Kostnadsutjämning mellan kommuner Bil. 6,betänkande.

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Kostnadsutjämning mellan kommunerna

STRUKTURKOSTNADSUTREDNINGEN

1993:53 sou

0a,

M m

BAL m Statens

offentliga utredningar

WW 1993:53

w Finansdepartementet

Kostnadsutj amning

mellan kommuner

Betänkande

av Strukturkostnadsutredningen

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13370-9 Stockholm 1993 ISSN O375-250X

Till statsrådet och chefen för

finansdepartementet

Den 25 juni 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansepartementet, statsrådet Wibble, att tillkalla en särskild utredare för att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner. Med stöd av bemyndigandet förordnade t.f. chefen för Finansdepartementet, statsrådet Westerberg, samma dag kommundirektören Uno Svaleryd som särskild utredare. Utredningen antog namnet Strukturkostnadsutredningen. Departementschefen, statsrådet Wibble, förordnade med stöd av bemyndigandet, departementssekreteraren Stefan Ackerby, departementssekreteraren Per Bengtsson, departementssekreteraren Anna Carlsson, departementsrådet Mårten Lagergren, sakkunnige Roger Pettersson, avdelningsdirektören Annika Puide, professorn Brita Schwarz, ekonomen Lennart Tingvall samt departementsrådet Sven-Erik Wallin, att biträda utredningen som experter från och med den 3 september 1992. Avdelningsdirektören Hans Olsson förordnades som expert från och med den 15 september 1992. Den 3 september 1992 förordnade departementschefen, med stöd av bemyndigandet, gruppchefen Leif Andersson, ñnanssekreteraren Bo Bengtsson, ekonomichefen Björn Ericsson, ekonomidirektören Kåre Jansson, ekonomichefen Göran Lagerstedt, ekonomidirektören Lars Niklasson, ekonomidirektören Nils Nordman, ekonomichefen David Nyberg,ekonomichefen Stefan Tengberg, sektionschefen Karin Rudebeck, ekonomichefen Gunnar Tidemand samt ekonomichefen Frank Sällström att ingå i en referensgrupp utredningen. Riksdagsledamöterna Lennart Hedqvist m, Olle Schmidt fp, Ulf Björklund kds, Per Olof Håkansson s, Lars-Ove Hagberg v, Bo G

Jenevall nyd samt f .d. riksdagsledamoten sakkunnige Rolf Kenneryd c

förordnades av departementschefen att ingå i en parlamentarisk referensgrupp utredningen. Den 15 februari 1993 entledigades departementssekreteraren Per Bengtsson från uppdraget som expert utredningen. Till huvudsekreterare utredningen förordnades fil.kand. Björn Sundström från och med den 24 augusti 1992. Ekonomen Niclas Johansson och ekonomen Tom Nilsson förordnades som sekreterare från och med den 7 september 1992.

Strukturkostnadsutredningen får härmed överlämna sitt betänkande, Kostnadsutjämning mellan kommuner. Särskilt yttrande har avgivits av departementssekreteraren Anna Carlsson. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 1993

Uno Svaleryd

/Björn Sundström Niclas Johansson Tom Nilsson

O

Innehall

Ordlista

Sammanfattning 13

1 Utredningens uppdrag 17 1.1 Inledning 17 1.2 Kommunalekonomiska kommitténs förslag 17 1.2.1 Inkomstutjänming 18 1.2.2 Utjämning av strukturella skillnader 18 1.2.3 Tillägg för befolkningsminskning 19

1.2.4 Övriga förslag 20

1.3 Kritik mot kommunalekonomiska kommitténs förslag 20 1.4 Kompletteringspropositionen och riksdagens beslut 21 1.5 Direktiven 23 1.6 Utredningens uppläggning 24 2 Strukturkostnadsutjämningen i statsbidragsysstemet 27 2.1 Inledning 27 2.2 Verksamheter som skall omfattas strukturutjämning 28 av 2.3 Strukturkostnadsutjämning i Norge och Danmark 29 2.3.1 Norge 29

3.4 För- och nackdelar med total- resp standardkostnadsmetoden 39 3.5 Kommunalekonomiska kommitténs strukturfaktorer 40 3.6 Val av metod 41

4 Dataunderlag 43 4.1 Allmänt 43 4.2 Statistiska Centralbyráns bokslutsstatistik 43 4.2. 1 Brister i underlaget 43 4.2.2 Kommunala baskostnader 44

4.3 Övrigt dataunderlag 48

4.4 Behov av enhetliga redovisningsprinciper 49

6 Innehåll

strukturella kostnadsskillnader 51 5.1 Inledning 51 5.2 Barnomsorg 51

5.3 Äldreomsorg 56

5.4 Individ- och familjeomsorg 66 5.5 Grundskolan 70 5.6 Gymnasieskola och vuxenutbildning 76 5.7 Vatten och avlopp 79 5.8 Gator och vägar 84 5.9 Kollektivtrafik 87

5.10 Övriga verksamheter 90

5.11 Glesbygdsspecifika merkostnader 94 5.1l.1 Kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd 95 5.12 Storstadsspecifika merkostnader 96 5.13 Skillnader som beror pâ geografiskt läge 96

6.1 Förslag till modell och beräkning av strukturkostnadsersättning 103 6.2 Val förklarande faktorer 104 av 6.3 Strukturkostnadsersättning 106 6.4 Strukturkostnadsersättning och baskostnad 108 6.5 Beräkning av skatteintäkter och statsbidrag 111 6.6 Analys av skillnader i strukturindex och skatteintäkt inklusive statsbidrag 112 6.7 Alternativ beräkning med avseende på kollektivtrafiken i Stockholms län 114 Huvudmannaskap och skatteväxling 117 7.1 Förekomsten av skilda huvudmannaskap 117

7.2 ÄDEL-skatteväxlingen 118

7.3 Skatteväxling i statsbidragssystemet 121

Effekter av förslaget 123 8.1 Regionalpolitiska effekter 123 8.2 Inornregional skatteutjämning 125 8.3 EG-aspekter 126 8.4 Samhällsekonomiska effekter 126 8.5 Strukturkostnadsutjämning och inkomstutjämning 129 8.6 Förslagets införande och avtrappningsregler 129 Förslagets fortlevnad 131 9.1 Uppdatering och dataâtkomst 131 9.2 Folk- och bostadsräkningarna 133

Innehåll nI

Särskilt yttrande 135 Bilagor Bilaga 1 : Utredningens uppdrag direktiven 137 Bilaga 2: Kommunala kostnadsvariationer - En studie av barnomsorgen 1990-1991 141 Bilaga 3: Kommunala kostnadsvariationer En studie av området individ- och familjeomsorg 183 Bilaga 4: Behovs- och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen 199 Bilaga 5: Glesbygdens merkostnader för skola och äldreomsorg 257 Bilaga 6: Teknik och tabeller separat bok

Ordlista

Baskostnad En korrigerad driftkostnad för att göra redovisade kostnader jämförbara mellan kommunerna.

Bidragsår Det år under vilket bidraget utbetalas.

Eget skatteunderlag Antalet skattekronor.

Egen skattekraft Eget skatteunderlag per invånare.

Garanterad skattekraft Grundgarantin i landstingssystemet med tillägg/avdrag för âldersstrukturens inverkan på kostnaderna.

Garantinivâ Den garanterade skattekraften i utjämningssystemet för kommuner uttryckt i procent av medelskattekraften.

Garanterat skatteunderlag Det antal skattekronor som motsvarar den garanterade skattekraften.

Garantiskatteunderlag Det antal skattekronor som motsvarar den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare den 1 november året före bidragsåret och med ett procenttal garantinivâ som årligen fastställs av regeringen.

Grundgaranti Den garanterade skattekraften i landstingssystemet uttryckt i procent av medelskattekraften.

10 Ordlista

Grundbelopp Motsvarar tillskjutande skatteunderlag multiplicerat med en enhetlig skattesats för kommunerna i resp län. Den länsvisa enhetliga skattesatsen skall motsvara 95% av 16 kr plus tillägg för skatteväxlingar med 95 % av skatteväxlingssatsen.

Landstingsfria kommuner De kommuner, Göteborg, Malmö och Gotland, som inte ingår i ett landsting utan själva bedriver sådan verksamhet som normalt sköts av landsting.

Medelskattekraft Antalet skattekronor per invånare i riket.

Neutraliseringsavgift Ett antal kronor per invånare som kommunernas skatteutbetalning minskas med för att kompensera för vissa verksamhets- och regelförändringar.

Skattekraft skatteunderlaget dividerat med invånarantalet.

Skattekronor Summan av den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara inkomsten för samtliga skattskyldiga dividerat med 100.

Skattesats Den andel av den beskattningsbara inkomsten som invånarna betalar i skatt till kommun resp landsting. Benämns även utdebitering och uttrycks i kronor per skattekrona kr/skkr.

Standardkostnad Ett nationellt genomsnitt för per capitakostnaden för en viss verksamhet.

Standardkostnadsersättning En teoretiskt beräknad ersättning för en viss verksamhet för respektive kommun. En ersättning som överstiger standardkostnaden för verksamheten indikerar att kommunen har strukturella merkostnader för verksamheten ifråga.

Ordlista 11

Strukturkostnadsersättning Summa standardkostnadsersättningar.

Strukturkostnadsindex Strukturkostnadsersättning i förhållande till det vägda medelvärdet av summa strukturkostnadsersättningar i riket.

Tillskott av skatteunderlag Det antal skattekronor varmed det egna skatteunderlaget understiger garantiskatteunderlaget.

Uppräknad medelskattekraft Antalet skattekronor i riket tvâ år före bidragsåret multiplicerat med uppräkningsfaktom och dividerat med antalet invånare i riket.

Uppräknat skatteunderlag Antalet skattekronor tvâ âr före bidragsâret uppräknat med uppräkningsfaktom.

Uppräkningsfaktor Den faktor som används för att fastställa uppräknat skatteunderlag resp uppräknad medelskattekraft för bidragsâret beräknas av Riksrevisionsverket.

Sammanfattning

Inledning I juni 1992 beslutade riksdagen om ett nytt statsbidragssystem kallat statligt utjänmingsbidrag för kommuner. Utjämningsbidraget består av tre delar

inkornstutjänming där alla kommuner garanteras en minsta -- en inkomstnivå, f n ca 126 procent av medelskattekraften i riket ett strukturellt tillägg/avdrag med avseende kostnader och behov tillägg för befolkningsminskning -

Omfördelningen med avseende pâ strukturellt betingade skillnader görs helt mellan kommunerna och utan finansiellt bidrag från staten. Det nya systemet bygger i allt väsentligt pâ kommunalekonorniska kommitténs KEK:s förslag till nytt statsbidragssystem för kommuner som lades fram i december 1991. Kritiken mot KEK:s förslag vad avser strukturkostnadsutjärnningen i systemet var stark, varför regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att vidareutveckla systemet för strukturutjänuiing. Enligt direktiven skall strukturkostnadsutjämningen leda till att alla kommuner efter utjämningen skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva en kommunal verksamhet med given ambitionsnivâ. Det handlar således om att kunna erbjuda "samma standard till samma pris". Kommunerna skall inte kompenseras för skillnader i servicenivå, kvalitét, avgiftssättning och effektivitet. De strukturella skillnaderna mellan kommunerna skall kunna mätas med förklarande opåverkbara variabler som löpande kan uppdateras.

Val av metod Utredningen har analyserat strukturella behovs och kostnadsskillnader för varje slag av kommunal verksamhet var för sig. För varje verksamhet har en s k standardkostnadsersättning beräknats. Summan av de beräknade standardkostnadsersättningarna utgör kommunens strukturkostnadsersättning. Strukturkostnadsersättningen jämförs med det vägda medelvärdet för riket varvid ett strukturkostnadsindex erhålls. Om kommunen har en högre strukturkostnadsersättning än det vägda medelvärdet för riket får den ett strukturtillägg som betalas i form av ett

14 Sammanfattning

strukturavdrag från kommuner vars strukturkostnadsersättning ligger under det vägda medelvärdet. Strukturkostnadersâttningen i kronor/invånare utgör utredningens förslag till strukturkostnadsutjämning. Den använda metoden kallar jag för standardkostnadsmetoden. En alternativ metod till standardkostnadsmetoden är den k totalkostnadss metoden som bl a användes av KEK. Jag bedömer att standardkostnadsmetoden har avgörande fördelar eftersom modellen byggs upp del för del och kan analyseras i sina beståndsdelar. De strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna kan beräknas med hjälp av många olika förklaringsvariabler. Det blir också lättare att känna igen strukturfaktorerna utifrån erfarenheter i det dagliga arbetet.

Faktorer som förklarar strukturella kostnadsskillnader Den faktor som framför allt förklarar strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna är åldersstrukturen. De kommuner har många som äldre, barn och skolbarn erhåller generellt en högre strukturkostnadsersättning. Vad beträffar barnomsorgen erhålls en högre standardkostnadsersättning om kommunen har många barn och om barnens föräldrar förvärvsarbetar. Andra strukturella faktorer som vägts in i barnomsorgens standardkostnadersättning är långa vistelsetider i omsorgsverksamheten samt en ökad efterfrågan på fritidshem i stora städer. Strukturella kostnadsskillnader inom äldreomsorgen kan förklaras med åldersstrukturen och pensionärernas socio-ekonomisk status samt det faktum att äldreomsorgen i glesbygd är dyrare grund hemtjänstens av merkostnader för långa resor och en hög andel institutionsboende. Den socio-ekonomiska faktorn speglar ett större vårdbehov för arbetare än för tjänstemän och att ensamstående behöver mer service än sammanboende. När det galler kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg finns avsevärda skillnader mellan olika kommuner. Kostnaderna är speciellt höga i storstäderna och i vissa förortskommuner. Utredningen förklarar dessa skillnader med ett antal faktorer har ett indirekt som orsakssamband med kostnaderna indikatorer på höga kostnader, t ex andelen ensamstående kvinnor med barn och en tät bebyggelsestruktur. Kostnadsskillnadena inom grundskolan förklaras med andelen barn i grundskoleåldern, omfattningen av hemspråksundervisning, och gles en bebyggelsestruktur. Glesbygden har högre kostnader på grund många av små skolenheter och långa avstånd vilket påverkar skolskjutskostnaderna. Strukturella kostnadsskillnader inom gymnasieskolan kan förklaras med andelen ungdomar i åldern 16-18 år, inackorderingsersättningar, samt elevernas linjeval. I standardkostnadsersättningen för gymnasieskolan har hänsyn endast tagits till de två förstnämnda faktorerna. Jag anser dock att även elevernas linjeval skall ingå som en strukturell faktor. Därför bör Skolverket få i uppdrag att utarbeta en linjevalsfaktor. När det gäller vatten- och avlopp kompenserar utredningen för strukturella merkostnader som kan hänföras till gles bebyggelsestruken tur med långa ledningslängder samt svåra geotekniska förhållanden.

SOU 1993 :53 Sammanfattning 15

Utredningen kompenserar inte för driftunderskott till följd av att kommunerna har låga anläggningsavgifter. Beträffande gator och vägar kompenseras för merkostnader som kan hänföras till det strukturella slitaget. Detta utgörs av dels ett trafikberoende slitage, dels ett klimatberoende slitage. I standardkostnadsersättningen för kollektivtrafiken har jag tagit hänsyn till de strukturfaktorer som jag funnit relevanta i sammanhanget. Storleken staden storstadsområdet antas utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. De långa avstånden i skogslänen antas också strukturell faktor. Vissa speciella kommuner, tex Öckerö med vara en sin omfattande färjetrafik erhåller också ett tillägg för struktur i standardkostnadsersättningen. I sammanhanget bör nämnas att kommunerna i Stockholms län inte kompenseras för kollektivtrafiken i utredningens huvudförslag eftersom verksamheten bedrivs och finansieras av landstinget och att skatteutjämningssystemet för landstingen tar viss hänsyn till detta. Utöver vad som ovan nämnts har utredningen beräknat merkostnader för

administration, räddningstjänst och lokala resor i små och ytstora kommuner klimatets inverkan på uppvärmningskostnaderna kallortstillägg, samt höga bygg- och underhällskostnader där kostnadsläget är högt. -

strukturkostnadsersättning och intäktsutfall Strukturkostnadsersättningen varierar från ca 16 000 kr/ inv Stenungsund till ca 23 700 kr/inv Dorotea. Totalt omfördelas ca 3,7 miljarder kr mellan kommunerna. Kommuner som betalar till systemet är förortskommuner och kommunerna i Skåne, Halland, Västergötland och Västmanland. De tre storstäderna och glesbygdskommunema, tillhör den kategori av kommuner som erhåller ett tillägg för strukturella merkostnader. När strukturkostnadsersättningen lagts in i det totala statsbidragssystemet kan summan av skatteintäkter och statsbidrag beräknas och jämföras med utfallet i tidigare statsbidragssystem. I mina beräkningar som avser 1993 har jag jämfört utfallet av utredningens förslag med ett alternativ som bygger på 1991 års statsbidragssystem före förändringarna framskrivet till 1993. Utredningens förslag ger de största inkomstökningarna i Göteborg, Malmö och Stockholm, vilket beror på att utredningen kompenserar för höga merkostnader för individ- och familjeomsorg. Flertalet kommuner

i Skåne, Halland, Älvsborgs, Skaraborgs, Sörmlands, Göteborgs- och

Bohus län fâr inkomstökningar med mellan en och tio procent. Kommuner som får sänkta inkomster kan indelas i tvâ olika grupper. Den första gruppen är förortskommuner till Stockholm, Göteborg och Malmö med hög egen skattekraft och som tidigare haft höga specialdesti-

16 Sammanfattning

nerade statsbidrag till skola och barnomsorg. Den andra gruppen består av kommuner i Blekinge, Värmland, Dalarna och Norrland som haft en hög grundgaranti i det tidigare skatteutjämningssystemet och där utredningens förslag inte ger samma ersättning. Inkomstminskningen är särskilt stor i Norrbotten generellt och i kommuner som tidigare erhållit extra skatteutjänmingsbidrag. Utredningen har inte särskilt beaktat de faktorer som berättigat till extra skatteutjänmingsbidrag.

Övriga uppdrag och förslag

Utredningen har också haft till uppgift att bedöma regionalpolitiska- och samhällsekonomiska effekter av förslaget. Jag anser att inkomstminskningama för glesa och ytstora kommuner i Norrland och i vissa Bergslagskommuner är så stora att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag skall införas. Detta skall bl a kompensera för näringslivsbefrärnjande åtgärder samt att det privata näringslivet i kommunerna inte kan fungera på kommersiella grunder och att kommunerna av den anledningen måste ta på sig ansvaret för vissa nödvändiga funktioner. Jag anser att mitt val av faktorer i strukturkostnadsutjämningen stödjer och främjar verksamheter som är samhällsekonomiskt lönsamma. lncitamenten i dessa faktorer är starkare än de som erhålls vid en minskad inkomstutjämning. Utredningen har även behandlat ett antal frågor som berör huvudmannaskap och skatteväxling. Jag föreslår att en mellankommunal kostnadsutjämning med avtrappning återinförs på grund ÄDEL-överenskommelsens effekter. av Jag föreslår också att utjämningsbidraget beräknas på en enhetlig skattesats. När det gäller den fortlöpande uppdateringen av det föreslagna systemet för strukturkostnadsutjämning anser jag att

systemet skall modifieras årligen med hänsyn till eventuella för- ändringar i lagstiftning och huvudmarmaskap det är nödvändigt att göra en mer genomgripande översyn - av systemet minst vart femte år kostnadsersättningama i systemet skall räknas årligen med - upp nettoprisindex variablerna faktorerna i modellen uppdateras årligen de fasta ersättningarna i modellen låses mellan givna uppdaterings- tillfällen

En fortlöpande uppdatering av utjämningsmodellen kräver också att folk- och bostadsräkningama genomförs vart femte år. I annat fall måste de för utjämningsmodellen erforderliga uppgifterna göras tillgängliga på annat sätt.

Utredningens uppdrag

1 Inledning

Med anledning av regeringens förslag i 1992 års kompletteringsproposition har riksdagen beslutat om ett nytt statsbidragssystem för landets kommuner. Det nya systemet statligt utjämningsbidrag som trädde i kraft vid årsskiftet 1992/93 bygger i allt väsentligt på kommunalekonomiska kommitténs KEK:s förslag till nytt statsbidragssystem för kommuner som lades fram i december 1991. Huvuddragen i KEK:s förslag mottogs positivt av remissinstansema. Däremot var kritiken stark mot förslaget till strukturkostnadsutjämning i systemet. Mot denna bakgrund har regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att vidareutveckla systemet för strukturkostnadsutjänming.

1.2 Kommunalekonomiska kommitténs

förslag

Den kommunalekonomiska kommitténs förslag till nytt statsbidragssystem för kommuner redovisas i betänkandet "Kommunal ekonomi i sarnhällsekonomisk balans statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer", SOU 1991:98. Syftet med förslaget är att

stimulera till förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn, fördela statsbidragen efter generella principer, ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i utdebitering bara avspeglar skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå, eliminera behovet av särskilda inomregionala utjämningssystem, samt att minska rundgången av pengar mellan stat och kommun. -

För att uppnå ovan nämnda målsättningar föreslog KEK att såväl den allmänna som särskilda skatteutjämningsavgiften samt avräkningsskatten skulle avskaffas o rn år 1993. Ett annat förslag var att 17 av de tidigare specialdestinerade statsbidragen till kommunerna skulle avskaffas tillsammans med skatteutj ämningsbidraget och det extra skatteutj änmings-

18 Utredningens uppdrag

bidraget. Kommittén ansåg vidare att de kommunala bostadstilläggen och bostadsbidragen borde bli statliga angelägenheter. Som ersättning för det tidigare bidragssystemet föreslog KEK ett nytt generellt statsbidragssystem, kallat statligt utjämningsbidrag till kommuner. Utjämningsbidraget består av tre delar

ett bidrag för kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå, uttryckt som andel av en uppräknad medelskattekraft, tillägg till resp avdrag från bidraget grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden, samt tillägg för befolkningsminskning -

1.2. 1 Inkomstutjämning

Inkomstutjämningen innebär att kommunerna får ett grundbelopp som beräknas utifrån ett tillskjutande skatteunderlag och en för alla kommuner enhetlig skattesats. Det tillskjutande skatteunderlaget bestäms dels utifrån en generell inkomstgaranti relaterad till en uppräknad medelskattekraft och dels utifrån kommunernas uppräknade skatteunderlag. Med uppräknad medelskattekraft avses det totala skatteunderlaget per invånare i riket tvâ år före bidragsåret multiplicerat med en uppräkningsfaktor. Med uppräknat skatteunderlag avses kommunens skatteunderlag två år före bidragsåret multiplicerat med en uppräkningsfaktor. Med tillskjutande skatteunderlag avser KEK 95 procent av det antal skattekronor varmed kommunens uppräknade skatteunderlag understiger det garanterade skatteunderlaget, vilket kommunnivå beräknas utifrån senaste befolkning. Om kommunens uppräknade skatteunderlag understiger det garanterade skatteunderlaget föreslås att kommunernas grundbelopp skall beräknas genom att multiplicera det tillskjutande skatteunderlaget med en enhetlig skattesats på 18,30 kronor. De kommuner som har en så hög egen skattekraft att de inte berörs av inkomstutjämningen bör enligt kommitténs mening inte vidkännas något avdrag eller tillägg grund av strukturella förhållanden.

1.2.2 Utjämning strukturella skillnader

av Enligt KEK:s förslag skall strukturella förhållanden i resp kommun kunna ge tillägg eller avdrag från grundbeloppet i inkomstutjämningen. Kostnadspâverkande strukturella förhållanden vägs in i bidragssystemet med utgångspunkt från ett för varje kommun fastställt strukturkostnadsindex. Indextalet beräknas utifrån faktorerna

klimat glesbygds/tätortsgrad âldersstruktur och social struktur. -

Utredningens uppdrag 19

Som indikator för en klimatfaktor använder KEK ett uppvärmningsindex som togs fram i början av 1980-talet för att klargöra klimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunägda fastigheter. Den geografiska faktorn som indikerar gleshet har operativt deñnierats som ytan dividerad med folkmängden multiplicerad med den andel av befolkningen som bor utanför tätort med minst 500 invånare. Den faktor som speglar åldersstrukturen består av ett åldersvägt index sammansatt utifrån olika åldersgruppers andel av kommunernas nettokostnader samt antalet invånare i resp åldersgrupp. Som social faktor föreslår kommittén summan av andelen förtidspensionärer och andelen barn med ensamstående förälder. KEKzs strukturindex är härledd med hjälp av multipel regressionsanalys. Med denna metod försöker man förklara sambandet mellan ett antal strukturfaktorer oberoende variabler med kommunernas nettokostnader beroende variabel. De av KEK valda faktorerna förklarade ca 75 procent av den totala variationen i kostnaderna. Klimatfaktom bidrar med över hälften 56% när det gäller förklaringen till kostnadsvariationen mellan kommunerna. Åldersfaktom bidrar med 29,9 den sociala procent, faktorn med 13,8 procent och gleshetsfaktom med 0,3 procent. Vilka konsekvenser de valda faktorerna får i form av högsta resp lägsta kostnadsbidrag till kommunerna uttryckt i kronor per invånare framgår av tabell 1.1 nedan.

Tabell 1.1 Lägsta resp högsta kostnadsbidrag för varje strukturfaktor Kr/inv räkenskapsåret 1990 Ålder Social Gles Klimat

Lägsta 5 963 1 627 0 11 748 Högsta 8 094 5 459 4 640 18 927

Källa: KEK.

I sammanhanget bör påpekas att kommittén även föreslog att indextalen för resp kommun skulle avrundas till medelvärdet i jämna intervall om två enheter. Ett index mellan 91 och 93 skulle ges värdet 92 osv. Dessutom föreslogs en spärregel med en minimi- resp maximigräns för index på 92 resp 128. Behovet av en spärregel motiveras med att extremt låga eller påtagligt höga index skulle få alltför stora konsekvenser i bidragsfördelningen.

1.2.3 Tillägg för befolkningsminskning

För kommuner som haft en befolkningsminskning på mer än två procent under den senaste femårsperioden föreslog KEK ett tillägg. Detta uppgår till 40 procent av den uppräknade medelskattekraften per invånare för den del av befolkningsminskningen som överstiger två procent.

20 Utredningens uppdrag

1.2.4 Övriga förslag

Utöver ovan nämnda förslag lade kommittén också fram förslag om

vissa förändringar i statsbidragen till landstingen ett nytt system för utbetalning av kommunalskatt att den inomregionala utjämningen i Stockholms län skulle avvecklas att särskilda övergångsregler skulle tillämpas vid införandet av det statliga utjänmingsbidraget, samt att de kommuner som får bidragsminskningar mer än 6 procent, mätt som andel av kommunernas kostnader, till följd av det nya systemet, bör utredas särskilt till grund för eventuellt extra åtgärder.

