Långtidsutredningen 1995. Bil. 2,

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Lånøgtids; utredningen .

Krim l Statens offentliga utredningar WW 1995:4 w Finansdepartementet

Långtidsutredningen

1 995

Utarbetad inom Finansdepartementet Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds sv.varar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten boschyr underlättar arbetet för den skall svara remiss. som som - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

Omslag: K.G. Nilson

ISBN 91-38-13867-03 NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 0375-25OX Stockholm 1995

Förord

Lângtidsutredningen har utarbetats inom Finansdepartementet.

I den grupp som utfört arbetet har deltagit docenten Bengt Assarsson samt departementssekreterarna Per-Lennart Börjesson, Hjördis DAgostino, Elin Landell, Eva Lindström, Helene Norberg och Clas Olsson. Under arbetets inledande skeden deltog även dåvarande departementssekreterarna Mats Johansson och Patrick Joyce. Ansvarig för administrativt arbete m.m. har varit assistenten Marita Rasmussen.

I beräkningsarbetet har medverkat departementssekreterarna Hans Lindblad och Carl Nordén. Praktikantema Inge Bhatt och Annika Winsth har ansvarat för arbetet med tabeller och diagram. Under arbetet har seminarier ordnats med experter inom de områden som utredningen analyserar. Vidare har Ekonomiska rådet följt arbetet och lämnat synpunkter, både enskilt och vid flera seminarier under arbetets gång.

Ett omfattande underlag för utredningen har utarbetats vid olika forskningsinstitutioner, utredningsinstitut, myndigheter och organisationer. Merparten av detta material redovisas bilagor till som utredningen. Ansvaret for de olika bilagorna och for de bedömningar de innehåller vilar på respektive Författare.

Med detta förord vill jag rikta ett varmt tack till alla dem har som bidragit till Långtidsutredningen.

Stockholm i januari 1995

Gunnar Wetterberg Departementsråd

Innehåll

Sammanfattning

I BAKGRUND 33

1 Långtidsutredningens utgångspunkter 35

1.1 Syfte och ställning 35

1.2 Den förändrade långtidsutredningen 36

1.3 Långtidsutredningen och awägningama 37

1.4 Betänkandets disposition 38

2 Ekonomi i obalans 41 2.1 Inledning 41 2.2 De senaste 25 åren 41 2.3 Obalansemai svensk ekonomi 47

2.4 Effektivitetsproblem i den svenska ekonomin 57

2.5 Fördelningen av inkomster och välfärd 60 2.6 Drivkrafter och slutsatser 66

3 Den svenska ekonomins strukturer 71

3.1 Strukturomvandlingens dynamik 71

3.2 Ekonomins sektorer 73 3.3 Produktionsstrukturens förändring 78 3.4 Efterfrågans förändring 83 3.5 Regional näringslivsstruktur 90

4 Den svenska ekonomins internationalisering 101

4.1 Inledning 101

4.2 Integration, internationalisering och beroende 102

4.3 Utrikeshandeln 103 4.4 Direktinvesteringama och ägandet över gränserna 112 4.5 Internationaliseringen de finansiella marknaderna 124 av

6 Innehåll

samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 129 5.1 Inledning 129 5.2 Det finansiella systemets uppbyggnad och omfattning 130 5.3 Det finansiella systemets uppgifter och funktionssätt 132 5.4 Finansiella och reala samband 137 5.5 Från reglering till avreglering 145 5.6 Kreditexpansionen i Sverige 152 5.7 Finanskrisens orsaker 154 5.8 De ekonomisk-politiska beslutens roll 160 5.9 Finanskrisens kostnader 161 5.10 Slutsatser 164

Teorier tillväxt 167 om 6.1 Inledning 167 6.2 Vad är ekonomiskt välstånd 167 6.3 Vad har hänt med tillväxten 170 6.4 Teorier tillväxtens drivkrafter 173 om 6.5 Hur ska tillväxt mätas 182 6.6 Tillväxtens gränser 185 6.7 Tillväxt i teori och verklighet 188

UTGÅNGSPUNKTER 191

Basscenariot 193 7.1 Inledning 193 7.2 Världsekonomins långsiktiga utveckling 194 7.3 Modellerna 199 7.4 Förutsättningar för basscenariot 201 7.5 Den makroekonomiska utvecklingen till 1998 216 7.6 Den makroekonomiska utvecklingen till 2010 226 7.7 Strukturomvandlingen till 2010 232 7.8 Den offentliga sektorns ekonomi till 2010 237 7.9 Slutsatser 248

PROBLEM OCH MÖJLIGHETER 251 III

Arbetsmarknaden 253 8.1 Inledning 253 8.2 Utvecklingen i Sverige 254 8.3 Utvecklingen i Europa och USA 263 8.4 Jämviktsarbetslösheten 267

Innehåll 7

8.5 Trögheter i anpassningen eller hysteresis 8.6 Relativlöneflexibilitet 279 8.7 Risken för bestående hög arbetslöshet i Sverige 282 8.8 Vad kan staten göra 294

Näringslivets villkor 305 9.1 Inledning 305 9.2 Kapital 308 9.3 Humankapital 322 9.4 Teknologi 333 9.5 Energi 345 9.6 Infrastruktur 352 9.7 Konkurrens och avreglering 360 9.8 Byggsektom 369 9.9 Entreprenörskap och företagande 376

9.10 Produktionsförutsättningarna i sammanfattning 384

10 Den offentliga omställningen 389 10.1 Inledning 389 10.2 De finansiella obalansema 390 10.3 Skatter 407 10.4 Offentliga transfereringar 417 10.5 Den offentliga konsumtionen och produktionen 430 10.6 Staten och incitamenten 442 10.7 Sammanfattning 453

ll Sverige och EG/EU 457 11.1 Inledning 457 11.2 EU:s betydelse för Sverige och omvänt 458 - 11.3 Vart går EU 464 11.4 Sverige i EU 467

12 Stabiliseringspolitiken 473 12.1 Stabiliseringspolitikens roll 473 12.2 Den svenska utvecklingen i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv 480

12.3 Stabiliseringspolitikens förutsättningar 487

12.4 Slutsatser 496

13 Det kan annorlunda 501 13.1 Inledning 501 13.2 Eftersläpningen och högscenariot 502 13.3 En alternativ utveckling i omvärlden 514 13.4 Slutsatser 518

8 Innehåll

LÅNGA SIKTEN 521 IV DEN

långa sikten 523 14 Den Inledning 523 14.1 Osäkerheten 525 14.2 Demografin 527 14.3 Geografin 529 14.4 533 14.5 Miljön institutionerna 536 14.6 långa sikten i den ekonomiska politiken 539 14.7 Den

543 Tabeller

547 Diagram

Tablåer 551

553 Referenser

579 Sakregister

Långtidsutredningen 1995 595 Bilagor till

Sammanfattning

Utredningens huvudsakliga slutsatser

Bakgrunden till 1995 års långtidsutredning domineras av den svenska ekonomins två mest akuta problem: sysselsättningen och budgetunderskottet. Utredningens scenarier och förslag har två syften: att öka ekonomins tillväxt och den ekonomiska politikens handlingsutrymme.

Om den ekonomiska politiken under de närmaste åren förmår stabilisera uppgången, underlätta tillväxten och stärka de offentliga finanserna är det inte bara en ovanligt besvärlig lågkonjunktur som har ridits ut. Då är också grunden lagd för årtionden med ett par en förhållandevis god ekonomisk utveckling, vilket återspeglas i utredningens basscenario. Men arbetslöshetens återgång, goda förutsättningar för tillväxt och strama offentliga finanser är inga lindriga villkor att uppfylla. Det kan gå sämre.

Den ekonomiska politikens uppgifter handlar emellertid inte enbart om att bemästra de akuta problemen. Ett väl avvägt samspel mellan offentliga institutioner och ingrepp å ena sidan och näringslivets utveckling å den andra kan främja hela ekonomins tillväxt. Under de närmaste årtiondena handlar detta samspel både om att underlätta nya verksamheters framväxt och om att dra nytta av befintliga resurser.

Utredningens scenarier pekar på den kunskapsintensiva industrins och tjänstenäringens betydelse för de nya arbetstillfällena. Inte minst inom tjänstesektorn spelar de mindre och medelstora företagen en avgörande roll for tillväxten. Därför återkommer analysen i flera sammanhang till deras villkor.

För att uppnå och bibehålla en hög tillväxttakt är det emellertid inte tillräckligt att stärka det nya. Hela ekonomins kapacitet måste utnyttjas. Kvinnornas och de äldres höga förvärvsfrekvens bidrog till att hålla den svenska tillväxttakten uppe under 1980-talet. Om förnyelsen och strukturomvandlingen

10 Sammanfattning

leder till utträde och utslagning ur arbetskraften, så blir det sammanlagda resultatet ändå magert.

Långtidsutredningens bredd lånar sig inte till enkla budskap. Beskrivningen den svenska ekonomins läge och möjligheter måste av med nödvändighet rymma många nyanser. På flera viktiga områden t.ex. arbetsmarknaden, kapitalbild- ningen och stabiliseringspolitiken är den ekonomiska forskningens resultat mångtydiga än dagsdebatten ibland kan ge vid handen. mer Utredningen har försökt fånga något av denna bredd vid redovisningen teorier, hypoteser och empiriska rön olika områden. av Ekonomins skiftningar från tid till annan kan påverka vad som är den mest ändamålsenliga avvägningen mellan olika insatser. Utredningen ska förhoppningsvis kunna tjäna som bakgrund till ekonomiskpolitiska diskussioner och beslut under flera år framåt.

Basscenariot

Utredningen redovisar ett basscenario för den svenska ekonomin fram till 2010. Basscenariot är inte en prognos, utan ett försök att åskådliggöra vad några antaganden om grundläggande faktorer under perioden 1990-2010 skulle betyda för utvecklingen. Detta scenario är viktig bakgrund till utredningens bedömning av Sveriges ekonoen miska möjligheter och problem.

Beräkningarna genomförs med hjälp av modellerna KOSMOS, MECMOD och FIMO. De gör det möjligt att pröva hur olika delskeenden i ekonomin fungerar i samspel med varandra. Samtidigt förenklar de verkligheten i väsentliga avseenden, som gör att scenarierna inte låter sig användas som prognoser. En viktig svaghet är att modellerna inte kan fånga samspelet mellan ekonomins reala och finansiella sfarer, t.ex. vad minskade budgetunderskott betyder för räntan. Eftersom just den finansiella utvecklingen haft stor betydelse för den senaste nedgången i den svenska ekonomin kan denna svaghet betyda att beräkningarna underskattar vikten av de närmaste årens ekonomiska politik. Att vårda villkoren för den pågående återhämtningen, samtidigt man dämpar inflationsimpulserna i som ekonomin, avgörande förutsättning för den långsiktiga är en att utvecklingen tillväxt och sysselsättning ska komma till stånd. av Denna utveckling underlättas, om kronans kurs förstärks och realräntan sjunker.

Sammanfattning 11

Beräkningarna utgår från ett antal förutsättningar, för sig som var ter sig rimliga i ett historiskt perspektiv:

Produktiviteten i näringslivet ökar med 1,9 procent/år, något snabbare än under 1980-talet, men väsentligt långsammare än under de föregående årtiondena.

Världsmarknaden utvecklas på ungefär samma sätt under - som perioden 1960-1990. Marknaden för svensk export växer således med ungefär fyra år 1990-2010. Bytesförprocent per hållandet med omvärlden försämras något, vilket är i linje med den historiska utvecklingen.

Arbetslösheten uppgår vid periodens slut till fem procent, vartill kommer 2,5 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det är högt i förhållande till tidigare decennier, väsentligt men lägre än i dag.

År 2010 deltar 82 procent av befolkningen i åldrarna 16-64 år i arbetskraften. Det är lägre än de 84 deltog 1990, procent som men högre än 1993 års 79 procent.

Den offentliga konsumtionen begränsas inledningsvis - av åtgärderna för att stabilisera de offentliga fmansema, men utvecklas på lång sikt i takt med framförallt de demografiska förändringarna.

Bruttosparandet stiger från dagens låga nivå till att motsvara 22 procent av BNP, vilket är på 1960-talets nivå.

Om dessa antaganden infrias bäddar de för utveckling en gynnsam av den svenska ekonomin fram till 2010. BNP skulle växa med 2,0 procent per år under perioden 1994-2010. Det är i nivå med 1970och 1980-talen, men betydligt lägre än 1950- och 1960-talens tillväxt. Bruttonationalinkomsten BNI växer ännu snabbare, med 2,2 procent om året. Under samma tid skulle den privata konsumtionen kunna öka med 1,9 procent om året. Detta innebär att konsumtionen capita ökar per med 30 procent från 1994 till 2010. Bara till mindre del skulle en detta utrymme användas för att betala ökad konsumtion idag en av skattefinansierade tjänster. Samtidigt minskar den genomsnittliga arbetstiden med knappt fem procent. Välstândsökningen tas inte enbart ut i ökad konsumtion.

12 Sammanfattning

De offentliga finanserna förbättras gradvis under perioden. Tillväxten ökar intäkterna, den lägre arbetslösheten sänker utgifterna. De offentliga budgetunderskotten försvinner omkring sekelskiftet. Nyckeln till den goda utvecklingen är ökning av sysselsätten ningen i näringslivet med 0,7 procent per år. Det skulle betyda ett brott med den historiska trenden mot en minskad andel av sysselsättningen för denna sektor. Hela nettoökningen skulle komma till stånd i den kunskapsintensiva industrin och i tjänstesektorerna. Detta ställer frågan tillväxten på sin spets: vilka förutsättningar ska möjliggöra om denna expansion i näringslivet

Det räcker emellertid inte med strukturomvandling. Generellt sett är ett lands tillväxt beroende att produktiviteten ökar i hela av ekonomin. Historiskt sett är utredningens antaganden om produktivitetsutvecklingen försiktiga, men 1980-talets avmattning pekar vikten att inte försumma arbetsorganisation, utbildning, teknologisk av förnyelse och incitamenten till arbete.

Den största osäkerheten vidlåder antagandet om arbetsmarknaden. Den rådande höga arbetslösheten måste minska kraftigt för att den inte ska leda till bestående utslagning. Långtidsarbetslösheten är ett av de allvarligaste hoten mot tillväxt och välfärd, därför att utslagning sätter bestående ärr i den framtida sysselsättningsgraden. Beräkningarna ger emellertid vid handen, att andelen arbetslösa och sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ännu 1998 skulle uppgå till 9,5 procent. Därför står frågan arbetsmarknadens funktionssätt i om förgrunden för utredningens överväganden.

När utvecklingen tar fart måste den strukturella förstärkningen av de offentliga finanserna fortsätta. Möjligheten att stark ekonomisk en utveckling skulle kunna undanröja underskotten inom ett decenium låter sig inte diskonteras idag. En alltför långsam minskning av underskotten kan försvåra nedgång i realräntan, och därmed försvaga en den ekonomiska utvecklingen under beräkningarnas inledande år. Detta skulle allvarligt begränsa det framtida handlingsutrjymmet för den ekonomiska politiken, och minska möjligheten att hantera de konjunkturnedgångar som modellerna inte kan förutse. I ett längre perspektiv skulle emellertid basscenariots utveckling kunna medföra påtaglig förstärkning av de offentliga finanserna. en Hur väljer att utnyttja denna potential är till stor del beroende av man medborgarnas värderingar och politiska avvägningar. Den ökning av skattekvoten krävts för att hantera budgetunderskotten riskerar som emellertid att hämma den långsiktiga tillväxten, höjningarna blir om bestående.

Sammanfattning 13

Arbetslöshetens återgång

De senaste årens ekonomiska nedgång har medfört en arbetslöshet som är högre än någonsin sedan 1930-talet. Försvagningen är kraftigare än i flertalet andra OECD-länder. Den internationella konjunkturavmattningen föregicks av en inhemsk överhettning och sammanföll med stora förändringar i den svenska ekonomin. Sammantagna bidrog dessa faktorer till ett kraftigt fall i efterfrågan, som slog hårt mot sysselsättningen.

Bedömningen av ekonomins läge försvåras av osäkerheten om arbetsmarknadens utveckling. Både den framtida tillväxten och de offentliga finanserna är starkt beroende av vilken arbetslöshetsnivå som visar sig förenlig med en stabil prisnivå NAIRU. Det råder emellertid en genuin osäkerhet om var denna nivå ligger. Det finns flera olika hypoteser:

En möjlighet är att ökningen av arbetslösheten huvudsakligen beror på strukturella problem på arbetsmarknaden. Jämviktsarbetslösheten skulle i så fall ha ökat därför att arbetsmarknaden fungerar sämre än den gjort tidigare.

En annan möjlighet är att konjunkturen spelar störst roll. I så fall är den höga arbetslösheten till stor del tillfällig, och skulle ganska snabbt kunna sjunka tillbaka till tidigare nivåer.

En tredje möjlighet är att arbetslösheten uppvisar persistens, dvs. att den först långsamt återgår till en lägre nivå. En ursprungligen konjukturbetingad arbetslöshet skulle i så fall till stor del ha blivit strukturell.

I extremfallet karaktäriseras arbetslösheten av hysteresis. - Arbetslösheten har fastnat på en hög nivå, utan någon tendens till att röra sig mot något annat jämviktsläge.

Det kan visa sig att den svenska arbetsmarknaden fungerar så väl att återhämtningen går snabbare än basscenariot vid handen. Å ger andra sidan har arbetslösheten i andra västeuropeiska länder tenderat att dröja sig kvar under lång tid, sedan den väl nått höga nivåer. Utredningen bedömer att det finns en påtaglig risk för att arbetslöshetens återgång kommer att ta längre tid än en konjunkturcykel. Den västeuropeiska erfarenheten tyder på att hög och långvarig arbetslöshet leder till en gradvis utgallring av äldre, lågutbildad och svårplacerad arbetskraft. Den arbetslöshet som kvarstår 1998 skulle då

14 Sammanfattning

till stor del strukturell. I så fall är det svårt att bedöma om den vara svenska arbetsmarknadens hittillsvarande mekanismer och åtgärder är tillräckliga, eftersom de inte tidigare behövt hantera strukturella problem i denna skala.

Den ytterligare nedgång fram till 2010 som förutsätts i utredningens basscenario ställer därför krav på åtgärder för att få hela ekonomin och inte minst arbetsmarknaden att fungera bättre. - - Vikten denna strukturella förbättring understryks i de alternativa av scenarierna, åskådliggör vad som kan hända om sysselsättningen som blir högre eller lägre än i basscenariot. Med dessa utgångspunkter har uppgiften att återvinna sysselsättningen tre komponenter: den konj unkturella återhämtningen, näringslivets strukturella omställning och expansion samt åtgärderna för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Alla dessa komponenter är nödvändiga, och samspelet dem emellan är kritiskt.

Utredningens analyser understryker vikten av att konjunktu- ruppgången vårdas så att arbetslösheten pressas ned. Ju längre återgången dröjer, desto större är risken att arbetslösheten blir bestående och leder till utslagning.

Samtidigt tyder utredningens beräkningar på att effekten på tillväxten och de offentliga finanserna blir starkast om det är inom den privata sektorn som sysselsättningen expanderar.

Dagens arbetsmarknadspolitik är i första hand utformad för att möta konjunkturella svängningar. Om återhämtningen tar tid kommer arbetsmarknadspolitikens uppgifter att vidgas och

fördjupas. Åtgärderna får inte störa näringslivets utveckling, de

måste främja rörligheten och de måste bidra till att bevara och förnya kompetensen hos en väsentligt större del av arbetskraften än tidigare.

Om arbetsmarknaden bättre och smidigare kan tillgodose olika behov arbetskraft så kan NAIRU pressas till en lägre nivå. Detta av måste åstadkommas åtgärder och förbättringar på en rad olika genom områden:

Utbildningen är avgörande. Den stora omställningen av näringslivet innebär att den traditionella arbetsmarknadsutbildningen inte är tillräcklig. Istället kommer det reguljära utbildningsväsendet att få en nyckelroll, när stora delar av arbetskraften ska förberedas för nya verksamheter och behov.

Sammanfattning 15

Om återgången blir långsam och kräver strukturella - mer av insatser, så skärps kraven på att incitamenten för de arbetssökande anpassas till det förändrade läget. Till del kan detta en antingen ske genom att dagens regler for arbetslöshetsersättning tillämpas konsekvent. Praxis bör följas upp. Egenföretagande måste stimuleras Deltagande i längre utbildningar får inte vara alltför missgynnat jämfört med traditionella stödforrner.

Samspelet mellan beskattningen, socialförsäkringarna och inkomstprövade taxor och avgifter kan skapa fattigdomsfällor. Andra länders erfarenhet tyder på att detta kan hämma sysselsättningen, om det ekonomiska utbytet återinträdet på av arbetsmarknaden blir for klent.

Arbetsorganisationen måste vara smidig att ta tillvara mesig - nog arbetarnas kompetens och marknadernas möjligheter. nya Organisationens utformning påverkas av arbetsrätten. Anställningsskyddet kan vara så starkt att företagen drar sig för att anställa fler. Å andra sidan kan alltför frihet anställa en stor att och avskeda medarbetare minska företagens inscitament för att vidareutbilda och omskola redan anställda.

En dämpad utveckling av arbetskraftens kostnader löner,

- skatter och sociala avgifter underlättar de växtkraftiga delarnas expansion. Utrymmet måste bestämmas hur av produktiviteten ökar. Omställningens krav omfordelning av resurser kan leda till skillnader i löneutvecklingen mellan olika sektorer. Lönebildningen är en kritisk faktor, både för att säkra en uthållig uppgång och för att underlätta strukturomvandlingen.

Långtidsutredningen publiceras när den svenska konjunkturen är på väg uppåt. Att arbetslösheten riskerar att dröja sig kvar innebär att insatsernas utformning måste omprövas. Stödformer som subventionerar enskilda företag kan förrycka konkurrenssituationen och därmed försvåra den långsiktiga expansionen. Därför är det väsentligt att så snart och långt som möjligt avveckla de sysselsättningssubventionerande åtgärderna, t.ex. arbetslivsutveckling och ungdomspraktik. Istället måste politiken inriktas på att öka rörligheten geografiskt och mellan yrken och branscher. Detta kan kräva en omprövning av den institutionella för insatserna, så ramen att organ med ett direkt intresse av att minska arbetslösheten t.ex.

arbetslöshetskassor och kommuner får en ökad roll.

16 Sammanfattning

Tillväxtens förutsättningar

Sedan 1970-talet har den ekonomiska forskningen ägnat förnyat intresse tillväxtens drivkrafter. Den s.k. tillväxtteorin pekar teknologins och kunskapens nya roll, inte bara impuls utifrån, led i de mest framsom utan som ett gångsrika ländernas utveckling. Det breda kunnandet lade grunden för den första industrialiseringen, stimulerade fortsatt forskning och som utveckling, bäddade för ytterligare en omgång nya företag och som projekt. l basscenariot är det den kunskapsintensiva industrin och tjänstenäringarna för ökningen av förädlingsvärdet och sysselsättsom svarar ningen.

Strukturomvandlingen 1990-2010 Årlig procentuell förändring

Förädlingsvärde Sysselsättningz

Varuproduktion 2,1 -0,2 Kapitalintensiv 1,3 -0,8 Arbetsintensiv 0,8 -l,2 Kunskapsintensiv 4,5 1,6 Skyddad l,l -l,2

Förädlingsvärde till producentpris. 2 Arbetade timmar. Källa: Finansdepartementet.

I praktiken är uppdelningen mellan industri och tjänster inte lika skarp i statistiken. Det finns ett samband mellan industrins som tillväxt, inte minst den kunskapsintensiva, och stora delar av tjänstesektorn. Inom alla branscher och sektorer kommer sannolikt informations- och tjänsteinnehållet att öka. Några drag i utvecklingen uppmärksammas i betänkandet:

Under 1980-talet spelade den privata tjänstesektorn en viktig roll för nytillskottet arbetstillfällen, men den nya teknologin av skulle kunna få betydelse även i andra sammanhang.

Produktivitetsutvecklingen, kostnadsläget och EU-medlemska- pet talar för en ökning av investeringarna.

Sammanfattning 17

En stor del tjänsteproduktionen bedrivs i ofentlig regi, där - av finansieringen snarare än huvudmannaskapet i sig är hindret for ytterligare tillväxt. En högre tillväxt och en ökad andel avgiftsfinansiering skulle på sikt kunna öka utrymmet för att tillgodose en ökad efterfrågan vård och omsorg. Därmed skulle sysselsättningen inom dessa områden kunna öka.

Utredningens analys av tillväxtsektoremas behov och förutsättningar betonar tre viktiga områden:

Kunskapen och teknologin spelar en viktig roll för flera av de sektorer kan väntas bidra till näringslivets expansion. som

Investeringarna är viktiga for att klara strukturomvandlingen, öka produktiviteten och omsätta nya rön i produktionen. Det gäller särskilt under de närmaste åren, när den kapacitet som slagits ut under krisen ska ersättas.

Inte minst inom tjänstesektorn har allt fler nya arbetstillfällen kommit i småföretag, som antingen nystartats eller vuxit. Företagandets villkor är avgörande för hur produktionsförutsättningarna ska tas till vara.

Kravet kunskaper och teknologi gör sig gällande i flera olika sammanhang.

En stor del arbetskraften måste höja sin kompetens för att - av finna arbete och bidra till omvandlingen av ekonomin. Beräkningar tyder på att det under de närmaste åren framför allt är efterfrågan på naturvetenskaplig och teknisk utbildning som kan vara svår att tillgodose.

En stor del av den ökade sysselsättningen väntas komma i nystartade och mindre företag. Det gäller inte minst inom tjänstesektorn, t.ex. när allt fler företag växer fram inom vård och omsorg. Många människor måste tillgodogöra sig de kunskaper som krävs for att driva egna företag.

Den formella kunskapen måste tas tillvara i en arbetsorganisa- tion som främjar lärande och utveckling. Det egna företagets

och landets FoU står normalt bara för en liten om än ofta

kritisk del av de nya kunskaper som behövs. Förmågan och

viljan att ta till sig nya rön utifrån är av stor betydelse.

18 Sammanfattning

Både den kunskapsintensiva industrin och den kvalificerade uppdragsverksamheten är för sin utveckling beroende av god tillgång på forskarutbildad personal, som kan nyttiggöra internationella framsteg inom vetenskap och teknologi.

För kapitalet och investeringarna är den förväntade avkastningen en av de viktigaste faktorerna. Sedan slutet av 1980-talet har lönsamheten i svenskt näringsliv förbättrats påtagligt. Deprecieringen 1992 i förening med företagsbeskattningen, produktivitetsförbättringar, en lugnare löneutveckling, EU-medlemskapet och offentliga strukturförändringar har skapat gynnsamma villkor för investeringari Sverige. Villkoren för utländska direktinvesteringar har förbättrats. Jämfört med andra OECD-länder är de kommande årens demografiska utveckling förmånlig, vilket antagligen minskar skillnaderna i sociala kostnader mellan Sverige och omvärlden. Kapitalmarknademas internationella integration påverkar villkoren för investeringarna. Presumtiva investerare jämför den förväntade avkastningen med vad de kan få på annat håll. På så vis läggs grunden för lönsamhetskraven på den internationella marknaden, även om de sedan kan påverkas av riskbedömningen för det enskilda landet och projektet. Företagens tillgång till den internationella kapitalmarknaden skiljer sig emellertid åt. Medan flera stora företag kan låna och t.0.m. skaffa nytt aktiekapital den internationella marknaden är många nya och mindre företag helt beroende av inhemskt kapital. Informationsproblemen innebär ofta att transaktionskostnaderna vid internationell finansiering skulle bli alltför höga.

De mindre företagen har ökat i betydelse under senare år. Under den senaste expansionsperioden i svensk ekonomi 1985-1989 stod mindre företag för större delen av sysselsättningens nettoökning. En förklaring är antagligen att den nya informationsteknologin gjort det lättare att driva mindre företag. Dessutom har stora företag ökat sin flexibilitet genom att öka inköpen av varor och tjänster utifrån. Det är sannolikt att detta mönster kommer att förstärkas. De mindre företagen är väsentligt mer beroende av hemmamarknaden än de större. En uppgång i den inhemska efterfrågan har störst betydelse för sysselsättningen i småföretagen. De är också mer räntekänsliga, eftersom deras skuldsättning nonnalt är större än de stora företagens. I och med att de är hänvisade till den inhemska kapitalmarknaden får de svenska räntesvängningama stor betydelse. Det finns också tecken på att den ökade konkurrensen om utlåningen i första hand gynnat utlåningen till hushållen och de stora företagen, medan de mindre företagen i större utsträckning förblivit hänvisade

Sammanfattning 19

till bankerna. l så fall har bankernas ökade marginaler inverkat särskilt negativt på de små företagens kapitalkostnader. En kritisk punkt är de mindre företagens försörjning med riskkapital. Denna bygger i hög grad på att företagarna själva kan mobilisera resurser i sin omgivning. Förekomsten av s.k. asymmetrisk information kan vara ett motiv för statligt stöd, men innebär samtidigt att sådana insatser är svåra att utforma. Därför är villkoren för dem som satsar privat riskkapital i mindre företag en viktig fråga.

Staten och incitamenten

Forskningen om tillväxtens förutsättningar har inte bara tagit upp teknologins betydelse. En annan gren lägger stor vikt vid institutionernas roll. Tillväxten har varit stark i de länder, där strukturer och regler varit gynnsamma för företagande och innovationer. En viktig faktor är stabiliteten i dessa institutioner, för att den som satsar sitt kapital eller sin arbetskraft ska kunna räkna med någorlunda trygga framtida villkor. Ett av den ekonomiska politikens ständiga problem är avvägningen mellan strukturkrav och stabiliseringspolitiska hänsyn. Dagens finansiella problem riskerar att skymma de offentliga systemens inverkan på ekonomins växtkraft. Staten och de offentliga ingreppen har stor betydelse för den långsiktiga tillväxten genom sin inverkan på näringslivets förutsättningar och de ekonomiska aktörernas beteende överhuvudtaget. Hur den offentliga sektorns göranden och låtanden påverkar incitamentsstrukturen i ekonomin är därför en av de viktigaste frågorna i denna långtidsutredning.

Effekterna på individernas beteende står i förgrunden. Flera av de strukturreformer som genomförts sedan 1980-talets slut har syftat till att stärka arbetslinjen. Detta är en naturlig utgångspunkt även framgent, inte minst med hänsyn till osäkerheten om arbetsmarknadens funktionssätt. Den bör vägleda översynen av arbetsmarknadspolitiken, och då även innefatta insatsemas effekter den reguljära arbetsmarknaden. Effekterna på förvärvsfrekvensen bör också vara en av huvudpunkterna vid den genomgång av familjepolitikens mål och medel som utredningen föreslår. Med dagens konstruktioner är sambandet mellan avgift och förmån ofta svagt i socialförsäkringarna. Ändrade kvalifikationsregler t.ex. när det gäller inkomstunderlaget i socialförsäkringarna kan stärka sambandet. Höjda egenavgifter får motsatt verkan, om förmånssidan lämnas oförändrad. En möjlighet är att införa s.k. livs- eller medborgarkonton, som var och en betalar sina sociala avgifter till och

20 Sammanfattning

kan använda vid behov. Denna konstruktion som i princip kan bygga det nya pensionssystemet- skulle bl.a. kunna minska dagens marginaleffekter. Utredningen föreslår att tänkbara kontokonstruktioners för- och nackdelar utreds närmare. Utredningen pekar att förändringar i beskattningen, socialförsäkringarna och avgiftssystemen riskerar att förskjuta marginaleffekterna nedåt i inkomstskikten. Effekterna på arbetsutbudet av det oavsedda samspelet mellan olika inkomstprövade system kan bli stora. Risken är att det uppkommer s.k. fattigdomsfällor, om det ekonomiska utbytet för den som får ett reguljärt arbete blir litet eller t.o.m. negativt. Det finns en påtaglig risk för att fattigdomsfällor kan bidra till bestående arbetslöshet och en lägre förvärvsfrekvens, vare sig utträdet arbetskraften är frivilligt eller En samlad översyn av dessa ur effekter är angelägen. I detta sammanhang har socialbidragens utformning uppmärksammats. Deras betydelse är sannolikt störst för grupper som ännu inte är etablerade på arbetsmarknaden, t.ex. ungdomar och nyligen anlända invandrare. Det är viktigt att bibehålla socialbidragens karaktär av individuellt anpassade åtgärder när andra skyddsnät inte räcker till, och undvika att bidragen förvandlas till en socialförsäkring bland andra.

De offentliga ingreppen påverkar även kapitalets användning. Kreditmarknadens avreglering, valutaregleringens avskaffande och skattereformen har kraftigt minskat snedvridningarna på detta område. På längre sikt bör dessa förändringar bidra till ökad effektivitet i fördelningen och användningen av sparandet.

På många områden är offentliga ingrepp nödvändiga för att motverka marknadsmisslyckanden. De senaste årens utveckling på de

finansiella marknaderna illustrerar de problem som är förknippade

med förekomsten av asymmetrisk information, dvs. de olika parterna de finansiella marknaderna har olika lätt att skaffa sig kunskap om projekt, låntagare osv. Till en del kan dessa svårigheter lindras genom regleringar av t.ex. den information som ska lämnas eller de säkerheter och den kapitaltäckning som ska finnas för olika förbindelser. Sådana ingrepp är nödvändiga för att säkerställa smidig tillgång till investeringskapital.

Sammanfattning 21

De offentliga finanserna och handlingsutrymmet

De offentliga finansema spelar en viktig roll för utredningens överväganden.

Deras utveckling påverkar förutsättningarna for de närmaste årens återhämtning, framförallt genom sin inverkan på ränteskillnaden gentemot omvärlden och inflationstakten.

Möjligheterna till en aktiv stabiliseringspolitik vid kommande konjunkturnedgångar bestäms i hög grad av hur mycket de offentliga finanserna förstärks under den påbörjade uppgången.

Det tidiga 2000-talets uppgång i försörj ningsbördan kommer att öka anspråken på flera av de åldersberoende offentliga utgiftssystemen. Vilka lösningar som då kommer att vara möjliga beror till stor del på hur de offentliga finanserna hanteras redan nu och framgent.

Överhuvudtaget bestäms statens handlingsutrymme till stor del

av de offentliga finansernas ställning. Det gäller även för t.ex. infrastrukturen och utbildning och forskning.

Under 1900-talet har den svenska statsskulden successivt ökat till allt högre nivåer, även om uppgången tidvis brutits och vänt. Den 31 december 1994 beräknades bruttoskulden till l 300 miljarder kronor. Den offentliga sektorns nettoskuld uppgår till närmare 400 miljarder kronor, vilket motsvarar 25 procent av BNP. Sedan 1989 har statens bruttoskuld ökat med ca 700 miljarder kronor. Den offentliga sektorns finansiella nettoställning har samtidigt försvagats med närmare 450 miljarder kronor. En ökande statsskuld kan i och för sig vara förenlig med en god ekonomisk utveckling, särskilt om upplåningen används för att stärka landets produktionskapacitet. Genom att staten lånar till t.ex. investeringar i infrastruktur stärks landets långsiktiga ekonomiska utveckling och därmed också de framtida skattebasema. Det som är problematiskt i de senaste årens utveckling är dels det snabba och kraftiga omslaget i den offentliga nettoställningen, dels den betydelse som den offentliga sektorns finansiella problem kan ha haft för konsumtionen och för ränteskillnaden gentemot utlandet.

Ökningen av nettoskulden innebär att de offentliga fmansemas

räntekänslighet ökar. Ökade underskott i primärsaldot, högre realränta och lägre tillväxt är faktorer som skulle förvärra läget ytterligare. Osäkerheten om hur underskottet ska täckas gör antagligen att

22 Sammanfattning

hushållen sparar mer och lånar mindre. Detta bidrar till att hämma den inhemska efterfrågan.

Den starka utvecklingen som antyds i basscenariot skulle stärka budgeten, både genom ökade intäkter och genom minskad arbetslöshet. För att öka det offentliga handlingsutrymmet och motverka risken för överhettning måste emellertid även strukturella förstärkningar till. I vilken takt detta kan ske måste avvägas mot hur konjunkturema utvecklas. De långsiktiga utgiftsåtagandena måste bringas i bättre överensstämmelse med de förväntade intäkterna. Förstärkningarna måste sökas både bland utgifter och inkomster.

Den svenska skattekvoten är internationellt sett hög, även när den justeras för att göra jämförelsen mer rättvis. Beskattningen innebär att skillnaden mellan vad en köpare betalar och vad en säljare får ut kan bli avsevärd. Detta kan snedvrida fördelningen mellan olika sektorer, eftersom effekten är olika stark för olika produktionsfaktorer. På lång sikt vore det samhällse konomiskt fördelaktigt att minska sådana effekter genom att sänka skattekvoten. l den mån minskade budgetunderskott ökar förtroendet för den svenska ekonomin kan dock skatteökningar övergångsvis vara motiverade. En lindring av de negativa effekterna kan åstadkommas genom en växling till mindre snedvridande skatter. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det mindre störande att höja skatten på bostäder och jordbruksfastigheter samt mervärdeskatten på livsmedel än t.ex. den kommunala inkomstskatten. Ökade miljöskatter kan både intäkter och fungera ge som styrmedel i miljöpolitiken, men en avvägning måste ske mot konkurrenskraften och andra tänkbara miljöåtgärder.

En stor del av de offentliga tjänsterna är i ekonomisk mening privata varor, dvs. vars och ens konsumtion är tydligt urskiljbar. Ökade avgifter är en möjlighet att låta en del av det ökade reallöneutrymmet finansiera sådana tjänster, utan de störningar som en ökad beskattning skulle medföra. Förutsättningen är dock att det finns ett tydligt samband mellan betalningen och förmånema.

De senaste årens utveckling har visat att det finns betydande möjligheter att rationalisera den offentliga produktionen. Den ojämna produktivitetsutvecklingen antyder att potentialen är olika väl utnyttjad inom den offentliga sektorns olika verksamheter. Förutsättningen för att rationaliseringar ska omvandlas

Sammanfattning 23

till besparingar är också att produktivitetsvinsterna realiseras., t.ex. genom nedläggning av övertaliga institutioner. Detta har visat sig vara ett problem bl.a. inom sjukvården. De första årens erfarenheter pekar emellertid också på de risker som finns med de nya verksamhetsformema. Valfrihet kan förbättra resursallokeringen men riskerar samtidigt att ge ökade kostnader. Decentralisering av olika offentliga åtaganden från staten till kommunerna kan leda till tveksamma prioriteringar. Avgiftsfinansieringens ökade roll kan leda till dåligt samordnade marginaleffekter.

De villkoren intemationaliseringen och de

nya -

finansiella marknaderna

Intemationaliseringen och samspelet mellan den reala och den finansiella ekonomin har förändrat mycket av den ekonomiska politikens förutsättningar:

Det internationella ekonomiska utbytet har vidgats och för- djupats. Handeln med varor och tjänster har intensifierats, inte minst på regional nivå. 1950- och l960-talens nationellt reglerade finansiella marknader har flätats samman över gränserna och vuxit långt bortom enskilda staters kontroll. Arbete utomlands blir en möjlighet för allt fler, råvarumarknaderna öppnas och de stora företagen etablerar sig marknader världen över.

I början av 1970-talet upplöstes Bretton Woods-systemet med fasta växelkurser, eurovalutamarknadema växte fram utom regeringarnas räckhåll och den nya informationsteknologin förenklade finansiella transaktioner över gränserna. Regeringarna lättade regleringarna för att minska de oreglerade euromarknadernas dragningskraft, men underlättade därmed också en explosionsartad tillväxt av de finansiella flödena över gränserna. Den svenska avregleringen av kredit- och valutamarknaderna föll in i det internationella mönstret och hade till stor del föregripits av den faktiska utvecklingen.

Den senaste konjunktumedgången underströk den finansiella sektorns ökade betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Förekomsten av s.k. finansiella acceleratorer kan förstärka störningar i den reala ekonomin. Det beror bl.a. olika aktörers olika tillgång till information om förutsättningarna för placeringar, investeringar

24 Sammanfattning

och lån. Internationaliseringen och avregleringen har understrukit dessa faktorers betydelse. Den enskilt viktigaste slutsatsen för den ekonomiska politiken är att ränteutvecklingens betydelse påtagligt ökat. Dess inflytande stannar inte vid de omedelbara effekterna på konsumtion och investeringar. Den påverkar t.ex. också fördelningen av inkomster och förmögenheter via effekterna tillgångsvärden och balansräkningar, både hushållens och företagens. Räntans rörelser begränsas inte på samma sätt tidigare regleringar och administrativa åtgärder, utan som av återspeglar förtroendet för ekonomin, hemma och utomlands. Ränterörelsernas genomslag blir också större när de kvantitativa kreditregleringama avskaffats.

Den internationella integrationen är mest påtaglig just den finansiella ekonomins område. Marknaderna för flertalet instrument är väl integrerade med den internationella ekonomin, och utländska köpare spelar betydelsefull roll även på de svenska marknaderna. en Men den internationella integrationen har även en mer direkt inverkan på den reala ekonomin och den politik som samspelar med denna:

Kapitalet kan tämligen obehindrat söka sig dit där avkastningen är högst. Det minskar skillnaderna i lönsamhet mellan olika länder, det ökar möjligheten för enskilda länder att omfördela konsumtion över tiden, men det skärper också kraven på investeringsklimatet.

Även arbetskraftens internationella rörlighet tenderar att öka.

- Antagligen kommer denna utveckling att accelerera under de närmaste årtiondena. Företagens internationalisering, migratioavreglering inom EES-området och den kraftigt ökade nens andelen studenter utomlands kommer att omskapa många yrkesgruppers arbetsmarknad. Utbytet av arbetskraft har starkt positiva effekter, t.ex. teknologispridningens område, men det ställer också krav bl.a. beskattningens och välnya fardssystemens utformning.

Medlemskapet i den europeiska unionen EU vidgar Sveriges möjligheter att påverka den internationella ekonomiska utvecklingen i samarbete med andra stater. Samarbetet på det sociala området är ännu förhållandevis oprövat, men skulle t.ex. kunna underlätta arbetskraftens rörlighet. I väsentliga avseenden har Sverige ett samhällsekonomiskt intresse att verka för förändringar i EG/EU: av

Sammanfattning 25

Handelspolitiken gentemot omvärlden har protektionistiska inslag som leder till välfárdsforluster för EU-ländernas invånare.

Den gemensamma jordbrukspolitiken belastar den gemensamma budgeten hårt och slösar med ekonomins och naturens resurser.

För stabiliteten i Sveriges närområde är det viktigt att de forna

planekonomierna snabbt integreras i den europeiska ekonomin.

Vårda reformerna

långtidsutredningens viktigaste uppgifter belysa behovet En av är att strukturella reformer. De närmaste åren är uppgiften emellertid inte av bara att fatta nya beslut, utan också att vårda genomslaget av de förändringar som redan gjorts. Det tidiga 1990-talets konjunkturnedgång förstärktes av den strukturella omställningen. Effekterna förvärrades av samspelet och den olyckliga inbördes ordningen mellan kreditmarknadens avreglering, avskaffandet av valutaregleringen och skattereformen. Under perioden fram till 2010 kan emellertid dessa och andra reformer bidra till en mer effektiv resursanvändning i ekonomin, som ökar tillväxttakten och underlättar återhämtningen på arbetsmarknaden.

Kredit- och valutaavregleringen samt skattereformen gynnar en effektiv kapitalanvändning. mer

skattereformen och förändringarna socialförsäkringssystemet stärker arbetslinjen.

EES-avtalet innebar att Sverige fick del i EU:s inre marknad. - EU-medlemskapet säkrar detta deltagande för framtiden, garanterar att Sverige erbjuds att delta i EU-samarbetet på andra områden och ger Sverige inflytande över de gemensambesluten. Även medlemskapet har del negativa ma om en konsekvenser torde det ändå sammantaget underlätta Sveriges deltagande i den internationella arbetsdelningen.

Forskningen och den högre utbildningen har prioriterats. Det prestationsstyrda systemet för resurstilldelning kan öka mer effektiviteten, om kvalitetskraven upprätthålls.

26 Sammanfattning

Statsbidragen till kommunerna har förändrats för att minska detaljstymingen, öka förutsägbarheten och större möjlighet ge till lösningar som är anpassade till lokala behov och värderingar.

De närmaste åren

Utredningens huvudfråga är den långsiktiga tillväxten. Förutsättningarna för utvecklingen på längre sikt påverkas emellertid i hög grad av hur stabiliseringspolitiken utformas. Villkoren för stabiliseringspolitiken har förändrats i väsentliga avseenden. De närmaste årens handlingsutrymme påverkas av att kredit- och valutamarknaderna avreglerats, att budgetunderskottets och statsskuldens storlek begränsar finanspolitikens möjligheter och att prisstabilitet fastställts som mål för en penningpolitik med rörlig växelkurs.

En avgörande fråga är hur snabbt och mycket arbetslösheten kommer att minska. Risken är påtaglig för att återgången kommer att ta tid, och att arbetslöshetsnivån under de närmaste åren kommer att ligga väsentligt högre än på 1980-talet. En sådan utveckling får allvarliga konsekvenser för stabiliseringspolitikens förutsättningar. Inflationen kan komma att öka även vid historiskt sett höga arbetslöshetsnivåer. Budgetunderskottet kommer inte att genomgå den minskning som en snabbare nedgång i arbetslösheten skulle medföra. Det strukturella budgetunderskottet, dvs. den del av underskottet som inte är beroende av konjunkturen, kan hamna på en högre nivå. I det nära perspektivet är det viktigt att politiken underlättar den

konjunkturella återgången. Åtgärder stärker statsñnanserna och

som Förtroendet för den svenska ekonomins utveckling kan inverka gynnsamt realräntans utveckling. Därmed skulle förutsättningarna stärkas för en balanserad utveckling av ekonomins export- och hemmamarknadsinriktade delar. I den utsträckning arbetslösheten ändå dröjer sig kvar är det inte självklart vilka slutsatser som ska dras för den ekonomiska politikens del. Å sidan kan ett större strukturellt underskott till intäkt för ena tas större förstärkningar statsbudgeten. Å andra sidan kan den av långsamma återgången tjäna som argument för mer omfattande stabiliseringspolitiska åtgärder, med ytterligare underbalansering av statsbudgeten som följd. Vad som talar emot sådan slutsats är dock en att en kvardröjande arbetslöshet till stor del sannolikt är strukturell, och svår att möta med enbart efterfrågestimulanser.

Sammanfattning 27

Med avreglerade och internationellt integrerade kredit- och valutamarknader slår världsmarknadsräntan igenom i den svenska räntenivån. Därutöver uppstår en ränteskillnad, som till en del beror

på den risk det alltid innebär att hålla en annan valuta, men som också

kan rymma en ersättning för förväntad depreciering, t.ex. därför att man befarar en högre inflation än i omvärlden. l förening med övergången till rörlig växelkurs har detta minskat utrymmet för finanspolitiken. Om Sverige använder ñnanspolitiska stimulanser kan detta öka marknadens farhågor för den svenska inflationsutvecklingen. Om ränteskillnaden då ökar kan detta förta den avsedda stimulanseffekten. Även andra skäl kan finanspolitiken ha svårt att göra sig av gällande. Finanspolitiska beslut är svära att tidsmässigt anpassa till konjunkturläget. Det beror inte bara på att beslutsprocessen i sig kan vara komplicerad. Effekter av förändringar i beskattningen kan bli andra än de förväntade. Konsumenterna kan t.ex. uppfatta förändringar som tillfälliga och därför bara marginellt anpassa sin konsumtion. Att växelkursen är rörlig kan däremot betyda att penningpolitiken får ett större handlingsutrymme. Det främsta penningpolitiska instrumentet, den korta räntan, behöver inte längre användas för att försvara en bestämd växelkurs, utan kan användas i stabiliserande syfte. Det övergripande målet för penningpolitiken är prisstabilisering. Priserna påverkas indirekt genom att penningpolitiken påverkar efterfrågan, dvs. konsumtion, investeringar och nettoexport. Den inhemska efterfrågan är dock i hög grad beroende av de långa realräntorna, som är svårare för Riksbanken att påverka direkt. Riksbankens möjlighet att främja prisstabiliseringen är därför beroende av det förtroende som kan åstadkommas för politiken. Detta fordrar ett samspel mellan finans- och penningpolitiken.

Penningpolitiken påverkar också sysselsättningen. På längre sikt än några år har den sannolikt ingen större betydelse för sysselsättningens nivå, men risken för att konjunkturell arbetslöshet blir bestående gör att även den stabiliserande effekten kan vara värdefull. I diskussionen om penningpolitiken har flera forskare varnat för att jämställa Stabilisering av priser och sysselsättning som mål för penningpolitiken, därför att detta skulle kunna skapa oklarhet om målens inbördes vikt. Denna oklarhet skulle kunna öka inñationsförväntningarna, och därmed motverka båda målen. En lösning kan vara att ange prisstabilisering som det prioriterade målet. Därutöver skulle penningpolitiken kunna användas för att stabilisera sysselsättningen, under förutsättning att inllationsmålet är säkrat.

28 Sammanfattning

På de närmaste årens sikt är den viktigaste uppgiften att vårda den konjunkturuppgång som började avteckna sig under 1994.

För att uppgången ska bli uthållig är det viktigt att investering- arna tar fart, så att näringslivet inte tidigt slår i kapacitetstaket.

Lönebildningen spelar en viktig roll för att bibehålla prisstabili- teten. Dels måste löneutrymmet anpassas till produktivitetsutvecklingen, dels måste relativlönema underlätta de expansiva sektorernas försörjning med arbetskraft.

Både av stabiliseringspolitiska skäl och för att öka den lång- siktiga handlingsfriheten är förstärkningen av de ojfentliga

finanserna en viktig uppgift.

Återhämtningen i sysselsättningen har försvårats av obalansen

mellan exportindustrin och den hemmamarknadsinriktade delen av ekonomin, som är mer arbetsintensiv. Budgetförstärkningarna måste därför avvägas mot efterfrågans utveckling. I den mån räntenivån riskpremie för budgetunderskottets och statsskuldens rymmer en potentiella inflationseffekter kan förstärkningens åtstramande effekt motverkas av en nedgång i realräntan. En sådan lättnad har antagligen störst betydelse för de mindre och hemmamarknadsinriktade företagen.

Såväl finans- penningpolitiken har svårt att träffsäkert åstadsom komma åsyftade effekter. De största möjligheterna att stimulera eller dämpa efterfrågan föreligger antagligen när det gäller offentliga utgifter för produktion och investeringar. Handlingsberedskapen inför konjunkturnedgång skulle förstärkas, om man i förväg förbeen ny reder samhällsekonomiskt effektiva offentliga insatser, valda med hänsyn till sysselsättningseffekt och igångsatta vid stabiliseringspolitiskt gynnsamma tidpunkter.

kan annorlunda...

Det gå

I två alternativa scenarier skisserar utredningen vad som skulle kunna hända, Sverige inte förmår hantera återhämtningens krav, eller om om de strukturella åtgärderna leder till en starkare uppgång i sysselsättningen.

Den nedgång i arbetslösheten som basscenariot utgår ifrån kommer sannolikt att kräva betydande strukturella förändringar i svensk ekonomi. Några är redan genomförda, andra t.ex. arbetsmarkna- -

Sammanfattning 29

den, inom socialförsäkringarna och när det gäller företagandets villkor skisseras i utredningen. På förhand är det emellertid svårt att bedöma hur stort genomslag sådana förändringar kan få, särskilt om flera av dem genomförs någorlunda samtidigt och förstärker varandra. Utgångspunkten för scenariot med hög sysselsättning är att dessa förändringar får ett starkare genomslag än utredningen räknat med i basscenariot. Högscenariot åskådliggör effekterna av en större nedgång i arbetslösheten, till sammanlagt fyra procent istället för basscenariots 7,5 procent, och en något högre förvärvsfrekvens, 83 procent av arbetskraften istället för 82 procent. I detta scenario räknar utredningen också med att den goda utvecklingen stärker förtroendet för den svenska ekonomin, vilket bidrar till snabbare nedgång i en realräntan. Skillnaden mellan högscenariot och basscenariot är att sysselsättningsökningen i näringslivet blir ännu starkare. Mellan 1994 och 1998 skapas 400 000 nya jobb i högscenariot mot 260 000 i basscenariot, i båda scenarierna framförallt i den privata sektorn. Det understryker vikten av förändringar som underlättar denna tillväxt. Högre sysselsättning förstärker de offentliga finanserna. Med högscenariots utveckling skulle den offentliga sektorns finansiella nettoställning på nytt vara positiv vid periodens slut 2010, vilket skulle öka möjligheten att hantera det tidiga 2000-talets demografiska påfrestningar.

Det andra alternativet- eftersläpningsscenariot- tar sin utgångspunkt i några av osäkerheterna kring utvecklingen i basscenariot.

Arbetsmarknaden fungerar sämre, vilket bl.a. tar sig uttryck i att löneökningarna blir högre redan under de närmaste åren. Löneökningarna får flera negativa konsekvenser. På kort sikt påverkar de lönsamheten i näringslivet och bidrar därmed till en sämre investeringsutveckling. De bidrar också till att öka osäkerheten Riksom bankens möjligheter att uppfylla inflationsmålet, vilket leder till högre räntor. Utvecklingen förvärras av att förstärkningen av de offentliga finanserna inte uppfattas som tillräcklig. Därför sjunker inte räntorna som i basscenariot. Högre räntor och större osäkerhet om den framtida ekonomiska politiken i stort bidrar till en svagare utveckling konsumtion och investeringar. Följden av blir en sämre ekonomisk utveckling, vilket förstärker problemen med statsfmansema och arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetslösheten fastnar en hög nivå. Den totala arbetslösheten uppgår till ll procent 2010, jämfört med 7,5 procent i basscenariot. Jämförelserna med basscenariot visar genomgående en svagare utveckling. BNP ökar med 1,4 procent per år istället för 2,0 procent

30 Sammanfattning

1994-2010, den privata konsumtionen med 1,6 procent per år istället

för 1,9 procent. Trots de budgetförstärkningar vidtas uppvisar den offentliga som sektorns finanser inte något överskott förrän mot slutet av perioden. Detta förutsätter dessutom att inga oñnansierade utgiftsökningar eller skattesänkningar genomförs under 16 år, och att den kommunala konsumtionen förblir oförändrad.

Försörjnivngsbalans och nyckeltal 1994-2010 Årlig genomsnittlig procentuell förändring

Eñersläpnings- Basscenariot Högscenariot

scenariot i F ärsörjningsbalans

Nyckeltal

Nivå 2010 Öppen arbetslöshet 7,0 5,0 2,5 Konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska

Inklusive lager. 2 Arbetade timmar. 3 Procent av arbetskraften. 4 Procent av BNP. 5 disponibel inkomst. Procent av Källa: Finansdepartementet.

I ett tredje altemativscenario åskådliggörs effekterna av en högre

internationell realränta än i basscenariot. Flera faktorer kan bidra till

högre ränta de närmaste tio-femton åren än under 1970- och 1980en talen.

Utbudet av kapital hämmas av befolkningens åldrande i länder - Japan och Tyskland, som svarat för en stor del av de som senaste årtiondenas kapitalexport. Enligt livscykelhypotesen

talar detta för ett minskat sparande.

Sammanfattning 31

Eftwfiågan investeringskapital ökas bl.a. omställningens

- av anspråk i de forna planekonomiema. USA förväntas ha ett fortsatt stort behov av kapitalimport, med bestående budgetunderskott och behov av investeringar i utbildning och Flera Flera stora ekonomier i Asien expanderar kraftigt.

Detta alternativa scenario analyserar bara utvecklingen fram till 1998. Den internationella realräntan antas bli 1,5 procent högre än i basscenariot. Den internationella höjningen slår igenom i den svenska realräntan. Scenariot resulterar i en påtaglig aktivitetssänlcning i den svenska ekonomin. Förklaringen är i första hand räntehöjningens inverkan på den inhemska efterfrågan, och i mindre grad förändringen i den internationella marknadstillväxten. I beräkningarna framstår Sverige vid en internationell jämförelse som ett räntekänsligt land. Räntehöjningar får ett förhållandevis starkt genomslag i den svenska tillväxttakten, vilket i sin tur påverkar sysselsättningen negativt.

Den långa sikten

Avslutningsvis behandlar utredningen frågan utvecklingen på 50 om års sikt. Både staten och ekonomins privata aktörer fattar beslut som har så långsiktiga konsekvenser pensioner, byggande.

Redan nu är det möjligt att urskilja flera faktorers betydelse under de närmaste årtiondena. Geografin, demografin och miljön är några exempel sådana trögheter. Svårigheten är emellertid att bedöma, hur ekonomin kommer att reagera det tryck och de möjligheter som dessa krafter skapar.

En av de viktigaste frågorna lång sikt är risken för konflikter mellan miljöhänsyn och ekonomisk utveckling. De bedömningar som gjorts för utredningens räkning tyder emellertid på att de stora miljöfrågoma i första hand klimatet, försumingen och den biologis- ka mångfalden är möjliga att hantera utan alltför stora uppoffringar. - På 30-40 års sikt kan den sammanlagda restriktionen från miljöområdet beräknas motsvara fem BNP, denna ökar procent av om med ett par procent om året. Den årliga tillväxttakten skulle vara drygt 0,15 procentenheter lägre med restriktionen än utan. Förutsättningen är dock att de åtgärder vidtas är ekonomiskt effektiva, som vilket knappast alltid varit fallet. Om t.ex. åtgärderna växmot thuseffekten omfattar subventionssystem med protektionistiska inslag kan kostnaden bli väsentligt mycket högre.

32 Sammanfattning

Frågetecknen framtiden är många. Utvecklingen i Central- och om

Östeuropa, förändrade relativpriser, teknologier, ändrade värde-

nya ringar och livsstilar samt omkastningar i ekonomins och politikens institutioner är några de faktorer, gör den framtida utveckav som lingen omöjlig att förutsäga. Utredningen går igenom olika möjligheter att hantera olika slags osäkerhet och risker. l det långa perspektivet framstår s.k. adaptiva lösningar ofta det mest rationella alternativet, dvs. man dröjer som med avgöranden och vägval för att vinna större kunskap och utarbeta fler alternativ. Förutsättningen för att sådan strategi ska fungera är en emellertid att det finns tillgängliga för att vidta åtgärder, om resurser detta visar sig nödvändigt.

Mot denna bakgrund kan rimlig tumregel vara att långsiktiga en beslut inte bör inteckna framtida tillväxt. Nya system bör utformas så att de blir hållbara även tillväxten uteblir eller resurserna t.o.m. om minskar. Om ekonomin växer bör de statliga och kommunala och regleringarna inte öka i samma takt. Med växande och systemen någorlunda jämnt fördelade reala är det möjligt för fler resurser medborgare att själva ta för större del av det som hittills ansvar en varit offentliga åtaganden. En sådan regel innebär inte nödvändigtvis att de offentliga åtagandena verkligen kommer att bli mindre än idag. Syftet är snarare motverka den motsatta utvecklingen att dagens beslut tvingar på att morgondagens verklighet alltför stora låsningar. Då riskerar uppbrottet från gjorda åtaganden det till slut ändå tvingar sig fram - om att bli abrupt och brutalt. -

Bakgrund Del då

Långtidsutredningens

KAPITEL

utgångspunkter

1.1 Syfte och ställning

Långtidsutredningens syfte är i första hand att ett underlag för vara den ekonomiska politiken. Därför domineras betänkandet breda av genomgångar av den svenska ekonomins strukturer, problem och möjligheter. På några områden behandlar utredningen tänkbara handlingsvägar, utredningens analyser ska också kunna användas men som utgångspunkt för andra överväganden än de uttryckligen som tas upp i detta betänkande. I andra hand ska den kunna utgöra samhällsekonomisk en referensram även för andra ekonomiska beslut, inom såväl den offentliga som den privata sektorn. Utredningen ska även tjäna som underlag för och bidrag till debatten om ekonomin och den ekonomiska politiken.

En central uppgift för LU är att göra makroekonomiska bedömningar av utvecklingen på längre sikt. Dessa kompletterar de prognoser som görs i de av finansdepartementet utarbetade nationalbudgetarna. LU:s kalkyler ska inte tjäna som prognoser. Scenarierna illustrerar några tänkbara utvecklingsbanor för den svenska ekonomin givet olika antaganden om t.ex. den internationella ekonomiska utvecklingen, politikens inriktning Avsikten är att de ska öka förståelsen för m.m. grundläggande samband i ekonomin, samtidigt de erbjuder som en bakgrund till analysen av den ekonomiska politikens problem och avvägningar.

Långtidsutredningen utformas på finansdepartementet. Den skiljer sig från andra statliga utredningar att den utarbetas genom utan fastställda direktiv från regeringen. Därför är den oförhindrad välja att de ämnen och metoder som den bedömer kunna störst utbyte. ge Samtidigt innebär uppgiften underlag för den ekonomiska att vara

36 Långtidsutredningens utgångspunkter

politiken krav på relevans, knyter analysen till de alternativ ett som an och vägval dagens beslutsfattare står inför. som Utredningen bygger på ett omfattande material från enskilda myndigheter och organisationer. En stor del av detta experter, publiceras bilagor för vilka författarna själva ansvarar. Huvudsom betänkandet är tjänstemannaprodukt. Det har skrivits av tjänstemän en att departementets politiska ledning tagit ställning till innehållet. utan

1.2 Den förändrade

långtidsutredningen

Den första långtidsutredningen presenterades 1948. LU 94 är den sjuttonde i ordningen. Långtidsutredningama speglar ganska väl den förändring skett under denna period i synen hur ekonomin som fungerar och den ekonomiska politikens uppgifter och betydelse

Bergman mil., 1991. Länge hade långtidsutredningarna karaktären av planeringsunderlag. Det gällde särskilt under 1960-talet och de första utredningarna under 1970-talet. Regeringen och riksdagen förutsattes ta ställning till hur i ekonomin skulle användas, t.ex. hur de resurserna privat och offentlig konsumtion. Även andra skulle fördelas mellan förutsattes basera sin planering på utredningarna, inte minst regionala

och sektorinriktade I dessa utredningar stod försörjningsorgan. balansens användningssida i fokus. Institutionella förhållanden och incitamentsinriktade frågor t.ex. hur väl den offentliga sektorn använde sina spelade däremot undanskymd roll. resurser - en mer 1994 års långtidsutredning delar de senaste utredningarnas tyngd-

punktsförskjutning mot analyser ekonomins strukturer och

av institutioner. Vad skiljer LU 94 från andra analyser av samsom hällsekonomin är ansträngningen att kvantitativt åskådliggöra analyser med stöd i ekonomiska modeller. De stabiliseringsoch resonemang politiska frågorna och avvägningen mellan struktur- och stabiliserings-

politik får fortfarande ett betydande utrymme.

Lângtidsutredningens utgångspunkter 37

1.3 Långtidsutredningen

och avvägningarna

Målen för den ekonomiska politiken har successivt artikulerats och fastställts av statsmakterna. Tillväxt, prisstabilitet, sysselsättning och välfärd är begrepp som regelmässigt återkommit i statsmakternas uttalanden. Så småningom har även behoven regional balans och av en uthållig resurshushållning kommit att betonas. Svårigheten uppstår när målen ska preciseras och avvägas mot varandra. Var tonvikten hamnar beror på samhällsekonomins tillstånd och de problem den står infor, också på medborgarnas men och beslutsfattarnas preferenser. Förutsättningarna att närma sig målen påverkas av vilka medel står till buds. Dessa konflikter som har

behandlats flera långtidsutredningar, i LU 90.

av senast

I och med att långtidsutredningarna ägnat allt större intresse

incitamentsproblem och institutionella förhållanden är det inte längre enbart den ekonomiska politikens mål i snäv mening är relevanta. som Även andra frågor aktualiseras, t.ex. avvägningen mellan generella och riktade stöd inom välfardssystemen. Det ligger vid sidan av utredningens inriktning att göra avvägning mellan målen for den en ekonomiska politiken och de gäller för andra områden, som men vid analysen av olika verksamheter och institutioner är den tänkbara konflikten ibland nödvändig att dröja vid.

l denna långtidsutredning spelar begreppet samhällsekonomisk

effektivitet central roll. En vanlig definition en är att samhällets resurser utnyttjas effektivt när ingen enskild kan få det bättre person utan att någon annan får det sämre. På motsvarande sätt innebär en förbättring av den samhällsekonomiska effektiviteten att resursernas användning förändras på ett sådant sätt att alla kan få det bättre utan att någon får det sämre. Även denna defintion inte okontroversiell

om är den tenderar t.ex. att acceptera en ursprunglig inkomstfördelning given, trots att

som denna i sig kan ett problem, så är den ofta tillräcklig vara vid analysen av enskilda samhällsekonomiska problem. Det är i detta perspektiv olika strukturer, förlopp och förslag som värderas. Utredningens försök att bedöma vad är samhällsekonosom miskt effektivt innebär emellertid inte ett förord för i varje läge att låta effektivitetshänsyn avgöra besluten. Olika beslutsfattande organ måste i de enskilda fallen avväga effektivitetsaspekten andra mål. mot Långtidsutredningen är då bara del underlaget. en av

38 Långtidsutredningens utgångspunkter

Betänkandets

1.4 disposition

Betänkandet är indelat i fyra delar.

Den inledande delen en bakgrund. ger

genomgång den historiska bakgrunden I kapitel 2 görs en av till dagens obalanser.

Kapitel 3 behandlar den svenska ekonomins strukturer, och tar Sveriges ekonomiska geografi. upp

behandlar internationaliseringen den svenska Kapitel 4 av ekonomin.

ekonomins finansiella och reala sektorer tas

Samspelet mellan

i kapitel upp

Kapitel behandlar tillväxten och dess bestämningsfaktorer. 6

Den andra delen utredningens utgångsläge. anger

redovisas det basscenario är utgångspunkten för I kapitel 7 som

och känslighetsanalysemai de följande kapitlen.

resonemangen

tredje delen tematisk genomgång av den svenska Den ägnas en ekonomins problem och möjligheter.

Kapitel 8 behandlar arbetsmarknadens funktionssätt.

kapitel 9 är det utvecklingen inom det privata näringslivet I står i förgrunden. som

analyserar de offentliga åtagandenas förändrade Kapitel 10 utgångspunkter och roll i den samlade ekonomin.

Sveriges förhållande till den europeiska Kapitel 11 tar upp gemenskapen och unionen EG/EU.

kapitel 12 avhandlas stabiliseringspolitikens förutsättningar l och olika teorier hur den ska utformas. om

Långtidsutredningens utgångspunkter 39

Denna del avslutas med kapitel 13, där några alternativa scenarier redovisas.

Långtidsutredningens sista del, kapitel 14, behandlar den långa sikten.

Ekonomi obalans KAPITEL

2.1 Inledning

Långtidsutredningens huvuduppgift är att ett underlag för beslut vara om framtida insatser. Utvärderingen det varit görs i andra av som former och sammanhang. Utredningens analyser utgår emellertid från den svenska ekonomins konkreta villkor, sådana de ser ut när arbetet genomförs. Detta kapitel har till syfte att beskriva hur dessa villkor utvecklats under tid. senare

De fyra första avsnitten är i huvudsak beskrivande. De inleds med en återblick på de senaste årtiondenas utveckling. I avsnitt 2.3 diskuteras obalansema i svensk ekonomi, med tonvikt på arbetslösheten och budgetunderskottet. Avsnitt 2.4 behandlar effektivitetsproblemen i svensk ekonomi, medan fordelningsfrågor står i fokus för avsnitt 2.5. Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion olika om förklaringar till utvecklingen och om de slutsatser kan dras för som långtidsutredningens del.

2.2 De senaste 25 åren

Den svenska ekonomins snabba utveckling till världens rikaste ett av länder började omkring 1870. Under 1950- och 1960-talen var expansionen särskilt stark. Tillväxttakten hög och stabil. BNP var ökade med en å två procent om året i lågkonjunkturer och med fem å sex procent då konjunkturen var god. Den årliga inñationstakten låg på drygt fyra procent och arbetslösheten runt två procent. Bytesbalansen var tidvis positiv och underskotten hanterbara. Investeringarna ökade med i genomsnitt ca fyra procent per år.

Påfrestningarna ökade mot 1960-talets slut. sammanbrottet for Bretton Woods-systemet och oljeprischockema markerar utveck-

42 Ekonomi i obalans

lingens internationella vändpunkt. Låg tillväxt börjar uppträda samtidigt med hög arbetslöshet och hög inflation. Tabell 2.1 Vissa makroekonomiska nyckeltal 1950- 1960- 1970- 1980- 1990- 1960 1970 1980 1990 1993

Genomsnittlig procentuell förändring från föregåendeår. 2 Arbetslösa i procent av arbetskrañen. 3 Procent av BNP, genomsnitt. Källor: SCB, Arbetskrañsundersökningama, Riksbanken och Finansdepartementet.

Internationellt tillämpades en återhållsam politik som inte förmådde motverka en stigande arbetslöshet. 1 Sverige fördes en expansiv politik överbryggningspolitiken som bidrog till en kraftig

stegring av lönekostnaderna 1974-1976. Denna stegring resulterade

i sin tur i sjunkande vinstnivåer och förlorade marknadsandelar.

Den efterföljande stagnationen möttes med tre devalveringar 1976

och 1977. Sverige lämnade den s.k. valutaormen som EG:s med-

lemsstater förde vidare till EMSZ och knöt kronan till korg en av valutor. Den offentliga utgiftsexpansionen fortsatte. Den offentliga sektorn byggdes ut och transfereringarna till hushållen växte snabbt. Arbetsmarknadspolitiken expanderade och omfattande stödprogram till krisdrabbade branscher infördes. Arbetslösheten kunde hållas på en förhållandevis låg nivå, men budgetunderskottet och statsskulden växte. En viss återhämtning skedde, om än med ett par års eftersläpning i förhållande till omvärlden.

Uppgången bröts av den andra oljeprischocken 1979. Produktionen stagnerade och arbetslösheten började åter att öka. 1981 devalverades kronan återigen. Finanspolitiken lades om i en något mer åtstramande

Utvecklingen under 1970- och 1980-talenfinns detaljerat beskriven i bl.a. LU 87, LU 90 och LU 92. z European Monetary Systembestår av en överenskommelsemellan centralbankema i EG:s medlemsländer om att kontrollera växelkursema inom EG och att finansiera interventioner på valutamarknadema.EMS hari princip tre fundament:deneuropeiska valutaenhetenECU, växelkursmekanismen ERM och särskildakreditstödsarrangemang.

Ekonomi i obalans 43

riktning. Produktionen fortsatte emellertid att stagnera och bytesbalansen förblev svag.

1982 genomfördes ytterligare en devalvering. Syftet var inte enbart att förbättra konkurrenskraften, utan också att stärka den konkurrensutsatta sektorns roll i svensk ekonomi. Devalveringen skulle kombineras med en efterfrågedämpande politik, dvs. en stram finanspolitik prop. 1982/83:l00, Feldt, 1991, Eklund, l993a. En uppgång i den internationella konjunkturen bidrog till ökad tillväxt och industriproduktion. Arbetslösheten dämpades och de offentliga finanserna förbättrades. Nettoexport och investeringar framför allt inom tillverkningsindustrin var de komponenter som främst bidrog till BNP-tillväxten. Inflationstakten var internationellt sett hög, trots att budget-

underskottet fortsatte att minska och att upplåningspolitiken° lades om

i åtstramande riktning. Orsaken var ett stigande efterfrågetryck. Avregleringen av kreditmarknaden 1985 följdes av en kraftig kreditexpansion och bidrog till en drastisk nedgång i hushållens sparkvot. Konsumtionens bidrag till tillväxten blev allt större. Dessutom inleddes en kraftig uppgång inom fastighetsbranschen

avsnitt 5.7.

Relativpriserna och marknadsandelama for exporten av bearbetade varor började utvecklas ogynnsamt. Den utlandskonkurrerande sektorn gynnades dock av den omvända oljeprischocken 1986 och av den

internationella växelkursutvecklingen en försvagad dollar.

Den konkurrensutsatta sektorn fick allt svårare att konkurrera om de inhemska resurserna. svårigheterna att tillsätta lediga platser och bristen på yrkesarbetare blev allt mer besvärande. Investeringarna fortsatte under några år att ge ett betydande bidrag till BNP-tillväxten. Detta berodde inte enbart den konkurrensutsatta sektorn, utan också t.ex. bostadsbyggandets expansion. Arbetsmarknaden blev allt mer överhettad. Arbetslösheten sjönk till nivåer kring 1,5 procent, samtidigt som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna drogs ned. Bristen på arbetskraft tilltog och lönerna drevs Produktivitetsutvecklingen gick i motsatt riktning. upp.

3 En utlandslánenorm infördes 1984 som ytterst syftade till att motverka budgetunderskott. Dessutom lades statens upplåning om i en mer marknadskonform riktning och flyttades från banker till hushåll och företag, vilket minskade likviditetstillväxten.

44 Ekonomi i obalans

De ekonomisk-politiska insatserna för att motverka överhettningen

inledningsvis blygsamma. Omläggningar i transfereringssystemen

var hade antagligen snarast motsatt effekt. Handlingsaltemativen hade begränsats av förändringar i den ekonomiska miljön. Avregleringen av kreditmarknaden, den successiva

avvecklingen av valutaregleringen som redan tidigare blivit lättare att

kringgå och internationaliseringen av kapitalmarknaderna innebar att den penningpolitiska autonomin avsevärt minskade. l praktiken blev penningpolitiken hänvisad till att försvara den fasta växelkursen.

Det instrument som återstod var finanspolitiken. Regeringen

föreslog bl.a. cash limits5 och tillfälliga momshöjningar om dessas

effektivitet, avsnitt 12.3 för att motverka överhettningen, men fick se inte parlamentarisk majoritet för dessa åtgärder. Istället genomfördes förslagen tvångssparande och en temporär arbetsmiljöavgift. om Ett ytterligare försök att dämpa den inflationsdrivande löneutvecklingen gjordes i början av 1990, bl.a. mot bakgrund av kraftigt stigande räntor. Riksdagen fällde dock det omfattande regleringspaketet, bl.a. innefattade löne- och prisstopp, vilket ledde till som regeringens avgång. Regeringen återbildades. En kompromiss gjorde det möjligt att temporärt höja Ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänktes. momsen. Dessutom beslöt regeringen att inte fullfölja vallöften om en sjätte semestervecka och förlängd föräldraförsäkring. Inflation och löneökningar fortsatte dock att ligga en hög nivå. Den alltmer urholkade konkurrenskraften, tillsammans med en begynnande internationell avmattning, ledde till att industriproduktionen började falla.

Under hösten 1990 började devalveringsförväntningarna att öka markant. Riksbanken tvingades till drastiska räntehöjningar för att stoppa kraftiga valutautflöden. Målet om en fast växelkurs bekräftades. I ett åtgärdspaket förutskickade regeringen insatser för att stärka den svenska ekonomin och de offentliga finanserna, bl.a. sänkt ersättning vid sjukfrånvaro. Det mest uppmärksammade inslaget var deklaration om att söka medlemskap i EG. en Under 1991 slöts ett tvåårigt löneavtal, det s.k. Rehnbergavtalet. Senare beräkningar antyder att avtalet kan ha lett till en ännu något lägre löneökning 1991 än vad som annars skulle ha blivit fallet. I gengäld kan det under 1992 ha medfört högre löneökningar än vad

4 Sjukförsäkringen 1987, deltidspensionen 1987, arbetslöshetsförsäkringen1989 och föräldrapenningen 1989. 5 Istället för att kompensera olika verksamheter för avtalsmässigalönestegringarskulle dessatilldelas ett fast anslag. Lönestegringarfinge kompenseras med rationaliseringar.

Ekonomi i obalans 45

man kunde förvänta sig med hänsyn till läget arbetsmarknaden prop. 1991/92:100, bil. 1.1. Förtroendet för den ekonomiska politiken ökade och räntorna sjönk. Effekten förstärktes när Sverige i maj 1991 knöt kronan till écun och i juni samma år ansökte om medlemskap i EG.

Den finska devalveringen på hösten 1991 bidrog till ny osäkerhet och nya räntehöjningar. Knytningen av kronan till ERM-valutorna innebar att den tyska penningpolitiken fick starka återverkningar även i Sverige. Den tyska politiken var förhållandevis stram för att motverka det inflationstryck som skapades genom återföreningen. Detta ledde till en successiv appreciering av hela ERM-blocket och därmed kronan i förhållande till dollar och yen. statsmakterna markerade under detta förlopp att de ville prioritera inflationsbekämpningen. Den fasta växelkursen skulle utgöra ett ankare i stabiliseringspolitiken prop. 1991/ 1992:100. I ljuset av 1980-talets utveckling betonades nackdelarna med en växelkurspolitik som sökte lindra effekterna av en negativ kostnadsutveckling Jonung, 1991.

Allt fler tecken tydde emellertid att Sverige återigen drabbats kostnadskrisf Arbetskraftskostnaden producerad enhet hade av en per ökat närmare 20 procentenheter mer än OECD-genomsnittet under perioden 1983-1990. Marknadsandelar och relativpriser hade under en längre period utvecklats ogynnsamt. Industriproduktionen började falla kraftigt redan i slutet av 1989, medan den i stort sett var oförändrad i OECD-området. Lönsamheten föll kraftigt och en snabb nedgång i industrisysselsättningen inleddes. Hushållens förväntningar om den framtida inflationen avtog kraftigt under 1990. I förening med stigande internationella räntor och Riksbankens högräntepolitik ledde detta till en kraftig ökning av de

förväntade realräntorna nominella räntor minus förväntad inflation

mellan 1990 och 1991. Det reala avkastningskravet på investeringar började således stiga redan i detta skede. Det är troligt att uppgången hämmade investeringsviljan och dämpade tillgångspriserna. De realiserade7 realräntorna steg drastiskt, från 1,5 till åtta procent mellan 1991 och 1992. Omslaget blev kraftigare i Sverige än i andra länder. Endast Finland uppvisade något tidigare en liknande

° Analyseras tidsserier över det relativa kostnadsläget är detta möjligtvis inte helt uppenbart. Samtidigt finns det studier som tyder på att industrins lönebetalningsförmåga långsiktigt sjunker Jakobsson och Jagrén, 1993. 7 Stora skillnader mellan realiserad och förväntad realränta kan innebära avsevärda problem. Om den realiseraderealräntan är högre än den förväntade underskattasde reala kapitalkostnadema,vilket leder till kapitalförluster. Om osäkerheten är stor kan det också leda till att placerarekräver en ökad riskpremie.

46 Ekonomi i obalans

utveckling. Skatterefonnen 1991 innebar att kapitalkostnaderna efter skatt ökade kraftigt. Som en följd härav steg realräntan efter skatt från -1,5 till fem procent.

Diagram 2.1 Realiserade realräntor Procent

USA Tyskland Storbritannien - Norge - Finland

19801981 1982198319841985198619871988198919901991 19921993 Källa: OECD l994e, l994g.

Nedgången på fastighetsmarknaden accelererade när förväntningarna om fortsatt inflation och låga realräntor bröts. De snabbt sjunkande priserna ledde till historiskt sett höga kreditförluster i bankerna med åtföljande störningar i hela betalningssystemet kap. 5. Hushållens sparande förändrades drastiskt, från negativt till positivt, och ökningstakten i konsumtionen började att avta. Även inom företagssektom skedde ett omslag, med påföljd att investeringarna sjönk. Ökad arbetslöshet och osäkerhet den framtida ekonomin om förstärkte effekterna. Under 1992 utvecklades den internationella ekonomin svagare än t.ex. OECD räknat med. Den inhemska efterfrågan försvagades ytterligare, trots att budgetunderskottet accelererade. Kreditförlustema i banksystemet fortsatte att växa och kapitaltäckningskraven ledde till allt högre räntemarginaler. Resultatet blev en fortsatt nedgång för produktion och sysselsättning. Konkurrenskraftsproblemen började lindras av förbättrad produktivitet, låga löneökningar och sänkta arbetsgivaravgifter, men Sverige var på väg in i en inhemsk efterfrågekris.

Ekonomi i obalans 47

Devalveringstörväntningama sköt fart på nytt. Riksbanken tvingades under sensommaren och hösten på nytt att kraftigt höja räntorna för att motverka växande valutautflöden. Samtidigt förhandlade regering och opposition fram två krispaket, som förbättrade konkurrenskraften men stramade den inhemska efterfrågan. Problemen förvärrades tilltagande valutaoro inom EMS. I av en november utlöstes nya valutautflöden. Någon politisk samling om nya ingrepp var inte möjlig. Riksbanken bedömde det som utsiktslöst att motverka valutautflödet genom ytterligare räntehöjningar. Möjligheterna att använda räntevapnet begränsades av att den höga räntenivån i sig förvärrade de ekonomiska problemen. Den 19 november 1992 släpptes kronans växelkurs fri.

Trots att politikomläggningen möjliggjorde markant sänkta räntor fortsatte BNP att minska 1993. Samtliga komponenter i den inhemska efterfrågan försvagades. Nedgången bromsades av att kronfallet medförde en kraftigt förbättrad nettoexport.

2.3 Obalanserna i svensk ekonomi

Problemet med obalanseri den svenska ekonomin är inte nytt. Devalveringen 1982 motiverades med vad som då uppfattades som kraftiga obalanser. Om man jämför 1982 med 1993 är problemen denna gång väsentligt större när det gäller arbetslösheten och de offentliga finanserna. Inflation och bytesbalans uppvisar å andra sidan en jämförelsevis positiv bild.

Tabell 2.2 Makroekonomiska obalanser 1982 och 1993

1982 1993

Procentuell förändring från föregående år. 2 i arbetskrañen. Arbetslösa procent av 3 Procent av BNP. Källa: Konjunkturinstitutet.

3 Händelseförloppet och olika strategier beskrivs detaljerat i IMF l993a.

Ekonomi i obalans 49

Detta skedde samtidigt som hushållens faktorinkomster minskade kraftigt. De disponibla inkomsterna ökade emellertid fram till och med 1992. En relativt stor del av det offentliga underskottet användes således till ökade inkomstöverforingar och sänkta skatter och avgifter. De så sätt ökade disponibla inkomsterna omsattes delvis i ökat sparande i hushållssektom.

Tabell 2.3 Hushållens disponibla inkomster Bidrag till förändring av real disponibel inkomst, årlig procentuell förändring 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: Konjunkturinstitutet.

OECD:s analyser 1994b pekar att de kraftiga svängningarna i sparkvoten viktig förklaring till den oroliga svenska utär en vecklingen. Om hushållens sparkvot hade legat kvar på 1985 års nivå skulle BNP vuxit långsammare t.0.m. 1988. Därefter skulle tillväxten först ha blivit snabbare, sedan stagnerat 1991-1992, men blivit negativ först 1993.

Tabell 2.4 Inhemsk slutlig efterfrågan 1990-1993 1991 års priser

1990 1991 1992 1993 inhemsk slutlig efterfrågan 1,0 -0,4 -2,9 -5,3 Därav bidrag från Privat konsumtion -0,2 0,5 -0,7 -2,0 Offentlig konsumtion 0,7 0,7 0,0 -0,2 Fasta investeringar 0,3 -1,9 -2,l -3,1 Årlig procentuell förändring. 2 Prooentenheter. Källa: Konjunkturinstitutet.

Automatiska stabilisatorer främst ökade transfereringar och lägre

skatter bidrog således till att hålla uppe hushållens disponibla

inkomster, medan det tveksamt hur de påverkade konsumtioär mer nen. Fallande investeringar och konsumtion är de komponenter som främst bidragit till fallet i produktion och sysselsättning. Nedgången

50 Ekonomi i obalans

har utlöst tvâ allvarliga obalanser i svensk ekonomi: underskotten i de offentliga finanserna och arbetslösheten.

Budgetunderskotten och finanspolitiken

Mellan 1990 och 1993 minskade den offentliga sektorns finansiella sparande med drygt 250 miljarder kr, eller ca 18 procent av BNP. Denna försämring beror att statens finansiella sparande vänts från ett överskott på 19 miljarder kr 1990 till ett underskott på ca 244 miljarder kr 1993.

Från slutet av 1940-talet fram till början av 1970-talet var statsbudgeten i stort sett i balans. Genom uppbyggnaden av APfonderna uppstod dessutom överskott i den offentliga sektorns sparande.

Vid mitten av 1970-talet inleddes en period av försämrade statsfmanser. Oljeprischocker, överbryggningspolitik, sociala reformer och en snabb utbyggnad av den offentliga sektorn bidrog till kraftigt ökade underskott. Inom loppet av sex år gick statsbudgeten från ett överskott på drygt en procent av BNP till ett underskott på tio procent av BNP. Försvagningen av den konsoliderade offentliga sektorns saldo var av samma storleksordning, motsvarande ca tolv procent av BNP. Statens bruttoskuld ökade från ca 20 till drygt 60 procent av BNP.

Diagram 2.3 Finansiellt sparande i staten och den offentliga sektorn Procent av BNP

Offentliga

1áid""iéäimiéâki"iéáá"iáiáimiéjáö" iåáámiäááiiiiiéááá'"'1'§'áá'"1'é§i6Miééåi'

Källor: SCB 1990, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet, prop. 1993/941150.

Ekonomi i obalans 51

Efter devalveringarna 1981 och 1982 skedde en successiv förbättring. Den internationella konjunkturuppgången var en av de faktorer som bidrog till högre tillväxt och inkomster, samtidigt som utgiftsökningarna bromsades. Ökad inflation i förening med icke inflationsskyddade skatteskalor

bidrog till att öka skattekvoten fiscal drag, från att motsvara 50

procent av BNP 1985 till ca 56 procent 1990. Utgiftskvoten minskade med drygt fyra procentenheter under period. Industristödet awecklades och ränteutgifterna sjönk samma när den finansiella ställningen förbättrades prop. l993/94zl00. Redan 1987 uppvisade både staten och hela den offentliga sektorn ett sparandeöverskott. Statens bruttoskuld sjönk till ca 45 procent av BNP till följd tillväxt, inflation och amorteringar. Både utgifts- och av skattekvoten dröjde dock kvar på en internationellt sett hög nivå.

Överskottsperioden blev kortvarig. Redan 1990 började statsñnans-

att försvagas. Nedgången denna gång var större och brantare än erna

under 1970-talets krisår. På bara tre år hade statsskulden som andel

BNP ökat till 1900-talets högsta nivå. av Den huvudsakliga förklaringen är minskad produktion och ökad arbetslöshet. Den finansiella krisen och det åtföljande bankstödet har också inneburit en betydande budgetbelastning. Andra faktorer är

inflationsnedgången skatteskalorna och basbeloppet justerades 1992

med 1991 års högre inflation, en minskad löneandel och en ökad sparkvot.

Diagram 2.4 Den offentliga sektorns finansiella skuldsättning i Sverige och OECD Procent av BNP 60 - 50 40 30 -

1981 1984 1987 1990 1993 För Sverige avser 1993 års data tiden t.o.m. den 30 juni. Källa: OECD l994e, l994g.

52 Ekonomi i obalans

Liksom konjunkturnedgången är försvagningen av de offentliga finanserna kraftigare än i praktiskt taget alla andra OECD-länder. Även den offentliga sektorns finansiella ställning har kraftigt försämrats. En nettofordran har förbytts i nettoskuld snabbt en som närmar sig genomsnittsnivån för OECD-ländema. För svensk del inräknas dessutom AP-fonden i tillgångarna.

De senaste 20 årens regelmässiga statliga underskott har endast tidvis uppvägts av ett positivt sparande i socialförsäkringssektorn. Den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld ligger fortfarande på en

låg nivå diagram 2.4, men ökningstakten är oroande snabb avsnitt

10.2.

Ohlsson och Vredin bil. 9 har beräknat graden av stramhet i budgeten genom att korrelera olika mått konjunkturen och statsbudgeten. Deras resultat pekar på att statsbudgetens inkomster och utgifter i huvudsak varit kontracykliska sedan 1970, men besvarar

inte frågan om underskottens effekter på konjunkturen.

Arbetslösheten

Under stora delar av efterkrigstiden har arbetsmarknaden karakteriserats av låg arbetslöshet, stigande sysselsättning och ett allt högre arbetskraftsdeltagande. Enbart under de två senaste decennierna steg arbetskraftsdeltagandet med drygt elva procentenheter, från 73,3 till

84,5 procent. Ökningen var framför allt en följd av kvinnornas ökade

arbetsutbud. Kvinnornas andel av arbetskraften steg från 37 till 48 procent. Under denna period steg antalet sysselsatta med närmare 20 procent och sysselsättningsandelen från ca 72 till 83 procent. Sysselsättningsökningen var framför allt koncentrerad till den offentliga sektorn, men även privata tjänster uppvisade markant en uppgång. Industrin, byggnadssektorn och jordbruket var sektorer som gick tillbaka. Den genomsnittliga öppna arbetslösheten varierade mellan 1,2 och 3,5 procent under dessa år. Långtidsarbetslösheten följaktligen var också låg, även om vandringen mellan ersättning och aktiva åtgärder i en del regioner kunde vara betydande.

Sedan våren 1990 har den öppna arbetslösheten stigit. Under 1993 uppgick den öppna arbetslösheten till 8,2 procent, samtidigt som ca 6,5 procent av arbetskraften deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inkl. åtgärder för handikappade. Detta innebar att närmare 15

Ekonomi i obalans 53

procent stod utanför den ordinarie arbetsmarknaden. sysselsättningen minskade med närmare 500 000 personer mellan 1990 och 1993, och antalet personer i arbetskraften med ca 230 000. sysselsättningen och arbetskraftsdeltagandet hade därmed sjunkit till de nivåer som uppmättes under andra halvan av l970-talet. Nedgången var kraftigast i industrin och byggnadssektorn. Den var stark även inom den privata tjänstenäringen, medan neddragningarna i den offentliga sektorn blev relativt sett mindre.

Tabell 2.5 Arbetsmarknad Tusental personer, 16-64 år

Nivå Förändring från föregåendeår 1990 1991 1992 1993 Sysselsättning

Personeri arbetsmarknadspolitiska åtgärder 145 34 71 17 Källor: SCB, Arbetskraftsundersökningarnaoch Finansdepartementet.

Arbetslöshetens karaktär skiljer sig delvis från tidigare nedgångar tab. 2.6. Den är inte bara högre utan också vidare spridd, dvs. skillnaden mellan t.ex. regioner och ålders- och utbildningsgrupper är mindre än tidigare. Samtidigt har den fått en välfardsmässigt mer allvarlig karaktär genom att arbetslöshetstiderna ökat. Detta är dock ingen helt ny tendens. Inflödet i arbetslöshet har stadigt minskat och arbetslöshetstiderna förlängts. Placeringar i åtgärder verkar i allt mindre utsträckning kunna förhindra fortsatt

arbetslöshet. Av de inskrivna vid landets arbetsförmedlingar februari

1994 hade ungefär varannan en sammanlagd inskrivningstid överstigande ett år, vilket kan jämföras med 20 procent 1990 och 37 procent 1993. Drygt 20 procent hade varit inskrivna längre än två år AMS, 1994.

54 Ekonomi i obalans

Tabell 2.6 Arbetslöshetens struktur. Arbetslöshet fdr vissa grupper i förhållande till den genomsnittliga arbetslösheten Genomsnittlig arbetslöshet1 för åldersgruppen 16-64 år

Långtidsarbetslösazsom andel av samtliga arbetslösa 24,90 31,90 Arbetslöshetstid i veckor 20,70 23,40 l Gäller åldersgruppen 16-74 år. Personersom varit arbetslösai sex månader eller längre. Källor: AMS, SCB, Arbetskrañsundersökningamaoch Finansdepartementet.

Fallet i sysselsättningen har åtföljts av en växande dold arbetslöshet. Det outnyttjade arbetskraftsutbudet från latent arbetssökande

och undersysselsatta har mer än tredubblats sedan 1990 avsnitt 7.4

och 8.1. Detta har visat sig i form av bl.a. ett minskat arbetskraftsdeltagande, som dock även återspeglar ett ökat deltagande i utbildning på olika nivåer. På kort tid har Sverige hamnat i ett läge där arbetslösheten närmat sig nivåer som under en längre tid varit förhärskande i Europa.

Ekonomi i obalans 55

Diagram 2.5 Arbetslösheten i Sverige, USA, EU och OECD 1970-1993 Procent

EU u OECD -

O . . . . . 1970 1973 1976 1979 1985 1991

Källor: OECD 1993g, 1994e, 1994g.

Det gäller inte bara nivån utan även arbetslöshetens sammansättning. Långtids- och ungdomsarbetslösheten har ökat. Deltagandet i arbetskraften har fallit kraftigt.

Tabell 2.7 Några arbetsmarknadsmått i förhållande till EU EUl

Långtidsarbetslösaz som andel av samtliga arbetslösa 0,29 0,13 0,27 Ungdomsarbetslösasom andel av samtliga arbetslösa 0,73 0,93 0,80

Sysselsatta i procent av befolkningen. Personersom varit arbetslösai tolv månader eller längre. Anm.: 1985 saknas uppgiñer for Spanien och Portugal. 1992 saknas uppgifter för Irland. Källa: Eurostat.

Den kraftiga uppgången kan till stor del förklaras av minskningen den inhemska efterfrågan. Ökande budgetunderskott, till av som en del beror mycket stora satsningar på arbetsmarknadspolitik, har inte kunnat förhindra detta. Sverige genomgår nu en process som flertalet västeuropeiska länder gick igenom i slutet av 1970-ta1et. En övergång från hög till låg inflation leder åtminstone övergångsvis till en - uppgång i arbetslösheten Holmlund, 1993.

Ekonomi i obalans 57

Arbetsmarknadspolitiken har i huvudsak utformats kontracykliskt, men åtgärdsvolymen har legat kvar relativt hög nivå även när konen junkturen varit stark. Under överhettningsåret 1990 var åtgärdsvolyungefär lika den öppna arbetslösheten och under 1989 men stor som t.0.m. högre.

2.4 Effektivitetsproblem

i den svenska ekonomin

Det karakteristiska för Sveriges utveckling under 1970- och 1980-talet att även relativt måttlig uppgång i efterfrågan visade sig svår var en möta med tillgängliga Resultatet blev flaskhalsar och att resurser. snabbt stigande inflation. Ekonomin överhettades redan vid ganska låga tillväxtnivåer.

Diagram 2.7 Skillnad i tillväxt, inflation och sparande mellan OECD och Sverige Procentenheter

Bruttosparande/BNP - BNP -inflation

-s 1977 1979 1931 1933 1935 1937 1989 1991 1993

Källa: OECD 1994e, l994g.

En huvudförklaring till den stagnerande tillväxten är en försvagad

produktivitetstillväxt2. Till skillnad mot 1950- och 1960-talen, då en

På längre sikt finns det bara två möjligheter att öka produktionen. För det första kan tillgången på produktionsfaktorer arbete och kapital öka. För det andra kan de som givna faktortillgångama utnyttjas på effektivt sätt, dvs. produktiviteten stiger. ett mer Det kan ske effektiv produktion eller genom att en bättre teknologi genom en mer används kap. 6.

58 Ekonomi i obalans

stor del av tillväxten genererades av ökad produktivitet, upprätthölls den försvagade tillväxten under 1970- och 1980-talen främst ett av ökat arbetsutbud. Under 1980-talet svarade det ökade arbetsutbudet för ca 70 procent av BNP-tillväxten.

Tabell 2.8 Arbetsproduktivitet i näringslivet Årlig procentuell förändring

Förädlingsvärde per sysselsatt.Den mer exakta uppgiften arbetadtimme saknas per för många länder. Källa: OECD l994e.

lnsikten om behovet av strukturella reformer har vuxit fram först relativt sent. Redan den s.k. Bjurelkommissionen Ds Ju 1979:1 pekade dock på problemområden marknadernas funktionssätt, som incitamenten, kompetenskraven och den långsiktiga teknologiska utvecklingen. De rekommendationer då överensstämmer på som gavs många punkter med års analyser. senare Ett antal hypoteser som kan förklara den svenska utvecklingen har framförts bl.a. i produktivitetsdelegationens SOU 1991:82 och ekonomikommissionens SOU 1993:16 betänkanden. Produktivitetsproblemen har enligt dessa studier rad orsaker, bl.a. drivkrafteren na för arbete och sparande, produktionsfaktorernas kvalitet och effektiviteten i resursutnyttjandet. Analyserna och förslagen har varit omdiskuterade. Den debatt och de preciseringar som följt har emellertid ökat förståelsen och insikten

Ekonomi i obalans 59

problemen. Ett antal beslut har fattats som kan komma att om förbättra marknadernas funktionssätt och betingelsema för ökad tillväxt:

En skattereform har genomförts för att stimulera arbete och sparande.

Socialförsäkringarna har börjat förändras. Ersättningsnivåerna har sänkts. Karensdagar och arbetsgivarperiod innebär en självrisk för både arbetstagare och arbetsgivare. Syftet med åtgärderna är bl.a. att stärka arbetslinjen och stimulera rehabilitering. Även dessa åtgärder kan bidra till att öka sparandet.

Kapitalbeskattningen har lagts i syfte att stimulera investe- - om ringar och företagande.

konkurrenslagstiftning har införts. - En ny

EES-avtalet innebar att tidigare skyddade delar av den svenska marknaden öppnades för konkurrens utifrån. Beslutet om EUmedlemskap utvidgar, befäster och fördjupar EES-avtalets landvinningar i dessa avseenden.

Ett antal regleringar inom varu- och tjänsteområdet har avskaffats eller lindrats. Det gäller t.ex. byggnadssektom, taxi och flyget. De affärsdrivande verkens monopol har börjat luckras upp.

Den offentliga sektorn har börjat öppnas för både yttre och inre konkurrens. Statsbidragen till kommunerna har lagts om för att effektivisera resursanvändningen.

Betydande investeringari infrastruktur genomförs under 1990- talet.

Satsningen högre utbildning och forskning har ökat. -

Förutsättningarna att bedriva ekonomisk politik har förbättrats införandet av t.ex. fyraåriga valperioder och en omgenom läggning av budgetprocessen.

Utvecklingen när det gäller ekonomins strukturer har emellertid inte varit helt entydig. Det har också skett förändringar som antagligen försämrat ekonomins funktionssätt. Den praxis och det

60 Ekonomi i obalans

regelverk som utvecklats arbetslöshetsförsäkringensområde innebär t.ex. att det blivit sällsynt att någon utförsäkras. Eftersom den begränsade ersättningsperioden vid internationella jämförelser framstått som en styrka i den svenska arbetsmarknadspolitiken kan den nya utvecklingen sikt leda till att arbetsmarknaden fungerar sämre. Jordbrukets avreglering, som beslutades 1990, bromsades upp inför EU-medlemskapet.

2.5 Fördelningen av inkomster

och välfärd

De disponibla inkomsterna

Skillnaderna i inkomststandard blev mindre under 1960-och 1970talen och fram till mitten av 1980-talet. Den kraftigaste utjämningen skedde mellan 1967 och 1975 då tillväxten var som störst. Analyser av fördelningen av livsinkomster har förstärkt bilden av utjämning Björklund, 1992. Under denna period byggdes transfereringarna ut. Förvärvsinkomsterna svarade 1967 för ca 73 procent av hushållens disponibla inkomster. Andelen var 62 procent 1975 och 1987 hade den sjunkit till 55 procent Jansson och Sandqvist, 1993. Det är både pensioner och inkomstförsäkringar som ökat i betydelse. Däremot har det skattefria stödet barnbidrag, bostadsbidrag m.m. förändrats ganska lite sedan 1975. Förvärvsinkomsternas andel minskade ytterligare under 1990-talets första år SCB, 1994a. Samtidigt ökade såväl tranfereringama som kapitalinkomsterna sina andelar av de disponibla inkomsterna.

I mitten av l980-talet ägde ett trendbrott rum. Sedan dess har det skett en viss ökning av skillnaderna i disponibla inkomster, om än inte lika kraftig som den tidigare utjämningen. Spridningen ungefär var lika stor 1990 som 1975, mätt med den s.k. Ginikoefficienten Jansson

och Sandqvist, 1993.

De sammanlagda disponibla inkomsterna har dock ökat för alla grupper. En granskning av fördelningen visar att förändringen inte beror på att de sämst ställda fått det sämre under 1980-ta1et. Den ökade spridningen kan i stället hänföras till en omfördelning på den

Ginikoeficienten visar skillnadenmellan denfaktiska fördelningen och en hypotetisk helt jämn fördelning. Koefficienten varierar från noll till ett: högre koeflicienten är, desto ojämnare är fördelningen.

