

6A.6 Andra medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft i privat sektor

1 EFA:s regi har undersökningar gjorts av sysselsättningseffekterna av Iagerstöd och industribeställningar. I båda dessa fall uppkommer den ökade efterfrågan på arbetskraft på ett indirekt sätt genom att företagens produktion upprätthålles. Lagerstöd eller industribeställningar påverkar inte primärt företagens lönekostnader.

6A.6.l Lagerstöd

Den subvention som utgår vid Iagerstöd har likheter med kapitalintensiva subventioner av typ lokaliseringsstöd. I jämförelse med lönesubventioner kan man anta att lagerstödet medför en stor statsfmansiell utgift per bevarad sysselsatt. Sysselsättningseffekten kan förväntas vara liten inom ramen för ett givet budgetbelopp.

I en EFA-studie, (Suzuki 1980), undersöktes företag som hade erhållit

under 1975-01-01 - 1976-12-31. lagerstöd perioden Undersökningen var en enkätundersökning av företag med minst 100 anställda. Försök gjordes också att kartlägga effekterna för företag med mindre än 100 anställda. Svarsfrekvensen från de sistnämnda var dock så låg att någon redovisning av dessa inte gjordes. Det var 282 företag med över 100 anställda som erhöll statsbidrag för lagerökning. Svar inkom från 264, dvs. från nästan 95 procent. I dessa företag beräknades sysselsättningen ha blivit 4,9 procent högre än annars. Detta motsvarar ca 12 000 personer. Att sysselsättningseffekten i förhållande till utbetalt stöd var liten framgår av att stödet beräknades i genomsnitt motsvara en lönesubvention på ca 100 procent. Beloppet per räddat arbete varierade dock starkt mellan olika branscher. Sysselsättningseffekten var mycket ojämnt fördelad mellan branscher. Således svarade massa- och pappersindustrin samt järn- och stålindustrin för ca 35 procent av sysselsättningseffekten, medan deras andel av industrisysselsättningen endast var 18 procent. Det framgår också att

till 6 323

Appendix kapitel

lagerstödet främst gynnat företag där lönekostnadsandelen är låg (kapitalintensiva företag). Vi vet dock inte i vilken utsträckning nämnda sysselsättningsökning representerar en nettosysselsättningseffekt. Undanträngning i företag som inte erhöll lagerstöd kan ha förelegat. Detta har man inte kunnat beakta. Sannolikt var därför nettosysselsättningseffekten mindre än nämnda 12 000 personer. Lagerstöd medför fördelningseffekter genom att windfall kan profits antas uppkomma. Lagerstödet beviljades för en ökning i lagret, oavsett om denna ökning ändå hade kommit till stånd. Av nämnda EPA-studie framgick att lagerstöd utgick för en lagerökning på 4 500 miljoner kr., varav 2 400 miljoner kr. utgjorde den beräknade lageruppbyggnad som ändå skulle ha kommit till stånd. Lagerstödet skulle således ha gett en nettolagerökning på 2 100 miljoner kr., dvs. 45 procent av den bidragsberättigade ökningen. Man kan också uttrycka det så att uppskattningsvis 55 procent av lagerstödet utgjordes av windfall profits. Att lagerstödet fick en förhållandevis blygsam effekt på lageruppkan förklaras av stödets placering i tiden. byggnaden Det började utgå i ett tidigt skede av konjunkturnedgângen, medan sysselsättningen inom industrin fortfarande var hög. Det fanns då starka incitament för att låta lagren växa. Dessutom fanns utbredda förväntningar om en snar vändning uppåt i konjunkturen. I själva verket blev konjunkturnedgångcn långvarig. Det fanns då en risk att den (om än begränsade) effekt på lagren som lagerstödet medförde kunde verka i destabiliserande riktning på sysselsättningen. I slutet av lågkonjunkturen kunde företagen känna sig nödsakade att snabbt dra ner på sina lager. Undersökningar av lagerstöd har också gjorts utanför EFA:s ram. Exempel ° Med hjälp av en simupå en sådan studie finns i SOU l979:38. När det gäller sysselleringsmodell har Holmsättningseffekten tyder utredningsresultaten på att 1972 års lagerstöd lund (1980, 1981) också knappast gav någon sysselsättningsökning. Däremot synes det lagerstöd beräknat effekten på som infördes 1975 ha medfört en klart positiv sysselsättning och arsysselsättningseffekt. Denna betslöshet år 1978 av var dock svår att kvantiñera, men om utvecklingen för de under- 25/15 kronan, lagerstösökta med respektive utan företagen stöd var representativ för hela det och lagen om anställindustrin så skulle antalet industrisysselsatta ha blivit 13 000-14000 sammanningstrygghet högre genom lagerstödet. Ungefär samma bild framkom i Praski (1977). taget. Resultatet tyder på 1975/ 76 uppskattades ha medfört att utan dessa åtgärder Lagerstödet en sysselsättningsökning 15.000 årsarbetare. så skulle sysselsättningpå cirka Som synes ligger de beräknade sysselsätten l978 ha varit 30 000 ningseffekterna nära den i EFA-studien nämnda sysselsättningsöknin- personer mindre än den gen på 12.000 personer. faktiska. Vidare skulle Sysselsättningseffekten av lagerstödet från 1975 har också beräknats arbetslösheten ha varit av Holmlund 2-3 procent högre. San- (1979). Enligt denna beräkning skulle lagerstödet ha lett till nolikt kan en stor del av en ökning i industrisysselsättningen på cirka 5.000 personer 1976, dvs. dessa effekter härledas klart mindre effekt än enligt de ovan nämnda undersökningarna.” till lagen om anställningstrygghet. Genom att åtgärderna medförde