1.3 Kritik mot kommunalekonomiska kommitténs

förslag

När det gäller de principiella utgängspunktema i KEK:s förslag "med alla pengar i en påse" i stället för specialdestinerade statsbidrag tillstyrkte en stor majoritet av remissinstansema förslaget. Flertalet remissinstanser var också överens om att alla kommuner bör ges likvärdiga förutsättningar för kommunal verksamhet. Beträffande inkomstutjämningen ansåg några kommuner i Stockholms län, Göteborgs- och Bohus län samt i Malmöhus län, att KEK:s förslag är för långtgående med tanke på incitamenten för att öka den egna skattekraften. Andra kommuner kritiserar förslaget med avseende pâ minskningen av tillskottet med 5 procent med motiveringen att det strider mot utjärrmingstanken. Förslaget till utjämning med hänsyn till strukturella kostnadsskillnader blev hårt kritiserat av remissinstansema. Kritiken riktar sig mot dels metoden multipel regressionsanalys dels mot urvalet av faktorer och deras genomslag vid beräkningen av tillägg och avdrag. Metodkritiken handlar a om att modellen uppfattas som svårförståelig och att den är instabil över tiden. Vidare har ett flertal remissinstanser och fristående forskare påpekat att den statistiska analysen enbart visat att vissa variabler samvarierar med kommunernas kostnader. Analysen ger däremot inte något besked om orsaken till samvariationen eller om valda faktorer överhuvud taget är relevanta i sammanhanget. Forskarnas uppfattning är att en del av de valda faktorerna inte är kausala, vilket innebär att man anser att det inte finns något orsakssamband mellan faktoremas värde och kommunernas kostnader. En majoritet av remissinstansema ansåg att klimatfaktoms stora genomslag fått orimliga konsekvenser. De ansåg att kostnader som hänger samman med geografiskt läge och klimat visserligen skall beaktas i det nya utjämningssystemet men att en sådan faktor skall ges mindre vikt och dessutom utformas på så sätt att man inte får de tröskeleffekter som KEK:s förslag för med sig. Gleshetsfaktom i förslaget borde enligt ett flertal kommuner omdefinieras. För flertalet kommuner i landet har

Utredningens uppdrag 21

faktorn ingen större betydelse. Däremot ger den ett stort genomslag i Norrlands inland där den fördelar pengar ett otillfredsställande sätt mellan kommunerna inbördes. Åldersfaktorn borde enligt många remissinstanser ökad vikt. En ges en del anser att man borde överväga att utforma åldersfaktom skild från strukturindex. Den sociala faktorn skulle enligt kommittén spegla avvikande kostnader på grund av den sociala strukturen. Det borde enligt remissinstansema noga prövas om den valda faktorn verkligen speglar sådana skillnader. En del remissinstanser ansåg att den valda faktorn inte tar tillräcklig hänsyn till storstädemas sociala problem. Flera remissinstanser ansåg att strukturindex borde kompletteras med flera faktorer, t ex sådana som mäter arbetslöshet, barnomsorg, näringslivsstruktur, hyres- och lönenivåer, storstadsproblem och öarnas speciella problem. Vidare framhölls att kommittén inte förmått att fånga upp och eliminera skillnader som beror på effektivitet och service. Många remissinstanser ansåg att den föreslagna spärregeln med en minimi- resp maximigräns för strukturindex var ett främmande inslag i bidragssystemet. Vidare påpekade ett flertal instanser vikten av att även de som ligger utanför inkomstutjämningen skall få avdrag grund av strukturella skillnader.

1.4 Kompletteringspropositionen och riksdagens

beslut

I 1992 års kompletteringsproposition prop. 1991/92: 150, del II, FiU29, rskr. 345 föreslår regeringen ett nytt statsbidragssystem för kommunerna. Förslaget överensstämmer i stort med KEK:s förslag. De mest väsentliga förändringarna sammanfattas nedan.

specialdestinerade statsbidrag som avvecklas Kommittén föreslog att 17 specialdestinerade statsbidrag till kommunerna skulle avvecklas och ingå i "påsen" i det nya systemet. Regeringen föreslog en avveckling av 10 statsbidrag, se tabell 1.2.

22 Utredningens uppdrag

Tabell 1.2 Specialdestinerade statsbidrag som föreslås avvecklade

Bidrag KEK Prop.

Barnomsorg Hemspråk Social service Färdtjänst Bostadsanpassning Statskommunalavägar Skolväsendet Svenskaför invandrare Komp. för juridiska personer Bidrag till länstrafikanläggningar Beredskapsplanläggning Missbruks- ungdomsvård Insatser mot AIDS Regionala teatrar Regionala muséer Regionala bibliotek lfolkbibliotek Ateranvändning av lyftanordningar

Summa l 10

Inkomstutjämningen

Regeringen har ändrat KEK:s definition det tillskjutande skatteav underlaget så att det motsvarar hela skillnaden mellan eget och garanterat skatteunderlag. Till skillnad från KEK föreslog regeringen också en länsvis differentiering av den enhetliga skattesats skall tillämpas vid som beräkningen av grundbeloppet. Enligt propositionen skall den länsvisa enhetliga skattesatsen motsvara 95 16 kr plus tillägg för den procent av skatteväxling som skett till följd äldrereforrnen ÄDEL och andra av huvudmarmaskapsförändringar. Motivet till förändringen är enligt propositionen en önskan om större samstämmighet mellan utjämningssystemen för kommuner och landsting med anledning skatteväxlingen av för ÄDEL.

Utjämning av strukturella skillnader

Regeringens förslag överensstämde i stort med kommitténs. De ändringar som gjordes i propositionen jämfört med KEK:s förslag innebar bl att a klimatfaktorns vikt i strukturindex justerades ner på så sätt att en restriktion lades på det värde som variabelns parameter skulle tillåtas anta i regressionsanalysen. Parametervärdet i regressionsanalysen blev 13 027 medan restriktionen innebär att parametern antar värdet 10 000. Kommittén föreslog att strukturindex skall avrundas i jämna intervall två om enheter. Regeringen föreslog att avrundningen i stället görs till tiondels procentenheter. Vidare föreslog regeringen att den av KEK föreslagna spärregeln på en minimi- resp maximigräns för strukturindex inte införs.

Utredningens uppdrag 23

Det infördes också en regel med innebörden att en kommun inte kan få bidrag för en negativ struktur till den del som kommunens egna skattekraft överstiger grundgarantin.

Tillägg för befolkningsminskning Regeringens förslag överensstämde med kommitténs.

Övrigt

l propositionen bedömde regeringen att en mer ingående analys behövde göras för att utveckla grunder och metoder för utjämning av strukturella skillnader inom ramen för det nya statsbidragssystemet. Mot denna bakgrund föreslogs att en expertgrupp tillsätts för att vidareutveckla systemet för strukturutjämning. Denna expertgrupp borde också enligt regeringens mening ägna uppmärksamhet den inomregionala utjämningsproblematiken i Stockholms län. Regeringens förslag till övergångsregler för åren 1993 och 1994 innebär att ingen kommun skall vinna eller förlora bidrag överstigande 1,5 procent av kommunens beräknade sammantagna inkomster av skatter och bidrag enligt ett särskilt frarnräknat referensaltemativ år 1993. För år 1994 skulle skillnaden mellan bidraget för år 1994 och utbetalade utjämningsbidrag år 1993 högst få uppgå till 3 procent av summan av skatteinkomstema år 1994 och utbetalat utjämningsbidrag år 1993. Den 9 juni 1992 beslutade riksdagen om ett nytt statligt utjämningsbidrag till kommuner i enlighet med regeringens förslag.

1.5 Direktiven

Den 25 juni 1992 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner. Som särskild utredare utsågs kommundirektören Uno Svaleryd Östersund. Utredningen antog namnet Strukturkostnadsutredningen. Dess direktiv dir. 1992:77 återfinns i bilaga En utgångspunkt för uppdraget är att alla kommuner efter utjämningen skall ha likvärdiga förutsättningar för att bedriva kommunal verksamhet med given ambitionsnivå. Skillnader som skall vägas in i omfördelningsmodellen skall grundas förhållanden som kommunen inte kan påverka. En annan utgångspunkt är att staten inte deltar finansiellt i utjämningen, vilket innebär att skillnaderna bör utjärrmas genom en omfördelning av resurser från kommuner med gynnsamm struktur till kommuner med ogynnsam struktur. Den metod som föreslås skall också vara förenlig med övriga delar i det nya statsbidragssystemet.

24 Utredningens uppdrag

I uppdraget ingår att

granska olika metoder för att mäta och jämna ut kostnadsskillnader, -kritiskt granska de faktorer som dels föreslagits av den kommunal- ekonomiska kommittén, dels remissinstansema, föreslå relevanta faktorer som ett rättvist sätt återspeglar olikheter i kostnader beroende på strukturella, för kommunen opâverkbara, förhållanden, sträva efter att använda rättvisande data och redovisning med möjlig- heter till säker och kontinuerlig dataátkomst, samt att - ge förslag rörande modellens löpande uppdatering.

En ytterligare fråga som bör utredas är om de grundläggande syften som den inomregionala utjämningen i Stockholms län avser att tillgodose kan inrymmas inom den modell som utredaren föreslår. Enligt direktiven bör utredaren biträdas av en eller flera referensgrupper med god insikt i kommunala förhållanden. Utredningen skall vidare beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angáende dels utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, dels EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43 och dels direktiven om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir 1992:50. Det nya systemet för strukturkostnadsutjämning skall kunna gälla från den 1 januari 1995.

1.6 Utredningens uppläggning

Strukturkostnadsutjämningens uppgift i det nya statsbidragssystemet, se figur 1.1, är bl a att kompensera för strukturella faktorer som gör att behovet av eller kostnaderna för kommunal service är högre än normalt i vissa kommuner.

Figur 1.1 Det nya statsbidragssystemet principskiss

INKQMST- STRUKTUR- BEFOLKNINGS- UTJAMNING TILLAGGI MINSKNING AVDRAG + Ca 127 % av Med avseende Om större än medelskatte- på kostnader 2 % under de kraften och behov senaste 5 åren

Eftersom staten, till skillnad från i inkomstutjämningen, inte bidrar finansiellt till strukturkostnadsutjämningen kan den betraktas som en mellankommunal kostnadsutjänming som av skilda skäl, främst administrativa, genomförs i statlig regi. Utjämningen skulle lika gärna kunna ske utanför statsbidragssystemet. Vi har därför valt att först konstruera ett strukturkostnadsindex som speglar strukturella behovs- och kostnadsskillnader generellt. Därefter för vi in föreslaget index i det totala

Utredningens uppdrag 25

statsbidragssystemet och redovisar vilka konsekvenser det får för kommunerna i olika regioner. Allmänna överväganden kring statsbidragssystemets funktion och omfattning samt vad statsbidragssystemet bör kompensera för redovisas i kapitel 2. I enlighet med direktiven för uppdraget har utredningen kritiskt granskat de strukturfaktorer som föreslagits av KEK. Resultatet av denna granskning redovisas tillsammans med en teoretisk genomgång av olika metoder för att isolera opåverkbara strukturfaktorer för kostnadsutjämning i kapitel 3. Utredningens relativt omfattande arbete med att åstadkomma rättvisande kostnadsdata redovisas i kapitel 4. Resultaten från ett antal delstudier som utredningen låtit genomföra i syfte att härleda strukturella kostnadsskillnader inom ett antal verksamhetsornråden, t ex skola, bam- och äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, vatten och avlopp, gator och vägar, samt sådana kostnadsskillnader som kan hänföras till bebyggelsestruktur och geografiskt läge i landet, presenteras i kapitel 5. Utredningen har medvetet valt en strategi som går ut på att först kunna förklara strukturella kostnadsskillnader inom olika verksamhetsområden innan slutgiltig ställning tas till vilka strukturfaktorer som skall ingå i utjämningssystemet. Tanken bakom denna uppläggning är att kommunerna skall kärma igen strukturproblematiken i den verksamhet man dagligen bedriver. Min förhoppning är att de valda strukturfaktorerna därmed skall bli begripliga. I kapitel 6 presenteras utredningens förslag till strukturkostnadsindex inklusive beräknat utfall för olika kommuner. Kapitel 7 behandlar ett antal problem som bl a har med olika huvudmannaskap och skatteväxling göra. Förslag lämnas till mellankommunal utjämning för ÃDELatt en överenskommelsens effekter. Kapitel 8 redovisar dels förväntade effekter av förslaget med avseende regionalpolitik, EG-aspekter, behovet av fortsatt inomregional eller mellankommunal skatteutjämning och dels samhällsekonomiska effekter. I detta kapitel redovisas också vissa synpunkter på statsbidragssystemet i sin helhet. Vidare lämnas förslag på införande av ett regionalpolitiskt motiverat bidrag till vissa kommuner. Kapitel slutligen, redovisar förslag till modellens löpande uppdatering.

2 i

Strukturkostnadsutj ämningen statsbidragssystemet

2.1 Inledning

Statsbidragen till kommunerna kan i huvudsak ha fyra syften

a att uppmuntra till utbyggnad av verksamheter som ger positiva

samhällsekonomiska effekter totalt sett, men där intäkterna inte helt tillfaller den egna kommunen, t ex infrastrukturinvesteringar, barnomsorg och utbildning b att genom inkomstutjänming mellan kommuner bidra till att kommunerna uppnår nationella mâl, t ex inom skolan

c att kortsiktigt stimulera viss verksamhet, t ex bidrag till investeringar

i lågkonjunktur d som ersättning för utförda tjänster som staten är ansvarig för

I ett väl fungerande statsbidragssystem är det viktigt att identifiera syftet med olika statsbidrag och utfonna reglerna därefter. statsbidrag som har till syfte att kortsiktigt stimulera viss verksamhet och som ersätter vissa tjänster bör gå direkt från staten till kommunerna. Ersättningen bör stå i proportion till den utförda tjänsten eller omfattningen den verksamhet som skall stimuleras. Kommunernas möjligheter att ge likvärdig service inom områden där staten ställer upp nationella mål kompenseras i nuvarande system dels genom en nästan fullständig inkomstutjämning dels genom en kompensation för strukturella merkostnader i strukturkostnadsutjämningen i statsbidragssystemet. Utbyggnad av samhällsekonomiskt motiverade verksamheter kan stimuleras med specialdestinerade statsbidrag eller genom att bygga in faktorer i strukturkostnadsutjämningen som har samma effekter. I utredningen betraktar jag strukturkostnadsutjämningen framför allt som en del i ett system som har till uppgift att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Jag kommer även att vara uppmärksam på om systemet bidrar till och ger samhällsekonomiskt positiva effekter eller om det motverkar uppbyggnad och bevarande av samhällsekonomiskt motiverade verksamheter.

28 Strukturkostnadsutjâmningen i statsbidragssystemet

2.2 Verksamheter som skall omfattas av

strukturutjämning

Den första frågan som uppstår när det gäller att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader är för vilka delar av den kommunala verksamheten som utjämning skall ske. Jag anser för det första att utjämningen endast skall kompensera för kostnads- och behovsskillnader i kommunal verksamhet och inte för skillnader i invånarnas inkomster eller kostnaderna för deras privata konsumtion. Med andra ord skall höga strukturellt betingade lokalkostnader för en kommun kompenseras men inte höga boendekostnader för invånarna eller höga/låga lokalhyror för företag. För det andra bör strukturkostnadsindex kompensera för skillnader i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna eller där de tidigare haft specialdestinerade

statsbidrag enligt punkt a och b ovan.

Verksamheter som har kvar specialdestinerade statsbidrag skall omfattas av strukturkostnadsindex då de dels omfattas av inkomstutjämningen, dels erhåller statsbidrag separat. Genom avgränsningen till obligatorisk och tidigare statsbidragsberättigad verksamhet kommer utredningen inte att kompensera för kostnadsskillnader i helt frivilliga verksamheter. I det vidare arbetet med att skapa ett rättvisande strukturkostnadsindex exkluderas därför följande verksamheter

mark-, exploatering- och bostadsförsörjning arbete och näringsliv sysselsättningsâtgärder fritid kultur och energiförsörjning. -

Jag förutsätter också att bostadsbidragen och bostadstilläggen till pensionärer finansieras helt av staten från år 1995 och att de inte medför strukturella kostnadsskillnader för kommunerna. Exkluderingen av kostnaderna för sysselsättningsâtgärder kan föranleda en kommentar eftersom kommunerna har ett ansvar för medborgarnas försörjning och därmed även för deras sysselsättning i vid bemärkelse. Verksamheten exkluderas här av tvâ skäl. För det första är arbetsmarknadspolitiken ett statligt ansvar. För det andra kan arbetslösheten och därmed behovet av sysselsättningsâtgärder variera snabbt i vissa kommuner och regioner. Det är då svårt att fånga upp behoven av insatser tillräckligt snabbt i ett skatteutjänmingssystem för att insatserna skall få rätt omfattning och effekt. Fördröjningen i skatteutjämningssystemet kan bli upp till två år vilket är otillfredsställande. Arbetsmarknadsinsatsema bör endera finansieras helt av staten eller med statsbidrag direkt till kommunerna när behov uppstår. Kommunernas kostnader för sysselsättningsâtgärder var åren 1990 och 1991 i genomsnitt 170 kr/ invånare. Under perioden var det endast 14 kommuner som under

Stmkturkostnadsutjämningen i statsbidragssystemet 29

något av åren satsade mer än 470 kr/invånare på sysselsättningsåtgärder, d v s avvek med mer än 300 kr/invånare från riksgenomsnittet.

Strukturkostnadsutjämning i Norge och

Danmark

Både Norge och Danmark har övergått från system med specialdestinerade statsbidrag till mer generella system grundade inkomstutjänming och strukturkostnadsutjämning.

2.3.1 Norge

Det nu gällande norska statsbidragssystemet infördes år 1986 och är uppbyggt efter samma principer för både kommuner och fylkeskommuner landsting. Bidragssystemet innehåller både inkomstutjämnande och utgiftsutjämnande delar och omfattar fyra huvuddelar; ett utgiftsutjämnande sektorbidrag, ett generellt inkomstutjämnande bidrag, övergångsregler och ett skönsmässigt bidrag.

Utgiftsutjämnande sektorbidrag För kommunerna finns tre utgiftsutjämnande sektorbidrag; till grundskola, hälso- och socialtjänst samt kultur. Bidragen får användas fritt och sektorindelningen används därför egentligen endast för bidragsberäkningen. De olika sektorbidragens omfattning nationell nivå styrs dock av staten vilket påverkar bidragsutfallet på kommunnivå. Sektorbidragen fördelas med varsin kostnadsnyckel med tillhörande kriterier och vikter. För respektive bidrag används 3 till 8 olika kriterier. Kriterierna omfattar både faktorer som påverkar efterfrågan, främst åldersfördelning, och faktorer som påverkar produktionskostnadema. De största städerna samt komunema i de två nordligaste fylkena får ett särskilt tillägg på mellan 5 och 15 procent vid beräkning av sektorbidraget till hälso- och socialtjänst. Till skillnad från det svenska bidragssystemet staten svarar ekonomiskt för utgiftsutjämningen. För varje sektorbidrag finns en angiven egenñnansieringsdel syftar som till att alla kommuner skall bidra med med lika mycket intäkter av egna mätt i kronor per invånare till finansieringen verksamheten. av

Inkomstutjämnande bidrag

I Norge finns ett generellt inkomstutjämnande bidrag garanterar alla som kommuner en viss nivå på skatteintäktema mätt i kronor invånare fn per ca 94 % av riksgenomsnittet. Samtliga kommuner har ett genom långvarigt skattetak samma skattesats sedan närmare 15 år. De Nordnorska kommunerna garanteras en högre nivå. Små kommuner med mindre än 3 000 invånare erhåller ett extra tillägg och kommuner med särskilt höga skatteintäkter får en bidragsreduktion.

30 Strukturkostnadsuyämningen i statsbidragssystemet

övergångsregler

Bidragssystemets övergångsregler är inte tidsbegränsade. Övergångs-

reglerna innebär att en viss vikt läggs på föregående års bidrag och att kommunerna gradvis får bidrag efter de fasta kriterierna i intäkts- och utgiftsutjämningen. Under senare år har en SO-procentig vikt lagts på fjolårets bidrag. Vid bidragsberäkningen korrigeras fjolårets bidrag för uppgiftsförändringar mellan stat/kommun/fylkeskommuner och för förändringar i kriterievärden. Den ekonomiska regleringen av huvudmannaskap mellan kommuner och fylkeskommuner sker följaktligen inte genom skatteväxlingar utan genom förändringar av sektorbidragens storlek och förändringar av sektorbidragens kriterier och vikter.

Skönsmässigt bidrag Ett skönsmässigt bidrag fördelas av kommunministern efter förslag från fylkesmannen länsstyrelsen. Jämfört med det tidigare svenska extra skatteutjämningsbidraget är detta bidrag mycket omfattande och utgjorde år 1993, sju procent av den totala generella statsbidragssumman.

Statsbidragssystemets omfattning Statsbidragen till kommunerna uppgick år 1992 till 39 miljarder kronor, vilket motsvarar 39 % av de totala intäkterna, dvs en avsevärt större andel än i Sverige. 35 % av bidragssumman fördelas genom ett stort antal specialdestinerade bidrag, bl a bidrag till barnomsorg. 65 % av bidragssumman fördelas efter generella principer enligt följande:

Sektorbidrag Mdkr Grundskolan 4,5 - Hälso- och socialtjänst 14,8 - Kultur 0,1 - Intäktsutjärrming 3,2 Skönsbidrag 1,7

Förslag till förändringar i statsbidragssystemet I början av år 1993 presenterade den norska regeringen ett förslag till förenklat och förbättrat statsbidragssystem för kommuner och fylkeskommuner. Avsikten är att det nya systemet skall gälla från budgetåret 1994. Problemen med det nuvarande bidragssystemet beror först och främst på att det har blivit för komplicerat och oöverskådligt. Många kommuner har problem att förstå varför bidraget varierar från år till år. Mer specifika problem har att göra med sektorindelningen, komplicerade övergångsregler, att bidrag efter fasta kriterier också innehåller skönsmässigt fastställda kriterier för Nordnorge och att systemet är för dåligt pedagogiskt beskrivet. Målet för förenklingsarbetet är att få ett systern som är mera överskådligt och där man lättare på förhand själv kan beräkna bidraget. De före-

Strukturkostnadsuqämningen i statsbidragssystemet

slagna förändringarna innebär att de tre utgiftsutjämnande sektorbidragen slås samman till ett med följande kriterier och vikter.

Tabell 2.1 Förslag till kostnadsnyckel för fördelning av utgiftsutjämnande bidrag från 1994 Kommuner

Även för fylkeskommunema föreslås att de nuvarande kostnadstre nycklarna slås till samman en. Beräkningarna av särskilt utgiftskrävande förhållanden gäller för som de tre största städerna samt för kommunerna i Nordnorge förenklas. Samtidigt har utgiftsbehovet i de större städerna värderats på nytt. Småkommuntillägget har flyttats från intåkts- till utgiftsutjämningen genom att vikten för bastillägget föreslås höjt. Det särskilda tillägget till kommunerna i Nordnorge föreslås bli överfört till en egen post i statsbudgeten och ingår därmed inte längre i beräkningarna i den fasta delen bidragssystemet. Detta bidrag föreslås av bli fördelat med ett visst belopp per invånare med olika fylke. satser per En större del av bidraget föreslås bli fördelat fasta kriterier. Det genom görs genom att inkomstgarantin i intäktsutjämningen höjs på bekostnad av ett reducerat skönsbidrag.

2.3.2 Danmark

Sedan drygt 20 år tillbaka har Danmark tillämpat ett statsbidragssystem med generella statsbidrag och utjämning för olika utgiftsbehov. Statsbidragssystemet har tre element; utjämning för utgiftsbehov, en en utjämning av skatteunderlaget, samt generella statsbidrag.

Utjämning för utgiftsbehov

Utgiftsutjämningen består tre delar. Den första delen är riksutav en jänming som omfattar landets samtliga kommuner. Den andra är en huvudstadsutjämning omfattar kommunerna i huvudstadsomrâdet. som Den tredje delen består av en landstingskommunal utjämning.

32 Strukturkostnadsuüämningen i statsbidragssystemet

Det ställs vissa krav på de kriterier efter vilka utgiftsutjämningen ska bestämmas. Ett krav är att kriteriet ska vara objektivt, d v s kommunen ska inte kunna påverka det. Ett annat krav är att kriteriet ska vara konstaterbart i den meningen att måttet ska återfinnas i offentlig statistik för samtliga kommuner. Slutligen strävar man efter att finna kriterier som har ett lätt konstaterbart samband med kommunernas kostnader. I systemet har man dock tvingats att använda kriterier som inte har något enkelt samband med kommunala kostnader. I utjämningen för år 1993 har dessa "indirekta" samband, eller som de kallas "sociala kriterierna", vikt på sammanlagt 20 procent, mätt som andel av de en totala vikterna i systemet. De sociala kriteriernas enskilda vikter bestäms statistisk analys och politiska överväganden. genom

Tabell 2.2 Kriterier för utjämning av utgiftsbehov i Danmark 1993

Kriterium Vikt Utgiftstyp l Befolkning 0,219 Dagersättningar Sjukersättningar Rehabilitering Institutionsvård Sysselsättningarbetslösa Stadsutveckling, miljö EVA Bibliotek Kollektivtrafik Väg och trafik Administration 2 Antal 0-6 åringar 0,087 Institutioner Hälsovård 3 Antal 7-16 åringar 0,234 Folkskolan Skolläkare och tandläkare 4 Beräknat antal social- 0,037 Socialbidrag bidragsmottagare 5 Antal 65-74 åringar 0,036 Sjukhem l-lemhjälp Aldreboende Daginstitutioner Hjälpmedel 6 Antal 75-84 åringar 0,081 Som ovan 7 Antal 85-w åringar 0,058 Som ovan 8 Väglängd 0,031 Kommunala vägkostnader 9 Hyreslägenheter 0,017 Bostadsbidrag KBT 10 Antal bam till ensam- 0,075 Politiskt fastställda efter stående föräldrar statistiska analyseroch alternativa konsekvensberäkningar 11 Bostadskriteriet 0,075 Som ovan 12 Antal sysselsatta 0,025 Som ovan 13 Antal förvärvsaktiva 0,025 Som ovan ensamstående kvinnor

StrukturkostnadsuUämningen i statsbidragssystemet 33

En kommuns utgiftsbehov bestäms genom att man för varje kriterium beräknar hur stor andel kommunen har av rikstotalen. Andelen multipliceras därefter med vikten. Summan av de produkter som räknas fram på detta sätt, utgör kommunens utgiftsbehovstal. Utgiftsbehovstalen räknas sedan om till kronbelopp genom att multiplicera kommunens utgiftsbehovstal med kommunernas rikstotala nettokostnad, dvs summan av samtliga kommuners nettokostnad. Det frarnräknade beloppet divideras därefter med antalet invånare i kommunen. Skillnaden mellan kommunens utgiftsbehov och det genomsnittliga utgiftsbehovet, läggs till grund för utjämnngen. En hundraprocentig utjämning skulle leda till en situation där kommunerna efter utjämningen skulle få exakt samma utgiftsbehov, nämligen det riksgenomsnittliga. Systemet utjämnar emellertid inte för hela den konstaterade skillnaden mellan kommunens utgiftsbehov och det riksgenomsnittliga utgiftsbehovet. I riksutjämningen utjämnas för 35 procent av skillnaden, medan det i huvudstadsutjärrmingen utjämnas för 25 procent av skillnaden. l landstingsutjänmingen utjämnas för 85 procent av skillnaden. Den enskilda kommunens bidrag eller avgift beräknas i förhållande till riksgenomsnittet. Utjämningen är statsñnansiellt neutral eftersom riksgenomsnittet utgör referensen i systemet. De gynnade kommunerna betalar till de missgynnade kommunerna.

Utjämning av skatteunderlaget I likhet med den ovan beskrivna utgiftsutjämningen består systemet för utjämning av skatteunderlaget av tre delar; en riksutjämning, en huvudstadsutjämning och ett delsystem för landstingen. Utgångspunkten för utjämningen är en beräkning av den enskilda kommunens skatteunderlag. Detta beräknas i flera steg. Inledningsvis summeras skatteintäktema från kommunens inkomstbeskattning och skatteintäkter från annan inkomstbeskattning, t ex beskattning av inkomster av kapital. Denna summa divideras med utdebiteringssatsen. Till det framräknade skatteunderlaget läggs 7,5 procent av taxeringsvärdet av det i kommunen befintliga fastighetsbeståndet. I Danmark tar kommunerna ut en kommunal fastighetsskatt. Utdebiteringssatsen varierar men ligger i genomsnitt på ca 7,5 procent. Utjämningen sker med det skapade skatteunderlaget enl nämnda metod som referens. I riksutjärnningen sker utjämning genom att 52 procent av skillnaden mellan kommunens skatteunderlag och det genomsnittliga skatteunderlaget i huvudstadsornrådet jämnas ut. Riksutjämningen innebar år 1992 en statsfinansiell kostnad på 8,7 miljarder danska kronor. Vid utbetalningen av bidraget används en s k skattetrycksfaktor som utdebiteringssats. Denna definieras som den genomsnittliga nettokostnaden per invånare dividerad med det genomsnittliga skatteunderlaget per invånare. I huvudstadsutjämningen utjämnas för 90 procent i förhållande till genomsnittet i huvudstadsområdet. Detta system finansieras utan statens

2 l304l5

34 Strukturkostnadsuqämningen i statsbidragssystemez

medverkan av kommunerna i huvudstadsområdet. Som skattetrycksfaktor används den enskilda kommunens utdebiteringssats något justerad. Den landstingskommunala utjämningen sker mot det genomsnittliga landstingskommunala skatteunderlaget per invånare. Som skattetrycksfaktor används här de totala nettokostnaderna dividerade med det totala skatteunderlaget för samtliga landsting. Systemet utjämnar för 85 procent av skillnaden mellan eget och genomsnittligt skatteunderlag och är statsfinansiellt neutralt.