Ekonomi i obalans 61

övre inkomsthalvan. Det är den högsta decilgruppen som fått sin ställning förbättrad Björklund, 1992.

Det finns flera orsaker till att de disponibla inkomsterna steg samtidigt som inkomsterna blev mer ojämnt fördelade. Under 1980talets högkonjunktur ökade sysselsättningen. Samtidigt fick lönerna en mer ojämn profil. Den ökade spridningen är inte något som är specifikt för Sverige. Även i rad andra länder har skillnaderna ökat OECD, l994c. l en flera fall har inkomstskillnaderna ökat väsentligt mer än i Sverige, t.ex. i Storbritannien och i USA. Också förändringar i skatte- och transfereringssystemen har påverkat fördelningen av de disponibla inkomsterna. Sammantaget beräknas systemens direkta omfördelande effekt ha minskat från 57,3

procent 1980 till 53,3 procent 1990 Jansson och Sandquist, 1993.

Det är framför allt skattesystemet som minskat i betydelse som omfördelande instrument. Denna utveckling har förstärkts efter

skattereformen avsnitt 103.

Fritzell 1992 pekar tre övergripande faktorer som påverkat förändringarna under 1980-talet:

utvecklingen av arbetsinkomsternas fördelning; -

förändringar i välfärdsstatens inkomstomfördelning; -

demografiska förändringar. -

Han jämför Sverige, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA. Variationen mellan länderna är till stor del ett resultat av hur välfärdsstaten har modifierat marknadsinkomsterna. Samtidigt är det tydligt att merparten av den observerade ökningen av ojämlikheten inte är en effekt av förändringar i omfördelningsprinciper. Framför allt har spridningen i faktorinkomster ökat i samtliga länder. En viktig faktor i detta sammanhang är lönestrukturens förändring.

Omfördelningen beräknas den procentuella förändringen av ett ojämnhetstal som Ginikoefficienten för inkomster före skatter och transfereringar och ojämnhetstalet för diponibel inkomst när transfereringar lagts till och skatter dragits ifrån. 15 Jämfört med andra länder är den beräknadeomfördelande effekten hög. Jämförelser är vanskliga. Vetskapen om att fördelningssystemen finns har dock antagligenhaft en viss betydelse for fördelningen av inkomster från arbete och kapital. Om t.ex. pensionssystemetvore mindre omfattande skulle antagligen fler gamla arbeta längre och många medborgare spara mer, vilket skulle leda till en jämnare fördelning före skatter och bidrag. Då skulle de kvarvarande insatsemasomfördelande effekt te sig mindre, därför att utgångsläget "förbättrats".

62 Ekonomi i obalans

De senaste årens förändringar i den svenska ekonomin har sannolikt ändrat inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Den ökade arbetslösheten, den svaga reallöneutvecklingen, minskade tillgångsvärden och olika förändringar i de sociala transfereringssystemen har antagligen påverkat både inkomster och förmögenheter. Hushållens reala disponibla inkomster har dock ökat väsentligt sedan 1989. Uppgången mellan 1989 och 1992 är t.o.m. mer omfattande än under högkonjunkturen 1972 1975. -

Diagram 2.8 Hushållens disponibla inkomster Miljarder kronor, 1991 års priser 850 800 750 700 650 - 600 - 550 500 . r. . . . . . . . . 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm.: Beloppen är deflaterademed implicitprisindex för privat konsumtion. Källa: Konjunkturinstitutet.

De empiriska undersökningar som behandlar inkomstfördelningen sträcker sig emellertid endast fram t.o.m. 1991. För perioden därefter är utvecklingen ännu oklar. Eftersom förändringarna i ekonomin varit så genomgripande är det svårt att bedöma hur inkomstfördelningen har påverkats.

De modellkalkyler som finansdepartementet genomfört för perioden 1991-94 pekar att den relativa inkomsten har förändrats för ett stort antal hushåll. Enligt beräkningarna har många hushåll fått sänkt ekonomisk standard till följd av bl.a. arbetslöshet, sänkta tillgångsvärden och höjda räntekostnader. Framskrivningar tyder att förskjutningar mellan decilgruppema kan vara att vänta. Barnfamiljerna flyttar nedåt i inkomstfördelningen, medan pensionärerna som kollektiv flyttar

°Prop. 1993/94:l50 bilaga 1.5.

Ekonomi i obalans 63

uppåt. Däremot tyder beräkningarna en relativt oförändrad total inkomstspridning. En än så länge svårbesvarad fråga är hur hushållen anpassat sig till förändrade löner, skatter och transfereringar. De effekter som modellkalkylerna antyder kan i verkligheten motverkas genom att hushållen anpassar sitt beteende till förändrade villkor. Den ökade spridningen i timlöner under 1980-talet slog endast delvis igenom i spridningen av bruttoinkomster. Bakom denna stabilitet ligger dock helt olika utvecklingar för kvinnor och män Björklund, 1992. Den ökade spridningen i männens bruttoinkomster motverkades av en motsatt utveckling för kvinnor. lnkomstspridningen for kvinnor sjönk påtagligt fram till 1988 och var konstant 1988 till 1990. Detta kan förklaras av kvinnors ökade forvärvsfrekvens, framför allt övergången från kort till lång deltid för gifta kvinnor.

Löneinkomstemas

utveckling

Le Grand 1994 har studerat det senaste kvartsseklets förändringar av löneskillnaderna i Sverige utifrån levnadsnivåundersökningarna LNU. Det lönebegrepp som använts är timersättning före skatt. Löneskillnaderna minskade starkt mellan 1968 och 1974. Under återstoden av 1970-talet skedde en fortsatt minskning, men i svagare takt. Mellan 1981 och 1991 har lönespridningen ökat.

Under perioden 1968-1974 skedde en markant minskning av löneskillnader efter utbildningslängd. Den relativa löneminskningen var speciellt stark för dem med mer än tolv års utbildning. Efter 1974 har minskningstakten i löneskillnader varit lägre. Mellan 1981 och 1991 har det varit små förändringar i löneskillnaderna efter ut-

bildningslängd avsnitt 8.6.

Också löneskillnaderna efter arbetslivserfarenhet dvs. antal år i

förvärvsarbete minskade starkt mellan 1968 och 1974. Även under 1980-talet har skillnaderna efter förvärvsår minskat. Ungdomslönerna har ökat kraftigt under det senaste kvartsseklet, framför allt efter 1974. Genomsnittslönen för en 18-åring var 1974 ca 58 procent av genomsnittslönen för en 35-åring, medan motsvarande relation 1981 var 75 procent. Därefter har ungdomslönerna legat kvar på ungefär samma relativa nivå.

Under perioden har förändringar skett i de genomsnittliga lönerelationerna mellan anställda i privat och ojfentlig sektor. 1968 låg genomsnittslönen omkring nio procent lägre i privat än i offentlig

64 Ekonomi i obalans

sektor. År 1991 genomsnittslönen i stället procent högre för var sex privatanställda. Om man korrigerar för arbetskraftens utbildning och antal förvärvsår blir bilden delvis annorlunda. Sektorsskillnaderna var små 1968. Det relativa löneläget för offentliganställda sänktes därefter och 1991 var löneskillnaden mellan privat- och offentliganställda drygt tolv procent, när man tar hänsyn till utbildning och erfarenhet. Också en rad andra faktorer kan spela roll för lönesättningen. Löneskillnaderna mellan sektorerna minskar om man även beaktar könsammansättningen.

Löneskillnaderna mellan kvinnor och män har visserligen minskat över tiden, men är fortfarande betydande. Om man tar hänsyn till utbildning och antal förvärvsår uppgick lönegapet till 30 procent 1968, 23 procent 1974 och 15 procent 1981. 1991 hade emellertid skillnaden ökat till 19 procent. Skillnader i utbildning och arbetslivserfarenhet förklarar i minskad utsträckning löneskillnaderna mellan män och kvinnor.

välfärden

Fördelningen av

Inkomstspridningen är ett mått på fördelningen av välfärden. Fritzell och Lundberg 1994 presenterar en mer översiktlig analys av hur levnadsförhållandena utvecklats mellan 1968 och 1991.

Ekonomi i obalans 65

Tabell 2.9 Vällärdsbrister. Andelen i befolkningen 18-75 år med olika "välfärdspr0blem" 1968, 1981 och 1991 Procent Områden och indikatorer 1968 1981 1991 Ohälsa

Arbetsförhållanden Tunga lyñ 35,0 28,0 23,4 Farlig arbetsmiljö 42,8 42,9 41,3 Ekonomiska resurser Saknar kontantrnarginal 17,2 12,8 11,2 Genomsnittlig Sammanräknad inkomst l000-tal kr: 95,0 118,0 135,0 Bostadsförhållanden Omodem bostad 21,1 4,1 1,4 Trångbodd 20,1 3,6 1,9 Fritid Passiv fritid 27,2 15,3 12,6 rest pá semester 33,6 22,8 19,7 Politiska resurser Politiskt fattig 17,9 9,1 6,5 Sociala relationer Socialt isolerad 13,2 9,2 6,4 Enbart förvärvsarbetande. z Den sammanräknadeinkomsten inkomståren 1967,1980och 1990 och uttrycks avser i 1990 års penningvärde. Källa: Fritzell och Lundberg 1994.

Undersökningen behandlar boende, hälsa, ekonomi och arbete, fritid, politiska resurser samt sociala relationer. För varje område har några indikatorer identifierats som fokuserar problem eller välfärdsbrister tab. 2.9. För huvuddelen av indikatorerna gäller att välfärdsproblemen minskade kraftigt mellan 1968 och 1981. Därefter har minskningen fortsatt, men i en lägre takt.

Utvecklingen av de olika indikatorerna har studerats med avseende på fördelningen mellan kön, ålder och klass. Skillnader mellan mäns och kvinnors villkor förekommer de flesta områden, men har minskat över tiden. Resultaten tyder att kvinnors levnadsnivå idag är mer lik männens än vad fallet var för 20 år sedan. På vissa områden förefaller kvinnors levnadsnivå vara högre än männens, t.ex. vad gäller sociala relationer.

Skillnaderna mellan olika åldersgrupper har minskat påtagligt under perioden. De som 1991 var mellan 61 och 75 år hade bl.a. bättre ekonomi och bättre hälsa än vad fallet var för motsvarande

3 14-1634

66 Ekonomi i obalans

åldersgrupp 23 år tidigare. Förändringens styrka är remarkabel. Däremot förefaller den yngsta åldersgruppen ha en lägre levnadsnivå än motsvarande grupp 1981. Hörnqvist 1994 visar att de är som födda på 1950- och 1960-talen vid 25 års ålder i genomsnitt hade sämre realinkomster än vad de som var födda på 1940-talet hade vid motsvarande ålder. Till en del torde detta kunna förklaras av att fler ungdomar väljer att studera, vilket innebär att de senare generationerna skjutit upp sitt inträde på arbetsmarknaden. Vid enjämförelse mellan livsinkomster kan resultatet bli annorlunda.

De sociala skillnaderna har minskat inom vissa områden, framför allt vad gäller inkomster. Minskningen hänför sig till perioden fram till 1981. I andra fall, t.ex. vad gäller hälsa, har de sociala skillnaderna varit ungefär desamma under hela perioden. Under 1980-talet har de relativa skillnaderna i stort sett varit oförändrade.

Sammantaget tyder utvecklingen på att välfärden blivit jämnare fördelad under det senaste kvartsseklet. Den relativa fördelningen flera områden är dock fortfarande ojämn. Dessutom råder det en betydande osäkerhet om de senaste årens inverkan på välfärdens fördelning. Utvecklingen framöver är i hög grad beroende av den ekonomiska tillväxten och dess sammansättning. Även de offentliga finansernas av utveckling kommer att påverka såväl välfärdens nivå som dess fördelning. En varaktig förbättring av sysselsättningen skulle motverka risken för utslagning och stärka förutsättningarna för den offentliga sektorns omfördelande uppgifter. Detta åskådliggörs i utredningens scenarier kap. 7 och 13.

2.6 Drivkrafter och slutsatser

Under de senaste åren har flera genomgångar av den svenska ekonomin innefattat analyser av vad som orsakat dagens problem. Ett genomgående tema i flera av dessa har varit att den svenska utvecklingen varit mindre gynnsam än andra OECD-länders. Den ofördelaktiga utvecklingen har till stor del förklaras med felgrepp och strukturproblem som beror på offentliga ingripanden SOU 1991:82 och 1993:16; Söderström m.fl., 1992 och 1994. En sådan analys väcker frågan om det finns någon systematisk förklaring till varför dessa missgrepp blivit vanligare eller fått större genomslag i Sverige. Ekonomikommissionen hävdar att det finns ett samband mellan den svenska politikens institutioner och svårigheterna att föra en ändamålsenlig ekonomisk politik SOU 1993:16.

Ekonomi i obalans 67

Söderström m.fl:s 1994a bedömning av den offentliga sektorns negativa roll för tillväxten har emellertid ifrågasätts av Agell m.fl. 1994. Kritiken påpekade bl.a. att skillnaden i de offentliga utgifternas utveckling mellan olika länder kunde förklaras med olikheter i befolkningens ålderssammansättning. I ett bemötande konstaterade Söderström m.fl. l994b att invändningarna om de offentliga utgifternas betydelse inte besvarade frågan om drivkraften bakom deras utveckling.

En annan möjlighet är att ta fasta de betydande relativprisfcirändringar som ägt rum under de senaste årtiondena. De viktigaste förändringarna är oljeprisstegringama på 1970-talet och den kraftiga uppgången i realräntan under de senaste åren. 1 båda fallen är utvecklingen internationell, även om realräntans uppgång blev kraftigare i Sverige än på andra håll. Vad som kan skilja sig mellan olika länder är däremot hur pass flexibel ekonomin är och hur väl andra produktionsfaktorer kan anpassa sig till de nya relativpriserna. omställningen efter oljeprischocken har ibland anförts som en förklaring till den internationella produktivitetsnedgången på 1970- och 1980-talet. Frågan är om arbetslöshetens uppgång under desinflationsprocesseni stora delar av EG i början av l980-talet och i Sverige under senare år kan tolkas som trögheter vid omställningen till lägre inflation och övergångsvis högre realränta.

Schön bil. 2 anlägger ett väsentligt längre perspektiv, som tar fasta regelbundenheter i den svenska ekonomins utveckling under de senaste 150 åren. Schön menar att utvecklingen präglas av 40-åriga cykler, som i stor utsträckning sammanfaller med introduktionen av nya teknologier. Olika faser i teknologiemas utveckling ställer olika krav samspelet i ekonomin och samhället överhuvudtaget. När en teknologi introduceras är det viktigt att det finns en god tillgång på krediter, som möjliggör investeringar. När en teknologi väl är etablerad erbjuder

detta möjligheter till rationaliseringar och stark tillväxt. Övergången

mellan olika faser kan vara förknippad med kriser i ekonomin, ibland fokuserad till olika delsystem, t.ex. finansmarknaden.

Det finns inte en sådan systematik och samsyn i dessa förklaringar att någon av dem kan fungera som ensam utgångspunkt för långtidsutredningens överväganden. De olika analyserna av den svenska utvecklingen har emellertid bidragit till den problembild som utredningen arbetat med, inte minst när det gäller analysen av den svenska ekonomins strukturer.

68 Ekonomi i obalans

För utredningens del är de viktigaste slutsatserna av tillbakablicken följande:

Under de senaste årtiondena har viktiga strukturer i den svenska ekonomin försvårat en balanserad utveckling och en effektiv användning av landets resurser.

Den ekonomiska krisen försämrar förutsättningarna för syssel- sättningen och välfärdens jämna fördelning.

Sedan 1985 har en rad reformer genomförts för att undanröja eller lindra dessa strukturella problem. Dessa reformer skapar förutsättningar för en ökad effektivitet i resursernas användning och fördelning.

Flera av strukturreforrnema genomfördes strax före eller i samband med avmattningen av den internationella ekonomiska konjunkturen. Reforrnemas samspel, inbördes och med konjunkturen, ledde till ett kraftigt fall i den inhemska efterfrågan, som inneburit att den svenska konjunktumedgângen blivit ovanligt djup, historiskt och internationellt sett.

Under det senaste året har en återhämtning påbörjats. Den svenska ekonomin präglas emellertid av betydande obalanser. Medan stora delar av det exportinriktade näringslivet fått kraftigt förbättrade förutsättningar hämmas uppgången av hemmamarknadens svaga efterfrågan.

Strukturreformernas positiva inverkan på den svenska ekono- min kan förväntas öka. Fortfarande är det dock möjligt att öka ekonomins effektivitet genom ytterligare reformer.

Problemen med arbetslösheten och de offentliga finanserna utgör en hämsko på den ekonomiska utvecklingen, så länge de kvarstår.

EU-medlemskapet säkrar Sveriges likaberättigade deltagande i det europeiska samarbetet.

Inför de kommande åren är det möjligt att urskilja några kritiska faktorer, som är en viktig del av bakgrunden till utredningens analyser i det följande:

Ekonomi i obalans 69

Inflationsimpulsema efter ett kronfall är ett allvarligt hot mot en stabil ekonomisk utveckling.

Strukturreformemas förläggning i tiden har viktiga stabiliseringspolitiska följder, framför allt genom sin inverkan på ekonomins efterfrågesida.

Arbetsmarknadens funktionssätt har stor betydelse för att åstadkomma en ökad sysselsättning utan att löner och priser accelererar.

Finanspolitiken måste vara tillräckligt stram för att bidra till en dämpning av efterfrågetrycket vid tendenser till överhettning. De automatiska stabilisatorema bidrog till att hushållens reala disponibla inkomster inte föll lika djupt som produktionsvolymen under krisen, men i gengäld blir tillväxten i hushållens inkomster antagligen långsammare än BNP-tillväxten under nästa högkonjunktur.

Vid en nedgång i den internationella konjunkturen är det viktigt att finanspolitiken har det handlingsutrymme som krävs för att bidra till den inhemska efterfrågans stabilisering.

wrânzüncrl

4% Wfülgpxøå laid-asus

Den svenska ekonomins KAPITEL

strukturer

3.1 Strukturomvandlingens dynamik

Ekonomins produktionsstruktur befinner sig ständigt i omvandling. Vissa sektorer ökar sin andel den totala produktionen och sysselav sättningen medan andra krymper. Arbetsställen startas, andra expanderar sin sysselsättning, medan åter andra arbetsställen minskar sysselsättningen eller läggs ned. Under perioden 1985-1992 omsattes på något av dessa fyra sätt varje år i genomsnitt 29 procent ca av

jobben inom det svenska privata näringslivet OECD, 1994a.

Tabell 3.1 Nytillkomna och förlorade arbetstillfällen i näringslivet 1985-1992 Årliga genomsnittliga andelar av sysselsättningen,procent

Inträde, netto etableringar-nedläggningar 2,1 0,8 1,5 Expansion, netto expansioner-kontraktioner 0,8 -4,2 -1,6 Omsättning av arbetstillfällen 29,4 28,7 29,1 Sysselsättning,basáret 1000 personer 2 306,0 2 588,0 2 306,0

Källa: OECD 1994a.

Förändringen av branschstrukturen är oftast utdragen en process. Huvuddelen av omsättningen arbetstillfällen sker inom branscher. av

Arbetstillfällen omsättsinom arbetsställe medräknasinte, vilket innebär som samma att den beräknadeomsättningen är en underskattning.

72 Den svenska ekonomins strukturer

Förskjutningar mellan branscher låg i Sverige under perioden 1985- 1992 på i genomsnitt tre procent av omsättningen, med den högsta andelen, nio procent, åren 1989-1990 OECD, 1994a. För att se mönstret i strukturomvandlingen behöver utvecklingen följas över relativt långa perioder. På kort sikt kan de långsiktiga förändringarna döljas av tillfälliga konjunkturella variationer.

Det finns flera faktorer som medverkar till en långsam strukturomvandling.

Produktionsfaktorerna är i varierande grad sektorspecifika, dvs.

det är svårt att föra över dem mellan olika produktionssektorer. Sektorspecifikt produktionskapital har ingen alternativ användning, vilket gör att ägarna under många år kan acceptera en låg avkastning på redan gjorda investeringar. Först när fortsatt drift kräver en större nyinvestering blir en nedläggning aktuell. Arbetskraften är också sektorspecifiki viss utsträckning. Under sitt liv bygger de flesta yrkesaktiva ett yrkeskunnande genom en upp kombination studier och arbetslivserfarenhet. En företagsnedav läggning innebär att delar detta kunnande går förlorat, om inte de av uppsagda kan finna anställningar i andra företag som efterfrågar nya yrkeskunnande. På liknande sätt som ägarna under en längre samma tid kan acceptera låg avkastning kan anställda acceptera en gradvis en försämring sitt relativa löneläge, eftersom de bedömer att lönerna av är ännu lägre i andra tänkbara sysselsättningar.

Ofta finns det inefektiviteter i företagen. När lönsamheten

försämras kan de inledningsvis kompensera sig med hjälp av rationaliseringar. Många krympande sektorer utmärks därför av hårt rationaliserade företag med trimmade produktionsapparater. Politiska beslut kan bidra till att strukturomvandlingen försenas eller hindras. Enskilda företag med lönsamhetsproblem har i vissa fall fått direkta statsbidrag, t.ex. varvsstöden och stödet till LKAB. I andra fall har särskilda branschprogram inrättats. Byggsektom är ytterligare ett exempel där både lönsamhets- och kostnadsnivån har hållits uppe med offentliga regleringar. Handelspolitiken gynnar en del sektorer framför andra, t.ex. jordbruket.

Det går att anföra motiv för att stödja krympande sektorer. Vid en kraftig konjunkturnedgång kan utslagningen bli för snabb. Även på längre sikt har goda utvecklingsförutsättningar kan slås företag som ut. Produktionskapacitet kan gå förlorad i så stor utsträckning att flaskhalsar och överhettning blir resultatet när konjunkturen vänder. Dessutom skapar konkurser och företagsnedläggningar arbetslöshet och sociala problem. Därmed drabbas den offentliga sektorn av ökade

Den svenska ekonomins strukturer 73

utgifter. Det kan då framstå som fördelaktigt att förhindra en hotande nedläggning med hjälp av direkta stödåtgärder. Kortsiktiga fördelar byts emellertid oftast mot långsiktiga nackdelar. Dynamiken i ekonomin försämras när kapital och arbetskraft låses i de stagnerande sektorerna. Tillväxtförutsättningama försämras för de växande företagen. Nyinvesteringar allokeras till företag endast marknadsmässig avkastning därför att de får som ger en offentliga stöd. Anställda som vid en uppsägning kanske hade utbildat sig och sedan flyttat över till företag med bättre tillväxtrnöjligheter blir i stället kvar i företag utan egen utvecklingskraft. Under 1980-talet ökade insikten, både i Sverige och utomlands, om de långsiktigt negativa effekterna av den offentliga stödpolitiken. Stöd blir lätt konkurrenshämmande och ett hinder för införandet av ny teknik. Flertalet av de branschstöd som infördes under 1970-talet avvecklades under 1980-talet. Näringspolitiken blev mer neutral i förhållande till olika sektorers tillväxtförutsättningar. Politiken inriktades mot produktionsfaktorema. En politik som främjar en högre utbildningsnivå och stimulerar kapitalbildningen och den tekniska utvecklingen ger samtliga sektorer och företag bättre förutsättningar att utvecklas och att konkurrera på de internationella marknaderna.

I detta kapitel beskrivs översiktligt den svenska ekonomins struktur och utveckling under de senaste två decennierna. Avsnitt 3.2 beskriver sektorsindelningen används i scenariema till 2010 kap. 7 och som 13, samt viktiga faktorer för de olika sektoremas framtida utveckling. l avsnitt 3.3 redovisas förändringen av produktionsstrukturen medan avsnitt 3.4 gör motsvarande beskrivning av efterfrågans förändring de senaste decennierna. Därefter följer en beskrivning av den regionala produktionsstrukturen, med en analys av olika regioners utvecklings-

förutsättningar inför framtiden avsnitt 3.5.

3.2 Ekonomins sektorer

l scenariema till 2010 beskrivs den framtida strukturomvandlingen. Utgångspunkten är den sektorindelning av olika branscher som gjorts i modellen MECMOD Ekonomin är uppdelad i varuproducerande och tjänsteproducerande sektorer.

:En utförlig beskrivning av modellen och sektorindelningen återfinns i bil. En mer kortfattad genomgång görs i kap.

4 Den svenska ekonomins strukturer

Den svenska varuproduktionen

De kapitalintensiva företagen använder både kapital och energi intensivt. I de flesta fallen är de baserade på vidareförädling de en av svenska råvarorna. Gruvor, järn- och stålverk och samt pappersmassaindustrin ingår i sektorn. En stor andel av det svenska industrikapitalet är bundet i de kapitalintensiva företagen. Värdet av kapitalstocken i sektorn utgjorde 1992 26 procent av det totala kapitalet i de varuproducerande

sektorerna exklusive energisektorn, vilket kan jämföras med sektorns

andel av varuproduktionen på knappt tio procent. Många de av kapitalintensiva företagen är lokaliserade till skogslänen och har därmed särskild regional betydelse. Sektorns utvecklingsmöjligheter påverkas av de framtida energipri-

serna, i synnerhet elpriset. En relativt god tillgång vattenbaserad

elkraft och tidiga satsningar kärnkraft har hittills inneburit att elprisemai Sverige i genomsnitt har varit relativt låga.

I den kunskapsintensiva industrin dominerar de stora svenska verkstadsföretagen. Ofta är företagen inriktade mot vissa specifika produkter inom sitt produktområde och kan därmed utnyttja stordriftsfördelar i produktionen. Även stor del storföretagens underen av leverantörer återfinns i sektorn. Sektorns företag får bättre förutsättningar när frihandeln förstärks och tillträdet till andra länders marknader underlättas, t.ex. att genom offentlig upphandling öppnas. Flera av företagen tillverkar infrastrukturprodukter som upphandlas av utländska offentliga myndigheter t.ex. Ericssons telefonsystem, ABB:s tåg och produkter för generering och överföring av kraft. Tidigare har ofta nationella tillverkare gynnats vid offentlig upphandling, vilket innebar nackdel för en företag i små länder som Sverige. Ökad frihandel skulle medföra arbetsintensiva att exporten av

produkter från Östeuropa och Sydostasien växer och att dessa länder

får en ökad tillgång på utländsk valuta. Samtidigt kommer länderna i dessa regioner att behöva investera i infrastruktur och bostäder. Detta kan antas leda till en ökad import av infrastrukturprodukter från bl.a. Sverige.

I den arbetsintensiva sektorn utgör arbetskraftskostnadema hög en andel av produktionsvärdet, samtidigt som de anställda ofta har kortare utbildningar. Lönsamheten i sektorn är särskilt känslig för de svenska lönernas ökningstakt i förhållande till utlandet.

Ökningen av handelsutbytet med länderna i Östeuropa och

Sydostasien har ställt företagen i denna sektor inför hård konkurrens.

Den svenska ekonomins strukturer 75

De svenska lönerna för lågutbildade är höga vid en internationell jämförelse. Ytterligare effektiviseringar, rationaliseringar och en gradvis minskande sysselsättning är en trolig utveckling. Strukturomvandlingen i sektorn kan bli snabb. Mängden kapital förstörs vid en nedläggning är liten. Om lönsamheten försämras som är det lätt att minska produktionen i Sverige och flytta över delar av maskinparken till länder med billigare arbetskraft.

Skyddad varuproduktion omfattar branscher som på olika sätt skyddas mot konkurrens från utlandet. I några fall handlar det om naturliga handelshinder, t.ex. höga transportkostnader för jord- och stenvaruindustrins produkter, behov av nära kontakter mellan köpare och säljare för den grafiska industrin eller behovet av lokalt anställd personal för byggnadsindustrin. I andra fall har regleringar motverkat en internationell handel. I dessa fall kan konkurrensen komma att öka i framtiden. Livsmedelsindustrin skyddades tidigare av den svenska jordbruksregleringen. EUmedlemskapet innebär att även Sverige omfattas av unionens jordbrukspolitik. Därmed ökar konkurrensen från företag i andra EUländer. Även för trävaruindustrin, i hög utsträckning fungerar som som underleverantör till byggnadsindustrin, innebär en fortsatt integration att konkurrensen ökar. De nationella svenska byggnormerna har hittills minskat byggnadsindustrins möjligheter att använda sig av utländska underleverantörer.

Energisektorn omfattar produktionen av el-, gas- och vatten. Till sektorn räknas el- och tjänvärmeverken, men inte annan energipro-

duktion. Ökningen av sektorns andel av den totala produktionen

tabell 3.2 återspeglar därför delvis en förskjutning av den svenska

energianvändningen från olja mot och fjärrvärme. Produktionen av elström kommer troligen att öka långsammare under det närmaste decenniet. Dagens elpris är lägre än det pris som krävs för lönsamma nyinvesteringar i elproducerande anläggningar. Råkraftspriset, dvs. det pris som producenterna av elström erhåller, måste öka för att produktionen ska växa på marknadsmässiga villkor. Man kan dock räkna med en viss produktionsökning redan vid relativt låga prisökningar, eftersom det är tekniskt möjligt att producera en begränsad mängd elström som en biprodukt i vissa typer av industriprocesser och i fjärrvärmenätet. Import är ett tänkbart alternativ

till en ökad inhemsk elproduktion avsnitt 9.5.

76 Den svenska ekonomins strukturer Tabell 3.2 Varuproduktionens och sysselsättningen tillväxt och fördelning 1970-1993 Förädlingsvärden till producentpris samt arbetadetimmar

1991 års fasta priser. 1 Löpande priser. 3 Förädlingsvärde till faktorpris. Exkl. sågverk. 5 Inkl. den offentliga sektoms produktion. ° Ingen korrigering gjord för de ofördelade banktjänstema,nationalräkenskapcmasrestposti arbetadetimmar samt residualen i förädlningsvärde. Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.

Den svenska ekonomins strukturer 77

Den svenska tjänsteproduktionen

Sektom bostäder och fastigheter omfattar tjänsten bostads- och lokaluthyming, medan däremot byggandet ingår i sektorn skyddad varuproduktion. Hela bostadsbeståndet, inklusive småhus och

fritidshus, ingår i bostadsuthymingen Sektom är den mest kapitalin-

tensiva samtliga sektorer, vilket medför att kostnaden för sektorns av tjänster blir räntekänsliga. 1992 var 44 procent av näringslivets kapitalstock bunden i denna sektor. Priset på sektorns tjänster har ökat under senare år. Denna utveckling väntas fortsätta under resten 1990-talet. Skattereformen av reducerade skattelättnaden vid ränteavdrag och därmed höjdes hushållens kapitalkostnader för lån till det egna boendet. I samma riktning verkar de beslutade besparingarna inom bostadspolitiken, bl.a. neddragningen räntesubventionema till ny- och ombyggnader av av bostäder. De högre kapitalkostnadema hämmar produktionen av nya bostäder och lokaler. Priset på befintliga bostäder är för närvarande lägre än nyproduktionspriset. Samma förhållande gäller för affärslokaler.

Arbetskraften inom arbetsintensiva privata tjänster har en relativt låg genomsnittlig utbildningsnivå. I sektorn ingår t.ex. restauranger och hotell samt anställda i hushållen. Två av sektorns branscher, transporter samt post och tele, är samtidigt relativt kapitalintensiva.

Till sektorn hör även parti- och detaljhandeln. Ägandet i den

svenska detaljhandeln är relativt koncentrerat. Inslaget av utländska detaljister är begränsat. Partihandeln är däremot en av de branscher där det utländska ägandet är störst.

De kunskapsintensiva privata tjänsterna omfattar tjänstebranscher med hög utbildningsnivå bland de anställda. Sektorns snabba en tillväxt under de senaste decennierna återspeglar dels expansionen på de finansiella marknaderna under 1980-talet, dels tillväxten av olika typer konsultbolag inom data, byggnadskonstruktion, ekonomi, av juridik etc.

Staten och kommunerna står tillsammans för knappt en fjärdedel av den totala produktionen i Sverige. Staten producerar kollektiva tjänster försvar, myndighetsutövning och rättsskipning samt som högskoleutbildning. Den kommunala sektorn producerar tjänster som i första hand konsumeras av enskilda personer och hushåll.

°För de hushåll som bor i eget hus eller fritidshus beräknar SCB en fiktiv hyreskostnad, som räknas in i sektorns produktion.

78 Den svenska ekonomins strukturer Tabell 3.3 Tjänsteproduktionens och sysselsättningen tillväxt och fördelning 1970-1993 Förädlingsvärde till producentpris samt arbetadetimmar

1991 års fasta priser. 1 Löpande priser. 3 Förädlingsvärde till faktorpris. Inkl. produktionen i hushållens ideella organisationer. 5 Tillväxt 1975-1993. ° Ingen korrigering gjord för de otördelade banktjänstema,nationalräkenskapemas restpost i arbetadetimmar samt residualen förädlingsvärde. i Källor: SCB, Nationalräkcnskapema och Finansdepartementet.

3.3 Produktionsstrukturens

förändring

Produktionens utveckling från början av 1970-talet fram till och med 1993 präglas av tre trender;

en ökad produktion av tjänster, -

en mer kunskapsintensiv produktion, samt -

en allt viktigare roll för de mindre företagen både vad gäller produktion och sysselsättning.

Den svenska ekonomins strukturer 79

Den totala svenska produktionen räknat som sektorernas sammanlagda förädlingsvärde har vuxit med 51 procent mellan 1970 och 1993, vilket innebär genomsnittlig ökning med 1,8 procent per år. en Samtliga sektorer utom den arbetsintensiva varuproduktionen har ökat sin produktion. De varuproducerande sektorernas andelar av den totala produktionen har minskat. Framför allt är det de privata tjänstesektohar haft stark produktionstillväxt. Den offentliga rema som en sektorns andel av den totala produktionen uppvisar en ökning sett över

hela perioden. Ökningen var starkast under 1970-talet.

Den samlade produktionen föll med ca sex procent mellan 1990 och 1993. Konjunktumedgången visade sig först i de tillverkande sektorerna. Produktionsfallet har varit procentuellt kraftigast i industrin och byggnadssektom. För industrins del har utslagningen av produktionskapacitet skett i de arbetsintensiva, skyddade och kapitalintensiva verksamheterna. Den kunskapsintensiva industrin har däremot ökat sin produktionskapacitet något NUTEK, bil. 6.

Sysselsättningen, mätt som antalet arbetade timmar, ökade med

totalt fem procent mellan 1970 och 1990. Ökningen skedde i första

hand i den offentliga sektorn och de kunskapsintensiva tjänsterna. Detta återspeglar dels en ökande efterfrågan på dessa tjänster, dels att arbetsproduktiviteten är lägre och ökar långsammare i dessa sektorer. sysselsättningen inom den offentliga sektorn ökade med nästan 60 procent. Den expansion som ägde rum under 1980-talet skedde uteslutande inom kommuner och landsting. Sett över perioden 1980- 1990 ökade sysselsättningen i kommunal verksamhet med 24 procent. De statsanställda minskade under samma period med nio procent. Mellan 1990 och 1993 minskade antalet arbetade timmar betydligt kraftigare än produktionen. sysselsättningen i ekonomin som helhet sjönk med närmare tio procent, räknat i arbetade timmar. För att sänka kostnaderna har rationaliseringar och effektiviseringar genomförts i alla sektorer, men främst inom tillverknings- och byggnadsindustrin. Detta har medfört en markant ökning av arbetsproduktiviteten under 1990-talets inledande år. De senaste årens negativa utveckling av de offentliga finanserna har framtvingat en omprövning av den offentliga verksamheten. Omprövningen har resulterat i två typer av åtgärder: nya verksamhetsformer i syfte att öka produktiviteten samt vissa neddragningar av den

offentliga konsumtionen avsnitt 10.5. Dessa åtgärder har medfört att

antalet arbetade timmar inom de offentliga sektorn har minskat för första gången. Sysselsättningsminskningen berör i första hand kommuner och landsting.

80 Den svenska ekonomins strukturer

ökade

Tjänstemas betydelse

Tjänstesektorn spelar en avsevärd roll i de flesta västvärldens av ekonomier. Sektoms tillväxt har i de industrialiserade länderna pågått under större delen av 1900-talet. 1993 svarade tjänstenäringamai

Sverige exkl. bostadssektorn för 68 procent av sysselsättningen och

55 procent av förädlingsvärdet. Produktionen i änstesektorerna exkl. bostadstjänster ökade med 74 procent mellan 1970 och 1993, medan den totala produktionen ökade med 51 procent. Snabbast var produktionstillväxten i den kunskapsintensiva tjänstesektom, 97 procent. Även sysselsättningsexpansionen var stark i denna sektor. Den svenska tjänstesektoms storlek skiljer sig inte från andra OECD-länders. Det är fördelningen mellan offentlig och privat tjänstesektor som avviker i Sverige och även i andra nordiska länder tab. 3.7. Förklaringen står att finna i den stora andelen omsorgstjänster i offentlig regi NUTEK, bil. 6.

Tjänstesektoms expansion kan generellt förklaras med att ökade inkomster leder till att efterfrågan tjänster ökar. Ett lands inkomstnivå avgör därmed tjänstesektoms storlek i ekonomin. I bil. 6 pekar NUTEKs beräkningar för OECD-länderna på att när BNP/capita stiger med en procent så ökar tjänstesektoms relativa andel av den totala sysselsättningen med ca 0,2 procentenheter. Tjänstesektoms relativa andel av sysselsättningen beror även på produktivitetsskillnader mellan olika sektorer. I många av de tjänsteproducerande branscherna är det svårt att höja produktiviteten genom ökad kapitalintensitet. sysselsättningen måste då öka i tjänstesekmer torema än i tillverkningssektorema för att åstadkomma en lika stor produktionsökning. NUTEKs beräkningar bil. 6 tyder på att om produktiviteten i industrin ökar med procent i förhållande till en produktiviteten i tjänstesektom så ökar tjänstesektoms andel av sysselsättningen med 0,3 procentenheter. Tillväxten i tjänstesektorema är också till viss del en följd av omklassiñceringar av verksamheter som tidigare tillhört de varuproducerande sektorerna. Den ökande graden av specialisering av företagens funktioner har medfört att änsteverksamheter tidigare som utfördes i tillverkningsföretageni större utsträckning köps utifrån. Detta är en förklaring till ökningen inom t.ex. uppdragsverksamhet. För att belysa detta problem har Andersson m.fl. 1993 beräknat den utvidgade industrisektorns andel BNP att räkna de av genom industrirelaterade tjänsterna till industrisektom. Mätt på detta sätt ligger industrisektorns andel av BNP över perioden 1950 till 1990 ganska konstant på 47 procent. Expansionen av industrirelaterade

Den svenska ekonomins strukturer 81

informations- och finanstjänster och andra industrirelaterade tjänster uppväger därmed den relativa nedgången för tillverkningsindustrin.

ökar

Kunskapsinnehållet i produktionen

Mellan 1970 och 1993 ökade den sammanlagda produktionen av kunskapsintensiva tjänster och varor med 86 procent. Denna produktion har under de två senaste decennierna uppvisat en starkare produktions- och sysselsättningstillväxt än övriga sektorer. Kunskapsinnehållet i produktionen av varor och tjänster förändras även inom respektive verksamhet. Den formella utbildningsnivån höjs allt eftersom yngre och bättre utbildade kommer in i arbetskraften och äldre med kortare utbildning slutar. Hur de anställdas kompetens utnyttjas och utvecklas hänger nära samman med arbetsorganisatio-

nens utformning avsnitt 9.3.

De mindre företagens ökade

betydelse

Under 1970-talet bröts den nedåtgående trenden för de mindre företagens andel av sysselsättningen i ett flertal västeuropeiska länder. För Sveriges del märktes emellertid en fortsatt svag nedgång fram till början av 1980-talet OECD, 1985; Stanworth och Gray, 1991. Under de senaste tio åren har småföretagens andel av sysselsättningen ökat även i Sverige. Sysselsättningens fördelning på olika storleksklasser inom det privata näringslivet låg 1992 relativt nära EU-genomsnittet. Drygt 60 procent av alla sysselsatta inom det privata näringslivet fanns 1993 i företag med mindre än 200 anställda Lundström m.fl., 1994. Tjänstesektoms tillväxt är den främsta förklaringen till småföretagens ökade betydelse. Nästan två tredjedelar av småföretagens sysselsättning återfinns i tjänstesektorn. Samtidigt har inforrnationsteknologins insteg i både varu- och tjänsteproduktion inneburit förbättrade förutsättningar för produktion i mindre enheter inom många verksamheter.

Nyföretagandet i Sverige och i andra länder ökade trendmässigt under 1980-talet. De flesta nystartade företag återfinns inom tjänste-

sektorema. Överlevnadsgraden bland de nya företagen har varit hög.

Studier gjorda under 1980-talet visar överlevnadsgrader på nära 70 procent efter tre år och uppåt. Detta är en hög andel jämfört med flera andra OECD-länder OECD, 1994a.

82 Den svenska ekonomins strukturer

Mellan 1990 och 1993 har nyföretagandeti Sverige minskat med 20-30 procent. Andelen nystartade företag var 1993 nere i samma nivå

som i mitten på 1980-talet ca fem procent av företagsbeståndet.

Under 1992 översteg konkursema antalet nya företag. Allt fler startar därför att de blivit eller riskerar att bli arbetslösa. Detta var under 1993 det viktigaste startmotivet för 47 procent av de nyetablerade företagen i byggsektorn, 28 procent i tillverkningsindustrin och 27 procent i tjänstesektorn.

Diagram 3.1 Nyföretagande och konkurser 1985-1993 Procent av töretagsbestándet

Nya företag

O . . . a 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: SCB, Nyetableringsstatistik.

Småföretagen är viktiga när det gäller sysselsättatt generera ny ning. Under perioden 1985-1989 stod företag med mindre än 200 anställda för 50 procent av bruttotillskottet av ny sysselsättning inom det privata näringslivet. Räknat netto blir andelen sju tio av nya

arbetstillfällen eller 36 000 per år Davidsson m.fl., 1994. OECD

1994a uppger ännu högre värden för de svenska småföretagens andel av både brutto- och nettotillskottet av nya arbetstillfällen under perioden 1985-1991. Tillväxt i existerande småföretag bidrog under perioden 1985-1989 med fler nya arbetstillfällen än nyetableringama. Samtidigt kan påpekas att tillväxten beräknad per företag inte är imponerande. Majoriteten av alla företag startas små och förblir små. Det är det stora antalet som leder till att småföretagens bidrag till den totala sysselsättningsutvecklingen blir så stort Lundström m.fl., 1993.

Den svenska ekonomins strukturer 83

3.4 Efterfrågans förändring

Att efterfrågans sammansättning förändras är en viktig förklaring till strukturomvandlingen. Marknadstillväxten, nya investeringsbehov och förändringar i människors preferenser påverkar i hög grad ekonomins struktur.

Tabell 3.4 Försörjningsbalansens förändring 1970-1993 Procent av BNP, löpande priser

1970 1980 1990 1993 Privat konsumtion 53,5 51,5 50,9 54,9 Offentlig

Källor: SCB, Nationalråkenskapema och Konjukturinstitutet.

Konsumtionen

Den privata konsumtionen motsvarar mer än hälften av bruttonationalprodukten. Jämfört med 1980 var den privata konsumtionen ca 16 procent högre 1990. Utvecklingen har dock svängt betydligt under den senaste tioärsperioden. Under perioden 1980-1983 föll hushållens disponibla reala inkomster med ca sju procent beräknat med s.k. implicitprisindex. Detta medförde såväl lägre konsumtion som lägre

sparande. Därefter vände konsumtionen. Ökningen var störst under

1986 och 1987. Detta möjliggjordes bl.a. av avregleringen på kreditmarknaden och den kraftiga ökningen av hushållens upplåning

avsnitt 5.5. Under 1990-talet har den privata konsumtionen ut-

vecklats betydligt svagare och beräknas ha minskat med fem procent fram t.o.m. 1993. Den privata konsumtionens sammansättning har förändrats markant under de senaste decennierna. Konsumtionen av tjänster ökade med nästan 20 procent mellan 1980 och 1992. Det var dubbelt så mycket som konsumtionen av varor. Idag svarar tjänsterna för ca 44 procent av den totala privata konsumtionen. Den privata konsumtionen av hälso- och sjukvård har ökat snabbt, om än från en låg nivå. Också konsumtionen olika fritidstjänster och transporter har stigit. Även av konsumtionen av kläder har ökat.

84 Den svenska ekonomins strukturer

Tabell 3.5 Privat konsumtion efter ändamål Mdkr Procentuell Volymutveckling 1993, Andel 1980-1993 löpande priser Livsmedel, dryck

Möbler och hushållsaniklar 50,4 6,6 15,3 Hälso- och sjukvård 17,9 2,3 65,9 Transport och samfärdsel 119,9 15,7 11,9 Fritid, underhållning

1991 års priser. Källor: SCB, Nationalräkenskapemaoch Finansdepartementet.

Den största enskilda posten är bostäder m.m., som svarar för nästan en tredjedel av den privata konsumtionen. Efterfrågan på bostäder påverkas av prisförändringar. De minskade bostadssubventionerna innebär att bostadskonsumtionen blivit betydligt dyrare i förhållande till flertalet varor och tjänster. Det är rimligt att detta kommer att påverka sammansättningen av konsumtionen i framtiden. Eftersom fastighetsbeståndet och bostädernas genomsnittliga storlek förändras långsamt kommer sannolikt höjda bostadspriser att påverka

boendemönstret. I dag består en mycket stor andel av hushållen ca 40

procent Ökade bostadskostnader kan leda till av en person. nya boendeformer, vilket i sin tur kan ställa krav på ändrade regler och/eller privata avtal. Det är vidare troligt att konsumtionen i framtiden spänner över ett större fält, såväl produktmässigt som geografiskt. Tidigare satte kommunikationsmöjlighetema snäva ramar för konsumtionsvalen. Såväl internationaliseringen som utvecklingen av informationsteknologin kommer att öka rörligheten i vid bemärkelse. Detta medför ökad konkurrens och ett bredare utbud av varor och tjänster, men också nya sätt att göra inköp. Nya valmöjligheter ökar i sin tur behovet av information.

Den svenska ekonomins strukturer 85

Diagram 3.2 Konsumtionens utveckling 1970-1993 Miljarder kronor, 1991 års priser

Kommunal B Statlig 12°° I: Privat 1000

80O

60-O

40-O

20-O

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Den snabba tillväxten av ofentlig konsumtion är av relativt sent datum. Ännu 1950 var Sveriges totala offentliga utgifter i relation till BNP bland de lägsta för OECD-länderna. Under det senaste kvartseklet har bilden förändrats dramatiskt. Den offentliga konsumtionen ökade snabbt under 1960- och l970-talet. Framför allt ökade kostnaderna for hälso- och sjukvård samt omsorg. offentliga konsumtionen motsvarade 28 A BNP 1993. Den procent av Den offentliga konsumtionen ökade med i genomsnitt 1,6 procent per

år under 1980-talet. Ökningen fortsatte under 1990-talets första år,

men 1992 minskade den offentliga konsumtionen för första gången.

Den offentliga konsumtionen delas upp i statlig respektive

kommunal konsumtion. Kommunerna inklusive landstingen svarade

1990 för drygt två tredjedelar.

86 Den svenska ekonomins strukturer

Tabell 3.6 Offentlig konsumtion fördelat olika ändamål 1990 Miljarder kronor, löpande priser

Statlig Kommunal Allmäna offentliga tjänster Försvar Rättsväsendem.m. Utbildning Sjukvård Social trygghet Bostäder m.m. Fritid, kultur och religion NN m Energi, jordbruk och tillverkning m.m. Kommunikationer Andra näringslivsändamál Övrigt Totalt i e9 m Na Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Staten står b1.a. för försvar, rättsskipning, olika former av myndighetsutövning samt högskoleutbildning. Den kommunala konsumtionen utgörs av tjänster som i huvudsak konsumeras av den enskilde: hälso- och sjukvård, barnomsorg, äldreomsorg samt utbildning. Under de allra senaste åren har den kommunala konsumtionen minskat. Neddragningen berör i första hand barnomsorgen och grundskolan, områden som ökade kraftigt under 1980-talet.

En relativt stor del av konsumtionen privat och offentlig utgörs av olika "välfärdsyänster". Enligt de grova mått som OECD redovisar uppgick denna konsumtion i Sverige 1990 till ca 24 procent av BNP. Detta är ingen exceptionellt hög andel. Det som skiljer Sverige från

övriga OECD-länder med undantag av Danmark är den mycket höga

andel som är skattefmansierad. Mer än fyra femtedelar finansieras med skattemedel i Sverige. Motsvarande andel för hela OECD är ca en tredjedel.

Den svenska ekonomins strukturer 87

Tabell 3.7 Hushållens konsumtion av "välliirdstjilnster" som andel av BNP 1990 Procentuella andelar Andelar av BNP Andel skattefinansierad

Anm.: I begreppet "välfärdstjänster" ingår hälso- och sjukvård, utbildning, fritid och kultur, bam- och äldreomsorg m.m. I begreppetingår även vissa finansiella tjänster, vilka inte brukar karaktäriseras som välfärdstjänster. Källor: OECD refererad i Svenska Kommunalarbetarlörbundet 1992 och Finansdepartementet.

Den offentligt finansierade konsumtionen kommer antagligen inte att kunna öka i takt den privata. Även del skatter samma som om en skulle kunna höjas är den totala skattekvoten i dag så hög att den

sannolikt ger upphov till betydande snedvridningseffekter avsnitt

10.3. Intemationaliseringen, med ökad rörlighet för produktionsfaktorer och konsumtion, begränsar också möjligheterna till skattehöjningar. Lönema för offentliganställda stiger åtminstone hittills i - ungefär samma takt som för privatanställda, samtidigt som produktivitetsutvecklingen inom tjänstesektom är svagare än inom övriga delar av ekonomin. Detta kan bidra till att den offentliga konsumtionens andel av den totala konsumtionsvolymen minskar. Samtidigt pågår en uppluckring av gränserna mellan privat och offentlig produktion/konsumtion. Nya verksamhetsformer inom kommuner och landsting, såväl i egen regi som i extern drift, har ökat inslaget av marknadsmekanismer och konkurrens på olika områden.

88 Den svenska ekonomins strukturer

En viss ökning av avgiftsfmansieringen har medfört att efterfrågan på offentligt producerade tjänster i större utsträckning än tidigare awägs mot privat konsumtion. Det är troligt att denna utveckling fortsätter. En stor del av de olika välfárdstjänstema kommer dock troligen att finaniseras offentligt även i framtiden, såväl av fördelningspolitiska

som av vältärdsekonomiska skäl avsnitt 10.5. Däremot är argumen-

ten för offentlig produktion betydligt svagare.

Investeringarna

De materiella investeringamas andel av Sveriges BNP har sjunkit under efterkrigstiden. Mellan 1970 och 1980 sjönk andelen med nära tre procentenheter, från 22,5 till 20 procent. Nedgången var större än i OECD, EG-ländema och de små västeuropeiska länderna, samtliga

tagna som genomsnitt. Åtskilliga länder har dock uppvisat en liknande

nedgång Västtyskland, Italien, Nederländemaoch de övriga nordiska -

länderna avsnitt 9.2.

Diagram 3.3 Bruttoinvesteringar 1970-1993 Miljarder kronor, 1991 års priser

350 -------" - D K°mm"° EI Näringsliv

200- 150- 100- 50-

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Näringslivets investeringar ökade starkt under 1980-talets senare del, vilket ledde till en markant ökning av investeringamas andel av BNP. Bostadsinvesteringarnaökade främst under perioden 1988-1991 . Sedan 1989 har investeringamai näringslivet minskat. Inledningsvis var det främst industrin som drog ned på investeringsaktiviteten. Mellan 1989 och 1993 föll tillverkningsindustrins materiella investeringar med 38 procent, vilket är den kraftigaste nedgången under hela efterkrigstiden. Under 1993 stabiliserades industrins investeringar,

Den svenska ekonomins strukturer 89

medan däremot bostadsproduktionen föll kraftigt. Minskningama av investeringarna i det övriga näringslivet fortsatte till följd av en bestående svag hemmamarknadsutveckling.

De offentliga investeringarna svarar idag för knappt tre procent av BNP. Under 1960- och början av 1970-talet var andelen högre, bl.a. beroende på bostadsbyggandet genom det s.k. miljonprogrammet, men också på utbyggnaden omsorgssektorn. Från mitten av 1970-talet av och under 1980-talet har de offentliga investeringarna hañ en svagare utveckling. Under 1990-talets första år har de offentliga investeringarna ökat. De statliga bruttoinvsteringama ökade kraftigt under 1992 och 1993, främst till följd av infrastruktursatsningar.

Exporten

Andelen bruttonationalprodukten BNP som exporteras ökade av stadigt under 1970-talet och fram till 1984. Från mitten av 1980- till början 1990-talet har exportandelen legat stilla på ca 30 procent. av Under 1993 och 1994 har exportens andel av BNP ökat kraftigt.

Varuexporten stod 1993 för den klart största delen, 81 procent. Maskinindustrin, transportmedelsindustrin, massa- och pappersindustrin och den kemiska industrin är de värdemässigt största exportbranscherna. Läkemedel, som ingår i den kemiska industrin, var den bransch under 1980-talet hade den snabbaste exportökningen som både värdemässigt och volymmässigt. Branschens andel av den totala exporten var dock endast två procent 1990.

Ijänstesektorns direkta bidrag till den svenska exporten är blygsamt. Totalt svarade tjänstesektorerna för 19 procent av exporten 1993. Andelen tjänster i exporten har ökat under de senaste decennierna. Motsvarande andel var 13 procent 1970. Transporter och samfárdsel, uppdragstj änstersamtmaskinuthyming är de branscher som har export av någon större omfattning. Exportindustrin har emellertid ofta tjänsteföretag som underleverantörer. En del av tjänstesektorn är därför indirekt exportledd kap. 4.

Sveriges geografiska exportmarknader har vuxit svagare än OECD- genomsnittets andel av världshandeln. De nordiska marknaderväger relativt tungt i den svenska exporten. Dessa marknader hade na en relativt svag utveckling under perioden 1970-1990 NUTEK, 1992a.

90 Den svenska ekonomins strukturer

Den svenska exporten sjönk kraftigt under 1990-talets inledande år. Denna minskning förbyttes i en markant ökning under 1993, då den svenska varuexportens volym beräknas ha ökat med knappt nio procent jämfört med året innan. Kronans depreciering, sänkta arbetsgivaravgifter och den förbättrade produktiviteten i industrin ledde till att den relativa enhetsarbetskostnaden minskade med 25 procent. Trots en negativ marknadstillväxt kunde därför exporten öka kraftigt.

näringslivsstruktur4

3.5 Regional

Inledning

Två huvuddrag kan urskiljas i Sveriges regionala utveckling under de senaste två decennierna:

en tilltagande koncentration av både produktion och befolkning till storstadsregionerna och ett antal regionala centra, samt

en tilltagande arbetsfördelning mellan regionerna. -

Förutsättningarna för produktion, och därmed produktionens sammansättning och förändring, ser olika ut i olika delar Sverige. av Framför allt är det arbetskraftens utbud och sammansättning som skiljer sig åt. Trots de olika förutsättningarna är produktionen och konsumtionen per capita relativt jämnt fördelad. Den regionala arbetsfördelningen har bidragit till detta, ett väl fungerande genom samspel mellan olika regioners roller i det nationella produktionssystemet. Därutöver har transfereringssystemen och arbetskraftens rörlighet medverkat till att de regionala skillnaderna i Sverige är relativt små. Sverige har i bilaga 5 delats i 108 arbetsmarknadsregioner. Indelningen har tillkommit efter kommunvisa jämförelser utav pendlingens omfattning och koncentration i förhållande till kommuarbetskraft Regionernas storlek påverkar förutsättningarna för nens både produktion och tillväxt. En storleksklassindelning har därför

gjorts

Avsnittet bygger på bilaga Sveriges ekonomiska geografi, NUTEK-Analys. För närmare definition och diskussion begreppet arbetsmarknadsregion NUTEK av se bil. 5 samt Carlsson m.fl. 1991. Storleksindelningen grundas på antal invånare enligt följande gränser:stora regionala centra l75 000, små regionala centra 75 000-175 000, lokala centra 25 000-75 000, mindre regioner 12 500-25 000 samt små regioner 12 500.

Den svenska ekonomins strukturer 91

Stockholm, Göteborg och Malmö analyseras var för sig. I en fjärde grupp, kallad stora regionala centra, samlas sju regioner i de mellersta och södra delarna av landet. Gruppen regionala centra består av l 8 arbetsmarknadsregionerutanför storstäderna. Ofta handlar det om residensstäder. Den antalsmässigt största gruppen är 34 lokala centra, vilka främst utgörs av tidigare städer med kringliggande kommuner i delar av södra Sverige. De mindre regionerna består av ett antal mindre kommuner i de mellersta och västra delarna av landet. Bland de 27 små regionerna dominerar de mycket glesbefolkade norrländska inlandskommunema, men till gruppen hör också vissa områden i södra Sverige.

Den svenska produktionens geografiska fördelning

Cirka 40 procent av den totala produktionen skedde 1991 i de tre storstäderna. Mätt som produktion per invånare dominerar Stockholm fortfarande starkt, medan det inte framkommer någon större skillnad mellan övriga regioner. Relateras produktionen till antalet sysselsatta minskar de regionala skillnaderna ytterligare, eftersom åldersstrukturen och deltagandet i arbetskraften varierar. Stockholm uppvisar dock fortfarande de högsta värdena.

Tabell 3.8 Arbetsmarknadsregionernas karakteristika 1991 Andelsmässiga jämförelser med bas i rikets nivå

Befolk- Produk- Industri- Privata Offentlig Konsumning tion produk- tjänster produk- tion tion tion Stockholm 19,9 24,4 16,0 31,7 21,1 21,6 Göteborg 9,6 9,5 8,2 l 1,1 8,9 9,5 Malmö 6,9 6,5 6,0 6,9 6,8 6,8 Stora regionala centra 17,2 15,9 18,3 14,4 17,3 17,0 Regionala centra 24,7 23,4 25,0 20,9 26,5 24,8 Lokala centra 15,2 14,2 19,7 10,7 13,6 14,4 Mindre regioner 3,9 3,6 4,0 2,6 3,8 3,7 Små regioner 2,6 2,5 2,8 1,8 2,0 2,3 Riket 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Källa: NUTEK, bilaga

Stockholmsregionen hör till de produktionsmässigt 10-15 starkaste områdena i Europa räknat som produktion per capita. Göteborg och

Malmö befinner sig på en mer normaleuropeisk nivå strax under det

svenska genomsnittet. Hög produktion per capita märks också framför allt i Sundsvall samt i ett antal mindre och små regioner med litet befolkningsunderlag och en stor andel industriell produktion

92 Den svenska ekonomins strukturer

och/eller hög andel kapitalintensiv produktion. Längs gränsen mot Finland finns sammanhängande områden med så låga värden att de underskrider EU:s gränser för stöd.7

Under de senaste två decennierna uppvisar den svenska produktionen en tilltagande regional koncentration, främst till Stockholm samt till ett antal stora regionala centra. Stora produktionsökningar skedde framför allt i fyra områden:

ett bälte rakt igenom Götaland med Halmstad, Växjö och - Kalmar,

Stockholm och Uppsala, -

de inre delarna av södra Norrland med bl.a. Falun/Borlänge och -

Östersund, samt

Luleå och Umeå. -

En svagare utveckling märks i och kring gamla industriregioner med sammanhängande bälten i det småländska träindustriområdet, runt Vänern, i Blekinge och i Bergslagen.

7Gränsvärdetför EU:s stöd till s.k. lessdeveloped regions är satt till högst 75 procent av EU-snittet. Regionemaska också utgöra en större sammanhängande yta for att vara berättigade till stöd.

Den svenska ekonomins strukturer 93

Diagram 3.4 Bruttoregionalproduktens utveckling 1972-1991 a Utveckling 1972/1975-1991/1992 b Utveckling i förhållande till Procentuell förändring regionens andel av riksvärdet 1972 Procentenheter

-35 30 to -Lomas m 30 40 to E -OJm-OJ 2 40 50 lo - 411mm I 50lo60 2 n.|w|.o - 60 225 lo - Low

Anm.: Riket46,5 procent. Källa: NUTEK, bilaga

Vissa regioner har tydligt ökat sina andelar av produktion, sysselsättning och befolkning. Stockholm, Uppsala, Växjö, Kalmar, Varberg, Falun, Mora, Umeå och Luleå har i förhållande till sin tidigare position bidragit starkast till den nationella utvecklingen. Områden som förlorat andelar finns främst i Bergslagen med omnejd, samt i några regioner i Norrlands inland och i Blekinge. Samtidigt har det skett en utjämning av produktionen per capita. Denna beror i första hand på utbyggnaden av den offentliga tjänstesektorn samt på en förändring i industrins produktionsmönster. Mer

94 Den svenska ekonomins strukturer

arbetsintensiv produktion som inte kräver så hög utbildningsnivå har omlokaliserats till mer perifert belägna delar av landet. Den privata tjänstesektoms tillväxt har däremot koncentrerats till mer befolkningsrika regioner.

Olika sektorers bidrag till produktionen

På samma sätt som för Sverige som helhet ger den privata tjänstesek-

torn det största bidraget till produktionen i nästan samtliga regioner. Tjänsteprodulctionen är trots detta mer koncentrerad till de större regionerna än konsumtionen, produktionen och befolkningen. 1991 utfördes 59 procent av företagstjänstemai Stockholm, Göteborg och Malmö. En ökad decentralisering har dock skett de senaste 20 åren. Stockholms och Malmös andelar har minskat något, medan regionala och lokala centra har ökat sina. Även hushållstjänstema produceras i störst omfattning i storstäderna.

Industrisektorn är mindre koncentrerad än den samlade produktionen av varor och tjänster. Den omfördelning mot mindre regioner som beskrevs för företagstjänstema har pågått inom industrin under de senaste 30 åren. Detta har bidragit till den relativt jämna fördelningen av industriproduktionen. Stockholmsregionen har en relativt liten andel industriproduktion. Det är i de tre minsta typerna av arbetsmarknadsregioner som den industriella produktionen bidrar mest till den regionala produktionen, p.g.a. lokal dominans av ett fåtal företag. Befolkningsmässigt svagare områden i Småland och Bergslagen är i stort sett de enda regioner där produktionstillskottet från den industriella sektorn är större än produktionen i den privata tjänstesektom. Även den totala industriproduktionen är relativt jämnt fördelad om så finns klara regionala skillnader i industrisektoms sammansättning. Den FoU-intensiva produktionen är starkt koncentrerad, främst till Stockholmsområdet. Samtidigt svarar de mindre och små regionerna för en stor andel av den arbetsintensiva produktionen.

Den kommunala verksamhetens andel av regionernas totala produktion är ungefär densamma över hela landet. Undantagen är t.ex. regionerna längs gränsen till Finland. Även ett flertal mindre regioner

med regionala eller kommunala centralorter har en relativt hög andel

kommunal produktion.

Den svenska ekonomins strukturer 95

Den statliga produktionen är starkt koncentrerad. Regioner med universitet och högskolor samt vissa orter med militär anknytning uppvisar en hög andel statlig produktion.

Jordbruket lämnar procentuellt stora bidrag till den regionala produktionen i Norrlands inland, i ett mindre område i östra Småland samt Gotland.

Regional arbetsfördelning

De tre storstadsregionerna har en högre andel av de mest kvalificerade funktionerna än vad som kan förklaras enbart branschstrukturen. av Branschspecialiseringen är samtidigt låg. Bland övriga regioner medför en hög branschspecialisering en högre andel kvalificerade funktioner. Storstädema samt några starkt specialiserade regioner står för de ledande funktionerna inom den regionala arbetsfördelningen. Mönstret över den regionala produktionens utveckling visar därmed på en klar arbetsfördelning. Skilda regioner har olika roller i det svenska produktionssystemet. Varu- och tjänsteproduktion som kräver en högre kvalifikationsnivå bland arbetskraften koncentreras till befolkningsrika regioner samtidigt som mindre kunskapskrävande produktion förläggs till mer perifera områden. Huvudfunktioner inom både näringslivet och den offentliga sektorn är samlade i ett fåtal stora regioner, vilket innebär motsvarande koncentration den en av mer kvalificerade arbetskraften inom både yrkesgrupper och branscher. Detta ger även utslag i en högre inkomstnivâ.

96 Den svenska ekonomins strukturer

Diagram 3.5 Regional socio-ekonomisk profil 1990 Procent av arbetskraften i respektive region

Högre tjänstemän

f, Arbetarei varuproduktionen

0 . . . . o m: 0 ef er

âméiäocieab°gsreg

- °9°n -

dââitg

-

ceutiridre

. . . m9- Om RBQ Ge.o0\° °gosmo

Källa: NUTEK, bilaga

Utvecklingen inom den privata tjänstesektorn är ett exempel denna fortgående funktionsmässiga arbetsfördelning. Under senare delen av 1980-talet skedde omfattande omlokaliseringar av enklare tjänsteproduktion till perifera delar av landet. Produktiviteten är mer högre i de produktionsenhetema jämfört med motsvarande i stornya stadsregionerna. Den ökade effektiviteten åstadkoms med hjälp av en oftast gymnasieutbildad personal med god arbetsmotivation, låg personalomsättning och lägre hyror Rapp och Poignant, 1993. Omfördelningen industriproduktionen över landet har pågått av under längre tidsperiod enligt ett likartat mönster. Gnosjöområdets en utveckling är ett exempel på hur en region har lyckats väl inom den regionala arbetsfördelningen utan att ha en s.k. kunskapsregions kännetecken.

Arbetsutbud och rörlighet

Mindre regioner har genomgående en större andel pensionärer och en mindre andel befolkningen i arbetsför ålder. Även utbildningsav sammansättningen uppvisar ett samband med regionens storlek. Där befolkningsunderlaget är större har en avsevärt högre andel av befolkningen såväl treårig gymnasieutbildning som eftergymnasial utbildning.

Den svenska ekonomins strukturer 97

Diagram 3.6 Regional ålders- och utbildningsstruktur aÅldersstruktur 1992 bEftergymnasial utbildning minst 3 år 1990 Kvot mellan gruppen 0-16 år och Procentuell andel av befolkningen 16-74 år 65 år och uppåt

04691.00 w m 2.5 4.0 lo

Anm.: Riket1,25. Anm.: Riket8,l procent. Källa: NUTEK, bilaga

Befolkningen har koncentrerats till regioner med större befolkningsunderlag under de senaste 20 åren, trots att födelsetalen är relativt lika över landet. Denna koncentration förklaras flyttningar av bland de yngre som ska skaffa sig en högre utbildning eller sitt första arbete. Flyttströmmarna bland övriga åldersgrupper går i stället framför allt till regionala och lokala centra. De högskoleutbildade har mindre möjligheter än de lågutbildade att geografiskt välja var de ska arbeta eftersom de kvalificerade arbetena är koncentrerade till vissa regioner. Arbetsmarknaden är mer koncentrerad än utbildningsplatserna. Detta har lett till en hög rörlig-

4 14-1634

98 Den svenska ekonomins strukturer

het för högskoleutbildade. Högskoleutbildade med mer än två års högskoleutbildning svarade 1990 för ca en fjärdedel av flyttningarna över regiongränsema. Flyttströmmarna för de högutbildade gick detta år mot Västkusten och Stockholm samt till högskoleorter som Karlstad, Falun/Borlänge samt Jönköping. Flest utflyttningar av högskoleutbildade skedde samtidigt från stora delar av Norrland, Bergslagen och från centrala Götaland. De regionala arbetsmarknadernas utveckling har påverkat människors flyttningsmönster. Den låga tillväxten i framför allt Bergslagen visar sig inte i lägre lönenivåer utan i ett flyttningsmönster där befolkningen i samtliga åldersgrupper flyttar ut. Löneskillnaderna mellan olika regioner är generellt sett små, trots klara skillnader i produktivitet.

Transfereringamas betydelses

Den disponibla inkomsteng capita är betydligt jämnare fördelad per över landet än produktionen. Egeninkomsterna har en större spridning än den totala disponibla inkomsten. Skillnaden förklaras av olikheter i transfereringar och skatter. Ser man även till boendekostnaderna i olika regioner så minskar de regionala skillnaderna ytterligare. Skatteuttaget capita fördelar sig geografiskt på ungefär samma per sätt som egeninkomsterna. Transfereringarna per capita uppvisar det motsatta mönstret. Regioner med höga egeninkomster och ett högt skatteuttag har som regel en låg transfereringsnivå. Skillnaderna är stora när det gäller nettot mellan transfereringar och skatter per person. Ytterligheterna är en region där invånarna betalar in i genomsnitt ll 000 kronor mer i skatt än vad man får ut i transfereringar och annan där transfereringarna är 14 000 kronor större en än skatterna.

De regioner som har den största transfereringsandelen upp till 64 den disponibla inkomsten har också de största pensionsut-

procent av betalningarna. Även transfereringarna till sjuka och arbetslösa är höga i områden. De individbaserade omfördelningarna får därmed samma stor regional betydelse. De generella transfereringssystemen är en

l strikt mening omfattar transfereringar offentliga överföringar såväl till som från hushållen. överföringama till hushållen framför allt från socialförsäkringama brukar - positiva transfereringar,medanhushållensöverföringar till det offentliga betecknassom framför allt skatter betecknassom negativa transfereringar. I detta avsnitt följer - emellertid användningendet mer gängse språkbruket,dvs. transfereringaranvänds som beteckningpå överföringama till hushållen,medanskatter användsför flödena därifrån. Disponibel inkomst för hushållen egeninkomster + transfereringar slutlig skatt. -

Den svenska ekonomins strukturer 99

betydligt viktigare för utjämningen disponibla inkomster än den av renodlade regionalpolitiken.

Diagram 3.7 Regionala inkomster och "köpkraft" 1990/1991 Kronor per person

- Egeninkomsler - Disponibalinkomsler Disponibelinkomsl jusleradför boendekoslnuder

90000-

80000w-

50000-

40000 v u u

cetmokeg O ef 0 eg Smmeg

shmraGgö\eb0Y95w9 Gwifokobl

°2::r53

. . a . Mind . - . v89-

Källa: NUTEK, bilaga

Regionernas framtida utvecklingspotential

NUTEK bil. 5 har försökt beräkna i vilken utsträckning olika regioner har lyckats utnyttja den potential som finns i tillgången till olika produktionsfaktorer, infrastruktur etc. Enbart de befolkningsmässigt större regionerna avvek från den produktionsnivå kunde som förväntas, medan de mindre generellt producerar i enlighet med sina förutsättningar. Bland storstäderna har Stockholm och Göteborg klarat sig bra, medan Malmö inte riktigt har lyckats utnyttja sina förutsättningar. Analysen pekar på att en region behöver uppnå viss befolken ningsmässig storlek, inte enbart täthet, for att lyckas i den moderna produktionen. Större arbetsmarknadsregioner är mindre specialiserade och därmed mer robusta for plötsliga och omfattande strukturförändringar. De regioner som de senaste 20 åren har haft den starkaste produktionstillväxten har över 75 000 invånare och för svenska en förhållanden hög täthet. Det var också bland dessa som de regionala produktionsförutsättningarna i många fall utnyttjades bättre.

100 Den svenska ekonomins strukturer

Sambandet mellan regional utbildningskapacitet och tillväxt är svagt. I regioner med högskoleutbildningar har den offentliga produktionen i allmänhet vuxit snabbt, medan näringslivsproduktionen inte uppvisar en snabbare tillväxt. Tillgång till universitet och högskola ger därmed inte automatiskt ett mer kunskapsintensivt näringsliv. Stockholm är t.ex. den enda region där tjänsteproduktionen står i proportion till den regionala högskolekapaciteten. Tendensen är i stället att de högskoleutbildade efter avslutad utbildning flyttar dit arbetstillfallena finns.

I bilaga 5 görs även en regional nedbrytning av produktionens utveckling till 2010 givet olika antaganden om den nationella tillväxten. Utgångspunkten har varit respektive regions branschsammansättning, historiska omvandlingstrend och generella förutsättningar i näringslivsmiljön. Utvecklingsförutsättningarna är relativt goda över stora delar av landet. De regioner som uppvisar klart bättre utvecklingsförutsättningar är i huvudsak desamma som utvecklats väl de senaste 20 åren. De historiska trenderna igenkänns även för de regioner som i beräkningarna får en betydligt sämre utveckling. Tre typer av problemregioner kan särskiljas:

Bergslagen har stora obalansproblem som bottnar i en svag industriell omvandling.

Svaga utvecklingsförutsättningar i stora delar av Norrlands inland och i östra Småland beror på svårigheter att skapa en fungerande lönearbetsmarknad vid omvandlingen från jordbrukssamhället.

Dåligt utnyttjade utvecklingsförutsättningar kan konstateras i framför allt Malmöregionen. För Malmö och regionerna i närheten kan fast förbindelse över Öresund på lång sikt leda en till ett mer effektivt resursutnyttjande, om det regionala utbytet med Själland ökar.

Den svenska ekonomins KAPITEL

internationalisering

4.1 Inledning

Det växande handelsutbytet med omvärlden har utgjort viktig en drivkraft för den svenska ekonomins utveckling. Genom att exportera de varor som produceras till låga kostnader inom landet och importera de som produceras till lägre kostnad utomlands har Sverige kunnat tillgodogöra sig den internationella specialiseringens vinster. Handelsutbytet har troligen också påverkat produktivitetens utveckling. Sektorer som varit utsatta för internationell konkurrens har haft en

högre produktivitetstillväxt än genomsnittet Hansson mil., 1991.

Under de senaste decennierna har samspelet med omvärlden vidgats till att omfatta allt större flöden kapital, teknologi av m.m. Svenska företag har i växande utsträckning investerat utomlands samtidigt som en allt större andel av produktionen i Sverige kommit att ske i utlandsägda företag. Svenska placerare har i ökande utsträckning kunnat placera sitt kapital utomlands samtidigt som utländska placerare ökat sitt innehav av svenska aktier och obligationer. Den svenska ekonomin har därigenom blivit gradvis alltmer integrerad i världsekonomin. Detta kapitel syftar till att beskriva denna integrationsprocess. Tonvikten ligger på de senaste decenniemas utveckling. Den historiska genomgången tjänar som utgångspunkt för en diskussion de om förändringar i samspelet med omvärlden kan väntas äga som rum framöver, oavsett anknytningen till EU. EU:s konsekvenser för svensk ekonomi behandlas i kapitel ll.

Kapitlet är disponerat på följande sätt. Avsnitt 4.2 diskuterar begreppen integration, internationalisering och beroende. I avsnitt 4.3 görs en översiktlig genomgång av den svenska ekonomins internationalisering, sett ur utrikeshandelns perspektiv. Avsnitt 4.4 behandlar företagens internationalisering och ägandet över gränserna. Avsnitt 4.5 tar upp internationaliseringen av de finansiella marknaderna.

102 Den svenska ekonomins internationalisering

4.2 Integration, internationalisering

och beroende

Med ekonomisk integration avses i regel en sammanslagning av nationella marknader till en gemensam marknad. Termen används också för att beteckna en pågående politisk process vars syfte är att avlägsna hinder för rörlighet av varor och tjänster över gränserna. Parallellt med den politiskt beslutade integrationen pågår en spontan integrationsprocess. Denna process brukar betecknas internationaliseringen. I detta kapitel används begreppen internationalisering och integration synonymt, för att beteckna sammanflätningen av den svenska ekonomin med omvärlden.

Graden av integration kan mätas på olika sätt. Det vanligaste sättet är att mäta storleken på de flöden av varor, tjänster, kapital, teknologi förekommer mellan Sverige och omvärlden och sätta dessa m.m. som i relation till ekonomins storlek. Dessa flödesmått kan kompletteras med en redovisning av den andel av produktionen, sysselsättningen, aktiekapitalet, obligationsstocken m.m. i Sverige som kontrolleras av utländska intressen samt storleken de svenska företagens och medborgarnas verksamhet utomlands. Ett annat sätt att mäta graden integration är att studera graden av prisutjämning mellan olika av länder. Ju mer integrerade marknaderna är desto mindre bör prisskillnaderna vara, allt annat lika. Problemet med prisjämförelser är att de är svåra att göra i praktiken. Bland annat är det nödvändigt att ta hänsyn till sådana faktorer som påverkar priserna men som inte har med graden av integration att göra, t.ex. skillnader i indirekt beskattning och produkternas kvalitet.

Den svenska ekonomins internationalisering har ofta beskrivits i termer ett ökat beroende omvärlden. En sådan beskrivning kan av av lätt leda vilse. Beroende är ett betydligt mer subjektivt och svårmätbart fenomen än internationalisering. I detta kapitel ligger tyngdpunkten på beskrivningen av den svenska ekonomins internationalisering.

Den svenska ekonomins internationalisering 103

4.3 Utrikeshandelnl

Sverige beskrivs ofta som en liten öppen ekonomi. Till del är detta en sant, men beskrivningen kan också ge en vilseledande bild storav leken transaktionerna med omvärlden. Det karakteristiska för den svenska ekonomin är snarare att den består av en förhållandevis liten

industrisektor avsnitt 3.2, som är starkt internationaliserad, medan

större delen av ekonomin endast i begränsad utsträckning deltar i handelsutbytet med omvärlden. Den svenska industrin är väl så integrerad med omvärlden som de övriga OECD-ländernas. I jämförelse med de flesta andra europeiska länder är emellertid den svenska utrikeshandeln inte anmärkningsvärt stor i förhållande till BNP.

Tabell 4.1 Exportandelar för några OECD-länder 1990 Procent

å Produktionsvärde till producentpris i tillverkningsindustrin SNI 3. 1988. Källor: OECD l994d och l992h.

Varuhandeln

Integrationen av varumarknaderna har pågått under lång tid. Sedan mitten av 1800-talet har exporten av varor trendmässigt vuxit snabbare än produktionen, även utvecklingen periodvis gått i om motsatt riktning Peterson, 1990; Larsson och Olsson, 1992.

För en utförligare genomgång av den svenskautrikeshandeln se bilaga 15 till 1992 års långtidsutredning.

104 Den svenska ekonomins internationalisering

Internationaliseringen av varumarknadema har kommit längst inom industrisektorn Exporten industrivaror uttryckt som andel av av industrins bruttoproduktion ökade från drygt 30 procent 1970 till knappt 50 procent i mitten av 1980-talet. Därefter föll den tillbaka under några år för att återigen öka kraftigt under 1990-talets inledande

år. Importandelens utveckling uppvisar ungefär samma mönster som

exportandelen Lundberg, 1991.

Diagram 4.1 Industrivaruexporten i förhållande till industriproduktionen 1970-1993 Procent, löpande priser 60-

55-

50-

45-

40- 35

25 v v v v v v v v v v v 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Industrins bruttoproduktion till producentpris SNI 2 och 3. Anm.: För åren 1970 t.o.m. 1989 är arbetsställenmed fler än 5 anställda registrerade i industristatistiken. Därefter ingår enbart arbetsställen med fler än 10 anställda. Källa: SCB.

Exportandelen skiljer sig väsentligt mellan olika varuproducerande branscher. Inom de kapital- och kunskapsintensiva industrisektorerna finns flera branscher som avsätter två tredjedelar eller mer

av sin produktion utomlands tab 4.2.

Internationaliseringen av varuproduktionen väntas fortsätta under det kommande decenniet, bl.a. till följd av handelsliberaliseringen

inom ramen för GATT/WTO och EU:s inre marknad avsnitt 7.2 och

11.2. Detta avspeglas i långtidsutredningens basscenario. Exportandelen fortsätter att öka i de varuproducerande sektorerna under hela

perioden till 2010. Ökningen är störst i den kunskapsintensiva

industrin exporterar drygt 80 procent av sin produktion 2010 som

avsnitt 7.6.

2 Den övervägande delen av all vamproduktion sker i industrin SNI 2 och 3. Byggsektom är den största varuproducerande sektorn utanför industrin, men den exporterar mycket lite av sin produktion. industrivaror andel den totala förbrukningen industrivaror i

3Slmporten

av som av av venge.

Den svenska ekonomins internationalisering 105

Tabell 4.2 Export- och importandel 1992 i olika varuproducerande sektorer Procent, löpande priser Export/ Import/ produktion förbrukning Kapitalintensiv 55 47 varav

varav

varav

Produktionsvärde till producentpris. 2 Produktion plus import minus export. Anm.: Såväl export- som importsiffroma avservarugrupper. Eftersom en viss vara kan produceras i flera sektorerkan ovanstående siffror i vissa fall ge en något missvisande bild av den andel i respektive sektor som exporteras respektive importeras. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Varuhandelns sammansättning

Under de första skedena av den svenska ekonomins industrialisering baserades exporten huvudsakligen exploatering av skog, järnmalm och vattenkraft. Under efterkrigstiden har tyngdpunkten förskjutits mot produktion som kräver större insatser av kunskap Petersson, 1990. I dag härrör huvuddelen av varuexporten från de kunskapsintensiva sektorerna, framför allt maskinindustrin och transportmedelsindustrin, de traditionella s.k. basindustriema fortfarande även om spelar en betydande roll. Parallellt med denna förskjutning har det skett förändringar i specialiseringsmönstret. En genomgående trend under hela efterkrigstiden är att en ökande andel av handeln har kommit att utgöras av s.k. inombranschhandel, dvs. ett utbyte av produkter som härrör från samma bransch, medan mellanbranschhandeln vuxit betydligt

Med basindustriema avses de delar av den svenskaindustrin som producerar relativt standardiseradeprodukter med en tydlig anknytning till densvenska råvarubasen. den I sektorindelning som lángtidsutredningenanvänder avsnitt 3.2 motsvaras dessai stort sett av den kapitalintensiva industrisektom.

106 Den svenska ekonomins internationalisering

långsammare Peterson, 1990 Den fortsatta specialiseringen har

alltså skett inom snarare än mellan branscher. Tabell 4.3 Exportens fördelning på olika sektorer 1980 och 1992 Procent av total export, löpande priser

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Mönstret är likartat i alla OECD-länder. Under större delen av efterkrigstiden har handeln vuxit snabbt samtidigt som tillväxten framför allt tagit sig uttryck i en ökning inombranschhandeln. av Under 1980-talet växte världshandeln långsammare, samtidigt som andelen inombranschhandel stabiliserades i flertalet i-länder Greenaway och Hine, 1990. Andelen inombranschhandel i Sveriges totala handel uppgick 1991

till 67 procent Det är högre än för t.ex. Norge och Finland,

men

lägre än för vissa EG-länder Assarsson och Olsson, 1993.

Inombranschhandelns ökade betydelse påverkar de enskilda ländernas möjlighet att konkurrera med varandra om produktionens lokalisering. De komparativa fördelar som mellanbranschhandeln bygger på är ofta geografiskt bundna och svåra att efterlikna. Det gäller t.ex. råvarutillgångar och klimat. Inombranschhandeln bygger i större utsträckning företagsspecifika konkurrensfördelar eller på kostnadsfördelar som uppnås genom storskalighet i produktionen, vilka inte på samma sätt är bundna till ett givet land.

5Mellanbranschhandeln i en viss branschdefinieras som absolutbeloppet av skillnaden mellan export och import i den branschen. Den totala mellanbranschhandeln är summan av dessa absolutbelopp för alla sektorer. Inombranschhandeln i en given bransch definieras som skillnaden mellan branschenstotalhandel, dvs summan av export och import, och mellanbranschhandeln.Den totala inombranschhandeln är summan av dessaskillnader for alla branscher.Definitionen innebär att finare den branschindelning är som ligger till grund för mätningen,desto större blir den uppmätta mellanbranschhandeln på bekostnad av inombranschhandeln. ° Mätt på tvåsiffrig nivå i Standard International Trade Classification ifr fotnot 5.

Den svenska ekonomins internationalisering 107

Den svenska mellanbranschhandeln domineras fortfarande av

basindustrierna, vilka för närmare hälften nett0exp0rten7

svarar av Sverige är inte unikt i detta avseende. Specialiseringen inom en eller flera basnäringar präglar flera europeiska länder. Undantagen är Tyskland och Storbritannien, som båda har en mycket liten nettoexport från basnäringarna.

Tabell 4.4 Basnäringarnas andel av nettoexporten av varor i några europeiska länder 1991 Land Bas- Nettoexport/ Viktigaste varugrupper näringamas BNP andel av nettoexporten Belgien-

Beräkningarna baserar sig på OECD-statistik över varuhandeln, klassificerad enligt SITC. Till basnäringamas varor räknas här SITC 00-09, 11-12, 21-29, 32-35, 41-43 och 61-69. z Belgien och Luxemburg utgör en ekonomisk och monetär union. I OECD:s statistik redovisas endast uppgiñer om unionen, inte de enskilda länderna. Källor: OECD 1993e och Finansdepartementet.

Förutom basindustrin svarar de kunskapsintensiva branscherna, i synnerhet maskinindustrin och transportmedelsindustrin, för en betydande nettoexport. Även handeln med läkemedel och tele- och radiokommunikationsutrustning uppvisar ett betydande överskott NUTEK, bil. 11. Under 1980-talet bröts den tidigare trenden mot en successivt

stärkt handelsspecialisering inom de kunskapsintensiva sektorerna Ds

1992:109; Lundberg, 1992. Den kapitalintensiva basindustrin återtog sin dominerande ställning i den svenska handelsbalansen. Exportöverskotten i den kunskapsintensiva industrin minskade. Inom den

FoU-intensiva delen blev Sverige nettoimportör Ds 1992:109. Det

svenska näringslivets handelsspecialisering kom därmed i ökande

7 För en given varugrupp är nettoexporten lika med exporten minus importen. Den totala nettoexporten är summanav nettoexporten i alla de varukategorier där exporten överstiger importen. Beräkningar av den totala nettoexporten är känsliga for vilken varugruppsindelning som användsjfr fotnot 5.

108 Den svenska ekonomins internationalisering

utsträckning att inriktas mot homogena varor. För dessa är priskonkurrensen hård och marknadstillväxten betydligt långsammare än för den

kunskapsintensiva produktionen avsnitt 7.4.

Under 1990-talets inledande år förefaller emellertid denna utveckling ha brutits. Exportöverskotten har ökat snabbast inom den kunskapsintensiva industrin.

En betydande del av den totala handeln utgörs av s.k. inomföretagshandel. Det handlar om handelsflöden mellan olika delar av multinationella koncerner. Det finns ingen heltäckande statistik över denna inomföretagshandel. FN 1992 uppskattar att 25 procent av världshandeln äger rum inom företag. Enligt Swedenborg m.fl. 1988 uppgick inomföretagsexporten i de svenska multinationella företagen till 31 procent av den svenska exporten 1986.

Den svenska utrikeshandelns geografi

Mer än två tredjedelar av det svenska handelsutbytet äger rum med EG- och EFTA-länderna. USA är den viktigaste handelspartnern utanför Europa. De asiatiska länderna har ökat i betydelse sedan 1980talets början, men svarar fortfarande for en förhållandevis liten del av handelsutbytet. Exporten till Asien har emellertid vuxit snabbt sedan kronans frikoppling från écun 1992. Regionen har därmed befast sin ställning som den snabbast växande svenska exportmarknaden.

Tabell 4.5 Sveriges export och import av varor fördelad på marknader 1980-1993 Procent av total varuexport

Export Import 1980 1993 1980 1993

Anm.: 1 EG ingår de tolv länder som var medlemmar före den l januari 1995. 1 Nordamerika ingår USA och Kanada. I DAE ingår Hongkong, Singapore,Sydkorea, Taiwan, Malaysia och Thailand. Källor: NUTEK 1992a och Kommerskollegium rapport 1994:2.

Den svenska ekonomins internationalisering 109

En väsentlig del av den svenska ekonomins kontaktyta mot

omvärlden de multinationella företagens verksamhet avsnitt

utgörs av

4.4. Stenmark 1991 redovisar uppgifter om utlandsfaktureringens

geografiska fördelning för de 19 mest internationaliserade svenska koncernerna 1985-1989. Det geografiska mönstret skiljer sig en del från det gäller för handelsflödena, med en större tonvikt på som Nordamerika och en mindre betydelse för EG och Norden. Skillnaden tydligare 1985 än 1989, då EG:s betydelse hade ökat markant. var EG-marknadens ökade betydelse sammanfalleri tiden med uppgången

i de svenska direktinvesteringarna till EG avsnitt 4.4.

Tabell 4.6 Utlandsfakturering för de 19 mest internationaliserade svenska koncernerna Procent, 1985 års priser och växelkurser

Källa: Stenmark 1991.

änstehandeln

I jämförelse med de varuproducerande sektorerna har de flesta tjänstesektorerna ett mycket litet handelsutbyte med omvärlden. Export- och importandelens utveckling tyder inte heller på att integrationen tjänstemarknaderna skulle ha ökat påtagligt under av 1980-talet tab. 4.7. Inte heller studerar etableringar över gränserna förefaller om man internationaliseringen av änstesektorn vara särskilt långt framskriden. Det är bara inom partihandeln 20 procent som utlandsägda företag för än några få procent av sysselsättningen i Sverige svarar mer Krafft, 1991. Den höga siffran för partihandeln är delvis en följd av att de utländska verkstadsföretagens försäljningsbolag i Sverige redovisas som en del av denna.

8 Summan av moderbolagets externa export dvs. export som inte går till andra delar i koncernen och försäljningen direkt till utlandsmarknaden från utländskadotterbolag.

110 Den svenska ekonomins internationalisering

Tabell 4.7 Export- och importandel i olika tjänstesektorer 1980-1992 Procent, löpande priser

Uppdrag och maskinuthyming 17,2 18,4 17,0 18,0 Övriga rivata tjänste 0,2 1,0 0,1 0,8

Produktionsvärde till producentpris. z Produktion plus import minus export. 3 Exklusive uppehállskostnaderturistvaluta. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

De svenska änsteföretagens etableringar utomlands har också varit blygsamma, även om det skedde en kraftig ökning under 1980-talets

andra hälft avsnitt 4.4.

Jämförelser av prisnivån för olika tjänster bekräftar bilden av en begränsad utländsk konkurrens i tjänstesektorerna inom hela EG/EF- TA-området. Priserna tjänster skiljer sig fortfarande mycket mellan länderna Krafft, 1991.

Förklaringen till att tjänstemarknaderna i hög grad förblivit nationella ligger till en del i tjänsternas natur. Eftersom det ofta krävs en direkt kontakt mellan producent och konsument är många tjänsteproducenter automatiskt skyddade från utländsk konkurrens. Tjänsteproducenterna har emellertid också skyddats av olika regelsystem som försvårat för utländska producenter att etablera sig på de inhemska marknaderna. I Sveriges fall har även det stora inslaget skatteav ñnansierad offentlig verksamhet bidragit till att begränsa den utländska konkurrensen.

Även integrationen tjänstemarknaderna inte kommit lika om av långt som integrationen varumarknaderna spelar tjänsterna ändå av en större roll i utrikeshandeln än vad som framgår tabell 4.7 av ovan.

En del av tjänsteexporten härrör inte från tjänstesektorerna utan från industrisektom. Industriföretagens tjänsteexport ingår ofta i ett paket. En vara säljs tillsammans med vissa kringtjänster, t.ex. utbildning och underhåll Krafft, 1991.

Den svenska ekonomins internationalisering 111

Varuimporten registreras inklusive frakt och försäkring. Transporten till Sverige registreras således som varuimport av varor oavsett utför transporten Krafft, 1991. vem som

En del tjänstesektorns produktion exporteras indirekt genom - av att den ingår insats i produktionen av varor som i sin tur som exporteras. Uppskattningsvis tio procent av tjänsteproduktionen° säljs till industrin. Sett ur industrisektorns perspektiv innebär det att 13 procent av insatsanvändingeni denna sektor

härrör från tjänstesektorn.

Utländska medborgares uppehållskostnader resevalutautgifter i Sverige brukar räknas till tjänstehandeln, liksom svenska medborgares uppehållskostnader utomlands. De är emellertid svåra att sektorfördela och därför inte i tabell 4.7. De syns svarade 1992 för 25 procent av den registrerade tjänstexporten

respektive 46 procent av tjänsteimporten." I verkligheten

del dessa utgifter inköp av varor. Till största delen avser en av torde det dock handla om tjänster.

Flera faktorer talar för ökad integration tjänstemarknadema en av under de kommande decennierna:

Deltagandet i EU:s inre marknad och det nya GATT-avtalet innebär liberalisering handeln med tjänster. Deltagandet en av i den inre marknaden underlättar också för tjänsteföretag att etablera sig över nationsgränserna inom EU/EES-området.

Den fortsatta utvecklingen informationsteknologin kan - av väntas underlätta handeln med många tjänster.

I långtidsutredningens basscenario fortsätter exporten av tjänster att

öka i förhållande till produktionen i tjänstesektorerna. Ökningen är

störst i den kunskapsintensiva tjänstesektorn, som exporterar 25

procent av sin produktion 2010 avsnitt 7.6.

9 bruttoproduktionsvärde. Mätt som ° Uppgiñema baserar sig på bearbetning av 1985 års input-outputtabeller för en Sverige, vilken utförts av NUTEK-analys för långtidsutredningens räkning. " Den tjänstehandel redovisas i nationalräkenskapema uppgår till ungefär 20 som procent den totala handeln, såväl på export- som importsidan. Riksbanken redovisar av större änstehandel. Skillnaden beror framförallt på att delar av det som Riksbanken en registrerar tjänstehandel bokförs som transfereringar eller faktorinkomster i som nationalräkenskapema.Det gäller bl.a. licensinkomstema och vissa forsäkringstj änster.

12 Den svenska ekonomins internationalisering

4.4 Direktinvesteringarna och

ägandet

över

gränserna

En av de stora förändringarna i världsekonomin under de senaste decennierna har varit den snabba tillväxten företagens verksamhet av över nationsgränsema. Denna utveckling återspeglas bland annat i utvecklingen av direktinvesteringama. En direktinvestering innebär att ett företag i ett land skaffar sig ett kontrollerande inflytande över ett företag i ett annat land. På lite sikt kan en sådan direktinvestering ge upphov till flöden teknologi, av kunskap, varor, tjänster, personer m.m.

Diagram 4.2 Sveriges utgående och ingående direktinvesteringar 1981-1994 Miljarder kronor, löpande priser

Utländska direkta investeringar i Sverige

Svenska direkta investeringar i utlandet

1984 1985 1985 19

Anm.: Sifferuppgiñema för 1994 är t.o.m. kvartal Källa: Riksbanken.

Under 1960-talet var flödet av direktinvesteringar till och från Sverige ungefär lika stort. Sedan dess har utflödet dominerat, även om de senaste årens utveckling delvis varit De utgående en annan. direktinvesteringarna växte snabbare än både exporten och de inhemska industriinvesteringarna under 1960-talet och 1980-talet, medan 1970-talets utveckling var mindre entydig Petersson, 1990.

z Enligt den intemationella definition som också används i den svenska statistiken anses ett förvärv av 10% eller mer av det utländska företagets aktiekapital utgöra en direktinvestering. I verkligheten är gränsen mot portföljinvesteringar inte särskilt tydlig. I diskussionen om de svenska multinationella företagensutlandsverksamhet begränsasintresset i allmänhet till de majøritetsägda dotterbolagen i utlandet.

Den svenska ekonomins internationalisering 113

1 synnerhet 1980-talets andra hälft präglades av en mycket snabb ökning av de svenska utgående direktinvesteringarna, vilken inte motsvarades av en lika stor ökning av inflödet. Under 1990-talet har såväl de utgående som de ingående direktinvesteringarna uppvisat stora svängningar diagram 4.2.

De multinationella storföretagens dominans

Huvuddelen av direktinvesteringarna sker inom ramen för de existerande multinationella företagens verksamhet. Gruppen svenska multinationella företag domineras i sin tur av ett litet antal stora

industriföretag.

De tio största utlandsinvesterarna svarade 1990 för en fjärdedel av den svenska industrisysselsättningen och två tredjedelar av industrins utlandssysselsättning.

Tabell 4.8 Antal anställda i svenska industriföretag utomlands och i Sverige

1975 1990 Anställda i Sverige

Anställda i utlandet

i

Rangordnadeefter antal utlandsanställda. 1974. 3 1991 exklusive ABB. Om 50 procent ABB inkluderas är siffran 615 000. av Källa: Andersson m.f1. 1993.

Även inom storföretagsgruppen domineras utlandssysselsättningen

av ett litet antal företag. Dessa företag svarar också för en betydande del av exporten från Sverige, även om koncentrationen är mindre i detta avseende tab. 4.9. Att svenska företag etablerar sig utomlands är ingen ny företeelse. Flera svenska företag hade en betydande utlandsverksamhet redan i seklets början. Ett sådant var Te1efonaktiebo1agetL.M. Ericsson, som

Egentligen handlar det om koncerner som i sin tur består av ett antal juridiskt fristående företag. framställning här I användsbegreppet företag även när en koncern avses. Uppgifter om dessaföretag har samlats dels av Industriensutredningsinstitut i en återkommande enkät Swedenborg m.f1., 1988, dels i några kartläggningsundersökningar som SCB genomfört pá uppdrag av NUTEK, Näringsdepartementet och Industriförbundet Stenmark, 1990.

114 Den svenska ekonomins internationalisering

redan 1913 sålde 90 procent av sin produktion utomlands och hade tillverkning i sju länder Larsson och Olsson, 1992. Tabell 4.9 De största svenska företagen efter antal utlandsanställda 1992

ABB är registrerat som ett schweiziskt företag, men ägs till 50 procent av svenska ASEA. Anm.: Av de företag som återfinns i tabellen är det bara ABB, Volvo och Ericsson som hör till de tio största arbetsgivarna Sverige. Om statliga i verk och myndigheter medräknas är det bara Volvo som hör till de tio största arbetsgivarna. Källa: Veckans affärer 1993.

Under de senaste decennierna har företagens gränsöverskridande aktiviteter ökat kraftigt. Antalet sysselsatta i den svenska industrin som helhet minskade med 84 000 personer mellan 1975 och 1990, men antalet utlandsanställda i svenska företag ökade med 238 000

personer tab. 4.8. De multinationella företagens snabba tillväxt

utomlands framstår därmed som ett av de tydligaste uttrycken för den svenska ekonomins internationalisering under de senaste decennierna. Tyngdpunktsförskjutningen mot utlandet avspeglar sig också i exporten från Sverige respektive de svenska företagen. Medan Sveriges andel av världshandeln minskade med mer än 20 procent under perioden 1965-1986, så ökade de svenska multinationella företagen sin andel med drygt 10 procent under samma period. En likartad utveckling kan observeras för USA:s del Blomström och Lipsey, 1992.

Utanför industrin är det svenska utlandsengagemanget begränsat, sett sysselsättningssynpunkt. Av den totala svenska utlandsur sysselsättningen 1990 svarade industriföretagen för 90 procent. Under perioden 1987-1990, då de svenska direktinvesteringarna utomlands ökade som snabbast, var det emellertid till stor del tjänsteföretagen som expanderade utomlands. Den största ökningen ägde rum inom branscherna bank, försäkring, fastighetsförvaltning och uppdrag. Inom industrin var det framför allt pappers- och massaindu-

Om ASEA och 50 procent av ABB inkluderas ökade utlandssysselsättningenmed 330 000 personer.

Den svenska ekonomins internationalisering 115

strin som expanderade utomlands medan verkstadsindustrin, som traditionellt svarat för huvuddelen av direktinvesteringarna, inte ökade sina investeringar utomlands.

Tabell 4.10 Svenska direkta investeringar i utlandet 1981-1992 Branschfördelade SNI, miljoner kronor

1981 1985 1988 1990 1992 Tillverkningsindustrin 3 2 614 4 787 18 044 37 667 -8 300 varav Massa-, pappers-

Varuhandel, restaurangverksamhet6 188 970 l 312 1 148 681 Banker och försäkringsinstitut m.m. 8 999 3 725 9 338 26 502 10 511 varav Bank- och annan Finansverksamhet 550 2 488 2 613 10 588 145 Försäkringsverksamhet 134 714 l 930 10 231 8 350 Fastighetsförvaltning

Netto, dvs. direktinvesteringar brutto minus försäljning av svenskatillgångar i utlandet. 2 Exkl. återinvesteradevinstmedel. Källor: Riksbanken och Fredriksson 1993.

