Politik mot arbetslöshet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Politik arbetslöshet mot

Betänkande för av expertgruppen EFA arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier

M

SMU 1993:43

Kb Occ

Ref

-,-.

W h

Statens offentliga utredningar WW 1993:43

w

Arbetsmarknadsdepartementet

arbetslöshet

Politik mot

Betänkande för

av Eâçpertgruppen

utvärderingsstudier EFA

arbetsmarknadspolitiska

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU oc Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13357-1 Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISSN 0375-250x

Till Statsrådet och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier EFA har

till uppgift att initiera och samordna arbetsmarknadspolitisk utvärderingsforskning samt se till att forskningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intressenter. Som ett led i vår fortlöpande verksamhet överlämnar vi härmed vårt femte betänkande Politik mot arbetslöshet.

Stockholm den 23 april

Eskil Wadensjö

Anders Bäckström Harald Niklasson Johan Carlström Jörgen Ohlsson Leif Dergel Mats Wadman

Björn von Heland Rune Åberg

Börje Hårdefelt Berndt Öhman Björn J onzon Jan Johannesson Ingrid Jemeck Johrmy Zetterberg

ERRATA

Rättelse: I figur 5.2 b 112 har några beteckningar fallit bort. Den s. korrekta figuren anges nedan.

Figur 5.2 b Effekter på arbetslöshet av tre olika slag av exogena störningar V

Källa: Jackman m.fl. 1990

Följande tabeller ersätter tabellerna 7.1, 7.2 och 7.3 i kapitel Tabell 7.1 Arbetslöshet och förändring inflationstakten 1963-1992 av

2 4,2 4,1 0,9 1,96 -0,76 -2,77 0,32 2,03 3 1,9 2,2 3,3

Tabell 7.2 Arbetslöshet och förändring inflationstakten 1963-1992 av

Tabell 7 .3 Arbetslöshet och förändring inflationstakten 1963-1992 av

C Um Uf Um20 Um35 Um55 R2 DW Nr

1 3,80 -2,13 0,22 0,43 2,06

2,2 2,8 0,2

2 3,49 0,10 -2,66 -0,34 0,39 2,07

3,2 0,2 1,5 0,5

Rättelse: står skall stå

187 11 nominella löneföränd- reala löneföränds.

187 24 nominallöneökningar reallöneökningar

s. 187 27 nominallönekostnad lönekostnad s. kan leda till bias. utgår s. 188 r. 17 Det 190 5 bias utgår s. genom 190 18 för bias utgår s. r.

Åtgärder mot arbetslöshet 9

1 ÅTGÄRDER MOT ARBETSLÖSHET

På två års tid har arbetslösheten i Sverige stigit hån en mycket låg nivå till en nivå som är den högsta under efterkrigstiden. Arbetskraftsdeltagandet sjunker efter att ha stigit under lång tid och antalet i en personer arbetsmarknadspolitiska åtgärder är högre än någonsin tidigare. Sverige har

mycket kort tid kommit till ett läge där andelen

personer utanför den vanliga arbetsmarknaden närmar sig den nivå under längre tid varit som förhärskande i många europeiska länder. Den långa .efterkrigsperioden med full sysselsättning verkar vara över. Under 1980-talets senare del låg tyngdpunkten i den ekonomiska debatten på hur man skulle kunna få inflationstakten, högre i Sverisom var ge än i omvärlden, att sjunka. Under 1993 är intresset koncentrerat till sysselsättningen och till hur man skall bekämpa arbetslösheten. Detta betänkande Politik mot arbetslöshet behandlar denna - - fråga. Hur skall man kunna uppnå hög sysselsättning utan att samtidigt erhålla alltför starka intlationsimpulser

Det finns flera arbetslöshetsfrågorU En första fråga är hur skall

man undvika att hamna i lägen det kännetecknar läget under 1993. som som En andra fråga är hur man skall kunna återgå till läge med låg arbetsett löshet. En tredje fråga år hur låg arbetslöshet skall kunna förenas med låg inilationstakt. l betänkandet skall vi försöka besvara i vad mån arbetsmarlcnadspolitiken kan bidra till svaren på dessa frågor. Det skall göras mot bakgrund av att den internationella för den svenska ekonomin ramen är annorlunda i början av 1990-talet än under tidigare decennier. Den svenska ekonomin är mera öppen än tidigare det gäller såväl handel med varor och tjänster som rörligheten kapital och arbetskraft. EES och av ett medlemsskap i EG kan steg i utveckling ekoses som en mot en öppnare nomi som påbörjats tidigare. Denna utveckling kan också påverka villkoren under vilka arbetsmarknadspolitiken kan bedrivas. Kan vi fortsätta att driva arbetslinjen på samma sätt som tidigare Får arbetsmarknadspolitiken en förändrad roll

1 SeWadensjö1993.

10 Åtgärder mot arbetslöshet

Krisen under 1990-talets första år orsakas av flera samverkande fakto-

rer En faktor är den internationella lågkonjunkturen. Den svenska kon-

junkturdämpningen är dock större än den i de flesta andra länder. Bland de industrialiserade västeuropeiska länderna är Finland det enda land som haft en kraftigare och snabbare uppgång av arbetslösheten i procentenheter än Sverige under senaste åren. Orsaken till Finlands svåra läge är bl.a. bortfallet av handeln med Sovjetunionen. Merparten av ökningen av arbetslösheten i Sverige måste tillskrivas interna faktorer. En faktor är den kostnadskris som Sverige hamnade i efter devalveringarna i början av 1980-talet. Efter devalveringama blev Sveriges inflationstakt högre än omvärldens och när devalveringsvinstema försvunnit följde problem med utrikeshandel, räntor och investeringar. Problemen förvärrades när expansionen i byggnadsindustrin bröts i och med fastighetskrisen och lågkonjunkturen och förbyttes i en extrem kontraktion. Det ökade privata sparandet. som av andra skäl är önskvärt, bidrog ytterligare till att dämpa efterfrågan inom ekonomin. Efterfrågenedgången blev mycket kraftigare än vad som skulle kunna behövas for att dämpa löne- och prisutvecklingen. Sedan 1930-talet har beredskapsarbetena varit det arbetsmarknadspolitiska medel som främst använts i konjunkturstabiliserande syfte. Tanken har enkelt varit att omfördela tidigarelägga främst offentliga investeringar från högkonjunkturer till lågkonjunkturen Både de direkta och indirekta sysselsättningseffekterna är därvid viktiga. Under de senaste båda decennierna har beredskapsarbetena ändrat karaktär. De har främst kommit att bli lönesubventioner inom den tjänsteproducerande delen av den offentliga sektorn. Konjunkturanpassningen har dock länge fortsatt att vara mycket god. Vid den innevarande konjunktumedgången har beredskapsarbeten använts mindre och satts in senare än vid tidigare tillfällen. I betänkandet analyseras denna omläggning av politiken. Nedgången har dock denna gång varit så stor att även en mycket kraftig expansion av beredskapsarbetena inte ensamt hade kunnat klara att upprätthålla sysselsättningen. Det är viktigt att utvinna lärdomar av konjunktumedgången

2 Se bl Finansplanen 1993 och debatten den i Nationalekonomiska Föreningen a av återgiven i Ekonomisk Debatt nr 1993 samt Konjunkturrådets rapport 1993för analyser av uppkomsten av krisen.

sou 1993:43 Åtgärder mot arbetslöshet 11

under början av 1990-talet för bättre kunna hantera att liknande situationer i frarntiden. Det är också stor vikt hur de av att se nya arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ungdomspraktikplatser och arbetslivsutveck- lingsplatser fungerar i praktiken. - Den mest aktuella arbetslöshetsfrågan är hur man skall kunna återgå till ett läge med låg arbetslöshet. Här kan arbetsmarknadspolitiken ha en roll dock inte den dominerande. Arbetsmarlcnadspolitiken - har redan under 1993 fått en mycket stor omfattning och det är olika skäl svårt av att ytterligare expandera verksamheten. Såväl penningpolitiken som kanske främst finanspolitiken har härvid huvudroller vid återförandet ekonoav min ur depressionen. Det är däremot mycket angeläget att analysera hur arbetsmarknadspolitiken vid återgång till högre en sysselsättning skall kunna dras ner i en takt som gör att inte blir inlästa i åtgärder. personer Det är därvid betydelsefullt att uppmärksamma de långsiktiga strukturella problemen i svensk ekonomi. De europeiska erfarenheterna visar att det är viktigt snabbt få att ner arbetslösheten om den har blivit hög på grund någon chock i ekonomin. av Ett uppmärksammat problem är att arbetslösheten i många länder karaktäriseras av en tröghet i anpassningen persistence som innebär att när arbetslösheten väl har ökat tenderar den på att permanentas en högre nivå även när sedan konjunkturen åter vänder uppåt. Flera förklaringar till sådana trögheter har framförts. En förklaring i litteraturen benämns som hysteresis, är att NAIRU the Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment den arbetslöshet är förenlig med stabil inilationstalct - som har ökat som en direkt följd den höga faktiska arbetslösheten. NAIRU - av följer helt enkelt arbetslöshetens utveckling. Den kvardröjande högre arbetslösheten kan exempelvis bero på när långtidsarbetslösheten att ökar så innebär det att de långvarigt arbetslösa förlorar del sina en av yrkesfárdigheter, deras självförtroende minskar varför dessa individers motivation att söka arbete också minskar. Dessutom är det inte ovanligt att företagen använder långvarig arbetslöshet negativt selektionssom ett kriterium vid anställningsbeslut vilket ytterligare försvårar för de långtidsarbetslösa att få ett arbete. Om de långtidsarbetslösa har små eller inga möjligheter att få ett nytt arbete innebär det deras inflytande att arbetsmarknaden är mycket begränsad. De långtidsarbetslösas inflytande på lönebildningen blir obetydligt vilket leder till mindre ett tryck nedåt på lönerna än en korttidsarbetslöshet av motsvarande storlek. En ökning av

12 Åtgärder arbetslöshet mot

långtidsarbetslöshet har med andra ord inte någon väsentligt dämpande

effekt på löneutvecklingen

Slutsatsen är således att en politik som innebär att arbetslösheten tillåts hög under ett par tre år medför betydande stabiliseringspolitiska risvara ker: Erfarenheterna hittills visar att det tycks vara möjligt att minska infla-

tionstakten men bara till priset av en permanent högre arbetslöshet. Till

detta kommer att framför allt långtidsarbetslöshet medför stora ekonomiska och sociala kostnader för såväl de som drabbas av arbetslöshet som för det övriga samhället. En utdragen lågkonjunktur kan också innebära att ekonomins produktionskapacitet minskar så att det krävs flera års in-

vesteringar för att återgå till den tidigare sysselsättningen

Under 1980-talet, det vill säga innan arbetslösheten steg till rekordnivåer, fördes en intensiv diskussion om arbetslöshetens effekter löneoch prisbildningen. Frågan diskuterats är om de arbetsmarknadspolisom tiska medlen kan bidra till att lindra det stabiliseringspolitiska dilemmat, dvs göra det lättare att förena hög sysselsättning och låg inflation. Traditionellt har man sett beredskapsarbetena som ett medel som framför allt omfördelar efterfrågan mellan olika konjunkturfaser. En selektivivad gäller placeras i åtgärderna skulle dock kunna tala för en tet vem som viss lönedämpande effekt jämfört med annan sysselsättning. Mot detta talar att förekomsten beredskapsarbeten utgör ett skyddsnät som bidrar av till att fackföreningama blir mindre återhållsamma i sina lönekrav. Intressantare i detta sammanhang är de medel som är typiska for den Rehn-Meidnerska politiken, dvs de rörlighetsfrämjande medlen. De viktigaste är förmedling lediga arbeten, arbetsmarknadsutbildning och av tlyttningsstöd. Rehn och Meidner framhöll att dessa medel kunde ge en bättre balans mellan olika delmarlcrtader. De arbetslösa kunde genom arbetsförmedlande insatser, flyttningsstöd ocheller omskolning komma över till andra delarbetsmarlmader med fler lediga platser. På detta sätt skulle löneökningama dämpas på dessa delarbetsmarknader och också totalt i ekonomin.

ä För en översikt och vidare referenser se Holmlund 1990 4 Se Fitoussi Phelps 1988 tillmäter det höga ränteläget stor betydelse för att tex som förklara kombinationen av högt kapacitetsumyttjandeoch låg investeringsnivåi Europa under 1980-talet.

sou 1993:43 Åtgärder arbetslöshet mot 13

Denna modell betonar arbetsmarknadslägets roll för lönebildningen. Mot denna hypotes står en annan hypotes som utgår från arbetsmarknadspolitikens roll som skyddsnät för de förvärvsarbetande. De anställda riskerar inte samma ekonomiska förluster de blir arbetslösa och fackföom reningarna kan med denna garanti kräva högre löner. Denna modell be-

tonar fackföreningarnas roll i lönebildningen och har också kommit

att kallas fackföreningsmodellen. Den framför allt fört fram denna hysom potes är Lars Calmfors.5 Man kan inte priori säga vilken hypotes a som ger den bästa beskrivningen verkligheten. Endast empiriskt inriktad av forskning kan visa det. Resultat av sådan forskning är relevans för av stor bedömningen arbetsmarknadspolitiken medel för minska av som ett att det stabiliseringspolitiska dilemmat. Syftet med detta betänkande är att behandla hur arbetsmarknadspolitiken kan vara en hjälp i att lösa de tre arbetslöshetsproblemen: 1 hindra uppkomsten av arbetslöshet av en omfattning den nuvarande, 2 försom hindra att en hög arbetslöshet blir bestående och 3 möjliggöra låg att arbetslöshet kan kombineras med låg inflationstalct. Kapitel l behandlar bakgrunden till de aktuella arbetsmarknadsproblemen och kapitel 2 ger en sammanfattning av forskningsresultaten och förslag till utformning av arbetsmarknadspolitiken. Kapitel 3 7 omfattar malcroanalyser kring arbetsmarknadspolitik, arbetslöshet och konkurrenskraft. I kapitel 8 redovisas och tolkas resultaten från genomförda mikroutvärderingar av effekterna på individnivå arbetsmarknadspolitiska åtav gärder. Malcroanalysema innehåller bl.a. jämförelse arbetslöshetsuten av vecklingen i länder med olika omfattning och inriktning på arbetsmarknadspolitiken. En viktig fråga är om arbetslöshetsskillnader mellan länder enbart härrör från skillnader i arbetsmarknademas funktionssätt eller om också skillnader i arbetslöshet är avhängig skillnader mellan länder vad gäller arbetsmarlmadspolitikens omfattning och inriktning. Detta kan närmare belysas bl.a. med utgångspunkt från forskningsresultat beom stämningsfaktorer för reallöne- och arbetslöshetsutvecklingen i Sverige och andra länder. Av speciellt intresse i detta sammanhang är skillnader mellan länder vad gäller nivån på den öppna arbetslöshet som svarar mot jämviktsarbetslösheten NAIRU och vad gäller graden reallöneav flexibilitet. Vidare diskuteras hur den svenska arbetsmarknadspolitiken

5 Forslund1992 ger en god översikt av debatten omrâdet.

14 Åtgärder arbetslöshet mot sou 1993:43

har använts i den ekonomiska politiken. Vilken roll har arbetsmarknadspolitiken haft i stabiliseringspolitiken i förhållande till övrig ñnanspolitik Särskilt intresse ägnas alltså hur arbetsmarknadspolitiken använts som ackommoderande ekonomisk-politiskt medel. Vidare analyseras också vilka effekter arbetsmarknadspolitiken har på löner och inflationstakt.

I kapitel 8 redovisas resultaten från svenska utvärderingsstudier som har analyserat effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, i första hand arbetsförmedling, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten. Denna resultatsanunanställning bildar underlag till rekommendationer för utformningen av arbetsmarknadspolitiken och utgör avstamp för framtida utvärderingsprojekt. I detta sammanhang diskuteras också metodfrågor som är förknippade med utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och som är av betydelse när det gäller bedömningen av tillförlitligheten i beräkningarna av olika åtgärders effekter. Kapitel 3 har utarbetats av avdelningsdirektör Jan Johannesson, kapitel 4 av docent Henry Ohlsson, kapitel 5 av ñl. dr. Johnny Zetterberg, kapitel 6 av docent Yves Bourdet och professor Inga Persson, kapitel 7 av professor Eskil Wadcnsjö och kapitel 8 av Jan Johannesson och Johnny Zetterberg. Författarna svarar själva för kapitlen 3-8 i betänkandet.

sou 1993:43 Åtgärder arbetslöshet mot 15

Referenser

Fitoussi, J.-P. Phelps, Edmund 1988, The Slump in

EuropåzReconstructing

open economy theory. Basil Blackwell, Oxfor . Forslund, A. 1992, Arbetslöshet och arbetsmarknadspoiitik. Bilaga 7 till LU 92. Finansdepartementet, Stockholm.

Holmlund, B. 1990, Svensk Iönebildning teori, empiri och politik. - 24 till Långtidsutredningen

álppclactlildilx

1990. Finansdepartementet, toc om.

Jonung, L. red 1991, Devalveringen 1982 rivstart eller snedtänd- ning Perspektiv på svensk devalveringspolitik. SNS Förlag, Stockhohn.

Konjunkturrådets rapport 1993. Fast kurs med flytande krona. SNS Förlag, Stockholm.

Wadensjö, E. 1993, Arbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i ett internationellt perspektiv, i De ekonomiska trygghetssystemen i ett historiskt och internationellt perspektiv. Försäkringskasseforbundet, Stockholm.

Bedämningaroch slutsatser 17

2 BEDÖMNINGAR OCH SLUTSATSER

2.1 Det aktuella arbetsmarknadsläget

Sverige befinner sig i-en arbetslöshetskris. Arbetslösheten uppgick enligt arbetskraftsundersölcningarna AKU under första kvartalet 1993 till 7,3 arbetskraften. Männens arbetslöshet har ökat betydligt mer än procent av kvinnornas. Den största ökningen av arbetslösheten har skett for män i åldrarna 25-34 år. Ungdomsarbetslösheten har trots kraftiga satsningar på ungdomsåtgärder inte kunnat sänkas under 10 procent, vilket betyder att våren 1993 femte ungdom dem som inte är i det ordinarie utbildvar av ningssystemet antingen är arbetslös eller i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Arbetskraftsdeltagandet och än sysselsättningen har sjunkit mer kraftigt de senaste åren, vilket är första gången under efterkrigstiden. Under 1991 minskade arbetskraften med 25.000 och under 1992 personer med ytterligare 85.000 Antalet varsel om uppsägningar är stort personer. och inte oväsentlig del dem kommer att resultera i arbetslöshet. en av År 1992 antalet i konjunkturbetingade arbetsmarknadsvar personer politiska åtgärder det högsta hittills. Långtidsarbetslösheten ökar under våren 1993 betydligt snabbare än den totala arbetslösheten och allt fler genomgått arbetsmarknadspolitiska åtgärder återkommer till arbetssom förmedlingen då de inte lyckas få arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. Det är utomordentlig vikt med en snabb återgång till lägre arbetsav löshet. Vid längre tids arbetslöshet ökar långtidsarbetslösheten markant en och med stigande arbetslöshetstider ökar svårigheterna att återgå till den ordinarie arbetsmarknaden. Forskningen visar att flera faktorer påverkar möjligheterna återgå till lägre arbetslöshet och möjligheterna att att en förena denna med låg inflationstakt. Såväl utformningen av arbetsen marlcnadspolitiken och arbetslöshetsforsälcringssystemet som lönebildningssystemet har stor betydelse.

18 Bedâmningaroch slutsatser

2.2 Bedömningar utifrån makroutvärderingar

2.2.1 Arbetsmarknadspolitik mot arbetslöshet

Skillnader i arbetslöshetsutvecklingen mellan olika länder under 1970-

och 1980-talet kan föras tillbaka på olikheter i såväl lönebildningssystem

och arbetsmarknadspolitik makroekonomisk politik. Arbetslösheten i som länder med centraliserade lönebildningssystem är lägre medan inflationen verkar vara oberoende av förhandlingssystem. Forskningsresultaten som redovisas i kapitel 5 arbetslöshetens beom stämningsfalctorer visar att arbetslösheten är lägst i de länder lägger som ned störst resurser på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder och högst i länder med generösa arbetslöshetsunderstöd och förtidspensioner. Det finns betydligt starkare tonvikt på aktiva åtgärder i länder med centraliserade löneförhandlingssystem än i länder med decentraliserade system. Resultaten visar vidare att aktiv arbetsmarknadspolitik har positiv en påverkan på arbetsmarknadens funktionssätt och att den motverkar långtidsarbetslöshet. Sverige intar genom sin starka satsning på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder en särställning i länderjänuförelsen. Resultaten tyder på att den svenska arbetsmarknadspolitiken bidragit till hålla ned att arbetslöshetsnivån. En utveckling leder bort från arbetslinjen skulle som sannolikt medföra under en längre tid stående högre arbetslöshet.

2.2.2 Arbetsmarknadspolitikens effekter på arbetsmark-

nadsutvecklingen

Arbetslösheten i Sverige har fram till den innevarande lågkonjunkturen legat strax under 2 procent under högkonjunkturlägen och omkring 3 procent under lågkonjunkturer. Under den närmast föregående konjunkturnedgången i början av 1980-talet steg arbetslösheten i Sverige, än inte om i samma utsträckning som i övriga europeiska länder. De avgörande skillnaderna visade sig under den efterföljande internationella högkonjunkturen. Det svenska mönstret skiljde sig då från det i flertalet västeuropeiska länder. Sverige återgick till och underskred det tidigare låga arbetslöshetstalet, medan många västeuropeiska länder ñck en kvarstående hög arbetslöshet med en stor andel långtidsarbetslösa. De mycket låga arbetslöshets-

Bedämningaroch slutsatser 19

talen under slutet av 1980-talet innebar dock att arbetsmarknaden blev överhettad och att starka inflationstendenser uppstod. Kapitel 4 och som behandlar den svenska arbetsmarknadspolitikens förmåga att stabilisera sysselsättningen, visar att arbetsmarknadspo-

litiken spelade sin roll väl under 1970- och l980-talet. Åtgärdsvolymen

uppvisade ett klart kontracykliskt mönster och särskilt de sysselsättnings-

skapande åtgärderna var utomordentligt väl tidsanpassade. De sysselsättningsskapande åtgärderna beredskapsarbeten, rekryte- ringsstöd och ungdomslag var konsekvent och starkt kontracykliska, vilket gjorde dem unika bland statsbudgetens utgiftsposter. Dessa åtgärder har i hög grad utgjort den kontracykliska finanspolitiken. När arbetslösheten ökat har nya anslag till sysselsättningsskapande åtgärder snabbt beviljats. Anslaget har medfört att antalet personer i åtgärder har ökat efter kort

tid. Åtgärderna har därefter dragits ner i omfattning när arbetsmarknads-

läget förbättrats. På kort sikt har arbetslösheten kunnat minska utan att löneökningama blivit högre. Slutsatsen att det finns starka indikationer på att de sysselsättningskapande åtgärderna har bidragit till att stabilisera konjunkturen och minska arbetslösheten. En jämförelse mellan Sverige och Frankrike i kapitel 6 visar att såväl arbetsmarknadspolitikens omfattning som sammansättning, inriktning och tidsanpassning tycks ha stor betydelse för att motverka uppkomsten av långtidsarbetslöshet. Då andelen långtidsarbetslösa 1984 och 1985 låg kvar på höga och stigande nivåer gjordes i Sverige en omprioritering av arbetsmarknadspolitiken i riktning mot långtidsarbetslösa och ungdomar. Skillnader i åtgärdernas omfattning for olika grupper ledde till skillnader i långtidsarbetslöshetens utveckling för grupperna. Vad gäller tidsanpassningen visar de utländska erfarenheterna, att längre man väntar med att sätta in arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid en uppgång av arbetslösheten, desto större insatser kommer senare att krävas för att få de långtidsarbetslösa tillbaka i arbete. För sent insatta åtgärder har en kostnad i form av att åtgärderna kommer att behöva ligga kvar på en hög volym långt efter en ekonomisk återhämtning. När arbetslösheten i Sverige steg från en mycket låg nivå andra halvåret 1990 ökade inte antalet personer i åtgärder. Inte heller under 1991 ökade de arbetsmarknadspolitiska insatserna i sådan utsträckning att en kraftig uppgång i arbetslösheten undveks. Perioden 199091 kan därför ur svensk arbetsmarknadspolitisk synpunkt karaktäriseras som att åtgärderna sattes in sent och i begränsad omfattning. Vid denna tid skedde

20 Bedämningarochslutsatser

en omprioritering av den ekonomiska politiken inflationsbekämpning mot och dämpning av inflationsförvänmingama. Allt sedan Finansplanen 1991 har inrlationsmålet och inte full sysselsättning nämnts det som övergripande målet för den ekonomiska politiken. Under 1991 sjönk efterfrågan i den svenska ekonomin och 1992 steg arbetslösheten i Sverige den högsta nivån under efterkrigstiden. Samtidigt ökade antalet personer i åtgärder till sin högsta nivå någonsin. Såväl arbetslösheten som antalet i åtgärder är i fortsatt stigande. personer Förutom att åtgärderna sattes in och i mindre omfattning i börsenare jan av lågkonjunkturen än tidigare, är åtgärdssammansättningen helt annorlunda denna gång. Beredskapsarbetena tidigare den främsom var sta stabiliseringspolitiska åtgärden har hittills hållits på mycket låg en nivå. medan arbetsmarknadsutbildningen, arbetslivsutvecklingsprojekt och ungdomspraktikplatsema har kommit att spela huvudrollerna under 1993.

2.2.3 Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser

Innan arbetslösheten i Sverige nådde rekordnivåer stod frågan det är om möjligt att med arbetsmarknadspolitiska åtgärder förena hög sysselsättning med låg inflation i centrum för debatten. Resultaten från ekonometriska undersökningar tydde på att i åtgärder inte har nedpersoner samma pressande effekt på lönerna som de öppet arbetslösa. Istället för att underlätta det stabiliseringspolitiska dilemmat skulle ökade arbetsmarknadspolitiska åtgärder kunna förvärra det genom löneuppdrivande effekter. De åberopade studierna skattningar arbetsmarknadspolitikens avser av effekter på reallönen. För att behandla dilemmat full sysselsättning och inflation krävs att även sambanden mellan arbetslöshet och nominallöner skattas. Vidare bör hänsyn tas till åtgärdemas selektiva inriktning mot dem som är eller kan förmodas bli långtidsarbetslösa. Erfarenheterna från de senaste decenniernas utveckling i Europa belägg för att långtidsarger betslösheten jämfört med kortidsarbetslösheten har en lägre eller ingen ef-

fekt på lönebildningenÅ Det är främst andelen korttidsarbetslösa

män som påverkar lönebildningen. I kapitel 4 och 7 redovisas nya skattningar olika arbetsmarknadsav politiska åtgärders effekter på såväl real- nominallöner och på inflasom

1 Se kapitel 2 i den volym av 0ECD:s EmploymentOutlook utkommer som sommaren 1993.

Bedämningarochslutsatser 21

tionstakten. Huvudresultatet är att det inte går att påvisa att de sysselsättningsskapande åtgärderna skulle ha en uppdrivande effekt på lönerna. Beredskapsarbetena har inte några signiiikanta effekter på reallönema eller nominallönema. Detta kan bero på att beredskapsarbetena liksom arbetsmarknadsutbildningen inriktas på långtidsarbetslösa. Däremot har

dessa åtgärder en positiv effekt på arbetsmarknadens funktionssätt. En

överföring personer från arbetslöshet till beredskapsarbeten och arav betsmarknadsutbildning ger högre löneflexibilitet då arbetslösheten i större utsträckning kommer att bestå av korttidsarbetslösa. En viktig iakttagelse i detta sammanhang som framgår av kapitel 5 är att Sverige hör till de länder som har högst reallöneflexibilitet, vilket innebär att arbetsmarknadsmässiga anpassningar i större utsträckning sker genom reallönesänkningar snarare än genom arbetslöshetsökningar. En viktig förklaring till Sveriges höga lönetlexibilitet är troligen att arbetsmarknadspolitiken hållit andelen långtidsarbetslösa bland de arbetslösa på en låg nivå. Detta har betydelsefulla implikationer för utformningen av den ekonomiska politiken. Resultaten tyder också på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bidragit till att behålla i arbetskraften och därmed långsiktigt bipersoner dragit till en högre sysselsättning. Vissa resultat pekar på att arbetsmarknadsutbildningen har en lönesän-

kande effekt på arbetsmarknaden helhet. Åtgärderna for arbetshandi-

som kappade och de särskilda åtgärderna for ungdomar visar sig över huvudtaget ha obetydliga effekter på lönebildningen. En slutsats kan dras från kapitel 7 är att arbetsmarknadspolitiken som underlättar lösningen det stabiliseringspolitiska dilemmat och att det av saknas entydiga belägg för att den utgör hinder for prisstabilisering. Resultaten pekar att löne- och prisutvecklingen främst påverkas av arbetsmarknadsläget för män i mellanåldersgruppema och att arbetslösheten for andra inte har effekt liksom inte heller antalet persogrupper samma i åtgärder. Om i dessa grupper som har mindre betydelse for ner personer löne- och prisutvecklingen överförs från arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder så är effekterna på löne- och prisnivåema obetydliga. Slutsatsema från malcrostudiema kan sammanfattas i att den aktiva arbetsmarknadspolitiken har bidragit till en fördelaktig utveckling av sysselsättning och arbetslöshet. Arbetsmarknadspolitikens effekter på inflationen är inte säkerställda på samma sätt. Om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inriktas på har svårt att få en fast förankring på personer som

22 Bedömningaroch slutsatser

arbetsmarknaden bidrar inte dessa åtgärder till att driva upp inflationen, men effekterna på arbetslösheten blir betydande.

2.3 Bedömningar utifrån mikroutvärderingar

2.3.1 Individ- och samhällsekonomiska effekter

av arbets-

marknadspolitiska åtgärder

De studier som utifrån individdata analyserar effekterna på individemas

inkomst- och sysselsättningsutveckling och lönsamheten

för samhället av

arbetsmarknadspolitiska åtgärder mikroutvärderingar

- ger underlag för förslag till en bättre fungerande arbetsmarknadspolitik.

Arbetsmarknadsutbildning och intensifierad arbetsförmedlingsverk-

samhet har enligt hittills avslutade utvärderingsstudier framstått lönsom samma såväl ur ett individ- ett samhällsekonomiskt som perspektiv. Yr-

kesinriktad arbetsmarknadsutbildning har positiva individeffekter

såväl vad gäller sysselsättning som inkomster. Effekterna är särskilt starka för

vuxna som saknar tidigare yrkesutbildning. Arbetsmarknadsutbildning

ger upphov till ett betydande samhällsekonomiskt överskott. Detta gäller framförallt för traditionellt på arbetsmarknaden svaga grupper som lågutbildade, invandrare och handikappade. De här åsyftade utvärderingarna avser verksamheten när antalet perso-

ner i arbetsmarknadsutbildning uppgick till i genomsnitt

40.000. Preliminära resultat från ett nu pågående EPA-projekt arbetsmarknadsutom bildningens effekter 1989-1991, då verksamheten var mer omfattande, tyder på sämre effekter. Det kan finnas flera förklaringar till detta utöver att omfattningen blivit stor att det råder avtagande avkastning. Konjunkturläget de senaste åren har inneburit att en allt mindre del av de arbetsmarknadsutbildade kunnat överföras till den öppna arbetsmarknaden. En

kompletterande förklaring är att arbetsmarknadsutbildningen

under senare år kommit att fungera ett medel uppfylla arbetsvillkoret som att för att få

rätt till arbetslöshetsförsäkring och för utförsäkrade

att upparbeta ny rätt till kassaersätming. Intensiñerade arbetsfönnedlingsinsatser leder till kortare vakanstider och betydande förbättringar för olika sökandekategorier vad avser sarmolikheten att erhålla arbete, antalet arbetslöshetsperioder och arbetslöshetens längd, utan att några undanträngningseffekter kunnat påvisas. Den

Bedömningaroch slutsatser 23

slutsats som kan dras från resultaten av utvärderingarna är att resursförstärlcningar till arbetsförmedlingen har störst effekt på sammankopplingen av arbetssökande och lediga platser när det inte råder kraftig obalans mellan antalet arbetssökande och lediga platser. Det finns endast ett fåtal milcroutvärderingar av sysselsättningsskapan-

de åtgärder. Resultatenñån utvärderingar av effekterna av beredskapsar-

beten visar på positiva inkomsteffekter. Utvärderingar av åtgärder som lönesubventioner och industri- och lokaliseringspolitiska stöd visar inte på någon klar individ- eller samhällsekonomisk lönsamhet. Däremot förefaller sysselsättningsåtgärder för arbetshandikappade i form av lönesubventioner och anställning vid Samhall lönsamma. Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder för ungdomar visar att förekomsten en utvecklingsplan har starkt positiv inverkan på ungav domarnas framtida arbetsmarknadssituation. Med utvecklingsplan menas att ungdomarna med stöd av arbetsförmedlanra lägger upp en utbildningsoch prakükstrategi för att uppnå målet ett fast arbete inom ett önskat yrkesområde. Tillfälligt arbete inom en plan har visat sig vara det avgjort bästa alternativet erhålla fast arbete. Av de arbetsmarknadspolitiska för att senare åtgärderna är anställning med rekryteringsstöd klan bättre för de berörda ungdomarna än beredskapsarbete. Beredskapsarbete är i sin tur att föredra framför arbetslöshet då det leder till större sarmolikhet att uppnå fast arbete och minskar risken för långtidsarbetslöshet.

2.3.2 Sysselsättnlngseffekter av arbetslöshet och arbets-

marknadspolitiska åtgärder

Utvärderingar studerat sysselsättningscffektema av sysselsättningssom skapande åtgärder visar att deltagare i dessa åtgärder mindre ofta övergår till anställning ån de som är öppet arbetslösa. Visserligen minskar de arbetslösas sannolikhet att få permanent anställning med antalet arbetslöshetsperioder och arbetslöshetstidens längd, men detta sker först efter en period på cirka fyra månaders arbetslöshet. De arbetslösa har således en högre sannolikhet till övergång till arbete på öppna marknaden under de första månaderna en arbetslöshctsperiod jämfört med dem som befinav ner sig i åtgärder.

24 Bedämningaroch slutsatser

Sannolikheten för utträde arbetslösheten ur har visat sig öka med arbetslöshetstidens längd. Den huvudsakliga förklaringen övergången är att till arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar längre tid befunnit en person sig i arbetslöshet. Att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har positiva sysselsättningseffekter för individerna visar sig när de väl avslutat av att åtgärden är

sannolikheten att få en permanent anställning större än för de

arbetslösa. Denna effekt förstärks längre tid varit i arbetspersonen marknadspolitiska åtgärder. Däremot ñnns det negativ effekt en av att upprepade gånger ha varit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För att sammanfatta: Medan individ beñrmer sig i arbetsmarknadsen politiska åtgärder är sannolikheten att få anställning lägre en än för den som är arbetslös, men när åtgärden väl är avslutad är sannolikheten få att en fast anställning högre. Effekterna förstärks längre tid åtgärden varat, men försvagas fler tillfällen som tillbringats i åtgärder. Problemet för administratörema inom Arbetsmarknadsverket blir således balansera att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas tillgänglighet och deras varaktighet vad gäller tänkbara deltagare.

2.4 Synpunkter på framtida forskning

2.4.1 Utvärderingsstudiernas inriktning

Mot bakgrund av den höga arbetslösheten, att allt fler i personer sätts arbetsmarknadspolitiska åtgärder och att åtgärder introducerats bedönya mer EFA att forskningsbehovet på det arbetsmarknadspolitiska området kommer att öka markant de närmaste åren. Prioritet bör liksom tidigare ges ntiloostudier som direkt siktar till att utvärdera olika åtgärder. Under våren 1993 pågår inom ramen för EFA:s verksamhet utvärderingar av det tidiga 1990-talets arbetsmarknads- och Företagsutbildning och av ungdomspraktikplatsema. Vidare utvärderas arbetsmarknadspolitikens effekter på arbetsmatchning, arbetsutbud och arbetskraftsrörlighet arbetssamt löshetsersättningens betydelse för arbetslöshetstidemas längd och arbetsmarknadspolitiken medel att förhindra långtidsarbetslöshet. Planesom ringen av en utvärdering åtgärder för arbetshandikapppade pågår. av Inom området mikroutvärderingar av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder vill EFA framöver prioritera utvärdering beredskapsarbeten och av åtgärder som utbildningsvikariat och lokala arbetslivsutvecklingsprojekt.

Bedämningar och slutsatser 25

Utvärderingar av åtgärder för arbetshandikappade såsom lönebidrag, offentligt skyddat arbete. AMI och Samhall är högt prioriterade. Det är angeläget att jämförelser görs mellan olika arbetsmarknadspolitiska insatser och att kombinationer av åtgärder utvärderas. Förutom att effekterna av åtgärderna utvärderas är det viktigt att själva implementeringen genomförandet av åtgärderna analyseras.

Inom den del av den arbetsmarknadspolitiska forskningen som kan ka-

raktäriseras som makroutvärderingar bör studierna av arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska effekter följas upp ytterligare. EFA menar att mer forskning bör inriktas mot att belysa åtgärdemas effekter på löneanpassning och prisutveckling. Framförallt bör de empiriska resultaten testas genom nya undersökningar kring löneeffekter av överflyttningar av från arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett olika grupper annat område som forskningen bör inriktas på är effekterna av arbetsmarknadspolitik vid olika arbetslöshetsnivåer. Det är därför angeläget att utvärdera arbetsmarknadsutbildning, Företagsutbildning och beredskapsarbeten under innevarande lågkonjunktur och jämföra resultaten med dem som uppnåddes vid utvärderingar under andra konjunkturlägen. Eftersom arbetsmarknadspolitikens utformning och omfattning i mycket hög grad är beroende av utvecklingen i ekonomin och arbetsmarknaden är det också framöver nödvändigt att stimulera forskningsinsatser om utvecklingstendenser på arbetsmarknaden. På detta område sker ett samarbete mellan EFA och HSFR Humanistiskt-Samhällsvetenskapliforskningsrådet. Utvecklingen av arbetslöshetens omfattning och ga sammansättning är härvidlag det viktigaste området, men också forskning de äldres och tlyktingarnas arbetsmarknad är av högsta relevans för om arbetsmarknadspolitikens omfattning.

2.4.2 Metoder för utvärderingsstudier

Många de hittills genomförda utvärderingsstudiema har aktualiserar av metodproblem kräver forskningsinsatser. Även fortsättningsvis vill som EFA därför stödja metodutvecklingsarbete inom ramen för utvärderingsprojekt. Under våren 1993 pågår inom EFAzs ram två projekt som utvärderar effekterna på sysselsättning och inkomster av arbetsmarknadspolitiska åtgärder där en central uppgift är att utveckla metoder, som beaktar

26 Beümningar och slutsatser

såväl individuella självval arbetsförmedlarnas inflytande på deltasom gandet i en åtgärd. Frågan om vilken roll den experimentella utvärderingsmetoden, baserad på slumpmässiga urval, respektive den icke experimentella metoden, baserad på ekonometriska tekniker, kommer att spela i framtiden är avhängig såväl etiska organisatoriska

av och överväganden som tillgång på

longitudinella databaser. Vid en situation då utvärderingen gäller etablerade åtgärdsprogram beror de etiska och organisatoriska problemen på om åtgärdsprogrammet är efterfrågestyrt eller utbudsstyrt. I efterfrågestyrda är det de program tänkbara deltagarnas intresse som avgör deras deltagande i åtgärden. Detta är fallet om tillgången platser i åtgärden är så god att alla som vill också får delta. I utbudsstyrda program finns inte plats for alla som vill delta, varför arbetsmarknadsmyndigheten gör ett urval bland dem. Att göra en experimentell utvärderingsuppläggning med ett slumpmässigt urval av tänkbara deltagare i experiment- och kontrollgrupp en vid utbudsstyrda program bör vara acceptabelt. Eftersom några i personer vilket fall som helst måste nekas deltagande i sådana kan det program, knappast anses oetiskt att låta lotten avgöra deltagandet. Nära förbundet med detta är situationer där man vill testa nya program eller nya inslag i redan etablerade program. Den icke-experimentella utvärderingsmetoden syns vara den enda möjliga, då det gäller utvärderingar av efterfrågestyrda åtgärdsprogram. Att neka deltagande i en sådan åtgärd, för att slumpmässigt välja ut experiment- och kontrollgrupp vore oetiskt. Om tillgången på longitudinella arbetsmarknadsstatistiska databaser förbättrades skulle de icke-experimentella utvärderingarna av pågående såväl utbuds- efterfrågestyrda som program ge säkrare och robustare resultat. Att genomföra en experimentell utvärdering är oftast betydligt mer arbets-, resurs- och tidskrävande än att genomföra en icke-experimentell. Den experimentella metoden skulle dock med fördel kunna användas vid utvärderingar i samband med introduktionen av nya utbudsstyrda åtgärder. Ett viktigt undantag från ovanstående resonemang utgör s.k. naturliga experiment. En slumpmässighet som uppkommit i samband med uttagningen av deltagarna i verksamhet då naturlig uppdelning i en ger en experiment och kontrollgrupp som kan utnyttjas utvärderingsdesign. som

Bedömningarochslutsatser 27

2.5 Några lärdomar för arbetsmarknadspolitikens

utformning

Den generella finanspolitiken och pemiingpolitiken spelar huvudrollen vid en återgång till balans i ekonomin. Här skall dock understrykas det att finns allvarliga strukturella problem i den svenska ekonomin. Utforrn-

ningen av den makroekonomiska politken måste därför utformas så

att hänsyn tas till dessa och att nödvändiga strukturella förändringar inte förhindras. Arbetsmarknadspolitiken i allmänhet och de sysselsättningsskapande åtgärderna i synnerhet är nödvändiga för att undvika bestående långtidsarbetslöshet och för att återgå till ett läge med låg arbetslöshet. Forskningsresultaten visar att arbetsmarknadspolitiska åtgärder förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsmarknadspolitikens effekter beror på vilka arbetslösa grupper av som åtgärderna riktas mot. I högre grad åtgärderna inriktas mot arbetsmarknadens outsiders större positiva effekter kan förväntas. Risken för löneuppdrivande effekter av åtgärderna minskar eftersom outsiders långtidsarbetslösa har ett begränsat inflytande på lönebildningen. Samtidigt är det viktigt att arbetsförmedlingen arbetar med att tillsätta de lediga platserna så snabbt som möjligt. Beredskapsarbetena har hittills hållits på en låg nivå. En expansion av denna åtgärd bör framförallt inriktas mot långtidsarbetslösa. För denna grupp handlar det ofta om att de tvingats lämna en intern arbetsmarknad och att det kan dröja innan de åter får tillträde till denna arbetsmarknad. De kan också behöva utbildnings- och praktikinsatser eller lönesubventioner för att få tillträde till en ny arbetsmarknad. Att kraftigt öka utbildningsinsatsema för vuxna arbetslösa förefaller svårt. Arbetsmarknadsutbildningen ligger redan på en sådan nivå att ytterligare ökning riskerar en medföra att den passerar gränsen för vad som är samhällsekonomiskt försvarbart. Ökade insatser i form rekyteringsstöd förefaller rimligare. av För ungdomar kan utökade platser i det ordinarie utbildningssystemet fungera som en arbetslöshetsregulator. För de ungdomar lämnat utsom bildningssystemet behövs åtgärder för att upprätthålla motivation, redan förvärvade kunskaper och kontakt med arbetslivet. Här kan tillfälliga åtgärder som ungdomspraktik vara ett inslag. Alltför omfattande åtgärder är dock inte problemfria då de kan tränga undan reguljär sysselsättning för ungdomar.

28 Bedämningar och slutsatser

När konjunkturen vänder uppåt och närmar sig ett läge med inflationstendenser är det nödvändigt att arbetsmarknadspolitiken inriktas på grupper som har små effekter på lönebildningen som bl.a. ungdomar, långtidsarbetslösa och arbetshandikappade. En överföring av dessa grupper från arbetslöshet till åtgärder leder inte till löneökningar och inflation. I nuvarande djupa lågkonjunktur gäller det att utveckla nya former av

sysselsättningsskapande åtgärder för grupper som drabbats speciellt hårt

av arbetslöshet. Vid ett förbättrat konjunkrurläge kan sedan dessa åtgärder successivt dras ned och arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning inriktas mot rörlighetsstimulanser och intensiñerade arbetsförmedlingsinsatser.

Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisktmedel 29

3 ARBETSMARKNADSPOLITIK SOM EKO- NOMISK-POLITISKT MEDEL

3.1 Arbetsmarknadspolitikens roll

Arbetsmarknadspolitiken är ett led i den allmänna ekonomiska politiken. Dess huvuduppgift är minska arbetslösheten och att lindra effekterna av förekommande arbetslöshet. Det innebär att den har såväl allokeringsoch stabilisexings- som fördelningspolitiska funktioner. Arbetsmarknadspolitikens allokeringspolitiska roll är att i samverkan med andra ekonomisk-politiska åtgärder säkra effektivt fungerande marknader. De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, främst arbetsförmedling och arbetsmarknadsutbildning, syftar härvid till att förbättra arbetsmarknadens funktionssått och därigenom höja sysselsättningen och minska arbetslösheten utan att ge upphov till pris- och löneökningstendenser. I sin stabiliseringspolitiska funktion skall den aktiva arbetsmarknadspolitiken tillsammans med övrig finanspolitik och penningpolitiken utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen. Den passiva arbetsmarknadspolitiken i form av arbetslöshetsunderstöd fungerar som en automatisk stabilisator då den dämpar verkningarna på den inhemska efterfrågan vid konjunktumedgångar. Arbetsmarknadspolitikens fördelningspolitiska funktion är främst att säkerställa inkomster för de arbetslösa och ge de arbetshandikappade sysselsättning. Vidare används åtgärderna för att förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och för att uppnå en jämnare regional fördelning av sysselsättningstillfallen. I det följande beskrivs översiktligt hur den svenska arbetsmarknadspolitiken använts i den ekonomiska politiken. För att empiriskt belysa hur arbetsmarknadspolitiken inordnats i den ekonomiska politiken krävs en klassificering de arbetsmarknadspoliav tiska åtgärderna efter vilka mål de är knutna till. Det är omöjligt att genomföra en konsekvent uppdelning av åtgärderna efter allokerings-, stabiliserings- och fördelningspolitiska mål, eftersom de flesta åtgärder har mer än ett mål.

Kapitel 3 har skrivits av Jan Johannesson.

30 Arbetsntarknadrpolitik som ekonomisk-politisk:medel

Vi skall ändå göra ett försök att belysa hur arbetsmarknadspolitiska åtgärder använts som allokerings-, stabiliserings- och fördelningspolitiska medel. Särskilt intresse ägnas härvidlag hur arbetsmarknadspolitiken använts som ackommoderande ekonomisk-politiskt medel över konjunkturcyklema. Det har i debatten hävdats att den antiinflationistiska stabiliseringspolitik för 1990-talet

som aviserats innebär ett avsteg från den

fram t.o.m. 1989 förda ackommoderande arbetsmarknadspolitiken. Åtgärdsinsatsema skulle således inte längre öka i takt med den öppna arbetslösheten. Längre fram visas att ökningen i arbetslöshet hösten 1990 inte möttes med en expansion av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

3.2 Arbetsmarknadspolitikens inriktning i praktisk politik

3.2.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning

I tidigare EFA-betänkanden har arbetsmarknadspolitik deñnierats som de selektiva åtgärder som är direkt inriktade mot att påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt Arbetsmarknadspolitilc under omprövning, SOU 1984:31, s. 54. I praktiken karaktäriseras denna definition liksom varje annan av en viss godtycklighet. Vanligtvis åsyftas med selektiv arbetsmarknadspolitik de åtgärder som ñnansieras via arbetsmarknadsverkets budget. Det ñnns emellertid åtgärder som tidigare finansierades via denna budget, men som nu finansieras utanför den. Dessutom finns det åtgärder för att påverka sysselsättningen och åtgärder för arbetshandikappade som aldrig, eller endast delvis, ñnansierats via arbetsmarknadsverket. För att få en någorlunda fullständig bild av arbetsmarknadspolitikens omfattning kommer vi här liksom tidigare, att definiera arbetsmarknadspolitik som samtliga åtgärder i syfte att direkt påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt som ñnansieras via arbetsmarknadsverket, Samhall, kommunerna, landstingen, skolrnyndigheterna, samt som ett komplement regionalpolitiskt stöd och temporärt industristöd. En sådan sammanställning låter sig göras vad gäller utgiftsutvecklingen, men går på grund av statistikbrist att fullständigt genomföra vad gäller antalet direkt berörs åtgärderna. Därför kommer även i personer som av denna framställning arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning mätt i antal direkt berörda personer att karaktäriseras viss ofullav en ständighet. Det statistiska underlaget for framställningen återñnns i Jo-

Arbetrmarløtadspolitik som ekonomisk-politisktmedel 31

harmesson 1988, 1989 och 1991. Uppdateringar har gjorts till och med 1992. Vid ingången till 1970-talet motsvarade utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna enligt ovanstående definition 1,7 procent av BNP Se tabell 3.1. Under lågkonjunkturen de första åren 1970-talet av

steg utgifterna till närmre 3 procent BNP. Den världsomfattande

av konjunkturdämpning som inträdde 197374 i samband med första oljekrisen förstärktes i Sverige av strukturella problem i främst varvsindustrin, ståloch gruvindustrin och skogsnäringarna. Den ekonomisk-politiska strategin att försöka överbrygga lågkonjunkturen sysselsätmingsskagenom pande insatser återspeglas i att utgifterna för arbetsmarknadspolitiken då som högst motsvarade närmare 4 procent av BNP 197778. Under överbryggningspolitiken på 1970-talet expanderade den offentliga sektom, antalet tidsbegränsade arbeten för arbetslösa ökade och icke-traditionella företagsinriktade åtgärder lagerstöd och företagsutbildning för som permitteringshotade sattes in tillsammans med tillfälliga industripolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsutbildningen expanderade också kraftigt. Även den andra oljekrisen 197980 följdes av ökade arbetsmarknadspolitiska insatser. Under budgetåren 198283-198485 motsvarade utgifterna 4 procent av BNP 6 procent räknar in de tillfälliga industom man ristöden. Konjunkturuppgången vid mitten 1980-talet gjorde det möjav ligt att dra ned på utgifterna för arbetsmarknadspolitiken. De sjönk stadigt fram till och med budgetåret 198990. Under innevarande konjunkturnedgång låg utgifterna kvar på låg nien vå under 199091 och steg kraftigt först under 199192, då de motsvarade 4,4 procent av BNP. Statistiken över antalet personer direkt berörda olika arbetsmarkav nadspolitiska åtgärder tabell 3.2 visar att dessa under 1970-talet flest var år 1979 med 154.000 personer i genomsnitt 3,6 procent arbetskrafav ten, och under 1980-talet flest år 1984 med 220.000 i personer genomsnitt 5,0 procent av arbetskraften. För 1992 det genomsnittliga var antalet personer i åtgärder ca 265.000 vilket motsvarade 5,9 procent av arbetslcraften. Arbetsmarknadspolitikens utgiftsutveckling i förhållande till BNP har varierat kontracykliskt och dessutom ökat under varje lågkonjunktur jämfört med tidigare lågkonjunktur. Samma sak gäller för högkonjunkturlägen fram till början av l980-talet. Under de s.k överhettningsåren i slutet av 1980-talet sjönk arbetsmarknadspolitikens omfattning i förhåll-

32 Arbezsmarknadspølitik som ekonomisk-politisktmedel

a E E . ä 3

å o m

N v m m m 0 N t m N m m m m

- - - - - F E

m

N m v o v m N v v

v

E

å 5 m. N

8 S F

N v m m v m m N m v m 2

5 N N N m v m o o o e o 0 0 0 .

m. m. m. a N N N å

o

N m m m m v n o m 2 N N S

A

sou 1993313 Arbetsmarknadspolirik som ekonomisk-politisktmedel 33

A 0. 0. m t 0. m

å 0a m

m.

n

0. m. m.

a

0. å

m. m.

t

å J . C

34 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel

ande till högkonjunkturen vid inledningen av 1980-talet. Statistiken över antalet personer i åtgärder visar på en än mer markerad kontracyklisk variation. Detta gäller än mer om åtgärder för arbetsvård exkluderas. Bakom dessa variationer i såväl utgiftsutveckling som antal personer i åtgärder finns omfattande förändringar i både åtgärdssammansättningen och i den övergripandeekonomisk-politiska strategi som åtgärderna anpassats till.

3.2.2 Arbetsmarknadspolitikens allokeringspolitiska utfall

Under delen av 1970-talet kännetecknades den svenska ekonomin senare låg tillväxttakt, industriell stagnation, växande sysselsättningsproblem av och finansiella underskott. Efter andra oljekrisen 197980 lades den ekonomiska strategin om från en överbryggande politik till en stramare ekonomisk politik. Försök gjordes att reducera tillväxten av den offentliga sektorn. Dessutom stimulerades den industriella tillväxten genom ett par större devalveringar 1981 och 1982 med syftet att få till stånd en exportledd expansion. Innebörden den tredje vägens politik, som den sociav aldemokratiska regeringen förde 1982-1990 var att de ökade vinsterna investeringar och exporttillväxt skulle få den svenska ekonomin i genom balans utan att gå vägen över generell åtstramning och ökad arbetslöshet. exportledd expansion krävdes arbetsmarknads- För att underlätta en att politiken i högre grad inriktades mot att förse företagen med erforderlig arbetskraft och att undvika flaskhalsproblem. Detta ställde krav efmot fektiva förmedlingsinsatser, utbildningsinsatser riktade mot flaskhalsproblem, flyttningsstimulanser samt rekryteringsstimulanser. Nya insatser av detta slag tillsammans med organisatoriska reformer för att förbättra arbetsförmedlingens arbetsplaceringar genomfördes. Med andra ord kom den allokeringspolitiska funktionen hos arbetsmarknadspolitiken att betoän under 1970-talet då framförallt den stabiliseringspolitiska nas mera funktionen sattes i förgrunden. Huvuduppgiften att snabbt och effektivt medverka till att lediga platser tillsattes ledde till att den rent arbetsförmedlande verksamheten med att koppla samman matcha de arbets- - sökande och de lediga platserna korn i centrum. En nyorientering arbetsmarknadspolitiken var att man undvek annan av att sätta in beredskapsarbeten för ungdomar under 20 år. Speciella ungdomsåtgärder introducerades. Man strävade efter att minska på statsñ-

Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisktmedel 35

nansiellt dyra sysselsättningsskapande åtgärder för ungdomar. De traditionella beredskapsarbetena inriktades främst mot långtidsarbetslösa.

Återgången till malcroekonomisk balans i den svenska ekonomin

vid mitten av 1980-ta1etech den internationella återhämtningen avspeglades i en nedgång av arbetslösheten tabell 3.3. Denna sjönk från 3,5 procent av arbetskraften 1983 1,9 procent 1987 och 1,4 procent 1989. Visserligen innebar omläggningen av AKU från 1 januari 1987 att den nya mätmetoden ger ca en halv procentenhet lägre arbetslöshetstal jämfört med den gamla metoden, men nedgången i arbetslöshet var ändå mycket markant. Arbetslösheten ökade långsiktigt fram till 1983. Bakom ökningen låg en tendens mot allt längre arbetslöshetstider. Den genomsnittliga längden per arbetslöshetstillfalle steg ñån 10 veckor 1975 till 15 veckor 1983. Bakom arbetslöshetstalet 1983 på 150.000 personer eller 3,5 arbetsprocent av kraften, farms en inströmning av ca 10.000 arbetslösa vecka. nya per Dessa kunde i genomsnitt förväntas arbetslösa i 15 veckor. Från mitten av 1980-talet till 1990 sjönk arbetslösheten. Bakom detta låg såväl en nedgång i arbetslöshetstidernas längd framförallt nedsom en gång i antalet arbetslöshetstillfällen. Under 1991 och 1992 ökade inilödet i arbetslöshet drastiskt och under 1992 nådde arbetslöshetstidernas längd sin hittills högsta nivå, cirka 20 veckor. Inilödet av lediga platser till arbetsförmedlingen sjönk med 65 procent mellan 1989 och 1992 och antalet arbetssökande per ledig plats ökade från 2 till 32. En uppfattning om belastningen på arbetsförmedlingen och arbetsom förmedlingens matchningseffektivitet statistiken över arbetssökanges av de och lediga platser vid arbetsförmedlingen. Av tabell 3.4 framgår att såväl antalet arbetssökande under en månad som antalet kvarstående arbetssökande i slutet av månaden minskade mellan 1984 och 1989. Samtidigt skedde en mycket kraftigare minskning antalet kvarstående arbetssöav kande för omedelbar placering vid månadens slut. Detta tyder på att man på arbetsförmedlingarna under arbetet med att så snabbt möjligt tillsom sätta de lediga platserna prioriterat de sökande gått placera direkt. som att

36 Arbetsmarknadspolitik ekonomisk-politisk:medel sam

G 2 - -

An Q

H å 2 2 m

C An u v. 6

s E

i

o G x u å m. m. H

An Q a H x

u n

o E å u o.

-

å 2

..

m

2 m 3

v

Z

S ä

G S G

Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisktmedel 37

Tabell 3.4 Arbetssökande vid arbetsförmedlingen 1980-1992, tusental

År Samtliga X Kvarstâende Kvarstående arbetssökande arbetssökande arbetssökande Kat. 1-8 utan arbete utan arbete för omedelbar placering Kat. servicekod 1

Källa: AMS.

Från statistiken över lediga platser är det möjligt via uppgifter inatt om flödet av lediga platser och antalet kvarstående lediga platser beräkna hur länge de lediga platserna i genomsnitt varit registrerade tabell 3.3. Inflödet av lediga platser ökade kraftigt under delen 1980-tasenare av let. Trots överhettningen i ekonomin blev vakanstidema kortare än under konjunkturuppgångarna 1975 och 1980, vilket tyder på en hög matchningseffektivitet. Den arbetsförmedlande verksamheten tycktes således ha fungerat tillfredställande då tillgängliga vakanser fylldes snabbare än under tidigare högkonjunkturlägen. Från 1984 framstod bristen på yrkesarbetare och tekniker som det främsta hindret för industriell expansion. Bristen accentuerades de sista åren på 1980-talet och ledde till kraftiga kostnadsölmingar. Problemet här var mer utbildningssystemets bristande flexibilitet och anpassning och individemas svaga incitament att investera i utbildning och yrkesrörlighet, än

38 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisktmedel

själva arbetsförmedlingens förmåga att koppla samman befintliga lediga platser och arbetssökande. Det hade under slutet av 1980-talet varit rimligt att arbetsmarknadspolitiken allt högre grad inriktats mot att genom utbildningsinsatser och flyttningsstimulanser öka företagens tillgång på kvalificerad arbetskraft. Istället expanderade fram till 1985 de sysselsättningsskapande åtgärderna

tabell 3.2 beredskapsarbeten och särskilda ungdomsåtgärder samtidigt

som arbetsmarknadsutbildningen minskade. Arbetsmarlcnadsutbildningen som 197980 legat kring 50.000 personer i genomsnitt hölls under hela 1980-talet på en närmast konstant nivå kring 40.000. Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen som omfattade cirka 33.500 personer i genomsnitt 197980 drogs ned till 28.500 i genomsnitt under åren 1984- 1989. Vidare avskaffades starthjälpsbidraget vid flyttning 1987, som hade omfattat 35.000 flyttare året innan. När starthjälpsbidraget återintroducerades 1989 kom det inte att gälla flyttningar till de expansiva storstadsornrådena. Omfattningen blev därför ringa, cirka 3.000 personer per år. Kapacitetsutnyttjandet i den svenska ekonomin sjönk under senare delen av 1989 och under 1990 genom ökade kostnader och därmed förlorade marlcnadsandelar. Inte förrän lågkonjunkturen var ett faktum 1991 ökade arbetsmarknadsutbildningen. Den övergripande slutsatsen är att arbetsmarknadspolitiken spelade sin roll väl under 1980-talet vad gällde matchningen av tillgängliga vakanser och arbetssökande, men mindre väl vad gällde arbetsmarknadsutbildningens omfattning och åtgärder för geografisk rörlighet.