Generella statsbidrag Utöver utjämningen av skatteunderlaget utbetalas årligen generella statsbidrag till kommuner och landsting. Under 1992 betalades 7,3 miljarder danska kronor ut till kommunerna. Skatteunderlagets fördelning utgör grunden för fördelningen av det generella bidraget.

Kompletterande bidrag Staten lämnar bidrag till kommuner med särskilt svagt skatteunderlag. Kommuner med ett skatteunderlag som ligger under 85 procent av riksgenomsnittet anses tillhöra denna kategori. Utjämningen sker till 38 procent av skillnaden mellan eget skatteunderlag och den kriterienivå som valts. Under 1992 kostade systemet 370 miljoner danska kronor. Bidrag lämnas också till kommuner med särskilda problem. Till denna kategori hör bl a kommuner som har en hög kostnadsnivå till följd av många öar. Bidrag lämnas också till kommuner som har merkostnader till följd av tyska minoritetsgrupper. Kommuner som har en hög skatte/ servicekvot får också bidrag. Även kommuner i huvudstadsområdet som har särskilda problem får bidrag. Samtliga kommuner i området finansierar bidraget genom att de betalar in 0,07 procent av sitt skatteunderlag till staten. Staten lämnar bidrag till kommunernas kostnader för flyktingar och invandrare. Bidraget lämnas som en summa per flykting och per invandrare. Större öar får bidrag till stöd av driften av färjelinjer och för att kommunerna ska kunna stödja de ungdomar som måste flytta för att erhålla gymnasial utbildning. Vidare får landstingskommuner stöd för AIDS-kostnader.

Debatten om statsbidragssystemet I Danmark förs en debatt om statsbidragssystemets tekniska detaljer. Frågor om vilka faktorer som ska ingå i utgiftssystemet och vilka vikter dessa ska ha diskuteras återkommande. Det förs också en fördelningspolitisk debatt om hur långt utjämningen ska gå. Omfördelningen i det danska systemet är inte alls lika långtgående som i det svenska systemet. Diskussioner förs också om enkelhet kontra rättvisa. Systemet kritiseras för att vara svårbegripligt, samtidigt som det ställs långtgående krav ett rättvist system.

Strukturkostnadsutjämningen i statsbidragssystemet 35

På senare tid har frågan om bidragens styrande egenskaper diskuterats. Folketinget har inga möjligheter att via statsbidragen påverka kommunernas beteende. Det har bl a förts en debatt om önskvärdheten av aktivitetsbestämda specialdestinerade bidrag till barnomsorgen. Ett alternativ till aktivitetsbestämda bidrag är, enligt vissa kommunala företrädare, att ett verksamhetsområde upprioriteras genom ett annat val av objektiva utgiftskriterier för det aktuella området. Förhandlingar mellan stat och kommunsektom är reglerade i lag. I den mån staten velat omprioritera resurser mellan olika verksamhetsområden har detta kunnat ske genom avtal mellan parterna.

3 Metodfrågor

Mitt förslag i korthet: Jag anser att man vid analys och beräkning av strukturkostnadsersättningar skall använda en metod som bygger på att de kommunala verksamheterna behandlas var för sig och där ersättningen per verksamhet beräknas med hjälp av opâverkbara och förklarande variabler, som har ett direkt eller indirekt orsakssamband med kommunernas kostnader standardkostnadsmetod samt enhetspriser.

3.1 Allmänt

Kommunernas kostnader kan schematiskt beskrivas med hjälp figur av 3.1 nedan.

Fig 3.1 Kommunernas kostnader principskiss

Skillnader c - servioeutbud servioekvelitát avglftsnivå - - effektivitet

Enhetll behov Kommunernastotala kostnaderA+B+C A enhetlig kostnad

Skillnadl kostnadpga strukturellt Kostnader som systemet skall mäta A+B B betingade behov eller andra föruts.

Utredningens uppgift är enligt direktiven kommunerna likvärdiga att ge möjligheter att ge samma service till sina invånare. Det har jag tolkat på så sätt att kommunerna skall kunna tillfredsställa ett enhetligt definierat behov till samma kostnad över hela Sverige. Det kan emellertid finnas olika möjligheter att ge denna service, vilket innebär att det kan finnas strukturellt betingade kostnadsskillnader som

38 Metodfrágor

kommunerna skall kompenseras för. Som exempel kan nämnas att snöröjningen av gator och vägar kostar mer där det snöar och att anläggningarna för vatten och avlopp blir dyrare där de geotekniska förutsättningarna är svåra. Vidare blir kostnaderna för skolan betydligt högre i glesbygd pä grund av små skolenheter och långa skolskjutsavstånd. Det finns ocksâ strukturellt betingade behov som påverkar kostnaderna. Ett exempel pâ detta är att man får ett större behov av barnomsorg om föräldrarna förvärvsarbetar. Många förskolebarn, skolbarn och äldre ger också upphov till högre kostnader inom skola och omsorgsverksamhet. Det enhetliga behovet till en enhetlig kostnad samt de strukturellt betingade behoven och kostnaderna för vilka kommunerna skall kompenseras utgörs av A+B i figur 3.1. Kommunerna skall inte kompenseras för skillnader i servicenivå, servicekvalitét, avgiftsnivâ och effektivitet C i figuren. För att lösa utredningens uppgift finns i princip två metoder att tillgå. Den första benämner vi totalkostnadsmetoden. Denna metod innebär att kommunernas totala kostnader A+B+C analyseras och att man försöker hitta faktorer som förklarar skillnaderna i A+B. Den andra metoden benämner vi standardkostnadsmetoden. Den bygger att varje slag av kommunal verksamhet analyseras var för sig och att en strukturkostnadsersättning succesivt byggs upp genom att summera ersättningarna för varje kommunal tjänst. Standardkostnaden multipliceras med de enhetligt bestämda behoven varefter tillägg görs för strukturellt betingade behov och kostnader. För att analysera och beskriva skilda behov har vi så långt det varit möjligt använt behovsrelaterade i stället för kostnadsrelaterade data. Det innebär att vi vid mätning av behov och efterfrågan använt andra datakällor än kommunernas kostnadsredovisning för att skilja ut skillnader i service och produktivitet. Vi har i första hand sökt efter förklarande variabler som har ett direkt samband med kommunernas kostnader, t ex andelen barn i förhållande till skolkostnader. Ibland är inte sambanden lika tydliga. De valda förklaringsvariablerna visar på indirekta samband med kostnaderna. Ett sådant angreppssätt har bl a använts för att förklara kostnadsskillnaderna inom individ- och familjeomsorgen. I några fall, t ex vad beträffar kollektivtrafiken, har endast kommunernas redovisade kostnader använts som bas för analyser och förslag.

3.2 Totalkostnadsmetoden

KEK:s förslag till strukturkostnadsindex bygger i allt väsentligt på de resultat som kommittén erhöll genom att tillämpa totalkostnadsmetoden. Totalkostnadsmetoden även kallad den positiva metoden bygger historiska kostnadsdata frän kommunernas redovisning. Med hjälp av en statistisk analysmetod multipel regressionsanalys försöker man förklara

Metodfrágor 39

till vilken del ett antal strukturfaktorer, t ex ålders- och bebyggelsestruktur, ligger bakom de faktiska kostnadsskilladema mellan kommunerna, uttryckt i kronor per invånare. För att analysen skall resultera i korrekta skattningar måste den bygga en vederhäftig specificering av bakomliggande möjliga förklaringsfaktorer. De valda förklaringsfaktorema oberoende variabler skall helst vara kausala, vilket innebär att det skall finnas ett direkt eller indirekt orsakssamband mellan faktorns värde och den beroende variabel kostnaden/invånare som man vill förklara. Förändras faktorns värde i modellen skall den följas av en förändring utgiftsbehovet av som svarar mot verkliga förhållanden. Används faktorerna i ett statsbidragssystem bör de också vara opâverkbara såtillvida att enskild kommun inte skall en kunna skaffa sig fördelar genom egna politiska beslut eller att genom manipulera statistikunderlaget. Värdena för resp faktor skall ocksâ vara registrerade på ett likvärdigt sätt.

3.3 Standardkostnadsmetoden

standardkostnadsmetoden även kallad den normativa metoden tillämpades i bl a Grundgarantiutredningen Ds Fi 1983:11 och av Kommunförbundet i "Bestämma i eget hus". Först bestäms ett nationellt genomsnitt för per capita kostnaden för varje slag kommunal av verksamhet. Sedan beräknas varje kommuns kostnadsavvikelse från denna nationella standard. Slutligen gäller det att söka fastställa till vilken del den registrerade avvikelsen för verksamhet beror pâ opåverkbara resp strukturella faktorer och till vilken del den beror frivilliga beslut från kommunens sida. För att härleda de strukturella orsakssambanden för verksamhet tar resp man hjälp av statistiska analysmetoder eller andra modeller beskriver som produktionsprocessen för verksamheterna.

3.4 För- och nackdelar med total-

resp

standardkostnadsmetoden

Om man lyckas förklara de strukturella kostnadsskillnaderna med ett fåtal faktorer har totalkostnadsmetoden den fördelen att den är förhållandvis enkel och att det i regel krävs mindre arbetsinsats för att hålla en modellen fortlöpande uppdaterad. De främsta nackdelarna med metoden är att den kan uppfattas som svårförståelig om kommunerna inte känner igen de valda strukturfaktorerna som problem i det dagliga arbetet, samt att de fattar beslut som om modellen kan påverka det ekonomiska utfallet för enskild kommun en eller en viss typ av kommuner att välja uppsättning genom en av förklarande faktorer som ger en god förklaringsgrad för kommunkollektivet som helhet men som helt bortser från eventuella strukturproblem i en viss kommuntyp. Ett annat stort problem är att olika socioekonomiska

40 M etodfrágor

och näringsgeografiska variabler kan dölja inflytande från någon utelämnad faktor. En mycket avgörande nackdel är att metoden kan ge systematiska fel om en vald faktor egentligen samvarierar med något annat än vad man tror. Standardkostnadsmetoden har den fördelen att det är lättare att kärma igen de strukturella faktorerna utifrån erfarenheter från det dagliga arbetet inom respektive verksamhet. Vidare är det enklare att kritiskt granska modellmakamas förehavanden eftersom modellen byggs upp del för del och kan analyseras i sina beståndsdelar. En nackdel med metoden är att den kräver en betydande arbetsinsats bl a när det gäller att åstadkomma jämförbara kostnadsdata på verksamhetsnivâ. Oavsett val av metod är det av största vikt att framtagna kriterier faktorer för kostnadsutjämning avspeglar direkta eller indirekta orsakssamband.

3.5 Kommunalekonomiska kommitténs

strukturfaktorer

En kritisk granskning av de faktorer som KEK använde i sin totalkostnadsmodell har visat att det finns övrigt att önska vad avser förklaringsvärdet. Den faktor som avser att spegla skillnader i sociala kostnader mellan kommunerna definierade KEK som summan av andelen förtidspensionärer och andelen barn till ensamstående förälder. I arbetet med denna utredning har vi kunnat konstatera att en ökad andel förtidspensionärer på intet sätt påverkar kommunernas sociala kostnader uppåt. Sambandet mellan förtidspensionärer och kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg är enligt tillgängliga data negativt, se vidare kapitel 5.2. Det sätt på vilket KEK använde klimatfaktom, som egentligen avser att spegla skillnader som kan hänföras till klimatet, tex kostnader för uppvärmning och snöröjning, gav ett utfall som på intet sätt står i proportion till klimatets betydelse för kommunernas kostnader. Vidare ledde den till en omfördelning av resurser från kommunerna i södra Sverige till kommunerna i Mellansverige trots att sambandet mellan klimat och kostnader praktiskt taget är obefintligt söder om Dalälven. Den faktor indikerade gleshet och som avser att spegla merkostsom nadema till följd av en gles bebyggelsestruktur definierade KEK som ytan genom folkmängden multiplicerat med den andel av befolkningen som bor utanför tätort med minst 500 invånare. Att merkostnader uppstår till följd av en gles bebyggelsestruktur råder det inget tvivel om men den av KEK valda definitionen leder till orimliga konsekvenser mellan glesbygdskommunema inbördes. Ytstora kommuner med obebyggda fjällytor överkompenseras genom att totalytan ingår mer eller mindre ograverad i definitionen.

Metodfrågor 41

3.6 Val metod

av

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats har utredningen prioriterat standardkostnadsmetoden för att försöka isolera de strukturfaktorer som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen mellan kommunerna. Totalkostnadsmetoden används enbart som en kontrollmetod för att testa om utkristalliserade förklaringsvariabler ger en rimligt hög förklaringsgrad till skillnader i kommunernas totala kostnader. Utredningen har fastnat för standardkostnadsmetoden eftersom vi bedömer att denna metod gör det lättare att eliminera sådana kostnadsskillnader som beror på service, avgiftsnivå och effektivitet. Enligt direktiven skall endast sådana kostnadsskillnader som har med strukturellt betingade behov eller kostnader att göra beaktas i strukturkostnadsutjänmingen. Problematiken med kostnadernas jämförbarhet på verksamlietsinivå hanterar vi genom att dels välja behovsrelaterade i stället för kostnadsrelaterade förklaringsvariabler, dels genom att komplettera bokslutsstatistiken med andra datakällor som redovisar kommunernas kostnader, se kapitel 4 "Dataunderlag". Vid tillämpningen av standardkostnadsmetoden har utredningen mer konkret gått tillväga på följande sätt.

För de verksamheter som enligt utredningens uppfattning skall ingå i kostnadsutjämningen barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten- och avlopp, gator och vägar och kollektivtrafik har genomsnittskostnaden per invånare i riket standardkostnaden beräknats med ledning av uppgifter från SCB:s bokslutsstatistik och andra datakällor. I sammanhanget bör påpekas att det statistiska underlaget har korrigerats för att såvitt möjligt göra redovisade uppgifter jämförbara. Standardkostnaden för vatten- och avlopp har satts till ett betydligt lägre värde än det redovisade underskottet eftersom vi anser att flertalet kommuner borde kunna klara verksamhetens finansiering med enbart avgifter. För resp verksamhet har avvikelserna från Standardkostnaden härletts och analyserats med hjälp av statistiska analysmetoder. Analysema har genomförts i form av separata delstudier för respektive verksamhet. Målsättningen med flertalet delstudier, tex vad beträffar barn- och äldreomsorg samt skolan, har varit att främst identifiera sådana kostnadsskillnader som har med strukturella behovs- och efterfrågeskillnader att göra och att helt bortse från skillnader som beror på servicenivå och effektivitet. strukturella kostnadsskillnader som inte specifikt kan hänföras till en viss verksamhet, t ex sådana som hänger samman med bebyggelsestruktur eller kommunernas geografiska läge, har behandlats separat. Standardkostnaden för dessa verksamheter har satts till O kr/inv eftersom de kostnadsskillnader som kan hänföras till dessa strukturfaktorer ingår i och påverkar Standardkostnaden för respektive verksamhet.

42 Metodfrâgor

4. För varje kommun har en teoretisk standardkostnadsersättning beräknats per verksamhet. Ersättningen baseras standardkostnaden enl pkt.1 med tillägg och avdrag för strukturella avvikelser härledda enligt pkt.2 och pkt.3.

4 Dataunderlag

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att Kommunförbundet tillsammans med kommunerna bör utforma förslag till enhetliga redovisningsprinciper. Det är viktigt att kommunerna frivilligt följer dessa principer för att få ett rättvisande dataunderlag för ekonomiska jämförelser och för att undvika lagstiftning pâ omrâdet.

4. 1 Allmänt

I uppdraget ingår att åstadkomma ett dataunderlag som återspeglar olikheter i kommunernas kostnader på ett rättvisande sätt. I det följande redovisas hur vi korrigerat befintliga statistikkällor för att göra materialet användbart för jämförande analyser.

4.2 Statistiska

Centralbyråns bokslutsstatistik

Det enda underlag som samlat redovisar kommunernas kostnader för olika verksamheter är den bokslutsstatistik "Kommunemas finanser - Räkenskapssanunandrag för kommuner" som SCB årligen samlar in från kommunerna. Materialet finns tillgängligt dels i form av tryckta publikationer, dels på datamedium.

4.2.1 Brister i underlaget

I de analyser som genomfördes av den kommunalekonomiska kommittén i syfte att härleda strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna användes korrigerade nettokostnader ur bokslutsstatistiken. Till redovisade nettokostnader lades kostnader motsvarande de specialdestinerade statsbidrag som försvinner i det nya statsbidragssystemet samt kostnader kommunerna fick över i samband med ÄDEL-reformen. Vidare som ta exkluderades kostnader för bostadsbidrag och KBT. Kommittén valde att inte korrigera för avgiftsskillnader trots att man i utredningen påpekar att det utifrån ett teoretiskt perspektiv skulle ha varit mer korrekt att använda redovisade bmttokostnader eftersom dessa bäst speglar resursåtgången.

44 Dataunderlag

Motivet till att man inte korrigerade för avgiftsskillnader var att man ville undvika problem som bl a har med val av regiform och höga interna kostnader att göra. Vi har funnit att det av KEK använda kostnadsbegreppet bör korrigeras för fortsatta analyser av strukturella kostnadsskillnader. Anledningen härtill är bl a att kommunerna har skilda avgiftsprinciper, att förekomsten av och sättet att beräkna kapitalkostnader och andra interna poster skiljer sig mellan kommunerna, att det kan förekomma olika huvudmannaskap kommun, stat och landsting för vissa verksamheter, samt att kommunerna har olika metoder för att beräkna personalomkostnadema. Vi har valt att skapa ett nytt kostnadsbegrepp, baskostnad, i syfte att såvitt möjligt göra kommunernas kostnadsdata jämförbara.

4.2.2 Kommunala baskostnader

Utgångspunkten för att skapa en enhetlig baskostnad är redovisad nettokostnad i 1991 års bokslutsstatistik. Den redovisade nettokostnaden för resp kommun har korrigerats med hänsyn till

avgiftsskillnader, skillnader i statsbidrag som i det nya statsbidragssystemet skall ingå i "påsen", statens Övertagande av bostadsbidragen, interkommunala ersättningar på grund- och gymnasieskolan, olika redovisningsprinciper för kapitalkostnader, driftkostnader redovisade under extraordinära poster i resultaträk- ningen, skilda huvudmannaskap för kollektivtrafik och omsorger om utveck- lingsstörda, olika sätt att beräkna personalomkostnadema, samt övertagna kostnader i samband med äldrereformen. - Inga kostnader för energiförsörjning ingår i baskostnaden.

Korrigeringen för avgiftsskillnader har enbart gjorts för barn- och äldreomsorg. Justeringen har gjorts på så sätt att redovisad avgift har lagts till redovisad nettokostnad. Avsikten med denna korrigering är att verksamheten i kommuner med höga avgifter inte skall skall framstå som mindre kostnadskrävande än vad den i själva verket Vidare har samtliga statsbidrag, som i det nya systemet skall ingå i "påsen", lagts till redovisad nettokostnad. Kommunernas nettokostnader har ökat o m 1993 till följd av att flertalet av de tidigare specialdestinerade statsbidragen försvunnit. Under sommaren 1991 ändrades utbetalningsprinciperna för statsbidraget för interkommunala ersättningar på grund- och gymnasieskolan. Mot denna bakgrund har dataunderlaget för 1:a halvåret 1991 korrigerats.

Dataunderlag 45

Kostnader för bostadsbidrag och KBT har helt och hållet exkluderats från kommunernas nettokostnader. När det gäller kapitalkostnadsproblematiken har vi bl a kunnat konstatera att

vissa kommuner, t ex Stockholm, inte redovisar några kapitalkost- nader alls, en del kommuner fördelar ut kapitalkostnaderna resp verksamhet medan andra lägger alla kapitalkostnader på fastighetsförvaltningen, vissa kommuner betraktar investeringar i gator och vägar, vatten och avlopp etc, kollektiva nyttigheter och tar av den anledningen som helt enkelt inte upp kapitalkostnaderna för dessa verksamheter i redovisningen, samt att 30 procent av kommunerna tillämpar real armuitetsmetod vid - ca beräkningen av kapitalkostnaderna medan resterande 70 procent använder sig av nominell eller annan metod. Med likartad investeringprofil, det offentliga anläggningskapitalet där merparten av byggdes upp under 1970-talet, ger den reala armuitetsmetoden ca 30- 35 procent högre kapitalkostnader än den nominella metoden. I verksamheter som byggts ut under senare år är förhållandet motsatt.

För att korrigera för skilda redovisningsprinciper vad beträffar kapitalkostnaderna har vi tagit in uppgifter om bokfört anläggningskapital för samtliga kommuner. På det bokförda kapitalet har vi sedan beräknat kapitalkostnaderna på ett enhetligt sätt genom att anta samma räntesatser och avskrivningstider för alla kommuner. För de kommuner som av en eller annan anledning skrivit upp anläggningskapitalet, Stockholm, Uppsala m fl, har vi gjort en nedjustering av det bokförda värdet så att detta svarar mot kommunens kostnadsstruktur i övrigt. Ett problem i sammanhanget, som man inte kommer med den valda metodiken, är att vissa kommuner har mycket låga anläggningsvärden för gator och vägar samt vatten och avlopp. Detta har uppstått på grund av höga anläggningsavgifter. Av den anledningen får man ett lågt bokfört anläggningskapital i anläggningsregistret och heller inga kapitalkostnader för berörda verksamheter i driftredovisningen. l förlängningen innebär detta att kommuner med höga anläggningsavgifter framstår som effektiva med låga driftkostnader medan de kommuner som valt att skatte- eller låneñnansiera investeringarna framstår som "dyra" med höga strukturella merkostnader. Lösningen på problemet ifråga ligger i att vara observant vid urvalet av strukturfaktorer vid uppbyggnaden av strukturkostnadsersättningen. Utredningen har uppmärksammat att ett fåtal kommuner redovisat kostnader som rätteligen borde ingå i driftredovisningen under extraordinära poster i resultaträkningen. Med ledning av svaren från en enkät som vi skickat ut till samtliga kommuner i landet har vi korrigerat för denna problematik genom att lägga tillbaka vissa kostnader till de verksamheter där de rätteligen hör hemma.

46 Dataunderlag

Ett annat problem när det gäller att kunna identifiera strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner är att kommunerna har skilda huvudmarmaskap för olika verksamheter. Kollektivtrafiken, äldreomsorgen och hemsjukvârden är organiserad olika från län till län och för att erhålla ett rättvisande underlag för jämförande analyser grund skilda av huvudmannaskap mellan kommuner är det nödvändigt att justera dataunderlaget. I ett teoretiskt perspektiv är det på det sättet att en kommun som inte har några kostnader för en viss verksamhet skall kunna hålla en lägre kommunalskatt motsvarande kostnaderna för den verksamhet som landstinget tagit över. I ett praktiskt perspektiv är problematiken ifråga mer komplicerad beroende på att landstinget kan kompenserad vara för hela eller delar av av den övertagna verksamheten i statsbidrags- eller inkomstsystemet till landstingen. Korrigeringen av dataunderlaget med avseende pâ olika huvudmarmaskap för omsorgsverksamheten har gjorts med hjälp tillägg eller av avdrag från kommunernas baskostnader. Justeringen har utförts med ledning av ovan nämnda enkät. När det gäller kollektivtrafiken i Stockholms län arbetar vi med två varianter. Den innebär att ena landstingets kostnader för kollektivtrafiken förs över på kommunerna i länet med ett visst antal kronor per invånare lika för alla kommuner i resp län och den andra att landstingets kostnader ligger där de ligger. Det senare är vårt huvudaltemativ. När vi granskat räkenskapssammandragen har vi också funnit att kommunerna beräknar personalornkostnadema olika. En kommun kan beräkna PO-pålägget till 35 procent av lönesumman, till 42 en annan procent och en tredje till 55 procent av lönesumman. Vi har valt att räkna om personalornkostnaderna till 42,8 procent av lönesumman för alla landets kommuner. Korrigeringen för de kostnader kommunerna tagit över från som landstingen i samband med äldrereformen har gjorts på så sätt att vi helt enkelt lagt till den framförhandlade kostnaden i samband med övertagandet till redovisade kostnader för äldreomsorg. Efter ovan beskrivna korrigeringar kan baskostnaden beräknats för varje kommun, se bilaga 6 tabell 12. Schematiskt kan baskostnadema beskrivas med hjälp av figur 4.1 .

SOU 1993 :53 Dataunderlag 47

Figur 4.1 Baskostnader i landets kommuner

cO . 0o 0

1A 0 O . a .o r vä s BASKOSTNAD pen INVÅNARE

NEDRE KVAFITILGRÄNS 22256 övas KVARHLGRÃNS 25093 v I U NEDREKVARTIL , . O ä Ö MITTREHALVAN ç . ä ÖVRE KVARTIL

48 Dataunderlag

Som framgår av figur 4.1 är kostnaderna i Norrland betydligt högre än i södra Sverige. Det är dock inte bara mellan norr och söder som kostnaderna varierar utan det finns också betydande kostnadsvariationer inom och mellan olika kommungrupper, se ñg.4.2.

Figur 4.2 Kostnadskillnader inom och mellan olika kommungrupper 36000 34000 32000 500001 23000 / 25000 /

24000 / / l l

::::://///// . l

.bÖá .böé Ö °.°.ö

GÖR vçä e ok e å KO 9 §0 é ef °§ ÖP S9 a s Q 9 ° §9 Q9 ° 0° s z o z v ,,° z

g

A g b bi -

Den kommungruppsindelning som använts i figuren ovan är den nya indelning som Kommunförbundet nyligen presenterat i cirkulär 1993-04- 06. Staplarnas höjd ger en uppfattning om den genomsnittliga baskostnaden i resp kommuntyp i förhållande till den genomsnittliga baskostnaden i riket den horisontella linjen. Linjerna i höjdled redovisar kostnadsspridningen inom resp kommungrupp. Som framgår kan spridningen inom varje grupp uppgå till närmare 10 000 kr per invånare och år. I sammanhanget bör påpekas att ovan redovisade baskostnader är rensade från sådana kostnader som kommunerna enligt min uppfattning inte bör kompenseras för, dvs kostnader för fritid och kultur, mark, exploatering och bostadsförsörjning, arbete och näringsliv samt sysselsättningsbefrämjande åtgärder.

4.3 Övrigt dataunderlag

För att identifiera och beräkna de faktorer som förklarar strukturellt betingade kostnadsskillnader har vi förutom bokslutsstatistiken också använt andra datakällor, t ex

SCB:s socialtjänststatistik, barnomsorgsundersökningar och äldreom- sorgsstatistik, SCB:s s.k. ULF-undersökning Undersökning av LevnadsFör- hållanden

Dataunderlag 49

ÄSIM system för uppföljning äldreomsorg utvecklat Mårten - av av Lagergren för Solna och Sigtuna kommuner Kommunförbundets jämförelsetal betr kommunernas kostnader för väghållning, - Svenska vatten- och avloppsverksföreningens driftkostnadsstatistik, Landstingsförbundets bokslutsstatistik, samt - Svenska Lokaltrafikföreningens branschstatistik -

4.4 Behov enhetliga

av redovisningsprinciper

Som framgår av vad som ovan redovisats har kommunerna olika redovisningsprinciper vilket försvårar jämförande analyser. Jag föreslår mot denna bakgrund att Kommunförbundet tillsammans med kommunerna utformar förslag till enhetliga redovisningsprinciper. Det är viktigt att kommunerna frivilligt följer dessa principer för att undvika lagstiftning på området.