Det utländska ägandet i Sverige

Parallellt med ökningen av de svenska företagens utlandsverksamhet har det skett en ökning av det utländska ägandet i Sverige. Under perioden 1970-1993 ökade antalet anställda i utlandsägda företag med 130 000 personer, för att 1993 uppgå till ca tio procent av det totala

antalet anställda i det privata näringslivet tab. 4.11. Ökningen

förklaras till en del av att de svenska koncerndelamai ABB från 1988 ingår i den utlandsägda sektorn, men även om dessa undantas har det skett en ökning. Nästan hela ökningen av utlandsägandet under 1980-talet tog formen av företagsförvärv, medan andelen nyetableringar var försumbar OECD, 1992d.

116 Den svenska ekonomins internationalisering

Tabell 4.11 Utlandsägande inom svenskt näringsliv 1962-1993

1962 1970 1980 1990 1993 Näringslivet Antal anställda 81 975 113 552 206 035 210 609 - Anställda i procent av samtliga anställda 4,1 6,0 8,8 10,0 - Industrin Antal anställda 22 500 42 137 55 711 123 886 113 117 Anställda i procent av samtliga anställda 2,5 4,5 6,3 14,3 16,0 Källor: SCB, Företagsstatikenoch Fredriksson 1993.

Direktinvesteringamas effekter på den svenska

ekonomin

Den svenska diskussionen om effekterna av direktinvesteringar har framförallt handlat om de utgående investeringarna och deras effekter på exporten från Sverige. De studier som genomfördes på svenska data fram till 1980-talets mitt gav en övervägande positiv bild av effekterna av företagens expansion i utlandet. Studierna redovisade antingen positiva effekter eller inga effekter alls på exporten från Sverige Blomström och Kokko, 1994. Att intresset huvudsakligen riktats mot de utgående investeringarna framstår som naturligt mot bakgrund av utflödets omfattning i förhållande till inflödet. Fokuseringen på exporten är emellertid mindre självklar. Ur samhällsekonomisk synvinkel är konsekvenserna för de investerande företagens vinster och statens skatteinkomster väl så viktiga. Nationalekonomisk teori ger inget entydigt besked när det gäller de långsiktiga effekterna av utgående direktinvesteringar på nationalinkomsten i ursprungslandet. Det kan finnas såväl positiva som negativa effekter. Nettot av dessa är svårt att fastställa på teoretiska grunder. En expansion utomlands bidrar rimligen till att Öka det svenska moderföretagets vinst efter skatt, annars funnes det inget skäl att genomföra investeringen. Därigenom påverkas den svenska nationalinkomsten positivt. Samtidigt innebär dock en utflyttning av verksamhet från Sverige att inkomsterna från beskattningen av företagets vinster tillfaller utlandet i stället för Sverige. Den sammanlagda effekten på nationalinkomsten beror bl.a. på företagsbeskattningens utformning, men också på vad det investerande företaget skulle ha gjort om det inte investerade utomlands huruvida expansionen i stället skulle ha förlagts till Sverige. Om utlandsetableringama enbart

Den svenska ekonomins internationalisering 117

motiveras av skillnader i företagsbeskattning är effekterna antagligen negativa. Bedömningen komliceras ytterligare av det faktum att utflyttning av ett företags verksamhet kan påverka förutsättningarna för andra företag att expandera sin verksamhet i Sverige. Flera tänkbara effekter kan urskiljas.

En utebliven investering i Sverige innebär att arbetskraft frigörs som kan användas i andra verksamheter.

Spridningen av ny teknologi till det svenska näringslivet kan påverkas, när en del av verksamheten förläggs utomlands

avsnitt 9.4.

En fullständig analys måste ta hänsyn också till sådana indirekta effekter nationalinkomsten. Förutom att de utgående direktinvesteringarna påverkar nationalinkomstens storlek kan de också ha konsekvenser för dess fördelning. Om företagens expansion utomlands innebär att investeringarna i Sverige blir mindre kan detta innebära att de svenska kapitalägarna gynnas bekostnad av löntagarna. Denna effekt kan vara väl så

betydelsefull som effekten på nationalinkomstens storlek Hood och

Young, 1979.

Det svenska investeringsklimatets betydelse

En fråga som tilldragit sig ett betydande intresse i debatten om direktinvesteringarna är det svenska investeringsklimatets betydelse. Det faktum att de utgående direktinvesteringarna överstigit de ingående har periodvis gett upphov till farhågor om att villkoren för företagande i Sverige är särskilt ogynnsamma. Direktinvesteringsflödena har i detta sammanhang setts som en måttstock på företagsklimatet i stort. Historiskt sett är det framför allt hemmamarknadens begränsade storlek i kombination med Sveriges geografiska läge som har spelat en central roll för de svenska utgående investeringarna. Företagen har haft starka incitament att expandera i utlandet för att kunna sprida fasta kostnader, t.ex. för forskning och utveckling, över en större produktionsvolym. Eftersom Sverige är något avsides beläget i förhållande till de stora europeiska och amerikanska marknaderna har

utlandsetablering ibland varit att föredra framför export Andersson

och Fredriksson, 1993. Andra skäl har varit en önskan att kringå handelshinder eller ett behov av att komma närmare kunderna.

18 Den svenska ekonomins internationalisering

Däremot har utlandsinvesteringama sällan motiverats av tillgången till billigare arbetskraft utomlands Blomström och Kokko, 1994.

Att de svenska företagen expanderar utomlands ska således inte i första hand tolkas som ett tecken på ett dåligt svenskt investeringsklimat. Inte heller det faktum att utflödet av direktinvesteringar väsentligt överstigit inflödet behöver vara ett tecken ett dåligt investeringsklimat.

Tabell 4.12 In- och utHöden av direktinvesteringar 1980 och 1990 Procent av BNP

Inflöde Utflöde 1980 1990 1980 1990

Belgien och

Belgien och Luxemburg utgör en ekonomisk och monetär union. I OECDzs direktinvesteringsstatistik redovisas endast uppgifter om unionen, inte de enskilda länderna. Källa: OECD 19920.

Den dramatiska ökningen av utflödet under andra halvan av 1980talet gav emellertid förnyad aktualitet frågan om utlandsinvesteringarnas motiv och konsekvenser. Svenska företag var visserligen inte ensamma om att öka sina investeringar i utlandet. 1 själva verket uppvisar den svenska utvecklingen påfallande likheter med utvecklingen i övriga OECD-länder. Sverige uppvisade emellertid en unik kombination av mycket stora utflöden och en stor obalans mellan utgående och ingående investeringar, medan de ingående investeringarna var relativt sett ungefär lika stora som i de flesta andra OECDländer tab. 4.12.

Den svenska ekonomins internationalisering 119

Till en betydande del kan 1980-talets utveckling av direktinvesteringarna förklaras av ett antal speciella omständigheter:

Vinstutvecklingen i de svenska företagen var god under 1980- talet.

Avvecklingen av valutaregleringen, framför allt förbudet för försäkringsbolag att investera i utländska fastigheter, möjliggjorde en kraftig ökning av de svenska fastighetsinvesteringarna utomlands. Från 1988 till 1989, då avregleringen genomfördes, registrerades en fördubbling av fastighetsinvesteringama Isaksson, 1993. Till största delen handlade det antagligen om en engångsanpassning av placerarnas tillgångsportfölj, vilken förstärktes av det höga prisläget på den svenska fastighets-

marknaden avsnitt 5.6.

Överhettningen under 1980-talets sista år präglades av svårig-

heter att rekrytera arbetskraft, hög sjukfrånvaro och en stor personalomsättning, vilket ledde till stagnerande produktivitet i de Sverigebaserade företagsdelarna. Följaktligen framstod en fortsatt expansion i Sverige antagligen som ett mindre attraktivt alternativ.

Osäkerheten kring Sveriges ankytning till EG:s inre marknad återspeglades i en ökning av EG-ländernas betydelse som mottagare av svenska direktinvesteringar. Under perioden 1986- 1990 tog EG emot 53 procent av de svenska direktinveste-

ringarna, jämfört med bara 29 procent 1981-1985 Andersson

och Fredriksson, 1993.

Intrycket av att 1980-talets utveckling till stor del orsakades av speciella faktorer styrks av det faktum att den största expansionen skedde inom sektorer som inte hör till de traditionella utlandsinvesterarna. Den största ökningen av industrins utlandsinvesteringar ägde t.ex. rum inom pappers- och massaindustrin tab. 4.10. Det handlade i detta fall i huvudsak om uppköp av existerande företag, vilka syftade till att rationalisera produktionsstrukturen i en bransch med överkapacitet. Alternativet var således inte att bygga ut ny kapacitet i Sverige.

120 Den svenska ekonomins internationalisering

1990-talet ett trendbrott

-

Flera av de faktorer som låg bakom 1980-talets utveckling är inte längre for handen. Tillsammans med en rad andra förbättringar i investeringsklimatet som skett under de senaste åren talar detta för en ökad benägenhet hos företagen att investera i Sverige framöver.

EES-avtalet trädde i kraft vid årsskiftet 1993/94. Detta gav - Sverige tillgång till det mesta av EG:s inre marknad.

Sverige har inträtt som medlem i EU. Medlemskapet ger - Sverige full delaktighet i den inre marknadens och EG/EU:s fortsatta utveckling.

Under senare år har Sverige genomfört flera viktiga föränd- ringar av den lagstiftning som har betydelse för de ingående direktinvesteringarna. OECD 1992d konstaterar att Sverige genomgått en grundläggande omorientering vad gäller den lagstiftning som reglerar villkoren för utländskt ägande.

Skattereformens sänkning av marginalskatterna har antagligen bidragit till att underlätta rekrytering av utländska nyckelpersoner till de Sverigebaserade företagen. Den senaste årens skatteförändringar har också lett till en företagsbekattning som är mycket konkurrenskraftig i ett internationellt perspektiv

avsnitt 9.2.

Kronans depreciering sedan hösten 1992 har gjort produktion i Sverige mer attraktiv i förhållande till produktion utomlands.

De problem med rekrytering, sjukfrånvaro och personalomsätt- ning som präglade arbetsmarknaden under 1980-talets andra hälft har minskat kraftigt. Utvecklingen hänger till stor del samman med läget på arbetsmarknaden, men har antagligen också påverkats av de förändringar i sjukförsäkringen som genomförts under senare år.

Såväl in- som utflöden har genomgått stora förändringar sedan 1990. Samtidigt har svängningarna varit kraftiga. Därför är det ännu för tidigt att dra några slutsatser om hur den underliggande trenden utvecklats. Det förefaller dock som om både de utgående och de ingående investeringarna åter har börjat öka kraftigt, från en mycket låg nivå 1992. Helårssiffrorna för 1993 överträffades redan under de första tre kvartalen 1994, såväl för de ingående som för de utgående

Den svenska ekonomins internationalisering 121

investeringarna. De ingående direktinvesteringarna ligger nu på en nivå som väsentligt överstiger 1980-talets diagram 4.2.

Internationaliseringen fortsätter

Ökningen av företagens gränsöverskridande aktiviter är inget unikt

svenskt fenomen. l dag används ofta begreppet globalisering för att beteckna den process som pågår. Globaliseringen innebär att företagens internationalisering inte enbart omfattar export av tillverkade från hemlandet utan i ökande utsträckning även ett aktivt globalt varor sökande efter insatsvaror, produkter, tekniskt kunnande och nya produktionsmöjligheter. Globaliseringen av företagens verksamhet medför att det blir allt svårare att särskilja de nationella intressenai världsekonomin. Svenska kapitalägare har i dag sina tillgångar utspridda över världen, och en ökande andel det Sverigebaserade näringslivet ägs av utländska av intressen. Internationaliseringen av forskning och utveckling, underleverantörsnät etc. verkar i samma riktning.

Flera faktorer talar för att internationaliseringen av den svenska ekonomin kommer att fortsätta under de närmaste decennierna.

Kostnaderna för kommunikation i vid mening kommer att fortsätta att sjunka tack vare en snabb teknisk utveckling inom bl.a. informationsteknologins område. Därigenom sker ytterliförbättringar i företagens möjligheter att driva och gare kontrollera verksamheter i många länder samtidigt.

I de branscher där forsknings- och utvecklingskostnaderna är stora och växande kommer fler företag att söka sig internationella samarbetspartners för att stärka sin konkurrenskraft. Det kommer att leda till ett ökat antal strategiska allianser, jointventures och regelrätta fusioner.

Deltagandet i EU:s inre marknad innebär bl.a. att tidigare skyddade tjänstesektorer kommer att utsättas för internationell konkurrens. På grund tjänsternas speciella natur kommer av detta i många fall att innebära att tjänsteföretagen etablerar sig över gränserna.

EU-medlemskapet innebär att gränskontrollerna och ursprungs- reglerna avskaffas samt att handeln med jordbruks- och livsmedelsprodukter släpps fri mellan Sverige och EU.

122 Den svenska ekonomins internationalisering

De ändringar i den svenska törvärvslagstiftningen - som genomförts har antagligen ännu inte slagit igenom fullt ut i direktinvesteringsflödena.

Internationaliseringens konsekvenser

I takt med att företagens tyngdpunkt alltmer förskjuts mot utlandet är det troligt att deras bindningar till Sverige minskar. Därmed kommer de Sverigebaserade verksamheterna antagligen att utsättas för ett högre konkurrenstryck än tidigare vid strukturförändringar inom koncernerna. Förändringar i ägarstrukturen genom allianser och fusioner t.ex. ABB, GM/SAAB Automobile, Tetra Pak/Alfa-Laval och

Akzo/Nobel torde verka i samma riktning.

Stenmark 1990 delar de 19 mest internationaliserade svenska

företagen i låg- respektive höginternationaliserade5 företag. Under

perioden 1985-1988 fortsatte de lågintemationaliserade företagen att växa såväl i Sverige som utomlands. De höginternationaliserade minskade sin sysselsättning i Sverige samtidigt de expanderade som utomlands. Till en del förklaras detta mönster att de låginternatioav naliserade företagen utvecklades bättre över huvud taget, men utvecklingen kan också vara ett tecken på att de höginternationaliserade företagen har en mindre benägenhet att växa i Sverige, allt annat lika.

Företagens ökade rörlighet över gränserna skärper kraven på att etableringar i Sverige ska kunna erbjuda en konkurrenskraftig avkastning. Det innbär att bördan av sådana politiska eller andra åtgärder som ökar företagens kostnader i större utsträckning flyttas över på de produktionsfaktorer, framför allt arbetskraften, som är mindre rörliga över gränserna. Detsamma gäller för konsekvenserna av förändringar i omvärlden som påverkar Sveriges relativa attraktionskraft. Internationaliserings konsekvenser förstärks av det faktumet att den svenska industrin domineras av ett fåtal stora företag, vilka redan har en mycket betydande utlandsverksamhet. Det räcker med att några av dessa ändrar sin inställning till Sverige som investeringsland för att den ekonomiska utvecklingen i Sverige ska påverkas väsentligt. Internationaliseringen bidrar således till att skärpa kraven på flexibilitet såväl inom den ekonomiska politiken som på arbetsmarknaden. Ju snabbare och lättare företagen kan reagera på en viss ekonomisk politik eller arbetsmarknadssituation, desto snabbare måste

5 Mer än 50 procent av de anställda utomlands.

Den svenska ekonomins internationalisering 123

eventuella motåtgärder sättas in. Denna situation är kanske allra

tydligast när det gäller de finansiella kapitalflödena avsnitt 4.5.

Internationaliseringen innebär emellertid också att möjligheterna för svenska företag och kapitalägare vidgas. Genom att söka sig utomlands kan de ibland erhålla en större avkastning på sina investeringar än vad de annars skulle ha gjort. Det innebär att de samlade resurserna i ekonomin blir större än vad de skulle ha blivit i en situation med mindre integration. En sådan resurstillväxt kommer emellertid inte i första hand att avspeglas i en ökad produktion i Sverige utan i form av ökade inkomstflöden från utlandet. En konsekvens av detta är att det svenska välståndets utveckling inte lika väl som tidigare kan uttryckas i termer av bruttonationalproduktens utveckling. Intresset måste i stället riktas mot bruttonationalinkomsten, vilken även tar hänsyn till flöden av kapital- och arbetsinkomster över gränserna. Internationaliseringen medför även att sådana åtgärder som förbättrar det svenska investeringsklimatet kan få ett större genomslag i form av ökade investeringari Sverige.

Det har ibland hävdats att Sverige historiskt skulle ha haft en lönsamhetsnivå i näringlivet som systematiskt understigit den internationella. Sådana skillnader är svåra att belägga statistiskt

avsnitt 9.2. Om de ändå föreligger är innebörden att integrationen

utövar ett tryck uppåt på lönsamheten i Sverige och ett motsvarande tryck nedåt på reallönerna. Ett exempel kan illustrera den potentiella betydelsen av en sådan omställning: Om bruttovinstandelen i

ekonomin ökade med fem procentenheter 1990-2010 historiskt sett

stor variation, se NUTEK, bil. 6 skulle det medföra att realen lönernas tillväxttakt blev knappt 0,4 procent lägre per år, allt annat lika.

Ytterligare en konsekvens av internationaliseringen är att det blir allt viktigare att skilja mellan företagsspecifika respektive landspecifika produktionsfaktorer. Politiska åtgärder som syftar till att öka företagens investeringar Sverige kan förlora i verkan om de resurser som skapas även kan exploateras av företagen i deras produktion utomlands. Subventionering av t.ex. FoU kan bidra till att stärka konkurrenskraften hos landets högteknologiska företag. Om förutsättningarna för högteknologisk produktion är dåliga på grund av brist på utbildad arbetskraft eller andra faktorer kommer emellertid dessa konkurrensfördelar inte att exploateras i svenska produktionsanläggningar Blomström och Lipsey, 1992. Satsningar på utbildning har antagligen större förutsättningar att ge upphov till nationella komparativa fördelar, eftersom resultaten av

124 Den svenska ekonomins internationalisering

sådana satsningar i huvudsak är knutna till individer. Dessa är mindre rörliga över gränserna än företagen.

4.5 Internationaliseringen av de

finansiella marknaderna

En av de mest omvälvande förändringarna i världsekonomin under 1980-talet var den starkt ökande integrationen av de finansiella marknaderna i olika länder. Ett av de tydligaste uttrycken för denna utveckling är den mycket kraftiga ökning av omsättningen världens

valutamarknader som ägde rum under 1980-talet avsnitt 5.5.

Huvuddelen av alla valutatransaktioner är i dag kopplade till handel med värdepapper snarare än handel med varor och tjänster. Omsättningen på den svenska valutamarknaden ökade från ett genomsnitt på 78 miljarder kronor per dag 1989 till 128 miljarder

1992 avsnitt 5.5. Under perioden februari 1987 t.o.m december 1993

ökade utländska medborgare sitt innehav av svenska aktier från drygt 25 miljarder kronor till knappt 192 miljarder kronor. Uttryckt som andel av det totala marknadsvärdet av börsnoterade aktier innebär det en ökning från sex procent till 21 procent. De faktorer som har styrt utvecklingen är väsentligen desamma i

alla länder avsnitt 5.5. I den svenska debatten har avvecklingen av

valutaregleringen samt avregleringen av den inhemska kreditmarknaden stått i centrum. Det är uppenbart att dessa bidrog till att påskynda och förstärka integrationsprocessen. I hög grad var de emellertid i sin tur en anpassning till omständigheter gjort som regleringarna otidsenliga och ineffektiva avsnitt 5.5.

Konsekvenser för

räntebestämningen

Den utveckling som beskrivits ovan har inneburit att de svenska

värdepappersmarknadema knutits allt närmare motsvarande mark-

nader i andra länder. Integrationen av värdepappersmarknaderna har i sin tur inneburit att kopplingen mellan de svenska och utländska räntorna har stärkts. Det faktum att en placerare i dag kan välja mellan att investera i

6 Till värdepappersmarknadernaräknas såväl aktiemarknaden som marknaden för räntebärande värdepapper. Marknaden för räntebärandevärdepapper kan i sin tur indelas i penning- respektive obligationsmarknaden, där den senare utgörs av marknaden för värdepapper med en löptid överstigande ett år Viotti och Wissén, 1991.

Den svenska ekonomins internationalisering 125

svenska eller utländska obligationer till i stort sett samma transaktionskostnad innebär att den förväntade avkastningen på svenska och utländska obligationer inte kan bestämmas oberoende av varandra. Det faktum att den svenska kronans växelkurs gentemot andra valutor kan variera innebär dock att placerarna inte kan förutsätta att varje ränteskillnad gentemot omvärlden kan omsättas i en skillnad i realiserad avkastning. Värdet av en viss placering i utländsk valuta beror också på hur växelkursen förändras mellan placeringstillfållet och tidpunkten för lånets återbetalning. Såväl svenska som utländska placerare måste således ta hänsyn till den förväntade växelkursförändringen under den tid pengarna år placerade i främmande valuta. Detta samband mellan räntor och växelkurser kan sammanfattas i

en relation som brukar kallas icke kurssäkrad rânteparitet se även

avsnitt 12.1.

Tablå 4.1 Icke kurssäkrad ränteparitet

Rs Ru + V + riskpremie Rs nominell ränta på svensk obligation Ru nominell ränta på utländsk obligation V förväntad depreciering av kronan i förhållande till den utländska valutan

Innebörden är att skillnaden mellan räntan på ett svenskt värdepapper med viss löptid och ett utländskt med motsvarande löptid är lika

med den förväntade växelkursförändringen plus en riskpremie.

Detta samband har två viktiga implikationer för den svenska räntebestämningen. För det första innebär det att räntorna i omvärlden har stor betydelse för den svenska räntenivån. En förändring i omvärldsräntan får ett direkt genomslag på den svenska räntenivån, såvida inte växelkursförväntningama eller riskpremiens storlek också påverkas av denna förändring. För det andra är de svenska statsmakternas möjligheter att påverka den inhemska räntenivån begränsade till sådana åtgärder som kan påverka växelkursförväntningama och/eller riskpremien. Denna situation är fundamentalt annorlunda än den som rådde under 1960- och 1970-talen. Då bestämdes den svenska räntan på

7 Förekomsten av en riskpremie motiveras av att placerarna, svenska såväl som utländska, kräver kompensation för att ta en position främmande i valuta. Problemet är att den inte är direkt observerbar.Dessutom kan olika placeraresriskpremier ta ut varandra, så att det blir svårt att observerarikspremien på marknadsnivå Viotti och Wissén, 1991.

126 Den svenska ekonomins internationalisering

administrativ väg, inom ramen för en starkt selektiv kreditpolitik som

styrde sparandet till de prioriterade sektorerna avsnitt 5.5.. I dag på-

verkas den svenska räntenivån i hög grad av utvecklingen i omvärlden, framför allt i stora ekonomier som USA, Tyskland och Japan. Om dessa länders konjunkturutveckling och/eller penningpolitiska mål inte ligger i linje med de svenska kan detta försvåra den svenska stabiliseringspolitiken. Det illustreras inte minst av de påfrestningar

som följde i spåren av den tyska återföreningen avsnitt 2.2.

Integrationen av värdepappersmarkanderna innebär således att utlandets inflytande den svenska ekonomin vidgats. Tidigare förmedlades de ekonomiska impulsema mellan länder i huvudsak via handelsflöden. I dag spelar de impulser som förmedlas via värdepappersmarknaderna en väl så stor roll. Dessa kan överväga i motsatt riktning. Det danska fmansministeriet 1994a har åskådliggjort problemet. En konjunkturuppgång i USA medför att efterfrågan på europeisk export ökar. Samtidigt kan den dock leda till en räntehöjning i USA, som i sin tur återverkar på de europeiska räntorna. Om följsamheten mellan de europeiska och amerikanska räntorna är tillräckligt stor kommer räntehöjningen helt att uppväga den positiva effekten av de förbättrade exportmöjligheterna.

Det bör framhållas att omvärldsberoendet är långt ifrån fullständigt på kort sikt. Den flytande växelkursen innebär att Riksbanken inte längre är bunden till att inrikta räntestyrningen att försvara en viss växelkurs. Penningpolitiken kan därmed i princip användas för att påverka de korta räntorna. Eftersom prisutvecklingen kort sikt visar en betydande tröghet innebär det att Riksbanken även kan påverka de korta realräntorna. Penningpolitiken kan emellertid inte systematiskt påverka de genomsnittliga korta realräntoma under en längre tid Svensson, bil. 14. När det gäller de långa räntorna är Riksbankens möjligheter till direkt påverkan antagligen små, oavsett växelkursregim. Givet att de långsiktiga växelkursförändringarnai huvudsak bestäms av skillnaden i inflationstakt gentemot omvärlden kommer långräntorna i princip att bestämmas av den internationella räntenivån och skillnaden mellan den förväntade inflationen i Sverige och omvärlden. Genom penningpolitikens inflytande på inflationsförväntningarna kan dock Riksbanken utöva en indirekt påverkan också på de långa räntorna. Det torde emellertid bara gälla de långa nominalräntorna. Riksbankens möjligheter att påverka de långa realräntoma är antagligen små.

Den svenska ekonomins internationalisering 127

Förändrade förutsättningar under 1990-talet

Utvecklingen av de svenska räntorna är således i hög grad beroende av hur räntorna i omvärlden utvecklas. Situation är emellertid inte ny. Redan innan den svenska valutaregleringen slutgiltigt avskaffades 1989 fanns det en stark koppling mellan de svenska räntorna och

räntornai omvärlden Flam och Horn, 1989; Svensson, 1989.

Betydelsen av denna koppling till omvärlden har emellertid accentuerats under de senaste åren. Under 1980-talet kunde Sverige dra nytta av ett relativt lågt och stabilt internationellt ränteläge, vilket i kombination med den fasta växelkursen och en jämförelsevis hög inhemsk inflation ledde till förhållandevis låga realräntor. 1990-talets inledande år däremot har präglats av stigande omvärldsräntor och periodvis stora ränteskillnader gentemot omvärlden. Tänkbara förklaringar till denna utveckling diskuteras i avsnitt 7.5 och 12.3. Det är sannolikt även så att de finansiella marknadernas funktionssätt förändrats under senare år. Valutaavregleringen i kombination med framstegen inom telekommunikationer och informationsteknologi har inneburit att marknaden i dag kan agera snabbare och mer kraftfullt. Detta har i sin tur väsentligt minskat den tid som statsmakterna har till sitt förfogande for att reagera på en ny situation.

Internationaliseringen fortsätter

Även internationaliseringen värdepappersmarknadema i om av väsentliga avseenden gått långt finns fortfarande utrymme för ytterligare integration.

Många institutionella placerare håller fortfarande bara en mindre de av sina totala tillgångar i form av utländska värdepapper. För världens 300 största privata pensionsfonder uppgår t.ex. andelen utländska tillgångar bara till sju procent av deras totala tillgångar Group of Ten, 1993.

Även vissa värdepapper handlas på global marknad är - om en en stor del av handeln begränsad till en region Nordamerika, Asien-Stilla havet, Europa. Många placerare tvekar fortfarande att handla vid andra tider på dygnet än de som gäller för handeln i den egna regionen Group of Ten, 1993.

128 Den svenska ekonomins internationalisering

En fortsatt internationalisering kan ta sig uttryck i att allt fler svenska värdepapper handlas utländska marknader och vice versa. Tillgången till den globala kapitalmarknaden kan därmed vidgas till att omfatta en större del av den svenska ekonomin.

mellan

Samspelet den

KAPITEL

finansiella och reala

ekonomin

5.1 Inledning

Under de senaste åren har det svenska finansiella systemet utsatts för stora påfrestningar. statsmakterna har tvingats till avsevärda ingrepp för att säkra betalningssystemet. Kreditförlustema har ökat dramatiskt och uppgick under 1991-1993 till sammanlagt över 200 miljarder kr. Även de akuta krissymptomen har ebbat finns det om mest nu ut anledning att närmare analysera det finansiella systemets utveckling, uppgifter och omfattning. Det finansiella systemets huvudfunktioner har kommit i skymundan. Analysema av hur den finansiella sektorn påverkar och samspelar med den reala ekonomin har varit fåtaliga och översiktliga.

Huvudsyftet med detta kapitel är att beskriva och analysera det finansiella systemets funktioner i ekonomin och sambanden mellan den finansiella och den reala ekonomin. Det finansiella systemets ändrade villkor under de senaste årtiondena viktig del är en av den ekonomiska politikens förutsättningar. Inledningsvis ges en kortfattad och översiktlig beskrivning det av finansiella systemets uppbyggnad och omfattning. I de därpå två följ ande avsnitten analyseras systemets funktioner och sambanden med den reala ekonomin. Därefter behandlas de förändringar som ägt rum under de två senaste decennierna, den nuvarande krisen samt dess orsaker och kostnader. Avslutningsvis sammanfattas några slutsatser för utredningens fortsatta överväganden.

5 14-1634

Samspelet mellan den och reala ekonomin

130 finansiella

5.2 Det finansiella systemets

och omfattning

uppbyggnad

Det finansiella systemet brukar ofta diskuteras i termer av verksambank- och försäkringstjänster, handel med värdepapper etc. heter som avancerad ekonomi emellertid det finansiella systemet ett I en utgör komplicerat nätverk kan beskrivas i många dimensioner. som I ett brett perspektiv kan det ses som summan av alla utestående fordringar och alla betalningsförpliktelser i ekonomin. Mätt detta sätt omfattar det svenska finansiella systemet närmare 8 000 miljarder kr tab. 5.1. I detta inbegrips alla de verksamheter och institutioner på olika sätt hanterar förpliktelserna. Besluts- och kontrollrättigsom heter samt villkor avseende information och övervakning är andra komponenter Werin, 1993. Systemets beståndsdelar kan beskrivas som alla finansiella balansräkningar, för varje subjekt i ekonomin. Innebörden är att systemet en

"försvinner" när det konsolideras i en sluten ekonomi. En finansiell

tillgång för ett subjekt är nämligen alltid är en skuld for ett annat, och dessa tar ut varandra. I ekonomin som helhet finns netto enbart reala tillgångar.

Tabell 5.1 Omfattningen det finansiella systemet. Bruttofordringar mellan olika sektorer av 1992-12-31 Miljarder kronor

Lån- Staten Kom- Social Finans Företag Hushåll Utlandet Summa givare: munerna tör- sektorn säkrings sektorn Låntagare:

Staten 4,9 2,9 117,4 306,9 124,0 135,9 337,7 l 029,7 Kommunerna 5,0 1,7 3,2 52,4 7,2 0,7 13,5 83,7 Socialförsäkringssektom - - - - - - - - Finans-

Källa: SCB, Finansräkenskapema.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 131

I en snävare mening kan det finansiella systemet betraktas som synonymt med kapitalmarknaden, vilket också är den avgränsning

som görs i den fortsatta framställningen. Kapitalmarknaden är den

samlade beteckningen för de marknader där betalningsmedel och

räntebärande tillgångar av olika slag även aktier bjuds ut och

efterfrågas.

Till verksamheterna på den organiseradez kapitalmarknaden räknas vanligen den kreditgivning som finansiella intermediärer banker och andra ñnansinstitut svarar for, men också emissioner och

handel med värdepapper.

Diagram 5.1 Kapitalmarknaden

Koêitolmurknod l

Akliemarknad | Kreditmorknod

°°"V°°k"°d | Bunkkredller Fast förrönlode värdepapper

Penningmarknad I Obligolionsmarknad I

LDerivatmarknad I Derivalmarknad |

Källa: Wissén 1990.

På kapitalmarknaden handlas det med eget eller främmande lånat kapital. Det egna kapitalet hanteras aktiemarknaden och det främmande på kreditmarknaden. Den kan i sin tur delas i senare penningmarknaden lån med en löptid på högst ett år och obligationsmarknaden lån med längre löptid.

En mer detaljerad beskrivning ges i t.ex. Englund 1990, Viotti och Wissén 1991, Wissén 1990 och Sveriges Riksbank 1993a och 1993b. 2 Med organiserad avses att instrumenten är så standardiserade att organiserad andrahandshandel är möjlig. 3Det finns även marknader lör handelmed t.ex. valuta, som är intimt förknippade med de instrumet och marknader som berörs här, men dessabehandlasinte explicit.

mellan den reala ekonomin

132 Samspelet finansiella och

På derivatmarknaderna" handlar med instrument som t.ex. man terminer och optioner. Derivatinstrumenten härleds alltid till något underliggande instrument t.ex. aktier, obligationer och valutor. som

Många aktörer kan inte direkt utnyttja värdepappersmarknaderna för att skaffa kapital eller för placeringar. I stället sker upplåning eller

placeringar via finansiella intermediärer som t.ex. banker, finansbolag

och bostadsinstitut. Dessa krediter består bilaterala avtal mellan av t.ex. bank och kund, och många gånger kan dessa inte omsättas en en på någon andrahandsmarknad för värdepapper. lntermediärer och värdepappersmarknader är emellertid intimt inflätade i varandra.

Tillsammans med det offentliga regelverket utgör detta det finansiella systemets institutionella struktur. Systemet omfattar drygt 3 400 miljarder kr, vilket motsvarar två gånger Sveriges BNP.

Tabell 5.2 Några grundläggande storleksmått på kapitalmarknaden 1993-12-31 Miljarder kronor

Källa: Riksbanken 19930.

5.3 Det finansiella systemets

och funktionssätt

uppgifter

Det är lätt att föreställa sig de problem som skulle uppstå i en ekonomi saknar betalningsmedel. Kapital och finansiella tjänster som grundläggande förutsättning för praktiskt taget all ekonomisk är en verksamhet. Utan ett finansiellt system skulle allt sparande behöva direkt den vill investera i realkapital. Det skulle genereras av som finnas begränsade möjligheter att hantera risker. Dessutom skulle all handel byteskaraktär utan några former av lätthanterliga vara av betalningsmedel.

° Betalning och leverans för termins- och optionsinstrument sker vid en avtalad tidpunkt i framtiden till skillnad mot de avistainstrument som behandlats tidigare där betalning och leverans i princip sker i sambandmed att affären görs.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 133

Genom att omfördela realtillgångar till mer produktiv användning

kan inkomstnivån höjas En sådan omfördelning är

av resurser endast möjlig om hushåll kan byta realtillgångar mot finansiella fordringar på t.ex. företag. Då måste också de finansiella fordringarna erbjuda en bättre avkastning än vad hushållen tror sig kunna få genom att själva investera sitt sparande i realtillgångar givet risk. samma Detta byte sker normalt på någon form av marknad. I praktiken finns det dock flera hinder som måste övervinnas för att spararna ska förmås ge upp realtillgångari utbyte mot direkta finansiella tillgångar. Framför allt måste de analysera hur låntagarna kommer att hantera

deras medel, när de inte längre själva investerar i realtillgångar se

nedan om asymmetrisk information.

För att gardera sig mot de risker som är förknippade med finansiella placeringar måste lägga ned på informationsspararna resurser inhämtning för att kunna fatta korrekta beslut. Om varje enskild sparare måste stå för dessa kostnader kommer informations- och transaktionskostnadema för många placeringar att bli avskräckande stora. En del av dessa kostnader har minskats genom att det vuxit fram en infrastruktur för de finansiella marknaderna. Redovisnings- och rapporteringsregler och kreditvärderingsinstitut reducerar vissa de av informationskostnader som den enskilde skulle få spararen annars bära. Kontraktskonventioner, värdepapperslagaroch ett väl fungerande rättssystem minskar kostnaderna för att förhandla fram och genomdriva finansiella kontrakt.

Det är dessa marknader, konventioner och institutioner som gör det möjligt för mindre sparare att hålla direkta fordringar på företag och erhålla högre avkastning vid varje given risknivå i sin förmögen-

hetsplacering Santomero och Herring, 1991.

Finansiella marknader

Värdepappersmarknaderna tillhandahåller standardiserade instrument

som gör det möjligt för låntagare emittenter att gå direkt ut på

marknaden och anskaffa kapital. Det är i denna verksamhet som långivare och låntagare möts på primärmarknaden. Här sköts en av kapitalmarknadens huvuduppgifter, nämligen att omfördela kapital från aktörer med överskott till aktörer med underskott, dvs. att sammanföra sparkapital med investeringsobjekt.

5 Framväxten av finansiella marknader diskuteras i Santomero och Herring 1991.

134 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Om primärmarknaderna ska fungera väl krävs också utvecklade sekundärmarknader skapar likviditet

andrahandsmarknader som

Den finansiella sektorn underlättar anskaffandet av kapital till reala investeringar att skapa aktiva andrahandsmarknader. Kapitalgenom placerare är villiga att köpa finansiella fordringar om det är mera relativt lätt att i framtiden avyttra dessa. Sekundärmarknaden gör illikvida tillgångar likvida.

En viktig uppgift är att omfördela risktagandet i ekonomin. annan Vissa risker kan inte elimineras, den finansiella sektorn gör det men möjligt att omfördela dem. Finansieringen av t.ex. industrikapitalet kommer därför från rad olika källor i samhällsekonomin. Olika en finansiella instrument gör det möjligt for investerarna att välja mellan större eller mindre riskexponering. en

Utbytet i termer samhällelig välfärd beror på hur väl den av finansiella sektorn kan förmedla risktagandet till de ekonomiska aktörer begär den minsta ersättningen för att ta dessa risker. Ett som större risktagande kan tjänst som normalt kompenseras ses som en med en högre förväntad avkastning. Marknaderna erbjuder således möjligheter till riskdelning och riskspridning för både hushåll och företag. Därmed underlättar de ekonomins specialisering. Marknaderna utgör dessutom viktig informationskälla som en bidrar till att koordinera ekonomins alla decentraliserade beslut. Hushållen kan t.ex. använda räntan vid avvägningar mellan konsumtion och sparande och när de placerar sin förmögenhet. Företagen kan utnyttja marknadernas information när det gäller vilka investeringsprojekt bör välja kalkylränta och hur sådana projekt bör finanman sieras. Kapitalmarknaderna kan på så sätt bidra till en mer effektiv fördelning konsumtion, sparande och investeringar. av

Asymmetrisk information

En central utgångspunkt i traditionella modeller är att alla finansiella tillgångar handlas på väl fungerande marknader och att det saknas betydande transaktions- och informationskostnader. I verkligheten uppstår dock transaktionskostnader vid all hantering av lån och värdepapper. För enskilda individer kan dessa ibland vara betydande.

6 endast förenklad bild. I praktiken krävs marknadsgaranter, mäklare etc. Här ges en för att marknaden ska fungera.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 135

Den kanske viktigaste faktorn när det gäller de finansiella marknadernas funktionssätt är olikheter i tillgången till information. Begreppet asymmetrisk information är därför central betydelse. Två av huvudproblem brukar urskiljas: adverse selection och moral hazard Mishkin, 1992; Hörngren och Viotti, 1988.

Adverse selection negativt urval svårigheterna att bedöma

avser vilka förhållanden som råder innan ett avtal ingås, t.ex. låntagares en kreditvårdighet. Akerlof 1970 har använt marknaden för begagnade bilar för att visa hur asymmetrisk information kan förhindra uppkomsten av en marknad, trots att det finns både villiga köpare och säljare. Problemet är att den som säljer en begagnad bil vet betydligt mer om denna än köparen. På grund av köparens begränsade information måste priset avspegla den genomsnittliga kvaliteten på de sålda bilarna, trots att denna antagligen varierar kraftigt från fall till fall.

Säljare av sämre bilar lemons erhåller därför ett påslag på bekostnad

av de bättre bilarnas säljare. Detta kan leda till att normala utbuds- och efterfrågesamband bryter samman. Om priserna t.ex. sjunker förväntas vanligen en efterfrågeökning. I detta fall kan emellertid ett lägre pris göra de bättre bilarnas ägare mindre villiga att sälja, och då minskar utbudet av bättre kvaliteter. Köparna inser att den genomsnittliga kvaliteten sjunkit, vilket kan leda till mindre efterfrågan trots det lägre priset. Slutsatsen är att det inte behöver existera något jämviktspris överhuvudtaget, dvs. den asymmetriska informationen kan hindra en marknad från att uppkomma.

På det finansiella området finns det ett flertal liknande exempel. Ofta kan en potentiell köpare långivare t.ex. företagsobligation av en inte bedöma hur riskabla olika låntagare år. Då är han endast beredd att köpa obligationen räntan är tillräckligt hög för att kompensera om för den genomsnittliga risken. Låntagare med små risker kan då uppfatta alltför hög räntan som och avstå från att låna. Låntagare med dåliga projekt kommer dock att vara särskilt angelägna att få lån och även beredda att acceptera vara högre räntor. Det inser emellertid den potentielle långivaren och endast få affärer kommer till stånd, dvs. resultatet blir dåligt en fungerande marknad.

Moral hazard avser förhållandena efter finansiell transaktion. en Problemet uppstår om det finns incitament för låntagaren att dölja information och i lönndom ta risker äventyrar långivarens som fordran. Då minskar sannolikheten för att t.ex. ett lån ska kunna återbetalas. I så fall blir långivama antagligen försiktigare. Risken för

mellan den och reala ekonomin

136 Samspelet finansiella

moral hazard är direkt knuten till att parterna har olika tillgång till information.

Finansiella intermediärer

Dessa transaktions- och inforrnationskostnader gör det svårt för enskilda aktörer att på hand hantera alla typer av finansiella egen transaktioner. Risken är att det inte kommer till stånd tillräckligt många transaktioner för att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av sparande och risk.

Detta har lett till framväxten av finansiella intermediärer.

Mellanhänder t.ex. banker förmedlar från överskotts- till - - resurser underskottsenheter, från till investerare. Allmänhetens sparare insättningar finansierar bankernas utlåning. Istället för direkta fordringar på investerarna blir spararnas krav på så vis indirekta, förmedlade av bankerna. Mellanhänderna reducerar transaktionskostnadema. De inhämtar information, gör kreditbedömningar och övervakar låntagarnas verksamhet. Specialiseringen innebär att de utnyttjar skalfördelar och bygger expertkunskaper, som gör det möjligt att sänka kostupp naderna. Tack mellanhändema blir det lättare framför allt för vare mindre aktörer att utnyttja de finansiella marknadernas fördelar.

Det skulle antagligen inte räcka med att vanliga privata företag producerar och säljer information om låntagarna. Då stöter man på det

s.k. fee rider-problemet: hur ska man se till att informationen bara

blir tillgänglig för dem betalar för den Om man inte kan lösa som detta problem riskerar utbudet av information att bli för litet för att tillgodose spararnas behov. Det är svårt att fullt ut avhjälpa detta problem med hjälp av statliga regleringar. Problemet kan däremot lösas av en finansiell intermediär som specialiserar sig på att bedöma investeringsprojekt och finansiera dem bedöms lönsamma. Då räcker det att projektet utvärderas av som vara aktör. Free rider-problemet undviks genom att kontraktet oftast är en ett låneavtal. Dessa kan inte omsättas på någon marknad. Andra investerare får därmed ingen information och kan inte påverka lånekostnaden och den ersättning mellanhanden får för att tillhandahålla upplysningama. Det finns också stordriftsfördelar i övervakningsfunktionen. Banken kan övervaka låntagarnas investeringar, även om ensam finansieringen enskilda projekt kommer från ett stort antal av småsparare. Insättarnas eget problem med att övervaka bankledningen

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 137

får dessutom en lösning. Om banken är engagerad i ett stort antal oberoende låneprojekt, så kan insättama bedöma verksamheten på basis av det genomsnittliga utfallet. Det Föreligger därför inget behov för insättama att granska bankens olika låneprojekt Ljungqvist, bil. 12.

Förekomsten av finansiella mellanhänder kan således ett ses som bidrag till lösningen av de problem som transaktions- och informationskostnadema skapar i en marknadsekonomi. Interrnediärema kan dessutom åstadkomma ett stort mått av löptidstransforrnering, dvs. ändra tillgångars tillgänglighet i tiden. Den som utnyttjar mellanhänderna kan också öka sina möjligheter att försäkra sig mot risker.

5.4 Finansiella och reala samband

Vad som skiljer de finansiella marknaderna från många andra är omfattningen av de problem som kan uppkomma p.g.a. asymmetrisk information.

Traditionella modeller

insikten om den asymmetriska informationens betydelse har lett till en omprövning av synen på den finansiella sektorn i makroekonomisk teori.

De olika formella makroekonomiska teoribildningama har genomgående tonat ned betydelsen den finansiella sektorn.7 av Mycket förenklat har penningmängden setts som det enda sambandet mellan den reala och den finansiella sektorn. Den finansiella sektorns

övriga funktioner har inte integrerats i den formella analysen Det

underförstådda antagandet har varit att den finansiella sektorn fungerat

så väl att den kan ignoreras

Intresset för att identifiera och förklara tänkbara samband mellan finansiella system och reala variabler har emellertid ökat. Det har

7 Sambanden mellan den finansiella och den reala ekonomin har emellertid varit föremål för mindre formell analys, se t.ex. Fisher 1933, Minsky 1975 och Kindleberger 1978. Aven Keynes 1936 föregrep diskussionen om asymmetrisk information genom att peka på skillnader i företagarens och långivarens risk. 3 Avsikten med detta avsnitt är främst att analyseradet finansiella systemet och inte att förklara traditionell penningpolitik. Därför tas penningpolitiken upp mycket översiktligt. En detaljerad genomgång görs av Svenssonbil. 14. 9 En genomgång av hur synen har förändrats ges av Ljungqvist bil. 12.

138 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

börjat konstrueras modeller med den finansiella sektorn som en betydelsefull storhet för makroekonomin. Ett vanligt inslag i denna analys är att förekomsten av asymmetrisk information kan leda till ineffektiviteter på de finansiella marknaderna som kan få betydande reala effekter. Även de analyserna inte gör anspråk på några heltäckande om nya förklaringar så belyser de intressanta aspekter på sambanden mellan den finansiella och reala sektorn. Teoriema om asymmetrisk information har främst tillämpats inom områden som företagsfinansiering, kreditprocesser och finansiella intermediärer. Sådana rön har senare införlivats i mer makrobetonade modeller.

F Öretagsfinansieringm

Tidigare antog man ofta att reala investeringsbeslut inte påverkas av den bakomliggande finansieringen. Med väl fungerande marknader skulle den totala fmansieringskostnaden då vara densamma för olika

finansieringsmetoder det s.k. Modigliani-Miller-teoremet.

Denna separation mellan reala investeringsbeslut och finansieringsmetod håller inte när hänsyn tas till betydelsen av asymmetrisk information. Informationsskillnader mellan företagsledningen och dess fordringsägare blottlägger intressekonflikterna dem emellan. Utformningen av finansiella arrangemang erbjuder då en möjlighet att jämka samman de olika parternas mål. Om t.ex. kapitalplacerare har begränsade möjligheter att övervaka företagsledningen får företagets kapitalstruktur reala effekter. Finansieringsmetoden påverkar företagsledningens incitament. Om företagsledningen t.ex. äger en procent av aktierna och den resterande delen finansieras av utomstående aktieägare så kan konsekvensen bli att företagsledningen inte anstränger sig tillräckligt för att maximera vinsten. Endast en procent av den extra vinsten skulle tillfalla dem. Om istället skulder svarar för finansieringen kan effekten bli att

företaget i ägarnas intresse välj er alltför riskabla projekt. Detta beror

på att företaget då kan behålla de höga vinsterna från lyckade projekt,

medan kostnaden för ett misslyckande faller på långivarna under

förutsättning att långivarna inte kan utöva någon övervakning.

° Där annat anges bygger resterandedelar av avsnittet på Ljungqvist bil. 12. Andra Översikter över finansiella och reala samband ges av Bemanke 1993 och Gertler 1988.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 139

Valet av finansieringsmetod kan också ses som en signal till kapitalmarknaderna om företagets värde. Entreprenörer med lovande projekt borde t.ex. vara villiga att satsa mer eget kapital än entreprenörer med sämre projekt. Sådana signaler minskar de negativa effekterna av asymmetrisk information, men till priset av att entreprenörerna bär en stor risk.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan den bästa lösningen vara att skilja entreprenörsverksamheten och riskexponeringen åt. Om entreprenören kan "sälja" en del av sin risk på den finansiella marknaden, dvs. uppbringa externt kapital, så ökar chansen att samhällsekonomiskt lönsamma projekt kommer till stånd. Haken är dock att problemen med asymmetrisk information gör det svårt att sprida så mycket av risken som entreprenören skulle vilja. För att inge potentiella investerare förtroende blir entreprenören tvungen att bära en större andel av risken. Denna lösning anses då ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara en second best-lösning, jämfört med den fördelning av risker och resurser mellan sparare och entreprenörer som skulle ha kommit till stånd, om inte problemen med asymmetrisk information hade förelegat.

Förekomsten av asymmetrisk information gör också att kostnaden för externt aktiekapital överstiger kostnaden för internt kapital. Räntabilitetskravet för ett övervägt projekt är högre om företaget förlitar sig på extern finansiering än om det kan använda internt kapital. Om företagsledningen har privat information om företagets lönsamhet måste aktiemarknaden försöka avgöra huruvida en nyemission av aktier reflekterar ett välmotiverat fmansieringsbehov eller om företaget använder nyemissionen för att berika de nuvarande ägarna. Denna asymmetri kan medföra att goda företag erhåller ett alltför lågt pris på sina nyemitterade aktier. Därmed begränsas deras finansieringsmöjligheter.

Sammanfattningsvis har företagens balansräkningar stor betydelse för det ekonomiska utfallet. Ett företag med hög nettoförmögenhet och likviditet är mer villigt att genomföra investeringar, expandera verksamheten och anställa personal än ett företag med svag balansräkning som måste förlita sig på extern finansiering. Detta resultat har visat sig vara av stor vikt för de makromodeller som behandlas senare i avsnittet. En annan slutsats är att de finansiella kontraktens utformning har stor betydelse för låntagarnas incitament att tillhandahålla riktig information och/eller att fatta beslut som tillgodoser långivarnas intressen.

140 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Kreditmarknaden

Den traditionella teorin utgår från att kreditema går till de projekt som erbjuder högst avkastning, dvs. de samhällsekonomiskt sett mest lönsamma projekten, bara räntan är marknadsbestämd och markom naden klareras. Detta förutsätter i sin tur att alla har tillgång till fullständig information.

När aktörerna har olika information om projekten blir emellertid utbuds- och efterfrågetörhållandena avsevärt mer komplicerade. Om låntagare har privat, hemlighållen information om sitt projekts en lönsamhet kan följden bli kreditransonering. Långivama kan inte enkelt skilja mellan goda och dåliga låntagare. Precis som i exemplet med priset begagnade bilar kommer låneräntan i så fall att avspegla den genomsnittliga kvaliteten på de beviljade lånen. Då gynnas dåliga projekt de godas bekostnad. Om konkursrisken ökar med länets storlek kan en kvantitativ restriktion att föredra framför prismekanismen. Genom att begränsa vara kreditema till samtliga låntagare så minskar antalet konkurser, dvs. problemet med dåliga projekt blir mindre. Den begagnade bilmarknadens mekanismer innebär också att de bättre projekten kan vara mer räntekänsliga än de sämre. Långivarens brist på information innebär att han betingar sig en riskpremie som en del av räntan. Detta kan låntagare med dåliga projekt anse vara rimligt, den lägre kvaliteten bl.a. består just i att avkastningen är om osäker. Men högre kvaliteten är, desto mindre anledning ser de goda projektens initiativtagare att avstå en del av avkastningen till långivama. Resultatet kan bli att den genomsnittliga projektkvaliteten minskar med räntenivån.

Finansiella intennediärer

lnformationsproblem kvarstår även för finansiella intermediärer, men i mindre omfattning än i fallen ovan. Därför kan det även från intermediärernas sida bli fråga om någon form av kreditransonering. När t.ex. bankerna inte känner till risken för varje enskilt projekt kan det visa sig lönsamt att ransonera lån framför att låta utlåningsräntans höjd bli styrande. Om bankerna är i stånd att dela upp låntagarna i olika riskklasser kan projekt med hög förväntad avkastning men med hög risk bli ransonerade, medan projekt med lägre avkastning får kredit. Detta leder i normalfallet inte till den samhällsekonomiskt sett bästa allokeringen. De negativa effekterna kan dock minskas genom

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 141

t.ex. längre kontrakt, långvariga kundrelationer eller lån där räntan bestäms av avkastningen på projektet NOU 1989:1.

Banker kan också utsättas för likviditetsrisker genom att de använder likvida kortfristiga bankinsättningar för att finansiera långvariga projekt. De kombinerar således en likvid skuldsida med en illikvid tillgångssida. Under normala omständigheter utgör detta inget problem eftersom uttagen vanligtvis följer ett förutsägbart mönster. Risken är emellertid att det uppstår en s.k. bankpanik, då insättama tappar förtroendet för bankens möjlighet att fullgöra sina åtaganden och alla samtidigt försöker ta ut sina pengar. Omfattande kreditförluster brukar normalt vara den utlösande faktorn bakom en bankpanik. Även bank inte gjort kreditförluster kan då drabbas. en som Problemet är att värdet av bankens tillgångar vid en omedelbar försäljning kan vara mindre än skulderna till insättama. Detta är en av egenskaperna hos en bank, dvs. den är en institution som erbjuder tillgångsomvandling avseende löptid. Men när likvida insättningar detta sätt förvandlas till illikvida fordringar uppkommer också risker för systemets stabilitet. Även om banken vet att låntagama är solida kan den på grund av asymmetrisk

information och bristen på en fungerande andrahandsmarknad inte

genast sälja lånen till deras fulla värde, om insättama vill ha tillbaka sina pengar. En total kollaps för bank- och betalningssystemet kan bli den yttersta konsekvensen. Mängden av betalningsmedel minskar drastiskt och tillgången till krediter försämras. Sammantaget leder det till en kraftig minskning av efterfrågani ekonomin som i värsta fall kan leda till en depression Hörngren och Viotti, 1988; Hömgren, 1991; Mishkin, 1992.

Sådana panikuttag kan undvikas om staten garanterar insättarnas besparingar. Samhällets välfárdsvinst blir då att produktiva investeringar inte behöver avbrytas på grund av ogrundade panikuttag. Samtidigt kan insättargarantier leda till att bankerna får incitament att investera i alltför riskfyllda tillgångar Svensson, 1989; Hömgren, 1991. I så fall uppstår ett moral hazard-problem. Bankernas beteende kan påverkas i en för samhället ogynnsam riktning. Bankernas incitament att finansiera riskabla projekt ökar, särskilt sådana där sannolikheten för skadefall visserligen är liten men förlusten i gengäld kan bli stor. Sannolikheten att banken kommer att göra en god vinst är då stor, varvid ägarna behåller hela vinsten. l det osannolika fallet att en stor förlust inträffar är inlånarna skyddade och aktieägarna förlorar som mest sitt aktiekapital. Insättargarantierna kan på så sätt fungera som en subvention av risktagande.

142 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Denna subventionseffekt kan leda till överinvesteringar jämfört med en ekonomi där investeringsrisken helt faller på den privata ekonomin. Finansieringen med banklån gör att investerarna kan ta större risker genom att välja större satsningar. Den egna riskexponeringen är begränsad till det egna kapitalet, medan den övriga finansieringen kommer från bankens insättare som själva är försäkrade genom bankgarantiema. Samhället som helhet är naturligtvis inte försäkrat mot den ökade riskexponeringen. Däremot kan staten minska riskerna genom kapitaltäckningskravet bankerna, som ökar ägarnas del i riskexponeringen. lnsättargarantierna kan också medföra större svängningar i tillgångsprisema över konjunkturcykeln, om garantiema t.ex. underlättar spekulativa investeringar i uppgångsfasen. Den större kapitalstocken medför då att priset måste falla djupare i konjunkturnedgångar jämfört med om investerarna själva bär en större del av risken och investerar mer försiktigt.

Orsakssambanden vid en ekonomisk kris kan därför vara mer komplexa än de ter sig vid en första anblick. Fallande tillgångspriser kan t.ex. ses som orsaken till en bankkris, men det är också viktigt att undersöka om insättargarantier uttalade eller underförstådda - förstärkt tillgångsprisemas svängningar.

Förluster i banksystemet kan leda till en s.k. capital crunch. Innebörden är att förluster minskar bankernas egna kapital, vilket p.g.a. kapitaltäckningskraveti sin tur begränsar utlåningsförmågan. En refinansiering kan vara förknippad med betydande problem när marknaden har ofullständig information om institutionernas sanna värden. Av samma anledning som företag finner externt kapital kostsammare än internt genererade medel, så är det kostsamt för bankerna att uppbringa nytt eget kapital. Det kan t.o.m. vara ännu kostsammare för en bank eftersom bankens tillgångar utgörs av banklån som i sin tur kan vara förenade med informationsproblem. Svårigheten för externa kapitalplacerare att värdera bankens tillgångar kan då leda till en situation där det ligger i de nuvarande ägarnas intresse att avvakta med en refmansiering och istället minska kreditverksamheten. En sådan privatekonomisk kalkyl utelämnar emellertid de samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå då kreditvärdiga företag på så sätt mister möjligheter att finansiera sig. Kreditförluster kan också leda till en överdriven försiktighet att ge krediter, credit crunch, som kan ge upphov till liknande samhällsekonomiska förluster som vid capital crunch.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 143

Makromodeller med reala/finansiella samband

Teorin om asymmetrisk information har införlivats i allmänna jämviktsmodeller för att studera de makroekonomiskaimplikationerna. En viktig slutsats från dessa modeller är att finansiella variabler kan

förstärka ekonomins konjunktursvängningar. Denna s.k. finansiella

accelerazor kan direkt härledas från de mikroekonomiska analyser som redovisats ovan: externt kapital kostar mer än internt, och kostnadsdifferensen beror företagens soliditet.

Detta utgör kärnan i de makroekonomiska modellerna av en finansiell accelerator. De reala effekterna av en negativ ekonomisk chock förstärks detta finansiella faktorer. Den ekonomiska sätt av nedgång som följer på en oljeprischock beror t.ex. inte enbart på den direkta effekten av stigande produktionskostnader, utan också på de indirekta effekterna av de finansiella marknademas ökade skepsis när företagens balansräkningar försvagas. Då ökar mellanhändernas övervakningskostnader, eftersom uppdragsgivarna ökar sina krav på intermediärernas skydd för fordringarna. En konsekvens blir att om ett företags tillgångar snabbt och oväntat minskar i värde så ökar dess kostnader för externt kapital. Dessa stigande finansieringskostnader gör i sin tur att företaget måste skära ned på sina investeringar och produktion. De stigande kostnaderna för externt kapital leder i sin tur till att företagen skär ned på sina investeringar. Minskande investeringar får därefter konsekvensen att företagens framtida kassaflöden också blir mindre än normalt. Slutresultatet blir således att t.ex. ett tillfälligt produktivitetsfall kan få långvariga realekonomiska effekter på grund av enbart de finansiella sambanden.

Den finansiella dynamiken är således inte linjär. Intressekonflikten mellan företagsägarna och långivarna är ganska obetydlig när företagens egna kapital är tillräckligt stort. I en ekonomi med mycket solventa företag får därför tillfälliga fluktuationer i kassaflöden ingen större effekt på investeringarna. Den finansiella acceleratom får däremot en kraftigt ökad betydelse om en ekonomisk chock urholkar företagens solvens, så att kostnaden för den externa finansieringen stiger. Då kan effekterna bli starka. En annan följd är att externa kapitalflöden fördelas om vid en ekonomisk nedgång. De söker sig då i en allt större omfattning till företag med relativt högre solvens. Det finns därför avsevärda skillnader mellan olika företag vad gäller deras förmåga att överbrygga ekonomiska nedgångar.

144 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Analysen av den finansiella acceleratorn har utvidgats till att visa hur arbetsmarknaden kan påverkas av de finansiella sambanden. I en sådan modell beskrivs produktionen som en tidsmässigt utdragen process där insatsvaror som t.ex. arbetskraft behöver finansieras innan försäljningsintäktema realiseras. Ett företag med ett tillfälligt försämrat kassaflöde måste då uppbringa ytterligare externt kapital för att kunna betala sina rörliga kostnader. Genom att företagets tillgång till externt kapital beror på dess finansiella ställning, så uppstår ett direkt samband mellan finansiella faktorer och efterfrågan arbetskraft.

Den finansiella acceleratorn kan vidare påverkas om en real tillgång måste ställas som säkerhet för sökta lån. Om tillgången är en fastighet så förutsätts den, förutom att fungera som säkerhet, även användas som en insatsvarai låntagamas produktionsprocess. I detta fall innebär en nedgång för företaget att fastighetsvärdet sjunker, och därmed värdet av de ställda säkerhetema. Det minskade låneutrymmet innebär då att företaget måste dra ned på sin verksamhet. F astighetsvärdet sjunker emellertid ännu mer som en följd av den lägre ekonomiska verksamheten, vilket ytterligare fördjupar den ekonomiska nedgången. Den ursprungliga nedgången förstärks på så sätt av finansiella faktorer.

Den finansiella sektorn förefaller också spela en roll i den monetära transmissionsmekanismen, dvs. penningpolitikens förmedling av impulser till den reala ekonomin. Ett penningpolitiskt ingrepp som syftar till att påverka de korta räntorna påverkar också efterfrågan genom sin inverkan på möjligheterna till och villkoren för nya banklån. Detta betecknas som "kreditkanalen". En högre ränta är ofta förknippad med en likviditetsåtstramning, som kan minska bankernas inlåning. Minskad inlåning påverkar bankernas likviditet. Detta möter man först genom att dra ned sitt värdepappersinnehav. Bankutlåningen är svårare att ändra på kort sikt till följd av gjorda åtaganden. På längre sikt återställer dock bankerna sina portföljer till den önskade sammansättningen, vilket innebär att de ökar sina värdepappersinnehav och istället minskar utlåningen. Denna neddragning får negativa reala effekter, eftersom företagen får svårare att finansiera sig och därför kan tvingas dra ned på sin verksamhet Bernanke, 1993.

Sammanfattningsvis pekar resultaten på att en ursprunglig makroekonomisk störning kan förstärkas genom att kreditvärdigheten på företagssidan minskar, dvs. en finansiell accelerator utlöses. Denna mekanism som gör att det ekonomiska utfallet beror på företagens -

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 145

och hushållens balansräkningar har tidigare makroekonomiska

modeller inte tagit hänsyn till.

Empiriska resultat

Ett flertal empiriska studier bekräftar den finansiella sektorns roll för den reala ekonomin. Den stora depressionen i USA under 1930-talet anses allmänt vara ett exempel på de finansiella faktoremas betydelse ekonomisk nedgång. sammanbrottet för den finansiella sektorn vid en stod i centrum händelseförloppet, medan den monetära åtstramav ningen vid denna tidpunkt var kvantitativt alltför liten för att ensam förklara varför nedgången blev så djup och långvarig. Flera penningpolitiska studier pekar att kreditkanalen i allmänhet utgör en viktig länk i den monetära transmissionsmekanismen. Mer mikroekonomiskt betonade analyser finner också stöd för de viktigaste slutsatserna av teorin om asymmetrisk information. Företag t.ex. har begränsad tillgång till externt kapital visas också vara som beroende av sina kassaflöden när det gäller investerings- och mer anställningsbeslut. Vid givna investeringsmöjligheter är det företag med bättre tillgång till egna medel som uppvisar mer omfattande investeringar. Små företag förefaller vidare drabbas hårdare av en monetär åtstramning än stora företag. Orsaken är främst att små företag ofta har en svagare tillgångssida i balansräkningen, vilket ökar de negativa effekterna av asymmetrisk information. Lån till sådana företag är också förenade med skalnackdelar. Den förväntade ekonomiska livslängden är dessutom kortare än motsvarande genomsnitt för ett större företag. Andra analyser visar att företagens existerande bankrelationer representerar ekonomiska värden som går förlorade om relationerna avbryts. Om en bank avbryter en etablerad kundförbindelse är detta negativ signal till andra banker. Problemet med asymmetrisk en information gör att den ursprungliga banken kan antas besitta svåråtkomliga kunskaper om negativa förhållanden. Detta gör att även andra banker drar sig för att ha med det drabbade företaget att göra.

Från till

5.5 reglering avreglering

Det finns således viktiga skillnader mellan kapitalmarknaden och vanliga varumarknader. Marknadsmekanismen och prisbildningen

" De empiriska studier som avsnittet bygger på är hämtadefrån Ljungqvist bil. 12.

146 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

behöver inte nödvändighetsvis styra resurserna kredit- och

aktiemarknaderna till deras bästa användning.

De finansiella marknaderna har traditionellt varit förhållandevis hårt reglerade i flertalet industriländer. Detaljerade regelverk har beskurit handlingsfriheten, men också skyddat från konkurrens, t.ex. från utlandet. Regleringarna har delvis varit avsedda att förbättra marknadens funktionssätt och trygga betalningssystemet. Kapitaltäcknings- och redovisningsregler har lindrat de negativa effekterna av asymmetrisk information. De mest omfattande inslagen har emellertid motiverats utifrån mer eller mindre välgrundande föreställningar om att behålla en ekonomisk-politisk handlingsfrihet, t.ex. vad gäller kreditpolitiken.

Internationella faktorer

De två senaste decenniernas utveckling har pekat i en annan rikt-

ning. De internationella finansiella transaktionerna och kapitalflöde-

na har vuxit kraftigt i volym och komplexitet. Nya deltagare och nya finansiella instrument har lett till ökad konkurrens och strukturella förskjutningar på de internationella finansiella marknadema. En allt större del av upplåningen sker på värdepappersmarknadernai stället för tidigare i bankerna. Bankernas roll har förändrats från att som de varit institutioner för all ut- och inlåning till att de blivit de en av parter som förmedlar värdepappersaffärer.

Utvecklingen präglas av flera drag:

Det har skett en stark ökning av brutto- och nettokapitalflöden mellan de industrialiserade länderna. Den sammanlagda värdet av utestående internationella lån har ökat från 175 miljarder dollar 1973 till 3,6 biljarder dollar år 1991. Omsättningen världens tre största valutamarknader har ökat från 200 till 620 miljarder dollar per dag mellan 1986 och 1992.

z Detta betyder dock inte att staten bättre skickad att hantera ekonomins vore kreditgivning jfr Ljungqvist, bil. 12. 3 Här diskuteras främst regler som är ekonomisk-politiskt motiverade, medan regler som syftar till att garantera betalningssystemetoch minimera risker inte berörs. finns beskriven i bl.a. Group of Ten 1993 och The Economist

1 glåtzxsecklingen

. s Detta brukar benämnas "värdepapperisering" securitization och innebär att sker utgivande värdepapper kan handlas andrahands-

upplkâhniâg

mot av som på en mar a .

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 147

Globaliseringen och integreringen av s.k. ofshore och

inhemska finansiella marknader har tilltagit. Räntan är i stort sett densamma när ett och samma värdepapper handlas i hemlandet eller någon annanstans.

Privata kapitalflöden i form av icke-banklån har fått en allt större betydelse för att finansiera de industrialiserade ländernas budget- och bytesbalansunderskott.

Institutionella investerare, t.ex. pensionsfonder, har fått allt större betydelse både på inhemska och utländska marknader.

Utvecklingen har inte enbart varit en följd av obalanser i sparande och investeringar mellan länder eller att handelsutbytet ökat och att de reala ekonomierna blivit alltmer integrerade. Andra uppgifter for det finansiella systemet har fått ökad betydelse, t.ex. att hantera och sprida risker och öka likviditeten i portföljema. Bruttokapitalflöden behöver inte vara knutna till reala transaktioner mellan länder.

Mot bakgrund av detta går det att urskilja ett antal faktorer som drivit fram utvecklingen:

Det har skett en liberalisering och modernisering av kapitalmarknadernai Europa och Japan. Olika former av valutaregleringar har avvecklats, liksom inhemska regleringar.

Telekommunikationernasoch informationsteknologins framsteg har minskat transaktions- och informationskostnadema. Detta har underlättat hanteringen av internationella portfoljinvesteringar, sökandet efter arbitragemöjligheteroch prissättningen av komplexa finansiella instrument. Avslutstider etc. har också nya kunnat reduceras, vilket minskat risktagandet.

Redovisningsregler har börjat harmoniseras och de internationella kreditvärderingsinstitutens roll har ökat. Detta har lett till bättre information om internationella investerares kreditvärdighet. Förbättringar i clearingsystem etc. har reducerat kostnaderna och osäkerheten när det gäller internationella värdepappersinvesteringar. Trots är olika transaktioner fortfarande kostsamma och riskabla. Informationen är dessutom asymmet-

6 Marknader i länder som saknar kapitalkontroller. Eurodollarmarknaden är ett exempel på en sådan marknad.

148 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

risk. Det är ofta lättare att skaffa sig information inhemska om investeringsaltemativ motsvarande utländska. än om

Diagram 5.2 De internationella ünansmarknadernas utveckling under 1980- talet

1980-talets ekonomi

Vöxelkurssvöngningar Höga Ochfluktuerande

kräver nya instrument Större obalanser YÖMOF därför SlÖFW

i handen. incitament alt undvika reglering

I

institutionella finansmarknader /

Billigare, snabbare kommunikationer: ReqgqnomicsThafcherism handel dygnet runt. nya komplexa "marknadsvünliga" regeringar produkter blir möjliga

Källa: The Economist 1992.

Det är svårt att urskilja någon av dessa faktorer viktigare än som de andra. Det karakteristiska är snarare att de förstärker varandra i ett ganska komplicerat samspel. I diagram 5.2 återges ett försök att åskådliggöra olika samband, som bl.a. betonar informationsteknologins och de nya finansiella instrumentens roll för att omskapa marknaderna och förutsättningarna för staternas reglerande ingrepp.

Trots integrationen, liberaliseringen och den ökade kapitalrörligheten återstår det betydande skillnader i finansieringskostnader. Detta gäller särskilt de kapitalkostnader som en och samma investering kan möta i olika länder Fukao, 1993.

Inhemska faktorer

Den internationella utvecklingen har naturligtvis även påverkat det svenska finansiella systemet. I början 1980-talet detta var genom-

7 Avregleringsprocessen i Sverige finns beskriven i bl.a. Viotti och Wissén 1991, Henrekson 1991, SOU 1993:20 och Werin 1993.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 149

reglerat och hårt kontrollerat Riksbanken och andra myndigheter. av De finansiella marknaderna var outvecklade. Kreditpolitikens

viktigaste uppgift var att finansiera bostadsbyggnadsprogrammet3

och det efter hand växande budgetunderskottet. Genom en starkt selektiv kreditpolitik dirigerades sparandet till de prioriterade sektorerna samtidigt som politiken försökte se till att industrins

investeringar inte trängdes undan. Återstoden, hushållskreditema, blev

hårt ransonerad. Regleringarna på kreditmarknaden avsåg både priser och kvantiteter. De viktigaste instrumenten var utlåningsreglering, räntereglering, likviditetskrav, placeringsplikt och emissionskontroll. Till detta kom valutaregleringen som i stort sett förhindrade andra transaktioner med utlandet än sådana som ägde rum i samband med export och import av varor och tjänster.

I början av 1980-talet inleddes emellertid en stegvis avveckling av regleringssystemet som kom att pågå i närmare tio år. De viktigaste stegen i utvecklingen återges i tablå 5.1.

Flera krafter påskyndade processen:

Den begränsade tillgången på krediter och den låga avkast- ningen på insättningar gav näring en kreditmarknad vid sidan regleringssystemet, den "grå" kreditmarknaden. av

De makroekonomiska störningarna under 1970-talet bidrog till att regleringsverket fungerade sämre. Detta ledde till en viss uppluckring av valutaregleringen utlandsupplåningen, vilket ökade växelkursriskerna och räntesvängningarna. Stora exportföretag inrättade fmansavdelningar för att hantera de nya riskerna och blev allt skickligare att gå runt regleringarna.

De försämrade statsñnansernai slutet av 1970-talet och början av 1980-talet medförde en kraftigt stigande statsskuld. Skulden placerades huvudsakligen i utlandet och i bankerna med hjälp den s.k. placeringsplikten. Den successivt växande statsav skulden hotade att tränga ut annan kreditverksamhet från bankerna. Den privata sektorns kreditförsörj ning förlades i ökad utsträckning utanför den egentliga kreditmarknaden.

s Detta var samtidigt något av en fördelningspolitisk paradox.Framför allt småsparare de som främst skulle få del av det ökade byggandet gavs små möjligheter till marknadsmässig avkastning på besparingarnapå grund av regleringama.

150 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Tablå 5.1 Viktiga beslut lör utvecklingen på kreditmarknaden efter 1980

1980 Marknadspartema ges frihet att bestämmavillkoren för industriobligationslän. 1980 Banker ges rätt att utge s.k. bankcertifikat, dvs. obligationer med mycket kort löptid. 1981 Förbudet att göra terminsaffärer med utländsk bank i tredje lands valuta upphävs. 1981 längre krav för företagen att påvisa en positiv effekt på den svenskabytesbalansenvid direkt investering utomlands 1982 Ränteregleringen för försäkringsbolagen avskaffas exkl. indexlän. 1982 Ett nytt statligt upplåningsinstrument statsskuldsväxeln introduceras för försäljning till - andra än banker. 1983 Ett nytt låneinstrument, riksobligationer, introduceras för placerare utanför banksystemet emitteras till marknadsränta. 1983 Bankernas likviditetskrav avskaffas och utlåningen styrs enbart via rekommendationer från Riksbanken. 1983 Ränteregleringen av bankernasin- och utläningsräntor ersätts med rekommendationer. 1984 Bruttoplaceringsplikt införs för försäkringsbolagochallmännapensionsfonden,vilket innebär att en omfattande sekundärmarknadskapas för alla slags statsobligationer och bostadsobligationer. 1985 Utläningstaken för banker, bostadsinstitut och fmansbolag slopas. 1985 Den s.k. räntetrappan för bankernasuppläning i Riksbanken införs. 1985 Rekommendationen om bankernasutláningsräntor slopas. 1985 Valutabankemas avista- och terminsaffärer underlättas. 1985 Utländska banker medges möjlighet att öppna dotterbanker i Sverige. 1986 Placeringsplikten avskaffas för livförsälcringsbolag och Allmänna Pensionsfonden 1986 Kravet att svenska direktinvesteringar i utlandet skall finansieras genom lån i utländsk valuta avskaffas endast en s.k. äkthetskontroll kvar. 1987 Tillstånd för förvärv av fastighet i utlandet ges på samma villkor som för övriga direktinvesteringar. Försäkringsbolag dock undantagna. 1988 Begränsningen av en utländsk direktinvesterares uppläning i Sverige till hälften av investeringsbeloppet upphävs. 1987 Svenska banker ges möjligheter att öppna filialer i utlandet. 1988 Generell dispens till valutabanker för utlåning till utlandet i utländsk valuta. 1988 Tillstândsgivningen för vissa direkta investeringar utomlands delegerastill valutabankema. 1988 Ökade möjligheter till köp utländska aktier. av 1988 Generell dispens för för försäljning till utlandet av svenskabörsnoteradeaktier och OTCaktier. 1988 Tillämpningen av emissionskontrollen ändras bostadsinstituten kan konkurrera pá samma marknad som banker och fmansbolag. 1989 Direkta investeringar, såväl svenska i utlandet som utländska i Sverige, får göras genom valutabank utan tillstånd. 1989 Förbuden mot köp av utländska aktier och företagsförvärv av fastigheter i utlandet avvecklas fullständigt. 1989 Aven icke börsnoterade aktier får säljas utomlands. 1989 Resterandedelar av valutaregleringen avskaffas i huvudsak. 1990 Nya och skärptakapitaltäclcningsreglerträder i kraft för banker, finansbolag, mellanhandsinstitut och värdepappersbolag. 1991 Förbudet mot indexlån för försäkringsföretag upphävs, vilket innebär att ränteregleringen upphör att gälla. Samtidigt avskaffas den sista restriktionen i emissionskontrollen. 1992 ändrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av EES, avtalet m.m. Andrad lagstiftning för värdepappershandelmed anledning av EES-avtalet, m.m. 1993 Utlänningsförbeháll i bolagsordningar upphör att gälla.

Anm.: l möjligaste mån har här angivits när förändringarna trätt i kraft, dvs. beslutstillfället. Källa: Riksbanken, Förvaltningsberättelser.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 151

insikten om regleringarnas negativa effekter växte SOU 1982:52. De inledande stegen i kreditavregleringen togs 1980 när de s.k. bankcertifikaten löpande skuldebrev som saknar löpande utbetalningar introducerades. Dessa kom kort därefter att handlas på en andrahandsmarknad. Därmed hade en genuin penningmarknad skapats, där korta räntor fortlöpande noterades. Under de kommande åren infördes nya instrument, bl.a. med längre löptider. Obligationsmarknaden öppnades för kommuner och företag. Bankerna fick möjlighet att minska sina obligationsinnehav och sälja dessa s.k. prioriterade obligationer på andrahandsmarknaden. Avregleringen av den inhemska kreditmarknaden fullbordades i huvudsak 1985, då utlåningstaken och rekommendationerna om utlåningsräntor avskaffades.

Avregleringen av valutamarknaden blev en mer utdragen process. Vissa uppmjukningar skedde redan 1974. Nya steg togs under de följande åren, men först 1989 fullbordades avregleringen.

Kredit- och valutaavregleringen har lett till kraftiga förändringar i den finansiella miljön och till betydande förändringar i marknadsstrukturen på kreditmarknaden. Omsättningen på valutamarknaden och de finansiella marknaderna har ökat betydligt.

Tabell 5.3 Omsättningen på penning- och valutamarknaden Miljarder kronor per dag, genomsnitt

Anm.: Den låga omsättningen pá penningmarknaden 1989 förklaras av omsättningsskatten på handel med räntebärandevärdepapper. Källa: Bergqvist 1992.

Endast en liten del av omsättningen på t.ex. valutamarknaden är direkt knuten till reala transaktioner. Merparten av omsättningen är således rent finansiella transaktioner. Olika former av derivatinstrument härledda från underliggande finansiella instrument, t.ex. aktier eller obligationer har också fått allt

9 Avregleringen av kreditmarknaden,framväxten av fungerandeandrahandsmarknader och införandet av den s.k. räntetrappan i Riksbanken 1985 medförde att penningpolitiken övergick till att baseras pá marknadsoperationer.Därmed kunde den inte längre styra både ränta och kreditvolym oberoende av varandra.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 153

Avregleringen sammanföll med en högkonjunktur. En stor del av den ökade kreditvolymen kom att placeras på tillgångsmarknader, t.ex. i fastigheter och aktier, där priserna redan börjat stiga. Bankernas utlåning i svensk valuta till förvaltningstjänster som t.ex. fastighetsförvaltning femdubblades mellan 1985 och 1990. Skuldsättningsgraden ökade och priserna på fastighetsmarknaden steg kraftigt, framför allt på kommersiella fastigheter och tlerfamiljsfastigheter. Den privata konsumtionen ökade dessutom snabbt. Bara under tvåårsperioden 1986-1987 steg den med ca tio procent, vilket är den högsta ökningstakt uppmätts under den senaste fyrtioårsperioden. som Samtidigt ökade hushållens disponibla inkomster endast med ca fem procent. Sparkvoten föll drastiskt, från drygt två procent av de disponibla inkomsterna till minus tre procent. Prisuppgången på tillgångsmarknaderna var snabb, men relativt kortvarig. Redan omkring 1989-1990 började priserna stabiliseras, för att sedan följas kraftig nedgång. av en

Diagram 5.4 Prisutvecklingen på olika fastighetstyper i relation till konsumentprisindex Index 198ll00

-- Hyreshus med huvudsakligenlokaler - Tillverkningsfastigheler Egna hem 2001 Hyreshusmed huvudsakligen bostäder - 180- 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: SCB.

I takt med den snabba försämringen av ekonomin, höga realräntor och fortsatt prisfall på fastighetsmarknaden övergick fastighetskrisen till att bli finansiell kris. Krisen drabbade först de finansbolag som en mest beroende av utlåningen till fastighetssektorn. Det stod var emellertid snabbt klart att prisnedgången var av en sådan omfattning att även bankerna skulle få vidkännas betydande kreditförluster. Dessa ökade successivt.

154 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Läget bedömdes så allvarligt att riksdagen i slutet 1992 av beslutade om en rad åtgärder för att stärka det finansiella systemet prop. l992/93:135. Ett sammanbrott för delar det finansiella av systemet, t.ex. genom en s.k. bankpanik, hade kunnat medföra omfattande samhällsekonomiska kostnader.

Diagram 5.5 Bankernas resultat 1981-1993 Miljarder kronor

- Resultatföre förluster s0.----. Rörelseresultat Kreditförluster

1ááiiiiéáiiäáäÃéáliiááå"iéáiáiéáâmiléááwiéáái"iééö"ilééämiééåmilées

Källa: Riksbanken.

orsaker

5.7 Finanskrisens

Spekulativa bubblor

Finanskrisen utlöstes av de stora kreditförlusterna på fastighetsrelaterade lån, speciellt för kommersiella fastigheter. En vanlig uppfattning har därför varit att förklaringen till finanskrisen måste sökas på fastighetsmarknaden. Ibland har utvecklingen förklarats med s.k. spekulativ bubbla att en

uppkommit. En sådan uppgång antas bero på förväntningar

om en framtida prisstegring som avviker från ekonomiska fundamenta grundläggande ekonomiska förhållanden och en övertro den egna

2 kapitlet l diskuteraskrisen utifrån mer principiella utgångspunkter,vilket innebär att enskilda bankers eller bankkontors agerande inte tas upp. Det innebär också att bankernasinterna organisation, t.ex. utformningen av riskkontrollsystem, inte tas upp. Kapitlet begränsasdessutomtill att enbart beskriva den svenskafinansiella krisen. Ett flertal länderhar drabbats av liknande problem, t.ex. Norge och Finland. För en analys av dessaproblem, se t.ex. Lybeck 1992, BIS 1993, Steigum 1992 och NOU 1992:30. 2 Se t.ex. Lindgren 1989 och Stiglitz 1990 for ingående analys bubblor. en mer av

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 155

förmågan att gå ur marknaden i tid. Detta inleder en självgenererande process, som förr eller senare tar ett abrupt slut. Om detta gäller för prisuppgången under 1980-talet skulle stegringarna inte ha varit förankrade i den underliggande reala ekonomin. Stiglitz 1990 menar emellertid att det inte visat sig möjligt att empiriskt verifiera Förekomsten av spekulativa bubblor Stiglitz, 1990. Tar man hänsyn till inflationen var prisuppgången för egna hem och industrifastigheter relativt måttlig diagram 5.4. Prisuppgången för kommersiella fastigheter och flerfamiljsfastigheter var dock betydligt starkare. Den genomsnittliga årliga reala prisökningen under perioden 1984-1990 uppgick till åtta å tio procent. Det statistiska materialet är emellertid behäftat med stor osäkerhet.

Skulddeflation

En annan typ av förklaring har beröringspunkter med Fishers 1933

skuldsättnings- och deflationsargument. Denna teori, som ursprung-

ligen utvecklades för att förklara den stora depressionen, utgår från att en hög skuldsättningsgrad gör ekonomin mycket sårbar vid en konjunkturnedgång. En direkt följd av den höga skuldsättningsgraden är ett större antal konkurser som fördjupar nedgången. Dessutom existerar en indirekt effekt som förmodligen har större betydelse eftersom den omfattar samtliga låntagare i ekonomin. Effekten uppstår från den förmögenhetsomfördelning som äger rum till följd av deflation. Fallande priser leder till att den reala skuldnivån stiger, vilket innebär en omfördelning av förmögenheter från låntagare till långivare. Låntagarnas lägre förmögenhet minskar både deras nuvarande och framtida efterfrågan och krisen fördjupas ytterligare. Ett slags spiral med fallande produktion och deflation inleds. Oväntad deflation minskar visserligen låntagarnas förmögenhet, men samtidigt ökar långivarnas förmögenhet i motsvarande utsträck-

ning. Det är därför inte uppenbart varför en sådan omfördelning

skulle leda till en konjunkturnedgång. Vad som skulle kunna bidra till en konjunkturnedgång är att den samlade efterfrågan faller därför att långivarnas konsumtionsbenägenhet är lägre än låntagarnas. Det är dock inte klarlagt om så är fallet.

u Teoriema har bl.a. diskuterats av Bäckström 1993 och Söderström1993, men utifrån de invändningar som anförs här. n Fishers argument utgår från en ekonomi med hög skuldsättningsgrad, men även obelänade eller lågt belånade tillgångsvärden faller i pris och kan då dämpa investeringar och konsumtion.

156 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

En närbesläktad förklaring är att nedgången leder till ett prisfall, som är starkare för tillgångsvärden än för den löpande konsumtionen. Minskade förmögenhetsvärden skulle då kunna leda till att hushållens efterfrågan dämpas. Detta kan också påverka den förväntade avkastningen på investeringar.

Grundläggande ekonomiska förhållanden

svängningar i tillgångspriser är inte ovanliga. De kan ofta förklaras av förändringar i grundläggande ekonomiska förhållanden fundamenta. I sådana fall kan de utgöra värdefulla styrsignaler för resursallokeringen. De förklaringar som tagit fasta på mer fundamentala orsakssamband har koncentrerat sig de omfattande förändringar av den ekonomiska politiken som ägde under 1980-talet och början rum av l990-talet. Det gäller främst skattereformen, avregleringen den av finansiella sektorn och penning- och valutapolitiken.

Diagram 5.6 Nominalränta och realiserad realränta Procent, S-árs statsobligationer

- Nominalrönta Reulrönlo före skall Realrönla efter skall

..::,.::;.Ä.. ...4,:::::1Äl::

-m1 .fijÄ

1970 1972 1974 1975 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 Anm.: Räntan är deflaterad med KPI. Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.

Kreditmarknadens avreglering spelade betydande roll för fastigen hetsprisemas uppgång. Kreditkostnadema var låga. Avdragsreglema

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 157

och inflationen medförde att den realiserade realräntan efter skatt var negativ under större delen av 1980-talet. Förväntningarna om bestående hög inflation var starka även om KPI-utvecklingen påverkades av skattereformen, särskilt momsbreddningen, vilket till att börja med sannolikt också gällde forväntningama om höga nominella skattesatser.

Diagram 5.7 Hushållens inllationsfirväntningar Procent

Konsumentprisindex

0 .. . . . nm. 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Källa: SCB.

Lättillgängliga krediter gjorde det möjligt att utnyttja skattesystemet och inflationen fullt ut. En ökad skuldsättning var ett rationellt beteende. Byggande och boende var dessutom föremål för generösa offentliga subventioner. Avregleringen av kreditmarknaden innebar att hushållen fick ökad tillgång till kredit. Detta ökade möjligheterna att omfördela kostnaderna för konsumtion och investeringar över livscykeln. Tillgångar som tidigare inte uppfattats som likvida blev belåningsbara, t.ex. egnahem, konst och båtar. Studier indikerar att hushållen tidigare varit föremål för kreditransonering Berg och Bergström, 1993. När tillgångspriserna steg ökade sannolikt också viljan att bevilja krediter, eftersom prisuppgången ökade låntagarnas möjligheter att tillhandahålla säkerheter. Säkerhetemas bedömda marknadsvärde vägde dock sannolikt tyngre än låntagarnas långsiktiga betalningsförmåga.

2 Beslut baserasoña på den förväntaderealräntan, som förenklat sett är den nominella räntan minus förväntad inflation. Av beräkningstekniska skäl anges här endast den realiserade realräntan som är nominell ränta minus faktisk inflation se även kap. 2. I diagram 5.7 anges dock inflationsförväntningama.

158 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Under 1989 började betingelsema för fastighetsmarknaden att förändras. Valutaregleringens avskaffande bidrog till att dämpa prisuppgången på kommersiella fastigheter, eftersom fastighetsbolag och institutioner i ökad utsträckning köpte fastigheter i utlandet. Något senare började även de faktorer som bidragit till prisuppgången att verka i en annan riktning. Betoningen av inflationsbekämp-

ningen avsnitt 2.2 dämpade förväntningarna om stigande priser och

värden diagram 5.7. Eftersom de nominella räntorna låg kvar på en hög nivå till stor del p.g.a. den internationella utvecklingen i förening med den fasta växelkursen ledde inflationsnedgången till kraftigt stigande realräntor före skatt. Omläggningen av kapitalbeskattningen medförde att realräntoma efter skatt steg ännu kraftigare. Prisfallet förstärktes av ökade driftskostnader momsbreddning etc. till följd av skattereformen. Avkastningskraven ökade dramatiskt. Då konjunkturen vände nedåt minskade också efterfrågan på kommersiella lokaler med sjunkande hyror som följd, vilket ytterligare bidrog till att förstärka prisfallet. Bostadssubventionema började avvecklas. Dessutom skärptes fastighetsskatten och avskrivningsreglerna för bolag som bedriver handel med fastigheter. Nedgången i inflation och uppgången i realräntor ledde sannolikt också till en ökad försiktighet med nya kontrakt, som troligen dröjer kvar. Aktiviteten på fastighetsmarknaden avtog betydligt.

Insättargarantier

Ljungqvist bil. 12 lägger större vikt än många andra bedömare vid de statliga insättargarantiernas effekter.

Sverige saknade och saknar fortfarande en formell inlånings-

försäkring, men Riksbankens funktion som bankernas bank kan ha uppfattats som ett underförstått åtagande. Som ett yttersta led i uppgiften att ansvara för landets betalningssystem har Riksbanken

givits möjligheten att uppträda som lender of last resort för banker

med akuta likviditetsproblem. Insättargarantier kan påverka marknadsekonomin på ett sätt som

i sin tur kan få betydande reala effekter avsnitt 5.3. Bankerna får till

den riskfria räntan tillgång till ett sparkapital, samtidigt som insättarna inte behöver bry sig om att utöva något ägaransvar för detta kapital och den förda utlåningspolitiken. Oberoende av vad som händer kan insättarna räkna med att få tillbaka sitt sparande antingen från bankerna själva eller från staten. I en sådan situation kan bankernas

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 159

ägare få incitament att välja en högre riskexponering än vad som annars skulle ha varit fallet. Ett sådant finansiellt beteende kan i sin tur förklara varför nybyggnationen av fastigheter vid en ekonomisk uppgång blir alltför stor från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Bankernas frikostiga utlåningspolitik innefattar nämligen en hög belåningsgrad på beviljade projekt. Ju högre belåningsgraden är, desto villigare blir fastighetsinvesterarna att ta risker i form av bl.a. mer omfattande projekt. Den större fastighetsstocken medför att fastigheterna blivit en mer riskfylld investering. Det större fastighetsutbudet innebär att priserna måste falla desto djupare i en ekonomisk nedgång jämfört med om fastighetsstocken varit mindre Ljungqvist, 1993 och bil. 12. Ett mått på risktagandet är att bankernas lån till ñnansbolag och mellanhandsinstitut under perioden 1985-1991 ökade från tre procent av de totala tillgångarna till nio procent. Samtidigt sjönk andelen tillgångar med låg risk, t.ex. statspapper, vilket medförde totalt sett ökade risker OECD, l994b. Analyser av bankpolitiken i USA, vilken praktiskt taget inte tillåter

stora banker att gå omkull too big to fail, tyder också på negativa

effekter. Större banker hade väsentligt lägre lönsamhet än mindre och medelstora banker under 1980-talet. Detta orsakades av att de större bankerna valde en större riskexponering såväl på balansräkningens tillgångssida som skuldsidan. Den ekonomiska nedgången med bl.a. fallande fastighetspriser drabbade därför de större bankerna hårdare. Argumentet är att denna investeringsfilosofi var en medveten satsning av de större bankerna eftersom de förväntade sig statligt stöd om det gick alltför illa Ljungqvist, bil. 12.

Ljungqvists analys ifrågasätter det gängse synsättet att orsaken till finanskrisen enbart ska sökas på fastighetsmarknaden eller i oväntade förändringar av den ekonomiska politiken. Han hävdar att snedvridna incitament i banksystemet kan ha bidragit till att möjliggöra överdrivna nybyggnationer och kraftiga prisfluktuationer. Det är osäkert hur stor betydelse sådana effekter och mekanismer hade för den svenska bankkrisens förlopp. Den viktigaste omedelbara orsaken var att de svenska bankerna inte hade byggt upp de kontrollsystem som krävdes för att bemästra övergången till en avreglerad marknad med dess risker för betydande kreditförluster.

160 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

5.8 De beslutens

ekonomisk-politiska

roll

En del av förändringarna i marknadens betingelser beror på besluten att avreglera den finansiella sektorn, men Ljungqvist bil. 12 ger ett annat perspektiv än det sedvanliga. Avregleringen kan sägas ha frilagt den snedvridna incitamentsstrukturen. Problemet var i så fall inte själva avregleringen, utan slutsatsen skulle snarare bli att avregleringen inte gick tillräckligt långt. Hade den varit konsekvent borde man också ha uttalat och gjort troligt att någon insättargaranti inte fanns, inte ens implicit. Då skulle den underförstådda garantins bidrag till marknadens snedvridning ha undanröjts, och därmed hade incitamenten till riskexponering varit mindre. Det finns emellertid starka skäl för att behålla explicita eller

implicita statliga insättargarantier avsnitt 5.3. Frågan är istället vilka

ingrepp som kan göras för att balansera garantins effekter incitamentsstrukturen. Ljungqvist bil. 12 ger sin bild av hur ett reformerat kapitaltäckningskrav skulle kunna utformas. En alternativ eller kompletterande bedömning kan vara att bankreglering och banktillsyn var otillräcklig eller fungerade dåligt under 1980-talet, t.ex. vad gäller analysen av bankernas system för att bedöma och kontrollera risker.

De politiska besluten påverkade också de grundläggande ekonomiska förhållandenas utveckling. Det dåvarande skattesystemet förstärkte kreditexpansionen genom att subventionera låneñnansierade investeringar. Dröjsmålet med valutaavregleringen innebar sannolikt att efterfrågan koncentrerades till den inhemska marknaden i högre grad än nödvändigt. Ett exempel är att försäkringsbolagens placeringsplikt visserligen avskaffades 1986, men bolagen kom inte att omfattas av det utvidgade direktinvesteringsbegreppet förrän 1989. Under mellantiden innebar detta att deras betydande kapitalplaceringar"låstes in" på de svenska tillgångsmarknaderna, vilket lade en viktig grund för prisstegringar.

Valutaregleringen påverkade också penningpolitiken. Sverige bedrev vid denna tidpunkt en politik med fast växelkurs, vilket innebar att räntenivån och penningmängden måste anpassas så att den önskade växelkursen kunde upprätthållas. Därigenom kunde t.ex. räntan inte användas mer än marginellt för att påverka efterfrågan. Den expansiva effekt som kreditexpansionen gav upphov till borde normalt ha lett till valutautflöden som motverkade expansionen genom

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 161

att pressa upp räntan, men dessa utflöden försvårades av valutaregleringen.

Tabell 5.4 Icke statliga kapitaltransnktioner Miljarder kronor

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Direkta investeringar i utlandet 15,7 26,5 30,4 45,8 65,7 85,7 42,4 5,5 15,4 Aktiehandel i utländska aktier 0,0 -0,2 0,1 -3,l -27,9 -19,8 -14,2 -3,1 -0,8 Anm.: Uppgiñema för år 1985 och 1986 kommer från en tidigare källa än övriga år och är inte jämförbara. Källa: Riksbanken.

Den finanspolitik som bedrevs under 1980-talet var i längden svår att förena med en fast växelkurs, eftersom den inte var stram nog att

förhindra en inflationsdrivande överhettning avsnitt 2.2. När

åtstramningen inleddes 1990 innefattade den bl.a. neddragning en av bostads- och byggsubventionema, som bidrog till det inledda prisfallet.

5.9 Finanskrisens kostnader

De kreditförluster konstaterade och befarade hittills uppstått

som uppgår till över 200 miljarder kr. Beloppet kommer att fortsätta att stiga även om en del kommer att kunna återvinnas. Kreditförlusterna är inte alltid samhällsekonomiska minusposter fullt ut, eftersom en del av krediterna användes för att finansiera uppbyggnaden realekoav nomiska värden som fortfarande finns kvar. Kreditförluster är och bör vara ett normalt inslag i bankernas verksamhet och risktagande som långivare. Normalt har dock de årliga kreditförlustema understigit en procent av utlåningen, medan de under krisperioden 1991-1993 årligen uppgått till ca tre procent av utlåningen och hotat banksystemets stabilitet.

Räntenedgången efter kronans fall och fram till början av 1994 har gynnat de finansiella instituten på flera olika sätt. Räntenedgången ledde till kursvinster på den räntebärande värdepappersportfölj Den en. ökade aktiviteten på de finansiella marknaderna gav upphov till ökade provisions- och courtageintäkter. Räntenedgången minskade också tillströmningen av nya problemkrediter eñersom låntagamas betalningsförmåga förbättras. Dessutom innebar räntenedgången att

6 144634

mellan den och reala ekonomin

162 Samspelet finansiella

kostnaden för de befintliga problemengagemangen minskade, vilket positiv effekt på bankernas räntenetto. gav en Finans- och fastighetskrisen har emellertid fått realekonomiska konsekvenser även i andra avseenden, även om dessa än så länge är svåra att precisera. Prisuppgången på fastigheter medförde en överföring av reala resurser till byggsektorn och ledde till en större ökning nyproduktionen än vad som sannolikt annars skulle ha av blivit fallet. Uppdrivna löner i byggnadsindustrin kan ha lett till felaktiga yrkesval, samtidigt som en ovilja att gå ned i lön kan fördröja omställningen till andra sektorer. Dessa samhällsekonomiska kostnader utlöstes krisen, men orsaken till problemen var snarare av de faktorer underblåste uppgången. som Prisfallet i början 1990-talet medförde förmögenhetsförluster för av bl.a. fastighetsägare, kreditinstitut och staten. Studier pekar på att hushållens nettoförmögenhet efter kreditavregleringen har fått ökad betydelse för att förklara den långsiktiga utvecklingen av den privata konsumtionen Berg och Bergström, 1993. Förändrade förmögenhetsvärden kan då få indirekta reala effekter att konsumtions- och sparbeteendet påverkas. Den uppgång av genom sparandet som skedde omkring 1990 förstärktes av fallande tillgångspriser önskan till skuldkonsolidering, vilket dämpade den och en privata konsumtionen ytterligare och i förlängningen hämmade den ekonomiska tillväxten. Det viktigaste faktorn är emellertid hushållens långsiktiga inkomstförväntningar, vilka påverkas av faktorer som t.ex. tillväxt och arbetslöshet. Latenta eller konstaterade förluster som skadar finansiella intermediärer kan också få allvarliga skadeverkningar på den reala ekonomin, även om dessa är svåra att mäta. Risken för att banksystemets utlåningskapacitet begränsas s.k. capital crunch har - -

behandlats tidigare avsnitt 5.4.

En aspekt är den finansiella krisens samspel med konkurannan renssituationen på kreditmarknaden. Den svenska bankmarknaden domineras redan ett fåtal stora aktörer. Detta innebär en risk för av oligopolvinster är förenade med samhällsekonomiska förluster. som I samband med en fmaniell kris finns det risk för att konkurrensbegränsningarna ökar. Bankerna älva är i ett sådant läge intresserade att återvinna tidigare förluster genom att höja räntemarginalerna. av Detta har också skett. Beräkningar tyder på att de högre marginalerna motsvarat indragning från låntagarna på 15-20 miljarder. en

15 För ytterligare analys av räntenedgångens effekter, se Bankstödsnämnden1993. en Det är för tidigt att bedöma effekterna av ränteuppgången sedan början av 1994, men bankernassenaste delårsrapporter pekade fortfarande på en påtaglig vinstförbättring.

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 163

Av avgörande betydelse är emellertid om investerarna har tillgång till alternativa finansieringskällor. Normalt kan småföretag förväntas ha en sämre tillgång till sådana. Någon statistik som belyser detta finns dock inte. Dessutom finns det anledning att anta de negativa effekterna av asymmetrisk information ökar i en konjunkturnedgång. Detta skulle då leda till högre kreditkostnader för just småföretag.

Diagram 5.8 Räntemarginaler Procent

1 Sverige Tyskland USA

19801981 19821983198419851986198719B8198919901991 19921993 Källa." IMF 1993.