3.2.3 Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska utfall

Inledningsvis redogjordes för hur antalet direkt berörda av arbetsmarknadspolitiska åtgärder utvecklats tabell 3.2. Det kunde då konstateras att antalet personer i åtgärder varierat kontracykliskt och haft en tendens att öka. Under innevarande lågkonjunktur har åtgärderna satts in enligt följande tidsmönster. När arbetslösheten steg efter sommaren 1990 ökade inte antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, utan minskade tvärtom jämfört med andra halvåret 1989. Arbetslösheten fortsatte att stiga under 1991 och ökade i årsgenomsnitt med 53.000 personer mellan 1990 och 1991

Arbetmzarcnadspolitik som ekonomisk-politisktmedel 39

samtidigt som det genomsnittliga antalet personer i åtgärder ökade med 38.000. Perioden 199091 kan ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt karaktäriseras av att åtgärdsinsatsema sattes in och för små för försent var att

hindra en kraftig uppgång i arbetslösheten. Motivet för

att i detta skede inte öka de arbetsmarknadspolitiska insatserna kraftigare inflavar att tionsbekämpningen deklarerats det överordnade ekonomisk-politiska som

målet, och ökad öppen arbetslöshet tycktes sätt få ned löneök-

vara ett att ningstakten. Den exceptionella expansionen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som sedan följde under 1992 kunde inte förhindra arbetslösheten att enligt AKU ökade med 92.000 personer i årsgenomsnitt mellan 1991 och 1992. Det har i olika sammanhang framhållits att den antiinflationistiska och norrnbaserade stabiliseringspolitik bedrivits sedan 1990 skulle innesom bära ett avsteg från en tidigare ackommoderande stabiliseringspolitik. Vi vill därför undersöka hur arbetsmarknadspolitiken utvecklats som ackommoderande ekonomisk-politiskt medel under 1970-talet och 1980-talet jämfört med under innevarande lågkonjunktur. Genom att relatera antalet i konjunkturberoende personer åtgärder dvs i beredskapsarbeten, ungdomsplatser, yrkesintroduktion och uppföljningsprogram, ungdomslagsärslcilda inskolningsplatser, relcryteringsstöd, inskolningsplatser, utbildningsvikariat, ungdomspraktikplatser och arbetsmarknadsutbildning till totala antalet arbetssökande definierat som summan av de arbetslösa och de i konjunkturberoende åtgärder erhålls ett mått för att belysa utvecklingen arbetsmarknadspolitikens ackommoav dationsgrad eller stabiliserlngspolitiska betydelse. Ackommodationsgraden kan tolkas ett mått på sannolikheten för som en arbetssökande att få ta del arbetsmarknadspolitisk av en åtgärd. I tabell 3.5 redovisas utvecklingen arbetsmarlmadspolitikens ackommodaav tionsgrad 1968-1992. Det framgår vid jämförelse mellan de fem lågen konjunkturema 1968-1969, 1972-1973, 1978-1979, 1982-1984 1990och att arbetsmarknadspolitiken haft en lägre ackommodationsgrad under de två senaste lågkonjunkturema än vid slutet l970-talet. Trots ökad av en omfattning vad gäller utgifter och antal direkt berörda har arbetspersoner marlcnadspolitiken hittills under innevarande lågkonjunktur haft lägre en ackommodationsgrad än under lågkonjunkturen 197879. Även ackommodationsgraden för ungdomar 16-24 år under 1991 och 1992 lägre var än vid lågkonjunkturåret 1984, 50 respektive 55 procent procent jämfört med 67 procent. För närmare analys hur arbetsmarknadspolitikens en av

40 Arbetsmarknadspølitik som ekonomisk-politisk: medel

Tabell 3.5 De konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärdernasl ackommodationsgrad och arbetslösheten 1968- 1992

1 2 1+2 Antal i åtgärderArbetslösa Arbetssökande Ackommoda- Arbetslöshet tusental tusental tusental tionsgrad% %

Källor: Setabell 3.1. 1 Till konjunkturberoendeåtgärder har hånförtsberedskapsarbeten, ungdomsplats, yrkesintroduktion. uppföljningsprogxam, ungdomslagsärskildinskolningsplats.rekryteringsstöd.inskolningsplatser, utbildningsvikariat. ungdomspraktikplatseroch företagsoch arbetsmarknadsutbildning.

ackommodationsgrad utvecklats vad gäller olika åldersgrupper se kapitel 6. Den lägre ackommodationsgraden under de första åren av 1990-talet kan tas som ett uttryck för att arbetsmarknadspolitikens omfattning inte i tid anpassades till konjunktumedgången. Den låga ackommodationsgraden under 1992, då antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder större än någonsin tidigare, avspeglar snarare att de arbetsmarknadsvar politiska åtgärdernas omfattning närmar sig taket för vad som är möjligt

Arbetsmarknadspølitik som ekonomisk-politisk:medel 41

att administrera inom den befintliga organisationen, och konjunkturatt nedgången är kraftigare än vid tidigare tillfallen. Beredskapsarbetena och andra sysselsättningsskapande åtgärder spelade fram till och med lågkonjunkturen under första hälften 1980-talet huav vudrollen som ackommoderande arbetsmarknadspolitisk: medel, medan utbildningsinsatserna, arbetsmarlcnadsutbildningen och ungdomspraktik-

platserna, hittills övertagit denna roll under innevarande lågkonjunktur

tabell 3.2 och kapitel 4. Vad gäller åtgärdssammansätmingen har det således skett ett avsteg från den arbetsmarknadspolitik tidigare försom des.

3.2.4 Arbetmarknadspolitikens fördelningspolitiska utfall

Arbetsmarknadspolitikens fordelningsfunktion är främst säkerställa inatt komster för de arbetslösa och arbetshandikappade sysselsättning. Ur ge fordelningssynpunkt

är det av intresse att undersöka vilka grupper de ar-

betsmarknadspolitiska insatserna riktats mot och hur arbetslöshetsriskema och arbetslöshetstidema utvecklats. Av tabell 3.6 framgår att kontantstödet vid arbetslöshet ökat sin andel av utgifterna for arbetsmarknadspolitiken. Förklaringen är den ökade öppna arbetslösheten. Från att ha utgjort tiondedel utgifterna under en av lågkonjunkturåret 197879 uppgick de 199192 till tredjedel. Under en större delen av 1980-talet fram till den kraftiga arbetslöshetsölcningen 1991 låg utgiftsandelen for arbetslöshetsunderstöd närmast konstant kring 20 procent. Som framgår av tabell 3.2 uppvisar åtgärderna for arbetshandikappade inga konjunkturella variationer utan endast trendmässig ökning. Från en att i början av 1970-talet ha legat på ett årsgenomsnitt 25.000 om personer steg antalet till 55.000 år 1980, for att uppgå till 85.000 år 1992. Arca betsvårdsåtgärdemas andel arbetsmarknadspolitikens utgifter uppgår av till något över 20 procent. Sammanlagt uppgår de fördelningspolitisrent ka ågärdemas andel av utgifterna for arbetsmarknadspolitiken till 55 procent 199192 mot 30 procent under lågkonjunkturen 197879.

42 Arbetsmarknadspølitik som ekonomisk-politisk:medel n o 3 n å o 8 ä E o 8 F E v R o 8 8 m å å o 8 å 8 å o 8 å ä ä 8 a 8 S ä ä 8 s n 8 8 8 a 8 ä 8 R m u 8 s n 8 3

v

Arbetrmarknadspølitik som ekonomisk-politisktmedel 43

Den påtagligaste förändringen i arbetsmarknadspolitikens inriktning gäller ungdomarna, vars andel antalet i åtgärder ökat kraftigt av personer över tiden. I början 1970-talet omfattades cirka 2 av procent av arbetskraften i åldern 16-24 år åtgärder. 1984 av var andelen cirka 12 procent och 1992 cirka 13 procent. Antalet äldre 55-64 år berörs som av

arbetsmarknadspolitiska åtgärder har hela tiden varit obetydligt.

Ur fördelningssynpunkt är det intresse att undersöka det skett av om några förändringar vad gäller utvecklingen arbetslöshetsrisker av och arbetslöshetstider. Detta kan ske med hjälp data genomsnittlig av om arbetslöshet, inilöde i arbetslöshet och beräknade arbetslöshetstider. Sådana uppgifter kompletterade med uppgifter andelen långtidsarbetslösa om arbetslösa mer än 6 månader i tabell 3.7. ges Bakom ökningen i arbetslöshet från 1970 fram till 1983 låg framför allt en ökning i arbetslöshetstidemas längd. Speciellt gäller detta för de äldre 55-64 år, som också uppvisade kraftig ökning i andelen långtidsaren betslösa, medan arbetslöshetsrisken för denna grupp låg på ungefär samma nivå som tidigare under jämförbara konjunkturlägen. Även för vuxna 25-54 år farms tendens till större andel långtidsaren betslösa. För ungdomar l 6-24 år var däremot andelen långtidsarbetslösa relativt konstant, ungefär 10 procent. Inrlödet i arbetslöshet för ungdomar var under hela perioden betydligt större än för övriga grupper och nådde sin högsta nivå 1983. Utvecklingen innebar att ungdomarnas arbetslöshetssituation förvärrades relativt de under denna period. vuxnas Från 1983 till 1989 skedde en markant nedgång i arbetslösheten för samtliga grupper. Det rörde sig framförallt ett minskat inrlöde i om arbetslöshet. Nya inslag i arbetsmarknadspolitiken under denna tid var ungdomslagen och relcryteringsstöden expanderade snabbt. Arbetslössom hetsminslmingen koncentrerades till tonåringar. De sysselsättningsskapande åtgärderna för långtidsarbetslösa hölls på en hög nivå i början av perioden. För att sammanfatta, arbetsmarknadspolitiken kunde under 1970-talet fram till 1983 inte skydda ungdomarna ökad arbetslöshet i mot samma utsträckning andra Under 1980-talet kom arbetsmarknadssom grupper.

politiken att förskjutas mot ungdomar.Den påtagligaste förändringen

under decenniet var ungdomarnas högre andel i åtgärder. Ungdomarna

44 Arbetsmarknadspølitik som ekonomisk-politisktmedel

Tabell 3.7 Arbetslöshetstal, antal arbetslösa, totala antalet arbetslöshetstillfällen, arbetslöshetstillfällenas genomsnittliga

längd och andelen långtidsarbetslösa mer än 6 månader

för olika åldersgrupper 1970-1992 b

16:25.21 2545.41: 51:64.21

u t D Langdds- u f D Långtids- u f D Langtidsarbetslösa arbetslösa arbetslösa a b a b b

1970 2,9 0,53 5,5 0,16 6,5 1,4 0,11 13,4 - - - 1971 5.1 0.60 8.5 6 1.8 0.15 12.3 10 2,4 0,1121,1 24 1972 5,7 0,50 11.3 11 2,0 1,12 16,8 17 2,3 0,06 35.6 33 1973 5,4 0,49 10,6 11 1,8 0,11 16,5 17 2,2 0,09 24,6 37

1974 4,7 0,50 8,1 8 1,3 0.14 9,7 15 2,0 0.08 26,1 35 1975 3,7 0,43 8,7 8 1,1 0,1010.9 15 1,5 0,11 13,7 33 1976 3.7 0,36 10,2 8 1,1 0.09 11.8 15 1,5 0,05 30,0 33 1977 4,3 0,44 9,7 10 1,3 0,0815,3 15 1,3 0,07 20,0 37

1978 5,5 0,60 8,9 9 1,6 0,11 13,7 19 1,9 0,08 23,5 42 1979 7,8 0,49 9,9 9 1,4 0,12 12,2 19 0 0,06 32,5 48 1980 4.9 0.51 9.8 8 1.4 0,11 12,2 17 1,6 0.05 35,0 48 1981 6,3 0,52 12,1 11 1,8 0,11 16,5 17 2,0 0,06 33,0 44

1982 7,6 0,55 13,7 13 2,2 0,12 18, 22 3,1 0,08 40,6 48 1983 8,0 0,68 11,9 11 2,4 0,15 15,4 25 3,9 0,09 42,7 54 1984 6,0 0,49 12,4 11 2,2 0,12 17,6 24 4,6 0,11 42,9 60 1985 5.8 0,56 10,3 10 2,0 0,12 16,4 23 4,0 0,10 42,2 63

1986 4,7 0,46 10,2 9 1,6 0,11 14,5 20 2,1 -c -c 52 1987 4,2 0,42 10,0 11 1,4 0,09 15,5 23 1,9 0,03 58,0 53 1988 3,3 0,34 9,6 10 1,2 0,07 17,7 21 1,6 0,05 31,0 54 1989 3,0 0,32 9.4 9 1,0 0,06 16,6 18 1,2 0,03 34,5 49

1990 3,5 0,32 10,8 7 1,1 0,08 13,6 15 1,4 0,03 41,0 46

Källor: AKU, SCB, uppdateringarav Björklund 1981.

a Det relativa arbetslöshetstalethar delats upp i komponenterna inflöde i arbetslöshet f och genomsnittligt antal arbetslöshetsveckor per avslutat arbetslöshetstilltälle D genom identiteten: U F ufxDdåru-- x1000chf x100 L L U Antal arbetslösa enligt AKU. L Antal i arbetskraftenenligt AKU. F lnflöde i arbetslöshetantal personerper vecka.

b Andelen arbetslösa som varit arbetslösa mer än 6 månadervid mättilltället.

c För få observationer.

SOU l993:43 Arbetsmarknadrpolitik .ram ekonomisk-politisktmedel 45

skyddades genom ökade ungdomsâtgärder så att de drabbades mindre än tidigare av arbetslöshet. För de äldre fanns tendens längre arbeten mot löshetstider och minskat arbetskraftsdeltagande. Arbetslöshetsökningama från 1990 tog sig for mellanåldersgmppema främst uttryck i ökade arbetslöshetstider medan det for ungdomarna och de äldre främst rörde sig om ökade arbetslöshetsxisker. Under 1992 har

inflödet i arbetslöshet .ökat kraftigt också for

mellanåldersgrupperna, samtidigt som arbetslöshetstidema forlängts.

3.3 Arbetsmarknadspolitiken 1991-1992

Under 1991 stod det klan att den ekonomiska politik som hade forts från 1982 inte hade lett till makroekonomisk balans. 1991 lades politiken om mot en norrnbaserad och antiinflationistisk stabiliseringspolitik. Genom att knyta den svenska kronan till ecun och genom ett stabiliseringsavtal på arbetsmarknaden skulle inflations- och kostnadsproblemen lösas. Den övergripande ekonomisk-politiska strategin for den nya regering, tillsom trädde hösten 1991, blev att genom en fast växelkurs, stabiliseringsavtal, nedskärningar i den offentliga sektorn och skattelätmader för framförallt företag och kapital få igång en långsiktig tillväxt speciellt de små och av medelstora företagen. Arbetsmarknadspolitiken har sedan 1991 för att stödja denna strategi givits en klar utbildningsproñl, medan beredskapsarbetena hållits på en markant lägre nivå än tidigare. Den fasta växelkursen kunde med höga realräntor försvaras fram till november 1992. Sysselsättningen inom industrin hade då minskat med 20 procent sedan 1989 och man befann sig i den djupaste lågkonjunkturen under efterkrigstiden. De beslut angående arbetsmarknadspolitiken som riksdagen fattat med anledning av propositionerna 199192:100 budgetproposition, 199192: 150 kompletteringsproposition och 199293:5O lcrisöverens- kommelse om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin innebär att cirka 40 miljarder kr anvisats for olika konjunkturberoende insatser mot arbetslöshet. Cirka 30 miljarder av dessa medel arbetsmarknadsavser politiska åtgärder. Inom arbetsmarknadspolitiken introducerades under budgetåret 199293 två nya åtgärder som försöksverksamhet, ungdomspraktik och lokala arbetslivsutvecklingsprojekt. För ungdomar under 25 år gäller att de skall kunna få arbetsmarknadsutbildning i form av ungdomspraktik. Ungdoms-

46 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisktmedel

praktiken är tänkt som en åtgärd i sista hand när ungdomarna inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller utbildning inom det ordinarie utbildningssystemet. Ungdomarna skall först anvisas arman åtgärd, som avtalad inskolningsplats for 18-19 åringar, arbete med relcryteringsstöd eller utbildningsvikariat för 18-24 åringar och arbetsmarknadsut-

bildning for 20-24 åringar. I februari 1993 befann sig 93.100 ungdomar i

ungdomspraktik. Arbetslösa som uppbär ersättning från arbetslöshetskassa skall som försöksverksamhet kunna erbjudas deltagande i en ny åtgärd kallad lokala arbetslivsutvecklingsprojekt. Under tiden den arbetslöse deltar i arbetslivsutveckling uppbärs den ordinarie ersättningen från arbetslöshetskassan. Cirka 50.000 personer per månad beräknas kunna delta i arbetslivsutveck-

ling. Åtgärden infördes 1 januari 1993, och omfattade i april 25.000 per-

soner.

3.4 Sammanfattning och slutsatser

Försöket till karaktärisering av färdriktningen for den svenska arbetsmarlcziadspolitiken visar ett klart kontracykliskt mönster. Under 1970talets överbryggningspolitik expanderade arbetsmarknadspolitiken och det var framförallt dess stabiliseringspolitiska funktion som stod i förgrunden. Såväl beredskapsarbeten och företagsinriktade åtgärder som arbetsmarknadsutbildning ökade. Under 1980-talet kom arbetsmarknadspolitikens allokeringspolitiska funktion att betonas mer än under 1970-talet. För att stödja den ekonomiska strategin, med att via några större devalveringar 1981 och 1982 få igång en exportledd expansion, inriktades arbetsmarknadspolitiken i högre grad mot att förse företagen med erforderlig arbetskraft och mot att undvika flaskhalsproblem. lnflödet av lediga platser ökade kraftigt under senare delen av 1980-talet men vakanstidema blev ändå kortare än under tidigare konjunkturuppgångar. Arbetsmarlcnadspolitiken spelade sin roll väl vad gäller matchningen av tillgängliga vakanser och arbetssökande, men mindre väl vad gäller arbetsmarknadsutbildningens omfattning och åtgärder for geografisk rörlighet. Dessa åtgärder drogs ned trots att bristen på yrkesutbildad arbetskraft framstod som ett viktigt hinder for fortsatt industriell expansion.

Arbetsmarknadspølirik som ekonomisk-politisk:medel 47

Arbetsmarknadspolitiken under 1970-talet kunde inte skydda ungdomama mot ökad arbetslöshet i samma utsträckning som andra grupper. Under 1980-talet kom arbetsmarknadspolitiken att förskjutas mot ungdomar. En tendens somxfortsatt under början av 1990-talet. Arbetslöshetsölmingama från 1990 har för mellanåldersgruppen först tagit sig uttryck i ökade arbetslöshetstider medan det för ungdomar och

äldre har rört sig ökade arbetslöshetsrisker. Under 1992 har arbetslös-

om hetsriskema ökat kraftigt också för mellanåldersgmppema. Under perioden 199091 var inñationsbekämpningen det överordnade målet för den ekonomiska politiken vilket ledde till att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsinsatsema sattes in sent och i för liten omfattning för att förhindra en kraftig ökning av arbetslösheten. Under 1992 steg arbetslösheten till de högsta nivåerna under efterkrigstiden. Samtidigt ökade antalet personer i åtgärder till sin högsta nivå någonsin. sammansättningen av de konjunkturberoende aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har genomgått en betydande förändring. Beredskapsarbetena visade det klaraste kontracykliska mönstret fram till 1990-talet. Därefter är det arbetsmarknadsutbildningen, de särskilda ungdomsåtgärdema och arbetslivsutvecklingsprojekten som hittills spelat den största stabiliseringspolitiska rollen under innevarande konjunkturnedgång.

1993:43

48 Arbetsmarknadspølizik som ekonomisk-politiskt medel SOU

Referenser Arbetsmarknadspølitik under omprövning. SOU 1984:31 Arbetsmarknadsutsikterna för 1993. Rapport från Utredningsenheten 1992:8, AMS. Björklund, A., 1981, Studies in the Dynamics Unemployment. Ekonomiska Forskxiingsinstitutet, Handelshögskolan, Stockholm. Historiska tabeller, Utredningsenheten, AMS Johannesson, J., 1988, Labour Market Policy and Labour Market Dynamics The Swedish Case. EPA-rapport m 17, Arbetsmarknadsdepartementet. Johannesson, 1989, On the Composition and Outcome Swedish Labour Market Policy. EPA-rapport nr 20, Arbetsmarknadsdepanementet. Johannesson, J., 1991, 0h the Outcome Swedish Labour Market P0licy, EPA-rapport m 24, Arbetsmarknadsdepartementet. Regeringens propositioner ,199091-199293:100 Bilaga Finansplanen och Bilaga 11. Arbetsmarknadsdepartementet.

Sysselsättningsskapande åtgärder som .rtabiliseringspolitiskzmedel 49

4 SYSSELSÄTTNINGSSKAPANDE ÅTGÄR-

DER SOM STABILISERINGSPOLITISKT

MEDEL

4.1 Inledning

Om man ritar en figur över konjunkturens utveckling under de senaste två decennierna och därefter ritar in antalet personer i beredskapsarbete under samma tidsperiod i figuren ñnner man en mycket nära överenstämmelse. Vid högkonjunktur är beredskapsarbetarna få, vid lågkonjunktur är de många. Figur 4.1 är en sådan figur. Den kontracykliska variationen är uppenbar. Ett av de officiella huvudmålen for beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande åtgärder främst rekryteringsstöd är att erbjuda sysselsättning när det är svårt att ñnna arbete på den öppna marknaden Detta är ett klassisk stabiliseringspolitiskt mål. De övriga målen är att åtgärderna ska ge ungdomar arbetslivserfarenhet och att de ska sysselsätta personer som på grund av ålder, nedsatt arbetsförmåga eller lokal bundenhet har svårt att få eller behålla arbete på den ordinarie arbetsmarknaden oavsett arbetsmarknadssituationen. De sysselsättningsskapande åtgärderna har i högre utsträckning än andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder varit kontracykliska. En vidare fråga är vilken roll arbetsmarknadspolitiken har spelat i den ekonomiska politiken. Svaret kompliceras av att arbetsmarknadspolitiken är ñnanspolitik i den mening att den direkt påverkar statsbudgeten. Därmed på-

verkar den direkt offentlig konsumtion, offentliga investeringar och of-

fentliga transfereringar. Det finns två tänkbara roller for arbetsmarknadspolitiken inom den ekonomiska politiken. Den skulle kunna vara ett komplement till annan stabiliseringspolitik. Den allmänna ñnans- och penningpolitiken kompletteras med selektiva åtgärder som arbetsmarknadspolitik. Men arbetsmark-

Kapitel 4 har skrivits av Henry Ohlsson. Han vill framhålla följande: Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning EPA har finansieratden forskning som sammanfattasi detta kapitel. Niklas Frank är oförtröttlig i letandet efter siffror. Per Janssonhar också assisteratpå ett utmärkt sätt. Texten är skriven medanjag har haft förmånen att vistasvid Department of Economics,University of Michigan, Ann Arbor. USA. Eskil Wadensjöoch JohnnyZetterberg har bidragit med värdefulla kommentarer.Ansvaret för texten är dock naturligtvis mitt. 1 När jag talar sysselsättningsskapande åtgärder jag åtgärder finns eller har om avser som funnits under Arbetsmarknadsdepartementets anslagspost statsbudgetenmed i nuvarande beteckningB5 Sysselsättningsskapande åtgärder.

50 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitirkt medel

nadspolitiken skulle också kunna vara ett substitut för annan utebliven mer generell finanspolitik. Detta skulle baseras på en övertygelse om att arbetsmarknadspolitiken av något skäl skulle vara att föredra framför allmän finanspolitik. Låt oss se hur omfattningen av sysselsättningsskapande åtgärder har samvarierat med den ekonomiska aktivitetsnivån. I figur 4.1 visar den

heldragna linjen antalet i beredskapsarbete och med rekryte-

personer ringsstöd säsongrensad trendawikelse och den streckade linjen det inverterade värdet för industrikonjunkturen enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer sammanvägning av kapacitetsutnyttjande och brist på yrkesarbetare i industrin. Som framgår av figuren har omfattningen av de sysselsättningsskapande åtgärderna följt konjunkturen mycket nära. Om vi ser till vändpunktema har konjunkturbottnar andra kvartalet 1968, tredje kvartalet 1971, första kvartalet 1978 och tredje kvartalet 1982 följts av toppar för sysselsättningsskapande åtgärder tredje kvartalet 1968, andra kvartalet 1973, första kvartalet 1979 och fjärde kvartalet 1983 en förskjutning på i medeltal fyra till fem kvartal. Konjunkturtop- parna första kvartalet 1970, fjärde kvartalet 1974, första kvartalet 1980 och fjärde kvartalet 1988 kan förknippas med bottnar för sysselsättningsskapande åtgärder första kvartalet 1970, första kvartalet 1975, fjärde kvartalet 1980 och första kvartalet 1991. Även här är förskjutningen i de flesta fall fyra till fem kvartal. Det går inte att avgöra om förskjutningen nio kvartal vid den senaste vändpunkten är en enstaka händelse eller om det är resultatet av en mer genomgripande förändring av arbetsmarknadspolitiken. Politiken vid nästkommande konjunkturtopp kommer att vara en första indikation på vad som är fallet. l figur 4.2 redovisas hur starkt sambandet mellan konjunktur och sysselsättningsskapande åtgärder är vid olika tidsförskjumingar serierna emellan. En förskjutning så att antalet i sysselsättningsskapande åtgärder jämförs med industrikonjunkturen fem kvartal tidigare ger den högsta korrelationen

2 De heldragna linjerna i figuren visar två standardavvikelserför skattningar korrelaav tioner. Standardavvikelsenför oberoendeobservationerberäknas som n där n är antalet , observationer.Detta år en nedre gräns. om serierna är seriellt korreleradekan standardavvikelsen vara högre.

Sysselsättningsskapande åtgärder stabiliseringxpolitisktmedel 51 som

Figur 4.1 Sysselsättningsskapande åtgärder och industrikonjunkturen, första kvartalet 1965 första kvartalet 1992 eo eo

å ao-

-soê

i S

i o of

-ao -30 1964 1969 1974 1979 1984 1969 1994 - sysselsätta ----- numdoomdo to kmjtkhtm Figur 4.2 Korrelationer mellan sysselsättningsskapande åtgärder och industrikonjunkturen

10 . . . . . . . -16 -12 -S -4 0 4 8 12 16 iustkonpkurms lampan; kur Anmärkning: De heldragnalinjerna visar två standardavvikelserför skattningar av korrelationer.

Med tanke på att industxikonjunkturen är en ledande indikator, och alltså ligger tidigt i konjunkturcykeln, är denna förskjutning inte förvånande. Produktmarlcnaden brukar dessutom ligga före arbetsmarknaden. Som framgår av ñguren är korrelationema med industrikonjunkturen tidigare

kvartal betydligt högre än två. standardawikelser. Övriga korrelationer är

inom bandet eller strax utanför.

52 sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspalitisktmedel

De sysselsättningsskapande åtgärderna har uppfyllt det är nödsom vändigt för stabiliseringspolitiska åtgärder, omfattningen har varierat kontracykliskt. Detta är emellertid inte tillräckligt, åtgärderna måste också påverka sysselsättning och arbetslöshet på ett kontracykliskt sätt. Svaret på denna mer vittomfattande fråga svaret beror på hur ekonomin fungerar. Detta är i sin tur en empirisk ñåga.

Jag ska närma migifrågan om de sysselsättningsskapande åtgärdemas

stabiliseringspolitiska effekter genom en trestegsraket där jag först besvarar några närbesläktade frågor: Det första steget är att studera vilken betydelse de sysselsättningsskapande åtgärderna ska tillmätas jämfört med andra medel som regering och riksdag har for att påverka den ekonomiska aktivitetsnivån. Detta är ämnet for de två avsnitt som följer närmast. I avsnitt 4.2 är problemställningen: Vilka åtgärder bland statsbudgetens anslagsposter har varierat med konjunkturen Det visar sig att arbetsmarknadspolitiken är tämligen ensam om en kontracyklisk utveckling. Hur betydelsefulla har de sysselsättningsskapande åtgärderna varit för att göra arbetsmarknadspolitiken kontracyklisk Avsnitt 4.3 visar att de sysselsätmingsskapande åtgärderna

har varit av avgörande betydelse. Övriga delar arbetsmarknadspoliti-

av ken har inte haft en kontracyklisk utveckling.

Avsnitt 4.4 och avsnitt 4.5 syftar till att, som ett andra steg, studera hur

det har gått till när de sysselsättningsskapande åtgärderna har blivit kontracykliska. Det innebär att följa hur ekonomins utveckling påverkar anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder och därefter antalet i personer dessa åtgärder. Vad är det som har bestämt omfattningen de sysselav sättningsskapande åtgärderna Avsnitt 4.4 sammanfattar studie en av faktorerna bakom anslagens storlek. Arbetslösheten är den viktigaste bestämningsfaktom för anslag till sysselsätmingsskapande åtgärder. Det har funnits en stabil politisk reaktion på arbetslöshet under den studerade perioden. Hur lång tid har det dröjt innan utökade anslag har resulterat i fler personer i åtgärder Denna fråga diskuteras i avsnitt 4.5. Det visar sig att antalet personer i åtgärder börjar öka ca tre månader efter en anslagsökning och når en toppnivå efter åtta månader. I avsnitt 4.6, som är trestegsralcetens sista fas, diskuterar jag vilka ef-

fekter de sysselsättningsskapande åtgärderna har haft. Avsnittet

sammanfattar resultat från skattningar av en modell där arbetsmarknadspolitik, arbetslöshet och reallöneförändringar ingår. Resultaten visar att sysselsättningsskapande åtgärder kortsiktigt pressar ned arbetslösheten. Däremot

Sysselsättningrskapande åtgärder som stabilireringspølitiskt medel 53

har åtgärderna inte några effekter på längre sikt. Reallönetörändringama påverkas inte. De sysselsättningsskapande åtgärderna är med andra 0rd ett potentiellt klassiskt stabiliseringspolitiskt medel med enbart temporära effekter på arbetslösheten samtidigt som de inte påverkar löneförändringarna. Vidare bekräftar skattningama den tidigare bilden att detta medel, till skillnad från andra arbetsmarknadspolitiska medel, verkligen har utnytt-

jats vid plötsliga arbetslöshetsökningar.

4.2 Arbetsmarknadspolitikens roll i den statliga utgiftspo-

litiken3

En departementsvis analys av statsbudgetens poster försvåras av att det under den studerade perioden har skett omfattande och återkommande förändringar av departementsstrukturen och flytningar av anslagsposter mellan departement. Statsbudgetens poster har därför flyttats om till den departementsstruktur och anslagshemvist som rådde under budgetåret 198788. Dessa dataserier har detlaterats med prisindex för offentlig konsumtion. Om inte annat anges är enheten i texten och figurerna miljarder kr med basåret 1980. Med anslag avser jag medel som beviljats såväl infor budgetåret under detsamma till skillnad från de faktiska utgifterna som som avser vad som verkligen har betalats ut. Statsbudgetens reala anslag och reala faktiska utgifter, som visas i ñgur 4.3, uppvisar nästan linjära ökningar fram till mitten av l980-ta1et. Därefter följer trendmässiga minskningar som bryts budgetåret 198990. Trendbrottet kom året efter det första året på länge med budgetöverskott. Det är svårt att finna några försök att bedriva en kontracyklisk finanspolitik som återspeglas i figuren. Utgiftema heldragen linje varierar mindre än anslagen streckad linje.

3 Detta avsnitt är en sammanfattning av Ohlsson1991.

54 Sysselxâttningsxkapande åtgärder .rtabiliseringspolitisktmedel som

Figur 4.3 Statsbudgetens anslag och faktiska utgifter, 196970- 198990, fasta priser. 250

50 u

OLInILIILAI |.A1 1968197019721974197619781%O19B21984198619881990

----- analog 1 faktiska utgifter Figur 4.4 Arbetsmarknadsdepartementets anslag och faktiska utgifter, 196970 198990, fasta priser - 20

°An1.tn|.|. n | I 19681970197219741976197B1%O19821964198519881990

----- analog - faktiska utgifter Arbetsmarknadsdepartementets anslag och faktiska utgifter är däremot cykliska, se figur 4.4. Anslagen är uttalat cykliska än de faktiska mer utgifterna. Arbetsmarknadspolitiken svarar för den största andelen anslag av och utgifter inom detta departement, här återfinns även exempelvis men invandrarpolitiken. Som framgår ñguren uppvisar anslagen toppnivåer av under budgetåren 197273, 197980 198485 och bottennivåer samt 197071, 197475 samt 198182.

Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitisktmedel 55

Låt oss ställa frågan: Vilka av statsbudgetens utgiftsposter har konsekvent utnyttjats för stabiliseringssyften under de senaste två decennierna Beräkningarna i tabell 4.1 visar att Arbetsmarknadsdepartementets faktiska utgifter följer industrikonjunkturen for föregående år. Korrelationen mellan dessa serier är negativ. Detta innebär att utgifterna har varit kontracykliska. Tabellen redovisar-korrelationema for faktiska inkomster och utgifter med BNP och industrikonjunkturen innevarande och föregående år. Som framgår av tabellen är flera inkomst- och utgiftsposter högt korrelerade med BNP, dvs med produktionsutvecklingen. För många departement är dock korrelationen positiv snarare än negativ. Detta innebär att utgifterna för dessa departement har varit procykliska. Korrelationema med industrikonjunkturen, som snarare mäter kapacitetsutnyttjandet i ekonomin, är genomgående svagare. Endast Arbetsmarknadsdepartementet har utgifter

är signiñkant negativt korrelerade med industrikonjunkturenf Även

som anslagen är negativt korrelerade med industrikonjunkturen föregående är. I denna mening verkar arbetsmarknadspolitiken ha varit det viktigaste

stabiliseringspolitiska medlet bland statsbudgetens utgiftsposter.5

4.3 De sysselsättningsskapande åtgärdernas roll i arbets-

marknadspolitikenö

De sysselsättningsskapande åtgärderna har haft en särställning bland medlen i den arbetsmarknadspolitiska arsenalen. Som framgår av figur 4.5 har anslagen till beredskapsarbeten och relayteringsstöd haft en klart

cyklisk utveckling. Övriga anslagsposter inom Arbetsmarknadsdeparte-

mentet sarnmantagna uppvisar däremot mycket små fluktuationer kring en positiv trend. Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska roll verkar i huvudsak ha burits upp av de sysselsättningsskapande åtgärderna. Anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder har varit reservationsanslag. För denna anslagstyp gäller att medlen ñnns tillgängliga under

4 seriernatrendrensas med regression eller med diffe- Detta gäller dessutomoavsettom renser. 5 En besläktad fråga inte diskuterashär år hur statsbudgetens utveckling fördelar sig som mellan autonoma förändringar. till följd av politiska beslut, och automatiskaförändringar till följd av förändrad ekonomisk aktivitetsnivá. 5 Detta avsnitt bygger delvis på Ohlsson 1988.

56 Sysrelsältningsskapande åtgärder som slabiliseringspoliliskt medel

mer än ett budgetår. Anslagen får däremot inte överskridas.7 I praktiken har myndigheterna startat så många projekt som de anslagna medlen har tillåtit. Detta har inneburit att det har krävts direkta beslut medel om nya om man har önskat expandera åtgärderna ytterligare. Detta har kunnat ske genom riksdagsbeslut i tilläggsbudgetar eller regeringsbeslut att utom nyttja ñnansfullmakten. Genom ñnansfullmakten gör riksdagen det möjligt för regeringen anslå att ytterligare medel om arbetsmarknadsläget så lcräver. Figur 4.6 visar anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder, den heldragna linjen för totala anslag visar samma serie som den streckade linjen i Figur 4.5. Anslagen under budgetåret har varierat betydligt mer än anslagen infor detsamma. Budgetåret 198384 utgör ett undantag, den då nytillträdda socialdemokratiska regeringen valde att göra stor satsning en sysselsättningsskapande åtgärder redan inför budgetårets start. Annars har principen varit att de ordinarie anslagen ska konjunkvara tumeutrala, dvs beräknade efter behoven vid ett normalt arbetsmarknadsläge. Fluktuationema i anslagen kommer istället från extraanslagen under budgetåret. Behoven vid ett normalt arbetsmarknadsläge rör målen att ge ungdomar arbetslivserfarenhet och sysselsätta har det personer som svårt att finna arbete oavsett arbetsmarknadsläget. En central fråga är om variationema i anslag har motsvarats variaav tioner i antalet personer i åtgärder, i utgifter och i kostnaderÅ Figur 4.7 visar anslagen och antalet personer i åtgärder. Under den studerade perioden har det skett en gradvis förskjutning mot billigare åtgärder; från investeringsarbeten till projekt inom tjänstsektorn. Den nominella kostnaden per dag för en person i åtgärder har ökat med i genomsnitt fyra procent årligen. Med andra 0rd har den reala kostnaden sjunkit. I ñguren återspeglas detta genom att linjen for antalet i åtgärder varierar personer kring en positiv trend medan anslagen varierar kring konstant nivå. Fien gurens viktigaste budskap är dock att variationerna i antal i åtpersoner gärder nära följer variationerna i anslag. Detsamma gäller även utgifter

7 Arbetsmarknadsutbildninghar däremot finansierats genom förslagsanslag, som kan överskridassamtidigt som de anslagnamedlenbara är tillgängliga under det aktuella budgetâret. 8 Allmänt gäller att staten inte periodiserar. Den information som finns rör utgifter. För beredskapsarbetengar det dock att även fram periodiserade data. Av samma källor framgår att staten, genom Arbetsmarknadsdepartementet, har svarat för att 60-70 procent av de totala kostnademaför åtgärdernamedankommunernaoch andrahuvudmänhar svarat för denresterandeandelen.

Sysselsättningsskapande åtgärder stabiliseringspalitisktmedel som 57

Tabell 4.1 Korrelationer mellan faktiska inkomster och utgifter samt ekonomisk aktivitetsnivå.

BNP industrikonjunkturen föregående år innevarande år föregående år innevarande år

statsbudgetens 0,54 0,53 0,33 0,11

inkomstposter statsbudgetens -O,38 -0,56 -0, 13 0,11 utgiftsposter

statsbudgetens 0,66 0,65 0,30 -0,03

saldo

Anmärkning. Kvartalsdataför BNP och industxikonjuitkturenhar omräknatstill budgetår. serierna har trendrensats med hjälp av regression. Standardavvikelsenför skattade korrelationer i stora urval med oberoendeobservationer är där n°-5 är antalet observan tioner. 1 detta fall är standardavvikelsencirka 0,22. Alla koxrelationer 2 0,40 indikeras med fet stil. Resultaten är känsliga för valet av trendrensningsmetod. De fall då även trendrensning med differenser ger högakor-relationerindikerasmed .

58 S ysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspølitisk:medel

och kostnader. Det går alltså inte att belägga att åtgärderna har varit forknippade med stora eftersläpningar. De intentioner som anslagen har givit uttryck för har i vart fall inte forfuskats i den direkta verksamheten. Figurens resultat bekräftas i tabell 4.2. Anslag till sysselsättningsskapande åtgärder och antalet personer i åtgärder har korrelationer med den ekonomiska aktivitetsnivån som är av samma storleksordning. Korrela-

tionema är högst medBNP för innevarande år och industrlkonjunkturen

för föregående år Däremot ñnns inget samband mellan anslag till Arbetsmarknadsdepartementet och BNP for innevarande år.

Figur4.5 Arbetsmarknadsdepartementet och sysselsättningsskapande åtgärder, anslag, 196970 198990, fasta priser -

- nutumk- beredda övrigt

9 Utgifter och kostnaderuppvisarmotsvarande konelationer.

Sysselsätmingsskapande åtgärder stabiliseringspalitisk:medel 59 som

Figur 4.6 Ordinarie anslag och extraanslag till sysselsâttnings skapande åtgärder, 196970 198990, fasta priser -

k w

O . 1 . a n 1 n . 1965197019721974197519781%O 198219841986198819%

á man -- anlag mer tung under andra budøcwct amount Figur 4.7 Personer i åtgärder och anslag sysselsättningsskapande åtgärder, 196970 198990, fasta priser - 6 120

°.|.|1n.n.|1.1|| O 19681970197219741976197B19501%195419661%8199O

j anlag bananer i

Anmärkning: Antalet personer i åtgärderhar räknats om till budgetársmedelvärden.

Bakom detta döljer sig att anslagen till sysselsärtningsskapande åtgärder är kontracykliska medan anslagen till övriga poster är procyldiska. Om ser till anslagen är korrelationema med BNP högre för de ordinarie anslagen än för extraanslagen. Resultaten är dock beroende vilken trendav rensningsmetod som används. Extraanslagen är negativt korrelerade med industrikonjunkturen föregående såväl innevarande år. De ordinarie som anslagen har en hög korrelation med industrikonjunkturen föregående år.

60 S ysselsåttningsskapande åtgärder sam stabiliseringspolitisk:medel

Sambandet försvinner emellertid om man tar hänsyn till att budgetåret 198384 var speciellt vad gäller de ordinarie anslagen. Dessa korrelationsberälcningar ger en fingervisning om hur de sysselsättningsskapande åtgärdernas omfattning har varierat med konjunkturen. De följande två avsnitten studerar närmare vad som ligger bakom förloppet från anslag till personer i åtgärder.

Tabell 4.2 Korrelationer med ekonomisk aktivitetsnivå BNP industrikonjunkturen föregående år innevarande år föregående år innevarande år anslag Arbetsmarknadsdepartementet -0,10 43,12 -0,61 -0,22

antal personer i åtgärder sysselsättnings- -0,67 -0,52 -0,71 -0, 16 skapande åtgärder Trendrensningmed differenser ger högt korrelerade serier. Om man tar hänsyn till att budgetåret198384 var speciellt för de ordinarie anslagen är korrelationema -0.57. -0.76, -0,26 och -0,05. Den väsentliga kvalitativa skillnaden är med andraord att korrelationenmed industrikonjunkturen föregåendeâr minskar betydligt.

4.4 Bestämningsfaktorer för anslagen till sysselsättnings-

skapande åtgärder

Av det förra avsnittet framgick hur regering och riksdag har anslagit medel till sysselsättningsskapande åtgärder infor och under budgetåret. Syf-

10 Detta avsnitt bygger Ohlsson 1992.

Sysselsättningsskapande åtgärder stabiliseringrpølitisk: medel 61 som

tet med detta avsnitt är att närmare undersöka vilka faktorer som bestämmer storleken på anslagen till sysselsåttningsskapande atgärder. En viktig fråga är om politikernas reaktionsmönster år stabilt. Anslagen kan ses som politikernas reaktion på det rådande ekonomiska läget. Jag undersöker om politikerna på ett stabilt sätt har reagerat på hur hög arbetslösheten är, hur stor arbetskraften är, om det är valår. Vidare undersöks om rege-

ringens färg spelar roll för reaktionsmönstret. Det visar sig det går

att att ñnna stabila mönster, åtminstone fram till den senaste konjunktumedgången. En hypotes är att arbetskraftens storlek avgör behovet sysselsättav ningsskapande åtgärder för ungdomar arbetslivserfarenhet och för att ge personer som inte kan få arbete oavsett arbetsmarknadssituationen. Arbetslcraften har ökat med i genomsnitt knappt procent årligen under en den studerade perioden. Detta skulle då ha inneburit att behovet av anslag för dessa syften också har vuxit. De medel som anslagits dessa skäl bör av ha kommit inför budgetåret eftersom de hänför sig till normal en arbetsmarlcnadssituation. Detta innebär också att variationer i antalet arbetslösa bör ha påverkat extraanslagen men inte de ordinarie anslagen. En annan hypotes är att valår påverkar anslagens nivå, ytterligare en annan är att politikerna är känsligare för arbetslöshet under valår. Jag har undersökt båda möjligheterna. Vidare kan regeringens färg ha påverkat anslagens nivåer men även hur kraftigt regeringen på arbetspass reagerar löshet. Tabell 4.3 redovisar några skatmingsresultat för de ordinarie anslagen

beviljade inför budgetåret. De förklarande variablerna

som provas avser situationen under våren som föregår budgetårets start, den tid då de ordinarie anslagen föreslås och beslutas. Resultaten visar att arbetskraftens storlek har haft en positiv inverkan på anslagen. I de fall då arbetslösheten är med bland de förklarande variablerna visar skattningarna ökning att en av arbetskraften med i medeltal 1 000 personer under halvåret före budgetårets start leder till anslag för ytterligare 35 sexmånadersarbeten. Samtidigt har ökad arbetslöshet också inneburit högre anslag. Detta innebär att de officiella deklarationema om att de ordinarie anslagen ska vara neutrala med avseende på arbetsmarknadssituationen inte har följts i praktiken. Om man emellertid tar särskild hänsyn till budgetåret 198384, då budgetpropositionen explicit att de tidigare och princip-

angav senare

11 De nominella anslagenhar deilateratsmed hjälp av de faktiska dagsvcrkskosmadema. Den beroendevariabeln har sedanräknats om till antalet sexmånadersarbeten som anslagen räcker till.

62 Sysselsältningsskøpande åtgärder som stabiliseringspølitiskt medel

ema Övergavs, halveras nästan koefñcienten for arbetslösheten. Ytterligare 1 000 arbetslösa i medeltal under halvåret fore budgetårets start har då enligt skattningarna lett till anslag motsvarande drygt 200 sexmånadersarbeten.

Tabell 4.3 Minsta kvadratskattningar, ordinarie anslag till sysselsätt-

ningsskapande åtgärder, budgetåren 197071 198889 -

Anmärkning: Antalet observationer år 19. Absoluta t-vården anges inom parentes. SEE är skattningens standardfeloch Q9 är Ljung-Boxstatistikan med 9 residualautokorrelationer. Nollhypotesen är att residualema är vitt brus. Med en signiñkansnivå 5 procent kan inte nollhypotesen förkastas för skattningarna1 4. För skattning 5 kan nollhypotesen inte förkastas för signifikansnivåer på 3,6 procent och lägre.

Vidare är koefficienterna för valår och borgerlig regering gränsen till att vara signifikanta. Detta innebär att anslagens nivåer har varit högre vid dessa tillfällen än att politikerna har visat högre känslighet för snarare arbetslöshet. Det senare har jag provat utan signiñkanta resultat. Det går i och for sig att finna exakt datum for varje extraanslag under budgetåret till sysselsättningsskapande åtgärder. Jag har dock valt att stu-

Sysselsättningsskapande åtgärder .rtabiliseringspolitislctmedel som 63

dera extraanslagen månadsvis. Det finns inga exempel på anslagsminskningar, antingen har ytterligare medel anslagits eller också är observationens värde helt enkelt noll. För att särskilt ta hänsyn till att eventuella anslagsförändringar bara kan gå i riktning har jag valt s.k. Tobitrnoen en dell för skattningarna. Arbetskraftsundersölcningama är månatliga. Den genomsnittliga tiden data för

innan en viss månad är tillgängliga är två

månader. När ett beslut att öka anslagen tas kan det därför inte baseras på information om arbetsmarknadssituationen från arbetskraftsundersökningarna som är nyare än två månader. Tabell 4.4 redovisar skattningsresultaten. Arbetslöshetsvariablerna har signifikant inverkan på extraanslagen. Den positiva koefficienten för arbetslösheten två månader tidigare är betydligt högre än de summan av skattade arbetslöshetskoefñcientema. Anslagens nivåer har inte varit signiñkant högre när regeringen har varit borgerlig. Om vi ändå särskild tar hänsyn till perioderna med borgerliga regeringar minskar absolutvärdet och signiñkansen för arbetslösheten tre månader tidigare. Jag har även undersökt om valår har påverkat anslagens nivåer borgerlig samt om regering och valår har påverkat

känsligheten för arbetslöshet utan att få

signifikanta skattningar, resultaten redovisas inte i detalj här. Om man däremot tillåter arbetslöshetens inverkan på anslagen att variera över tiden visar skattningarna att anslagens nivåer är högre när det är borgerlig regering. Känsligheten for arbetslöshet har inte ändrats över tiden. Visserligen har den omedelbara effekten arbetslösheten två månaav der tidigare minskat det har också den motverkande effekten men av arbetslösheten tre månader tidigare. Sammanfattningsvis visar skattningarna att det finns regelbundet ett mönster bakom anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder. De ordinarie anslagen före budgetårets början följer arbetskraftens trendmässiga ökning. Därutöver har även arbetslösheten påverkat såväl de ordinarie anslagen som extraanslagen under budgetåret. Den empiriska analysen antyder också att politikreaktionen på arbetslöshet har varit stabil över tiden och att anslagsnivåema har varit högre när regeringen varit borgerlig. Däremot har inte borgerliga regeringar varit känsligare för arbetslöshet.

64 Sysselsältningsskapande åtgärder .rom .rtabiliseringspolitiskt medel

Tabell 4.4 Tobitskattningar, extraanslag till sysselsåttningsskapande åtgärder, mars 1971 februari 1987 -

-2LLR LL, p-virdc 0,040 0,045 0,006 0,002

-

Anmärkning: Antalet observationer är 192. Det finns 29 positiva och 163 observationer är noll den beroende variabeln.Absoluta asymptotiska t-värden anges inom parensom av tes. En konstant och säsongdummyvariablerfinns med alla i skattningar. SEB är skatt-

nin standardfel, LL är log-likelihood och -2LLR LL är ett likelihood ratio test där

ens - LL är log-likelihood när endast en konstant och säsongdummyvariabler är förklarande variabler. Nollhypotesen är att de förklarandevariablema inte tillför nagot.Med en signiñkansnivå 5 procent kan nollhypotesen förkastas för alla skattningar.

4.5 Hur lång tid dröjer det innan antalet personer i åtgär-

der ökar

Detta avsnitt syftar till att undersöka frågor hur lång tid det tar innan som sysselsättningsskapande åtgärder börjar stiga efter det antalet personer i att ett extraanslag har beviljats och när antalet personer i åtgärder är som högst. De ekonometriska modellerna for tidsproñlen över antalet personer

12 Detta avsnitt bygger pâ Ohlsson1993.

syrrelsättningsrkapandeåtgärder stabilireringspalitirkt medel 65 som

i åtgärder baseras på månadsdata. Den beroende variabeln är förändringen av antalet personer i åtgärder jämfört med föregående månad, än snarare nivån för antalet personer i åtgärder. Som förklarande variabler koncentrerar jag mig på fyra faktorer. Extraanslagen under var och de föregående 24 månaderna är de en av centrala variablema i den empiriska specifikationen. De skattade koefñci-

enterna visar tidsproñlen för antalet i åtgärder efter

personer ett extraanslag. Antalet personer i åtgärder ökar efter ett extraanslag, de månadsvisa förändringarna är positiva. Detta visar sig att koefñcienterna för genom extraanslag som kommit de närmast föregående månaderna är positiva. Därefter kommer antalet personer i åtgärder minska, de månadsvisa förändringarna blir negativa. Koefñcientema för extraanslag kommer därför att vara negativa för extraanslag som kommit längre tillbaka i tiden. En rimlig hypotes är att extraanslagen inte har några långsiktiga effekter på antalet personer i sysselsättningsskapande åtgärder. Om antalet personer i åtgärder därför återgår till utgångsläget efter en tid, har minskningarna av antalet personer i åtgärder varit lika stora de urspungliga som ökrtingama. De positiva och negativa förändringarna tar ut varandra. I så fall kommer summan av de skattade koefficienterna noll. Det går att vara därför att undersöka om extraanslag till sysselsättningsskapande åtgärder har haft långsiktiga effekter genom att testa om koefñcientema verkligen summerar till noll. Extraanslagen ger ekonomiska resurser att öka antalet personer i åtgärder. Det är dock inte säkert att antalet i åtgärder kan ökas hur personer snabbt som helst, det kan finnas kapacitetsrestriktioner. Tidigare förändringar av antalet personer i åtgärder under och de föregående var en av tolv månaderna ingår därför som förklarande variabler. Dessa variabler ska fånga att möjligheterna att öka antalet personer i åtgärder kan bevara roende av hur kraftig expansionen har varit tidigare månader. De ordinarie anslagen påverkar givetvis också det genomsnittliga antalet personer i åtgärder under ett budgetår. Men eftersom dessa anslag endast kommer en gång per år lämpar de sig mindre väl för att studera tidsprofilen. Samtidigt är det nödvändigt att ta hänsyn till att de ordinarie anslagen varierar i storlek för att på ett korrekt sätt kunna skatta extraanslagens effekter. Det visar sig ñnnas ett samband mellan de ordinarie anslagens nivå och storleken på ökningar-na av antalet personer i åtgärder under hösten samt storleken på minskningarna under våren och sommaren.

66 Sysselsärlningsskapande åtgärder .rom .vrabiliseringspolitisklmedel

När de ordinarie anslagen är stora är ökningarna och minskningarna kraftigare än när anslagen är små. Skattningarna utformas för att kunna ta hänsyn till att säsongmönstret

varierar med de ordinarie anslagen på detta sätt. Detta sker genom att in-

kludera tolv variabler som är kombinationer mellan de årsvisa ordinarie anslagen och säsongdummyvariabler bland de förklarande variablema.

Jag tillåter på så sätt såsongmönsuet att bli mer förstärkt högre de ordi-

narie anslagen är. Om summan av de skattade koefficienterna för dessa kombinerade variabler är noll har ökningarna varit lika stora som minskningarna. De ordinarie anslagen har då visserligen påverkat förändringarna av antalet personer i åtgärder under budgetåret men förändringarna har tagit ut varandra. Slutligen ingår även vanliga säsongdummyvariabler. Dessa variabler fångar de säsongmässiga förändringarna av antalet personer i åtgärder som är oberoende av de ordinarie anslagens nivå. Det går dock att resonera om dessa på ett liknande sätt som om de ordinarie anslagen. Om de skattade koefficienterna summerar till noll tar ökningarna under hösten och minskningama under våren och sommaren ut varandra. Dummyvariablerna fångar i så fall ett rent säsongmönster. Om antalet personer i åtgärder har ökat trendmässigt kommer de månadsvisa förändringarna i medeltal att vara positiva, ökningarna kommer att vara kraftigare än minskningarna. I skattningarna skulle detta visa sig genom att summan av de skattade koefficientema skulle vara större än noll. Resultaten från skattningama ñnns i tabell 4.5. Tabellen redovisar summorna av koefficienterna för de fyra grupperna av förklarande variabler. Frånsett summan av koefficienterna för de tidigare förändringarna av antalet personer i åtgärder är inga summor statistiskt signifikanta. Ensldlda koefñcienter är givetvis signiñkanta. Vid summering tar dock de signiñkanta koefñcienterna ut varandra. Detta hindrar inte att test om variablema som grupper tillför något visar att så är fallet. De skattade långsiktseffekterna av extraanslag är nära noll eftersom summan av de skattade koefficientema för extraanslag inte är signifikant skild från noll. Inte heller för de ordinarie anslagen är skild från summan noll. Slutligen fångar säsongdummyvariablema inte någon trend utöver säsongmönstret eftersom även denna koefñcientsumrna inte är signiñkant skild ñån noll. De enskilda koefficienterna är givetvis också av intresse. Koefñcienterna för extraanslag två och tre månader tillbaka är signiñkant

Sysselsättningsskapande åtgärder .rom stabiliseringspolitisktmedel 67

positiva medan koefficienten för extraanslag nio månader tidigare är signifikant negativ. För de ordinarie anslagen koefñcientema är for augusti och september signifikant positiva medan de för juni och juli är signifikant negativa. Föregående månads förändring antalet av personer i åtgärder är den viktigaste de tidigare förändringarna. av De effekter som koefñcientema fångar är emellertid partiella. Vad sä-

ger skatmingama om extraanslagens effekter över tiden

om vi även tar hänsyn till att extraanslagen har indirekta effekter via tidigare förändring-

ar av antalet personer i åtgärder Figur 4.8 illustrerar de säsongrensade effekterna under antagandet att de ordinarie anslagen är konstanta. Den skattade modellen kan användas för att beräkna förändringarna antalet av personer i åtgärder för varje månad. Dessa förändringar har därefter räk-

nats om till nivåer för antalet personer i åtgärder. Den heldragna linjen i figuren visar effekterna på antalet personer i åtgärder enligt skattningen i kolumn 2 i tabell 4.5. Antag att extraanslag till sysselsättningsskapande åtgärder motsvarande ett årligt genomsnitt på 1 000 den streckade linjen illustpersoner rerar detta beviljas månad Enligt skattningen kommer det ske att en gradvis ökning av antalet i åtgärder under åtta månader. Drygt personer l 200 personer kommer att i åtgärder månad Därefter följer vara en minskning, men från månad 10 till månad 14 är antalet i åtgärder personer aldrig lägre än 700. Månad 18 är antalet i åtgärder tillbaka till personer noll. De direkta effekterna på antalet i åtgärder är med andra ord temporära. Ungefär 70 procent av det totala antalet månader for i åtpersoner gärder kommer under det första året. Något mindre än 90 procent infaller under tolvmånadersperioden månad 3 månad 15. - Det finns ett viktig konsistenskrav det går ställa på skatmingsom att arna. I vårt exempel beviljades medel motsvarande ett årligt genomsnitt om 1 000 personer i åtgärder. Anslaget med andra ord 12 000 motsvarar månader i åtgärder. Frågan är vilket utfallet är enligt skattningama. Detta kan uppskattas genom att antalet i åtgärder enligt summera personer skattningama för varje månad. Den sista raden i tabell 4.5 redovisar dessa summor. För värt exempel är summan 12 900 månader i åtgärder. Ett alternativ är att beräkna ytorna under linjerna i ñgur 4.8. I vårt fall är ytan under den heldragna linjen ungefär lika med under den streckade ytan linjen. Skattningama uppfyller därför kravet visa på utfall att ett som är av samma storleksordning som anslaget.