. Z m? :r: #315 25W;

5 Strukturella kostnadsskillnader

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättningen för enhetliga behov och strukturella kostnadsskillnader beräknas för kommunernas skilda verksamheter med hjälp av ekonomiska modeller och för vissa verksamheter med fasta ersättningar. Modellerna för respektive verksamhetsområde framgår under de olika delavsnitten.

Inledning

Som tidigare nämnts har utredningen valt den s k standardkostnadsmetoden för att isolera de strukturfaktorer som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen. Metoden innebär att man såvitt möjligt försöker att förklara redovisade kostnadsskillnader verksamhet för verksamhet. För att härleda standardkostnader och avvikelser för respektive verksamhet har utredningen arbetat med ett antal separata delstudier. Resultaten från dessa studier redovisas nedan.

Barnomsorg

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompenseras för kostnader inom barnomsorgen som beror andelen barn i åldrarna 1-2, 3-6 och 7-9 år. Vidare skall kommunerna kompenseras för en hög förvärvsfrekvens bland barnens föräldrar och hög andel barn som har ensamstående förälder. Jag föreslår också en kompensation för långa vistelsetider i barnomsorgen och större efterfrågan på främst fritidshem i stora städer. Dessa senare förhållanden beräknas med hjälp av kommunernas skattekraft och ett tätortsindex.

Kommunernas kostnader för barnomsorgen varierar från 2 300 kr till drygt 6 000 kr per invånare. Som framgår av figur 5.1 är det framför allt i storstäder, förorter och i större städer som kostnaderna per invånare är höga.

52 Strukturella kostnadsskillnader SOU 1993 :53

Figur 5.1 Kommunernas baskostnader för barnomsorgen

BASKOSTNADPER INVÅNARE NEDRE KVARHLGRÃNS 3170 OVRE KvAHnLGnÅNs 4173

E NEDREKVARTIL Q Mrrms HALVAN ä ÖVREKVARTIL

strukturella kostnadsskillnader 53

Professor Brita Schwarz har på uppdrag av utredningen analyserat orsakerna till strukturella behovs- och kostnadsskillnader inom barnomsorgen. Resultatet av detta arbete, "Kommunala kostnadsvariationer En studie av barnomsorgen 1990-1991 redovisas i bilaga 2. I studien har fil. lic. Susanne Weinberg medverkat. Av studien framgår att skillnaderna i bamomsorgskostnader mellan olika kommuner i huvudsak kan förklaras med

andelen barn i olika åldrar, föräldrarnas förvärvsarbete, samt barnens vistelsetid i omsorgen. -

Andelen barn och enhetskostnader I bamomsorgsstudien visas att kostnadsskillnadema per heltidsplats är relativt små om man väljer att jämföra samma serviceenhet, se tabell 5.1.

Tabell 5.1 Kostnad per heltidsplats i olika kommungrupper år 1990 Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola

Källa: Bilaga 2.

Skillnaden mellan den billigaste och den dyraste kommuntypen, bruksorter resp storstäder, är inte större än ca 13 000 kronor per plats. Orsaken till att man i andra sammanhang redovisat betydligt större kostnadsskillnader hänger bl a samman med att man inte tagit hänsyn till att det är väsentligt dyrare att ta hand om en tvååring än en sexåring och att barn som vistas i omsorgen mer än 35 timmar per vecka kostar mer än de som har en kortare vistelsetid. Som ett resultat av studier av 1991 års bamomsorgskostnader erhålls en enhetskostnad för resp åldersgrupp 1-2, 3-6, och 7-9 år. Denna enhetskostnad avser en genomsnittlig blandning av daghem, fritidshem och dagbarnvårdare, samt en genomsnittlig inskrivningsgrad. Vidare har kostnaderna för barn i deltidsgrupp vägts in i enhetspriset. Enhetskostnaden för 1-2 åringar uppgår till 40 070 kronor, för 3-6 åringar till 45 332 kronor och för 7-9 åringar till 22 600 kronor. Anledningen till att kostnaden för 1-2 åringar är lägre än för 3-6 åringar beror på att andelen l-âringar som utnyttjar barnomsorg är jämförelsevis låg. Genom att multiplicera enhetskostnaden per åldersgrupp med andelen barn i åldersgruppen erhålls en kostnad som tar hänsyn till åldersfördelningen men

54 Strukturella kostnadsskillnader

som lämnar det fritt till kommunerna att själva välja fördelningen på t ex daghem, dagbarnvårdare eller annan tillsynsform.

Föräldrarnas förvärvsarbete

Föräldrarnas/vårdnadshavarnas förvärvsarbete påverkar behovet av barnomsorg. Jag anser att det är ett strukturellt betingat behov men även påverkbart. Barnomsorgsutbyggnad är samhällsekonomiskt lönsam. Kostnaderna faller helt pä kommunerna medan intäkterna i form av skatteintäkter och arbetsgivaravgifter tillfaller stat, kommun, landsting och olika försäkringsfonder. Ur samhällsekonomisk synpunkt bör kommunerna stimuleras till en utbyggnad av barnomsorgen, vilket talar för att en hög förvärvsfrekvens bör kompenseras i statsbidragssystemet även om faktorn år påverkbar. l beräkningen av standardkostnaden för barnomsorg nedan används två mått förvärvsfrekvensen. Ett är andelen föräldrar till barn i olika åldrar som normalt arbetar mer än 25 timmar per vecka. Det andra är andelen som arbetar mer än l timma per vecka. Det första måttet fångar även upp vissa kostnadsskillnader som beror på längre vistelsetider i barnomsorgen.

Barnens vistelsetider i omsorgen Av barnomsorgsstudien framgår att andelen barn i olika åldrar och föräldrarnas förvärvsarbete inte helt kan förklara alla kostnadsskillnader i barnomsorgen. Av SCB:s barnomsorgsenkäter framgår att barn i främst storstadsregionerna vistas i barnomsorgen 1-2 timmar längre per dag än vad föräldern/föräldrarna förvärvsarbetar. I mindre kommuner och landsbygdskommuner är vistelsetiden ofta kortare än förvärvsarbetstiden. Skillnaderna i vistelsetid vid lika förvärvsarbetstid kan förklaras med långa restider mellan arbete och bostad, med en hög andel ensamstående föräldrar samt frånvaron/förekomsten av en informell sektor. Den informella sektorn kan bestå av grannar och släktingar som tidvis tar hand om barntillsynen eller hämtar och lämnar barnen daghemmet eller hos dagmamman. Den längre vistelsetiden med lika förvärvsarbetstid förorsakar högre kostnader för kommunerna genom längre öppethållandetid med krav på högre bemanning. Jag betraktar detta som strukturellt betingade förhållanden som skall kompenseras i statsbidragssystemet. För att fånga upp kostnadsskillnaderna i utjämningsmodellen används dels en tätortsvariabel som mer utförligt redovisas i bilaga dels som en koefficient till ett av förvärvsfrekvensmåtten, kommunernas skattekraft. För att förklara skillnader i efterfrågan barnomsorg som har med den informella ekonomin att göra har flera andra variabler prövats, men även om ett flertal variabler kombineras erhålls inte riktigt samma goda överensstämmelse som de valda variablema jfr bil. appx. 2. Skattekraften fungerar som en indikator på a den informella ekonomins betydelse i sammanhanget eftersom det ligger i sakens natur att det är svårare att få hjälp med barntillsyn av grannar eller anhöriga i områden där förvärvsfrekvensen generellt är hög.

Strukturella kostnadsskillnader 55

I vad mån föräldrarnas förvärvsarbete, bl a kort deltid, leder till efterfrågan på barnomsorg påverkas av olika omgivningsfaktorer som i modellen beskrivs med en skattekraftsvariabel. Om skattekraften dessutom kan påverkas uppåt är det positivt ur samhällsekonomisk synpunkt.

Modell for beräkning av barnomsorgens standardkostnadsersättningar I bamomsorgsstudien utvecklas en modell för efterfrågan på barnomsorg som kan användas för att beräkna standardkostnadsersättningen för respektive kommun. Denna ser ut på följande sätt.

Variabler:

A25 bam med förälder som arbetar eller studerar mer än 25 tim/vecka A1 bam med förälder som arbetar eller studerar mer än 1 tim/vecka Idtat 1/invånardistansen invånardistansen är ett av SCB framtaget mått som anger det genomsnittliga avståndet mellan individerna i en kommun Skattk kommunernas skattekraft Ensamf andelen barn med ensamstående förälder som förvärvsarbetar minst 16 tim/vecka Ålder El-2ande1 barn 1-2 E3-6andel barn 3-6 E7-9andel + + bam 7-9.

E står för enhetskostnad som är en enhetligt beräknad kostnad för respektive åldersgrupp lika för alla kommuner.

Strukturindex:

Index Ålder -0, 143 363 A25 21 4 A1 Skattk I 40 + + + Ensamf+ 1 29Idtat /0, 322

För att belysa de valda variablemas inverkan på standardkostnadsersättningen i bamomsorgsmodellen redovisar vi ett exempel för Hudiksvalls kommun. Kommunen har en åldersstruktur som ligger mycket nära riksgenomsnittet . Förändring i variabelns Förändring i standardvärde kostnadsersättninsz kr/inv A25 ökar med 5 %-enheter + 217 kr A1 ökar med 5 %-enheter + 119 kr Både A1 och A25 ökar med 5 %-enh. + 337 kr Skattk Ökar med 2 %-enheter + 44 kr Ensamf ökar med 2 %-enheter + 33 kr

56 Strukturella kostnadsskillnader Den valda modellen ger en god överensstämmelse mellan modellvärden och redovisade kostnader, se tabell 5.2 Tabell 5.2 Barnomsorg, modellvärden och faktiskt redovisade kostnader Kr/inv

Källa: Bilaga 2.

Övrigt

I bamomsorgsstudien undersöks också kostnadsskillnader som har med lokaler och personal att göra. Skillnaderna i personalkostnad per heltidsbam i de olika kommungruppema är relativt små och såvitt utredningen funnit systematiska. Skillnader i personaltäthet är för övrigt en standardfrâga och skall kompenseras i statsbidragssystemet. Lokalkostnaden per barn är högst i Stockholm, förortskommuner och i större städer. Jag betraktar dock inte denna kostnadsskillnad som strukturell i sin helhet eftersom den kan pâverkas av kommunerna. Genom att utnyttja sitt markinnehav, planmonopol och byggande/ägande i egen regi, kan kostnaderna påverkas. De högre byggkostnadema i vissa regioner kompenseras generellt för hela fastighetsinnehavet i en särskild faktor, liksom högre uppvärmningskostnader i landets norra delar, se kap 5.13.

Äldreomsorg

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättningen för kommunerna beräknas som en normkostnad per person som tar hänsyn till personernas ålder, sammanboende eller ensamboende och yrkesbakgrund. Normkostnaden multipliceras med antalet personer i de olika grupperna. Tillägg görs för merkostnader i glesbygd som beror på en dyrare hemtjänst och ett större behov av institutioner.

Strukturella kostnadsskillnader 57

Kommunernas kostnader för äldreomsorgen varierar från 1 000 till 6 700 kr per invånare. Om man till kostnaderna år 1991 också lägger de genom äldrereformen o m 1992 överförda kostnaderna varierar kostnaderna från 1 500 till 10 700 kr per invånare. Som framgår av figur 5.2 är det framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner samt i storstäder kostnaderna per invånare är höga. Förortskommunema har som särskilt låga kostnader.

Figur 5.2 Äldreomsorgens kostnader år 1991 inkl ädelrefonnen Kr/inv

9090. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8000- ------------------------------------------ H 7900 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 500g. .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. 5000- --\--

--iii

------- -- H -- H -- -- H 4000- ------- -- -- -- --\-- 3000- - -- H 2000- -- -- -- -- - - -- -- -- --\--\\\- 1000- H - -. -- H -o

Mårten Lagergren, Socialdepartementet och Lennart Tingvall, Kommunförbundet, har på utredningens uppdrag utrett orsakerna till strukturella behovsskillnader inom äldreomsorgen. Resultatet av detta arbete "Behovs- och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen" redovisas i bilaga 4. Studiens syfte är inte i första hand att försöka förklara de faktiska kostnadsskillnader som finns i äldreomsorgen. Huvudsyftet har istället varit att finna metodik att uppskatta skillnader i behov av äldreomsorg en och de kostnadsskillnader som dessa skilda behov ger upphov till. Metoden syftar till att ge ett riktvärde per kommun som anger den s k norrnkostnaden för äldreomsorgen. Normkostnaden tar hänsyn till olikheter i behov av äldreomsorg, men inte till skillnader i kostnader att tillgodose dessa behov beroende på spridd bebyggelse, klimat etc. Sådana kostnadsskillnader beaktar utredningen på annat sätt. Vid beräkningen av norrnkostnaden tas i första hand hänsyn till antalet äldre kön och ålder. Det samlade vårdbehovet antas vidare bero pâ per

58 Strukturella kostnadsskillnader

förekomsten av ohälsa samt möjligheter till informell från omsorg närstående. Ohälsan beskrivs med hjälp av SCB:s Undersökning av Levnadsförhållanden ULF. Hänsyn till möjligheten till informell omsorg tas genom uppdelning pá sam- och ensamboende.

Nyttjandet av äldreomsorg

l rapporten konstateras att det finns stora skillnader mellan kommuner i det totala nyttjandet av äldreomsorg, även sedan skillnader i âldersstrukturen beaktats. Större delen av kostnadsskillnaden mellan olika kommungrupper kan förklaras med skillnader i nyttjande samt hur efterfrågan tillgodoses, d v s äldreomsorgstjänsternas sammansättning. I tabell 5.3 nedan visas en jämförelse av nyttjande och konsumtion äldreomsorg av mellan kommungrupper. Med konsumtion härvid avses en samman- Vägning av de olika insatserna med viktning efter beräknade genomsnittskostnader per tjänst i riket. Med nyttjande andelen över 65 år avses som bor på institutioner eller får hemtjänst i förhållande till motsvarande andel i riket. I praktiken handlar det således om att i konsumtionsman värdena tar större hänsyn till vad insatserna faktiskt kostar.

Tabell 5.3 Nyttjande och konsumtion av äldreomsorg per kommungrupp Index riket1,00

Källa: Bilaga 4.

De två kommungrupper som utmärker sig och markant avviker från andra grupper är storstäder och glesbygdskommuner, den förstnämnda med sina låga värden och den senare med sina höga värden. En jämförelse mellan index för nyttjande och index för konsumtion visar grovt effekten på kostnaderna av resursernas och insatsernas sammansättning. Vårdinsatsemas sammansättning i storstäder och i glesbygdskommuner leder till höga kostnader. Det gäller i viss mån även för landsbygdskommuner. För övriga kommungmpper sker viss utjämning en mot indexvärdet 1,00 riksgenomsnittet. Vårdresursernas sammansättning med högre andel institutionsboende en betyder merkostnader i storleksordningen 5 % för glesbygdsgruppen kommuner utöver det högre nyttjandet och den högre konsumtionen överlag. För landsbygdskommunema innebär det högre institutionsboendet ett par procent högre kostnader.

Strukturella kostnadsskillnader 59

Metodik för beräkning av äldreomsorgens normkostnader I rapporten beskrivs följande metodik för beräkning av äldreomsorgens normkostnader. Beräkningen per kommun har utförts i fem steg:

I ett första steg har antalet personer per åldersgrupp, kön och ensam/samboende bestämts med ledning av uppgifter från Folk- och bostadsräkningen 1990 FoB90. FoB ger endast uppgifter om fördelningen socioekonomiska grupper för de förvärvsarbetande. Fördelningen för de äldre har därför bestämts genom en samköming med FoB70, vilket är den äldsta FoB som kan utnyttjas för ändamålet. Fördelningen socioekonomiska grupper för de äldre antas därvid beskrivas av samma personers yrkestillhörighet 20 år tidigare. Metoden medger tyvärr inte uppdelning på socio-ekonomiska grupper för personer över 85 år. Den socioekonomiska indelningen har gjorts i grupperna facklärda resp facklärda arbetare samt lägre resp övriga tjänstemän. Företagare har förts till ovanstående grupper med hänsyn till yrke. Jordbrukare har förts till kategorin facklärda arbetare. Icke förvärvsarbetande har fördelats ut proportionellt på övriga grupper. 2. I nästa steg har fördelningen på ohälsogrupper bestämts per åldersgrupp, kön, ensam/samboende samt socioekonomisk grupp. Underlaget för denna fördelning är en bearbetning av SCB:s ULF-undersökning avseende hälsoindex för ett urval på riksnivå av motsvarande grupper inom befolkningen. Förfarandet innebär att man antar att ohälsofördelningen för de äldre i en kommun är bestämd av faktorerna ålder, kön, ensam/samboende och socioekonomisk grupp. 3. I det tredje steget har nonnalkonsumtionen av äldreomsorg inom olika vårdformer per åldersgrupp, kön och ensam/samboende samt grad värdberoende beräknats utifrån inventeringar enligt det k ÃSIMav s systemet som omfattar samtliga vårdtagare inom kommunal och landstingskommunal äldreomsorg i Solna och Sigtuna åren 1987-1992. Genom att koppla graden vårdberoende enligt ÄSIM till ohälsograden enligt av ULF- undersökningens definition har vârdkonsumtionen per ohälsogrupp kunnat bestämmas. 4. Normalkonsumtionen i olika vårdformer används i detta steg för att beräkna en normkostnad per person per ohälsogrupp resp socioekonomisk grupp efter kön, ålder samt ensam/samboende. Genomsnittskostnader för riket är 1991, för social hemtjänst 8 580 kr per år och veckotimme, ålderdomshem 212 000 kr, gruppboende 236 000 kr och långtidsvård 420 000 kr, har därvid använts. Den årliga totala normkostnaden per kommun har slutligen bestämts utgående ifrån antalet personer per socioekonomisk grupp fördelade på ålder, kön och ensam/samboende. Följ ande normkostnader per person har därvid använts:

60 strukturella kostnadsskillnader Tabell 5.4 Norrnkostnad per person, per socioekonomisk grupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende 6574 75-84 85-w sam ensam sam ensam sam ensam Män facklärd arb. 4 051 22 968 15 261 61 336 38 820 77 520

Kvinnor facklärd arb. 3 336 11 232 15 168 43 819 89 712 110 293

Källa: Bilaga 4.

Det framgår av tabellen att normkostnaden per person stiger snabbt med åldern. Den är i allmänhet högre för kvinnor än för vilket framförallt avspeglar skillnaden i tillgång till informell omsorg. Detta, tillsammans med ohälsoskillnadema förklarar också skillnaderna i normkostnaden per person mellan sam- och ensamboende. De socioekonomiska skillnaderna är med hänsyn till ohälsosiffroma större för yngre än för äldre. Förutom den totala normkostnaden beräknas också kostnaden per person över 65 år respektive per invånare totalt. Normkostnaden per invånare över 65 år kan ses som ett mått på struktureffekten inom äldregruppen. Den andra siffran ger ett mått kommunens totala äldreomsorgsbehov i förhållande till befolkningsstorleken. Den genomsnittliga beräknade normkostnaden per invånare över 65 år är 22 536 kr och varierar mellan 16 784 och 26 013 kronor, dvs med drygt 9 000 kr 55 %.

Tabell 5.5 Beräknad normkostnad för äldreomsorg per invånare

Källa: Bilaga 4.

Utöver den socioekonomiska strukturen och graden av ensamboende får uppenbarligen den interna ålders- och könsfördelningen inom äldregruppen ett kraftigt genomslag resultatet. storstäderna får den högsta normkostnaden per person över 65 år. Det är storstädemas mycket höga

Strukturella kostnadsskillnader 6l

andel äldre ensamstående kvinnor som slår igenom. Andelen kvinnor över 80 år är högre i storstäderna än i någon annan kommungrupp. Männen ligger däremot mycket nära rikets fördelning. Äldre ensarnstâende kvinnor är samtidigt den grupp som har de högsta normkostnadema. Variationerna mellan övriga kommungrupper är förvånansvärt små, endast några hundra kronor per invånare. Enda undantaget är förortskommunerna, som har den klart lägsta andelen av såväl äldre som ensamboende. Andelen äldre pensionärer är särskilt låg. Mest anmärkningsvärd är glesbygdskommunemas låga normkostnad. Andelen över 65 år är högre än i någon annan kommungrupp, de äldres men överrepresentation är kraftigt koncentrerad till de yngre och därmed mindre kostsamma pensionärerna. Detta förhållande drar glesbygdsner kommunernas beräknade genomsnittskostnad per person över 65 år. Om man däremot slår ut den totala normkostnaden på hela befolkningen hamnar glesbygdskommunema högst, tätt följda av storstäderna. Den socioekonomiska strukturen ger maximalt 20 procent lägre normkostnad i vissa kommuner, t ex i Danderyd och Vellinge och 10 procent högre ca normkostnad i andra kommuner, t ex i Munkfors och Jokkmokk.

Resultat av den använda metoden

Syftet med den använda metodiken är inte i första hand att försöka förklara de skillnader som finns mellan kommuner i dagsläget vad gäller nyttjande av eller kostnader för äldreomsorgen. Syftet är istället att pröva en metod att beräkna skillnader i behov av äldreomsorg mellan kommuner. Det är emellertid av stort intresse att försöka jämföra utfallet med hur äldreomsorgen faktiskt nyttjas. I detta avsnitt ska vi ställa den beräknade normkostnaden per kommun mot ytterligare tre andra mer schablonmässiga metoder att beräkna motsvarande kostnad. Dessutom görs en jämförelse med de faktiska kostnaderna kommun inkl ÄDEL. per För att få jämförbara kostnader har den beräknade nomikostnaden räknats upp med ca 18 % motsvarande avvikelsen mot faktiska kostnader i riket. Följande metoder har använts för jämförande analyser:

I denna metod har kostnaderna beräknats utifrån det faktiska nyttjandet per kommun av ålderdomshem, lângtidsvård, gruppboende samt social hemtjänst. Samma genomsnittskostnader för riket tjänst per som i normkostnadsberäkningen har använts. 2. Här har kostnaderna beräknats utifrån kommuns faktiska åldersresp och könsfördelning, där den använda kostnaden per kön- och åldersgrupp schablonmässigt beräknats efter hur de olika tjänsterna nyttjas på riksnivå. Samma kostnader per tjänst har använts. som ovan 3. I denna metod har kostnaderna i princip beräknats i metod som men har kompletterats genom att den beräknade kostnaden för män resp kvinnor multiplicerats med resp kommuns ensamboendeindex för män resp kvinnor över 75 år.

62 Strukturella kostnadsskillnader

4. Till den faktiskt redovisade kostnaden per kommun har vi i denna metod lagt till regleringssumman kommun till följd ÄDELper av reformen. Kostnaden har därefter reducerats med de genomsnittliga kostnaderna för handikappomsorg och färdtjänst.

Figur 5.3 Beräknade kostnader för äldreomsorg enligt olika alternativ Kr/inv, 65-w år Konsumtion, kostnad

Karl ölfier

40000- Kon, older, ensamboende Normkostnod Redovisod kostnad 30000- 77 I v y 7

20000 -

O .4 / .. K -2° .- Ö O

a

a

°° °°

0 e

oo

Beräknade kostnader utifrån faktisk konsumtion och redovisade kostnader överensstämmer ganska väl åtminstone kommungruppsnivå. Undantagen är storstäder och förorter. För storstäderna är som tidigare nämnts kostnadsunderlaget mer osäkert och för förorterna beror skillnaden förmodligen att den schablonmässiga kostnadsreduktionen för färdtjänsten blivit för stor. I Stockholms län svarar landstinget för denna verksamhet. Normkostnaden för storstäderna ligger på samma nivå i alternativet där kön, ålder och ensamboende beaktas. Det är följaktligen det stora antalet äldre ensamstående kvinnor som slår igenom normkostnaden. Såväl redovisade kostnader som kostnader beräknade enligt övriga metoder ligger lägre. Det kan tyda på att insatserna inom äldreomsorgen är eftersatta i förhållande till behoven. För glesbygdskommunerna ligger konsumtionskostnaderna och de redovisade kostnaderna på ungefär samma nivå. För övriga beräkningsmetoder ligger kostnaden per person över 65 år, 15-20 procent lägre. Av rapporten framgår att det finns regionala skillnader i ohälsa. I norra glesbygden är förekomsten av ohälsa för män större än i andra regioner.

Strukturella kostnadsskillnader

I de här redovisade beräkningarna har dock inga regionala skillnader i ohälsa beaktats utom de som faller ut till följd skillnader i kön, ålder, av ensam/samboende och fördelning på socioekonomiska Om sådan grupper. skillnader finns har de inte fått något större genomslag i normkostnadsberäkningen eftersom den pâ kommungruppsnivå ungefär ger samma resultat som en ren köns- och åldersberäkning. För vissa glesbygdskommuner blir dock normkostnaden till 10 procent högre eftersom upp den socioekonomiska strukturen beaktas i beräkningarna.

Merkostnader inom äldreomsorgen gles bebyggelse p g a

Kostnadsskillnadema inom äldreomsorgen är stora och beror naturligtvis till största delen på de skillnader i åldersstruktur och socialekonomiska faktorer som beskrivits och beräknats Det finns emellertid ovan. ytterligare kostnadsskillnader. Några dessa kan hänföras till kommuav nernas bebyggelsestruktur. Vi har identifierat två förhållanden kan som betraktas som strukturella;

Äldre med behov av omsorg och vård bor långt från och som grannar släkt, känner otrygghet och efterfrågar därför oftare institutionsvård än vård i hemmet. 2. Med lika vårdbehov är det dyrare att hemtjänst i glesbygd i ge än en tätort eftersom mer tid går år till i förhållande till vårdtiden. resor

Merkostnaderna är svåra att särskilja från äldreomsorgens övriga kostnader i bokslutsstatistiken. Vi har därför arbetat med två olika modeller för att uppskatta glesbygdens merkostnader. I den första har vi beräknat glesbygdsbefolkningens ökade efterfrågan av institutionsvård ålderdomshem och sjukhem jämföra kongenom att sumtionen av vård i olika kommuntyper och väga konsumtionen samman med enhetliga priser på de olika vårdtyperna. Det visar sig då att konsumtionen av platser på ålderdomshem och sjukhem i genomsnitt är fem procent högre än i andra kommuner när hänsyn tagits till åldersstrukturen. I beräkningarna vad standardkostnadsersättningama för äldreavser omsorgen nedan har vi därför gjort ett glesbygdstillägg med fem procent den ovan härledda normkostnaden. För att uppskatta merkostnaden till följd de längre restidema i av glesbygd har en teoretisk datamodell som simulerar hemtjänstverksamheten konstruerats. Till skillnad från nämnda merkostnader är ovan som behovs- och efterfrågerelaterade är denna kostnad produktionsrelaterad. Generellt gäller att andelen av befolkningen efterfrågar kvalificesom rad omsorg och vård ökar markant efter 80 år. De får hemtjänst och som är under 80 år efterfrågar främst service i form städning, matlagning av och hjälp med inköp. I vår modell har glesbygdens merkostnader enbart beräknats på antalet

personer över 80 år. Besöken hos den befolkningen har yngre som hemtjänst antas kunna samordnas med besök hos de äldre. Därmed ger de heller inga merkostnader för restid.