Kreditförluster kan vidare leda till en allmän överdriven kreditåtstramning från bankernas sida, credit crunch. En sådan åtstramning skulle kunna medföra samhällsekonomiska kostnader i form av

uteblivna investeringar och ökade konkurser. Återigen är det svårt att

finna belägg för att så skulle ha varit fallet, vissa metodoäven om

logiskt svårtolkade undersökningar antyder motsatsen Backteman och

Herin, 1993. Teorierna om asymmetrisk information pekar i och för sig på att småföretag skulle beröras i första hand, bl.a. mot bakgrund deras av begränsade tillgång till annat externt kapital. Även bankernas om utlåningsstatistik måste tolkas med mycket stor försiktighet visar den dock inte på någon markant nedgång för småföretagen. Detta kan dock bero på att många småföretag tvingats flytta över sin finansiering från andra kreditinstitut till bankerna Lundström m.fl., 1994.

164 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Tabell 5.5 Bankernas utlåning till icke finansiella företag Miljarder kronor

- 19 78,2 74,6 64,3 5 - 199 85,2 80,1 67,6 20 - 15,5 11,5 10,0 200 - 499 39,4 39,6 25,2 500 - Okänt antal 118,2 156,5 55,3 Summa 463,6 515,9 392,3 Anm.: Uppgifter for 1991 saknas. Källa: SCB.

Både capital crunch och credit Crunch kan innebära att en låntagares relation med banken skadas. Detta innebär att låntagaren förlorar det förtroende som byggts upp i banken. Att återupprätta detta hos långivare kan vara kostsamt, speciellt i ett sämre en annan konjunkturläge där långivama inte är beredda att ta nya risker

OBrien och Browne, 1992.

En subtil kostnad är om de statliga ingreppen i banksystemet mer får effekter på kreditmarknadens framtida funktionssätt. Det kan t.ex. gälla incitamentsstrukturer och konkurrenssituationen mellan olika banker.

Den viktigaste kostnaden för bank- och fastighetskrisen var emellertid att den bidrog till att fördjupa nedgången i efterfrågan i början 1990-talet, och därmed bidrog till ett betydande produkav tionsbortfall. I den utsträckning detta bortfall bidragit till utslagningen av produktionskapacitet är sviterna ännu inte övervunna.

5.10 Slutsatser

En av de viktigaste förändringarna av den ekonomiska politikens villkor under senare år är den finansiella sektorns kraftigt ökade betydelse. Den ökade betydelsen beror på att volymerna ökat kraftigt och på att marknaden avreglerats och integrerats alltmer med de internationella finansiella marknaderna.

Denna utveckling har ökat betydelsen av samspelet mellan den reala och den finansiella ekonomin. Förändringar och störningar i den reala ekonomin kan förstärkas genom sina finansiella återverkningar,

Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin 165

bl.a. genom effekter på företagens balansräkningar och på hushållens förmögenhet och konsumtionsbenägenhet. De finansiella marknaderna präglas av förekomsten av asymmetrisk information, dvs. att parterna i många transaktioner har olika god kunskap om förutsättningarna för den verksamhet eller det objekt som uppgörelsen gäller. Asymmetrin försvårar marknadernas funktionssätt. Den förklarar framväxten av finansiella mellanhänder intermediärer for att undanröja en del av problemen. Ofta har också med - man offentliga regelsystem och tillsynsåtgärder försökt motverka de problem som den asymmetriska informationen ger upphov till. De finansiella marknaderna är känsliga for offentliga ingrepp som påverkar incitamentsstrukturen. De senaste årens finansiella kris påverkas bl.a. av samspelet mellan å sidan konj unkturutvecklingen ena och å andra sidan kreditmarknadens avreglering, skattereformen och valutaavregleringen.

Vadsom är viktigt att uppmärksamma är emellertid inte bara de faktorer som aktivt bidrog till nedgången, utan också frågan varför om uppgången på fastighetsmarknaden och de finansiella marknaderna dessförinnan hade blivit så stark. Ljungqvist bil. 12 pekar på den roll som underförstådda insättargarantier kan ha spelat för en stark riskexponering och därmed for större investeringar än marknaden i längden orkade förränta.

Resultaten av forskningen om finansiella acceleratorer kan tolkas som att förändringar i realräntan kan få stor betydelse for ett kritiskt ekonomiskt förlopp. I goda tider, när företagens balansräkningar är starka, behöver svängningar i räntan inte spela någon större roll, men om företagens finansiella ställning redan är urgröpt kan en ränteuppgång kraftigt förvärra utvecklingen. Innebörden av 1970- och 1980-talets förändringar är att den ekonomiska politiken måste ägna ökad uppmärksamhet hur finansiella mekanismer påverkar den reala utvecklingen. Därvid står frågan om realräntans utveckling samt samspelet med de internationella finansiella marknaderna i fokus.

En annan viktig faktor att uppmärksamma är förändringar i marknadsstrukturen. Derivatmarknadens snabba tillväxt öppnar nya möjligheter till finansiella transaktioner underlättar den reala som ekonomins funktionssätt, framförallt genom att omfördela risker.

166 Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin

Delar av derivatmarknaden är emellertid så pass oreglerad och dominerad ett fåtal stora aktörer, att störningar kan fortplantas till av andra delar det finansiella systemet Sveriges Riksbank, 1994. av Införandet kapitaltäckningskrav, redovisningsföreskrifter, lagstiftav ning och system för riskkontroll måste hålla jämna steg med utvecklingen.

TCOIiCT Om tillVäXt KAPITEL

6.1 Inledning

Tillväxt är en viktig förutsättning för att ekonomin ska fungera väl, idag och i framtiden. En stor del av välfärdssystemen bygger på förutsättningen om kontinuerlig tillväxt. En högre tillväxt i ekonomin kan också väntas bidra till att minska arbetslösheten och öka handlingsutrymmet för att lösa ekonomiska problem. Inom ekonomisk teori och forskning har man systematiskt studerat tillväxtens mekanismer sedan 1700-talet. Frågeställningarna röner idag förnyat intresse. Syftet med detta kapitel är att översiktligt igenom teorier om tillväxt och empirisk forskning om dess bakomliggande mekanismer, begränsningar och förhållande till andra ekonomiska fenomen.

6.2 Vad är ekonomiskt välstånd

De senaste dryga 100 åren har den ekonomiska tillväxten höjt den materiella levnadsstandarden i västvärlden på ett sätt som saknar motstycke i mänsklighetens historia. Den höjda levnadsstandarden är ingen abstraktion. Människor äter, klär sig och bor i genomsnitt betydligt bättre än tidigare. Arbetstiden är bara drygt hälften av vad den var i slutet av l800-talet. Folkhälsan har förbättrats och medellivslängden har ökat. Tillgången till sjukvård och utbildning har ökat. Trots dessa påtagliga resultat har meningen med att öka den materiella standarden ibland satts ifråga. Ett argument är att människor i gemen kanske inte är lyckligare nu än för 100 år sedan. I takt med att den materiella levnadsstandarden ökar växer också förväntningarna. Gårdagens lyx blir dagens basbehov. Intervjuundersökningar Easterlin, 1974 har funnit att människors välstånd i förhållande till andra betyder mer för deras känsla av lycka än välståndet 1 sig.

168 Teorier tillväxt om

Tabell 6.1 BNP per capita 1870-1989 i 17 industriländer US dollar, köpkrañspariteter

1870 1913 1950 1973 1989 Australien 3 123 4 523 5 931 10 331 13 584 Japan 618 l 114 1 563 9 237 15 101 Kanada l 347 3 560 6 113 ll 866 17 576 USA 2 247 4 854 8 611 14103 18 317 Belgien 2 087 3 266 4 228 9 416 12 876 Danmark l 555 3 037 5 224 10 527 13 514 Frankrike l 571 2 734 4 149 10 323 13 837 Italien l 210 2 087 2 819 8 568 12 955 Nederländerna 2 064 3 178 4 706 10 267 12 737 Storbritannien 2 610 4 024 5 651 10 063 13 468 Tyskland l 300 2 606 3 339 10 110 13 989 Finland 933 l 727 3 480 9 072 13 934 Norge 1 190 2 079 4 541 9 346 16 500 Schweiz l 848 3 086 6 556 13 167 15 406 Sverige 1 316 2 450 5 331 11 292 14 912 Österrike l 433 2 667 2 852 8 644 12 585 Medelvärde l 653 2 937 4 693 10 396 14 456 Källor: Maddison 1991.

Att enbart fördela om de resurser som redan existerar kan vara förenat med konflikter för ett samhälle. En växande ekonomi gör det lättare att tillgodose befolkningens önskemål, alltfrån större sociala ambitioner till förbättrat miljöskydd. Det är dock viktigt att uppmärksamma de påfrestningar som den ekonomiska tillväxten kan medföra. Inflyttningen från landsbygden till städerna kritiserades på sin tid för att skapa sociala problem. I dag gäller kritiken främst negativa effekter på miljön. Men den ekonomiska tillväxten skapar också resurser som gör det möjligt att lindra problemen. Politiska ingrepp kan bidra till att påverka tillväxten i socialt önskvärd och miljövänlig riktning.

Tillväxtmåttet

Bruttonationalprodukten BNP mäter värdet av alla varor och tjänster produceras under ett år. Ekonomisk tillväxt definieras som som ökningen av BNP. Fler varor och tjänster blir tillgängliga for medborgarna. BNP är det vanligast använda måttet det materiella

välståndet, det är inte heltäckande avsnitt 6.6.

men

En bred diskussion kring dessa frågor finns i Produktivitetsdelegationens betänkande SOU 1991:82.

Teorier om tillväxt 169

Ekonomisk tillväxt kan åstadkommas två sätt:

Genom ökade insatser av produktionsfaktorema arbetskraft, kapital eller naturresurser. Befolkningen arbetar mer, utnyttjar mer råvaror eller använder mer maskiner och andra hjälpmedel.

Genom att utnyttja produktionsfaktorema effektivare öka - produktiviteten. Arbetama producerar mer per arbetad timme eller per maskin.

Produktiviteten kan anges för varje produktionsfaktor t.ex. kapitalets produktivitet, som är produktionen per enhet kapital -

maskiner, verktyg, byggnader etc. eller arbetskraftens produktivitet,

som är produktionen per anställd eller arbetad timme. Båda dessa produktivitetsmått beror på mängden arbetskraft i förhållande till mängden kapital, arbetskraftens utbildning och kvalitet, kapitalets tekniska nivå samt produktionsorganisationen m.m.

Ökningen av arbetskraftens produktivitet förklarar i stort sett hela

tillväxten i BNP per capita bland industriländema sedan 1870 Maddison, 1991.

Av arbetskraftsproduktivitetens ökning utgörs mer än hälften av en ökning av den totala faktorproduktiviteten TFP Denison, 1985;

OECD, 19930. Ökningen av den totala faktorproduktiviteten är den

produktionsökning som inte beror på att produktionsfaktorema ökat i kvantitet, utan att de utnyttjats bättre eller att deras kvalitet förbättrats. Total faktorproduktivitet beräknas som produktionen i förhållande till alla produktionsfaktorer. I realiteten begränsas beräkningen till de faktorer som man har ett tillförlitligt mått på, oftast arbetskraft och kapitalstock. En ökning av TFP kan bland annat bero på arbetskraftens ökade utbildning och kompetens, bättre arbetsorganisation och högre kvalitet på kapitalet. En del av dessa faktorer går att mäta, t.ex. mängden utbildning. Men till stor del förblir ökningen i TFP oförklarad och sammanfattas ibland som teknisk utveckling. Denna "restpost" har karakteriserats som den ekonomiska tillväxtens motor.

170 Teorier om tillväxt

6.3 Vad har hänt med tillväxten

Industriländernas ekonomiska utveckling under efterkrigstiden präglas av två drag:

En mycket snabb ekonomisk tillväxt i samtliga länder från andra världskrigets slut fram till 1970-talets början. Därefter har tillväxten den har ändå i genomsnitt varit mattats av, men högre än mellan 1870 och 1950.

De länder som var relativt fattigare i utgångsläget har vuxit snabbare än genomsnittet. I stort sett alla industriländer har haft snabbare tillväxt än det teknologiska ledarlandet USA en

Varför mattades tillväxten av

Efter 1973 har den ekonomiska tillväxttakten bland industriländerna nära nog halverats jämfört med perioden efter andra världskriget. Försöken att kvantifiera° orsakerna till den sjunkande tillväxttakten har inte givit några klara svar. Enligt t.ex. OECD 1993c förklarar en långsammare investeringstakt och mindre teknologisk draghjälp från USA en tredjedel av nedgången i produktivitetstillväxten bland industriländerna. Två tredjedelar förblir oförklarade.

I brist heltäckande förklaringar finns det flera hypoteser som kan ge delar av svaret.

En grupp förklaringar betonar de kortsiktiga faktorerna. Nedgången i tillväxttakt under 1970-talets början sammanföll med en period av makroekonomisk oro. Priserna olja och andra råvaror steg kraftigt. Systemet med fasta växelkurser bröt samman och inflationen steg. Fallet i efterfrågan ledde till lägre investeringar och sjunkande tillväxt. Tillväxten förblev dock lägre även efter att dessa orsaker försvunnit.

En annan grupp förklaringar tar fasta på att tillväxten under 1950och l960-talen var unikt hög. Flera delvis tillfälliga faktorer samverkade: återuppbyggnaden efter kriget, överföringen av arbetskraft

2 Utvecklingen under efterkrigstiden är unik. Från slutet av 1800-talet fram till eñer andra världskriget fannsinte alls samma grad av konvergensmellan de industrialiserade länderna Maddison, 1991. 3 S.k. growth accaunting.

Teorier tillväxt 171 om

från jordbruket till mer produktiva näringar, höga födelsetal, en stabil makroekonomisk situation med låg inflation och fasta växelkurser, liberaliseringen av världshandeln samt möjligheten för övriga industriländer att hämta USA:s stora teknologiska försprång. Enligt denna syn skulle nedgången i tillväxttakt vara en återgång till en mer "normal" utveckling Abramovitz, 1989.

Nedgången i tillväxttakt har även förklarats med att västvärldens ekonomier började fungera sämre under 1970-talet på grund av högre skatter, växande offentliga utgifter, fler regleringar och ökat inflytande för olika särintressen Olson, 1982; 1988; Söderström m.fl., 1994. Agell m.fl. 1994 menar dock att det inte finns några entydiga samband mellan en stor offentlig sektor och låg ekonomisk tillväxt.

Konvergens och upphinnareffektef

Både teori och empiri ger stöd för att länder med lägre produktivitet i utgångsläget har en större potential för snabb tillväxt än andra. Bland de länder som är rika i dag går det att urskilja ett omvänt samband mellan deras produktivitetsnivå 1870 och deras tillväxt fram till i dag. Under perioden har också nästan alla utvecklade länder närmat sig ledarlandet USA Baumol, 1986. Efterföljande länder kan imitera produktionsprocesser, arbetsorganisation och produkter från mer utvecklade länder. Efterkrigstidens ökade internationalisering har ökat möjligheterna till imitation. Varor, investeringskapital, idéer och kunskap har i ökande grad kunnat röra sig fritt mellan länder. När efterföljama successivt närmat sig ledarna minskar möjligheterna till snabba produktivitetsvinster och deras tillväxttakt avtar.

En viktig förklaring till den höga tillväxten bland industriländema under 1950- och 1960-talen var att Västeuropa och Japan fick del av det stora teknologiska försprång som ackumulerats i USA. Under de föregående decennierna hindrades världshandeln och kunskapsutbytet av protektionism och krig. Efterkrigstidens utveckling gynnade även USA, men eñersom efterföljama har mer att lära av ledaren än tvärtom växte övriga länder snabbare Baumol, 1986.

Konvergens innebär att en grupp länder konvergerar mot samma nivå. Upphinnarefekt är när övriga länder växer snabbare än ledarlandet.

172 Teorier om tillväxt

Diagram 6.1 BNP per capita 1950 och BNP-tillväxt 1950-1985 i 24 OECD-länder

BNP-Tillväxti procent

6,5-

6o

5,5-

1.5 . . . . . . . . 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 BNP/cupiio 1950 i USdolIor.1985 års priser

Källa: Summers och Heston 1991.

Diagram 6.2 BNP per capita 1950 och BNP-tillväxt 1950-1985 i 57 länder

BNP-tillväxt i procent

6 o °

5.

000 4 8 ° 9 o o o ° 3- ° o oo o g 0 800 0 0 00 o o

2 0 g O o

o o o o O cb 1 o ° o ° o ° o °

o ° o . . . . . . .

o 1 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 BNP/capita 1950 i USdoIlar. 1985 års priser

Källa: Summers och Heston 1991.

Teorier tillväxt 173 om

Den avklingande upphinnareffekten betraktas som en av förklaringama till varför tillväxttakten mattades av i början av 1970-talet. Studier bl.a. OECD 19930 tyder på att övriga industriländers av produktivitetsnivåer har närmat sig USA:s så mycket att deras upphinnarpotential i stort sett är borta. Numera är det framför allt länder i Sydostasien och i viss mån Latinamerika som drar nytta av upphinnamas möjligheter. Den ekonomiska forskningen om konvergens har dock utsatts för

kritik. Framför allt har urvalet av länder kritiserats De Long, 1986.

Majoriteten de länder som var fattiga början av efterkrigstiden har av också haft den lägsta tillväxten under den efterföljande perioden. Mindre utvecklade länder med en annorlunda produktionsstruktur, inkomsttördelning, utbildningsnivå etc. har inte någon självklar glädje tekniska landvinningar i ledarländema. Abramovitz 1989 betonar av att länder oftast inte är teknologiskt eftersläpande av slump. Brister i social infrastruktur utbildningsnivå, institutionella faktorer som - hindrar landet från att utveckla egen produktionsteknik kan också hindra det från att importera teknik utifrån.

6.4 Teorier om tillväxtens drivkrafter

Det är bara under det senaste dryga seklet som västvärlden uppnått en ekonomisk tillväxt av en storlek som gjort varje generation märkbart rikare än sina föräldrar. Seklema dessförinnan var inte utan framsteg, dessa så små att samtiden knappt kunde skönja dem. Enligt men var visserligen osäkra uppskattningar av Kuznets genomgick den - genomsnittliga produktionen per capita i Västeuropa en dryg fördubbling mellan 1400-talets och 1800-talets början Maddison, 1991.

I ett samhälle till överväldigande delen fortfarande levde på som jordbruk var konflikten mellan tillgången jord och en växande befolkning påtaglig. De ekonomer som, strax före industrialismens genombrott, formulerade de första teorierna om ekonomisk tillväxt kunde därför inte undvika frågan om det fanns någon gräns för tillväxten eller inte.

Tillväxt

- en omöjlighet

I Malthus 1798 värld ekonomisk tillväxt en omöjlighet på lång var sikt. Där bestämdes produktionen enbart av tillgången på arbetskraft

och ändliga naturresurser i huvudsak odlingsbar jord. Om inte

174 Teorier tillväxt om

befolkningsökningen kunde hållas tillbaka med förebyggande åtgärder skulle den tära så hårt på naturresursema att svält och andra katastrofer skulle bli resultatet. Smith 1776 ansåg att länder med stora outnyttjade naturresurser och liten befolkning hade en mer gynnsam position än andra. Men han menade inte att detta avgjorde en nations välstånd. Smith betonade i stället de möjligheter till ökat välstånd som låg i att producera i större skala med mer kapital per arbetare och med en mer effektiv arbetsfördelning. Mill 1848 hävdade att så länge tillgången på naturresurser var begränsad kunde stordriftsfördelar och ökade insatser av kapital bara ge tillväxt under en kortare tid. Mill hoppades dock att den tekniska utvecklingen skulle kunna ge en beständig tillväxt. Mill såg framtiden som en osäker kapplöpning mellan den tekniska utvecklingen och befolkningstillväxten. Så länge den första överträffade den senare skulle välståndet kunna fortsätta att öka.

Tillväxt

- en självklarhet

När utvecklingen fortskred under 1800-talet, levnadsstandarden höj des och även jordbruket drog nytta av de tekniska framstegen hamnade idéerna om tillväxtens gränser i bakgrunden, dock utan att försvinna helt. Två exempel är Jevons teorier på 1860-talet hur brist på kol om skulle hejda industrialiseringen och Romklubbens farhågor 1970talet om en framtida brist olja och metaller. Sådana argument

förekommer även i dagens miljödebatt avsnitt 6.6.

Ett annat viktigt undantag från det ringa intresset för ekonomisk tillväxt vid denna tidsperiod var Schumpeter 1911. Han avvisade uppfattningen att utvecklingen skedde genom en gradvis uppbyggnad av kapital och menade att utvecklingen skedde språngvis genom entreprenörers innovationer Vinsterna entreprenörernas belöning var för framgångsrika innovationer och en förutsättning för nya tekniska framsteg.

Kapitalets roll

Efter andra världskriget blev ekonomisk tillväxt ett förstahandsmål för många nationers politik och därmed återigen ett intressant område för ekonomisk forskning. Utvecklingen av moderna nationalräkenskaper

5Schumpeterdefinierade innovation som den ekonomiska tillämpningen av tekniska framsteg produkter eller produktionsprocesser.

Teorier om tillväxt 175

efterkrigstidens forskare helt empirisk grund än sina gav en annan föregångare. Det blev möjligt att formulera och testa teorier utifrån exakta studier av tillväxtens historiska förlopp. mer

De första försöken att beskriva tillväxtens drivkrafter i en formaliserad modell gjordes Harrod 1939 och Domar 1946. l av Harrod-Domarmodellen sker produktionen med hjälp av arbetskraft och kapital i fasta andelar utan möjlighet att byta den ena faktorn mot den andra, vilket kan upphov till permanent arbetslöshet. Modellen ge i första hand ett försök att förklara 1930-talsdepressionen och dess var massarbetslöshet, och mindre lämpad för långsiktig analys. Betoningen kapitalbildningens avgörande roll fick emellertid ett stort inflytande av under efterkrigstiden.

Den neoklassiska tillväxtskolan, med Solow 1956 som mest

framträdande namn, utvecklade en formaliserad modell där pro-

portionerna mellan arbetskraft och kapital kunde variera. En avgörande egenskap i modellen är den på marginalen avtagande avkastningen att öka mängden kapital per sysselsatt i ekonomin. av När ekonomi utvecklas kan produktionen per capita växa snabbt till en att börja med. Men avkastningen minskar när mängden kapital per sysselsatt successivt ökar. Investeringstakten avtar då och ekonomin

rör sig mot en jämvikt° med en optimal mängd kapital per sysselsatt.

Vid denna jämvikt växer ekonomin i takt med tillväxten i arbetskraften. Utbildning höjer arbetskraftens produktivitet, tekniska som förbättringar ökar kapitalets produktivitet och framsteg i den som övergripande organisationen kan dock få produktionen att växa utöver sysselsättningens tillväxttakt. Engångsförändringar, t.ex. ökad handel eller ökat sparande, kan i modellen lyfta produktionen till en högre nivå, men inte åstadkomma en permanent högre tillväxttakt. Salter 1960 visade hur nyinvesteringar förde in tekniska framsteg i produktionsprocessen. Salter såg kapitalstocken som sammansatt av kapital olika "årgångar" med sin tids bästa teknik. När gammalt av kapital byts mot nytt höjs den genomsnittliga produktiviteten.

Enligt den neoklassiska teorin bör länder med lägre utvecklingsnivå och lägre kapitalstock växa snabbare än mer utvecklade länder. Denna teori inte någon förklaring till varför många fattiga ger länder har permanent lägre tillväxttakt än rika länder. en Nelson 1956 hävdade att länder med låga inkomster per capita och hög befolkningstillväxt kunde fastna i en jämviktsbana, där

6 S.k. steady state.

176 Teorier tillväxt om

sparandet inte räckte för att bygga upp något produktionskapitaU

Botemedlet ansågs vara att försöka ge ekonomin kraftig skjuts en framåt genom att antingen höja det inhemska sparandet vanligt i de socialistiska länderna eller genom en stor överföring av utländskt

investeringskapital ofta förespråkad som lösning för utvecklingslän-

dema.

Empiriska studier av bl.a. Abramovitz 1956 av historiska data i USA visade att bara en mindre del av den ekonomiska tillväxten berodde på ökningen av mängden kapital per sysselsatt. Huvuddelen berodde på tekniska framsteg, förbättringar i arbetskraftens kvalitet, utnyttjande av skalfördelar och allmänt bättre resursanvändning i ekonomin.

Kritiken mot den neoklassiska tillvåxtmodellen går ut på att den, sin elegans till trots, mer beskriver tillväxtens förlopp än förklarar det. Teorin erkänner den tekniska utvecklingens roll som tillväxtens yttersta motor, men förklarar inte dess mekanismer. Dessa mekanismers betydelse har varit utgångspunkten för den senaste generationen tillväxtteorier.

Humankapitalets betydelse

Schultz 1961 använde begreppet humankapital som ett samlingsnamn för de kunskaper och färdigheter arbetskraften besitter. Humankapital utgörs först och främst av utbildning och yrkeserfarenhet, men även hälsa och sociala färdigheter kan räknas dit. Humankapitalet har betydelse för den ekonomiska utvecklingen främst genom att det höjer arbetskraftens bidrag till produktionen och underlättar för arbetskraften att förstå och utnyttja teknologiska framsteg. Vissa t.ex. Uzawa, 1965 betraktar humankapitalet som en egen produktionsfaktor vid sidan av kapital och arbetskraft.

Gemensamt för alla utvecklade länder är att de har höjt sin be-

folknings utbildningsnivå kraftigt under utvecklingsprocessens gång.

Kendrick 1976 beräknade att över hälften USA:s kapitalstock av bestod av humankapital redan 1969. När Denison 1985 uppskattade olika faktorers bidrag till ökningen arbetskraftens produktivitet i av

7 S.k. low-level equilibrium trap. 1820 var den genomsnittliga skolutbildningen i Frankrike, Tyskland, Japan,Holland, Storbritannien och USA runt två år. 1989 var den elva år och förmodligen av högre kvalitet och jämnare fördelad bland befolkningen Maddison, 1991.

Teorier tillväxt 177 om

USA mellan 1948 och 1979 fann han att förlängd utbildning betydde

lika mycket ökningen av mängden fysiskt kapital

som

Lucas 1990 utgår från den neoklassiska tillväxtmodellen se

ovan. Han visar hur skillnader i tillgången humankapital kan förklara varför fysiskt kapital inte produktivt i fattigare länder, är mer trots en större tillgång på arbetskraft. Brist på humankapital och därmed sämre förmåga att utnyttja fysiskt kapital och tekniska framsteg förklaring till varför de flesta fattiga länder växer är en långsammare än de rika länderna. Barro 1991 studerar 98 länder mellan 1960 och 1985. I-lan finner

ett starkt samband mellan deras mängd av humankapital° i utgångs-

läget och deras tillväxttakt under perioden. Länder med en relativt låg inkomstnivå växer snabbare än rika länder endast om de har en stor mängd humankapital i förhållande till sin BNP. Mankiw mil. 1992 visar i en studie över 121 länder mellan 1960 och 1985 att en traditionell neoklassisk tillväxtmodell förklarar tillväxten betydligt bättre om den kompletteras med humankapital.

Ett problem vid bedömningen av humankapitalets betydelse för den ekonomiska tillväxten är att det kan finnas ett omvänt orsakssamband. Länder med hög ekonomisk tillväxt har större möjlighet att utbilda en större del av sin befolkning. Investeringar i formell utbildning kan också överskatta uppbyggnaden av humankapital om de delvis ersätter informell utbildning på t.ex. arbetsplatser. Studier på individnivå Becker, 1975; Björklund, 1992 har visat att de som har utbildat sig erhåller en märkbart högre livslön än övriga. Detta behöver inte vara effekten av en produktivitetsökning som beror på kunskapsöverföringen. Det kan också förklaras med att människor med goda förutsättningar väljer att utbilda sig. Utbildning kan ses som en signal om individens kapacitet Spence, 1974.

Externa effekter och innovationer

Nedgången i tillväxttakt i västvärlden under 1970-talet visade att det inte gick att ta den ekonomiska tillväxten för given. Intresset för tillväxtens mekanismer och drivkrafter intensifierades. Den ekono-

9 Denison förklarar dock hälñen av ökningen i arbetskrañens produktivitet med allmänna framsteg i teknik och kunskaper. Därmed kan han ha underskattat kapitalets roll genom att nytt kapital för ny teknik i produktionen. Detsamma kan dock sägas om humankapital. Abramovitz 1989 för en diskussion om den s.k growth accountingskolan. ° andelen i skolutbildning. Mätt som unga

178 Teorier om tillväxt

miska forskningen sökte en teori som bättre än den neoklassiska modellen förklarar:

teknologisk utveckling och vad som bestämmer långsiktig tillväxt,

varför olika länders tillväxttakter permanent kan skilja sig. -

Enligt neoklassisk tillväxtteori gör teknologisk utveckling att avkastningen på kapitalet inte reduceras till en nivå där incitamenten att investera försvinner. Ekonomin kan då fortsätta att växa även lång sikt. Den moderna tillväxteorin kallas ofta för endogen tillväxtteori, eftersom den tekniska utvecklingen bestäms endogent inom modellerna och inte är exogent given som i tidigare teorier. Den endogena tillväxtteorin betonar innovationer och positiva externa effekter som förklaringar till teknologisk utveckling. Redan under 1960-talet ansåg Arrow 1962 att det var otillfredställande med en tillväxtteori som inte förklarar den teknologiska utvecklingen, utan till så stor del bygger på oförklarade faktorer. Han var den förste som försökte föra in den teknologiska utvecklingens mekanismer i den neoklassiska modellen. Han såg teknologiska

framsteg som biprodukter externa effekter av investeringar, som

sprids till övriga sektorer i ekonomin. Romer 1986 bygger vidare denna tanke. Han utgår från att humankapital inte bara har en direkt effekt produktionen utan även positiva externa effekter. Utbildade arbetare i ett företag kan t.ex. utveckla nya produktionsmetoder som andra företag kopierar. Med tillräckligt stora externa effekter är den marginella avkastningen i produktionen inte avtagande. Tvärtom kan den t.o.m. vara växande. Den "nya tillväxtskolans" antagande om positiva externa effekter av utbildning och dess roll som drivkraft för teknisk utveckling har tagits till intäkt för att motivera större offentliga insatser för utbildning och forskning. Ännu har den empiriska forskningen dock inte kommit särskilt långt med att empiriskt befästa de nya tillväxtteoriemas teser.

Teknologiska framsteg behöver inte enbart förklaras med positiva externa effekter. De kan också förklaras med affärsmässiga satsningar på innovationer. Romer 1990 utgår ifrån att den tekniska utvecklingen drivs av vinstmaximerande individers innovationer. Teknisk utveckling är dock ofta, som framgått ovan, till stor del en allmän nyttighet med betydande positiva externa effekter som det är svårt för den enskilde innovatören att dra full fördel av. Risken är därför att det

Teorier om tillväxt 179

kommer att användas för lite resurser för att forska fram ny teknik om helt fri konkurrens råder. Sådana resonemang bygger vanligen på Schumpeters 1911 teorier. Denne menar att tillfälliga monopolvinster ger incitament till innovationer, och att sådana monopol behövs för att stimulera teknologisk utveckling.

Institutionernas betydelse

De teorier som refererats hittills betonar de enskilda produktionsfaktorernas betydelse för den ekonomiska tillväxten. En annan forskningstradition uppmärksammar de institutionella ramarnas betydelse för hur dessa faktorer tas till vara. Redan Mill 1848 betonade den lagskyddade äganderättens betydelse för sparande och investeringar. Coase 1960 lyfter fram transaktionskostnadernas betydelse for den ekonomiska utvecklingen. North 1990 hävdar att den avgörande skillnaden mellan de länder lyckats lyfta sig fattigdomen och de som stagnerat är att de som ur förra lyckats bygga institutioner som skyddat de ekonomiska friupp och rättigheterna och sänkt kostnaderna för ekonomiska transaktioner. Till institutioner räknar North främst statsmakten och lagarna, men även organisationer, informella regler och sociala normer. I framgångsrika länder har institutionerna kommit att stödja verksamheter som skapar välstånd.

Institutioner förändras och utvecklas kontinuerligt. Den ökande internationaliseringen är en påverkande faktor i denna process. institutionella reformer sprids ofta genom handel och annat ekonomiskt samarbete." Den ekonomiska politiken har också en väsentlig inverkan på utvecklingen av ett lands institutioner. De offentliga skatte- och transfereringssystemen är exempel på institutioner som påverkar tillväxten i ekonomin genom effekter på incitamentsstruktur och arbetsutbud. Sambandet mellan institutionerna och den ekonomiska tillväxten är dubbelriktat. Samhällen som börjat utveckla goda institutioner kan uppnå ekonomiska framsteg som skapar förutsättningar för fler reformer. På samma sätt kan andra samhällen hamna i en ond cirkel där institutionerna håller tillbaka utvecklingen och olika grupper ökar sitt välstånd på bekostnad av andra.

" Spaniens medlemsskapi EU anses t.ex ha hatt stor betydelseför landets ekonomiska och politiska modernisering.

180 Teorier tillväxt om

I tredje världen finns åtskilliga exempel på länder där de befintliga institutionerna och statsmakten berikar den makthavande gruppen Vedovato, 1990. Brist på utbildad arbetskraft kan bero på ett privilegiesystem som reserverar karriärmöjligheter för ett fåtal. Brist på investeringsvilligt kapital kan bero osäkra äganderätter. institutionella reformer kan därför vara en förutsättning för att lån och bistånd ska få någon varaktig effekt.

Att dåliga institutioner hämmar tillväxten i många länder tyder att det är svårt att skapa och bibehålla goda institutionella arrangemang. Men det finns trots allt upplyftande exempel. Vid mitten av 1800-talet var Japan isolerat och efterblivet. Västerländska iakttagare ansåg att japanernas karaktär gjorde dem oförmögna till ekonomisk utveckling. Redan vid slutet av 1800-talet var den japanska ekonomin en av de ekonomier som växte snabbast i världen. För bara några årtionden sedan togs det ofta för givet att den kinesiska kulturen inte passade ,for modernt ekonomiskt liv. I dag är den ekonomiska tillväxten i delar av Kina den högsta i världen.

Inkomstfördelningens roll

Det är en vanlig föreställning att hög ekonomisk tillväxt leder till en mer ojämn fördelning av inkomster i ett samhälle. En orsak skulle vara att snabb ekonomisk utveckling medför en omfattande omvandling av samhället som åtminstone till början rika - en - gynnar grupper mer än fattiga. Kuznets 1955 hävdar att inkomstfördelningen blir mer ojämn under det första stadiet av en ekonomisk utvecklingsfas för att jämnas

ut längre fram i utvecklingen den s.k. Kuznetskurvan. Kuznets

stödjer sig på den historiska utvecklingen i flera redan utvecklade västländer. Studier av en större grupp av länder ger dock ett mer blandat resultat. Summers m.fl. 1984 finner att inkomstfördelningen jämnats ut märkbart i industriländerna mellan 1950 och 1980. Inom medelinkomstländema var inkomstutjämningen mycket mindre, och för de fattigaste länderna hade inkomstskillnaderna ökat. Andra studier visar att ekonomisk tillväxt inte ens inledningsvis

behöver medföra en försämrad inkomstfördelning Fields och

Jakubsen, 1993. Ländernai Ostasien brukar anföras som exempel på att en förhållandevis jämn inkomstfördelning kan skapa ett tillväxtvänligt klimat. l t.ex. Korea, Taiwan och Indonesien blev redan en från början ganska jämn inkomstfördelning ännu jämnare mellan 1960 och 1980 Världsbanken, 1993.

Teorier om tillväxt 181

De senaste åren har mycket forskning ägnats hur inkomstfördelningen påverkar tillväxten t.ex. Alesina och Perotti, 1993. Denna forskning har kopplingar till den s.k endogena tillväxtteorin. Persson och Tabellini 1994 studerar sambandet mellan inkomstfördelning och tillväxt i ett stort antal länder, både utvecklade och mindre utvecklade. De finner att mer ojämn inkomstfördelningen är i

början av perioden, desto lägre blir tillväxten därefter. Alesina och

Rodrik 1994 kommer fram till liknande resultat. De finner även att ojämn förmögenhetsfördelning påverkar tillväxten negativt. en

Intemationaliseringens för tillväxten

betydelse

Redan Smith 1776 lyfte fram arbetsfördelningens betydelse for ekonomiska framsteg. Det traditionella sättet på handeln är att att se den ökar välfärden att varje land specialiserar sig enligt sina genom komparativa fördelar. De vidgade marknaderna gör det också möjligt för producenter att dra nytta av stordriftsfördelar och utnyttja effektivare produktionsprocesser. Enligt neoklassisk tillväxtteori ger ökad handel engångsvinster for ekonomin. Nivån på produktionen höjs, men tillväxttakten ökar inte. Återkommande liberaliseringar utrikeshandeln, t.ex. de som ägt av under efterkrigstiden, kan dock bidra till en högre tillväxttakt rum under sitt genomförande.

Handelsliberaliseringars dynamiska effekter har varit föremål för många studier. Baldwin 1989, 1992 menar att en förbättrad resursallokering ökad ekonomisk effektivitet i produktionen, ger en vilket ökar sparandet, investeringarna samt incitamenten for teknologisk utveckling. Internationalisering kan ökad tillväxt genom överföring av ge teknologi mellan länder. Teknologispridning innebär att eftersläpande

länder kan tillgodogöra sig ledarländemas framsteg avsnitt 6.3.

Multinationella företags direktinvesteringar kan befrämja den teknologiska utvecklingen och öka produktiviteten genom t.ex. intemutbildning, extemaliteter och ökad konkurrens Blomström och Wolff, 1990

Teorin endogen tillväxt har uppmärksammat utrikeshandelns om betydelse för att sprida forskning och kunskap mellan länder. Detta kan gynna alla inblandade, inte bara upphinnarländema. Därmed skulle handel kunna ha långsiktig betydelse för tillväxttakten i alla länder. Krugman 1990 påpekar att forskning och innovationer kostar lika mycket i små ekonomier som i stora. Den potentiella avkast-

182 Teorier om tillväxt

ningen av innovationer är däremot högre i större ekonomier. lnternationell integration som vidgar marknaderna kan därför uppmuntra innovationer och öka tillväxttakten. Grossman och Helpman 1991 visar att integrering av världsmarknaden leder till specialisering mellan länder. Detta leder till att resurserna för forskning och utveckling används mer effektivt. Mindre av resurserna kommer att användas till att reproducera FoU i andra länder, mer till att utveckla nya idéer.

Young 1991 pekar på en annan mekanism. Om kunskaper för-

värvade inom en bransch är till nytta för andra branscher inom samma land, kan ökad utrikeshandel inom en bransch stimulera hela landets tekniska utveckling och tillväxttakt.

6.5 Hur ska tillväxt mätas

BNP-måttets brister

Bruttonationalprodukten BNP enligt nationalräkenskapema mäter marknadsvärdet av den produktion av varor och tjänster För slutlig användning säljs marknaden. Den offentliga produktionen som ingår också i BNP, men värderas i likhet med vissa andra poster enligt särskilda principer, eftersom den i regel saknar marknadspris.

Nationalräkenskaperna NR har kritiserats:

Hushållens produktion av varor och tjänster registreras inte i NR.

En del av det som i NR klassificeras som konsumtion borde i stället betecknas som investeringar. Det gäller t.ex. utgifter För utbildning och för forskning och utveckling, liksom hushållens inköp av varaktiga konsumtionsvaror.

En del av det som i NR klassificeras som slutlig användning borde i stället betraktas som insats och därmed inte ingå i BNP.

z Till slutlig användningräknaskonsumtion och investeringar. Om även produktionen av insatsvaror räknades i BNP skulle detta innebära en dubbelräkning, eñersom värdet av dessaredan ingår i priset på de slutliga produkterna. Sålundaingår värdet av det bröd som konsumeras privat i BNP, medan det bröd som levereras till restaurangerna inte ingår som en särskild post, utan som en del av värdet på restaurangtjänstema.

Teorier om tillväxt 183

Det gäller t.ex. polisens verksamhet, som idag räknas som offentlig konsumtion. De privata vaktbolagens tjänster däremot betraktas som insats, när de säljs till företagen.

NR registrerar inte de kostnader som miljöproblemen och för- slitningen av naturresursema ger upphov till.

BNP avspeglar inte inkomstfördelningen i samhället. -

mått välstånd

Andra på ekonomiskt

Eisner 1988 redovisar ett antal försök att bygga ut de amerikanska nationalräkenskaperna så att de bättre avspeglar den produktion som bidrar till det ekonomiska välståndet. De alternativa BNP-siffror som framkommer i dessa beräkningar skiljer sig väsentligt från den officiellt registrerade BNP. Även när det gäller tillväxttakten uppstår skillnader gentemot de officiella siffrorna. I flertalet fall är dock skillnaden inte särskilt stor.

Det har också gjorts försök att utveckla mer övergripande mått på samhällelig välfärd, bl.a. i syfte att möjliggöra mer rättvisande jämförelser mellan länder. UNDP 1994 redovisar ett sådant mått under beteckningen human development index. Detta väger samman förväntad livslängd, utbildningsnivå och inkomstnivå. Andra varianter detta index inbegriper även mått på inkomstfördelning och av jämlikhet. Även i Sverige pågår sedan några år ett arbete med att komplettera de konventionella nationalräkenskapernai syfte att hantera några av de brister som nämndes ovan. I LU 90 fördes en diskussion om möjligheterna att analysera den ekonomiska utvecklingen i förändringar i nationalförmögentermer av heten, definierad som nuvärdet av all framtida konsumtion i vid mening. En fördel med nationalförmögenheten som välfárdsindikator är att den vidgar perspektivet på välfärden till att också omfatta de framtida konsumtionsmöjlighetema. En ökning av dagens konsumtion sker till priset minskade konsumtionsmöjligheter i framtiden som av kan leda till minskning av nationalförmögenheten. en

184 Teorier tillväxt om

Tabell 6.2 Human Development Index Medellivs- lltbildnings- BNP er Human

Detta mått väger samman läs- och skrivkunnigheten och genomsnittligt antal skolår hos befolkningen. 2 US dollar och köpkrañspariteter. Källa: UNDP 1994.

I bilaga 11 till LU 92 redovisades beräkningar nationalförmöav genheten såsom den definieras i nationalräkenskaperna. Enligt dessa beräkningar uppgick den samlade förmögenheten till 4 700 ca miljarder kronor 1990, eller drygt tre gånger BNP år tab. samma 6.3. Den reala förmögenhetstillväxten 1981-1990 beräknades uppgå till 2,3 procent per år, dvs. något mer än BNP-tillväxten under samma period. Avgränsningen till nationalräkenskapsdeñnitionen innebar dock att flera viktiga törmögenhetsposter hamnade utanför kalkylen. Det gällde inte minst värdet av humankapitalet kunskaper och hälsa och naturkapitalet.

Ett försök att beräkna kunskapskapitalets och utbildningsinvesteringamas storlek redovisas i Ahlroth m.fl. 1994. Beräkningarna avser 1967, 1973, 1980 och 1990. Resultaten varierar väsentligt beroende på vilken beräkningsmetod används. I samtliga fall som redovisas dock ett samlat kunskapskapital som i storlek vida överstiger nationalförmögenheten enligt nationalräkenskaperna tab. 6.3. Den årliga tillväxten av kunskapskapitalet mellan 1980 och 1990 var däremot lägre än for den konventionellt beräknade nationalförmögenheten, oavsett beräkningsmetod.

Teorier tillväxt om

Tabell 6.3 Bruttonationalprodukt och nationalülrmögenhet Miljarder kronor, löpande priser

Kunskapskapitalz

Enligt nationalräkenskapema. 1 Beräkningsmetodema skiljer sig med avseende på huruvida avkastningen på utbildning räknas fore eller eller skatt samt huruvida värdet av fritiden inkluderas i måttet. Källor: SCB och Ahlroth m.fl. 1994.

Vid Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån pågår ett arbete med att utveckla metoder för att inkludera miljö- och naturresurser i nationalräkenskapema. l rapport från miljövårdsberedningen redovisas beräkningar av en den svenska miljöskulden SOU 1992:58. Miljöskulden definieras kostnaden för att återställa miljöskador som är tekniskt-ekonosom miskt återställbara samt storleken på det kapital som erfordras för att betala återkommande reparationsinsatser. Den årliga ökningen miljöskulden beräknas uppgå till knappt av sju miljarder kronor, eller 0,5 procent av BNP 1990. Detta är den skulle behöva avsättas varje år for att miljötillståndet inte summa som ska försämras. Denna siffra kan jämföras med den årliga ökning av nationalformögenheten 2,3 procent som redovisas i bilaga 11 till LU 92. Jämförelsen visar att det underhåll som krävs för att miljöskulden inte ska öka än väl skulle kunna bekostas av de medel mer ökningen den konventionellt uppmätta nationalförmögenheten som av ställer till förfogande.

Tillväxtens

6.6 gränser

Om anlägger ett mycket långt tidsperspektiv är det närmast man självklart att tillväxten har gräns. Det mänskliga livet kommer en en dag att upphöra. Om tidsperspektivet begränsas är emellertid svaret mindre uppenbart. Några argument har varit särskilt framträdande i diskussionen om tillväxtens gränser:

Tillgången till vissa icke förnybara naturresurser metaller, olja o.d. är begränsad. Detta avspeglas bl.a. i den s.k. Romklub-

bens rapport Meadows mil., 1972.

186 Teorier om tillväxt

Tjänstesektoms växande andel av ekonomin har framhållits - som en tillväxtbegränsande faktor, därför att produktiviteten tenderar att växa långsammare i många tjänstesektorer än i varuproduktionen.

Människans påverkan på miljön överstiger i många avseenden vad som är ekologiskt hållbart lång sikt. Problemet förvärras av att många länder i tredje världen står tröskeln till en omfattande industrialisering. Kostnaderna för en miljömässigt uthållig utveckling kan vara så stora att de begränsar tillväxten.

Icke-förnybara naturresurser

Romklubbens rapport mottogs först med stort intresse, men kom så småningom att utsättas för hård kritik. Författarna hade inte tagit hänsyn till att ökande knapphet på naturresurser skulle leda till högre

priser. Detta borde bidra till minskad resursförbrukning genom bättre

hushållning, utnyttjande av resurssnålare teknik och utveckling av ersättningsprodukter. De kända resurserna kommer därför, allt annat lika, att räcka avsevärt mycket längre än vad en enkel trendframskrivning kan visa. Även Romklubbens beräkningar visade sig orealistiska kvarstår om fortfarande frågan om tillgången till naturresurser kommer att utgöra en begränsning för tillväxten. Trots omfattande forskning är frågan inte slutgiltigt besvarad. Det finns emellertid inte några tecken som tyder på en nära förestående resursbrist. Barnett 1979 har studerat data från flera länder utan att finna några tecken ökande resursknapphet under perioden efter andra världskriget.

Tjänstesektoms betydelse

Problemet med tjänstesektoms långsamma produktivitetstillväxt i förhållande till den varuproducerande sektorn uppmärksammades redan på 1960-talet av Baumol 1967. Med hjälp av några förenklade antaganden visade han att relativpriset på tjänster i förhållande till varor skulle stiga utan gräns. Därav drog Baumol slutsatsen att tjänstesektom så småningom skulle försvinna därför att tjänsterna skulle bli för dyra. Analysen utvecklades sedan av andra som visade att efterfrågan på tjänster kunde fortsätta att växa trots att relativpriset ökade, förutsatt att höjda inkomster betydde mer för efterfrågan på tjänster än höjda priser.

Teorier om tillväxt 187

Den historiska utvecklingen kan inte sägas stödja Baumols slutsats. Tjänstesektoms andel av sysselsättningen har ökat kraftigt under de

senaste decennierna avsnitt 3.2. Samtidigt har dock vissa tjänster

nästan helt försvunnit, delvis på grund av teknisk utveckling, men också grund av ökade kostnader. Skoputsning och rakning utförs t.ex. i dag sällan på kommersiell basis i Sverige. Att tjänstesektom fortsatt växa innebär att Baumols andra antagande om en permanent skillnad i produktivitetstillväxt mellan och tjänstesektorerna kommer i centrum. Om detta antagande är varuriktigt kommer tjänstesektorns växande andel av sysselsättningen att begränsa den samlade tillväxten. Arbetsproduktivitetens tillväxttakt var under 1970- och 1980-talet lägre i de flesta tjänstesektorer än i de varuproducerande sektorerna. Skillnaden kan bero på inneboende egenskaper hos tjänsterna minskar utrymmet för produktivitetshöjande insatser. Samtidigt som har dock många tjänsteproducenter varit mer skyddade från såväl inhemsk internationell konkurrens, vilket kan vara en väl så som viktig förklaring till den långsamma produktivitetstillväxten. Såväl den växande internationella konkurrensen som de senaste årens avregleringar har antagligen bidragit till att öka effektiviseringstrycket inom många tjänstenäringar. Tillsammans med den moderna informationsteknologins möjligheter kan detta leda till en betydligt snabbare produktivitetstillväxt i vissa tjänstesektorer framöver. Andra tjänster är antagligen svårare att effektivisera, därför att tjänstens kvalitet är så intimt förknippad med den tid som läggs ned på att utföra den.

Miljö och tillväxt

Sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan är komplicerat. Debatten har dominerats av föreställningar om enkla samband. De få empiriska studier genomförts ger dock inga entydiga besked. som l ett historiskt perspektiv är det uppenbart att många miljöproblem hört intimt samman med den ekonomiska tillväxten. Med ökande industriproduktion följde länge också ökande utsläpp av miljöfarliga ämnen och negativ miljöpåverkan. Under de senaste decennierannan har denna trend brutits i flera avseenden, såväl i Sverige som i na andra industriländer.

J Se produktivitetsdelegationens betänkandeSOU 1991:82 samt kapitel 7 för en diskussion om produktivitetsutvecklingen i olika sektorer.

188 Teorier tillväxt om

De empiriska studier som gjorts av sambandet mellan olika länders inkomstnivå och deras utsläpp av miljöförstörande ämnen bekräftar detta mönster. Det typiska är att utsläppen ökar under ländernas industrialiseringsfas. När inkomstnivån är tillräckligt hög får länderna dock i regel kontroll över problemen. Alla miljöproblem uppvisar emellertid inte detta mönster. Koldioxidutsläppen ökar t.ex. med inkomsterna även på högre inkomsmivåer Molander, bil. 2. Wibe 1990 konstaterade att de svenska utsläppen mellan 1970 och 1985 minskade mest under perioder med snabb tillväxt.

Utvecklingen mot minskande miljöpåverkan vid växande inkomster kan förklaras av flera faktorer:

Kunskapens växande betydelse förändrar den ekonomiska ut- vecklingens karaktär. Varje krona i bruttonationalprodukten fordrar allt mindre mängder energi och naturresurser, och påverkar miljön mindre.

Tillväxten innebär ökade investeringar och teknologisk - en förnyelse som många gånger leder till minskade utsläpp.

Efterfrågan på en bra miljö ökar med stigande inkomst, samtidigt som tillväxten skapar de resurser som behövs för att klara högt ställda ambitioner vad gäller miljön. Miljöförbättringarna kommer dock inte automatiskt. Det krävs i regel att den ökande efterfrågan omsätts i politiska åtgärder främjar som miljön.

Det är en öppen fråga om dessa faktorer i det långa loppet är tillräckligt starka för att motverka tillväxtens ökade resursförbrukning. l ett 30-40 års perspektiv torde dock frågan inte i första hand vara om ekonomisk tillväxt är möjlig utan hur stora kostnaderna blir för att uppnå en miljömässigt hållbar tillväxt kap 14; Molander, bil. 2.

6.7 Tillväxt i teori och

verklighet

De faktorer som betonas i dagens teoretiska och empiriska forskning kring tillväxt är främst humankapital och teknologisk utveckling, men även investeringar och strukturomvandling. I verkligheten sammanfattar dessa begrepp en mängd faktorer som olika sätt påverkar den ekonomiska tillväxten. I denna långtidsutredning spelar bl.a. följande begrepp en framträdande roll:

Teorier om tillväxt 189

Humankapital innefattar både formell utbildning och den in-

formella kunskap som kan fås t.ex. en arbetsplats avsnitt

9.3. l de flesta teoretiska modellerna ökar tillväxten vid en ökning av humankapitalet. I verkligheten måste man även beakta att satsningar utbildning tar i anspråk resurser som har alternativa användningar. Värdet av det ökade humankapitalet måste bedömas utifrån en värdering av alternativen.

Teknologisk utveckling innefattar såväl modernare maskiner

som Förbättrat ledarskap avsnitt 9.4. Administrativa system

och styrmetoder, motivationsbefrämjande åtgärder, entreprenörsanda och andra faktorer som traditionellt behandlats inom företagsekonomisk och sociologisk forskning kan vara väsent-

liga fundament för tillväxt avsnitt 9.9.

Externa effekter från satsningar på teknologisk utveckling

spelar en viktig roll i modern tillväxtteori. Det är dock svårt att empiriskt fastställa omfattningen av dessa extemaliteter. Den internationella integrationen innebär dessutom att sådana effekter även kan nyttiggöras av andra länders företag.

Importerad teknologi viktig faktor bakom teknologiska är en

framsteg avsnitt 9.4.

Internationaliseringen kan även förväntas påverka tillväxten via andra mekanismer än teknologispridning. Internationaliseringen inverkar t.ex. på strukturomvandlingen. Den påverkar även konkurrenssituationen och därigenom indirekt tillväxten.

Konkurrens anses vanligen befrämja den teknologiska utvecklingen genom att den stimulerar till ett effektivare ut-

nyttjande av de befintliga resurserna avsnitt 9.7. Konkurrens

kan stimulera innovationer, men även reducera incitamenten till

FoU avsnitt 6.4.

Den mest påtagliga konfliktrisken idag finns mellan tillväxten och kravet på god hushållning med naturens resurser. Under överskådlig framtid torde dock inte frågan i första hand vara om ekonomisk tillväxt är möjlig, utan hur stora kostnaderna

blir för att uppnå en miljömässigt hållbar tillväxt avsnitt 14.5

samt Molander, bil. 2.

L swsä§:nj, f vi ;m :h: r gi-rus 2 u

A suszzååa. . å " §21 x§i"--. Ä

Utgångspunkter DelrJ

1a3Xn uqagr:ågêU

Basscenariot KAPITEL

7.1 Inledning

En av långtidsutredningens huvuduppgifter är att redovisa alternativa

scenarier för den svenska ekonomins utveckling i ett medel- och långsiktigt perspektiv. Dessa scenarier tar sin utgångspunkt i den prognos för de närmaste åren som presenteradesi 1995 års preliminä-

ra nationalbudget se fotnot 13. Vad gäller det längre tidsperspektivet

utgör de emellertid inga prognoser. De ska i stället möjliga ses som utvecklingsbanor, givet de antaganden görs utvecklingen som om av produktiviteten, arbetsutbudet, etc.

Den svenska ekonomin har genomgått stora förändringar under de

senaste åren avsnitt 2.4. Uppgiften att konstruera rimliga scenarier

på så pass lång sikt som 15-20 år ter sig därför vanskligare än vanligt. Detta återspeglas i betänkandets uppläggning. I detta kapitel presenteras ett basscenario till 2010. Den utveckling skisseras i som detta scenario är delvis fortsättning på historiska trender, i en men väsentliga avseenden också ett brott med det gamla:

Arbetslösheten ligger på högre nivå än under 1980-talet, - en men väsentligt lägre än i dag.

Arbetskraftsdeltagandet stiger från dagens låga nivå, når - men inte upp till 1990 års mycket höga nivå.

Medelarbetstidens utveckling återgår till den långsiktigt sjunkande trend som bröts under 1980-talet.

Produktiviteten i näringslivet växer i historiskt - en sett genomsnittlig takt.

Den offentliga sysselsättningen ökar betydligt lång- sammare än under 1970- och 80-talen.

7 14-1634

194 Basscenariot

Bytesförhållandet med omvärlden terms of trade försämras

något mellan 1990 och 2010, vilket är i linje med den historiska utvecklingen.

Det samlade bruttosparandet hamnar på en historiskt sett hög nivå.

Sammantaget innebär detta att den svenska ekonomin hamnar på historiskt sett genomsnittlig tillväxtbana, vilken utmärks av en en kraftig tillväxt i det privata näringslivet. Denna utveckling är emellertid långt ifrån självklar. Till de kritiska faktorerna hör bl.a. arbetsmarknadens funktionssätt, hanteringen av de offentliga underskotten, villkoren för näringslivets expansion samt stabiliseringspolitikens utformning. Dessa frågor diskuteras i de följande kapitlen 8-12. De analyser och bedömningar som görs i dessa kapitel kontrasteras sedan mot några alternativa scenarier, vilka redovisas i kapitel 13.

Detta kapitel inleds med diskussion om världsekonomins lången siktiga utveckling, vilken tjänar bakgrund till scenariema. som Därefter följer kort presentation av de modeller över den svenska en ekonomin som använts. Efter genomgång de antaganden som ligger till grund för en av scenarierna redovisas sedan den makroekonomiska utvecklingen fram till 1998 respektive 2010 i var sitt avsnitt. Därefter följer en genomgång ekonomins strukturomvandling samt utvecklingen av de av offentliga finanserna till 2010. Det avslutande avsnittet sammanfattar kapitlets slutsatser.

7.2 Världsekonomins långsiktiga utveckling

Världshandelns utveckling

Utvecklingen under efterkrigstiden har gått mot en ökad handel med både och tjänster. OECD-ländernas varuexport växte i genomvaror snitt med 6,4 procent år mellan 1960 och 1990. Under perioden per 1960-1973 och i slutet på 1980-talet växte exporten i ännu snabbare takt, medan mitten 1970-talet och början av 1980-talet var perioder av med betydligt långsammare exporttillväxt. Det finns flera faktorer talar för fortsatt stark tillväxt av som en världshandeln. De regionala integrationsprocesserna inom NAFTA

Basscenariot 195

och EU innebär en fortsatt minskning av handelshindren, liksom det nya GATT-avtalet. Den teknologiska utvecklingen på kommunikationsområdet innebär bl.a. att handeln med många tjänster underlättas. Faktorer som kan inverka negativt på handelstillväxten ökad vore en användning av s.k. icke-tariffára handelshinder och/eller ökad en protektionism mellan regionalt integrerade block.

Det nya GATT-avtalet innebär en fullständig avveckling av tullama på t.ex. stål, läkemedel, jordbruksmaskiner, byggmaskiner, medicinsk utrustning, möbler och papper. Importrestriktionema för TEKO-varor avvecklas på sikt och stödet till jordbruket reformeras och minskas. Sett som ett handelsvägt genomsnitt innebär detta

tullsänkningar för i-ländema på ca 40 procent GATT ombildas till

en organisation, World Trade Organization WTO. Regelverket utökas till att innefatta även tjänstehandeln.

Internationell utblick

Det görs få bedömningar av den långsiktiga tillväxten för olika regioner i världen och av de mekanismer förväntas ligga bakom som utvecklingen. OECD l992g har dock publicerat analyser den av internationella utvecklingen fram till 2000. En annan bedömning har gjorts av det brittiska National Institute of Economic and Social Research.

Tabell 7.1 Regional BNP-tillväxt Procent per år

Källor: OECD l992g och National Institute of Economic and Social Research 1994.

Uttryckt i procentenheter är sänkningen mindre. Som exempel kan nämnasatt det handelsvägdagenomsnittet av Sverigesindustrivarutullar gentemot omvärldenuppgick till ca 4,6 procent fore GATT-avtalets ilqañträdande och före EU-medlemskapet.

196 Basscenariot

Bedömningarna BNP-tillväxten i EU 2 varierar mellan 2,5 och av fyra procent fram till sekelskiftet. Det som skiljer bedömningama är bl.a. de förväntade statiska och dynamiska effekterna av den fortsatta integrationen inom EU samt potentialen för internationalisering, konkurrens och produktivitetsökningar inom tjänstesektorn. Den demografiska utvecklingen bedöms på lång sikt ha stor inverkan sociala kostnader och arbetsutbud. Mellan 1985 och 2025 beräknas befolkningen inom EU över 64 år öka från 42 till 63 miljoner, medan antalet under 20 år beräknas minska med 13 personer miljoner OECD, 1992g.

USA bedöms nå BNP-tillväxt 2,5-3 procent per år under en resten 1990-talet. Bildandet NAFTA förväntas stimulera de av av

nordamerikanska ekonomiema. Övriga faktorer som bedöms inverka

positivt utvecklingen är bl.a. de flexibla arbetsmarknaderna, den snabba teknologiska utvecklingen, det stora antalet småföretag, de effektiva finansmarknaderna samt de konkurrensutsatta och avreglerade marknaderna. Det kvardröjande budgetunderskottet, det låga sparandet, de sociala problemen, den bristande infrastrukturen och stora befolkningsgruppers låga kunskapsnivå är faktorer som kan hämma utvecklingen.

Japans BNP-tillväxt under l990-talet uppskattas till mellan tre och fyra procent. På lång sikt innebär en allt äldre befolkning ökande sociala kostnader och ett minskat arbetsutbud, vilket kan försvåra tillväxten i framtiden. Japanska företag förutses fortsätta att investera utomlands i betydande omfattning. År 2010 förväntas 20 procent av den japanskägda industrin lokaliserad utanför landets gränser, vara jämfört med nuvarande sex procent. lmportefterfrågan från södra Asien och Kina är en positiv kraft i världsekonomin. Exporten från denna region har också ökat kraftigt, med över 18 procent 1993. De snabbast växande ekonomiernai södra Asien är den andra generationen industrialiserade länder som t.ex. Indonesien, Malaysia och Thailand. I Kina var tillväxttakten i real BNP de högsta i världen under 1993, över 13 procent. en av Denna region förväntas nå fortsatt stark BNP-tillväxt på mellan en fem och procent året under de närmaste decennierna OECD, sex om 1992g. Industrin bär upp tillväxten i samtliga länder.

Central- och Östeuropa och den tidigare Sovjetunionen befinner

recession. de radikala ekonomiska reformerna har sig i en djup Trots

2 Diskussionen i detta avsnitt gäller EU-l2, dvs. EU exklusive de länder som blev medlemmar den l januari 1995.

Basscenariot 197

länderna ännu inte förmått återhämta den kraftiga nedgången i produktionen efter planekonomiemas sönderfall. Denna utveckling har samverkat med externa problem, bl.a. sammanbrottet för det tidigare handelssamarbetet länderna emellan.

Östeuropas export till Västeuropa ökade med 20 procent 1992. De branscher där Östeuropa har bäst möjlighet att konkurrera,

som jordbruksprodukter, stål och textilier, är delvis skyddade från

östeuropeisk import. Östeuropa är en liten marknad för Västeuropa,

men dess andel ökade från tre till fem procent mellan 1989 och 1992. Den tidigare Sovjetunionens handel har präglats problem inom av såväl administration som produktion. Den ekonomiska utvecklingen i Ungern, Tjeckien, Slovakien och Polen har varit mer lyckosam än i övriga delar regionen. Dessa av länder har också kommit relativt långt med institutionella och strukturella reformer. Reformpolitiken i det tidigare Sovjetunionen har stött stora problem. Brister i refonnprogrammen, brist på politiskt stöd och mindre utländskt bistånd än väntat har bidragit till svårigheterna FN, 1993. Tidigast i början av 2000-talet kan ekonomisk en integration med de västerländska ekonomierna förväntas OECD, 1992g

Den nordiska

utvecklingen

Utvecklingen i de nordiska länderna är stor betydelse för den av svenska ekonomin. En femtedel den svenska varuexporten går till av något av de nordiska grannländema. De starka kopplingarna mellan de nordiska länderna återspeglas i betydande samvariation i en konjunkturutvecklingen Bergman och Jonung, bil. 13.

Tabell 7.2 Utvecklingen i Danmark, Norge och Finland

Danmark Norge Finland 1995 1996 1997- 1995 1996 1997- 1995 1996 1997- 2000 2000 2000 BNP 3,3 2,8 2,4 2,9 2,6 2,5 4,8 4,1 3,4 Arbetslöshet 10,8 10,1 10,0 5,2 4,8 4,1 16,3 14,6 13,6 Årlig procentuell förändring, för 1997-2000genomsnittlig årlig procentuell förändring. 2 Procent av arbetskraften, för 1997-2000 arbetslöshetvid periodens slut. Källor: OECD 1994g och Finansdepartementet.

Finland har under 1990-talets inledande år genomgått osedvanen ligt djup lågkonjunktur. Det krävs mycket god utveckling den en av finska ekonomin för att få arbetslösheten, budgetunderskottet och ner

198 Basscenariot

utlandsskulden till rimliga nivåer. Arbetslösheten låg under 1994 på nära 19 procent. Även viss Stabilisering börjar skönjas i slutet om en 1994 finns det risk för persistens internationellt sett hög nivå av en 8.4. Den aktuella strategin är att basera ekonomisk

avsnitt en

återhämtning på stark exportutveckling. Detta förutsätter att den en nuvarande konkurrensförmågan inte försvagas. Det krävs strukturella förändringar inom bl.a. den finansiella sektorn, den offentliga sektorn och arbetsmarknaden for att ekonomin varaktigt ska stärkas Finans-

ministeriet, 1993a. De främsta riskerna är att

saneringen de statliga finanserna misslyckas; av -

återskapandet väl fungerande kreditmarknad tar längre tid av en än beräknat;

det uppstår konflikter arbetsmarknaden, som en reaktion mot -

den lönespridning kan förväntas Statens ekonomiska

som forskningscentral, 1994.

Tack oljeinkomsterna har Norge klarat 1990-talets lågkonvare junktur relativt väl. BNP växte med i genomsnitt 1,6 procent mellan 1987-1993 och tillväxttakten beräknas öka till 4,6 procent under 1994 Finans- tolldepartementet, 1994. Budgetunderskottet har ökat og under 1990-talet, är internationellt sett lågt. Ett problem är att men lönekostnaderna sköt i höjden under 1980-talet, vilket har försämrat konkurrenskraften. Arbetslösheten beräknas uppgå till nära sex procent 1994 Finans- tolldepartementet, 1994. Den bedöms sjunka till 4,8 og procent 1996 under förutsättning att strategin för att reducera arbetslösheten blir framgångsrik. Denna strategi bygger dels på en sänkning kostnadsläget med tio procent för att förbättra konkurrenav skraften, dels på minskning transfereringarna till hushållen. en av Transfereringarna ska i stället omfördelas till sysselsättningsskapande aktiviteter Finans- tolldepartementet, 1993. og

l början på 1980-talet befann sig Danmark i en situation som påminner Sveriges i dag. Därefter följde period med relativt om en hög BNP-tillväxt 1982-1987. Den långa räntan halverades från 20 till tio mellan 1982 och 1986, främst beroende på en fast procent växelkurspolitik och sjunkande tyska räntor Finansministeriet, 1994b. Danmark förde under denna tid mycket stram finanspolitik. en Den offentliga sektorns finanser förbättrades en restriktiv genom utgiftspolitik samtidigt skattesänkningar sköts upp. Den s.k. som kartoffelkuren sattes för att bromsa konjunkturen.

Basscenariot 199

Under slutet av 1980-talet den danska ekonomin i otakt med var den internationella konjunkturen. Medan övriga OECD-länder genomgick en högkonjuntur växte den danska ekonomin bara med ungefär en procent per år. Ekonomin stärktes under denna period av låga löneökningar, låg inflation, ökad produktion olja och samt av gas förbättrad konkurrenskraft Finansministeriet, 1993b. Danmark har inte varit opåverkat av 1990-talets lågkonjunktur, men tillväxten i ekonomin tog fart redan 1993. Tillväxttakten 1994

beräknas uppgå till 4,6 procent Ökonomiministeriet, 1994. Arbets-

lösheten är dock fortfarande hög och beräknas uppgå till 12,2 procent 1994. Reformer på arbetsmarknaden och skattereformer har genomförts. Tillsammans med låga löneökningar beräknas detta bidra till en hög tillväxt inom den privata sektorn och sänkning arbetsen av lösheten till 10,1 procent 1996.

7.3 Modellerna

Långtidsutredningen använder tre olika modeller för att konstruera scenarierna för den svenska ekonomins utveckling. Den medelsiktiga

utvecklingen till och med 1998 är beräknad med hjälp

av en konjunkturmodell KOSMOS. De långsiktiga scenarierna bygger på simuleringar med en allmän jämviktsmodell MECMOD. För beräkningarna av de offentliga finansernas utveckling används en särskild finansiell modell FIMO.°

KOSMOS är en traditionell konjunkturmodell. Innebörden är bland annat att efterfrågans utveckling spelar en betydligt större roll för utvecklingen av produktion och sysselsättning än i MECMOD, vilket är rimligt på kort- och medellång sikt. MECMOD är en statisk allmän jämviktsmodell neoklassisk typ av

avsnitt 6.4 med tio producerande sektorer avsnitt 3.2. Modellen

bygger på ett utbudsorienterat synsätt på ekonomisk tillväxt. Ekonomins produktionsförmäga antas ytterst bestämd tillgången till av kapital och olika typer av arbetskraft samt produktivitetstillväxten av i respektive sektor. Till skillnad från vad är fallet i kortsiktisom mer ga modeller t.ex. KOSMOS spelar den aggregerade efterfrågans storlek ingen självständig roll för storleken på BNP. Utbudet genererar sin egen efterfrågan att priserna på alla marknader genom antas anpassa sig så att de tillgängliga resurserna används fullt ut.

3Samtliga modeller harkonstrueratsvid Konjunkturinstitutet. En närmare beskrivning av KOSMOS och MECMOD återfinns i bilaga 1 till LU 90 respektive LU 95. FIMO beskrivs i bilaga l till LU 92.

200 Basscenariot

MECMOD kan sägas beräkna utvecklingen av potentiell BNP. För att den potentiella BNP ska förverkligas krävs det att tidsperspektivet är tillräckligt långt för att anpassning priserna ska komma till en av stånd, samtidigt konjunktursvängningarna jämnats ut. På en så som lång sikt 15-20 år är dessa förutsättningar antagligen pass som någorlunda väl uppfyllda. Svagheten i modellen ligger snarare i de bedömningar måste göras av hur känsligt utbud och efterfrågan som är för förändringar i priserna. Det empiriska underlaget för sådana bedömningar är bräckligt. Såväl KOSMOS MECMOD saknar en finansiell sektor. som Det innebär bl.a. att räntans nivå bestäms utanför modellen. Vidare kan fenomen kreditransonering, finansiella acceleratorer m.m. som

avsnitt 5.4 inte återspeglas i de ekonomiska förlopp som genereras

av modellerna.

Modellemas användbarhet

I LU 92 fördes diskussion modellernas möjligheter och en om begränsningar instrument för att konstruera scenarier för den som framtida utvecklingen. Mot bakgrund den uppmärksamhet som av riktades mot scenariernai LU 92 finns det anledning att återkomma till diskussionen även i denna långtidsutredning. Användandet stiliserade modeller den svenska ekonomin kan av av ifrågasättas från flera utgångspunkter.

Modellerna är med nödvändighet starkt förenklade och aggre- gerade. Komplexa skeenden beskrivs med relativt få samband. En långtgående finfördelning av modellens samband är emellertid varken möjlig eller önskvärd.

För att kunna konstruera scenarierna krävs det att en rad s.k. variabler specificeras utanför modellen. På 15 års exogena sikt är osäkerheten dessa variablers utveckling mycket stor. om

Modellens användbarhet är beroende av att sambanden mellan de ingående variablerna är stabila över tiden. I en analys av långsiktiga skeenden är risken uppenbar att denna förutsättning inte är uppfylld.

I arbetet med modellerna skiljer mellan endogena och exogena variabler. Värdet man på de endogena variablerna bestäms i modellen. De exogena variablerna är däremot sådana måste bestämmas utanför modellen, för att denna ska kunna beräkna som värdena på de endogena variablerna.

Basscenariot 201

Mot bakgrund av dessa brister kan det ligga nära till hands att ifrågasätta modellemas användbarhet. Långtidsutredningens utgångspunkt är dock att modellerna rätt utnyttjade är värdefulla - redskap i arbetet med att konstruera långsiktiga scenarier. Modellernas styrka är att de tvingar användaren att uttryckligen specificera sin syn på samspelet mellan olika skeenden i ekonomin. I praktiken bygger alla ekonomiska analyser på någon uppfattning uttalad eller outtalad om hur ekonomin fungerar. Utan en kvantitativ redovisning - av denna bild är risken uppenbar att olika analyser, i ett partiellt som perspektiv kan framstå som rimliga, i praktiken inte kan fogas samman till en konsistent helhet.

En kritik som ofta riktats mot långtidsutredningen är att dess scenarier snabbt blir ointressanta, därför att ekonomin utvecklas på ett annorlunda sätt än vad förutsågs i scenarierna. Även kritiken som om delvis är riktig får den inte skymma det faktum att långtidsutredningens scenarier inte utgör några prognoser. Huvudsyftet med scenarierna är att skissera olika tänkbara utvecklingsbanor för den svenska ekonomin, som en bakgrund till utredningens analys av strukturella problem i ekonomin. Det är dessa analyser är som långtidsutredningens huvuduppgift. Det bör också påpekas att utredningens tidsperspektiv sträcker sig 15-20 år framåt i tiden. En jämförelse mellan scenarierna och verkligheten några år efter det att utredningen publicerats är således inte något bra mått på de långsiktiga bedömningarnas relevans.

7.4 för

Förutsättningar

basscenariot

Tanken med basscenariot är att illustrera utveckling där den en svenska ekonomin återhämtar sig förhållandevis väl från de senaste årens lågkonjunktur, för att därefter hamna på långsiktig tillväxten bana som är genomsnittlig sedd i ett historiskt perspektiv. Den utveckling som framkommeri scenarierna styrs i hög grad av de antaganden som görs om utvecklingen ett antal s.k. av exogena

variabler se fotnot 3. BNP-utvecklingen på lång sikt bestäms t.ex.

till den helt övervägande delen av de antaganden som görs om arbetsproduktiviteten och sysselsättningen. På kort sikt spelar emellertid utvecklingen av ekonomins efterfrågesida viktig roll för en utvecklingen av BNP och sysselsättning. I detta avsnitt redovisas de antaganden som görs om några de av viktigaste exogena variablerna i basscenariot. Det handlar om

202 Basscenariot

världsmarknadens utveckling, arbetsproduktiviteten, sysselsättningen, sparandet samt den offentliga verksamheten. I verkligheten finns det naturligtvis en återkoppling mellan de endogena och de exogena variablema. Denna återkoppling måste emellertid beaktas utanför själva modellerna.

Världsmarknadens utveckling

På kort och medellång sikt spelar världsmarknadens tillväxt en betydelsefull roll för utvecklingen produktionen och sysselsättav ningen i Sverige. Givet att det finns ledig kapaciteti ekonomin kan ökad efterfrågan från omvärlden göra det möjligt för företagen att en producera och sälja mer, utan att exportpriserna och därmed lönerna i exportföretagen behöver sjunka. Pâ lång sikt är världsmarknadstillväxtens betydelse för BNPtillväxten mindre påtaglig. BNP bestäms i huvudsak av tillgången till arbetskraft och kapital samt av produktivitetstillväxten i näringslivet. En utveckling i omvärlden slår framför allt igenom i mer gynnsam den reala inkomstutvecklingen via bytesförhållandet med omvärlden. Ju snabbare exportmarknadernaväxer och bättre världsmarknadspriutvecklas, desto bättre betalt kan svenska exportörer ta för sina serna och tjänster. En given exportvolym kan därmed betala för en varor större import än vad som annars skulle ha varit fallet.

Tillväxten i OECD-området var svag under 1993. En tydlig återhämtning kunde dock skönjas under 1994. I det korta och medellånga perspektivet antas denna konjunkturuppgång, i kombination med den fortsatta liberaliseringen av handeln, ge upphov till en snabb efter-

frågetillväxt på de svenska exportmarknaderna avsnitt 7.2.

Tabell 7.3 Utvecklingen i OECD-området 1993-1998 Genomsnittlig årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 1997 1998 BNP OECD 16 l,l 2,8 2,9 2,7 2,6 2,8 Marknadstillväxt OECD 14 bearbetadevaror -3,1 9,1 8,0 7,1 6,7 6,4 Källor: OECD och Finansdepartementet.

Den goda marknadstillväxten antas fortsätta efter sekelskiftet. För hela perioden 1990-2010 antas en genomsnittlig marknadstillväxt på fyra procent per år för den totala exporten. Den genomsnittliga utvecklingen döljer betydande skillnader mellan sektorerna tab. 7.4. Tillväxten antas bli snabbast i den

Basscenariot 203

kunskapsintensiva industrin, vilken omfattar stora delar av verkstadsindustrin och delar av den kemiska industrin bl.a. läkemedel. På tjänstesidan antas marknaden för både de arbetsintensiva och de kunskapsintensiva branscherna växa förhållandevis snabbt. Post- och teletjänsterna samt transporttjänsterna hör till de arbetsintensiva tjänster som antas få en snabb marknadstillväxt. Av de kunskapsintensiva tjänsterna antas bl.a. bank- och försäkringstjänsterna samt uppdragstjänstema få en förhållandevis snabb marknadstillväxt.

Tabell 7.4 Världsmarknadens utveckling i olika sektorer 1990-2010 Årlig procentuell förändring

Världsmarknads- Världsmarknadsvolym pris Varuproducerande sektorer

Tjänsteproducerandesektorer Arbetsintensiv 4,1 2,9 Kunskapsintensiv 4,3 4,3 Uttryckt i svenska kronor. Källor: Finansdepartementetoch NUTEK.

På samma sätt som för världsmarknadstillväxten antar utredningen att prisutvecklingen skiljer sig mellan de olika sektorerna tab. 7.4. Priserna antas öka snabbast i den kunskapsintensiva tjänstesektorn till följd av en fortsatt svagare utveckling av arbetsproduktiviteten i denna sektor, också i omvärlden. Även energipriserna har antagits stiga förhållandevis snabbt.

Den svenska utrikeshandeln har under en följd år haft av en sammansättning som medfört att exportpriserna ökat långsammare än

importpriserna. Det avspeglas i utvecklingen av bytesförhållandef

med omvärlden. Sedan början av 1950-talet har bytesförhållandet försämrats trendmässigt.

5 Exportprisindex dividerat med importprisindex.

204 Basscenariot

Diagram 7.1 Sveriges bytesfdrhållande 1950-2010 Index 199ll00 125 120 - 115 110 105 100 95 90 85 . . . . . . . . . . . . . ... ...n 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Källor: SCB och Finansdepartementet.

Försämringen är tydlig fram till 1980-talets mitt. Därefter skedde en återhämtning, vilken till stor del hänger samman med det kraftiga oljeprisfalleti mitten av 1980-talet. Stigande priser skogsprodukter bidrog också till förbättringen. Deprecieringen av den svenska kronan sedan hösten 1992 har resulterat i att de svenska exportföretagen sänkt sina priser i utländsk valuta. Detta avspeglas i ett sjunkande bytesförhållande 1993 och 1994. Försämringen antas fortsätta i långsam takt fram till sekelskiftet. När det gäller utvecklingen efter sekelskiftet antas att det svenska näringslivet lyckas bryta den historiska trenden och i stället rikta sin produktion mot marknader där priserna ökar i takt med genomsnittet. Sammantaget innebär detta att bytesförhållandet antas sjunka med knapp procent mellan 1994 och 2010. I förhållande till 1990 en innebär det en försämring med drygt fyra procent.

l denna utveckling ligger att en del ca fem procentenheter jämfört

med 1990 av deprecieringens effekter på exportföretagens konkurrenskraft kvarstår 2010. De svenska företagens marknadsandelar på exportmarknaderna är således större 2010 än 1990.

Produktiviteten

Förutom sysselsättningen är det framför allt produktivitetens utveckling som bestämmer den långsiktiga BNP-tillväxten. Med produktivitet menas vad man får ut av insatta resurser. De två vanligaste sätten att mäta produktiviteten är produktionen per arbetad timme arbetsproduktiviteten och produktionen i förhållande till samtliga insatta resurser totalfaktorproduktiviteten. I avsnitt 9.1

Basscenariot 205

redovisas utvecklingen av totalfaktorproduktiviteten under perioden 1970-1992.

1 långtidsutredningens scenarier görs antaganden om utvecklingen av arbetsproduktiviteten till 2010. Mellan 1970 och 1992 ökade arbetsproduktiviteten i näringslivet som helhet med 2,6 procent per år i genomsnitt. Om jämförelsen begränsas till perioden 1975-1992 erhålles en tillväxttakt på 2,1 procent per år tab. 7.5. Utvecklingen varierar kraftigt mellan olika år liksom mellan olika sektorer och branscher. 1970-talets inledande år var särskilt goda. Därefter mattades tillväxten gradvis av fram till 1980-talets slut. Denna avmattning av produktivitetstillväxten under 1970- och 1980-talen är inget unikt svenskt fenomen. Även statistiken inte medger några säkra om slutsatser tyder det mesta dock att den svenska produktivitetstillväxten under perioden var svag även sett i ett internationellt perspektiv SOU 1991:82. Det gäller särskilt den andra halvan av 1980-talet, då den svenska arbetsmarknaden präglades av hög sjukfrånvaro och hög personalomsättning, vilket bidrog till att hämma produktivitetsutvecklingen.

Flera faktorer talar för en återhämtningi förhållande till l980-talet. Deltagandeti EU:s inre marknad kan väntas påverka produktiviteten i positiv riktning. Detsamma gäller många av de strukturreformer som

har genomförts under de senaste åren avsnitt 2.4. 1980-talets

problem med t.ex. frånvaron har minskat och kan knappast väntas återkomma med samma styrka. I motsats till det traditionella konjunkturmönstret har produktiviteten ökat förhållandevis snabbt under den innevarande lågkonjunkturen. Mellan 1991 och 1993 växte produktiviteten i näringslivet med 2,9 år Denna utveckling är resultatet betydande rationaliprocent per av seringar, i synnerhet i industriföretagen. Sammantaget framstår en genomsnittlig produktivitetstillväxt på 1,9 procent per år i näringslivet under perioden 1990-2010 som ett rimligt antagande.

I långtidsutredningens scenarier görs antaganden inte bara om den samlade produktivitetens utveckling utan också om de relativa tillväxttakterna i olika branscher. Antagandena baseras på den historiska trenden i respektive bransch och beräkningar av produktionsförutsättningarnai branscherna. Hänsyn tas dels till lönsam-

° Avser produktiviteten mätt i 1991 års priser. Siffrorna för tidigare perioder t.ex. i tabell 7.5 avser produktiviteten mätt i 1985 års priser.

206 Basscenariot

hetsfördelningen, dels till produktionsutrustningens ålder och effektivitet7. Vidare bedömning hur konkurrenssituationen görs en av kan komma att påverka produktivitetstillväxten i de olika sektorerna.

Tabell 7.5 Arbetsproduktiviteten 1970-2010 Årlig procentuell förändring, 1985 ars priser

1970- 1975- 1982- 1990- 1990- 1992 1990 1990 1992 2010

Kapitalintensiva varor 3,8 4,0 4,8 5,l 2,1 Arbetsintensiva varor 2,3 1,5 1,9 2,6 2,0 Kunskapsintensiva

Arbetsintensiva tjänster 2,8 2,4 2,5 1,3 2,4 Kunskapsintensiva tjänster 1,1 1,0 0,3 -1,0 0,9 Summa näringslivet 2,6 2,1 1,7 2,1 1,9 Produktivitetsberäkningama är osäkra eftersom den största delen av sektorns produktion är en ñngerad summa som idealt avser att mäta värdet av hushållens boendei egna fastigheter.Någonmotsvarandeuppskattningför antaletarbetadetimmar finns dock inte. 2 Inkl. nationalräkenskapemas restpost i antal arbetadetimmar. Anm.: Förädlingsvärden och arbetadetimmar enligt nationalräkenskapema. Källor: SCB och Finansdepartementet.

Den kapitalintensiva varuproduktionen är den sektor som historiskt sett har haft den snabbaste produktivitetstillväxten. Omstruktureringar och stora investeringar i ny produktionsteknik under slutet av 1970och början av 1980-talet var de främsta anledningarna. En lika hög produktivitetstillväxt under de kommande decennierna är inte att vänta. Massa- och pappersindustrin är sektorns största branscher. Spridningen av ny teknik har gått långsamt i dessa branscher, vilket drar ned den antagna produktivitetstillväxten för sektorn som helhet. Den arbetsintensiva varuproduktionen antas få en något svagare produktivitetstillväxt än den kapitalintensiva sektorn. Inom t.ex. metallvaruindustrin ger spridningen av ny teknik goda förutsättningar för en snabb produktivitetstillväxt, medan t.ex. de delar av livsmedelsindustrin som ingår i sektorn uppvisar den motsatta bilden. En

7 För dessa beräkningar har Konjunkturinstitutets industristrukturrnodell ISMOD använts.

Basscenariot 207

tilltagande konkurrens från länderna i Östeuropa och i Asien torde

resultera i att sektorns minst konkurrenskraftiga företag slås ut. Detta leder till en något högre produktivitetstillväxt i sektorn än under tidigare perioder. Den kunskapsintensiva varuproduktionen antas få den snabbaste produktivitetstillväxten. Detta beror en snabb teknisk utveckling i sektorn och en tilltagande konkurrens genom den europeiska integrationen. Fördelningen mellan ny och gammal produktionsteknik bidrar gynnsamt till sektorns förutsättningar. Främst gäller detta i läkemedels-, maskin- och elektroindustrierna. Sektorns utveckling gynnas av 1990-talets expansion av högskoleutbildningen.

Som en följd av den europeiska integrationen kommer delar av den skyddade varuproduktionen att utsättas for internationell konkurrens i framtiden. Detta torde leda till en högre produktivitetstillväxt. Samtidigt kommer dock en stor del av produktionen att vara skyddad även i fortsättningen, t.ex. genom höga transportkostnader. Sammantaget antas produktivitetstillväxten i sektorn bli något högre än den var under 1980-talet. Bedömningen av bostadssektorn är förenad med betydande statistiska problem. En stor del av produktionen av bostadstjänster utgörs av uppskattade värden för hushållens boende i egna fastigheter. Antagandet om sektorns framtida produktivitetstillväxt är därför mycket osäkert. Den snabba produktivitetstillväxten i energisektorn under 1970och 1980-talen förklaras av att nya kärnkraftverk och fjärrvärmeverk togs i bruk under perioden. Produktivitetstillväxten i sektorn avstannade från och med 1986, då de sista kärnkraftsreaktorerna startades. Under de kommande decennierna finns det inte samma möjligheter att ta i anspråk ny teknik. Produktiviteten i sektorn antas utvecklas mycket svagt fram till 2010.

Produktivitetstillvâxten i den arbetsintensiva tjänsteproduktionen antas bli relativt snabb. Konkurrensen ökar genom den europeiska integrationen inom t.ex. transporter och handel. Sektorns produktivitetstillväxt de senaste två decennierna drogs ned av den negativa utvecklingen inom hotell- och restaurangbranscherna. Lågkonjunkturen har medfört en betydande utslagning i denna bransch, vilket torde leda till en förbättrad produktivitet. Produktivitetsmätningar i denna typ av verksamhet är samtidigt svåra att göra på grund av att kvaliteten på tjänsterna kan förändras, vilket inte fångas upp i beräkningarna. Den kunskapsintensiva tjänsteproduktionen antas få en långsammare produktivitetstillväxt än de arbetsintensiva tjänsterna. De

208 Basscenariot

historiska värdena påverkas starkt av att i nationalräkenskaperna man antar en årlig produktivitetstillväxt på två procent inom bank- och forsäkringsbranschema. Konkurrensen i dessa branscher kan förmodas öka med en tilltagande utländsk etablering i Sverige. Den svaga tillväxten i branschen uppdragsverksamhet drar samtidigt ned antagandet for sektorns sammantagna produktivitetstillväxt. För den ofentliga sektorn antas produktivitetstillväxten vara lika med noll. Detta överensstämmer med den konvention som används i nationalräkenskaperna och som därmed också ligger till grund för beräkningen av Sveriges BNP. Den faktiska relationen mellan insatsen av arbetskraft och produktionsresultatet i sektorn kan naturligtvis vara en annan. Eftersom scenarierna är uppbyggda kring nationalräkenskapernas definitioner finns det emellertid ingen anledning att avvika från beräkningskonventionen.

Arbetslöshet, arbetsutbud och sysselsättning

Utvecklingen på arbetsmarknaden är av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen framöver. Den dramatiska nedgången i sysselsättningen under 1990-talets inledande år innebär att det finns en betydande potential för att öka sysselsättningen under perioden fram till 2010. En god sysselsättningstillväxt innebär i sin tur att BNP ökar snabbare och de offentliga finanserna utvecklas bättre än vad de annars skulle ha gjort. I debatten om arbetsmarknadsläget riktas intresset ofta mot den öppna arbetslöshetens storlek samt omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den totala sysselsättningen påverkas emellertid också av befolkningstillväxten och arbetskraftsdeltagandet vilka i sin tur bestämmer arbetsutbudets storlek. sysselsättningen räknat i arbetade timmar påverkas dessutom av medelarbetstidens utveckling.

Befolkningen

Statistiska Centralbyrån har för långtidsutredningens räkning gjort en framskrivning av befolkningen i Sverige till 2030 bil. 4. I huvudalternativet, som ligger till grund för långtidsutredningens scenarier, bestäms befolkningsutvecklingen av tre antaganden:

kvinnor föder i genomsnitt 1,9 barn;

Basscenariot 209

nettoinvandringen blir i genomsnitt 15 000 per år under hela perioden, med undantag av 1994 45 000 och 1995 30 000, då nettot höjs av flyktingar från Bosnien och anknytningsfall;

medellivslängden ökar fram till 2010, från 75,4 år för män och - 80,8 år för kvinnor 1992 till 76,4 respektive 82,1 år.

Nettoinvandringen är den faktor som är mest osäker i scenariernas tidsperspektiv. Under efterkrigstiden var invandringen till Sverige starkt konjunkturberoende. Sedan slutet av 1970-talet påverkas invandringen i första hand av regel- och praxisförändringar samt av händelser i omvärlden som påverkar flyktingtillströmningen.

Arbetskrafsdeltagande

Arbetskraftsdeltagandeti Sverige har ökat successivt under de senaste decennierna. Det relativa arbetskraftstalets uppgick till drygt 84 procent 1990. Under de senaste årens lågkonjunktur har arbetskraftsdeltagandet minskat, då allt fler personer lämnat arbetskraften. Denna tendens har förstärkts ökade insatser i det reguljära utbildningsväsendet och av omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder anses definitionsmässigt stå utanför arbetskraften Antalet i arbetskraften uppgick 1994 till närmare 4,3 personer miljoner, vilket var 279 000 färre än 1990. Nedgången begränsas till 162 000 hänsyn tas till antalet sysselsattai de arbetsmarknadspoliom tiska åtgärder som inte räknas till arbetskraften.

Även den "dolda" arbetslösheten har ökat. De latent arbetssökande uppgick till 184 000 ökning med närmare personer, en

från Antalet undersysselsatta" uppgick till

147 000 personer 1990. 332 000 vilket är närmare 140 000 fler än 1990. Det personer, outnyttjade arbetsutbudet omfattade närmare 854 000 under personer 1994. Inkluderas dessutom deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska åtgärder definitionsmässigt inte räknas till arbetskraften tillsom kommer ytterligare 160 000 personer. Det betyder att det finns en

8 Antalet personer i arbetskraften i relation till befolkningen i åldrarna 16-64 år. 9 Under 1990-talets lågkonjunktur har särskilt arbetsmarknadsutbildningen samt de nya åtgärderna ungdomspraktik och arbetslivsutveckling expanderat. ° Personer velat och kunnat arbeta, men inte sökt arbete. som " Anställda som arbetar mindre än de önskar av arbetsmarknadsskäl. z de arbetslösa,de latent arbetssökandeoch de undersysselsatta. Summan av

210 Basscenariot

potential för en kraftig återgång till arbetsmarknaden när efterfrågan ökar.

Medelarbetstiden

Förändringar i medelarbetstiden kan bero på rad olika faktorer en såsom ändrade arbetstidsregler och möjligheter till ledighet, utvecklingen av reallönen efter skatt samt arbetskraftens sammansättning. En viktig faktor är arbetskraftens fördelning på olika kohorter årskullar. Under 1960- och 1970-talen då den stora mobiliseringen av kvinnlig arbetskraft ägde rum arbetade många kvinnor deltid. Detta bidrog sannolikt till att den genomsnittliga medelarbetstiden i hela befolkningen minskade. Allteftersom nya årskullar kvinnor tillkommit, med allt högre genomsnittlig arbetstid, har medelarbetstiden ökat. Reallönens utveckling kan ha två motverkande effekter på medelarbetstiden. Å sidan innebär högre reallöner värdet ena att av ytterligare en arbetstimme ökar för den enskilde, vilket talar för ökad en arbetstid. Å andra sidan innebär högre reallöner inkomsterna ökar att vid en given arbetsinsats. Eftersom de flesta arbetstagare antagligen önskar ta ut en del av en inkomstökning i form ökad fritid talar av detta för en minskad medelarbetstid.

I ett långsiktigt historiskt perspektiv har medelarbetstiden minskat mycket kraftigt. Under de senaste hundra åren har arbetstiden år per och sysselsatt i det närmaste halverats SOU 1989:53. Enbart mellan 1965 och 1980 minskade medelarbetstiden med närmare 20 procent. Till stor del har denna minskning åstadkommits lagstiftning genom och avtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa förändringar torde vara ett uttryck för att efterfrågan på fritid ökar när reallönerna stiger.

Beräkningsantaganden

Förutsättningarna för basscenariots sysselsättningsutveckling kan sammanfattas på följande sätt:

Mellan 1990 och 1994 minskade arbetskraftsdeltagandetfrån 84 procent till 77,6 procent. År 2010 antas det åter ha stigit till 82 procent. Deltagandet antas öka för samtliga åldersgrupper, men den största ökningen kommer i åldersgruppen 20-24 år. l dessa åldrar har arbetskraftsdeltagandet fallit kraftigt under lågkonjunkturen.

Basscenariot 211

Den öppna arbetslösheten 1,7 procent 1990. Mellan 1994 var och 2010 antas den minska från åtta till fem procent. Antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar från drygt personer arbetskraften 1994 till 2,5 procent 2010. fem procent av

Den genomsnittliga arbetstiden antas minska med 4,5 procent - 1994-2010. Utvecklingen antas vara en följd av att reallönerna stiger kraftigt efter sekelskiftet samtidigt som kohorteffekten på medelarbetstiden avtar succesivt under perioden. Sammantaget minskar medelarbetstiden med 2,1 procent under perioden

1990-2010.

Arbetsutbudet beräknas öka med sammanlagt ca 4,6 procent under perioden 1990-2010, dvs. med drygt 0,2 procent per år.

Tabell 7.6 Arbetsutbudets och befolkningens utveckling

Nivå Årlig procentuell förändring 1990 tusental 1990- 1995- 2000- 2005personer 1995 2000 2005 2010

Befolkningen

Arbetskrañen 4 549 -0,94 1,04 0,42 0,45 Antal personer Arbetstid 1 481 0,42 -0,24 -0,30 -0,30

Genomsnittlig arbetstid per person och år i timmar. Källor: SCB och Finansdepartementet.

Dessa antaganden ska inte ses som en prognos for tillståndet 2010. Syftet är att målsättning som framstår som rimlig i snarare ange en det svåra utgångsläget och de internationella erfarenheterna ljuset av hög arbetslöshet. För att dessa antaganden ska infrias krävs det av antagligen att ytterligare reformer genomförs för att förbättra ekonomins och arbetsmarknadens funktionssätt. I kapitlen 8-12 diskuteras ett antal åtgärder som skulle kunna leda till bättre fungerande ekonomi och arbetsmarknad. Utredningen har en inte funnit det möjligt att ta ställning till vilka av dessa åtgärder som är nödvändiga eller tillräckliga för att uppnå den arbetslöshetsnivå som antagits i basscenariot. l kapitel 13 redovisas två alternativa scenarier där bl.a. arbetsmarknaden antas fungera sämre respektive bättre än i basscenariot.

212 Basscenariot

Sparandet

De antaganden som gjorts beträffande produktivitetens utveckling baseras i hög grad på en trendmässig framskrivning historiska av förlopp. För att denna utveckling ska möjlig krävs dock vara en betydligt högre investeringsnivå än dagens. Investeringarnas utveckling under de närmaste åren har betydelse också för möjligheterna att få till stånd en nedgång i arbetslösheten.

I långtidsutredningens scenarier fram till 2010 görs inget antagande om det reala sparandet, dvs. investeringarna. Nivån på investeringarna bestäms i stället med utgångspunkt från hur produktionen, räntorna och lönsamheten utvecklas. Däremot görs ett antagande nivån på om det totala sparandet, dvs. summan realt och finansiellt sparande. av Det mått som används i detta sammanhang är bruttosparkvoten. Nivån på denna kvot anger hur stor del BNP det sammantagna av som bruttosparandet utgör, dvs. hur stor del produktionsresultatet av som inte konsumeras. Bruttosparkvoten i Sverige uppgick 1993 till 11,6 procent. Detta är både historiskt och internationellt sett mycket låg nivå. Som en jämförelse kan nämnas att bruttosparkvoten 1990 låg nästan sju procentenheter högre. Nedgången i sparandet sammanfallermed betydande förskjutningar i sparandet mellan olika sektorer. Den privata sektorns bruttosparande har ökat trots att såväl näringslivets hushållens investeringar som minskat kraftigt. Det finansiella sparandet har således ökat mycket kraftigt i dessa sektorer. Samtidigt har den offentliga sektorns bruttosparande sjunkit dramatiskt.

Diagram 7.2 Bruttosparandet uppdelat på sektorer Procent av BNP

Totalt sektor

Offentlig .. sektor , i

19 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källa: SCB.

Basscenariot 213

En viktig utgångspunkt för utredningens antaganden är att företagens och det finansiella kapitalets rörlighet över gränserna

fortsätter att förstärkas avsnitt 4.4 och 4.5. Sambandet mellan det

inhemska sparandet och den inhemska kapitalbildningen kommer således att väsentligt svagare framöver. Detta innebär att nivån vara på det framtida sparandet i högre grad måste bestämmas med utgångspunkt från nationalinkomstens långsiktiga utveckling och demografiska faktorer. Bruttosparandet har också betydelse för stabiliteten i den ekonomiska utvecklingen.

1 basscenariot har antagits att bruttosparandet uppgår till 22 procent BNP 2010, vilket motsvarar de nivåer som rådde på 1960av talet och början 1970-talet diagram 7.2. I förhållande till 1993 års av nivå innebär det däremot nästan en fördubbling. Utgångspunkten för antagandet bruttosparandet är att en del av om den förbättring kostnadsläget som uppnåddes 1992 består, och att av nettoexporten och investeringarna därigenom ökar påtagligt. Sparandet i ekonomin hålls också ett fortsatt högt hushållssparande. uppe av Hushållens sparkvot, dvs. nettosparandet relativt disponibel inkomst, 2010 ligga på fyra procent. Detta kan jämföras med en nivå på antas i genomsnitt procent under l980-talet. en

Den offentliga verksamheten

Som underlag för långtidsutredningen har Kommun- och Landstingsförbunden gjort s.k. baskalkyler. Utgångspunkten är fattade beslut, gjorda åtaganden och oförändrad standard på de kommunala tjänster- Syftet är att beskriva den förändring den kommunala konsumna. av tionen följer när åtagandenainfrias och när befolkningens storlek som och sammansättning förändras. I baskalkylerna tas i princip ingen hänsyn till möjligheten att höja produktiviteten eller effektiviteten. Enligt baskalkylerna skulle den kommunala konsumtionen behöva växa med drygt procent år fram till sekelskiftet. Därefter sker en per påtaglig reducering tillväxttakten. Utslaget på hela perioden en av 1994-2010 innebär detta en nivåhöjning av den kommunala konsumtionen med i genomsnitt 0,6 procent per år.

l 4 Basscenariot

Tabell 7.7 Kommun- och Landstingslörbundens baskalkyler Volymutveckling, procent 1994- 1998- 1994- 1998 2010 2010 Kommunförbundet

Landstingsförbundet Hälso och sjukvård 0,6 0,5 0,5 Omsorg om psykiskt

Källor: Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Hur stort utrymmet blir för kommunal konsumtion framöver beror i hög grad på hur skatteunderlaget och skattesatserna utvecklas. De antaganden som tidigare gjorts om produktivitets- och sysselsättningsutvecklingen för ekonomin i stort innebär att underlaget för den kommunala beskattningen växer i förhållandevis snabb takt framöver. De kommunala skattesatserna har samtidigt förutsätts oförändrade vara efter 1995. Vid sidan om skatterna är statsbidragen kommunernas viktigaste inkomstkälla. Bidragen förutsätts minska fram till sekelskiftet, inte bara realt utan också i nominella tal. Detta beror på att arbetslösheten sjunker och flyktingmottagandet minskar. Vid sidan av inkomsternas utveckling beror det framtida utrymmet för kommunal konsumtionen i hög grad på hur de kommunanställdas löner utvecklas. Ju snabbare löneökningar, desto mindre utrymme för expansion av verksamheten. I basscenariot antas att timlönema för de anställda i kommuner och landsting utvecklas något långsammare än lönerna i näringslivet.