68 S ysrelsättningsskapande åtgärder som stabiliseringrpolitiskt medel

Sammanfattningsvis visar skattningama att antalet personer i åtgärder börjar stiga tre månader efter det att ett extraanslag kommer. Antalet är högst efter åtta månader. som

Tabell 4.5 Minsta kvadratskattningar, förändringen av antalet per-

i sysselsåttningsskapande åtgärder, juli 1972 -juli

soner 1988 1 2 3 summan av skattade koefñcienter: tidigare förändringar av antalet 0,51 0,51 0,53 personer i sysselsättningsskapande 0,23 3.01 0,33 åtgärder, var och en av de föregående 12 månaderna

kalendermånad

summan av förändringar

samlad effekt av extraanslag, 11,3 12,9 9,5 summan av nivåer

a Summanav koefñcientemahar läststill noll.

Anmärkning: Antalet observationer är 193. Absolutatsvärden anges inom parentes. Tolv säsongdummyvariabler, och därför ingen konstant. ingar i specifikationema. SEE är skattningens standardfel och Q39 är Ljung-Boxstatistikan med 39 residualautokorrelationer. Nollhypotesen är att residualema är vitt brus. Med en signifikansnivá 5 procent, kan inte nollhypotesen förkastas för någon av skattningama.

Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitisktmedel 69

Figur 4.8 Effekterna på antalet personer i åtgärder ett

av

extraanslag motsvarande 1 000 personer i syssel-

sättningsskapande åtgärder under 1 år

15%

N

gm

gm.

re;

Ar

I I J I I l I O 3 6 9 12 15 1B 21 24 fritid

4.6 Sambanden mellan produktivitet, löner, skatter, ar-

betslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Frågan hur de sysselsättningsskapande åtgärdemas omfattning påverkar viktiga makroekonomiska målvariabler återstår. Hur har åtgärderna framför allt påverkat arbetslöshet och löner på kort och på lång sikt För att studera sambanden mellan sysselsättningsskapande åtgärder och andra makrovariabler har jag skattat en vektorautoregressionsmodell VARmodell för perioden tredje kvartalet 1969 andra kvartalet 1990.13 Bland modellens variabler ingår antalet arbetslösa, antalet i sysselsättpersoner ningsskapande åtgärder och summan av antalet personer i arbetsmarknadsutbildning och ungdomslag. Samtliga dessa variabler beräknas som andelar av arbetskraften. Därutöver ingår ytterligare tre variabler: Den första är den procentuella förändringen av den reala produktionen, är som

företagens arbetslcraftskostnader inklusive skatter timme i förhål-

per lande till de försäljningspriser som företagen erhåller. Den andra variabeln är den procentuella förändringen av produktiviteten, dvs produktio-

13PeterEnglunds uppsats Dataanalys utan teoretiskaskygglappar i EkonomiskaRådets årsbok 1988 är en god presentation av VAR-modeller.

70 Sysrelsättningsskapande åtgärder som stabilireringspolitiskt medel

nen per timme, medan den procentuella förändringen av prisskattelcilen är den tredje variabeln. Att skatta en VAR-modell är att mycket förutsättningslöst söka mönster i tillgängliga data Till skillnad från empiriska specifikationer härledda från teoretiska modeller, som förutsäger hur variablerna ska påverka varandra, lägger denna ansats inga teoretiska restriktioner på hur variablerna

inbördes påverkar varandra.

Istället ingår tidigare värden för samtliga variabler som förklarande variabler i samtliga ekvationer. I t.ex. ekvationen med arbetslösheten som beroende variabel ingår arbetslösheten tidigare kvartal som förklarande variabel tillsammans med de övriga fem variablernas värden tidigare kvartal. I denna modell inkluderas värden för de föregående tre kvartalen. VAR-modeller kännetecknas lägga av att tonvikten vid tidigare värdens betydelse. Den breda ansatsen är styrkan med VAR-modeller. Samtidigt är den alltså deñnitionsmässigt inte baserad på någon teori. Detta är en nackdel. Med hjälp av den skattade VAR-modellen kan vi bl.a. studera effekterna av ändrad politik, t.ex. effekterna av förändrad arbetsmarknadspolitik. Vi ska framför allt koncentrera intresset till två s.k. irnpulsresponsexperiment med den skattade modellen i appendix ñnns ytterligare infor- mation om modellen. Impulsresponsberäkningen innebär att man undersöker hur en plötslig förändring av en av de ingående variablerna påverkar alla andra variabler som ingår i modellen. Detta gäller både vad som händer på kort sikt och vad som händer på lång sikt när den plötsliga förändringen fortplantar sig genom modellen och ger upphov till indirekta effekter. Kanalen för detta är de tidigare värdena för variablerna som ingår som förklarande variabler. Effekterna av extraanslag som redovisades i föregående avsnitt är en variant av en impulsresponsberäloiing för en enstaka ekvation. Här studeras däremot flera ekvationer samtidigt. För denna modell går det att göra sex olika experiment, dvs plötsliga förändringar av en av variablerna. För varje experiment går det i sin tur att få fram en tidsproñl för var och en av variablerna.

14 Dennakil är skillnaden mellan den reala produktlönen och den reala konsumtionslönen, som år hushållens nettolön per timme i förhållande till hushållensinköpspriser inklusive skatter per konsumeradenhet. Prisskattekilen ändras om indirekta eller direktaskatterändrasoch om företagensvinstmarginalerändras. 15 Den använda ansatsen år den enklast möjliga, utöver de variabler som har beskrivits ingår endastsåsongdummyvariabler.Det finns betydligt mer sofistikeradeansatser som Lex utnyttjar samtligavariablersnivåer, utnyttjar att en del variabler kan ha gemensamma trender. identifierar systemet ett sätt som har en mer stmkturell tolkning etc.

Sysselsâttningsskapande åtgärder stabiliseringspølitisktmedel som

Låt oss börja med att se vad händer i modellen vid plötslig öksom en ning av andelen personer i sysselsättningsskapande åtgärder. Det ska understrykas att det är frågan om en plötslig ökning, inte ökad känslighet en för arbetslöshet. Antag att ökningen av andelen personer i sysselsättningsskapande åtgärder motsvarar en procent av arbetskraften. Figur 4.9 visar tidsproñlen för arbetslöshet, sysselsättningsskapande åtgärder och ar-

betsmarknadsutbildning. Arbetslösheten sjunker under det första kvartalet

medan arbetsmarknadsutbildningen är oförändrad. På längre sikt, när effekterna av att samtliga variabler påverkar varandra har värkt sjunker ut, de sysselsättningsskapande åtgärderna långsamt tillbaka till utgångsläget medan arbetslösheten återgår betydligt snabbare.

Det går att beräkna standardavvikelser för irnpulsresponser. Det visar

sig att ökningen av andelen i sysselsättningsskapande åtgärder under de fem första kvartalen samt första kvartalets minskning av arbetslösheten avviker mer än två standardawikelser från noll. Däremot är övriga impulsresponser noll. Reallöneölcrtingama är visserligen positiva de två första kvartalen för att sedan bli negativa. Dessa irnpulsresponser avviker emellertid inte i statistisk mening från noll.

Figur 4.9 Effekterna av en ökning andelen i sysselsättningsskaav pande åtgärder med en procentenhet under kvartal 1

a 1.0 -

g

ä 0.0 ä å -O.5

amount Arg utbildning 15 Dettasker med hjälp av s.k. Monte Carlo-simuleringar.

72 Syrselsättningsskapande åtgärder som .rtabiliseringspolitiskt medel Figur 4.10 Effekterna av en ökning av andelen arbetslösa med en procentenhet under kvartal 1 1.5 S Oh 0.0

stupade åta utbildning

Den viktigaste slutsatsen av experimentet är att sysselsättningsskapande åtgärder kortsiktigt kan pressa ned arbetslösheten utan att reallönema börjar öka snabbare. Frågan hur arbetsmarknadspolitikens omfattning pâverkar lönebildningen är kontroversiell. De olika empiriska undersökningarna har kommit till skilda resultat. Resultaten för den aktuella tidsperioden med den här valda ansatsen är entydiga. De ansluter sig till de studier som ñnner att det finns ett utrymme för aktiv arbetsmarknadspolitik utan att lönebildningen påverkas. Det andra experimentet börjar med en plötslig ökning av arbetslösheten under det första kvartalet som motsvarar en procent av arbetskraften. -På kort sikt är arbetslösheten fortsatt högre under de följande kvartalen, se ñgur 4.10. För de första sex kvartalen är ökningarna av arbetslösheten mer än två standardavvikelser ovan noll. Arbetslöshetsölcningen medför att andelen i sysselsättningsskapande åtgärder ökar. Denna ökning är signifikant skild från noll fram till och med kvartal Andelen i arbetsmarknadsutbildning påverkas däremot inte särskilt kraftigt av arbetslöshetsökningen. Ingen av impulsresponsema avviker från noll i statistisk

17 1 EkonomiskDebatt 4 1991återfinns omfattandediskussion. De relevanta nr - nr en referensernaförtecknas också. 18 För kunna identifiera modellenmåste antal omedelbaraeffekter underdet första att ett kvartalet sättas till noll. Jagbl.a. valt att sätta den omedelbaraeffekten av arbetslöshet sysselsättningsskapande åtgärdertill noll. Detta är konsistent med resultaten redovisadei avsnitt 4.4 och avsnitt 4.5.

Sysselsättningsskapande åtgärder som stabilireringspølitiskt medel 73

mening. Detta är ytterligare ett uttryck för det är sysselsättningsskaatt pande åtgärder, snarare än arbetsmarknadsutbildning, har varit det som huvudsakliga stabiliseringspolitiska medlet inom arbetsmarknadspolitiken

under den studerade perioden. Under det andra och det tredje kvartalet är

visserligen reallöneölcningama positiva, för därefter negativa, att vara men inte heller detta experiment producerar impulsresponser för reallöne-

förändringarna som ärnsignifikant skilda från noll.

En plötslig ölming av andelen personer i arbetsmarknadsutbildning ger inte upphov till signifikanta impulsresponser för arbetslöshet, för sysselsättningsskapande åtgärder eller för reallöneförändiingar. Andelen i arbetsmarknadsutbildning kommer däremot att vara signifikant högre under fem kvartal. Sammanfattningsvis visar alltså dessa experiment med den skattade modellen att en plötslig ökning av andelen i sysselsättningsskapersoner pande åtgärder kortsiktigt pressar ned arbetslösheten utan att för den skull leda till kraftigare lönestegringar. Vidare leder plötslig ökning en av arbetslösheten till en ökning av andelen i sysselsättningsskapande åtgärder. Såväl andelen arbetslösa som andelen i sysselsättningsskapande åtgärder är signifikant högre under sex kvartal.

4.7 Avslutning

Det finns två grundläggande skäl till skepsis möjligheterna att bedriva om en stabiliserande finanspolitik. Ett skäl är övertygelsen att ekonomin fungerar på ett sådant sätt att finanspolitik inte kan ha systematiska effekter. Ett annat är åsikten att finanspolitiken påverkas så många oberälcneliga av fenomen, bl.a. i den politiska och den administrativa den processen, att inte kan fungera i praktiken. Detta har dock långt från hindrat politiker att i sin retorik återkommande diskutera hur man bör söka stabilisera den ekonomiska utvecklingen. De årliga ñnansplanema är exempel på allmänt uppmärksammade uttryck for dessa ambitioner. Hur överensstämmer det sagda med det gjorda Om börjar med man enkla jämförelser visar det sig att omfattningen de sysselsättningsskaav pande åtgärderna har varit klart kontracyklisk. Det visar sig också att dessa åtgärder är tämligen detta bland statsbudgetens ensamma om ut-

74 sysselsättningsskapande åtgärder stabiliseringspølitisktmedel som

giftsposter. I denna mening har därför de sysselsättningsskapande åtgärderna i hög utsträckning utgjort den kontracykliska finanspolitiken. En analys visar att de sysselsättningsskapande åtgärderna är noggrann motexempel till invändningen att det inte går att få ett kontracykliskt politisktadmirtistrativt att fungera. Det har funnits ett stabilt och system snabbt politiskt reaktionsmönster, när arbetslösheten har ökat har nya an-

slag snabbt beviljats. .Det har också funnits ett stabilt och nära samband

mellan anslag och antal i åtgärder, när väl anslagen har beviljats har per-

snabbt slussats in i åtgärder. Åtgärdernas omfattning har minskats

soner inga behov har förelegat. De sysselsättningsskapande åtgärderna har när därför uppfyllt syftet att endast vara temporära. Slutligen visar de sysselsättningsskapande åtgärderna att ñnartspolitik kan ha systematiska effekter. Resultaten pekar på en plötslig ökning av sysselsättningsskapande åtgärder kortsiktigt kan pressa ned arbetslöshe- Dessutom sker inte detta till priset av att löneökningar blir högre. ten. sammanfattande slutsatsen blir därför att de sysselsättningsska- Den pande åtgärderna potentiellt stabiliseringspolitiskt medel under är ett som två decenniema har visat sig såväl ha en fungerande polide senaste tisldadministrativ systematiskt kunna minska arbetslösheten. process som

Sysselsätrningsskapande åtgärder som stabiliseringspølitisk:medel

Referenser

Ohlsson, H., 1988, Beredskapsarbeten 1970-1987 sysselsättning, - utgifter och kostnader, Umeå Economic Studies No 188.

Ohlsson, H., 1991, Har den svenska budgetpolitiken varit kontracyk-

1isk, Ekonomiska Samfundets Tidskrift, Vol 44, 165-176.

s. Ohlsson, H., 1992, Job creation measures as activist ñscal policy - an empirical analysis of policy reaction behavior, European Journal

Political Economy, Vol s. 269-280. Ohlsson, H., 1993, Lags in the effects of labour market policy an empirical analysis of job creation measures, Applied Economics, Vol

25, s. 343-348.

76 Syrselsäztningsskapande åtgärder .rom slabiliseringspølitiskt medel

Appendix Variansdekomponering

Vid sidan av irnpulsresponser brukar de skattade VAR-modellernas egenskaper ofta beskrivas med hjälp av variansdekomponering. För att göra en sådan uppdelning är det först nödvändigt att transformera de störningar eller feltenner som påverkar var och en av de beroende variablerna så

att de respektive variablernas störningar inte är korrelerade med varandra.

Tolkningen av irnpulsresponser underlättas också om störningarna är oberoende av varandra. För denna modell innebär detta t.ex. att störningen i ekvationen med arbetslösheten som beroende variabel inte ska vara korrelerad med stömingen i ekvationen för sysselsättningsskapande åtgärder. När denna transformation har skett beräknas de prognosfel, för ett viss antal perioder framåt, som modellen ger. Detta sker för samtliga variabler. Slutligen beräknas hur stora delar av dessa fel som kan hänföras till förändringar i respektive variabel. Tabell 4.Al redovisar variansdekomponeringar för två tidshorisonter, fyra och tjugo kvartal. Som framgår av tabellen förklaras de största andelarna av variansema av de egna stömingarna. Utöver detta beror varianför de sysselsättningsskapande åtgärderna på fyra kvartals sikt i relasen tivt hög utsträckning på störningar i arbetslösheten. Arbetslöshetens betydelse är störst för en tidshorisont på sex kvartal. Detta minskar som emellertid på längre sikt. Vidare har störningar i sysselsättningsskapande åtgärder en icke försumbar betydelse för arbetsrnarlcnadsutbildningens varians på längre sikt. Bidraget till variansen är som högst vid en tidshorisont på tolv kvartal. På lång sikt har störningar i reallöneförändringar stor betydelse för arbetslöshetens varians. De sysselsättningsskapande åtgärderna har stor betydelse i det riktigt korta perspektivet vid en tidshorisont på ett kvartal är andelen 14 procent.

Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspølitisktmedel 77

Tabell 4.Al Variansdekomponering, tredje kvartalet 1969 andra kvartalet 1990

Anmärkning: Förkortningama i tabellen står för: ssk andel i sysselsättningsskapande åtgärder amu andel i arbetsmarknadsutbildning och ungdomslag Dq procentuell förändring av produktivitet Dø procentuell förändring av pris-skattekil u andel arbetslösa Dw procentuell förändring av real produktlön

Arbetslöshet,arbetsmarknadrpølitikoch Iöneørhandlingssystem 79

5 ARBETSLÖSHET, ARBETSMARKNADS-

POLITIK OCH LONEFORHANDLINGS-

SYSTEM

5.1 Problembakgrund

I spåren av oljekriserna 1974 och 1979 ökade arbetslösheten mycket kraftigt i flertalet västeuropeiska länder. Vad som främst har utmärkt denna utveckling år den markanta ökningen andelen långtidsarbetsav lösa. Arbetslösheten har permanentats på högre nivå än tidigare även en efter det att konjunkturen har vänt uppåt i ekonomiema. Denna utveckling har dock inte karaktäriserat alla europeiska länder. I Sverige har både arbetslöshetsnivån och andelen långtidsarbetslösa varit betydligt lägre än genomsnittet för OECD under 1970- och 1980-talen. I debatten har detta aktualiserat frågan om orsakerna till den relativt arbetslösgynnsammare hetsutvecklingen i Sverige. En förklaring är det centraliserade löneförhandlingssystemet har som medfört att reallöneutvecklingen i Sverige varit återhållsam än mer utvecklingen i länder med mer decentraliserade löneförhandlingssystem. Denna förklaring anknyter till senare års arbetsmarknadsekonomiska forskning som betonar skillnader i institutionella förhållanden på arbetsmarknaden som orsaker till skillnaderna i arbetslöshetsutvecklingen mellan länder: En grundläggande hypotes i denna forskning är att lönebildningen påverkar arbetsmarknaden olika beroende på hur centraliserade löneförhandlingarna år. Intresset för löneförhandlingssystemets utformning som en bestämningsfaktor för arbetslöshetsutvecklingen har motiverats på empiriska grunder: Flera studier har pekat på att länder med en hög grad av centraliserade löneförhandlingar har haft en gynnsammare makroekonomisk utveckling än länder med decentraliserade löneförmer handlingar. Dessa empiriska iakttagelser har sedermera kunnat ges en teoretisk motivering. En slutsats i denna forskning är att företagens reala lönekostnader i genomsnitt blir lägre mer centraliserade löneförhandlingama är. Orsaken är att parterna i centrala förhandlingar omfattar som hela arbetsmarknaden tvingas ta större samhällsekonomiska hänsyn än vad lokala löneförhandlare behöver göra.

Kapitel 5 har skrivits av Johnny Zetterberg. Författaren år tacksamför synpunkter av Bertil Holmlund och Eskil Wadensjö.

80 Arbetslöshet,arbetrmarknadspolitikoch lönejörhandlingrrystem

En andra förklaring utgår från att Sverige fört en aktiv arbetsmarknadspolitik som i motsats till andra länder vilka förlitar sig på en passiv arbetsmarknadspolitik med tonvikt på kontant arbetslöshetsunderstöd motverkar uppkomsten av långtidsarbetslöshet. Denna forskningslinje drivs med emfas av bl.a. brittiska ekonomer som t.ex. Richard Layard. Enligt denna argumentering är den stigande långtidsarbetslösheten en

konsekvens att arbetsmarknadens funktionssätt försämrats. Samtidigt

av är ett centralt mål för arbetsmarknadspolitiken att minska jämviktsarbetslösheten genom att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. En huvudslutsats som dras i denna litteratur är att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan upprätthålla och öka det effektiva arbetsutbudet vilket i förlängningen också har positiva stabiliseringspolitiska effekter genom att

dämpa lönetrycketJ Länder som för en passiv arbetsmarknadspolitik bör

övergå till en aktiv arbetsmarknadspolitik. Detta synsätt på arbetsmarknadspolitikens roll för arbetslöshetsutvecklingen är dock inte oomtvistad. En andra forskningslinje, vars främste företrädare är Lars Calmfors, menar att det sedan länge funnits en tendens till, åtminstone i den svenska debatten, att ta värdet av arbetsmarknadspolitiken som given utan att lcritiskt granska denna. Ett grundläggande argument mot den aktiva arbetsmarknadspolitiken är att kostnaderna för arbetslöshet reduceras vilket försvagar fackföreningarnas incitament till återhållsamhet när de ställer lönekrav. I extremfallet blir konsekvensen att arbetsmarknadspolitiken driver upp reallönerna och därigenom tränger undan reguljär sysselsättning. Calmfors menar att flera empiriska studier stöder hypotesen att arbetsmarlcnadspolitiken har löneuppdrivande effekter Detta innebär inte att arbetsmarknadspolitiken vid lågkonjunkturlägen kan ha positiva sysselsättningseffekter. Men huvudslutsatsen enligt denna argumentering är att varken centraliserade förhandlingar eller arbetsmarknadspolitiken förklarar den svenska arbetslöshetsutvecklingen. Istället förklaras den gynnsamma svenska arbetslöshetsutvecklingen av en hög reallöneflexibilitet i kombination med devalveringarna 1977, 1981 och 1982. Det ligger dock utanför syftet med detta kapitel att redogöra för den argumentering som ligger till grund för denna alternativa förklaringshypotes till den svenska arbetslöshetsutvecklingen.

1 Hög långtidsarbetslöshetinnebär det effektiva arbetsutbudet minskar. Konsekvenatt senav detta blir en lönehöjande effekt eller att löneutvecklingen dämpas i mindre utsträckning än när långtidsarbetslösheten lag. är 2 Sekapitel 7 för närmare genomgång. en

Arbetslöshet.arbetsmarknadspolitik och länejörhandlingssystem 81

Syftet med detta kapitel är att utifrån i huvudsak resultat från års senare makroekonomiska forskning sammanfatta kunskapsläget i vilken om utsträckning arbetsmarknadspolitik är bestämningsfaktor för den en aggregerade arbetslöshetsutvecklingen. Tonvikten ligger på att med utgångspunkt från arbetsmarknadens funktionssätt försöka bedöma vilken betydelse arbetsmarknadspolitiken har för arbetslöshetsutvecklingen. En vik-

tig avgränsning är att den bland svenska ekonomer livligt debatterade frå-

gan om arbetsmarknadspolitikens eventuellt löneuppdrivande effekter inte har någon framträdande plats i detta kapitel eftersom denna fråga diskuteras närmare i kapitel 7 i detta betänkande. Infallsvinkeln i detta kapitel är att arbetsmarknadspolitikens betydelse for den svenska arbetslöshetsutvecklingen utvärderas genom att studera arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning i länder med olika grad av centraliserade löneförhandlingssystem grad korporatism. Det av finns åtminstone två skäl för att en makroutvärdering den svenska av arbetsmarknadspolitiken bör ha en sådan infallsvinkel. För det första är det principiellt viktigt vid makroutvärdering en av en åtgärd eller åtgärdsprogram att beakta att effekterna eller effektiviteten av åtgärden i stor utsträckning är avhängig det system av institutionella och ekonomiska villkor inom vilket den verkar. Varje utvärdering som inte beaktar detta riskerar att dra felaktiga slutsatser om åtgärdens eller åtgärdsprogrammets effekter.3 För att korrekt utvärdera arbetst.ex. marknadspolitikens roll for arbetslöshetsutvecklingen är det således nödvändigt att utvärderingen tar sikte på den institutionella ram inom vilken arbetsmarknadspolitiken verkar snarare än att utvärdera arbetsmarknadspolitiken som en oberoende komponent i ett institutionellt regelsystem på arbetsmarknaden. Det andra skälet anknyter till Rehn-Meidners for den ekonoprogram miska politiken. En implikation av det Rehn-Meidnerska programmet är nämligen att målen for den ekonomiska politiken bara kan uppnås om arbetsmarknadspolitiken samverkar med andra policyåtgärder. Det är således genom en aktiv arbetsmarknadspolitik i samverkan med den fackliga lönepolitiken och finanspolitiken som stabila priser och full syssel-

sättning skall uppnåsf Denna samverkan skall ske med lönepolitik

en

3 SeBlank Freeman1992. 4 Huvudbudslcapeti programmet är att det är enbart genom effektiviseringar och ökad stnikturrationaliseringar av näringslivet som målenför den ekonomiskapolitiken kan nås. Omflytmingen av arbetskraftskall åstadkommas genom att de som till följd av den solidanskalönepolitiken förlorar sinaarbeten,med stöd av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder, formasflytta över till näringslivets expansivadelar. Det stnikturomvandlingsbudskapsom

82 Arbetslöshet.arbetsmarknadspalitikoch löneförhandlingssystem

som förutsätter att löneförhandlingssystemet har en viss utformning. Rehn och Meidner understryker att centrala avtalsförhandlingar är av avgörande betydelse för att den fackliga lönepolitiken skall kunna genomföras i form

av en solidarisk lönepolitik. Sedan mitten av 1950-talet har centrala

avtalsförhandlingar dominerat lönebildningen i Sverige. Ett centraliserat löneförhandlingssystem har alltså utgjort en viktig del av den institutio-

nella rarn som kringgärdar den svenska arbetsmarknadspolitiken. I detta

perspektiv framstår det således som rimligt att i en makroutvärdeting av arbetsmarknadspolitikens roll för arbetslöshetsutvecklingen också beakta löneförhandlingssystemets betydelse. Framställningen i detta kapitel kommer att koncentreras på frågor av följande slag: Skiljer sig arbetsmarknadens funktionssätt mellan länder med olika centraliseringsgrad i löneförhandlingarna Är arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning olika i länder med centraliserade respektive decentraliserade löneförhandlingssystem Kan skillnader i arbetsmarknadens funktionssätt mellan länder förklaras av olika omfattning och inriktning av arbetsmarknadspolitik I praktiken är det svårt att precisera innebörden av begreppet arbetsmarknadens funktionssätt. En länderjärnförelse av ett sådant slag får nöja sig med att studera utvecklingen med utgångspunkt från ett antal indikatorer på funktionssättet som hur mycket reallönerna varierar vid förändringari arbetslöshet reallöneflexibiliteten, stabiliteten i sambandet mellan arbetslöshet och vakanser U-V-kurvan, storleken på jämviktsarbetslösheten vid konstant inilationstakt NAIRU osv. Kapitlet är disponerat på följande sätt: I nästkommade avsnitt redogörs för några teoretiska argument vad gäller sambandet mellan centraliseringsgrad i löneförhandlingssystemet och lönebildningen. Dessutom diskuteras några empiriska problem som är förknippade med att indela länder efter centraliseringsgrad. I avsnitt 5.3 är det primära syftet att undersöka om arbetsmarknadens funktionssätt skiljer sig mellan länder i med olika förhandlingssystem på arbetsmarknaden. Först görs en jämförelse av arbetslöshetsutvecklingen och NAlRUzs storlek under perioden 1960-1990 i länder med olika grad av centraliseringsgrad i löneförhandlingarna. Därefter jämförs storleken på olika indikatorer på arbetsmarkna-

modellenförmedlar återspeglasocksåi den faktiska utformningen av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Betydande inslag i denna utgörs av rörlighetsinriktade arbetsmarknadspolitik som arbetsmarknadsutbildning.tlyttningsbidrag, arbetsförmedlingsverksamhet osv. vad som brukar betecknas aktiva arbetsmarknadspolitiskaåtgärder.JämförRothstein 1986 som utifrån ett statsförvaltningspolitisktperspektiv diskuterar orsakerna till den aktiva arbetsmarknadspolitikeni Sverige.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandllngssystem 83

dens funktionssätt i länderna. Slutsatsen jämförelsen är det är svårt av att att finna belägg för ett generellt samband mellan arbetsmarknadens funktionssätt och graden av centraliserade löneförhandlingssystem. I avsnitt

5.4 diskuteras vilken omfattning och inriktning arbetsmarknadspoli-

som tiken har i länder med olika löneförhandlingssystem. I detta sammanhang sammanfattas resultaten från de studier empiriskt har undersökt hur som

arbetsmarknadspolitik påverkar arbetslöshetens utveckling. Den över-

gripande slutsatsen som dras i detta kapitel är att arbetsmarknadspolitiken sannolikt medverkar till att förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och hysteresiseffekter.

5.2 Löneförhandlingssystem och lönebildning

En ekonomi utsätts ständigt för olika slag av störningar chocker som kan rubba balansen på arbetsmarknaden. Hur arbetsmarknaden utvecklas kan antas bero på både storleken och karaktären stömingama och av arbetsmarknadens förmåga att anpassa stömingama, vad ofta som benämns arbetsmarknadens funktionssätt. En aspekt på arbetsmarknadens funktionssätt är förmågan att sammanföra matcha arbetslösa individer med lediga vakanta jobb. Arbetsmarknaden kan karaktäriseras som ett dynamiskt system med stora och kontinuerliga flöden individer av som går in i arbetslöshet eller som lämnar densamma. Sådana flöden uppstår Lex. när individer frivilligt väljer att byta jobb eller när individer lämnar arbetsmarknaden eller går in på arbetsmarknaden. Detta sammanhänger bl.a. med att företag har vissa kvaliñkationslqav på den individ som skall anställas samtidigt som individen ställer krav villkoren för att acceptera en anställning. Konsekvensen av detta blir att även om lediga arbetskraftsresurser skulle kunna matcha de lediga platser är som tillgängliga är det ändå osannolikt att samtliga friställda eller arbetslösa individer omedelbart ñnner en passande anställning. Arbetsmarknaden kommer härigenom att i varje tidpunkt utmärkas samtidig förekomst av en av lediga platser och arbetslösa individer. En väl fungerande arbetsmarknad utmärks av hög matchningseffektivitet vilket uttrycks korta arbetsav löshetstider för dem som drabbas arbetslöshet. av En annan aspekt på arbetsmarknadens funktionssätt är hur lönerna lönebildningen reagerar på exogena störningar. Ju större utsträckning störningar anpassas genom reablöneförändringar, desto mindre genom-

84 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem

slag får sådana störningar på sysselsättningen och arbetslösheten. Arbetsmarknadsutvecklingen kommer således i stor utsträckning att vara avhängig av arbetsmarknadens funktionssätt som i sin tur beror på hur lönebildningen fungerar. Detta har aktualiserat frågan om det finns löneförhandlingssystem som fungerar bättre än andra. Under 1980-talet har det vuxit fram en litteratur som betonar att löne-

bildningen påverkar arbetsmarknaden olika beroende på graden korpo-

av ratism i det samhällsekonomiska beslutsfattandet. Begreppet korporatism är dock mångfacetterat. En vanlig definition är att en ekonomi är korporatistisk om löneförhandlingssystemet är centraliserat dvs upp- byggt kring ett fåtal förhandlingsorganisationer sorn företräder arbetstagare respektive arbetsgivare och om regeringen är beredd att in- gripa och medverka avtalsuppgörelserna. Se Pohjola 1992. Men däremot finns inte någon definition som är tillräckligt entydig för att det skall vara möjligt att rangordna länder i termer av korporatistiska ekonomier. En empirisk konsekvens av detta är att det existerar flera olika mått som betonar olika aspekter av ett korporativistiskt system. l den teoretiska forskningen har följden blivit att man fokuserat intresset på den snävare betydelsen av begreppet korporatism nämligen vilken betydelse graden av centraliserade löneförhandlingarna har haft på lönenivå och

jämviktsarbetslöshet se Holmlund 1990.

En slutsats från denna forskning är att i genomsnitt blir företagens reala lönekostnader lägre och sysselsättningen högre, mer centraliserade löneförhandlingarna Till grund för denna slutsats ligger antagandet att mer centraliserade förhandlingarna är, desto mer tar parterna samhällsekonomiska hänsyn när de ställer sina lönekrav. Utgångspunkten för argumenteringen är att vid mer decentraliserade löneförhandlingar kan det uppstå indirekta effekter exrernaliteter av löneökningar som är nega- - tiva för övriga delar av ekonomin men som varje enskild lönesättare inte har incitament att påverka. Litteraturen ger flera exempel på att i centraliserade förhandlingssystem har fackföreningama incitament att internalisera sådana extemaliteter. Ett exempel är s.k. arbetslöshetsexternaIiIetà Vid förhandlingar lokal nivå kan det vara svårt för den lokala fackföreningen att se något samband mellan de lönelcrav som ställs vid förhandlingarna och den totala arbetslöshetens storlek i ekonomin. Om fackföreningen driver upp

5 Andra slag av extemaliteter som diskuterasi litteraturen är relativlöneextemalitetetoch faktorsubstitionsextemalitetet.Se Holmlund 1990 och Pohjola 1992 för en närmare genomgång.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 85

lönerna bidrar detta till att öka arbetslöshetskön. Den indirekta effekten av detta den negativa extemaliteten är att för de individer som redan är arbetslösa försämras anställningsmöjlighetema eftersom den längre arbetslöshetskön innebär att sannolikheten för att få ett jobb minskar. En nationell fackförening som organiserar merparten av arbetskraften i ekonomin bortser däremot inte från den totala arbetslöshetens storlek när

lönekraven ställs. I ett centraliserat löneförhandlingssystem kommer där-

för denna extemalitet att intemaliseras genom att facket har incitament till mer återhållsamma lönekrav. Ett annat exempel är skatteexternalitet som sammanhänger med behovet av att skatteñnansiera olika arbetsmarknadspolitiska åtaganden. I exemplet ovan konstaterades att den lokala fackföreningen kan betrakta de egna lönekraven som oberoende av den totala arbetslösheten. Detta innebär också att den bortser från skattekonsekvenserna av den egna lönepolitiken. För den nationella fackföreningen är dock sambandet mellan ställda lönelcrav och arbetslöshetens storlek och därmed utgifterna för t.ex. arbetslöshetsersättning mer uppenbar. Om lönekraven ställs för högt kan sysselsättningen minska och behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som måste skatteñnansieras öka. I förlängningen kommer skattehöjningarna att drabba de egna medlemmarna varför det ligger i den nationella fackföreningens egenintresse att moderera lönekraven. Den nationella fackföreningen intemaliserar härigenom de skattextemaliteter som uppstår vid mer decentraliserade löneförhandlingar. Ovanstående iakttagelser implicerar således att det ñnns ett positivt samband mellan reallönens känslighet för variationer i arbetslösheten reallöneflexibilitet och graden av centraliseringsgrad i löneförhandlingar. Ett sådant samband motsägs delvis av den gynnsamma makroekonomiska utvecklingen i USA och Japan, länder med starkt decentraliserade förhandlingar. Detta har föranlett Calmfors Drifñll 1988 att ifrågasätta existensen av en monoton relation mellan intemaliseñngseffekter och centraliseringsgrad. Den alternativa eller snarare kompletterade hypotes som de framför är att löneökningar hålls tillbaka om marknadskraftema får ett större inflytande på lönesättningen. Utgångspunkten är att det existerar s.k prisexternaliteter som gör att decentraliserad lönebildning på företagsnivå skapar incitament för återhållsamhet i lönelcraven. Grundidén är att det lokal nivå ligger i både fackets och den enskilde arbetsgivarens intresse att inte förhandla fram löneökningar riskerar som att minska det egna företagets marknadsandelar och leda till lägre syssel-

Arbetslöshet,arbetsmarknadspalitikoch löneförhandlingssystem

sättning och vinster. Denna intressegemenskap minskar centralimer serad lönebildningen är. Vid ökad centralisering är det fler företag i ekonomin som omfattas av ett och löneavtal. Men fler företag samma som

omfattas av samma löneökningar större är möjligheterna av konkur-

rensskäl att övervältra lönekostnadsökningama på konsumenterna genom höjda varupriser. För.det enskilda företaget blir härigenom de negativa konsekvenserna av for höga löneökningar mindre vid ökad centralisering. Härvidlag indikeras ett icke-linjärt eller puckelforrnat samband mellan centraliseringsgrad och reallöneflexibilitetstelhet. Slutsatsen av detta är att i ekonomier med antingen starkt decentraliserade eller starkt centraliserade förhandlingar finns det starkare incitament hålla tillbaka att reallönema än i länder med intermediär centraliseringsgrad. 5

5.2.1 Att indela länder i olika löneförhandlingssystem

Avsaknaden av ett teoretiskt entydig deñnition begreppet korporatism av har som tidigare framhållits medfört att det existerar flera olika empiriska mått på korporativistiska system. Ett problem är att varje klassiñcering rangordning av länder som korporativistiska eller centraliserade oundvikligen är subjektiv och att den därmed i någon mån blir godtycklig. I Calmfors Drifñll 1988, Freeman 1988 och Jackman 1990 definieras korporatism enbart i termer av grad centralisering i löneförav handlingarna, dvs i den utsträckning det sker samordning eller formas en koalitioner mellan lokala fackföreningar och mellan arbetsgivare i sam-

band med löneförhandlingar med motparten se Calmfors Drifñll

1988. Men denna definition beaktar inte att det också i förhandlingar

kan finnas inslag av samarbete consensus mellan de forhandlande

parterna. Denna aspekt av korporatism beaktas i större utsträckning av bl.a. Bruno Sachs 1985 och Tarantelli 1986. Tabell A5.l i appendix visar att klassiñceringen av länder efter graden korporatism skiljer av sig från den som baseras centraliseringsgraden i länderna. Som också framgår längre fram i detta kapitel är resultaten från ekonometriska

5 Dettapuckelformadesambandhump-shaperelation bygger Mancur Olsons1982 idé om att ett fåtal intresseorganisationer år som mest skadliga när de i kraft sin storlek av är tillräckligt starka för att orsaka större störningari samhållsekonomin samtidigt de som inte tillräckligt stora för att det skall ligga i derasegenintresse att intemaliseraalla externaliteter som derasaktiviteter ger upphovtill.

Arbetslöshet,arbetsmarknadrpalitik och lânefärhandlingssyrtem 87

skattningar av pris- och löneekvationer som inkluderar korporatism känsliga för hur begreppet deñnieras. Ett ytterligare problem som accentueras om jämförelser av olika för- handlingssystem omfattar en längre tidsperiod är att centraliserings- graden i länderna inte nödvändigtvis är oföränderlig över tiden. Ett näraliggande exempel är den svenska arbetsmarknaden som kännetecknades

av en centraliserad lönebildning fram till början av 1980-talet för att där-

efter övergå till ett förhandlingssystem med i huvudsak branschavtal.7

Sedermera bestämdes Rehnbergsavtalet som gäller för 1991-93 å andra

sidan, inom ramen för en strikt centraliserad förhandlingsordning. Ovanstående iakttagelser visar således att det inte är självklart hur länder skall indelas efter olika löneförhandlingssystem. Dessa problem bör beaktas samtidigt som de inte bör överdrivas när slutsatser dras om - vilken roll som graden av centraliserade löneförhandlingar korporatism spelar för den makroekonomiska utvecklingen. För att nå mer säkra slutsatser kan man göra känslighetstest genom att undersöka hur slutsatserna påverkas när olika slag av rangordningar mått används och genom att testa rangordningamas stabilitet under olika delperioder. Framställningen i detta kapitel använder Calmfors Drifñlls 1988 indelning av länder i olika förhandlingssystem som rangordnar länder

efter graden av centralisering i löneförhandlingarnas Till länder med

centraliserade löneförhandlingar räknas de nordiska länderna Danmark, Finland, Norge och Sverige och Österrike. I Japan, Kanada, USA, Irland, Schweiz, Italien, Spanien, Schweiz, Frankrike, Italien och Storbritannien är löneförhandlingama i huvudsak decentraliserad till företagsnivå även om det också finns inslag av branschförhandlingar i de tre sistnämnda länderna. Till gruppen intermediära lönetörhandlingssystem räknas Tyskland, Holland, Belgien, Australien och Nya Zeeland. I de tre törstnämnda länderna sker löneförhandlingar i huvudsak på branschnivå medan lönebildningen i Australien och i Nya Zeeland har inslag av både

centralisering och decentralisering. Se Calmfors Drifñll 1988 för

referenser. Som jämförelse till detta mått centraliseringsgrad används

7 Detta ger ytterligare en dimension klassiñceringsproblemetnämligen att ett centraliserat avtalssystemkan innebäralöneförhandlingar flera nivåer. På den svenskaarbetsmarknaden äger löneförhandlingarför den privata sektorn rum på tre nivåer: centralt, förbundvisoch lokalt. samspelet mellan dessaavtalsnivåer bestämmerdet slutliga löneutfallet. Begreppetcentraliserat löneförhandlingssystem har då olika innebörd beroende vilken relativ betydelsede centralalöneavtalenhar för de anställdas löner. Skälet till detta är dels att centraliseringsgradenhar en starkareteoretisk förankring än graden av korporatism. dels att Calmfors Drifñlls rangordningtillhör de mest citeradei litteraturen.

88 Arbetrlöshet,arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem

två ytterligare mått som dels bygger på Tarantellis 1986 indelning av länder i korporativistiska respektive icke-korporativistiska system, dels anknyter till Calmfors Drifñlls hypotes ett puckelformigt samband om mellan reallöneflexibilitet och arbetslöshet. Det senare måttet erhålls genom att länder som enligt rangordningen av ländernas centraliseringsgrad CENGRAD definieras som starkt decentraliserade system får en

högre position länder med intermediära än systern i rangordningen se

appendix tabell A5.1. Däremot faller det utanför för syftet med ramen detta kapitel att undersöka måttens stabilitet för olika delperioder. Detta har veterligen tidigare heller inte gjorts i litteraturen på området.

5.3 Den makroekonomiska utvecklingen i länder med

olika grad av centraliserade löneförhandlingar

5.3.1 Phillipskurvan och NAIRU

Under 1960-talet byggde de stabiliseringspolitiska övervägandena på en föreställning om att det farms ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet. Detta samband kunde illustreras av den s.k. Phillipskurvan som beskriver hur arbetslöshet och prislönestegringstakt varierar med konjunkturläget. Vid lågt kapacitetsutnyttjande är arbetslösheten hög och inflationen sjunker. Vid högt kapacitetsumyttjande gäller omvänt att arbetslösheten är låg samtidigt som inflationstakten är hög. Det stabila sambandet uppfattades som att ekonomisk-politiska beslutsfattare hade möjlighet att med politik välja en lägre inflationstakt på bekostnad av högre arbetslöshet eller vice versa. Vilken mix av inflation och arbetslöshet som ett land valde kunde sedan åtminstone delvis tillskrivas politiska preferenser. Under 1970-talet kunde den ursprungliga Phillipskurvan inte längre beskriva ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet i industriländerna. Istället karaktäriserades ekonomiema av att inflationen steg utan att arbetslösheten föll eller av stagflation. Den teoretiska omprövningen av Phillipskurveanalysen hade dock påbörjats av Friedman och Phelps redan i slutet av l960-talet. Den tidiga Phillipskurveanalysen hade starka keyensianska fortecken och byggde antagandet att individer enbart faster avseende vid nominallönen. Implikationen av detta är att det därmed skulle vara möjligt att med hjälp av hög inflation hålla sysselsättning

Arbetrlâshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 89

och inflation på en permanent högre nivå än vad möjligt vid som vore en låg inflationstakt. Den lcritik som framfördes att individer och fackliga var organisationer åtminstone i ett längre perspektiv ställer sina lönelcrav i reala termer. Om arbetstagarna har förväntningar att inflationen om kommer att stiga anpassar de sina nominella lönekrav uppåt för bibeatt hålla köpkraften. Genom att introducera reallöner och förväntningsbild-

ningen i Phillipskurveanalysen ledde detta fram till helt andra politikslut-

satser än tidigare. Enligt detta synsätt ñnns det ett samband mellan inflation och arbetslöshet på kort sikt men däremot inte på lång sikt. En efterfrågestimulerande politik driver inflationen kan bara som upp ge temporära förbättringar av arbetslösheten. När arbetstagarna inser att deras reallöner så småningom urholkas den stegrade inflationen ökar av de sina löneanspråk. Företagens efterfrågan på arbetskraft minskar och arbetslösheten kommer så småningom att återgå till sin ursprungliga eller med Milton Friedmans terminologi -naturliga arbetslöshetsnivå - men vid högre inflationstalct. Den naturliga arbetslöshetsnivån

en som är

summan av struktur- och friktionsarbetslösheten speglar situation då en inflationstakten inte längre ökar, dvs är konstant. Enligt denna analys finns det med andra ord en jämviktsarbetslöshet, eller vad som också brukar approximeras med NAIRU Non-Accelerating-Inflation-Rate-of-

Unemployment.9 Centralt för NAIRU-hypotesen är att jämviktsarbets-

lösheten är oberoende av inflationstakten, dvs även det förekommer om betydande svängningar i arbetslösheten återgår denna till ett långsiktigt jämviktsläge. Den stabiliseringspolitik som har förts från slutet av 1970-talet i USA och i många västeuropeiska länder har haft en antiinñationistisk inriktning. Föreställningen har varit att NAlRU-hypotesen är god approxien mation av ekonomins funktionssätt. En kontraktiv politik som temporärt ökar arbetslösheten minskar företagens och löntagarnas inflationsförväntningar. När aktörernas inflationsförväntningar så småningom har växlats ned kommer arbetslösheten att återgå till sitt långsiktiga jämviktsläge men till en lägre inflationstakt. Härigenom kommer den långsiktiga Phillipskurvan att förskjutas nedåt. Den vedertagna uppfattningen är att i såväl USA som i Västeuropa lyckades politiken att få ner inflationstakten. Däremot har tidigare som konstaterats arbetslösheten i de flesta länder inte minskat utan istället ten-

9 l själva verket NAIRU är ett specialfall av denjämviktsarbetslöshet som sammanfaller medden naturliga arbetslöshetsnivån.SeJohansson1992 för kritisk granskning en av NAIRU-begreppetsinnebörd.

90 Arbetslöshet,arbetrmarknadspølitik och löneförhandlingrsyslem

derat bli kvar på en hög nivå. Samtidigt finns det ett betydande variationsmönster i arbetslöshetsutvecklingen mellan länder. I vilken utsträckning skiljer sig då utvecklingen mellan länder med olika löneförhandlingssystem Tabell 5.l-5.5 redovisar inflations- och arbetslöshetsutvecklingen i 19 OECD-länder indelade efter grad av centralisering i löneförhandlingssystemet.

Som framgår tabell 5.1 finns det stora skillnader mellan länder vad

av gäller utvecklingen av inflationstakten under de tre senaste decennierna. Däremot är skillnaderna i genomsnittliga inflationstal mellan olika förhandlingssystem tämligen små. Under senare hälften av 1970-talet, efter den första oljekrisen, ökar inflationen något snabbare i gruppen med decentraliserade förhandlingar än i de två andra grupperna; under 1980talet faller däremot inflationen snabbast i denna grupp. För hela den studerade perioden har inflationen i genomsnitt varit något lägre i länder med intermediära förhandlingssystem än i övriga länder. Tabell 5.2 visar att det finns stora skillnader i arbetslöshet mellan enskilda länder och också mellan ländergrupper. Under 1960-talet och fram till början av 1970-talet var den genomsnittliga arbetslösheten högst i länder med decentraliserade förhandlingar. Den ökning i arbetslösheten följde efter den första oljekrisen blev tämligen begränsad i länder som med centraliserade förhandlingar men mycket kraftig i övriga länder. Under 1980-talet har arbetslösheten fortsatt att öka kraftigt i länder med mer decentraliserade löneförhandlingar till nivåer runt 8 procent, medan arbetslöshetstalet varit cirka 4,5 procent i gruppen med centraliserade forhandlingar. Bakom de kraftig stigande arbetslöshetstalen i länder med decentraliserade förhandlingssystem under senare delen av 1970-talet och början av

1980-talet finns en ökning av andelen arbetslösa ungdomar se tabell 5.3.

Under period faller samtidigt andelen arbetslösa ungdomar i samma länder med centraliserade förhandlingar. I slutet av 1980-talet är ungdomsarbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten cirka en tredjedel i samtliga ländergrupper.

10 länderjämförelser redovisasi Jackman1990 och Pohjola 1992 visar dess- De som utom att tillväxt förändrad real BNP, produktivitetsutveckling. kapitalbildning och exportutveckling avviker inte heller skiljer sig mellan länder med centraliseradelöneförhandlingssystemoch övriga länder.

Arbetslöshet,arbetsmarknadxpalitikoch läneförhandlingssystem 91 Tabell 5.1 Inflationen i OECD 1960-1991 procent Centraliserade system

4,4 Intermediåra system

Decentraliserade system

Källa: Jackman1990 och OECD 1992.

92 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem Tabell 5.2 Arbetslöshet i OECD 1960-1991 procent Centraliserade system

Intermediära system

Decentraliserade system

Källa: Jackman 1990 och OECD 1992.

Arbetslöshet,arbetsmarlatadspalitikoch Iäneförhandlingssystem 93

Tabell 5.3 Ungdomsarbetslösheten i OECD 1970-1990 procent av total arbetslöshet

Centraliserade system 1970-73 1974-79 1980-85 1986-90 Sverige 35,2 39,1 36,3 35,2 Danmark

Intermediära system

Nya Zeeland - - - - Genomsnitt 32,6 40,4 41,2 34,9

Decentraliserade system 1970-73 1974-79 1980-85 1986-90 Frankrike 18,8 39,3 43,0 32,0 Irland

Källa: OECD 1992.

94 Arbetslöshet,arbetsmarknadspølitikoch läneförhandlingssystem Tabell 5.4 Långtidsarbetsarbetslösheten i OECD 1979- 1990 procentuell andel kvarvarande arbetslöshet efter 6 mån Centraliserade system

Intermediära system

Decentraliserade system

Schweiz

Anmärkning: anger att statistikeninte är jämförbar mellanperioderna. Källa: OECD 1992.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspølilikoch löneförhandlingsxystem 95 Tabell 5.5 Långtidsarbetsarbetslösheten i OECD 1979-1990 procentuell andel kvarvarande arbetslöshet efter 12 mån Centraliserade system

Intermediära system

Decentraliserade system

Schweiz

Anmärkning: anger att statistikeninte är jämförbar mellan perioderna. Källa: OECD 1992.

96 Arbetslöshet, arbetsmarknadspølitik och löneförhandlingssystem

Utvecklingen av långtidsarbetslösheten är av särskilt intresse. Ett mått på långtidsarbetslösheten erhålls genom att beräkna hur stor andel av den totala arbetskraften som fortfarande år arbetslös efter en viss tidsperiod. I

tabell5.4 och tabell 5.5 redovisas långtidsarbetslösheten mätt som pro-

centuell andel kvarstående arbetslöshet efter 6 månader respektive efter 12 månader total arbetslöshet för länder och delperioder år. Även av uppgifterna andelen långtidsarbetslösa för vissa länder inte är om om direkt jämförbara över tiden på grund av statistikomläggningar markerat med är det ändå uppenbart att det finns klara olikheter mellan ländergmppema. I länder med centraliserade förhandlingar är andelen långtidsarbetslösa markant mindre ån i länder med mer decentraliserade förhandlingar. Vidare gäller att även om långtidsarbetslösheten tenderar att öka generellt under 1980-talet tycks den ha ökat något mer i länder med decentraliserade system. Ovanstående iakttagelser visar således att utvecklingen av inflationen tycks oberoende förhandlingssystemet är centraliserat eller vara av om decentraliserat. Däremot tycks arbetslöshetsutvecklingen under de senaste tre decennierna bero på förhandlingssystemets utformning. I länder med centraliserade löneförhandlingar är arbetslösheten och särskilt långtidsarbetslösheten i genomsnitt betydligt lägre än i de två andra låndergrup-

pema.

Empiriska studier som har introducerat mått på korporatism i pris- och arbetslöshetsekvationer Phillipssarnband för olika länder visar resultat indikerar att mer korporativistiska länder har en gyrmsammare inflasom tions- och arbetslöshetsutveckling eller lägre NAIRU än övriga länder. - - Bruno Sachs 1985, McCallum 1983,1986. Samtidigt tycks dock resultaten vara känsliga för hur korporatism definieras. I nämnda studier inkluderar korporatism både graden av centraliserade löneförhandlingar och ett mått på graden consensus mellan arbetstagare och arbetsgivare. av Om korporatism däremot enbart defmeras i termer av graden av centrali-

11 I Calmfors a Driffill 1988 redovisasbelägg för att länder med bådestarkt centraliserade eller starkt decentraliserade löneförhandlingar har haft en mer positiv arbetslöshetsoch sysselsåtmingsutvecklingunder perioden 1974-85 ån länder med intermediära förhandlingssystem. Även Freeman 1988 finner empiriskt stöd för ett puckelformat samband mellan cenualiseringsgradoch sysselsåttningsutveckling,låt vara utifrån andra utgångspunkter. Freeman använder den fackliga organisationsgraden och branschlönespridningen som indikatorer de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden. Slutsatsen från studien är, att länder med mycket liten eller mycket stor branschlönespridningoch länder med starkt centraliserade eller decentraliserade förhandlingar på arbetsmarknaden.har haft en mycket bättre sysselsättningsutveckling länder med än mellanliggande centraliseringsgradoch spridningstal.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 97

sering i löneförhandlingssystemet

tycks resultaten inte längre gälla. Calmfors Driffill 1988 testar hur resultaten påverkas i McCallums 1983 respektive Bruno Sachs 1985 estimationer indikatorvariabeln om för

korporatism ersätts med en indikatorvariabel för centraliseringsgrad och

finner koefñcientestimaten for sådan variabel en for centraliseringsgrad genomgående är insigniñkant. Inte heller finner man någon statistiskt säkerställd effekt på priser och löner om variabeln för korporatism ersätts med det puckelformsrelaterade måttet på centraliseringsgrad HUMP Att centraliseringsgraden skulle sakna betydelse för utvecklingen av NAIRU motsägs dock resultaten från studier. av senare I en ambitiöst upplagd empirisk studie av Layard m.fl. 1991 analyseras arbetslöshetens bestämningsfaktorer för 19 OECD-länder för perioden 1956-1988. Analysen bygger på ekonometriska skattningar dynamiskt specificerade av pris- och lönekvationer. Med utgångspunkt från dessa skattningar estimeras sedan en för länderna gemensam arbetslöshetsekvation inkluderar som argument som beaktar länderskillnader vad gäller institutionella förhållanden som t.ex. utformningen löneförhandlingssystemet av och arbets-

löshetsförsäkringen. Utifrån ekvationen är det möjligt

att beräkna mått på jämviktsarbetslösheten eller NAIRU för olika länder. Resultaten av dessa beräkningar i tabell 5.6. Som presenteras framgår av tabellen varierar NAIRU starkt inte bara mellan länder utan också över tiden. I de flesta länder har NAIRU ökat markant under 1970- och 1980talen. En förklaring till detta är den i många länder kraftigt stigande andelen långtidsarbetslösa under dessa årtionden. Samtidigt ñnns vissa belägg for att löneforhandlingssystemets utformning betydelse är av både både för storleken och utvecklingen av NAIRU. Under 1960-talet nivån är på NAIRU högre i länder med decentraliserade än i system de två andra grupperna av länder medan förändringen NAIRU under de två efterfölav jande decennierna är mindre i länder med centraliserade system. Regressionsskattningar som redovisas i fotnot 14 konñnnerar NAIRU att är

12 Måttet på korporatism bygger i detta fall på Bnmo Sachs1985 rangordning av korporativistiskaländer vilken inte sammanfallermedTarantellis 1986. Måttet centraliseringsgrad Calmfors är Drifñlls indelning av länderna. Dennabild ändrasinte nämnvärt om extremvärdena i gruppen länder med decentraliserade system Irland. Spanien.Schweiz och Japan exkluderas beräkningarna. ur

98 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem

Tabell 5.6 Estimerade värden å jâmviktsarbetslösheten NAIRU i OECD 1960-1988 procent Centraliserade system

Intermediära system

Decentraliserade system

Källa: Layard m.fl. 1991, Table 14 s. 436.

Arbetslöshet,arbetsmarknadrpolitikoch lâneförhandlingssystem 99

Tabell 5.7 Samband mellan storleken på NAIRU och grad av korporatismcentraliserade löneförhandlingar.

Anmärkning: Talen är mått Spearmans rangkorrelationskoefñcientermed statistisk signifikans på 5-%-nivå respektive 10 %-nivå . NAIRUÖO, NAlRU70 och NAIRU80 avser estimat NAIRU för delperiodema1960-68. 1969-79och 1980-88.

Källa: Egna beräkningarutifrån uppgifter från Layard m.f. 1991, Table 14 436-437 coh tabell A5.l iappendix.

signiñkant lägre i länder med centraliserade löneförhandlingar i länän

der med decentraliserade system.

Mot bakgrund av diskussionen i avsnitt 5.2.1 är det befogat ställa att frågan i vilken utsträckning storleken på NAIRU varierar med andra mått på korporatism än centraliseringsgraden I tabell 5.7 enkla presenteras sambandsberälaiingar mellan NAIRU:s storlek under olika delperioder mellan 1960-1988 och olika rangordningsmått på korporatism där CENGRAD anger rangordning länderna efter centraliseringsgrad av som hittills har använts, HUMP är den rangordning länder följer av som av puckelforrnsrelationen medan KORP är Tarantellis indelning länderav na som korporativistiska. I den första kolumnen visas jämförelse beräkningar sambandet som av mellan centraliseringsgrad och NAlRUzs storlek och korrelationema for delperiodema bekräftar vad som tidigare har kommenterats. Som framgår av tredje kolumnen är sambandet att NAlRUzs storlek med graden avtar

14NAIRU60 3,5 1,8CEN Lam - - 6,4 2,0 2,0 NAlRU70 5,4 3,0CEN 2.0INT - - 6,9 2,3 1,5 NAIRU80 7,5 3.5CEN 1,8INT - - 6,6 1,9 1,0 där CEN är en indikatorvariabel för länder som tillhör centraliserade och gruppen system INT är indikatorvariabel för länder som tillhör intermediära löneförhandlingssystem. Absolutat-värden anges parentesen. i

100 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem

korporatism under samtliga delperioder. För det tredje måttet på korpoav ratism HUMP är däremot sambandet svagare. Slutsatsen av dessa iakttagelser är således att NAIRU:s storlek under de senaste årtiondena är avhängigt ländema,har centraliserade löneförhandlingar ocheller om de om

är korporativistiska system.

Låt därefter relatera de skattningar av NAIRU för Sverige som oss redovisas i tabell 5.6 med resultat från några andra studier. Det bör först påpekas att NAIRU kan beräknas på olika sätt. Som tidigare nämnts beräknas järnviktsarbetslösheten i Layard m.fl. 1991 med en förhållandevis soñstikerad metod. En enklare metodik för att beräkna NAIRU är anta att inilationsprocessen följer en s.k. random walk. 1 detta fall att beräknas NAIRU utifrån skattningar av hur intlationstalçtens förändring samvarierar med arbetslösheten samt en tidstrend. Det finns flera studier har använt sådan metod för att beräkna NAIRU för Sverige. som en Resultaten från dessa studier avviker inte nämnvärt från dem som redovii tabell 5.6. l Wadensjö 1987, Bourdet Persson 1990 och sas Holmlund l990,l993 redovisas skattningar av NAIRU:s storlek som är

något högre än de i tabellen, i intervallet 2-3 procent se också kapitel

7.15 Holrnlunds skattningar indikerar också att storleken på NAIRU kan ha ökat över tiden även om resultatet inte är statistiskt säkerställt. Samtidigt ñnns det en osäkerhet i skattningarna av NAIRU som sammanhänger med att denna beräkningsmetod tycks vara känslig för vilken omfattar och för vilken statistikkälla används. period skattningarna som Detta gör det svårt att bedöma hur jämviktsarbetslösheten har förändrats över tiden. Med beaktande denna osäkerhet i skattningarna är den av sammantagna slutsatsen ovanstående iakttagelser att NAIRU:s storlek i av Sverige vid 1990-talets början ligger i intervallet 2,5-3 procent.