6A.6.2 Industribeställningar

ökad labor hoarding erhölls också en produkti- Industribeställningar påverkar sysselsättningen genom att de påverkar vitetssänkande effekt i efterfrågan på företagens produkter. Inom EFA-projektet integrerad företagen.

324 till 6 sou 1984:31

Appendix kapitel

arbetsmarknadspolitik har man visat hur man med hjälp av s.k. inputkan beräkna sysselsättningseffekterna av industribeställoutputtabeller ningar. Vad som därvid speciellt tilldragit sig intresse är de s.k. indirekta sysselsättningseffekterna. anställs - som vid bered- Vid industribeställningar ingen i AMS regi skapsarbeten - men beställningar kan ändå riktas till en viss region eller I dessa kan det sägas uppkomma en direkt till vissa företag. sysselsättningseffekt. Den indirekta sysselsättningseffekten uppkommer genom ökade leveranser från andra företag vars sysselsättning därmed påverkas. Var den indirekta sysselsättningseffekten hamnar och hur stor den blir kan ofta vara svårt att avgöra. Det kan inte uteslutas att den indirekta sysselsättningseffekten tillfaller redan starka grupper på arbetsmarknaden. Studien (se Johansson (1976) samt Johansson och Wadensjö (1977)) byggde på en tillämpning av input-outputmetoden på ERU:s regionala För kommunala industribeställningar som leverantörsundersökning. gjordes med statligt stöd under 1971 och 1972 var den indirekta sysselsättningseffekten större än den direkta. Andelen indirekt sysselsättningseffekt av den totala sysselsättningseffekten varierade starkt mellan olika branscher. stor andel indirekt sysselsättningseffekt fanns vid Speciellt industribeställningar inom exempelvis livsmedelsindustri, pappersindustri och grafisk industri. Däremot var den direkta sysselsättningseffekten den dominerande inom exempelvis trävaruindustrin och plastvaruindustrin. Förutom en tidigareläggning kan stödet till kommunala industribeställningar också innebära en omfördelning av inköpen. Kommunerna får inte bidrag vid köp av utländskt producerade varor. En omfördelning till förmån för inköp i svenska företag kan därför förväntas. Vidare kan företag med sysselsättningsproblem förmodas bli godkända för subventionerade inköp framför företag som inte har sysselsättningsproblem. Detta kan förväntas påverka fördelningen av inköp mellan företag (regioner) i Sverige. faktiskt lett till ökade inköp i Beräkningarna tydde på att stödet Sverige. Vidare tydde mycket på att industribeställningarnas regionala dessa år ledde till att Stockholms län, Göteborgs storstyrningseffekt

stadsomráde, Östergötlandes och Kopparbergs län fick minskad arbets-

kraftsefterfrågan medan Södermanlands, Blekinge och Västernorrlands län fick en större arbetskraftsefterfrågan.

6A.7 Medel för att efterfrågan på arbetskraft påverka i offentlig sektor

Som nämndes i kapitel 6 är det fruktbart att skilja mellan beredskapsarbeten inom offentlig tjänsteproduktion och offentliga beredskapsarbeten av investeringskaraktär. Till arbeten i offentlig regi räknade vi också stiftelsen samhällsföretags verksamhet. Det är inte lika enkelt att på detta omrâde göra en sammanhållen Översikt av forskningen av det slag som gjordes vad gäller substitutions-

sou 198423! till 6 325

Appendix kapitel

och löneelasticiteter. För en mer omfattande framställning kring sysselsättningsskapande åtgärder i offentlig sektor se Palmer (1978). Forskningsresultaten varierar mellan olika undersökningar. Detta illustreras nedan av en amerikansk respektive en svensk studie av sysselsättningseffekterna av beredskapsarbeten inom offentlig tjänsteproduktion. Dessutom en EFA-studie presenteras om sysselsättningseffekter av ett beredskapsarbete av anläggningstyp i Svedala kommun år 1973.