Den kommunala konsumtionen beräknas minska med i genomsnitt 0,8 procent per år mellan 1994 och 1998. Eftersom demografiska förändringar väntas leda till att servicebehoven ökar innebär detta att resurserna måste användas på ett effektivt sätt för att den mer ursprungliga servicenivån ska kunna upprätthållas. För hela perioden 1994-2010 förutsätts däremot genomsnittlig tillväxt på 0,6 en procent per år, dvs. samma utveckling i Kommun- och Landstingsförsom bundets baskalkalkyler. För att sådan utveckling ska förenlig en vara med balans i kommunsektorns finanser fordras relativt påtaglig en uppgång i statsbidragen. Dessa förutsätts efter sekelskiftet utvecklas i ungefär samma takt den kommunala konsumtionen. Den statliga som

Basscenariot 215

konsumtionen 2010 antas ungefär samma omfattning som vara av 1994.

I långtidsutredningens scenarier görs också antaganden om den offentliga produktionens utveckling. Offentlig konsumtion och produktion är inte identiska begrepp. l offentlig konsumtion ingår såväl offentlig produktion myndigheters inköp av privat prosom ducerade och tjänster. Däremot ingår inte de inkomster som varor härrör från offentliga myndigheters försäljning varor och tjänster. av

Tabell 7.8 Offentlig konsumtion 1993 Milj arder kronor

Staten Kommunerna Totalt

Produktion 69,9 225,1 295,0 Förbrukning 72,0 80,8 152,8 + Försäljning 14,2 30,2 44,4 - Konsumtion 127,7 275,8 403,5

Källa: Konjunkturinstitutet.

Dessa skillnader innebär att den offentliga produktionen och den offentliga konsumtionen kan utvecklas olika. Om t.ex. den offentliga sektorn ökar andelen inköp privat producerade tjänster får detta till av följd att den offentliga produktionen utvecklas långsammare än den offentliga konsumtionen. Ett ökat inslag avgiftsfinansiering innebär av däremot att den offentliga produktionen utvecklas snabbare än konsumtionen.

Mellan 1980 och 1990 utvecklades den offentliga produktionen och konsumtionen i ungefär takt. I reala termer låg tillväxten samma 1,5 respektive 1,6 procent i genomsnitt per år. Myndigheternas försäljning och tjänster ökade visserligen betydligt snabbare av varor än så, detta balanserades att också förbrukningens andel av men av konsumtionen ökade. Mellan 1990 och 1994 har den offentliga produktionen minskat med 5,9 procent. Samtidigt har den offentliga konsumtionen ökat med 1,9 procent. Kraftigt ökade inköp privat producerade varor och av tjänster är orsaken till denna skillnad. Den offentliga sektorns egen försäljning har utvecklats på ungefär sätt som konsumtionen. samma Omfattande prishöjningar har dock medfört att också försäljningsvärdet ökat i förhållande till den offentliga konsumtionen beräknad i löpande priser. Utvecklingen ökad andel privat producerade tjänster i den mot en kommunala konsumtionen väntas fortsätta. Detta innebär att den kommunala produktionen och sysselsättningen kommer att utvecklas

216 Basscenariot

långsammare än konsumtionen. Sammantaget väntas sysselsättningen i offentlig sektor vara knappt fem procent högre 2010 än 1994.

En viktig uppgift för den ekonomiska politiken är att sanera statsfinanserna så att en varaktig och uthållig tillväxt kan åstadkommas. Regeringens målsättning är att statsskuldens andel BNP ska av stabiliseras senast 1998. Under hösten godkände riksdagen ett fyraårigt program förstärker de offentliga finanserna 1998 med som 56,4 miljarder kronor jämfört med 1994. I budgetpropositionen 1995 föreslog regeringen ytterligare budgetförstärkande åtgärder om sammanlagt 21,7 miljarder kronor. Skatteregler och förrnånsnivåer i transfereringsystemen har i basscenariot förutsätts oförändrade vara under perioden efter sekelskiftet.

7.5 Den

makroekonomiska

utvecklingen till 199813

Den svenska ekonomin befinner sig för närvarande på väg upp ur en djup lågkonjunktur. Industriproduktionen har vuxit snabbt under det senaste året, huvudsakligen till följd snabbt växande De av en export. hemmamarknadsorienterade delarna ekonomin befinner sig dock av fortfarande i ett förhållandevis svagt konjunkturläge. Denna tudelning av den svenska ekonomin hänger med att exportefterfrågan samman ökat mycket snabbt efter kronans frikoppling från écun i november

1992, samtidigt som bostadsinvesteringama och den privata konsum-

tionen utvecklats svagt. Denna situation väntas gradvis förändras under de närmaste åren, i takt med att återhämtningens impulser sprider sig från de exportinriktade till de hemmamarknadsinriktade delarna ekonomin. Den av offentliga konsumtionen fortsätter dock att minska. Styrkan och snabbheten i återhämtningen är starkt beroende av ett antal kritiska faktorer. Det gäller framför allt räntornas utveckling, den privata sektorns skuldanpassning, arbetsmarknadens funktionssätt samt produktionskapacitetens utveckling.

Basscenariotsutveckling överensstämmermed den prognos för 1995och 1996samt det scenario med medelhög tillväxt 1996-1998 som presenteradesiden preliminära nationalbudgeten prop. l994/95:lO0, bil. 1.1.

Basscenariot 217

Ränteutvecklingen

1 basscenariot har antagits att räntorna gradvis sjunker fram till 1998. Denna utveckling speglar ett ökat förtroende för den svenska ekonomin, gradvis sjunkande inflationsförväntningar samt successivt förbättrade offentliga finanser. Tillsammans med de förhållandevis överskotten i bytesbalansen bidrar dessa faktorer också till en stora appreciering av den svenska kronan.

Tabell 7.9 Ränta och ECU-index årsgenomsnitt

1993 1994 1995 1996 1997 1998

Svensk ränta, S-ärs statsobligationer 8,0 9,1 10,0 9,3 8,5 8,0 ECU-index 126,1 124,0 121,6 117,9 115,9 113,9

Källa: Finansdepartementet.

Osäkerheten kring denna utveckling är stor. De nominella räntorna, såväl långa korta, har uppvisat stora fluktuationer under de som åren. Räntemarginalen gentemot omvärlden har periodvis varit senaste betydande. Mycket tyder på att utvecklingen av de offentliga finanserna intar central ställning när det gäller att förklara en

ränteskillnaderna gentemot omvärlden avsnitt 12.3 och bil. 15. En

trovärdig plan för att hantera de offentliga underskotten torde därför ett nödvändigt villkor för att förverkliga den ränteutveckling som vara ligger till grund för basscenariot. 1 basscenariot antas att de budgetförstärkningar redovisats i den ekonomisk-politiska propositionen som prop. 1994/95:25 samt i budgetpropositionen prop. l994/95:l00 är tillräckliga i detta avseende.

Räntemarginalen påverkas antagligen också av Sveriges förhållandevis långa historia höginñationsland jämfört med övriga som OECD-länder och osäkerheten Riksbankens möjligheter att uppnå om inflationsmålet bil. 15. En förutsättning för den utveckling som ligger i basscenariot är att inflationsmålets trovärdighet stärks under de närmaste åren. Om så inte sker riskerar den svenska ekonomin att genomgå utdragen period med återkommande trovärdighetskriser, en tvingar Riksbanken att höja sina styrräntor för att dämpa som intlationsförväntningarna. Riksbanksutredningen SOU 1993:20 och Svensson bil. 14 att ökad trovärdighet för inflationsmålet menar en kräver att Riksbanken oberoende ställning i förhållande till ges en mer de politiska organen. Den utveckling konsumentprisindex KPI som ligger i av basscenariot innebär att den övre gränsen för Riksbankens inflations-

218 Basscenariot

mål överskrids 1996. Utveckling är emellertid följd en av att saneringen av de offentliga finanserna till del åstadkoms en genom höjda indirekta skatter och sänkta subventioner. Dessa åtgärder bidrar till att höja KPI med 1,5 procentenheter 1996. I basscenariot har ca antagits att dessa prishöjningar inte påverkar de långsiktiga inflationsförväntningarna och att de inte heller utlöser några reaktioner penningmarknaden.

Den privata sektorns

skuldsanering

En viktigt förklaring till det tidiga 1990-talets kraftiga försämring av konjunkturen är utvecklingen den privata sektorns sparande. Detta av steg till 11,5 procent av BNP 1993.

Ökningen av företagssparandet utlöstes bl.a. den kostnadskris

av som drabbade den svenska exportindustrin under slutet l980-talet. av De höga kostnaderna i förhållande till omvärlden tvingade företagen att genomföra kraftfulla rationaliseringar för att klara sin lönsamhet. Samtidigt drog man ned på investeringarna. Denna utveckling ledde till en kraftig ökning det finansiella sparandet. av

Diagram 7.3 Hushållens sparkvot 1980-1998 Procent

Finansiellsorkvoi

Netlos arkvoi n ------ --

-3. 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källor: SCB, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Utveckling av hushållens sparande har flera förklaringar. En viktig orsak är det skuldanpassningsbehov uppstod de som när reala räntekostnaderna efter skatt steg kraftigt och tillgångspriserna föll

avsnitt 2.2. Behovet av att minska skulderna förstärktes

av att hushållens skuldsättning befann sig på historiskt en sett hög nivå, efter

Basscenariot 219

kraftig ökning under 1980-talet. Den ökning av arbetslösheten och en de offentliga underskotten följde skapade osäkerhet om de som framtida inkomsterna, vilket ytterligare förstärkte sparuppgången.

Hushållens skuldanpassning är betydelsefull faktor när det en gäller utvecklingen sparandet och därmed konsumtionen i ett kortav och medelfristigt perspektiv. Av allt att döma har anpassningen kommit långt. Hushållens skulder i relation till den disponibla inkomsten är på nivåer som i mitten av l970-talet. nu nere samma Räntekostnaderna efter skatt har sjunkit i förhållande till de disponibla inkomsterna. År 1995 bedöms de på 1984-1986 års nivå, vara nere dvs. den nivå rådde före kreditmarknadens avreglering. som

Diagram 7.4 Hushållens skuldkvot Skulder i relation till disponibel inkomst

130- 120 110 100 90 80- 70 . . . . . . r . . . . 19841985 198819901992 19941996 1970 1972 19741976 197819801982 Källor: SCB och Finansdepartementet.

Hushållens konsumtions- och sparbeteende styrs i hög grad av deras förväntningar framtiden. Basscenariot bygger på att om hushållens inkomstförväntningar gradvis stärks under de kommande åren, i takt med att arbetslösheten faller och osäkerheten om trygghetssystemen minskar. I kombination med successivt avklarad en skuldanpassning, sjunkande realräntor och stigande tillgångsvärden medför detta incitament till lägre sparande och därmed högre konsumtion. Hushållens sparkvot faller gradvis och uppgår 1998 till 3,3 procent.

220 Basscenariot

Tabell 7.10 Hushållssektorns finanser Årlig procentuell förändring, 1991 års priser 1990-

Andel av disponibel inkomst. 2 Genomsnitt 1990-1993. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Ökningen av den privata konsumtionen begränsas dock

av att hushållens faktiska inkomster utvecklas svagt under de närmaste åren. Under 1995 minskar de realt disponibla inkomsterna med drygt två

procent. Den svaga inkomstutvecklingen hänger till stor del

samman med de åtgärder som genomförs för att förstärka statsbudgeten. Trots

det kraftiga fallet i sysselsättningen och de budgetförstärkningar

som genomförts är nivån på hushållens inkomster 3,5 procent högre 1995 än 1990 jfr diagram 2.8. I basscenariot har antagits att dessa budgetförstärkningar bara delvis slår igenom i lägre privat konsumtion. Detta rimlig är ett antagande, givet att många hushåll räknat med dessa inkomstminskningar och därmed redan anpassat sin konsumtion i ett tidigare skede.

Arbetsmarknadens funktionssätt

Arbetsmarknadens funktionssätt är central betydelse för återav hämtningens uthållighet. Det handlar såväl lönebildningen om som om arbetskraftens rörlighet i olika avseenden kap. 8. 1 basscenariot har antagits att arbetsmarknaden fungerar förhållandevis väl, även om lönebildningen fortfarande kännetecknas nominella stelheter nedåt av dvs. få nominella lönesänkningar, relativt stark följsamhet mellan sektorer samt tendenser till höga löneökningar inom de sektorer som växer och har höga vinster. Lönerna antas utvecklas relativt måttligt fram till 1998, främst beroende den höga arbetslösheten. Den goda lönsamheten inom näringslivet, främst inom industrin, leder till snabbare löneuten veckling än inom andra sektorer. De fortsatta underskotten i de offentliga finanserna och minskningen den offentliga sysselsättningen av bidrar till en något återhållsam löneutveckling inom och mer staten kommunerna. På kort sikt finns det en risk för att industrins starka uppgång ger upphov till höga lönekrav, även arbetslösheten fortfarande om är

Basscenariot 221

mycket hög. En sådan utveckling skulle antagligen öka inflationen och därmed utlösa räntehöjningar, i synnerhet om lönekraven sprider nya sig till övriga sektorer i ekonomin.

Produktionskapaciteten

Investeringarna föll kraftigt i början 1990-talet. Investeringsav nedgången så stark att den samlade kapitalstockens storlek inte var kunde bibehâllas. Industrins kapitalstock beräknas ha minskat med drygt tre procent mellan 1992 och 1994, enligt Konjunkturinstitutet. Det finns emellertid tecken som tyder att utnyttjandet av industrins kapitalstock förbättrats under lågkonjunkturen och att produktionskapaciteten följaktligen utvecklats bättre än kapitalstocken. Som ett exempel kan nämnas att de stora bilanläggningarna på några år lyckats halvera sammansättningstiderna. Därigenom fördubblades deras produktionskapacitet trots att realkapitalet ökade betydligt mindre. NUTEK bil. 6 uppskattar att produktionskapaciteteni industrin sjönk med fyra procent 1990-1992, men att den antagligen åter började öka under 1993. Uppskattningen bygger på en sammanställning statistik över den faktiska produktionen och det faktiska av kapacitetsutnyttjandet. Den innevarande lågkonjunkturen har således medfört en viss minskning produktionskapaciteten. Detta behöver emellertid inte av få någon betydelse för produktionens utveckling. Den möjliga produktionen bestäms inte bara kapitalstockens och arbetsstyrkans av storlek i utgångsläget. Den bestäms också av investeringarnas omfattning och arbetsutbudets storlek, liksom av arbetskraftens kunskapsnivå och hur arbetsorganisationen förmår utnyttja denna. Investeringarna är centrala för den ekonomiska utvecklingen under resten 1990-talet, både som en del av efterfrågan och för att bygga av ut produktionskapaciteten. l basscenariot ökar investeringarna kraftigt under hela perioden 1994-1998. Investeringsökningen bedöms vara tillräcklig för att undvika generella kapacitetsproblem.

Tillväxten till 1998

Efter tre år fallande BNP började den svenska ekonomin åter växa av 1994. Denna utveckling förstärks under de närmaste två åren. Det är framför allt investeringarna och exporten som växer snabbt. Efter 1996 mattas tillväxten långsamt i takt med att arbetslösheten sjunav ker. Lägre arbetslöshet medför bl.a. ökade svårigheter att rekrytera vissa typer arbetskraft. Det innebär antagligen också att mindre av

222 Basscenariot

produktiv arbetskraft tas i anspråk för de fortsatta produktionsökningarna, vilket bidrar till att dämpa tillväxttakten. I genomsnitt växer BNP med 2,7 procent om året under perioden 1994-1998, förutsatt att basscenariots antaganden infrias.

Tabell 7.11 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal Årlig procentuell förändring, 1991 års priser

1990- 1994 1995 1996 1997 1998 1993

Nyckeltal

Konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska

Bruttoöverskott i industrins 26,8 34,3 35, 34,4 33,4 31,9

Förändring i procent av föregåendeårs BNP. z Arbetade timmar. 3 Procent av arbetslaañen. Procent av BNP. 5 Procent av törädlingsvärdet till faktorpris. Källa: Finansdepartementet.

Exporten beräknas ha vuxit med drygt tolv procent 1994. Tillväxttakten avtar gradvis under de kommande åren, den är fortsatt hög men under hela perioden fram till 1998. Svenska företag fortsätter att vinna andelar på världsmarknaden under hela perioden fram till 1998, men i allt långsammare takt. Detta historiskt förlopp sett gynnsamma möjliggörs bl.a. av att företagen driver offensiv prispolitik. en Kostnadsövervältringen på priserna hålls tillbaka gradvis genom sänkta vinstmarginaler. Konkurrenskraften uttryckt som relativ enhetsarbetskostnad i industrin förbättrades kraftigt under 1990-talets inledande år.

Basscenariot 223

Förbättringen är ett resultat kronans depreciering, en jämförelsevis av

låg svensk löneökningstakt samt stora produktivitetsökningar i

industrin.

Diagram 7.5 Relativ enhetsarbetskostnad i industrin 1970-1998 Gemensam valuta, Index 1970100

90- 80- 70-

60-

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997

Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Konkurrensläget försämras gradvis under andra halvan av 1990talet, det är fortfarande betydligt bättre än under slutet av 1980men talet. Försämringen är delvis en följd av den appreciering av kronan förutses under perioden. Apprecieringen är i sin tur en konsesom kvens att kronan i utgångsläget är undervärderad. För att den reala av växelkursen ska återgå till sin jämviktsnivå krävs att den nominella kronkursen apprecierar eller att den svenska inflationen överstiger den i konkurrentlånderna. I basscenariot antas att anpassningen delvis kommer till stånd genom en nominell appreciering, men också genom något snabbare pris- och löneutveckling än i omvärlden. en

Förutsättningarna för en investeringsexpansion är gynnsamma under de närmaste åren. Den snabba efterfrågeökningen, god lönsamhet fallande räntor bidrar till detta. Lönsamheten i samt industrin försämras gradvis under perioden, den beräknas ändå men vara förhållandevis hög 1998. Efter att ha fallit med närmare 40 procent 1990-93 vände näringslivets investeringar kraftigt uppåt 1994. De totala bruttoinvesteringarberäknas dock inte ha ökat under 1994, på grund av att nybyggnana tionen bostäder än halverades. I år väntas minskningen av av mer

bruttoöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet. Mätt som

224 Basscenariot

bostadsbyggandet bli väsentligt mindre, vilket medför att även de samlade bruttoinvesteringama ökar kraftigt. Investeringarna fortsätter att växa snabbt 1996-1998, även om det sker viss avmattning mot en

slutet av perioden. Trots den snabba investeringsökningen uppgår de

totala fasta investeringarna bara till 16,8 BNP procent av 1998 jämfört med 21 procent 1990. Flera faktorer talar dock for att den samlade investeringskvoten

inte behöver komma i nivå 1990 avsnitt 9.2.

upp samma som

Bostadsinvesteringama beräknas bli låga under perioden. -

De stora investeringarna i kommersiella kontorslokaler, hotell och restauranger m.m. under 1980-talets andra hälft får inte någon motsvarighet under 1990-talet.

Prisnivån på byggnadsinvesteringar drevs kraftigt under - upp 1980-talets slut. Under perioden 1991-1994 beräknas priset på dessa investeringar ha fallit med omkring elva i procent nominella tal. Det kraftiga fallet i investeringskvoten t.o.m. 1994 beror således delvis på priskomponent. Prisfallet en väntas fortsätta under 1995.

Den låga nivån investeringskvoten 1998 hänger således till stor

del samman med utvecklingen byggnadsinvesteringama. Investe-

av ringskvoten exklusive investeringar i bostäder utvecklas betydligt bättre. Mätt i fasta priser uppgår den till 15,8 procent av BNP 1998 jämfört med 14,5 procent 1990. När även den inhemska efterfrågan börjar stiga leder detta till ökad import. Icke desto mindre uppvisar utrikeshandeln betydande överskott under hela perioden fram till 1998. Nettot av handeln med och varor tjänster ökar från ett genomsnitt på knappt två BNP 1990procent av 1993 till 6,5 procent 1996. Därefter beräknas det sjunka något.

Sedan mitten av 1970-talet har bytesbalansen varit negativ i stort sett varje år. Underskotten har inneburit att Sverige nation lånat som utomlands. Under 1994 vändes underskotten i överskott. Förbättringen förklaras huvudsakligen den kraftiga ökningen exporten sedan av av kronans frikoppling från écun 1992, vilken bidragit till mycket stora överskott i utrikeshandeln. I basscenariot fortsätter bytesbalansen att visa betydande överskott under hela perioden 1995-1998. Bytesbalansöverskotteni kombination med den snabba tillväxten av investeringarna innebär att bruttosparkvoten ökar från 11,6 procent 1993 till 20 procent 1998.

Basscenariot 225

Arbetsmarknaden

Bedömningen av det underliggande utbudet summan av sysselsatta,

öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

utanför arbetskraften är central för utvecklingen av såväl sysselsätt-

ningen som den öppna arbetslösheten. Under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet kännetecknades arbetsmarknaden av överhettning. Det är därför inte rimligt att det underliggande utbudet ska nå upp till dessa nivåer igen. Åren 1985-1986 kännetecknadesi många stycken av balans. Basscenariots utveckling innebär att det underliggande utbudet under perioden fram till 1998 successivt närmar sig den nivå som rådde dessa år.

Diagram 7.6 Underliggande utbud och reguljär sysselsättningi förhållande till befolkningen 16-64 år Procent

69 . . . r . I . . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Anm.: Det skuggade området utgör summan av öppet arbetslösa och i

konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till be personer olkningen

16-64 år. Källor: SCB, AMS, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

sysselsättningen räknat i antal personer beräknas ha minskat något 1994 jämfört med 1993, trots en förhållandevis god BNP-tillväxt. Detta är bl.a. en avspegling av att många arbetsgivare i första hand väljer att öka arbetstidsuttaget i stället för att nyanställa, när efterfrågan arbetskraft börjar stiga. Mellan 1994 och 1998 skapas däremot ca 260 000 nya reguljära jobb i basscenariot. Samtidigt ökar det underliggande utbudet med ca 130 000 personer. Sammantaget innebär det att summan av öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar från 13 procent av arbetskraften 1994 till 9,5 procent 1998.

8 14-1634

226 Basscenariot

Trots en förhållandevis god tillväxt under de närmaste fyra åren räcker basscenariots utveckling således inte till för att återskapa de arbetstillfällen som förlorades under lågkonjunkturen. Antalet personer utan reguljärt arbete ligger kvar på en förhållandevis hög nivå 1998. I basscenariot har antagits att det är möjligt att få ned den öppna arbetslösheten till fem procent 2010 samtidigt som antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder sjunker ytterligare efter 1998. För att detta ska vara möjligt krävs bl.a. att ekonomin stärks och att arbets-

marknadens funktionssätt förbättras efter sekelskiftet. Åtgärder som

kan möjliggöra denna utveckling diskuteras i kapitlen 8-12.

7.6 Den makroekonomiska

utvecklingen till 2010

Den utveckling för den svenska ekonomin fram till 1998 som beskrevs i det förra avsnittet tog sin utgångspunkt i en prognos för utvecklingen under 1995 och 1996. För perioden 1996-1998 gjordes ett försök att skissera en rimlig utveckling år för år. Beskrivningen av perioden efter 1998 är mer schematisk. Bland annat görs inget försök att redovisa utvecklingen år for år. Utgångspunkten är de antaganden som redovisats i avsnitt 7.4. Dessa innebär bl.a. att

den öppna arbetslösheten fortsätter att minska, liksom antalet personer i arbetsmarknadpolitiska åtgärder. Den öppna arbetslösheten antas ligga på fem procent 2010, medan antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder antas motsvara 2,5 procent av arbetskraften.

arbetsproduktiviteten i näringslivet fortsätter att växa i ungefär samma takt som under perioden 1990-1998. Sammantaget växer produktiviteten med 1,9 procent år mellan 1990 per och 2010.

bruttosparkvoten fortsätter att öka något och uppgår till 22 procent 2010.

5 För att genomföra beräkningarna av basscenariotkrävs att vissa parametrar i modellen MECMOD beräknas med hjälp av uppgifter om ett visst utgångsår. Basscenariot tar sin utgångspunkti situationen 1990, eftersomdetta är det senaste året för vilket alla nödvändiga data finns tillgängliga.

Basscenariot 227

den offentliga konsumtionen börjar åter växa efter sekelskiftet. - Mellan 1998 och 2010 ökar den med 0,8 procent per år i fasta priser. Den offentliga sysselsättningen ökar något långsammare, med 0,7 procent per år.

Tillväxten fortsätter

Dessa antaganden innebär att den svenska ekonomin växer i långsammare takt efter 1998. BNP ökar med 1,7 procent per år 1998-2010 tab. 7.12. Sett som ett genomsnitt över hela perioden 1994-2010 uppgår BNP-tillväxten till två procent per år. Det är i nivå med 1970och 1980-talens utveckling, men betydligt lägre än 1950- och 1960-

talens tillväxttal avsnitt 2.2.

Förklaring till den avmattning av tillväxten som äger rum efter 1998 är den antagna utvecklingen arbetsmarknaden. Sysselsättningen .räknat i antal personer fortsätter visserligen att växa något snabbare än befolkningsunderlaget efter 1998, vilket betyder att den totala arbetslösheten kan fortsätta att minska samtidigt arbetssom kraftsdeltagandet ökar. Den årliga ökningen av antalet sysselsatta personer är dock betydligt mindre än fore 1998. Samtidigt har medelarbetstiden antagits sjunka med 0,3 procent per år, varför syssel-

sättningen i timmar utvecklas ännu långsammare tab 7.12.

Produktivitetsutvecklingen är den faktor som jämte sysselsättningen bär upp tillväxten. Sett som ett genomsnitt över perioden 1994-2010 uppgår ökningstakten till 1,8 procent per år. Det är något högre än under l980-talet. l jämförelse med tidigare decennier innebär det

emellertid snarast att produktiviteten växer långsamt se avsnitt 7.4.

Produktiviteten växer något snabbare under perioden efter 1998, vilket delvis motverkar effekten på BNP-tillväxten av den långsammare sysselsättningsökningen.

° Öppet arbetslösa plus i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska personer åtgärder.

228 Basscenariot

Tabell 7.12 F örsörjningsbalansen och vissa nyckeltal 1975-2010 Årlig procentuell förändring 1975- 1990- 1994- 1975- 1998- 1990 1994 1998 1998 2010

Exklusive lager. 1 Inklusive bostäder. 3 Arbetade timmar. Källor: SCB och Finansdepartementet.

i förändras

Efterfrågan

En tydlig skillnad mellan perioden före och efter 1998 ligger i hur tillväxten används. Fram till 1998 används produktionsökningama i huvudsak till investeringar och export medan konsumtionen växer

långsammare. Överskotten i bytesbalansen är betydande. Utvecklingen

avspeglas i en kraftig ökning av bruttosparandet. Efter sekelskiftet växer konsumtionen såväl den privata som den offentliga betydligt snabbare. Investeringarna fortsätter att växa snabbare än BNP, men väsentligt långsammare än fore sekelskiftet. Samtidigt växer importen snabbare än exporten, vilket avspeglas i minskande bytesbalansöverskott.

Sett över hela perioden 1994-2010 växer den privata konsumtionen med 1,9 procent per år, medan den offentliga konsumtionen växer betydligt långsammare 0,4 procent per år. Detta innebär ett brott med de senaste decceniernas utveckling. Under perioden 1975-1990 växte den offentliga konsumtionen väsentligt snabbare än den privata. l basscenariot växer den privata konsumtionen snabbare än den offentliga, såväl före som efter sekelskiftet tab. 7.12. Att den samlade konsumtionen ökar snabbare efter 1998 är en konsekvens av det antagande som gjorts om bruttosparkvoten 2010. Mellan 1994 och 1998 ökar bruttosparkvoten kraftigt, vilket är rimligt med tanke den kraftiga minskning som skedde under 1990-talets

inledande år. Ökningen avspeglar framförallt en kraftig ökning av

Basscenariot 229

investeringarna, samtidigt som den privata konsumtionen ökar långsamt och den offentliga konsumtionen minskar. Om denna utveckling fortsatte under perioden 1998-2010 skulle resultatet bli ett bruttosparande som är orimligt stort med historiska och internationellamått mätt. I basscenariot fortsätter bruttosparkvoten visserligen att öka efter 1998, men ökningen begränsas av den snabbare konsumtionstillväxten. Bakom bruttosparkvotens utveckling döljs en fortsatt förändring av sparandets sammansättning. Den offentliga sektorns finansiella

sparande förbättras markant avsnitt 7.8. Investeringarna fortsätter att

öka i förhållande till BNP, medan företagens och hushållens finansiella sparande minskar. Hushållens nettosparkvot är dock något högre 2010 än 1998.

Hur konsumtionsutrymmet fördelas mellan privat och offentlig konsumtion är i hög grad en fråga om politiska prioriteringar. Långtidsutredningens utgångspunkt är att räkna med oförändrad politik. Innebörden av detta är emellertid inte entydig i ett så pass långt perspektiv som 15-20 år. Hur hanteras t.ex. de ökade anspråken sjukvård och äldreomsorg som följer av den demografiska utvecklingen Innebär oförändrad politik att de tillkommande behoven ska rymmas inom den existerande verksamheten eller att verksamheten byggs ut i takt med behoven I basscenariot har antagits att den offentliga konsumtionen växer i takt med de behov som anges i

Kommun- och Landstingsförbundens kalkyler se även avsnitt 7.4 och

7.8.

Diagram 7.7 Export i förhållande till BNP Procent, 1991 års priser 55- 50- 45- 40- 35 30 25 20 15- 10 . . . . . . . . . . . . . . . . r . . . . Y11 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

230 Basscenariot

Intemationaliseringen av såväl konsumtionen som produktionen fortsätter. År 2010 tillgodoses väsentligt större andel den en av inhemska efterfrågan genom import samtidigt som en större andel av den samlade produktionen går export.

Den kraftiga ökningen av exporten i förhållande till BNP är en konsekvens av de antaganden som gjorts om världsmarknadstillväxten och utvecklingen av de svenska exportföretagens marknadsandelar

mellan 1990 och 2010 avsnitt 7.4. Dessa antaganden är förhållande-

vis gynnsamma sedda i ett historiskt perspektiv. En sämre världsmarknadstillväxt eller en mindre gynnsam utveckling av marknadsandelama skulle resultera i väsentligt lägre export i förhållande till BNP. en Intemationaliseringen är tydligast i den kunskapsintensiva industrin som exporterar närmare 80 procent av sin bruttoproduktion 2010.

Diagram 7.8 Export i förhållande till bruttoproduktion i olika sektorer Procent, löpande priser

a0 70. so. 50 40.i V: 30 -

Källa: SCB, Nationalräkenskapemaoch Finansdepartementet.

Bytesbalansen visar överskott under hela perioden 1994-2010. Överskottet uppgår till 0,7 BNP 2010. Det är väsentlig procent av en förbättring i förhållande till 1990, då bytesbalansen uppvisade ett betydande underskott, men en minskning i förhållande till 1998. Överskotten i bytesbalansen innebär att Sverige bygger upp fordringar utlandet. Dessa ger i sin tur upphov till växande flöden faktorinkomster från utlandet. Som en följd av detta ökar bruttonaav tionalinkomsten snabbare än BNP under hela perioden 1994-2010

Basscenariot 231

tab. 7.12. Med hänsyn till försörjningsbördans utveckling under årtiondena efter 2005 vore detta en välkommen utveckling LU 92, avsnitt 7.2.

Osäkerheten är stor när det gäller vilken investeringsutveckling som behövs för att nå upp till en given tillväxttakt. I basscenariot växer de fasta investeringarna med 1,5 procent per år 1990-2010.

Investeringarna motsvarar drygt 21 procent av BNP 2010. Ökningen

är särskilt kraftig under perioden 1994-1998. Investeringarna växer emellertid förhållandevis snabbt även efter sekelskiftet. Utvecklingen av de samlade investeringarna 1990-2010 är inte anmärkningsvärd i ett historiskt perspektiv. Det beror delvis på att startåret för beräkningarna- 1990 var ett år med stora investeringar inte minst i bostäder och kontorslokaler. 1 basscenariot ökar bostadsinvesteringama bara med 0,4 procent per år i förhållande till 1990 års nivå. Den långsamma ökningen förklaras till stor del av att bostadsinvesteringama var så höga under 1980-talets sista och 1990-talets inledande år. Behovet av nybyggande är därmed begränsat under resten av 1990-talet. Skattereformen och minskningen av bostadssubventionema bidrar till att dämpa efterfrågan bostäder.

De fasta investeringarna exklusive investeringar i bostäder ökar i

en väsentligt snabbare takt tab 7 .12. Mätt i fasta priser uppgår de till

drygt 16 procent av BNP 2010 jämfört med 14,5 procent 1990. Det

innebär att investeringskvoten exklusive bostäder ligger kvar på den höga nivå som uppnås mot slutet av 1990-talet avsnitt 7.5.

En sådan utveckling av investeringarna ställer krav på ett gott

investeringsklimat. Det innebär att lönsamheten efter skatt i de

svenska företagen måste ligga på en internationellt konkurrenskraftig nivå. En ökad stabilitet i näringslivets lönsamhet, jämfört med de senaste decenniernas kraftiga variationer, torde också vara av

betydelse avsnitt 9.2.

Basscenariots krav

Det bör än en gång understrykas att basscenariot inte är en prognos. Det ska i stället ses som en möjlig utveckling givet de antaganden som gjorts om utvecklingen av sysselsättning, produktivitet m.m. För att dessa antaganden ska uppfyllas ställs det krav på ekonomins förmåga till utveckling och anpassning.

232 Basscenariot

Till en del handlar det om att effekterna av redan genomförda reformer ska slå igenom. Under de senaste åren har ett flertal reformer genomförts vilka har syftat till att stärka den svenska ekonomins

anpassningsfönnåga och utvecklingskraft avsnitt 2.4.

Dessa reformer har i stor utsträckning varit avsedda att råda bot på snedvridningar som tidigare ingrepp skapat. l flera fall kommer det sannolikt att ta lång tid innan åtgärderna får avsedd effekt. De kommer troligen att lämna ett allt mer väsentligt bidrag till ekonomins växtkraft under den period som basscenariot avser. Detta återspeglas också i näringslivets syn på investeringklimatet i Sverige. Enligt NUTEK bil. 6 har de svenska storföretagens syn på det svenska företagsklimatet blivit betydligt mer positiv sedan 1990

avsnitt 9.2.

Det är emellertid inte troligt att redan vidtagna åtgärder förslår för att lägga grunden till en uthållig tillväxt i nivå med basscenariot. l kapitlen 8-11 analyseras möjligheterna att på några viktiga områden stärka ekonomins förmåga till anpassning och utveckling. I kapitel 12 behandlas förutsättningarna att stabilisera konjunkturernas förlopp och förena hög sysselsättning med låg inflation.

7.7 Strukturomvandlingen till 2010

De antaganden som ligger till grund för basscenariot innebär att tillväxtförutsättningarna skiljer sig väsentligt mellan olika närings-

livssektorer avsnitt 7.4. En förutsättning för basscenariots makroeko-

nomiska utveckling är att det sker en överflyttning av produktions-

faktorer kapital och arbetskraft till de sektorer som har de bästa

tillväxtförutsättningarna. På lång sikt är detta antagligen ett rimligt antagande, eftersom dessa sektorer kommer att kunna betala den högsta ersättningen till produktionsfaktorerna. På kort sikt kan det

emellertid finnas betydande hinder för en sådan överföring avsnitt

3.1. Basscenariot förutsätter att dessa trögheter inte är större än att fortlöpande strukturomvandling under hela perioden det kan ske en fram till 2010.

Den strukturomvandling som framträder i basscenariot är delvis en

fortsättning på de historiska trenderna avsnitt 3.2 och 3.3. Pro-

duktionen och sysselsättningen i den kunskapsintensiva industrin

7 I modellen MECMOD finns tre olika kategorier av arbetskrañ: lågutbildade, högutbildade tekniker och naturvetare samt övriga högutbildade.

Basscenariot 233

fortsätter att utvecklas bättre än i de övriga varuproducerande sektorerna, tack vare en god världsmarknadsutveckling och en högre produktivitetstillväxt tab. 7.13. Expansionen underlättas av att utbudet av högutbildad arbetskraft ökar. Av störst betydelse är ökningen antalet ingenjörer och naturvetare, vilka används i särskilt av stor utsträckning i den kunskapsintensiva industrin. Det är inom denna

sektor effekterna deltagandeti EU:s inre marknad antas bli

som av störst. Det finns tecken som tyder på att lågkonjunkturen lagt grunden för en accelererad strukturomvandling i riktning mot kunskapsintensiv industri. Mellan 1990 och 1993 ökade produktionskapaciteteni den kunskapsintensiva industrin med drygt tre procent, samtidigt som den sjönk med ca fyra procent i industrin som helhet NUTEK, bil. 6.

Tabell 7.13 Strukturomvandlingen 1990-2010 Årlig procentuell förändring

Förädlingsvärde Sysselsättning Varuproduktion 1 -0,2 Kapitalintensiv 1,3 -0,8 Arbetsintensiv 0,8 -1,2 Kunskapsintensiv 4,5 1,6 Skyddad 1,1 -l,2

Förädlingsvärde till producentpris. 2 Arbetade timmar. Källa: Finansdepartementet.

Den kapitalintensiva industrin präglas sedan länge av en hård internationell konkurrens. Detta avspeglas i en förhållandevis ogynnsam prisutveckling på världsmarknaden. De svenska företagen väntas klara sig väl i den internationella konkurrensen, men den långsamma marknadstillväxten innebär att sysselsättningen ändå fortsätter att minska. Produktionen växer med 1,3 procent per år 1990-2010. Den arbetsintensiva industrisektorn fortsätter att minska sysselsättningsmässigt. Det är denna del av det svenska näringslivet som väntas möta den hårdaste konkurrensen från Asien och från de framväxande

marknadsekonomiernai Östeuropa. Detta avspeglas i en förhållandevis

utveckling världsmarknadspriset på sektorns produkter. Tack svag av

234 Basscenariot

vare en hyfsad produktivitetstillväxt kan produktionen ändå öka med 0,8 procent per år mellan 1990 och 2010. Den skyddade varusektorn blir mer öppen för konkurrens från omvärlden. Detta leder till en något högre produktivitetstillväxt än

tidigare avsnitt 7.4. Följaktligen kan produktionen öka med 1,1

procent per år, trots att sysselsättningen minskar i förhållande till 1990 års nivå.

Strukturomvandlingen i riktning mot tjänstesektorema fortsätter under perioden 1990-2010. sysselsättningen växer snabbast i den kunskapsintensiva tjänstesektom, medan den arbetsintensiva tjänstesektom uppvisar den snabbaste produktionstillväxten, till följd av en bättre produktivitetsutveckling. I jämförelse med 1970- och 1980-talen utvecklas både produktionen och sysselsättningen bättre i den arbetsintensiva tjänstesektom, medan förhållandet är det omvända i

den kunskapsintensiva tjänstesektom avsnitt 3.2 och 3.3.

Skattereforrnen och minskningen av bostadssubventionema innebär att boendekostnadema ökar kraftigt under 1990-talet. Följaktligen växer efterfrågan på bostäder förhållandevis långsamt. Detsamma gäller produktionen av bostadstjänster.

Efterfrågan på energi växer förhållandevis långsamt under perioden bl.a. till följd av att priset energi har antagits stiga med närmare 30

procent i förhållande till priset på andra varor och tjänster. Prisök-

ningen är en följd av att produktionskapaciteten måste byggas ut efter sekelskiftet för att möta den växande efterfrågan. För att denna utbyggnad ska komma till stånd på marknadsmässiga villkor måste priset på elkraft öka så att det svarar mot den långsiktiga marginalkostnaden för ny kraft. Detta gäller oavsett om kärnkraften avvecklas eller inte. Ett beslut att avveckla eller inte avveckla kärnkraften torde således inte ha någon större betydelse för elpriset på lång sikt och

därmed inte heller för strukturomvandlingen avsnitt 9.5.

Det kanske mest anmärkningsvärda med basscenariot är den kraftiga ökningen av sysselsättningen i det privata näringslivet under perioden fram till sekelskiftet. Mellan 1994 och 1998 ökar antalet arbetade timmar i näringslivet med 2,5 procent per år, medan den offentliga sysselsättningen minskar. Efter 1998 är förhållandet det omvända. Den privata sysselsättningen växer långsammare än den offentliga tab. 7.12.

i Denna prisutveckling är avsedd att återspegladen bedömning prisutvecklingen av för och fjärrvärme som redovisas av NUTEK 1994a. Prisökningama på dessa energislag har vägts samman med den beräknadeprisutvecklingen i delsektorema gasverk samt vatten och avloppsverk, vilka också ingår i utredningens energisektor.

Basscenariot 235

Sett över hela perioden 1994-2010 ökar sysselsättningen i näringslivet år. Eftersom den offentliga sysselmed 0,7 procent per sättningen bara ökar med 0,3 procent per år under samma period innebär det att näringslivet svarar för huvuddelen av sysselsättningsökningen.

Diagram 7.9 Antalet arbetade timmar i näringslivet 1970-2010 Index 1970100 100

90-

70 . . r . . . r . v v . . . 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Källor: SCB och Finansdepartementet.

Sett i ett historiskt perspektiv är detta en gynnsam utveckling. Med

undantag för 1980-talet har sysselsättningen i näringslivet minskat stadigt under de senaste decennierna. Till en del förklaras denna minskning att den offentliga sektorn tog i anspråk en stor del av av den arbetskraft skulle ha funnit anställning i näringslivet. som armars I basscenariot förutses betydligt mer återhållsam utveckling av den en offentliga sysselsättningen, bl.a. därför att en del av de skattefmansierade tjänsterna utförs privata producenter. Förutsättningarna för en av sysselsättningsökning i näringslivet är således bättre denna gång. Till del är denna expansion bara en återspegling av den kraftiga en minskningen under lågkonjunkturåren 1990-1993. Därutöver sker emellertid ytterligare ökning motsvarande 0,1 procent per år 1990en 2010. Detta är mindre än befolkningstillväxten under perioden, beroende på att arbetslösheten är större, arbetskraftdeltagandet lägre och medelarbetstiden kortare 2010 än 1990.

I stort sett hela sysselsättningsökningen mellan 1990 och 2010 kommer till stånd i de privata tjänstesektorema och i den kunskapsintensiva industrin, medan sysselsättningen i de övriga varuproduceran-

de sektorerna utom energisektorn minskar. Varusektorema som

helhet uppvisar en minskning med 0,2 procent per år 1990-2010.

236 Basscenariot

Denna utveckling ligger i linje med de historiska trenderna både i Sverige och omvärlden. Med undantag för några enstaka år under 1980-talet har sysselsättningen inom varuproduktionen minskat stadigt

sedan 1970 avsnitt 3.2. Bland de mer utvecklade OECD-ländema är

det bara Island, Japan, Kanada och USA som har uppvisat en påtaglig ökning av sysselsättningen i de varuproducerande sektorerna sedan 1970 tab. 7.14.

Tabell 7.14 Antal sysselsatta i varuproducerande sektorer i OECD-länderna 1970-1991 Årlig genomsnittlig procentuell förändring

1970- 1991

ISIC 2,3,4 och dvs. industrin samt energi- och byggsektorema. Källa: OECD 1993g.

I förhållande till lågkonjunkturåret 1993 växer emellertid sysselsättningen i de varuproducerande sektorerna som helhet med 0,9 procent per år. Bakom denna sysselsättningsökning ligger framförallt utvecklingen i den kunskapsintensiva industrin, uppvisar sysselsättningssom en ökning motsvarande 3,1 procent per är 1993-2010. Utvecklingen är väsentligt starkare än under 1970- och 1980-talen, då sysselsättningen

238 Basscenariot

andelen till drygt 70 procent, vilket är väsentligt högre nivå än i en andra jämförbara länder. Ett viktigt mål för den ekonomiska politiken är att åstadkomma en bättre balans mellan de offentliga utgifterna och ekonomin i stort.

Långtidsutredningens basscenario utgår från sådan strategi

att en genomförs.

Diagram 7.11 Den offentliga sektorns utgifter . Procent av BNP

75-

65 -

50 -

45--

40 . . . . . . . . r . . . . 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

Beräkningarna av den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram till 2010 är baserade på den ekonomiska utveckling som redovisas i avsnitt 7.5 och 7.6.

Utgångsläget

De senaste årens ekonomiska tillbakagång har medfört att den offentliga sektorns finanser kraftigt försvagats. Vikande sysselsättning och produktion har resulterat i minskade inkomster samtidigt som utgifterna ökat till följd växande arbetslöshet och den finansiella av krisen. År 1990 uppvisade den offentliga sektorn ett överskott på 57 miljarder kr. På tre år vändes detta överskott till ett underskott på 193 miljarder kr. År 1994 beräknas den offentliga sektorns utgifter överstiga inkomsterna med 168 miljarder kr. Underskottet är 25 miljarder lägre än 1993. Orsaken till denna förbättring är att kostnaderna för bankstödet fallit bort. Sparandeunderskottet 1994 beräknas motsvara 11,1 procent av BNP.

Basscenariot 239

Underskott denna storleksordning är inte hållbara i ett längre av perspektiv. De snabbt växande räntekostnadema hotar att på sikt undan andra offentliga utgifter. Underskotten kan också tränga underblåsa de ekonomiska aktörernas farhågor om ökad inflation och därmed orsaka höga räntor. En sådan utveckling kan allvarligt

försvåra den ekonomiska återhämtningen avsnitt 7.5.

Ökad sysselsättning och höjda reallöner i näringslivet är en viktig förutsättning för att de offentliga finanserna ska komma i balans. Nuvarande sparandeunderskott i den offentliga sektorn motsvarar ca näringslivets förädlingsvärde. Med skattekvot på 50 15 procent av en

skulle produktionsnivån behöva höjas med 30 procent för att

procent tillskottet skatteinkomster ska motsvara underskottet. Även under av

betingelser tar det tid innan en produktionsuppgång av

gynnsamma denna omfattning kan realiseras. Under perioden 1970-1990 växte produktionen i näringslivet med ungefär två procent per år.

Så länge underskotten består växer den offentliga skulden och därmed kostnaderna för den. Med upplåningsräntor tio procent, en inflation på tre procent och underskott på nuvarande nivå ökar räntebetalningarna med drygt tio miljarder kronor år i reala per Denna fördyring skulden motsvarar ungefär en procent av termer. av näringslivets förädlingsvärde. Med skattekvot 50 procent skulle en näringslivets produktion således behöva växa med två procent årligen enbart för att balansera den uppgång i räntebetalningarna som följer nuvarande höga realräntor. Denna tillväxt är nödvändig för att inte av underskotten ska växa ytterligare, otillräcklig för att minska dem men faktatablå 10.1.

Ekonomisk tillväxt innebär möjligheter till ökad sysselsättning. Ökad sysselsättning innebär i sin tur möjligheter till lägre arbetslöshet. En nedgång i antalet arbetslösa är liktydigt med en besparing på den offentliga utgiftssidan. De sammanlagda utbetalningarna av arbetslöshetsersättning, KAS, lönegaranti och AMU-bidrag uppgick 1993 till 55 miljarder kronor. En halvering arbetslösheten skulle medföra en av nettobesparing i transfereringssystemet på omkring 20 miljarder kronor. Därtill kommer minskade utgifter i form av anslag till AMS och statsbidrag till kommunerna.

Ekonomisk tillväxt är nödvändig men inte tillräcklig föruten - sättning för underskottet i den offentliga sektorns finansiella att sparande ska kunna nedbringas. Underskottens nuvarande omfattning innebär att det förutom ekonomisk tillväxt också krävs budgetförstärkningar. Detta är bakgrunden till utredningens antagande att det

240 Basscenariot

genomförs ett kraftfullt program i syfte att förstärka de offentliga fmansema tab. 10.4.

Den offentliga sektorns framtida utgiftsutrymme

Även med snabb ekonomisk tillväxt, sjunkande arbetslöshet och betydande budgetförstärkningar kommer det att ta tid innan de offentliga fmansema når balans. Sparandeunderskotten kommer att utgöra en påtaglig restriktion för den offentliga sektorns utgifter, även efter det att de i dag beslutade besparingsmålen genomförts.

I basscenariot beräknas produktionen i näringslivet öka med i genomsnitt 3,9 procent per år mellan 1994 och 1998 och 1,9 procent därefter. Arbetslösheten kan därmed reduceras till fem 2010. procent Produktionsuppgången i näringslivet innebär att skatteunderlaget växer i förhållandevis snabb takt framöver. Betydelsefulla komponenter som sysselsättning, reallöner och privat konsumtion utvecklas alla påtagligt snabbare under perioden 1994-2010 än vad fallet som var mellan 1970 och 1990.

Tabell 7.15 Sysselsättning, reallöner och privat konsumtion Genomsnittlig procentuell förändring

Antal arbetadetimmar. 2 Deflaterad med implicitprisindex för privat konsumtion. Källor: SCB, Konjukturinstitutet och Finansdepartementet.

Härtill kommer en relativt omfattande höjning skattekvoten. År av 1995 och de närmast följande åren ökar skatterna avsevärt tab. 10.7. Höjningen den statliga skatten till 25 procent, minskad indexering av av grundavdrag/skiktgräns och höjda egenavgifter innebär sammantaget en betydande höjning skatten på förvärvsinkomster. Därtill av kommer höjda arbetsgivaravgifter, bl.a. till följd finansieringen av av Sveriges avgift till EU. Även beskattningen kapital höjs. av Detta bidrar till att skattekvoten höjs med tre procentenheter mellan 1994

och 1998.

Basscenariot 241

Diagram 7.12 Skattekvoten Procent av BNP

35 . . . 1 . . . . . V . v7| 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

Trots denna uppgång når skattekvoten 1998 inte upp till 1990 års nivå. Förklaringen är bl.a. att den sänkning av skattekvoten som skedde i början av 1990-talet till en del är ett statistiskt fenomen. Vissa av skattereformens förändringar i beskattningen innebar att skattekvoten sjönk trots att dessa förändringar i sig inte förändrade skatteuttaget. Omläggningen från direkt till indirekt beskattning innebar att BNP till marknadspris ökade till följd av den uppgång i prisnivån som omläggningen medförde. Eftersom BNP ökade samtidigt som skatteuttaget förblev oförändrat sjönk skattekvoten. En annan förklaring var att offentliga myndigheter gavs möjlighet till momsavdrag, vilket sänkte momsinbetalningama. Detta balanserades dock av en motsvarande neddragning av resursöverföringama från staten till kommuner och statliga myndigheter. Om hänsyn tas till dessa förändringar är skattekvotens nivå 1998 högre än 1990.

Att den offentliga sektorns inkomster växer snabbt framöver är en viktig förutsättning för att uppnå balans mellan inkomster och utgifter. Det är emellertid också viktigt att en uppbromsning kommer till stånd på utgiftssidan. I basscenariot förutsätts den offentliga sektorns transfereringar vara i stort sett oförändrade i reala termer mellan 1994 och 2010. Detta är liktydigt med en omfattande reducering i förhållande till BNP.

242 Basscenariot Tabell 7.16 Den offentliga sektorns transfereringar Procent av BNP

Övriga transfereringar 7,1 3,5 1,2 -l,4 Summa 40,2 15,8 8,9 -l 1,4 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Att de offentliga utgifterna under lång tid ökat i förhållande till BNP kan i första hand hänföras till transfereringarnas utveckling. I

särskilt hög grad gäller detta perioden 1990-1994. Långtidsutred-

ningens basscenario innebär ett trendbrott i detta avseende. Transfereringamas andel av BNP förutsätts sjunka med 11,4 procentenheter i förhållande till BNP mellan 1994 och 2010. De främsta orsakerna till denna utveckling är följande:

Minskad arbetslöshet innebär att utgifterna för arbetslöshetsersättningar reduceras.

Så länge statens budgetunderskott överstiger 50 miljarder kronor räknas inte basbeloppet upp i samma takt som inflationen. Detta innebär en real minskning av vissa förmåner bl.a. pensionema.

Ersättningsnivåema sänks i en rad transfereringssystem.

Kostnaderna för räntebidragssystemet reduceras kraftigt på grund av de förändringar som gjorts avseende villkoren för nyproduktion, sjunkande räntor och ett fortsatt lågt bostadsbyggande.

Den offentliga sektorns räntebärande skulder brutto är 2010

betydligt lägre som andel av BNP än de var 1994. Tillsammans med ett lägre ränteläge medför detta att räntekostnadema minskar påtagligt.

Den kommunala konsumtionen förutsätts växa med i genomsnitt 0,6 procent år mellan 1994 och 2010, dvs. i samma takt som i per

Basscenariot 243

kommun- och landstingsförbundets baskalkyler. Den statliga konsumtionen förutsätts ligga samma nivå 2010 som 1994. Inom såväl den statliga som den kommunala konsumtionen sker en fortsatt förskjutning mot ökad andel privat producerade varor och tjänster. en Den offentliga produktionen och sysselsättningen utvecklas därför långsammare än den offentliga konsumtionen. sysselsättningen i den offentliga sektorn beräknas ligga knappt fem procent högre 2010 än 1994.

Diagram 7.13 Offentlig konsumtion Procent av BNP, löpande priser 30 29 28 27 26 25 24 231 22 - 21 20 . . . . . . 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

Finansiellt sparande och skuldsättningsgrad

Basscenariot innebär att den offentliga sektorns inkomster växer snabbt samtidigt som tillväxten på utgiftssidan bromsas upp. Denna utveckling möjliggörs av en relativt snabb produktions- och sysselsättningstillväxt i den privata sektorn. Såväl den offentliga konsumtionen som transfereringarna minskar som andelar av BNP. Mot denna bakgrund framstår möjligheterna att på sikt komma tillrätta med de finansiella obalansema som gynnsamma. Sparandeunderskotten i utgångsläget är dock betydande. Trots omfattande besparingar och en förhållandevis snabb ekonomisk tillväxt under de närmaste åren beräknas inte den offentliga sektorns finansiella sparande vara i balans förrän 2001.

244 Basscenariot

Diagram 7.14 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP

J 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

Denna utveckling innebär att skuldkvoten, dvs. nettot av den offentliga sektorns finansiella skulder och tillgångar i förhållande till BNP, fortsätter att öka fram till 1997. Därefter sker en påtaglig förbättring. År 2010 beräknas skuldkvoten befinna sig ungefär samma nivå som 1992.

Diagram 7.15 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning Procent av BNP

50 4 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Förbättringen av den offentliga sektorns finanser kan helt återföras till utvecklingen på den statliga sidan. De nuvarande mycket omfattande underskotten reduceras kontinuerligt framöver. Med de beräkningsantaganden som gjorts uppnår staten inkl. sjuk- och

Basscenariot 245

arbetslöshetsförsäkringen ett överskott motsvarande 4,3 procent av BNP 2010.

Antalet pensionärer ökar kraftigt efter sekelskiftet. Därför växer utgifterna för ATP-systemet i snabb takt. Den reala tillväxten har beräknats till drygt tre procent per år under perioden 2000-2010. Trots en snabb reallöneutveckling kommer utbetalningarna att utvecklas snabbare än pensionsavgiftema. Detta innebär att ATP-systemets finansiella överskott gradvis krymper. År 2010 beräknas ATPsystemet uppvisa ett underskott motsvarande 1,1 procent av BNP.

Utvecklingen av kommunernas utgifter sammanhänger i hög grad med hur löner och sysselsättning utvecklas i kommunsektom. Mellan 1994 och 1998 förutsätts att antalet sysselsatta minskar tillräckligt mycket för att uppväga höjningen av reallönema. Tillsammans med de övriga beräkningsantaganden som gjorts innebär det att kommunernas finanser kan komma i balans före sekelskiftet. Därefter förutsätts inkomster och utgifter vara av ungefär samma storlek.

Tabell 7.17 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP

1990 1994 2010 Staten 1,4 -13,0 4,3 Allmärma

Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama. Källor: SCB och Finansdepartementet.

Privat eller offentlig konsumtion

Basscenariot innebär ett tydligt trendbrott vad gäller konsumtionsutrymmets fördelning. Fram till 1980-talets mitt utvecklades den privata konsumtionen väsentligt svagare än den offentliga konsumtionen. Därefter stabiliserades den privata konsumtionens andel av den totala på nivå strax över 65 procent. I basscenariot förutsätts den privata en konsumtionen växa betydligt snabbare än den offentliga, vilket gör att dess andel av den totala konsumtionen uppgår till drygt 70 procent 2010 räknati 1991 års priser.

246 Basscenariot

Diagram 7.16 Privat konsumtion Procent av total konsumtion, l99l års priser 78 - 76 74 72 70 - 68 66 - 64 62 60 1V. Y.1V. . . . . . V. . . . . . . . . . . . ... 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

Fördelningen av det totala konsumtionsutrymmet på privat och offentlig konsumtion är i hög grad en fråga om politiska prioriteringar. De i utgångsläget mycket stora underskotten i kombination med ett jämförelsevis högt skatteuttag sätter dock gränser för vad som är möjligt. l basscenariot förutsätts att förstärkningen av de offentliga finanserna ges hög prioritet. En naturlig följd av dessa antaganden är att den privata konsumtionen utvecklas snabbare än den offentliga. Att skillnaden i tillväxttakt blivit så påtaglig sammanhänger också med de löneantaganden som gjorts. Den reala timförtjänsten förutsätts öka i relativt snabb takt inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Detta innebär att utrymmet för privat konsumtion ökar påtagligt. Någon motsvarande utvidgning av det offentliga konsumtionsutrymmet sker dock inte. De ökade skatteinkomster som den positiva reallöneutvecklingen genererar går i hög grad till att betala höjda reallöner också för offentliganställda. En förutsättning för att Kommunoch Landstingsförbundens baskalkyl ska kunna infrias 2010 är att statsbidragen höjs i reala termer efter sekelskiftet. Skillnaden i tillväxt mellan privat och offentlig konsumtion är väsentligt mindre i nominella termer. Efter sekelskiftet utvecklas offentlig konsumtion till och med snabbare än privat konsumtion mätt i löpande priser. De löneantaganden som gjorts innebär att prisutvecklingen för offentlig konsumtion är väsentligt snabbare än för privat konsumtion.

Basscenariot 247

Tabell 7.18 Utvecklingen av privat och offentlig konsumtion 1994-2010 Genomsnittlig procentuell förändring

Fasta priser Löpande priser Privat konsumtion 1,9 4,6 Offentlig konsumtion 0,4 4,4 Källa: Finansdepartementet.

Konsumtion eller fritid

Hur den sammantagna konsumtionen utvecklas sammanhänger också med löntagarnas val mellan ökade inkomster och ökad fritid. I basscenariot förutsätts den sammantagna konsumtionen 2010 överstiga 1994 års nivå med 26 procent. För den privata konsumtionen innebär detta ökning med 36 procent eller 30 procent per invånare. Det en möjliggör denna utveckling är att produktionen sammantaget ökar som med närmare 40 procent. Mindre än en tredjedel av denna uppgång kan hänföras till ökad sysselsättning. Resten förklaras av en ökad produktivitet i näringslivet. I basscenariot har förutsätts att medelarbetstiden minskar med knappt fem procent mellan 1994 och 2010. Detta är liktydigt med att produktivitetstillväxten i ekonomin till en betydande del kommer att tas ut i form ökad konsumtion. Det är emellertid inte orimligt att av tänka sig att många hushåll väljer att ta ut en ännu större del av välståndsökningen i form av ökad fritid. Detta skulle i så fall innebära kraftigare minskning av medelarbetstiden och därmed också en en lägre nivå för produktionen och konsumtionen än vad som framkommer i basscenariot. Vid given nivå den offentliga konsumtionen skulle detta få en till följd att den privata konsumtionens andel av konsumtionsutrymmet inte ökar fullt så mycket som redovisats ovan. Lägre totalproduktion skulle emellertid också resultera i försämrade förutsättningar för den offentliga sektorn att finansiera sina åtaganden. Det är därför troligt att också den offentliga konsumtionen skulle bli lägre om medelarbetstiden sjönk. Basscenariots utveckling vilar i hög grad på de antaganden som gjorts beträffande medelarbetstidens utveckling. Om hushållen i stället väljer att ta ut höjda reallöner i form av minskad arbetstid skulle detta påverka vad som krävs för att sanera de offentliga finanserna.

48 Basscenariot

Minskad skuldsättning eller sänkta skatter

Utvecklingen i basscenariot innebär att statsskulden i förhållande till BNP sjunker till 38 procent 2010, vilket kan jämföras med 96 procent 1997. En förutsättning för denna utveckling är att de överskott som börjar byggas upp i staten fr.o.m. 2003 i sin helhet används till amorteringar. Det innebär att det inte fattas några nya beslut om ofmansierade utgiftsökningar eller skattesänkningar under en så pass lång period som 16 år. Det går inte att utesluta att en fortgående förbättring av statsñnanserna så småningom skulle tas ut i form av ökade utgifter eller minskningar på inkomstsidan istället för amorteringar. Basscenariots utveckling skulle t.ex. medge en gradvis sänkning av skattekvoten till 50 procent, jämfört med 53,2 procent, och ändå medföra att statens finanser uppvisar ett visst överskott efter 2005.

7.9 Slutsatser

I detta kapitel har utredningen redovisat ett basscenario för utvecklingen till 2010 med en mer detaljerad bedömning av utvecklingen fram till 1998. Basscenariot vilar på ett antal förutsättningar, vilka var för sig ter sig rimliga i ett historiskt perspektiv:

Produktiviteten växer något snabbare än under 1980-talet, men väsentligt långsammare än under tidigare decennier.

Marknaden för svensk export växer i en historiskt sett genom- snittlig takt.

Bytesförhållandet med omvärlden försämras något under perioden, vilket är i linje med den historiska utvecklingen.

Arbetslösheten är hög i förhållande till tidigare decennier, men väsentligt lägre än i dag.

Arbetskraftsdeltagandet är högt jämfört med 1970-talet, - men lägre än 1990.

Den offentliga sysselsättningen växer i väsentligt långsammare takt än under 1970- och 1980-talen.

Bruttosparkvoten ökar kraftigt och når vid periodens slut upp till samma nivå som på 1960-talet.

Basscenariot 249

Givet dessa antaganden kommer den svenska ekonomin att utvecklas förhållandevis gynnsamt fram till 2010. Bruttonationalprodukten växer med två år 1994-2010, vilket är i nivå med procent per 1970- och l980-talens utveckling, betydligt lägre än 1950- och men 1960-talens tillväxttal.

Den privata konsumtionen växer med 1,9 procent per år 1994- 2010, vilket än under 1970- och 1980-talen. Över så är mer en pass lång period 16 år är detta en avsevärd ökning. Konsumtionen per som capita ökar med 30 procent mellan 1994 och 2010. Samtidigt minskar den genomsnittliga arbetstiden med knappt fem procent. Det innebär att välståndsökningama inte enbart tas ut i form av ökad konsumtion utan också i form av ökad fritid.

sysselsättningen i näringslivet växer med 0,7 procent per år, vilket är högt med historiska mått mätt. I stort sett hela sysselsättningsökningen äger rum i den kunskapsintensiva industrin och i tjänstesektorema.

De ofentliga finanserna förbättras gradvis under perioden.

Sparandeunderskotten beräknas vara undanröjda 2001. År 2010 uppvisar den offentliga sektorns finansiella sparande ett överskott motsvarande 3,3 procent av BNP. Detta innebär att nettoskulden når sitt maximum som andel av BNP 1997 och att den därefter reduceras. Vid periodens slut beräknas skuldkvoten vara ungefär lika stor som 1992.

För att denna utveckling ska bli möjlig krävs att en rad förutsättningar uppfylls. Den ekonomiska tillväxten måste bli god och

huvudsakligen komma till stånd i den privata sektorn. Ökningen av

den offentliga konsumtionen måste begränsas. Omfattande budgetförstärkningar måste vidtas under periodens första hälft. Detta innebär sammantaget att de offentliga utgifterna kommer ner till samma andel BNP i mitten av 1970-ta1et. av som

Det bör understrykas än en gång att basscenariot inte är en Scenariot utgår från att de strukturella reformer som har prognos. genomförts under år lämnar ett ökande bidrag till ekonomins senare växtkraft under perioden. Därutöver krävs antagligen ytterligare åtgärder för att stärka ekonomins förmåga till anpassning och utveckling. Vilka dessa förändringar skulle kunna vara behandlas i de följande kapitlen 8-12.

Problem och

möjligheter

"JH H5 RM SH Del

Arbetsmarknaden

KAPITEL

8.1 Inledning

Ekonomin utsätts ständigt för olika störningar som rubbar balansen på arbetsmarknaden. På en väl fungerande marknad leder förekomsten av obalanser till spontana anpassningar i riktning mot jämvikt. På arbetsmarknaden är anpassningsprocesserna ofta ofullkomliga och långsamma. Det kan t.ex. medföra bestående arbetskraftsbrist på vissa delar av arbetsmarknaden och långvarig arbetslöshet inom andra områden. Arbetsmarknadens förmåga att anpassa sig till störningar beror på dess funktionssätt eller flexibilitet.

I detta kapitel analyseras hur den svenska arbetsmarknaden har fungerat. Ett viktigt syfte är att bidra till bedömningen av riskerna för att arbetslösheten blir bestående. l detta perspektiv görs en jämförelse med utvecklingen i Europa och USA. Kapitlet behandlar olika åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och därigenom minimera riskerna för en bestående arbetslöshet. Kapitlet inleds med en beskrivning av de senare årens utveckling på den svenska arbetsmarknaden.l avsnitt 8.3 beskrivs och analyseras utvecklingen på arbetsmarknaden i Europa och USA. Därefter diskuteras två olika teorier för att förklara ökningen av arbetslösheten. Avsnitt 8.4 beskriver jämviktsarbetslösheten och dess bestämningsfaktorer medan avsnitt 8.5 behandlar begreppen persistens och hysteresis. Därefter följer en diskussion om relativlöneflexibiliteten. Riskerna för att arbetslösheten blir bestående i Sverige behandlas i avsnitt 8.7. Kapitlet avslutas med en diskussion om de centrala handlingsvägar som står till buds för att bekämpa arbetslösheten.

254 Arbetsmarknaden

8.2 Utvecklingen i Sverige

Arbetskraftsundersökningama AKU visar en svag trendmässig ökning av arbetslösheten sedan mitten av 1960-talet. Till största delen beror ökningen ungdomsarbetslöshetens uppgång. Jämfört med flertalet OECD-länder är dock uppgången marginell fram till 1990.

I början av 1990-talet försämrades arbetsmarknadsläget snabbt. Efterfrågan på arbetskraft föll i samtliga näringsgrenar. Arbetslösheten steg från en mycket låg nivå till den högsta som noterats under efterkrigstiden. I snabb takt har Sverige uppnått arbetslöshetsnivåer som flertalet västeuropeiska länder vant sig vid under en längre tid.

Diagram 8.1 Arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder i Sverige, 1963-1994 Procent av arbetskraften, 16-64 år

0 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 . Anm.: För 1963-1986: gamla arbetskrañsundersölaiingar; för 1987-1992: nya arbetskrañsundersölmingar uppräknade till 1993 års nivå. 1994 års siffra är ett genomsnitt för januari november. - Källa: AMS och SCB, Arbetskrañsundersökningama.

Även de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har ökat kraftigt jämfört med tidigare år. Under 1993 deltog närmare 180 000 personer i någon konjunkturberoende åtgärd, vilket motsvarade 4,3 procent av arbetskraften De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fortsatte att öka under 1994. Fram till november 1994 var ca 213 000 eller personer drygt 5 procent av arbetskraften sysselsatt någon konjunkturberoende åtgärd. Under tidigare lågkonjunkturer deltog som mest mellan 2,5-3

De konjunkturberoende åtgärderna är beredskapsarbete,rekryteringsstöd, arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling och speciella insatser for ungdomar ungdomspraktik, ungdomslag och särskilda inskolningsplatser.

Arbetsmarknaden 255

procent av arbetskrafteni någon konj unkturberoende åtgärd. Förmodligen har denna omfattning bidragit till att de svenska arbetslöshetsti-

dema ökat långsammare än i andra länder avsnitt 8.3. Det är relativt

vanligt att arbetslöshetsperiodema avbryts av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Jämfört med tidigare lågkonjunkturer är styrkan i nedgången påtaglig. Mellan 1990 och 1993 föll den totala sysselsättningen med ca 480 000 personer, dvs. elva procent. sysselsättningen föll mest i industri- och byggsektorn. Till skillnad från lågkonjunkturen i början av 1980-talet drabbades även sysselsättningen inom offentliga och övriga tjänster samt inom bank- och försäkringsverksamheten diagram 8.2.

Diagram 8.2 Sysselsättningsüirändringari olika näringsgrenar 1980-1983 och 1990-1993 Procent

Förändringen 1981-1983 B Förändringen

sni 1 sni 2-4 sni 5 sni 6 sni 7 sni 8 sni 9 sni tot

Anm.: sni ljordbr, skogsbr m.m., sni 2-4gruv-, tillv industri m.m., sni 5byggnadsindustri, sni 6handel, rest, hotell, sni 7samf, post och tele, sni 8bank-, försäkrv m.m., sni 9off förvaltning och andra tjänster. För 1980-1983: gamla arbetskrañsundersökningar;för 1990-1992: nya arbetskraftsundersökningar uppräknade till 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetskrañsundersölqxingama.

Arbetsmarknadsläget förbättrades under 1994. Efterfrågan på arbetskraft ökade successivt, vilket återspeglades i ett ökat antal lediga platser samt färre varsel och konkurser. sysselsättningen började att stiga i början av 1994. Den största ökningen ägde rum inom industrin och inom privata tjänstesektom.

256 Arbetsmarknaden

Arbetslöshetens struktur

Arbetslösheten är inte bara väsentligt högre än vid tidigare lågkonjunkturer. Även karaktären skiljer sig. Arbetslösheten har i stort sett drabbat alla grupper. Skillnaden mellan personer med olika utbildningsnivåer och mellan olika regioner är mindre än vid tidigare lågkonjunkturer.

Nedgången i sysselsättningen har varit särskilt stor i mansdominerade sektorer som industri- och byggsektorn. Detta ledde till att arbetslösheten bland män var ca tre procentenheter högre än för kvinnor 1993. Under loppet av 1994 började arbetslösheten att minska. Arbetslösheten föll snabbare bland män än bland kvinnor vilket innebar att gapet mellan kvinnors och mäns relativa arbetslöshetstal minskade under 1994. l de flesta OECD-ländema är kvinnornas arbetslöshet betydligt högre än männens, vilket kan bero att kvinnornas förankring arbetsmarknaden är svagare. De svenska kvinnornas höga andel av sysselsättningen i den offentliga sektorn har bidragit till att minska arbetslöshetsrisken.

Tabell 8.1 Arbetslösheten efter kön och ålder Procent av arbetskraften

Samtliga Män Kvinnor 16-24 år 25-54 år 16-64 år

o Anm.: För 1981-1983:gamla arbetskrañsundersökningar; för 1990-1992: nya arbetskrañsundersökningar uppräknadetill 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetskra

Ungdomarnas arbetsmarknadssituation har försämrats under en längre tid. Det finns flera anledningar till att ungdomarna drabbas hårt av lågkonjunkturer. Ungdomarna har i allmänhet kortare arbetslivsoch yrkeserfarenhet än andra åldersgrupper. Detta försvagar deras ställning på arbetsmarknaden. Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet låg efterfrågan på arbetskraft på en historiskt sett låg nivå, vilket särskilt drabbade nyinträdda grupper. Systemet med uppsägningsprincipen "sist först ut" drabbar ungdomarna. Å andra sidan är arbetslöshetstiderna

Arbetsmarknaden 257

kortast bland de unga. Däremot var ungdomarnas arbetslöshet i förhållande till övriga åldersgrupper inte högre under 1990-talets lågkonjunktur än den var under lågkonjunkturen i början av 1980-talet. Arbetslösheten har stigit mer för övriga åldersgrupper. Undantaget är de äldre mellan 55 och 64 år, vars arbetslöshet inte ökat lika mycket som ungdomarnas. Samtidigt som arbetslösheten har ökat har både antalet och andelen ungdomar i arbetskraften minskat. Speciellt kraftig var minskningen för åldersgruppen 16-19 år. Andelen studerande har stigit till följd av utbyggnaden av gymnasieskolan. Dessutom ökade såväl antalet som andelen ungdomar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Chanserna för att få delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är högre för ungdomar än för äldre. Sannolikheten är närmare fyra och halv gånger högre en

för ungdomar än för arbetslösai åldern 45-54 år Edin och Holmlund,

bil. 8.

Under 1994 förbättrades ungdomarnas situation på arbetsmarknaden. Arbetslösheten har fallit mer bland ungdomar än för övriga åldersgrupper.

Diagram 8.3 Arbetslösheten bland 16-19 år och 20-24 år, 1970-1994 Procent av arbetskraften

zdjêlgor

1970 1976 1982 1585 1591 1594 1973 1979 1988

Anm.: För 1970-1986: gamla arbetskraftsundersölmingar;för 1987-1992: nya arbetskraflsundersökningar uppräknadetill 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetskrañsundersökningarna.

Situationen for invandrarna försämrades kraftigt mellan 1990 och 1993. De utomnordiska medborgarna är speciellt hårt drabbade. Arbetslösheten bland dessa var drygt 27 procent 1993, vilket tre var gånger högre än för svenska medborgare. Såväl sysselsättningsgraden som arbetskraftsdeltagandet föll kraftigt. 1993 tillhörde drygt hälften

9 14-1634

258 Arbetsmarknaden

av de utomnordiska medborgarna arbets vilket är en minskning

20 procen jämfört med

. killnad från i tidigare lågkonju er har arbetslösheten ökat " ldningskategorie rbetslösheten är högst för p ersoner . med fö nasial och gym al utbildning.

Tabell 8.2 Arbetslösheten efter utbildningskategorier Procent av arbetskraften

För- nasial Gymnasial Eftergymnasial ög t 2 är längre än 2 år gymnasial

Anm.: För 1981-1983:gamla arbetskrañsundersökningar;för 1990-1992: nya arbetskrañsundersökningar uppräknadetill 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetskraftsundersölcningama.

Andelen arbetslösa med e t förgymnasial gymnasial utbildning är överrepresenterad fört med andelen etskraften. Samtidigt är andelen arbetslösa med eftergymnasial utbildning betydligt lägre jämfört med andelen i arbetskraften. Diagram 8.4 Arbetslösheten och arbetskraften fördelade efter utbildnin gskatego ri, 1993 20-64 år 60- 504 40- 30. 20-4|n

Förgymnasial Gymnasial Eflergymnasial Källa: SCB, Arbetskrañsundersökningama.

Arbetsmarknaden 259

Skillnaden i arbetslöshet mellan regioner har minskat. Arbetslösheten för storstadslänen har traditionellt varit mycket låg. Under denna lågkonjunktur har skillnaderna mellan de olika länen minskat. Arbetslösheten för storstadslänen är ungefär lika hög som for övriga län utom för skogslänen.

Förutom ökningen i den öppna arbetslösheten har även den "dolda" arbetslösheten ökat. De latent arbetssökande ökade med 53 procent mellan 1992 och 1993, till drygt 140 000 personer, vilket motsvarade drygt tre procent arbetskraften Antalet undersysselsatta uppgick av till 336 000 1993 eller över sju procent av arbetskraften. Det är en ökning med tolv procent från året före Under 1994 har antalet latent arbetssökande fortsatt att stiga. I genomsnitt var ca 184 000 personer eller drygt fyra procent av arbetskraften latent arbetssökande. Antalet undersysselsatta var i stort sett oförändrat.

Tabell 8.3 Arbetslöshetsinflöde och arbetslöshetstider

16-64 år 55-64 år Arbetslösa Inflöde Varaktighet Varaktighet

Anm.: Arbetslösa i procent av arbetskraften, inflödet mäts per vecka i procent av arbetskraften och varaktigheten mäts som den genomsnittliga i veckor avslutande arbetslöshetsperioder. För 1965-1986: gamla arbetskrañsundersökningar;for 1987-1992: nya arbetskraftsundersökningar uppräknadetill 1993 års nivå. Källor: Björklund 1981 och Edin och Holmlund, bilaga

En hög arbetslöshet kan bero antingen på att många personer blir arbetslösa inflödet ökar och/eller på att de arbetslösa förblir arbetslösa under en lång tid arbetslöshetstiderna förlängs. Sedan 1960-talet har arbetslöshetstiderna trendmässigt stigit i Sverige tab. 8.3. Arbetslöshetsperioderna ökade från sju veckor i genomsnitt i slutet av 1960-talet till ca 15 veckor under 1980-talet. Under samma period minskade inflödet. Från 1990 sker uppgång en

2 De latent arbetssökandedefinieras velat och kunnat arbeta som personersom men inte sökt. 3De undersysselsatta anställda är som inte kunnat arbeta mer av arbetsmarknadsskäl.

262 Arbetsmarknaden

Andelen kvinnor som är deltidsarbetande mindre än 35 timmar vecka minskade under l980-talet. Samtidigt har männens del-

per tidsarbete stigit trendmässigt, om än från en låg nivå diagram 8.7. Andelen deltidsarbetande kvinnor uppgick till drygt 41 procent fram till november 1994. Andelen deltidsarbetande män ökade under 1993 och 1994 med procentenhet till närmare tio procent. Sannolikt har en den höga arbetslösheten en avgörande betydelse. Olika former av mer eller mindre ofrivilligt deltidsarbete kan ha ökat.

Diagram 8.7 Andelen deltidsarbetande män och kvinnor 1976-1994 Procent, l-34 timmar

ä, Kvinnor Män 5o u , W H W m u m n m m n m m , u , n W u. u m m m m m

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Arbetskrañsundersökningama. Anm.: 1994 års siffra är ett genomsnitt för januari november. -

Arbetskraftens rörlighet

Från mitten av 1960-talet fram till början av 1980-talet finns det tydliga tecken på en minskning av arbetskraftens rörlighet. Till största delen minskade rörligheten till följd av försämringen på arbetsmarknaden. Då antalet lediga platser minskar och arbetslösheten ökar tenderar rörligheten att minska. Denna utveckling mot minskad rörlighet återfinns i en rad andra europeiska länder OECD, 1986a. Under 1980-talet fram till början av 1990-talet började rörligheten återigen att öka.

4 Detta avsnitt bygger på Holmlund 1993 och Edin och Holmlund bil. 8.

Arbetsmarknaden 263

Man kan urskilja flera olika slags rörlighet: geografisk, extern byte av arbetsgivare och intern byte av arbetsuppgifter.

Den geografiska rörligheten kan mätas med frekvensen flyttningar över länsgränser. Arbetsmarknadsläget påverkar den geografiska rörligheten. Från slutet av 1960-talet fram till början av 1980-talet minskade flyttningarna. Därefter sker en uppgång. Under hela 1980talet har flyttningarna ökat. Även under 1993 har flyttningarna legat kvar en hög nivå. I relation till slutet av 1960-talet är dock

rörligheten betydligt lägre avsnitt 3.5.

I samband med det förbättrade konjunkturläget under 1980-talet ökade den externa rörligheten. I slutet av 1980-talet var den lika hög i slutet 1960-talet.5 Under 1990-talets lågkonjunktur har den som av externa rörligheten minskat kraftigt. På lång sikt tycks trenden vara att en allt större del av rörligheten sker inom snarare än mellan företagen.

Den interna rörligheten, dvs. byten av befattning hos samma arbetsgivare, har visat en svag trendmässig uppgång sedan slutet av 1970-talet. Även den interna rörligheten uppvisar ett fall i början av 1990-talet.

8.3 i USA

Utvecklingen Europa och

Den svenska ekonomins utveckling påminner om den flertalet som europeiska länder gått igenom sedan mitten av 1970-talet. Arbetslösheten började då stiga kraftigt i de flesta OECD-länderna. Även i Sverige ökade arbetslösheten i början av 1980-talet, men under den efterföljande högkonjunkturen sjönk den tillbaka till de tidigare nivåerna. Arbetslösheten i flertalet OECD-länder dröjde emellertid kvar på en hög nivå.

5Den externa rörligheten definieras som antalet personersom någon gång under året bytt arbetsgivare i förhållande till antalet personersom någon gång under året varit i arbetskraften.

264 Arbetsmarknaden

Tabell 8.4 Arbetslösheten i OECD-länderna Procent av arbetskraften 1970 1975 1985 1990 1993

standardiserade. Källor: OECD l986b, 1990b, l994e och

Under 1980-talet började arbetslösheten sjunka i ett flertal OECDländer. Arbetslösheten sjönk emellertid enbart med drygt 2,5 procentenheter i genomsnitt under 1980-talets expansion. Tidsperioden och takten varierade dock kraftigt mellan olika länder. För flertalet länder skedde nedgången från en mycket hög nivå och tog dessutom lång tid. I början 1990-talet avbröts nedgången och arbetslösheten började av öka nytt. Det verkar således finnas en tendens att arbetslösheten fastnar på hög nivå i flertalet europeiska länder. Däremot har arbetslösheten en i USA varierat mer.

Arbetsmarknaden 265 Tabell 8.5 Nedgång i arbetslöshet i OECD-länderna

standardiserade. Anm.: I uppgiñema för EU ingår: Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien och Tyskland. Källa: OECD 1994e och

Inflödet i arbetslöshet är lågt i flertalet europeiska länder. Däremot varar den länge. De långa arbetslöshetstiderna avspeglas i en hög andel långtidsarbetslösai många europeiska länder. Både USA och Kanada har ett högt inflöde medan arbetslöshetstiderna är korta. Länder som Sverige, Finland, Norge samt Japan har tidigare haft såväl ett lågt inflöde i arbetslöshet som korta arbetslöshetstider jämfört med övriga europeiska länder Layard mil., 1991.

Långtidsarbetslöshet

I de flesta OECD-länder följdes de höga arbetslöshetstalen av en ökning av andelen långtidsarbetslösa tab. 8.6. Andelen långtidsarbetslösa påverkas av såväl inflödet som utflödet från arbetslöshet. I början av en lågkonjunktur är inflödet till arbetslöshet större än utflödet. Andelen korttidsarbetslösa stiger medan andelen långtidsarbetslösa sjunker. När inflödet avtar och utflödet fortfarande är lågt kommer andelen långtidsarbetslösa att stiga. När

266 Arbetsmarknaden

utflödet överstiger inflödet börjar arbetslösheten att sjunka. Således finns det ett positivt samband mellan arbetslöshet och långtidsarbetslöshet på lång sikt. En ökad arbetslöshet tenderar att leda till en högre andel långtidsarbetslösa.

Det finns stora variationer mellan olika länder. Andelen långtidsarbetslösa var lika hög i Italien som i Belgien, men arbetslösheten var lägre i Belgien än i Italien. Å andra sidan arbetslösheteni Belgien var något lägre än i Danmark samtidigt som andelen långtidsarbetslösa var betydligt högre. Kanada och USA är båda exempel på länder som har en låg andel långtidsarbetslösa, samtidigt som arbetslösheten har varit lägre än OECD-genomsnittet. Dessa skillnader tyder på att det i varje land finns särdrag i arbetsmarknadens funktionssätt som förklarar skillnader i långtidsarbetslöshet.

Tabell 8.6 Långtidsarbetslösa Procent av totala antalet arbetslösa

1980 1985 1990 1992 1993

1991. Anm.: Med långtidsarbetslösa avsespersonersom varit arbetslösai tolv månadereller längre. Källor: OECD 1984, l990c, l994a, SCB, Arbetskraftsundersökningamaoch Finska Arbetsmarknadsdepanement.

Att döma av utvecklingen i andra västeuropeiska länder är det svårt att få ner arbetslösheten när den väl har stigit högt. En hög arbetslöshet är ofta förknippad med en hög andel långtidsarbetslösa. Det finns huvudsakligen två förklaringar till den höga arbetslösheten i Europa. Den ena bygger på att jämviktsarbetslösheten har stigit, medan den andra utgår ifrån att arbetslösheten är trögrörlig och endast

Arbetsmarknaden 267

långsamt anpassas tillbaka till jämviksläget. I de följande två avsnitten kommer dessa två hypoteser att granskas närmare.

8.4 Jämviktsarbetslösheten

Fram till 1970-talet var den förhärskande synen att det fanns ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet, den s.k. Phillipskurvan. Tanken var att man kunde välja mellan en hög/låg arbetslöshetsnivå och en låg/hög inflationstakt. I början av 1970-talet ökade både inflationen och arbetslösheten i de flesta OECD-länder, vilket bidrog till en omprövning av den tidiga Phillipskurveansatsen.

Inflationsförväntningar byggdes in i modellen. Enligt denna teori finns det en långsiktig arbetslöshetsnivå, som ekonomin anpassas till efter en störning. Den faktiska inflationstakten sammanfaller med den förväntade. Denna jämviktsnivå den naturliga definieras som den - nivå som är förenlig med en konstant inflationstakt. Andra vanliga beteckningar den långsiktiga arbetslöshetsnivån är jämviktsarbets-

löshet och NAIRU Non-Accelerating Inflation Rate of Unemploy-

ment.

Under 1960- och 1970-talen låg arbetslösheten under jämviktsnivån, vilket drev upp inflationstakten. Politiken inriktades därför mot att dämpa inflationstakten. Arbetslösheten ökade. Efter hand skulle arbetstagarna emellertid dämpa sina inflationsförväntningar, reallönerna sänkas och arbetslösheten skulle därmed anpassas till det långsiktiga jämviktsläget. Ju längre tid anpassningen av inflationsförväntningama tog, desto längre tid skulle arbetslösheten överstiga jämviktsarbetslösheten. Under hela 1980-talet låg den faktiska arbetslösheten över jämviktsarbetslösheten tab. 8.7. I början av 1980-talet ökade arbetslösheten även i Sverige. Vid den efterföljande högkonjunkturen sjönk den tillbaka till de tidigare nivåerna. Om dessa teorier stämmer får en expansiv politik enbart kortsiktiga effekter. På lång sikt kommer arbetslösheten och inflationen att vara oberoende av varandra. Phillipskurvan är således vertikal på lång sikt. Jämviktsarbetslösheten bestäms på lång sikt av strukturella faktorer i ekonomin och struktur- och friktionsarbetslösheten. är summan av

268 Arbetsmarknaden

Tabell 8.7 Faktisk arbetslöshet och NAIRU i OECD-länderna

Faktisk arbetslöshet NAIRU

1960- 1969- 1980- 1960- 1969- 1980- 1968 1979 1988 1968 1979 1988

Australien I h 4,0 Japan Kanada v Nya Zeeland USA . Belgien u v Danmark Frankrike Irland . Italien Nederländerna Spanien - Storbritannien Tyskland u Finland Norge o u Schweiz Sverige o Österrike

Källa: Layard, Nickell och Jackman 1991.

J ämviktsarbetslöshetens

bestämningsfaktorer

På en perfekt konkurrensmarknad anpassas priser och löner till en ny jämvikt efter en efterfråge- eller utbudsstörning. Såväl efterfrågan som utbudet på arbetskraft varierar så mycket att den ofrivilliga arbetslösheten elimineras. Denna jämvikt betecknas marknadsklarerande. som Den moderna arbetsmarknadsforskningen antar vanligtvis att arbetsmarknaden kännetecknas av imperfekt konkurrens. Arbetskraften antas ofta vara en homogen vara. Var och hoppas i det längsta en kunna hitta "rätt" arbetsgivare och drar sig för att sänka sitt "pris". Det innebär att den nya jämviktsnivån förutsätter lägre sysselsätten ningsnivå än den som etableras på en perfekt marknad. Den uppkomna arbetslösheten är ofrivillig. Om det finns ofrivillig arbetslöshet så borde de arbetslösa erbjuda sig att jobba till en lägre lön än den rådande. Varför gör de inte det Olika teorier försöker förklara vilka mekanismer det förhindrar är som lönerna från att falla till den marknadsklarerandejämvikten. Avsikten med dessa teorier är således att förklara den lönestelhet leder till som ofrivillig arbetslöshet.

Utgångspunkten är att företagen antingen blir tvingade att betala en lön som överstiger jämviktslönen eller frivilligt väljer att betala en

Arbetsmarknaden 269

högre lön. Fackförenings- och insider-omsider teorierna antar att foretagen blir tvingade, medan effektivitetslöneteorin antar att den högre lönen är frivillig från företagens sida.

Fackföreningsteorier antar att existensen av fackföreningar förhindrar lönerna från att falla. Antingen kan lönen sättas av en fackförening med monopolställning eller också kan den uppkomma via förhandlingar mellan fack och arbetsgivare.

Insider-outsiderteorin delar upp arbetskraften i två grupper. De anställda är insiders, medan outsiders antingen är arbetslösa eller arbetar i den "informella sektorn". Företagens kostnader vid anställning, utbildning och avskedande av arbetskraften ger de redan anställda speciell maktposition. Dessa använder makten för att en driva lönerna, eftersom risken är liten att de förlorar jobbet. upp Därigenom blir det svårare för outsiders att komma på arbetsmarknaden, eftersom lönen hamnar högre än vad som krävs för att det

ska finnas arbete alla sökande Lindbeck och Snower, 1988; Lindbeck, 1993. I vissa fall kan arbetslösheten bli bestående avsnitt

8.5.

Effektivitetslöneteorin antar att företagen finner det lönsamt att betala lön över marknadsnivån. En högre lön är ett incitament till en den anställde att anstränga sig mer, vilket höjer produktiviteten. Företagens omsättningskostnader för t.ex. anställning och upplärning minskar, eftersom de högre lönerna uppmuntrar de anställda till att stanna kvar. Behovet av övervakning minskar, eftersom den som maskar riskerar att mista den "överlön" som företaget betalar, om han måste söka ett nytt jobb. En högre lön gör det även lättare att rekrytera högproduktiva arbetare. Även det finns arbetstagare om som är villiga att arbeta till en lägre lön har arbetsgivaren inget incitament till att sänka lönen, eftersom en låg lön betraktas som ett tecken att arbetstagaren har en låg produktivitet. Den högre lönen skapar därmed

ofrivillig arbetslöshet Akerlof och Yellen, 1986; Shapiro och Stiglitz,

1984; Katz, 1986

Empiriska studier

Ländernasförhandlingssystem och dess betydelse för inflations- och arbetslöshetsutvecklingen har rönt speciellt intresse. De tidiga empiriska undersökningarna pekade på att en högre grad av korporatism var förenad med bättre inflations- och arbetslöshetsutveckling. Resultaten dock känsliga för definitionen av korporatism. var

270 Arbetsmarknaden

Calmfors och Driffill 1988 rangordnar länder efter olika centraliseringsgrad i löneförhandlingama. De finner att såväl länder med en centraliserad lönebildning som länder med ett decentraliserat system har incitament till återhållsamma uppgörelser. Därmed blir det lättare att uppnå hög sysselsättning. Arbetsmarknaden i länder med ett "intermediärt" löneförhandlingssystem fungerar sämst Det finns emellertid stora skillnader mellan länder vad gäller arbetslöshetsutvecklingen. Länder med decentraliserade löneförhandlingar uppvisade en kraftigare ökning av arbetslösheten i slutet av 1970-talet, medan ökningen var mindre i länder med centraliserade förhandlingar. Under 1980-talet fortsatte arbetslösheten att öka kraftigt i länder med decentraliserade system, medan arbetslöshetstalen i länder med centraliserade förhandlingar var betydligt lägre Zetterberg, 1993. De empiriska studierna visar också att arbetslösheten har varit lägre i länder med samordnade organisationer på både löntagaroch arbetsgivarsidan Layard m.fl., 1991.

Utformningen av arbetslöshetsförsäkringen är ytterligare faktor en som påverkar jämviktsarbetslösheten. Både ersättningsnivån och varaktigheten har betydelse. En hög ersättningsnivå innebär att kostnaderna för att vara arbetslös minskar. Incitamenten till återhållsamma lönekrav minskar medan kraven på reallöneökningar ökar. De flesta studier visar emellertid att den löneuppdrivande effekten av högre ersättningsnivåer är liten. Däremot kan högre ersättningsnivåer påverka de arbetslösas sökbeteende. Arbetslöshetstiderna kan öka om de arbetslösa blir mindre benägna att söka arbete eller i mindre utsträckning accepterar ett erbjudande om ett lämpligt arbete. Höga ersättningsnivåer tenderar att höja de arbetslösas reservationslöner och att minska sökintensiteten. Följden blir att arbetslöshetsperioden förlängs och sannolikheten för att få ett arbete avtar. Emellertid kan höga ersättningsnivåer även leda till kortare arbetslöshetsperioder. För en arbetslös person som inte uppfyller arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen kan ett arbete bli ett incitament

för att kvalificera sig till ersättning Edin och Holmlund, bil. 8.

De empiriska resultaten tyder också hög ersáttningsnivå att en leder till längre arbetslöshetsperioder Layard mil., 1991. Undersökningar gjorda svenska data bekräftar dessa resultat. Personer som har ersättning från arbetslöshetskassa tenderar att ha längre

6 Centraliserade löneförhandlingar har de nordiska länderna och Österrike. Irland, Italien, Frankrike, Japan, Kanada, Spanien, Schweiz, Storbritannien och USA karaktäriseras av i huvudsak decentraliserade löneförhandlingar. Intermediära förhandlingssystem har Australien, Belgien, Holland, Tyskland och Nya Zeeland.

Arbetsmarknaden 271

arbetslöshetstider än personer utan ersättning eller med KAS Edin

och Holmlund, bil. Carling mil., 1994. Jämförande länderstudier visar även att länder med höga ersättningsnivåer har högre arbetslöshet Layard mil., 1991.

Ytterligare faktor har betydelse för arbetslöshetsutvecken som lingen är ersättningens varaktighet. Jämförande länderstudier visar att ekonomier med kortare ersättningsperioderi arbetslöshetsförsäkringen har lägre arbetslöshet Layard mil., 1991. Dessutom pekar resultaten på att sannolikheten för att få en anställning stiger markant när den arbetslöse närmar sig utförsäk-

ringstidpunkten Katz och Meyer, 1990; Meyer, 1990. Ju närmare

den arbetslöse närmar sig tidpunkten för att bli utförsäkrad, desto mer

faller reservationslönen. Sannolikheten att få ett arbete ökar Atkinson

och Micklewright, 1991; Björklund och Holmlund, 1991.

Sannolikt spelar emellertid samspelet mellan olika socialförsäkringar väl så stor roll för arbetslösheten och arbetskraftsdeltagandet arbetslöshetsförsäkringen för sig. Ett stort mått av inkomstsom prövning i olika system kan menligt påverka det ekonomiska utbytet ett återinträde arbetsmarknaden. Uppkomsten av s.k. fattigav

domsfallor avsnitt 10.6 har anförts som en förklaring till den

kvardröjande arbetslösheten i t.ex. Storbritannien.

Den empiriska forskningen har också försökt fastställa hur sannolikheten att få ett arbete varierar med hur lång tid som individen har varit arbetslös, dvs. hur varaktighetsberoendet ser ut. Arbetslöshetstidema kan påverka chanserna att få arbete två sätt:

Å sidan minskar sannolikheten att få ett arbete vid lång- - ena varig arbetslöshet, t.ex. därför att yrkesfárdigheter kan gå förlorade.

Å andra sidan faller den arbetslöses reservationslön längre arbetslösheten varar, vilket ökar sannolikheten att få jobb.

Den empiriska forskningen på området ger inga entydiga besked vilken effekt överväger. En del studier tyder på ett negativt om som varaktighetsberoende, dvs. sannolikheten för att få arbete avtar längre arbetslöshetstiden är. Andra studier finner att arbetslöshetstidens längd inte påverkar sannolikheten att lämna arbetslösheten Thoursie, 1993. Snarare har utformningen arbetslöshetsförsäkringen betydelse. av Ett system med tidsbegränsade ersättningsperioder tenderar att ge ett

272 Arbetsmarknaden

positivt varaktighetsberoende. Sannolikheten att bli sysselsatt stiger längre arbetslösheten varar och närmare utlörsäkringstidpunkten kommer Korpi, 1992; Edin och Holmlund, bil. 8. För Sveriges del pekar resultaten att utförsäkringsgarantin ökar risken för att arbetslösheten dröjer sig kvar. Både sannolikheten att få ett arbete och bli placerad i en åtgärd stiger närmare utförsäkrings-

tidpunkten man är Edin och Holmlund, bil. 8.

Ett lands reallöneflexibilitet är av stor betydelse för jämviktsarbetslöshetens nivå. I länder med hög reallöneflexibilitet tenderar en reallönerna att sjunka relativt snabbt vid variationer i arbetslösheten. sysselsättningen varierar i mindre grad. Därmed blir även jämviktsarbetslösheten lägre.

Beveridgekurvan

Jämviktsarbetslösheten påverkas av hur väl de arbetslösa matchas mot de lediga platserna. En ökning jämviktsarbetslösheten kan bero på av att arbetsmarknadens anpassningsförmåga försämrats. En vanlig indikator på arbetsmarknadens funktionssätt är den s.k. Beveridgekurvan även kallad UV-kurvan. Den visar på ett negativt samband mellan arbetslöshetstal och vakanstal.7 Konjunkturfluktuationer ger upphov till rörelser längs given Beveridgekurva. En en sjunkande efterfrågan på arbetskraft minskar antalet lediga platser och ökar arbetslösheten t.ex. från A till B i diagram 8.8. Om emellertid matchningen mellan arbetslösa och vakanser försämras medför detta att Beveridgekurvan flyttas utåt t.ex. från UV till UV i diagram 8.8. Vid varje given nivå på vakanserna kommer arbetslösheten nu att vara högre t.ex från A till C.

Beveridgekurvan kan förskjutas utåt av olika orsaker. En förklaring är att ekonomin karakteriseras s.k. hysteresiseffekter, dvs. att av en

hög arbetslöshet har blivit bestående avsnitt 8.5. Ju längre tid arbets-

lösheten varar, desto svårare blir det för den arbetslöse att få ett arbete. Det kan bero på att den arbetslöses motivation försvagas och att han därför ger upp och inte söker lika aktivt. Det kan också förklaras med att arbetsgivaren inte anställer långtidsarbetslösa av

olika anledningar avsnitt 8.5. En förklaring är att de arbets-

annan lösas utbildning eller yrkesfärdigheter inte överensstämmer med företagens efterfrågan på arbetskraft. En generös arbetslöshetsmer

7 Vakanstalet är antalet lediga platser dividerat med antalet i arbetskraften. personer

Arbetsmarknaden 273

försäkring som förlänger sökperiodema medför också en förskjutning av Beveridge-kurvan Layard m.fl., 1991.

Tillgängliga studier visar att Beveridgekurvan under 1970- och l980-talen flyttade sig utåt. Det är ett tecken på att strukturproblemen förvärrades eller att matchningsproblemen ökade Jackman mil., 1990 och OECD, 1992a. Det finns emellertid stora variationer mellan länderna. Storbritannien visade tecken på stora strukturella problem, medan arbetsmarknaden i USA tycks ha fungerat relativt bra med endast konjunkturella problem.

Diagram 8.8 Beveridgekurvan Vakanstal % u u M

A C

V B V Arbetslöshetstal % ,/

Ett antal studier har analyserat faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Jackman m.fl. 1990 har undersökt sambandet mellan vakanser och arbetslöshet UV-kurvan. Enligt denna studie förbättras arbetsmarknadens funktionssätt av en aktiv arbetsmarknadspolitik och tidsbegränsade ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningsnivån visar sig dock vara av mindre betydelse.

Resultaten för Sverige tyder på att Beveridgekurvan har varit tämligen stabil under 1980-talet, vilket kan tolkas som att arbetsmarknaden fungerade väl. En vanlig förklaring till detta är att den aktiva arbetsmarknadspolitiken skulle ha motverkat uppkomsten av långtidsarbetslöshet samt att den kan ha stimulerat till yrkesmässig och geografisk rörlighet.