15 Holmlund 1993 skattar också NAIRU utifrån modellspecifücationmed aren annan betslösheten beroende variabeloch får detta i fall att NAIRU år 3,1 procent. som 16 jämföra Wadensjös 1987 studiemed studie Åberg Ett belysande exempel är att en av 1989. Båda studierna använder beråkningsmetod. Undersökningsperioden den i samma förstnämnda studien är däremot 1963-1985medanden sistnämndastuderar 1967-1985. Wadensjöanvänder arbetslöshetsdatafrån AKU och approximerar inflationen med konsumentprisidexmedan Åberg använder standardiserade arbetslöshetsmåttfrån OECD och använder BNP-deflatom som intlationsindikator. Wadensjös skattningar visar att NAIRU för 1963 är 1,7 procent och 2,7 procent för 1985. Åbergs beräkningarvisar däremot att NAIRU för 1967 år 3,1 procent och 2,0 procent för 1985. Jämförockså Johansson 1992.

Arbetslöshet.arbetsmarknadspølitikoch låneförhandlingsrystem 101

5.3.2 Är arbetsmarknadens funktionssätt olika i länder

med

olika institutionella förhållanden på arbetsmarkna-

den

Den trendmässiga ökningen av storleken på NAIRU har inte bara medfört att relevansen av NAIRU-hypotesen har ifrågasatts utan också inneburit att forskningen har rest nya frågor arbetslöshetens mekanismer. Ett om uppmärksammat problem är att arbetslösheten i många länder karaktäriseras av en tröghet i anpassningen persistence som innebär att när arbetslösheten väl har ökat tenderar den på denna högre att permanentas nivå även när sedan konjunkturen åter vänder uppåt. Flera förklaringar till sådana trögheter har framförts. En hypotes som i litteraturen benämns hysteresis, är att NAIRU har ökat som en direkt följd den höga faktav iska arbetslösheten, dvs NAIRU följer helt enkelt arbetslöshetens utveckling. Vad den makroekonomiska forskningen under 1980-talet därför har inriktats på är att förklara orsakerna till hysteresis och tröghetema i arbetslöshetens anpassning. Detta har också medfört att tidigare förklaringsmodeller av arbetsmarknaden har modiñerats och utvecklats.

Lönesätmingskurvan och arbetskraftsefterjrdgan

I motsats till traditionell analys av arbetsmarknaden utgår den moderna arbetsmarknadsanalysen från att arbetsmarknaden karaktäriseras imav perfekt ofullständig konkurrens. Jämvikten på arbetsmarknaden

bestäms av en negativt lutande efterfrågekurva på arbetskraft som vid

antagande om monopolistisk konkurrens på varumarlmaden benämns prissättningskurvan och en lönesättningskurva. Se figur 5.1a. Den senare, som visar att högre sysselsättningsgrad lägre arbetslöshet leder till högre löner, kan härledas utifrån effektivitetslönemodeller eller modeller

17Traditionell neoklassiskteori utgår från arbetsmarknader som kännetecknas av perfekt konkurrensdär utbud och efterfrågan arbetskraftbestämmerreallönen och sysselsättningen.Genom att priser och löner antas fullständigt flexibla garanterar detta att jämvikt nästan alltid råder arbetsmarknaden. l keynesianska modeller karaktäriserasdäremot arbetsmarknaden av mer eller mindre permanenta obalanserojämvilcter grund av olika pris- och lönestelheter.Varför stelheter uppstår förklaras däremot inte i Keynesmodeller utan dessa antas som givna 1980-taletslönebildningsforskning har utvecklat modeller som med utgångspunkt från att det råder imperfekt konkurrenspå arbetsmarknaden kan förklara reallönestelheter.Fackförenings- och förhandlingsmodeller och s.k. effektivitetslönemodellervisar att det kan vara lönsamt för fackföreningar och företag att sätta löner som år högre än de som ger balanspå arbetsmarknaden.

102 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingsrystem

för förhandlingar mellan fack och företag. Implikationen av dessa

modeller är en lönenivå som är högre än den som etableras på en arbetsmarknad med perfekt konkurrens vilket betyder att lönesättningskurvan

kommer att ligga över till vänster om den traditionella utbudskurvan för

arbetskraft. Den jämvikt som etableras innebär således en lägre sysselsättningsnivå än i fallet med perfekt konkurrens. Med hjälp ñgur 5.1a är det möjligt att illustrera och närmare karakav tärisera det europeiska arbetslöshetsproblemet under 1970- och 1980talet.19 En förklaring till den kraftigt stigande arbetslöshetsutvecklingen från och med mitten av 1970-talet kan vara att trots att arbetskraftsefterfrågan minskade till följd olika aggregerade efterfråge- och utbudschockförändrade inte fackföreningarna sina lönekrav. Detta illustreras i er figuren att efterfrågekurvan förskjuts nedåt efter lönesättningskurvan av från punkten A till punkten B där sysselsättning och reallön är lägre. Kombinationen av minskande arbetskraftsefterfrågan och trögheter i lönebildningen innebar sarmolikt att anpassningen av lönerna gick långsammare än anpassningen av sysselsättningen. Följden av detta blev att det åtminstone temporärt inte etablerades något nytt jämviktsläge utan att lönerna kom att ligga ovanför lönesättningskurvan i punkten C. Dessa trögheter i anpassning av löner och sysselsättning torde dessutom ha accentuerats av hysteresiseffekter som sammanhänger med att när arbetslösheten ökar tenderar denna att permanentas på den högre nivån även efter det att orsakerna till ökningen har ebbat ut. Detta kan bero på att individer beñnner sig i arbetslöshet under långa perioder förlorar som del av sina yrkesfardigheter Chumankapitalet deprecieras samtidigt en självförtroendet minskar. Detta kan också minska den arbetslöses som motivation att söka arbete. Råder lönestelhet blir dessutom den långtidsarbetslöse attraktiv för arbetsgivarna. En konsekvens de

mindre av att

långtidsarbetslösa har svårt att få ett nytt arbete är att deras inflytande på lönebildningen blir mycket begränsat. Allt eftersom andelen långtidsarbetslösa stiger minskar konkurrensen om de tillgängliga jobben och sambandet mellan löneförändringar och arbetslöshetsförändringar blir En ökning arbetslösheten leder således inte till ett ökat tryck svagare. av nedåt på lönerna. Konsekvenserna av hysteresiseffekter visas i figuren av

18 En viktig distinktion år fackföreningsmodellerimplicerar samband mellan realatt ett lönenivå och arbetslöshetmedan Phillipssambandetvisar en relation mellan nominell löneförändring och arbetslöshet. 19JämförCalmfors1991.

Arbetslöshet, arbetsmairknadspolitik

och läneförhandlingssystem 103 Figur 5.1 a Reallön LönesäuningskurvaLS LS

E EfterfrâgekurvaE Sysselsättning

Figur 5.1 b Den svenska lönesättningskurvans lutning Reallön LS Sverige LS Europa

Sysselsättning Källa: Calmfors 1991

104 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingxsystem

att om arbetslösheten temporärt blir större än i punkten B kommer förskjutningar av efterfrågekurvan och lönesättningskurvan så småningom etablera jämvikt i punkten D.2° att en ny

Reallöneflexibilitet och arbetskraftsefterjiâgans Iöneelasticitet

Av ñgur 5 .lb framgår att effekten på löner och sysselsättning av exogena störningar är avhängigt av kurvomas lutning. Lutningen på efterfrågekurvan brukar anges i termer av löneelasticitet, dvs hur stor den procentuella sysselsättningsförändririgen blir när lönekostnadema ökar med en procent. Ett stort värde på lönelasticiteten innebär att efterfrågan på arbetskraft faller förhållandevis mycket vid lönekostnadsstegringar. Lönesätmingskurvans lutning brukar anges i termer av reallönemas arbetslöshetselasticitet hur mycket reallönerna faller vid en given ökning av arbetslösheten. Om ekonomi har ett högt värde på denna elasticitet en indikerar detta att exogena störningar anpassas i första hand sker genom förändringar i reallönerna och mindre genom förändringar i arbetslösheten. Storleken på dessa elasticiteter är viktiga indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt och är således av stort empiriskt intresse. Empiriska studier visar att arbetskraftsefterfrågan minskar när lönekostnaderna stiger. I allmänhet faller efterfrågan mer på lång sikt än på kort sikt, dvs den långsiktiga löneelasticiteten har ett något högre absolut; värde än den kortsiktiga. I flertalet länder ligger den kortsiktiga löneelasticiteten i intervallet mellan 0,8 och 0,1 medan löneelasticiteten på lång

sikt ligger högre, i intervallet mellan l och 0,3 se tabell 5.8. För Sverige

är den kortsiktiga respektive långsiktiga elasticiteten i storleksordningen 0,4 respektive 0,7 vilket år någorlunda konsistent med vad som andra svenska studier funnit. En viktig iakttagelse i detta sammanhang är att Sverige tillhör de länder som har de högsta löneelasticitetema, dvs arbets-

20 alternativ förklaring till det europeiska arbetslöshetsproblemet är reallräntan En att varit betydligt högre de i västeuropeiskaländerna än i USA. Denna argumentering utgår från att jämviktsarbetslösheten beror av kapitalstockensstorlek och att en nedgångi kapitalstocken år ekvivalent med en utbudschock.Eftersom investeringsvolymen beror av faktorpriser och efterfrågesituationeni ekonominkommer en arbetslöshet som är större än jåmviktsarbetslösheten att minska investeringarna.Samvariationenmellan hög arbetslöshet och fallande investeringar leder så småningomtill en situation med realkapitalbrist som omöjliggör ökningar av sysselsättningen kort sikt även vid kraftiga fall i reallönerna. SeFitoussi Phelps 1988 och Phelps 1992. 21 Seappendixtill kapitel 6 i SOU 1984:31för referenser.

Arbetslöshet.arbetsmarknadspolitikoch länejörhandlingssystem J05 Tabell 5.8 Arbetskraftsefterfrågans Iöneelasticitet på kort sikt 1-2 och lång sikt 3 i olika OECD-länder

Spanien

Anmärkning: markerar att värdet i absoluta tal överstiger absolutvärdeti genomsnitt för samtligaländer. Källa: Kolumn 1 är uppgifter från Newell Symons 1985 och kolumn 2 och 3 från Beanmfl. 1986 Table 3 s.9.

lcraftsefterfrâgan i Sverige är mer känslig för lönekostnadsstegringar än vad efterfrågan är i de flesta andra länder. Hur ser då sambandet ut mellan reallöner och öppen arbetslöshet I vilken utsträckning faller lönerna när arbetslösheten stiger I tabell 5.9 redovisas skattningar av reallönemas arbetslöshetselasticitet på kort och lang sikt. Det genomgående mönstret är att ökad arbetslöshet pressar ned

reallönema både i det korta och i det långa perspektivet. Även i detta fall

106 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitikoch löneñrhandlingssystem Tabell 5.9 Reallönernas arbetslöshetselasticitet kort sikt l-3 och lång sikt 4 i olika OECD-länder Kort sikt Lång sikt i

Anmärkning: markerar att värdet i absolutatal överstiger absolutvärdet i genomsnitt för samtliga länder.

Källa: Kolumn l är uppgifter från Alogoskoufis Manning 1987 Table kolumn 2 från Bean mfl 1986, Table 3 s. kolumn 3 och 4 från Layard m.fl. 1991 Table 406.

är effekten större på lång sikt än på kort sikt. För OECD-ländema i genomsnitt minskar reallönen med cirka 4,5 procent på lång sikt om arbets-

lösheten ökar med procentenhet se kolumn 4. Samtidigt framgår att

en sambandets styrka varierar kraftigt mellan länder. För Sverige redovisar tabellen ett koefñcientvärde indikerar att reallönen på lång sikt skulle som falla med drygt 12 procent vid en enprocentig uppgång av arbetslösheten. Detta koefñcientvärde är något högre än vad som har redovisats i andra

22 Denna slutsatsbygger jämförelsen uppgifternai den tredje och fjärde kolumnen av vilka är hämtade från en och samma studie, Layard m.fl. 1991. Bean m.fl. 1986 påpekar att det extrema elasticitetsvärdetför Japanvarken är rimligt eller trovärdigt. Exkluderas värdetför Japanblir den genomsnittligaelasticiteten ungefär minus

SOU l993:43 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 107

studier. Den viktiga slutsatsen dessa iakttagelser är dock i likhet av att med de ovan nämnda löneelasticitetema är också reallönens arbetslöshetselasticiteter i absoluta termer betydligt högre i Sverige eller att lö- nesättningskurvan änbetydligt brantare än för genomsnittet i OECD-om- -

raden

Den relativt höga svenska reallöneflexibiliteten viktig är en förklaring till varför Sverige har haft en lägre arbetslöshet än de flesta andra länder i Västeuropa. I Sverige har exogena störningar i form av oljelcriser anpassats genom reallönesänlcningar medan i länder med liten reallöneflexibiltet har anpassningsbördan lagts på arbetslösheten. En central fråga är då vilka faktorer som förklarar reallönemas känslighet för öppen arbetslöshet. Inom ramen för en förhandlingsmodell gäller i princip vid given arbetskraftsefterfrågan att reallönemas känslighet för arbetslöshet är avhängigt fackföreningens avvägning mellan den välfardsölcning som uppnås av en hög reallön för de medlemmar som får behålla sina jobb och den välfardsförlust som uppkommer för medlemmar som tvingas lämna företaget till följd av reallönekravet. Ju högre kostnader arbetslöshet i av termer av välfárdsförluster för fackets medlemmar desto större är fackföreningarnas benägenhet att hålla tillbaka lönekraven och större blir reallönekänsligheten. Av detta följer att faktorer som reducerar välfärdskostnaderna av arbetslöshet också bidrar till att höja faclcföreningamas lönekrav och minska reallönens arbetslöshetselasticitet. Till sådana faktorer hör, vid en given nivå på arbetslösheten, bl.a. arbetslöshetsförsäkringens utformning ersättningsnivån och varaktighet och de ersättningar som utgår vid medverkan i arbetsmarknadspolitiska program. Se Forslund 1992. En ytterligare faktor som kan antas påverka reallönerkänslighet för arbetslöshet löneförhandlingssystemets nas är utformning. Som diskuterats ovan har fackföreningama olika incitament att beakta externa effekter extemaliteter när de ställer lönekrav beroende på om förhandlingarna sker på nationell eller lokal nivå. Det finns starka teoretiska skäl för att fackföreningarna vid samordnade centraliserade förhandlingar i större utsträckning anpassar lönekraven till risken för arbets-

löshet än vid förhandlingar på bransch- och företagsnivå.

Den aggrege-

23 I Calmfors Nymoen 1990 redovisas för Sverigeestimat reallönenslångsiktiga arbetslöshetselasticitetfrån nio olika studier. Beräknas ett genomsnittligt estimat utifrån dessastudier blir dennacirka 6.5 procent. 4 I ett system med förhandlingar bransch-och företagsnivåhar de medlemmar som förlorar sitt arbetealternativet att ta jobb i andra företag. I ett system där enbart en natio-

108 Arbetslöshet,arbetrmarknadrpolitikoch löneförhandlingssyrtem

rade arbetslöshetsnivån spelar således en mycket större roll vid centraliserade förhandlingar och kommer därmed att ha en större inverkan på lönema. I vilken utsträckning finns det empiriskt stöd för ett samband mellan

förhandlingsystemens utformning och flexibiliteten på arbetsmarknaden

Utgångspunkten i några av de studier som empiriskt har undersökt effekter av korporatisni centralisering på arbetsmarknadens funktionssätt är att först skatta reallöneekvationer med bl.a. arbetslöshet argument för att som få ett estirnat på reallönens känslighet för arbetslöshet. Storleken på de erhållna estimaten har därefter rangordnats och korrelerats med mått på ländernas rangordning som korporativistiska eller centraliserade löneförhandlingssystem. Bean m.fl. 1986 finner empiriskt stöd för att reallönemas arbetslös-

hetselasticitet kort sikt är högre i absoluta termer i korporatistiska

länder än i övriga länder.25 Calmfors Drifñll 1988 detta testar om resultat påverkas om estimaten på reallönens känslighet istället relateras till ett mått på graden av centralisering i löneforhandlingarna. De ñnner att storleken på både den kortsiktiga och långsiktiga elasticiteten är positivt korrelerad med centraliseringsgraden. Samtidigt bör understrykas att Calmfors Drifñll också testar sambandet med utgångspunkt från estimat som erhållits i fem andra studier. I endast ett fall finner de att sambandet är signifikant. Dessutom gjordes korrelationer mellan estimaten på arbetslöshetselasticitetema och den rangordning av länder som följer av puckelformssambandet men några signifikanta samband kunde inte påvisas. I tabell 5.10 presenteras nya rangkorrelationsberälcningar av sambandet mellan olika mått på korporatismcentraliserings-grad och olika indikatorer på flexibiliteten på arbetsmarknaden. Flexibilitetsindikatorema är estimat från skattade prislöne- och arbetslöshetsekvationer redovisas som för ett stort antal länder i Layard m.fl. 1991 medan estimaten på löneelasticitetema är från Bean m.fl. 1986 jämför tabellerna 5.8 och 5.9. Som framgår av den första raden i tabellen ñnns det ett signifikant negativt samband mellan persistensen eller trögheten i arbetslöshetens anpass-

nell fackförening förhandlar för hela arbetskraften år arbetslöshetdet enskilde medlemmens endaalternativ till sysselsättning. 25 Somframhållits ovan finns det också teoretiska argument för återhållsamheti lönekraven vid starkt decentraliseradeförhandlingar. I dessafall år det genom andramekanismer ån arbetslösheten som leder till lönemoderation se avsnitt 5.2. 26 l dennastudie används ett mått korporatism som utvecklats av Bruno Sachs 1985.

Arbetslöshet.arbetsmarknadspølitikoch lönefdrhandlingsxystem

Tabell 5.10 Sambandet mellan arbetsmarknadsilexibilitet och olika grad av korporatismcentraliserade löneförhandlingar

CENGRAD HUMP KORP

Arbetslöshetens persistens -0,23 -O,48 -0,66

Reallönemas arbetslöshetselasti- 0,13 0,12 0,17 citet kort sikt

Reallönemas arbetslös- 0,03 0,25 0,16 hetselasticitet lång sikt

Arbetskraftsefterfrågans -0,10 0,39 0,45 löneelasticitet kort sikt

Arbetslaaftsefterfrågans -0,1 1 -0,1 1 0,08 löneelasücitet lång sikt

Anmärkning: Talen är mått på Speannans rangkorrelationskoefñcienter med statistisk signiñkans på 5%-nivå respektive 10%-nivå . CENGRAD avser grad av centraliserade löneförhandlingar,HUMP är Calmfors Driffrlls 1988 justerademått på centraliserade löneförhandlingar puckel-formssambandet och KORP anger grad av korporatism enligt Tarantellis klassificering av länder. Arbetslöshetens persistensi termer av estimerade värden på laggad arbetslöshet.

Källa: Värdema arbetskraftsefterfraganslöneelasticitet bygger uppgifter från Bean m.fl. 1986 s. 9 medan övriga uppgifter är hämtade från Layard m.fl. 1991, 406-413.

ning och graden korporatism KORP samt Calrnfors Drifñlls med av beaktande av puckelformsambandet justerade centraliseringsmått. - Sambandet indikerar att dessa trögheter främst karaktäriserar arbetsmarknaderna i länder med intermediära löneförhandlingssystem. Vidare indi-

keras att storleken på arbetskraftsefterfrågans kortsiktiga löneelasticitet är större i mer korporativistiska länder. Men som framgår av tabellen är det inga de övriga flexibilitetsindikatorema som är korrelerad med måtten av på korporatismcentraliseringsgrad i löneförhandlingama.

110 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch Iâneförhandlingsrystem

Ett alternativ till korrelationsberälcningar är att skatta regressionseken vation med estirnaten på flexibilitetsindikatorema som beroende variabel. Detta görs i Layard mil. 1991 som skattar modeller där den estimerade långsiktiga reallöneflexibiliteten förklaras ett antal institutionella förav hållanden korporatisrrtcentraliseringsgrad, som arbetslöshetsförsäkringens nivå och varaktighet, strejkfrekvens, facklig organisationsgrad osv. Resultaten visar att varken korporatism KORP eller puckelforrnsrelationen HUMP påverkar reallöneflexibiliteten. Däremot finner de ett signifikant positivt samband mellan centraliseringsgraden CEN-GRAD som är särskilt starkt då detta mått preciseras i termer graden - av av arbetsgivar- och fackföreningssamordnade löneförhandlingar och flexibiliteten. I dessa skattningar är det dock arbetslöshetsersättningens varaktighet som är den förklaringsfaktor, har starkt negativt som genomslag på reallöneflexibiliteten, dvs långa perioder med arbetslöshetsunderstöd minskar flexibiliteten. Det är svårt att mot bakgrund av ovanstående iakttagelser dra slutsatser om eventuella samband mellan löneförhandlingssystemens utformning och reallöneflexibiliteten: därtill resultaten från de empiriska studierna ger en alltför blandad bild. Ett grundläggande problem är som tidigare framhållits att det är svårt att precisera innebörden begrepp korpoav som ratisrn centralisering. I många fall använder studierna olika mått på korporatism centralisering vilket begränsar möjligheterna till jämförelser. Calmfors Drifñlls replikationstester visar också att måtten på korporatism inte sammanfaller med måttet på centraliseringsgrad. Om någon slutsats skall dras är det i så fall att det inte finns något generellt samband mellan löneförhandlingssystemets utformning och flexibiliteten arbetsmarknaden. Varför är då reallönetlexibiliteteten högre i Sverige än i de flesta andra länder En förklaring är att Sverige har relativt få långtidsarbetslösa. Som tidigare konstaterats är det mycket som talar för att långtidsarbetslösa i liten grad påverkar lönebildningen. Detta försvagar sambandet mellan förändringar i löner och förändringar i arbetslösheten. I den utsträckning det begränsade antalet långtidsarbetslösa i Sverige beror av att den aktiva arbetsmarknadspolitiken har förhindrat uppkomsten långtidsarbetslösav het skulle detta implicera åtminstone ett indirekt samband mellan reallönemas känslighet för arbetslöshet och arbetsmarknadspolitikens utforrnmng.

Arbetslöshet, arbetsmarknadspølitik och läneförhandlingssyrtem 1I I

Beveridgekurvan

En frågeställning av stort intresse är huruvida en observerad ökning av arbetslösheten beror av att efterfrågetrycket i ekonomin har minskat eller

att arbetsmarknadens funktionssätt har försämrats, dvs sådana föränd-

av ringar i matchnings- och anpassningsprocessen som har medfört att friktionsarbetslösheten ökat vid givet efterfrågeuyck. En vanlig utgångspunkt för att studera hur arbetsmarknadens funktionssätt har utvecklats och effekterna av olika störningar på arbetsmarknaden är att använda UV-kurvan eller den s.k. Beveridgekurvan som teoretiskt

kan härledas från matchningsmodeller se Pissarides 1990.

UV-kurvan anger ett negativt samband mellan vakanstal och arbetslöshetsta1.27 Vid lägre vakanstal ökar arbetslöshetstalen eftersom fler lediga platser på arbetsmarknaden innebär att det blir svårare för de arbetslösa att få anställning. En förändring av det aggregerade efterfrågetrycket i ekonomin ger således upphov till rörelser utmed en given UV-kurva t.ex från A till B i ñgur 5.2a. Däremot innebär försämringar av arbetsmarknadens funktionssätt, vid ett givet aggregerat efterfrågetryck, att UV-kurvan skiftar utåt Lex från UV till UV i figur 5.2a. Genom att introducera utbudskurvan för vakanser V S-kurvan vilken teoretiskt kan härledas utifrån lönesättningskurvan och ett samband

mellan löner och vakanser se Pissarides 1990 är det möjligt att också

integrera lönernas roll i analysen. VS-kurvan anger de kombinationer av vakanstal och arbetslöshetstal som svarar mot de löner och sysselsättning

som gäller i jämvikt. VS-kurvan kommer att skifta till höger om exem-

pelvis efterfrågan på arbetskraft faller vid given arbetslöshet eller om det

sker ökning arbetslöshetsersättningen som ökar jämviktslönen.29

en av Samtidigt bör noteras att när VS-kurvan respektive UV-kurvan skiftar till höger eller vänster finns det en viktig kvalitativ skillnad som är av

27 antalet lediga platser dividerat med antalet i arbetskraften. Vakanstalet år personer Arbetslöshetstalet antaletarbetslösa är dividerat med antalet personer i arbetskraften. Vidare antas att inflödet i arbetslöshet lika med är utflödet ur arbetslöshet. Innebörden av VS-kurvan år att marginalen år det lönsamt för ett företag att öka antalet anställningar genom att avisera fler lediga platser. så länge som arbetskraftens marginalproduktöverstigerlöne- och anstållningskosmadema för att rekrytera ytterligare personal. Samtidigt gäller att när arbetslöshetstalen ökar tenderardetta att sänka lönenivån vilket, allt annat lika. gör det lättare för företag att expanderasysselsättningen genom att skapavakanser. Den senare effekten uppstår som en följd av att ökad arbetslöshetsersättning reducerar kostnadema för arbetslöshetvarvid fackföreningamaslöneskravökar.

112 Arbetslöshet,arbetsmarknadspølitikoch läneförhandlingsxystem Figur 5.2 a Beveridgekurvan

UV UV U Figur 5.2 b Effekter på arbetslöshet tre olika slag av av exogena störningar V

Källa: Jackmanm.t1.1990

Arbetslöshet,arbetsmarknadspalirikoch Iäneförhandlingsrystem 113

hängig av vakansemas beteende. I det förstnämnda fallet, som representerar en minskad arbetskraftsefterfrågan, faller antalet vakanser. I det senare fallet, som indikerar en strukturell försämring, ökar däremot antalet va-

kanser. Under perioder med stigande arbetslöshet är vakansutvecklingen

således en värdefull infonnationskälla för att karaktärisera de bakomliggande orsakerna till arbetslöshetsökningen. Järnvikten på arbetsmarknaden bestäms skärningen mellan VS-kurav

van och UV-kurvan se figur 5.2b.3° Med utgångspunkt från denna refe-

rensram kan vi belysa effekterna på arbetslösheten av tre principiellt olika slags störningar som en ekonomi kan utsättas för. För det första innebär en minskad aggregerad efterfrågan att utbudet av lediga platser minskar, dvs VS-kurvan skiftar till VS i figur 5.2b. I detta fall förflyttas jämviktsläget i ekonomin från punkten A till punkten B. Det sannolika är att anpassningen tar sig uttryck i form av en rörelse under UV-kurvan eftersom utbudet av lediga platser faller och eftersom färre matchningsmöjligheter innebär att arbetslösheten börjar stiga. Om efterfrågetrycket i ekonomin sedermera återgår till den ursprungliga nivån VS skiftar tillbaka till läge VS flyttas jämviktsläget åter till punkten A men i detta fall via en rörelse ovanför UV-kurvan. Arbetslöshetstalen och vakanstalen bildar således motursloopar vilka indikerar att det ñnns tidsfördröjningar i anpassningsprocessen innan vakant plats besätts en med en arbetslös individ. Ett andra slag av störningar är strukturella förändringar som leder till färre matchningsmöjligheter mellan lediga platser och arbetslösa eller faktorer som leder till minskad sölcintensitet bland de arbetssökande. Sådana störningar illustreras av att UV-kurvan förskjutes utåt till UV i figur 5.2b. Jämviktsläget förflyttas från punkten A längs VS-kurvan till punkten C där såväl vakanser som arbetslösa ligger på en högre nivå. Ett tredje slag av störning är hysteresis som uppkommer när nedgång en i efterfrågan åtföljs av ökade matchningsproblem, minskad sökeffektivitet eller strukturella problem som varar längre än själva efterfrågeförändringen. En central mekanism i detta sammanhang är som tidigare nämnts, långtidsarbetslöshet, dvs en ökning av arbetslösheten leder till en proportionellt ännu större ökning arbetslöshetstidens längd. I ñg 5.2b illustreav ras detta av ett skift i VS till VS som därefter följs ett skift i UV till av UV. Jämvilctsläget förskjuts från A mot B, fortsätter sedan utåt i men riktning mot D. Men även om efterfrågan sedan skulle öka till sin ur-

30 FramställningenbyggerhårpåJackmanmfl. 1990.

114 Arbetslöshet, arbetrmarknadspalitikoch löneförhandlingsrystem

sprungliga nivå innebär inte detta att ekonomin återgår till jämviktsläget i punkten A. Effekterna av hysterisis pågår sannolikt en längre tid varför ekonomin snarare närmar sig någon punkt i riktning mellan C och D som ligger en UV-kurvatutanför det ursprungliga jämviktsläget A. Mot bakgrund av de tilltagande strukturella arbetslöshetsproblemen som flertalet OECD-länder erfarit under 1970-talen och 1980-talet: har

Jackman m.fl. 1990 analyserat arbetsmarknadens funktionssätt för ett

stort antal länder. Med utgångspunkt från en aggregerad Beveridgekurva som beskriver världens UV-samband karaktäriseras arbetsmarknads- utvecklingen från slutet av 1960-talet fram till 1990-talet. Under tre olika perioder 1970-73, 1973-1979 och 1979-89 ägde tre olika slag av skift - rum i denna aggregerade Beveridgekurva. Gemensamt för de tre perioderna är en trendmässig nedgång i vakansnivån samtidigt som arbetslösheten ökat samt att looparna runt den nedåtlutande UV-kurvan aldrig återvänt till sitt ursprungliga läge. Beveridgekurvan har förskjutits höger vilket tyder på att de strukturella problemen förvärrats ocheller att matchningsproblemen har ökat. Men samtidigt kan noteras att det är först efter konjunktumedgångar som Beveridgekurvan har skiftat utåt. Detta indikerar således att en ökning av världens arbetslöshetstal i genomsnitt tycks karaktäriseras av hysteresis jämför ovan. Samtidigt konstateras att det ñnns betydande länderskillnader vad gäller karaktären på de störningar som ekonomiema utsatts för. För t.ex. Storbritannien indikeras betydande strukturproblem medan stömingama i USA tycks vara av konjunkturellt slag. Även OECD 1992 visar att Beveridgekurvan under de senaste två decennierna har förskjutits utåt i flertalet OECD-länder. Men samtidigt noteras att i motsats till vad som är fallet i de flesta andra länder finns det en betydande stabilitet i den svenska Beveridgekurvan. En förklaring till skillnaderna i Beveridgekurvans stabilitet kan vara att långtidsarbetslösheten varit liten i Sverige och hög i andra länder. Vi har tidigare anfört argument för att sökintensiteten efter arbete är förhållandevis mindre bland de långtidsarbetslösa. Om långtidsarbetslösheten är omfattande irnplicerar detta att arbetslösheten sannolikt inte kommer att återgå till sin ursprungliga nivå vid stigande arbetskraftsefterfrågan utan att Beveridgekurvan snarare förskjuts utåt där arbetslösheten ligger på en högre nivå. Jämför figur 5.2b ovan. Eftersom det finns ett starkt positivt samband mellan andelen långtidsarbetslösa och arbetslöshetens nivå skulle den svenska Beveridgekurvans stabilitet också kunna bero på att den totala

SOU l993z43 Arbetslöshet.arbetsmarknadspolitikoch länejörhandlingsrystem 115

arbetslösheten varit låg i Sverige. Härtill kommer att Beveridgekurvan påverkas av inflödet i arbetslöshet, dvs minskar inilödet blir arbetslöshetsnivån lägre vid givet vakantal. Härigenom kan stabiliteten bero av att

inflytandet av stigande arbetslöshetstider på arbetslöshetsnivån mot-

verkas ett minskat inflöde i arbetslöshet. Se Holmlund 1993.

av Sammanfattningsvis kan konstateras att ovanstående iakttagelser av olika indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt visar att i jämförelse med de flesta andra länder är reallöneflexibiliteten och järnviktsarbetslösheten mindre i Sverige. Dessutom har den svenska Beveridgekurvan under de senaste årtiondena uppvisat en stabilitet som saknar motsvarighet i åtminstone de europeiska länderna. Den svenska arbetsmarknaden tycks alltså vid en internationell jämförelse fungera relativt väl.

5.4 Arbetsmarknadspolitikens betydelse för arbetslös-

heten

Som konstaterats tidigare är en aspekt väl fungerande arbetsmarken nad korta arbetslöshetstider eller frånvaro långtidsarbetslöshet. En av central fråga är om skillnaderna i långtidsarbetslöshet mellan länder enbart är avhängig länderskillnader i arbetsmarknadens funktionssätt eller om också politikfaktorer spelar roll Beror skillnaderna i arbetslöshet mellan länder på att länder har olika omfattning och inriktning på arbetsmarlcnadspolitiken Jackman mil. 1990 formulerar ett antal hypoteser med utgångspunkt från att arbetsmarknadens funktionssätt är avhängig olika institutionella förhållanden på arbetsmarknaden. Särskilt intresse ägnas att studera om olika grad av korporatism centraliserade löneförhandlingar och olika omfattning och utformning av arbetsmarknadspolitik i länderna kan forklara variationer i funktionssättet mellan länder. En aktiv arbetsmarknadspolitik antas öka de långtidsarbetslösas sökeffektivitet. Genom arbetsförmedlande åtgärder och arbetsmarknadsutbildning kan fler långtidsarbetslösa individer erhålla arbete vid given en vakansnivå. I termer av referensramen ovan innebär detta att antalet matchningar ökar varvid Beveridgekurvan kommer att förskjutas mot origo. Vidare antas arbetsmarknadspolitik påskynda anpassningen till ny jämvikt efter det att arbetsmarknaden har utsatts för en sysselsättningschock. En effektiv arbetsmarknadspolitik undanröjer anpassningshindren på arbets-

116 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem

marknaden och underlättar för den arbetskraft som sägs upp att ñnna nya jobb. Däremot antas arbetslöshetsersättningens nivå och varaktighet att skifta Beveridgekurvan utåt., Den senare effekten uppkommer därför att arbets-

löshetsersätmingen minskar kostnaderna att arbetslös och minskar

av vara därmed den arbetslöses sökintensitet efter ett nytt arbete. Vidare argumenterar Jackman mil. för att arbetsmarknaden fungerar bättre i länder med hög grad av korporativism. Grundhypotesen är att reallönema faller snabbare vid en ökning av arbetslösheten i korporativistiska ekonomier än i icke-korporativistiska ekonomier. Detta beror på att korporativistiska ekonomier har en mer utjämnad lönesättningskurva varför variationema i VS-kurvan blir förhållandevis små vid negativa arbetslöshetschocker. Jämför ñgur 5.2b. Men enligt samma argumentering ñnns det också andra faktorer som skulle tala för att Beveridgekurvan skulle ligga närmare origo i korporativistiska ekonomier än i icke-korporativistiska ekonomier. För det första finns det teoretiska skäl för att reallönernas arbetslöshetselastictet är högre i korporativistiska ekonomier vilket minskar risken för hysteresis vid en arbetslöshetsökning jämför avsnitt 5.2. En arbetslöshetsölming i korporativistiska ekonomier tenderar därför att implicera en rörelse utefter UV-kurvan sluten loop enligt A-B- A i figur 5.2b. En motsvarande förändring av arbetslösheten i icke-korporativistiska ekonomier medför däremot att UV-kurvan skiftar utåt i form av en öppen loop enligt A-B-C i ñgur 5.2b. Härvidlag kommer Beveridgekurvan i korporativistiska ekonomier i genomsnitt att ligga närmare origo än vad Beveridgekurvan gör i icke-korporativistiska ekonomier. För det andra är de branschvisa och regionala löneskillnadema mer utjärrmade i korporativistiska ekonomier vilket innebär att avkastningen på jobbsökande för de arbetslösa är mindre i sådana ekonomier. Detta implicerar att det faktiska jobbsökande är mindre i korporativistiska ekonomier varför Beveridgekurvan kommer att ligga närmare origo. För det tredje speglar ett korporativistiskt system lika mycket ett irnplicit åtagande som betonar fördelningspolitiska aspekter som en explicit

ram för lönebildningen.31 Härvidlag råder samförstånd mellan arbetsgi-

vare och fack om en mer målinriktad arbetsmarknadspolitik än vad som är fallet i icke-korporativistiska ekonomier jämför diskussionen i avsnitt 5.1.

31 JämförLayard m.fl. 1991 s. 416.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 117

5.4.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inrikt-

ning i Sverige och internationellt

Vilken ambitionsnivå och vilken inriktning har då arbetsmarknadspolitiken i länder med olika forhandlingssystem En länderjämförelse detta

av slag förutsätter att begreppet arbetsmarknadspolitik kan definieras så att kravet på jämförbarhet mellan länder uppfylls och att sådana data är lätt tillgängliga. Under senare år har OECD dokumenterat och publicerat jämförbara data av arbetsmarknadspolitik i olika länder. En över tiden mer ambitöst upplagd länderjänaförelse av arbetsmarlcnadspolitikens utveckling begränsas dock av att jämförbara data enbart ñnns för perioden 1985- 199091. OECD indelar arbetsmarknadspolitiken i sju internationellt jämförbara programkategorier. I termer av utgifter summeras arbetsmarknadspolitikens omfattning storlek av följande sju åtgärder: Arbetsformedlingsverksamhet i offentlig regi samt med denna verksamhet vidhängande administration. Hit räknas utgifter för platsförmedling, rådgivning, yrkesvägledning, jobbsökarverksamhet, ilytmingsbidrag samt administrativa kostnader for arbetmarlcnadsmyndigheterna på central och lokal nivå. Arbetsmarknadsutbildning. Till denna kategori hänförs utgifter för utbildningsåtgärder vidtagna av arbetsmarknadsskäl, exklusive utbildningsåtgärder for ungdomar och arbetshandikappade. Utgifterna omfattar kurskostnader och utbildningsbidrag till kursdeltagare samt utbildningsbidrag till arbetsgivare som anordnar företagsutbildning. Ungdomsåtgärder. Här avses enbart utgifter för speciellt riktade åtgärder för ungdomar som sätts in för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Under denna post inkluderas inte utgifter för åtgärdsprogram som är öppna for både vuxna och ungdomar. 4. Sysselsättningssubventioner. Denna kategori av åtgärder omfattar utgifter for sysselsättningsprogram for arbetslösa och speciella målgrupper andra än ungdomar och arbetshandikappade; olika slag av anställningsbidrag, starta-eget-bidrag samt sysselsättningsskapande åtgärder av temporär art som t.ex beredskapsarbeten.

5. Åtgärder for handikappade. Hit hänförs utgifter for åtgärdsprogram

för yrkesmässig rehabilitering, skyddad verksamhet, lönebidrag samt utrustningsbidrag för sysselsättning arbetshandikappade.

118 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingsrystem

Arbetslöshetsunderstöd. Denna kategori omfattar utgifter for alla former av kontant ersättning i samband med arbetslöshet, undantaget utgifter för fortidspensioneringar.

Förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl. Utgifter for de pensioner

som betalas ut på grund av arbetslöshet alternativt när en äldre person länmar sin anställning för att bereda plats för någon yngre.

De fem första kategorierna brukar räknas till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan de två sistnämnda kategorierna brukar benämnas passiva åtgärder. Det bör dock understrykas att OECD:s deñntioner av åtgärderna inte till alla delar är självklara. Detta gäller t.ex. Ung-

domsåtgärder kategori 3 ovan där OECD väljer att inte inkludera

utgifter for program som är öppna för såväl ungdomar som vuxna. En sådan avgränsning blir godtycklig om ett åtgärdsprogram som formellt är öppen för båda grupperna av arbetslösa, i praktiken har programdeltagare som till huvudsaklig del är arbetslösa ungdomar. Genom att exkludera dessa utgifter kommer de arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomarna att underskattas i statistiken vilket också är fallet för Norge. Dessutom visar en närmare granskning av OECD:s redovisning av åtgärdsgruppen Förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl att uppgifterna för några länder Norge och Holland till och med är direkt felaktiga. Av detta skäl har denna åtgärdstyp fått utgå i den följande länderjämförelsen. Detta betyder att passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder blir liktydigt med arbetslöshetsunderstöd kategori 6 ovan. I tabell 5.11 redovisas för ländergrupper med olika grad av centraliserade förhandlingssystem genomsnittstal for arbetsmarknadspolitikens utgifter mätt som andel av BNP fördelat på aktiva och passiva åtgärder - under perioden 1985-1991. En viktig iakttagelse är att inte bara Sverige utan många andra länder lägger ner betydande resurser på arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vad beträffar omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är genomsnitten for de tre ländergruppema av samma storleksordning. När det gäller arbetsmarknadspolitikens imiktning mått som hur stor andel av utgifterna som används till aktiva åtgärder är andelen aktiva åt- gärder i genomsnitt något högre i länder med centraliserade system än i länder med mer decentraliserade system. Notera dock att om Sverige ex-

Arbetslöshet.arbetsmarknadspøl itik och läneförhandlingsrystem 119

Tabell 5.11 Arbetsmarknadspolitikens utgifter i procent av BNP för aktiva och passiva åtgärder i OECD 1985-1991 Centraliserade system

Intermediâra system

Decentraliserade system

Anmärkning: Om Sverigeexkluderas. Källa: OECD 1992.

120 Arbetslöshet,arbetsmarknadspølitik och länejörhandlingssyslem

Tabell 5.12a-b Rangordning mellan Sverige och länder med olika löneförhandlingssystem avseende utgifter för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1985-1991

5.12a Utgifter som andel av BNP

Totala utgifter SWE INT CEN DEC

Aktiva åtgärder SWE INT CEN DEC Förmedlingsverksamhet SWE INT DEC CEN - Beredskapsarbete INT SWE CEN DEC - Arbetsmarknadsutbildning SWE CEN INT DEC - Ungdomsåtgärder DEC SWE CEN INT - Handikappâtgärder SWE INT CEN DEC -

Passiva åtgärder Arbetslöshetsersättning INT CEN DEC SWE -

Andel aktiva åtgärder SWE CEN DEC INT

5.l2b Utgifter per arbetslös person som procent av BNP per person

Totala utgifter SWE CEN INT DEC

Aktiva åtgärder SWE CEN INT DEC Förmedlingsverksamhet SWE CEN DEC INT - Beredskapsarbete SWE CEN INT DEC - Arbetsmarknadsutbildning SWE CEN INT DEC - Ungdomsâtgärder SWE CEN DEC INT - Handikappåtgärder SWE CEN INT DEC - Passiva åtgärder Arbetslöshetsersätmirtg CEN INT SWE DEC -

Anmärkning: Rangordningen bygger på estimat som erhållits genom att estimera följande ekvation: y a + bCEN + cDEC + dSWE där y är utgiftsslaget, CEN är dummyvariabelför länder exklusive Sverige med centralisade förhandlingssystem.DEC är dummyvariabel för länder med decentraliseradeförhandlingssystemoch SWE är en dummyvariabelför Sverige. Olilthetsteckeni tabellen anger att skillnaden i de erhållna estimaten statistiskt är signifikant medanlikhetstecken anger signifikanta skillnader.

kluderas ur jämförelsen är skillnaderna i stort sett negligerbara mellan

ländergruppema. Den i Sverige relativt stora andelen aktiva åtgärder är ett

uttryck för att arbetslinjen utgör ledstjärnan i den svenska arbetsmark-

Arbetslöshet.arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem J21

nadspolitiken. I detta avseende framstår således den svenska arbetsmarknadspolitiken som unik vid en internationell jämförelse. I tabell 5.12a jämförs mer i detalj hur arbetmarlcnadspolitiken har ut-

formats i Sverige och i de tre grupperna av länder med olika förhand-

lingssystem under perioden 1985-91. Jämför också appendix, tabell A5.2-A5.4. Tabellen visar en rangordning av hur storleken på utgifterna

för olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder förhåller sig i Sverige

relativt i de tre ländergrupperna. Med hjälp av regressionsskattningar där varje åtgärdsslag har skattats mot indikatorvariabler för ländergmppstillhörighet har rangordningen gjorts på basis av de erhållna estimatens storlek och statistiska signiñkans på indikatorvariablerna. I tabell 5.12a är t.ex. rangordningen av de utgifter som använts på åtgärder till handikappade SWE INT CEN DEC vilket skall tolkas på följande sätt: För den studerade perioden är utgifterna for åtgärder till handikappade signi-

ñkant högre anges av olikhetsteclcnet i Sverige SWE i förhållande

till vad utgifterna i genomsnitt är i gruppen länder med intermediära INT och centraliserade förhandlingssystem CEN vilkas utgifter sinse-

mellan är av samma storleksordning anges av likhetstecknet . Utgif-

tema för handikappåtgärder i dessa två låndergrupper är däremot signiñkant högre än i gruppen länder med decentraliserade rörhandlingssystem DEC. Som framgår av tabell 5.12a är utgifterna för aktiva åtgärder som riktas mot fönnedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och handikappade signifikant högre i Sverige än i övriga länder. Noterbart är också att länder med decentraliserade förhandlingssystem i genomsnitt lägger ned betydligt större utgifter på ungdomsåtgärder än övriga länder. Vidare är som tidigare har konstaterats utgifterna för passiva åtgärder som arbetslöshetsersättning klan mindre i Sverige än i de flesta andra länder. Det bör dock understrykas att denna rangordning av storleken på utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har gjorts utan att hänsyn tagits

till det rådande arbetsmarknadsläget. Som ovan framgår se tabell 5.2

finns ett kraftigt variationsmönster i arbetslösheten mellan olika länder. Eftersom de totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder som regel ökar när arbetslösheten ökar kan därför rangordningen av utgifterna åtminstone delvis vara avhängig arbetslöshetsskillnadema mellan länderna. Ett kvalitativt bättre mått på vilka resurser som används till arbets-

32 Se anmärkningeni tabell 5.12a-b för en närmare beskrivning av estimationsförfarandet. 33 SetabellernaA5.2-A5.4 i appendixför en jämförelse mellan enskildaländer.

122 Arbetslöshet,arbetsmarknadspølitikoch låneförhandlingssystem

marlcnadspolitiska åtgärder erhålls att beräkna hur utgifterna genom stora är per arbetslös person. Jämför Jackman mil. 1990. I tabell 5.12b redovisas rangordningen av utgifter för olika arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder mellan ländergruppema i termer av utgifter per ar-

betslös

person som procent av output BNP per person. Härvidlag för-

stärks bilden av att de effektiva utgifterna för arbetsmarknadspolitik i

Sverige ligger på en betydligt högre nivå än i andra länder och att den

svenska arbetsmarknadspolitiken prioriterar utgifter till aktiva åtgärder. En intressant observation är att det i detta avseende också finns klar en rangordning mellan de olika förhandlingssystemen. De totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder är i genomsnitt högre i länder med centraliserade förhandlingssystem medan länder med decentraliserade förhandlingssystem i genomsnitt lägger ned minst utgifter på arbetsmarknadspolitik. Vidare är inriktningen mot en aktiv arbetsmarknadspolitik framför allt platsförmedlingsverksarnhet och arbetsmarknadsutbildning mer markerad i länder med centraliserade förhand-lingssystem än i övriga ländergrupper. Som jämförelse redovisas i appendix tabell A5.5 liknande rangordningar som i tabell 5.12a-b men där länderna har indelats enligt Tarantellis rangordning efter graden korporatism. Även rangordningarna i av om detta fall varierar något med de som finns i tabell 5.12a-b är huvudintrycket att länder som klassificerats som starkt korporativistiska satsar

mer resurser på arbetsmarknadspolitik per arbetslös individ och med

tonvikt på aktiva åtgärder än vad mindre korporativistiska länder gör. Denna slutsats konñrmeras också av de korrelationsberälcningar som redovisas i tabell 5.13. De positiva korrelationema indikerar att länder med centraliserade förhandlingar och även i viss mån starkt korporativistiska länder har en omfattning och inriktning arbetsmarknadspolitiken av som är mer lik den svenska än vad länder med decentraliserade mindre mer korporativistiska länder har. Detta antyder således ett generellt samband mellan arbetsmarknadspolitikens utformning och löneförhandlingssystemets utformning. Som tidigare framhållits är jämförbara data över arbetsmarknadspolitiken som omfattar flertalet länder inom OECD begränsad till perioden 1985-1991. Detta gör det svårt att dra några slutsatser om utvecklingen av arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning i länder med olika löneförhandlingssystem. Ett visst internationellt perspektiv på den svenska utvecklingen av arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning

Arbetslöshet.arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem J23

kan fås for 1970- och 1980-talen jämförelsen begränsas till utom vecklingen av arbetsmarknadspolitiken i Frankrike, Storbritannien, Västtyskland, USA och Österrike.34 Innebörden begreppet arbetsmarkav nadspolitik skiljer sig.i detta fall från OECD:s definition och med den definition som har använts i tidigare EFA-betänkanden. Diagram 5.1 visar hur storleken på utgifterna for arbetsmarknadspolitiken har utvecklats i länderna under perioden 1973-1988. Som framgår har utgifterna for arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat trendmässigt i de europeiska länderna, och särskilt snabbt i Frankrike och Österrike medan utgifterna i USA istället har fallit. Notera också att medan utgifterna for arbetsmarknadspolitik under 1970-talet högre i Sverige än i de andra var europeiska länderna så har utgifterna i Sverige under 1980-talet legat på en genomsnittlig europeisk nivå. Vad beträffar arbetsmarknadspolitikens utformning under perioden har andelen aktiva åtgärder av de totala arbetsmarknadspolitiska utgifterna fallit trendrnässigt i Sverige och Västtyskland, och särskilt mycket i

Frankrike och Österrike se diagram 5.2. Däremot finns ingen sådan

nedåtgående trend i Storbritannien och USA där användningen av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder istället uppvisar ett betydligt mer kortfristigt variationsmönster än vad som är fallet i de andra länderna. Sammanfattningsvis kan konstateras att for perioden 1985-1991 varierar de totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder mätt - som andel av BNP liksom arbetsmarknadspolitikens utforming mätt i ter- - mer av andelen aktiva åtgärder av arbetsmarknadspolitikens utgifter betydligt mellan enskilda länder. Däremot visar jämförelse utgifter en av mellan grupper av länder med olika grad av centraliserade förhandlingssystern att de genomsnittliga skillnaderna i utgifter är små. En liknande

34 Uppgifterna hämtadefrån Schmidm.fl. 1992. är I tidigare EFA-betänkandenhar arbetsmarknadspolitikdefinierats som de selektiva åtgärder som är direkt inriktade mot att påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt SOU 1984:31. 54. För Sverigesdel har s detta omfattat de åtgärder som inkluderas i arbetmarknadsverketsverksamhet.Samhall och skolans och kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang samt de regionalpolitiska och temporära industristöden.Dennadefinition är vad gäller den aktiva arbetsmarknadspolitiken bredare än de definitioner som Schmid m.fl. 1992 respektiveOECD använder se Labour Market Policies for the 1990s, 1990eller Employment Outlook, July 1992. För Sveriges del innebär både OECD-rapportemasoch Schmids definition av aktiv arbetsmarknadspolitikatt skolansoch kommunernasarbetsmarknadspolitik samt att regionala stöd och industristöd inte inkluderas i definitionen. jämförelse I med EFAzs betänkandenhar däremotSchmid och OECD-rapportema en bredaredefinition av den passivaarbetsmarknadspolitiken genomatt även inkludera utgifter för kontant arbetslöshetsunderstöd som faller utanförAMS budget liksom utgifter för fortidspensionering.

124 Arbetslöshet.arbetsntarknadspølitikoch löneförhandlingssystem

Tabell 5.13 Sambandet mellan arbetsmarknadspolitik och grad av korporatismcentraliserade löneförhandlingar

Arbetsmarknads Aktiva åtgärder politik

AumärkningzTalen är mått pâ Spearmansrangkorrelationskoefficientermedstatistisk signifikans på l%-nivå *,5%-nivå respektive10%-nivå.Utgiftema för arbetsmarknadspolitiken avser utgifter per arbetslös individ i procent av produktionen per individ i genomsnittför perioden1985-91. Källa: Rangkoxrelationema byggerpå uppgifter från tabell 5.11 och tabell A5.1 i appendix.

slutsats kan också dras beträffande inriktningen på arbetsmarknadspolitiken om Sverige exkluderas ur länderjämförelsen.

Den svenska arbetsmarknadspolitikens starka betoning på aktiva åtgärder framstår härvidlag som unik vid en internationell jämförelse. Denna bild förstärks ytterligare om länderjäntförelsen av utgifterna för arbetsmarknadspolitik görs i ejfektivitetstermer utgifter per arbetslös person som procent av output BNP per person liksom att den totala utgiftsnivån i Sverige är högre än i något annat land. I termer av effektiva utgifter för arbetsmarknadspolitiken är dessutom utgiftsnivån i genomsnitt betydligt högre liksom att det finns betydligt starkare profilering på aktiva åtgärder i länder med centraliserade forhandlingssystem än i länder med mer decentraliserade system. Vidare kan konstaterats att arbetsmarknadspolitikns utgifter har expanderat kraftigt i europeiska länder under 1970- och 1980-talen medan utgifterna i USA har fallit under samma period. En viktig sammantagen observation i detta sammanhang är att parallellt med expansionen av de arbetsmarknadspolitiska utgifterna i Europa har andelen aktiva åtgärder fallit i flertalet länder. En förklaring till att utvecklingen av utgifterna for arbetsmarknadspolitik varit annorlunda i Europa än i USA är att flertalet europeiska arbetsmarknader i långt större utsträckning än den amerikanska utrnärks av långtidsarbetslöshet. På motsvarande sätt kan den mindre ökningstakten i de arbetsmarknadspolitiska utgifterna i Sverige än i de

Arbetslöshet.arbetsmarknadspolilikoch löneförhandlingssystem

Diagram 5.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning i sex länder 1973-1988

Procent av

4 -- snygg

1012 1974 1976 1775 1960 1982 1054 1966 1953

Diagram 5.2 Andel aktiva åtgärder arbetsmarknadspoiitikens av utgifter i sex länder 1973 1988 - Procent go.. ao O; 3 3 A -- v v 70-. F so.. so-- 40- 30.. 20- 10ih O 2 5 i 3 5 . . . 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 Källa: Egna beräkningar som byggerpå uppgifter från Schmid m.fl. 1992.

126 Arbetslöshet.arbetsmarknadspølitik och löneförhandlingrsyrtem

andra europeiska länderna förklaras av att långtidsarbetslöshet varit ett mindre problem på den svenska arbetsmarknaden.

5.4.2 Några empiriska studier om arbetsmarknadspolitikens effekter på arbetsmarknadens funktionssätt

I vilken utsträckning påverkar aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder arbetsmarknadens funktionssått. Först kan konstateras att det ñnns få empiriska studier som har undersökt sambandet mellan arbetsmarknadspolitik och indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt Jackman mil. 1990 testar empiriskt hur institutionella faktorer som aktiv arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsersätmingens utformning och graden av korporativism påverkar arbetsmarknadsutvecklingen genom att estimera Beveridgekurvor för 14 länder jämför ovan. Resultaten ger stöd för hypotesen att arbetsmarknadspolitik skiftar Beveridgekurvan inåt. Arbetsmarknadspolitik har generellt en statistiskt säkerställd negativ effekt på arbetslöshet vid en given vakansnivå. Resultaten pekar också på att när nya former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder introduceras har detta signifikanta arbetslöshetsminskande effekter. Vidare finns vissa belägg för att arbetsmarknadspolitik effektiviserar matchningsprocessen ge-

att bidra till en Hackare Beveridgekurva.35 Det finns dessutom ett

nom robust positivt samband mellan arbetsmarknadspolitik och ländernas förmåga sig till arbetslöshetschocker. Arbetsmarknadspolitik att anpassa påskyndar alltså anpassningen mot jämvikt genom att minska inflytandet av förutvarande arbetslöshet på framtida arbetslöshet hysteresisaspekten. Skattningsresultaten visar att även korporatism skiftar Beveridgekurvan inåt.38 En jämförelse de skattade koefñcientvärdena visar till och med av att korporatism kvantitativt är viktigare för arbetsmarknadens funktionssätt än arbetsmarknadspolitik. Detta skulle dock kunna bero på att variabeln för korporatism i själva verket är en proxyvariabel for icke-observer-

36 Härigenom behövs färre antal vakanser för minska arbetslösheten ån vad år att som fallet vid en brantareBeveridgekurva. Detta indikeras av att ett negativtkoefñcientvärdeför samspelstermenmellan laggad arbetslöshetoch arbetsmarknadspolitik. Det mått på korporaüsm som används estimationema i är Calmfors Dxifñlls rangordning av-llrxierna efter grad av centralisering löneförhandlingama. i

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch lâneförhandlingssystem 127

bara aspekter av arbetsmarknadspolitiken. Vidare skattningsresultager ten stöd för hypotesen att arbetslöshetsersätmingens varaktighet skiftar Beveridgekurvan utåt. Däremot tycks arbetslöshetsersättningens nivå spe-

en mindre roll for UV-kurvans läge.

Layard 1990 redovisar ekonomen-iska skattningar försöker törsom klara variationer i arbetslöshet mellan 20 OECD-länder under perioden 1983-1988 med utgångspunkt från olika institutionella förhållanden på

arbetsmarknaden och inflationsutvecldingen.4° Resultaten pekar i stort

sett i samma riktning som de som redovisas i Jackman mil. Arbetslösheten är lägre i länder som satsar relativt mer resurser på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan arbetslöshetsersättningens varaktighet och nivå har höjande effekter på arbetslösheten. Vidare är arbetslösheten högre i länder där arbetskraften i hög grad omfattas av kollektivavtal. Däremot är arbetslösheten lägre i länder med stark samordning centralisering av löneförhandlingama mellan fackföreningar respektive mellan arbetsgivare. I nämnda studie av Layard skattas en arbetslöshetsekvation är som en modiñerad formulering Phillipssambandet. Arbetslösheten av antas vara beroende av inrlationsöverraslcningar DP och av jämviktsarbetslösheten som i sin tur antas vara beroende av ett antal institutionella faktorer som arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsersättningen och löneförhandlingssys-

temet se ovan.41

Tabell 5.14 redovisar nya skattningsresultat utifrån ekvation med en samma grundläggande struktur men där dessa institutionella faktorer är något annorlunda specificerade. skattningarna bygger på kombinerade poolade tvärsnitt- och tidsseriedata for perioden 1985-1991 i 19 OECD-länder och bygger på ett betydligt större antal observationer 120 än vad Layards skattningarna gör 20. Som tabellen visar har det skattade koefñcientvärdet för variabeln aktiv arbetsmarknadspolitik AKTIV genomgående ett negativt tecken och är statistiskt signiñkant. Notabelt for samtliga ekvationema är stabiliteten i det skattade koefñcientvärdet. Arbetslösheten är förhållandevis lägre i länder som använder en större procentuell andel av de arbetsmarknads-

39 Bristandekvalite dataoch svårigheter att kvantifiera arbetsmarknadspolitikenmål och med vilken intensitet politiken har förts, gör det svårt att konstruera en policyvariabel som innefattararbetsmarknadspolitikensolika aspekter.Det år därför inte uteslutet att sådanaicke-observerbaraaspekterpå arbetsmarknadspolitik kan fångas upp i variabeln för korporatism. 40 Resultatenfinns ocksåredovisadei Layard m.tl. 1991. 41 SeLayard m.fl. 1991 s. 49.