64 Strukturella kostnadsskillnader

Andelen i olika åldersintervall med hemhjälp och/eller personer hemsjukvård uppgår till

Åldersintervall Andel med hemtjänst 80 84 35 % - 89 48 % 85 - 90 52 % - w

Med hänsyn till att det ibland behövs två vårdare vid ett hembesök räknar vi med att vårdinsatsen vårdtagare är 1,3-1,9 timmar/dag. per Vårdtiden vid varje besök är mellan 30 minuter och högst en timme. l modellen räknas i genomsnitt med 1,5 besök per dag vilket ger 1,5 resa dag mellan vårdtagaren och serviceorten där personalen är stationeper rad. En serviceort definieras som en ort med minst 200 invånare inom en radie på 3 km. Kostnaden för restiden beräknas efter en bilkostnad med 28 kr/mil och personalkostnad vid genomsnittshastighet av 70 km/timme blir en som en drygt 14 kr/mil. Den totala restidskostnaden blir således 42 kr/mil. För bor inom 15 km från serviceorten antas att ingen merkostpersoner som nad uppstår. Med ledning angivna antaganden och uppgifter från SCB om av ovan befolkningens fördelning på km rutor över hela kommunen uppdelad på olika åldersgrupper börjar modellen med att simulera och lokalisera ett antal serviceorter. I nästa steg räknar den fram ett reseavstånd från vårdtagarnas boendeorter till serviceort som därefter multipliceras resp med restidskostnaden. Kostnaden för varje enskild vårdtagare får överstiga 20 000 kronor/månad. När kostnaden överstiger 20 000 kronor per månad antas vårdtagaren flytta till ålderdomshem, sjukhem eller in till serviceorten. Den totala merkostnaden erhålls genom summering av restidskostnaden till samtliga vårdtagare. Glesbygdens teoretiska merkostnader till följd av en ogynnsam blandning vårdtjänster och ökad restid redovisas på kommunnivâ av en i bilaga tabell

Modell för beräkning standardkostnadsersättningar inom av äldreomsorgen

Mot bakgrund vad ovan redovisats föreslås att standardkostav som nadsersättningen för äldreomsorgen beräknas enligt följande.

Standardkostnad N0rmkostnad+Glesbygdstillägg för mix+restidskostnader

Normkostnaden beräknas enligt ovan angiven metod enligt följande.

Normkostnad andelen invånare i olika ålderssgrupper en för varje

kommun härled genomsnittskostnad i resp åldersgrupp

Strukturella kostnadsskillnader 65

Den härledda genomsnittskostnaden för resp kommun baserar sig som åldringarnas socio-ekonomiska status, ålder och kön, samt sam-, resp ensamboende redovisas i bilaga 4.

Glesbygdtillägget för en ogynnsam mix en högre andel institutions-

boende uppgår till 5 procent av normkostnaden. Samtliga kommuner som i Kommunförbundets förslag till ny kommungruppsindelning klassificerats som glesbygdskommun erhåller detta tillägg. Tillägget för ökade restider i glesbygden är identisk med den merkostnad som utredningen räknat fram med hjälp av den ovan beskrivna simuleringsmodellen. Värdena för resp kommun framgår som tidigare nämnts av bilaga tabell

Övriga kostnadsskillnader

Analyserna av kostnadsskillnadema inom äldreomsorgen omfattar ovan omsorg, service och kostnader för den befolkning som är äldre än 65 år. Kommunerna har också andra kostnader inom äldreomsorgen som bör kommenteras. Det gäller bl a omsorger riktade till handikappade och andra invånare med behov av stöd som är yngre än 65 år, samt färdtjänsten. Kommunerna har ansvar för ett visst stöd till handikappades vård i hemmet även om landstingen fram till år 1991 svarade för de största insatserna genom ansvaret för de särskilda omsorgerna och huvuddelen av den psykiatriska vården. Vi bedömer att kommunernas insatser år 1991 350 kronor/invånare. Genom lagstiftning och frivilliga motsvarar ca överenskommelser överförs successivt uppgifter från landstingen till kommunerna vad gäller de särskilda Propositionen prop. omsorgerna. 1992/932159 om stöd och service till vissa funktionshindrade föreslår vidgade uppgifter för kommunerna för de handikappade genom en utvidgning av den personkrets som kan komma ifråga för stöd. Även psykiatriutredningen förväntas ge kommunerna ökade uppgifter både vad gäller boende och sysselsättning. Vi har så långt som möjligt eliminerat effekterna av skilda huvudmannaskap i baskostnaderna och beräknar inga standardkostnader för berörda verksamheter. Samtliga kommuner erhåller 350 kronor/invånare i ersättning för vård av handikappade då vi inte anser att det finns några strukturella skillnader i förekomsten av handikappade. När större delar av handikappvården är Överförd till kommunerna och i den omfattningen att skatteväxlingar kan genomföras bör standardkostnader och strukturella avvikelser beräknas även för dessa områden. Färdtjänsten omfattas av socialtjänstlagen. Kommunerna har emellertid stor frihet att själva besluta om omfattning, inriktning, avgiftssättning m m. Det finns naturligtvis strukturella faktorer som påverkar nettokostnaderna för färdtjänsten, t ex andelen äldre, hög andel handikappade med arbete och långa avstånd mellan bostad och arbetsplats samt generellt långa avstånd i Norrland. Vi anser dock att kostnadsskillnadema mer beror på standardskillnader och olika policy vid beviljande av färdtjänsttillstånd än på ovan redovisade faktorer. Vi har därför inte beräknat

3 l3-O4l5

66 strukturella kostnadsskillnader

någon faktor som ger strukturellt motiverade tillägg utan vi ger alla kommuner som har ansvar för färdtjänsten 150 kronor/invånare. I Stockholms län ansvarar landstinget för färdtjänsten. Analogt med det resonemang som vi för om kollektivtrafiken erhåller kommunerna i Stockholms län ingen ersättning för färdtjänst. Vissa kommuner har redan övertagit ansvaret för hemsjukvård, viss öppen psykiatrisk vård och geriatrik. Ingen standardkostnadsersättning beräknas för dessa verksamheter. I den mån uppgifterna är skatteväxlade i samband med ÄDEL får kommunerna kompensation för övertagandet genom den länsvisa utdebiteringen i inkomstutjämningen.

5.4 Individ- och familjeomsorg

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompenseras för strukturella kostnadskillnader som kan hänföras till individ- och familjeomsorg. Ersättningen bör grundas indikatorer som sarnvarierar med kostnaderna.

Kommunernas kostnader för individ och familjeomsorg varierar från ca 200 kr per invånare till ca 3 000 kr per invånare. Som framgår av figuren nedan är kostnaderna högst i befolkningstäta områden storstä- der, förorter och större städer. På uppdrag av utredningen har professor Brita Schwarz, under medverkan av fil. dr. Annika Puide, undersökt vad som kan förklara kommunala kostnadsvariationer inom individ- och familjeomsorgen. Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga "Kommunala kostnadsvariationer En studie av området Individ- och familjeomsorg". -

SOU 1993 253 Strukturella kostnadsskillnader 67

Figur 5.4 Kommunernas baskostnader for individ- och familjeomsorg

NAI

.0

a

Vi Ö vn , . s 0 O 4 o O O

0 . 0 u 4

BASKOSTNAD PER INVÅNARE NEDRE KVARHLGRÃNS 555 ÖVRE KVARTILGFIÃNS974

U NEDHEKVARTIL Q MITTREHALVAN E övas KVARTIL

68 Strukturella kostnadsskillnader

Undersökta variabler Med ledning av resultaten från ett antal tidigare studier inom området har ett antal undersökningsvariabler valts ut och testats i vilken mån dessa kan fungera som indikatorer på kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg IoF. De valda variablerna är

flyttande personer över församlingsgräns i åldern 18-39 år, utländska medborgare utomnordiska och finska, ensamstående kvinnor med barn 0-15 år, ensamstående män 18-39 år, antalet barn under 15 år till ensamstående förälder KEK:s -indikator, antalet döda i alkohol- och narkotikarelaterade sjukdomar per - 100 000 invånare över 18 år, bebyggelsetäthet, andelen förtidspensionärer KEK:s indikator och andelen arbetslösa. -

Avsikten också att undersöka om det fanns en positiv korrelation var mellan kostnaderna för individ- och familjeomsorg och förändringen av arbetslöshetstalen i kommunerna. Detta gick dock inte att genomföra på grund av problem med det statistiska underlaget.

Indikatorer på höga kostnader Av IOF-studien framgår att andelen förtidspensionärer som ingick i KEK:s socialindex är negativt korrelerad med kommunernas IoFkostnader, vilket innebär att kommuner med en hög andel förtidspensionärer tenderar att ha lägre sociala kostnader än andra kommuner.

Även andelen arbetslösa samvarierar negativt med kostnaderna. Övriga

studerade variabler har positiv korrelation med kostnaderna, vilket bl a en innebär att kommuner med många narkotikamissbrukare har högre kostnader än kommuner som slipper undan problemet ifråga. I sammanhanget bör påpekas att de variabler som ger en positiv korrelation med kostnaderna inte är direkt kausala på så sätt att t ex alla utländska medborgare eller alla ensamstående kvinnor med barn förorsakar merkostnader på kommunens driftbudget. De fungerar endast som indikatorer på höga sociala kostnader vilket innebär att det finns ett indirekt orsakssamband.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för IOF

Jag anser att kommunerna skall kompenseras för strukturella kostnadsskillnader som kan hänföras till individ- och familjeomsorg. Dels har kommunerna mycket små möjligheter att själva påverka kostnaderna, dels verksamheten lagstiftad och obligatorisk för kommunerär merparten av na.

Strukturella kostnadsskillnader 69

Eftersom det inte finns några förklaringsvariabler har ett direkt som orsakssamband med höga sociala kostnader måste modell för en strukturkostnadsutjämning inom detta verksamhetsområde baseras på kostnadernas samvariation med olika indikatorer. De faktorer som enligt IoF-studien ger den bästa indikationen på höga sociala kostnader är

ensamstående kvinnor med barn 0-15 år år 1991 EKV91 flyttande personer 2% över församlingsgräns i åldersgruppen 18- - 39 år Flytt2 utländska icke nordiska medborgare Utlejnord finska medborgare Finsk, samt bebyggelsetätheten AT25OOY -

Med hjälp av statistisk analysmetodik, multipel regressionsanalys, visas att dessa indikatorer kan förklara nära 77 procent av kostnadsskillnadema mellan kommunerna. Den modell som utredningen valt för att beräkna kommunernas standardkostnadsersättningar för IoF är sammansatt av ovan nämnda faktorer enligt följande.

Standardkostnad -5 0 + 5 74 EK V91 + 94Flytt2 + 70 Utlejnord + 27Finsk+ 22, 9AT2500Y-429dummy

Dummyvariabeln har använts för Danderyd och Lidingö eftersom modellvärdena kraftigt avviker från verklig kostnad. I modellen har dessa båda kommuner erhållit värdet 1 medan alla andra kommuner fått värdet O. I praktiken innebär detta att Danderyd och Lidingö erhåller den kostnad som man faktiskt har. Modellen har också korrigerats för Haparanda kommun på så sätt att den av lägesskäl stora andelen finska medborgare omdefinierats till svenska medborgare. Om andelen ensamstående kvinnor med barn ökar med 0,1 procentenheter ökar ersättningen med 57 kr/inv. En ökning med 1 procentenhet av andelen utomnordiska medborgare ger 70 kr/inv och motsvarande ökning av andelen finska medborgare ger 27 kr/inv. En ökning av flyttningen över kommungräns med 1 procentenhet över 2 procent 94 kr/inv. ger Som framgår av tabellen nedan stämmer utfallet i modellen väl överens med faktiskt redovisade kostnader i olika kommungrupper.

70 Strukturella kostnadsskillnader Tabell 5.6 IoF, modellvärden och faktiskt redovisade kostnader Kr/inv

Källa: Bilaga

5 Grundskolan

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompenseras för strukturella merkostnader inom grundskolan som beror pá andelen barn 7- 15 år, hemspråksundervisningens omfattning, samt en gles bebyggelsestruktur.

Kommunernas kostnader för grundskolan varierar från 3 300 kr/inv Göteborg till 8 600 kr/inv Pajala. Som framgår av figur 5.5 är kostnaderna högst i Norrlands inland och i förortskommunema runt storstäderna. Kommunernas kostnader varierar med

andelen barn 7-15 âr personaltäthet/personalkostnader förekomsten av hemsprâlcsundervisning lokalkostnader, samt bebyggelsestruktur -

Av ovan nämnda variabler innehåller samtliga inslag som påverkar kommunernas kostnader i ogynnsam riktning. Jag anser att kommunerna skall kompenseras för merkostnader i utjämningssystemet det sätt som beskrivs nedan.

SOU 1993 53 Strukturella kostnadsskillnader 71

Figur 5.5 Grundskolans baskostnader i riket

. .

BASKOSTNAD PER INVÅNARE NEDRE KVARTILGRÃNS 4505 övas KVAITHLGRÃNS 5503 E NEDREKVARTIL ä MFITREHALVAN ä övas KVARTIL

72 Strukturella kostnadsskillnader

Andelen barn 7-15 år Andelen barn 7-15 år av totalbefolkningen, varierar från 6,6 procent Solna, till 13,9 procent Håbo. Eftersom en genomsnittlig elev grundskolan kostar ca 47 000 kronor per år är åldersstrukturen i kommunen mycket stor betydelse för kommunernas kostnader totalt av och i synnerhet för grundskolan. Jag anser därför att andelen barn i grundskoleâldern utgör den naturliga grundstenen i den nedan föreslagna modellen vad avser standardkostnadersättningen för grundskolan.

Personaltäthet/ personalkostnader Det är inte möjligt att helt grundskolans personalkostnader i separera bokslutsstatistiken. I "Jämförelsetal för skolväsendet 1991", utgiven av SCB, Skolverket och Svenska kommunförbundet, finns uppgifter som belyser kostnadsskillnadema. Bruttokostnaden för undervisning som till huvudsaklig del är lärarlöner varierar mellan 22 000 kr och 36 000 kr per elev bortsett från ett extremvärde på 45 000 kr per elev. Ett annat sätt att mäta personalkostnaderna är lärartätheten per elev. Den varierar mellan 7 och 13 lärartjänster 100 elever bortsett från Pajala som har 15 per lärartjänster 100 elever. Personalkostnader och lärartäthet är högst i per glesbygdskommuner samt i och kring storstäderna. De högre kostnaderna i glesbygd kompenseras i våra beräkningar i form ett glesbygdstillägg, se nedan. Kommunernas merkostnader i av storstadsregionema berör främst hemspråksundervisningen. Dessa merkostnader kompenseras genom ett särskilt tillägg för hemspråksundervisning. I sammanhanget bör nämnas att kostnaderna för hemsprâlcsundervisning också är mycket höga i Tornedalen. Inom ramen för utredningen har vi också studerat förekomsten av specialundervisning. Andelen specialundervisningstimmar i förhållande till det totala antalet lärartimmar varierar mellan 3,9 procent och 17,4 procent. Överkalix har det lägsta värdet och Danderyd det högsta. Vi finner inga systematiska samband mellan förekomsten av specialundervisning och strukturella faktorer som tex utländska medborgare, näringslivsstruktur eller andelen ensamstående föräldrar. Förekomsten av specialundervisning torde vara dels en organisationsfråga, dels en fråga om standard. Kostnaderna för SYO varierar från 10 kr till drygt 600 kr per elev utan systematiska samband. Detsamma gäller kostnaderna för elevvård som varierar mellan 500 kr och drygt 2 000 kr per elev. Jag bedömer att personaltätheten och därmed också personalkostnaderna i hög grad speglar lokala ambitioner och serviceskillnader. Därför bör ingen generell kompensation för höga personalkostnader ingå i utjämningssystemet. Däremot bör glesbygdskommunema erhålla ett strukturellt tillägg på grund att personaltätheten med automatik blir av hög till följd små skolenheter. Vidare bör ett tillägg göras för av hemsprâksundervisningen.

Strukturella kostnadsskillnader 73

Hemspråksundervisning

Med hemspråksundervisning avses både undervisning i elevernas hemspråk det utländska språket och s k svenska 2. Antalet deltagare i hemspråksundervisning ökade markant under slutet av 1980-talet. Under perioden 1986/87-1989/90 ökade antalet elever med hemspråksundervisning i grundskolan med 6 700 elever till 63 500 elever. Andelen elever med hemsprålcsundervisning varierar dock kraftigt mellan olika kommuner. Den högsta andelen hemspråkselever finns i storstäder, förortskommuner och i Tornedalen, där de medför väsentligt höjda undervisningskostnader. Jag anser att kommuner med många hemspråkselever skall kompenseras för de merkostnader som hemsprålcsundervisningen medför. Rätten till hemspråk grundas den enskilde elevens behov av Språkstöd och motsvaras av en skyldighet för kommunerna att anordna undervisning för de elever som behöver och önskar sådan undervisning. Därmed kan faktorn betraktas som opåverkbar och således skall standardkostnadsersättningen för grundskolan beakta skilda förutsättningar beträffande hemspråksundervisningen. Den faktor indikator som bäst speglar sambandet mellan kostnader och hemspråk är andelen utomnordiska plus finska medborgare. Utjämningen med avseende hemspråksundervisningen bör göras i form av tillägg/avdrag från standardkostnadsersättningen. Kommuner som har låga kostnader för hemspråk bidrar till att kompensera kommuner med höga hemspråkskostnader genom att avstå en mindre summa pengar

max 123 kr/inv från den standardkostnadsersättning de armars skulle ha

erhållit om utjämningssystemet helt bortsåg från skilda förutsättningar beträffande hemspråken.

Lokalkostnader Lokalkostnaderna för grundskolan är anmärkningsvärt lika kommungrupper emellan om man bortser från glesbygdskommunemas höga kostnader per elev på grund av många skolenheter och få elever per klass. Även skillnaderna inom kommungrupp är

om resp stora upp till 50

procent finner jag ingen anledning till att någon kommuntyp/grupp, förutom de som har en gles bebyggelsestruktur, skall kompenseras inom ramen för utjämningssystemet. Det kan inte vara meningen att kommuner som väljer att fördela ut höga kapitalkostnader eller intemhyror på skolans driftbudget skall kompenseras för detta.

Bebyggelsestruktur glesbygdens merkostnader Jämfört med en normalt tätbebyggd kommun får en kommun med gles en bebyggelsestruktur i princip tre typer av högre kostnader. Det är

högre kostnader per elev till följd av små skolenheter högre skolskjutskostnader, samt större administrativa kostnader per elev -

74 Strukturella kostnadsskillnader

Grundskolan har i hög grad varit styrd av statliga bestämmelser och beslut inom ramen för de specialdestinerade statsbidragen, vilket bl a innebär att det funnits normer för vilka lokaler som bör finnas i olika skolstorlekar. Vidare har länsskolnämndema styrt lärartätheten genom bl a sina beslut om statsbidrag till s k basresurser. Jag förutsätter att dessa normer och bidragsbeslut i stort sett givit skolan möjligheter att bedriva en undervisning i olika orter med en likartad standard. För att klarlägga glesbygdens merkostnader för skolan har vi valt en ansats som går ut pâ att beräkna kostnaderna per elev i olika skolstorlekar och med olika kapacitetsutnyttjande. Detta gör vi genom att simulera en "optimal" skolorganisation i varje kommun med ett antal angivna standardkrav, t ex maximalt avstånd till skolan. Utredningsarbetet inkl simuleringen har utförts Glesbygdsmyndigheten i Östersund. Utav redningens resultat redovisas i bilaga I detta kapitel lämnas endast en kort sammanfattning av metodiken och utredningens slutsatser. Kostnaderna för lâg- och mellanstadie-, respektive högstadieskolor har beräknats för olika skolstorlekar med hänsyn till lokalstorlek och lärartäthet. Tillägg har gjorts för högre skolmåltidskostnader i små skolor liksom för klassuppsättningar av läromedel och undervisningsinventarier. Beräkningarna för olika skolstorlekar har sedan gjorts om till kontinuerliga funktioner. Kostnader per elev och år som funktion av skolstorleken framgår av figur 5.6 och figur 5.7.

Kamerun

;IUGWCISEIDIGJGVH

y-MüSdImWVx-IA 210mm:

Aim i Figur 5.7 Kostnader elev i Figur 5.6 Kostnader per elev per låg- och mellanstadiet högstadiet som funktion av som skolstorlek Sk01St0T|ek funktion av

Strukturella kostnadsskillnader 75

För att simulera skolorganisationen har vi tagit hjälp för av en ändamålet skräddarsydd datamodell ett s k GIS-program samt uppgifter från SCB om befolkningen i skolåldrarna fördelad över kommunernas yta per kmz. Datamodellen lägger ut skolor med början i kommunens största ort. Därefter etableras nya skolor efter hand med givna fysiska begränsningar. Begränsningarna är i första hand det största tillåtna resavståndet till skolan för eleverna. För elever på låg- och mellanstadiet används ett maximalt avstånd på 30 km och för högstadieelever 50 km. Fågelvägsavståndet blir mindre eftersom vi antar att vägarna är krokiga. Med hänsyn taget till väntetider blir maximal restid enkel m m resa 30-40 minuter för låg- och mellanstadiet och 50-60 minuter för högstadiet. Det minsta antalet elever i en skola som accepteras är 7 på läg- och mellanstadiet och 20 på högstadiet. Nya skolor kan etableras inom de maximala resavstånden, dels för att begränsa skolstorlekama och dels för att kunna täcka kommunens hela yta där det bor elever. Om antalet elever i ett omrâde understiger minimiantalet för skola att en ny skall etableras hänförs de till en annan skola och erhåller en maximal resekostnadsersättning. Modellen utmynnar i teoretiskt optimal en skolorganisation som anger antal skolenheter, antal elever enhet och per skolskjutskostnadema. Skolkostnaderna beräknas genom att antalet elever skola multiper pliceras med värdet i kostnadsekvationen för den aktuella skolstorleken. Merkostnaden erhålls genom att dra ifrån kostnaden för optimal en skolstorlek som för låg- och mellanstadiet antas ha 300 elever och för högstadiet 500 elever. Beträffande skolskjutsama har antagits att ingen skolskjuts erhålls om avståndet till skolan är mindre än 3 km för lâg- och mellanstadiet och 4 km för högstadiet. Avståndet till skolan enligt modellen ovan multipliceras med antalet skoldagar och två resor/dag och ett genomsnittspris 80 öre per elevkilometer skolskjuts. l tätort speciellt i större orter tenderar modellen att ge och stora skolor medför långa skolskjutssom avstånd. Skolskjutskostnadema har därför begränsats till att maximalt uppgå till redovisade kostnader för olika kommungrupper. Beräknade merkostnader för skolorganisation och Skolskjutsar till följd gles av en bebyggelsestruktur framgår bilaga tabell 5. av Den tredje posten, administrativa merkostnader behandlas generellt för hela den kommunala verksamheten i kapitel 5. l Därför ingår inte dessa merkostnader i standardkostnadsersättningen för grundskolan.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för grundskolan

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats föreslås att standardkostnadsersättningen för grundskolan beräknas enligt följande.

Standardkostnad Antal barn 7-15 in/folkmängden enhetskostnad per elev + tillägg/avdrag för hemspráksundervisning + tillägg/avdrag för gles bebyggelsestruktur

76 Strukturella kostnadsskillnader

Enhetskostnaden per elev uppgår till 47 146 kronor. Tillägget/avdraget för hemsprålcsundervisning har beräknats genom att den beräknade lönekostnaden för hemspräksundervisningen och svenska 2 i riket, totalt 11,7 mkr, dividerats med summan av antalet utomnordiska och finska medborgare i åldern 7-15 år. Det blir 21 858 kr per person. Ersättningen per kommun erhålls genom att multiplicera summan av antalet utomnordiska och finska medborgare 7-15 är i varje kommun med 21 858 kr. En manuell korrigering har fått göras för Pajala, Gällivare och Haparanda. En stor andel av befolkningen i Gällivare och Pajala är tvåspråkiga och berättigade till hemspråksundervisning trots att de är svenska medborgare. Vi har därför uppgraderat Gällivares och Pajalas teoretiska ersättningsvärden till den faktiska kostnaden per elev. Haparanda har en mycket stor andel invandrare från Finland som fortfarande är finska medborgare. Om man tillämpade modellen strikt för Haparanda skulle kommunen erhålla en ersättning som vida överstiger de faktiska kostnaderna. Mot denna bakgrund har Haparandas teoretiska ersättning justerats ner till faktisk kostnad. Tillägget/avdraget för en gles bebyggelsestruktur och skolskjutskost-

nader har beräknats för varje kommun enligt ovan angiven metod se

Bebyggelsestruktur.

5.6 Gymnasieskola och vuxenutbildning

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompenseras för strukturella merkostnader för gymnasieskolan som beror på andelen ungdomar 16-18 är samt andelen ungdomar med inackorderingstillägg. Jag anser också att elevernas linjeval skall ingå som en strukturell faktor och därför bör Skolverket få i uppdrag att utarbeta en linjevalsfaktor.

Finansieringen av gymnasieutbildningen har förändrats under den tidsperiod som våra undersökningar avser. Tidigare erhöll de kommuner som bedrev gymnasieutbildning ett statsbidrag som täckte omkring 50 procent av kostnaderna. Resterande del betalades av elevens hemortskommun genom interkommunala ersättningar eller direkt av den anordnande kommunen om eleven bodde där. Från den l juli 1991 går statsbidraget till hemortskommunen direkt, som får betala interkommunal ersättning för hela kostnaden om eleven gär i gymnasiet i en annan kommun. Från 1993 ingår statsbidraget i det generella utjämningsbidraget. Som tidigare nämnts har vi korrigerat vår baskostnad för statsbidragsförändringen. Kommunernas redovisade nettokostnader för år 1991 för gymnasieskolan varierar från drygt 800 kr/inv till över 3 000 kr/inv. Den genomsnitt-

Strukturella kostnadsskillnader 77

liga kostnaden per elev uppgår till drygt 44 000 kronor netto. Kostnaderna påverkas i hög grad av

kommunernas åldersstruktur lokalkostnader elevernas linjeval och bebyggelsestrukturen - Ålderstruktur

Andelen ungdomar 16-18 år av totalbefolkningen varierar från 2,4 procent Solna till 6 procent Håbo. Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader inom gymnasieskolan bör utformas med utgångspunkt från skillnader i åldersstrukturen.

Lokalkostnader Enskilda kommuners lokalkostnader per elev och år varierar från 5 100 kr till 35 000 kr om man rensar från extremvärden. I genomsnitt uppgår kostnaden till ca 14 000 kr brutto. Skillnaderna i lokalyta kan bero pâ standardskillnader men framförallt vilka typer utbildningar som produceras i resp kommun. Många av praktiskt inriktade utbildningar kräver stora ytor i förhållande till teoretiska linjer. I det nuvarande systemet, där det är hemortskommunen som betalar utbildningen och inte den kommun som ger utbildningen, är det inte relevant att kompensera för skillnader i lokalkostnader.

Elevernas Iinj eval Kostnaderna för olika linjer/kurser varierar mycket kraftigt, från 3 500 kronor per elev och år för kortare gymnasiekurser, till 53 500 kronor per elev och år för vissa speciallinjer. I samband med införandet av det nya statsbidragssystemet gjorde Skolverket en total genomgång av samtliga gymnasielinjer i Sverige och beräknade deras kostnader. Linjerna delades in i tolv kostnadsklasser, där varje klass åsattes ett riksvärde. En trettonde kostnadsklass finns för elever som går i gymnasieskolan men omfattas av kommunernas uppföljningsansvar. Alla elever i samtliga kommuner placeras efter deras faktiska linjeval in i kostnadsklasser. Antalet elever i varje klass multipliceras med riksvärdet för klassen. Efter en summering av värdet för samtliga 13 klasser divideras summan med antalet elever i kommunen varvid en kommunal kostnadsfaktor erhålles. Genom att dividera den egna kostnadsfaktom för en kommun med det vägda medelvärdet för riket erhålls en typ av linjevalsfaktor som även speglar skillnaderna i benägenheten att gymnasieutbildning. Faktom varierar mellan 0,82 och 1,31. Eftersom genornsnittskostnaden per elev är ca 44 000 kronor kan kostnadsskillnaden mellan de två ytterlighetskommunema uppskattas till 21 560 kronor/elev beroende på linjeval och benägenhet att i gymnasiet.