274 Arbetsmarknaden

Calmfors 1993 menar emellertid att detta är missuppfattning. en Med ett större antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar den öppna arbetslösheten, varför Beveridgekurvan också uppvisar ett stabilt läge. Därför bör Beveridgekurvan utvidgas och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör ingå tillsammans med antalet öppet arbetslösa för att få ett mått det "effektiva" arbetsutbudet i ekonomin. Om man i stället studerar relationen mellan det "totala" antalet arbetssökande och antalet vakanser får ett annat man resultat. Fram till mitten av 1980-talet kan man se en förskjutning utåt av UV-kurvan. Därefter flyttade UV-kurvan återigen inåt. Bourdet och Persson 1993 menar dock att inte heller en "utvidgad" Beveridgekurva har uppvisat någon förskjutning utåt under perioden 1973- 1989.

Reallöneflexibilitet

Skillnader i länders reallöneflexibilitet har stor betydelse för att förklara variationer i arbetslöshet. Reallönernas arbetslöshetselasticitet visar hur mycket reallönerna faller då arbetslösheten ökar med en procentenhet. Om värdet på denna semielasticitet är högt innebär det att anpassningar till största delen sker genom reallönerna, medan sysselsättningen förändras i mindre utsträckning. De empiriska undersökningarna visar att såväl nivån på arbetslösheten som dess förändringar påverkar reallönerna. Effekten skiljer sig emellertid mellan olika länder. En jämförelse visar att reallöneflexibiliteten i Sverige tycks ha varit högre än i de flesta andra europeiska länder. Enligt Layard m.f1. 1991 reallöneflexibiliteten var på lång sikt i genomsnitt 4,5 procent i ett antal OECD-länder. Det innebär att en ökning arbetslösheten med procentenhet minskar av en reallönerna med 4,5 procent Layard mil., 1991. Motsvarande siffra för Sverige är 12,2 procent, vilket är något högre än vad som redovisats i andra studier. Bean m.fl. 1986 skattar effekten till åtta procent, Alogoskoufis och Manning 1988 till sju procent och Calmfors och Nymoen 1990 till 10,5 procent.

Vad bestämmer reallöneflexibiliteten

Empirisk forskning har analyserat olika faktorers betydelse för ett lands reallöneflexibilitet. Undersökningarna har framför allt betonat vikten av förhandlingssystemet och utformningen arbetslöshetsav försäkringen.

Arbetsmarknaden 275

Studier har visat att länder med mer centraliserade löneför-

handlingar uppvisar högre grad reallöneflexibilitet Bean m.fl.,

en av 1986; Newell och Symons, 1987. Detta resultat står sig i stort sett även då korporatism mäts med graden av centraliseringi löneförhand-

lingar Calmfors och Drifñll, 1988. Graden samordnade löneför-

av handlingar på arbetsgivar- och fackforeningssidan har också betydelse. Andelen industrisysselsättning i företag med mindre än 100 anställda positiv effekt på reallöneflexibiliteten Layard m.fl., 1991. har en

Arbetslöshetsförsäkringens varaktighet är annan faktor. Långa en perioder med arbetslöshetsersättning försämrar reallöneflexibiliteten Layard m.fl., 1991. Uppkomsten långtidsarbetslösa påverkar reallöneflexibiliteten av negativt. Empirisk forskning har visat att de långtidsarbetslösas effekt lönebildningen är låg eller obeñntlig jämfört med korttidsarbetslösa

Elmeskov och MacFarlan, 1993.

Studier engelska data visar att arbetslöshetens effekt på lönerna av blir allt arbetslöshetsnivån redan är hög. De långtidssvagare om arbetslösas bristande inverkan kan vara en förklaring Layard och Nickell, 1986. Liknande resultat har erhållits vid studie av finska en

data Eriksson m.fl., 1990. En ökning långtidsarbetslösheten

av innebär att konkurrensen de lediga arbeten minskar, vilket om försvagar sambandet mellan arbetslöshetsförändringar och löneföränd-

ringar.

Det finns olika förklaringar till Sveriges relativt sett höga reallöneflexibilitet. Den tidsbegränsade ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen viktig faktor Layard m.fl., 1991. Vissa studier är en pekar på de centraliserade löneförhandlingarna. En annan förklaring är den svenska arbetsmarknadspolitiken. En aktiv arbetsmarknadspolitik förhindrat uppkomsten långtidsarbetslöshet kan indirekt som av ha bidragit till att höja arbetslöshetens effekt på lönerna Zetterberg, 1993. De återkommande devalveringarna under 1980-talet är ytterligare faktor kan förklara den höga reallöneflexibiliteten. Devalen som veringarna innebar att reallönema anpassades med inflationssnarare ökningar än med nominella lönesänkningar Calmfors, 1993.

276 Arbetsmarknaden

8.5 Trögheter i anpassningen eller hysteresis

Under hela 1980-talet låg den faktiska arbetslösheten i OECD över jämviktsarbetslösheten tab. 8.7. När arbetslösheten väl ökade har den tenderat att bli bestående. NAIRU tycks således ha ökat direkt som en följd av den höga faktiska arbetslösheten, vilket tyder på jämatt viktsarbetslöshetens nivå inte är långsiktigt stabil.

Problemen med kvardröjande hög arbetslöshet ledde till att teorierna om jämviktsarbetslöshet kom att ifrågasättas och revideras. En annan och i vissa fall kompletterande förklaring utgår från att ekonomin karakteriseras av tröghet i anpassningen löner och av sysselsättning. Efter en makroekonomisk störning återgår arbetslösheten mycket långsamt till det långsiktiga jämviktsläget. Arbetslösheten uppvisar tröghet eller persistens i anpassningen. I vissa fall uppvisar arbetslösheten s.k. hysteresis, dvs. arbetslösheten återgår överhuvudtaget inte till det långsiktiga jämviktsläget. Den höga arbetslösheten har blivit bestående. En tillfällig störning har således fått en permanent effekt på arbetslösheten.

Arbetslöshetens persistens

Det finns ett antal hypoteser varför arbetslösheten är trögrörlig om och tenderar att fastna på hög nivå. en

En förklaring utgår från insider-outsider-teorin, enligt vilken lönenivån i stor utsträckning bestäms de anställda insiders. En av ökad efterfrågan på arbetskraft föranleder de anställda höja sina att lönekrav, i stället för att företaget får möjlighet att öka sysselsättningen. Därmed tenderar arbetslösheten att fastna på hög nivå, en som endast långsamt anpassas tillbaka. I vissa fall kan insider-outsider beteendet generera hysteresis. Detta gäller i det fall då de blivit som

arbetslösa tidigare insiders inte utövar något inflytande alls på

lönesättningen. Därmed faller inte reallönerna, arbetslösheten utan permanentas en hög nivå.

En annan typ av förklaring betonar de arbetslösas egenskaper outsiders. Ju längre tid går arbetslös, desto större är risken en person att hans yrkeskunskaper går förlorade. Humankapitalet försämras eller "deprecieras" när inte deltar aktivt i yrkeslivet. Detta en person tenderar att sänka den arbetslöses produktivitet Layard mil., 1991;

Arbetsmarknaden 277

Löfgren och Engström, 1989. Teorin förutsätter att reallönerna är trögrörliga nedåt- borde de långtidsarbetslösa kunna få arbeten annars till lägre löner motsvarar deras nuvarande produktivitet. som

Enligt teorin diskriminering räcker det att arbetsgivarna tror att om de långtidsarbetslösa har lägre produktivitet än de korttidsarbetslösa en eller de ombytessökande. Även denna teori förutsätter trögrörliga löner Layard m.fl., 1991.

En förklaring utgår från ett sökteoretiskt perspektiv. Sannolikheten att få ett jobb bestäms de arbetslösas sökbeteende och arbetsav marknadsläget. tid den arbetslöse sig söka, desto Ju mer ägnar att högre är sannolikheten att han/hon finner ett arbete. Efter en tid av arbetslöshet börjar den arbetslöse och söker mindre aktivt ge upp Layard m.fl., 1991. Sökteorin kan kopplas med incitamentstrukturen i arbetssamman löshetsförsäkringen. Höga ersättningsnivåer tenderar att förlänga arbetslöshetsperiodema medan tidsbegränsade ersättningsperioder

verkar förkorta dem avsnitt 8.4.

Ytterligare faktor bidrar till bestående arbetslöshet hänger en som ihop med minskad kapitalstock. En lågkonjunktur innebär minskade en investeringar. Därmed minskar även den framtida kapitalstocken, vilket i sin tur har dämpande effekt på arbetskraftsefterfrågan. en

Det råder stor enighet bland arbetsmarknadsekonomer att det finns tecken att flertalet europeiska länder uppvisar en hög grad av persistens. Exempelvis fann Blanchard och Summers 1986 för perioden 1953-1984 att Tyskland, Frankrike samt Storbritannien uppvisade hög grad persistens, medan USA hade en lägre. en av Alogoskouñs och Manning 1988 fann att persistensen var lägst i USA och de nordiska länderna medan övriga europeiska länder uppvisade hög grad av persistens för perioden 1952-1985. en Calmfors och Nymoen 1990 fann också att de nordiska länderna, med undantag för Finland, inte uppvisade någon tendens till hysteresrs.

Samtidigt visar skattningar, gjorda av OECD, att de flesta länder inte uppvisade någon tendens till hysteresis under perioden 1965- 1991. Ett kännetecken på hysteresis är att endast arbetslöshetsförändringar påverkar reallöneförändringar dvs. nivån på arbetslösheten har inte längre någon effekt. OECD-skattningarna visar emellertid att i flertalet länder påverkar såväl arbetslöshetens nivå som förändring

278 Arbetsmarknaden

reallönernas utveckling Elmeskov, 1994a. Det betyder att de flesta europeiska länder uppvisade en tendens till persistens.

Det finns ingen samsyn om de bakomliggande orsakerna och deras betydelse för att förklara persistensen. Layard mil. 1991 finner att arbetslösheten är lägst i de länder som satsar mest resurser på aktiv arbetsmarknadspolitik. Ju längre ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen är, desto högre blir arbetslösheten. En högre ersättningsnivå ökar också arbetslösheten. Sambandet mellan en stor andel aktiv arbetsmarknadspolitik och en låg arbetslöshet har emellertid visat sig mycket känsligt för hur vara aktiv arbetsmarknadspolitik definieras i den estimerade modellen. Med en annan definition visar OECD l993b aktiv arbetsmarknadsatt en politik inte kan förklara den låga arbetslöshet bl.a. Sverige har som

haft Forslund och Kreuger, 1994.

Alogouskofis och Manning 1988 hävdar att skillnaden i arbetslöshetsutvecklingen mellan Europa och USA beror på trögheter i anpassningen av både reallönerna och arbetskraftsefterfrågan. En bidragande anledning till den lägre arbetslöshetsnivån i USA är att lönerna anpassas relativt snabbt till sysselsättningen och arbetsatt kraftsefterfrågan till reallönerna. anpassas Empiriska studier kan inte förkasta hypotesen att de långtidsarbetslösa blir diskriminerade arbetsgivarna Meager och Metcalf, av 1987.

En faktor som antas ha betydelse för arbetslösheten är graden av anställningsskydd. Bertola 1990 har rangordnat tio länder med avseende på anställningsskyddets omfattning, vilket kan tolkas i termer av uppsägningskostnader. Rangordningen baseras på faktorer som möjligheten att utnyttja tillfälliga anställningar, varselskyldigheter och krav på saklig grund för uppsägning. Enligt denna rangordning

placeras Sverige på fjärde plats efter Italien med mycket höga

uppsägningskostnader, Belgien och Frankrike diagram 8.9. Med en mer restriktiv lagstiftning vad beträffar anställningsskydd ökar kostnaden för att anställa och säga arbetskraft, vilket bidrar upp till att sysselsättningen och arbetslösheten blir trögrörlig. mer Länder med hög grad av anställningsskydd uppvisar de minsta variationerna i arbetslösheten. Således uppvisar USA de största arbetslöshetsvariationerna och Italien de minsta. Ju högre grad av anställningsskydd, desto trögare arbetslösheten på störningar reagerar och desto högre blir graden av persistens diagram 8.9. Empiriska undersökningar visar att arbetslöshetens persistens är lägre i USA än i flertalet västeuropeiska länder. Skillnaden kan förklaras av att Europa har reglerad arbetsmarknad. Italien, en mer

Arbetsmarknaden 279

har den mest restriktiva lagstiftningen, har även den högsta som graden persistens Bertola, 1990 och 1992; Edin och Holmlund, av 1993b.

Diagram 8.9 Arbetslöshetens persistens och anställningsskydd Persistens USA 10 W Danmark

Hallen . 1 o

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ansiöllningsskydd

Källa: Bertola 1990.

8.6 Relativlöneflexibilitets

På marknad med perfekt konkurrens är lönernas viktigaste en en av funktioner att impulser till omfördelning av arbetskraften. ge Löneskillnaderna skapar incitament för människor att frivilligt söka sig till det yrke, företag eller område där efterfrågan är hög. Lönerna blir också ett incitament för den enskilde att investerai utbildning och

ökad kompetens avsnitt 9.3.

Från början 1960-talet till början av 1980-talet minskade av löneskillnadema i Sverige. Jämfört med andra länder är den svenska lönestrukturen mycket sammanpressad. Löneskillnaderna minskade mellan hög- och lågutbildade, mellan olika åldersför olika grupper; och mellan män och kvinnor. Under 1980-talet avstannade grupper denna utveckling. Från mitten 1980-talet finns en tendens till ökade av

löneskillnader avsnitt 2.4.

Relativlön är den lön som en grupp har jämfört med en annan grupp. Exempelvis är relativlönen för kvinnor den lön kvinnor har jämfört med männens. som

280 Arbetsmarknaden

Diagram 8.10 Lönespridningen i Sverige 1958-1993 200 180- .

140 120 100- ao 5o.m 40 20 O 1958 1963 1968 1973 1978 1. 1983 1988 1993 KäHa:SAF.

I slutet av 1960-talet varierade utbildningslönepremien° för

akademiker i förhållande till gymnasieutbildade med mellan 50 och 80 procent. Därefter minskade lönepremien. I mitten 1980-talet av uppgick den till ca 20 procent. Denna nedåtgående trend bröts i början av 1990-talet, då det går att urskilja en tendens till ökade utbildningspremier. Hur kan man förklara variationerna i löneskillnadema I den svenska debatten har den solidariska lönepolitiken ofta betraktats som den viktigaste förklaringen till minskningen i lönespridningen. För en ekonomisk analys är det emellertid naturligt att undersöka om variationer i löneskillnadema återspeglar förändringar i utbuds- och efterfrågeförhållanden. Edin och Holmlund 1992 att ändrade menar löneskillnader mellan olika utbildningskategorier kan förklaras med sådana förändringar. Henrekson 1993 å andra sidan menar att incitamenten till högre utbildning har försvagats. De minskande löneskillnadema har inneburit att avkastningen på utbildning sjunkit och är för låg. Enligt denna uppfattning är den solidariska lönepoliti-

ken en viktig förklaring till denna utveckling avsnitt 9.3.

Sedan slutet av 1960-talet har ålderslöneproñlen plattats i ut

Sverige avsnitt 2.5. I förhållande till vuxenlönerna ökade ungdoms-

lönerna kraftigt från slutet av 1960-talet fram till mitten 1980-talet av tab. 8.8. Därefter finns det tendens till ökade löneskillnader. Uppen gången var speciellt kraftig för 18-l9-åringar, lön uppgick vars till 55 procent av vuxenlönen i slutet av l960-talet. I mitten 1980-talet av

9Utbildningslönepremien är den löneökning följer att skaffa sig akademisk som av en utbildning i förhållande till gymnasial utbildning.

Arbetsmarknaden 28 1

hade den ökat till närmare 80 procent vuxenlönen. Relativlönerna av för 20-24-åringar visar däremot inte samma trendmässiga ökning. Mellan 1968 och 1981 ökade relativlönema for ungdomar från 76 till 82 procent. Därefter har lönerna legat på en relativt procent konstant nivå.

Tabell 8.8 Ungdomars relativlöner i Sverige 1968-1991 Procent i förhållande till åldersgruppen 35-44 år

Källa: Edin och Holmlund, bilaga

Hur kan förklara ungdomarnas relativlöner Edin och man Holmlund 1992 att den solidariska lönepolitiken har haft menar löneskillnaderna mellan åldersgrupper. Även när betydelse även för det gäller utvecklingen ungdomarnas relativlöner har dock den av solidariska lönepolitikens utjämningssträvanden "verkat med snarare än mot marknadskrafterna". De ökade relativlönema för de unga sammanfaller i tiden med ett minskat utbud av ungdomar i arbets-

kraften. Bristen på god statistik försvårar jämförelser med andra länder. I Sverige är dock löneskillnaderna mindre än i andra länder. Edin och Holmlund bil. 8 jämför Sverige med USA. Den som är ny på den

svenska arbetsmarknaden 0-5 års erfarenhet tjänade 1968 ungefär 60

procent vad med 21-25 års erfarenhet tjänade per timme. av en person Motsvarande siffra i USA drygt 70 procent. Fram till 1988 ökar var dessa löner i Sverige till 81 procent, medan ungdomarnas relativlöner i USA föll till 61 procent.

Sedan slutet 1960-talet har löneskillnaderna mellan könen av minskat. Kvinnornas löner uppgick till 80 procent av männens i ca slutet 1960-talet. I mitten 1980-talet hade kvinnolönerna ökat av av och uppgick då till 90 männens. Från 1980-talets mitt finns procent av

det en tendens till ökade löneskillnader avsnitt 2.5.

282 Arbetsmarknaden

8.7 Risken för bestående

hög

arbetslöshet i

Sverige

En ökning av jämviktsarbetslösheten

Det är svårt att finna några indikationer på att den svenska arbetsmarknadens funktionssätt skulle ha försämrats kraftigt fram till början av 1990-talet. Detta gäller särskilt jämför med flertalet om man europeiska länder, även med hur den svenska arbetsmarknaden men fungerat under tidigare decennier Holmlund, 1993; Zetterberg, 1993; Edin och Holmlund, bil. 8. Därför är det inte troligt att arbetslösheten ökat till följd av en försämring matchningen mellan de arbetslösa och de lediga av

platserna. Ökningen av arbetslösheten under 1990-talet kan

snarare tolkas som en rörelse längs med Beveridgekurvan än att kurvan i sig förskjutits.

Den svenska NAIRU har vanligtvis beräknats med relativt enkel en metod, där man undersökt den arbetslöshetsnivâ är förenlig med som konstant inflationstakt bl.a. Wadensjö, 1987; Holmlund 1990; Holmlund 1993; Wadensjö, 1993. Modellen antar att hög en arbetslöshet dämpar lönerna, som i sin tur påverkar priserna. Enligt Holmlund 1993 uppgick NAIRU till 2,3 procent för perioden 1965- 1992. Beräkningar gjorda för perioden 1980-1992 visar att NAIRU ökat till 2,7 procent Holmlund, 1993. Resultaten är emellertid inte statistiskt säkerställda. Holmlund 1993 redovisar även NAIRU beräknad på ett alternativt sätt. Denna metod utgår från modell där reallönerna sjunker. en Detta får en positiv effekt på sysselsättningen. Arbetslösheten minskar. Enligt denna metod uppgick NAIRU till 3,1 procent 1992 Holmlund, 1993. Utredningen har beräknat NAIRU enligt båda metoderna. Enligt det traditionella sättet NAIRU 2,6 procent 1993. Enligt det var alternativa beräkningssättet uppgick NAIRU till 3,5 1993. procent OECD-skattningar gjorda for 1993 visar att NAWRU uppgick till knappt sex procent OECD, 1994b. Dessa skattningar av jämviktsarbetslösheten bör tolkas med stor försiktighet. Uppgången i arbetslöshet mycket kraftig var både 1992 och 1993 samt 1994 jämfört med tidigare låga arbetslöshetsnivåer.

° Den arbetslöshetsnivâ som är förenlig med konstant löneökningstakt.

Arbetsmarknaden 283

Samtidigt bidrog ökningen i arbetslöshet inte till en motsvarande sänkning varken de nominella lönerna eller av inflationen. av Det är svårt att bedöma vilka återverkningar som uppgången i arbetslöshet kommer få på ekonomin. Även arbetsmarknaden att om tidigare har fungerat bra och jämviktsarbetslösheten legat på låga nivåer finns det risk för att arbetslösheten blir bestående. En arbetslöshet till största delen varit konjunkturell kan på inte alltför lång som sikt visa sig bli strukturell.

Möjligheter till en snabb återgång

Till skillnad från flertalet andra västeuropeiska länder avsnitt 8.3

lyckades Sverige med att sänka arbetslösheteni början av l980-talet. Det finns några faktorer talar för att en sådan utveckling återigen som kan bli möjlig. Dessa faktorer är framför allt de positiva effekterna av den flytande växelkursen, utformningen arbetslöshetsförsäkringen av och den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Effekterna av deprecieringen behandlas i kapitel 12, medan de två senare faktorerna kommer att diskuteras närmare i detta avsnitt.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen

Ersättningsperiodernai arbetslöshetsförsäkringen är formellt begränsade, vilket tenderar att förkorta sökperiodema. Med ett väl fungerande kontrollsystem kan även incitamenten till arbete upprätthållas. Vid jämförande länderstudier lyfts de tidsbegränsade ersättningsperioderna avgörande förklaring till varför Sverige tidigare lyckats fram som en undvika hög arbetslöshet. en

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken

Empiriska studier har funnit att länder med en aktiv arbetsmarknadspolitik tenderat att ha lägre arbetslöshet Layard mil., 1991 och Zetterberg, 1993. Emellertid har detta samband ifrågasätts av såväl OECD l993b och Forslund och Krueger 1994.

Många europeiska länder en aktiv arbetsmarknadspolitik som ser möjlighet att bekämpa arbetslösheten. Frågan är i vilken utsträcken ning arbetsmarknadspolitiken kan uppfylla förväntningarna. Sveriges betoning aktiv arbetsmarknadspolitik har tradiav en tionellt sett varit ett särdrag.

284 Arbetsmarknaden

Diagr 8.11 Arbetsmarknadspolitik i olika länder 1992 Offent ga utgifter i procent av BNP

Possivaåtgärder Aktiva åtgärder

xx°°

Anm.: gäller för 1991, " gäller för 1991/92 och * gäller för 1993. Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Ejfekter av arbetsmarknadspolitik

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har olika effekter som diskuterats bl.a. Calmfors 1994a och OECD 1993b. av

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar till att effektivare

matcha arbetssökanden och de lediga platsema. Därmed

förbättras matchningsefektiviteten.

Riskerna för utslagning ökar med arbetslöshetens längd. Ju längre arbetslöshetsperioden varar, desto större blir risken att människor ger upp sitt arbetssökande och lämnar arbetskraften. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör motverka denna utveckling. Arbetsutbudet ökar, vilket har lönedämpande en effekt.

Ju mer de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inriktas

mot potentiellaoutsiders långtidsarbetslösa, invandrare, ungdomar, desto mer stärks deras position i förhållande till insiders. Fler personer kommer att konkurrera de lediga jobben. Det om "effektiva" utbudet ökar, vilket har lönenedpressande effekt. en

" Beveridge-kurvan avsnitt 8.4 förskjuts inåt, dvs. varje givet arbetslöshetstal är förenligt med ett lägre antal vakanser.

Arbetsmarknaden 285

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan höja arbetskraftens produktivitet. I första hand bör arbetsmarknadsutbildningen ha den effekten.

Däremot finns det en risk för att vissa aktiva åtgärder får ut- -

trängningsejfekter. Åtgärderna kan leda till att den arbetslöse

ersätter annars skulle ha blivit anställd. I så fall en person som minskar den reguljära sysselsättningen.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna minskar välfärdsför- lusten arbetslöshet. Om den arbetslöse föredrar en arbetsav marknadspolitisk åtgärd framför arbetslös så minskar att vara incitamenten för facken att hålla tillbaka lönekraven. Den reguljära sysselsättningen trängs ut, vilket har en löneuppdrivande effekt.

Effekterna de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan endast av fastställas genom empirisk forskning. Utvärderingar av arbetsmarknadspolitikens effekter har skett genom dels s.k. mikrostudier, dels s.k. makrostudier. Mikrostudier analyserar effekter på individens inkomstoch sysselsättningsutveckling. Makrostudier analyserar arbetsmarknadspolitikens effekter på lönerna och sysselsättningen som helhet. Kunskaperna om åtgärdemas effekter är emellertid osäkra. Detta gäller såväl mikrostudier makrostudier. Utvärderingar av de som arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har lett till delvis motstridiga resultat. Dessutom gjordes de flesta utvärderingarna i ett annat konjunkturläge, vilket bidrar till osäkerheten om resultatens relevans. Flertalet mikrostudier omfattar utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning, sysselsättningsskapande åtgärder och platsförrnedlingsverksamhet.

Tidiga utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen under 1960talet fram till början av 1980-talet visade att inkomsterna för deltagarna ökade tack utbildningen Björklund och Moffitt, 1987; vare Björklund, 1989. Edin 1989 fann dock att deltagande i arbetsmarknadsutbildning gav en sämre framtida löneutveckling än beredskapsarbete eller öppen arbetslöshet. Arbetsmarknadsutbildningens privatekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhet utvärderades av Axelsson 1989. Dessa studier pekade positiva inkomsteffekter av arbetsmarknadsutbildningen.

z En översikt svenska utvärderingsstudieråterfinns i SOU 1993:43och i Forslund av 1992.

286 Arbetsmarknaden

Ett pågående forskningsprojekt arbetsmarknadsutbildningens

om effekter tyder att de positiva effekterna blivit mindre under senare år Regnér, 1993. Personer som genomgick arbetsmarknadsuten bildning under perioden 1989-1990 hade sämre inkomstutveckling en än motsvarande grupp som inte deltog i något En förklaring program. kan vara att arbetsmarknadsutbildningen har riktats mot utan personer kassaersättning eller som riskerat att bli utförsäkrade. Dessa personer har haft svårare än andra arbetslösa att få ett arbete. Arbetsmarknadsutbildningen kan bli ett sätt att uppfylla arbetslöshetsförsäkringens kvaliñkationskrav snarare än en satsning att komma vidare till något nytt.

Sehlstedt och Schröder 1989 utvärderade effekterna beav redskapsarbete, ungdomsarbete och rekryteringsstöd för ungdomar i åldrarna 20-24 år. Huvudresultatet från denna undersökning är att rekryteringsstöd var bättre än arbetslöshet för att få ett fast arbete. Beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning varken bättre eller var sämre än öppen arbetslöshet. Preliminära resultat från utvärderingen ungdomspraktiken visar av att ungdomarna inte hittills har ersatt ordinarie arbetskraft i någon större utsträckning. Vid ett förbättrat arbetsmarknadsläge ökar emellertid riskerna för att ungdomspraktikanterna ersätter ordinarie anställda. En klar majoritet av ungdomarna har haft slags samma arbetsuppgifter som de ordinarie anställda Schröder, 1994.

Edin och Holmlund 1991 undersökte sannolikheten att få ett arbete vid beredskapsarbete eller öppen arbetslöshet. Resultaten visar att sannolikheten för att bli anställd är lägre för i beredskapspersoner arbete än för dem varit öppet arbetslösa. Detta kan bero på de som att som deltar i program ägnar mindre tid till att söka arbete än de arbetslösa Holmlund, 1990; Edin och Holmlund, 1991. En annan förklaring kan vara att de deltar i arbetsmarknadspolitiska som åtgärder har personliga egenskaper som gör att sannolikheten för att de ska finna ett arbete är låg. Samtidigt visar Edin och Holmlund 1991 att även om en beredskapsarbetares chans att bli anställd är lägre så påverkas de framtida sysselsättningsmöjligheterna ändå positivt efter att åtgärden avslutats. Korpi 1992 undersöker om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna leder till en permanent anställning for ungdomar. Det visar sig att sannolikheten för att få en permanent anställning beror på utbildningsnivå, arbetslöshetens längd och ungdomarna har om deltagit i något arbetsmarknadspolitiskt Huvudresultatet är program. att en avslutad arbetsmarknadspolitisk åtgärd ökar chanserna att få en

Arbetsmarknaden 287

permanent anställning. Däremot tycks sannolikheten minska fler gånger individen deltagit i åtgärder.

Det finns ett fåtal studier belyser effekterna av en intensifierad som arbetsförmedlingsverksamhet. De finner att såväl de framtida inkomsterna sysselsättningsmöjligheterna förbättras Engström, som Löfgren och Westerlund, 1988; Behrenz, 1993.

Det pågår diskussion arbetsmarknadspolitikens effekter på en om den allmänna lönenivån. Ett flertal makrostudier finner att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna leder till en höjning av reallönerna medan öppen arbetslöshet verkar lönedämpande Calmfors, 1993; Calmfors och Forslund, 1990 och 1991; Forslund, 1992. Detta samband ifrågasätts bl.a. i SOU 1993:43, som redovisar resultat går i annan riktning. Effekterna löne- och prisutsom en vecklingen verkar vara desamma oavsett om personer är öppet arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta förklaras att arbetsmarknadspolitiken riktas mot grupper som har av ställning på arbetsmarknaden och inte påverkar lönebilden svag som ningen. Det innebär att arbetslösheten kommer i högre utsträckning

bestå högre grad påverkar lönebildningen avsnitt

av personer som 8.4.

Denna genomgång visar att det råder stor osäkerhet om åtgärdernas individeffekter. De äldre studierna gav entydigt positiva resultat, medan slutsatserna de moderna är mer blandade och osäkra. av Tidigare har belagt positiva inkomsteffekter av arbetsmarknadsman utbildningen, tyder en studie på att denna kan ge negativa men nu inkomsteffekter. Sannolikheten att bli anställd är lägre för personer i beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning än för arbetslösa. Däremot tyder studierna att arbetsmarknadspolitiska program ökar möjligheterna att få anställning efter avslutad åtgärd.

Arbetsmarknadspolitiken kan ha olika effekter beroende på arbetslöshetsnivån. Vid låg arbetslöshet kan arbetsmarknadspolitiken en tänkas tränga ut reguljär sysselsättning. Den löneuppdrivande effekten blir också starkare. Med högre arbetslöshetsnivå och en politik som en prioriterar långtidsarbetslösa kommer i stället de positiva effekterna att förstärkas. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer att vara lönedämpande. Det kan dock finnas ett tak för vad arbetsmarkmer nadspolitiken klarar att hantera. Därefter minskar effektiviteten av Calmfors, 1993. Utredningen bedömer arbetsmarknadspolitikens effekter som tämligen osäkra. Emellertid kommer dess inriktning och samman-

288 Arbetsmarknaden

sättning att ha stor betydelse för möjligheterna att minska arbetslösheten.

Riskerna för bestående arbetslöshet

Det som talar mot en snabb återgång är att inget europeiskt land har lyckats få ner sina arbetslöshetsnivåer till det tidiga 1970-talets nivåer. I början av 1980-talet började arbetslösheten att stiga i flertalet europeiska länder. Arbetslösheten steg till knappt elva procent i mitten av 1980-talet. Därefter började den att sjunka. Minskningen i arbetslöshet var emellertid mycket liten. Mellan 1985 och 1990 minskade arbetslösheten till drygt 8 procent, dvs. med 2,5 procentenheter.

Diagram 8.12 Arbetslösheten i EU, USA och Sverige 1970-1993 Procent av arbetskraften

f ÅTTfiiTTTT V yv4t4§4ä4§4hlriâiâ

rrrrrrr tttttttttttttttttttttttttttttttttt tttttttttttttttttttttttttt rrrrrrr tttt:I

O . r . . . . r . . . . 1970 1973 1975 1979 1982 1985 1988 1991

Källa: OECD 1986b och 19941.

Även arbetsmarknaden tidigare har fungerat bra finns det om en uppenbar risk att arbetslösheten kommer att ligga kvar på hög nivå en under en lång tid framöver. Det finns flera faktorer talar för som en sådan utveckling.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen

Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen är hög jämfört med andra länder. En hög ersättningsnivå kan bidra till att förlänga arbets-

löshetsperioderna avsnitt 8.4. Undersökningar gjorda på svenska data

visar att personer med arbetslöshetsersättning finner ett arbete

Arbetsmarknaden 289

långsammare än personer med KAS eller ingen ersättning. Skillnaderna är dock små Carling m.fl., 1994; Edin och Holmlund, bil. 8.

Resultat från den arbetsmarknadsekonomiska forskningen pekar på att tidsbegränsad ersättning i arbetslöshetsförsäkringen bidrar till

att förkorta arbetslöshetsperioderna avsnitt 8.4. Den svenska arbets-

löshetsförsäkringen beskrivs ofta som ett system med tidsbegränsad ersättning, vilket anses ha varit en bidragande orsak till att Sverige under 1970- och 1980-talen undvek en hög arbetslöshet Layard m.fl., 1991. Sedan 1987 finns det i Sverige en utförsäkringsgaranti. Den innebär i praktiken att den arbetslöse har rätt till beredskapsarbete från 1993 arbetsmarknadsutbildning när ersättningstiden går ut. Risken för utförsäkring är därmed obeñntlig.

Edin och Holmlund bil. 8 har studerat sambandet mellan arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De ägnar särskild uppmärksamhet incitamentseffekterna av utförsäkringsgarantin. Teoretiskt kan ett system med utförsäkringsgaranti kraftigt minska eller eliminera incitamenten till aktivt arbetssökande. Å andra sidan kan deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och minska utslagningen från arbetsmarknaden. Därmed förbättras möjligheterna till framtida sysselsättning. Resultaten från denna studie visar att sannolikheten för att bli sysselsatt ökar kraftigt i anslutning till utförsäkringstidpunkten. Precisionen i skattningarna är emellertid inte hög. Sannolikheten för övergång till sysselsättning är större för arbetslösa med ersättning än för de oförsäkrade. Utförsäkringsgarantin verkar således inte helt ha eliminerat incitamenten att söka arbete. Däremot pekar resultaten på att den tidsbegränsade ersättningsperioden bidrar till att öka sannolikheten att få ta del i en arbetsmarknadspolitisk insats. Chanserna ökar med mellan 200-400 procent i anslutning till utförsäkringstidpunkten. Detta betyder att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna verkar utnyttjas för att förhindra att arbetslösa kassamedlemmar blir utförsäkrade. Det är mer sannolikt att en arbetslös med försäkring blir föremål för en åtgärd än en person utan ersättning från arbetslöshetskassan.

Ett antal studier har undersökt hur sannolikheten för att få ett arbete varierat med arbetslöshetstiden. De flesta undersökningarna som gjorts svenska data har funnit att sannolikheten att få arbete inte minskar med arbetslöshetstidens längd Björklund, 1993. Edin och Holmlund bil. 8 finner att sannolikheten att få arbete stiger

l0 l4-l634

290 Arbetsmarknaden

under de första två månaderna. Därefter faller den under ca ett årstid. Efter ca 60 veckor ökar sannolikheten att få ett arbete.

Arbetsrätten

Arbetsmarknadens funktionssätt påverkas av graden av anställningsskydd. Den svenska forskningen om anställningsskyddets effekter har varit tämligen begränsad. Däremot har forskningen i USA och Europa ökat. De empiriska studierna har funnit att länder med högre anpassningskostnader uppvisar en lägre variation i sysselsättningen. Sverige lagstiftning beträffar anställningshar en förhållandevis restriktiv vad skydd. Anställningsskyddets effekter är oklara. T urordningsreglerna kan påverka rörligheten arbetsmarknaden eftersom den intjänade turordningen går förlorad om individen byter arbete. Incitamenten till frivillig rörlighet försvagas därmed. Kunskaperna om detta samband är emellertid bristfälliga. Samtidigt kan turordningsreglerna bidra till att förhindra negativa signaleffekter av arbetslöshet, dvs. att arbetsgivarna uppfattar de arbetslösa som personer med en låg produktivitet. Det är viktigt att skilja mellan stora och små chocker som ekonomin utsätts för. Vid en stor chock där ett stort antal personer blivit friställda kommer detta problem att reduceras därför att många fler -

med varierande produktivitet kommer att söka arbete Kazamaki

- Ottersten, 1993. De tidsbegränsade anställningarna har trendmässigt minskat i Sverige. Från mitten av 1993 började de tidsbegränsade anställningarna att öka. Dessa fortsatte att öka under 1994, samtidigt som de fasta anställningarna fortsatte att minska. Ökade möjligheter till tidsbegränsade anställningar borde rimligtvis leda till en snabbare ökning av sysselsättningen vid en konjunkturuppgång. Samtidigt blir

fallet vid en konjunkturnedgång antagligen kraftigare Edin och

Holmlund, l993b.

Reallöneflexibiliteten

Mellan 1992 och 1993 ökade den öppna arbetslösheten med 2,9 procentenheter och de nominella lönerna med 3,9 procent i Sverige. Inflationen uppgick till 4,7 procent 1993. De tidigare studierna visade att Sverige under 1980-talet uppvisade en hög reallöneflexibilitet. Reallönerna anpassades relativt mycket vid förändringar i arbets-

Arbetsmarknaden 291

lösheten. I genomsnitt innebar en ökning av arbetslösheten med en procentenhet att reallönerna föll med åtta till tio procent.

Den kraftiga ökningen av arbetslösheten borde ha medfört en större minskning av reallönerna än vad som faktiskt har inträffat. En tänkbar förklaring är att det svenska förhandlingssystemet kan ha varit avpassat för hög inflation Calmfors, 1993. När inflationen var hög gick det lättare att sänka reallönerna, eftersom de nominella lönerna snabbare gröptes ur av de ökande priserna. I en situation med en låg inflationstakt är kraven återhållsamhet helt annorlunda. Anpassningen av reallönerna kan behöva ske via sänkta nominallöner. Det är ett betydligt svårare problem. De historiska erfarenheterna tyder på att nominallöneflexibiliteten nedåt är begränsad i Sverige.

Dessutom kan man befara att högre och mer bestående arbets-

lösheten är, desto mindre blir den lönedämpande effekten avsnitt

8.4. Skattningar gjorda av OECD visar att Sverige är ett av få länder där arbetslöshetsnivån inte hade någon effekt på reallöneförändring-

arna under perioden 1965- l 991 avsnitt 8.5. Under denna period hade

endast arbetslöshetsförändringar någon inverkan på reallönernas utveckling Elmeskov, 1994a. Detta är en antydan om att Sverige

hade hysteresiseffekter arbetsmarknaden avsnitt 12.1.

Relativlöneflexibiliteten

Det är inte bara effekten på den allmänna lönenivån som är viktig. Relativlönerna är en annan faktor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt.

Tillåts inte lönerna att anpassa sig till marknadsförhållandena uppkommer obalanser i form av arbetslöshet eller arbetskraftsbrist. Som exempel en sådan obalans anför Söderström m.fl. l994a den relativt höga arbetslösheten bland lågutbildade och ungdomar, både i Sverige och i flertalet andra länder. För att öka sysselsättningsmöjligheterna förespråkar de att det skapas nya, lågproduktiva arbetstillfällen, framför allt inom den privata tjänstesektorn. Många ekonomer ser en högre grad av relativlöneflexibilitet som nödvändig för att arbetslösheten ska minska. Söderström m.fl. l994a pekar på tre faktorer som driver fram denna utveckling: den förändrade arbetsorganisationen, nya konkurrenter med låga löner och utvecklingen mot mindre produktionsenheter.

292 Arbetsmarknaden

Trots den kraftiga löneutjämning som ägt rurn i Sverige ökade inte arbetslösheten bland de lågkvalifrcerade särskilt mycket fram till konjunkturnedgången. Edin och Holmlund bil. 8 har undersökt den offentliga sektorns betydelse för sysselsättningen. Den hypotes de undersöker är att den offentliga sektorn skulle ha sugit upp de lågkvalificerade, som inte fått arbete inom den privata sektorn därför att relativlönerna där blivit för höga. Andelen lågutbildade borde i så fall vara större i den offentlliga sektorn. Ett problem är att mäta förändringen i arbetskraftens kvalifikationer. Detta görs genom att observera förändringar i utbildning och inkomster. Andelen högutbildade är betydligt högre inom den offentliga sektorn än inom den privata. Det är även viktigt att skilja mellan sysselsättningen för män och kvinnor. Lågutbildade män finns i högre utsträckning inom den privata sektorn. Under 1970-talet ökade sysselsättningen inom den offentliga sektorn kraftigt för kvinnor med korta gymnasiala utbildningar, medan ökningen inom den privata sektorn var svagare. sysselsättningen för kvinnor med endast grundläggande utbildning ökade svagt inom den offentliga sektorn, medan antalet kvinnor minskade inom den privata sektorn under 1970-talet. Under 1980-talet har utvecklingen varit likartad i de två sektorerna. Utvecklingen för lågutbildade kvinnor skulle kunna tolkas som en bekräftelse på att den offentliga sektorn tagit hand om den lågkvalificerade arbetskraften. En annan metod är att titta på utvecklingen av inkomstfördelningen över tiden. Andelen låginkomsttagare har ökat inom den offentliga förvaltningen samt inom undervisningen och sjukvården. Speciellt kraftig var minskningen av höginkomsttagare inom undervisningen och sjukvården. Detta kan förklaras av att andelen lågkvalificerade har ökat inom den offentliga sektorn, vilket stöder "ackomodationshypotesen". En annan förklaring är att det relativa löneläget har förändrats inom den offentliga sektorn. Relativlönerna kan ha försämrats t.ex. för lärarna.

En annan obalans är den relativt minskade andelen högutbildade i Sverige, vilket Henrekson 1993 förklarar med den låga avkastningen på utbildning. Edin och Holmlund 1993a menar å andra sidan att variationerna i avkastningen utbildning är resultatet av förändringar i det relativa utbudet och den relativa efterfrågan på högutbildad arbetskraft.

Ett annat exempel en obalans är ungdomarnas situation på arbetsmarknaden. En tänkbar förklaring till ungdomsarbetslösheten är för höga ingångslöner, vilket i sin tur påverkas av minimilöner.

Arbetsmarknaden 293

Edin och Holmlund bil. 8 har studerat effekterna av minimilöner på ungdomarnas relativlöner och sysselsättning. I Sverige finns det ingen lagstiftning om minimilöner, utan dessa är avtalsbestämda. l löneavtalen finns det ofta krav på att arbetare med en viss ålder eller kvalifikation ska ha en viss lägsta lön. Bristen på statistik har gjort att det endast varit möjligt att analysera utvecklingen för unga verkstadsarbetare. Deras relativa löneutveckling följer minimilönerna. Då minimilönerna infördes i början av 1970-talet steg även ungdomarnas faktiska relativlöner, från drygt 50 procent till drygt 70 procent av vuxenlönen. Utvecklingen för unga tjänstemän skiljer sig. Mellan 1971 och 1978 steg relativlönen kraftigt. Däremot tycks inte den trendmässiga ökningen av de äldre tjänstemännens relativlöner bero stigande minimilöner.

Hur kan man förklara utvecklingen av ungdomarnas relativlöner Edin och Holmlund visar att relativlönerna har samvarierat med ung-

domarnas andel av arbetskraften. Ökningen av relativlönerna samman-

faller med en minskning av utbudet av ungdomar på arbetsmarknaden. Detta betyder inte att de fackliga utjämningssträvandena inte har haft någon effekt, utan snarare att de tycks ha samverkat med marknadskrafterna. Detta bekräftas också i de skattningar som redovisas. Såväl befolkningsandelen den relativa minimilönen påverkar relativsom

lönen för ungdomar Östros, 1994.

Det finns tecken på att sysselsättningsutvecklingen för ungdomar har påverkats av minimilönen. Förekomsten av ungdomar i verkstadsindustrin har studerats. Det visar sig att minimilönerna har bidragit till att efterfrågan unga verkstadsarbetare minskat. En höjning av minimilönerna med tio procent medförde att sysselsättningen föll med tio procent. Detta tyder på att lägre ingångslöner skulle kunna bidra till att förbättra ungdomarnas sysselsättningssituation.

Ungdomarnas andel inom den offentliga sektorn kan ha ökat till följd ökade minimilöner. Denna hypotes testas Edin och av av Holmlund bil. 8. De finner dock inget stöd för att andelen ungdomar sysselsatta i den offentliga sektorn skulle ha ökat dramatiskt under perioden.

3 Den relativa minimilönen är minimilönen för 18-19 åringar i förhållande till lönen för 25-49 åringar. Lönekänsligheten antasvara lägre i den offentlig sektorn än i den privata.

294 Arbetsmarknaden

8.8 Vad kan

staten göra

Risken att arbetslösheten förblir hög under flera år framöver bedöms av utredningen vara stor nog att motivera en hög beredskap för motåtgärder. Vid en kraftig chock faller sysselsättningen drastiskt, och en stor del av arbetskraften slungas ut i arbetslöshet. Problemet är att denna arbetslöshet inte är slumpmässigt fördelad: om företagen kan försöker de behålla den mest produktiva arbetskraften. Då ekonomin återhämtar sig riskerar denna process att förstärkas. Omsättningen av arbetstillfällen i en ekonomi är så stor kap. 9 att den ger de mest produktiva bland de arbetslösa möjlighet att ta sig in på arbetsmarknaden igen. Men om tillväxten i sysselsättningen är svag, så är risken att detta sker på bekostnad av mindre produktiv arbetskraft, som arbetsgivarna byter ut. Risken är stor att chocken och den efterföljande återhämtningen blir ett tillfälle att sålla ut dem som har svårast att göra sig gällande i arbetslivet, och att det därför blir svårt att få ned arbetslösheten när den legat på en hög nivå under några år. Denna effekt kan förstärkas av fattigdomsfällor som innebär att framför allt lågavlönade arbetstillfällen blir mindre attraktiva för den enskilde.

Problemet är att dessa problem inte kan avfärdas för svensk del. Det finns uppgifter om att företag och fackföreningar gör avsteg från turordningen för att bevara verksamhetens effektivitet, även om styrkan i denna tendens är svår att bedöma. Ett stort utbud av arbetssökande gör det lättare för arbetsgivarna att sålla vid anställning. Även i Sverige finns det risk för att fattigdomsfällor uppstår kap. en 10. Detta är en påfrestning som den svenska arbetsmarknadens mekanismer inte tidigare utsatts för. Redan 1993 fanns det tecken på att personer med förgymnasial utbildning började få svårt att komma tillbaka till arbetsmarknaden diagram 8.13.

Arbetslösheten verkar uppvisa en hög grad av persistens avsnitt

12.1. Det går därför inte att utesluta att förändringarna i arbetslösheten blir permanenta. Utredningen bedömer att faran är påtaglig för en högre jämviktsarbetslöshet än tidigare. Frågan om hur denna arbetslöshet kan pressas ned står i fokus för utredningens överväganden. Två vägar är viktigare än andra. Dels kan arbetsmarknadens strukturer bli mer flexibla, så att fler arbetssökande lättare finner rätt arbete. Dels kan den svenska ekonomins växtkraft förstärkas, så att efterfrågan på arbetskraft ökar. I detta kapitel är det frågan om arbetsmarknaden och dess strukturer som står i förgrunden.

Arbetsmarknaden 295

Utredningens basscenario antar att summan av öppen arbetslöshet och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar från 13 procent 1994 till 7,5 procent 2010. Den öppna arbetslösheten minskar från åtta procent 1994 till fem procent 2010. Andelen personer i konjunkturberoende åtgärder minskar från fem procent arbetsav kraften 1994 till 2,5 procent 2010.

Jämviktsarbetslösheten har tidigare legat på en låg nivå avsnitt

8.7. Efter en lång period med hög arbetslöshet kommer den sannolikt att ha stigit. Ett rimligt antagande är att den faktiska arbetslösheten till största delen kommer att vara strukturell i slutet av l990-talet. Dessutom tillkommer de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, vilket bidrar till att jämviktsarbetslösheten totalt riskerar att uppgå till drygt nio procent i slutet av l990-talet. Dessa bedömningar är emellertid osäkra.

Arbetsmarknadens funktionssätt är av central betydelse för att minimera riskerna för en bestående hög arbetslöshet. Erfarenheter från andra länder visar att det inte finns någon enstaka förklaringsfaktor eller en enkel lösning på problemen. Det krävs ett flertal åtgärder för att minska arbetslösheten. Dessa åtgärder kan indelas i tre grupper: faktorer som påverkar arbetskraftsefterfrågans sammansättning, faktorer som påverkar utbudet av arbetskraften samt faktorer som påverkar lönebildningsprocessen.

Efterfrågan på arbetskraft

Vrida efterfrågan

De lågutbildade har drabbats hårt under lågkonjunkturen. Det finns flera tecken på att personer med kortare utbildning hamnat utanför den reguljära arbetsmarknadeni större utsträckning än andra. Andelen långtidsarbetslösa är högre för personer med endast förgymnasial utbildning jämfört med arbetslösa personer diagram 8.13.

Samtidigt visar basscenariot att de kunskapsintensiva varu- och tjänstebranscherna kommer att växa snabbare än övriga sektorer

avsnitt 7.7. Behovet av utbildad arbetskraft kommer att vara stort i

framtiden. Detta innebär att efterfrågan på högutbildad arbetskraft

ökar avsnitt 9.3. Den teknologiska utvecklingen samt ökad konkur-

rens från låglöneländer bidrar sannolikt till en minskning av efterfrågan på lågutbildad arbetskraft.

Arbetsmarknaden 297

rörlighet på arbetsmarknaden, vilket skulle förkorta vakanstiderna. Dessa positiva effekter ska emellertid ställas mot de negativa effekter som en uppluckring av lagen om anställningsskydd kan medföra, inte minst för arbetsmarknadens potentiella outsiders äldre, lågutbildade och invandrare. De kvantitativa effekterna är således svårbedömda

avsnitt 8.7.

Arbetsdelning

En möjlig åtgärd är en förkortning av arbetstiderna. Hur verksam denna skulle vara är emellertid inte så enkelt att belägga. Effekten på sysselsättningen beror på främst två faktorer. Den ena är kostnaden producerad enhet, som i sin tur beror produktiviteten, arbetsper kraftskostnaden och kapitalutnyttj andet. Den andra bidragande faktorn

är utvecklingen av den faktiska arbetstiden.

Sambandet mellan arbetstidsförkortning och produktivitet är viktigt för att bedöma effekternapå sysselsättningen. En arbetstidsförkortning kan påverka produktiviteten på flera sätt. En kortare arbetstid förväntas leda till en minskad trötthet, en minskad sjukfrånvaro samt ökad arbetsmotivation. Detta kan öka produktiviteten. På lång sikt en tenderar en förändring av arbetsorganisation eller införandet av ny teknik att öka produktiviteten. En arbetstidsförkortning kan emellertid också ha negativa effekter. Om arbetstiden förkortas kommer en större del av arbetstiden att användas till administration. Inlärning samt fort- och vidareutbildning kommer att ta en större andel av resurserna. Den empiriska forskningens bild är splittrad. En del studier tyder på arbetstidsförkortning inte har någon effekt på produktiviteten att en

Anxo och Bigsten, 1989; Anxo, 1991, medan andra hävdar motsatsen Åberg, 1985; Olsson, 1994; Skedinger, 1994. Både Åberg

och Skedinger visar att hälften av en arbetstidsförkortning kompenseras genom högre produktivitet.

Arbetskraftskostnaderna påverkas också av en arbetstidsför-

kortning. Om lönen förblir densamma ökar lönekostnaden per enhet arbetad tid. Efterfrågan arbetskraft minskar. Även utan full lönekompensation ökar emellertid arbetskraftskostnaderna, eftersom de fasta kostnaderna slås ut på färre arbetsenheter. De höga fasta kostnaderna tenderar dessutom att öka arbetstimmarna i stället för

sysselsättningen. Ökningen av produktionskostnaderna bidrar till en

försämring av företagens lönsamhet. Efterfrågan på arbetskraft minskar.

298 Arbetsmarknaden

Ökar arbetskraftskostnadernai förhållande till kapitalkostnaderna innebär det att incitamenten ökar för företagen att ersätta arbetskraft med kapital. En ökad kapitalintensitet tenderar att öka arbetsproduktiviteten.

Om en arbetstidsförkortning leder till en minskning av kapitalutnyttjandet, dvs. ifall den s.k. driftstiden minskar, så ökar kapitalkostnaden per producerad enhet. Företagets lönsamhet försämras, vilket i förlängningen leder till lägre sysselsättning. En förlängd driftstid förutsätter att arbetskraften accepterar mer arbete på obekväma tider, vilket inte är självklart.

En arbetstidsförkortning behöver inte innebära att den faktiska

arbetstiden minskar lika mycket. Historiskt sett har förkortningen av den ordinarie arbetstiden inte alltid följts av en motsvarande minskning av den faktiska arbetstiden. Om företagens produktionskostnader ökar kan företagen välja att öka övertidsuttaget framför att nyanställa fler personer. Löntagarna kan även försöka motverka lönebortfallet genom att öka sin arbetstid.

Slutsatsen blir att det bara är under mycket speciella omständigheter som en lagstadgad arbetstidsförkortning kan väntas leda till en minskning av arbetslösheten. Det är knappast troligt att detta vore en kostnadseffektiv åtgärd i dagens Sverige. Om däremot tillväxten leder till ökade reallöner jfr kap. 7 är det möjligt att en del väljer att hellre minska sin arbetstid än att ta ut inkomstförstärkningen i materiell konsumtion.

Den offentliga sektorns expansion

En vanlig hypotes är att expansionen av den offentliga sektorn bidragit till den tidigare låga arbetslösheten i Sverige. Kan en ökad sysselsättning inom den offentliga sektorn minska arbetslösheten De empiriska studierna visar att en ökad sysselsättning leder till minskad arbetslöshet kort sikt. Däremot har expansionen av den offentliga sektorn inte haft någon effekt på arbetslösheten på lång sikt

Edin och Holmlund, bil. 8. Sysselsättningsökningen i den offentliga

sektorn har sannolikt bidragit till det höga arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor i Sverige både genom att den offentliga sektorn anställt många kvinnor och genom att den tagit över sysslor som tidigare band kvinnor i hemmen.

Arbetsmarknaden 299

Slutsatsen blir att en expansion av den offentliga sektorn kan påverka arbetslösheten på kort sikt. Denna positiva inverkan måste emellertid avvägas mot de negativa effekterna på statsfmanserna av en sådan expansion kap. 10.

Utbudet av arbetskraft

Arbetsmarknadspolitiken

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör i första hand inriktas på att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. I detta perspektiv kan såväl åtgärdernas inriktning, sammansättning som utformning behöva omprövas i grunden.

De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör framför allt inriktas mot med en svag position på arbetsmarknaden. Till dessa hör personer långtidsarbetslösa, ungdomar, invandrare och andra nyinträdande. Därav förväntas sysselsättningseffekterna bli högre eftersom deras konkurrenskraft förstärks gentemot insiders Calmfors, 1993. Dessutom minskar åtgärdernas löneuppdrivande effekter, eftersom

inflytandet på lönebildningen är begränsat för dessa grupper avsnitt

8.7. Vid en konjunkturuppgång bör arbetsmarknadspolitiken inriktas på kompetenshöjande utbildning och rörlighetsbefrämjande åtgärder. Därmed motverkas tendenser till flaskhalsproblem och inflationsökningar. Sysselsättningssubventionerande medel som ungdomspraktik och arbetslivsutveckling bör avvecklas så fort som möjligt. Arbetsmarknadspolitikens sammansättning blir därmed av stor betydelse. För att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt bör en satsning ske rörlighetsbefrämjande medel. Traditionellt har dessa bestått flyttstöd, arbetsmarknadsutbildning och arbetsförmedav lingsverksamhet. Arbetsmarknadsutbildningen bör i allt högre grad syfta till att omskola sökande och underlätta förflyttningar från sektorer med låg efterfrågan till expanderande sektorer med hög efterfrågan på arbetskraft. Andelen lågutbildade bland de arbetslösa är relativt stor. Därför bör inriktningen mot kompetenshöjande åtgärder samt specialiserade yrkesutbildningar betonas när arbetskraftsefterfrågan ökar. Den allmänna utbildningsnivån bör höjas inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet. Utformningen av detta måste diskuteras i ljuset av risken för långvarigt höga arbetslöshetsnivåer. En genomgående slutsats i den internationella litteraturen är de positiva effekterna av en intensifierad arbetsförmedling. I en situation

300 Arbetsmarknaden

med hög arbetslöshet blir det svårt för arbetsförmedlingen att kontrollera och upprätthålla täta kontakter med de arbetssökande. Särskilt vid förhållandevis höga ersättningsnivåer är det angeläget att det finns ett väl fungerande kontrollsystem där människors vilja att söka arbete regelbundet testas. En större satsning arbetsförmedlingsverksamheten bidrar till att förkorta arbetslöshetstiderna.

Lågkonjunkturen har drabbat ungdomar och invandrare särskilt hårt. Tidigare utvärderingar av ungdomsåtgärder visar att en utvecklingsplan förbättrar ungdomarnas arbetsmarknadssituation. Innebörden av en utvecklingsplan är att ungdomarna tillsammans med arbetsförmedlarna går igenom vilken utbildning och praktik som behövs för att kunna få ett fast arbete inom ett lämpligt yrkesområde. Ungdomar i andra länder får i allt högre grad tillfälliga och okvaliñcerade arbeten. Tendenser till ett likartat mönster kan spåras även i Sverige. Det blir allt svårare för ungdomar att få fäste på arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör därför i högre utsträckning syfta till att öka ungdomarnas förutsättningar att få fast anställning. Enligt Schröder 1994 skulle övergången från utbildning till arbete underlättas av åtgärder som kvalifikationshöjande yrkesträning och yrkesutbildning samt lärlingsplatser eller aspirantutbildning. Arbetsgivaren skulle stå för upplärningskostnaderna under en begränsad period, mot att de i gengäld får sänkta lönekostnader.

De utomnordiska medborgarna mycket heterogen är en grupp. Inom denna finns det människor med hög utbildningsnivå, bred yrkesutbildning och lång arbetslivserfarenhet. Många andra ligger däremot på en låg utbildningsnivå. Behoven är naturligtvis beroende av bakgrunden. Därför bör de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för denna grupp vara individanpassade. En individuell utvecklingsplan bör upprättas. Förutom effektiv en svenskundervisning, som är en förutsättning för att underlätta anpassningen till arbetslivet, krävs det insatser för att bättre ta tillvara invandrarnas kompetens.

I utredningens perspektiv är faran för en kvardröjande arbetslöshet överhängande. Just därför att arbetslösheten i högre grad riskerar att bli strukturell kan emellertid de sysselsättningssubventionerande åtgärderna ifrågasättas, eftersom de riskerar att störa den reguljära arbetsmarknaden. Desto viktigare blir då de insatser som förbättrar matchningen mellan arbetslösa och vakanser, dels genom förmedling, dels genom utbildning och andra insatser för geografisk och yrkesmässig rörlighet.

Arbetsmarknaden 301

Vad också kan överväga är om effektiviteten kan ökas genom man att de har ett direkt intresse av att minska arbetslösheten organ som får ett större direkt ansvar för insatserna. Dit hör arbetslöshetskassorna

för understöden och kommunerna som bl.a. står för som svarar

socialbidrag. En sådan förändring av arbetsmarknadsorganisationens institutioner bör övervägas, när arbetsmarknadspolitiken i dess helhet omprövas för att svara mot det nya arbetsmarknadslägets krav.

Incitamenten till aktivt arbetssökande

Utformningen av arbetslöshetsförsäkringen påverkar incitamenten till aktivt arbetssökande. Såväl ersättningsnivå som varaktighet är av central betydelse för att reducerajämviktsarbetslösheten. Högre ersättningsnivåer tenderar att leda till längre arbetslöshetstider. Incitamenten till aktivt arbetssökande förstärks med tidsbegränsade ersättningsperioder. Även resultaten tyder på att om utförsäkringsgarantin långtifrån eliminerat incitamenten till aktivt arbetssökande kan den i längden få alltmer negativa effekter. Detta talar för kortare ersättningsperioder och begränsningar i möjligheten att kvalificera sig till nya perioder via arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Sänkta ersättningsnivåer i åtgärder kan även vara ett medel att höja de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas effektivitet. Höga ersättningsnivåer innebär att kostnaden för att arbetslös blir lägre i termer vara inkomstbortfall. Ju högre ersättningsnivåerna är, desto mindre av benägna blir de personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder att söka aktivt efter ett arbete. Detta talar för en sänkning av ersättningsnivåerna. incitamenten påverkas positivt av en gradvis nedtrappning av ersättningsnivåerna såväl i arbetslöshetsförsäkringen som för i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Mot detta dem som deltar måste emellertid ställas arbetslöshetsförsäkringens socialpolitiska funktion.

Kontroll och regeltillämpning

En sänkning av ersättningsnivåerna är inte heller det enda sättet att stärka incitamenten till arbetssökande. En stram regeltillämpning och ett väl fungerande kontrollsystem kan vara väl så verksamt. Det är viktigt att viljan att söka och acceptera erbjudande om ett lämpligt arbete regelbundet testas.

302 Arbetsmarknaden

Samhällsekonomiska skäl talar för restriktiv tillämpning en av möjligheten att neka anvisat arbete. Att någon annan är beredd att ta platsen är inte ett skäl för en regeluppmjukning. Det är viktigt att följa tillämpningen av de befintliga reglerna om rätt till ersättning och avstängning.

En arbetssökande kan vägras ersättning eller bli avstängd olika av skäl:

Han eller hon kan ha slutat på begäran utan giltig - egen anledning eller ha fått lämna sitt arbete på grund "otillav börligt uppförande".

Den sökande har avvisat erbjudande ett lämpligt arbete eller - om uppträtt så att hon eller han inte fått anställningen.

Den sökande kan även avstängas han eller hon avvisar - om arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering.

Den maximala avstängstiden är 20 ersättningsdagar.

Ett arbete är inte olämpligt bara av det skälet att det inte överensstämmer med den sökandens utbildning eller tidigare yrkeserfarenhet. Däremot bör man ta "skälig hänsyn" till den sökandens yrkesvana och förutsättningar. Den tidigare lönen får i princip inte vara avgörande för om ett erbjudet arbete skall betraktas lämpligt. som Endast om den erbjudna lönen väsentligt understiger kassaersättningen

med mer än tio procent kan arbetet anses olämpligt.

Kunskapen om hur dessa regler tillämpas är bristfällig. Detta är inte tillfredsställande. Praxis bör kartläggas och följas så att tillupp, ämpningen är sträng nog att bidra till ett aktivt sökande. En sådan skärpning är väl så angelägen översyn ersättningsnivån. som en av

En satsning på utbildning

På lång sikt kommer arbetskraftens utbildningsnivå att ha stor betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt. Mycket talar för brist en på högutbildad arbetskraft, inte minst inom tekniska och naturveten-

skapliga yrken avsnitt 9.3. Detta är ett viktigt skäl för ökad

en satsning på utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Detta kan t.ex. motivera ett extraår för att komplettera arbetslösas gymnasiekompetens i dessa avseenden.

Arbetsmarknaden 303

För att höja utbildningsnivån behövs en bred utbildningssatsning på lågutbildade med låg produktivitet. Speciellt viktigt är det att höja utbildningsnivån bland riskerar en permanent utslagning grupper som från arbetsmarknaden. Förutom att höja den allmänna nivån behövs det även en fortlöpande vidareutbildning för att höja arbetskraftens kompetens. En höjd utbildningsnivå underlättar förflyttningen från delmarknader med stor arbetslöshet till delmarknader med arbetskraftsbrist. Såväl matchningsproblemen de inflationsdrivande tendenserna reduceras. som

Lönebildningsprocessen

Reallöneflexibilitet

Det finns farhågor for att reallönerna ska hamna i otakt med produktivitetsutvecklingen och därmed försvåra sysselsättningens återhämtning. Givet Riksbankens inflationsmål kan detta t.o.m. kräva sänkta nominallöner. Lönebildningen är emellertid inte ett instrument staten har till sitt förfogande. Ansvaret ligger i stället på som arbetsmarknadens parter. Däremot kan riskerna för en inflationsdrivande utveckling minimeras. Å sidan är det viktigt att få ned arbetslösheten snabbt för att ena motverka permanent utslagning arbetskraften. I detta perspektiv en av är ökningen andelen långtidsarbetslösa speciellt oroande. För att av motverka risken för permanent utslagning av denna grupp är en en starkare prioritering de långtidsarbetslösa önskvärd. Förutom med av aktiv arbetsmarknadspolitik kan detta ske genom utbildning, en en större grad relativlöneflexibilitet eller genom att öka arbetsav marknadens efterfrågan dessa grupper. Å andra sidan visar OECD-studier att de svenska lönerna verkar påverkas förändringar i arbetslösheten än av själva arbetsmer av

löshetsnivån avsnitt 8.7. Minskningen arbetslösheten måste därför

av med åtgärder som förhindrar att flaskhalsar uppstår och att paras inflationen tar fart igen.

Relativlöneflexibilitet

En ökad relativlöneflexibilitet kan tänkas minska arbetslösheten. Samtidigt kan det svårt att ersätta arbetare med olika utbildningsvara bakgrund. Därför kan det krävas tämligen stora löneskillnader för att öka efterfrågan på lågproduktiva. I USA har löneskillnadema ökat, vilket bidragit till ökad efterfrågan på lågutbildad arbetskraft. en

304 Arbetsmarknaden

Det finns ingen svensk studie vilka effekter ökning av en av löneskillnaderna skulle kunna få. Beräkningar gjorda Finansav departementet i Danmark tyder emellertid att det skulle krävas en ökning av löneskillnaderna med 10-15 procent för att minska jämviktsarbetslösheten med en procentenhetFinansministeriet, 1993b och 1994. Det skulle således krävas relativt stora skillnader för att nämnvärt minska jämviktsarbetslösheten. Staten har ingen möjlighet att direkt påverka relativlöneutvecklingen på detta sätt eftersom minimilönerna

sätts genom avtal avsnitt

8.7. Däremot skulle lönerna kunna påverkas indirekt genom en

sänkning av ersättningsnivåerna i socialförsäkringssystemen avsnitt

10.6. De danska beräkningar tyder att det krävs sänkning en av ersättningsnivåerna med 13 procent för att minska jämviktsarbetslösheten med en procentenhet Finansministeriet, 1993b och 1994. De sociala kostnaderna skulle i så fall riskera att bli betydande. De negativa effekterna av sådan utveckling måste vägas mot de en positiva effekter man hoppas uppnå att stimulera ökad genom en lönespridning.

villkor

Näringslivets

KAPITEL

9.1 Inledning

I långtidsutredningens basscenario kap. 7 spelar det privata näringsliavgörande roll för den goda utvecklingen. Det är inom denna vet en sektor huvuddelen av expansionen beräknas ske, både av som sysselsättning och investeringar.

En sysselsättningstillväxti näringslivet på i genomsnitt 0,7 procent

år under perioden 1994 till 2010 innebär ett markant brott med per den historiska trenden. Givet antagandena om sektorernas framtida

produktivitetstillväxt, marknads- och prisutveckling avsnitt 7.4 är det

den kunskapsintensiva varuproduktionen och de båda privata tjänstesektorerna som svarar för den ökade sysselsättningen. så kraftig expansion ska komma till stånd ställs det stora För att en krav produktionsförutsättningarna. Den grundläggande rollen for staten är att skapa goda förutsättningar för företagandet och förbättrade incitament till kompetens- och kapitaluppbyggnad.

Det är inte meningsfullt att i detalj försöka sia om hur omvandlingen i praktiken kommer att ske, vilka branscher och företag kan komma att växa och vilka nya verksamheter som kan som tillkomma. Produktions- och efterfrågemönstren förändras över tiden. De kan i framtiden skilja sig kraftigt från dagens strukturer. Nya teknologier skapar möjligheter. Samhällets förändring till följd av nya t.ex. informationsteknologins genombrott har bara börjat. I ett perspektiv sträcker sig 15 år framåt kan sådana förändringar bli som betydande. Förändrade preferenser och värderingar hos befolkningen i olika delar världen liksom fortsatta förändringar av kommunikaav tionskostnadernai vid mening kan ge efterfrågan en ändrad inriktning.

Den långsiktiga tillväxten påverkas av arbetsutbudets och produktivitetens utveckling. En förändring av den totala faktorproduktiviteten TFP beskriver den förändring produktionsresultatet som inte av

Näringslivets villkor 307

Framställningen i det här kapitlet gäller hela näringslivets villkor, när ingenting I dagsdebatten händer det att industrin annat anges. kontrasteras mot tjänstenäringarna. Ur analytisk synvinkel är en sådan motsatsställning inte lika fruktbar. Genomgången av den svenska ekonomins strukturella utveckling under de senaste decennierna

avsnitt 3.3 pekar på det nära samspelet mellan sektorerna. Flera

änstesektorer är i stor utsträckning stödfunktioner tillverkningsindustrin. Tjänsteinslaget i tillverkningsindustrins produkter är stort NUTEK, bil. 6, och kunskapskraven i många industriprocesser ökar. Därför är teknologin, kompetensförsörjningen och arbetsorganisatioviktiga frågor for hela det svenska näringslivets omvandling och nen utveckling. De förutsättningar behandlas i detta kapitel är viktiga för både som och tjänsteproduktion. De olika produktionsfaktorernas inbördes varubetydelse kan emellertid variera mellan olika verksamheter. Grovt sett spelar t.ex. den materiella kapitalbildningen större roll för tillverkningsindustrin medan humankapitalet är viktigare för tjänstenäringar- Samtidigt är dock skillnaderna stora mellan olika delsektorer. na. Vad framför allt särskiljer tjänstesektorns produktionsförutsom sättningar från varuproduktionens är att en dominerande del av produktionen sker i små och medelstora företag. Servicenäringarnas ökade vikt förklaring till att utredningen ägnar dessa företag är en särskild uppmärksamhet. De mindre företagen har också stor betydelse när storföretagen ökar sin flexibilitet genom att utnyttja underleverantörer.

I avsnitten 9.2 till 9.6 behandlas kapital, humankapital, teknologi, energi och infrastruktur. Förändringarna av de offentliga systemen och rollfördelningen mellan den privata och den offentliga sektorn ger ändrade förutsättningar för näringslivet. Den fortgående avregleringen, ökad konkurrens och i vissa fall privatisering tidigare offentliga av verksamheter behandlas i avsnitt 9.7. Omställningen av de offentliga utgifterna behandlas däremot i kapitel 10. I avsnitt 9.8 beskrivs utvecklingen i byggsektorn ett exempel på hur avreglering och som ökad konkurrens kan påverka sektor som i sin tur spelar stor roll en för hela samhällsekonomin. Ändrade produktionsförutsättningar skapar inte nya verksamheter och arbetstillfällen sig älva. Entreprenörer, företag och investerare av är til syvende sidst de ska omsätta förutsättningarna i faktisk og som verksamhet. I avsnitt 9.9 diskuteras entreprenörskapets förutsättningar och villkor. Kapitlet avslutas med ett avsnitt som summerar de viktigaste slutsatserna.

308 Näringslivets villkor

9.2 Kapital

Inledning

Kapitalbildningen har en real sida investeringar i maskiner, byggnader, kunskap m.m. som utökar produktionskapaciteten och en finansiell sparandet och tillgången på inhemskt kapital. Dessa båda sidor knyts samman av de finansiella marknaderna, förmedlar som kapital från dem till dem investerar, och sprider de som sparar som risker som är förknippade med investering. Samspelet mellan den en reala och finansiella ekonomin och de finansiella marknadernas roll och funktionssätt behandlas i kapitel I detta avsnitt ligger tonvikten investeringarnas bestämningsfaktorer.

Det gradvisa borttagandet av valutaregleringen har lett till att den svenska kapitalmarknaden blivit alltmer integrerad med den internationella. De ökade kapitalflödena leder till att de svenska företagen måste erbjuda placerarna avkastning är internatioen som nellt sett konkurrenskraftig avsnitt 4.4. Om kapitalmarknaderna vore effektiva skulle det inhemska sparandet inte vara av någon större betydelse för landets kapitalför-

sörjning. Förekomsten asymmetrisk information avsnitt 5.3

av minskar dock kapitalmarknadens effektivitet. Investerare kräver information och kontroll. Detta kan i vissa fall leda till svenska att företag inte får tillgång till t.ex. tyskt kapital till villkor samma som motsvarande tyska företag. På grund placerarnas informationsbrist av kan mindre företag belastas med ett extra avkastningskrav. För de globala företagen råder knappast någon informationsasymmetri, men för övriga företag kan den vara betydelsefull. För mindre företag och nystartare är den antagligen ofta så stor att kapitaltillförsel från utländska källor inte är någon reell möjlighet. Förekomsten av asymmetrisk information innebär att det inhemska sparandet är av stor betydelse for kapitaltillförseln till det svenska näringslivet, trots den avreglerade kapitalmarknaden. Det gäller särskilt för de mindre företagen. Därför avslutas avsnittet med en

genomgång av de mindre företagens riskkapitalförsörjning.

Kapitalbildningens villkor ser olika ut för de etablerade svenska företagen, de potentiella utländska investerarna och de mindre/nya svenska företagen. Tillgången till internationellt kapital skillnad är en som redan nämnts. Skattesystemets inverkan är ett exempel. I annat den följande analysen kommer dessa tre kategorier att i möjligaste mån särskiljas.

Näringslivets villkor 309

Lönsamhetens roll för kapitalbildningen

Ur ett företags perspektiv är förväntad avkastning efter skatt det viktigaste beslutskriteriet för investeringar. Den förväntade avkastningen jämförs med avkastningen från alternativa placeringar. En investering genomförs den på marginalen täcker kapitalkostnaden om och tillräckligt hög riskpremie jämfört med vad en alternativ ger en investering skulle ge.

Investeringarna påverkas av den realiserade lönsamheten genom två huvudsakliga mekanismer. För det första medför en hög historisk lönsamhet förväntningar hög lönsamhet även i framtiden. För det om andra är hög historisk lönsamhet oftast förbunden med hög likviditet

självñnansieringsförmåga. Företagens kapitalkostnader är

och en god oftast högre vid extern finansiering. Likviditetens betydelse är troligen

större för de mindre företagen avsnitt 5.4; Fazzari mil., 1988.

Med internationella kapitalmarknader utj ämnas avkastningskraven efter bolagsskatt mellan länder. Investeringarna allokeras till regioner och länder har förutsättningar den bästa avkastningen. som att ge Tydligast gäller detta utländska företags direktinvesteringar och de svenska storföretagens nyinvesteringar. Men även befintlig produktion kan flyttas, förutsättningarna att bedriva en lönsam produktion i om Sverige avviker från den i andra länder. Hur snabbt detta kan ske beror på hur rörligt realkapitalet är och hur beroende produktionen är inarbetade och nära kontakter med leverantörer och kunder. För en av del verksamheten räknar t.ex. Ericsson med att produktionen kan av flyttas treårsperiod NUTEK, bil. 6. inom en

Vinstnivån i det svenska näringslivet, mätt både som bruttovinstan-

del bruttovinstens andel förädlingsvärdet och kapitalavkastning

av

bruttovinsten i förhållande till kapitalstocken, förefaller genom-

gående ha varit något lägre än i flertalet andra OECD-länder NU- TEK, bil. 6. Nivåer är emellertid svåra att jämföra p.g.a. skillnader i branschstruktur mellan olika länder, olika skatte- och avskrivningsregler m.m.. Förändringen i vinstandelarna från mitten 1960-talet till början av 1980-talet visar nedåtgående trend i de flesta OECD-länder, av en inklusive Sverige. USA och Kanada hade däremot en jämn lönsamhetsnivå. Nedgången tydligare för tillverkningsindustrin än för var näringslivet helhet. Under 1980-talet steg vinstnivåerna genomsom gående. svängningarna i lönsamhetsnivå har varit kraftigare i Sverige än i övriga länder. Särskilt gäller detta under de senaste två decennierna.

310 Näringslivets villkor

Både nedgången under 1970-talet och uppgången under 1980-talet var tydligare i Sverige. Tabell 9.1 Vinstens andel av fdrädlingsvärdet i tillverkningsindustrin 1955-1991 Genomsnittlig årlig förändring procentenheter, skattadekoefficienter

1955-1990. 2 1955-1989. 3 1971-1990. 4 1967-1988. 5 1960-1991. Källa: Erixon, bilaga

Har Sverige ett investeringsproblem

Investeringarnas andel av BNP har minskat i Sverige sedan mitten av 1960-talet. Motsvarande nedgång kan konstateras även i andra OECDländer. Investeringarna bostäder och infrastruktur var höga i början av perioden. Tillsammans med tjänstesektorernas ökade betydelse kan detta förklara nedgången i investeringskvoten under perioden 1964- 1992. Den offentliga sektorn svarade for hälften nedgången i investeav ringskvoten. Investeringarnas andel förädlingsvärdet är generellt av sett lägre i den offentliga sektorn än i näringslivet. Sektorns andel av BNP ökade under perioden, vilket troligen har bidragit till nedgången i Sveriges investeringskvot.

Näringslivets villkor 311

Tabell 9.2 Investeringarnas andel av förädlingsvärdet 1964-1992 Genomsnittlig årlig förändring procentenheter, skattade koefñcienter

1967-1992. 2 1971-1992. 3 1969-1992. Källa: Erixon, bilaga

Strukturomvandlingen i industrin har inneburit en minskad vikt för

kapitalintensiva verksamheter avsnitt 3.2. Samtidigt har FoU-

investeringarna ökat i betydelse. Trots detta har tillverkningsindustrins materiella investeringar legat på oförändrad nivå i förhållande till en förädlingsvärdet under perioden 1964-1992. Om hänsyn tas till både FoU och materiella investeringar så visar trendskattning på en ökad en investeringsandel i industrin på i genomsnitt 0,26 procentenheter per år Erixon, bil. 7.

Mot bakgrund Sveriges jämförelsevis starka fluktuationer i av vinstutvecklingen skulle kunna förvänta sig en motsvarande man kraftig variation i investeringskvoten. Trots basindustrins förhållandevis stora betydelse uppvisar inte investeringskvoten någon exceptionell variation varken i tillverkningsindustrin eller i hela ekonomin.

312 Näringslivets villkor

Tabell 9.3 Variationen i investeringarnas andel av förädlingsvärdet 1964-1992 Trendkoefñcientemas standardavvikelser

1967-1992. 1 1971-1992. 3 1969-1992. Källa: Erixon, bilaga

Kapitalintensiteten kapital/arbetad timme i näringslivet

har mer än fördubblats mellan 1970 och 1992. Kapitalkvoten kapitalstocken i förhållande till förädlingsvärdet har däremot legat relativt stilla. Även detta tyder på ett stabilt samband mellan investeringskvot och

produktionens tillväxt. Ökningen kapitalkvoten i början på 1990-

av talet beror på produktionsnedgången under period och är samma således ett konj unkturfenomen.

Diagram 9.2 Kapitalkvot och kapitalintensitet i näringslivet exklusive bostadssektorn 1970-1992 Index 197010O

200 -

150-

0 .. . . . rä 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1985 1988 1990 1992

Anm.: I beräkningarna har nettokapitalstocken använts. Källa: SCB och Finansdepartementet.

Om strukturomvandlingen i näringslivet närmar sig basscenariot

avsnitt 7.7, dvs. en tydlig förskjutning mot tjänstesektorerna och den

Näringslivets villkor 313

kunskapsintensiva varuproduktionen, innebär det en minskad kapital-

kvot. Nya produktions- och distributionsmetoder lean production,

just-in-time kan även medverka till att minska det kapital som behöver bindas i processerna. Varken trenden i investeringarnas utveckling sedd över en längre tidsperiod eller variationen i investeringsandelen tyder på ett långsiktigt investeringsproblem i Sverige. Nedgångeni investeringsandelar följer ett internationellt mönster. Den framtida strukturomvandlingen, produktions- och distributionsmetoder och minskade investeringar nya i bostäder och kontorslokaler talar mot att investeringskvoten av kapacitetsskäl behöver komma i samma nivå som 1990. Det är upp troligen viktigare att höja de materiella investeringarnas effektivitet, än deras omfattning, investeringar i FoU, kunskap och snarare genom arbetsorganisationer förmår utnyttja de anställdas kompetens nya som bättre. Argumenten är således för att investeringskvoten långsiktigt svaga måste höjas. Kapacitetsutslagning och låga investeringar under de åren har däremot givit upphov till ett investeringsproblem senaste kort sikt. Den kraftiga nedgången i bruttoinvesteringarnas andel av förädlingsvärdet under början 1990-talet saknar motsvarighet under av efterkrigstiden. Bland OECD-ländema var det enbart Finland som upplevde ett kraftigare fall. Under de närmaste åren krävs det omfattande investeringar för att undvika en kapacitetsbrist i den svenska ekonomin.

Investeringarnas bestämningsfaktorer

Olika teoretiska modellerz har försökt klargöra den relativa betydelsen investeringarnas olika bestämningsfaktorer. Dessa faktorer kan av delas

prisvariabler skatter, räntor; kvantitetsvariabler produktion, efterfrågan; -

autonoma chocker teknologiförändringar, animal spirit3.

-

Empiriska undersökningar av framför allt amerikanska data ger ett starkt stöd för acceleratorsambanden, dvs. investeringarnas utveckling är mycket känslig för förändringar i produktion och efterfrågan. De prisvariabler bestämmer kapitalkostnaden har mindre betydsom

2 För genomgång av olika investeringsmodeller se Chirinko 1993. en 3 Animal spirit ursprungligen Keynes begrepp förklaras som vågor av optimism och pessimism bland företag och konsumenter vilka påverkar viljan att spendera pengar.

314 Näringslivets villkor

else. Förändringar i skattepolitiken har t.ex. visats endast bege gränsade effekter investeringarna. I studier där lönsamhet är en förklaringsfaktor framkommer emellertid ett starkt signifikant samband mellan faktisk avkastning och investeringar. Dessa studier visar även att lönsamheten är viktigare än kvantitetsvariablema. De autonoma chockernas inverkan har de olika modellerna inte lyckats fånga Chirinko, 1993.

Erixon bil. 7 har gjort beräkningar investeringsutvecklingen

av i den svenska tillverkningsindustrin mellan 1950 och 1992. Han kommer till delvis liknande slutsatser:

Ett positivt samband mellan lönsamhet och investeringar ett

års fördröjning är det mest robusta och genomgående mest signifikanta av alla samband. Lönsamhetens betydelse är tydligast i teko-, trävaru-, massa- och järn- och stålpappers-,

samt verkstadsindustrin utom elektro- och varvsindustrin.

De branscher där sambandet mellan lönsamhet och investering- ar är starkast uppvisar även tydliga samband mellan likviditet och investeringar. Skillnader mellan branscher i likviditetens och älvfmansieringens betydelse kan därmed förklara branschvariationen i lönsamhetens betydelse. Likviditetens effekter är emellertid för svaga for att förklara hela sambandet mellan lönsamhet och investeringar. Detta samband förstärks troligen genom förväntningarnas betydelse.

Förändringar i kapacitetsutnyttjandet är den främsta orsaken till förändringar i investeringar i industrin i dess helhet, verkstadsindustrin, jord- och stenvaruindustrin samt järn- och stålindustrin. Det positiva sambandet är dock inte lika stabilt för alla branscher som sambandet mellan investeringar och lönsamhet.

Varken nominal- eller realränta kan påvisas ha haft någon signifikant effekt på investeringamai svensk industri.

Erixon har även tagit med olika variansmåttf samt inflationstakten som mått på osäkerhet den framtida utvecklingen. Sambandet om mellan alternativa variansmått och investeringar är negativt

men inte

statistiskt säkerställt och bidrar till skattningarnas höga förklaringsvärden. Ett starkare negativt samband framkommer mellan inflations-

takt och investeringar ett till två års fördröjning.

I Bergs 1992

4 Beräkningar av variansen baseraspå uppgiñer produktlöner nominallöner i om förhållande till faktorpriser, lönsamhet och faktorpriser.

Näringslivets villkor 315

skattningar det variansmåttet som fick det högsta förklaringsvärdet var till förändringarna i industrins investeringar. Resultaten ger den samstämmiga bilden att ökad osäkerhet hämmar investeringarna.

Svensk företagsbeskattning

För att uppnå snabb ekonomisk tillväxt krävs att kapitalet allokeras en till de branscher och företag är mest lönsamma. Om överföringen som vinstmedel begränsas p.g.a. skatteeffekter uppkommer inlåsningsav effekter. Detta kan uppstå när olika kapital beskattas olika, typer av t.ex. när kvarhållna vinstmedel beskattas lägre än nyemitterat som kapital. En snedvridning av Soliditeten i företagen kan uppstå av att avkastningen på riskkapital beskattas först hos bolaget och sedan hos ägarna, medan avkastningen lånekapital enkelbeskattas. En snedvridningseffekt kan uppstå när de formella annan typ av skattesatserna avviker från de effektiva samtidigt som det faktiska utnyttjandet de möjliga skattedispositionerna varierar kraftigt av mellan olika företag. Ett lönsamt företag som kan göra stora avdrag får lägre kapitalkostnad för nyinvesteringar än ett mindre lönsamt en företag. Detta kan leda till att en samhällsekonomiskt mindre lönsam investering kommer till stånd före en mer lönsam.

1991 hade Sverige och Grekland de lägsta bolagsskatterna OECD, 1991; Finansdepartementet, 1992. En låg formell skattesats 30 procent, kvarvarande reservationsmöjlighet knuten till företagets en eget kapital tillsammans med rätten till avdrag för utdelningar på

nyemitterade aktier det s.k. Annellavdraget gav en internationellt sett

låg skattebelastning på egenfmansierade investeringar.

Agarskattens utformning har störst betydelse för mindre företag

inte har tillgång till den internationella kapitalmarknaden. som Kostnaderna för företagsvärdering kan ofta vara så höga att de förhindrar ett företag att expandera via lån. Små och medelstora företag betalar dessutom ofta högre riskpremie vid låneñnansiering. en Beskattningen utdelningsinkomster och aktievinster på ägarnivå kan av i dessa fall ha betydelse för det avkastningskrav som ställs på nyinvesteringar. Åtta OECD-länder hade en lägre sammanlagd skattekil för investeringar än Sverige om man beaktar både bolagsskatten och ägarskatten. Även skattevillkoren för direktinvesteringar jämfördes mellan OECD-länderna. Enligt OECD-studien dessa mycket konkurrenvar skraftiga i Sverige. I SOU 1993:29 gjordes en genomgång av förekomsten av dubbelbeskattning bolagsinkomster i olika OECD-länder. Flertalet av

316 Näringslivets villkor

länder hade lättnader förlagda på ägarnivå. Sverige det enda land var

som enbart hade en lättnad på bolagsnivå. Övriga länder medgav

som lättnader bolagsnivä hade även lättnader ägarnivå.

Företagsbeskattningen har förändrats efter att dessa jämförelser genomfördes. Under 1993 beslutades stora förändringar i företagsom och kapitalbeskattningen. Hösten 1994 gjordes förändringar, vilka nya i stora delar upphävde besluten från året innan. Enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag fick under 1993 en beskattning som är jämförbar med aktiebolagsbeskattningen. Dessa förändringar ligger kvar, med undantag för rätten till kvittning av underskott från nystartad verksamhet mot inkomst tjänst. av För taxeringsåret 1994 halverades reavinstbeskattningen på svenska aktier och inkomstskatten på utdelningar slopades. Samtidigt avskaffades Annellavdraget. Dessa förändringarna ledde till något en höjd effektiv bolagsskatt och markerad sänkning ägarskatten. en av Fr.o.m. 1995 gäller åter 25 procents reavinstskatt för svenska aktier samt 30 procents inkomstskatt utdelningar. Annellavdraget återinfördes inte. Detta innebär att den skatterabatt först flyttades som över från företagen till hushållen därefter tagits bort helt. Stämpelskatten på nya aktier slopades hösten 1994. I likhet med Annellavdraget

men i mindre utsträckning sänker detta kostnaderna för nyemitterat

kapital.

Södersten 1993 har riktat kritik två slag mot att flytta över av skatterabatten från företagen till hushållen:

Det är bara vid nyemissioner som dubbelbeskattningen har - en ekonomisk betydelse för företagen. Det är därför skattebilligare att rikta rabatterna mot just detta område.

Slopad utdelningsskatt har ingen betydelse för utländska placerare. När aktier blir attraktivare placeringar för svenskar torde detta därför leda till ett ökat utbud från de utländska ägarna. Detta bromsar den kursstegring på börsen som annars skulle göra det billigare för företagen att emittera aktier. nya

Södersten hävdar även att den förbättrade avkastningen efter skatt på noterade aktier kommer att driva upp avkastningskraveni småföretagen. Detta förutsätter emellertid att placeringar i börsföretag och små onoterade företag är substitut. De mindre företagen och nystartare är främst beroende satsningar ägaren/företagsledaren själv av av samt av personer i dennes närhet. Sänkt ägarbeskattning torde därför leda till sänkta avkastningskrav på investeringar i småföretagen.

Näringslivets villkor 317

Fr.0.m. 1994 sänktes även bolagsskattesatsen från 30 till 28 procent. Samtidigt minskade företagens reserveringsmöjligheter något

att skatteutjämningsreserven SURVen ersattes av periodise-

genom ringsfonder. Sammantagna gav dessa förändringar en genomsnittligt oförändrad långsiktigt effektiv skattesats ca 25 procent. Reglerna för återföringen SURVen till beskattning har skärpts under hösten av 1994. Samtidigt beslutades om ett tidsbegränsat direktavdrag för byggnadsinvesteringar exkl. bostäder Detta bidrar till att temporärt hålla nere det samlade skatteuttaget på företagen. Totalt sett innebär emellertid förändringarna under 1994 en höjd företagsbeskattning. Permanenta lösningar kommer att utredas, vilka ska sänka skatteuttaget med två miljarder kronor i förhållande till ca den nivå som följer av 1994 års regler.

De återkommande förändringarna av företagsbeskattningen skapar ökad osäkerhet framtiden. Detta har tidigare framhållits som en om tydligt negativt för den långsiktiga kapitalbildningen. Breda överenskommelser på skatteområdet kan bidra till att skapa stabila spelregler för företagen.

Det svenska näringsklimatet

NUTEK och SIFO har fyra år i rad undersökt hur företagsledarnai Sverige näringsklimatet NUTEK, bil. 6. Det svenska ser näringsklimatet upplevs ha blivit allt bättre. Företagen uppger att de planerar att öka produktionen i Sverige och i viss mån även sysselsättningen. Intresset är fortsatt stort för att bedriva forskning och produktutveckling i Sverige. Den största förändringen finns i synen förutsättningarna att bedriva lönsam tillverkning i Sverige jämfört med i andra länder. Kronans depreciering kan ha medverkat till den tydligt mer positiva bilden i 1994 års undersökning. Företag som har en majoritet av sina anställda utomlands är mindre positiva till möjligheterna att bedriva lönsam tillverkning i Sverige. På frågan vad skulle få störst betydelse för ökade om som investeringar på fem till tio års sikt ansåg 27 procent att en sänkning räntan viktigast. Sänkta lönekostnader och en ökad tillgång av var kapital framhölls 19 respektive 11 procent. Ökat utbud på av kvalificerad arbetskraft ansåg bara sex procent vara viktigast. Ungefär en tredjedel av företagsledarna svarade dock att andra faktorer var

5 Direktavskrivningen avser 50 procent av kostnader nedlagda under perioden l november 1994 t.o.m. den 31 maj 1996.

318 Näringslivets villkor

viktigare än de direkt företagsrelaterade faktorerna nämndes i som undersökningen.

Diagram 9.3 Förutsättningar att bedriva lönsam verksamhet i Sverige jämfört med andra länder Procent

B" l S Verlge Bäst i andra | |

l

as I | ngen s I no k1l d Vel länder

199319901991 19921993

Källa: NUTEK, bilaga

Riskkapital till mindre företag

Enligt gängse kapitalmarknadsteori finns det ett bestämt samband mellan aktiers avkastning och risk. På "perfekt marknad" är det en möjligt för en investerare att erhålla högre avkastning endast om denne samtidigt accepterar högre risk. Såväl svensk utländsk en som forskning visar emellertid att de minsta marknadsnoterade bolagen ger högre avkastning till investeraren än de största noterade bolagen efter att hänsyn tagits till varje akties specifika risk°

se t.ex. Vinell och

De Ridder, 1990.

Denna "småföretagsefekt" kan bero på att andra risker vid sidan av betavärdet måste vägas in i analysen. Likviditetsrisken med aktie en med liten omsättning och en sämre fungerande andrahandsmarknad kan vara betydande. De mindre bolagen är också mindre väl kända av

° Risken mäts som betavärden, dvs. aktiens kurssvängningar i förhållande till svängningarnai generalindex.

Näringslivets villkor 319

placerarna och mindre väl bevakade av analytiker, vilket medför en informationsrisk. Informations- och likviditetsrisken är än större på den ickereguljära marknaden för riskkapital. Företags och privatpersoners direktinvesteringari små onoterade företag begränsas av dessa risker. Det onoterade företagets tillskott av riskkapital sker i stort via nedplöjning vinster och ägarens/företagsledarens egna satsningar. av Eftersom den externa informationen om dessa företag, deras produkter och framtidsidéer är mycket liten blir också deras lånekostnader relativt stora. Högre avkastningskrav till följd av informations- och likviditetsrisker utgör emellertid ingen snedvridning. Däremot kan de begränsa satsningarna i mindre företag, vilket kan leda till att samhället går miste spillover-effekter av nyetableringar och om

utvecklingsprojekt avsnitt 9.9. Marknadsaktörernas satsningar kan

dras ned under den samhällsekonomiskt önskvärda omfattningen.

Likformighet i beskattningen av olika sparandeformer avsnitt

10.3 är stor betydelse för småföretagarens villkor vid satsningar av av eget kapital och för dennes möjligheter att mobilisera kapital i sin omgivning. En sänkning av ägarskatten skulle troligen innebära sänkta avkastningskrav på egenfinansierade investeringar i mindre företag. Lättnader i beskattningen för privatpersoner som satsar riskkapital i små onoterade industriföretag, ett s.k. riskkapitalavdrag, har diskuterats riktad åtgärd för att stimulera satsningar i små som en mer företag Lindgren, 1993. Svagheten med både lättnader i utdelningsbeskattningen och ett avdrag är att de ökar möjligheter till skattearbitrage.

Riskkapitalbolagen satsar s.k. formellt riskkapital i mindre företag. satsningarna har dock inte främst riktats till unga företag. Medelåldern för venture capital-bolagens företag var 1989 fem år SIND 1990:3. Det handlar främst om satsningar i utvecklings- och tillväxtfasen. Bilden stämmer väl med erfarenheterna från venture capital-marknaden i övriga europeiska länder och i USA.

320 Näringslivets villkor

Tabell 9.4 Venture capital-bolagens satsningar i olika utvecklingsfaser Procentuell fördelning

Anm.: Uppgiñema för USA grundar sig på data för perioden 1986-1989, för de europeiska venture kapitalbolagen är uppgiñema från 1989 och 1990. Källa: Bygrave och Timmons 1992.

Under 1992 avsattes 6,5 miljarder av löntagarfondsmedlen för att förstärka utbudet av riskkapital. Två s.k. portfoljförvaltande bolag, Atle och Bure, bildades vilka ska agera finansiärer på riskkapitalmarknaden och rikta sina satsningar mot såväl befintliga som nya, privata som statliga riskkapitalbolag. Sex direktinvesterande riskkapitalbolag skapades samtidigt. Atle och Bure ska bedriva sin verksamhet under marknadsmässiga villkor. De är idag börsnoterade med delvis privata ägare. Jämfört med andra länder har Sverige idag ett starkt utbud av riskkapital i förhållande till landets befolkningsstorlek. Den svenska volymen av organiserat riskkapital kan uppskattas till ca tolv miljarder

kronor Nielsen, 1994.7 Av detta kapital har fyra miljarder hittills

ca investerats. Enbart en mindre del av kapitalet kommer från privata finansiärer.

Marknaden för informellt riskkapital kapital som satsas direkt i mindre företag av privata investerare är svagt utvecklad i Sverige. I

USA och Storbritannien utgör denna källa ett viktigt komplement till den professionella delen av marknaden. Bedömningar i USA pekar på att det informella riskkapitalet uppgår till 25-50 miljarder dollar, vilket är ungefär dubbelt så mycket som det formella riskkapitalet. Mellan 15 000 och 20 000 små företag finansieras varje år från denna källa Landström, 1993. Omfattningen på det informella riskkapitalet i Sverige är oklar. En enkätundersökning Landström, 1988 till 45 informella riskinvesterare visar att dessa hade investerat ett kapital på drygt 65 miljoner. Nästan samtliga hade erfarenheter av att själva starta företag. 60 procent av dem hade en inkomst över 500 000/år och 30 procent en inkomst över

7Vissa dubbelrälmingar kan förekomma, vilket innebär att volymen troligen är något mindre.

Näringslivets villkor 321

en miljon. Drygt 60 procent hade en förmögenhet överstigande fem miljoner kronor.

Stockholms fondbörs sköter mäklarfunktionen för de noterade företagen. För de onoterade företagen finns ingen motsvarande mäklarfunktion som förmedlar kapital från den riskvillige spararen till

företaget eller entreprenören med det nya utvecklingsprojektet Ett

institutionellt problem marknaden för riskkapital kan vara en viktig bidragande orsak till begränsade satsningar i mindre företag.

Offentliga stöd till småföretag

Nyetableringarnas spillover-effekter kan göra det samhällsekonomiskt

intressant att stödja utvecklingsprojekt avsnitt 9.9. Risken finns

emellertid att staten subventionerar projekt som skulle ha klarat sig även utan offentligt stöd. Osäkerhet och risk är lika svårbedömbara för staten som för marknadens finansiärer. På grund av spridningseffekterna kan det dock vara motiverat for staten att ta större risker än vad marknaden är beredd till. Ingen brist tycks finnas på utbudet av riskkapital till företag i tillväxtfasen. Däremot är det få aktörer på marknaden som riktar satsningar mot företagets tidiga utvecklingsfaser, sådd- och startkapital. För att främja nyetableringar och utvecklingsprojekt i mindre företag finns en rad offentliga stödformer:

NUTEK administrerar tröskelanslag, villkorslån, kapitaltillskott mot royalty samt garantier till företags och enskilda uppfinnares produktutveckling. Produkten befinner sig i en teknisk utvecklingsfas, kompetensen att driva företag är ofta svag och risken är hög.

Under 1994 har ett Innovationscentrum inrättats som ska arbeta med finansiering av enskilda uppfinnares och mindre företags tidiga utvecklingsprojekt.

Industri- och Nyföretagarfonden ger stöd i en något senare fas. - Ungefär en tredjedel av fondens projekt har tidigare fått stöd via NUTEK. Fonden hanterar också nyföretagarlånet, där bankerna förutsätts stå för 60 procent och företagaren själv för 10 procent av det totala finansieringsbehovet.

3Under 1994startade en grupp privatpersonerden s.k. Innovationsmarknaden,vilken är tänkt att fungera som en länk mellan mindre företag som behöver kapital och enskilda placerare.

ll 14-1634

322 Näringslivets villkor

Även de regionala utvecklingsbolagen ALMI F öretagspartner ger stöd i företagens startfas. Cirka 30 procent av satsningarna går till finansiering av nyetableringar och ca 20 procent till finansiering av produktutveckling.

9.3 Humankapital

Inledning

Arbetskraftens kunnande och kompetens spelar en betydelsefull roll

för ekonomisk tillväxt avsnitt 6.3. Det finns även ett samband

mellan en individs utbildning och dennes forvärvsfrekvens, risk för arbetslöshet och möjlighet till vidareutbildning i arbetslivet. l lång-

tidsutredningens basscenario avsnitt 7.7 beskrivs en strukturom-

vandling mot mer kunskapsintensiva verksamheter. Om denna ska komma till stånd krävs fortgående investeringar i humankapital samt en arbetsorganisation som gör att företagen kan tillgodogöra sig de anställdas kompetens. I detta avsnitt beskrivs arbetskraftens formella utbildningsbakgrund, utbildningens lönsamhet, förändringen av utbud och efterfrågan på utbildade till 2010 samt vidareutbildning. Utbildning är dock bara ett sätt att skaffa sig kunskaper och kompetens. Kunnande och erfarenheter som tillägnats genom arbetslivet utgör troligen en större del av humankapitalet. Det är emellertid betydligt svårare att uppskatta den egentliga kompetensen än att mäta utbildningsår och inriktningen på genomgången utbildning. Avsnittet avslutas med en diskussion om arbetsorganisationens betydelse för att öka och "förlösa" de anställdas kompetens.