128 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssysrem

politiska utgifterna på aktiva åtgärder. Detta kan tolkas som att en inriktning av arbetsmarknadspolitiken på aktiva åtgärder har en nedpressande effekt på arbetslösheten.

Vad gäller effekter av arbetslöshetsförsäkringens ersättningsgrad

ABN och varaktighet AEV på arbetslösheten är resultaten liknande dem som redovisas i Layard jämför ovan. Som framgår av den andra kolumnen i tabellen är det skattade koefñcientvärdet för arbetslöshetsförsäkringens varaktighet AEV positivt och statistiskt signifikant, dvs arbetslösheten är högre i länder där de arbetslösa uppbär arbetslöshetsunderstöd under förhållandevis långa perioder. Det skattade värdet för ersättningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen AEN är också positivt men är inte statistiskt säkerställt. De skattade koefficientvärdema för arbetslöshetsförsälcringsvariablema är dock inte stabila. När mått på korporativism inkluderas i ekvationen påverkar detta både storleken på de skattade koefficientvärdema och precisionen i skattningarna. Som framgår av kolumnerna 3-5 blir i detta fall storleken på det skattade koefñcientvärdet för ersättningsgraden ABN betydligt större och statistiskt signiñkant. Däremot varierar skattningsresultaten för arbetslöshetens varaktighet beroende på vilket mått på korporativism som inkluderas i ekvationen. Dessa iakttagelser tyder på ett samband mellan arbetslöshetsförsäkringens utformning och löneförhandlingssystemets utforming. Samtidigt finns det skäl i detta sammanhang att understryka det faktum att hittillsvarande forskning ännu inte har kunnat påvisa några säkra belägg om hur arbetslöshetsförsälcringen påverkar arbetslösheten. Vad gäller arbetslöshetseffekter av utformningen av löneförhandlingssystemet har de skattade koefñcientema för samtliga tre mått KORP, CENGRAD och HUMP statistiskt signifikanta negativa värden och är av

samma storleksordning se kolumnerna 3-5. Detta indikerar inte bara

stöd för hypotesen att korporativism och centraliserade löneförhandlingar har en positiv effekt på arbetslösheten utan ger också stöd för hypotesen om en puckelfonnsrelation mellan centraliseringsgrad och arbetslöshet. Pohojola 1992 har dock ifrågasatt existensen av ett sådant puckelforrnssamband om beräkningarna enbart avser de europeiska länderna. Ett test detta kan fås genom att i ekvationen inkludera en sarnspelsterm för respektive mått på korporatism och en indikatorvariabel NOEUR för länder utanför Europa Australien, Japan, Kanada, Nya Zeeland och

42 SeSchmid m.fl 1992 för genomgång olika studier. en av

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch låneförhandlingssystem 129

Tabell 5.14 Institutionella faktorers inflytande på arbetslösheten inom OECD, 1985-91. Beroende variabel: arbetslösheten i procent U.

Anmärkning: Absoluta t-värden inom parentesenw. DP är procentuellförändring i inñaüonstakt mellan varje år. AKTIV är andelenaktiva åtgärder av totala utgifternaför arbetsmarknadspolitikjämför tabell 5.1l. AEN är ersätmingsgradeni arbetslöshetsförsäkringen i procent och AEV anger försäkringensvaraktigheti månader Layard m.fl. 1991, Table 9 s.422-423. KORP, CENGRAD och HUMP är olika man korporatism tabell A5.1 i appendix.

Källa: Egna beräkningar.

130 Arbetslöshet, arbetsmarknadspølitik och löneförhandlingssystem

Tabell 14 forts Institutionella faktorers inflytande arbetslösheten inom OECD, 1985-91. Beroende variabel: arbetslösheten i procent U.

Anmärkning: Absoluta t-värden inom parcntesema. Källa: Egna beräkningar.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 131

USA. Som framgår av kolumnerna 6-8 är de skattade koefñcientvärdena för samspelstermerna KORPNOEUR och CENGRADNOEUR negativa och insigniñkanta medan värdet på den skattade koefficienten för samspelstermen HUMPNOEUR är positiv och statistiskt signifikant på 5%-

nivån.. Detta indikerar i

att motsats till de två andra måtten på korpora- tism är effekten på arbetslösheten måttet på puckelformssambandet - av HUMP beroende avom de icke-europeiska länderna inkluderas eller inte. Det skattade koefñcientvärdet för HUMP i kolumn 8 visar dock att detta inte utesluter existensen ett puckelformssamband mellan centraliav seringsgrad och arbetslöshet för enbart de europeiska länderna. Slutligen kan noteras att det skattade koefficientvärdet för inflationsöverraskningar DP har ett förväntat negativt tecken i samtliga ekvationer men att koefñcientvärdet inte i något fall är statistiskt signifikant. Det senare är något bekymmersamt eftersom i denna modellspeciñkation är inflationsöverrasloiingar en på teoretiska grunder strategisk variabel. Detta understryker också det faktum att de skattningar redovisas i tabell som 5.14 måste betraktas som högst preliminära. Låt oss också nämna att det for Sverige finns några studier som har studerat arbetsmarknadspolitikens inflytande på NAIRU. Wadensjö 1987 skattar NAIRU för perioden 1963-85 att inkludera både arbetslösgenom het och andelen av arbetskraften som är i arbetsmarknadspolitiska program som oberoende argument. men ñrmer inga signifikanta effekter av programmen på NAIRU:s storlek jämför avsnitt 5.3.1 och kapitel 7. Holmlund 1993 skattar NAIRU för 1965-1992 när andelen i arbetsmarknadspolitiska program inkluderats förklaringsfaktor. Inte som en heller här indikerar resultaten att arbetsmarlcnadspolitik har någon väsentlig effekt på järnviktsarbetslösheten.

Att variabeln för arbetsmarknadspolitik inte signifikanta effekter i

ger dessa skattningar kan bero på att måttet på variabeln andel arbets- - av kraften i AMP är allt for grovt och behöver preciseras närmare. Som framgår av kapitel 7 är detta av stor betydelse för vilka resultat som erhålls.

5.5 Slutsatser och avslutande synpunkter

Vilka slutsatser kan då dras arbetsmarknadspolitikens effekter på om arbetsmarknadens funktionssätt och arbetslöshetsutvecklingen En utgångs-

132 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem

punkt i detta kapitel är att arbetsmarknadspolitiken är en komponent av det regelsystem som konstituerar de spelregler som gäller för lönebildning och övriga arbetsvillkor på arbetsmarknaden. Utformningen av arbetsmarknadspolitikemär beroende av utformningen av det regelsystem

eller institutionella ram inom vilken politiken verkar. I det Rehn-Meid-

nerska programmet betonas arbetsmarknadspolitikens samverkan med formerna för löneförhandlingarna. I Sverige har ett centraliserat löneförhandlingssystem kringgärdat den aktiva arbetsmarknadspolitik som har förts sedan slutet av 1950-talet. Framställningen i detta kapitel har härvidlag betonat att en ändamålsenlig makroutvärdering av den svenska arbetsmarknadspolitikens inverkan på arbetsmarknadsutvecklingen är att jämföra utvecklingen och arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning i länder med olika grad av centraliserade löneförhandlingar. Ett första syfte har varit att undersöka i vad mån arbetsmarknadens funktionssätt skiljer sig mellan olika löneförhandlingssystem. En jämförelse av arbetslöshetsutvecklingen mellan förhandlingssystemen visar att arbetslösheten, och särskilt andelen långtidsarbetslösa, under 1970- och 1980-talen är lägre i länder med centraliserade forhandlingssystem än i länder med mer decentraliserade system. Vidare visar jämförelser NAlRUzs storlek mellan de olika förhandlingsav systemen att denna är betydligt mindre i länder med centraliserade och starkt korporativistiska system än i övriga länder. Däremot visar korrelationsberälcningar inte något samband mellan storleken i absoluta termer på andra indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt som arbetskraflöneelasticitet och reallönemas känslighet for förändringar i arbetstens lösheten reallöneflexibiliteten och graden av centralisering i löneförhandlingssystemet eller grad korporatism. Det är således svårt att finna av belägg för ett generellt samband mellan arbetsmarknadens funktionssätt och löneforhandlingssystemets utformning korporatism. Vad gäller jämförelse arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige en av relativt i andra länder är däremot bilden tydligare. Studier visar att arbetslcraftsefterfrågans löneelasticitet och reallöneflexibiliteten är högre i Sverige än i de flesta andra länder. Det finns heller inga belägg för att problemet med matcha arbetslösa med vakanser skulle ha ökat i Sverige att under de senaste decennierna vilket däremot har karaktäriserat den internationella utvecklingen. Stabiliteten i den svenska Beveridgekurvan under de senaste decennierna kontrasterar starkt mot utvecklingen i de flesta europeiska länder där Beveridgekurvan istället har förskjutits utåt. Det är

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch Iöneförhandlingssystem 133

den tilltagande andelen långtidsarbetslösa förklarar dessa utåtriktade som förskjutningar i Beveridgekurvan. Dessa iakttagelser leder fram till slutsatsen att den svenska arbetsmarknaden tycks fungera väl vid en internationell jämförelse. En liknande slut-

sats drar också Holmlund 1993 pekar på betydande institu-

som att trots tionella förändringar på arbetsmarknaden som skulle kunna förväntas försvåra anpassningsproblemen införandet LAS, generös arbets- - av en mer löshetsersättning, införandet av kontant arbetsmarknadsstöd är det m.m svårt att ñnna belägg för att den svenska arbetsmarknadens funktionssätt har försämrats under de senaste två decennierna. Frågan är då varför den svenska arbetsmarknaden fungerar bättre än i andra länder Vilken roll spelar arbetsmarknadspolitiken En intemationell jämförelse visar att inte bara Sverige utan också att andra länder lägger ned betydande resurser på arbetsmarknadspolitik. Korrelationsberäkningar antyder ett beroende mellan omfattningen och inriktningen av arbetsmarknadspolitiken i länderna och formerna för löneförhandlingar-na. Det ñnns ett starkt positivt samband mellan storleken på utgifterna och inriktningen på en aktiv arbetsmarknadspolitik och graden centraliseav rade löneförhandlingar korporatism. I ett internationellt perspektiv framstår dock den svenska arbetsmarknadspolitiken som unik vad gäller politikens starka inriktning på aktiva åtgärder. Den relativt andra länder högre reallöneflexibiliteten i Sverige beror sannolikt på att den svenska arbetsmarknaden utmärks av få långtidsarbetslösa. Det finns belägg från studier av Storbritanniens arbetsmarknad som visar att långtidsarbetslösa påverkar lönebildningen i liten utsträckning. Detta implicerar att större andel långtidsarbetslösa desto förmer svagas sambandet mellan förändringar i löner och i arbetslöshet. Det relativt begränsade antalet långtidsarbetslösa på den svenska arbetsmarknaden beror av att den aktiva arbetsmarknadspolitiken som motverkar uppkomsten av långtidsarbetslöshet. Detta indikerar således åtminstone ett indirekt samband mellan reallönemas känslighet för arbetslöshet och arbetsmarknadspolitikens utformning. Att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har effekter gynnsamma arbetsmarknadens funktionssätt visar skattningsresultaten från två komparativa länderstudier som finner belägg for att aktiva åtgärder dels har funktionsförbättrande eller åtminstone funktionsbevarande effekter, dels har arbetslöshetsminskande effekter. Det sisfnänmda resultatet konñrrneras också av nya ekonometriska skattningar som visar att arbetslösheten

134 Arbetslöshet,arbelsmarknadspolitikoch Iäneförhandlingsryrtem

är lägre i länder som använder en förhållandevis stor andel av de arbetsmarknadspolitiska utgifterna till aktiva åtgärder. Samtidigt har den svenska arbetsmarknadspolitiken under senare år

kommit att ifrågasättas genom att resultaten från flera svenska empiriska studier pekat på politiken tenderar driva reallönema-43 Härige-

att att upp nom riskerar arbetsmarknadspolitiken att tränga undan reguljär sysselsätming. Även delar arbetsmarknadspolitiken skulle ha löneuppdriom vande effekter är det emellertid svårt att att bedöma vilka faktiska konsekvenser detta har haft på utvecklingen av arbetslösheten. Veterligen finns det ännu inga empiriska belägg för att arbetsmarknadspolitiken har haft negativa effekter på arbetslösheten och sysselsättningen. Trots allt visar iakttagelsema i detta kapitel att även om NAlRUzs storlek i Sverige inte har minskat i takt med expansionen av arbetsmarknadspolitiken är det viktigt att understryka att det heller inte ñnns säkra belägg för att NAIRU skulle ha ökat. Huvudslutsatsen i detta kapitel är att svenska och internationella erfarenheter under 1970- och 1980-talen visar att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder sannolikt spelar en betydande roll for att fgrhinga uppkomsten av långtidsarbetslöshet och att de är en viktig förklaring till att den svenska arbetsmarknaden inte har karaktäriserats av hysteresiseffekter. Låt oss avslutningsvis peka på att genomgången i detta kapitel inte desto mindre visar att mellan länder med jämförbara institutionella förhållanden på arbetsmarknaden är arbetslöshetsutveckling divergerande. Vidare att även om den institutionella ramen är olika mellan länder hindrar inte detta att arbetsmarknadsutvecklingen uppvisar ett likartat mönster. Länder som USA, Kanada och Japan vilka till skillnad från Sverige har små arbetsmarknadspolitiska utgifter uppvisar ändå ett arbetsmarknadsutfall som mycket liknar det svenska. Slutsatsen av detta är självklart inte att institutionella villkoren är betydelselösa för arbetsmarknadsutvecklingen. Dessa iakttagelser visar snarare att man bör vara försiktig med att dra slutsatser om existensen av någon särskild uppsättning av institutionella villkor som ett universalmedel för att lösa ekonomins obalanser. Men även om länderjärrtförelsen i ett hypotetiskt fall skulle visa att länder med vissa institutionella karaktäristika har en mer gynnsam makroekonomisk utveckling är inte den självklara implikationen av detta att överföra dessa institutioner till andra länder. Som framhålls av Freeman

43 För referenser se kapitel 7 detta i betänkande.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspalitikoch läneförhandlingssystem 135

1988 år länder som karaktäriseras centraliserade löneförhandlingssom system i regel små ekonomier de skandinaviska länderna medan decentraliserade löneförhandlingssystem i huvudsak återfinns i stora länder som

USA och Kanada. Det är således långtifrån säkert att det centralise-rade

löneförhandlingssystem karaktäriserar den svenska arbetsmark-naden

som skulle fungera på likartat sätt i USA, och vice versa. En liknande slutsats gäller också den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Härvidlag framstår det inte som en särskilt intressant fråga försöka att debattera om vilken institutionell ram som fungerar bäst. Vad forskningen snarare bör ägna kraft är att undersöka under vilka institutionelbetingelser som valda policyåtgärder uppnår maximal effekt. Vilka institutionella organisatoriska betingelser måste t.ex. gälla för viss att en utformning av arbetsmarknadspolitiken skall effektiv vara IEkonomikommissionen SOU 1993:16 s.34-35 antyds det framtiatt da löneförhandlingssystemet bör ha en decentraliserad utformning. I detta kapitel har argument framförts för att formerna för löneförhandlingar är sammankopplad med utformningen av arbetsmarknadspolitiken. Detta aktualiserar frågan om hur ett mer decentraliserat löneförhandlingssystem kommer att påverka den nuvarande utformningen arbetsmarknadspoliav tiken Ãr det möjligt kombinera aktiv arbetsmarlmadspolitik att en med ett decentraliserat löneförhandlingssystem Denna frågeställning framstår idag som viktig forskningsuppgift.

136 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem

Referenser

Alogoskouñs, G.S. Manning, A., 1988, On Persistence of Unemployment, Economic Policy, no i Bean, Layard, R. Nickell, S., 1986, The Rise in Un- A, Multi-Country Study, Economica Supplement, vol

exåiployzment: 5

no , . Blank, R. Freeman, R., 1992,Cross-National Evidence on the Connection between Social Protection and Economic Flexibility, uppsats presenterad vid NBER-konferensen Economic Flexibility vs. Social Protectionzls There a Tradeoffil, december 1992, LSE, London.

Bourdet, Y. Persson, 1990, Long-term Unemployment in a Recovering Economy. Labour Review Labour Economics and - Industrial Relations, vol no 2.

Bruno, M. Sachs, J., 1985, The Economics of Worldwide Stagñation,

Oxford, Basil Blackwell.

Calmfors, L.,l99l,Löner, sysselsättning och ekonomisk politik, Ekonomisk Debatt, nr

Calmfors, L., 1992, Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, Seminar Paper no. 522, HES, Stockholms universitet..

Calmfors, L. Driffill, J., 1988,Bargaining Structure, Corporatism and Macroeconomic Performance, Economic Policy, no

Calmfors, L. Nymoen, R., 1990,Rea1 Wage Adjustment and Employment Policies in the Nordic Countries, Economic Policy, no 11.

Fitoussi, J-P. Phelps, E.S., 1988, The Slump in Europe: Reconstructing Open Economy Theory, Oxford: BasilBlackwell.

Forslund, A., 1992,Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, bilaga 7 Långtidsunedningen 1992, Finansdepartementet, Stockholm.

Freeman, R., 1988,Labour Market Institutions and Economic Performance, Economic Policy, April.

Holmlund, B.,1990,Svensk lönebildning teori, empiri, politik, bilaga - 24, Långtidsutredningen 1990, Finansdepartementet, Stockholm.

Holmlund, B.,1993,Arbetslöshetslciisen konjunkturfenomen eller systemfel. Rapport till Ekonomikommissionen, bilaga 12, Finansdepartementet, Stockholm.

Jackman, R., 1990, Wage Formation the Nordic Countries Viewed from an International Perspective, i Calrnfors L. red. Wage Formation in the Nordic Countries, SNS och Oxford University Press.

Jackman, R. Pissarides, C. Savouxi, S., l990,Labour Market Policies in the OECD countries, Economic Policy, vol 5.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem 137

S., 1992, Vad skall vi ha NAIRU

Johanåson,

till , Ekonomisk Debatt, nr .

Layard, R., 1990, Wage Bargaining and Income Po1icy:Possible

Lessons for Eastern Europe, Discussion Paper Centre for no

Economic Performance.

Layard, R. Nickell, S. Jackman, R., 1991, Unemployment, Oxford University Press.

McCallum, J., 1988,. Inflation and social in the Seventies,

consensus Economic Journal 93.

McCallum, J., 1986 Unemployment in the OECD Countries in the 19805, Economic Journal 96.

Newell, A.T. Symons, J., 1987,Corporatism, Laissez-Faire and the Rise in Unemployment, European Economic Review, vol 31.

OECD 1990, Labour Market Policies for the 1990s, Paris.

OECD 1992, Employment Outlook, July, Paris.

Olson, M., 1982, The Rise and Decline of Nations, Yale University

Press, New Haven, Connecticut.

Phelps, E.S., 1992, A Review of Unemployment, Journal Economic Literature, vol. 30, nr

Pissarides, C., 1990, Equilibrium Unemployment Theory, Basil Blackwell.

Pohjola, M., 1992, Corporatism and Wage Bargaining, i Pekkarinen, Pohjola, M. Rowthom, B., red., Social Corporatism: A Superior Economic System, Clarendon Press, Oxford.

Rothstein, B., 1989,Att organisera arbetsmarknadspolitik i Wadensjö, E. Dahlberg, Holmlund, B., red. Vingarnas trygghet, Dialogos, Lund.

Schmid, G. Reissert, B. Bruche, G., 1992, Unemployment Insu rance and Active Labor Market Policy, Wayne State University Press, Detroit.

Siven C.H., 1992, Lönetlexibilitet och produktivitet, i Lönebildning i förändring, Svenska Arbetsgivareföreningen.

SOU 1984:31, Arbetsmarknadspolitik under omprövning EFA, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

SOU 1993:16, Nya villkor for ekonomi och politik, Betänkande av Ekonomikommissionen, Finansdepartementet, Stockholm.

Tarantelli, E.,1986, The Regulation of inflation and unemployment, Industrial Relations, 25.

138 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingxsystem

Wadensjö, E., 1987, Labour Market Policy and Employment Growth in Sweden, Labour Review Labour Economics and Industrial - Rekations, vol

Åberg, R., 1989, Arbetslöshet eller inflation ett oundvikligt val, i

- Wadensjö, E. Dahlberg, Å. Holmlund, B., red. Vingarnas trygghet, Dialogos, Lund.

Arbetslöshet,arbetrmarkrtadspølitilcoch läneförhandlingssystem 139

APPENDIX

Tabell A5.1 Rangordningar länder utifrån olika mått på korpoav ratism

1 2 3

Centraliseringsgrad Korporatism Puckelforms- CENGRAD KORP måttet HUMP

Österrike Österrike Österrike Norge Tyskland Norge Sverige Japan Sverige Danmark Schweiz Kanada Finland Danmark USA Tyskland Norge Schweiz Holland Sverige 7. Danmark Belgien Australien Finland Nya Zeeland Finland Tyskland 10. Australien Holland 10. Japan l Frankrike Belgien 1 Italien 11. Spanien 7. Kanada 12 Irland 12. Storbritannien USA 12. Storbritannien 12. Irland Nya Zeeland 13. Holland 13. Italien Frankrike 14. Belgien 14. Japan 11. Storbitannien 15. Nya Zeeland 15. Schweiz ll. Irland 16. Frankrike 16. USA 12. Spanien 16. Spanien 17. Kanada 12. Italien 17. Australien

Anmärkning: CENGRAD är Calmfors Drifñlls 1988 klassificering av länder efter centraliseringsgradi löneförhandlingama.Table ALHUMP är den rangordning av länder som följer om puckelfonnssatnbandet tillämpas CENGRAD. Table KORP är Tarantellis klassificering av länder i korporativa system med utgångspunktfrån tre kriterier: löneförhandlingarnascentralisering,graden av politisk och ideologiskt samförståndoch förekomsten av skiljedomsregler.SePohjola 1992 Table 3.2 59. s.

140 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem

Tabell A5.2 Arbetsmarknads olitikens utgifter i procent av BNP fördelade på akt va och passiva åtgärder i OECD 1985- 1991.

Centraliserade system

1 2 3 4 5 6 7 Förm AMU Ber Ung Hand Aers Sza

intermediära system

1 2 3 4 5 6 7 Förm AMU Ber Ung Hand Aers Sza

Belgien 0,18 0,13 0,71 0,01 0,16 2,27 3 Holland 0,08 0,21 0,06 0,06 0,68 2,73 3,82 Västtyskland 0,22 0,32 0,20 0,05 0,22 1 ,34 2,32 Australien 10 0,04 0,10 0,06 0,03 1,11 1,44 Nya Zeeland 0,12 0,35 0,27 0,03 0,04 1,29 2,09

Genomsnitt 0,14 0,21 0,27 0,04 0,22 1,74 2,62

Decentraliserade system

1 2 3 4 5 6 7 Förm AMU Ber Ung Hand Aers Sza

Storbritannien 0,15 0,16 0,16 0,23 0,03 1,42 2,13

Källor: Egna bearbetningar av uppgifter från OECD 1992.

Anmärkning: Förm: arbetsförmedlingsverksamhet; AMU: arbetsmarlmadsutbildning; Ber: sysselsättningssubventioner; Ung: ungdomsátgärder;Hand: handikappátgärder;Aers: arbetslöshesunderstöd.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch löneförhandlingssystem 141

Tabell A5.3 Arbetsmarknadspolitikens utgifter i OECD 1985-1991, procentuell fördelning aktiva och passiva åtgärder Centraliserade system 1 2 3 4 5 6 Förm AMU Ber Ung Hand Aers

Intermediära system 1 2 3 4 5 6 Förm AMU Ber Ung Hand Aers

Decentraliserade system 1 2 3 4 5 6 Förm AMU Ber Ung Hand Aers

Källa: Egnabemrbemingar av uppgifter från OECD EmploymentOutlook. 1992.

Anmärkning: Förm: arbetsfönnedlingsverksamhet: AMU: arbetsmarknadsutbildning; Ber: sysselsättningssubventioner; Ung: ungdomsátgärder;Hand: handikappåtgärder;Aers: arbetslöshetsunderstöd

142 Arbetslöshet,arbetsmarknadspolitikoch läneförhandlingssystem

Tabell A5.4 Arbetsmarknadspolitikens utgifter arbetslös individ per i procent av produktionen per individ 1985-1991

Centraliserade system

1 2 3 4 5 Aktiva Passiva Förm AMU Ber Ung Hand S:a1-5 Aers

Sverige 5,5 13,5 5,1 2,6 18,5 45,3 19,2 Danmark 0,9 5,2 0,4 2,5 3,1 11,9 29,3 Finland 2,1 5,4 9,8 1,1 2,5 20,8 17,9 Norge 4,0 4,4 3,0 1,7 5,9 19,0 19,0 Österrike 3,0 2,8 1,2 0,5 1,0 8,6 24,8

Genomsnitt 3,1 6,3 3,9 1,7 6,2 21,1 22,0

Intermediära system

1 2 3 4 5 Aktiva Passiva Förm AMU Ber Ung Hand Sza 1-5 Aers

Belgien 1,7 1,2 6,7 0,1 1,5 11,2 21,3 Holland 0,8 2,1 0,6 0,6 6,8 10,9 26,9 Västtyskland 3,7 5,6 3,3 0,8 3,6 17,0 22,0 AusnalienO 1,2 0,5 1,2 0,7 0,4 4,0 13,9 Nya Zeeland 2,2 6,2 5,9 0,4 0,6 15,3 22,6

Genomsnitt 1,9 3,1 3,5 0,5 2,6 11,7 21,3

Decentraliserade system

1 2 3 4 5 Aktiva Passiva Förm AMU Ber Ung Hand Sza 1-5 Aers

Frankrike 1,1 2,7 0,5 2,1 0,5 6,9 11,6

Storbritan. 1,5 1,7 1,4 2,3 0,3 7,2 13,7 Kanada 2,3 3,1 0,2 0,2 0 5,8 18,7 USA 1,0 1,6 0,2 0,5 0,6 3,9 7,7 Japan 1,0 1,2 3,9 0 0,3 6,4 14,5

Genomsnitt 1,4 1,6 1,1 1,6 Q9 6,6 12,3

Anmärkning: : De värden som redovisasför Sverige har beräknatsunder antagandet om ett fördubblat arbetslöshetstal.Se Jackmanm.fl. 1990. Arbetsförmedlingsverksamhet; AMU: arbetsmarknadsutbildning;Ber: sysselsätmingssubventioner; Ung: ungdomsâtgärder;Hand: handikappåtgärder;Alus: arbetslöshetsunderstöd.

Källa: Egnaberäkningarutifrån uppgifter från OECD 1992.

Arbetslöshet,arbetsmarknadspølilikoch Iöneförhandlingssysrem 143

Tabell A5.5 Rangordning mellan Sverige och länder med olika grad av korporatism avseende utgifter för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1985-1991.

ASa Utgifter som andel av BNP

Totala utgifter LOW SWE MED HIGH

Aktiva åtgärder SWE LOW MED HIGH Förmedlingsverksamhet SWE LOW MED HIGH - Beredskapsarbeten SWE MED LOW HIGH - Arbetsmarkningsutbildning SWE LOW HIGH MED - Ungdomsátgärder LOW SWE HIGH MED - Handikappåtgärder SWE MED HIGH LOW -

Passiva åtgärder Arbetslöshetsersätming LOW MED SWE HIGH -

Andel aktiva åtgärder SWE HIGH LOW MED

A5b Utgifter per arbetslös person som procent av BNP per person

Totala utgifter SWE HIGH MED LOW

Aktiva åtgärder SWE HIGH MED LOW Förmedlingsverksamhet SWE HIGH MED LOW - Beredskapsarbete SWE MED LOW HIGH - Arbetsmarknadsutbildning SWE HIGH LOW MED - Ungdomsátgärder LOW SWE HIGH MED - Handikappåtgärder SWE HIGH MED LOW - Passiva åtgärder Arbetslöshetsersätming HIGH SWE MED LOW -

Anmärkning: Rangordningen bygger på estimat som erhållits genom att estimera följande ekvation: y a + bI-IIGH + cLOW + dSWE där y är utgiftsslaget. HIGH är dummyvariabel för länder exklusive Sverige med hög grad av korporatism, LOW är dummyvariabel för länder med låg grad av korporatism och SWE är en dummyvariabel för Sverige. Olikhetstecken i tabellen anger att skillnaden i de erhållna estimaten är statistisktsignifikant medanlikhetstecken anger signifikanta skillnader.

g Dw..

Arbetsmarknadspølitikoch längtidsarbetrläshet 145

AQKBETSMARKNADSBOLITIK OCH LANGTIQSARBETSLOSHET . LARDO-

MAR FRAN 1980-TALETS EUROPA

6.1 Bakgrund och syftel

Arbetslösheten i Sverige steg i början av 1990-talet till de högsta nivåer som noterats sedan arbetslcraftsundersökrtingarna infördes i början av 1960-talet. Samtidigt ökade också antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder kraftigt. Sverige har därmed i snabb takt uppnått europeiska arbetslöshetsnivåer. Den svenska ekonomin genomgår i början av 1990talet en likartad processs som den flertalet länder i Västeuropa upplevde under andra hälften av 1970-talet och 1980-talet. I dessa länder prioriterade man då, på likartat sätt som under senare år i Sverige, att bekämpa inflationen och få ned inflationsförvänmingama. Detta kom att resultera i kraftigt ökad arbetslöshet Även i Sverige ägde en, som man då ansåg, dramatisk ökning av arbetslösheten rum i början av 1980-talet. Som jämförelse med nuläget, där arbetslösheten under 1992 uppgick till 4,8 % och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till 265 000 personer eller 5,9% av arbetskraften, kan nämnas att arbetslöshetstalet då som högst 1983 nådde 3,5 % och antalet personer i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder som högst 1984 uppgick till 220 000 personer eller 5,0 % av arbetskraften. Men vad som därpå hände skiljde sig mellan Sverige och andra länder. Arbetslösheten återvände till tidigare, låga nivåer i Sverige, under det att den låg kvar på fortsatt höga nivåer i andra länder i Västeuropa. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att undersöka vilka lärdomar som kan hämtas från erfarenheterna ute i Europa och från vad som hände i Sverige under 1980-talet. Syftet med detta kapitel är att redovisa vad vår egen och andra ekonomers forskning har att säga om detta, med speciell

° Kapitlet har skrivits av Yves Bourdetoch Inga Persson. 1 Författarna vill framhålla följande: Utgångspunktenför detta kapitel år vårt forskningsprojektLabour Market Regimesand Unemployment WesternEurope. Projektet har utförs med finansiellt stöd från EFA och också bedrivits inom ramen för den av l-lSFR finansierade forskartjånst i europeisk integration som innehas av Yves Bourdet. Resultat från projektet har tidigare publicerats i Bourdet Persson1990: l99la och 199lb. Ett flertal forskare. liksom EFAzs ledamöter och sekretariat, har bidragit med värdefulla synpunkter. En mer ingåendebeskrivning av den internationella arbetslöshetsutvecklingenfinns i kapitel

146 Arbetsmarknadspolitikoch långtidsarbetslöshet

betoning på arbetsmarknadspolitikens betydelse vad gäller att motverka långtidsarbetslöshet och permanent högre arbetslöshetsnivåer efter det att en ekonomi utsatts for makroekonorrliska störningar.

6.2 Arbetslöshet och arbetsmarknadsregim

Den teoretiska forestälhtingsramen bakom utformningen av den makroekonomiska politiken under 1980-talet var i korthet följande. En makroekonomisk åtstramning behövdes for att varaktigt få ned inflationstakt och inñationsforvänmingar på en lägre nivå och därmed lägga grunden for framtida ekonomisk utveckling och tillväxt. Åten gynnsam stramningen skulle öka arbetslösheten och därmed dämpa löneökningama och inilationsförvänmingarna. Men ökningen av arbetslösheten skulle enbart vara tillfällig och ekonomin kunna återvända till likartade arbetslöshetsnivder tidigare vid permanent lägre inilationstakt som men nu Men verkligheten kom att se annorlunda ut. De förväntade effekterna vad gäller inflationsdäntpning och minskade intlationsförvänmingar uppkom mycket riktigt. Men uppgången i arbetslösheten blev inte tillfällig utan permanent. Arbetslösheten i Västeuropa kom att ligga kvar på jämfört med tidigare mycket höga nivåer. De höga arbetslöshetstalen hade

främst sin bakgrund i att andelen långtidsarbetslösa ökade lcraftigtf En

första lärdom av de europeiska erfarenheterna under 1980-talet är således att en makroekonomisk åtstramning som kraftigt ökar arbetslösheten riskerar att leda till permanent högre arbetslöshetsnivåer. Varför blev då detta fallet Vad var det i ekonomiemas och arbetsmarknademas funktionssätt som ekonomernas tidigare teorier hade forbisett Det faktum att arbetslösheten under 1980-talet inte utvecklades på förväntat sätt stimulerade till teoretisk och empirisk forskning om orsakerna bakom den kvardröjande höga arbetslösheten i Västeuropa och variationer mellan länderna vad gäller detta.5 Forskarnas uppmärksamhet riktades till en början främst mot lönebildningens betydelse och orsakerna till att reallöneflexibiliteten varierade mellan länder. Därvid kom också betydelsen av arbetslöshetsunderstödens utformning att analyseras, efter-

3 Politiken baseradessåledespå föreställningen om existensen av en stabil jämviktsarbetslöshetdet s.k. naturliga arbetslöshetstaletoch en vertikal. långsiktig Phillipskurva. Sekapitel 5 och där angivna referenser. 4 För empiriska data om uppgångeni arbetslöshetenoch i andelen långtidsarbetslösai olika länder, se kapitel 5 För en mer ingåendediskussion av dennaforskning, se kapitel

Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetsläshet 147

som detta kunde vara en viktig bidragande orsak till att en löneanpassning inte kom till stånd från utbudssidan. Så småningom kom också den potentiella betydelsen av skillnader i arbetsmarlcnadspolitikens omfattning

och utformning mellan länder att framhållas och studeras Även ovanstående faktorer till början korn

om en att studeras var för sig och fokus förskjutas från den ena till den andra, är det uppenbart att de inte utgör varandra uteslutande förklaringsfaktorer utan istället snarare kan ses som olika aspekter av vad som kan kallas ett lands arbets-

marknadsregim.7 Det är denna som påverkar hur arbetslösheten, speciellt

långtidsarbetslösheten, kommer att utvecklas efter en malcroekonomisk chock. En arbetsmarknadsregim kan definieras som ett nätverk av institutioner och beteenden inom arbetsmarknadsområdet vilket varierar från land till land. Huvudkomponenter i arbetsmarknadsregimen är 1 lönebildningssystemet, 2 arbetsmarknadspolitiken, 3 systemet för arbetslöshetsunderstöd inklusive förtidspensionering, 4 arbetsmarknadslagstiftningens utformning trygghetslagstiftning och liknande 5 utbildningssystemet och upplämingssystemet inom arbetslivet samt 6 socioekonomiska statusföreställningar och andra, liknande anpassningströgheter på arbetsmarknaden. Dessa komponenter är inte oberoende av varandra, utan samspelet mellan dem är avgörande. En hypotes är att arbetsmarknadsregimens karaktäristika i utgångsläget kommer att vara avgörande för hur långtidsarbetslösheten kommer att utvecklas efter en makroekonomisk störning. Detta beror både på att arbetsmarknaderna kan väntas reagera på skilda sätt och på skillnader i politikutformningen. Följande exempel kan illustrera det senare. Om en aktiv arbetsmarlmadspolitilc redan i utgångsläget ñnns institutionaliserad inom regimen är det sannolikt att landet kommer att möta ett kraftigt ökat inflöde i arbetslöshet, orsakat av den makroekonomiska chocken, med en utökning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Om långa arbetslöshetsperioder är förhållandevis vanliga redan i utgångsläget och accepterade inom regimen, är det troligt att landet kommer att fortsätta att förlita sig på passivt arbetslöshetsunderstöd och kanske förlänga detta, vilket i sin tur kan väntas ytterligare förlänga arbetslöshetsperiodema. I princip bör alla komponenter i arbetsmarknadsregimen och de förändringar som sker i dessa över tiden uppmärksammas när man försöker

6 Vissa ekonomerframhävdeistället höga realräntor och förmögenhetseffektersom en viktig orsaktill den bestående högaarbetslösheteni Europa. SeFitoussi Phelps 1988 och Phelps1992. 7 SeBourdet Persson l99la.

148 Arbetsnaarknadrpalitikoch långtidrarbetsläshet

förklara skillnader i arbetslöshetsutveckling mellan länder. Olika komponenter är dock inte lika viktiga för alla grupper. T.ex. kan skillnader i utbildningssystemens utformning väntas viktigare när det gäller vara att

förklara skillnader mellan länder i arbetslösheten för ungdomar än i

arbetslösheten för vuxna. På likartat sätt kan skillnader mellan länder vad gäller arbetslöshetsunderstödens utformning och socioekonomiska statusföreställningar vara av större vikt för de än för de arbetslösvuxnas ungas het osv. Även arbetsmarknadsregimens olika komponenter om alla kan väntas vara av betydelse för arbetslöshetens utveckling totalt sett och för olika grupper, kommer vi i detta kapitel att koncentrera oss på vilken roll utformningen av arbetsmarknadspolitiken kan tänkas spela vad gäller att motverka bestående arbetslöshet och underlätta återhämtningen i ekoen nomi efter makroekonomiska störningar. Vi undersöker således huruvida skillnader i arbetsmarknadspolitikens utformning mellan länder också lett till skillnader mellan länderna vad gäller arbetslöshetens främst långtidsarbetslöshetens utveckling. Därvid utgår vi från de jämförande studier vi gjort av arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet i Sverige och Frankrike men kompletterar och nyanserar slutsatserna från dessa med vissa resultat från andra forskares studier.

6.3 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet

- en teoretisk referensram

Den bestående höga arbetslösheten i Europa under 1980-talet hade i stor utsträckning sin bakgrund i en kraftig ökning av långtidsarbetslösheten. Varför ökade och permanentades då denna efter en makroekonomisk chock, på ett sätt som ekonomema inte hade förutsett Två typer av för-

klaringar har vuxit fram. Åtstrarnningen och den höga arbetslösheten kan

ge upphov dels till sorteringsprocesser och s.k. varaktighetsberoende bland de arbetslösa, dels till s.k. insider-outsider-effekteri lönebildningen, något som ekonomer inte tidigare beaktat. Sannolikheten att ñnna ett arbete är inte densamma för alla arbetslösa. Den varierar med de arbetslösas individ- och arbetsmarknadskaraktäristika. En viktig faktor därvidlag är arbetslöshetstiden, dvs. hur länge individen redan varit arbetslös. Empiriska data visar i allmänhet att sarmolikheten att ñnna ett arbete och lämna arbetslösheten är väsentligt högre för ar-

Arbelsmarknadrpølirikoch ldngtidsarbetslärhet 149

betslösa med korta arbetslöshetstider än för de långtidsarbetslösa. Sarmolikheten att ñnna ett arbete verkar minska med arbetslöshetens längd. Frågan är emellertid huruvida det är långa arbetslöshetstider i sig som

minskar sannolikheten att ñnna arbete eller huruvida både långa arbets-

löshetstider och låg sannolikhet att lämna arbetslösheten beror på andra, bakomliggande faktorer. I det förra fallet talar man om Varaktighetsbero-

ende duration dependence, i det senare fallet om sorteringsprocesser

sorting. Bådadera kan förklara varför andelen långtidsarbetslösa bland de arbetslösa ökar efter en aggregerad efterfråge- eller utbudschock som lett till en kraftig uppgång av arbetslösheten. Den ökade andelen långtidsarbetslösa medför i sin tur att arbetslösheten ligger kvar på höga nivåer även efter det att den makroekonorniska chocken upphört. Varaktighetsberoende kan uppkomma på flera vägar. Långa arbetslöshetstider kan medföra att de arbetslösas humankapital blir lägre genom att de inte har möjlighet att upprätthålla och förbättra sina kunskaper och färdigheter. Sådana humankapitalförluster kan väntas öka, och därmed

sannolikheten att finna ett arbete minska, med arbetslöshetstidens längd

Långa arbetslöshetstider kan också leda till att de arbetslösa minskar sitt arbetssökande. Ju längre arbetslösheten varat, desto mindre upplever förmodligen de arbetslösa att sannolikheten att ñnna ett arbete Detta kan i sin tur minska de långtidsarbetslösas motivation och ansträngningar att söka arbete och därmed ytterligare minska deras sannolikhet att erhålla arbete. Men sannolikheten att ñnna arbete och kunna lämna arbetslösheten beror också på arbetsgivarnas inställning till de långtidsarbetslösa. Arbetsgivarna kan betrakta de långtidsarbetslösa som mindre produktiv och önskvärd arbetskraft, även om de i själva verket har samma meriter och egenskaper som arbetslösa med kortare arbetslöshetstider. Med andra ord kan arbetsgivarna se arbetslöshetens längd som en negativ signal och använda den som ett urvalsinstrument när antalet sökande är många och de sökandes produktivitet i det aktuella arbetet osäker Sorteringsprocesser är en annan, möjlig förklaring till den ökade långtidsarbetslösheten. I det fallet är det inte arbetslöshetstidens längd i sig som ligger bakom de långtidsarbetslösas lägre sannolikhet att finna arbete. Istället återspeglar den en sorteringsprocess där arbetslösa med mindre

8 Observera dock detta förutsätter individen inte sänker sin reservationslöni att att motsvarande mån. dvs anpassar sin aspirationsnivå till det försämrade humankapitalet. 9 Även här gäller att det måste finnas någon form av lönestelhet som gör att de långtidsarbetslösa aspirationsnivå inte justeras ned tillräckligt för att uppvåga den negativasignalenfrån arbetslöshctstidenslängd.

150 Arbetrmarknadspølitilcoch ldngtidsarbetslåshet

konkurrenskraftiga egenskaper sorteras bort arbetsgivarna, och därmed av förblir arbetslösa, under det att arbetserbjudandena går till dem som är mer konkurrenskraftiga. I detta fall är den ökade långtidsarbetslösheten

resultatet av ett ökat inflöde i arbetslöshet och ett utflöde ur arbetslöshet

som är lägre per tidsenhet för arbetslösa med mindre konkurrenskraftiga egenskaper än för övriga arbetslösa

Under senare år har en rad ekonomen-iska studier baserade på mikro-

data över arbetslösa individer genomförts för olika länder, där syftet har varit att belysa varaktighetsberoende och sorteringsprocesser i arbetslösheten. Man har således undersökt dels huruvida det finns s.k. negative duration dependence, dvs att ökad arbetslöshetstid i sig minskar individens sannolikhet att lämna arbetslösheten, dels vilka andra faktorer än arbetslöshetstidens längd individegenskaper såsom ålder, kön, utbildning, handikapp etc., individens tillgång till och maximala varaktighet av arbetslöshetsunderstöd osv. påverkar individens sannolikhet lämna som att arbetslösheten. Studierna visar klart att det finns systematiska sorteringsprocesser i arbetslösheten, dvs. det finns rad individegenskaper en som påverkar sannolikheten att individen skall lämna arbetslösheten och därmed sannolikheten att bli och förbli långtidsarbetslös på statistiskt ett signifikant sätt. Vad gäller varaktighetsberoendet uppvisar studierna en mer varierad bild. Vissa studier finner ett negativt varaktighetsberoende, andra studier inget eller t.o.m ett positivt, dvs. att sannolikheten lämna att arbetslösheten andra faktorer konstanthållna ökar med arbetslöshetstidens längd. I vissa studier har de arbetslösa delats upp efter orsaken till att de lämnat arbetslösheten fått arbete, deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, lämnat arbetskraften. Därvid visar det sig att varaktighetsberoendet kan se olika ut för olika slags utflöden arbetslöshet. ur En annan typ av teoretisk förklaring till den bestående arbetslösheten är förekomsten av insider-outsider-fenomen. Här fokuserar istället på man lönebildningen och på att det kan så att denna främst påverkas och vara

10 Även här bygger resonemanget att löneanpassningeninte är tillräcklig för i att arbetsgivarnasögon uppväga de mindre konkurrenskraftigaegenskapema. 11 Antalet studier av detta slag växer snabbt i den internationella litteraturen. OECD 1991, s. 206407 ger en översikt av resultaten från några dessa studier för olika av länder.Konferensvolymentafrån EuropeanAssociationof Labour EconomistsEALE de senaste åren innehåller ett flertal uppsatser som presenterar resultat från studier olika av europeiskaländer. En ingåendestudie av teori och empiri kring arbetslöshetstiderfinns i Löfgren Engström 1989. Översikter resultaten från svenska studier av av varaktighetsberoendeoch sorteringsprocesseriarbetslöshetenfinns ocksåi Korpi 1992 och Höjgård1992. Bouillaguet Guitton 1992, del innehåller flera redouppsatsersom visar resultaten av franska studier. Om Frankrike, också Florens, Fougere Werquin se 1990 och Rouault-Galdo1991.

Arbetsmarknadspalitik och ldngtidsarbetslöshet 151

bestäms av dem som redan har ett arbete insiders och inte på samma sätt dem står utan arbete outsiders.12 Speciellt kan det så av som vara att de långtidsarbetslösa tenderar att hamna utanför lönebildningsprocessen, dels kanske pxg.a. att de inte längre betraktas som ett reellt arbets-

kraftsaltemativ arbetsgivarna se ovan, dels kanske för att facket eller

av de lokala löneförhandlarna inte tar tillräcklig hänsyn till de långtidsarbetslösas intressen i sina förhandlingskrav. Löneökningarna kan då tendera att ta fart redan innan outsiders har funnit arbete och lönerna hamna en nivå som gör att nya arbetstillfällen inte skapas i tillräcklig omfattning för att outsiders skall absorberas och förvandlas till insiders. De ovan beskrivna arbetsmarknadsmekanismema verkar under alla tidsperioder, men de påverkas av förändringar i den ekonomiska aktiviteten. Vid nedgångar i ekonomin, då antalet arbetssökande per vakans ökar, kan arbetsgivarna i större utsträckning väntas använda sig av arbetslöshetstiden som urvalsinstrument. Detta medför fortsatta humankapitalförluster för dem som redan har långa arbetslöshetstider och förstärker de negativa effekterna på de långtidsarbetslösas sökbeteende. Även sorteringsprocesserna kan väntas förstärkas så att sannolikheten att lämna arbetslösheten minskar speciellt mycket för arbetslösa med mindre konlcurrenskraftiga egenskaper. Sammantaget innebär detta att andelen långtidsarbetslösa bland de arbetslösa kan väntas öka under nedgångsperioder i ekonomin. Den intressanta frågan är emellertid huruvida denna uppgång i andelen långtidsarbetslösa är reversibel så att andelen kommer att återvända till sin ursprungliga nivå då den ekonomiska aktiviteten återhämtat sig efter den malcroekonomiska stömingen. En minskning av antalet arbetslösa per vakans kan väntas mildra sorteringsprocessema och arbetsgivarnas utnyttjande av arbetslöshetstid som urvalsinstrument. Men effekterna av detta för de långtidsarbetslösa kan väntas dröja, eftersom uppgången till en början främst kan väntas gynna arbetslösa med kortare arbetslöshetstider och arbetslösa konkurrenskraftiga karaktäristika. Med viss med mer tidsfördröjning kan dock återhämtningen väntas få effekter andelen långtidsarbetslösa och tendera att återföra denna mot dess tidigare nivå.

Återgången behöver dock inte bli fullständig. Det kan ñnnas bestående

effekter som innebär att andelen långtidsarbetslösa kommer att ligga kvar

12Insider-outsider-litteraturen omfattande.Se år t.ex. Lindbeck Snower1988. Av vikt är ocksåhur arbetslcaftstillväxten ser ut under återhämtningsfasen, dvs. om de långtidsarbetslösatvingas konkurrera med stora. nyinträdande ungdomskullar, kraftigt ökat kvinnligt förvärvsdeltagande ocheller stor invandring.

152 Arbetsmarknadspolitikoch Idngtidsarbetsläshet

på en högre nivå ån tidigare även efter återhämtningen. Andelen långtidsarbetslösa och arbetslöshetsnivån kan komma att uppvisa ett beroende av ekonomins tidigare arbetslöshetshistoria; det naturliga arbetslöshetstalet kommer att permanent ha påverkats av de awikelser som historiskt skett

från detsamma. Detta inträffar

eftersom de långa arbetslöshetstidema kan ha lämnat permanenta ärr efter sig i form av minskat humankapital, minskat självförtroende, lägre sökintensitet osv. Vissa av de långtidsarbetslösa kan på detta sätt ha marginaliserats på arbetsmarknaden och den ekonomiska återhämtningen förmår inte helt upphäva detta. En andra lärdom av de europeiska erfarenheterna under 1980-talet är alltså att man för att undvika att arbetslösheten permanentas på höga nivåer måste söka motverka uppkomsten av varaktighetsberoende hurnankapitalförluster, negativa effekter på självförtroende och sökrnotivation, arbetslöshetens längd som negativ signal till arbetsgivare, sorteringsprocesser samt outsider-fenomen i lönebildningen. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag kan här förmodas spela en viktig roll. För det första kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna direkt göra att ökningen av andelen långtidsarbetslösa under nedgångsfasen hålls tillbaka. Men arbetsmarknadspolitiken kan förväntas göra mer än så. T.ex. kan de arbetslösas humankapital upprätthållas och förbättras genom arbetsmarknadsutbildning, deras självförtroende och sökmotivation påverkas av jobbklubbar och beredskapsarbeten eller liknande tillfälliga sysselsättningsåtgärder, arbetsgivarnas urvalsbeteende påverkas lönesubventioner av vid anställning av långtidsarbetslösa osv. Detta gör att de 1ångtidsarbetslösa kommer att ha ett bättre utgångsläge och vara mer konkurrenslqaftiga relativt andra arbetssökande än vad som annars skulle ha varit fallet när ekonomin väl börjar återhämta sig igen. I bästa fall kommer detta att innebära att den makroekonomiska chocken inte lämnar bestående spår efter sig. Det är viktigt att observera att det är omfattningen och utformningen av arbetsmarknadspolitiken i interaktion med den makroekonomiska återhämtningen kan väntas ett annorlunda som ge

utfall. Det slutgiltiga på arbetsmarknadspolitiken.: efektivitet vad

testet gäller att förhindra en bestående ökning av långtidsyzrbetslösheten

kommer först under ekonomins återhämtningsfas.

14 En aspekt av denna interaktion år hur lönebildningen påverkas arbetsav marknadspolitikoch långtidsarbetslöshet.Dennafråga behandlasi kapitel

Arbetsmarknadspolitikoch långtidsarbetslöshet

6.4 Arbetsmarknadspolitikens utformning i Sverige och

Frankrike

Flera olika aspekter ag arbetsmarlcnadspolitikens utformning kan väntas

vara av betydelse för dess förmåga att motverka bestående arbetslöshets-

effekter av en nedgång i den ekonomiska aktiviteten. Såväl den aktiva arbetsmarknadspolitikens omfattning som dess dtgärdssammansättning och dess inriktning mot olika grupper av arbetslösa kan väntas spela roll. en Kapitel 5 har gett en övergripande karaktäristik utformningen av av arbetsmarknadspolitiken i ett stort antal industriländer. Där redovisades också de resultat rörande betydelsen av den aktiva arbetsmarknadspolitikens totala omfattning som erhållits från tvärsnittsstudier länder. Såav dana studier har visat att den aktiva arbetsmarknadspolitikens omfattning spelar en roll. Bilden av sambanden kan emellertid fördjupas med hjälp av jämförande länderanalyser på en mer ingående, disaggregerad nivå. Sådana studier kan fungera som ett komplement till övergripande makrostudier och till mikrostudier baserade på individdata.15 I det följande redovisar vi resultaten av sådana, mer ingående jämförande studier av arbetsmarknadspolitikens utformning och arbetslöshetsutvecklingen i Sverige och Frankrike under perioden 1973-1989.

15SeJackman,Pissarides Savouri1990 och Layard, Nickel Jackman1991. 15 Vilka slagsarbetsmarknadspolitiskaåtgärder som är mest effektiva för att begränsa hysteresiseffekterför olika grupperger vår studie förhållandevislite information om. För att belysa detta behövs det direkta, jämförande studier av åtgärdemaseffekter för de långtidsarbetslösa, av liknande slag som de studier vilka redovisasi kapitel 8 av detta betänkandedvs. baserade mikrodata och med lämpligt utvald kontrollgrupp. Det finns ytterst sådanaegentliga effektstudier av åtgärder för långtidsarbetslösa.White 1992 redovisar resultat från en sådanstudie av Resan-programmet i England detta program består av obligatoriska uppföljningsintervjuer med de arbetslösa var sjätte månad. Studien visar att deltagarnadels lämnar arbetslöshetensnabbarebåde p.g.a snabbareövergång till arbete och snabbareövergång till utbildning. dels har kortare totala arbetslöshetstiderunder uppföljningsperioden än kontrollgruppen. Positiva effekter påvisasför både kvinnor och män. Bellman Lehman 1990 och de Koning 1991 redovisar resultat från utvärderingar av åtgärder för långtidsarbetslösabaserade skattningar av effekter aggregerade utflöden ur långtidsarbetslöshetför olika grupper. Den förra studien avser åtgärder i Storbritannien och Västtyskland, den i senare Nederländerna.EG 1992. kapitel 8 ger en allmän översikt av de försök att utvärdera åtgärder för långtidsarbetslösa som bedrivits inom EGzs ram under senare år. Dessa utvärderingsförsökhardock inte karaktären av effektstudier.

154 Arbetrmarknadspolitikoch Iångtidrarbetsläshet

6.4.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning

Mätt som andel av BNP ägnade Sverige och Frankrike i slutet 1980-

av talet ungefär lika arbetsmarknadspolitik. Enligt data

stora resurser pre-

senterade i kapitel 5 uppgick sålunda de genomsnittliga utgifterna under åren 1985-1991 till 2,80% av BNP för Sverige och till 2,88% BNP för av Frankrike. Detta placerade båda länderna ungefär på den genomsnittliga utgiftsnivån för länderna i Västeuropa. Men fördelningen utgifterna av mellan aktiv och passiv arbetsmarknadspolitik skilde sig kraftigt. Sverige ägnade dessa år 1,87% av BNP 67% av de totala utgifterna aktiva åtgärder, under det att motsvarande siffra för Frankrike enbart 0,76% var av BNP 26% av de totala utgifterna. Utgiftsfördelningen återspeglar den sedan länge väletablerade och institutionellt förankrade svenska inriktningen på aktiv arbetsmarknadspolitik. I Frankrike, däremot, spelade aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder en helt obetydlig roll i den ekonomiska politiken före oljekrisen i mitten av 1970-talet. Därefter ökade dock utgifterna för såväl aktiv som pas-

siv arbetsmarlaiadspolitik. Expansionen åtgärderna över tiden fram-

av går också av ñgur 6.1b, vilken visar andelen berörda Denna ökpersoner. ade från cirka 0,2% av arbetskraften i mitten 1970-talet till cirka 4% av av

arbetskraften i slutet av 1980-ta1et. Jämfört med Sverige se figur 6.1a är

det påfallande att den franska arbetsmarknadspolitiken inte förefaller ha haft en kontracyklisk karaktär utan snarare kan tolkas i termer poliav en

tisk cykel. Åtgärderna expanderade sålunda mest under åren 1978- 1981

och 1985-1987, dvs. i samband med politiska valår. Det är också slående att den franska aktiva arbetsmarknadspolitiken inte reager-ade på den mycket kraftiga ökningen av arbetslösheten från slutet 1970-talet och av fram till mitten av 1980-talet, förutom i form åtgärder för ungdomar av under 25 år. För att motverka arbetslösheten bland använde vuxna man sig under denna period istället av andra åtgärder såsom ar-betstidsförkortningar, förtidspensionering och expansion antalet arbetstillfällen en av i den offentliga sektorn. Av ñgur 6.1b framgår att antalet berördes som av förtidspensionering ökade från cirka 0,5% till 2,75% arbetskraften. ca av

17 Se EFAzs tidigare betänkandenoch kapitel 3 ovan. Av kapitel 5 ovan framgår att Sverige under andra hälften av 1980-taletägnade mest resurser som andel av BNP aktiv arbetsmarknadspolitikbland de undersöktaländerna.Förutom Sverige var det bara Danmark,Finland, Belgien,Holland, Västtysklandoch Irland som hadeutgifter på mer än en procent av BNP för aktiv arbetsmarknadspolitik. 18 Sediagram5.1 och diagram 5.2 i kapitel Totalt sett ökade utgifterna från knappt l till ca 3,5 procent av BNP mellan 1973och 1988.

Arbetsmarknadspølitikoch långtidsarbetslöshet 155

Figur 6.la-b Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Frankrike

Pig.ia SVERIGE Procent av arbetskraften 3.5 -- .

3 -- arbetslöshet i 2,5 -g âtgarder forungdomar b 4 2 . v- -. _. 15 åtgärder forarbetshandikappade

0.5 - . -x __ beredskapsmbcieh-lrdiiux-na Ä .- D I 5 i i i i i i i i i i i i 1973 1978 1983 1988

Procentarbetskraften av 12 --

10 --

B -

6 - .

4 - AåifU forLW

rátgarder i

forungdomar 2 v_4 x for unna lángudsarbetslosa O I I i i i i i i I ; i i I l | I 1973 1973 1983 1988

Anmärkning: Ungdomar omfattar áldersgruppema16-24 är i Sverige och 15-24 är i Frankrike. Vuxna omfattar åldersgruppema25 år och äldre i bådaländerna. Åtgärder för ungdomar i Frankrike omfattar anställningar med sänkta arbetsgivaravgifter, inskolningsplatser,beredskapsarbeten samt arbetsmarknadsutbildning. Åtgärder för ungdomar i Sverige omfattar särskilda ungdomsâtgärderför ungdomar åldern 16-19 är, rekryte- i ringsbidragoch inskolningsplatser,beredskapsarbeten samt arbetsmarknadsutbildning.

Källor: Sverige: Arbetslöshet: SCB, Arbetskrafzsundersökztingarna AKU, ârsmedeltal. Arbetsmarknadspolitik:AMS, Arbetsmarknadsstazislik:Historiska tabeller, appendixtill nr 1988:7,Johannesson1989 och dataerhållnafrån JanJohannesson.Frankrike: Arbetslöshet: OECD Labour Force Statisticsdata för mars respektiveâr. Arbetsmarknadspolitik: Beräknadefrån Døssiersstatistiquesdu travail et de Vempløi19903, 1990b.