6A.7.l Arbeten i offentlig tjänsteproduktion

I en studie av Johnson och Tomola (1977) uppskattades effekterna av ”public service employment programs (PSE). Genom sådana program ges lönebidrag till lokala myndigheter för anställning av arbetslösa. Den fråga som var av speciellt intresse i studien var i vilken utsträckning programmet gav upphov till undanträngningseffekter i offentlig sysselsättning. Lönebidragen kan användas för att ge sysselsättning åt personer som helt eller delvis övertar arbetsuppgifter, vilka utan programmet skulle ha utförts av andra personer. utfördes för en Beräkningarna period av sex kvartal efter programmets införande. Av skattningarna framgick att på mycket kort_sikt kan PSE vara ett effektivt medel att öka sysselsättningen. Tillkom 100 arbeten med löneså motsvarade detta också nettotillskottet bidrag ungefär i offentlig sysselsättning under det första kvartalet. Men ganska snabbt inträdde undanträngningseffekter. Efter ett år var nettotillskottet i sysselsättning ca 40 arbeten och efter sex kvartal var det praktiskt taget borta. Långsiktigt skulle således undanträngningseffekten vara 100 procent. Frågan om undanträngning mellan privat och offentlig sektor behandlades inte explicit i undersökningen. Men på kort sikt är det sannolikt att också undanträngningseffekten mellan dessa sektorer är liten. Därmed är det sannolikt att programmet på kort sikt också leder till en total ökning av sysselsättningen i ekonomin. Programmet skulle därför kunna utjämna konjunkturvariationer i total sysselsättning. Undanträngning mellan privat och offentlig sektor kan dock antas bli allt större ju längre tidsperspektivet utsträckes. Detta skulle innebära att programmet långsiktigt skulle vara tämligen betydelselöst för den totala sysselsättningen Förutom kortsiktiga konjunkturskäl finns det också en fördelningsaspekt att beakta. Genom åtgärderna kan handikappade och svårplacerade lättare beredas sysselsättning. Det framgick också att andelen personer som tillhörde dessa kategorier var större i PSE än i övrig offentlig verksamhet. Vi kan här också nämna en ñnsk undersökning. En utvärdering gjordes av effekter på arbetslöshet och sysselsättning av det finska kommunala sysselsättningsstödet för unga och sysselsättningsstödet för unga (se Sääski (1983)). Utvärderingen omfattar således inte enbart offentliga arbeten. Det framkom att de insatta åtgärderna ökade sysselsättningen och minskade arbetslösheten bland ungdomar. Dock motsvarades sysselsättningsökningen inte av en lika stor arbetslöshetsminskning. Om de ungas sysselsättning ökade med l 000 personer minskade arbetslösheten

till 6 sou 1984:31

326 Appendix kapitel

med ca 500. Åtgärderna ökade således arbetsutbudet bland de unga.

Enligt undersökningen har det inte förekommit någon undanträngning

av andra på arbetsmarknaden. Mycket tyder också på att det

grupper

finska kommunala sysselsättningsstödet haft en_regional utjämningsef-

fekt på ungdomssysselsättningen. Kommuner med hög ungdomsarbetslöshet har utnyttjat stödet flitigt. Som nämnts i kapitel 6 fann Gramlich och Ysander (1981) i en under-

sökning på svenska data för perioden 1964- 1977 att beredskapsarbeten

inom hälso- och socialvård gett ett positivt nettobidrag till sysselsättningen inom dessa områden. Det förelåg till och med komplementarite-t den normala sysselsättningen, dvs. även den normala sysselgentemot inom hälso- och socialvård påverkades positivt. Resultatet är sättningen således det motsatta till Johnsons och Tomolas studie. _ Gramlich och Ysanders resultat tyder på att beredskapsarbeten inom hälso- och socialvårdssektorn under de studerade åren inte utgjorde substitut för andra arbetsuppgifter. Möjligen kan den erhållna komplementariteten tolkas som att det krävdes ytterligare personal för handledning och introduktion av dem som innehade beredskapsarbeten.

6A.7.2 Beredskapsarbeten av investeringskaraktär

1 nämnda studie av Gramlich och Ysander studerades också om beredskapsarbeten av typ vägarbeten gav upphov till undanträngningseffekter. Man fann här klara undanträngningseffekter, dvs. det motsatta resultatet för beredskapsarbeten inom hälso- och sjukvård. gentemot Som nämndes tidigare har EFA initierat en undersökning av sysselav anläggningstyp i Svedala sättningseffekterna av ett beredskapsarbete om eventuell undankommun år 1973 (se Johansson (1975)). Frågan behandlades inte i denna studie. I stället studerade man en trängning annan Beredskapsarbeten av

typ av indirekta sysselsättningseffekter. anläggningstyp kräver för sitt genomförande ofta inköp av varor och

tjänster från någon annan sektor i ekonomin. På detta sätt uppkommer en indirekt som kan vara betydande. Här finns en

sysselsättningseffekt i offentlig tjänsteproduktion, där

skillnad gentemot beredskapsarbeten

den indirekta sysselsättningseffekten kan antas vara liten eller försum-

bar.

Av beräkningarna framgick att den indirekta sysselsättningseffekten

var större än den direkta. Den indirekta effekten uppskatav projektet tades till 14,8 manår medan den direkta var 10,8 manår. Av den indirekta stannade 5,0 manar inom Malmöhus län. Resten

sysselsättningseffekten