Arbetskraftens utbildningsbakgrund

I Sverige satsas en jämförelsevis stor andel av BNP på utbildning. Kostnaden per elev i den svenska grund- och gymnasieskolan har under de senaste två decennierna varit den högsta bland OECDländerna. Däremot ligger kostnaden per student i eftergymnasial utbildning på en för OECD-länderna mer genomsnittlig nivå. Utbildningsnivån i Sverige är ganska normal i ett OECD-perspektiv. Det är när det gäller fördelningen mellan längre och kortare högskoleutbildningar som Sverige avviker. En relativt liten andel av befolkningen har minst tre års eftergymnasial utbildning. Detta gäller framför allt bland de yngre 25-34 år, medan den medelålders och

Näringslivets villkor 323

äldre arbetskraften i Sverige tillhör de mer välutbildade inom OECD. Även andelen forskarutbildade i arbetskraften är låg.

Tabell 9.5 Befolkningens utbildningsnivå 1991 Procentuella andelar av åldersgruppema25-64 år

Grundskola Gymnasie Högskola Högskola skola kortare än minst 3 år 3 âr

Källa: OECD 1993a.

Utbildningsnivån i det privata näringslivet i Sverige är lägre än i den offentliga sektorn. Sex procent av de anställda hade 1992 en längre högskoleutbildning jämfört med 20 procent inom offentliga verksamheter NUTEK, bil. 6. Inom näringslivet har företag med mindre än 200 anställda en genomsnittligt lägre utbildningsnivå än större företag. Det finns dock stora skillnader mellan olika branscher. 1992 arbetade t.ex. 72 procent av de forskarutbildade inom uppdragsverksamhet i småföretag. Andelen av de forskarutbildade i näringslivet som arbetar i småföretag ökade mellan 1986 och 1992 från 37 till 46 procent Lundström m.fl., 1994. Avknoppning från storföretagen till små konsultföretag är troligen en bidragande

förklaring avsnitt 3.3.

I början av 1990-talet avtecknar sig tre kompetensproblem för Sveriges del:

En relativt stor andel av arbetskraften har en kort formell utbildning.

Andelen med längre universitetsutbildning är jämförelsevis liten.

Utbudet av högre tekniskt utbildade är litet jämfört med andra - OECD-länder.

324 Näringslivets villkor

En tredjedel av arbetskraften har enbart folk- eller grundskolebakgrund. Detta är delvis ett övergående problem, som även finns i andra länder. Ungefär 40 procent av de som enbart har grundskola kommer emellertid att finnas kvar i arbetskraften även 2010. Till dessa kommer de 20 procent av ungdomarna som i dagsläget inte fullföljer en gymnasieutbildning. Dagens lågkonjunktur har drabbat lågutbildade hårdare än övriga grupper NUTEK, bil. 6. Kompetenskraven kommer troligen att vara högre i många av de arbeten som skapas i framtiden. Jämfört med 1.986 var utbildningsnivån 1991 högre bland nyanställda i samtliga

näringsgrenar Ds 1994:34. Det är troligt att en svag grundkompetens

ökar risken för permanent utslagning från arbetskraften. Kompletteringar av gymnasiekompetens genom kommunal vuxenutbildning har blivit allt vanligare sedan början av l970-talet. Hösten 1992 var ca 128 000 elever inskrivna i komvuxutbildningar. Flertalet läste på deltid. Ungefär 30 procent av eleverna var under 25 år. Cirka 70 procent av eleverna 1992 angav studiemeritering som skäl till komvuxstudier, vilket kan jämföras med enbart 40 procent

1980 Ds 1994:34.

I Sverige avslutar ungefär 80 procent av en årskull en gymnasieutbildning, vilket ligger nära OECD-genomsnittet OECD, 1993a. Utbildningens inriktning i Sverige har emellertid medfört att enbart en liten andel av ungdomarna har varit behöriga till akademiska studier. I Sverige är det bara 23 procent av 17-åringarna i gymnasieutbildning som deltar i de teoretiska utbildningarna. De tekniska och yrkesförberedande utbildningarna gymnasienivå dominerar i de nordiska länderna, liksom även i Tyskland, Schweiz och Österrike. Högst andelar på teoretiskt gymnasium har Kanada och USA, 100 procent, samt Japan, 70 procent OECD, l990a. Utbyggnaden av gymnasieskolan mot treåriga program innebär en förbättring av de kommande ungdomskullarnas grundutbildning och en förstärkning av utbildningen på mellannivå. Fler kommer i fortsättningen att vara behöriga till högre studier.

Problemet med att internationellt sett så få unga har en längre högskoleutbildning beror till största delen på högskolans dimensionering de senaste decennierna. l OECD-länderna ökade antalet högskolestudenter under 1980-talet med i genomsnitt ca tre procent per år Ds 1994:34. Under samma period stagnerade expansionen av högskolan i Sverige, både vad gäller akademisk och annan eftergymnasial utbildning. Det har i allmänhet funnits fler sökande än platser, och antalet obesatta nybörjarplatser har legat lågt, omkring sex-sju huvuddelen inom lärarutbildningarna UHÄ, 1991. procent, varav

Näringslivets villkor 325

Resurserna till den högre utbildningen har därefter förstärkts. Antalet utbildningsplatser inom universitet och högskolor har utökats med 30 procent mellan 1990 och 1995, med en särskild förstärkning av utbildningar som vänder sig till näringslivet. Med nuvarande inriktning av studierna gymnasienivå samt begränsningarna på lärarsidan är det svårt att ytterligare öka högskolans dimensionering. Även antalet doktorandtjänster har ökats kraftigt och forskningen har tillförts mer resurser. Universitet och högskolor har fått större frihet. Ett nytt resursfördelningssystem har också införts, i syfte att stimulera nytänkande, kvalitativ konkurrens och ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser. Ett mål med förändringarna är att uppnå en snabbare genomströmning av studenter. En viktig förutsättning för att förändringarna ska ge önskat resultat är att kvaliteten i utbildningen inte eroderas av prestationskraven.

Utbudet av tekniskt och naturvetenskapligt utbildade utgör ett tredje kompetensproblem. Naturvetenskapliga, matematiska och tekniska utbildningar svarade 1991 för 26 procent av examinationerna från längre högskoleutbildningar i Sverige. Jämfört med många andra OECD-länder är det en hög andel. Detta beror dock främst på den totalt sett låga examinationen i Sverige. Ser man till tillgången på dessa typer av utbildningar bland de yngre i arbetskraften 25-34 år så är andelen lägre än i de flesta andra OECD-länder.

Tabell 9.6 Tekniska och naturvetenskapliga högskoleexamina 1991 Procent av total examination samt som andel av arbetskraften 25-34 år

Källa: OECD 199321.

Intresset för de tekniska och naturvetenskapliga utbildningarna på gymnasienivå är lågt i Sverige. 1993 var NT-linjernas andel av

samtliga gymnasieelever 15,5 procent Ds 1994:34. För att kunna öka

326 Näringslivets villkor

utflödet av tekniskt och naturvetenskapligt utbildade på högskolenivå måste troligen grundämnena matematik, teknik och naturvetenskap få större vikt redan på grundskolan. Enligt en intervjuundersökning har elever i sjunde årskursen en positiv syn på naturvetenskap, men under högstadietiden blir den allt mer negativ. Enigheten bland eleverna var stor om att undervisningen i naturorienterande ämnen måste förnyas

om fler ungdomar ska behålla intresset Skolverket/V HS, 1994. Den

ettåriga kompletteringsutbildningen i matematik och naturvetenskapliga ämnen för studenter med annan gymnasiebakgrund behöver förstärkas.

De tekniskt utbildade är en viktig resurs för den teknologiska utvecklingen. Företagens förmåga att utveckla ny teknik liksom att kunna ta till sig teknik från externa källor är beroende av arbets-

kraftens tekniska kompetens. NUTEK bil. l l har studerat de tekniskt

utbildades fördelning mellan olika sektorer av svenskt näringsliv som en av indikatorerna på företagens forsknings- och utvecklingsresurser. Cirka 70 procent av de tekniskt och naturvetenskapligt utbildade inom industrin finns i de fem mest FoU-intensiva branscherna.

Ökningen av högskoleteknikema mellan 1985 och 1990 är ännu mer

koncentrerad. Tele-, transportmedels- och läkemedelsindustrierna svarade för hela nettoökningen. En stor och växande andel av de tekniskt utbildade finns inom tjänsteföretag med verksamhet som är mer eller mindre inriktad mot industri- och byggnadssektorn. I sektorerna utanför industrin var det byggsektorn och dataområdet som drog till sig den största delen av ökningen av de tekniskt och naturvetenskapligt utbildade. Både inom och utanför industrin kan man därmed se dels en stark branschkoncentration i ökningen av tekniskt och naturvetenskapligt utbildad personal, dels en klar förskjutning mot inforrnationsteknologiskt inriktade verksamheter.

Avkastningen på utbildning

Den avkastning som individerna får av att utbilda sig påverkar tillströmningen av studenter till högre utbildning. De relativa arbetslöshetsriskerna kan också vara av betydelse. Resultatet från

empiriska beräkningar Edin och Holmlund, 1993a tyder på att

efterfrågan är mycket känslig för variationer i utbildningens lönsamhet. En löneökning med tio procent för akademiker i förhållande till lönen för gymnasieutbildade kan exempelvis väntas leda till en ökning av andelen studerande med 20 procent.

Näringslivets villkor 327

Avkastningen är dock inte den enda faktor som påverkar individens val av utbildning. Utbildning år inte bara en investering för framtiden utan också en konsumtionsvara för individen Sohlman, 1980. Ökad utbildning innebär vanligtvis ansvarsfyllda och mer intressanta arbetsuppgifter Tuijnman, 1989.

Utbildningens avkastning mäts antingen med utbildningens lönepremie eller med utbildningens internränta. Utbildningens lönepremie är den relativa löneökning som följer av ökad utbildning. Lönepremien är fem procent per år om ett års ytterligare utbildning ger fem procents högre lön. Universitetslönepremien är den genomsnittliga löneskillnaden mellan universitets- och gymnasieutbildade. Utbildningens internränta är den diskonteringsränta där utbildningens kostnader är lika med de framtida intäkterna.

Tabell 9.7 Utbildningspremier i Sverige 1968-1991 Procent 1968 1981 1984 1988 1991 A. Relativt 9 år

B. Relativt 12 år 15 år 45,8 26,4 16,3 18,4 21,2 16 år 79,6 33,0 21,6 24,2 29,3 Anm.: Panel A och B baseraspå estimeradelöneekvationer från LNU 1986-1991. Estimaten är standardiseradeför kön och antal år i förvärvsarbete och presenteras närmare i Edin och Holmlund 1992. Källa: Edin och Holmlund 1993a.

Den solidariska lönepolitiken har troligen medverkat till de minskade löneskillnaderna mellan hög- och lågutbildade. Variationerna i universitetslönepremierna kan emellertid till stor del förklaras av förändringar i det relativa utbudet och den relativa efterfrågan

högutbildad arbetskraft Edin och Holmlund, 1992 och 1993a.

Den relativa efterfrågan på högutbildade ökar med den teknologiska utvecklingen, vilken i sin tur driver upp relativlönerna för högutbildade. Förändringar på produktmarknadema är en annan faktor som kan tänkas ha positiva effekter efterfrågan på högutbildade. Strukturomvandlingen hade en positiv effekt efterfrågan på högutbildade under första hälften av 1970-talet fram till mitten av l980-talet. Under senare delen av l980-talet utmärks förändringarna i branschsammansättningen i stället av en minskad efterfrågan på högutbildade. Detta borde ha minskat avkastningen på utbildning, men i stället ökade den under samma period.

328 Näringslivets villkor

Det relativa utbudet av högutbildade har varit en viktigare förklaring till variationema i utbildningspremien än den relativa efterfrågan. En allmän ökning av utbildningsnivån i samhället leder till att det relativa utbudet av högutbildade ökar, vilket tenderar att pressa ned universitetslönepremiema. Fram till mitten av 1980-talet ökade det relativa utbudet av högutbildade. Andelen av arbetskraften med minst tre års universitetsutbildning ökade från ca fem procent 1971 till tolv procent 1985.

Ökningen avstannade helt under senare delen av l980-talet, vilket

förklaras av högskolans dimensionering. Samtidigt fortsatte andelen gymnasieutbildade i arbetskraften att öka. Det relativa utbudet av högutbildade minskade, vilket följaktligen kan förklara ökningen i utbildningspremien från mitten av l980-talet och framåt.

Även i andra länder har avkastningen på utbildning varierat över tiden. Jämfört med OECD-länderna i genomsnitt förefaller utbildningspremien vara något lägre i Sverige, även om skillnaden verkar vara mindre än en del bedömningar har antytt Henreksson, 1993. Avkastningen är högre i de fattigare länderna än i industriländerna. I samtliga länder är avkastningen högst för utbildningar lägre nivåer. Den genomsnittliga internräntan för OECD-länderna uppgick till tolv procent under 1960- och 1970-talen. För Sveriges del redovisas en internränta på 10,3 procent 1967. Utbildningspremierna skattade med Mincers metod uppgick till 6,8 procent för industriländer under 1960och l970-talen. För Sverige redovisas en utbildningspremie på 6,7 procent 1974 Psacharopoulos, 1993. Kostnader subventionerade av staten avgifter för utbildning, studiemedel m.m. ingår inte i beräkningarna, vilket försvårar jämförelser mellan olika länder.

Utbud och efterfrågan utbildade till 2010

På lång sikt tenderar kvaliñkationskraven i arbetslivet att höjas. Detta är en följd av förändringar inom branscher såväl som av näringslivets sammansättning. Bascenariot för utvecklingen till 2010 visar på en strukturomvandling med en förskjutning mot arbetsuppgifter som kräver en högre kompetens.

Utbudet av högskoleutbildade kommer att öka till följd av 1990-

talets starka expansion av högskoleutbildningar. I basscenariot avsnitt

7.7 ökar de högutbildades andel av arbetsutbudet från 22 procent

Näringslivets villkor 329

1990 till 30 procent 2010.9 Utbudet av tekniskt och naturvetenskapligt högskoleutbildade ökar med 145 000 personer och övriga högskoleutbildade med 237 000 Utbudet av grundskoleutpersoner. bildade minskar medan gymnasieutbildade ökar, vilket sammantaget resulterar i minskning med 323 000 personer i gruppen utan en högskoleutbildning. Detta leder till att de högskoleutbildade blir relativt billigare, vilket företag och verksamheter som för sin gynnar produktion kräver stor andel högutbildad arbetskraft. en

I långtidsutredningens basscenario görs ingen beräkning av den framtida efterfrågan på olika typer av arbetskraft. Det beräknade arbetsutbudet fördelas i modellen mellan olika sektorer efter respektisektors lönebetalningsförmåga. Ett alternativt angreppssätt är att ve beräkna varje sektors efterfrågan för sig, utan att ta hänsyn till utbudsbegränsningars effekter på utbildningsgruppernas relativlöner.

SACO 1994 presenterar sådana beräkningar. Den beräknade

efterfrågan kan sedan ställas mot basscenariots beräknade utbud av olika utbildningskategorier. En stor brist på högskoleutbildade framkommer 2010, drygt 230 000 personer, och samtidigt ett överskott på gymnasieutbildade Beräkningarna pekar mot personer. stora behov ökad högskoleutbildning för att kunna matcha den av framtida arbetskraftsefterfrågan. En ökad satsning på utbildning för de lågutbildade förbättrar samtidigt förutsättningarna för en minskad

arbetslöshet avsnitt 8.8.

Ett utbud högskoleutbildade 2010 som motsvarar SACO:s av beräknade efterfrågan skulle innebära förändrade förutsättningar för tillväxt och strukturomvandling jämfört med långtidsutredningens basscenario. En känslighetsanalys visar att framför allt den kunskapsintensiva tjänstesektorns produktion skulle utvecklas mer positivt. Den arbetsintensiva varuproduktionens andel av den totala produktionen skulle samtidigt minska. Ett ökat utbud kan antagligen även skapa sin egen efterfrågan och öka takten i strukturomvandlingen mot mer kunskapsintensiva verksamheter. Med fler högutbildade i arbetskraften kan arbetets karaktär förändras. En potential skapas för att "förädla" verksamheter tidigare inte varit särskilt kvalificerade. som

9 Till högutbildade räknas personer med eftergymnasial utbildning samt de med fyraårig teknisk gymnasieutbildning. I SACO har använt beräkningar från NUTEK det privata näringslivet respektive SCB de offentligdominerade verksamheterna för att bedöma arbetskraftsefterfrågan.

330 Näringslivets villkor

Statens möjligheter att påverka arbetskraftens

kompetens

Oavsett om den solidariska lönepolitiken har haft negativ effekt en avkastningen utbildning eller om löneskillnadema främst är ett resultat av marknadskraftema så är lönebildningen ett område den som svenska staten traditionellt hållit sig utanför. De styrmedel som står till förfogande och kan påverka kompetensuppbyggnaden är dels allmänna ekonomiska åtgärder, dels åtgärder inom utbildnings- och kompetenspolitiken. De främsta medlen för att skapa såväl ett större utbud som efterfrågan utbildning är troligen utbildningens dimensionering och studiemedelssystemet.

Bland de allmänna ekonomiska åtgärderna kan inkomstbeskattningen nämnas. De allmänna incitamenten för individer att satsa utbildning har blivit starkare i och med det skattesystemet. För att nya lösa kompetensproblemet för den äldre arbetskraften torde dock inte förändringar i inkomstbeskattningen leda särskilt långt.

Inom utbildnings- och kompetenspolitiken finns reglerande styrmedel lagstiftning om obligatorisk utbildning, studieledighet m.m.. Frankrike har t.ex. även lagstiftat om miniminivåer för företagens avsättningar till personalutbildning Sohlman, 1992. Troligen är dock arbetets organisation viktigare än antalet dagar i formell personalutbildning.

Skattelättnader eller subventioner för företag och individer som satsar på utbildning och kompetensutveckling utgör olika prispåverkande åtgärder. Motivet att subventionera utbildning ligger i att den samhällsekonomiska avkastningen utbildning är högre än den av privatekonomiska. Studiemedel är en form av subvention sänker som individens kostnader för utbildningsinvesteringen. Även kostnader för utbildning av konsumtionskaraktär subventioneras emellertid. Statens kostnader för studiestöd uppgår till ca en tredjedel kostnaderna för av den högre utbildningen. Skattereformens sänkning marginalskatten av för högre inkomster och tendensen till ökad lönespridning torde leda till att högre utbildning i framtiden kommer att löna sig bättre. Detta kan försvaga argumenten för subventionering studiemedlen. av För de äldre i arbetskraften med låg grundutbildning finns det troligen även i framtiden behov särskilda subventioner vid sidan av om studiemedelssystemet för att uppmuntra kompletteringar grundav läggande färdigheter. För dessa kan den kvarvarande tiden i arbetslivet vara för kort för att skapa privatekonomiska incitament till utbildning.

Näringslivets villkor 331

Direkta statliga resursinsatser tredje kategori åtgärder. är en Resurserna till den högre utbildningen har kraftigt förstärkts. Satsningarna grundskola och gymnasieskola är höga i Sverige jämfört med andra OECD-länder OECD, 1993a. Insatser bör i första hand göras för att dessa resurser ska kunna utnyttjas på ett mer effektivt sätt.

Vidareutbildning

Förutom satsningar på det formella skolsystemet är det viktigt att det existerar förutsättningar för vidareutbildning i arbetslivet. Samtidigt omvandlingen näringslivet och den offentliga sektorn sker som av snabbare än tidigare kommer tillflödet arbetssökande under av unga 1990-talet att bli mindre än på länge. Kunskapstillskottet genom nyutbildade minskar och medelåldern i arbetskraften höjs. Detta kan leda till att behovet kompetensutveckling på arbetsplatserna ökar av Marking, 1992.

Anställningstiderna i Sverige är långa. I genomsnitt arbetar en anställd tio år hos arbetsgivare, nästan en fjärdedel av den samme genomsnittliga tiden i förvärvsarbete. Detta borde innebära ett incitament for företagen att bedriva en löpande kompetensutveckling för de anställda. Kompetensutveckling inom ramen för samma arbete är mycket vanligare än kompetensutveckling via befordran. Befattningsbreddning är mycket eller ganska vanlig i två tredjedelar av företagen. Andelen av de anställda som blivit befordrade de senaste tre åren är endast drygt procent. Ju vanligare det är med kompesex tensutveckling inom jobb, desto större är i allmänhet också samma

befordringschanserna le Grand, 1993.

En individs incitament till vidareutbildning är starkt beroende av möjligheten till framtida löneökningar. En stigande ålderslöneprofil är viktig för att individen ska fortsätta med sin kompetensuppbyggnad. Under de senaste två decennierna har löneproñlen över livscykeln plattats ut i Sverige. Arbetslivserfarenhetens effekt på lönen har minskat Björklund, 1986; Edin och Holmlund, 1992. Björklund och Regnér 1993 finner att löneökningar i en anställning har ett starkt positivt samband med hur lång tid det tar att lära sig yrket. Lönekurvan är brantare för arbeten med kompetensuppbyggnad. Lönen är emellertid högre under hela yrkeskarriären i arbeten det tar längre tid att lära sig. som De anställda verkar således inte betala någon större del av kostnaderna for vidareutbildning i form av lägre lön under den tid

332 Näringslivets villkor

som upplämingen pågår. Detta trots att den vidareutbildning som ges i företagen till stor del är generell kunskap än företagsspecifik snarare kompetensuppbyggnad. De resultat som erhålles pekar på att intemutbildning verkar användas som löneförmån för vissa anställda.

Fölster 1994 har presenterat ett förslag till individuella kompetenskonton som är tänkta att stimulera arbetstagare och arbetsgivare till kompetensinvesteringar. Inbetalningarna till kontot ska vara skattefria och kan göras av både den anställde och arbetsgivaren. Individen kan sedan använda kompetenskontot till att finansiera sin andel av utbildningskostnaden. Kompetenskontot kan tidvis med underskott, dvs. de som inte hunnit spara tillräckligt för att finansiera sin utbildning tillåts ta lån återbetalas efter utbildningen eller som avräknas mot pensionsanspråken. Det sparande på kompetenskontot som individen inte har tagit i anspråk under sitt arbetsliv tillförs pensionsanspråken. Kontot innehåller försäkring skyddar även en som individen om utbildningen inte avkastning i form högre lön ger av eller fast arbete. Försäkringens självrisk stiger med tidigare intjänad inkomst.

En förändrad

arbetsorganisation

De senaste uppgifterna om de svenska företagens satsningar vidareutbildning visar att dessa har ökat kraftigt under det första halvåret 1994 efter att tidigare ha minskat under tre år. Antalet personalutbildade låg högre än rekordåret 1990. Däremot låg det genomsnittliga antalet utbildningsdagar högre 1990. per person Troligen spelar dock arbetets organisation en viktigare roll för kompetensutvecklingen på arbetsplatserna än antalet dagar i personalutbildning. Det är emellertid svårt att avgöra om arbetsorganisationen har förändrats i mer "lärande" riktning. Arbetsorganisationens utformning i företagen har stor betydelse för hur humankapitalet kommer till användning. Förändringen mot ökade kvalifikationsnivåer har gått ganska långsamt under 1970- och 1980talen Schröder och Sehlstedt, 1992. Befolkningens utbildningsnivå har höjts snabbare än befattningarnas kvalifikationsnivåer Harkman, 1992. Förskjutningen av branschsammansättningen under 1980-talet ledde till och med till en ökad andel lågkvalificerade arbetsuppgifter

inom tillverkningsindustrin Landell och Victorsson, 1991.

Arbetsorganisationens utformning och produktens design för tillverkning har visat sig förklara en stor del produktivitetsskillnaderav na mellan amerikanska, japanska och tyska bil- och bildelstillverkare liksom även inom metall- och konsumentelektronikindustrierna

Näringslivets villkor 333

McKinsey, 1993. l USA har produktiviteten inom bilindustrin ökat kraftigt, mycket till följd att japanska bilföretag etablerat proav duktionsanläggningar med organisation som i Japan. samma

9.4 Teknologi

Inledning

Sambandet mellan teknologi och tillväxt bygger på två mekanismer:

Den första går via investeringar; den senaste teknologin ingår ofta i nyinvesteringar, vilka förväntas ge en högre produktivitet än den gamla utrustningen.

Den andra mekanismen har uppmärksammats av de s.k. nya -

tillväxtteorierna avsnitt 6.3. Den baseras på att investeringar

i både fysiskt och mänskligt kapital skapar externa effekter och skaleffekter. Innovationer den kanske viktigaste källan ses som till teknologisk utveckling och produktivitetstillväxt. Innovatioframkommer den kunskapsbas som skapats av ackumulener ur rad forskning och utveckling och bidrar i sin tur till att öka denna kunskapsbas.

Arbetskraftens kompetens är troligen den viktigaste förutsättningen både för att kunna utveckla teknik och för att kunna förstå och dra ny

andras resultat avsnitt 9.3. I detta avsnitt behandlas FoU-

nytta av satsningarnas utveckling och fördelning, omvärldens roll för den svenska teknologiska utvecklingen, Sveriges teknologiska specialisering samt offentliga instrument för att stödja teknologiutvecklingen.

Teknologi kan utgöra både en kollektiv och en privat nyttighet. I neoklassisk teori antas nästan alltid att teknologi är en kollektiv vara. I studier behandlar såväl patent som spillover av ny teknik ser som å andra sidan teknologisk utveckling en "latent" kollektiv man som Den är samtidigt möjlig att ägandegöra, t.ex. patent eller vara. genom att utnyttja fördelarna med att vara först på marknaden. Nelson genom 1990 hävdar att teknologi alltid består såväl av en uppsättning specifika applikationer och användningsområden som av en stomme allmängiltig kunskap. Med denna syn kan statens roll inte av mer begränsas till enbart grundforskning inom universitet och högskolor. En bedömning måste också göras vad utgör kollektivkunskap av som i respektive teknologi.

334 Näringslivets villkor

l vilken utsträckning en teknologi är privat eller möjlig att

ägandegöra påverkar incitamenten for individer och företag att investerai forskning och utveckling och högre utbildning. Statens roll för den teknologiska utvecklingen bör avgöras respektive av om teknologi huvudsakligen är en kollektiv eller privat nyttighet. en Offentligt stöd kan vara berättigat i de fall där den enskilde aktören kan antas satsa för lite ur välfardssynpunkt eftersom denne inte kan tillgodogöra sig hela värdet den tekniska utvecklingen. Samtidigt av måste landet kunna tillgodogöra sig vinsten de offentliga av satsningarna. Generiska teknologier, dvs. basteknologier kan utnyttjas i som

många olika branscher och företag t.ex. informationsteknologi, kan

i stort sägas vara kollektiva De generiska teknologierna har varor. förutsättningar att komma till nytta hos många skilda användare. Kostnaden för att lära sig och förmedla resultat till andra inom nya samma område är relativt små. För att teknologierna ska tillgängliga vara krävs dock att de potentiella användarna har tillräcklig kompetens för att förstå, värdera och utnyttja dem. Specifika teknologiska tillämpningar har huvudsakligen karaktären av privata varor, åtminstone när de är Kostnaderna för att nya. överföra en applikation till något annorlunda användning är oftast en höga, dels på grund av komplexiteten i systemet och de därtill hörande upplämingskostnadema, dels grund att stora modifikaav tioner kan behöva göras den urspungliga tekniken. av

F

oU-satsningama i det svenska näringslivet

Sverige hör till de länder investerar mest i forskning och som utveckling i förhållande till BNP. Både 1989 och 1991 utgjorde satsningarna 2,9 procent av BNP. Japan, Tyskland, USA och Schweiz låg på en liknande nivå Sverige. F öretagssektorn för 68 som svarar ca procent av de totala FoU-insatserna i Sverige. Industrins satsningar på teknisk utveckling, mätt som F oU-utgifter, har stagnerat sedan mitten 1980-talet. Samma tendens finns även av i andra länder, men är starkare i Sverige. Detta har medfört att näringslivets F oU-utgifter har minskat andel BNP. som av

336 Näringslivets villkor

Tabell 9.8 FoU-verksamhet i svenskt näringsliv 1991 Procentuell fördelning

Anm.: Avser företag med mer än 50 anställda. Statistiken täcker enbart nämnda företagstyper. Källa: SCB, FoU-statistiken.

Samtidigt som FoU-utgifterna i industrin har stagnerat har satsningarna ökat något i övriga delar näringslivet. Fortfarande står av

dock industrin för 86 procent FoU-utgifterna. Ökningen andelen

av av FoU utanför industrin beror troligen endast delvis på att satsningarna i tjänsteföretagen verkligen har ökat. Det har även skett omklassiñceringar när tillverkningsföretag har bolagiserat FoU-avdelningar. Utbildningsintensitetens förändring i olika sektorer med ökad andel en

tekniker i tjänsteföretag avsnitt 9.3 visar på förskjutning i

samma forsknings- och utvecklingskapacitet antyds i FoU-statistiken. som

Flertalet mindre företag rapporterar ingen eller liten FoU. Bland industriföretag med mellan 50 och 500 anställda var det 41 procent som 1991 uppgav att de bedrev FoU-verksamhet. I Företag med fler än 500 anställda var motsvarande andel 73 procent. Huvuddelen de av medelstora företagens FoU sker i företag ingår i större koncerner som NUTEK, bil. ll. FoU-satsningarnai företag med mindre än 50 anställda är troligtvis små. Även andelen tekniskt utbildade i de mindre företagen tyder på en låg FoU-kapacitet NUTEK, bil. ll. En viss F oU-volym krävs för att satsningarna ska resultat. Detta resulterar jämfört med ge en större företag högre FoU-intensitet i de mindre företag bedriver som FoU. Carlsson och Braunerhjelm bil. 10 har studerat utvecklingskapaciteten bland bilindustrins underleverantörer. Både FoU-andelen och andelen av de anställda har specialistkompetens sjönk mellan som 1989 och 1993. Företagens förutsättningar för omorientering från en standardprodukter till mer tekniskt krävande produktion kan därmed ha försämrats. Detta är allvarligt mot bakgrund den tilltagande av konkurrensen inom underleverantörsindustrin och kraven på system-

Denna storleksgrupp täcks inte av SCB:s FoU-statistik.

Näringslivets villkor 337

lösningar, kvalitet och design. Även i slutet 1980-talet av var underleverantörernas kompetenskapital lågt jämfört med storföretagens Braunerhjelm, 1991. De forskningsnära företag etablerats kring högskolorna utgör som ett viktigt undantag från regeln liten FoU-kapacitet i mindre om företag. Sådana företag står för ungefär två procent av tillverkningsindustrins FoU och sysselsätter 14 industrins forskarutbildade procent av

Andersson, H. m.fl., 1993. De teknikbaserade företagen är få ca

550 företag och sysselsätter inte mer än 3 500 personer Olofsson

och Wahlbin, 1993. De direkta effekterna för näringslivets tillväxt av forskningsbaserat nyföretagande kommer troligen att vara små även i framtiden, deras bidrag till teknologiutvecklingen är betydande. men Svensk industri köper knappt hälften sin externa teknologi från av svenska företag SCB, 1991, och de forskningsnära företagen står för betydande del av denna försäljning. en Studier från Italien, Frankrike och Tyskland har visat att mellan 50 och 60 procent alla små och medelstora företag regelbundet av introducerar innovationer produkter eller förbättringar av som nya gamla produkter OECD, 1993d. Ungefär 40 procent av alla patentansökningar i det europeiska patentsystemet kommer från företag med mindre än 500 anställda EPO, 1993. Enligt en amerikansk studie är andelen företag som tar fram större innovationer högre bland mindre företag än bland större Mansfield, 1981. Vad gäller användningen produktionsteknik släpar de mindre och medav ny elstora företagen efter de större, även skillnaderna tycks ha om minskat under år OECD, 1993d. senare

Omvärldens roll för teknologiutvecklingen

Bara del den teknologi används i ett lands produktion en av som skapas inom de gränserna. Teknologi flödar mellan länderna i egna form patent, licenser, forskningsresultat, idéer, insatsvaror etc. av Kapaciteten att absorbera teknologi från externa källor ökar emellertid

forskning Nelson och Winter, 1977.

med egen Teknologi från andra branscher och/eller andra länder står för en stor andel det totala teknologiinnehållet i slutprodukten. I Japan av korn 75 procent det totala teknologiinnehållet 1990 från andra av branscher eller länder, medan motsvarande siffra för USA var 50 procent OECD, l992c. Betydelsen utländsk FoU har ökat under de senaste decennierna. av Det hänger med tilltagande internationell handel med samman en och tjänster, utländska direktinvesteringar samt ett internationellt varor utbyte information och spridning kunskap. För de mindre av av

338 Näringslivets villkor

OECD-länderna som också är öppna for internationell konkurrens har handelspartnemas FoU visat sig ha större betydelse för en pro-

duktivititetstillväxten än de inhemska satsningarna Coe och Helpman,

1993.

Under 1980-talet visade den teknologiska handelsbalansenhandeln

med patent, licenser, royalties och know-how ett överskott för

Sveriges del, dvs. exporten av teknologi översteg importen. Den

direkta importen av teknologi ökade markant 1991. Elektroindustrin står för hela ökningen, medan övriga delar näringslivet har ungefär av konstanta kostnader för teknologiköp från utlandet. Teknologihandel är endast ett sätt för företagen att få tillgång till teknologi från utlandet. Direktinvesteringarna har ökat markant i

omfattning avsnitt 4.4. Strategiska allianser, FoU-

gemensamma projekt och joint ventures används allt oftare mellan företag där man då delar på såväl forskningsresultat kostnaderna för forskningen. som FoU-samarbete i formen av joint-venture och rent teknologiutbyte har under 1970- och 1980-talen vuxit många gånger snabbare än de utländska direktinvesteringarna. Ungefär hälften alla strategiska av teknologiallianser har en stark FoU-inriktning. Samarbete detta slag av har varit särskilt vanligt inom bioteknik, informationsteknik och nya material OECD, 1992b.

Tabell 9.9 Samarbetsavtal mellan företag fördelat samarbetsform Antal nya avtal

Kund leverantör relationer 19 47 133 265 Enkelriktat teknologiflöde 15 71 259 271 Total 153 496 1223 1936

Källa: OECD l 992b.

Sveriges teknologiska specialisering

Ett lands teknologiska specialisering är följd landets relativa en av tillgång till olika produktionsfaktorer, i vilken utsträckning har man

Statistiken över den teknolologiska handelsbalansen är behäftadmed stora problem. Uppgiñema bör tolkas med stor försiktighet.

Näringslivets villkor 339

kunnat utnyttja skalfördelar och hur historiskt har lyckats man utveckla och använda sig teknologier. Tre grundläggande av nya förhållanden är särskilt viktiga för att ett företag ska kunna utnyttja

innovationer ett framgångsrikt sätt Deiaco, 1993b:

Teknisk utveckling är ackumulativ till sin karaktär. Företag som använder sig den nyaste teknologin lyckas ofta skapa av dynamiska fördelar framför andra i bransch. Sökandet samma efter teknologi är ofta specialiserat. En hög grad av specialiny sering innebär möjligheter att utnyttja bredd- och skalfördelar. Om snabba teknologiska förändringar sker finns det emellertid

risk att företag låser sig i gamla strukturer.

Isoleringsmekanismer hjälper ett företag att försäkra sig om att vinstflödet inte störs att konkurrenter imiterar innovationen. av Olika metoder fördröjer imitationen blir därför av stor som betydelse. Dessa metoder lämpar sig olika väl för olika

verksamheter.

innovationer ska kunna exploateras behöver företaget För att ofta hitta komplementära teknologier. Så var det redan för

sekelskiftets "snilleindustrier". Ny teknologi kommer i växande

utsträckning från externa källor.

Sveriges starkaste handelsspecialiseringñnns inom de råvaruföräd-

lande basindustrierna framför allt i massa- och pappers- samt trävaruindustrin, även i och järn- och stålindustrin men gruv-

överstiger produktionen den inhemska förbrukningen avsnitt 4.3.

Sveriges mest FoU-intensiva branscher läkemedelsindustrin, tre bilindustrin och tillverkningen tele- och radiokommunikationsutav rustning hör också till de branscher som har stora exportöverskott - NUTEK, bil. ll.

Samtidigt handelsspecialiseringen är stark inom de mest FoUsom intensiva branscherna finns även bilden Sverige som nettoimportör av FoU-intensiva helhet Ds 1992:109. Resultaten av gruppen varor som har två huvudsakliga förklaringar:

Nettoexportberäkningarna är känsliga för vilken bransch- gruppering används. I OECD:s klassificering av FoUsom intensiv industri exkluderas t.ex. bilindustrin, vilken har en hög

FoU-intensitet i Sverige.

340 Näringslivets villkor

Sveriges industri uppvisar en smal specialisering inom de hög- teknologiska branscherna, vilket samtidigt är ganska naturligt för ett litet land. De branscher där Sverige har starka och mycket FoU-intensiva företag uppvisar stora exportöverskott. I de av OECD definierade FoU-intensiva branscherna är dock Sverige totalt sett svagt representerat, vilket resulterar i en negativ nettoexport för sektorn helhet. som

Studerar man i stället produktionens och sysselsättningens fördelning så minskar betydelsen av flera de mest FoU-intensiva av branscherna, särskilt läkemedels- och teleproduktindustrin. Tillväxten har under de senaste decennierna varit snabbare i de kunskaps- och FoU-intensiva delarna av näringslivet, dessa branscher står men fortfarande för en relativt liten del både sysselsättningen och av

produktionen avsnitt 3.2. Jämfört med andra OECD-länder har

ökningarna av den FoU-intensiva produktionen gått långsammare i

Sverige Edqvist, 1993. Låg- och mellanteknologiska branscher

dominerar fortfarande svensk industri.

Patentspecialiseringen ger ytterligare bild Sveriges teknoloen av

giska specialisering. Handels- och produktionsspecialiseringen visar

främst hur den teknologiska specialiseringen har sett ut historiskt, medan patentinriktningen antydan utvecklingen i framtiden. ger en om Patent utgör en möjlighet för företagen att försäkra sig om en tillräcklig avkastning innan konkurrenterna hinner i fatt och blir därmed en viktig drivkraft för företagen att på forskning satsa resurser och utveckling. Förutom att patentskyddet kan göra det lättare att vinna marknadsandelar och öka volymen kan också själva rättigheterna köpas och säljas. Patent passar emellertid olika bra för olika verksamheter. Patenten utgör ett sätt att exploatera teknik och ny bygga etableringshinder. Andra metoder kan att komma först till vara marknaden, att ta till vara bredd- och skalfördelar, sekretess De m.m. mest framgångsrika företagen använder ofta kombination olika en av exploateringsformer Deiaco, 1993b. Internationella studier visar ett positivt samband mellan patenteringsverksarnhet och kommersiell framgång i företagen Zander, 1993. På landnivå finns det samtidigt ett nära samband mellan FoU-

investeringar och antalet beviljade patent Dosi m.fl.,- 1990.

s Sammainvändning mot OECD:s klassificering av olika branscher nämndesi som stycket ovan gäller även i detta fall.

Näringslivets villkor 341

Patent spelar viktig roll på flera olika sätt: en

De utgör ett skydd för ägandet av nya teknologier, dvs. en isoleringsmekanism. Skyddet mot imitation är dock relativt begränsat. I många fall imiteras viktiga innovationer inom bara

några år Zander, 1993.

Företagets patentportfölj är stor betydelse vid köpslagan om av joint-ventures med andra företag dvs. vid anskajfhing av teknologier kompletterar den egna kunskapen externa som Deiaco, 1993b. Företagets patent kan medverka till att egna göra företaget teknologiskt intressant för den tilltänkte mer Betydelsen företagets patentportfölj ökar som ett partnern. av förhandlingsargument vid korslicensiering.

Patentsystemet i sin helhet utgör viktig informationskälla för en teknikutvecklingen i allmänhet och om konkurrenternas

aktiviteter i synnerhet.

Sveriges andel världens patentering har minskat i större av omfattning patentandelarna för andra europeiska länder och for än USA Archibugi och Pianta, 1992. Sverige har även förlorat positioner i de för Sveriges del mest exportintensiva branscherna. Med utgångspunkt från hänvisningar till patent i andra patentansökningar kan dock slutsatsen dras att de genomsnittliga svenska patenten håller

internationellt hög kvalitet Narin m.fl., 1991.

en

Även patentstatistik bild Sverige som specialiserat mot ger en av mellanteknologiska branscher. Massa och papper, elektriska och ickeelektriska maskiner, metallvaror och försvarsprodukter utgör Sveriges starkaste patentområden. Aktivitetsnivån har emellertid minskat inom flera de produktgrupper där Sverige har relativ specialiseringsav en fördel Deiaco, 1993a. Vid jämförelse patentproñler för olika OECD-länder framgår en av Sveriges specialisering ligger inom långsamt växande patentklasser att Deiaco, 1993a; Archibugi och Pianta, 1992. Den är också en av de smalaste. Endast Japan har drivit specialiseringen lika långt. Utvecklingen har förstärkts sedan slutet av 1970-talet.

342 Näringslivets villkor

Tabell 9.10 Patentspecialisering i olika länder och branscher 1978-1991 Enligt RTA-index

Sverige Japan Tyskland USA

1978- 1985- 1978- 1985- 1978- 1985- 1978- 1985- 1984 1985 1984 1991 1984 1991 1984 1991

Massa och pappersprodukter 4,6 4,7 0,6 0,5 1,3 1,2 0,9 1,1 Vetenskapliga instrument 1,5 0,9 0,8 0,9 0,8 0,9 1,0 1,1 Flygplan 0,8 0,2 0,1 0,5 0,7 1,2 1,4 - Motorfordon 0,9 l 0,9 l 1,0 1,4 0,5 0,6 Radio, TV utrustning 0,6 0,8 0,9 1,2 1,1 0,9 1,0 1,0 Övriga kontorsmaskiner 0,2 0,4 1,1 1,8 1,1 0,8 1,9 1,4 Datorer och kontorsmaskiner 0,4 0,2 1,6 2,2 0,6 0,5 2,3 1,5 Icke elektriska

Försvarsprodukterz 2,9 2,3 0,1 0,2 Råmaterial: l 5 1,3 0,3 0,4 3 RTA-index Reveald Technology AdvantageIndex definieras som branschenspatentering jämfört med dessandel av världspatenteringen.Den tekniska specialiseringen i bransch i landet kan i j definieras som: RTAij Gij/ZjPiD/Pij/ZiZjPij. Pij är det beviljade antalet patent i bransch i landet i 2 SPRU-kod ll, Försvarsrelateradteknologi. 3 SPRU-kod 10, Teknologi som avser förädling av råmaterial. Källa: Deiaco l993a.

Den smala specialiseringen inte enbart spegelbild Sveriges en av branschstruktur. Svenska multinationella företag har jämförts med

japanska med samma produktinriktning Granstrand och Sigurdsson,

1993. Samma bild framkommer företagsnivå för svensk som industri som helhet. Patenteringsgraden är låg och specialiseringen är smal. De japanska företagen är starka såväl inom de områden där de svenska företagen har de flesta sina patent i angränsande av som patentklasser. En stor del förklaringen till skillnaderna verkar av finnas i avsaknaden av patentkultur i de svenska företagen medan de japanska företagen medvetet har byggt sådan. upp en

Offentliga insatser för teknologiutveckling

Av de totala svenska FoU-satsningama svarade företagssektom för 68 procent 1993. Universitetssektoms andel 28 och den var procent offentliga sektorn i övrigt svarade för resterande 4 De statliga procent.

Näringslivets villkor 343

satsningarna på forskning och utveckling har fokuserats till högskolan i betydligt högre grad än vad är fallet i andra länder. Forskningen som inom högskolan räknat andel BNP var i Sverige 1991 mer än som av dubbelt så hög genomsnittet för OECD-länderna. Den var nästan som 50 högre än i Schweiz, det land som hade den näst procent som var högsta andelen NUTEK, bil. ll. 30 procent de offentliga medlen till FoU går till Nästan av försvars- och rymdforskning. Jämfört med andra OECD-länder är andel. Endast USA, Storbritannien och Frankrike ligger detta en hög högre. Betraktas enbart civil FoU framträder åter den starka fokuseringen till högskolan. 85 all offentligt finansierad forskning utförs procent av vid universitet och högskolor. Endast Schweiz uppvisar en lika stark

inriktning högskolan.

Offentliga insatser påverkar utvecklingen av teknologi kan som indelas

förstärkning infrastrukturen för forskning vid universitet och - av högskolor,

stimulans FoU-samverkan mellan företag, forskningsgrupper av etc,

subventionering FoU i enskilda företag, av -

teknikupphandling.

Tonvikten på högskoleforskningen har successivt ökat. Motiven till koncentrationen har varit att uppnå en nära koppling mellan utbildningen och forskningen samt att undvika att forskningsresursema Samtidigt kan dock denna prioritering ha medfört problem splittras. för teknologiförsörjningen i företagen. Valet forskningsområden av näringslivets behov och inriktning, utan vad som har inte styrts av av i den internationella vetenskapsvärlden uppfattats som viktiga frågeställningar NUTEK, bil. ll. Under 1993 och 1994 etablerades 17 stiftelser på FoU-området, vilka tillfördes drygt 18 miljarder kronor löntagarfondsmedlen i av stiftelsekapital. Stiftelsernas inriktning varierar, men det är enbart en sjättedel medlen har förbehållits en näringslivsrelevant av som

344 Näringslivets villkor

inriktning. Totalt sett innebär de nybildade stiftelserna ökad

en koncentration till högskolorna de statliga satsningarna på FoU. av En tänkbar roll för högskolorna kunde att identifiera vara nya teknologier, skapa medvetande deras potential och öka samhällets om absoptionsförmåga genom att öka satsningarna på forskning och utbildning inom områden har kommersiella utvecklingsmöjligsom heter. Varken verkstadsautomations- eller elektronikområdet har

emellertid högskolorna fyllt sådan funktion Carlsson och Brauner-

en hjelm, bil. 10.

Högskoleforskningen har troligen endast begränsade möjligheter att fungera som direkt drivkraft för industriell utveckling. Det finns dock exempel på produktidéer som fötts vid högskolor och sedan vidareutvecklats i näringslivet. Incitamenten till teknikexploatering vid högskolorna skulle kunna förbättras. En viktig fråga i sammanhanget kan vara äganderätten till patent tas högskoleforskare. som av

FoU-samverkan mellan företag sker i organiserad form inom industriforskningsinstituten. Dessa finansieras delvis och av staten delvis av företagen själva. Behoven i respektive bransch har varit det

primära när industriforskningsinstituten har valt forskningsinriktning.

Dessa överbryggande institutioner har haft stor betydelse för en

utvecklingen inom verkstadsautomationsområdet Carlsson och

Braunerhjelm, bil. 10. Verksamheten som bedrivs vid industriforskningsinstituten kan behöva kompletteras med andra, flexibla, former FoUmer av samverkan. När det handlar utveckling generell, kollektiv om av kunskap kan det finnas skäl för staten att ta sig roll. Hittills har en huvuddelen av de statliga medlen för FoU-samverkan använts för att stödja arbete som utförs i forskningsmiljöer. Företagen har endast i liten utsträckning medverkat med personella Andersson, H. resurser m.fl., 1993. Ett ökat deltagande anställda från de företag av som medverkar skulle förmodligen höja både den tekniska kompetensen i företagen och medverka till att näringslivets behov blir bättre tillgodosedda.

Personal som flyttar mellan olika företag utgör viktig kompoen nent i teknologispridningen. EES-avtalet innebär förbättrade möjligheter för företagen att med hjälp rekryteringar från andra europeisav ka länder ta del av det internationella teknikutbytet. Svenskt deltagande i internationellt FoU-samarbete t.ex. EUREKA-projektet kan vara ett annat sätt att öka teknologiflödena från andra länder.

6 Till de tydligt näringslivsinriktade stiftelsema räknas här teknikbrostiñelsema, innovationscentrum samt delar av stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling.

Näringslivets villkor 345

Statlig subventionering FoU i företagen förekommer mycket av sparsamt, förutom finansiering forsvarsprojekt NUTEK, bil. 11. av Visst stöd till produktutveckling i företag genom NUTEK samt de ges regionala utvecklingsbolagen med villkorslån till främst mindre företag och enskilda innovatörer. En stiftelse kallad "Innovationscentrum" har också bildats för att främja innovationer i ett tidigt skede. Produktutveckling kan i de flesta fall betraktas som en privat nyttighet. Argumenten för statlig inblandning är därmed svaga.

Ofentlig teknikupphandling har tidigare spelat en stor roll for teknikutvecklingen i vissa sektorer. Förutsättningarna håller dock på att förändras Andersson, H. mil., 1993:

En växande andel den offentliga upphandlingen sker genom - av kommuner och landsting, vilket medför en mer splittrad upphandling än tidigare.

Försvarets beställningar tenderar att minska. -

Behovet besparingar i de offentliga utgifterna reducerar de - av offentliga möjligheter att investera i ny teknologi. organens

Gränsen mellan offentlig och privat verksamhet blir suddigare olika bolagiseringar, vilket skapar oklarheter i ansvarsgenom fördelningen.

EU-medlemskapet innebär att all offentlig upphandling ska ske i konkurrens i Europa. Möjligheterna att använda teknikupphandling ett direkt näringspolitiskt medel blir därmed som mindre.

9.5 Energi

Inledning

Energi är produktionsfaktor inom ekonomisk teori vanligen en som inte behandlas specifikt utan inkluderas i kapital och råvaror. Inte desto mindre är både bränslen och energiteknik en väsentlig del av produktionsprocessen. Energiforsörjningen påverkar industrins miljöeffekter, kostnadsläget och strukturomvandlingen. Den är också nödvändig förutsättning för många andra ekonomiska verksamheter en och påverkar hela samhällets konsumtion och välfärd.

346 Näringslivets villkor

Bostäder och lokaler stod för drygt 36 procent den totala av inhemska energianvändningen 1993 NUTEK, 1994a. Industrin stod för ungefär lika mycket. Av industrins förbrukning svarade massaoch pappersindustrin för 46 procent energianvändningen medan av andelen av industriproduktionen endast cirka tio Även var procent. den kemiska basindustrin är energikrävande bransch. Verkstadsinen dustrin svarade däremot för nära 40 den totala industriproprocent av duktionen 1993, dess andel energianvändningen knappt men av var åtta procent. Under perioden 1980-1990 minskade industrins energianvändning med nära sju procent. Detta berodde effektiv energianen mer

vändning och en strukturomvandling till mindre energiintensiva

branscher. Om industrin 1990 hade utnyttjat energin på samma sätt

som 1980 skulle produktionens tillväxt ha ökat energianvändningen

med 30 TWh NUTEK, 1994a.

NUTEK har utarbetat ett scenario för den svenska energitillförseln och energianvändningen till 2005 NUTEK, 1994a. I scenariet

förväntas industrins energianvändning öka med 25 TWh. Övergången

mot mindre energiintensiva industrier beräknas fortsätta. Om bränslen, energiteknik och industristruktur hade varit desamma 2005 1993 som skulle ökningen varit den dubbla. Transporter förutspås öka kraftigt medan bostäder, lokaler och service ligger på relativt konstant en nivå. Oljor, biobränslen och elström är de energislag främst som förväntas öka under perioden.

7 Till servicehör elverk, vattenverk, avlopps-ochreningsverk, gatu- och vägbelysning samt byggnads- och anläggningsverksamhet.

Näringslivets villkor 347

Tabell 9.11 Energitilllörsel och slutlig energianvändning 1993 samt prognos för år 2005 TWh 1993 2005 Energitillfdrsel

Biobränslen, torv m.m. Vattenkraft, kärnkraft, spillvärme och netto elhandel m.m. 144 155 vännepumpsvärme samt Total energitillförsel 441 500

Slutlig energianvändning

Utrikes sjöfart, omvandlings- och distributionsförluster, icke energiändamål 67 83 Total energianvändning 441 500

BNP växer med 1,8 procent per år. 2 Inklusive gasol. 3 Elinsatsen exkluderad. Här ingår imponerad krañ. Källa." NUTEK 199421.

Förbrukningen olja har minskat kontinuerligt sedan början av av 1970-talet, började åter att öka under 1992. Det är i första hand men transportsektorn ökar sin oljeförbrukning. som

Den svenska elmarknaden

Sveriges krafttillgångar har ett koncentrerat ägande och marknaden domineras de största kraftföretagen. Pulsådern i det svenska av elsystemet är storkraftnätet, omfattar ledningar på 220-400 kV som samkörningsförbindelserna med grannländerna. Storkraftnätet samt ägs affársverket Svenska Kraftnät. av staten genom

348 Näringslivets villkor

Tabell 9.12 Medlemslöretagens krafttillgångar 1993 MW Vatten Värme Varav Totalt

Källa: Krañverksföreningen 1994.

Priset fungerar inte som ett konkurrensmedel mellan kraft- och distributionsföretagen. De största svenska kraftföretagen har ett nära samarbete. Syftet med detta är bl.a. att optimera produktionen i det

svenska elsystemet. De samarbetar också inom områden prissättsom ning, marknadsbedömning och teknisk utveckling.

Det finns även ett nära samarbete mellan distributionsföretagen.

Staten har godkänt och förstärkt denna struktur bl.a. långa genom koncessioner, som i praktiken olika företag monopol inom vissa ger områden. Marknaden är t.ex. så gott fullständigt geografiskt som uppdelad.

Frågan om ny ellagstiftning har skjutits En energikommission upp. utreder konsekvenserna avreglerad elmarknad och ska lämna av en ett slutbetänkande i september 1995. Huvudprincipen i det tidigare

förslaget var att åstadkomma åtskillnad mellan å sidan en ena produktion och försäljning av el, och å andra sidan distributionen av el, dvs. nätverksamheten. Produktionen och försäljningen skulle av ske i konkurrens. Koncession för leverans dock tänkt av var att införas under en övergångsperiod. Nätverksamheten är ett naturligt monopol, som även fortsättningsvis skulle regleras och övervakas.

Kraftföretagen och eldistributionsföretagen ökar f.n. den vertikala och

horisontella integrationen på marknaden, i syfte den att möta förväntade avregleringen.

Näringslivets villkor 349

Vattenkraften under ett normalår knappt 64 TWh genererar elström. Produktionsförmågan i kärnkraftverken uppgår till omkring 72 TWh under ett normalt år. Det är möjligt att producera en begränsad mängd elström i vissa typer av industriprocesser och i fjärrvärmenätet, s.k. kraftvärme. 1993 var denna elproduktion knappt

åtta TWh. Därutöver finns det oljekondenskraftanläggningar, som

främst utnyttjas som reservkapacitet. Enligt NUTEK beräknas behovet öka från dagens 140,4 TWh av till 157,8 2005 NUTEK, 1994a. Med högre elpriser blir det lönsamt att genomföra investeringar ökar produktionen elström med kraftvärme. Produktionen av som av elström med kraftvärme och oljekondens beräknas därför öka till cirka 16 TWh. Återstående behov knappt åtta TWh kan täckas dels med import från utlandet, dels med ytterligare utbyggnader av den av inhemska elproduktionen.

Priset på elström blir ungefär detsamma vare sig man väljer att bygga elproducerande anläggningar i Sverige eller att öka nya importen från utlandet. En relativt god tillgång på vattenbaserad elkraft och tidiga satsningar kärnkraften har hittills inneburit att de svenska elpriserna i genomsnitt är relativt låga. Med gällande regler och beslut har Sverige dock inte längre tillgång till några outnyttjade naturliga fördelar vid produktionen av elström. Effekterna på den

svenska ekonomin högre elpriser är beaktade i basscenariot avsnitt

av 7.7. Import från Norge är ett alternativ till en ökad inhemsk av produktion, eftersom Norge har god tillgång på som genereras med vattenkraft till låga kostnader. Vattenfall och norska Statkraft har skrivit under ett kontrakt fasta leveranser till Sverige på 2,4 TWh om år under fem år, med start 1995. De norska elproducenterna kan per inte förväntas sälja sin elkraft till priser ligger under marginalsom kostnaden i det svenska elsystemet, eftersom det sannolikt kommer att finnas alternativa avsättningsmöjligheter för den norska elkraften. En utökad handel med inom Norden och mellan Norden och övriga länder i Europa kräver utbyggnad av överföringsledningar. en

Överföringsledningarna inom Norden används idag för att optimera driften i det nordiska systemet helhet. Överföringsförbindelsen

som

mellan Sverige och Tyskland Baltic Cable med ca 600 MW

kapacitet beräknas bli färdig under 1994/95. Liknande förbindelser är under byggnation eller planeras mellan Norge, Danmark och Tyskland. Samtliga förväntas tas i drift under senare delen av l990-talet. Det diskuteras även förbindelser mellan Norge och Holland, Norge och Storbritannien samt Sverige och Polen.

350 Näringslivets villkor

Den svenska

kärnkraftsavvecklingen

Om marknadsmekanismerna får styra priset på elmarknaden kommer en kärnkraftsavveckling antagligen inte få någon större långsiktig inverkan på elpriset. Efter hand den befintliga produktionskapacisom teten blir fullt utnyttjad ökar den kortsiktiga marginalkostnaden till en nivå som motsvarar den långsiktiga marginalkostnaden, dvs. den

genomsnittliga kostnaden inkl. fasta kostnader för att producera

elström i nya anläggningar. Detta kommer enligt NUTEK:s scenarier att inträffa före 2010 även kärnkraften inte avvecklas. En om kärnkraftsavveckling kan dock komma att tidigarelägga prisökningarna.

De främsta nackdelarna med kämkraftsawecklingen har att göra med andra faktorer än elpriset. En koncentrerad kärnkraftsaweckling

under en begränsad tidsperiod kräver ökad import energi en av och/eller en snabb utbyggnad av inhemsk produktion. Ökad import av energi behöver betalas med ökad export andra eller tjänster. av varor Ökad inhemsk produktion kräver omfattande investeringar. Detta ställer höga krav på förmågan att kapital och att snabbt ställa generera om produktionsstrukturen. Vid en avveckling kompliceras Sveriges ansträngningar att reducera utsläppen av växthusgaser. För Sverige kan kostnaderna för sänkta växthusgasemissioner förväntas ligga högre än för genomsnittet bland industriländerna, eftersom landet utgår från låg emission en per capita Molander, bil. 2.

Den europeiska utvecklingen

Den europeiska ländernas energipolitik formas i samspelet mellan fyra drivkrafter: hänsyn till miljön, kravet säker energitillförsel, en kravet på effektivitet och hänsyn till nationella intressen. Länderna driver generellt en nationell energipolitik för att uppnå målet om leveranssäkerhet. Det finns inget nära europeiskt samarbete. Det saknas en gemensam energimarknad för kol, naturgas och el. Detta leder till bristande effektivitet och höga produktionskostnader. I vissa länder producerar till kostnader överstiger det pris man som man skulle behöva betala för import NUTEK, l992b. Effektivitetsskäl talar för ett ökat europeiskt samarbete och en gemensam energimarknad. Samtidigt finns det åtskilliga intressen i många länder som har en kluven inställning till ett närmare samarbete. I länder med höga energipriser kan del energiproducenter en slås ut om de europeiska energimarknaderna integreras och priserna utjämnas. I länder med låga energipriser finns det på liknande sätt energi-

Näringslivets villkor 351

konsumenter riskerar ökade kostnader om de europeiska energisom priserna utjämnas.

En europeisk elmarknad

gemensam

De europeiska marknaderna för är i stort sett nationella. Inom EU pågår arbete för att förändra elmarknaden. EU:s ministerråd har ett hittills beslutat två direktiv påverkar förutsättningarna för om som bildandet europeisk elmarknad: av en gemensam

Direktivet pristransparens innebär att medlemsländerna två om gånger år måste informera EU-kommissionen om elpriset per för industriföretagen. Kommissionen publicerar sedan de erhållna uppgifterna.

Transitdirektivet innebär stamnätsansvarig enhet, dvs. ett att en bolag är ansvarigt för stamnätet i ett land, får rätt att som utnyttja stamnäten i mellanliggande länder för att överföra högspänningsel till stamnätsansvarig enhet i ett annat land. en

Direktivet innebär ökad frihet för de stamnätsansvariga en enheterna och ett första steg på vägen mot gemensam europeisk en elmarknad. Inom Norden finns sedan länge en relativt omfattande samband med belastningstoppar. Åthandel med elström i t.ex. minstone på kort sikt torde transitdirektivet därför inte medföra någon förändring för Sverige.

För att få verklig prisutjämning mellan de europeiska länderna en krävs det enskilda elkonsumenter fritt kan välja billigast möjliga att elleverantör. I februari 1992 presenterade EU-kommissionen ett förslag till ett direktiv third party Detta förslag innebär att om access. ägarna till elnäten är skyldiga att upplåta ledig kapacietet till distributörer och större elkonsumenter. Det syftar till att öka elkonsumöjligheter att välja mellan olika elleverantörer. Förslaget menternas har dock stött på omfattande motstånd. Tre tänkbara huvudvägar för den europeiska elmarknaden kan urskiljas NUTEK, l992b:

De direktiv beslutar om blir svaga och/eller har liten - man effekt på elmarknaden. Man kan då förvänta sig ett samarbete mellan de stora elföretagen.

352 Näringslivets villkor

De stora eltöretagen kommer att konkurrera med varandra i viss utsträckning. Följden blir en begränsad prisutjämning.

Direktiven blir kraftfulla och följs med harmoniserande - upp åtgärder. En europeisk konkurrensmarknad uppstår.

9.6 Infrastruktur

Inledning

Infrastrukturen anläggningar för transporter, energi, vatten och avlopp samt telekommunikationer är viktig del det samlade - en av kapitalet i samhället. En tillräcklig mängd infrastruktur är en förutsättning för att kapital och arbetskraft ska utnyttjas effektivt. Eftersom infrastrukturen har lång livslängd, har karaktär kollektiva nyttigav heter och stordriftsfördelar i utnyttjandet är det svårt att få tillräckligt stora privata investeringar till stånd. Därför har det offentliga ansvaret för infrastrukturens utbyggnad och drift länge varit stort.

I Sverige har det politiska intresset för infrastrukturen varierat. Under 1950- och 1960-talen bars investeringarna fram den av allmänna samhällsutbyggnaden. Bland annat skedde kraftig en utbyggnad av vägnätet. Under 1970- och större delen 1980-talet av fick däremot infrastrukturen, med undantag för energisektorn och telekommunikationerna, stå tillbaka för andra offentliga utgifter. Sedan slutet av 1980-talet har investeringarna transportinfrastruk-

tur åter ökat. Beslut har fattats stora utbyggnaden

om

i Berndt och Hansson 1992 uppskattade värdet av den svenska offentliga infrastrukturen till 355 miljarder kr 1988,vilket kan jämföras med 817 miljarder kr för näringslivets kapitalstock samma år. 9 Vägar, järnvägar, hamnar och flygplatser. 2° Bl.a. 98 miljarder kr for vägar och järnvägar mellan 1994 och 2003, stora tratikinvesteringar runt Stockholm och Göteborg samt Öresundsbron.

Näringslivets villkor 353

Diagram 9.5 Offentlig infrastruktur exklusive elektricitetsanläggningari Sverige 1960-1993 Miljarder kronor, l985-års priser

0 , 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 Källa: Berndt och Hansson 1992.

Sverige är inte unikt. I flera västländer "återupptäcktes" infrastrukturen i början 1990-talet. En orsak var att forskare och av beslutsfattare uppmärksammade att nedgången i infrastrukturinvesteringar under 1970- och 1980-talen hade sammanfallit med en period låg produktivitetstillväxt i fiera västländer. Förhoppningama är av därför stora många håll att ökade investeringar i transportinfrastruktur samt i nya former av tele- och datakommunikationer ska medverka till en högre ekonomisk tillväxttakt i framtiden.

Sveriges situation

Flera faktorer talar för att det svenska näringslivets behov av snabba och pålitliga transporter och kommunikationer kommer att växa under en överblickbar framtid. Slopandet av gränskontrollerna inom EU ökar den svenska sträckans del av transporttiden mellan Sverige och övriga EU-länder. Nya produktionsmetoder med små lager just-in-time, lean production större andel högteknologiska produkter med ett samt en högre värde förutsätter snabbare och tätare leveranser än tidigare. Sverige har inte samma trängselproblem på transportsidan som flertalet andra EU-länder. Sveriges problem är snarare att knyta samman utspridda befolkningskoncentrationer på ett rationellt sätt.

Det svenska vägnätet är i stort sett moget och växer knappast längre. Nya investeringar syftar främst till att höja kvaliteten på vägarna. Målet är knappast att generera ny trafik utan snarare att minska restider och olycksrisker samt att avleda trafik inom tätorter.

12 14-1634

354 Näringslivets villkor

De närmaste tio åren förbättras kvaliteten på riksvägnätet avsevärt och

stora utbyggnader genomförs. Ytterligare investeringar i vägsektorn

är knappast motiverade utifrån näringslivets behov. Däremot är det viktigt att anslagen till reparationer och underhåll räcker för att förvalta även de nya investeringarna.

Järnvägen kräver stora och stabila flöden av människor och gods. Dessa förutsättningar är sällan uppfyllda i Sverige. Den befolkningstäthet och trängsel på vägarna som motiverar stora investeringar i jämvägstrafiken på kontinenten gäller inte heller i Sverige. Det är i stället framför allt som ett miljövänligt alternativ till landsvägstrafiken och flyget som jämvägama har fått uppmärksamhet, även om man då ibland bortsett från t.ex. den norrländska kustsjöfartens möjligheter. Under de närmaste tio åren görs mycket stora investeringar i jämvägarna för att minska restidema mellan de största svenska städerna. Eftersom banavgiñema redan i dag bara täcker en mindre del av kostnaderna för nätet innebär nyinvesteringama en kraftig ökning av subventionema till jämvägstrañken.

Det svenska telenätet är väl utvecklat jämfört med andra länder. Framkomligheten är god och priserna är bland de lägsta inom OECDområdet. Nästan hela Sverige har tillgång till datoriserade telefonväxlar, och mobiltelefoni. Mer avancerade digitala kommunikationsnät med stor överföringsförmåga byggs också ut i snabb takt NUTEK, bil. 5 och l993a. Många hävdar att den s.k. informationsteknologin kan bli den katalysator för ekonomisk tillväxt som ångmaskinen, elektriciteten och explosionsmotom har varit under tidigare perioder. Ännu är det för tidigt att uppskatta vilken ekonomisk betydelse investeringar i s.k. elektroniska motorvägar kan få. De belopp som krävs i ett första steg är dock förhållandevis små." Det svåra och dyra steget är att ansluta tillräckligt många hushåll och företag till näten. Sveriges geografiska läge och industriella tradition inom telekommunikationer är dock starka skäl för att undersöka utvecklingsmöjlighetema på detta område.

Öresundsbron, samt lcringfartsleder runt Stockholm och Göteborg. n Det s.k. SiREN-projektet, ett tänkt för forskning och utprovning program av en nationell svensk infrastruktur för datornät, beräknaskosta 100 miljoner kr om året i fem år. Det motsvarar kostnaden för ca 20 km motorväg NUTEK, l993a.

Näringslivets villkor 355

ekonomisk tillväxt

Skapar infrastruktur

Det normala sättet att avgöra värdet av investeringar i infrastruktur är

s.k. samhällsekonomiska kalkyler. Dessa värderar enskilda

genom projekt, har svårt att fånga de långsiktiga effekter på ekonomin men större infrastrukturinvesteringar kan åstadkomma. Ett exempel är som de förändrade produktions- och livsmönster som följde på massbilismens framväxt efter de stora väginvesteringsprogrammen under 1950- och l960-talen. Vissa forskare hävdar att de samhällsekonomiska kalkylerna underinfrastruktur. De har därför försökt mäta infrastrukskattar nyttan av turens långsiktiga samhällsekonomiska betydelse genom att göra statistiska jämförelser över tiden eller mellan länder och regioner.

Flera studier efterkrigsdata har visat ett statistiskt samband av mellan investeringar i infrastruktur och produktivitetstillväxt. Det är dock osäkert vad är orsak och vad som är verkan. som Aschauer1989a, l989b visade ett starkt statistiskt samband under 1970-talet mellan de minskade investeringamai offentlig infrastruktur och den fallande produktivitetstillväxten i USA och i vissa andra industriländer. Munnel 1990a och Holz-Eakin 1992 kom fram till liknande resultat. Kritiker bl.a. Aaron 1990 och Jorgenson 1991 har påpekat - att Aschauers och hans efterföljares studier har stora svagheter:

Resultaten varierar beroende på vilka tidsperioder som studeras och vad definieras som infrastruktur. som

De statistiska sambanden mellan investeringar i infrastruktur och tillväxt är för kraftiga för orsakssamband. Huvudatt vara delen sambanden beror sannolikt på att efterfrågan på av

infrastruktur växer när BNP-tillväxten är hög.

Investeringar har varit produktiva under tidigare perioder - som behöver inte vara det i framtiden. Att det var lönsamt att bygga ut vägnätet på 1950- och 1960-talet innebär inte nödvändigtvis att det är lönsamt att fortsätta utbyggnaden på 1990-talet.

2 En samhällsekonomisk kalkyl försöker väga alla intäkter för ett projekt mot alla kostnader, inklusive de indirekta kostnaderna, t.ex. miljöeffekter, och de indirekta intäkterna, t.ex minskad olycksrisk, som inte ingår i en företagsekonomisk kalkyl. 2 sammanställningar över aktuella empiriska studier på detta område finns i Munnel 1993 och i Grarnlich 1994. 25 Eftersom studierna söker långsiktiga samband är det svårt att avgöra riktningen på orsakssambandetmed ekonometriska metoder. Tatoms 1993 resultat tyder dock på att kausaliteten i första hand går från produktion till infrastruktur.

356 Näringslivets villkor

Andra empiriska studier har inte heller funnit så klara samband. OECD 1991 studerade investeringari infrastruktur och produktivitetstillväxt i elva industriländer under efterkrigstiden och fann bara ett statistiskt samband for hälften länderna. av

Den enda tidsseriestudie som gjorts på svenska data Berndt och

Hansson, 1992 visade att offentliga investeringar i infrastruktur minskade näringslivets kostnader. Det totala beståndet av infrastruktur i Sverige 1988 beräknades emellertid större än vad vara som var motiverat för näringslivets behov, men överskottet minskade under l980-talet.

Tvärsnittsjämförelser mellan länder eller regioner vid samma tidpunkter riskerar inte att belastas av inaktuella samband. Resultaten kan däremot påverkas av andra strukturella skillnader. Levine och Renelt 1992 jämförde 119 länder, men fann inget säkerställt samband mellan storleken på den offentliga kapitalstocken och tillväxttakten. OECD-jämförelser mellan industriländer visar ytterst svaga samband mellan offentliga investeringar och tillväxttakt, med undantag för Japan och USA. Munnel l990b fann ett svagt men klart samband i en studie som jämförde amerikanska delstater.

Diagram 9.6 Offentliga investeringar 1985 och BNP-tillväxt per sysselsatt 1980- 1990 i 13 industriländer Tillväxt i BNP per sysselsatt i procent 3. Japan o 218 2.6 2.4 - Spanien 0 o Belgien 2,2 - 2 Norge 0 Österrike 18 o Frankrike Storbritannien 0 a :en l . Tyskland Danmark o 0 °° Sverige 1.2 Kanada USA 1 . o 0,8 . v - - - - v . u 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 Offentliga investeringar - andel av BNPi procent

Källa: OECD 1991.

Temaplan 1991 jämförde svenska kommuner och kom fram till att det finns ett samband mellan tillgången på offentlig infrastruktur å den ena sidan och näringslivets produktivitet och invånarnas inkomster å den andra. Både studiens metoder och resultat har

Näringslivets villkor 357

kritiserats bl.a. Jansson 1993, som hävdade att resultaten berodde av på andra skillnader mellan kommunerna än tillgången på infrastruktur. Även mellanregionala jämförelser kan blanda samman orsak och verkan. Arlandas betydelse for Stockholmsregionens näringsliv är t.ex. inget bevis för storflygplatser skulle kunna få näringslivet att att nya blomstra på andra platser i landet.

Hittills har således studier på makronivä inte givit några klara belägg för att investeringar i offentlig infrastruktur generellt skulle

produktiva än andra investeringar se även Gramlich, 1994.

vara mer Det finns inte heller belägg för någon övergripande brist på infrastruktur i Sverige. Detta hindrar emellertid inte att det kan finnas ett flertal angelägna investeringar inom vissa slag av infrastruktur eller på särskilda platser i landet. De enskilda investeringarna måste dock prövas utifrån sina meriter och uppfylla rimliga samhällsekonomiskalönsamhetskrav egna för motiverade. Det är ett starkt skäl att fortsätta utveckla de att vara samhällsekonomiska investeringar i offentlig infrastrukanalyserna av tur. Inom vägsektorn finns det redan lång erfarenhet av samhällsekonomiska analyser. Inom järnvägs- och telesektorn är däremot erfarenheten inte lika stor.

Finansiering och drift

Eftersom användarna oftast inte mer än indirekt betalar kostnaderna för offentliga investeringari infrastruktur har de skäl att försöka driva fram investeringar utöver vad är samhällsekonomiskt försvarbart. som Staten finansierar huvuddelen av den offentliga infrastrukturen medan den största delen nyttan tillfaller lokala användare. Lokala av myndigheter kan därmed göra gemensam sak med lokala privata intressen for att få så stor tilldelning "gratis" investeringsanslag av möjligt. Problemet är vanligt även i andra länder Gramlich, som 1994. Ett sätt att minska konflikten vore t.ex. att låta kommuner och landsting bära större del av kostnaderna för infrastrukturen. en

T elekommunikationerna finansieras på företagsekonomiska villkor. Dessa villkor är dock starkt påverkade av Telias monopol på

stora delar marknaden avsnitt 9.7. Sjofarten och luftfarten betalar

av i väsentlig utsträckning sina infrastrukturkostnader genom trafikav-

gifter Ds 1992:44.

Finansieringen statens kostnader för vägarna går över statsbudav geten. På statsbudgetens intäktssida finns en rad skatter med an-

358 Näringslivets villkor

knytning till vägtrafiken. Även dessa intäkter med god margi-

om nal överstiger kostnaderna för väghållningen, så kan vägskatterna inte jämställas med de avgifter som betalar en del av den övriga infrastrukturen.

Vägskattema är ingen förutsättning for tillgång till vägnätet. - Sambandet mellan betalning och förmån är inte så stark i som avgifternas fall.

Vägtrafiken medför betydande kostnader utöver de hänför - som sig till Vägarnas underhåll och anläggning, t.ex. när det gäller miljön och hälsan. Skatterna är även till för att minska dessa verkningar.

Staten måste välja de skattebaser som med minst snedvrid- ningar gör det möjligt att finansiera även sådana tjänster som är svåra att avgiftsbelägga. Om de trafikanknutna skatterna skulle öronmärkas för väghållningens behov, så skapar det i sin tur nya problem. Dels skulle detta skapa en betydande stelhet

i budgetens disposition och riskera att leda till ineffektiviteter

vid användningen, dels skulle detta intäktsbortfall kräva ökade skatter eller minskade utgifter på andra områden.

Eftersom nya investeringar i vägnätet i första hand är till för att korta resvägarna och öka framkomligheten kan de paradoxalt nog minska statens intäkter från vägtrafiken Jansson, 1993. Det har väckt tanken att finansiera ny infrastruktur med avgifter direkt från brukarna. Vägavgifter har endast en marginell betydelse som finansieringskälla i andra europeiska länder, med undantag för

Frankrike och Italien Ds 1992:44. Öresundsbron och kring-

nya fartsleder i Stockholmsområdet är exempel på enskilda svenska investeringar som är tänkta att delvis finansieras genom avgifter. Trafikanternas intresse att betala för vägsträckor är begränsat nya när det redan finns ett väl utbyggt vägnät. Nya avgiftsbelagda vägar och broar kan därför bli dåligt utnyttjade. l de speciella fall där en ny väg eller bro innebär en omfattande förbättring jämfört med nuläget kan dock trafikanternas betalningsvilja vara så stor att den går att avgiftsfinansiera fullt ut. Öresundsbron är troligen ett sådant exempel.

u Vägtrafikbeskattningen består av fasta avgiñer bilaccis och fordonsskatt samt av - rörliga avgiñer olika drivmedelsskatter. Finansieringsformen fungerar väl när investeringskostnaden är stor men kostnadenfor att utnyttja vägen är liten. 271980 täcktes runt 20 procent av vägutgiftema i Frankrike och Italien av vägtullar.

Näringslivets villkor 359

Ett krav på full avgiftsfinansiering av nya investeringar skulle kunna spärr mot företagsekonomiskt olönsamma utbyggnader. vara en Problemet är emellertid att det också kan hindra samhällsekonomiskt lönsamma projekt eller leda till att gjorda investeringar inte utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. När bro eller vägsträcka väl är byggd en skulle den utnyttjas bättre avgiften inte behöver täcka investeringsom kostnaden. l Öresundsförbindelsens fall kan detta ett skäl mot att vara knyta avgiften till farjetrañkens taxor. Ur samhällsekonomisk synvinkel bör avgiften i stället motsvara marginalkostnaden for användningen.

Järnvägarna betalar bara en mindre del av sina infrastrukturkostnader. Den stora ökningen av investeringarna har inneburit att banavgiftema täcker mindre än tio procent av kostnaderna för de existerande banorna. Det finns betydande svårigheter att finansiera enskilda sträckor med direkta avgifter. Arlandabanan är det enda konkreta exemplet järnvägsinvestering medfmansieras av privat kapital. Flera en som delar i avtalet mellan staten och det privata bygg- och trañkbolaget medför emellertid diskutabla villkor för statens del. Det 45-åriga monopolet på trafikeringen Arlandabanan kan t.ex vara ett högt av pris för att minimera projektets påverkan på statsbudgeten och statens upplåningsbehov. Ansvaret for jämvägstrañken är separerat från ansvaret för banorna. Trañkbolaget SJ är underkastat företagsekonomiska lönsamhetskrav. Denna separation kan riskera att leda till överinvesteringar i bannätet och totalt sett dyrare trafiklösningar. Bruzelius m.fl. 1993 hävdar att ett sammanhållet SJ och Banverk skulle möjliggöra bättre helhetslösningar.

Effektiv prissättning

Avgifter kan inte enbart användas som ett sätt att finansiera infrastruktur. De kan också bidra till att infrastrukturen utnyttjas mer effektivt. Rätt utformade avgifter kan reducera slitage och trängsel på vägarna och minska behovet av underhåll och utbyggnader Winston, 1991. Tunga fordon står för den överväldigande delen av allt slitage på vägbanorna. Slitaget ökar snabbare med vikten på fordonet än vad bränsleförbrukningen gör. Om staten vill använda ekonomiska styrmedel för att minska slitaget på vägarna bör drivmedelsskatterna

360 Näringslivets villkor

kompletteras med avgifter som ger incitament for mindre skadlig en utformning de tunga fordonen. av Så länge det finns ledigt utrymme på vägarna blir de effektivt mer utnyttjade fler som använder dem. Men när utrymmet är begränsat medför varje extra fordon en kostnad för alla andra att den genom minskar framkomligheten ytterligare. I Sverige finns det egentligen bara utrymmesbrist i och runt vissa tätorter vid vissa tidpunkter dygnet. Trängselavgifter, som minskar trafiken eller fördelar den om i tiden, kan då vara ett alternativ till vägutbyggnader. Trängselavnya gifter kan dessutom finansiera en del av vägkostnadernai tätorter. En möjlighet är att bygga kringleder och delvis finansiera dem med avgifter på innerstadstrafik Jansson, 1993.

9.7 Konkurrens och

avreglering

Inledning

Konkurrens är vanligen en förutsättning för väl fungerande en marknad. En ökad konkurrens har i de flesta fall en effektivitetshöjande effekt. Konkurrensbegränsningar kan generellt sett anses vara av ondo för den samhällsekonomiska effektiviteten, de kan men vara mer eller mindre skadliga. Vissa typer konkurrensbegränsningar kan av t.o.m. ha gynnsamma effekter, beroende på den bristande konkurrensens orsak och omständigheter. Exempel på gynnsamma begränsningar av konkurrensen är de som leder till ett ökat utnyttjandet Stordriftsav fördelar och de som ökar incitamenten till innovationer.

Fyra vanliga begränsningar av konkurrensen är

naturliga konkurrensbegränsningar; regleringar och offentliga ingrepp; konkurrensbegränsande överenskommelser; handelshinder. -

Stordriftsfördelar och bristande möjlighet till information är exempel på naturliga konkurrensbegränsningar, vilka kan ge en

snedvriden allokering av ekonomins resurser. Kollektiva varor och

2 Ett fordons slitage på vägbanan beror av vikten per fordonsaxel. Fler axlar och dubbelmonteradedäck minskar slitaget. 29 En kollektiv är där individs konsumtion inte inkräktar pá någon vara en vara en annans konsumtionsmöjlighet.

Näringslivets villkor 361

externa effekter är andra exempel marknadsförutsättningar som kan upphov till brister i fördelningen av resurser till produktion ge och konsumtion. l nationalekonomisk teori har diskussionen om marknadsmisslyckanden betonat förekomsten naturliga monopol, kollektiva varor och av externa effekter. Insatserna vid avreglering och privatisering har därför ofta inriktats på att hantera dessa brister. Brister i information på marknaden har dock visat sig kunna ge upphov till väsentliga effektivitetsförluster.

Brister i marknadens funktion har ofta ansetts berättiga regleringar och ofentliga ingrepp. Produktion med stordriftsfördelar kan regleras eller produceras i offentlig regi för att utnyttja skalfördelarna utan monopolprissättningens nackdelar. Kollektiva varor och varor med externa effekter kan regleras eller produceras offentligt i syfte att säkerställa tillräcklig produktion. en Ovannämnda s.k. marknadsmisslyckanden kan i sig själva ge upphov till begränsningar i konkurrensen, men det kan även de regleringar som syftar till att korrigera dem. Regleringar kan t.ex. medföra etableringshinder eller på andra sätt befrämja en existerande marknadsdominans.

Kostnaderna för ändamålsenlig åtgärd får inte vara större än den en välfärdsförlust den avsedd att undanröja. Avreglering och som var privatisering är i många fall en komplex balansgång mellan marknadsmisslyckande och regleringsmisslyckande. Det handlar i de flesta fall i praktiken omreglering, där det totala regelverket bör vara det om en samhällsekonomiskt mest effektiva. En negativ effekt av regleringar kan t.ex. vara minskad sysselsättningstillväxt. McKinsey 1994 visar i en jämförelse mellan USA, Japan och ett antal europeiska länder att regleringar på produktmarknaderna spelar större roll för sysselsättningens utveckling än arbetsmarknadens funktionssätt.

Teorin för regleringar utvecklades framför allt under 1970-talet. Man började då regleringars tillkomst och utveckling som ett se resultat intressegruppers inflytande. Politiker, myndigheter och av branschföreträdare antas enligt denna teori ha ett egenintresse av att behålla regleringen. Ett problem med regleringar kan därför att de får en invara neboende tröghet. Många regleringar och offentliga produktionsmono-

3° Varor med externa effekter kännetecknas av att dessproduktion eller konsumtion har effekter som inte avspeglasi marknadsprisema.

362 Näringslivets villkor

pol är av gammalt datum. De kan ha sin grund i andra samhällsförhållanden och värderingar än dagens. De har inte nödvändigtvis utformats for att minimera de negativa effekterna på ekonomin.

Konkurrensbegränsande överenskommelser är anbudskarteller, samverkan om priser och uppdelning av marknader. De har alla syftet att hålla priserna på en högre nivå än vad som skulle ske på en konkurrensutsatt marknad. Horisontella begränsningar rör prissamverkan eller marknadsuppdelning mellan företag i samma led. Vertikala konkurrensbegränsningar avser relationen mellan t.ex. producenter och importörer eller grossister och detaljister. Horisontella överenskommelser mellan företag regel är som av ondo för den samhällsekonomiska effektiviteten, särskilt om det gäller prisöverenskommelser. Horisontella företagssammanslagningar har mer oklara effekter, genom att de kan leda till lägre produktionskostnader. Vertikala konkurrensbegränsningar kan ha såväl positiva som negativa effekter.

Handelshinder är en vanlig form av reglering. Tullar och kvoter är de mest uppenbara, men föreskrifter och olika slags normer kan ge motsvarande effekter. De olika typerna av hinder för import innebär en höjd prisnivå och ofta också ett mindre varierat utbud för konsumenterna. Enligt ett flertal empiriska studier t.ex. Norman, 1989 skiktar exportföretagen marknaderna vid handelshinder och bristande konkurrens. Prisnivån på hemmamarknaden kan då bli betydligt högre än på mer konkurrensutsatta exportmarknader.

Konkurrensläget i Sverige

En indikator på bristande konkurrens är en relativt hög prisnivå. Prisnivån på den svenska marknaden har i genomsnitt legat högre än inom EU. Mellan 1990 och 1991 ökade den relativa prisnivån i Sverige för samtliga studerade sektorer. De preliminära siffrorna för 1992 visar att de svenska priserna visserligen hade sjunkit jämfört med 1991, men fortfarande låg de drygt 30 procent över EU:s nivå.

3 Mätt med ECU växelkurs. som gemensam

Näringslivets villkor 363

Diagram 9.7 Prisnivån i Sverige relativt EU 1990 och 1991 Genomsnittet i EUl00 för respektive varu- och tjänstegrupp

iiiiiiiiiii

iii vill ss

ikea

10e E1991

frå

so. Å. i

1 -xx i 0 x r r d d

9°gu°$“eo“5°° . sx°°ioxk-°“iawq9°“ :wsmøie

GenOmSN

Källa: Eurostat 1993.

Den 1 juli 1993 trädde en ny konkurrenslag i kraft. Lagen bygger i huvudsak på principer gäller inom EU. Den praxis som samma som utvecklats inom EU ska vara vägledande vid tillämpningen. Den nya lagen innehåller två förbud, ett mot konkurrensbegränsande samarbete

mellan företag och ett mot missbruk av dominerande ställning.

Lagen innehåller dessutom regler för företagsförvärv. Det är för närvarande för tidigt att utvärdera lagens marknadseffekter. Konkurrensverket har dock underkänt ett stort antal tidigare överenskommelser. Sammantaget talar ett flertal faktorer for att konkurrensen på den svenska marknaden kommer att öka i framtiden. Deltagandet i EU:s inre marknad och den ökande internationaliseringen förväntas öka konkurrensen såväl de flesta importkonkurrerande marknader som på exportmarknaderna. Privatiseringar och omställningen i den offentliga sektorn kan förväntas öka konkurrensen på delar av den inhemska marknaden tidigare till stor del skyddats från konkursom rens. Ett fortsatt avregleringsarbete på de privata marknaderna pågår inom regeringskansliet, i enlighet med avregleringsdelegationens rekommendationer 1994. Avregleringar på de privata marknaderna som minskar eventuella nackdelar av småskalighet och inträdeshinder kan förmodas öka konkurrenstrycket. Den nya konkurrenslagstiftningen kan förväntas motverka brister i konkurrensen som beror på konkurrensbegränsande överenskommelser.

32 Konkurrensbegränsandesamarbete var tidigare endastförbjudet om skadligaeffekter kunde bevisas.

364 Näringslivets villkor

Konkurrens och avreglering på olika marknader

Under de senaste åren har konkurrenssituationen förändrats på rad en områden. Erfarenheterna är blandade.

Den tidigare jordbruksregleringen kännetecknades marknadsav uppdelning, kvotering, överskottsfinansiering och starka gemensam

producentorganisationer. Den exportñnansieringen

gemensamma bidrog till en överskottsproduktion och konstlat hög prisnivå på en den svenska marknaden. Delar dessa mekanismer skulle ha av undanröjts eller försvagats om 1990 års livsmedelspolitiska reform hade genomförts enligt intentionerna. Avregleringen inom jordbruket har dock bromsats med hänvisning till harmoniseringen med EU:s gemensamma jordbrukspolitik CAP.

Koncentrationen inom livsmedelsindustrin är hög och därtill ökande. Bristande importkonkurrens tillsammans med hög inhemsk en koncentration marknaden är en omfattande begränsning av konkurrensen, vilket med stor säkerhet leder till effektivitetsförluster

och hög prisnivå. Viktiga undantag från konkurrenslagstiftningen har

beviljats på detta område. För livsmedelsindustrin ökar deltagandet i EU:s jordbrukspolitik möjligheterna till konkurrens utifrån.

Dagligvaruhandeln är en koncentrerad bransch domineras som av ICA, KF och DAGAB, vilka tillsammans har 75 procent marknaav den. Detaljhandeln har starka bindningar till partihandeln och konkurrensen om detaljister är mellan blocken. F åtalsdominansen svag inom både industri och handel medför svårigheter för små aktörer. Nya datasystem har ökat integrationen och bindningarna inom blocken. Ökad satsning på olika typer av medlemskort har blivit vanligare och knyter kunderna hårdare till respektive block. Den nya konkurrenslagen har haft en viss effekt, resulterat i större som prisvariationer mellan olika butikstyper. Även på detta område innebär det svenska deltagandet i EU att etableringar över gränserna under-

lättas. Ändringar i plan- och bygglagen kan också förväntas öka

konkurrensen genom att kommunerna inte längre får precisera formen av detaljhandel i sina bygg- och detaljplaner.

Transportsektorn har i stor utsträckning avreglerats under de senaste åren. Avregleringen av inrikesflyget är genomförd och ett flertal flygföretag konkurrerar inrikessträckoma. Detta har medfört om priskrig på konkurrensutsatta sträckor medan priserna på flera icke konkurrensutsatta sträckor har ökat. Delar kollektivtrafiken, av som t.ex. busstrafiken, har med framgång lagts ut på entreprenad med

Näringslivets villkor 365

bibehållen kommunal schemaläggning. Inom långväga busstrafik hindras dock konkurrensen fortvarande genom en viss etableringskontroll. Den beslutade avregleringen av järnvägstrafiken ska omprövas. Enligt det tidigare förslaget skulle SJ vara huvudoperatör men konkurrera med andra operatörer om trafik rättigheterna på olika sträckor. Inledningsvis skulle SJ handha de s.k. gemensamma funktionerna trafikledning, stationer etc. Detta upplägg har som kritiserats för att inte förutsättningar för konkurrens Nilsson, generera 1994. Efter avregleringen taximarknaden blev det fritt att etablera av taxirörelse och beställningscentraler. En rad .regler infördes nya samtidigt, särskilt när det gällde taxor. En väl fungerande taximarknad tid att åstadkomma. Relationen mellan förare och kund är ofta inte tar kontinuerlig och kundens information är ofta begränsad. Incitamenten att fuska med taxor och redovisning är stora, samtidigt som kontrollen har varit begränsad. Taximarknadens omreglering har anförts som ett

exempel där de institutionella särdragen inte beaktats tillräckligt Lind

och Wigren, 1993.

Läkemedelsindustrin domineras produktionssidan av två stora svenska koncerner. Apoteksbolaget har monopol på försäljning av läkemedel till konsumenterna. Från januari 1993 tillämpas i princip fri prissättning på läkemedel. Medlemskapet i EU bedöms öka den

redan höga internationaliseringen i läkemedelsbranschens pro-

duktionsled, att det avvecklar en del av hindren för parallellgenom import.

De säljs på tekomarknaden utgörs till 90 procent av varor som import, främst från Europa och östra Asien. Importen från bl.a. Kina har ökat kraftigt efter att Sverige tog bort kvarvarande importkvoter 1991. Avregleringen möjliggjorde ökning av prispressande import en på marknad med ett allmänt högt konkurrenstryck. Mellan 1991 en och 1993 sjönk priserna på kläder med 5,3 procent samtidigt som KPI steg med 6,5 procent. Det svenska deltagandet i EU:s handelspolitik innebär att tekokvoåterinförs till dess EU avskaffar sina tekokvoter, dels partiellt i terna och med de s.k. Europaavtalen, dels totalt i enlighet med den senaste

GATT-överenskommelsen avsnitt l 1.2. Hur konkurrens och import-

Förutom läkemedel skall omfattas av läkemedelsförmånen, vilka prissätts enligt som ett referensprissystem. 3 Utländska läkemedelsföretagsvarade 1992 för ca 60 procent av försäljningen på den svenska marknaden. Svensk läkemedelsindustri erhöll 1992 ca 85 procent av sina intäkter från export.

366 Näringslivets villkor

priser på den svenska tekomarknaden påverkas beror bl.a. hur Sveriges import påverkas dessa kvoter SOU 1994:6. av

Posten är den helt dominerande aktören på marknaden för brevförsändelser, men ensamrätten till brevbefordran avskaffades l januari 1993. Konkurrensen har ökat främst när det gäller försändelser mellan

företag och från företag till hushåll t.ex. CityMail i Stockholm.

Postens verksamhet utsätts också for konkurrens från internationell kurirpost och från modern teknik telefax och datakommunikation. som Ökad marknadsprissättning från Postens sida har lett till stora prishöjningar inom marknadssegment med begränsat konkurrenstryck, samtidigt som priserna sänkts inom segment med hårdare konkurrens. Med vissa kunder har Posten tecknat exklusivavtal med rabatter som ger prishöjningar om kunden anlitar konkurrerande företag. Den 1 mars 1994 bolagiserades Posten. På kort sikt förväntas inga större förändringar av strukturen och konkurrensförhållandena, eftersom det under tid inte funnits några formella hinder för senare konkurrens inom postomrâdet. Utvecklingen av konkurrensen på denna marknad lärdomar ger som kan generaliseras till andra monopolmarknader avregleras: som

Om det befintliga monopolet har stark ställning på markna- - en den kan det behövas stimulansåtgärder eller nya regler för att skapa möjligheter för konkurrerande företag. Detta måste då vägas mot risken att stordriftsfördelar går förlorade.

Ett monopol med fullständig marknadstäckning utsätts för - som konkurrens på någon delmarknad kan öka priserna på någon annan marknad. Detta medför att den totala välfärsdvinsten försvinner eller reduceras.

Telia är dominerande inom flertalet områden på den svenska telemarknaden. Med sin nuvarande struktur är bolaget till delar stora ett naturligt monopol. Det krävs ett flertal strukturella förändringar i Telia-koncernen för att en fungerande konkurrens ska komma till stånd Konkurrensverket, 1994. Flera förändringar har redan skett:

Televerket ombildades till Telia AB den 1 juli 1993. Staten äger alla aktier i Telia.

Ericsson förvärvade under 1993 samtliga aktier i Teli AB. Teli -

tillverkar telekommunikationsutrustning till del

som stor

Näringslivets villkor 367

levereras till Telia-koncemen. Förvärvet förväntas leda till effektivare konkurrens inom telekommunikationsbranschen.

Konkurrensen från Tele2 AB marknaden för internationella samtal ledde till att Telia 1993 genomförde taxeändringar.

vill verka på telemarknaden måste få tillstånd från Tele- Den som styrelsen. Villkoren regleras i telelagen 1993:597.

Bankverksamheten tradition reglerad. Bankrörelselagen inär av nehåller bestämmelser den rörelse bank får driva. En bank är om en skyldig emot inlåning på räkning från allmänheten och får att ta endast bedriva vissa verksamheter. Ett medlemskap i EU ger banker från andra EU-länder rätt att etablera verksamhet i Sverige utan att

begära svensk bankoktroj. Tillsynen över verksamheten sköts från

respektive hemland. Nya inhemska aktörer t.ex. Skandia, Postgirot och IKEA har som fått bankoktroj. Den tekniska utvecklingen inom telebanking minskar betydelsen kontorsnät och reducerar inträdeshindren för nya banker av riktar sig mot hushållen. som

Provningsverksamheten för godkännande produkter som kan av innebära fara för liv, hälsa och miljö har avreglerats och EU-an- Ett öppet system för provning, kontroll, certifiering och passats. godkännande dessa produkter har införts. Statens provningsanstalt av och Boverkets typgodkännandeverksamhet har bolagiserats. Svensk Bilprovnings ensamrätt till ombesiktning är upphävd fr.0.m. januari 1993. "

Radio och TV har liberaliserats rätten att etablera lokalgenom radio, tillståndet för TV4 att sända i marknätet och liberaliserad kabellagstiftning med bl.a. tillåtelse till reklamfinansiering.

Utländska erfarenheter

En rad internationella studier jämför likartade offentliga och privata verksamheter Vickers och Yarrow, 1988. Dessa studier

se t.ex.

kommer vanligen till slutsatsen att de privatägda bolagen är mer effektiva än de offentliga.

35 Tillstånd for att driva bankrörelse.

368 Näringslivets villkor

Det är dock inga enkla och självklara samband. På reglerad en marknad har ofta de privata företagen uppvisat brister i effektivitet, som liknar de offentliga OECD, 1992b. Samtidigt visar flertal ett studier att de båda typerna anmärkningsvärt ofta varit ungefär lika

produktiva på konkurrensutsatt marknad Caves och Christensen,

en 1980. Privatisering och avreglering har i flertalet fall sammanfallit med en produktivitetsökning. Slutsatsen av undersökningarna har därför varit att konkurrens är

viktigare än ägandeformen för att skapa effektivitet Vickers och

Yarrow, 1991. Fölster 1993 menar dock att det finns ett selektionsproblem med detta resultat. Vid införandet konkurrens försvinner av de företag som inte är lika produktiva sina konkurrenter. Detta som leder till slutsatsen att konkurrens är viktigt för produktivitetsutvecklingen. Det behövs dock ytterligare information de företag om som slagits ut innan man kan dra slutsatsen att ägandeformen är mindre av betydelse.

De internationella erfarenheterna talar för att avreglering och privatisering i första hand bör genomföras på områden där marknaden fungerar relativt bra. De områden är svårast att reformera är de som där marknadens funktion är mest störd, t.ex. därför att de präglas av naturliga monopol, kollektiva eller asymmetrisk information. varor Även sådana svårigheter kan emellertid hanteras. I en del länder har produktionen av kollektiva och tjänster med framgång lagts varor ut på entreprenad. Naturliga monopol har renodlats och de verksamhetsdelar som inte var upphov till monopolet har konkurrensutsatts Bishop och Kay, 1988. Avregleringen i sig är emellertid inte alltid tillräcklig, utan det kan krävas extra åtgärder för stimulera att konkurrensen, åtminstone under tid Foster, 1992 en

En stor del av de studier analyserar effekter avreglering som av och privatisering fokuserar på vinster och produktivitet, och inte på de samhällsekonomiska effekterna. Bevekelsegrunderna för de offentliga monopolen och regleringarna har emellertid ofta varit andra än enbart företagsekonomisk vinst. I görligaste mån bör målupp-

fyllelsen i sådana avseenden i den mån målen kvarstår också vägas

in, när samhällsekonomiska bedömningar görs.

Näringslivets villkor 369

9.8 Byggsektorn

Byggandet är en sektor där både produktionen och konsumtionen har varit föremål för regleringar och subventioner. En stor del av dessa avvecklas nu successivt, vilket innebär förändrade villkor för hela branschen. De förändrade villkoren i kombination med 1990-talets lågkonjunktur har resulterat i en betydande nedgång i byggverksamheten. En kraftig nedgång i byggandet kan medföra en så stor kapacitetsutslagning att den resulterar i flaskhalsar och prisökningar inom byggsektorn när konjunkturen vänder. Bygginvesteringar står även för del det kapital används i övrig produktion. En alltför liten en av som byggsektor kan därför innebära en risk för överhettning inom ekonomins övriga sektorer.

Historik

Expansionen i byggsektorn var betydande i slutet på 1980-talet. Den årliga tillväxttakten var dock i samma storleksordning även under 1950- och 1970-talen. Då, liksom i slutet på 1980-talet, växte bygginvesteringarna snabbare än BNP.

Diagram 9.8 Bygginvesteringarnas andel av BNP 1950-1993 Procent

O . . . 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källor: SCB och Byggentreprenörema.

Expansionen 1950- och 1960-talet var baserad på ett omfattande statligt för bostadsbyggande. Expansionen under slutet av program

370 Näringslivets villkor

1980-talet påverkades till stor del av utvecklingen på fastighetsmarknaden. En mängd faktorer samverkade under 1970- och 1980-talet till att driva upp fastighetsprisema; först och främst statliga subventioner till

byggande och boende, men också höga inflationsförväntningar, låg

en realränta samt skattelättnader for ränteutgifter. Under 1980-talet tillkom en snabb tillväxt i de disponibla inkomsterna, höga vinster i näringslivet, en uppgång i internationella fastighetspriser och en avreglerad kreditmarknad.