156 Arbetsmarknadspølitikoch ldngtidsarberslöshet

6.4.2 Åtgärdssammansättning och inriktning på olika grup-

per

Även arbetsmarknadspolitikens åtgärdssammansättning och dess inrikt-

ning mot olika grupper av arbetslösa uppvisade klara skillnader mellan Sverige och Frankrike. En första skillnad farms vad gäller hur mycket resurser som satsades arbetsförmedlingen för att tillhandahålla information, rådgivning och hjälp med arbetssökande och placeringar. 1988 uppgick utgifterna för arbetsförmedling och administration till 0,20% av BNP för Sverige och 0,12% för Frankrike. Men jämfört med Sverige ägnade Frankrike en mycket större andel av dessa resurser att administrera arbetslöshetsunderstöd. En bättre indikator på arbetsförmedlingens potential vad gäller att aktivt bistå de arbetssökande i de två länderna är kanske därför antalet anställda tjänstemän med sådana uppgifter. 1988 fanns det cirka 14 arbetslösa per varje sådan tjänsteman i Sverige och cirka 270 arbetslösa per varje sådan tjänsteman i Frankrike. Uppenbarligen var förutsättningarna för aktiva förmedlingsåtgärder genomsnittligt sett mycket sämre i Frankrike. För de långtidsarbetslösa behöver detta dock inte vara fallet om det är så att de knappare resurserna inriktas mot att bistå just dem med intensiñerad arbetsförmedling. Sådana riktade förmedlingsinsatser gjordes de facto i Frankrike efter 1982-83 i form av individuell rådgivning och s.k. IS-månadersintervjuer, dvs. obligatorisk uppföljning av de arbetslösas situation efter ett års arbetslöshet.

Åtgärdssanunansättningen och inriktningen mot olika grupper av den

övriga aktiva arbetsmarknadspolitiken kan beskrivas på följande sätt. Den arbetsmarknadspolitik som byggdes upp i Sverige under 1960-talet var inriktad mot arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten för vuxna över 25 år. Antalet vuxna i utbildningsåtgärder låg därpå under 1970och 1980-talen ganska stabilt på en nivå lcring 0,6-0,7 procent av arbets-

kraften se figur 6.1a.2° Övriga åtgärder för främst bered-

vuxna var skapsarbeten och tillfälliga lönesubventioner. Dessa åtgärder uppvisade ett klart koutracykliskt mönster och varierade under den studerade perio-

den mellan 0,3 och 0,8 procent av arbetskraften se figur 6.1a.21

19 OECD 1990, s. 52-53. l kapitel 5 redovisades de genomsnittliga förrnedlingsutgifterna för åren 1985-1991. Dessa uppgick till 0,23% av BNP för Sverige och 0,13% av BNP för Frankrike. 20 Uppgången under 1977-78 berodde främst införandet av åtgärdenföretagsutbildning för pennitteringshotade,vilken senare awecklades. Sekapitel 4 för en ingående analysav åtgårdemaskonjunkturmönster.

Arbetsmarknadspolitikoch längtidsarbetslöshet

En betydande förändring av den svenska arbetsmarknadspolitiken under perioden var tilllväxten av arbetsmarknadspolitiska åtgärder for ungdomar under 25 år. När antalet arbetslösa ungdomar ökade under senare

delen av 1970-talet ,placerades även dessa till en början i arbetsmark-

nadsutbildning och beredskapsarbeten. Men under 1980-talet ersattes dessa åtgärder vad gäller ungdomar under 20 år med olika typer av speciella ungdomsåtgärder. Även antalet ungdomar i åtgärder har uppvisat ett

kontracykliskt mönster se figur 6.1a. Som mest 1984 uppgick antalet

ungdomar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till cirka 2,0 den procent av totala arbetskraften. Figur 6.2a ger en kompletterande bild utformav

ningen av arbetsmarknadspolitiken for ungdomar. Det framgår att olika

typer av temporära sysselsättningsåtgärder var det som främst kom till användning för att motverka uppgången i den svenska ungdomsarbetslösheten. Som mest under 1980-talet befann sig uppemot 15% av ungdomsarbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av ñgur 6.1a framgår också att antalet individer i åtgärder for arbetshandikappade ökade kontinuerligt under perioden, från knappt 1% till knappt 2% av arbetskraften. I den fortsatta analysen av arbetsmarknadspolitiken i detta kapitel inkluderas dock inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna for arbetshandikappade, eftersom den franska politiken for arbetshandikappade är annorlunda organiserad och inte brukar hänföras till

arbetsmarknadspolitiken.

Åtgärdssarnmansättningen och inriktningen mot olika den

grupper av franska arbetsmarknadspolitiken har sett delvis annorlunda ut. Under 1980-talet låg tyngdpunkten på sysselsättningssubventioner och andra åt-

gärder for ungdomar se ñgur 6.lb. I genomsnitt under 1980-talet upp-

gick antalet ungdomar under 25 år i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till 2,3% av den totala arbetslcraften, med en topp på 4,1% 1987. Av ñgur 6.2b framgår att detta motsvarade hela 30% av ungdomsarbetskraften. Där visas också sysselsättningssubventionemas dominerande roll, även om antalet ungdomar i utbildnings- och upplämingsåtgärder och i tillfälliga arbeten i den offentliga sektorn ökade under senare delen av perioden. Totalt sett var det alltså mycket omfattande aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder for ungdomar som växte ñam i Frankrike från slutet av

22 En utförligare beskrivning utformningen arbetsmarknadspolitikenför ungdomari av av de bådaländerna ges i Bourdet Persson 199la. 3 För en beskrivning av den franska politiken för arbetshandikappade, Havemanmfl. se 1984.

158 Arbetsmarknadspolitikoch lángtidsarbetslöshet

1970-talet. För de vuxna ökade däremot inte den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utbildningsåtgärdema för vuxna låg, trots den kraftiga ökningen av arbetslösheten, ganska stabilt på nivån cirka 0,3% av arbetskraften under speciella

hela perioden se figur 6.1b. Ett undantag är dock de

åtgärder för långtidsarbetslösa vilka växte fram under senare delen av

1980-talet. 1988-1989 omfattade dessa ca 125 000 personer eller 0,5% av arbetskraften. De speciella åtgärderna for långtidsarbetslösa bestod främst av olika utbildningsinsatser. Som exempel kan nämnas att under perioden 1987-1989 var 60% av de berörda långtidsarbetslösa i institutionell arbetsmarlmadsutbildning, 20% i foretagsutbildning, 12% i tillfälliga offentliga arbeten och 8% sysselsatta med hjälp av lönesubventioner. I Frankrike var det alltså i princip så att en aktiv arbetsmarknadspolitik for

vuxna arbetslösa sattes in först efter det att en omfattande långtidsarbets-

löshet hunnit etablera sig och tenderat att permanentas.

Tabell 6.1 Arbetsmarknadspolitikens aktivitetsgrada för olika åldersgrupper procent

Anmärkning: Aktivitetsgraden har beräknats som antalet personer i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som procentandel av detta antal plus antalet öppet arbetslösa. Källor: Sefigur 6.1.

Arbetsmarknadspolitikoch långtidsarbetslösa: 159

Figur 6.Za-b Arbetsmarknadspolitik för ungdomar i Sverige och Frankrike

Pig. 2a SVERIGE Procent ungdomsarbetskraften av

30 --

speciella åtgärder fbr 25 ungdomar under20år

20 -rekryteringsbidrag beredskapsarbeten h 15 inskolningsplatser

10 -

5 .. Xx 0 l l l l u l l l i l l i l l i l 1973 1978 1983 1988

Fig. 2b FRANKRIKE Procent ungdomsarbetskraften av 5 beredskapsarbeten 30 --

25 rekryteringsbidrag

AML

sänkta 10 -. arbetsgivaravgifter

inskolningsplatser l I l I r I I | 1973 1978 1983 1988 Anmärkning: Ungdomar omfattar áldersgruppema16-24 år i Sverige och 15-24 år i Frankrike. Figur 6.2b överskattaromfattningen av arbetsmarknadspolitiken för franska ungdomarnågot,eftersomvissa av åtgärderna är tillgängliga för 25-áringar underdet att storleken ungdomsarbetsldaften avsergruppen 15-24år.

Källor: Sverige: Arbetsmarknadspolitik:AMS, Arbetsmarknadsstaristik:Historiska tabeller, appendix till nr 1988:7,Johannesson1989 och data erhållna från JanJohannesson. Frankrike: Arbetsmarknadspolitik:Beräknadefrån Dossiers statistiquesdu travail et de Wemploi1990a, 1990b samt dataerhållnafrån GérardComilleau, OFCE..

160 Arbetsmarknadspolitikochldngtidsarbetslåshet

Vad gäller den aktiva arbetsmarknadspolitikens inriktning mot olika grupper av arbetslösa kan en sammanfattande bild erhållas genom att beräkna vad som kan kallas aktivitetsgraden i politiken active stance for olika grupper. Denna definieras, för en viss grupp, som antalet personer i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder dividerat med antalet arbetslösa plus antalet personer i aktiva åtgärder. tabell 6.1 redovisar beräkningar av

aktivitetsgraden för olika åldersgrupper i de två länderna under 1980-ta-

let. Den visar att för svenska ungdomar under 20 år var aktivitetsgraden extremt hög från mitten 1980-talet och framåt. Även för de äldre av ungdomarna 20-24 år låg den på höga nivåer. Det bekräftas också att aktivitetsgraden för franska ungdomar efterhand blev hög och närmade sig svenska nivåer. Den stora skillnaden mellan Sverige och Frankrike fanns, som tidigare beskrivits, vad gäller aktivitetsgraden for den vuxna arbetskraften. Aktivitetsgraden för åldersgruppen 25-54 år låg i Sverige på likartade nivåer som for de äldre ungdomarna dvs. på omkring 50% under det att alctivitetsgraden för vuxna i Frankrike var mycket låg klart under 10%. Det var bara mot slutet av perioden som den ökade något genom de ovan beskrivna speciella åtgärderna för långtidsarbetslösa. Den franska aktivitetsgraden för vuxna över 25 år var t.o.m. lägre än den svenska aktivitetsgraden för äldre över 55 år.24

6.5 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshets-

utvecklingen i Sverige och Frankrike

6.5.1 Förväntade effekter på långtidsarbetslösheten

Som ovan visats har den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige och Frankrike haft olika utformning under perioden 1973-1989. En jämförelse skillnaderna mellan länderna vad gäller dess omfattning, åtgärdssamav mansättning och inriktning mot olika grupper gör troligt att politikens effekter på såväl inflödena i som utflödena ur långtidsarbetslöshet också bör ha varit olika. A priori skulle man förvänta sig att den svenska arbetsmarknadspolitiken lyckats bättre med att begränsa långtidsarbetslösheten. Arbetsmarknadspolitikens effekter på långtidsarbetslösheten kan analyseras i flera steg. En första fråga är vad som händer med långtidsarbetslösheten i samband med att ekonomin utsätts for en makroekonornisk

24 Åtgärder för de äldre går inte att särskilja i franskadata.

Arbetsmarknadspolirikoch långridsarbetslâshel 161

chock. I vilken utsträckning bidrar aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser till att hålla tillbaka ökningen långtidsarbetslösheten under nedgångsav fasen Här skulle man förvänta sig att den större omfattningen de aktiav va åtgärderna och större arbetsförmedlingsresursema arbetslös i per

Sverige hållit inilödet i långtidsarbetslöshet i Sverige jämfört med i

nere Frankrike och att skillnaderna mellan länderna härvidlag varit större för vuxna än för ungdomar. En andra fråga är i vilken utsträckning de aktiva arbetsmarknadspolitiska insatserna förhindrat effekter varaktigav typ hetsberoende och sortering och därmed bidragit till att upprätthålla de långtidsarbetslösas konkurrenskraft med andra arbetssökande. Hur väl den förda arbetsmarknadspolitiken lyckats därvidlag kommer att avslöjas av hur snabbt och lätt de långtidsarbetslösa absorberas under ekonomins återhämtningsfas. En tredje fråga är i vilken utsträckning arbetsmarknadspolitiken lyckats förhindra permanent högre långtidsarbetslöshet

som består efter det att ekonomin återhämtat sig.

insatserna i form av arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten för vuxna kan väntas ha begränsat långtidsarbetslösheten bland svenska vuxna genom att motverka de processer som förklarar dess uppkomst och tendens att pennanentas. Armat lika, borde således de lämna långvuxna tidsarbetslösheten lättare och snabbare under uppgångsfasen och uppvisa mindre permanenta effekter i Sverige än i Frankrike. Å andra sidan har den kraftiga ökningen av förtidspensioneringar och antalet äldre av arbetslösa befriade från att aktivt söka arbete och därmed inte registrerade som långtidsarbetslösa förmodligen bidragit till att begränsa ökningen av andelen långtidsarbetslösa i Frankrike att öka uttlödet genom ur arbetslöshet. Detta innebär att de makroekonomiska chockerna kan ha gett upphov till bestående, långsiktiga effekter utan att detta behöver återspegla sig i långtidsarbetslöshet. I stället kan effekterna observeras i form av minskat arbetslcraftsdeltagande bland de äldre. Vad gäller ungdomarna har vi sett att de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna varit mycket omfattande både i Sverige och efterhand i Frankrike. Detta borde kraftigt ha begränsat varaktighetsberoende och sorteringseffekter bland ungdomar i båda länderna. I det följande skall vi undersöka i vilken utsträckning de enligt ovan förväntade effekterna av skillnaderna i arbetsmarknadspolitikens utformning mellan de två länderna de facto återfinns i skillnader mellan länderna vad gäller utvecklingen av långtidsarbetslösheten under ncdgångsfasen, under återhämtningsfasen respektive efter återhämtningen. Därvid kom-

162 Arbetsmarknadspolitikoch ldngtidsarbetslöshet

mer vi att använda oss av två ansatser, dels arbetslöshetskrokar av som visar hur andelen långtidsarbetslösa utvecklats under nedgångs- och återhämtningsfasema, dels skattningar s.k. Beveridgekurvor vilka belyav av ser förändringar över; tiden i matchningsprocessen på arbetsmarknaden.

6.5.2 Långtidsarbetslöshetens utveckling

Långtidsarbetslöshetens utveckling kan belysas med hjälp två olika av mått, det relativa långtidsarbetslöshetstalet vilket antalet långtidsanger arbetslösa som andel av arbetskraften eller andelen långtidsarbetslösa, vilket anger antalet långtidsarbetslösa som andel totala antalet arbetsav lösa. När det gäller att analysera arbetsmarknadspolitikens betydelse för långtidsarbetslöshetens utveckling är det måttet dvs. andelen senare långtidsarbetslösa att föredra, eftersom detta bättre är i stånd fånga att tendenser till att arbetslöshetens struktur förskjuts mot långtidsarbetslöshet och permanentas I det följande koncentrerar vi oss därför på hur andelen långtidsarbetslösa förändrades i de två länderna.

Tabell 6.2: Andel långtidsarbetslösa som procentandel totala av

antalet arbetslösa i olika åldersgrupper, 1973-1990

Frankrike Sverige 15-24 25-49 49 Totalt 16-24 25-54 55-64 Totalt

1973 8,3 20,1 46,1 20.6 10,7 17,1 37,4 17,7 1974 9,9 18,3 45,2 19,4 7,7 14,9 35,5 15,3 1975 11,2 16,4 33,0 16,9 7,7 15,1 33,3 14,8 1976 17,0 23,8 45,7 24,3 8,1 15,4 32,6 15,0 1977 16,0 26,8 44,3 25,1 9,5 15,4 36,8 15,9 1978 21,3 27,8 45,5 28,0 9,3 18,9 41,8 18,1 1979 21,0 31,6 50,0 30,1 9,5 19,3 47,7 19,6 1980 21,0 34,3 56,9 32,4 8,4 17,1 47,6 17,1 1981 22,6 32,7 57,7 32,3 10,8 17,4 43,9 18,1 1982 26,9 37,1 58,1 36,2 12,9 21,7 47,8 22,2 1983 29,5 39,8 65,1 39,5 11,4 24,7 54,3 24,8 1984 30,3 40,0 66,3 39,4 11,0 24,0 60,3 27,9 1985 33,8 46,2 65,8 43,9 10,0 23,3 62,5 27,1 1986 31,1 46,7 68,4 44,3 8,5 19,8 52,2 21,9 1987 30.4 48,4 67,2 45 10,9 22,7 51,7 22,8 1988 27,0 48,3 65,9 44,8 9,5 20,3 51,5 21 1989 25,4 46,3 66,2 43,9 8,6 18,1 46,6 18,2 1990 22,3 42,9 67,1 39,9 6,7 15,1 45,8 15,7

Anmärkning: Långtidsarbetslösa avser för Frankrike över 12 månader och för Sverige över 6 månader. Källor: Frankrike: INSEE, Enquête sur Pemploi;uppgifterna avser mars månadrespektive år. Sverige:SCB,ArbetskrqfisundersäkningarnaAKU, årsmedeltal.

Arbetsmarknadspølitikoch lângridsarbetslöshet 163

Av tabell 6.2 framgår att andelen långtidsarbetslösa påtagligt högre var i Frankrike än i Sverige i början 1970-talet, dvs. redan innan ekonomiav ema drabbades av 1970-talets makroekonomiska kriser. Det är värt att

observera att detta gällde samtidigt som de relativa arbetslöshetstalen i de

två ekonomiema var ungefär lika höga. Arbetslöshetsmönstren i de två länderna var således mycket olika redan i utgångsläget, med högre intlöden i arbetslöshet och kortare arbetslöshetsperioder högre utflöden ur arbetslöshet i Sverige än i Franlcrike. Som illustration kan nämnas att 1973 var den genomsnittliga arbetslöshetstiden 9,1 månader i Frankrike och 3,9 månader i Sverige samtidigt som arbetslöshetstalet var ungefär lika 2,5 procent. Detta återspeglar skillnader i ländernas arbetsmarknadsregimer i utgångsläget. inklusive skillnader i arbetsmarknadspolitikens utforrnning. Även fortsättningsvis kom långtidsarbetslösheten att ligga på olika nivåer och utvecklas på olika sätt i de två länderna. Figur 6.3a belyser detta med hjälp av arbetslöshetskrokar för l980-talet. Dessa visar hur andelen långtidsarbetslösa varierat under en period först ökning nedgångsav fasen och därpå minskning återhämtningsfasen den totala arbetslösav heten i ekonomin. Det framgår att andelen långtidsarbetslösa steg i båda

länderna efterhand som arbetslösheten ökade under l980-talet. Ökningen

var dock absolut sett större i Frankrike än i Sverige. I Sverige bröts nedgångsfasen 1983 och arbetslösheten minskade åter. Men andelen långtidsarbetslösa fortsatte att stiga och nådde sin högsta nivå först 1984. Därpå sjönk den dock snabbt. I Frankrike var nedgångsfasen mer utdragen och den totala arbetslösheten började inte minska igen förrän efter 1987. Andelen långtidsarbetslösa fortsatte att öka under hela nedgångsfasen. När ekonomin väl vände minskade andelen långtidsarbetslösa enbart obetydligt. Följaktligen kom andelen långtidsarbetslösa i Frankrike i slutet av 1980-talet att ligga kvar på en betydligt högre nivå än i utgångsläget under det att andelen långtidsarbetslösa i Sverige i stort sett hade återvänt till sin tidigare nivå. Skillnaderna i arbetslöshetskrokamas utseende mellan Sverige och Frankrike under nedgångs- respektive återhämtningsfasema mot svarar vad man skulle förvänta sig utifrån de ovan beskrivna skillnaderna i ar- 25 Observera att definitionen av långtidsarbetslöshetskiljer sig mellan Frankrike och Sverige. För Frankrike har använts arbetslöshet över 12 månader och för Sverige arbetslöshet över 6 månader. För en närmare diskussion och motivering av detta, se Bourdet och Persson199lb. Den huvudsakligamotiveringen är att man därmedfångar arbetslöshetstider som väsentligt överstiger den genomsnittliga arbetslöshetstidenför respektiveekonomi.

164 Arbetsmarknadspølilikoch långtidsarbetrlârhet

betsmarknadspolitikens utformning mellan länderna. Sveriges ornfatmer tande aktiva arbetsmarlmadspolitik förefaller således ha bidragit till att hålla tillbaka den absoluta ökningen av andelen långtidsarbetslösa under

nedgångsfasen, till att påskynda och underlätta en minskning av andelen

långtidsarbetslösa under återhämtningsfasen samt till att förhindra en permanent högre andel långtidsarbetslösa efter återhämtningen. Det senare skulle till en del kunna bero på att återhämtningen i Frankrike varit svagare ån i Sverige, något som vi nedan försöker belysa med hjälp av s.k. Beveridgekurvor. Först skall vi dock ytterligare utforska arbetsmarknadspolitikens roll genom att granska långtidsarbetslöshetens utveckling för olika åldersgrupper. Figur 6.3b-d visar arbetslöshetslcrokama för ungdomar, vuxna respektive äldre i de två länderna under 1980-talet. För Frankrike har data delats upp efter kön, eftersom det finns betydande skillnader mellan kvinnor och män. Någon motsvarande uppdelning för Sverige har inte gjorts, eftersom

skillnaderna mellan könen där var obetydliga under denna period.25 Fran-

ska kvinnor har i alla åldersgrupper betydligt högre arbetslöshetsnivå och andel i långtidsarbetslöshet än franska män. Detta återspeglar förmodligen bl.a. att franska kvinnor ökat sitt förvärvsdeltagande senare än svenska kvinnor och ännu inte är lika fast etablerade i arbetskraften. För ungdomar var ökningen av andelen långtidsarbetslösa under nedgångsfasen mycket kraftigare i Frankrike än i Sverige. Detta överensstämmer med att den stora ökningen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna for franska ungdomar sattes in först efter det att långtidsarbetslöshe-

ten hade ökat markant se figur 6.2b. För svenska ungdomar begränsades

uppgången av andelen långtidsarbetslösa till några få procentenheter se

tabell 6.2 genom att de arbetsmarknadspolitiska satsningama sattes in redan under nedgångsfasen. I båda länderna kom andelen långtidsarbetslösa ungdomar att under återhämtningsfasen relativt snabbt återföras mot tidigare nivåer. Av ñgur 6.2a-b framgår emellertid att de arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar som sattes in för att uppnå detta var betydligt mer omfattande i Frankrike än i Sverige. I båda länderna var utfallet gynnsamt i det att några större, bestående effekter i form av Ökad andel

långtidsarbetslösa inte uppkom.

25 Dvs. de svenska krokama för män respektivekvinnor separat ser likadana ut som de för man och kvinnor gemensamma lcrokamai Figur 6.3b-d. 7 Dock uppkom i Frankrike en beståendeeffekt i form av en strukturen ökning av de arbetsmarknadspolitiskaåtgärdernaför ungdomar.För en analys av bakgrundentill detta, se Bourdet Persson199la. I Sverigeåtervändede arbetsmarknadspolitiskaåtgårdema för ungdomarefter aterhämtningsfasen sina till tidigare nivåer.

Arbetsmarknadspolitikoch ldngtidsarbetsläshet 165

Figur 6.3a-d Andel långtidsarbetslösa samt den totala arbetslösheten

för olika åldersgrupper, 1980-1989

Andel långtidsarbetslösa av Figur 3a totalaantaletarbetslösa%

Frankrike 8 5 70 8 3 alla åldersgrupper 2 6 mån

37 eo -- 8 9

8 0 8 1 50 - B 9

8 3 40 Sverige 87

alla åldersgrupper 2 6 mån 8 4 3O -- 8 5 8 0 8 1 3 3 Frankrike 8 9 alla åldersgrupper 2 12 mån 20

ga3

10 85 Sverige 89 alla åldersgrupper 2 12 mån 80 0 i I I i 1 : i i i l I I C I i L L L J I l u s I 1 I n I l - - I 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Arbetslöshetstal %

Andel långtidsarbetslösa Figur :b av totala antaletarbetslösa% 5 5

8 3 Frankrike n hinner 15-24 84

33 8 5 8 9

Frankrike 5 3 25 män 15-24 b 4 b O 8 9 2C --

8 15 -- 82 8 7 8 -.

h: M83

ö 9 d O i Sverige man och hinner 16-24ar

C IIfI2IIiIIIII7I3KlL"Il

O 5 1D 15 20 25 30 Arbelsloshelsial%

166 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslåshet

Figur 3C Andel långtidsarbetslösa av totala antalet arbetslösa %

8 8 8 5 8 7 50 -- 8 9

40 -- 33 Frankrike kvinnor 25-19 år 30 -- 8 3 8 7

80 10 -- Sverige män och kvinnor 25-54 år

0ll Ill!.LZlZ!Il 0 1 2 5 6 7 8 9 10 11 12 Arbetslöshetstal%

Andel långtidsarbetslösa av Figur 3d totala antaletarbetslösa % - 8 4 Frankrike man 49 år s 9 70 -- 8 3 8 5 x l x 3 9 I I eo -- I s so -- 8 1 a 9 år 8 O Frankrike . kv1nn0r . 49 43 Sverige man och hinner 55-64 år 3C --

23 --

10 -

0 l r i I . O 1 2 4 5 6 7 8 9 Arbctsloshctstal%

Anmärkning.: Lângtidsarbetslöshet i Fig 6.3b-d: För Frankrike över 12 månader, för Sverige över 6 månader.

Källor: Sverige: SCB, Arbetskrafsundersökningarna AKU, ârsmedeltal. Frankrike: INSEE, Enquête sur Iemp10i,data för mars respektiveår.

Arbetsmarknadspolitikoch ldngtidsarbetslöshet

Ovan konstaterade vi att skillnaderna i arbetsmarknadspolitikens utformning var störst vad gäller de vuxna, med minimala insatser for dessa i Frankrike. Det är också för de vuxna som arbetslöshetslcrokama under 1980-talet skiljer sig mest mellan länderna, med en så gott som fullständig återgång till utgångsläget i Sverige och en tendens till perrnanenming av en hög andel långtidsarbetslösa i Frankrike. Det är värt att observera att

minskningen andelen långtidsarbetslösa i Frankrike äger först

av rum 1988-1989, dvs. när speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder för vuxna

långtidsarbetslösa sätts in se ñgur 6.1b.

Vad gäller nivån på andelen långtidsarbetslösa är det påfallande att skillnaden mellan Sverige och Frankrike är mycket mindre för de äldre än

för övriga åldersgrupper se tabell 6.2 och ñgur 6.3b-d. Det är också för

denna åldersgrupp som skillnaderna vad gäller den aktiva arbetsmarknadspolitikens omfattning är minst mellan länderna. Förmodligen återspeglar detta bedömningen att möjligheterna att med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder återföra de äldre arbetslösa i arbete är starkt begränsade och mycket kostsamma. Detta innebär också att malcroekonomiska störningar som leder till en kraftig ökning av arbetslösheten för äldre kommer att ha bestående effekter även efter en ekonomisk återhämtning. Men dessa effekter kommer inte nödvändigtvis att synas i form av bestående höga andelar långtidsarbetslösa utan kan istället avspegla sig i minskade förvärvsfrekvenser och ökad andel förtidspensionärer bland de berörda kohorterna, med därmed förknippade samhällsekonomiska kostnader för produktionsbortfall och statsñnansiella kostnader for pensions-

utbetalningar.

28 för 68% I Frankrikeminskadeförvårvsfrekvensen män i åldern 55-59 âr från 76% till och för män i åldern 60-64 år från 40% till 24% mellan 1982 och 1989. I Sverige var förvärvsfrekvensen för män i åldern 55-59 år oförändrad 87% mellan 1982 och 1989 underdet att den minskadefrån 68% till 63% för män i åldern 60-64 år.

168 Arbetsmarknadrpølitilcoch ldnglidsarbetsläshet

6.5.3 utveckling

Matchningsprocessens

Figur 6.4 Beveridgekurvan Vakanstai °o

UU

Arbetslöshctstal % Utvecklingen av matchningsprocessen på arbetsmarknaden kan också

belysas med hjälp av den s.k. Beveridgekurvan. Denna visar sambandet

mellan arbetslöshets- och vakanstalen i ekonomin. Kurvans läge och form t.ex. kurvan UV i figur 6.4 återspeglar matchningsprocessens egenskaper och effektivitet för den aktuella arbetsmarknaden. Om det inte förekommer några hysteresis-effekter, kommer förändringar i den aggregerade efterfrågan, allt annat oförändrat, att leda till rörelser ñam och tillbaka utmed en given Beveridgekurva dvs. t.ex. mellan punkterna A och B kurvan UV i ñgur 6.4. Däremot kommer en försämring i matchningsprocessen mellan arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan att leda till en förskjutning utåt av kurvan t.ex. till UV i ñgur 6.4. En sådan försämring av matchningsprocessen kan t.ex. uppkomma till följd av hysteresiseffekter i samband med xnalcroekonomiska störningar. Efter en efterfrågeshock som för ekonomin från punkt A till punkt B kommer ekonomin i detta fall inte att återvända till punkten A när efterfrågan återhämtat sig, utan hamnar istället t.ex. i punkten dvs. i ett läge med högre arbetslöshetstal än tidigare vid ett givet vakanstal. Nedgången i ekonomin har gett en bestående högre arbetslöshet. Men förskjutningar utåt av kurvan kan också uppkomma av andra orsaker, såsom t.ex. att överensstämmel-

29 Somanalysinstrumenthar Beveridgekurvandenfördelen framför arbetslöshetsicrokarna att efterfrågelägetkonstanthållesmed hjälp av vakanstalet.Dvs. den ger möjlighet att undersökahuruvida långtidshrbetslösheten ökat givet ett visst efterfrâgetryck i ekonomin. RörandeBeveridgekurvan, ocksåkapitel 6.3. se

Arbetrmarknadspolirikoch ldngtidsarbetrlårhet 169

sen mellan de arbetslösas och vakansemas egenskaper av andra skäl än hysteresis försämrats över tiden, att arbetslöshetsunderstödet förbättrats och därmed arbetssökandet förlängts, att arbetskraftstillväxten varit exceptionellt hög osv. Dessa förskjutningar av Beveridgekurvan avviker från dem som orsakas av hysteresis genom att de kan uppkomma utan att ha samband med rörelser utmed kurvan.

För att undersöka skillnader mellan matchningsprocessema på arbets-

marknadema i Sverige och Frankrike och eventuella tecken på hysteresiseffekter har vi skattat de två ländernas Beveridgekurvor för perioden 1973-1989. Resultaten ser ut på följande sätt skattningama redvisas i tabell 6.A.1 i appendix till detta kapitel. Ett första resultat är att den franska arbetsmarknadens funktionssätt försärnrades under den studerade perioden under det att detta inte var fallet för den svenska arbetsmarknaden. Detta visas av att det farms en statistiskt signifikant tidstrend dvs. en förskjutning utåt i Beveridgekurvan för Frankrike men inte för Sverige. Den franska försämringen verkar kunna hänföras till en ökning av långtidsarbetslösheten, vilket framgår när man gör en uppdelning i långtids- re-

spektive korttidsarbetslöshet se kolumnerna 2 och 3 i tabell 6.A.1. Kur-

van som visar matchningsprocessen för de långtidsarbetslösa har förskjutits utåt på ett statistiskt signifikant sätt under det att detta inte varit fallet vad gäller kurvan för de korttidsarbetslösa. Ett andra resultat är att matchningsprocessen den svenska arbetsmarknaden är effektivare än på den franska i alla efterfrågelägen och också fungerar bättre vid efterfrågeförändringar. Detta visas av att den skattade konstanten för den svenska Beveridgekurvan är mindre än för den franska respektive av att koefñcienten för vakansvariablen är större för Sverige än för Frankrike. Sammanfattningsvis stärker resultaten från skatmingarna av Beveridgekurvorna tesen att en aktiv arbetsmarknadspolitik dels kan påverka effektiviteten i matchningsprocessen, dels kan förhindra uppkomsten av bestående långtidsarbetslöshet. Det visar sig också att effektiviteten i den svenska matchningsprocessen kunnat upprätthållas utan någon trendmässig ökning av arbetsmarknadspolitiken. Detta framgår av att en utvidgad svensk Beveridgekurva dvs. en kurva där antalet arbetslösa bytts ut mot antalet arbetslösa plus antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte uppvisar någon för-

skjutning utåt se kolumn 8 i tabell 6.A.1.

Vad gäller ungdomar visade vi tidigare att likheterna mellan Sverige och Frankrike var större än för vuxna, såväl vad gäller omfattningen de av

l70 Arbetrmarknadrpolitik och långtidsarbetsläshet

arbetsmarknadspolitiska insatserna vad gäller utvecklingen som av andelen långtidsarbetslösa under återhämtningen på 1980-talet. Denna större likhet för ungdomar bekräftas av skattningar Beveridgekurvor enbart av för ungdomsarbetslösheten. För ungdomar har matchningsprocessen inte försämrats i något av länderna, vilket visas att tidstrenden inte är sigav

niñkant i någotdera fallet se kolumnerna 1 och 3 i tabell 6.A.2. I det svenska fallet har detta uppnåtts utan att omfattningen arbetsmark-

av

nadspolitiken för ungdomar ökat trendmässigt. Åtgärderna har,

om än med en viss tidsförskjutning, anpassats såväl uppåt nedåt. Denna påsom tagliga flexibilitet kontrasterar mot Frankrike, där resultaten vad gäller ungdomsarbetslösheten enbart kunnat uppnås till priset trendmässav en

sig ökning av åtgärderna för ungdomar se kolumnerna 2 och 4 i tabell 6.A.2.3°

De resultat rörande arbetsmarknadspolitikens betydelse för att motverka långtidsarbetslöshet erhålls från vår jämförande studie Sverige som av och Frankrike måste betraktas som tentativa, eftersom de baseras på jämförelser av enbart två länder. Studien behöver följas med framtida, upp likartade studier av andra länder för att slutsatserna bekräftas. Viss se om kompletterande information utifrån skattningar Beveridgekurvor för av andra länder finns dock redan att tillgå. Schmid Schömann 1993 redovisar resultat rörande Västtyskland, vilka baseras på samma angreppssätt och samma tidsperiod som våra skattningar för Sverige och Frankrike. Även för Västtyskland finns det förskjutning en utåt av Beveridgekurvan, av likartad storleksordning för Frankrike. Förskjutningen som verkar dock i det västtyska fallet härröra både från en försämring av matchningsprocessen för korttidsarbetslösa och för långtidsarbetslösa, även om effekten för de långtidsarbetslösa är den helt dominerande. Deras studie tyder också på att de långtidsarbetslösa i Västtyskland i likhet med i Sverige har lättare än i Frankrike att återñnna sysselsättning vid efen terfrågeuppgång. Matchningsprocessen för långtidsarbetslösa verkar således fungera bättre och också ha försämrats mindre över tiden i Västtyskland än i Frankrike, vilket skulle kunna bero skillnader i arbetsmarknadspolitikens utformning mellan länderna. Budd, Levine Smith 1987 redovisar skattningar av Beveridgekurvor för fyra länder. De ñrmer en statistiskt signiñkant förskjutning utåt över tiden kurvorna för England av och Västtyskland men däremot inte för USA och Nederländerna. För-

30 Bakgrundentill dentrendmåssigaökningen av de franska ungdomsåtgårdemadiskuteras i Bourdet Persson1991a. Artikeln pekarspeciellt problem vad gäller det franskautbildningssystemetoch på minimilönens utveckling.

Arbetsmarknadspolitikoch ldngtidsarbetslöshet 171

skjutningen utåt år betydligt större för England än för Västtyskland. För både England och Västtyskland visas att förskjutningen har samband med en ökning av de långtidsarbetslösas andel av arbetslösheten, vilket författarna tolkar som ett tecken på förekomst av hysteresis.

6.6 Arbetsmarknadspolitik och Iångtidsarbetslöshet lär-

domar för 90-talet

Vår jämförande studie av arbetsmarknadspolitik och Iångtidsarbetslöshet i Sverige och Frankrike visar att arbetsmarknadspolitikens utformning har betydelse. Den bekräftar således de i kapitel 5 redovisade resultaten från studier på aggregerad nivå Jackman, Pissarides Savouri 1990; Layard, Nickell Jackman 1991, men fördjupar insiktema om hur de bakomliggande mekanismema ser ut. Samtidigt är det dock viktigt att framhålla att det är arbetsmarknadspolitiken i samspel med malcropolitiken som är avgörande för hur utfallet i slutändan kommer att se ut. De arbetsmarknadspolitiska insatserna kan inte ersätta, utan endast fungera som komplement till, generell stabiliseringspolitik och en makroekonomisk

återhämtning se t.ex. Calmfors 1992. Vidare bör det påpekas att skill-

nader vad gäller andra komponenter i arbetsmarknadsregimen också kan ha bidragit till de observerade skillnaderna i långtidsarbetslöshetens utveckling. Till exempel kan de längre ersättningstidema i det franska systemet för arbetslöshetsunderstöd ha spelat en roll. Arbetsmarknadspolitiken verkar genom att motverka den typ av processer som gör att långtidsarbetslöshet fördjupas och permanentas. Vår studie tyder på att flera olika aspekter av arbetsmarknadspolitikens utformning påverkar hur långtidsarbetslösheten kommer att utvecklas totalt sett och för olika grupper. Såväl omfattningen som sammansättningen av åtgärderna, deras inriktning mot olika grupper och tidsanpassningen spelar en roll. Av vår jämförande studie framgår t.ex. klart att skillnader i åtgärdemas omfattning för olika grupper också gett skillnader i långtidsarbetslöshetens utveckling för grupperna. Vad gäller tidsanpassningen tyder de franska erfarenheterna på att längre man vid en kraftig uppgång av arbetslösheten väntar med att sätta in arbetsmarknadspolitiska åtgärder desto större insatser kommer senare att krävas för att få de långtidsarbetslösa tillbaka i arbete. Det verkar också som om sent insatta åtgärder har

172 Arbetrmarknadrpølitik och lângtidsarbetslöshet

en kostnad i andra ändan i form att åtgärderna kommer behöva av att ligga kvar på en hög volym långt efter återhämtningen. På kort tid har vi nu i Sverige genomgått utveckling på arbetsmarken nadenliknande den som i mer utdragen form ägde i andra västeurorum peiska länder under 1980-talet. Detta reser direkt frågan huruvida Sverige nu också står inför en upprepning av dessa länders bestående höga

1ångtidsarbetslöshet. Jämfört

med 1980-talets Europa finns det dock vissa skillnader både vad gäller de malcroekonomiska och de arbetsmarknadspolitiska förutsättningarna. Liksom på l980-talet har Sverige nu åtminstone tillfälligt övergett en fast växelkurspolitik vilket kan väntas bidra till att förbättra den svenska konkurrenskraften och hejda fortsatt en ökning av arbetslösheten. De makroekonomiska förutsättningarna i övrigt för Sverige ser dock annorlunda ut än på 1980-talet. Ingen internationell uppgång liknande 1980-talets verkar i sikte och de ñnanspolitiska vara förutsättningarna för expansion av efterfrågan och offentlig sysselsättning saknas i stort sett. Jämfört med l980-talet kan 1990-talets svenska arbetsmarknadspolitik väntas få verka i samspel med klart sämre makroekonomiska betingelser. Jämfört med 1980-talets Europa har dock Sverige ett klart bättre utgångsläge vad gäller arbetsmarknadspolitik. För det första har de europeiska erfarenheterna visat att arbetsmarknadspolitiska åtgärder behövs om bestående arbetslöshet skall undvikas. För det andra har Sverige redan i utgångsläget tillgång till en väletablerad institutionell för arbetsmarkram nadspolitik, vilken har kunnat sättas in redan i ett tidigt skede. 1990-talets sämre betingelser innebär dock att en hårdare prioritering måste göras av de arbetsmarknadspolitiska resurserna, så att dessa speciellt inriktas mot att bekämpa hysteresis och bestående långtidsarbetslöshet. Arbetsmarknadspolitiken måste framförallt inriktas på att motverka uppkomsten av varaktighetsberoende orsakat humankapitalförluster, negativa effekter av på självförtroende och sökmotivation, arbetslöshetslängd negativ som signal till arbetsgivare samt på att hindra att vissa sorteras djupt grupper in i långtidsarbetslöshet. Långtidsarbetslösheten måste prioriteras. Prioriteringar kan också behöva göras mellan olika åldersgrupper. Vår studie tyder på att arbetsmarknadspolitikens möjligheter att motverka hysteresis skiljer sig mellan åldersgrupper. Jämfört med Frankrike verkar det svenska ordinarie utbildningssystemet för ungdomar fungera relativt väl och detta kan innebära att det som behövs för att motverka bestående långtidsarbetslöshet bland svenska ungdomar framförallt är upprätthålla att

Arbetsmarknadspolitik och Iângtidsarbetsiäshel 173

motivation, redan förvärvade kunskaper och kontakt med arbetslivet. Dvs. relativt enkla och billiga åtgärder av typ ungdomspraktiken kan vara tillräckliga. För mellanåldersgruppema visar vår studie att arbetsmarknadspolitiska insatser är kritiska for att undvika bestående långtidsarbetslöshet. För denna åldersgrupp kan det ofta handla om att man förlorat sin position på en intern arbetsmarknad och har obsolet eller otillräckligt humankapital for att kunna sig in på en ny när ekonomin återhämtar sig. Av detta följer att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för denna grupp kan behöva bestå av olika slags kvalificerade utbildningsinsatser, lönesubventioner som ger tillträde till en ny intern arbetsmarknad osv. För de äldre tyder vår studie att arbetsmarknadspolitikens möjligheter att mot-

verka bestående långtidsarbetslöshet är starkt begränsade. Åtgärder verkar

for denna ha låg avkastning i form av återgång i sysselsättning. grupp

174 Arbersmarknadspolitikoch långtidsarbetsläshet

Referenser

Bellmarm, L. Lehmarm, H., 1990, Active Labour Market Policies in Britain and Germany and Long-term Unemployment: An Evaluation, Konferensvolym 11 EALE-konferensen, Lund.

Bouillaguet, P. Guitton, C., red. 1992 Le châmage de Iongue durée: comprendre, agir, évaluer, Paris: SyrosAlternatives.

Bourdet, Y. Persson, 1990, Long-term Unemployment in a Recovering Economy, Labour, Review Labour Economics and Industrial Relations, vol. nr

Bourdet, Y. Persson, 1991a, Chömage des jeunes fonctionneet ment du marché du travail: les cas francais et Suédois, Economie et Statistique, nr 249.

Bourdet, Y. Persson, 1991b, Politiques de 1emploi et durée du chömage: une comparaison franco-suédoise, Observations et diagnostics économiques, Revue de lOFCE, 38. nr

Budd, A., Levine, P. Smith, P., 1987, Long-Term Unemployment

and the Shifting U-V Curve: A multi-country study, European Economic Review, vol. 31.

Calmfors, L., 1992, Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, Seminar Paper nr 522, Institute for International Economic Studies, Stockholm.

Dossiers statistiques du travail et de 1emploi 1990a, Quinze ans de politique demploi, m 62.

Dossiers statistiques du travail et de 1emploi 1990b, Bilan de 1emploi 1989, nr 63-64.

EG 1992, Employment Europe 1992, Bryssel: Commission of the European Communities.

Fitoussi, J.-P. Phelps, E. S., 1988, The Slump in Europe: Reconstructing Open Economy Theory, Oxford: Basil Blackkwell.

Florens, J.-P.; Fougere, D. Werquin, P., 1990 Durées de chömage et transitions sur marché du travail, Sociologie du zravail, Vol. 32, nr

Haveman, R.H., Halberstadt, V. Burkhauser, R.V., 1984 Public Policy Toward Disabled Workers, Ithaca: Comell University Press.

Höjgård, S., 1992, Econometxic analysis of unemployment duration, kap. 5 i avhandlingsutkast, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet.

Jackman, R., Pissarides, C. Savouri, S., 1990, Labour Market Policies and Unemployment in the OECD, Economic Policy, vol. nr 11.

Arbetsmarknadspolilik och långtidsarbetsläshet I 75

Johannesson, J., 1989, On the Composition and Outcome Swedish Labour Market Policy. EPA-rapport nr 20, Arbetsmarknadsdepartementet.

de Koning, J., 1991, Measuring the Placement Effects of Two Wagesubsidy Schemes for the Long-term Unemployed, Konferensvolym II, EALE-konferensen, Madrid.

Korpi, T., 1992, Two Papers on Youth Unemployment Dynamics, Licentiatavhandling; Stockholms universitet.

Layard, R., Nickell, Jackman, R., 1991, Unemployment,

Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford: Oxford

University Press.

Lindbeck, A. Snower, D. J., 1988, The Insider-Outsider Theory Employment and Unemployment, Cambridge: MIT-Press.

Löfgren, K-G Engström, L., 1989, The Duration of Unemployment: Theory and Empirical Evidence i Holmlund, B., Löfgren, K-G och Engström, L., Trade Unions, Employment, and Unemployment Duration, Oxford: Clarendon Press.

OECD 1991, Employment Outlook, Paris:OECD.

Phelps, E. S., 1992, A Review of Unemployrnent, Journal Economic Literature, vol. 30, nr

Rouault-Galdo, D., 1991, Sortir du chömage: un parcours ä handicaps, Economie et Statistique, nr 249.

Schmid, G. Schömann, K., 1993, Institutional Choice and Flexible Coordination: A Socio-Economic Evaluation of Labour Market Policy in Europe i Schmid, G. red, Labour Market Institutions in Europe: Patterns, Dynamics and Performance, Wissenschaftszentmm ñir Sozialforschung, Berlin under publicering.

White, M., 1992, Evaluating the Effects of the UKs Restan Programme, Konferensvolym: Labour Market Policy, EALE-konferensen, Warwick.

176 Arbetsmarknadspolitikoch långtidrarbetslöshet

Appendix

Tabell 6.A.1 Skattningar av Beveridgekurvor

i Frankrike 1973-89 Sverige1973-89 1 2 3 4 5 6 7 8 Un STUn LTUn ULMP ln Un ln STUn LTUn ULMP

k 1.72sa 1,578 0.245 19198 09363 0,747a -08433 1,649 14,328 11,821 L064 7209 4936 43153 3041 8,752 lnv -02863 -03613 -0.129 -02038 .0,401a.0.403a -04378 -0253a 3264 4512 0.322 2931 3927 4.042 2,710 2,330 ma, -02088 -0.114b -06388 -0,187a -03048-02105 -0,6803 .0,491a 2,745 L888 2204 3,800 2,969 2,087 4220 4505 trend 0,037a 0.013 0,0763 0,044a 0.005 0.001 0.024 0.001 3,889 1250 4336 2,45l 0.403 0.085 L359 O,l03

R2adj 0.98 0.96 0,96

0,99 0,89 0.85 0.91 0.87

a och b anger statistisk signifikans på S-procentsnivånrespektive IO-procentsnivån. Alla sambandenhar korrigeratsför seriekorrelationmedCochrane-Orcutt-metoden. Variabler: Un: relativt arbetslöshetstal;STUn: relativt korttidsarbetslöshetstal12 manaderför Frankrike och 6 månaderför Sverige: LTUn: relativt langtidsarbetslöshetstal 12 månaderför Frankrike och 6 månaderför Sverige: ULMP: relativt arbetslöshetstal plus relativ andel av arbetskrafteni aktiva arbetsmarknadspolitiskaåtgärder; konstant; v: relativt vakanstal; v1: relativt vakanstalföregåendetidsperiod. Källor: Årliga data; Vakanser:OECD, Main Economic Indicators. Arbetslöshetoch arbetsmarknadspolitik. figur 6.1. se

Arbetsmarknadspølitikoch ldngtidsarbetslöshet 177

Tabell 6A.2 Skattningar av Beveridgekurvor för ungdomar samt av bestämningsfaktorer för arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar i

a och b anger statistisk signifikans på S-procentsnivånrespektive IO-procentsnivån. Alla sambandenhar konigerats för seriekorrelation med Cocluane-Orcutt-metoden. Variabler: YU: relativt ungdomsarbetslöshetstal; AMP: relativ andel av ungdomsarbetskraften i arbetsmarknadspolitiskaåtgärder 15-24 för Frankrike och 16-24 för Sverige: konstant;v: relativt vakanstal; v1: relativt vakanstal föregåendetidsperiod. Årliga . Källor: data; Vakanstal:OECD, Main Economic Indicators. Arbetslöshet: se figur 6.1. Arbetsmarknadspolitik: se figur 6.2.

Arbelsmarknadspølitikensefekter pä löner ochpriser 179

ARBETSMARECNQDSPOLITIKENS

EFFEKTER PA LONER OCH PRISER

Arbetsmarknadspolitiken har använts för att uppnå flera mål. Stabilise-

ringspolitiska argument har dominerat under de perioder då den aktiva arbetsmarknadspolitiken har breddats och expanderat. Argumenten har

dock inte varit desamma under de tre stora expansionsperioderna: första

delen av 1920-talet, 1930-talet och perioden från slutet av 1950-talet. Det tidiga 1920-talets nödhjälpsarbeten syftade kanske främst till att minska kostnaderna för den passiva arbetsmarknadspolitiken genom att utgöra en test av arbetsvilligheten. Vägran att acceptera nödhjälpsarbete innebar bortfall av den kontanta arbetslöshetshjälpen. Genom låga löner i nödhjälpsarbetena skulle lönerna också dämpas på den öppna arbetsmarknaden och inlåsningseffekter undvikas. Arbetslinjen hävdades med eftertryck. Målet med 1930-talets arbetsmarknadspolitik var att häva en djup lågkonjunktur och i ett längre perspektiv att dämpa konjunktursvängningar genom en variation av volymen av den offentliga verksamheten och av antalet anställda inom denna sektor. Beredskapsarbetena är typiska för denna politik. Även för dessa arbeten gäller dock att vägran att acceptera ett sådant arbete kan leda till avstängning från kontant ersättning. Den tredje vågen av arbetsmarknadspolitisk expansion följde Rehn- Meidners modell och hade en annan utformning än de tidigare. Enligt Rehn och Meidner skulle arbetsmarknadspolitiken inte främst vara en politik för lågkonjunkturer utan en politik som skulle göra att arbetsmarknaden skulle fungera bättre som marknad och göra det möjligt att bedriva en solidarisk lönepolitik. Genom åtgärder som flyttningsstöd och arbetsmarknadsutbildning skulle arbetskraft flytta från områden med arbetslöshet till sådana med vakanser. I programmet fanns också åtgärder för att flytta vakanser, dvs arbetsställen från områden med efterfrågeöverskott på arbetskraft till områden med utbudsöverskott på arbetskraft. Denna del av politiken har dock fått en mindre framträdande roll, åtminstone i debatten om arbetsmarlmadspolitiken. Den förbättrade matchningen av arbetskraft och platser skulle leda till att Beveridge-kurvan försköts inåt. Rörlighetspolitiken skulle också att bidra till att genom minska efterfrågeöverskott på olika delmarknader minska löneökningarna

i Detta kapitel har skrivits av Eskil Wadensjö.Han vill tacka Ante Farm, Jan Johannesson, Lena Schröderoch JohnnyZetterberg för värdefulla synpunkter tidigare versioner av kapitlet.

180 Arbetsmarkuadspolitikensefekter på löner ochpriser

och också inflationstrycket vid givet efterfrågetryck. Arbetslösheten skulmer jämnt fördelad bli effektivare i att dämpa tendenser till löneökningar som överstiger produktivitetsutvecklingen. Phillipskurvan skulle förskjutas inåt eller i varje fall skulle förskjutningar utåt motverkas. Arbetsmarknadspolitiken har fortfarande två centrala stabiliseringspolitiska uppgifter: att minska konjunkturvariationerna och att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och därmed dämpa löne- och prisutvecklingen. Vissa medel som beredskapsarbeten är framför allt inriktade på den första uppgiften, andra medel som tlyttningsstöd är inriktade på den andra uppgiften. Här finns dock ingen helt klar uppdelning. Arbetsmarknadsutbildningen har t.ex. under senare år använts ett konjunktursom stabiliserande medel men är samtidigt ett medel för att öka rörligheten mellan olika yrken. Det kan ses som en metod att omfördela utbildningsinvesteringarna ñån högkonjunkturer till lågkonjunkturen En mycket stor del av dem som är i sysselsättningsskapande arbetsmarknadspolitiska medel är i åtgärder för dem med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsmarknadspolitiken har under efterkrigstiden fått en utvidgad roll vad gäller att sysselsätta personer som i olika avseenden är mindre konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Förekomsten av denna grupp av personer och insatserna för dessa har betydelse för analysen av arbetsmarknadspolitikens effekter på konjunkturstabiliseringen. Under de senaste åren har arbetsmarknadspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument kommit i centrum för den ekonomisk-politiska debatten. För det första har det på nytt hävdats att arbetsmarknadspolitiken kan bidra till att lösa målkonflikten mellan full sysselsättning och stabilt

penningvärdeJ För det andra har det med hänvisning till teoretiska och

ekonometriska undersökningar hävdats att personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte har samma effekt på lönebildningen som personer som är arbetslösa, dvs personer som i regel uppbär någon form av kontant arbetsmarknadsstödz

Denna kritik av arbetsmarknadspolitiken har fått vid spridning.3 Det

ñnns dock frågetecken att sätta vid de resultat som framkommit och de

1 Sebl.a. Layard 1986. Jackman,Pissarides Savouri 1990 och Layard, Nickell Jackman1992. 2 Calmfors8: Forslund1990 utgör det första arbetetinom dennatradition. De teoretiska grundernaför dennahypotesfinns utveckladei bl.a. Calmfors Lang 1992 och Holmlund Lindén 1991. 3 Debattenhar inte bara förts i vetenskapligatidskrifter utan också i dagspressenoch i Nationalekonomiskaföreningenstidskrift EkonomiskDebatt. Inläggen i EkonomiskDeban är samladei Bergström1993.

Arbetsmarknadspølitikens efelaer på löner och priser 181

tolkningar som gjorts. En tänkbar tolkning av resultaten är att de kanske främst kan hänföras till att de personer som finns i arbetslöshet och de som ñnns i åtgärder skiljer sig i olika avseenden. De som finns i åtgär-

der skulle kanske inte ha samma effekter på lönebildningen som de ar-

betslösa även om också de skulle ha varit arbetslösa. Det kan ses som en variant av det selektionsproblem som påverkar resultaten av många un-

dersökningar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En lärdom från de se-

naste decenniemas utveckling i Europa är att all arbetslöshet inte har samma effekter på löneutvecklingen. Långtidsarbetslösheten har inte dessa effekter. Personer som har varit utan arbete eller utbildning under en längre tid är inte attraktiva på arbetsmarknaden. Företagen vill inte anställa dem och de påverkar därmed inte lönebildningen. Det är antalet personer i korttidsarbetslöshet som påverkar lönebildningen. Det kan också ñnnas andra skillnader mellan olika grupper arbetsmarknaden värda att uppmärksamma. Kvinnors arbetslöshet har inte samma effekt på lönebildningen som männens. Ungdomars och äldres arbetslöshet har inte samma effekt som den för de i mellanåldrarna. En stor del av de personer som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är just personer som inte är män i mellanåldrama som annars skulle varit korttidsarbetslösa, dvs den grupp som har störst inflytande på lönebildningen. Det är den kort refererade debatten som detta kapitel skall beovan handla. För att strukturera debatten skall vi först se på de olika arbetsmarknadspolitiska medlen var för sig for att sedan se på arbetsmarknadspolitiken som ett system för inkomstgaranti. Traditionellt har debatten om arbetsmarknadspolitikens effekter utgått från Phillipskurvan med nominallöneförändringar beroende variabel. Under senare år har intresset som kommit att koncentreras till löneekvationer där reallönenivån är den beroende variabeln. Vi kommer att här beröra båda dessa typer av sambandf

7.1 Arbetsmarknadspolitik, löner och priser

Vi skall i detta avsnitt först diskutera i vad mån olika inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan påverka lönebildningen. Vi skall göra det med antagandet att lönebildningen influeras av de arbetssökande och de-

4 En tredje variant ekvationermed reallöneföråndring beroende variabel. SeHines

år som 1971, s. 64-66 för en diskussion av sambandenmellan ekvationer som har reallöner, reallöneförändringaroch nominallöneförändringar som beroendevariabler.

182 Arbetsmarknadspølitikensefekter pd löner ochpriser

ras sammansättning relaterat till antalet lediga platser, dvs. till ett mått på utbudsöverskottet. Företagens löneuppdrivande konkurrens arbetsom kraften blir mindre när arbetslösheten är högre. Senare skall vi diskutera i vad mån förekomsten av arbetsmarknadspolitiska åtgärder att fungenom gera som en försäkring vid arbetslöshet kan påverka de fackliga organisationernas samt arbetsgivarnas och deras organisationers agerande och

därmed lönebildningen:

Det äldsta av de arbetsmarknadspolitiska medlen är de offentliga arbetena i sin nuvarande form främst beredskapsarbeten. Syftet med be- redskapsarbetena har främst varit att bidra till att stabilisera konjunkturen. Beredskapsarbetena skall tidigarelagda offentliga arbeten. Genom vara att tidigarelägga offentliga arbeten skall efterfrågan på arbetskraft ökas i lågkonjunkturer och minskas i högkonjunkturer. Denna omfördetyp av lande arbeten föreslogs redan under 1900-talets första decennium av Gunnar Huss 1908 och Fritz Brock 1909 och under mellankrigstiden av bl.a. Gösta Bagge 1925 och Bertil Ohlin 1927 och också senare av den parlamentariska arbetslöshetsutredningen SOU 1935:6. Med 1930talets krispolitik blev beredskapsarbetena central del den ekoen av

nomiska politiken. Det som utmärkte beredskapsarbetena jämfört med

tidigare offentliga arbeten nödhjälps- och reservarbeten att de - - var ger avtalsenlig lön. Syftet med beredskapsarbetena visserligen inte att var dämpa norninal- eller reallöneutvecklingen utan att utjänma konjunkturerna. Detta utesluter emellertid inte att beredskapsarbetena skulle kunna ha en löne- och inflationsdämpande effekt och att det är intressant att

undersöka om denna typ av effekter uppträderÅ

Ett första argument för att beredskapsarbetena skulle kunna ha dämpande effekter på lönerna är själva omfördelningen arbeten från högav konjunktur till lågkonjunktur. Tidigare gällde det omfördelning en av investeringar medan det nu är mer en omfordelning sysselsättningen av inom offentlig sektor över konjunkturen. Den minskade verksamheten under högkonjunkturer skulle kunna dämpa löneutvecklingen än vad mer den ökade verksamheten höjer dem under lågkonjunkturen Det bygger på att sambandet mellan arbetslöshet och löner inte är lineärt.5

5 Se kapitel 4 för en analys av hur beredskapsarbetena varierar med konjunkturen. Se också Janoskis1991 som gör parallella analyserför tre länder: Sverige, Västtyskland och USA. Han visar bl.a. resultaten år mycket känsliga för valet konjunktur-indikaav tor. 6 SeBlanchflower Oswald1990 vad gäller reallöneekvationeroch Lipsey 1960 vad gäller Phillipsktuvans underbyggnad.