78 strukturella kostnadsskillnader

Benägenheten att söka till gymnasiet och framförallt linjevalet skulle kunna betraktas som en strukturell kostnad. Det är tex tänkbart att kommuner med en utpräglad industristruktur har en större andel elever i praktiska industrilinjer som är dyrare än teoretiska linjer. Vi har i våra undersökningar emellertid inte funnit några sådana systematiska samband. Ett annat sätt att beräkna en strukturell kostnad är att använda det faktiska linjevalet och åtminstone på kort sikt anse det opåverkbart. Det underlag som f n finns om linjeval är material från läsåret 1991/92. Det pågår just nu en stor förändring av gymnasieskolan med övergång till treåriga linjer för alla tvååriga linjer. Det kommer att medföra förskjutningar i linjevalsfunktionen mot fler dyra linjer eftersom det i huvudsak blir 2-åriga praktiska linjer blir 3-åriga. Även den som andel av gymnasieelevema som tidigare omfattats av uppföljningsansvaret sjunker i kommuner med tidigare stor andel tvååriga linjer. Förändringen syns i Värmlandskommunema som redan läsåret 1991/92 bedrev en omfattande försöksverksamhet med treåriga praktiska linjer och som har en betydligt högre kostnadsfaktor än kommunerna i andra län. Jag anser att elevernas linjeval skall ingå som en stmkturell faktor men att det just nu är olämpligt att beräkna en standardkostnadsersättning för denna del eftersom underlaget inte speglar det faktiska förhållandet år 1993. Skolverket bör få i uppdrag att beräkna en linjevalsfaktor på liknande sätt som gjordes 1991 till det då aktuella statsbidragssystemet. Beräkningen kan göras när gymnasiereforrnen med treåriga gymnasielinjer i huvudsak är genomförd. Det finns ytterligare ett skål som talar för att skillnader i linjeval skall ingå i strukturutjämningen. Ett system utan strukturkostnadsutjämning för linjevalet ger nämligen kommunerna incitament att prioritera billiga gymnasielinjer eftersom statsbidragen inte förändras om kommunerna väljer dyrare linjer. Ett varierat utbud av gymnasielinjer är sarmolikt samhällsekonomiskt lönsamt.

Begyggelsestruktur Små kommuner och kommuner med stora avstånd kan inte anordna gymnasieutbildning så att eleverna kan bo hemma. Eleverna från dessa kommuner har därför fått bo inackorderade i gymnasiekommunen eller varit hänvisade till att resa långa sträckor. Eleverna får för detta inackorderingstillägg och resekostnadstillägg. Ersättningen till eleverna betalas nu ut av hemortskommunen och statsbidraget ingår i den gemensamma påsen. Kostnaderna är strukturella och skall ingå i systemet för strukturutjämning. För att beräkna standardkostnadsersättningen för gymnasieskolan används dels den faktiska andelen av befolkningen 16-18 år som har bidrag, dels en enhetskostnad per elev med bidrag. Med ledning av den faktiska andelen som hade bidrag läsåret 1990/91 delas kommunerna in i klasser med ett intervall på 10 procentenheter. Enhetskostnaden per elev med inackordering uppgår till följ ande belopp.

Strukturella kostnadsskillnader 79

Kommun/kommungrupp Inackorderingstillägg/elev Samtliga kommuner i Norrbotten samt Storuman, Sorsele, Dororea och Vilhelmina ll 000 kr

Övriga kommuner i Västerbotten,

kommunerna i Jämtland, samt Orsa, Malung, Vansbro, Älvdalen 10 000 kr

Övriga kommuner 9 000 kr

Modell för beräkning av standardkostnadsersättning för gymnasieskolan Standardkostnadsersättningen beräknas som andelen ungdomar 16-18 âr multiplicerad med en enhetskostnad på 44 729 kronor samt en ersättning för inackordering konstruerad som tillägg eller avdrag från riksgenomsnittet 32 kr/inv. Inackorderingsersättningen beräknas som andelen ungdomar 16-18 med inackordering klassindelad multiplicerad med en

varierande enhetskostnad enl ovan per elev. Se bilaga tabell

Vuxenutbildning Kommunernas kostnader för vuxenutbildning varierar enligt bokslutsstatistiken från 50 kr/inv till över 700 kr/inv. Flertalet kommuner har kostnader som ligger i intervallet 150-400 kr/inv. Kostnaderna varierar ostrukturerat mellan kommunerna med en viss tendens till högre kostnader i mellanstora städer och något lägre kostnader i landsbygdskommuner. Även vissa glesbygskommuner har högre kostnader än genomsnittet för riket som uppgår till 300 kr/inv. Merparten av vuxenutbildningen är ett frivilligt åtagande för kommunerna. Endast utbildningen som ger grundskolekompetens är obligatorisk. Denna utbildning motsvarar mindre än 20 procent av den totala vuxenutbildningen och den kommer också att minska framöver. Med hänsyn till att merparten av vuxenutbildningen är frivillig och att kostnaderna för verksamheten verkar variera slumpmässigt mellan kommunerna bedömer jag att vuxenutbildningen inte har några strukturelkostnader som behöver beaktas i utjämningssystemet.

5.7 Vatten och avlopp

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompenseras för strukturella merkostnader för vatten och avlopp som beror på en gles bebyggelsestruktur med långa ledningslängder och/eller svåra geotekniska förhållanden.

80 Strukturella kostnadsskillnader

Årsomsättningen för VA-verksamheten i kommunerna uppgår till 9

ca

miljarder kronor ca 1 000 kr/inv, varav driften för 4,4 miljarder,

svarar reinvesteringarna 1,7 miljarder och nyanläggningama 3 miljarder kr per år. De i bokslutsstatistiken redovisade resultaten varierar från ett mindre överskott till ett underskott 2 100 kr per invånare. Kommunernas resultat påverkas av många faktorer varav de viktigaste är

storleken pá anläggningsavgiftema redovisningsprinciper för kapitalkostnader nivån på brukningsavgiftema ledningamas kvalitét och -

kommunernas bebyggelsestruktur en gles struktur medför långa

ledningslängder.

Beträffande ledningarnas kvalitét och tekniska livslängd kan fyra avgörande faktorer urskiljas:

projekterad kvalitét vilket material ledningen är tillverkad av och hur fogningen av rören gjorts vilken läggningsteknik som använts och arbetets utförande områdets geotekniska förutsättningar, d i vilka jordarter - v s som ledningen ligger.

Av ovan nämnde faktorer är det endast två, kommunernas bebyggelsestruktur och områdets geotekniska förutsättningar, som är strukturella och

skall kompenseras i ett statsbidragssystem. Övriga faktorer är i hög grad

påverkbara.

Anläggningsavgiftema Policyn vad beträffar anläggningsavgiftema skiljer sig avsevärt mellan kommunerna. Den lägsta avgiften för ett typhus A år 1991 var 15 250 kr. Den högsta var ca 110 000 kr. De högsta avgifterna finns i kommuner med svåra geotekniska förutsättningar, tex Kungsbacka och Vaxholm. Små kommuner och kommunerna i övre Norrland har de lägsta anläggningsavgiftema. Vi har kunnat konstatera att nivån på anläggningsavgiftema påverkar det bokförda resultatet i kommunerna. I de kommuner där man tar ut full kostnadstäckning i samband med en nyexploatering, vilket normalt ligger i storleksordningen 70-80 000 kr, hamnar inte investeringskostnadema i anläggningsregistret, varför heller inga kapitalkostnader påförs driften. För de kommuner som tar ut en lägre anläggningsavgift skjuts kostnaderna över pá driftbudgeten i form av kapitalkostnader för att täckas med brukningsavgifter, alternativt skattemedel. Ur bokslutsstatistiken och ur Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningens statistik över kommunavatten- och avloppsreningsverk kan man utläsa att kommuner har som

Strukturella kosznadsskillnader 81

låga anläggningsavgifter ofta redovisar driftunderskott till följd av höga kapitalkostnader.

Redovisningsprinciper för kapitalkostnader När man jämför kostnaderna för vatten- och avloppsförsörjningen i olika kommuner är det viktigt att komma ihåg att beräkningen av kapitalkostnaderna inte sker efter likartade principer. De två metoder som idag helt dominerar när det gäller att beräkna kapitalkostnadema är den nominella metoden och den reala annuitetsmetoden. Den nominella metoden användes år 1990 av 165 kommuner och den reala annuitetsmetoden av 113 kommuner. Skillnaderna mellan metoderna är att den nominella metoden fördelar kapitalkostnaderna med

minskande belopp för varje är s k fallande fördelning medan den reala

metoden innebär en jämn fördelning över tiden. Kommuner som under några år använt sig av real annuitetsmetod i stället för nominell metod får ca 30-35 procent högre kapitalkostnader, allt annat lika vad beträffar investeringarnas storlek och ålder samt nivån anläggningsavgiftema.

Brukningsavgifter Den genomsnittliga brukningsavgiften för ett s k typhus A har allt sedan 1970-talets mitt legat i storleksordningen 11-12 kr per kubikmeter exkl moms mätt i fasta priser. När moms infördes VA-avgifterna år 1989 steg hushållens kostnader med 25 procent. Brukningsavgifterna täcker i genomsnittskommunen ca 87 procent av VA-verkens kostnader. Resterande kostnader täcks med skattemedel. För många abonnenter är dock skattesubventionen lägre eftersom ett stort antal kommuner har 100 procents kostnadstäckning. Skillnaderna i kommunernas redovisade resultat för VA-verksamheten kan inte förklaras med skillnader i nivån brukningsavgiftema. År 1991 varierade avgiften för ett typhus A mellan 1 516 kr/år och 5 619 kr/år. Den kommun med den lägsta avgiften hade full kostnadstäckning medan många kommuner med förhållandevis höga taxor redovisar underskott.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för VA-verksamheten Under förutsättning att man tar ut anläggningsavgifter som täcker anläggningskostnaderna för ledningar och pumpanläggningar i nya exploateringsområden och bortser från effekterna p g a skilda redovisningsprinciper vad beträffar kapitalkostnadema bedömer jag att merparten av Sveriges kommuner bör kunna finansiera VA-verksamheten med enbart brukningsavgifter. Kommuner med låga anläggningsavgifter och höga kapitalkostnader bör således inte kompenseras generellt i statsbidragssystemet. Kompensationen i bör i stället utformas med hänsyn till de strukturella faktorer som kommunerna har svårt att påverka, d v s bebyggelsestrukturen och de geotekniska förutsättningarna. Glesbygdskommuner har regelmässigt

82 strukturella kostnadsskillnader

större ledningslängd per invånare än kommuner med en stor andel tätortsbefolkning. Dåliga markförhållanden gör det dyrt att bygga samtidigt som risken för driftstömingar till följd av sättningsskador är stor. Jag föreslår att kommuner med en bebyggelsestruktur där mer än 50 procent av invånarna bor i glesbygd eller tätorter mindre än 2 500 invånare bör kompenseras med upp till 250 kr per invånare. Dessutom föreslås ett tillägg med maximalt 250 kr per invånare för kommuner med svåra geotekniska förhållanden. För de som har dåliga markförhållanden men har en gynnsam bebyggelsestruktur reduceras det geotekniska tillägget med maximalt tilläggets storlek. På motsvarande sätt reduceras tillägget för en gles bebyggelsestruktur om de geotekniska förutsättningarna är goda, se tabell 5.7.

Tabell 5.7 Modell för tillägg/avdrag vid beräkning av standardkostnadsersättning for VA Bebyggelsestruktur/klassl 50-60 60-70 70-80 80-90 90-

1 Andel invånare i glesbygd + tätorter 2500 invånare.

Geotekniska förhållanden

Sveriges Geologiska Undersökning SGU har på uppdrag av utredningen undersökt de geotekniska förutsättningarna för samtliga kommuner i riket. Undersökningen består av en översiktlig klassificering av markförhållandena i tätorter med mer än 200 invånare med avseende dels markens schaktbarhet, dels markhanteringskostnader i samband med nyanläggning och renovering av VA-anläggningar. Markförhållandena har indelats i grupperna berg, morän, grus-sand, samt mjäla-lera i en IO-procentig skala. Procentsatsema har därefter multiplicerats med en markhanteringsfaktor som speglar grävbarheten. Morän har faktorn 0,1, grus och sand 0,3, mjäla-lera 0,4 och berg 0,5. Med ledning av ovan nämnda klassificering har resp kommun erhållit ett geotekniskt värde för dels nyanläggning, dels renovering. Vid beräkningen av standardkostnaden för resp kommun har vi valt medelvärdet av SGU:s värden för nyanläggning resp renovering. Värdet för resp kommun redovisas i bilaga tabell 7. Schematiskt kan de geotekniska förutsättningarna för VA-verksamhet runt om i landet beskrivas med hjälp av figur 5.8.

SOU 1993 :53 Strukturella kostnadsskillnader 83

Figur 5.8 Geotekniska förhållanden

DE MORKASTEOMRÅDENA HAR DE SÃMSTA GEOLOGISKA FÖRUTSÃTTNINGARNA

0 0 0 00 0 o o e0 o 00 s ..

Q MFITREHALVAN ä övas KVARTIL

84 Strukturella kostnadsskillnader

Övrigt

Vid nivåbedömningen av den maximala kompensationen för strukturella merkostnader har vi utgått från den kommun som har de sämsta förhållandena vad beträffar bebyggelsestruktur och geoteknik. Denna kommun, Essunga, klarar verksamheten med ett årligt driftunderskott ca 500 kr per invånare. Således bör ingen kommun erhålla en standardkostnad som överstiger 500 kr per invånare.

5.8 Gator och vägar

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompenseras för strukturella merkostnader som kan hänföras till ett strukturellt slitage. Detta utgörs av dels ett trañkberoende slitage dels ett klimatberoende slitage.

Kommunerna har omfattande för och vägar. År 1988 ett ansvar gator fattade riksdagen ett nytt trañkpolitiskt beslut som bl a gäller ändrad uppdelning av väghällningsansvaret för allmänna vägar. Enligt detta beslut skall Vägverket i huvudsak vara väghållare för landsbygdsvägar och kommunerna för tätortsvägar. Vägverket är dock i regel även ansvarig för de övergripande vägarna riksvägar och primära länsvägar i tätortema. Kommunerna har inga lagliga skyldigheter att sköta väghållningen för enskilda vägar annat än som fastighetsägare. Många kommuner har dock frivilligt tagit över ansvaret för vissa enskilda vägar, framför allt i tätortema men i en del kommuner också på landsbygden. Det kommunala väg- och gatunätet svarar mot ett mycket stort värde. Nyanskaffningsvärdet kan uppskattas till ca 150 miljarder kronor. Gatunätet har också en mycket stor betydelse för välfärden och den ekonomiska utvecklingen i samhället. Ett väl fungerande transportsystem är en förutsättning för att det moderna samhället skall kunna fungera. Jag anser därför att strukturella kostnadsskillnader vad avser gator och vägar skall kompenseras i det nya statsbidragssystemet.

Omfattning och kostnader Kommunförbundet samlar varje år in uppgifter från kommunerna om det kommunala gatunätets omfattning och kostnaderna för skötsel och underhåll. Uppgifterna publiceras i rapportserien "Kommunemas väghållning". Av redovisningen framgår att kommunerna underhåller mer än 50 000 kilometer gator och vägar, ca 5 900 broar, 2 miljoner

ljuspunkter belysningsstolpar mm och knappt 3 000 signalanläggningar.

Väghållningsansvaret varierar från kommun till kommun. Största väghållare är Stockholm med drygt 1 500 kilometer gator och vägar. Därefter följer Gotland och Göteborg med drygt l 400 kilometer vardera.

strukturella kostnadsskillnader 85

Av Gotlands vägnät är emellertid 84 procent enskilda vägar på landsbygden, för vilka kommunen tagit på sig ett frivilligt ansvar. Kommunernas sammanlagda nettokostnader för gator och vägar uppgår till 3 200 mkr exkl kapitalkostnader. Lägger man till redovisade ca kapitalkostnader hamnar driftkostnaden i storleksordningen 6 000 mkr. De faktorer som främst påverkar kommunernas kostnader och resultat ar

redovisningsprinciper för kapitalkostnader -

trafikbelastning en hög belastning ökar slitaget

klimat bebyggelseutfornming -

behovet av och förekomsten av konstbyggnader broar m m

standard markförhållanden och - - gatutyper.

Redovisningsprinciper för kapitalkostnader

Sättet att bokföra och redovisa kapitalkostnader för gator och vägar skiljer sig väsentligt mellan kommunerna. Flera större städer tex Stockholm bokför inte anläggningskapitalet i anläggningsregistret och fördelar heller inte ut några kapitalkostnader på driftbudgeten. Gällivare

och Älvkarleby redovisar kapitalkostnader som uppgår till drygt l 000

knappt l 500 kr per invånare. Att utgå från kommunernas bokslutsresp statistik för att härleda strukturella kostnadsskillnader ger mot denna bakgrund ett helt missvisande resultat. Pâ för VA-anläggningarna förekommer också tvâ olika samma sätt som metoder för att beräkna kapitalkostnadema. Två tredjedelar av kommu-

använder sig nominell metod. Övriga kommuner framför allt

nerna av i Norrland använder sig real annuitetsmetod. Som tidigare nämnts av tenderar den reala metoden att ge betydligt högre kapitalkostnader än den nominella med den investeringsprofil som idag gäller runt om i landet.

Drift och underhåll

Alla anläggningar måste underhållas och skötas. Underhållets viktigaste uppgift är att vidmakthålla anläggningarnas funktion under hela deras livslängd. Gatorna måste skötas så att trafiken kan komma fram och broar måste underhållas så att de tål den belastning de byggts för och inte Underhållet har ett bestående värde medan renodlade driftåtgärder, rasar. Snöröjning och halkbekämpning, saknar bestående värde vid t ex budgetårets slut. Jag bedömer att det inte är möjligt att särskilt kompensera kommuner med tunga dyra investeringar konstbyggnader m m, eftersom uppgifter anläggningarnas värden och finansiering saknas. Kompensationen för om stukturella skillnader och behov måste således begränsas till renodlade drift- och underhållskostnader.

86 Strukturella kostnadsskillnader

Det tidigare statsbidragssystemet för gator och vägar adminisom strerades av Vägverket var relativt sofistikerat eftersom det tog hänsyn till kommunernas faktiska förhållanden vad beträffar vägnätets längd, trafikintensitet och olika vägtyper. I ett generellt statsbidragssystem är en sådan detaljeringsgrad omöjlig att hantera varför det bidragssystemet nya måste bygga på en schablonisering av det strukturella slitaget. Detta utgörs av dels ett trafikberoende slitage, dels ett klimatberoende slitage. Det trafikberoende slitaget är speciellt påtagligt där trafikbelastningen är hög tex i storstäder, större städer och i vissa förortskommuner med genomfartstrafik. Det klimatberoende slitaget, vilket yttrar sig i form av termiska sprickor och tjälskador, är störst i Norrland.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för gator och vägar

Jag föreslår att

alla kommuner tilldelas ett grundbelopp på 250 kr per invånare alla kommuner ges ett tillägg för vinterväghállning 20-80 kr/inv efter den klimatzon som resp kommun befinner sig samt att vissa kommuner tilldelas ett ortstillägg för strukturellt slitage. -

Kommunernas tillhörighet vad avser klimatzoner baseras Vägverkets föreskrifter angående statsbidrag till vissa vägar och kollektivtrafikanläggningar VVFS 1990:3. Beträffande ortstilläggen föreslås att

samtliga kommuner exkl Härjedalen, Åsele och större städer enl - Kommunförbundets kommungruppsindelning i W, X, Z, AC och BD län erhåller 50 kr/invánare större städer i W, X, Z, AC och BD län erhåller 100 kr/in- vånare glesbygdskommunerna Härjedalen och Åsele erhåller 100 kr/invånare större städer söder om W och X län erhåller 50 kr/invánare förortskommunema Nacka, Sundbyberg, Solna, Lidingö, Härryda, - Partille, Öckerö och Mölndal erhåller 100 kr/invånare

Malmö erhåller 100 kr/invânare - Göteborg erhåller 150 kr/invånare och att - Stockholm erhåller 450 kr/invånare. -

Utfallet för resp kommun redovisas i bilaga tabell

Strukturella kostnadsskillnader 87

5.9 Kollektivtrafik

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättning lämnas till kommuner med höga kostnader för kollektivtrafik. Ersättningen ges dels till större städer där kollektivtrafik behövs för att begränsa biltrafiken, dels till glesbygdskommuner med långa avstånd och dåligt resandeunderlag.

Kommunernas kostnader för kollektivtrafiken är speciellt svåra att behandla i ett strukturkostnadsindex av följande skäl,

huvudmannaskapet för kollektivtrafiken varierar från län till län standarden på kollektivtrafiken varierar starkt mellan storstäder, städer och landsbygd avgiftsnivân varierar samtidigt som det är svårt att värdera vad som erhålls för avgiften i olika län och ortstyper.

Svårighetema gör att det inte är möjligt att konstruera en standardkostnad med strukturkostnadstillägg för kollektivtrafiken som är grundad på en enhetlig standard till ett enhetligt pris. Istället måste ett tillägg för strukturella merkostnader bygga mer resonemangsmässiga grunder. Utredningen redovisar två alternativ, beroende pâ hur man ser de skilda huvudmannaskapen.

Kollektivtrafikens huvudmän och finansiering

Länstrafikhuvudmännen är ansvariga för kollektivtrafiken i huvuddelen av Sveriges kommuner. Till undantagen hör Göteborg som själv bedriver sin trafik och vissa kommuner som har avtal med länshuvudmännen om att själva få bedriva stadstrafik. Länshuvudmännen är organiserade på olika sätt men gemensamt för dem är att landstingen och kommunerna delar på kostnaderna. Undantag är Stockholms län, där landstinget betalar hela kostnaden för kollektivtrafiken, samt de landstingsfria kommunerna Gotland, Malmö och Göteborg. Landstingens kostnader för kollektivtrafik exklusive Stockholms län varierade år 1991 mellan 100 kr/invånare Blekinge och 484 kr/invånare Värmland, se tabell 5.8. Kollektivtrafikkostnaderna är inte uttryckligen medtagna i landstingens statsbidragssystem. Det innebär att ur ett medborgar/skattebetalarperspektiv skulle det vara rätt att lägga landstingens kostnader för kollektivtrafiken till kommunernas kostnader, och i kommunsystemet kompenför det skatteuttag som landstingen behöver för kollektivtrafiken. sera Under förutsättning att kostnaderna för kollektivtrafiken kompenseras helt i kommunernas statsbidragssystem skulle kommunerna i Stockholms län få ett statsbidrag som svarar mot en utdebitering som är 2,10 kr/skkr lägre än i övriga Sverige. Utdebiteringen i Stockholms läns landsting är

88 Strukturella kostnadsskillnader

emellertid endast omkring 0:70 kr/skkr högre än landstingens genomsnitt. Sammantaget skulle en tillämpning av denna metod innebära att kommunerna i Stockholms län i genomsnitt får ett bidrag så att skatten kan vara 1,40 kr/skkr lägre än i övriga Sverige. Detta bidrag skulle betalas av Sveriges övriga kommuner. Denna effekt uppstår eftersom Stockholms läns landstings egna skatteunderlag utgör 122 procent av medelskattekraften medan den garanterade skattekraften endast är 95 procent. Landstinget kan således med sin egen skattekraft, utöver den garanterade skattekraften, finansiera hela kostnaden för kollektivtrafiken i Stockholms län. Den ovan redovisade metoden att beräkna kollektivtrafikkostnadema i det kommunala statsbidragssystemet förutsätter, om en fullständig kostnadsutjärrining eftersträvas, att landstingens statsbidragssystem görs om så att kollektivtrafikkostnadema beaktas. En alternativ metod är att endast beakta kommunernas kollektivtrafikkostnader i det kommunala skatteutjämningssystemet. Landstingens kostnader förutsätts direkt eller indirekt vara kompenserade i landstingens inkomstsystem. Denna metod används i beräkningarna av standardkostnadsersättningarna nedan som huvudalternativ. För de landstingsfria kommunerna, Göteborg, Malmö och Gotland görs ett avdrag med 300 kr/invånare frän redovisade kostnader eftersom de anses vara finansierade av deras landstingsdel.

Kollektivtrafikens standard och taxenivå

Generellt avser standardkostnaden att spegla en enhetlig standard för alla medborgare i Sverige. Det är emellertid en avsevärd standardskillnad mellan turtätheten i städerna speciellt storstäderna och landsbygd och i glesbygd. Kollektivtrafiken i större städer är dock en förutsättning för att städerna skall fungera utan trafikkaos eller en mycket kraftig utbyggnad av gator och trafikanordningar. En utbyggnad gatunätet i av storstäderna som skulle klara biltrafiken utan kollektivtrafik kan förmodligen ge lika stora merkostnader i form av drift- och underhåll av gator och vägar som bidraget till kollektivtrafiken. Utredningen väljer därför att betrakta den befintliga kollektivtrafikstandarden rimlig och som jämförbar i förhållande till behoven. För att undvika enskilda avvikelser i standard kommer kommunerna att grupperas efter sin struktur och inte efter den enskilda kommunens underskott. Även taxenivän varierar mellan kommunerna, eller egentligen länen, se tabell 5.8. Mânadskorten har emellertid olika användning. De relativt låga taxoma på månadskort i bl a Stockhomsområdet motiveras med att de i huvudsak används till arbetspendling, vilket inte torde vara fallet i Norrlandskommunema med höga månadskortstaxor. Dessutom förekommer mellanformer av månadskort till ett lägre pris. Någon korrigering för skilda taxenivåer kommer inte att göras förutom att län med särskilt låga taxor både månadskort och enkelresor erhåller kompensation för strukturella kostnader.

Strukturella kostnadsskillnader 89 Tabell 5.8 Kollektivtrafik, bidrag och taxor

Modell för beräkning av kollektivtrafikens standardkostnadsersättningar Med ledning kommunernas redovisade kostnader för kollektivtrafiken av har kommunerna indelats i olika grupper. Indelningen har gjorts med hänsyn till de strukturfaktorer som vi funnit relevanta i sammanhanget. Storleken på staden storstadsomrâdet kan antas utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. De långa avstånden i skogslänen antas också vara en strukturell faktor som ger upphov till merkostnader. Vissa speciella kommuner Öckerö med sin omfattande färjetrañk har som t ex också strukturellt betingade merkostnader. I sammanhanget bör nämnas att ingen korrigering med hänsyn till skillnader i taxor har gjorts vid kommungruppsindelningen. Standardkostnaden byggs upp med hjälp av ett generellt belopp pá 300 kr/invånare till samtliga kommuner exkl kommunerna i Stockholms län. Till detta belopp görs ett strukturellt tillägg för kommuner som redovisar kostnader väsentligt över 300 kr/invånare. De senare årens konkurrensupphandling av kollektivtrafiken har medfört lägre kostnader i storleksordningen 10-20 procent. Vid beräkning av strukturtillägget har först den redovisade kostnaden sänkts med 20 procent. Därefter har kostnaden jämförts med det generella beloppet 300 kr per invånare. Standardkostnadsersättningen för samtliga kommuner i riket kan utläsas i tabell 5.9.

90 Strukturella kostnadsskillnader

Tabell 5.9 Standardkostnadsersättningar för kollektivtrafik Kr/inv

Kommun/kommuntyp Grund- Struktur- Standardbelopp tillägg kostnad Stockholms län O 0 0 Göteborgskommun 300 700 1000 Kommuner runt Göteborg

Uppsala, Linköping, Jönköping, Norrköping, Helsingborg, Orebro, Västerås

Kommuner i AC och BD län med långa avstånd 300 100 400 Bjurholm, Vindeln, Sorsele, Storuman, Dorotea, Asele, Malå, êrjeplog, Gällivare, Norsjö, Overkalix, Robertsfors

En alternativ standardkostnadsersättning kommer också att beräknas för kommunerna i Stockholms län. I detta alternativ ges de berörda kommunerna ett tillägg med 1 860 kr/invånare 2 700 20 % 2 700 - av 300 genomsnitt för 1andsting. -

Övriga

5.10 verksamheter

Med övriga verksamheter avses i detta sammanhang gemensam kommunadrninistration, arbete och näringsliv inkl sysselsättningsbefrämjande åtgärder, markförsörjning och produktion av bostadsområden, bostadförbättringsåtgärder och bostadsförmedling, park, fritid och kultur, samt miljö-, hälso-, och samhällsskydd. Dessa verksamheter är med undantag för miljöskyddet och räddningstjänsten, av frivillig natur. Således bör inte eventuella merkostnader för dessa verksamheter kompenseras generellt inom ramen för strukturutjämningen. Det finns dock inslag i dessa verksamheter, liksom för övrigt också för alla andra verksamheter, som är strukturellt betingade och påverkar kommunernas kostnader i ogynnsam riktning. Dessa strukturella kostnadsskillnader har bl a med bebyggelsestrukturen och kommunernas geografiska läge i landet att göra.