Byggandets struktur och aktörer

Husbyggande svarar för 80 procent av den totala byggverksamheten. Bostadssektom svarade för 54 procent av allt byggande 1992.

Diagram 9.9 Total byggverksamhet 1950-1993 Miljarder kronor, 1992 års priser

underhåll I industri IZ anläggningar övriga hus 250 bostäder ombyggnad 200 nyproduktion

0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källa: Byggentreprenörema.

Av branschens drygt 7 000 byggföretag har de flesta mindre än

20 anställda. Ett litet antal större företag står emellertid för omkring hälften av omsättningen och arbetskraften i branschen. Under det senaste decenniet har det skett stora sammanslagningar byggföreav tag.

36"Byggföretag" exkluderar bygghantverksföretagen.

Näringslivets villkor 371

Priser och löner

Under delen 1980-talet var incitamenten att minska senare av kostnaderna i byggprocessens olika led. Byggföretagens svaga marginal förbättrades successivt trots att kostnaderna ökade kraftigt. Marginalen fluktuerade runt procent under första halvan av 1980en talet, för att därefter öka till 3,5 procent 1990.

Priserna för byggnadsproduktionen ökade mer än priserna på industriproduktionen under slutet av 1980-talet. Det var byggherrekostnaderna ökade mest, med nära elva procent per år i genomsom snitt. Det dock löner och material som svarade för den största var

den totala ökningen i produktionskostnad. Ökningstakten för

delen av byggmaterial högst för med liten importkonkurrens och var varor ökade med förädlingsgrad.

En byggnadsarbetare hade tio procent högre lön än en industrica arbetare 1990 NUTEK, l994b. Lönema för byggnadsarbetare följde övriga industrilöner under 1980-talets första hälft, men ökade därefter snabbare. Under 1990-talets lågkonjunktur har lönekostnaden per timme sjunkit inom byggnadsindustrin än inom övrig industri. mer

Tabell 9.13 Löne- och prisutveckling inom byggnadsindustrin och övrig industri Procentuell förändring

1988 1989 1990 1991 1992 1993

Byggnadsindustri SNR 5000 Lönekostnad/timme 9,2 12,6 16,0 6,5 -0, 0,7 Produktpris 9,3 1 1,2 9,5 4,4 -1,8 -2, l Industri SNR 2000, 3000 Lönekostnad/timme 6,6 10,7 10,3 9,0 3,3 1,8 Produktpris 6,1 7,7 3,7 0,7 -2,0 5,1

Källa: Konjunkturinstitutet.

Sysselsättning och kapacitetsutnyttj ande

Var nionde förvärvsarbetande svensk direkt eller indirekt sysselsatt var inom byggindustrin 1993. Av dessa drygt hälften direkt anställda var inom branschen. Under tre år har nedgången i byggsektorn lett till att 155 000 arbetstillfällen försvunnit. I december 1993 uppgick arbetslösheten i byggsektorn till i genomsnitt 30 procent. I september 1994 hade den minskat till 22 procent.

372 Näringslivets villkor

Tabell 9.14 sysselsatta inom byggproduktion 1990-1993 Tusental personer

Källa: Finansdepartementet.

Överkapacitetenpå bygg- och anläggningsmaskiner i landet

var 20- 30 procenti november 1992. I slutet 1992 stod maskinkapacitet för av ca fyra miljarder kronor outnyttjad. Under tid samma var överkapaciteteni hela den svenska industrin 20 NUTEK, bil. ca procent 6.

Konkurrensförhållanden

Det s.k. fastprissystemet innebar att branschorganisationen Byggentreprenörerna fastställde regler och rekommendationer rörande

anbudsgivning med fast pris. Till följd den konkurrenslagen

av nya har detta system upphört. Den konkurrenslagen innebär också nya en skärpning vad gäller på konsortier. synen Ett totalt sett minskat byggande innebär att konkurrensen mellan svenska byggföretag har skärpts. Samtidigt har dock antal ett stort företag försvunnit från marknaden. De flesta byggmaterielmarknaderna domineras ett eller fåtal av ett företag. Konkurrenslagen kan komma att få stor betydelse för denna

bransch. Den är avsedd att motverka konkurrensbegränsningar,

t.ex. prissamarbete och vertikala bindningar avsnitt 9.7.

Byggnadsektom och intemationaliseringen

Byggsektom har traditionellt varit hemmamarknadsbetonad en verksamhet som styrts nationella regler, och standarder. av normer Exporten domineras av ett fåtal stora företag. Med undantag för 1989-1990 har handelsbalansen varit positiv under det senaste decenniet. Det finns idag endast ett fåtal utländska entreprenöreri Sverige. En norsk inbrytning på den svenska marknaden skedde i slutet av 1980-

talet. Svenska utgående direktinvesteringar går främst till EFTA- och

EU-länder och sker framförallt uppköp företag. genom av

Näringslivets villkor 373

Prisnivån svenskt byggande är högre än i samtliga EFTAländer. Den 1991 53 procent högre än genomsnittet för de 12 EUvar länderna Eurostat, 1993. Medlemskapet i EU underlättar rörligheten mellan länderna, vilket kan förväntas öka konkurrensen och kostnaderna. Från den l pressa januari 1994 gäller och förenklade byggregler. Det ger byggförenya ökade möjligheter att utnyttja alternativa tekniska lösningar. På tagen sikt kan detta komma att få stor effekt på produktivitet och byggkostnader. Nationella typgodkännanden ersätts successivt med gemensameuropeiska godkännanden och certifieringsorgan, vilket kan ma förväntas öka utländska byggmateriels konkurrenskraft. Internationaliseringen bedöms ha dämpande effekt på konen junktursvängningama inom byggsektorn. Utländska byggnadsfirmor och byggnadsarbetare har nu rätt att verka i Sverige.

Byggandet i framtiden

Minskningen kapaciteteni byggsektorn kan ses som en anpassning av sektor vuxit sig stor på grund av subventioner och av en som förhållanden övrigt. En del av kapacitetsminskningen är gynnsamma därför önskvärd strukturomvandling, och del är en utveckling en en beror på konjunkturen. Det kan dock finnas risk för att kapacisom tetsavvecklingen blir så stor att den resulterar i bostadsbrist och överhettning vid nästa konjunkturuppgång. Den avgörande frågan är vilket byggande kan förvänta sig de närmaste åren och vilka man resurser som då krävs.

Vid internationell jämförelse är Sveriges byggsektor liten. en Under perioden 1977-1990 uppgick bygginvesteringamas andel av BNP till drygt 13 procent i genomsnitt för OECD-länderna, medan Sveriges andel låg på elva procent. Detta förklaras till stor del av att det omfattande byggandet under 1960- och början av 1970-talet hade

mättat behoven.

Den utveckling byggverksamheten som är konsistent med av basscenariot redovisas i tabell 9.15. Den framtida nyproduktionen av bostäder betydelsefull faktor för byggsektorns utveckling. är en Bostadsbyggandet förväntas öka mindre än byggnationen inom näringsliv och myndigheter de successivt sjunkande räntebidrap.g.a. gen för nyproduktion.

374 Näringslivets villkor

Tabell 9.15 Prognos för byggnadsverksamheten 1994-1998

Miljarder Årlig procentuell volymforändring kr 1994 Löpande 1995 1996 1997 1998 priser

Totalt byggnadsinvesteringar 103,0 2,6 5,4 6,8 6,6 Reparationer 76,5 6,9 0 1,5 2,0 Totalt byggnadsverksamhet 179,5 4,4 3,1 4,6 4,7

Källa: Finansdepartementet.

Åsikterna hur mycket bostadsbyggande kommer om som att efterfrågas går dock i sär. Bedömningar av efterfrågan på bostäder är svåra att göra eftersom inkomst- och priskänslighet varierar mellan olika grupper och tider.

Prisskillnaden mellan bostäder andrahandsmarknaden och nyproduktion kan ge viss information det bostadsbyggande om som förväntas inom den närmaste framtiden. Denna jämförelse kan göras med vad som kallas Tobins

Tobins q Marknadspris på existerande fastigheter

Nyproduktionskostnad

Vid q-värden på mindre än 1 kan förvänta sig begränsad man en produktion, eftersom konsumenten då normalt söker sig till andrahandsmarknaden. Institutet för bostadsforskning har valt ut 8 000 småhus och räknat fram värden på Tobins q som ärjusterade för det regionala läget och förslitning. Q-värdet vid årskiftet 1993/1994 mindre i var än ett samtliga län. Variationen mellan länen är stor. Endast Stockholms och Göteborgs län hade värden över 0,7 vid denna tidpunkt. Andrahandsmarknaden har därför troligen potential att fungera buffert en som en vid snabb tillväxt i ekonomin.

Byggentreprenörema 1994b förutspår uppgång i bostadsproen duktionen med 20-30 procent år efter 1996. Detta skulle per motsvara en uppgång i bostadsproduktionen från 22 000 bostäder 1996 till nya

376 Näringslivets villkor

En uppgång i byggsektorn kan leda till arbetskraftsbrist för en vissa grupper, främst de även har arbetsmarknad inom som en industrin, t.ex. elektriker. För övriga är nuvarande arbetsgrupper marknadsåtgärder antagligen tillräckliga för att tillfredställa byggnadsindustrins arbetskraftsbehov vid den förväntade uppgången. Beträffande t.ex. Byggnadsarbetareförbundets medlemmar, sysselsattes drygt 122 000 i oktober 1994. Behovet denna yrkesav grupp 1999 bedöms bli drygt 153 000. Det innebär ett nettotillskott

på 31 000. Vid en jämn konjunkturuppgång kan detta behov fördelas

på ungefär 6 200 år från den uppgång redan kan skönjas i per som slutet av 1994. Nära 27 000 byggnadsarbetarförbundets medlemmar av var arbetslösai oktober 1994. Drygt 10 000 medlemmar samtidigt var sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilket sammantaget reducerar risken för arbetskraftsbrist.

Arbetskraften påverkas dock bl.a. flexibiliteten på arbetsav marknaden och omsättningen på arbetskraft. En låg flexibilitet och omsättning på arbetskraft ökar risken för långtidsarbetslöshet och utslagning av arbetskraft. Förutom de sociala kostnaderna ökar detta risken för överhettning, genom att delar arbetskraftens kompetens av kan gå förlorad. Enligt AMS finns det dock viss rotation på en byggarbetsmarknaden vilket kan skapa flexibilitet inför uppgången.

Byggbranschens relativt djupa nedgång och stora betydelse för ekonomin har lett till krav stödåtgärder. De stora subventionema till byggandet under 1980-talets högkonjunktur och dessas minskade omfattning under 1990-talets lågkonjunktur har ökat fluktuationema och omställningsproblemen inom byggsektorn. Att i konjunturuppen gång ge extra stöd till byggsektorn innebär risk för dessa en att misstag upprepas.

9.9 Entreprenörskap och företagande

Inledning

Tjänstesektoms tillväxt är den främsta förklaringen till småföretagens ökade betydelse. Nästan två tredjedelar småföretagens sysselsättav ning återfinns i tjänstesektom. Tjänstenäringamas expansion kan i sin

3 Dessa beräkningar bygger på den kalkyl med högst tillväxt, fyra procent, som presenteradesi RNB 94, eftersom syftet är att studera risken för flaskhalsar och överhettning.

Näringslivets villkor 377

tur delvis förklaras den ökade specialiseringen och arbetsdelningen av i näringslivet där tillverkningsföretagen i ökad utsträckning köper tjänster från fristående företag. Samtidigt har informationsteknologins insteg i både och tjänsteproduktion inneburit förbättrade varuförutsättningar för produktion i mindre enheter inom många verksam-

heter avsnitt 3.3.

Kapitlets föregående avsnitt har delvis belyst de mindre företagens produktionsförutsättningar:

Småföretagen är beroende inhemskt kapital, oftast satsat av - av

ägaren själv eller någon i dennes omgivning. Ägarskatternas

av utformning har en större betydelse för investeringari mindre än i större företag.

Utbildningsnivån är genomgående lägre i de mindre företagen. -

Satsningama på forskning och utveckling är små. Kapaciteten att ta till sig kunskap utifrån är lägre till följd av den lägre utbildningsnivån.

Ur flera aspekter verkar de mindre företagens produktionsförutsättningar sämre än de större företagens. Samtidigt är det i de vara mindre och företagen stor del av de nya investeringarna nya som en och arbetstillfällena förväntas komma. Under det senaste decenniet har de flesta västeuropeiska länder infört särskilda småföretagsprogram för att stimulera tillväxten i mindre företag. Olika former marknadsmisslyckanden brukar vara av

ett argument för stöd till småföretagssektorn se t.ex. Stanworth och

Gray, 1991. Marknadsmisslyckanden leder till att ekonomins resurser inte allokeras effektivt. Mindre företag har ofta kostnadsnackdelar till följd fasta kostnader för att samla in och analysera information. av Skalfördelar på de finansiella marknaderna skapar ett finansieringsgap, vilket reducerar mindre företags tillgång till externt kapital och höjer

kostnaden för detta avsnitt 5.4 och 9.2. Högre risker och kostnader

är förknippade med små företag bör dock inte betraktas som som marknadsmisslyckanden. Högre avkastningskrav till följd av skalnackdelar och informationskostnader utgör inte någon snedvridning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Marknadsmisslyckanden kan däremot förekomma i form av externaliteter eller spillover-effekter som utvecklingen i småföretagssektorn har övriga delar av ekonomin:

378 Näringslivets villkor

Trots de låga F oU-satsningarna utgör småföretag en betydande -

källa för innovationer avsnitt 9.4.

Småföretag och nyetableringar medverkar till att upprätthålla en effektiv konkurrens.

Småföretagen bidrar till att skapa ökad flexibilitet på arbets- och faktormarknaderna.

Det främsta skälet till det västeuropeiska intresset för småföretagspolitik har varit de mindre företagens sysselsättningsskapande roll. Under 1980-talet skapades färre nya jobb i Europa än i USA där bl.a. Birch 1979 har framhållit de mindre företagens nyckelroll. Trots skarp kritik dessa studiers metodik har sysselsättningsargumentet av använts betydligt oftare än övriga för att rättfärdiga olika former av småföretagsprogram. Nya studier med bättre utvecklade metoder har emellertid kommit till liknande resultat. För Sveriges del har t.ex. Davidsson m.fl. 1994 visat att företag med mindre än 200 anställda under perioden 1985-1989 stod för 70 procent av nettotillskottet av nya arbetstillfällen inom näringslivet.

Vem blir entreprenör

Inom såväl psykologi som geografi och sociologi har man studerat frågan om vad som är entreprenörskapets kännetecken. Det rör sig om en komplex uppsättning faktorer som även är inbördes beroende av varandra- individuella, socio-ekonomiska och milj örelaterade faktorer vilka ökar eller minskar sannolikheten för att en individ ska bli egenföretagare.

Den s.k. Bolton-rapporten 1972 särskiljer entreprenören/företagsgrundaren från andra näringsidkare en enda grund deras behov av att nå och bevara ett oberoende. Behov av självständighet och oberoende samt möjligheten att förverkliga idéer har också framhållits i svenska studier av företagares motiv för att starta eget Lundström m.fl., 1994. Andra personlighetsdrag som framhålls i olika studier är

ett stort prestationsbehov, inre locus of controf, benägenhet att ta stora risker samt ett innovativt beteende Stanworth och Gray, 1991.

°° Dessa studier har kraftigt ifrägasatts, se t.ex. OECD 1985 och l994a samt Davis m.fl. 1994. Känslan av att själv kunna styra sin situation.

Näringslivets villkor 379

Nyföretagaren och egenföretagaren är oftast i Sverige har man knappt 20 procent av de nya företagen under senare år startats av en

kvinna. En annan socio-ekonomisk faktor är att företagsstartare ofta

har nära förebilder som har drivit företag. Oakley och Oakley egna 1979 fann att drygt 40 procent av alla egenföretagarei Storbritannien hade minst en förälder som drivit ett eget företag. Företagsstartare återfinns främst i åldersgruppen 25-45 år. Egenföretagandet är generellt sett högre bland personer utan högre formell utbildning eller med någon form av lärlingsutbildning. Stora skillnader finns dock mellan olika typer av företagsetableringar Burrows, 1991 och Meager, 1989. Det tycks ske en trendmässig förskjutning över tiden mot en mer välutbildad företagarstam Lundström m.fl., 1994. Lindh och Ohlsson 1994 framhåller likviditetens betydelse för att

bli egenföretagare. Windfall gains i form lotterivinster eller

av arv ökar sannolikheten att bli egenföretagare, vilket kan tolkas som att det i vanliga fall existerar likviditetsrestriktioner för många potentiella

egenföretagare.

Arbetslöshet eller risk för att bli arbetslös är ytterligare faktor en som påverkar nyföretagandet. Både 1992 och 1993 30 uppgav ca procent av de svenska nyföretagarna detta som det viktigaste motivet till företagsstarten. Johnson 1991 fann ett positivt samband mellan arbetslöshet och nyetableringar i USA och Storbritannien under perioden 1966-1986. Detta bör dock inte tolkas enbart ofrivilligt som egenföretagande. Ökad risk för arbetslöshet kan tjäna katalysator som för en förändring som ändå var planerad. I samma studie visades också att nyetableringsfrekvensen under 1980-talet fortsatte att öka även när arbetslösheten gick ner.

De faktorer i den omgivande miljön som påverkar nyföretagandets omfattning sammanfattas av Mason 1991. Nyföretagandet tenderar att vara högst i områden där:

branschstrukturen visar en övervikt för små, självständiga företag eller enheter;

de anställda har problemlösande uppgifter och mycket kund- kontakter och därmed nära kontakt med teknik och marknad;

z Likviditetsvariablemas signifikans sjunker emellertid när resultatetkontrolleras för om föräldrarna var egenföretagare.Det somser ut som ett bevis för en kreditrestriktion kan därmed delvis förklaras som en socioekonomisk bakgrundsfaktor.

380 Näringslivets villkor

koncentrationen av tekniskt framåtsträvande stora företag är hög;

nyföretagandet varit högt under tidigare perioder; -

banker och finansiella institutioner är positivt inställda till små och nystartade företag;

tillgång finns till rådgivning; -

det sociala klimatet gynnar individualism. -

I en historisk genomgång av entreprenörskapets betydelse i olika typer av samhällen framhåller Baumol 1990 att politiken kan i påverka allokeringen snarare än utbudet entreprenörer. Skillnader av i ekonomisk tillväxt över tiden och mellan regioner och länder kan inte förklaras av tillgången på entreprenörer, utan snarare av de skillnader i spelregler som entreprenören möter. Entreprenörskap kan vara av både produktiv och improduktiv art och allokeringen av entreprenörerna mellan de båda beror på den relativa avkastningen respektive verksamhet. Samhällets spelregler bestämmer denna avkastning. Vilken typ av verksamhet som framgångsrika individer väljer att ägna sig åt kan ha stor betydelse. Om de blir entreprenörer kommer de att förbättra teknologin inom sitt område, vilket leder till ökad pro-

duktivitet och inkomster. Om de blir "privilegiejägare" rent seekers

kommer största delen av deras avkastning från en omfördelning av välstånd från andra och inte från skapande av välstånd. Få aktiviteter är enbart "privilegiejakt" eller effektivitetsförbättrande. Den poäng som Murphy m.fl. 1990 framhåller är dock att individer dras till verksamheter som ger den högsta privata avkastningen. Denna behöver inte sammanfalla med den högsta samhällsekonomiska avkastningen.

Tillväxthinder i mindre

företag

Tillväxten i de mindre företagen är Endast 10-15 procent svag. av småföretagen ökar antalet anställda Lundström m.fl., 1994. Under lågkonjunkturen har tillväxten troligen ytterligare försvagats till följd av en svag efterfrågan på hemmamarknaden och en hård konkurrens.

Den dominerande tillväxthämmande faktorn är en begränsad vilja till tillväxt Lundström m.fl., 1994. Tillväxt upplevs inte som förenlig

Näringslivets villkor 381

med företagarens mål om oberoende. Bland de allra minsta företagen är en förväntan om ökat oberoende en tillväxtdrivande faktor. Med ökande storlek tilltar dock en rädsla för att förlora full kontroll över företaget. Redan vid en storlek på 10-20 anställda utgör detta den viktigaste tillväxthämmande faktorn Davidsson, 1989a. Samma mönster märks i andra europeiska länder. 19 av 20 småföretag föredrog att behålla företagets nuvarande storlek. En viktig bidragande orsak till problemet kan vara att företagsledarens kompetens behöver vidareutvecklas när dennes roll förändras till följd av att företaget växer Ek, 1994.

Andra vanliga förklaringar till den svaga tillväxten är bristen finansiering och utformningen av skattesystemet och anställningsskyddet. Varken arbetsrättslagstiftning eller tillgång på finansiering var dock enligt Davidsson 1989b viktiga tillväxthinder i mitten på l980-talet. Finansiering i småföretag och skattesystemets effekter behandlas i avsnitt 9.2.

Lagen om anställningsskydd, framför allt de begränsade möjligheterna till prov- och visstidsanställningar samt turordningsreglerna vid neddragningar på grund av arbetsbrist, har kritiserats för att inte ta hänsyn till de mindre företagens situation. På längre sikt har anställningsskyddets utformning troligen ingen större inverkan sysselsättningssituationeni ekonomin som helhet. I en konjunkturuppgång kan emellertid en restriktiv lagstiftning innebära att företagen

senarelägger nyanställningar avsnitt 8.7. Den negativa effekten

kort sikt är troligen starkare för de mindre företagen där ett anställningsbeslut innebär en relativt större kostnad. Särskilda regler för de mindre företagen kan därför behövas för att underlätta expansionen och öka flexibiliteten i ekonomin.

Det finns samtidigt potentiella faror med att utforma undantag för

de mindre företagen vad gäller anställningsskydd och sociala avgifter:

Lägre löner och sämre karriärmöjligheter gör att de mindre företagen redan i utgångsläget har svårare att dra till sig kvalificerad personal. Behoven av sådan personal är samtidigt stora om konkurrensfördelar inom produktion av nischinriktade varor och tjänster ska kunna realiseras. Om även anställningsskyddet är mindre förmånligt för arbetstagarna kan problemet förvärras och resultatet längre sikt bli en svagare snarare än en starkare konkurrenskraft i de mindre företagen.

382 Näringslivets villkor

I den utsträckning en avreglering leder till att småföretagen kan konkurrera med en lågkostnadsstrategi kan detta leda till att konkurrensfördelar söks genom låga kostnader snarare än genom innovationer, nya produkter och nya marknader.

Återigen kan den kortsiktiga fördelen bytas i långsiktig

en nackdel.

Större spridning i kostnader mellan större och mindre företag, speciellt lönekostnader, kan leda till att större företag lägger ut en större del av produktionen på underleverantörer. De mindre företagen kan komma att fungera som buffertar. Medan sysselsättningen i de mindre företagen ökar kommer då de större företagen att dra ned på sin sysselsättning. Detta behöver inte innebära en förbättring av tillväxtförutsättningarna i ekonomin som helhet.

Småföretagen i framtiden

Tjänstesektorns tillväxt under 1980-talet är en av de främsta orsakerna till den ökade aktiviteten inom småföretagssektorn. Små företag har konkurrensfördelar inom änsteproduktion genom en stor geografisk spridning kan de uppfylla efterfrågan från den lokala marknaden. En fortsatt förskjutning mot en större tjänstesektor kan därmed antas gynna de mindre företagen. När tjänstesektorn mognar kan emellertid större företag antas inrikta sig även mot de delar som de mindre företagen traditionellt har funnits på. Tecken finns t.ex. på en ökad ägarkoncentration inom handeln genom ökad franchising, butikskedj or m.m. Jacobsson mil., 1993. Detta kan utgöra ett hot mot en självständig småföretagssektor.

Arbetskraftens sammansättning kan påverka framtiden för småföre-

tagssektorn. Den demografiska utvecklingen kommer att leda till en stor andel personer i de åldersgrupper där nyföretagandet är vanligast. Samtidigt kommer dock ungdomskullarna att vara små. Vid en eventuell arbetskraftsbrist kan de mindre företagen antas ha svårt att konkurrera med de större vad gäller anställningsvillkor. Det ökande nyföretagandet under 1980-talet kan få betydelsefulla konsekvenser på lite längre sikt. Sambandet mellan föräldrarnas arbetssituation och barnens sannolikhet för att starta eget företag talar för en uppgång i egenföretagandeti nästa generation.

Om en ökad tillväxt inte skapar några nya arbetstillfällen kan detta leda till ett tryck mot ett ökat egenföretagande. Det finns samtidigt en

Näringslivets villkor 383

kvalitativ dimension på antalet småföretag. En hög andel tidigare arbetslösa bland nystartama kan innebära en förskjutning mot en minskad andel nya företag med tillväxtpotential. Ökad ekonomisk aktivitet kan minska intresset bland margimer nella företagsstartare, samtidigt som en sysselsättningsexpansion i redan existerande småföretag kan förväntas. En ökning av den privata konsumtionen ger störst effekt på sysselsättningen i de mindre företagen.

Tabell 9.16 Samband mellan sysselsättningeni olika storleksgrupper och privat konsumtion 1980-1992 Skattade elasticiteter

Källa: Lundström m.fl. 1994.

På kort sikt antas effekterna småföretagssektorn av den västeuropeiska inre marknaden bli små. Huvuddelen av de mindre företagen finns inom tjänstenäringama på lokalt avgränsade marknader. De kulturella skillnaderna mellan medlemsländerna kommer även fortsättningsvis att vara stora. EU:s kvalitetsnormer kan komma att leda till rationaliseringar och omstruktureringar mot större produktionsenheter inom tillverkningssektorn. Omstruktureringar pågår inom den europeiska underleverantörsindustrin. Dessa faktorer kan leda till negativa effekter för de mindre företagen inom tillverkningsindustrin. Å andra sidan medförde tidigare tullar och tariffer större kostnader for de små och medelstora företagen än för de större Cecchini, 1988. De svenska småföretagen exporterar i genomsnitt åtta procent av omsättningen Lundström m.fl., 1994.

För goda tillväxtförutsättningar utan subventioner i småföre-

tagssektorn krävs;

ett generellt sett gott ekonomiskt klimat. God tillväxt i ekono- min som helhet är troligen det bästa även för att skapa goda förutsättningar for småföretagen;

att skattesystemets negativa effekter minskas i den utsträckning a detta är förenligt med andra hänsyn t.ex. risken för skattearbitrage. småföretagen påverkas troligen starkare än övriga företag av ägarskattemas utformning;

384 Näringslivets villkor

ökad konkurrens i hela ekonomin. Småföretagssektorn påverkas troligen positivt av de flesta åtgärder för avreglering och ökad konkurrens;

att lagar och förordningar påverkar stora och små företag ett effektivt och lika sätt.

Målet för statliga åtgärder bör vara att skapa ett så neutralt företagsklimat som möjligt. För att kunna bedöma de mindre företagens problem behövs en sammanhållen och systematisk undersökning av hur olika ingrepp påverkar stora respektive små företag.

Övriga åtgärder som staten kan vidta är förstärkt rådgivning för

mindre företag och nystartare. Det finns ett stort behov av information, inte minst om vilka regler som gäller inom EU, vilka program/ stöd som finns etc. För att underlätta tillväxten i småföretag kan utbudet av utbildningar i ledarskap för mindre företag behöva utökas. Kunskaper i hur man startar och driver företag kan också läggas som obligatoriska moment i olika gymnasie- och högskoleutbildningar.

9.10 Produktionsförutsättningama i sammanfattning

I långtidsutredningens basscenario avsnitt 7.7 förutsätts det privata

näringslivet stå för hela ökningen av sysselsättningen under resten av 1990-talet. Detta ställer stora krav goda produktionsförutsättningar. Utvecklingen av olika produktionsfaktorer har belysts i kapitlets föregående avsnitt. Produktionsförutsättningarna har förbättrats en rad områden. De tidigare avsnitten har även diskuterat ågårder för att utveckla och förbättra förutsättningarna ytterligare.

Lönsamhetens roll för investeringarna har poängterats avsnitt 9.2.

Det finns inga tecken på att Sverige skulle ha ett långsiktigt investeringsproblem. Däremot behöver investeringarna öka snabbt under resten av l990-talet för att inte de låga investeringarna och kapacitetsutslagningen i början på decenniet ska leda till kapacitetsbrist. För att detta ska bli möjligt krävs en stabil lönsamhet i svenska företag som efter skatt ligger på en internationellt konkurrenskraftig nivå. Osäkerhet om framtiden hämmar investeringarna. Satsningarna i mindre företag hämmas troligen av avsaknaden av en marknadsplats där den riskvillige spararen och företaget eller

Näringslivets villkor 385

entreprenören med det nya utvecklingsprojektet kan mötas. De mindre företagen blir därför starkt beroende ägarens/företagsledarens av möjligheter att själv satsa kapital eller uppbåda kapital i sin omgivning. Likformighet i beskattningen olika sparandefonner och av ägarskattens utformning har särskild betydelse för de mindre företagen. I stället för generellt sänkta ägarskatter kan särskilda riskkapitalavdrag för satsningar i mindre företag övervägas ett sätt att som kompensera för de högre riskerna och stimulera investeringar i småföretagen.

Resurserna till den högre utbildningen har kraftigt förstärkts sedan

början av 1990-talet avsnitt 9.3. Ytterligare satsningar skulle dock

behövas för att kunna möta den framtida efterfrågan på högutbildade. Särskilt högskoleutbildade tekniker och naturvetare kan bli en bristvara om inte skolan förmår ändra ungdomarnas negativa attityder till teknik och naturvetenskap. Stärkta incitament för både företag och enskilda att satsa på en fortgående kompetens är också stor av betydelse, liksom förändring arbetsorganisationen så att de en av anställdas kompetens kan utnyttjas bättre.

De anställdas utbildning är även den viktigaste faktorn för att kunna utveckla teknologi och dra forskning och utveckling nytta av

bedriven i andra länder och i andra företag avsnitt 9.4. Sveriges

teknologiska specialisering ligger främst inom de råvaruförädlande basindustriema, men även de branscher har höga satsningarna som forskning och utveckling uppvisar stora exportöverskott. Den långt drivna specialiseringen tillsammans med avsaknaden av en långsiktig patentstrategi i många företag kan medföra problem att i framtiden skaffa kompletterande kunskap. Detta kan innebära en försvagad position vid exploatering teknologier och svårigheter av nya att vidareutveckla också befintliga produkter och produktionsmetoder. För att nya teknologier ska exploateras inom landet måste företag förstå värdet av nya teknologier, använda sig dessa och omvandla av dem till kommersiella syften. Denna absorptionstörmåga är i fara om näringslivet blir alltför specialiserat. Sverige som land, liksom även det svenska näringslivet, hör till de OECD-länder som satsar störst andel BNP på forskning och av utveckling. De offentliga satsningarna har mycket stark inriktning en mot högskoleforskningen. För att främja spridningen teknologi av ny

och stödja de mindre företagens teknologiutveckling kan i

staten ökande omfattning ta på sig en roll för att skapa nätverk mellan små och stora företag och mellan forskningsinstitutioner och företag.

l3 14-1634

386 Näringslivets villkor

Energi är en faktor som påverkar näringslivets konkurrensförmåga

och strukturomvandling avsnitt 9.5. Produktionen av i Sverige

beräknas nå kapacitetstaket före 2010. En kärnkraftsavveckling kommer därför endast att tidigarelägga prisökningarna med några år. De svenska elprisema har hittills varit relativt låga, men i framtiden kan man inte förvänta att Sverige kommer att ha fortsatt tillgång till relativt billig elförsörjning. Priset beräknas bli ungefär detsamma importerad som svenskproducerad el. Ett flertal skäl talar for ett ökat europeiskt samarbete på energiområdet. Inom EU pågår ansträngningar för att få till stånd en gemensam energimarknad. Det finns dock omfattande motstånd mot ett dylikt samarbete.

Näringslivets behov av pålitliga transporter och kommunikationer

kommer att öka i framtiden avsnitt 9.6. Den svenska infrastrukturen

är väl utbyggd och det finns inga belägg for någon övergripande brist. Däremot kan det finnas angelägna investeringar inom vissa slag av infrastruktur eller på särskilda platser i Sverige. De enskilda investeringarna måste dock prövas utifrån egna meriter och uppfylla rimliga samhällsekonomiska lönsamhetskrav- det finns inget generellt samband mellan ökade infrastrukturinvesteringar och ökad tillväxt. Lokala myndigheter, kommuner och landsting skulle kunna bära en större del av kostnaderna för infrastrukturinvesteringar för att minska risken för att olika intressenter driver fram investeringar utöver vad som är samhällsekonomiskt lönsamt.

Förutsättningarna för en god konkurrens i det svenska näringslivet

har förbättrats under de senaste åren avsnitt 9.7. EES-avtalet och

EU-medlemskapet skärper den utländska konkurrensen inom de flesta branscher. Den l juli 1993 trädde den nya konkurrenslagen i kraft, vilken har skarpare utformning mot konkurrensbegränsande en samarbete mellan företag och missbruk av dominerande marknadsställning. För att avregleringar ska leda till mer effektiva marknader krävs i allmänhet en omreglering. En ändamålsenlig åtgärd får inte ha kostnader överstiger den välfärdsförlust som den var avsedd att som undanröja.

Trenden från 1980-talet med en ökad tjänstesektor och mer

fragmenterade marknader gynnar småföretagen avsnitt 9.9. En god

tillväxt i småföretagssektorn förutsätter dock att de mindre företagen kan konkurrera med de större om arbetskraften. Oavsett om tillväxten under 1990-talet blir snabb eller långsam bör småföretagssektorn gynnas, men på olika sätt. Låg tillväxt leder sannolikt till ett tryck mot ett ökat egenforetagande. Hög tillväxt leder

Näringslivets villkor 387

till bättre utvecklingstörutsättningar för de småföretag redan som finns. Trenden mot en ökande andel små företag i näringslivet kommer därmed troligen att fortsätta. Den öppna arbetslösheten var dock 1993 tio gånger så stor som det nettotillskott sysselsättning av ny som småföretagen stod för under högkonjunkturâren 1985-1989. Om de mindre företagen ska kunna svara för huvuddelen av den sysselsättningsexpansion som basscenariot förutsätter till 2010 krävs därför troligen åtgärder som minskar tillväxthindren och förbättrar förutsättningarna för att starta nya företag.

10 Den

offentliga

KAPITEL

omställningen

10.1 Inledning

I detta kapitel koncentreras uppmärksamheten på effekterna av de offentliga underskotten och möjligheterna att på sikt uppnå balans.

De finns flera skäl till varför en växande skuldsättning bör undvikas. Ökad skuldsättning kan leda till ökad inflation och höjda räntor. Finansieringen av underskotten riskerar på vissa områden att tränga undan privata investeringar. En omfattande nettoskuld innebär också att de offentliga finanserna blir känsliga för förändringar i ränteläget. Höjda realräntor kan i sig utlösa en kraftig försämring av de offentliga finanserna. Omfattande underskott reducerar handlingsutrymmet för den ekonomiska politiken. Möjligheterna att bedriva en expansiv finanspolitik i en konjunkturnedgång begränsas. Omfattande offentliga skulder kan ge upphov till en omfördelning mellan generationerna. De offentliga underskotten är ett allvarligt hot mot välfärden. Däremot är underskotten inte det enda skälet till behovet av en omställning av den offentliga sektorn. En avgörande faktor är den offentliga sektorns inverkan på den allmänna ekonomiska utvecklingen. På en rad olika områden påverkas olika aktörers val av skatteoch transferingssystemen och av den offentliga konsumtionen. Detta har stor betydelse för tillväxten i ekonomin, och därigenom också för

den offentliga sektorns fortsatta finansiering

Kapitlet är disponerat på följande sätt. I avsnitt 10.2 diskuteras bakgrunden till dagens underskott och uppdelningen på strukturella respektive konjunkturella underskott. Därefter analyseras effekterna av underskottens finansiering och behovet av en norm för budget-

En uppfattning är att den offentliga sektornsstorlek i sig skulle inverka negativt på den ekonomiska tillväxten jfr t.ex. Söderström m.fl., l994a. Den empiriska grunden för detta synsätt är emellertid inte oomstridd jfr Agell m.fl., 1994.

390 Den offentliga omställningen

politiken. Avsnittet avslutas med en diskussion om det framtida utrymmet för offentliga utgifter. Hur kan de offentliga finanserna förstärkas Detta är den övergripande frågan i de tre följande avsnitten. I avsnitt 10.3 diskuteras förändringar av skatter och avgifter. I avsnitt 10.4 behandlas de offentliga transfereringarna och vilka besparingar som kan genomför- I avsnitt 10.5 diskuteras den offentliga verksamheten. Tyngdas. punkten är lagd på vilken besparingspotential som finns och vilka möjligheter och eventuella risker som nya verksamhetsformer kan medföra. Avslutningsvis diskuteras i avsnitt 10.6 de incitamentsstrukturer som skapas av de offentliga skatte- och transfereringssystemen och den offentliga konsumtionen.

10.2 De finansiella obalanserna

Den offentliga sektorns inkomster är i hög grad beroende av nationalinkomstens utveckling. Höjda löner och företagsvinster innebär att skatteunderlaget växer och mer pengar flyter in till staten, kommunerna och socialförsäkringssektorn. Samma effekt får ökad sysselsättning. En liknande automatik finns på utgiftssidan. Pris- och löneökningar i näringslivet tenderar att leda till ökade kostnader också för offentlig konsumtion och investeringar. En lång rad transfereringar till hushåll, företag och internationell verksamhet eller mindre direkt är mer kopplade till den allmänna pris- och löneutvecklingen. I normalfallet finns således en betydande samvariation mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter. En viktig förutsättning för denna "balans" är dock att inga avgörande förskjutningar sker i befolkningens ålderssammansättning eller förvärvsintensitet. Vikande sysselsättning till följd av ökad arbetslöshet eller förändrad demografi innebär att skatteintäkterna reduceras, samtidigt som transfereringarna till hushåll och företag tenderar att öka.

Behovet för budgetpolitiken

av en norm

Vådan av betydande och fortsatta underskott i de offentliga finanserna har lett till en diskussion om normer för budgetpolitiken. Att de offentliga finanserna visar underskott i en lågkonjunktur är i sig inte anmärkningsvärt. Det finns inga skäl att fullt ut anpassa utgifterna efter de konjunktursvängningar som uppstår på inkomstsidan. En väl utvecklad internationell kreditmarknad gör det möjligt att kortsiktigt

Den offentliga omställningen 391

underbalansera de offentliga finanserna utan att detta får konsekvenser för den privata sektorns sparande. Enligt den neoklassiska teorin bör ett lands skattesatser hållas

konstanta över tiden tax smoothing. Variationer i skattesatserna

anses förenade med extra kostnader. Detta innebär att staten tillåter budgetunderskott i en lågkonjunktur då utgifterna är extra stora. Förekomsten av automatiska stabilisatorer är också förenlig med keynesianska politikrekommendationer Dillén m.fl. bil. 15. En viss upplåning kan vara befogad också i ett längre tidsperspektiv. Detta gäller inte minst under perioder med omfattande offentliga investeringar. En förutsättning är att investeringarna leder till att den framtida betalningskapaciteten ökar. Även konsumtion och transfereringar kan behöva lånefinansieras över längre perioder. Anspråken på de offentliga systemen kan variera till följd av demografiska faktorer.

Att de finansiella skulderna överstiger de finansiella tillgångarna behöver inte utgöra något problem. Det avgörande är att skulden inte växer okontrollerbart i förhållande till BNP. En viss nettoskuld kan under vissa betingelser t.o.m. vara eftersträvansvärd. De senaste årens försämring av den offentliga sektorns finansiella sparande sammanfaller dock inte med någon motsvarande uppgång i investeringarna diagram 10.1.

Diagram 10.1 Den offentliga sektorns sparande Procent av BNP

H onsiellt sorande

| 2

1sååå""iäntiil"láâ'ái'áåám'ilááömiéái'iéáå"'iäáá'llilááámilééfá'"iléåi"

Källa: SCB.

I själva verket är det svårt att faställa någon mest ändamålsenlig nivå på inkomster, utgifter och skuldstock. En sådan bedömning måste ytterst stödja sig förutsägelse framtiden. Ändå är det en av

392 Den ofentliga omställningen

angeläget att formulera långsiktiga mål för de offentliga finansema. När de närmaste årens förstärkning ska utformas krävs det en uppfattning om hur pass omfattande besparingar alternativt inkomstförstärkningar som behöver vidtas.

Det finns flera sätt att formulera sådana långsiktiga kriterier. Två huvudinriktningar kan urskiljas. I det ena fallet är målsättningen att undanröja sparandeunderskotten. I det andra fallet avser målsättningen nettoskuldens storlek.

En målsättning om att undanröja sparandeunderskotten innebär att den offentliga sektorns inkomster och utgifter långsiktigt ska sammanfalla. Två varianter är möjliga. En är att balans uppnås i det finansiella sparandet, vilket är liktydigt med att den offentliga sektorns sammantagna inkomster och utgifter balanserar. En annan är att balans uppnås i det primära sparandet, vilket innebär att den offentliga sektorns inkomster och utgifter exkl. kostnaderna för skuldstocken ska sammanfalla. En målsättning att stabilisera sparandet innebär ingen restrikom tion för nettoskuldens utveckling. Balans i det finansiella sparandet innebär visserligen att skuldens andel av BNP långsiktigt sjunker. Hur nettoskulden utvecklas i förhållande till BNP vid ett neutralt primärt sparande beror däremot förhållandet mellan realräntan och tillväxten. Vilken storlek nettoskulden hunnit uppnå innan sparandeunderskotten undanröjts är i båda fallen oklart. En vanlig norm för det offentliga sparandet är att nettoskulden inte ska öka som andel av BNP. Innebörden är att skulden inte får växa snabbare än de totala inkomsterna i ekonomin. Härigenom kan den andel av skatteinkomsterna som går åt till att betala skuldräntorna hållas konstant. En sådan målsättning innebär inte heller någon restriktion för hur stor skuldstocken kan bli innan målet uppnås.

Vad som talar för att besparingsmålet även bör innefatta en norm för skuldstockens storlek är det genomslag räntebetalningarna annars kan få, t.ex. för ñnanspolitikens möjligheter att bidra till Stabiliseringen av ekonomin. Målet bör således avse nettoskulden och räntenettot. Det är givetvis svårt att i praktiken fastställa en sådan nivå inte minst p.g.a. osäkerheten om framtiden. Bedömningen kommer därför i hög grad att handla om ett val mellan olika risknivåer. En högre skuldkvot innebär att de risker som är förknippade med ökad skuldsättning också ökar. Även framtiden inte till alla delar kan förutsägas finns det om dock vissa faktorer av betydelse för de framtida offentliga finanserna som det går att uttala sig om med någorlunda säkerhet. En sådan är

Den offentliga omställningen 393

den demografiska utvecklingen. Andelen äldre kommer att växa framöver. Detta beror inte minst på att den stora l940-talsgenerationen går i pension efter sekelskiftet. Mot bakgrund av denna utveckling finns det starka skäl för att den offentliga sektorn idag borde uppvisa finansiella överskott.

Bakgrunden till dagens underskott

Mellan 1990 och 1993 reducerades antalet sysselsatta med närmare en halv miljon. Detta motsvarar en nedgång med elva procent. Samtidigt som sysselsättningen minskat har mängden öppet arbetslösa och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat med drygt 400 000. Till detta ska läggas en påtaglig uppgång i antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag. Denna förskjutning i relationen mellan förvärvsverksamma och förmånstagare har for den offentliga sektorns del inneburit att inkomsterna minskat samtidigt som utgifterna ökat. En väsentligt tyngre försörjningsbörda har lagts på en betydligt mindre grupp personer än tidigare. Förskj utningen mellan förvärvsarbetande och arbetslösa är inte den enda förklaringen till att de offentliga finanserna försvagats. Den ekonomiska krisen har resulterat i betydande utgifter också andra områden. Ett exempel detta är statens stöd till banksektorn. Även på inkomstsidan har den negativa effekten blivit mer omfattande än vad som följer direkt av utvecklingen arbetsmarknaden. Ökade konkurser, vikande företagsvinster och fallande tillgångsvärden i den ekonomiska krisens spår har bidragit till att ytterligare urholka skatteunderlaget.

Till detta kan läggas ett antal faktorer som inte i lika hög grad är kopplade till den ekonomiska krisen. Skattereformen var enligt preliminära beräkningar underfinansierad med ca 15 miljarder kronor. Hälften av detta beror att de budgetförstärkande dynamiska effekterna ännu inte uppkommit på grund av konjunkturläget. Också en rad andra skatteändringar har genomförts. Dessa beräknas sammantaget ha försvagat den offentliga sektorns finansiella sparande med 12 miljarder mellan 1990 och 1993. Av betydelse är bl.a. att den tillfälligt höjda mervärdeskatten och den likaledes tillfälliga arbetsmiljöavgiften som tillfälligt drog upp den offentliga sektorns sparande föll bort 1992. På utgiftssidan har omfattande besparingar gjorts i transfereringssystemen. Trots det har de offentliga utgifterna vuxit snabbare än vad som kan förklaras av konjunktumedgången. Kraftigt

394 Den offentliga omställningen

höjda ränte- och investeringsbidrag är ett par faktorer som bidragit till denna utveckling.

Tabell 10.1 Förklarande faktorer till förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande 1990-1993 Miljarder kronor

Förändring av finansiellt sparande -252 Förklarande faktorer till förändringen

Inklusive bankstöd, skattebasförskjutningaroch inflationsnedväxling. Källa: Finansdepartementet.

Det finns således flera orsaker till varför de offentliga finanserna försvagats under 1990-talets inledning. Av avgörande betydelse är dock den ekonomiska krisen. I den mån kapacitetsutnyttjandet återgår till tidigare nivåer kan den försvagning som denna utveckling inneburit ses som tillfällig, eller konjunkturell. En rad förändringar, med negativ inverkan på de offentliga finanserna, riskerar emellertid att bli bestående.

Strukturella och konjunkturella underskott

Det finns olika skäl att skilja mellan konjunkturella och strukturella underskott. Syftet med uppdelningen är avgörande för definitionen av vad som är strukturellt.

Å sidan kan motivet bakåtblickande. Målsättningen är då ena vara att beskriva hur stor del av det uppkomna underskottet som är konjunkturellt betingat och hur stor del som är ett resultat av andra faktorer. Det strukturella underskottet kan då definieras som det sparandeunderskott som skulle föreligga om ekonomins resurser

utnyttjades och hade utnyttjats fullt ut.

Å andra sidan kan motivet vara framåtsyftande. Det handlar då om att försöka förutsäga hur stor del av underskotten som försvinner när konjunkturen vänder uppåt. Det strukturella underskottet kan då definieras som det sparandeunderskott som kvarstår även efter det att kapacitetsutnyttjandeti ekonomin efter ett antal år har normaliserats.

Den avgörande skillnaden mellan dessa två definitioner och räkneoperationer ligger i tidpunkten för när fullt kapacitetsutnyttjande

Den offentliga omställningen 395

kan antas råda. Hur de två måtten i praktiken ska beräknas är dock inte självklart. l båda fallen handlar det om att antaganden måste göras, inte bara om bruttonationalproduktens och arbetslöshetensjämviktsnivå utan också om nationalinkomstens och efterfrågans sammansättning. De antaganden som här görs har betydelse inte minst för skatteinkomsternas storlek. l det fall där motivet är framåtblickande måste dessutom en prognos göras om ekonomins framtida utveckling. Inte minst bedömningen av hur lång tid det tar innan kapacitetsutnyttjandet normaliseras är betydelsefull. Ju längre tidsperspektivet sträcks ut, desto större blir skuldstocken och därmed räntebetalningarna. Ytterligare ett sätt att definiera det strukturella underskottet är att likställa det med storleken på de budgetförstärkningar som på sikt måste vidtas for att de offentliga finanserna ska komma i balans. Storleken på detta mått är inte enbart beroende av vilka antaganden som görs om den ekonomiska utvecklingen. Det har också betydelse när i tiden dessa besparingar alternativt inkomstförstärkningar görs. Ju senare dessa kommer, desto större måste de bli.

Oavsett vilken definition som används måste nivån på det "normala" kapacitetsutnyttjandet fastställas. Vanligtvis görs detta genom en trendframskrivning av BNP. Härigenom erhålls en tillväxtbana vid normalt kapacitetsutnyttjande. Att BNP framöver kommer att utvecklas i samma takt som tidigare är dock inte självklart. Det är också osäkert om arbetslösheten kommer att återgå till sin tidigare låga nivå.

Diagram 10.2 BNP:s utveckling till 1999

120-

110-

100- Ulla"

70 . . . . . . . . . . . . . . . 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 Källor: SCB och Finansdepartementet.

396 Den offentliga omställningen

Under perioden 1970-91 ökade BNP med i genomsnitt 1,8 procent per år. Därefter reducerades produktionsnivån med sammanlagt fyra procent mellan 1991 och 1993. Även med tillväxt 2,5 procent en per år 1993-1998 kommer produktionen 1998 fortfarande att ligga under trenden.

Underskottens anatomi

Dynamiken bakom underskottens utveckling förstås antagligen bäst om en åtskillnad görs mellan å ena sidan den offentliga sektorns utgifter för tidigare underskott och å andra sidan saldot av resterande inkomster och utgifter. Kostnaderna för de tidigare underskotten kapitalnettot, utgörs av dvs. skillnaden mellan kapitalinkomster och kapitalutgifter. Balans i

kapitalnettot förutsätter i normalfallet att den offentliga sektorns

finansiella tillgångar och skulder storlek. är av samma Saldot mellan budgetens övriga intäkter och utgifter utgör det s.k. primära sparandet. Balans i det primära sparandet förutsätter att skatter och övriga inkomster motsvarar de sammanlagda utgifterna för konsumtion, investeringar och transfereringar exkl. räntebetalningar. De senaste årens omfattande försvagning av de offentliga finanserna kan i första hand hänföras till en försvagning det primära av sparandet. Detta har i sin tur medfört en växande skuldstock och ökade räntebetalningar.

Tabell 10.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande och nettotillgångar Miljarder kronor

1990 1991 1992 1993 1994

Finansiella nettotillgångar 108 74 -5 8 -225 -381 Källa: Finansdepartementet.

I ett läge då de finansiella skulderna överstiger de finansiella tillgångarna mäste det primära sparandet långsiktigt gå med överskott för att de offentliga finanserna ska balanseras. Ett fortsatt underskott i det primära sparandet innebär med stor sannolikhet att skulden fortsätter att växa snabbare än inkomsterna. Följden blir att kostnaderna för skulden tar i anspråk en allt större del av utgiftsutrymmet. Även de primära underskotten på sikt undanröjs kvarstår kostom naderna för skuldstocken. Balans i det primära sparandet är således

Den offentliga omställningen 397

liktydigt med fortsatta underskott i det finansiella sparandet. Om tillväxten i ekonomin ligger på samma nivå som realräntan kommer skuldstocken att vara oförändrad i förhållande till BNP. Detta innebär att kostnaderna för skulden inte ökar i förhållande till den offentliga sektorns inkomster. Räntebetalningamas andel av de totala utgifterna kan därmed hållas konstant.

Om tillväxten i ekonomin däremot understiger nivån på realräntan får detta till följd att räntebetalningama växer snabbare än skatteinkomstema. För att skulden inte ska växa i förhållande till BNP krävs det då att det primära sparandet uppvisar ett överskott tablå 10.1. Hur stora primära sparandeöverskott som behövs för att hålla skuldkvoten konstant avgörs av hur stor skillnaden är mellan realränta och tillväxt. Ju större skillnad, desto större överskott krävs i det primära sparandet.

Tablå 10.1 Den offentliga sektorns skulduppbyggnad

B skuldstock dB/dt förändring i skuldstocken över tiden P underskottet i det primära sparandet r räntesats l dB/dt P+r B Genom att sätta termema i ekvation l i relation till BNP erhålles: 2 db/dtp+r-y b där db/dt förändringen i skuldstocken satt i förhållande till BNP p underskott i det primära sparandet satt i förhållande till BNP y tillväxten av BNP b skuldstocken satt i förhållande till BNP För att skuldstocken satt i förhållande till BNP ska hållas konstant dvs db/dt 0 gäller att: o -p/br-y dvs om räntan överstiger BNP-tillväxten måste det primära sparandetuppvisa överskott

En omfattande nettoskuld innebär att de offentliga finanserna blir ytterst känsliga för variationer i ränteläget. Risken att ånyo hamna i ett läge med omfattande budgetförsvagningar ökar därför. Möjligheterna att hantera en situation med negativ tillväxt och kraftigt höjda realräntor minskar större skuldstocken blir.

S98 J Den offentliga omställningen

Olika skuldbegrepp

Förhållandet mellan den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder är ett möjligt sätt att definiera den offentliga sektorns finansiella ställning. I den allmänna debatten förekommer också en rad andra skuldmått. Det kanske vanligaste är statsskulden, vilket i de flesta fall avser statens bruttoskuld. En orsak härtill kan att det vara framförallt är de statsfinansiella problemen som stått i fokus.

Storleken på skulden enligt de olika definitionerna är mycket olika. Statens bruttoskuld uppgick 1994, enligt preliminära beräkningar, till 1 296 miljarder kronor. Den offentliga sektorns nettoskuld uppgick samtidigt till 381 miljarder kronor. Den stora skillnaden förklaras av att staten och framförallt socialförsäkringssektorn i AP-fonderna har stora finansiella tillgångar. Ytterligare ett skuldbegrepp definieras i konvergensvillkoren för deltagande i den ekonomiska och monetära unionen EMU. Där avses den konsoliderade bruttoskulden, dvs. den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld minskad med den offentliga sektorns innehav av egna skuldförbindelser. Innebörden for svenskt vidkommande är bl.a. att AP-fondernas innehav av statspapper ska räknas ifrån den offentliga sektorns bruttoskuld.

Tabell 10.3 Finansiell skuldsättning 1994

Miljarder Procent av BNP kronor Statensbruttoskuld l 296 86 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld l 220 81 Den offentliga sektorns nettoskuld 381 25 Källa: Finansdepartementet.

Då man ska analysera de finansiella underskottens orsaker och konsekvenser finns det anledning att också beakta de reala tillgångar som staten och kommunerna innehar. Storleken den offentliga sektorns finansiella sparande ger inget korrekt mått på hur den offentliga sektorns totala förmögenhet utvecklas. Om underskotten t.ex. balanseras av en motsvarande real formögenhetsuppbyggnad har tillgångamas sammansättning visserligen ändrats, men inte deras sammantagna värde.

Åtskilliga de reala tillgångar den offentliga sektorn

av som förfogar över genererar någon form av avkastning. Affärsdrivande verk, kommunala bolag och fastigheter direkta inkomster i form ger av vinster och hyresintäkter. Andra tillgångar skolor, vägar och som

Den offentliga omställningen 399

sjukhus visserligen en låg direkt pekuniär avkastning, men ger resulterar däremot i samhällsekonomisk avkastning som ger upphov en till skatteinkomster. l och med att dessa tillgångar alstrar inkomster har de betydelse for den offentliga sektorns finansiella sparande och därmed för hur de finansiella tillgångarna och skulderna utvecklas.

Underskottens finansiering

Dagens sparandeunderskott har betydelse inte enbart för den offentliga sektorns framtida utgiftsutrymme utan också for ekonomin i stort. De offentliga underskotten måste balanseras av inlåning från något annat håll, inom eller utom landet. Ekonomin kan delas i en konsoliderad offentlig sektor och en inhemsk privat sektor. Den består av hushåll och företag. senare Nationens finansiella sparande utgörs av det samlade finansiella sparandet i dessa två sektorer. Summan är definitionsmässigt lika med bytesbalansens saldo. Om bytesbalansen visar underskott innebär detta att resurser lånas från omvärlden. Det finansiella sparandet i sektor kan beskrivas som skillnaden en mellan denna sektors bruttosparande och dess investeringar. Bruttosparandet är lika med investeringar och finansiellt m.a.o. summan av sparande. Detta gäller såväl för den enskilda sektorn som för ekonomin i stort. Av detta följer att försvagning av den offentliga sektorns en finansiella sparande definitionsmässigt måste motsvaras av endera

lägre privata investeringar; sämre bytesbalanssaldo; högre privat sparande. -

ekonomi med fullt kapacitetsutnyttjandeleder offentliga l en sluten underskott till minskade privata investeringar eftersom den ökade efterfrågan på lån innebär höjda räntor. I en öppen ekonomi med fria kapitalflöden behöver detta inte bli fallet. Utbudet av lån är då i det närmaste oändligt, dvs. en investerare kan alltid låna pengar utomlands han är beredd att betala den begärda räntan. om Sverige är liten öppen ekonomi inte påverkar världsmarken som nadsräntan. Ökad internationell integration i kombination med avregleringar på såväl kreditmarknad som valutamarknad har fort oss närmare ett läge med fria kapitalflöden. Bristande information är dock

en realitet, inte minst marknaden för krediter avsnitt 5.3. Detta

innebär att olika låntagare möter olika räntor. Farhågor för låntagarens

400 Den offentliga omställningen

möjlighet att fullgöra sina betalningar kan också leda till ränteskillnader, när långivarna kräver en riskpremie utöver marknadsräntan. Enligt livscykelhypotesen bestäms hushållens konsumtion den av förväntade livsinkomsten avsnitt 12.3. Empiriska studier visar att många hushåll låter ökade disponibla inkomster gå till sparande till den del de bedöms vara temporära.

Ricardiansk ekvivalens innebär att hushållen utgår från att offentliga underskott förr eller kommer att resultera i höjda senare skatter eller minskade offentliga utgifter. De skulder uppstår för som den offentliga sektorn uppfattas därför hushållen sätt av samma som om det vore deras egna. Detta skulle innebära att ett offentligt sparandeunderskott leder till ett motsvarande privat sparandeöverskott. Att hushållens sparande ökar när de offentliga finanserna försvagas är de flesta forskare idag eniga om. I vilken omfattning råder det dock delade meningar om. I den utsträckning offentliga underskott inte tränger ut privata investeringar eller leder till ökat privat sparande slår det ut i en försämring av bytesbalanssaldot.

Ett grundläggande antagande har hittills varit att underskotten finansieras genom upplåning. En ytterligare möjlighet är att riksbanken finansierar underskotten genom att trycka En upp mer pengar. ökad penningmängd leder till ökad inflation, allt annat lika. Skuldstockens reala värde tenderar då att minska. Detta innebär att det finns en möjlighet för staten, åtminstone teoretiskt sätt, att med hjälp av ökad inflation urholka skuldens reala värde. För att detta ska vara möjligt krävs att räntekostnaderna för skulden inte påverkas. Uppgången i inflationen får inte leda till m.a.o. att också räntan på statsskulden höjs. Detta skulle möjligt vara om upplåningen har gjorts i inhemsk valuta samtidigt löptiden för som skulden är lång. Om motsatsen gäller, dvs att skulden ska betalas tillbaka i utländsk valuta och/eller upplåningen är kortfristig av natur, uppstår däremot inte denna effekt. Den ökade inflationen driver upp marknadsräntorna samtidigt den valutan tenderar att som egna försvagas. De nominella kostnaderna för skuldstocken stiger då i takt med inflationen. Den svenska statsskulden består mängd finansiella instrument av en med olika förfallodagar. Den genomsnittliga löptiden är två-tre år. Ungefär en tredjedel av statsskulden är utfärdad i utländsk valuta. Den korta löptiden och den stora utlandsandelen innebär att endast en begränsad del av statsskulden kan inflateras bort. För att effekten inte ska bli försumbar måste inflationen dessutom till mycket höga upp nivåer Dillén m.fl. bil. 15.

Den offentliga omställningen 401

Även inte ökad inflation är det mest effektiva sättet att om reducera den offentliga sektorns skulder går det inte att bortse från att en tilltagande skuldsättning ökar risken för inflation. Ju större ränteutgifterna blir, desto starkare och mer omfattande kan kraven på lättnader i penningpolitiken komma att bli. Därtill finns det antagligen gräns for hur mycket placerama är beredda att låna ut. en

Välfärds- och

fordelningseffekter

Hur de offentliga underskotten finansieras har betydelse för fördelning och framtida välfärd:

Om sparandeunderskotten medför minskade investeringar innebär detta en risk for lägre framtida BNP. Uteblivna investeringar ger på sikt en mindre kapitalstock och därmed lägre produktionsnivå än vad som annars skulle varit fallet.

Om sparandeunderskotten resulterar i en försvagad bytesbalans leder också detta till minskade framtida inkomster. Underskott i bytesbalansen innebär en skuldsättning gentemot utlandet. Räntebetalningar på dessa skulder begränsar det framtida konsumtionsutrymmet.

Om sparandeunderskotten leder till en motsvarande uppgång i det privata inhemska sparandet begränsas däremot inte nationens framtida inkomster. När den offentliga sektorn i framtiden amorterar och betalar räntor på sina skulder utgår betalningarna till medborgare i det egna landet.

En omfördelning av inkomster över tiden är liktydigt med en omfördelning mellan generationer. Offentliga underskott som motsvaras av utlandsupplåning eller lägre investeringar innebär en omfördelning av inkomster från framtida generationer till dagens. Den samlade nationalinkomsten blir till följd av underskotten lägre än annars, om inte upplåningen används för att finansiera produktiva investeringar. Stora och bestående underskott är svåra att leva med under en längre tid de inte används för att finansiera investeringar som om leder till att den framtida återbetalningskapaciteten ökar. Fortsatta underskott i det primära sparandet innebär att skulden och räntebetalningarna fortsätter att växa i förhållande till den offentliga sektorns inkomster. Kostnaderna för den växande skulden hotar då att på sikt tränga ut andra offentliga utgifter.

402 Den ojfentliga omställningen

I ett läge med omfattande sparandeunderskott är det viktigt att finanspolitiken vinner tilltro. Det måste framstå trovärdigt att som åtgärder vidtas eller kommer att vidtas i syfte att uppnå långsiktig balans. Misstankar eller förväntningar om motsatsen driver upp räntorna. Ett högre ränteläge hämmar tillväxten och försvårar därigenom den nödvändiga förstärkningen av de offentliga finanserna.

Betydelsen av tillväxt, minskad arbetslöshet och låga

räntor

Det faktum att normen för de offentliga finanserna ett framtida avser tillstånd innebär att möjligheterna att nå det uppsatta målet inte enbart är beroende av besparingarna utan också av den ekonomiska utvecklingen i stort. Hög tillväxt, sjunkande arbetslöshet och låga realräntor gör det lättare att nå balans. Svag tillväxt, fortsatt hög arbetslöshet och stigande realräntor innebär däremot att uppgiften försvåras väsentligt.

För att storleken på sparbetinget ska kunna fastställas krävs en prognos för samhällsekonomins utveckling. Möjligheterna att styra den ekonomiska utvecklingen är begränsade. Detta gäller inte minst i ett läge med omfattande underskott. Huruvida man med ett givet sparkrav kommer att uppnå det uppsatta målet beror förutom sägelsen av den ekonomiska utvecklingen är korrekt. Hur omfattande besparingar som behöver vidtas beror i hög grad på hur sysselsättningen utvecklas. Fler sysselsatta innebär ökade inkomster i form av inkomstskatter och sociala avgifter. Om uppgången balanseras av en motsvarande nedgång i antalet arbetslösa begränsas visserligen effekten på skattesidan, detta uppvägs men mer än väl av den besparing som görs utgiftssidan till följd av minskade kostnader för bl a arbetslöshetsunderstöd. Det bör understrykas att det framför allt sysselsättningsuppär en gång på den privata sidan som ger denna effekt. Ett ökat antal offentliganställda innebär visserligen också att inkomsterna ökar samtidigt som besparingar görs, men till detta ska läggas de lönekostnader som

tillkommer. För att en ökad offentlig sysselsättning som balanseras

av en motsvarande nedgång i antalet arbetslösa ska stärka de offentliga finanserna krävs att de nyanställdas lön är lägre än kostnaderna i vid mening för dem som varit arbetslösa. - -

Ekonomisk tillväxt kan återföras antingen på ett ökat antal sysselsatta eller på att produktionen per sysselsatt växer. Tillväxtens sammansättning har betydelse för hur de offentliga finanserna utvecklas. En produktionsökning som genereras uppgång i av en

Den ofentliga omställningen 403

antalet sysselsatta ett större nettotillskott till den offentliga ger sektorns finanser än vad motsvarande uppgång i produktiviteten en Detta gäller i särskilt hög grad uppgången i sysselsättningen ger. om balanseras motsvarande reducering av antalet arbetslösa. av en På lång sikt förutsätts relationen mellan löner och vinster vara

tämligen konstant. Ett antagande ökad produktivitet, dvs. ökad om produktion arbetad timme, väntas därför leda till högre löner. per Detta resulterar i sin tur i ökade skatteinkomster för den offentliga

sektorns del. På så sätt har förbättrad produktivitet i näringslivet en positiv inverkan på de offentliga finanserna. en Höjda löner i näringslivet tenderar dock att leda till höjda löner

också i den offentliga sektorn. Detta verkar i motsatt riktning. En pro-

duktionshöjning i näringslivet baseras på ökad produktivitet ger som därför mindre positiv effekt de offentliga sammantaget en finanserna utveckling baserad på ökad sysselsättning. Detta ska än en dock inte tolkas att produktivitetens utveckling är av underordnad som betydelse. I ett långsiktigt perspektiv är det rimligt att räkna med att det framförallt är höjd produktivitet och därmed höjda reallöner

än ökad sysselsättning gör att de offentliga inkomsterna snarare som

vaxer.

Tablå 10.2 Tillväxtens sammansättning och dess effekter på de offentliga finanserna

Att tillväxtens sammansättning och inte bara dess nivå har betydelse för de offentliga finanserna visas i följande räkneexempel:

produktionen i näringslivet till faktorpris ökar med 13 miljarder Antag att kronor, dvs procent BNP. Om lönekostnademas andel av förädlingsvärdet en av är oförändrad innebär detta att lönekostnadema ökar med ca sju miljarder kr. Av ungefär hälften dvs 3,5 miljarder kronor att flyta in till dennasumma kommer den offentliga sektorn i form direkta skatter och sociala avgiñer. av

Om produktionsökningen genererats av ett ökat antal anställda samtidigt som arbetslösheten minskat i motsvarandegrad ger detta dessutom en nettobesparing på uppskattningsvis 2,5 miljarder kronor. Tillsammans med inkomsttillskottet innebär detta positiv nettoeffekt på miljarder kronor vilket motsvarar en sex närmare hälñen av BNP-förändringen.

Om produktionsökningen i näringslivet uppkommit genom ökad arbetsproduktivitet uppstår däremot inga besparingarpå den offentliga utgiñssidan. Detta eñersom produktionsökningen i detta fall inte leder till någon nedgångi antalet arbetslösa.Däremot kan lönehöjningama på den privata sidan, som följer av den ökade produktiviteten, resulterai att ocksålönerna i stat och kommuner höjs. Om de offentliganställdas löner höjs på sätt som de privatanställdas skulle samma detta innebära tillkommande kostnad på 1,5 2 miljarder kronor netto för en den offentliga sektorn. Den sammantagna budgetförstärlcningen skulle då stanna vid knappt två miljarder kronor eller ca 15 procent av förändringen i BNP.

404 Den ofentliga omställningen

Inte bara produktionens utan också efterfrågans sammansättning har betydelse för den offentliga sektorns finanser. Ungefär en fjärdedel av skatteinkomsterna består olika varuskatter. Dessa av betalas i huvudsak hushållen. Ökad privat konsumtion av innebär att statens inkomster i form och andra varuskatter ökar. Ökad av moms export och investeringar ger inte upphov till liknande betalningsflöden, åtminstone inte på kort sikt. En annan betydelsefull faktor vid sidan tillväxtens och efterom frågans storlek och sammansättning är ränteläget. Den offentliga sektorns räntebärande skulder beräknas vid årsskiftet 1994/95 överstiga de räntebärande tillgångarna med närmare 500 miljarder kronor. En förändring i ränteläget med en procentenhet innebär således att kostnaderna för nettoskulden ökar alternativt minskar med ca fem miljarder kronor årligen. Detta belopp motsvarar drygt 0,3 procent av BNP.

Den framtida utvecklingen

Stora krav kommer att ställas på den ekonomiska politiken framöver. Det handlar om att skapa förutsättningar för snabb ekonomisk tillväxt och sjunkande arbetslöshet, men det gäller också att vidta nödvändiga budgetförstärkningar. Att utvecklingen skulle bli så godartad att underskotten försvinner av sig självt är inte tillräckligt sannolikt. Hur stora budgetförstärkningar som krävs avgörs i sin tur hur av pass lyckosam den ekonomiska politiken tillväxtsynpunkt. är ur Regeringen har satt upp som mål att stabilisera statskulden som andel av BNP senast år 1998. Under hösten 1994 godkände riksdagen ett fyraårigt program som förstärker de offentliga finanserna 1998 med 56,4 miljarder kronor. Av dessa avser 24,5 miljarder kronor utgiftsbegränsningar och 31,9 miljarder kronor nettoinkomstförstärkningar. I budgetpropositionen 1995 föreslog regeringen ytterligare budgetförstärkande åtgärder om sammanlagt 21,7 miljarder kronor vilka i huvudsak avser besparingar i de offentliga utgifterna. De närmaste åren kommer de offentliga finanserna dessutom att påverkas av tidigare beslutade budgetförstärkande åtgärder, vilka motsvarar tillkommande budgetförstärkningar sammanlagt 18 miljarder ca kronor. Därtill blir ränteutgiftema lägre följd att de som en av sammantagna budgetförstärkningarna ger en lägre offentlig nettoskuld.

Den ofentliga omställningen 405

Tabell 10.4 Sammanställning av hudgetförstärkande åtgärder 1995-1998 Miljarder kronor, saldoeffekt 1998 i 1994/1995 års priser Effekt pá den offentliga sektorns finanser 1998 Tidigare beslutade åtgärder 18,3 Föreslagna utgiñsminskningar 48,3 utgifisminskningar -6,8 Inkomstbortfall p.g.a

Källa: Finansdepartementet.

Om långtidsutredningens basscenario infrias skulle dessa budgetförstärkningar tillräcklig omfattning för att den offentliga vara av sektorns finansiella sparande ska nå balans. Kombinationen av snabb tillväxt i näringslivet och ett minskat resursutnyttjande på den offentliga sidan innebär att den offentliga sektorns inkomster växer snabbt samtidigt som tillväxten på utgiftssidan kan begränsas. Detta innebär att utgiftskvoten gradvis sjunker och ett överskott uppstår i den offentliga sektorns finansiella sparande diagram 10.3.

Diagram 10.3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Procent av BNP

,. Ummer 70 - 65 60 55. .. 5a i.,,r,,...g,:7.'

40 . . . . . . 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källor: SCB och Finansdepartementet.

Att den offentliga sektorns utgifter sjunker i förhållande till BNP innebär inte att utgifterna för den skull minskar i reala termer. Utvecklingen i basscenariot innebär tvärtom att de sammantagna offentliga utgifterna ökar i inte oväsentlig grad. Detta framgår av tabell 10.5, där den nominella utvecklingen av inkomster och utgifter ställts i relation till konsumentprisemas utveckling. Anledningen till

406 Den ojfentliga omställningen

att utgiftskvoten sjunker beror på att BNP ökar snabbare än utgifterna. Det är framförallt den positiva utvecklingen på inkomstsidan som bidrar till att de offentliga finanserna på sikt kan balansera. Den snabba BNP-tillväxten innebär att den offentliga sektorns inkomster ökar med drygt 400 miljarder kronor 1994 års priser mellan 1994 och 2010. Särskilt snabb är inkomstutvecklingen efter sekelsskiftet. Orsaken är att reallönema då stiger i relativt snabb takt.

Tabell 10.5 Förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter Miljarder kronor, 1994 års konsumentpriser

Utgifter

Källa: Finansdepartementet.

Som tidigare påpekats sker det en real uppgång också på utgiftssidan, vilken till viss del motverkar den positiva utvecklingen inkomstsidan. Särskilt stark är utgiftsutvecklingen för offentlig konsumtion. Förklaringen är relativt snabb tillväxt i reallönema en och därmed kostnaderna för offentligt producerade tjänster. Det sker också en uppgång i transfereringama. Två faktorer bidrar till som denna utveckling är den nytillkomna avgiften till EU och ökade pensionsutbetalningar. Såväl antalet pensionärer de genomsnittsom liga pensionernas storlek växer under perioden. Särskilt påtaglig är denna utveckling efter sekelskiftet. Fram till och med 1998 förutsätts budgetförstärkningar 96,4 om

miljarder kronor vidtas tabell 10.4. Dessa åtgärder bidrar såväl till

att förstärka inkomstsidan till att reducera tillväxten på utsom giftssidan mellan 1994 och 1998. En betydande del förbättringen av av den offentliga sektorns finansiella sparande kan återföras på dessa åtgärder. Budgetförstärkningen ska också viktig förutses som en sättning för att ränteläget kan stabiliseras på låg nivå. Detta har i en sin tur avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen i stort och därmed för hur den offentliga sektorns inkomster utvecklas.

Ränteläget har naturligtvis också en direkt inverkan på de offentliga ñnansema. Då skulderna överstiger de finansiella tillgångarna leder höjda räntor till ökade ränteutgifter. Ju högre skuldsättning, desto större betydelse får förändring i ränteläget. Det en

Den offentliga omställningen 407

antagande framtida räntenivåer har därför avgörande som görs om betydelse för den bedömning som görs av möjligheterna att förstärka de offentliga finanserna. Under 1980-talet låg tillväxttakten för BNP beräknad i löpande priser på nivå den offentliga sektorns skuldräntor. samma som

Övergången till negativ real tillväxt och fallande inflation innebar att

detta mönster bröts i början 1990-talet. Den nominella tillväxtav takten för BNP kom då att ligga väsentligt under den offentliga sektorns skuldräntor. Denna utveckling har bidragit till den snabba uppgången i skuldkvoten.

Tabell 10.6 Nominell BNP-tillväxt och implicit ränta den offentliga sektorns räntebärande skulder Procentuella ârsgenomsnitt

Räntebetalningar relativt stocken av räntebärandeskulder. Källor: Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet.

Det ränteantagande gjorts i basscenariot baseras i hög grad på som att inflationen blir låg och att de offentliga finanserna fortsätter att förbättras. Fortsatt stora underskott kan leda till ett högre ränteläge och depreciering kronan. l båda dessa fall ökar kostnaderna för en av skuldstocken.

10.3 Skatter

l långtidsutredningen 1992 kap. 8 fördes en ingående diskussion om skattekvoten och skatters samhällsekonomiska verkningar. Avsikten med detta avsnitt är att analysera de skatteförändringar som genomförts under år. Därefter diskuteras hur framtida skattehöjsenare ningar/sänkningar kan genomföras med hänsyn tagen till olika restriktioner.

för beskattning Principer

Det övergripande syftet med skatter är att finansiera olika offentliga åtaganden. Genom skattesystemets utformning påverkas fördelningen

408 Den ofentliga omställningen

av de disponibla inkomsterna i samhället. Slutligen kan skatter användas i syfte att korrigera olika slags marknadsmisslyckanden.

De flesta skatter ger upphov till samhällsekonomiska kostnader utöver själva skatteuppbörden Agell, 1992. En skatt på t.ex. en vara leder vanligtvis till ett högre pris, vilket påverkar konsumentens val. Eftersom priset förändras i förhållande till andra och tjänster, varor ger skatten upphov till en substitutionsefekt. Detta tenderar att minska konsumtionen av den beskattade varan och öka konsumtionen av andra varor, inklusive fritid. Det innebär en välfárdsforlust. Den samhällsekonomiska kostnaden för att öka skatteintäkterna med en krona är därför normalt sett större än krona, dvs. skatten en

ger upphov till en s.k. överskottsbörda excess burden. Den

samhällsekonomiska kostnaden varierar med olika typer skatter och är av normalt större om skatten höjs på ett sätt som ökar progressiviteten. Men skattehöjningen ger också upphov till en inkomsteâêkt eftersom den disponibla inkomsten reduceras. Denna effekt verkar i motsatt riktning mot substitutionseffekten. Det är inte självklart vad den sammanlagda effekten blir konsumtion och arbetsutbud.

Enbart utifrån ekonomisk teori kan inte bestämma hur man skatterna faktiskt ska utformas. En betydelsefull faktor vid avvägningen är vilka fördelningspolitiska konsekvenser olika skatter som ger upphov till, såväl på kort som lång sikt. Givet en viss eftersträvad fördelningspolitisk profil på skattesystemet, hur ska skatterna på olika skattebaser sättas så att den samhällsekonomiska kostnaden minimeras Två kriterier är vägledande:

i skattebasens känslighet för skattesatsen och ii de administrativa

kostnader i vid mening som olika system är förenade med. Dessa kriterier utgör grundvalen för två olika delvis motstridiga ut- - gångspunkter för beskattning: teorin om optimal beskattning respektive principen om neutralitet.

Teorin om optimal beskattning innebär att ett givet skatteuttag kan ske till minsta samhällsekonomiska kostnad skatten är högst på de om objekt eller verksamheter som påverkas minst av prisförändringar och vice versa. På varuområdet skulle en optimal beskattning innebära att skattesatserna olika nödvändighetsvaror skulle högre än vara skatten på mer priskänsliga varor. Optimal beskattning medför i princip prövning vilken skatt en av som varje enskild verksamhet orkar bära. Problemet är att det är svårt att empiriskt fastställa hur priskänsliga olika skattebaser är.

Den offentliga omställningen 409

Den andra utgångspunkten för beskattning är att man istället ska eftersträva liltformighet mellan olika skatter. Systemet blir mer robust genom att det minimerar möjligheterna till vinster genom olika typer skatteplanering. Det kan också göra det svårare för olika inav tressegrupper att genomdriva selektiva skattelättnader. Likformighet innebär en viss grad av neutralitet mellan olika ekonomiska incitament och överensstämmer med målet om s.k. horisontell rättvisa, dvs. att lika inkomster behandlas lika. Dessutom är ett likformigt skattesystem relativt sett enkelt att administrera.

Utlandet som begränsning

Den svenska skattekvoten ligger idag kring 50 procent, vilket med reservation for skillnader i mätmetoder Fölster, 1990; Ds 1994:133 internationellt sett är en hög nivå. Två faktorer är avgörande för vilken nivå Sverige i längden kan upprätthålla: hur internationellt rörliga olika skattebaser är och vilka realekonomiska variabler som kan vara viktiga för den ekonomiska tillväxten. Båda dessa anses faktorer påverkar valet av skattebas. Omvärldens betydelse varierar mellan olika skattebaser:

På varuområdet antas risken för att skattebasen exporteras vara störst för produkter med högt värde i förhållande till vikt eller volym t.ex. alkohol och tobak. Även för vissa s.k. sällanköpsvaror finns det en risk för att höga svenska skatter leder till ökade inköp utomlands.

Höga skatter på kapitalinkomster kan medföra att vissa -

kapitalägare väljer att spara i utlandet eller att bosätta sig

utomlands. Erfarenheter visar att förändringar i källskatter kan få stor betydelse för placering av kapital.

Arbetskraft brukar betraktas som en internationellt relativt

trögrörlig skattebas. Empiriska undersökningar indikerar att rörligheten för arbetskraft i Västeuropa historiskt sett varit låg. Det finns dock faktorer som talar för att rörligheten kan komma att öka framöver Fölster och Lindström, 1993.

Sverige kan i princip behålla ett högre skattetryck än andra länder under förutsättning att skatteintäktemai större utsträckning härrör från mindre rörliga skattebaser. Även i andra länder kan ekonomiska anpassningskrav tala för en ökad beskattning av mindre rörliga skattebaser. Dessutom kan vissa länder bli tvungna att höja skatterna

410 Den offentliga omställningen

för att klara de krav som den demografiska utvecklingen ställer. Acceptansen för höga skatter hänger naturligtvis också samman med vilka offentliga tjänster och transfereringar som skattebetalarna åtnjuter och vilka värderingar som medborgarna har.

Förändringar i det svenska skattesystemet

Skattereforrnen 1990/91 innebar en rad förändringar av skattesystemet. Omläggningen medförde sänkta marginalskatter, vilket förbättrar den samhällsekonomiska effektiviteten. Skattereformen hade likformigheten som rättesnöre, vilket bl.a. innebar att fler inkomster gjordes skattepliktiga, att momsunderlaget breddades samt att kapitalbeskattningen blev mer enhetlig. Att den optimala beskattningen fick relativt litet utrymme berodde framför allt på de svårigheter man förutsåg vid detaljutfonnning och kontroll. Kunskapen om priskänsligheten för olika varor är begränsad. Även risken för samhällsekonomiskt tveksamma eftergifter olika intressegrupper spelade in.

Sedan reformen trädde i kraft har det genomförts ett antal olika skatteförändringar. I tabell 10.7 redovisas samtliga skatte- och

avgiftsförändringar som beslutats eller aviserats 1991-1994 fördelade

på olika typer av skatter. Effekten av de olika skatteförändringarna har hänförts till det år regelförändringen trätt i kraft. För åtgärder som ger en successivt ökande effekt över tiden innebär detta att hela effekten läggs på det första året, vilket medför en överskattning av faktisk effekt detta år. Undantag har gjorts for indexering av punktskatter där effekten har fördelats fram t.o.m. 1998. Beloppen i raden över totala förändringar måste tolkas med försiktighet.

Den ojfentliga omställningen 411

Tabell 10.7 Beslutade och aviserade skatteförändringar 1991-1998 fördelade på ikraftträdandeår Miljarder kronor, löpande priser 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

- -0,2 0,1 0,5 0,2 -1,0 -1,0

Anm.: Varaktig nettoeffekt för offentlig sektor i ikrañträdandeârets priser och volymer. Källa: Finansdepartementet.

Som framgår tabellen förändringarna av de totala skatteinav var täkterna till följd olika beslut relativt begränsade fram t.0.m. 1994. av Däremot ägde ganska omfattande skatteväxling rum. Framför allt en ökade skatterna på förvärvsinkomster. I huvudsak kan detta hänföras

till införandet s.k. omvänt schablonavdragz och reduktionen av

av grundavdraget för inkomstskatten. Om även egenavgifterna räknas hit höjdes beskattningen törvärvsinkomster ytterligare. Samtidigt av sänktes arbetsgivaravgifterna. de sänkta arbetsgivaravgifterna berörde de beslutade Vid sidan av skattesänkningarna 1991-1994 framför allt fastighetsområdet samt beskattningen kapitalinkomster och förmögenhet. En viktig del av av skattereformen övergången till en separat proportionell beskattning var alla kapitalinkomster. Slopandet av den s.k. dubbelbeskattningen av innebar delvis tolkning begreppet likformighet. Enligt en annan av denna tolkning beaktas inte bara den skatt som betalas av aktieägaren själv utan även den skatt betalas företaget. Från och med 1995 som av tillämpas dock den tidigare tolkningen av principen om likformighet. Mervärdeskatten har differentierats efter skattereformen. Momsen på livsmedel, hotelltjänster, persontransporter m.m. har sänkts till 21 respektive tolv procent, medan den allmänna mervärdeskattesatsen uppgår till 25 procent. Totalt sett har olika punktskatter ökat, i huvudsak på alkohol, tobak och bensin. År 1995 och de närmast kommande åren ökar skatterna avsevärt. Höjningen statlig skatt till 25 procent, minskad indexering av av grundavdrag/skiktgräns och höjda egenavgifter innebär sammantaget betydande höjning skatten på förvärvsinkomster. Därtill kommer en av

2 Tidigare medgavs vid deklarationen ett generellt schablonavdrag för alla inkomsttagare. Från och med 1993 får endast kostnader för resor till och från arbetet över ett visst belopp 6 000 kronor fr.0.m. 1995 dras av.

412 Den oâentliga omställningen

höjda arbetsgivaravgifter, bl.a. till följd av finansieringen av Sveriges avgift till EU. Även beskattningen kapital höjs, framför allt av genom återställande av de tidigare reglerna för skatt på utdelningar och reavinster men också genom höjd avkastningsskatt på pensions- och kapitalförsäkringar.

Vad kan man göra framöver

Det är svårt att konstruera icke-snedvridande skatter. Det är särskilt svårt att höja skatteuttaget från en redan hög nivå utan att detta skapar tillkommande snedvridningar. Däremot är det möjligt att minska de samhällsekonomiska kostnaderna genom en omfördelning skatteutav taget. Det finns flera tänkbara möjligheter att förändra det svenska skattesystemet enligt den optimala beskattningens principer:

Ur effektivitetssynpunkt är beskattningens fördelning mellan olika skattebaser sällan optimal. En hög andel de svenska av skatteintäkterna härrör från direkta skatter. Även varubeskattningen utgör en betydande del. Båda dessa skattetyper är behäftade med betydande överskottsbörda. Beräkningar av skatters marginalkostnad Hansson, 1984 antyder att betydande välfärdsvinster skulle kunna olika skatteväxlingar. göras genom En möjlighet är att minska skatteuttaget på arbetsinkomster genom minskad progressivitet och finansiera detta genom en motsvarande höjning av momsuttaget. Detta skulle dock öka skillnaderna i disponibel inkomst. Beräkningar Aronsson av 1994 indikerar att 1991 års skattereform innebar avsevärd en reduktion av effektivitetsförlusten vid inkomstbeskattning. De skattehöjningar för 1995 och framöver redovisats som ovan innebär att den samhällsekonomiska marginalkostnaden för inkomstbeskattning återigen stigit.

Skatter kan också användas för att påverka resursfärdelningen. - En möjlighet är att mer generellt sänka skatten på arbetskraft och i stället höja den på naturresurser, t.ex. energi och utsläpp av koldioxid. En fördubbling av koldioxidskatten från åtta till 16 öre för industrin och en 25-procentig höjning för hushållen från 32 till 40 öre skulle ge en inkomstökning för staten med ca 2,5 miljarder. Detta motsvarar emellertid mindre än halv en procent av de samlade direkta skatterna och skulle således inte ge utrymme för någon nämnvärd minskning av skattekilen för arbetsinkomster.

Den offentliga omställningen 413

Olika studier tyder att beskattningen av bostadsfastigheter har förhållandevis små snedvridande effekter Jorgensen och Yun, 1990. Fastighetsskatten är högre i många andra länder. En höjning av fastighetsskatten påverkar sannolikt ganska omgående fastighetspriserna så att skattebördan i huvudsak drabbar nuvarande fastighetsägare. En höjd fastighetsskatt kapitaliseras genom lägre fastighetspriser. F ördelningspolitiskt verkar den ganska jämnt eller t.0.m. progressivt. Ju dyrare fastighet eller bostadsrätt och större hyresrätt, desto högre skulle skatten bli. Eftersom en höjd fastighetsskatt påverkar alla skulle relativt små höjningar kunna ge betydande skatteintäkter. Nettoeffekten blir dock betydligt lägre p.g.a. effekter på basbelopp, bostadsbidrag m.m.

Enligt teorin om optimal beskattning borde varubeskattningen vara högre för nödvändighetsvaror och baslivsmedel än på mer priskänslig konsumtion. Sänkningen av momsen på livsmedel innebar snarast ett steg i motsatt riktning. Ett alternativ är att återinföra en enhetlig momssats. En övergång till en enhetlig skattesats 25 procent beräknas öka skatteintäktema med ca 5,2 miljarder kronor. En lägre skattesats på hotell, persontransporter etc. kan försvaras utfrån teorin om optimal beskattning. Om man endast justerar matmomsen blir besparingen 3,6 miljarder.

Teorin om optimal beskattning kan i princip även tillämpas på inkomstbeskattningen. I så fall borde marginalskattema sättas utifrån uppskattningar av arbetsutbudets löneelasticitet. För att minimera de snedvridande effekterna borde marginalskattema vara låga för grupper där arbetsutbudet är känsligt för förändringar i nettolönen, och vice versa. Några empiriska skattningar av löneelasticiteten för olika grupper av inkomsttagare finns inte att tillgå. Däremot finns uppskattningar av mäns respektive kvinnors utbudselasticitet Löfgren, 1990; Aronsson, 1994. Sammantagna visar resultaten att kvinnors arbetsutbud tenderar att vara mer känsligt än mäns för ändringar av nettolönen. I enlighet med teorin for optimal beskattning borde marginalskattema därmed sättas lägre för kvinnor. Det är dock osäkert om sådana skillnader är konstanta över tiden. Hänsyn måste också tas till de fordelningspolitiska effekterna av en differentierad inkomstbeskattning.

En del av tjänstesektorn producerar tjänster som ersätter sysslor i hemmen. Om skattekilama snedvrider valet mellan beskattat och

414 Den offentliga omställningen

obeskattat arbete kan detta inom känsliga områden motverkas genom offentliga subventioner t.ex. av barnomsorg. En annan möjlighet är att tillämpa lägre skatter för beskattade tjänster som i särskilt stor utsträckning konkurrerar med hemarbete eller motsvarande obeskattat arbete Sörenssen, 1993. Optimal beskattning av förvärvsinkomster är förknippad med en rad svårigheter. Lägre skatter för viss arbetskraft skulle sannolikt medföra motsvarande krav från en rad andra grupper. Det skulle antagligen också innebära betydande avgränsnings- och kontrollproblem. Differentierade skatter/avgifter kan leda till att arbetskraft fastnar i vissa sektorer. En kortsiktig maximering av sysselsättningen kan i så fall ge motsatt effekt längre sikt.

Höjda egenavgifter

Skillnaden mellan skatt och avgift är inte självklar. En skatt brukar definieras som en obligatorisk inbetalning som inte är förknippad med en förmån av motsvarande värde. En avgift kan vara obligatorisk utan att vara en skatt, förutsatt att den är förenad med en bestämd förmån. Men det finns också en andra reservation som beror på individens preferenser. Om förmånen ligger på en högre nivå än vad individen skulle ha valt vid ett frivilligt system måste avgiften delvis betraktas som en skatt.

I socialförsäkringssystemen bidrar den svaga kopplingen mellan inbetalda avgifter och erhållna förmåner till skattekilarna. Genom att göra avgifterna mer försäkringsmässiga skulle man kunna minska skattedelen. Som framgått av tabell 10.7 har egenavgifterna ökat. Förmånerna har emellertid inte ökat, vilket inneburit att höjningama i ekonomiskt avseende är likvärdiga med skattehöjningar. l och med att egenavgifterna får större betydelse blir också det andra kravet att för- säkringsgraden inte ska överstiga vad den enskilde önskar betala för en mer påtaglig begränsning. -

Viktigt i sammanhanget är också vilken inkomst egentligen som

försäkras avsnitt 10.6. Den sjuklönegrundande inkomsten SGI

bestäms utifrån den beräknade årsinkomsten även vid uppenbart tillfälliga arbeten. Gällande regler lägger inget hinder för flera heltidsinkomster. I SGI ingår även semesterlön, liksom diverse naturaförmåner och kostnadsersättningar som skattereformen gjorde

Den offentliga omställningen 415

skattepliktiga Om tillfälliga arbetsinkomster lämnades utanför den

allmänna försäkringen, skulle marginaleffekterna för olika former av extraarbete minska. Ett argument mot ökad försäkringsmässighet individnivå i en socialförsäkringarna är risken för högre arbetslöshet och oönskade fördelningseffekter. Om avgifterna ska sättas försäkringsmässigt, dvs. i förhållande till vars och ens risk, så betyder detta antagligen högre avgifter för många låglönegrupper. Ökade egenavgifter lägger emellertid beslag på del av löneutrymmet. Resultatet kan antingen en bli uppåt på lönerna, vilket kan öka risken för varaktig en press arbetslöshet, eller påtaglig minskning av de lågavlönades disponibla en inkomster.

Även för finansieringen den offentliga produktionen kan höjda av avgifter utgöra ett alternativ till skatter. Totalt sett kännetecknas den offentliga verksamheten låg grad av avgiftsfinansiering. av en Förhållandena varierar dock avsevärt mellan olika områden tab. 10.5.

Kommunförbundet l 993 har redovisat framtida

inom varje kommunalt verksamhetsområde. Med gällande lagar och regler bedömer författarna att det vore möjligt att öka avgiftsinkomsterna med 4,5 miljarder 1991 års priser, motsvarande en ca genomsnittlig höjning med knappt 15 procent. Tyngdpunkten ligger äldreomsorg, barnomsorg, VA och fysisk planering. Även inom sjukvården kan det finnas utrymme för avgiftshöjningar. Om detta ska någon märkbar budgeteffekt krävs dock en samtidig höjning av ge gränsen för högkostnadskyddet.

3 RFV Anser 1992:4, refererad i Ds 1994:81.

416 Den offentliga omställningen

Tabell 10.8 Avgifters täckningsgrad för olika kommunala verksamheter 1991 Procent Affársdrivande verksamhet

Teknisk verksamhet

Fritid Idrotts- och fritidsanläggning 8

Kultur

Utbildning

Barnomsorg Förskola och fritidshem 10 Familjedaghem 16 totalt 1l Äldre/handikappomsorg

Källa: Kommunförbundet l 993.

En ökad avgiftsñnansiering påverkar efterfrågan. En minskad andel skatteñnansiering betyder att efterfrågan kommunalt producerade eller finansierade tjänster i större utsträckning kommer att avvägas mot annan privat konsumtion. En avgiftshöjning leder således till att efterfrågan ökar långsammare och kanske inledningsvis sjunker.

Den offentliga omställningen 417

Avgiftshöjningar kan också ge fördelningsmässiga efekter. På vissa områden kan den offentliga konsumtionen förefalla vara av närmast regressiv natur. För många system är nämligen utnyttjandegraden högre för medel- och höginkomsttagare. Trots detta kan den offentliga konsumtionen verka utj ämnade, om man jämför inkomstför-

delningen med respektive utan subventioner Åberg, 1990.

Fritzell 1994 har undersökt fördelningseffekterna av subventioner av hälso- och sjukvård, kommunal barnomsorg, utbildning samt äldreomsorg. Resultaten visar bl.a. att subventioneringen av dessa verksamheter utjämnar mycket kraftigt över livscykeln. Men de offentliga subventionerna inom de undersökta områdena har också

verkat utjämnande på inkomstspridningen efter skatt och subventio-

ner. Däremot skulle även en ganska kraftig höjning av barnomsorgsavgifterna ge relativt begränsade effekter på inkomstfordelningen bland barnfamiljer totalt sett. Beräkningar i rapporten visar att andelen barn

som lever i "relativt fattiga familjer skulle öka marginellt från 5,17

till 5,35 procent om barnomsorgsavgifterna höjdes med 50 procent. Den indirekta effekten på inkomstfördelningen via kvinnors arbetsutbud skulle antagligen bli betydligt större.

10.4 Offentliga transfereringar

Den offentliga sektorns expansion i Sverige är av ganska sent datum. 1950 var den offentliga sektorn i Sverige en av de minsta i något utvecklat industriland. I dag motsvarar de offentliga utgifterna över 70 procent av bruttonationalprodukten. Transfereringarna svarar för drygt hälften. Det är också dessa som har ökat mest sedan 1950 diagram 10.4.

Deñnieras som familjer med inkomster under 50 procent av medianinkomsten.

14 14-1634

418 Den offentliga omställningen

Diagram 10.4 Utvecklingen av offentliga utgifter 1950-1993 Fasta priser index I950l 00 , 1400-

1200- Transfererinar 1000-

800 - Totala

utgifter

600 Invesferinar .. . 400 -

IYIIIIITIIITTIIIIIIIIIIIIIIIII|IIIII|I||III 19 50 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 Källa: SCB Nationalräkenskapema. ,

Den offentliga omställningen 419

Hushållstransfereringar

Den offentliga sektorns transfereringar till hushållen uppgick till 387 miljarder kronor 1993. I relation till BNP motsvarar detta ungefär

25 procent

Transfereringssystemet omfördelar inkomster på i princip tre sätt: genom omfördelning av inkomster över livscykeln, genom försäkring mot mer eller mindre oförutsedda inkomstbortfall och slutligen genom "ren" inkomstomfördelning mellan olika grupper och individer. Den övervägande delen av de samlade transfereringarna handlar om omfördelning av inkomster över livscykeln. Motiven för offentligt engagemang är olika starka i olika delar av tranfereringssystemen.

Systemets rent inkomstomfördelande uppgift kan inte ersättas av ett marknadssystem.

Då det gäller omfördelning över livscykeln dvs. försäkring - mot mer eller mindre förutsebara inkomstbortfall är det från ett effektivitetsperspektiv framför allt det s.k. fripassagerarproblemet som motiverar offentliga ingrepp. I ett civiliserat sammhälle kan man inte acceptera att människor helt hamnar utanför trygghetssystemen om de valt att inte teckna någon försäkring. Detta är dock i första hand motiv för en offentlig finansiering eller reglering om obligatoriska privata för- säkringar av en grundtrjygghet, och inte nödvändigtvis för inkomsttrygghet.

Transfereringssystemets tredje uppgift är att försäkra mot oförutsedda händelser. Olika informationsproblem kan motivera offentliga ingrepp. Ett argument hänger samman med begreppet adverse selection negativt urval. Problemet är att försäkringsbolag inte har tillräcklig information för att differentiera premierna efter risk.° Ett annat problem är att risken att drabbas av t.ex. vissa sjukdomar kan bero på försäkringstagarens beteende s.k. moral hazard. En lösning är att införa en

5Procentsatsen anger transfereringamasstorlek irelation till BNP, men säger inget om den offentliga sektorns andel av BNP. De offentliga utgifterna kan i princip överstiga lOO procent av BNP, eftersom transfereringar beskattasoch därutöver används till konsumtion och investeringar Israel, 1994. ° En enhetlig försäkringspremie kommer att uppfattas som hög av lågriskgrupper och som låg av högriskgrupper. Detta får till följd att en del personer med låg risk väljer att inte teckna försäkringen. Försäkringsbolaget tvingas då höja premien för de återståendeförsäkringstagama, vilket leder till att ytterligare personer väljer att inte teckna försäkringen osv. Till slut kan tjänsten försvinna helt.

420 Den ofentliga omställningen

självrisk eller någon form av bonussystem. Höga informationskostnader kan dock göra det svårt för ett privat försäkringsbolag att avgöra huruvida en person själv kunnat påverka sin situation. Dessa typer av informationsproblem kan leda till att vissa försäkringar inte kommer att erbjudas marknaden.

Hur välfärdssystemen ska utformas är till stora delar en politisk fråga. Ett antal avvägningar förtjänar dock eftertanke. Barr 1992 anger en rad övergripande målsättningar för utformningen av välfärdssystemen. Dessa målsättningar kan ses som restriktioner på den avvägning mellan effektivitet och fördelning som välfärdspolitik i grund och botten handlar om. Åtministone tre aspekter kan läggas begreppet e/fektivitet. Det handlar för det första om att skapa en optimal avvägning mellan välfärdsutgifternas repektive andra utgifters andel av BNP. För det andra måste en effektiv avvägning göras mellan olika poster inom välfárdspolitiken. Det är viktigt att t.ex. transfereringar inte tillåts tränga ut offentlig konsumtion och investeringar som kan ha stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av välfärden. Det gäller inte minst utgifternas fördelning över tiden, då problemet uppstår att

värdera långsiktiga kostnader och nyttor Ds 1994:53. För det tredje

ska finansiering och konstruktion av olika förmåner minimera negativa effekter på t.ex. arbetsutbud och sparande.

En övergripande målsättning för hushällstransfereringarna är att förstärka levnadsstandarden för olika grupper. Till en del är syftet att åstadkomma en grundtrygghet. Varje individ ska få en levnadsstandard över existensminimun. Var miniminivån ligger är dock inte givet. Ett annat mål är att säkra en inkomsttrygghet. Ingen ska behöva drabbas av oväntade och ohanterligt stora inkomstbortfall. Hur detta ska ske genom offentliga transfereringar eller genom t.ex. reglering- ar om obligatoriska privata försäkringar är emellertid inte självklart. -

Den ofêntliga omställningen 421

Tabell 10.9 Offentliga transfereringar till hushåll 1993 Miljarder kronor Inkomsttrygghet

Övriga pensioner inkl. avtalspensioner 14,1 Grundtrygghet

Övriga