Arbetsmarknadspølitikens efekter på löner och priser 183

Ett andra argument är att personer som är i beredskapsarbeten skulle söka arbeten mer aktivt än andra personer som är sysselsatta och därmed dämpa löneutvecklingen jämfört med om de hade haft vanliga arbeten. Ett tredje argument skulle kunna vara att beredskapsarbetena skulle verka lönedämpande genom 1 att arbetsförmedlingen i första hand placerar långtidsarbetslösa och att vid en normal rekrytering korttidsarbets-

lösa eller ombytessökande oftare skulle dessa arbeten och 2 att per-

soner i korttidsarbetslöshet har en större dämpande effekt på lågkon-

junkturen än personer i långtidsarbetslöshet.7 Om långtidsarbetslösa inte

har någon effekt på lönebildningen och samtliga som är i beredskapsarbeten är långtidsarbetslösa och arbetsmarknadspolitiken konsekvent utnyttjas för att eliminera långtidsarbetslösheten, så skulle man inte hitta någon effekt antalet i beredskapsarbeten på lönebildningen. Å andra av personer sidan skulle inte överföringen av personer från arbetslöshet till beredskapsarbete ha någon effekt på lönebildningen, givet den totala summan av personer i arbetslöshet och beredskapsarbete. Det som händer är att

arbetslösheten som nu i ökad utsträckning består av korttids-arbetslösa

får en större effekt på lönebildningen reallöne- eller nominallöne- flexibiliteten ökar. De individer som skulle ha liten effekt på lönebildningen som arbetslösa är i betydande utsträckning i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett fjärde argument är att beredskapsarbetena fördelas annorlunda på yrken och sektorer än vad ökningen av arbetskraftsefterfrågan vid annan ñnanspolitisk expansion skulle göra. Beredskapsarbetena förekommer i större utsträckning på delmarknader med hög arbetslöshet och en ökad efterfrågan i dessa delar av arbetsmarknaden skulle inte ha samma effekter på lönerna sambandet mellan arbetslöshet och löner skulle vara ickelineärt. Vi har här ett problem finner vi ingen effekt av antalet personer i be- redskapsarbete på lönebildningen vid ekonometriska skattningar kan det ha två orsaker: l att beredskapsarbeten är som andra arbeten på den svenska arbetsmarknaden den ursprungliga idén bakom dem och 2 att de som är i beredskapsarbeten är personer som annars skulle varit långtidsarbetslösa. Det finns två sätt att testa vilken hypotes som verkar mest rimlig: 1 att se hur reablöneflexibiliteten varierar med omfattningen av antalet personer i beredskapsarbeten, och 2 att se om det finns ett

7 Samma diskussion kan göras vad gäller andra indelningar de arbetslösai olika av grupper med olika stark ställningpå arbetsmarknaden.

184 Arbetsmarknadspolitikens:feber pd löner ochpriser

ster så att länder med stor andel i beredskapsarbeten personer och andra arbetsmarknadspolitiska medel har högre reablöneflexibilitet än länen der med en låg andel.

Ett andra medel är flyttningsstödet, dvs ekonomiskt stöd för flytta till

att

.ort

annan i samband med arbetsbyte. Utformningen av detta medel har varierat starkt över tiden. Grundtanken har dock hela tiden varit att personer skall flytta från områden med för dem sämre till områden med för dem bättre arbetsmarknadsläge. Personer blir inte sysselsatta i denna åtgärd och man kan därför inte jämstålla antal får sysselpersoner som sättningsstöd med de som har sysselsättning i någon form. Man kan därför inte vänta sig att lönen skulle stiga på grund denna åtgärder av typ av utan snarare att löneutvecklingen nominellt och realt dämpas genom omfördelningen av arbetskraften mellan delarbetsmarknader. Ett tredje medel är arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade. Här är det mycket oklart vilka effekter åtgärderna har på lönebildningen. En orsak är att de handikappolitiska åtgärderna har olika karaktär. Gemensamt gäller att i dessa åtgärder merparten personer har problem som leder till att de har svårt att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Vissa åtgärder syftar närmast till att träna och utbilda personer så att de trots allt skall få ett arbete på den öppna arbetsmarknaden eller inom den skyddade arbetsmarknadspolitiska sektorn. Det gäller arbetsmarknadsinstituten AMI. Även anställning med lönebidrag och Samhall har som ett mål för verksamheten skall kunna att personer komma ut på den öppna arbetsmarknaden. Endast liten del gör emelen lertid detta. Merparten stannar inom åtgärderna. Frågan är emellertid vad personerna skulle ha gjort i annat fall skulle de hamnat helt utanför - arbetskraften, skulle de blivit långtidsarbetslösa eller skulle de fått arbete på den vanliga arbetsmarknaden. Troligen är det så att mycket få skulle ha fått vanliga arbeten och effekterna på lönebildningen skulle därmed vara mycket små av dessa åtgärder. Det kanske mest typiska medlet for den Rehn-Meidnerska politiken är arbetsmarknadsutbildningen. Den syftar till att personer skall stärka sin kompetens så att de på så sätt skall kunna få ett arbete. Under utbildningstiden är det troligen få samtidigt söker arbete. Det betyder som att det är färre som söker arbete och därmed att deras lönepressande effekt blir mindre under denna period. Vilken betydelse detta har beror på vilken konkurrenskraft personerna skulle ha de inte fått sin arbetsmarkom nadsutbildning. Efter utbildningen kan de ha fått ökade möjligheter få att

Arbetsmarknadspolitikensejfekterpå löner ochpriser 185

ett arbete eventuellt kan utbildningen leda till att personer går ñån yrken med ett utbudsöverskott till ett med efterfrågeöverskott. En grupp av åtgärder som innehåller inslag av såväl utbildning som sysselsättning är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för ungdomar. Det gör att man kan förvänta sig att de skall ha effekter som till viss del överensstämmer med beredskapsarbeten och till viss del med arbetsmark-

nadsutbildning. Ett speciellt problem är här frågan ungdomarnas

om arbetsmarknadssituation påverkar lönebildningen eller om denna år helt bestämd på de vuxnas arbetsmarknad. Ett medel som i vissa undersökningar inräknas bland de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är förridspensionering av arbetsmarknadsskäl. Denna åtgärd, som nu har upphört även om den i praktiken till viss del ersatts av annan fortidspensionering, är dock inte en del av den aktiva utan av den passiva arbetsmarknadspolitiken och samtidigt en del av en utveckling mot en mer flexibel pensionsålder. Utgår vi från att det är antalet arbetssökande utan arbete som påverkar lönebildningen och bland dem de som är korttidsarbetslösa och som inte har karakteristika som gör att de kan förväntas bli långtidsarbetslösa går det relativt lätt att strukturera diskussionen. Personer i åtgärder som samtidigt söker arbete har då effekter på lönebildningen dämpar denna liksom de som är i åtgärder som leder vidare till andra delar av arbetsmarknaden som flyttningsstöd och delar av arbetsmarknadsutbildningen. Det betyder inte att personer som blir placerade i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att jämställa med en expansion av motsvarande storlek av personer i vanlig sysselsättning t.ex. via en expansion av finanspolitiken. Tvärtom kan skillnaderna vara betydande: de som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är sannolikt i hög grad selekterade bland långtidsarbetslösa eller de som skulle ha blivit långtidsarbetslösa. I löneekvationer resulterar detta i att lönekänsligheten för arbetslösheten ökar reallö- neflexibiliteten blir större. Sverige har också en betydligt större löneflexibilitet än andra länder Bland förklaringar har anförts den högre graden av centraliserade förhandlingar och de kortare ersättningstidema inom arbetslöshetsförsäkringen. Till dessa faktorer bör alltså också läggas att den svenska arbetslösheten i större utsträckning består av korttidsarbetslösa på grund av den mer ambitiösa arbetsmarknadspolitiken. Vi har hittills utgått från att lönerna sätts på en marknad där utbuds- och efterfrågeöverskottens storlek och sammansättning bestämmer lönenivân.

3 Sekapitel

l86 Arbetsmarknadspolitikenseffekterpd löner ochpriser

I senare års diskussion har man i stället utgått från förhandlingsmodeller där fackföreningarna sätter lönerna och där den lön fackföreningarna sätter bl.a. beror på vilken ersättning deras medlemmar får om de blir utan arbete til1 följd av lönehöjningar. I en sådan modell får på hela man se systemet for passiv och aktiv arbetsmarknadspolitik, som ett försäkringssystem och se på sannolikheterna för att de som blir arbetslösa hamnar i

olika åtgärder och ersättningsnivåer. Det intressanta är därvid inte antalet

personer som är i åtgärder utan hur reaktionsfunktionen mellan arbetslöshet och placering och ersättning ser ut. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan i en sådan modell ha samma effekter som vanliga arbeten vad gäller lönebildningen, men kan också under vissa förutsättningar genom sina egenskaper som försäkring vara mera lönehöjande än vanliga arbeten.

7.2 Empiriska undersökningar av arbetsmarknadspoliti-

kens effekter på nominal- och reallöner

Det har under de senaste åren framkommit ett stort antal undersökningar av den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter på produktreallönen. Från dessa undersökningar har slutsatser dragits om arbetsmarknadspolitikens värde som ett stabiliseringspolitiskt medel. Här skall kort kommenteras några studierna på området av Ett par artiklar av Calmfors Forslund 1990 och 1991 initierade debatten om arbetsmarknadspolitikens effekter på lönebildningen. I löneekvationema i deras studier inkluderas där antingen en variabel som representerar andelen personer i arbetslöshet och i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och en variabel som representerar andelen av dem insom går i dessa båda grupper som finns i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller andelen arbetslösa och andelen av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det mått på arbetsmarknadspolitiken används som innefattar arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten, lönebidrag, personer i företagsutbildning, hälften av dem i ungdomslag och förändringen av beståndet av antalet personer som är förtidspensionerade av arbetsmarknadsskäl. I måttet ingår en blandning av aktiv och passiv arbetsmarknadspolitik. Endast en begränsad del utgörs av personer i de åt-

9 Andra studierpå området bl.a. Löfgren Wikström 1991 och Skedinger1992. år Se Forslund 1992 och Calmfors 1992 för Översikter av debattenoch sammanfattning av resultaten.

Arbetsmarknadrpolilikenseffekterpå löner ochpriser 187

gärder som utgör integrerade delar av det Rehn-Meidnerska programmet, nämligen arbetsmarknadsutbildningen. Resultaten av ekvationema pekar på att arbetsmarknadspolitiken verkar höjande på reallönema medan arbetslösheten som väntat minskar reallönema. Med samma mått for arbetsmarknadspolitiken med en något annorlunda speciñcering av löneekvationen får Calmfors Nymoen 1990 som resultat arbetslösheten minskar reallönema medan de arbetsmarknadsatt politiska åtgärderna inte har ett sådant inflytande. Invändningarna mot det använda måttet på omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är desamma som tidigare. Holmlund 1990 inkluderar i en studie av de nominella löneförändringamas bestämningsfaktorer endast de sysselsättningsskapande arbetsmarknadspolitiska medlen. Han inkluderar beredskapsarbete, hälften av dem i ungdomslag, personer med rekryteringsstöd och personer i foretagsutbildning till följd av risk for permittering eller uppsägning. I detta mått ingår inte de program som är typiska för den Rehn-Meidnerska programmet, dvs arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd. Ett frågetecken kan också sättas for att ta med stöd till foretagsutbildning för personer hotade av permittering eller uppsägning. Antalet timmar per person och vecka är lågt och undersökningar har visat att det i praktiken var en typ av stöd som närmast kan likställas med annat industristöd. Programmet uppvisar mycket stora variationer och blir därmed styrande för regressionsresultaten. Resultaten pekar på att arbetsmarknadspolitiken leder till markanta nominallöneölcningar. Forslund 1992 använder en kombination av tidsserie- och tvärsnittsdata. Observationsenhetema är 12 arbetslöshetskassor under 20 år. I studien analyseras förändringar av nominallönekostnaden. Huvudresultatet är att arbetsmarknadsutbildningen har en lönedämpande effekt liknande den som arbetslösheten har medan beredskapsarbetena har en svagare i en del skattningar signifikant löneuppdrivande effekt. Det finns vissa generella kommentarer att göra till de olika studierna: Skattningarna avser i de studier som rönt störst uppmärksamhet arbetsmarknadspolitikens effekter reallönema. Det innebär att anpassningsprocessen mellan löne- och prisförändringar inte behandlas och därmed alltså inte heller den målkonñikt som Rehn och Meidner utgick från: konflikten mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde. För att kunna göra det krävs att såväl nominallöne- som prisekvationer skattas.

188 Arbersmarknadspolitikensefekter på löner ochpriser

Ett andra problem är att måttet på arbetsmarknadspolitiken i många fall är mycket godtyckligt. Med tanke på att olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan förväntas ha olika effekter borde i varje fall de sysselsättningsskapande programmen och utbildningsprogramrnen ingå separat. Nu är de ofta summerade och i något fall också tillsammans med delar av den passiva arbetsmarknadspolitiken, nämligen förtidspensionering av arbets-

marknadsskäl se Calmfors Forslund 1990.

Ett tredje problem är att ingen hänsyn tas till arbetsmarknadspolitikens selektiva inriktning mot dem som är eller kan förväntas bli långtidsarbetslösa. Sådan hänsyn kan tas genom att inkludera en sarnspelstenn mellan åtgärder och arbetslöshet med förväntat negativt tecken. Dvs, större antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är desto större blir den dämpande effekten på lönerna av en given storlek på arbetslösheten. Ett fjärde problem år att inte alltid tillräcklig hänsyn tas till den starka samvariationen mellan omfattningen arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetslöshet. Det kan leda till bias. Det finns metoder för att ta hänsyn till detta problem, men även när sådana hänsyn tas ñnns problem då resultaten är mycket känsliga för val av metod. Ett femte problem är att arbetsmarknadspolitikens eventuella effekter på lönebildningen sannolikt delvis går via dess egenskap av att vara en del av ett allmänt skyddsnät. Att representera detta skyddsnät via antal eller andel personer i åtgärder är sannolikt inte det bästa. Ett samlat mått på förväntat utfall vid arbetslöshet vore sannolikt att föredra placeringschanser multiplicerat med ersättningsnivåer. Ett sjätte problem är att de olika undersökningarna inte behandlar effekterna på hur många personer som lämnar arbetskraften. Det är möjligt att arbetsmarknadspolitikens effekter är tydligast vad gäller andelen som är utanför såväl arbete som utbildning. Detta skulle kunna undersökas genom att relatera utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet eller sysselsättningen till andelen personer i åtgärder respektive arbetslöshet.

7.3 Några ekonometriska undersökningar

I det föregående avsnittet har framförts en del lcritiska synpunkter de skattningar som har legat till grund för kritiken av arbetsmarknadspolitiken. I detta avsnitt skall kritiken underbyggas genom att presentera några

Arbetsmarknadspølirikens efekter på löner ochpriser 189

nya om än enkla regressionsberälcningar. Syftet är att belysa en del av problemen med de resultat som har legat till grund for kritiken av arbetsmarknadspolitiken, inte att få ett definitivt svar på arbetsmarlcnadspolitikens effekter i dessa avseenden. Ett sätt att studera hur pass robusta resultaten är att studera hur ekvationer påverkas av inkluderandet av arbetslösheten för olika grupper. Jag

skall demonstrera det :ned några enkla skattningar NAIRUJO I den

av första ekvationen inkluderas endast den allmänna arbetslösheten och en trendterm. Se tabell 7.1.

Tabell 7.1 Arbetslöshet och förändring av inllationstakten 1963-1992

Anmärkningar: t-värden inom parentes årliga observationer1963-1992 beroendevariabel: förändring av intlationstakt konsumentprisindex Benämningar: U arbetslöshet i procent av arbetskraften% ü residualmellan faktisk och skattadarbetslöshet T trend 19630 AMP andel av arbetskraften i arbetsmarknadsatgärder %

Ekvationen ger en NAIRU om 1,9 % för 1963 och 2,4 % för 1992. En omestimering utan den signifikanta trendtermen ger en NAIRU om 2,2%. Ett inkluderande av en term för arbetsmarknadspolitiska åtgärder päverkar inte ekvationen i någon högre grad. Termen blir inte signifikant.

10 Skattningsmetoden densamma är i Layard 1986. som

190 Arbetsmarknadspølitikensefekter pd löner ochpriser

Koefñcienten på arbetslöshetstermen ökar något. Ökningen är dock inte

signiñkant. Som nämndes tidigare är andel arbetslösa och andel i arbetspersoner marknadspolitiska åtgärder högt korrelerade. Det finns risk för att detta kan påverka resultaten genom bias. En korrigeringsmetod är att skatta ett samband mellan andelen arbetslösa som beroende variabel samt andel i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder och trendterm oberoende vari-

en som abler och att sedan använda residualema som ett nytt mått på arbetslösheten. Resultaten visas i ekvation 3 i tabell 7.1 ovan. Det intressanta är att nu såväl andelen arbetslösa som andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är signifikant negativa. Inte bara personer som är arbetslösa utan även personer som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder dämpar inflationsutvecklingen. Koefñcienten för arbetslöshet är dock högre. I måttet för arbetsmarlcnadspolitik ingår alla åtgärder, även de som inte kan förväntas dämpa löneutvecklingen. Motsvarande beräkningar har därför gjorts med ett mått på arbetsmarknadspolitiken som exkluderar de som är i handikappolitiska åtgärder. Resultaten visas i tabell 7.2. På motsvarande sätt har gjorts en korrigering för bias. Resultaten går i samma riktning, men effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är nu mera lika dem for arbetslösheten efter korrigering.

Tabell 7.2 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963-1992

Benämningar: AlvlPX andel av arbetskrafteni arbetsmarknadsåtgårder exklusive dem i handikappolitiskaåtgårder% residualmellan faktisk och skattadarbetslöshet

Nästa steg är att istället för arbetslöshet bland hela arbetskraften ta med arbetslösheten for olika demografiska grupper separat vid skattningar av samma ekvation. Motiveringen for detta är antagandet att olika grupper

Arbezsmarknadspølitikens efekter pd löner ochpriser

samma ekvation. Motiveringen för detta är antagandet att olika grupper har olika stark ställning på arbetsmarknaden. Män i mellanåldersgrupperna är mer av insiders i lönebildningen än kvinnor och och äldre. yngre Först skall redovisasxskattningar där arbetslösheten för män och kvinnor ingår separat. Se tabell 7.3.

Tabell 7.3 Arbetslöshet och förändring inñationstakten 1963-1992

av

Nr. c Um Uf Um20 Um35 Um55 §2 DW

1 3,80 2,13 0,22 0,43 2,06 2.2 2,8 0,2 2 3,49 0,10 -2,66 -0,34 0,39 2,07 3,2 0,2 1,5 0.5

Benämningar: Um arbetslöshetbland män % Uf arbetslöshetbland kvinnor % Um20 arbetslöshetbland mån 20-24 år % Um35 arbetslöshetbland mån 35-44 år % Um55 arbetslöshetbland mån 55-64 år %

Resultatet blir att arbetslösheten för män blir signifikant inte men arbetslösheten för kvinnor. Det tyder på att det är utvecklingen på männens arbetsmarknad som bestämmer löne- och prisutvecklingen. Ett stöd för denna hypotes får man vid skattningar av löneinflationskurvor där arbetslöshet för såväl män som kvinnor inkluderas. Se tabell 7.4. Resultaten pekar på att arbetslösheten för män har ett inflytande på lönebildningen för såväl män som för kvinnor, medan arbetslösheten för kvinnor inte har ett sådant inflytande. Om detta är riktigt skulle slutsatsen bli att överföringar till arbetsmarknadspolitiska åtgärder arbetslösa av kvinnor inte skulle påverka löne- och prisutvecklingen. Nästa steg är att göra motsvarande uppdelning av arbetslösheten efter åldersgrupper. Vi skall då inkludera arbetslösheten för 20-24 år, yngre 35-44-åringar och äldre 55-64 i ekvation. Se tabell 7.3, ekvasamma tion

192 Arbetsmarknadspolitikenrefekter pd löner ochpriser Tabell 7.4 Arbetslöshet och nominell löneintlationstakt 1963-1992 Nr. Beroende C Um Uf §2 DW variabel i

Benämningar: Wm nominella löneförändringarför män inom gruvor och tillverkningsindustri % Wf nominellalöneföråndringarför kvinnor inom gruvor och tillverkningsindustri %

Det finns en hög korrelation mellan arbetslösheten för olika grupperna vilket ger problem med multikollinearitet. Resultaten pekar dock på att arbetslösheten för de i mellanåldersgruppen 35 till 44 år har betydelse däremot inte arbetslösheten för eller äldre. Placering men yngre av arbetslösa unga eller äldre i arbetsmarknadspolitiska åtgärder borde alltså inte ha samma effekter på löne- och prisutvecklingen som en placering av personer i mellanåldersgruppema. En tredje indelningsgrund är en uppdelning efter korttids- och långtidsarbetslöshet. Flera studier av olika länder pekar på att långtidsarbetslöshet inte har samma effekt på lönebildningen som korttidsarbetslösheten. Placering långtidsarbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder av skulle alltså inte få negativa stabiliseringspolitiska effekter. Arbetsmarknadspolitiken är också i hög grad inriktad på de långtidsarbetslösa. Se bl.a. resultat från Sören Höjgårds 1993 pågående studie av långtidsarbetslöshet i Sverige. Arbetsmarknadspolitiken kan förväntas ha andra effekter på arbetslcraftsdeltagande och sysselsättning genom att personer i högre grad behåller sin anknytning till arbetsmarknaden. I tabell 7.5 redovisas skattningar av sådana samband där förändringar av arbetskraftsdeltagandet ett

u Separataskattningar med olika arbetslöshetsmån endaförklarande variabel pekar som i samma riktning. Högst förklaringsvårde ger arbetslösheten för män i åldern 35-44 år, därefterarbetslöshetenför män i åldern 20-24 och sist arbetslösheteni åldern 55-64 år. 12 Se kapitel 5 OECD:sEmpløymenl Outlook utkommer 1993. av som sommaren

Arbetrnwbzadspølitiken: :feber på löner ochpriser 193

försöker förklaras med förändringar arbetslöshetsnivân och andel av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder året fore. Det viktigaste resultatet är att arbetsmarknadspolitiken har en positiv effekt medan ar-

betslöshet har en negativ effekt om än inte alltid signiñkant på arbets-

kraftsdeltagandet. Här bör dock understrykas det stora inflytande som

trendtermen har för skattningarna och de höga värdena för trendtermen. Koefñcientestimaten är också mycket känsliga för valet tidsperiod för av vilken skattningarna görs. Ett inkluderande av en variabel som representerar summan av andelen arbetslösa och andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ger ingen signifikant effekt. Det finns anledning att närmare analysera arbetsmarknadspolitikens inflytande på den långsiktiga utvecklingen av arbetskraftsdeltagande och sysselsättning. Resultaten av de ekonomettiska undersökningarna redovisade här pekar på att de ñnns anledning att skeptiskt granska de slutsatser som dragits av tidigare makroekonomiska undersölmingar. För det första har man inte tillräckligt beaktat simultanitetsproblemet och de problem det leder till for skattningarna, för det andra har man inte uppmärksammat att arbetsmarknadspolitiken är starkt selektiv och att arbetslösheten för de grupper som framför allt placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har liten effekt på lönebildning och inflation samt för det tredje har man inte uppmärksammat arbetsmarknadspolitikens långsiktiga effekter på arbetskraftsdeltagandet.

13 Motsvarande skattningar har gjorts med sysselsättningsförändringar som beroende variabel.Resultaten likartade. är

194 Arbetsmarknadspøliticensefekter på löner ochpriser Tabell 7.5 Arbetskraftsdeltagandets bestämningsfaktorer 1964 -1992 Nr. Beroende C AMP-1 U-l UAMP-l T AR1 §2 DW

Anmärkning: Absolutat-värdeninom parentes.

Benämningar: ATCH förändring av sysselsättningen% AMCl-l :förändring av sysselsättningenför män % AFCH :förändring av sysselsättningenför kvinnor % AMP- 1 andel av arbetskrafteni arbetsmarknadspolitiska åtgärderåretföre U-l andel av arbetskraften som är arbetslösaåret före UAMP-l andel av arbetskraften som är arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitiskaåtgärderåret före T trendterm 1963 0

7.4 Möjligheterna att använda arbetsmarknadspolitiken

som ett stabiliseringspolitiskt instrument några slut-

satser

Ett resultat av de senaste årens debatt om arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas stabiliseringspolitisk effekter är en betydande skepsis mot arbetsmarknadspolitiken. Det finns dock som framhållits i detta kapitel anledning till varsamhet vad gäller tolkning av resultaten av studierna.

Arbetsmarbtadrpølitikenseffekterpd löner ochpriser

Ett första problem är att man inte har tagit hänsyn till den starka samvariationen som finns mellan arbetslöshet och andelen av arbetskraften som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Korrigeringar som är redovi-

sade i detta kapitel: tyder på att arbetsmarknadspolitiken har likartade

effekter på lön- och prisutvecklingen som arbetslösheten. En förklaring till de tidigare resultaten är att effekterna av arbetslöshe-

ten i arbetskraften jämförts med effekterna av andelen i arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder i arbetskraften. De som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ett selekterat urval bland de som är arbetslösa. Rimligt vore att jämföra effekterna av arbetslöshet respektive av att vara i arbetsmarknadspolitiska åtgärder för dem som tillhör samma grupper. Resultat tyder på att arbetslösheten för grupper som har en relativt svag ställning på arbetsmarknaden inte har någon effekt på den allmärma pris- och

löneutvecklingen. En överföring av personer från dessa grupper till ar-

betsmarknadspolitiska åtgärder skulle inte påverka löne- och prisutvecklingen. Den stora omfattningen av den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan vara en förklaring till att Sverige uppvisar en större lönekänslighet för arbetslöshetsvariationer än andra länder. Arbetslösheten består till större del av personer vars arbetsmarknadsstatus påverkar lönebildningen. En viktig aspekt på arbetsmarknadspolitiken är hur den påverkar arbetskraftsdeltagande och sysselsättning i ett längre perspektiv. Skattningar som redovisas i detta kapitel tyder på arbetslöshet under ett år leder till lägre arbetslcraftsdeltagande året därpå men att motsatsen gäller för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadspolitiken verkar ha haft de avsedda effekterna även i detta avseende även om resultaten bör tolkas med stor försiktighet.

196 Arbemnarløladspolitikens:ieder pd löner ochpriser

Referenser

Bagge, G., 1925, uktionens reglering som medel mot arbetslös-

het, Svensk Tidskrifg, 15, 513-23.

Bergström, V., red, 1993, Varför överge den svenska modellen. 12 uppsatser om arbetslöshet och stabiliseringspolitik. Stockholm: Tiden.

Blanchtlower, D. A. Oswald, 1990, The Wage Curve, Scandina-

vian Journal Economics, Vol. 92, 215-242.

F., 1909, Om den ekonomiska fördelningen och kriserna, Upp-

Brocålk,

s a.

Calmfors, L., 1992, Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, European Journal Political Economy, Vol nr

Calmfors, L. A. Forslund, 1990, Wage Formation in Sweden, i L. Calmfors red, Wa e Formation and Macroeconomic Policy in the Nordic Countries, tockholm: SNS and Oxford: Oxford University Press. -

Calmfors, L. A. Forslund, 1991, Real-wage Determination and Labour Market Policies: The Swedish Experience, Economic Journal, Vol. 101, September, 1130-1148.

Calmfors, L. H. Lang, 1992, Macroeconomic Wage and Employof Labour Market Policies A Theoretical Model,

mentüEffects

-stenc . Calmfors, L. R. Nymoen 1990, Real Wage Adjustment and Policies in the Nordic Countries, Economic Policy, Vol.

glnägloymånt 7-44.

, Forslund, A., 1991, Price and Wage Setting under Imperfect Competition, Uppsala University, Department of Economics.

Forslund, A., 1992, Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, Bilaga 7 till LU 92, Stockholm: Allmänna förlaget.

Hines, A.G., 1971, 0n the Reappraisal Keynesian Economics, London: Martin Robertson Co.

Holmlund, B., 1990, Svensk lönebildning teori, empiri, politik. Bilaga - 24 till LU90, Stockholm: Allmänna förlaget.

Holmlund, B. Lindén, 1991, Job Matching, Temporary Public Employment, and Equlibrium Unemployment, Department of Economics, Uppsala University, Working Paper 1991:11.

Huss, G., 1908, Promemoria angående arbetslösheten i Sverige 1908 samt kommunala åtgärder i anledning av arbetslöshet. Meddelande från Kungl. Civildepartementet.

Höjgård, S., 1993, Econometric Analysis of Unemployment Duration Data, stencil, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet.

Arbetsmarknadspolitikensejfekterpd löner ochpriser 197

Jackman, R.; Pissarides, C. Savouri, 1990, Labour market policies and unemployment in the OECD, Economic Policy, Vol. no. 11.

Janoski, T., 1991, Direct State Intervention in the Labor Market: The Explanations of Active Labor Market Policy from 1950 to 1989 in Social Democratic, Conservative, and Liberal Regimes, Duke University, Durham N.C., stencil.

Layard, R., 1986, How to Beat Unemployment, Oxford: Oxford University Press.

Layard, R.; Nickell, S. R. Jackman, 1991, Unemployment. Macro-

economic Performance and the Labour Market, Oxford: Oxford

University Press.

Lipsey, R., 1960, The relationship between unemployment and the rate of change of money wage rates in the United Kingdom, 1862-1957: a further analysis, Economica, Vo127, 254-281.

Löfgren, K.-G. M. Wikström, 1991, Lönebildning och arbetsmarknadspolitik, Ds 1991:53, Arbetsmarknadsdepartementet.

Ohlin, B., 1927, Saet Produktionen i Gang, Köpenhamn: Aschehoug.

Skedinger, P., 1992, Essays on Wage Formation, Employment and Unemployment, Acta Universitatis Upsaliensis, Studia Oeconomica Upsaliensia 22.

SOU 1935:6, Åtgärder mot arbetslöshet, Arbetslöshetsutredningens be-

tänkande II.

Ejeder av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder miløoutvärderingar 199 -

8 EFFEKTER ARBETSMARKNADS-

1§V

POLITISKA áäTGARDER

- MIKROUTVARDERINGAR.

8.1 Inledning

En viktig källa for att kunna belysa arbetsmarknadspolitikens roll i den eko-

nomiska politiken mot arbetslöshet är resultaten från de utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som genomförts. I det följande summeras forskningsresultaten från svenska studier som har analyserat individejfekter effekter på individens inkomst- och sysselsättningsutveckling av ar- - betsmarknadspolitiska åtgärder. Denna resultatsammanfattning del utgör en av det underlag som ligger till grund för EFA:s rekommendationer om politikutformningen och framtida utvärderingsprojekt. Inledningsvis diskuteras de huvudtyper av utvärderingar som aktualiseras i arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Därefter görs en kort genomgång av olika metoder som har använts i svensk utvärderingsforslcning för att skatta åtgärdernas effekter. Slutligen görs en genomgång av resultaten från de svenska studier som har utvärderat individeffekterna av och i några fall de samhällsekonomiska effekterna av arbetsmarknadsutbildning, sysselsättningsskapande åtgärder och platsförmedlingsverksamhet.

8.2 Allmänt om utvärderingsstudier

Utvärderingsstudierna syftar till att förbättra informationsunderlaget för beslut om vilken inriktning som arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör ha och hur stora resurser som skall anslås för arbetsmarknadspolitik. I princip kan en

utvärdering genomföras på förhand ex ante med syftet att göra en kalkyl av

konsekvenserna av en planerad arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Alternativt kan utvärderingen ske ex post, dvs. kalkylen är en efterhandsutvärdering som avser att belysa vilka de faktiska konsekvenserna har blivit av en beslutad

Kapitel 8 har skrivits av lan Johannessonoch av Johnny Zetterberg. Författarna är tacksamma för synpunkter från Per-AndersEdin ochEskil Wadensjö.

200 Efekzer av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrøutvärderingar -

åtgärd. Utvärderingsstudiema av svensk arbetsmarknadspolitik har som regel varit efterhandsutvärderinganl En utvärderingsstudie av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan genomföras

från olika infallsvinklar. Analysen kan exempelvis avse effekter för de

individer som direkt berörs av en åtgärd deltagarna i ett beredskapsarbete. Men utvärderingen kan också ta sikte på effekterna för dem som indirekt be-

rörs av åtgärden de som är bosatta på orten där beredskapsarbetet genom-

förs. Slutligen, kan utvärderingsstudien vara en totalanalys vad gäller effekterna av en insatt åtgärd för samtliga individer i samhället beredskapsarbetets effekter på samhällsekonomin i stort. Det direkta syftet med flertalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att forbättra enslcilda individers ställning på arbetsmarknaden. Av de politiska målformuleringarna framgår inte alltid hur ställning på arbetsmarknaden skall operationaliseras. Ett ofta använt mått är årsarbetsinkomsten. Detta mått innehåller en rad komponenter: antal dagar i sysselsättning under året, antal arbetade timmar per arbetsdag och genomsnittlig timlön under året. En viktig uppgift för utvärderingsforskningen är att kvantiñera hur de sammanlagda årsarbetsinkomstema och dess olika komponenter påverkas av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

8.3 Utvärderingsbegrepp

Det finns många typer av utvärderingsstudier med olika syften. De huvudtyper som ofta aktualiseras i arbetsmarknadspolitiska sammanhang är processanalyser, ejfektanalyser och ejfektivitetsanalyser. En viktig skiljelinje går mellan studier som är effektanalyser respektive processanalyser, låt vara att denna skiljelinje i praktiken inte alltid är entydig. I det följande redogörs kort för skillnaden mellan dessa båda ansatser.

1 Sekapitel 10i sou 1984:31.

Ejfekrer av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar 201 -

8.3.1 Processanalys

Givet att en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är beslutad handlar processanalys om att studera hur själva det praktiskt administrativa genomförandet, den s.k. implementeringen, av en åtgärd går till. Med andra 0rd studeras: Vilka beslut och händelser vid den administrerande myndigheten som följer -

att åtgärden skall verkställas;

av Vilka resurser som tas i anspråk under genomförandet åtgärden; - av Vilken grad av måluppfyllelse som har uppnåtts när åtgärden väl är - genomförd. Intresset fokuseras på frågor av typen: Hur många av ett givet antal arbetslösa ungdomar som genomgått arbetsmarknadsutbildning har fått anställning efter genomgången utbildning Till denna kategori av analyser hör också s.k. före-efter studier som ibland också betecknas som

uppföljningsurvçirderingar. För individer som genomgått en arbetsmark-

nadsutbildning jämförs deras inkomster efter utbildningen med den före utbildningen. En processanalys eller uppföljningsutvärdering är således närmast en beskrivning av ett händelseförlopp, som relateras till målet för det faktiskt valda handlingsaltemativet. Processanalysen består oftast av en undersökning som fokuserar intresset på i vilken utsträckning personerna i den avsedda målgruppen får del av en viss åtgärd och hur snabbt de blir placerade i arbete. Sådana renodlade uppföljningsstudier säger dock inte något om effekterna av de studerade verksamheterna eller av de vidtagna åtgärderna.

8.3.2 Effektanalys

Den utvärderingsforslcning som dominerat inom arbetsmarknadsekononrisk forskning Labour Economics under de senaste decennierna har byggt på någon form av jämförelse av inkomsterna efter genomgången åtgärd mellan deltagare i åtgärden i fråga och icke-deltagare. Syftet med att studera också icke-deltagare är att få information om vad som skulle ha hänt deltagarna i det fall de inte deltagit i den åtgärd som skall utvärderas. En lämpligt gjord jämförelse anses kunna avgöra hur stor effekten åtgärderna blivit. av

202 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder miløoutvärderingar -

Effektanalyser handlar om att kartlägga skillnaden i utveckling av målvariabler inkomst, sysselsättning osv. med utgångspunkt från minst två handlingsalternativ: i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd sätts in; ii ingen

åtgärd vidtas eller någon alternativ åtgärd vidtas. Den centrala frågan som

måste besvaras är hur utvecklingen av målvariabeln ifråga skulle ha blivit om inte någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller någon annan åtgärd vidtagits. Skillnaden mellan processanalys och effektanalys är sålunda: I exemplet ovan med arbetslösa ungdomar som deltar i arbetsmarknadsutbildning innebär en processanalys att vi t.ex. räknar hur många av ungdomarna som har fått arbete efter genomgången utbildning. Härvidlag har vi inget sagt om effekterna av arbetsmarknadsutbildning eftersom detta förutsätter att kan specificera en jämförelsenorm. En effektanalys kräver att vi måste kunna fastställa det alternativa utfallet som anger hur många av ungdomarna som skulle ha fått anställning även utan arbetsmarknadsutbildning. Med en åtgärds ejfekt menas således skillnaden mellan de förlopp som realiseras i respektive alternativ. I praktiken blir dock varje effektanalys partiell i den meningen att den irmebär en studie av endast en del av alla de effekter som kan fumas och kan uppfattas som intressanta av deltagarna i besluts- och genomforandeprocesserna. För en mer fullständig utvärdering krävs i princip en kartläggning och Vägning av alla positiva effekter mot alla negativa effekter, dvs. en effektivitetsanalys. Effektanalyser är behäftade med stora metodproblem. Det grundläggande problemet är, som ovan framhållits, att fastställa den relevanta jämförelsenormen eller nollhypotesen. Dessa problem diskuteras utförligare längre fram.

8.3.3 Effektivitetsanalys

Om vi i en effektanalys undersöker inflytandet av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd på en specifik målvariabel och ñnner att nollhypotesen kan förkastas,

dvs. att åtgärden har en effekt, återstår så frågan om effektivitet eller med

andra ord: Givet att nollhypotesen förkastas, i vilken utsträckning har då åtgärden givit de effekter som åsyftades graden av måluppfyllelse jämfört med handlingsalternativet

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvârderirtgar 203 -

Effektivitetsanalysen förutsätter en effektanalys. men syftar dessutom till att ge underlag för en Vägning av positiva effekter resursskapandet mot negativa effekter resursåtgången. En effektivitetsanalys karaktäriseras av att utvärderaren utgår från ett valhandlingsproblem och dels försöker att identifiera effekter av betydande intresse, dels försöker leverera ett så bra

underlag som möjligt för beslutsfattamas ställningsstagande. Precisa och

entydiga lönsamhetsmått uppnås sällan, men som EFA framhållit i sina tidigare betänkanden kan cost-benefitanalyser ses som ett viktigt redskap för effektivitetsanalyser. När det gäller frågor som rör effektiviteten av olika åtgärder är det viktigt att framhålla att även om vi skulle kunna genomföra en invändningsfrl effektanalys finns det goda skäl att komplettera denna med en processanalys. Det viktigaste skälet är att en effektanalys inte ger någon information om möjligheterna att effektivisera genomförandet av en åtgärd. Om en effektanalys visar att effekten av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är närmast försumbar kan detta bero på att de myndigheter som verkställer åtgärden, har gjort detta på ett mindre effektivt sätt än vad som är möjligt. Det kan också

vara så att åtgärden inte passar vissa grupper av deltagare medan den ger

stora positiva effekter för andra deltagarkategorier. Slutsatsen är att bra effektivitetsanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder förutsätter såväl en effektanalys som en processanalys.

8.4 Problemställningar som anknyter till besluts-

och implementeringsprocesserna

När en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är beslutad kan problem uppstå i samband med genomförandet. Ytterst handlar implementeringsproblematiken om vilka kontroll- och styrningsmöjligheter som statsmaktema har över myndigheter, kommuner, företag och andra organisationer vilkas uppgift är att verkställa och administrera statsmaktemas intentioner. Exempelvis kan beslutsfattares statsmaktemas mål och de verkställande organens mål för en verksamhet skilja sig åt. Bakom statsmaktens beslut att vidtaga en åtgärd finns ett syfte och målformulering om vad åtgärden kan åstadkomma. Samtidigt kan de, som skall administrera åtgärden, ha egna mål för den verksamhet som de bedriver. Finns det bristande samordning en

204 E fekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar -

mellan statsmaktemas mål och de verkställande organens mål kan de anslag som ställs till förfogande för ett arbetsmarknadspolitiskt ändamål, utnyttjas av kommuner och företag för andra syften än de som avsetts. Exempel på problem som hör till implementeringen åtgärd är att anslag för av en som ges att tidigarelägga företags rekrytering av arbetskraft istället används utnyttjas vid den normala rekryteringen arbetskraft. Ett annat exempel är att av

anslag för bekosta verksamheter ändå skulle ha kommit till stånd

ges att som under samma tidsperiod.

8.5 Metoder för att utvärdera effekter av arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder

8.5.1 Experimentell versus icke-experimentell ansats

För att det skall vara möjligt att genomföra en effektanalys förutsätter detta, som ovan framhållits, att vi kan fastställa den alternativa utvecklingen för en målvariabel specificera en järnforelsenorm till den utveckling - - av målvariabeln som vi faktiskt kan observera. I princip innebär detta att forskaren försöker indela sitt empiriska material i åtminstone två grupper av vilka den ena gruppen är sådana personer har berörts som av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd medan till den andra kongruppen trollgruppen eller jämförelsenormen hör personer som skiljer sig från personerna i den första gruppen i det att de inte berörts åtgärden. Konav trollgruppen används alltså för att besvara frågan: Hur stor skulle t.ex. inkomsten vara för de personer som omfattats av åtgärden om de i det hypotetiska fallet inte hade berörts av åtgärden Ett exakt svar på denna fråga innebär att det är möjligt att erhålla ett korrekt mått på effekten av åtgärden. Ett korrekt mått på effekten av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd skulle kunna erhållas vid en experimentell ansats, dvs om utvärderingen idealt kunde utformas som ett kontrollerat experiment. En sådan ansats bygger förutsättningen att individer som deltar i åtgärden respektive individer som inte är deltagare, är slumpmässigt fördelade. Innebörden av slumpmässigt valda grupper är att alla egenskaper som påverkar utfallet, utom just deltagandet i den åtgärd som är föremål för utvärderingen, blir lika fördelade

Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder milaoutvärderingar 205 -

mellan experiment- och kontrollgruppema. I praktiken är dock denna förutsättning sällan uppfylld och det är därför i regel inte möjligt att utforma utvärderingsstudie som ett experiment. En amian förutsättning för ett en

korrekt effektmått änatt utfallet för målvariabelrt i experimentgruppen inte

påverkar utfallet för målvariabeln i kontrollgruppen. Forskaren får istället tillämpa en s.k. icke-experimentell ansats som beaktar

förhållandet att fördelningen programdeltagare och icke-deltagare inte är

av slumpmässig. Vilka som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program bestäms regel individemas egna beslut ocheller av de personer som ade som genom minimerar programmet. Urvalsprocessen är alltså sällan slumpmässig och detta karaktäriserar också datatnaterialen som används vid utvärderingar. Det finns goda skäl att anta att det föreligger systematiska skillnader mellan deltagargruppen och kontrollgruppen när det gäller individemas demografiska och individuella karaktäristika t.ex. ålder, kön, bostadsort etc. Det finns även skäl att anta att det finns för utvärderaren icke-observerbara individuella karaktäristika ambition, attityder, utbildningsintresse, intelligens etc. vilka kan korrelerade med att individen deltar, alternativt med invara dividens beslut att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt åtgärdsprogram. Det kan alltså ñnnas en tendens till att de individer som är bäst lämpade för ett arbetsmarknadspolitiskt också kommer att välja alternativet att delta program

i programmen. Det kan med andra ord finnas en selekrionsefekt i ur-

valsprocessen. Om det ñnns en sådan selektion -individemas karaktäristika är alltså inte slumpmässigt fördelade mellan deltagargruppen och kontrollkommer effektanalys som underlåter att beakta denna att ge ett gruppen - en snedvridet resultat vid den statistiska mätningen av åtgärdens effekt.

8.5.2 Metoder vid icke-experimentella utvärderingar

Det har utvecklats statistiska metoder vilka i princip gör det möjligt att via en regressionsanalys kontrollera för systematiska skillnader av detta slag, vid effektanalys. I den moderna utvärderingsforslmingen har det härvidlag en kommit att tillämpas självltelektionsmodeller, dzjferensmodeller fixedefecN-modeller, tillstândsberoende modeller state dependence mil.,

206 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrøutvärderingar -

vilka beaktar sådana faktorer kan snedvrida resultaten

som ge resultatbias vid en effektanalys

När det gäller det förstnämnda slaget av modeller beaktas framför allt vid

den ekonomen-iska skattningen att urvalsprocessen till programdeltagandet

inte är slumpmässig. I selektionsmodeller formuleras detta med utgångspunkt från situationer där fördelningen på deltagargrupp och kontrollgrupp görs

exogent av programadministratörema3 I självselektionsmodeller är förut-

sättningen att fördelningen görs endogen: den enskildes beslut. genom eget Självselektionsmodellerna utgår från att de två alternativen, deltagande i en åtgärd resp. icke-deltagande, är förknippade med intäkter och kostnader. Intäkten är t.ex. lika med den effekt på inkomsten åtgärden leder till, som medan utebliven inkomst under tiden i åtgärd är den huvudsakliga en kostnaden. Bidrag, såsom utbildningsbidrag, sänker givetvis denna kostnad. Modellen kan sägas ha två karaktärsdrag: För det första är deltagandet i en åtgärd särskilt attraktivt för dem som har tillfällig nedgång i sina en inkomster, dvs. för dem kostnad för deltagande är låg. För det andra vars är deltagandet sannolikt högre för dem förväntar inkomsthöjningar som stora genom att deltaga i en åtgärd. I självselektionsmodeller, som tar hänsyn till ovannämnda heterogenitet vad gäller intäkter och kostnader, är det möjligt att beräkna både den genomsnittliga effekten för deltagarna i en åtgärd och den marginella effekten av ytterligare deltagare i åtgärden i fråga. Distinktionen mellan genomsnittlig och marginell effekt är avgörande betydelse policysynpunkt. En av ur utvärdering kan exempelvis visa att arbetsmarknadsutbildning i genomsnitt ger positiva löne- och sysselsättningseffekter för de t.ex. 40.000 individer som avslutat sin arbetsmarknadsutbildning. Ett mått på marginaleffekten av samma åtgärd kan erhållas genom att beräkna vad effekten hade blivit om man hade låtit ytterligare 1.000 personer delta i samma arbetsmarknadsutbildning.

2 Om forskarenenbarthar tvärsnittsdatatill sitt förfogandebegränsasvalet modell till det av förstnämnda slaget av modeller medan differensmodeller och tillständsberoende modeller förutsätterlongitudinella data. 3 För gruppen icke-deltagare används begreppet kontrollgrupp studien använder om ett datamaterial som utgör ett representativt urval av arbetskraften och begreppetjämförelsegrupp i övriga fall.

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder milotoutvärderingar 207 -

I de s.k. differensmodellema ñxed-effect-modellema är det möjligt att kontrollera för sådana variabler som inte är direkt mätbara icke-observerbara men som det finns skäl att anta vara starkt korrelerade med programdeltagande. Dessa modeller förutsätter dock att forskaren har tillgång till longitudinella data paneldata som beskriver individemas i såväl experiment- som kontrollgruppen arbetsmarknadsutveckling under en tidsn period. Vad gäller tillståndsberoende modeller state dependence modeller antas att storleken på utfallsvariabeln t.ex. inkomsten i perioden före en arbetsmarknadspolitisk åtgärd sätts in påverkar utfallvariabelns storlek i perioden efter programdeltagandet. Det finns också utvärderingsstudier som begagnat metoder som inte baseras på regressionsanalyser. Matchningsteknik eller homogenisering innebär att programdeltagare relateras till en jämförelsegrupp som skapas med villkoret att individernas egenskaper i båda grupperna är så lika som möjligt. Effekten mäts sedan genom att studera skillnaden i utfallet av t.ex. inkomstutveckling mellan de båda gruppema. Jämfört med ovan nämnda metoder har dock matchningstekniken flera begränsningar. Matchning kan enbart baseras på observerbara variabler men däremot inte på ickeobserverbara variabler. En allvarlig begränsning är därmed att det inte är möjligt att beakta selektionsproblemen med matchningstekniken.

8.5.3 Naturliga experiment

Som tidigare konstaterats innebär en experimentell ansats att individer indelas i en slumpmässigt dragen experimentgrupp och en likaledes slumpmässigt dragen kontrollgrupp. På detta sätt elimineras eventuella systematiska skillnader eller andra heterogeniteter mellan grupper som kan ge upphov till problem med selektionsbias. Men det ñnns också situationer när det uppstår naturliga urval till experiment- och kontrollgrupper som kan utnyttjas vid utvärderingsstudier. En sådan situation uppstår om en tillräckligt stor grupp av individer företag vilka sinsemellan utgör ett representativt urval vad beträffar individkaraktäristika berörs av en förändring som övriga individer företag inte behöver vidkännas.

208 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrourvärderingar -

Ett exempel är om en kohort åldersgrupp individer eller generation av skulle få en högre lägre pension än vad tidigare kohorter generationer har fått. Krueger Pischke 1992 analyserar med utgångspunkt från sådana

data för USA hur ,en lagförändring från 1977, innebar betydande

som försämringar av pensionsvillkoren för individer födda efter 1916, påverkar de äldre männens arbetsutbud. Ett andra exempel rekryteringen av amerikanska soldater till Vietnam vilket delvis gjordes genom ett lotteriförfarande inom för ramen en och samma åldersgrupp. Angrist 1990 använder data detta slag för av att analysera hur medverkan i Vietnamkriget påverkat livsinkomsten. Ett tredje exempel som kan skapa förutsättningar för ett naturligt experiment är om arbetsmarknaden plötsligt tillförs ett flöde arbetskraft på av arbetsmarknaden på grund av en kraftig ström flyktingar. Detta vad av var som hände i USA från maj till september 1980 då cirka 125 000 individer emigrerade från Kuba till Card 1990 utnyttjar sådana data för att analysera hur arbetslcraftsinflöden påverkar löner och arbetslöshet på den lokala arbetsmarknanden. Inom det arbetsmarknadspolitiska området i Sverige har det hittills inte genomförts någon utvärderingsstudie har utnyttjat data för naturliga som experiment. Detta betyder inte att det skulle ha saknats förutsättningar för att genomföra utvärderingsstudier med sådan metodansats. Ett exempel är en 1976 års lag om allmän platsanmälan som innebär att arbetsgivare är skyldig att till arbetsförmedlingen anmäla alla lediga platser har varaktighet som en om minst 10 dagar. Tillämpningen lagen ñck initiellt formen av av försöksverksamhet eftersom kravet på platsanmälan genomfördes stegvis i olika län. Följaktligen innebar detta att det åtminstone under viss tidsrymd en rådde en situation på arbetsmarknaden då lagen bara omfattade arbetsgivare i några län experimentgmppen medan arbetsgivare i övriga län inte berördes av lagen kontrollgruppen.

8.6 Vilka metoder har använts i svensk utvärderings-

forskning av arbetsmarknadspolitik

Den enda studie inom den svenska arbetsmarknadspolitiska utvärderingsforskningen som bygger på ett klassiskt experiment med slumpmässiga - ur-

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvârderingar 209 -

val av både experiment- och kontrollgxupp år Delander 1978. De övriga utvärderingsstudier som genomfördes under 1960-talet och i början 1970av talet byggde på kvasiexperimentella metodansatser. En sådan ansats innebär

att man försöker finna en ersättning för en slumpmässigt vald kontrollgrupp

individer inte deltog i den åtgärd föremål för för utvärde-

av som som var ringen. Utgångspunkten är att den ideala utvärderingsmetoden är det klassiska experimentet, där både experimentgruppen och kontrollgnippen väljs slumpmässigt bland ett urval presumtiva deltagare i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. slumpmässigt valda grupper medför att alla egenskaper som påverkar utfallet utom just deltagandet i den åtgärd som skall utvärderas blir lika fördelade i såväl experiment som kontrollgruppen. För att kunna dra slutsatser om effekter även från data över icke slumpmässigt valda grupper användes som kontrollgrupp icke-deltagare som ansågs ha liknande egenskaper som gruppen deltagare. Typiska exempel på ersättning för en slumpmässigt vald kontrollgrupp är arbetslösa, personer som anser sig ha nytta av åtgärden och vidare personer som nekats taga del av en åtgärd. Datamaterial för experiment- och kontrollgruppema inhämtades genom enkätundersökningar. Med en kvasiexperimentell ansats kan ett fåtal bakgrundsvariabler hållas under kontroll genom s.k. multipel klassiñceringsanalys och standardrälcnade skillnader. Ansatsen ersattes gradvis av metoder som var mer tillfredställande ur ekonometrisk och ekonomisk-teoretisk synpunkt. Det blev vanligt att använda statistisk regressionsanalys för att kontrollera för systematiska skillnader mellan deltagare i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och ickedeltagare. Senare blev longitudinella paneldatabaser som bl.a. byggde på registerdata tillgängliga, vilket gjorde det möjligt att utvidga och förfina de ickeexperimentella ansatserna. De nya databaserna gav information om utfallsvariabler såsom inkomster och sysselsättningsstatus både före och efter en genomgången arbetsmarknadspolitisk åtgärd. l de utvärderingsstudier som genomfördes under 1980-talet på basis av paneldata hänfördes förändringarna i utfallsvariabeln på deltagandet i en åtgärd och ett antal kontrollvariabler. Frågan som ställdes var om åtgärdsdeltagama ñck ökade inkomster i förhållande till icke-deltagare när en uppsättning andra variabler som också kunde tänkas påverka inkomstutvecklingen togs med i beräkningen.

210 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder milwourvärderingar -

Sedan början av 1980-talet har en betydande utveckling ägt inom den rum

icke-experimentella metodansatsen inom utvärderingsforslcningenf

De metoder som idag används inom utvärderingsforskningen är nämnts som ovan olika varianter selektionsmodeller, differensmodeller och tillståndsav ,

beroende J

modeller.

8.7 Empiriska studier arbetsmarknadspolitiska åtgärder

av I

8.7.1 Vad vet åtgärdernas effekter några

om - allmänna l

reflektioner

Inom den icke-experimentella utvärderingsforslcningen har olika modeller använts för att konsistent skatta effekterna arbetsmarknadspolitiska åtav gärder. Resultaten från studier som analyserat effekten och av en samma åtgärd har emellertid varit långt ifrån entydiga. Detta sammanhänger delvis med att i regressionsmodell skattas alltid en effekten av en åtgärd med en mer eller mindre stor statistisk precision vilken mäts i termer av standardfel. Standardfelet i sin tur avgör bredden for konñdensintervallet för skattningen. Standardfelen har i de genomförda studierna ofta visat sig vara mycket höga. I den utvärdering arbetsav marknadsutbildning som genomförts av Björklund 1989 där flera olika icke-experimentella metodansatser använts på och databas, en en samma uppvisar varje enskild effektskattning osäkerhet en som motsvarar ett konfidensintervall på mellan 10-38 procentenheter.5 Till denna osäkerhet kommer att det finns en besvärande skillnad i resultaten för de olika modellerna vad gäller effekterna på såväl timlön som årsinkomst. Den bristande entydigheten i studiernas resultat sammanhänger troligtvis också med de fördelar och nackdelar som olika estimationsmodeller besitter. Det är t.ex. välkänt att problem med mätfel i de variabler ingår i som en ekonometrisk modell är betydligt större vid skattningar fixed-effectav modeller än vid tvärsnittsskattningar t.ex. selektionsmodell. av en Sammanfattningsvis kan sägas att det under de två senaste decennierna har skett en betydande metodutveckling från tämligen mekaniska kvasi-

4 SeBjörklund 1991 för en litteraturöversikt. 5 Resultaten studienrefereraslängrefram. av

Effekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder microutvärderingar 211 -

experimentella jämförelser till avancerade beteendemodeller skattas med som hjälp av soñstikerad ekonometxisk teknik. Men trots denna betydande statistiska metodutveckling kan man ifrågasätta om genomförda senare utvärderingsstudier han förmått att producera tillförlitliga skattningar mer av åtgärdemas effekter än vad äldre utvärderingsstudier har gjort. I stor utsträckning torde detta sammanhänga med att tillgången på relevanta -

representativa och tillräckligt stora -individdatabaser den svenska

av arbetsmarknaden är alltför begränsad, för att det skall vara möjligt att med god precision skatta effekter av arbetsmarknadspolitik. I det följande ges en översikt av de viktigaste svenska mikrobaserade utvärderingsstudiema av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

8.7.2 Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning

Tre studier som analyserar inkomsteffekter av arbetsmarknadsutbildning i Sverige publicerades i början av 1970-talet Dahlberg 1972, Dahlström 1974 och Kjellman 1975. Samtliga studier bygger på vad som ovan benämnts en kvasi-experimentell metodansats. Huvudresultatet i studierna var att deltagarnas inkomster ökade tack vare utbildningen. Dahlbergs studie avsåg arbetslösa individer avslutade kurser minst som av 20 veckors längd i Västerbotten under 1965 och fokuserade på kursernas effekter på den genomsnittlige inkomsten under de följande åren. Effekten av utbildningen på medelinkomsten fastställdes genom att jämföra utfallet för dem som ansett sig ha nytta av utbildningen med dem som uppgett att de inte haft nytta av sin utbildning. Experimentgruppen utgjordes alltså av personer som fullföljt sin arbetsmarknadsutbildning och fått anställning där de en ansåg ha haft nytta av utbildningen. Jämförelsegruppen var personer som fullföljt utbildningen men som fått anställning inom yrken där de inte haft nytta av utbildningen. Kjellmans studie, som använder samma typ utvärderingmetod av som Dahlberg 1972, baseras på ett urval under 1971 slutfört eller personer som avbrutit en yrkesimiktad arbetsmarknadsutbildningskurs. l Dahlströms studie studeras ett urval genomgick arbetspersoner som marknadsutbildning år 1968 i fyra län. Separata analyser effekten på av sysselsättningsgrad och lönenivå genomfördes. I motsats till de två andra

212 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikraurvärderingar -

studierna är jämförelsegruppen i Dahlströms studie ett urval personer som 1968 var registerade som arbetslösa vid arbetsförmedlingen. Samtliga tre studier visade på en inkomstökningseffekt av genomgången

utbildning jämfört med jämförelsegruppema. I Dahlbergs och Dahlströms

undersökningar uppskattades inkomstölcningen 2,5 år efter kursen till 10-11 procent, medan den i Kjellmans studie uppskattas till ungefär 5 procent 2 år

efter genomgången utbildning. I motsats till resultaten på individnivå visade

de samhällsekonomiska analyserna på mer blygsamma resultat om man bortser från de s.k. indirekta effekterna. Enligt Dahlberg var utbildningen samhällsekonomiskt lönsam om inkomsteffektema sträckte sig över 10 år. Dahlström däremot kom fram till att utbildningens samhällsekonomiska intäkter knappast kunde sägas täcka motsvarande kostnader utom, möjligen, mycket lång sikt. Kjellman konstaterade i sin studie att intäkterna för samhället överstiger kostnaderna efter tre år. Med rimliga antaganden om indirekta effekter var dock enligt Dahlbergs undersökning samhällets intäkter klart större än individens. I Björklund Mofñtt 1987 genomförs en analys av inkomsteffekterna av arbetsmarknadsutbildning. Undersökningen bygger på paneldata om utbildningsdeltagare som omfattar en period 1974-1981 under vilken antalet i arbetsmarknadsutbildning var högt 30 000-50 000 personer. personer Studien kan del av den utvärdering av arbetsmarknadsutbildning ses som en redovisas i Björklund 1989. Huvudresultatet i denna studie, som resom dovisas utförligare nedan, är att arbetsmarknadsutbildning har positiva genomsnittseffekter på timlönen. I Björklund Mofñtt försöker man testa huruvida det ñnns tendens till avtagande avkastning för ökade insatser av en arbetsmarknadsutbildning. Resultaten pekar på att inkomsteffekten för en marginell deltagare är negativ. Detta kan tolkas som att arbetsmarknadsutbildningen vid ingången till 1980-talet riskerade att bli överdimensionerad såvida inte kurserna i arbetsmarknadsutbildningen gav upphov till andra intäkter än högre timförtjänst och förbättrad sysselsättning. I Edin 1989 undersöks bl.a. effekterna av arbetsmarknadsutbildning på individens inkomster. Studien bygger på data om löner och sysselsätmingsstatus för perioden 1969-80 för individer som friställdes vid nedläggningen SCA:s fabrik i Kramfors 1977. De insamlade uppgifterna av om de friställda omfattade bl.a. tid i sysselsättning, i arbetslöshet, i reguljärutbildning, i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete.