Strukturella kostnadsskillnader 91

Jag anser att kommunerna skall kompenseras för strukturella merkostnader som kan hänföras till det geografiska läget eller bebyggelsestrukturen. Mitt förslag till hur detta skall gå till redovisas i kapitlen 5.11 - 5.13. Nedan redovisas endast observerade kostnadsskillnader för ovan nämnda verksamheter.

Gemensam kommunadministration Kommunernas kostnader för den gemensamma administrationen uppgår i genomsnitt till knappt 2 000 kr/inv. Generellt gäller att kostnaderna i Norrland speciellt i inlandet är högre än i övriga Sverige. Det ekonomiska resultatet varierar mellan +1 000 kr/inv nettointäkt och -6 000 kr/inv nettokostnad. Med ledning av redovisade siffror går det givetvis inte att dra slutsatsen att differensen enbart beror skillnader i effektivitet. Vad det främst handlar om är skillnader i sättet att bokföra administrativa kostnader och det faktum att vissa kommuner har strukturella merkostnader för administrationen bl a på grund av kommunernas storlek och utspridda bebyggelse. En kommun kan inte ha en administration som inte kostar något. Således bokför kommuner som har ett positivt resultat under delprogram 0 betydande intäkter från Övriga verksamheter under den gemensamma administrationen. Vissa glesbygdskommuner å andra sidan, bokför ofta kostnader för viss annan administration, samt icke obetydliga insatser för arbete och näringsliv under denna post.

Arbete och näringsliv Bokslutstatistiken beträffande arbete och näringsliv omfattar kostnader och intäkter för dels arbetsområden och lokaler, dels sysselsättningsbefrämjande âtgärder. Resultatet varierar från +300 kr/inv till -3500 kr/inv. Det finns många orsaker till redovisade kostnadsskillnader. Ett par av dessa är, redovisningsprincipema för kapitalkostnaderna, samt kommunernas olika ambitionsnivå när det gäller att stödja det lokala näringslivet. Bokförda kapitalkostnader under detta programomrâde varierar från O kr/inv till 1 500 kr/inv. En del kommuner subventionerar det lokala näringslivet genom att tillhandahålla billiga industrilokaler, medan andra gör en förtjänst genom en marknadsanpassning av hyrorna i s k "heta" regioner. Kommunernas insatser för näringslivet har en stark regional profil. Kommunerna i Norrlands inland satsar betydligt större resurser på industristöd och sysselsättningsbefrämjande åtgärder än kommunerna i södra Sverige, vilket talar för att det finns strukturella skillnader.

Emellertid tycks många glesbygdskommuner Åre, Nordmaling,

Lycksele, Arjeplog m fl klara sysselsättningen utan omfattande bidrag till det lokala näringslivet, varför ett generellt regionalpolitiskt stöd till inlandskommunerna inom ramen för utjämningssystemet skulle medföra konsekvenser som inte svarar mot observerade kostnadsskillnader. Jag anser därför, som tidigare nämnts, att allt regionalpolitsikt stöd bör

92 Strukturella køstnadsskillnader

hanteras utanför utjämningssystemet. Ansvaret för regionalpolitiken åvilar staten, inte kommunkollektivet.

Mark och bostäder

De i bokslutsstatistiken redovisade resultaten för mark och bostäder

varierar från +350 kr/inv Sundbyberg till -1 700 kr/inv Älvkarleby.

Orsakerna till de stora kostnadsskillnadema mellan kommunerna, som är systematisk, hänger i stor utsträckning samman med sättet att bokföra kapitalkostnader och sättet att ta betalt vid exploatering.

Park

Kostnaderna för parkskötsel varierar från 0 till 450 kronor per invånare. Kostnaderna tenderar att öka med kommunstorleken även variationen om mellan olika kommuntyper är liten. Standarden på parker och deras skötsel är påverkbar och omfattningen är frivillig. Därför ingår inte verksamheten i utjämningssystemet.

Fritid Kommunernas nettokostnader för fritidsverksamheten varierar från 460 kr/inv Aneby till 2 300 kr/inv Haparanda. Ett visst systematiskt samband kan härledas ur redovisade kostnader. Kostnaderna i sysselsättningssvaga regioner Norrlands inland, Blekinge, Bergslagen och Dalarna, samt i storstadsregionema är något högre än i övriga delar av landet, se figur 5.9.

Kultur

Kommunernas kostnader för kultur varierar från 250 kr/inv Håbo till ca l 000 kr/inv Göteborg, Malmö, Borlänge och Umeå. Som tidigare nämts anser jag att kommuner med stukturella merkostnader vad avser kulturen inte bör kompenseras inom ramen för utjämningssystemet eftersom de specialdestinerade statsbidragen till verksamheterna ifråga fortfarande finns kvar, samt att verksamheten är frivillig.

Miliö-, hälso- och samhällsskydd Kommunernas kostnader för miljö-, hälso- och samhällsskyddet understiger 300 kr/inv. Vi har funnit någon systematik i redovisningen som indikerar strukturella kostnadsskillnader. Däremot vet vi att vissa kommuner har merkostnader för räddningstjänsten till följd gles av en bebyggelsestruktur. För detta kompenseras kommunerna i form ett av särskilt glesbygdstillägg, se kapitel 5.11.

SOU 1993 :53 strukturella kostnadsskillnader 93

Figur 5.9 Kommunernas baskostnader för fritidsverksamheten

. 0 ,

.

BASKOSTNAD PER INVÅNARE NEDRE KVARHLGRÃNS 950 övas KVARTILGHÄNS1297

g

NEDREKVAR11L MITTREHALVAN ÖVREKVARTIL

94 Strukturella kostnadsskillnader

5.11 merkostnader

Glesbygdspecifika

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättning lämnas till små kommuner och ytstora kommuner med ett litet befolkningsunderlag för högre administrativa kostnader, kostnader för lokala resor och högre kostnader för räddningstjänst.

Många kommuner med en gles bebyggelsestruktur har strukturella merkostnader på grund av att vissa verksamheter inte kan skötas på ett optimalt sätt. Till dessa verksamheter hör bl a

grundskolan små skolor och många och långa Skolskjutsar gymnasieskolan inackorderingstillägg och resekostnader äldreomsorgen hög andel institutionsvård och dyr hemtjänst p g a -

långa resor

kollektivtrafiken långa avstånd och få passagerare vatten- och avlopp långa ledningslängder och många och små reningsverk administration och lokala resor räddningstjänst --

Merkostnader inom grund- och gymnasieskolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken, samt vatten- och avlopp har beaktats i beräkningarna rörande standardkostnadsersättningama för resp verksamhet. I avsnittet nedan redovisas hur jag avser att kompensera för övriga verksamheter. Förslagen om tillägg p g a gles bebyggelse hänförs till de verksamheter som jag anser skall kompenseras i utjämningssystemet. En gles bebyggelse kan dessutom ge merkostnader i de frivilliga verksamheterna och som där skulle kunna motivera ett bidrag. Det handlar bl a om viss service som finns i tätorter och i städer och som där kan överleva kommersiella grunder. Invånarna i tätbebyggda regioner kan också nyttja andra kommuners utbud samtidigt som kommunerna kan anordna gemensam service. l glesbygd måste den egna kommunen ensam svara för det mesta p g a alltför långa reseavstånd. I utpräglad glesbygd kan även priserna för varor och tjänster lokalt bli högre. Jag avser återkomma till dessa frågor i slutsummeringen av utredningen. Det är avsevärda ersättningar för en ogynnsam bebyggelsestruktur som har beräknats. För t ex Arjeplog uppgår den till drygt 5 000 kr/invånare vartill skall läggas knappt l 000 kr/invånare för klimat och kallortstillägg. För Pajala är motsvarande siffror 4 500 kr/invånare resp l 600 kr/invånare, d v s tillsammans 6 lOO kr/invånare.

Strukturella kostnadsskillnader 95

5.11.1 Kompensation för administration, lokala och

resor

räddningstjänst i glesbygd

Vid beräkningen av merkostnader för administration, resor och räddningstjänst i glesbygd har vi i stort tillämpat de beräkningsmetoder som användes av Grundgarantiutredningen DS Fi 1983:11. Det betyder att kostnaderna antas öka om kommunerna har få invånare i förhållande till sin yta, om en stor andel av befolkningen bor utanför tätortema och om kommunen har liten folkmängd. Klassindelningen har ändrats i förhållande till grundgarantiutredningen. Förslaget innebär en större differentiering så att mer hänsyn tas till kommuner med få invånare per kml Vidare har tilläggen begränsats till kommuner med mindre än . 20 000 invånare i stället för 30 000 invånare. Tillägget för större administrativa kostnader har beräknats genom att jämföra lönekostnadema inom huvudprograrn O administration tillsammans med lönekostnadema för skolans och den sociala verksamhetens administration. Små kommuner har ofta en samlad administration som finns inom huvudprogram O medan större kommuner har administrationen redovisad per verksamhet. Vi har använt lönekostnaderna för att eliminera många kostnader som redovisas under huvudprogram O och som har med administrationens storlek att göra. Tillägget varierar mellan 100 och 500 kronor/invånare enligt tabell 5.10. Merkostnadema uppstår genom att vissa funktioner måste finansieras av ett färre antal personer i en liten kommun och att ytstora kommuner medför behov av decentraliserade Servicekontor eller ökade restider för att sköta administrationen. Tätortsgraden bedöms ha en mindre inverkan på de administrativa kostnaderna. De lokala resorna ökar i huvudsak med kommunens storlek i förhållande till befolkningens storlek. Det är svårt att särskilja kostnaderna för resor i räkenskapssarnrnandraget. Vi har därför använt oss av grundgarantiutredningens underlag och räknat upp skillnaderna med ökningen i konsumentprisindex från 1981 till 1991 d v s ungefär en fördubbling av kostnaderna. Tillägget varierar från 50 till 150 kronor per invånare. För att analysera kostnadsskillnader beträffande räddningstjänsten har vi använt bokslutsstatistiken. De största kostnadsskillnadema finns mellan kommuner med heltidsbrandkårer och de som enbart har deltidsbrankårer. Det innebär att större kommuner ibland kan ha högre kostnader per invånare än något mindre kommuner. Merkostnader uppstår först för riktigt små kommuner eller för kommuner med en låg tätortsgrad. Det av mig föreslagna tilllägget för räddningstjänsten uppgår till maximalt 200 kr/invånare. Utredningens förslag till modell för att kompensera för strukturella kostnadsskillnader vad avser administration, lokala resor och räddningstjänst framgår av tabell 5.10. Utfallet per kommun redovisas i bilaga tabell 9.

96 Strukturella kostnadsskillnader Tabell 5.10 Tillägg för administration, resor och räddningstjänst i glesbygd

Storstadsspecifika

Jag anser att större städer och de tre storstäderna skall kompenseras för de merkostnader som en tät bebyggelsestruktur medför eftersom faktorn är opâverkbar. De merkostnader som specifikt kan hänföras till storstädemas bebyggelsestruktur handlar om barnomsorg, individ- och familjeomsorg, kollektivtrafik, väghållning, kultur och i viss mån byggoch underhållskostnader. Merkostnaderna för kulturen kompenseras utanför utjämningssystemet eftersom de specialdestinerade statsbidragen till olika kulturella aktiviteter finns kvar. Strukturella merkostnader för barnomsorg, individ- och familjeomsorg, väghållning och kollektivtrafik med undantag för kommunerna i Stockholms län kompenseras inom ramen för de standardkostnadsersättningar som beräknas för resp verksamhet. l detta sammanhang återstår således endast att kompensera för strukturella merkostnader som kan hänföras till bygg- och underhâllskostnader. Eftersom dessa merkostnader inte bara hänger samman med bebyggelsestrukturen utan också med kommunernas läge i landet har vi valt att hänföra kompensationen till strukturella skillnader som beror på det geografiska läget. Ersättningen i systemet för strukturella merkostnader uppgår för Stockholms stad till ca 2 900 kronor per invånare, för Göteborg till l 500 kronor per invånare och för Malmö till l 300 kronor per invånare.

5.13 Skillnader som beror geografiskt läge

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättning lämnas för höga bygg- och underhâllskostnader, uppvärmningskostnader och kallortstillägg för berörda kommuner.

Strukturella kostnadsskillnader 97

5.13.1 Bygg- och underhållskostnader

Jag anser att kommunerna skall kompenseras för höga strukturellt betingade byggkostnader. Byggkostnadema är i stort sett opåverkbara och det är av största vikt att kommunerna genom sina investeringar håller anläggningskapitalet intakt.

Återanskaffningsvärdet för kommunala byggnader och anläggningar kan

beräknas till drygt 1000 miljarder kronor, varav 450 miljarder kr avser byggnader och ca 600 miljarder kr anläggningar 150 miljarder kr för gator och vägar, 350 miljarder kr för VA-anläggningar och ca 100 miljarder kr för energianläggningar. Om man antar att byggnaderna har en livslängd på 40 är och anläggningarna en livslängd 60 år handlar det om att kommunerna i genomsnitt behöver áterinvestera för ca 2 500 kr/invånare och år.

Modell för kostnadsutjämning med avseende på strukturella skillnader i bygg- och underhållskostnader Bygg- och underhållskohstnader för kommunala byggnader och anläggningar hänger intimt samman med med de verksamheter för vilka standardkostnadsersättningar beräknats. Eftersom den genomsnittliga ersättningen för resp verksamhet svarar mot ett vägt kostnadsgenomsnitt i riket har vi funnit att det inte är lämpligt att kompensera för höga strukturella byggkostnader med ett tillägg till kommunernas ersättningar i övrigt. l stället har vi valt att utforma nollsummemodell där en kommuner som har höga strukturella kostnader ersätts genom ett stmkturellt avdrag från kommuner där kostnaderna är låga. De faktiska byggkostnadema varierar från 94 procent av riksgenomsnittet i Malmö till 108 procent i Stockholm och 101 procent i övre Norrland enligt befintlig SCB-statistik betr kostnader för gruppbyggda småhus. I praktiken handlar det således om att kommunerna i södra Sverige där byggkostnadema är låga avstår en mindre summa pengar till förmån för kommuner med ett högt kostnadsläge. Som framgår av tabell 5.1 l nedan erhåller kommunerna runt Göteborg och Stockholm ca 80-180 kr/inv. Kommunerna i södra Sverige avstår 45- 170 kr/inv. Utfallet per kommun redovisas i bilaga tabell 10.

Tabell 5.11 Byggkostnadsindex

a Z, AC och BD län. b AB, E, N, R, U, W och X län, exkl. Stor-Stockholm och Stor-Göteborg. ° G, H, K, L och M län, exkl. Stor-Malmö.

4 13-0415

98 Strukturella kostnadsskillnader

Övrigt

I sammanhanget bör nämnas att vi provat olika kostnadsindex för att korrigera för strukturella skillnader i byggkostnader. Det första avser kostnaderna för flerfamiljshus exkl mark, det andra Bostadsstyrelsens ortspriskoefficienter och det tredje kostnaderna för gruppbyggda småhus exkl mark. Något kostnadsindex som enbart speglar anläggningarnas byggkostnader finns att tillgå. Det kostnadsindex som redovisar utvecklingen av byggkostnadema för flerfamiljshus fann vi mindre lämpligt att använda eftersom det under senare år byggts så lite flerfamiljshus i glesbygden. Ortspriskoefficienterna speglar inte faktiska byggkostnader utan ligger endast till grund för länsbostadsnämndemas hantering av låneansökningar. Mot denna bakgrund farm vi att det index som är mest lämpligt att använda för ändamålet speglar byggkostnadema för gruppbyggda småhus exkl kostnaderna för mark. Det index som vi valt svarar mot ett genomsnitt av faktiska kostnader under perioden 1985-1992.

5.13.2 Klimatrelaterade kostnader

Den kommunalekonomiska kommittén korn i sitt betänkande fram till att de kommunala kostnadsskillnadema i hög grad samvarierar med klimatet. Mot denna bakgrund fick klimatfaktom ett stort genomslag på det strukturkostnadsindex som ligger till grund för omfördelning av ekonomiska resurser mellan kommunerna i gällande statsbidragssystem. Min bedömning är att KEK dragit för långtgående slutsatser angående klimatets betydelse för kommunernas kostnader. Detta har vi kunnat konstatera sedan vi testat samma metodik som KEK multipel regressionsanalys från Trelleborgs kommun i söder till Söderhamns kommun i norr. I KEK:s analys, där samtliga kommuner i landet ingick, bidrog klimatfaktom med 56 procent av förklaringen till redovisade kostnadsskillnader. I vår analys sjönk klimatfaktoms bidrag till förklaringen till drygt 2 procent med en i övrigt identisk uppsättning av förklarande variabler. De mycket höga kostnaderna i övre Norrlands inland kan således inte tillskrivas klimatet. Om det vore så, skulle det finnas betydande kostnadsskillnader mellan kommunerna i Blekinge och i Gästrikland, något som inte går att utläsa ur kommunernas bokslutsstatistik. Inom ramen för denna utredning har vi kunnat konstatera att klimatet främst påverkar byggnadskostnader samt kostnader för vinterväghållning och uppvärmning. När det gäller vinterväghållning finns inget entydigt samband mellan ett strängt klimat och höga kommunala kostnader. De faktiska kostnaderna för vinterväghållning är många gånger högre i regioner där temperaturen pendlar kring noll vintertid och där omfattande insatser krävs för halkbekämpning. Under hösten 1992 genomförde utredningen en enkätundersökning där vi bl a frågade om hur mycket lokalytor kommunerna disponerar. Med ledning av svaren har vi kunnat konstatera att kommunerna i genomsnitt disponerar 6,1 m2 invånare inkl lokalerna övertogs i samband ca per som

Strukturella kostnadsskillnader 99

med ÄDEL. I Norrland förfogar kommunerna över betydligt än mer ytor i södra Sverige. I glesbygdskommunema i inlandet handlar det om en ytkonsumtion som överstiger genomsnittskommunens med ca 40 procent. Driftkostnaden i genomsnittskommunen kan beräknas till ca 360 kr per m2 och år uppvärmningskostnaden för 1/6, 60 kr. 6,1 m2 varav svarar ca multiplicerat med 60 kronor ger en genomsnittlig uppvärmningskostnad på knappt 370 kr per invånare och år. I Norrland blir kostnaderna högre eftersom energiförbrukningen samvarierar med klimatet. För att spegla regionala skillnader i uppvärmningskostnader använde KEK som tidigare nämnts ett uppvärmningsindex som togs fram i början av 1980-talet för att klargöra klimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunägda fastigheter. I detta index erhåller kommunerna i södra Skåne värdet 0,9 medan Kiruna i norr får värdet 1,45. Appliceras nämnda klimatindex på den genomsnittliga uppvärmningskostnaden m2 finner per man att klimatets inverkan på driftkostnaderna inte rör sig om mer än +- 30 kr per m2 och år. I sammanhanget kan påpekas att utredningen har testat andra klimatindex och funnit att dessa ger ett liknande resultat.

Modell för kostnadsutjämning med avseende på skillnader i klimat Jag bedömer att kommunerna bör kompenseras för strukturella merkostnader som kan hänföras till klimatet. Faktom år i högsta grad opåverkbar. Utjämningen bör gå till så sätt att kommuner med ett gynnsamt klimat avstår en mindre summa penger till förmån för kommuner med ett

strängt klimat. Summa tillägg max 165 kr/inv och summa avdrag max

37 kr/inv i den föreslagna modellen tar ut varandra. Utfallet för resp kommun framgår av bilaga tabell 10.

5.13.3 Kallortstillägg

Enligt avtal 90 AB Allmänna bestämmelser har arbetstagare som är stationerad i kommun eller del av kommun som förtecknas i bilaga till avtalet rätt till kallortstillägg. Det finns fyra olika kallortsgrupper A,B,C och D och i vardera grupp har arbetstagaren rätt att erhålla ett tillägg med en viss procentsats 1, 4 eller 8 procent av lönen. Totalt är 37 kommuner berörda av avtalet. Procentsatsema för respektive kommun framgår av figur 5.10. Jag bedömer ingångna avtal som en opåverkbar faktor, åtminstone på kort sikt. Mot denna bakgrund anser jag att berörda kommuner tills vidare skall kompenseras för de merkostnader som kallortstillägget

medför. I kronor räknat handlar det om 125 kr/inv Örnsköldsvik till

ca

1500 kr/inv Övertorneå. De bidrar till utjämningen avstår 38

som kronor per invånare.

100 Strukturella kostnadsskillnader

Modell för kostnadsutjämning med hänsyn till ingångna avtal om kallortstillägg I likhet med ovan nämnda utjämningsmodeller vad avser byggkostnader och klimat föreslås en nollsummemodell där kommuner utan avtal om kallortstillägg avstår en mindre summa pengar till förmån för kommuner där avtal 90 AB reglerar kallortstillägget. Kallortstillägget för resp kommun beräknas enligt följande.

Kallortstillägg/inv den genomsnittliga procentsatsen för kallortstillägg

i kommunen x en schablonmässigt bedömd personalkostnadsandel av

en normkostnad x strukturkostnadsindex för resp kommun exkl kallortstillägget.

Den schablonmässigt bedömda personalkostnadsandelen uppgår till 70 procent av normkostnaden. Med normkostnad avses det utjämningsbidrag som resp kommun skulle erhålla i det nya systemet om kallortstillägget exkluderas ur beräkningarna. Förslaget innebär således att berörda kommuner inte kommer att kompenseras för merkostnader som kan hänföras till en eventuellt självvald högre servicenivå. Utfallet för resp kommun med avseende korrigeringen för kallortstillägg redovisas i bilaga tabell 10.

Strukturella kostnadsskillnader 101

Figur 5.10 Zoner för olika kallortstillägg

Kallortstlllâggutbetalastill de 37 kommuner som år markerade

UEJkaJIon

1-294. -ne än,

102 Strukturella kostnadsskillnader

5.14 Öarnas problem speciella

De remissinstanser som främst efterlyst en s k ö-faktor i strukturutjämningen är Öckerö och Gotlands kommun. Öckerös speciella problem har beaktats fullt ut i denna utredning. Kommunen har dels erhållit ett strukturellt tillägg för kollektivtrafik och färjor, dels har den fått ett glesbygdstillägg för skolan eftersom vi tagit hänsyn till att kommunen har många öar och att det tar extra lång tid att färdas på vattnet mellan öarna. I övrigt har vi inte kunnat identifiera några strukturella merkostnader på Öckerö. Gotlands speciella problem hänför sig dels till en förhållandevis utspridd bebyggelse, dels till det isolerade läget i landet. De problem hänger samman med bebyggelsestrukturen har vi som beaktat inom ramen för den generella metodik som tillämpats i utredningen. De merkostnader som direkt eller indirekt hänger samman med kommunens geografiska läge har vi inte förmått att fånga upp. Problemen på Gotland liknar i många avseenden problemen i Norrlands inland. Dels finns inga potentiella samarbetspartners i närheten som skulle kunna vara med och dela på kostnaderna för vissa verksamheter, dels har den privata sektorn inte samma förutsättningar som i mer tätbebyggda områden vilket medför att kommunerna tvingas att ta på sig vissa nödvändiga verksamheter som armars skulle ha utförts i privat regi, se vidare kapitel 8 om regionalpolitiska konsekvenser av förslaget. Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram identifiera merkostnader för kommuner som har en mer begränsad del av sin verksamhet förlagd på öar.

6 till

Förslag strukturkostnadsersättning

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att tillägget/avdraget för strukturellt betingade behov och kostnader skall baseras på en teoretiskt beräknad strukturkostnadsersättning för varje kommun. För varje verksamhet som skall ingå i strukturkostnadsutjämningen beräknas en standardkostnadsersättning med hjälp av standardkostnadsmetoden. Därefter summeras standardkostnadsersättningen per verksamhet till en strukturkostnadsersättning. Strukturkostnadsersättningen jämförs med det vägda medelvärdet för riket varvid ett strukturkostnadsindex erhålls.

6.1 Förslag till modell och beräkning av

strukturkostnadsersättning

Analysen av kommunernas strukturella behovs- och kostnadsskillnader bygger i allt väsentligt standardkostnadsmetoden. Strukturella skillnader mellan kommunerna med avseende på kostnader och behov har identifierats med hjälp av olika analysmetoder. Mitt förslag till modell för beräkning av strukturkostnadsindex utgår från standardkostnaden per verksamhet och härledda strukturella kostnadsskillnader. Det betyder att vi bygger upp en standardkostnadsersättning per kommun och per verksamhet med hjälp av enhetskostnader och strukturella faktorer indikatorer som förklarar observerade kostnadsavvikelser. Det sammanvägda resultatet per verksamhet normeras så att det överensstämmer med verksamhetens andel av den totala baskostnaden, t ex barnomsorgen får då rätt genomsnittsvärde i strukturkostnadsersättningen. Därefter adderas standardkostnadsersättningen per verksamhet till en total strukturkostnadsersättning per kommun. I bilaga tabell 11, redovisas framräknade strukturkostnadsersättningar för samtliga kommuner. Skola, bam- och äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg har genomsnittsvärden som svarar mot verksamheternas andel baskostav naden. Strukturella förhållanden som klimat, bebyggelsestruktur, kallortstillägg m m antas ingå i verksamheternas nettokostnad och beräknas som tillägg och avdrag för varje kommun. Det vägda medelvärdet av tilläggen och avdragen för dessa strukturfaktorer är lika med noll.

104 Förslag till strukturkostnadsersättning

I tabell 6.1 redovisas genomsnittsvärden för verksamheter som skall ingå i kostnadsutjämningen och som formar vår strukturkostnadsersättning. Vidare redovisas det högsta resp det lägsta värdet för varje delverksamhet, liksom summa standardkostnadsersättning för genomsnittskommunen i riket.

Tabell 6.1 Standardkostnadsersättningar i modellen Kr/inv

Genom- Maxvärde Minvärde snitt

Administration, resor och

Strukturkostnadsindex erhålls genom att räkna fram det vägda medelvärdet av samtliga kommuners strukturkostnadsersättning och dividera varje kommuns ersättning med medelvärdet. Även detta index redovisas per kommun i bilaga tabell 11. Det bör noteras att vi f inte haft möjlighet att beräkna strukturn kostnadsersättningen för Trosa, Gnesta och nya Nyköpings kommun. I beräkningarna ingår därför endast gamla Nyköpings kommun. I den uppdelning gamla Nyköpings kommuns siffervärden som tidigast kan av göras under sommaren 1993 kommer summan av de nya kommunernas värden att till nästan 100 procent motsvara de värden som nu ingår i beräkningarna.

6.2 Val förklarande faktorer

av

I kapitel 5 har vi redogjort för de faktorer som förklarar strukturella behovs- och kostnadsskillnader. En sammanställning över faktorerna redovisas i tabell 6.2. Flertalet faktorer har ett direkt samband med kommunernas kostnader. Några av faktorerna har ett indirekt samband. Jag att faktorerna som har ett indirekt orsakssamband med anser kostnaderna trots allt kan användas vid beräkning av standardkostnadsersättningen för berörda verksamheter eftersom genomförda analyser visar en mycket god samvariation med kostnaderna. Jag anser också att varje faktor är fastställd på objektiva grunder.