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar 213 -

I studien används en statistisk modell baserad på en modell for-

- som mulerats av Chowdury Nickel] 1985 gör det möjligt att i den - som ekonometriska skattningen kontrollera för både observerbara och icke-

observerbara individuella karaktäristika. Utifrån regressionsmodellen jämförs

effekterna på timlönen av att de friställda individerna befunnit sig i arbetslöshet, arbetsmarknadsutbildning, utbildning i det ordinarie ut-

bildningssystemet resp. beredskapsarbete. I modellen introduceras också lags

för att analysera temporära och permanenta effekter på timlönen olika av sysselsättningsstatus. Studien redovisar ett flertal skattningar av löneeffektema arbetmarkav nadsutbüdning, beredskapsarbete och arbetslöshet. Genomgående för samtliga skattningar är att de pekar på minst löneeffekter för alternativet arbetsmarknadsutbildning. Detta betyder att t.ex. deltagande i arbetsmarknadsutbildning ger en lägre framtida veckolön än att delta i beredskapsarbete eller att vara arbetslös. Det bör understrykas att Edins undersökning i första hand är en fallstudie, varför resultaten inte är direkt generaliserbara. Björklund 1989 är en utvärderingsstudie som har ett datamaterial som svarar mot ett representativt urval av arbetsmarknaden. De resultat som framkommer ur denna studie tillåter därmed mer generella tolkningar vad gäller arbetsmarknadsutbildningens effekter på individens inkomster. Det statistiska materialet är en longitudinell databas som bygger på uppgifter från levnadsniväundersökningama och registeruppgifter från AMS och SCB. I studien används skattningsmetoder som bl.a. beaktar självselektionsproblemet. Undersökningsstrategin är att undersöka i vilken utsträckning valet av skattningsmodell ger olika resultat vad gäller effekterna på timlön, sysselsättning och årsinkomster av arbetsmarknadsutbildning. I studien redovisas såväl den genomsnittliga som den marginella effekten av arbetsmarknadsutbildning för perioden 1976-1982. Det mönster som kan urslciljas vad gäller skattningsresultaten i de olika modellerna är att arbetsmarknadsutbildningen ger positiva effekter på sysselsättning och löner, låt vara att den statistiska signiñkansnivån är låg. Det enda undantaget är skattningen av effekterna tirnlön som i en modell ger negativa estimat.

214 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrøutvärderingar -

Studien visar att jämfört med att vara arbetslös arbetsmarknadsutger bildning positiva sysselsättningseffekter. Vidare påvisas signifikant en positiv genomsnittlig effekt på timlönen med 10,5 procent för deltagare i arbetsmarknadsutbildning. I studien redovisas också en skattning av marginaleffekten av ytterligare deltagare i arbetsmarknadsutbildning i början 1980-talet. Den optimala av

nivån vad gäller dimensionen på arbetsmarknadsutbildningen

beräknas vara cirka 40.000 personer i genomsnitt år. Detta betyder att det på individeper konomiska grunder knappast var lönsamt att öka arbetsmarknadsutbildningen utöver denna nivå. Det måste dock understrykas att kalkylen får anses vara mycket tentativ eftersom standardfelen i skattningarna är stora. Ackum 1991 analyserar effekterna av arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete och arbetslöshet på timlönen for ungdomar. Studien baseras på ett slumpmässigt urval 900 arbetslösa ungdomar mellan 16 och 24 år som var registerade vid arbetsförrnedlingskontoren i Stockholm 1981. Deras arbetsmarknadsbakgrund belystes genom en intervjuundersökning våren 1981 och vidare genom en kartläggning av deras arbetsmarknadsutvecldirtg fram till våren 1985 genom tre intervjutillfallen. nya Även Ackum använder regressionsmodellen formulerats Chowsom av dury Nickell 1985 för att mäta effekterna på timlöneutvecklingen av arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete, andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar, utbildning i reguljära utbildningssystemet, tid i arbetslöshet och utanför arbetskraften i förhållande till att ha en anställning. Studien visade på att deltagarna i arbetsmarlcnadsutbildning inte signiñkant förbättrade timlöneutvecklingen jämfört med att ha varit arbetslösa. Vidare pekade resultaten på att arbetslöshet har en negativ effekt på timlönen jämfört med att utanför arbetskraften. Även när Ackum använde vara en

första differensmodell för att kontrollera för tidskonstanta individeffekter

kvarstod den negativa effekten av arbetsmarknadsutbildning. I allmänhet var dock precisionen i skattningama låg. Axelsson 1989 analyserar i sin doktorsavhandling effekterna yrkesav inriktade arbetsmarknadsutbildningskurser som avslutades fjärde kvartalet 1981. I Axelsson 1992, som är en vidareutveckling denna studie utvärav deras arbetsmarknadsutbildningens privatekonomiska och sarnhällsekonorniska lönsamhet. Datamaterialet består fullföljde av personer som yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningskurser under fjärde kvartalet 1981

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrourvärderingar - 215

och en kontrollgrupp av arbetssökande Arbetsmarknadsstyrelsens register. ur För utvärderingen sammanställdes longitudinell databas en som bygger på registerinfonnation om årliga sysselsättningsinkomster och några beskattningsbara transfereringar för åren 1980-83, for såväl deltagare i arbets-

marknadsutbildning som i kontrollgruppen.

De modeller som skattades har beroende variabler, förändringar i insom komst mellan 1980-1982 och mellan 1980-1983. Oberoende variabler i modellerna är individer som deltar i arbetsmarlmadsutbildning och en uppsättning bakgrundsvariabler beskriver lokala arbetsmarknads-förhållanden som och personkaraktåristika. Resultaten visar på signifikanta positiva inkomsteffekter arbetsmarkav nadsutbildning för både 1982 och 1983 årlig inkomstökning med i - en genomsnitt 6.600 kr. resp. 9.000 kr. Mot bakgrund den genom-snittliga av att årsinkomsten för en individ under dessa 40.000 kr. måste effekten bevar dömas som betydande. De skattade effekterna för de arbetsmarknadsutbildade är signifikant positiva. Deras årsarbetsinkomst år efter genomgången ett utbildning har i genomsnitt ökat med 21 procent. Två år efter genomgången utbildning uppgår den genomsnittliga inkomstökningen till 30 Viprocent. dare visar det sig att utbildningens yrkesinriktning ocheller längd saknar betydelse för inkomstförhållandena efter utbildningen. Huvudresultatet från den samhällsekonomiska kalkylen visar på klar en lönsamhet. När kalkylen bryts ned på olika ålderskategorier visar det sig att utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet växer med stigande ålder. Mest lönsam är utbildningen för utländska medborgare. Förklaringen ligger förmodligen till stor del i att de utländska medborgarna torde haft extremt låga registrerade inkomster i Sverige 1980. Vidare var effekten av utbildning högre för kvinnor än för män; högre för handikappade än för andra, och högre för dem som saknade tidigare yrkesutbildning. Resultaten pekar vidare på att det inte finns någon yrkesinriktning eller kurslängd som skiljer ut sig särskilt samhällsekonomiskt lönsam eller som olönsam. Det finns möjligen tendens till korta kurser, till fem en att upp veckor, liksom utbildningar inriktade mot servicearbete, är något lönsarnmare än övriga alternativ. Det bör hållas i minnet att ovanstående resultat är genomsnittsvärden och att den totala nivån på arbetsmarknadsutbildningen förhållandevis låg var 35.000 i genomsnitt under den period analysen omfattar. som För närva-

216 Efekrer av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrourvärderingar -

rande genomför Anders Björklund och Håkan Andersson ett projekt som av-

ser att utvärdera inkomst- och sysselsättningseffekter av arbetsmarlcnadsut-

bildningen under åren 1989-1991, dvs under en period då antalet utbildningsplatser beräknat på årsgenomsnitt expanderat från 40000 till 60 000 platser. I projektet görs bl.a. en utvärdering Andersson 1993a, l993b med utgångspunkt från en longitudinell databas baserad på registerdata från -

Arbetsmarknadsstyrelsen sökanderegistret och SCB Årsys innehål-

- som ler experiment- och kontrollgruppsobservationer för perioden 1986-1992. De första preliminära resultaten från denna studie pekar på betydligt lägre inkomsteffekter av arbetsmarknadsutbildning än vad Axelsson 1990 redovisar i sin studie. En förklaring till detta kan vara att arbetsmarknadsutbildningen i stor utsträckning inriktats mot grupper av arbetslösa individer som inte haft rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller som riskerat att bli utförsäkrade. Dessa individer har sedan efter genomgången utbildning haft svårare än andra arbetslösa individer att få anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Men samtidigt har de, genom att delta i programmen, kunnat kvalificera sig för en ny ersätmingsperiod från arbetslöshetskassa.

8.7.3 Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder

U :värderingar av sysselsättningsskapande åtgärder för vuxna

Vlachos 1985 redovisar två utvärderingar av lönesubventioner, dels ett för-

i

sök att beräkna sysselsättningseffekter av bidrag till företagsutbildning för perrnitteringshotade och dels en studie av företagens reaktioner på rekryteringsbidrag. Sysselsättningseffektema av företagsutbildning för permitteiingshotade uppskattades utifrån en enkätundersökning av 220 företag, som beviljats detta bidrag under 1977. En huvudslutsats i studien är att i de företag som erhöll subventioner skulle mellan 38-46 procent av de individer för vilka bidraget utgick ha permitterats i annat fall. Det bör framhållas att resull tatet kan ifrågasättas eftersom studien inte närmare studerade eventuella undanträngningseffekter annan produktion och sysselsättning på grund av subventionema. I den andra studien undersöktes såväl effekter på sysselsättningen av lönebidrag till företagsutbildning för perrnitteringshotade som nyrekryte-

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar 217 -

ringsbidraget 1978-1979. Syftet främst att undersöka hur stödformema var fördelats på olika slags företag. Det gjordes därför inte några kvantitativa kalkyler av sysselsättningseffekterna. Studien baserades på intervjuen undersökning av 60 företag. Bidraget till permitteringshotade visade sig i allmänhet gå till större företag, medan nyrekryteringsbidraget främst gick till småföretag. Större företag kan lättare anordna utbildning inom företaget,

vilket förklarar att utbildningsbidraget för permitteringshotade gick till dessa.

På intervjufrågan om företagen skulle ha tidigarelagt nyanställningar för att få nyrekryteringsbidraget blev svaret, med några få undantag, nej. Det svar som företagen i allmänhet uppgav var att utökning personalstyrkan sker av enligt långsiktiga planer, vilka i sin tur beror på bedömningar marknadsav utveckling och förväntade vinster. Merparten nyrekryteringsbidragen gick av således till anställningar som ändå skulle ha gjorts. Sannolikt är då att effekten på sysselsättningen mindre av nyrekryteringsbidrag än vad effekterna är av företagsutbildning för permitteringshotade. Sammantaget tyder dock resultaten på att lönesubventioner ger små effekter på sysselsättningen. Ohlsson 1988 har genomfört en utvärdering det speciella åtgärdspaav ketet som genomfördes av Malmfaltsdelegationen i samband med de omfattande uppsägningarna vid LlüBzs gruvor 1983. Malmfâlts-delegationen inrättades med syftet att motverka uppsägningarnas effekter för de direkt berörda och för näringslivet i malmfáltskommunema. Den fick till sitt förfo-

gande 309 miljoner lcronor l70.000 kronor uppsagd person 262

per varav miljoner skulle gå till sysselsättningsskapande åtgärder. Malmfältsdelegationen kunde använda medlen betydligt friare än vid traditionella beredskapsarbeten. Ohlsson redovisar i utvärderingen Malmfaltsdelegationens sysselsättav ningsskapande åtgärder dels inkomsteffektema för de direkt berörda, dels en cost-benefitanalys. Altemativförloppet till att delta i Malmfaltsdelegationens åtgärder antas dels vara att resurser tillförts så att de uppsagda i utsamma sträckning som andra arbetslösa skulle placerats i beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning, dels att arbetsmarknadspolitiken i Norrbotten överhuvudtaget inte skulle ha tillförts några extra resurser. Det statistiska underlaget för att analysera inkomsteffektema på individnivå av åtgärderna bygger på enkätuppgifter från ungefär 1200 individer som

218 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder milcroutvärderingar -

berördes av uppsägningama.5 Resultaten från den empiriska analysen indi-

kerar att Malmfältsdelegationens insatser medfört en viss inkomstförbättring jämfört med altemativfallen. De friställda som ñck del av dessa åtgärder hade en signifikant högre sannolikhet att vara sysselsatt än övriga kategorier. Resultaten av cost-beneñtanalysen är dock inte entydiga. Ett problem är att

beräkningen av de de indirekta effekterna av åtgärderna som ger upphov till multiplikatoreffekter etc. måste göras med betydande osäkerhet. Huruvida

de samhällsekonomiska intäkterna överstiger kostnaderna för Malmfáltsdelegationens sysselsättningsskapande åtgärder är därför osäkert. Ohlssons egen slutsats är att Malmfaltsdelegationens insatser var bättre än om inga extra insatser alls sattes in. Däremot var dessa insatser inte bättre än en utvidgad traditionell arbetsmarknadspolitik. Storrie 1990 har undersökt effekterna på sysselsättnigen av det s.k Uddevallapaketet i samband med nedläggningen av Uddevallavarvet vid årsskiftet 198485. Uddevallapaketet bestod av såväl arbetsmarknadspolitiska åtgärder, industri- och lokaliseringspolitiska åtgärder som motorvägsbygge och stöd för att utveckla ett turistcentrum. Totalt omfattade paketet 1.512 milj kr, vilket motsvarar 700.000 kr för var och ett av de 2.165 arbetstillfällen som försvann i och med nedläggningen av varvet. De arbetsmarknads- och lokaliseringspolitiska åtgärderna uppgick till ca 475 milj kr. Det är utfallet på de friställdas arbetsmarknadsstatus av dessa åtgärder som undersöks i Stonies studie. I studien presenteras en kartläggning av de friställdas sysselsättningsutveckling från nedläggningsbeslutet fram till september 1987, en period på två och ett halvt år. Kartläggningen visar att 63 procent av de friställda hade fått nya anställningar, en fjärdedel av dessa i starkt subventionerade anställningar. Andelen arbetslösa uppgick till 2 procent. 24 procent hade lämnat ar-

betskraften de flesta dessa hade förtidspensionerats. Övriga befann

varav av sig i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, främst i arbetsmarknadsutbildning. Under 1987 var antalet industrisysselsatta i Uddevallaregionen 1.800 färre än året före varvsnedläggningen. Om detta betraktas som resultatet av Uddevallapaketet finns det skäl att instämma med Storrie att detta knappast kan anses vara tillfredsställande.

6 Enkäter sändes till samtliga drygt 1500 berördes uppsågningama. ut personer som av Svarsfrekvensenpå enkäter-na uppgick såledestill cirka 80 procent.

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvârderingar 219 -

I Jonsson Larssons 1990 studie studeras effekterna det s.k Östraav

Norrbottenprojektet. Målsättningen med Östra-Norrbottenprojektet,

som under perioden 1986-1988 fördelat drygt 70 milj kr till industriföretag för investeringar i maskiner, marknadsföring och utbildning jämsides med att ett motsvarande belopp omfördelats från länsarbetsnämndens ordinarie anslag till beredskapsarbeten och utbildningsverksamhet, har varit att minska den

höga arbetslösheten och vända den negativa trenden i befolkningsutveckling-

en i området. Syftet med studien är att studera hur många arbetstillfällen projektet skapat och i vad mån det går att spåra någon bestående utvecklirrgseffekt i form av nyetableringar, tillväxt i redan befintliga företag och homogenare demografisk sammansättning hos befolkningen. I utvärderingen undersöks om arbetslösheten minskat med det uppsatta målet, 1.000 personer. Genom regressionsmodeller förklaras arbetslöshetsutvecklingen under perioden 1977-1988. I skattningen modellerna försöker effekav man separera terna av den allmänna konjunkturens påverkan på arbetslöshetsutvecklingen

från effekterna av Östra-Norrbottenprojektet. Resultaten tyder att projektet

inte haft någon inverkan på variationen i arbetslösheten. Däremot påvisas en effekt i form av minskad arbetslöshet, även då hänsyn tas till den högkonjunktur som rådde 1986-1988. Effekten uppskattas till 150-830 färre arbetslösa. Den positiva påverkan på den öppna arbetslösheten tycks ha varit starkast i de kommuner inom området som har det minst differentierade näringslivet. Utvärderingen ger dock inte svar på frågan om projektet medfört ökning en av antalet varaktiga arbeten. När stöd utgår till investeringar i realkapital, marknadsföring och kompetenshöjande åtgärder förefaller det rimligt att anta att det finns vissa fördröjningseffekter. Realkapitalinvesteringar har långa inkömingsperioder alltifrån då projektet startar, över bidragsansökningar och tills dess de ger upphov till ökad produktion och sysselsättning. Frågor som rör huruvida arbetstillfállena blir varaktiga eller inte kan endast besvaras om tiden mellan anställningstillfallet och utvärderingen är tillräckligt långt. I

detta fall förefaller tiden mellan starten av Östra-Norrbottenprojektet och när

utvärderingen genomförts ha varit allt för kort för att det skall möjligt att vara kunna dra några mer bestämda slutsatser om projektets effekter.

220 Ejfekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder mikroutvärderingar -

Utvärderingar av sysseIsâttningsscapande åtgärder för ungdomar.

Sehlstedt Schröder 1988 utvärderar effekterna av beredskapsarbete, ungdomsarbete och rekryteringsstöd för ungdomar i åldern 20-24 år. De undersöker om dessa åtgärder förbättrar möjligheterna att få arbete på öppna marknaden och om åtgärderna ökar den totala sysselsättningen.

Undersökningsmaterialet utgjordes av 5.000 ungdomar, som var nyan-

mälda på arbetsförmedlingarna i fyra kommuner hösten 1984. En longitudinell databas byggdes upp från ett urval på 500 ungdomar som via arbetsförmedlingens personakter och via enkäter kunde följas under tre år. Utifrån arbetsförmedlingens insatser kunde olika strategier för att etablera ungdomarna i ett fast arbete på den ordinarie arbetsmarknaden identifieras: t.ex tillfälligt arbete inom en utvecklingsplan. Med plan menas att ungdomarna med stöd av förmedlarna skaffar sig yrkeserfarenhet och lägger upp en strategi för att uppnå målet ett fast arbete inom ett önskat yrkesområde. För att utvärdera effekterna av att vara i beredskapsarbete ungdomsarbete och rekryteringsstöd i mars 1985 jämfördes dessa åtgärder med alternativen tillfälligt arbete inom en plan, tillfälligt arbete utan plan och arbetslöshet. Som mått på sysselsättningseffektema av de olika alternativen användes ungdomarnas situation på arbetsmarknaden cirka tre år senare hösten 1987. Ungdomarnas situation beskrevs då utifrån fyra kategorier: Permanent lösning, som omfattar ungdomar med fast arbete och där inga uppenbara hinder föreligger för att behålla detta. Tillfällig lösning inom en plan, bestående av ungdomar i en aktivitet som har tillfällig karaktär men som innebär en förstärkning av deras ställning på arbetsmarknaden. Fortsatt rundgång, som ornfattar de ungdomar som har tillfälliga arbeten, befinner sig i åtgärder eller är arbetslösa och där ingenting tyder på att deras kvalifikationer förbättras så att rundgången mellan dessa aktiviteter kan brytas. Etablerad i arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som utgör de ungdomar som under hela perioden från hösten 1984 till hösten 1987 haft långa perioder av arbetslöshet eller befunnit sig i arbetsmarknads- och socialpolitiska åtgärder. De har inga eller ytterst kortvariga arbetsperioder och åtgärderna har inte lyckats bryta cirkeln arbetslöshet-åtgärd-arbetslöshet. Genom logitanalys studeras hur de olika åtgärdsstrategiema påverkar sannolikheten för att tre år senare hamna i de fyra ovan närrmda arbetsmarknadssituationema. Resultaten visar att förekomsten av en plan har starkt po-

Ejeder av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrøutvärderingar 221 -

sitiv inverkan på den arbetsmarknadssituationen. Sannolikheten för senare fortsatt rundgång minskar häftigt. Tillfälligt arbete inom en plan är den avgjort bästa stategin för att få eller vara på god väg mot ett fast arbete inom ett önskat yrkesområde. Av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna rekryteringsstöd och beredskapsarbete är anställning med rekryteringsstöd den klart bästa strategin. Strategierna beredskapsarbete och tillfälligt arbete plan utan

är de minst attraktiva vstrategierna. Beredskapsarbete är bättre än arbetslöshet

både vad gäller ökad sannolikhet att uppnå en permanent lösning och att minska risken for att bli etablerad i arbetslöshet.

I Ackum 1991 jämför ovan analyseras också individeffekter bered-

av skapsarbeten. Resultaten visar att beredskapsarbeten har positiv effekt på en ungdomarnas timlöneutveckling. Precisionen i skattningarna är dock så låg att denna effekt inte är statistiskt säkerställd på sedvanlig signiñkansnivå. I Edin Holmlund 1991 analyseras om chansen att få ett arbete är densamma om individen har ett beredskapsarbete eller är öppet arbetslös. En tidsseriedatabas byggdes upp med hjälp av två urval, dels det urval från

Stockholmsundersökningen som används i Ackum 1991 se ovan dels det

urval som Edin 1989 se ovan använder i sin studie om företagsnedlägg-

ningen i Kramfors. Skattningsresultaten för båda urvalen visar att sannolikheten för anställning är större for de öppet arbetslösa än for deltagare i beredskapsarbete. Detta indikerar att beredskapsarbeten åtminstone indirekt medför slags en inldsningsefekt. Det senare kan tolkas som att arbetslösa ägnar betydligt mer tid till att söka arbete eller att de söker mer intensivt än vad personer gör som omfattas av åtgärder. Detta är konsistent med de resultat som redovisas i Edin 1989. I denna studie skattas utifrån individuella bakgrundskaraktäristika förväntade väntetider på reguljär sysselsättning. Skattningsresultaten indikerar att väntetiden för arbete på öppna marknaden är signifikant längre för personer som är i åtgärder än for personer i arbetslöshet. Edin Holmlund undersöker dessutom om de framtida sysselsättningsmöjligheterna for ungdomar påverkas av att de deltar i programmen. Resultaten indikerar att programmen kan ha en behandlingsefekt treatment effect, dvs även om anställningssarmolikheten är lägre för ungdomar beñnner som sig i åtgärder än för de ungdomar som är arbetslösa så påverkas ändå de framtida sysselsätmingsmöjlighetema på den öppna arbetsmarknaden positivt av att medverka i programmen.

222 E fekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder rnikroutvärderingar -

Korpi 1992 har i två studier analyserat ungdomars etablering på den svenska arbetsmarknaden. Datamaterialet utgörs Stockholmsundersökav ningen, som också används i de tidigare refererade studierna Ackum och av Edin , Holmlund. Den första studien analyserar processen att lämna arbetslöshetsbestândet for permanent sysselsättning, tillfällig sysselsättning eller arbetsmarknads-

politiska åtgärder. I detta sammanhang undersöks arbetslöshetsunderstödens

betydelse för denna process. Den andra studien syftar till att analysera bestämningsfaktorema för sysselsättningens varaktighet efter det ungdoatt marna slutat vara arbetslösa. Speciellt studeras vad medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder betyder för möjligheterna att erhålla anställning och for anställningstidens längd. Vidare studeras sannolikheten for ñnna att ett nytt arbete när ungdomar länmar en anställning respektive när de åter blir arbetslösa. Tidigare studier har pekat på att sannolikheten för arbetslös få en att anställning minskar med arbetslöshetstidens längd. I detta avseende tycks Sverige vara ett undantag eftersom sannolikheten för arbetslös att få anställen ning inte minskar med längden på arbetslösheten utan snarare tycks öka. Korpi skiljer i sin analys på permanent och tillfälligt arbete och desstar utom hänsyn till effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och utfonnningen av arbetslöshetsunderstöd. Resultaten visar att sannolikheten for arbetslösa ungdomar att få permanent anställning sjunker med arbetslöshetstidens längd och att detta är som mest markant efter fyra månaders arbetslöshet. Detta samband gäller inte övergången till ett tillfälligt arbete. Vidare gäller att sannolikheten for övergång från arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar med arbetslöshetstidens längd. Dessutom ökar sannolikheten for övergång från arbetslöshet till sysselsättning i slutet ersättav ningsperioderna for arbetslöshetsunderstödet. Varken övergången till tillfälligt arbete eller effekten begränsade av ersättningsperioder visade sig dock vara av den storleksordningen att det förklarar att sannolikheten för en arbetslös att få arbete inte skulle minska med längden på arbetslösheten. Detta indikerar att det är arbetsmarknadspolitiska åtgärder som huvudsakligen förklarar det ökade temporära utträde arbetsur löshet då arbetslöshetstiden ökar. I den andra studien undersöks om arbetsmarknadspolitiska åtgärder leder till ett mer permanent utträde ur arbetslöshet. Resultaten studien underav

Efekxer av arbelsrrxarkrtadspolitiska åtgärder milvoutvärderingar 223 -

stryker betydelsen av att vid speciñkationen av ekonometriska modeller beakta individemas tidigare arbetsmarknadshistoria. Detta gäller särskilt deltagandet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Studiens huvudresultat är att san-

nolikheten for en övergång från arbetslöshet till permanent anställning beror

på individens utbildningsnivå, arbetslöshetstidens längd och individen om medverkat i arbetsmarknadspolitiska program.

En högre utbildningsnivå ökar sysselsättningsstabiliteten. Sanno-. likheten

att övergå till permanent anställning minskar fler och längre arbetslöshetsperioderna varit medan den ökar med tiden för individens programmedverkan. Däremot minskar övergångssannolikheten fler gånger som individen har deltagit i program. Vidare visar studien att risken för återkommande arbetslöshet minskar med högre utbildningsnivå och längre tid som tillbragts i åtgärder medan den ökar längre arbetslöshetstider som individen tidigare har haft. Som tidigare konstaterats fann Edin Holmlund l 991 att sannolikheten för övergång till sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden är lägre för deltagare i beredskapsarbete än för de öppet arbetslösa. Korpi visar att när individerna väl avslutat en arbetsmarknadspolitisk åtgärd ökar sannolikheten att få permanent sysselsättning och denna effekt förstärks längre tiden som individen medverkat i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Däremot ñrmer Korpi att det finns en negativ effekt på sysselsättningssarmolikheten att av upprepade gånger ha deltagit i åtgärder.

Urvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder för arbetshandikappade

I Vlachos 1989 redovisas en samhällsekonomisk utvärdering av lönebidraget för arbetshandikappade under budgetåret 198687. Utgångs- punkten för den samhällsekonomiska kalkylen är antagandet att ingen av de individer som var anställda med lönebidrag skulle ha varit sysselsatta vid nollaltemativet, dvs alternativet till anställning med lönebidrag antas vara sjukbidrag eller förtidspension. I utvärderingen görs således inget försök att uppskatta sysselsättningseffektema av lönebidraget och heller inte eventuella undanträngningseffekter av lönebidraget. Givet dessa förutsättnigar visar kalkylen att de samhällsekonomiska intäkterna uppgår till 3.075 milj kr och

224 Ejener av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar -

de samhällsekonomiska kostnaderna till 553 milj kr för 198687 då 47.000 individer hade anställning med lönebidrag. Vlachos 1993 utvärderar Samhall med ett liknande angreppssätt. Utgångspunkten för den samhällsekonomiska kalkylen är att det enda altemativet för de arbetshandikappade som sysselsätts vid Samhall är förtidspension. Den genomsnittliga resursförbrukningen kostnaderna och det genom-

snittliga resurstillskottet intäkterna för Samhalls verksamhet beräknas för

perioden 1987-1991. Den väsentliga delen av de beräkningsbara samhällsekonomiska intäkterna i kalkylen utgörs av de produktionsvärden som uppstår till följd av övergångar från Samhall till den öppna arbetsmarknaden. Andelen nettoövergångar utgjorde ca tre procent av det genomsnittliga antalet anställda arbetshandikappade inom Samhall. Den samhällsekonomiska kalkylen visar nollresultat vid en återstående karriärlängd på nio år för de tre procent av de anställda som går över till öppna marknaden. Eftersom den genomsnittliga åldern hos Övergångarna är 39 år, förefaller det rimligt att detta uppnås. En känslighetsanalys av kalkylen visar att även en marginell ökning 10 procent av det nuvarande antalet årliga övergångar skulle generera ett årligt samhällsekonmiskt överskott på 168 milj kr under förutsättning att denna ökning inte påverkar produktiviteten hos övriga anställda vid Samhall.

8.7.4 Utvärderingar av arbetsförmedlingsinsatser

Som tidigare nämnts är Delander 1978 den enda svenska utvärderingsstudie av arbetsmarknadspolitik som bygger på ett klassiskt experiment. Experimentet med intensiñerad arbetsförmedlingsverksamhet genomfördes i Eskilstuna 1974. Experimentgxuppen och kontrollgruppen valdes ut slumpmässigt bland de som varit registrerade som arbetslösa minst tre månader vid arbetsförmedlingen. Experimentgxuppen ñck under försöksperioden cirka ett kvartal ta del av extra törmedlingsinsatser medan kontrollgruppen ñck normal servicenivå. Experimentgruppen uppvisade vid uppföljningen nio

månader efter det att försöket avslutats en signifikant högre sysseslsätt-

ningsgrad, kortare arbetslöshetstider, högre månadslön och större andel med fast anställning än kontrollgruppen. De mycket positiva resultaten bör dock tolkas med en viss försiktigheLExempelvis kan den positiva effekten för indi-

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder miløaurvärderingar 225 -

vider i experimentgruppen delvis ha uppstått som en konsekvens av att den intensifierade arbetsförmedlingsinsatsen ledde till att dessa individer hamnade först i arbetslöshetskön och att situationen för personerna i kontrollgruppen därmed försämrades. Farm 1981 har studerat effekterna av utökade arbetsförmedlingsinsatser för kvinnor. I mitten av 1970-talet påbörjades som för-söksverksamhet inrätt-

andet av 100 tjänster inom arbetsförmedlingen med syftet att öka förmed-

lingsinsatsema som riktas mot kvinnorna. Effekterna av de utökade förmedlingsinsatserna kom att utvärderas med utgångspunkt från en extra förstärkning av disniktskontoret i Växjö med fyra tjänster. Våxjöundersölmingen är en studie av avslutat arbetssökande. Den omfattar uppgifter om åtgärder, väntetider och arbetsplaceringar för 2.000 kvinnor som sökte arbete genom arbetsförmedlingen i Växjö 1976-1977. Uppgifter om de arbetssökandes arbetsplacering inhämtades med hjälp av enkäter och telefonintervju ca tre månader efter avaktualiseringen, medan information om sysselsättningssituation, bakgrund och önskemål vid inskrivningen och om förmedlingens åtgärder mellan inskrivning och avaktualisering insamlades från arbetsförmedlingen. För att mäta effekterna av den intensiñerade platsförmedlingen användes kvarståendekvoten som är den andel av samtliga arbetslösa som varit arbetslösa någon gång under månaden och som står kvar som arbetslösa i slutet av månaden. Kvarståendekvotens utveckling studerades för perioden juli 1975 december 1977 på försöksorten Växjö och i fem kontrollorter. Försöksverksamheten genomfördes i tre faser, med ett uppbyggnadsskede under andra halvåret 1976, en intensivfas under första halvåret 1977 och slutligen avveckling under andra halvåret 1977. Kvarståendekvotens förändringar och förändringar i lediga platser under dessa tre faser studerades genom att ett halvår jämfördes med motsvarande halvår ett år tidigare. Resultaten visade på att försöksverksamheten hade effekt på kvarståendekvotens utveckling. Effekten uppskattades till att kvinnornas kvarståendekvot i Växjö reducerades med procentenhet, vilket motsvarar en minskning av den geen nomsnittliga arbetslöshetstiden med nästan en vecka. Däremot kunde det inte konstateras några trängseleffekter av de ökade insatserna för kvinnorna såtillvida att detta skulle negativt ha påverkat utvecklingen för arbetssökande män i Växjö.

226 Efekter av arbetrntarknadspølitiskaåtgärder miløautvärderingar -

Engström Löfgren Westerlund 1988 utvärderade effekterna av den intensiñerade arbetsförmedlingen den s.k. Malmfälts- delegationen som satte in för de som friställdes från LKAB 1983. Arbetsförmedlings- tjänstemas effekter analyserades genom att studera sannolikheten för lämna arbetslösatt het för en experimentgrupp och jämförelsegrupp. Resultaten visade det en att inte ñnns några signifikanta skillnader mellan lämna grupperna att ar-

betslöshetsstocken. Däremot kunde

man påvisa en signifikant effekt vad gäller antalet arbets- löshetsperioder. Den intensiñerade arbetsfönnedlingsverksamheten medförde att experimentgruppen har färre antal arbetslöshetsperioder än jämförelsegruppen. Delander Niklasson 1987 har utvärderat ett åtgärdsprojekt för personer som drabbats av långvarig arbetslöshet eller utslagning från arbetsmarknaden. Stockholrnsprojektet som bedrevs 1985-1987 kan karaktäriseras som ett samverkansprojekt mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten för arbete långtidsarbetslösa Projektet aktualiserades den växande av långtidsarbetslösheten i Stockholmsområdet. Verksamheten innebar att personal från arbetsförmedlingen och socialtjänsten arbetade tillsammans i en särskild organisation med lokaler. Syftet med projektet skapa egna var att varaktiga placeringar för långtidsarbetslösa och därmed bryta deras bidragsberoende. Projektet fick resurser för intensiñerad arbetsförmedling, beredskapsarbete, relcryteringsstöd, praktikplatser och utbildning. Delander Niklasson 1987 och Behrenz 1989 har genomfört effektmätningar som baseras på uppföljningar av dels deltagarna i Stockholmsprojektet, dels sådana andra långtidsarbetslösa i Stockholm placerats i besom redskapsarbeten. Behrenz effektstudie visade inte på några positiva effekter för deltagarna i Stockholrnsprojektet vad gäller andelen individer som blivit avaktualiserade eller placerade i åtgärder. Delander Niklasson redovisar beräkningar hur stora Stockholmsproav jektets effekter på deltagarnas arbetslöshetstider minst måste vara för att projeketet skall vara samhällsekonomiskt försvarbart. Utvärderingen visar att den faktiska minskningen arbetslöshetstidema inte den storleksav var av ordningen som krävdes för positivt nettoresultat i den sarnhällsekoatt ge nomiska kalkylen. Utvärderingsresultaten i dessa två studier skiljer sig starkt från andra studier som i allmänhet visar att betydande förbättringar för olika sökandegrupper kan uppnås med enbart intensiñerade förmed-lingsinsatser. En orsak till

Ejfekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder milcourvärderingar 227 -

de negativa utvärderingsresultaten kan vara att Stockholmsprojektet organiserades på ett sätt som innebar att man saknade direkta kontakter med arbetsgivarna via en egen ordermottagning och eget systern med kontaktpersoner för arbetsgivarna. Projektet kan därför ha medfört vissa inlåsningseffekter som inte har beaktats i studierna. Till bilden hör också att projektet var relativt kostnads-kråvande, vilket i beräkningarna tog sig uttryck i stora effektlcrav. Behrenz 1993 har utvärderat 1987 års personalförstärkning till arbetsförmedlingen Studien behandlar resultat av arbetet med nyinskrivna arbetssökande, långtidsarbetslösa och de lediga platserna under en föreperiod och en efterperiod vid tre försökskontor, ñck personalförstärkningar, och som tre järnförelsekontor utan personal-förstärkningar. Det är jämförelser mellan förändringar i olika variabler från före till efter vid försökskontoren och motsvarande förändringar vid jämförelsekontoren som utgör grunden för uppskattningar av personalförstärlcningens effekter. Syftet med studien är i första hand att dels studera effekterna på sökandetidema för nyinskrivna arbetssökande och långtidsarbetslösa, dels studera effekterna på andelen placerade i arbete och andelen placerade i åtgärder. För de lediga platserna har analyserna gällt effekter på vakanstidema. Resultaten av effektanalysema för sökande och lediga platser har utgjort grunden för att bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten av personalförstärkningen. Effektanalysema för nyanmälda sökande visar på positiva effekter på sannolikheten att erhålla arbete men däremot inte på sökandetidema. Resultaten av effektanalysema för de långtidsarbetslösa visar å andra sidan positiva effekter på sökandetidema. Förklaringen kan vara att det mycket goda konjunkturlåget under efzerperioden maj 1989 till juni 1990 inneburit att personalförstärlcningen inte haft någon större betydelse för de vanliga sökandes arbetslöshetstid. Personalförstärloiingen medförde att vakanstiderna förkortades med i genomsnitt två dagar. Det gynnsamma konjunkturläget under efter- perioden kan även här vara förklaringen till att effekten inte blev större. De uppnådda resultaten indikerar att en resursförstärlcning till arbetsförmedlingen har störst effekt när det inte råder kraftig obalans mellan antalet arbetssökande och lediga platser. Den samhällsekonomiska kalkylen visar att det hade behövts en förkortning av vakanstidema med två och en halv dagar för att personalförstärk-

228 Ejeeler av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder milatoutvärderingar -

ningen skulle ha varit lönsam. Den produktionsölcning åstadkommits som genom en minskning av vakanstidema med två dagar täckte inte de samhällsekonomiska kostnadema.

8.8 Sammanfattning resultaten från mikroutvärde-

av

ringarna

De utvärderingar som under senaste decenniet utifrån ekonometriska metoder skattat individeffekter av intensiñerad arbetsförmedling, arbetsmarknads utbildning och beredskapsarbete har givit motstridiga resultat både sinsemellan och i förhållande till äldre studier. Jämför Tablå I-V. Medan de äldre utvärderingarna gav entydigt positiva resultat effekom terna av intensiñerad arbetsförmedling, starthjälpstlytmingar och arbetsmarknadsutbildning är resultaten från de mer moderna studierna betydligt mer osäkra vad gäller arbetsmarknadspolitikens individeffekter. Man kan dock ifrågasätta om de äldsta studierna, som genomfördes på 1960- och början på 1970-talet, överhuvudtaget har någon relevans för dagens arbetsmarlcnadspolitik. Dels är omfattningen av arbetsmarknadsutbildning idag av en helt annan storleksordning än vad den var när dessa studier genomfördes, dels kan man heller inte utesluta att studierna har kommit fram till felaktiga slutsatser till följd av bristfälliga utvärderingsmetoder. Resultatet från dessa äldre studier torde därför ha ett mycket begränsat värde vid en bedömning av utfallet av l990-talets arbetsmarknadspolitik. De slutsatser som kan dras från moderna utvärderingar är att yrkesmässig arbetsmarknadsutbildning i början av 1980-talet hade positiva individeffekter på sysselsättning och inkomster. Effekterna var särskilt starka för vuxna personer som saknar tidigare yrkesutbildning. En studie visar att arbetsmarknadsutbildningen inte bara hade positiva privatekonomiska effekter utan också gav upphov till ett betydande sarnhällsekonomiskt överskott. Detta gällde särskilt för traditionellt svaga grupper arbetsmarknaden som invandrare, lågutbildade, handikappade etc. Vidare indikerar samma studie att korta kurser och utbildningar är inriktade på som servicearbeten var något mer lönsamma än övriga utbildnings- och yrkesinrikmingar. Man bör dock vara försiktig med att utifrån dessa studier dra slutsatser om effekterna av 1990-talets arbetsmarknadsutbildning. Preliminära resultat

Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder milvøutvârderingar 229 -

föreligger från studie Björklund Andersson som utvärderar arbetsen av marknadsutbildningen för perioden 1989-1991, dvs vid ett konjunkturläge då omfattningen denna verksamhet klart översteg den som rådde under 1980av

talet. Resultaten tyder på att arbetsmarknadsutbildning ger negativa inkomst-

och sysselsättningseffekter. I undersökningen har framkommit att arbetsmarknadsutbildning i stor utsträckning omfattat arbetslösa som riskerat bli utforsäkrade och sådana arbetslösa inte är berättigade till kassaersom sättning. Genom medverkan i har de arbetslösa kunnat kvaliñprogrammen

sig för ny rätt till kassaersätming för efterföljande arbetslöshetsperi-

cera en od. Detta kan till viss del förklara de negativa effekterna. Vidare kan nivåutbildningsverksamheten i sig leda till negativa effekter. ökningen av Samtidigt bör det understrykas att resultaten också tycks vara känsliga för valet skattningsmetod. Under det att några ekonometriska studier som av bygger på självselektionsmodeller har visat på att arbetsmarknadsutbildning hade positiva och signifikanta inkomsteffekter i början av 1980-talet finns det utvärderingar använder differensmodeller och som inte kan fmna några som

positiva effekter arbetsmarknadsutbildning7 Den generella slutsatsen som

av kan dras är alltså att det för närvarande råder en betydande osäkerhet om arbetsmarknadsutbildningens individeffekter. Resultaten från de studier utvärderat inkomsteffektema på individnivå som beredskapsarbeten är med ett undantag positiva. Undantaget gäller en av studie de friställda i samband med företagsnedläggelse. Resultatet från av en denna studie tyder dock på att beredskapsarbete åtminstone inte ger sämre framtida inkomster än arbetslöshet. Vad gäller både arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten tycks programdeltagare ha mindre sannolikhet for övergångar till arbete på den öppna marknaden än de hade varit arbetslösa. Detta tyder på att de som om deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ägnar mindre tid arbetssökande än arbetslösa. Dessutom tyder några studier på att de som hamnar i arbetsmarlcnadspolitiska åtgärder till stor del är personer som själva har svårt att ñnna arbete den öppna marknaden. Detta kan tolkas som en positiv effekt

7 Ökad belysning olika modellers betydelse för resultaten förväntas ges av några pågående av arbelsmarknadsutbildningcns effekter: Sjålvvals- eller AMSvalsmodeller EPA-projekt om Kurt Brännäs, Utbildning jobbet och utbildning för nytt jobb Anders Björklund och HåkanAndersson och Metoder för integrerade implementerings- och effektutvärderingar av arbetsmarknadsutbildning Harald Niklassonoch Lars Toms-mark.

230 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar -

av arbetsmarknadspolitiska åtgärder såtillvida att åtgärderna har haft en god träffsäkerhet mot personer har särskild ställning som en svag på arbetsmarknaden. En ytterligare slutsats kan dras är även anställningssom att om

sannolikheten är mindre för individer i åtgärder än för öppet arbetslösa individer tycks åtgärderna ha slags behandlingsefekt positivt

en som påverkar framtida möjligheter att få arbete. När programdeltagama genomgått åtgärden är sannolikheten att få anställning permanent större än för de arbetslösa. Dessutom blir risken mindre för återkommande arbetslöshetsperioder och långtidsarbetslöshet. Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder lönesubventioner som och industri- och lokaliseringspolitiska stöd är till antalet mycket få och visar inte på några klara effekter. Några studier som undersöker effekterna av sysselsättningsåtgärder för arbetshandikappade i form lönesubventioner av och anställning vid Samhall redovisar i och för sig positiva resultat åtgärderna. av Dessa studier har dock mer karaktären av att främst kalkylmässiga vara räkneexempel som studerar utfallet subventionema med utgångspunkten av från att det enda jämförelsealtemativet är förtidspensionering. Utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar visar att förekomsten av en utvecklingsplan, där ungdomarna i samråd med arbetsförmedlaren bestämmer utbildnings- och praktikstrategi, en är av central betydelse för åtgärdemas effekter. Tillfälligt arbete inom plan har visat sig en vara bästa alternativet för att erhålla fast arbete, och anställning med rekryteringsstöd är klart bättre än beredskapsarbete. Samtidigt är beredskapsarbete att föredra framför arbetslöshet eftersom denna åtgärdsform leder till större sannolikhet att uppnå fast anställning och minskar risken för långtidsarbetslöshet. Intensiñerade arbetsförmedlingsinsatser har utvärderats vid flertal ett tillfällen i mitten av 1970-talet och i slutet av l980-talet. De tidigaste studierna visar på att intensiñerade förmedlingsinsatser leder till kortare vakanstider, högre sysselsättningsgrad, färre arbetslöshetsperioder och kortare arbetslöshetstider. Några undanträngningseffekter dessa åtgärder kunde inte påviav sas. Även resultaten från senare års utvärderingar pekar på färre arbetslöshetsperioder och kortare vakanstider. Däremot visar resultaten inte på lika klara positiva effekter på sannolikheten att få arbete och på sökandetidemas längd. För långtidsarbetslösa kan det dock påvisas positiv effekt på arbetsen löshetstidens längd. En förklaring till skillnaderna i resultaten i äldre och se-

Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder milvøutvârderingar 231 -

nare studier är förmodligen det mycket goda arbetsmarknadsläget i slutet av 1980-talet, som bör ha medfört att det vant lättare att få anställning även för sökande som inte fått del av de intensiñerade förmedlingsinsatserna.

232 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrourvärderingar -

e

å 3 ä ä å å

b

.

Efektør arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroutvärderingar 233 av -

å .ma

å

v

ä

. ä . n

234 Efekzer arbetsmarknadspolitiskaåtgärder av miløoutvärderingar -

å å

z 8 v

å E

å

E

w

H å

i

Efekrer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder mikrautvärderingar 235 -

å å

. ä å

i

236 Ejeder arbetsmarknadspolitiska av åtgärder mikrøutvârderingar -

ä ...n E

8 E å

w

å

å

n

å ü á .H . m å

C

m

E å

. E m M

Efekzer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder mikrøutvärderingar 23 7 -

ä å N

m

L

238 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikroulvärderingar -

. å

E

N å

å a N E

C

Efekzer av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder miløourvärderingar 239 -

mm

å

å m ä å å

240 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder ntikroutvârderingar -

Referenser

Ackum, S., 1991, Youth Unemployrnent, Labour Market Programmes, Subsequent Earnings, Scandinavian Journal Economics, Vol, 93 4. l Andersson, H., 1993a, Description of data base designed for a new evaluation of the Swedish training program for unemployed, mimeo, Institu-

tet för Social forskning, Stockholms universitet.

Andersson, H., 1993b, Choosing alternative non-experimental among methods for estimating the impact of training: New Swedish evidence, mimeo, Institutet för Social forskning, Stockholms universitet.

Angrist, J.D., 1990, Lifetime Earnings and the Vietnam Era Draft Lottery: Evidence friom Social Security Administrative Records, American Economic Review, vol 80, no June.

Axelsson, R. Löfgren, K-G., 1992, Arbetsmarknadsutbildningens privat- och samhällsekonomiska effekter, EPA-rapport 25, Arbetsmarknr nadsdepartementet, Stockholm.

Behrenz, L., 1993,Effekt- och effektivitetsanalyser l987-års

av personal-

förstärkning till arbetsförmedlingen, licentiatavhandling, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet.

Björklund, A., 1983, Nya metoder inom utvärderingsforskningen, EFArapport nr Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Björklund, A., 1989, Evaluation of Labour Market Training Programs - The Swedish Experience, IUI, Stockholm.

Björklund, A., 1990, Klassiska experiment inom arbetsmarknadspolitiken, IUI, Stockholm.

Björklund, A., 1991 Evaluations of Labour Market Policy in Sweden, mimeo, Swedish Institute for Social Research, Stockholm University.

Björklund, A. Mofñtt, R., 1987 Estimations of Wage Gains in Self-se-

lection Models, Review of Economics and Statistics, 69, 42-49.

Card, D., 1990, The Impact of the Mariel Boatlift on the Miami Labor Market, Industrial and Labor Relations Review, Vol 43, No. January.

Chowdury, G. Nickell, S., 1985, Hourly Earnings in the United States: Another Look at Unionization, Schooling, Sickness, and Unemployment Using PSID Data, Journal Labor Economics, V01.3, No.1.

Dahlberg, Å., 1972,Arbetsmarlcnadsutbildning

verkningar for den en- skilde och samhället, Studier i nationalekonomi nr Umeå universitet.

Dahlberg, Åberg, R., 1978 Geografisk rörlighet sociala och eko-

nomiska effekter, kapitel 9 i SOU 1978:60.

Eiekter av arbets-rnarlotadspøliriska åtgärder mikroutvârderingar 241 -

G., 1974 Arbetsmarknadsutbildning, kapitel 6 i SOU

Dahâstâöârtg,

l 7 : . Delander, L., 1978, Studier kring den arbetsformedlande verksamheten, kapitel 8 i SOU 1978:60.

Delander, L. Niklasson, H., 1987a Metoder for evaluering arbets-

av marknadspolitik, NAUT-rapport 1987:4, Nordiskt Ministerråd.

Delander, L. Niklasson, H., 1987b, Ekonomiska aspekter på Stockholmsprojektet En studie av ett samverkansprojekt mot långtidsarbets- löshet. Rapport från Högskolan i Växjö, Ser 1 Ekonomi och Politik Växjö.

Edin, P-A., 1989,Individual Consequences of Plant Closures, Studia Oeconomica Upsaliensia 15.

Edin, P-A. Holmlund, B., 1991 Unemployment, Vacancies and Labour Market Programmes: Swedish Evidence, i Schioppa, F. P., ed. Mismatch and Labour Mobility. Cambridge University Press.

Farm A., 1981, Intensiñerad arbetsförmedling Om utvärdering och mål- styrning av arbetsförmedlingens verksamhet Institutet for Social forsk- , ning, Stockholms universitet.

Holmlund, B. Linden, J., 1991 Job Matching, Temporary Public Employment, and Equilibrium Unemployment. Working Paper 1991:11, Department of Economics, Uppsala University.

Jonsson, B. Larsson, R., 1990,Utvärdering Östra Norbotten projektet av Ett egionalt arbetsmarknadspolitisk program, Umeå Economic Studies - No 212, Umeå universitet.

Kjellman, S., 1975, Arbetsmarkandsutbildningens effekter på inkomstfördelning och resursanvändning, Riksdagens revisorers kansli, nr Stockholm.

Korpi, T., 1992, Two papers on youth unemployment dynamics, licentiatavhandling, Max-Planck-Institute fur Bildungforschung, Berlin.

Krueger, A.B. Pischke, J.S., 1992, The Effect of Social Security on Labor Supply: A Cohort Analysis of the Notch Generation, Journal Labor Economics, vol. 10, no.4.

Ohlsson, H., l988,Cost-Beneñt Analysis of Labour Market Programmes, Umeå Economic Studies No 182, Umeå University.

Sehlstedt, K. Schröder, L., 1989, Språngbräda till arbete En utvärde- ring av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdomsarbete, EFArapport nr. 19, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Storrie, D., 1990, Structural change and labour market adjustment in the Uddevalla region, Memorandum No 137, Nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet.

242 Efekter av arbetsmarknadspolitiskaåtgärder mikrøutvärderingar -

Vlachos, V., 1985, Temporära lönesubventioner En studie arbets- - av ett marknadspolitiskt medel, Lund Economic Studies No 34, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet.

Vlachos, V., 1989, Lönebidrag för arbetshandikappade En samhällseko- nomisk utvärdering, Ds 1989:19, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Vlachos, V. Haavisto, T. Höjgård, S., 1993, Arbete arbetshandikappade, stencil, Nationalekonomiska institutionen, Högskolan i Växjö.

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Styrnings- och samarbetsformeri biståndet. UD 36.Lag om totalförsvarsplikt. Fö. Kursplaner för grundskolan.U. 37. Justitiekanslern.En översyn av JKzs arbetsuppgifter Ersättning för kvalitet och effektivitet. m.m. Ju. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för 38.Hälso-och sjukvården i framtiden tre modeller. S. - grundläggande högskoleutbildning.U. 39.En gräns för filmcensuren.Ku. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade 40.Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. Folk- och bostadsräkning 1990och år i framtiden.C. flyktingar m. fl. S. 41. beroendeframkallande psykofar- 42.Försvarets högskolor.Fö. Bensodiazepinermaka. S. 43.Politik mot arbetslöshet. A. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. Löneskillnader och lönediskriminering.Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. Postlag. K. 10.En ny datalag.Ju. l Socialförsäkringsregister. 12. Vårdhögskolor kvalitet- utveckling huvudmannaskap. U. - - 13. Ökad konkurrens påjärnvägen.K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15.Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16.Nya villkor för ekonomi ochpolitik ekonomi- kommissionensförslag. Fi. l6. Nya villkor för ekonomi och politik ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och televisioni allmänhetenstjänst. Ku. 18.Acceptans Tolerans Delaktighet.M. 19.Kommunerna och miljöarbetet.M. 20.Riksbanken och prisstabiliteten.Fi. 21. Ökat personval.Ju. 22.Vad är ett statsråds arbete värt Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen en partiell översyn. Ku. - 25.Sociala åtgärderför jordbrukare. Jo. l6. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor.Ju. 27.Miljöbalk. Del och 1 M. 28. Bankstödsnämnden. Fi. 29.Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del Fi. 30.Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31. Kommunernas roll på alkoholområdetoch inom missbrukarvården.S. 32.Ny anställningsskyddslag.A. 33. Åtgärder för att förbereda Sverigesjordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35.Reaktionmot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet

En ny datalag.[10] Kursplanerför grundskolan.[2] EG och våra grundlagar.[14] Ersättningför kvalitet och effektivitet. Ökat personval.[21] Utformning av ett nytt resurstilldelningssystemför - Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] grundläggandehögskoleutbildning. [3] Reaktion mot ungdomsbrott.Del A och B. [35] Vårdhögskolor Justitiekanslern.En översyn av JK:s arbetsuppgifter kvalitet- utveckling huvudmannaskap.[12] - m.m. [37] Kunskapenskrona.[23] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40]

Jordbruksdepartementet Utrikesdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Stymings- och samarbetsformeri biståndet. [I] [61 Socialaåtgärderför jordbrukare.[25]

Försvarsdepartementet Atgärderför förberedaSverigesjordbruk och

att Lag om totalförsvarsplikt. [36] livsmedelsindustriför EG. [33] Försvaretshögskolor. [42]

Arbetsmarknadsdepartementet Socialdepartementet

Ny anställningsskyddslag.[32] Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade Politik mot arbetslöshet. [43] flyktingar m. fl. [4]

Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. Kulturdepartementet

- [51 Löneskillnaderoch lönediskriminering. Socialförsäkringsregister.[11] Om kvinnor och män arbetsmarknaden. [7] Rätten till bistånd inom socialtjänsten.[30] Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor Kommunernas roll alkoholområdet och inom och män arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] missbrukarvârden.[31] Ägandet radio och televisioni allmänhetenstjänst. av Hälso- och sjukvården i framtiden tre modeller.[38] [17] - Utlänningslagen en partiell översyn. [24] -

Kommunikationsdepartementet En för filmcensuren.[39]

gräns Postlag.[9]

Ökadkonkurrens järnvägen.[13] Näringsdepartementet

Förarprövare.[34] Svenska regler för internationellomfördelning olja vid av en oljekris. [15]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- Civildepartementet

kommisionensförslag. [16] Folk- och bostadsräkningår 1990och i framtiden. [41] Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- -

kommisionensförslag.Bilagor. [16] Miljö- och naturresursdepartementet

Riksbankenoch prisstabiliteten.[20] AcceptansTolerans Delaktighet.[18] Vad är ett statsrådsarbetevärt [22] Kommunernaoch miljöarbetet.[19] Bankstödsnämnden.[28] Miljöbalk. Del 1 och [27] Fortsattreformering av företagsbeskattningen. Del [29]

RAPPORTER FRÅN EFA

1 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik, SOU 1974:29 2 Arbetsmarknadspolitik i förändring, SOU 1978:60 3 Labour Market Policy Transition, An English Summary, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1978 4 Dokumentation från ett seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1979 5 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Västtyskland. Rapport från ett internationellt jämförande forskningsprojekt, EFA,Arbetsmarknadsdepartementet 1980 6 Forskning kring arbetsmarknadspolitikens effekter et forskningsprogram, EFA, - Arbetsmarknadsdepartementet 1980 7 Arbetsmarknadspolitik under debatt Tio forskares på arbetsmarknadspro- - syn blem. Liber Förlag 1982 8 Arbetslöshet och hölsa en socialmedicinsk studie byggnadsarbetare i Luleå- - av regionen, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1983 9 Nya metoder inom utvörderingsforskningen, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1983 10 Sorti med garanti en studie av Projekt 80 i Göteborg, EFA, Arbetsmarknads- departementet 1984 Arbetsmarknadspolitik under omprövning, SOU 1984:31 12 Labour Market Policy under Reconsideration, Summary of report from the Delea gation for Labour Market Policy Research EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1984 13 Seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1985 14 Ett arbetsmarknadspolitiskt forskningsprogram, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1985 15 EFAs Research Programme, EFA,Arbetsmarknadsdepartemenlel 1985 16 Labour Market Policy and Labour Market Dynamics The Swedish C056, EFA, - Arbetsmarknadsdepartementet 1988 17 Labour Market Policy Transition Trends and Effectiveness the Federal Re- public of Germany, EFA,Arbetsmarknadsdepartementet 1988 18 Labor Market Policies and Employment Patterns the United Sldles, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1988 19 Språngbröda till arbete Enutvärdering av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdomsarbete, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1989 20 On the Composition and Outcome of Swedish Labour Market pojgcy,EFA, Arbegs. marknadsdepartementet 1989 21 Perspektiv på arbetsförmedlingen, SOU 1990:31 22 Perspective on the Employment Service, Summary of a report from the Delegation for Labour Market Policy Research, EFA,Arbetsmarknadsdepgnementet 1990 23 Program för EFA Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvörderingsstudier. - Arbetsmarknadsdepartementet 1991 24 On the Outcome of Swedish Labour Market Policy, EFA,Arbefgmarkngdsdepgne. mentet 1991 25 Arbetsmarknadsutbildningens privat- och samhöllsekonomiskg effekter, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1992 26 Politik mot arbetslöshet, |

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGARZ Fnrrzcs KUNDTJÄNST, 10647 STOCKHOLM FAX 08-2050 2x, TELEFON 08-690 909c