Förslag till strukturkostnadsersättning 105

Tabell 6.2 Förklarande faktorer i utjänmingssystemet

Faktor Variabler Kausalitet Stabilitet Barnomsorg Andel barn 1-2, 3-6, 7-9 Direkt God Barn med förälder som arbetar resp 25 timmar/vecka Direkt God Skattekraft Indirekt God Andel barn med ensamst. förälder som arbetar 16 tim./vecka Direkt God Bebyggelsetäthet Indirekt God Grundskola Ande barn 7-15 år Direkt God Hemspråk utomnondiska+ finska medborgare Indirekt God Glesbygdstillägg Direkt God Gymnasieskola Andel ungdomar 16-18 år Direkt God Andel med inackordering Direkt God Individ- Ensamstående kvinnor med familjeomsorg barn 0-15 år Indirekt God Flyttande 18-39 år Indirekt God Utomnordiska + finska medborgare Indirekt God Bebyggelsetäthet Indirekt God Äldreomsorg Andel 65-74, 75-84, 85-w Direkt God Ensamstående/sambo Indirekt God Socioekonomisk grupp Indirekt God Glesbygdstillägg Direkt God Vatten och Bebyggelsestruktur Direkt God avlopp Geotekniskt index Direkt God Gator och Enligt särskild vägar utredning Direkt God Kollektiv- Enligt särskild trafik utredning Direkt God Administration, Enligt särskild resor och räddn. utredning Direkt God Bygg- och Byggkostnadsindex Direkt God underhållskostnader Uppvärmnings- Energiindex Direkt God kostnader Kallorts- Avtal AB 90 Direkt God tillägg

De valda faktorerna är alla opåverkbara i den meningen att de inte kan manipuleras av kommunerna för att påverka den egna ersättningen. Variablernas värden hämtas endera från officiell statistik av god kvalitét eller så kommer de att vara fasta i systemet tills en uppdatering av systemet genomförs. Några av faktorerna är påverkbara i den meningen att kommunala åtgärder kan medföra att ingående värden i faktorerna förändras. En utbyggd barnomsorg kan medföra ett ökat förvärvsarbete som därmed ger kommunen ersättning för ökade kostnader. Bostadsbyggande som medför inflyttning av fler barn ger kompensation för bamens bamomsorgs- eller skolkostnader. Denna typ av påverkan är samhällsekonomiskt lönsam och uppfyller målet "samma standard till samma pris" och bör således ingå i systemet.

106 Förslag till strukturkostnadsersättning

6.3 Strukturkostnadsersättning

Strukturkostnadsersättningen, d v s summan av de olika verksamheternas standardkostnadsersättningar, per kommun varierar avsevärt mellan olika kommuner. Med utredningens utgångspunkt att kommunerna skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en kommunal verksamhet med given ambitionsnivå finns således avsevärda strukturellt betingade skillnader att ta hänsyn till. En jämförelse av strukturkostnadsersättningen för olika kommuner enligt den indelning som SCB och Kommunförbundet använder redovisas i tabell 6.3. Av tabellen framgår i likhet med tidigare jämförelser av baskostnadema att variationerna inom kommungruppema är betydligt större än mellan grupperna. Strukturkostnadsersättningen är störst i glesbygdskommuner och i storstäder. Högsta ersättningen får Dorotea med 23 712 kr/inv. Sorsele och Övertorneå erhåller 22 989 kr/inv resp 22 954 kr/inv. För Dorotea innebär förslaget ett strukturkostnadstillägg med 6 059 kr/inv eller knappt 23 mkr. Stockholm erhåller ett tillägg som uppgår till 2 138 kr/inv vilket motsvarar 1 452 mkr, i 1991 års priser. Stenungsund erhåller den lägsta ersättningen med 16 002 kr/inv. Låga ersättningar får också Vellinge och Solna med 16 070 kr/inv resp 16 098 kr/inv.

Tabell 6.3 Strukturkostnadsersâttning per kommungrupp Kr/invånare, 1991

Vägt Ovägt Max Min genom- genom-

Motsvarande jämförelse mellan länen visar att kommunerna i Norrbottens-, Västerbottens-,Jämtlands- och Stockholms län erhåller de högsta ersättningarna. Kommunerna i Hallands och Västmanlands län erhåller de lägsta ersättningarna. I sammanhanget bör påpekas att variationen inom länen är stor.

Förslag till strukturkostnadsersättning 107 Tabell 6.4 Strukturkostnadsersättning per län Kr/invánare, 1991 Vägt Ovägt Max Min genom- genom-

Den enskilt största orsaken till skillnader i strukturkostnadsersättning är åldersstrukturen. Det är inte möjligt att ett enkelt sätt urskilja och förklara åldersstrukturens betydelse för strukturkostnadsersättningen i olika kommuner men den förklarar en avsevärd del av skillnaderna i ersättning mellan olika kommuner. Ett sätt att göra jämförelser är att gruppera kommunerna efter hur stor andel av befolkningen som befinner sig i de åldrar som normalt efterfrågar kommunal service. Nedan redovisas två jämförelser, en där kommunerna indelas i klasser efter hur stor andel av befolkningen som är O-18 år samt 65 år och äldre. Den andra jämförelsen görs med en klassindelning av âldersgruppema 0-18 år samt 75 år och äldre. Motivet till denna mer ovanliga åldersindelning är att personer mellan 65 och 75 år blir allt friskare och efterfrågar mindre kommunal service. Analyser av äldreomsorgens kostnader visar att dessa är betydligt lägre för pensionärer mellan 65 och 75 år jämfört med kostnaderna för de som är över 75 år. Skillnaderna i kommunernas åldersstruktur framgår av bilaga tabell 13. De kommuner som har den gynnsammaste åldersstrukturen är med det första måttet mätt O-18 + 65-w år ett antal förortskommuner till Stockholm, t ex Tyresö, Järfälla, Sigtuna och Upplands-Väsby samt Luleå och Kiruna i Norrbotten. I den andra jämförelsen har Solna, Sundbyberg, Stockholm och Göteborg den gynnsammaste strukturen. Den

108 Förslag till strukturkostnadsersâttning

ogynnsammaste äldersstrukturen, enligt den första jämförelsen, har Sorsele, Högsby, Bjurholm, Ragunda och Bergs kommuner. I den andra jämförelsen har Aneby, Habo, Mullsjö och Nordmaling den ur kostnadssynpunkt ogynnsammaste strukturen. Av tabell 6.5 framgår att strukturkostnadsersättningen i hög grad samvarierar med åldersstrukturen men också att det inom respektive grupp finns betydande avvikelser. Dessa beror bl a pâ strukturtillägg för höga sociala kostnader och kollektivtrafik i storstäderna samt tillägg för en gles bebyggelsestruktur och kallortstillägg i glesbygdskommuner och i norra Norrland.

Tabell 6.5 Strukturkostnadsersättning efter kommunernas åldersstruktur Kr/invånare, 1991

Vägt Ovägt Max Min genom- genomsnitt snitt Andel av befolkningen 0-18 och 65-w år

Andel av befolkningen 0-18 och 75-w år

Strukturkostnadsersättning

Jag anser att den beräknade strukturkostnadsersättningen ger kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet med samma ambitionsnivâ för de verksamheter som ersättningen omfattar. Det innebär att skillnaden mellan strukturkostnadsersättningen och redovisade kostnader skulle motsvaras av skillnader i servicenivå, kvalitét, grad av avgiftsñnansiering och effektivitet i utförandet. Vi har tidigare redovisat att det finns stora olikheter mellan kommunerna när det gäller sättet att redovisa sina respektive kostnader. Det medför att en jämförelse av kommunernas kostnader inte är möjlig utan att man först korrigerar för olika redovisningsprinciper. Därför har vi skapat begreppet baskostnad som i vissa avseenden avviker från kommunernas redovisade kostnader. För att kunna jämföra strukturkostnadsersättningen med baskostnaden måste ett enhetligt tillägg göras

Förslag till strukturkostnadsersättning 109

för varje kommun. Detta utgörs av skillnaden mellan det vägda medelvärdet för baskostnaden respektive strukturkostnadsersättningen. Tillägget är 5 962 kronor/invånare och omfattar kommunernas kostnader för administration, kultur, fritid, näringsliv och sysselsättning, mark, exploatering och bostäder. När vi jämför den uppräknade ersättningen med baskostnaden för respektive kommun finner vi stora skillnader. Skälen härtill är bl a

Skillnader i omfattning på de verksamheter som vi exkluderat ur strukturkostnadsersättningen. 2. Skillnader som beror höga anläggningsvärden i vissa kommuner och som ger en hög kapitalkostnad i baskostnaden. I beräkningen av strukturkostnadsersättningen har vi inte tagit hänsyn till höga anläggningsvärden för fastigheter, gator och vägar samt vatten och avlopp. I baskostnaden ingår de avtalade, övertagna kostnaderna enligt ÄDEL-Överenskommelsen. Skillnader kan uppstå till följd av att de övertagna kostnaderna är högre eller lägre än de som kompenseras i kostnadsutjärrmingen. I vissa län har även hemsjukvård och geriatrik övertagits. Kompensation för dessa verksamheter ingår inte i strukturkostnadsersättningen. 4. Skillnader i serviceutbud, kvalitét, avgiftsnivåer och effektivitet.

En jämförelse mellan uppräknad strukturkostnadsersättning och baskostnad redovisas per kommun i bilaga tabell 12. Vi har även beräknat den differens som uppstår genom att det i baskostnaden ingår "verkliga" kostnader för ÄDEL- övertagandet medan standardkostnadsersättningen endast omfattar en behovsrelaterad ersättning. Skillnaden mellan baskostnad och uppräknad kostnadsersättning är avsevärd för många kommuner. Vallentunas beräknade baskostnad är 3 600 kr lägre än kostnadsersättningen per invånare, vilket innebär att kommunen i ett teoretiskt perspektiv kan ha en utdebitering som är 3 kronor lägre än riksgenomsnittet. De högsta baskostnadema i förhållande till de uppräknade ersättningama har kommunerna i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland. För flertalet av dessa kommuner innebär ÄDEL-överenskommelsen att de har tagit över betydligt högre kostnader för äldreomsorgen än vad standardkostnadsersättningen för äldreomsorg ger i det nya utjänmingssystemet. Efter korrigering för de beräknade ÄDEL-effekterna i systemet har fortfarande kommunerna i de aktuella länen högre baskostnader än uppräknade ersättningar på väsentligt lägre nivå. Efter ÄDELmen en korrigeringen har också ett flertal kommuner i Gävleborgs län, Bergslaoch Värmlands län betydligt högre baskostnader än uppräknade gen ersättningar. En avgörande orsak till den resterande avvikelsen mellan baskostnad och uppräknad strukturkostnadsersåttning är omfattningen av de verksamheter som inte ingår i strukturkostnadsutjämningen. Kommunerna har som tidigare nämnts mycket varierande sätt att redovisa sina

110 Förslag till strukturkostnadsersâttning

kostnader. Det är därför inte möjligt att i detalj redovisa omfattningen på de exkluderade verksamheterna. Speciellt små kommuner har tendens en att bokföra många olika kostnader under den gemensamma administrationen medan större kommuner i regel fördelar ut det man kan på respektive verksamhet. En mycket översiktlig analys omfattningen av av de exkluderade verksamheterna visar dock att kommunerna i Stockholms,

Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län har mindre omfattning de

en av aktuella verksamheterna än genomsnittet. Kommunerna i Västerbotten och Norrbotten har genomgående betydligt högre kostnader för exkluderade verksamheter än genomsnittskommunen i riket. Kommunerna i storstadsområdena och i andra expansiva områden med inflyttning har genomgående låga kostnader för näringslivsåtgärder, mark, exploatering och bostadsplanering. Detta gäller även de flesta små kommuner i södra och mellersta Sverige. Kommunerna i Bergslagen och i Norrland har svårare att täcka sina kostnader med hyror, avgifter och anläggningsavgifter. De mindre kommunerna i Västerbotten, Norrbotten och Jämtland satsar betydande belopp på näringslivsbefrämjande åtgärder och redovisar underskott vad beträffar industrilokaler och exploatering av industrimark. Många kommuner i storstadsomrâdena redovisar överskott för dessa verksamheter. När det gäller fritid och kultur har många små och medelstora kommuner i södra och mellersta Sverige låga kostnader jämfört med riksgenomsnittet. Detta gäller även för vissa förortskommuner, speciellt till Stockholm. Malmö, Borlänge, Gävle och många kommuner i Norroch Västerbotten har höga kostnader för fritid och kultur. Generellt har kommuner i expansiva områden lättare att ta betalt och täcka sina kostnader. Glesbygdskommuner i norr med långa avstånd satsar på kultur och fritid, näringslivsåtgärder, samtidigt som exploatering och industrilokaler ger underskott. Det är inte möjligt att ur jämförelsen mellan uppräknad strukturkostnadsersättning och baskostnad korrigerad för ÄDEL utläsa vilka kommuner som är effektiva eller har en lägre/högre standard än andra. Med hänsyn till de förklaringar som lämnats ovan kan dock generellt sägas att kommuner i Skåne, Halland, Västergötland och Sörmland har betydligt lägre kostnader än de ersättningar som systemet I Norrland ger. och i Bergslagen råder ett motsatt förhållande. I Stockholmsområdet finns kommuner med mycket lägre kostnader än ersättningar Vallentuna,

Täby, Ekerö, Värmdö och Österåker medan andra har betydligt högre

egna kostnader än ersättningar Järfälla, Botkyrka, Upplands-Bro, Stockholm och Södertälje.

Förslag till strukturkøstnadsersättning l 11

6.5 skatteintäkter och statsbidrag Beräkning av

Vi har också beräknat förväntade effekter vad beträffar skatteintäkter och skatteutjämningsbidrag med det föreslagna strukturkostnadsindexet. Beräkningarna har gjorts för år 1993 och med de regler som nu gäller vad avser inkomstutjämning, spärregler och utbetalningssystem, men utan övergångsregler. I bilaga tabell 14 redovisas strukturindex samt tillägg och avdrag för struktur i miljoner kronor år 1993 och i kronor per invånare. I tabell 15 i nämnda bilaga jämförs utredningens strukturtillägg/avdrag med nuvarande tillägg/avdrag. De totala intäkterna av skatter och utjämningsbidrag bestående av grundbelopp, strukturtillägg/avdrag och tillägg för befolkningsminskning samt neutraliseringsavgift redovisas i bilaga tabell 16. Slutligen jämförs de totala intäkterna enligt utredningens förslag med nuvarande system och med ett reviderat referensalternativ inkl skatteintäkter bilaga tabell 17. l tabell 6.6 nedan redovisas summa strukturtillägg/avdrag samt grundbelopp för kommunerna länsvis. Av tabellen framgår vilka län som lämnar/erhåller bidrag för de strukturellt betingade behoven och kostnaderna. Ur tabellen kan man vidare utläsa vilket bidrag kommunerna i de olika länen får genom inkomstutjämningen.

Tabell 6.6 Strukturtillägg och avdrag samt grundbelopp 1993

112 Förslag till strukturkostnadsersättning

Det största strukturbidraget erhåller Stockholms län med 1 332 miljoner kronor. Räknat i kronor per invånare erhåller kommunerna i Jämtlands län det största bidraget med 1 767 kr/inv. Det största grundbeloppet i inkomstutjärrmingen får Gotland och kommunerna i Kalmar och Skaraborgs län. Kommunerna i Stockholms län har den högsta egna skattekraften och får den anledningen det av lägsta grundbeloppet per invånare.

6.6 Analys skillnader i strukturindex och

av

skatteintäkter inklusive

statsbidrag

Utredningens förslag medför stora skillnader i index och intäkt för många kommuner jämfört med nuvarande system och även jämfört mot referensaltemativet. Vi skall nedan försöka belysa några orsakerna till av förändringarna.

Införandet ÄDEL-överenskommelsen i skatteutjämningssystemet av medförde att den mellankommunala kostnadsutjämningen försvann eller antogs vara utjämnad till år 1995 när övergängsreglema upphörde. Tillämpningen med länsvisa skattesatser i inkomstsystemet ger i vissa län ännu större avvikelser mellan intäkt och övertagen kostnad. Effekterna av borttagandet den mellankommunala kostav nadsutjämningen som redovisas i bilaga tabell 14 kommer att belysas mer utförligt i kapitel För att även fâ jämförelsema av kommunernas inkomster rättvisande har vi i skatte- och mer statsbidragsjämförelsema bilaga 6 tabell 17 dragit bort den mellankommunala kostnadsutjänmingen från det k referensaltemativet s benämnt gamla systemet. Många kommuner har övertagit sâ stora kostnader, inte som nu kompenseras i systemet, att jag avser lägga ett förslag fortsatta om övergångsregler för ÄDEL-överenskommelsen. 2. I utredningen har kostnaderna för individ- och familjeomsorg införts som en strukturfaktor. Skillnaderna i dessa kostnader har inte tidigare beaktats i statsbidragssystemen mer än mycket marginellt via några specialdestinerade statsbidrag. De större städerna och vissa förortskommuner får nu stora bidrag som bekostas övriga kommuner. av Bidragen 1993 till några av dessa kommuner framgår av sammanställningen nedan

Stockholm 1 148 miljoner kronor Göteborg 524 " Malmö 310 " Botkyrka 80 " Södertälje 51 "

Totalt erhåller kommunerna med höga sociala kostnader 2,5 ca miljarder kronor för sociala kostnader. Det innebär i genomsnitt ett

Förslag till strukturkostnadsersättning 113

avdrag med ca 500 kronor/invånare för de kommuner som har låga sociala kostnader. Med förslaget att exkludera verksamhetema näringslivsåtgärder, sysselsättning, mark och exploatering, bostadsförsörjning, fritid och kultur sjunker statsbidragen för många kommuner, speciellt i Norrlands inland. Viss ersättning för dessa verksamheter har förmodligen indirekt byggts in i de tidigare grundgarantiema och i de extra skatteutjämningsbidragen Vid jämförelser av inkomstförändringar måste man även analysera hur de gamla statsbidragssystemen har varit uppbyggda. En sådan analys ger flera förklaringar till varför kommuner med hög grunden garanti får lägre intäkter med utredningens förslag till strukturkostnadsutjämning.

a Ersättningen för kollektivtrafik har i tidigare grundgarantiutredningar

haft en tyngdpunkt glesbygdskommuner och kommuner i norra Sverige. Genom övergången till länstrañkhuvudmän har finansieringen förändrats så att de kommuner som nu har höga kostnader är Göteborg, Malmö och förortskommuner till Göteborg. Dessa kommuner erhåller ett strukturtillägg i vårt förslag, inte men Norrlandskommunema som har låga kostnader. Det innebär att Norrlandskommunema får ett lägre statsbidrag, vilket är naturligt då de nu har relativt låga kostnader. b I tidigare grundgarantiutredningar har kompensationen för höga byggoch underhållskostnader haft en stark Norrlandsproñl. l 1976 års skatteutjämningssystem utgjorde bygg- och underhållskostnadema mellan 30 och 50 procent av bidraget till grundgarantin. Kompensationen var för det första felaktig så tillvida att merkostnader för höga byggnadskostnader beräknades både med avskrivning och ränta återanskaffningsvärdet. Enligt vår mening kan merkostnader bara uppstå vid själva investeringen. Har kompensation erhållits när investeringarna sker behöver inte upplånings- eller räntekostnaderna kompenseras. Ersättningen för höga byggkostnader skall därför beräknas som avskrivning pâ fastighetemas och anläggningamas återanskaffningsvärde. Det ger avsevärt lägre merkostnader än i de beräkningar som gjorts av tidigare utredningar. För det andra uppstår en förändring av bygg- och underhållskostnadema när sammansättningen av den kommunala konsumtionen förändras. Genom utbyggnaden av äldreomsorg och barnomsorg har kostnadsandelen för fastigheter och anläggningar sjunkit kraftigt i den totala budgeten samtidigt som personalkostnadsandelen ökat. Grundgarantiema som påverkar hela inkomsten har däremot behållits eller t o m höjts. Det är troligt att den gamla skatteutjänmingen med grundgarantier givit högre kompensation till vissa kommuner än vad som varit motiverat av strukturellt betingade behov eller kostnader. Det förklarar också att alla kommuner med hög grundgaranti får minsk-

ade bidrag i värt system. Överkompensationen har använts till

näringslivsâtgärder och omfattande investeringar. Anläggnings- och

114 Förslag till strukturkøstnadsersättning

fastighetskapitalet per invånare är betydligt högre i Norrland och i glesbygd än i övriga Sverige.

c Det extra skatteutjämningsbidraget faller bort i det nya systemet.

Motiven för extra skatteutjämningsbidrag ligger normalt inte inom de faktorer som jag behandlat i utredningen varför ett underskott jämfört med det gamla systemet uppstår för de kommuner som tidigare haft omfattande extra bidrag. 5. Bidragen i det tidigare skatteutjämningssystemet beräknades utifrån högre skattesatser jämfört meddagens system. I det nya systemet grundas bidragen i princip bara på 95 procent av det gamla skattesatstaket sedan hänsyn tagits till skatteväxlingen. För många kommuner med låg egen skattekraft innebär detta en betydande intäktsminskning.

Sammantaget innebär värt förslag att kommuner med höga sociala kostnader och höga kostnader för kollektivtrafik, fâr ett högre bidrag än tidigare. Vidare innebär förslaget att kommunerna i Norrland med tidigare höga grundgarantier och extra skatteutjämningsbidrag får kraftigt sänkta intäkter. En arman grupp som får lägre intäkter jämfört med det system som gällde före 1993 är de som har haft en stor andel barn och en väl utbyggd barnomsorg. Dessa kommuner förlorar på avvecklingen av de specialdestinerade statsbidragen.

6.7 Alternativ med avseende

beräkning på

kollektivtrafiken i Stockholms län

Som tidigare nämnts är kommunerna i Stockholms län inte kompenserade i det föreslagna systemet när det gäller den strukturella merkostnad som kollektivtrafiken innebär. Utredningen har gjort en alternativ beräkning till huvudförslaget som visar på effekterna om kommunerna i Stockholms län kompenseras med 1 860 kr/inv för kollektivtrafiken, se tabell 6.7.

Tabell 6.7 Tillägg/avdrag i milj kr 1993 med och utan kompensation för kollektivtrañken för kommunerna i Stockholms län

Stockholms län Övriga län Diff. mkr kr/inv mkr kr/inv mkr Kollektivtrafiken 1 332 798 125 160 207 kompenserad Kollektivtrafiken 3 712 2 224 -3 776 -538 -64 kompenserad Differens 2 380 1 426 -2 651 -378

Av tabellen framgår att kommunerna i Stockholms län skulle erhålla ett ytterligare bidrag pá drygt 1 400 kr/inv om kollektivtrafikens merkostnader i länet kompenseras i strukturkostnadsutjämningen. Detta bidrag

Förslag till strukturkostnadsersättning 115

skulle betalas av övriga kommuner i landet i form av ett avdrag som svarar mot knappt 380 kr/inv. Utbetalningsöverskottet differensen vad beträffar utredningens huvudförslag beror på den spärregel som säger att ingen kommun skall behöva betala in pengar netto till bidragssystemet. Underskottet i det alternativa förslaget där kollektivtrafiken i Stockholms län kompenseras fullt ut beror på en arman spärregel i systemet som säger att kommuner som har ett så högt eget skatteunderlag att grundbeloppet blir noll samtidigt som man har en ogynnsam struktur, skall få strukturtillägget avräknat mot ett tänkt negativt grundbelopp. Vissa kommuner i Stockholms län berörs av denna regel.

7 och

Huvudmannaskap skatteväxling

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att en mellankommunal kostnadsutjämning införs på grund ÄDEL-överenskommelsens av effekter. Den skall utjämna skillnaderna mellan beräknade övertagna kostnader och intäkter av skatteväxling och effekter i det föreslagna skatteutjämningssystemet. Jag föreslår vidare att utjämningsbidraget beräknas på en enhetlig skattesats. Skatteväxlingar grund av huvudmannaskapsförändringar bör endast genomföras när förändringen genomförs i alla län. I övrigt bör förändringarna regleras med avtal.

7.1 Förekomsten av skilda huvudmannaskap

Uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting varierar från län till län, vilket medför problem vid beräkningen av standardkostnadsersättningar och strukturkostnadsindex. Med hjälp av en enkät till samtliga kommuner har utredningen försökt kartlägga förekomsten av skillnader i huvudmannaskap. Vi har identifierat skillnader inom följande områden.

Kollektivtrafik - Färdtjänst - Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda - Särskola -- Hemsjukvård - Primärvård -

Kultur muséer, bibliotek m m

- Gymnasieutbildning -

Effekterna av skilda huvudmannaskap har behandlats på olika sätt i utredningen. Kollektivtrafiken har behandlats separat i kapitel 5.9. Färdtjänsten i Stockholms län utförs av landstinget och ingår därför inte standardkostnadsersättningen för kommunerna i länet. År 1991 hade de särskilda omsorgerna helt överförts till kommunerna i två län Halland och Jämtland. Särskolan har övertagits av kommunerna i flera län. Kostnaderna för dessa huvudmarmaskapsändringar har så långt det är möjligt eliminerats ur baskostnaden varför heller ingen

118 Huvudmannaskap och skatteväxling

standardkostnadsersättning har beräknats. Ett framtida mer generellt Övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skall vara klart till 1996 innebär att verksamheterna måste inkluderas i inkomstutjämning och strukturkostnadsindex. Hemsjukvården övertogs i flera län av kommunerna i samband med ÄDEL-reformen. Dessa kostnader har kunnat elimineras baskostur naden men ingår inte i strukturkostnadsersättningen, vilket för övrigt också gäller de fåtaliga försöken med primärvård i kommunerna. Skilda huvudmarmaskap och delad finansiering inom kultur och undervisning är mycket svåra att identifiera. Kulturella verksamheter tillhör dessutom inte de verksamheter som skall kompenseras i kostnadsutjämningen. Vi har inte kunnat ta hänsyn till eventuella skillnader i huvudmarmaskap inom utbildningsområdet. Omfattningen är dock så liten att den inte påverkar resultaten i någon nämnvärd omfattning.

ÄDEL-skatteväxlingen

ÄDEL-reformen innebär att kostnader 20,3 miljarder kronor, i 1991 om års prisnivå, från och med år 1992 överfördes från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska regleringen av reformen beräknades utifrån 1991 års kända förhållanden vad beträffar skatteunderlag, skatteutbetalningssystem, skatteutjämningssystem och specialdestinerade statsbidrag. Inför övertagandet framförhandlades ett underlag för varje kommun som skulle motsvara kostnaden för den verksamhet som kommunen övertog. De övertagna kostnaderna uttryckta i kronor per invånare blev olika stora i olika kommuner. För att reglera de ekonomiska effekterna av huvudmarmaskapsförändringen beräknades nettokostnadsförändringen för varje landsting och resultatet låg till grund för den länsvisa skatteväxlingen. Vidare ökades statsbidragen till kommunerna samtidigt som statsbidragen till landstingen minskade. Efter beräknade förändringar i kommunernas inkomster, grund av skatteväxling, förändringar i skatteutjämningssystemen och förändrade statsbidrag, gjordes en jämförelse med de avtalade överförda kostnaderna per kommun. Det visade sig då att skillnaderna mellan övertagna kostnader och erhållna intäkter fortfarande var stora för många kommuner. För att reglera dessa skillnader infördes en mellankommunal kostnadsutjänming. Den omfördelade medel, såväl mellan länen, som mellan kommuner inom länen. Vissa kommuner fick avdrag från intäkterna medan andra fick tillägg. Utjämningen mellan länen berodde bl a skilda grundgarantier i skatteutjämningssystemen. Utjämningen inom respektive län berodde på att storleken på de övertagna kostnaderna varierade. Tanken var att omfördelningen mellan länen skulle avtrappas fram till år 1997. Mellan kommunerna inom resp län skulle avtrappningen ske längre sikt. Motiven till den tänkta avtrappningen var att statsbidrag och skatteintäkter pä sikt skulle motsvara kommunernas kostnader baserade

Huvudmannaskap och skatteväxling 119

strukturella behov, men att det tar tid att anpassa den övertagna verksamheten till behoven. I det nuvarande statsbidragssystemet avvecklades i princip regleringsinstrumenten när systemet infördes vid årsskiftet 1992/93. Vissa delar är beaktade i det systemet, bl att ÄDEL-kostnaderna ingår i nya a genom strukturindexets åldersfaktor. Den mellankommunala kostnadsutjämningen skulle emellertid, år 1995 när övergângsreglema upphör, vara helt eliminerad. Vi har beräknat skatte- och bidragsintäktema i det nu gällande systemet

med och utan ÄDEL-justeringama och jämfört med de övertagna

kostnaderna. Beräkningarna visar att intäktsökningen med ÄDEL minus övertagna ÄDEL-kostnader för kommunerna i Stockholms län egentligen Stockholms stad ger ett underskott på ca 800 mkr, medan kommunerna

i Älvsborgs, Västmanlands och Malmöhus län får ett intäktsöverskott på

mer än 100 mkr per län. Det beror dels på att utjämningsbidraget har räknats på den länsvisa utdebiteringsförändringen och den genomsnittliga, dels på att den mellankommunala kostnadsutjämningen inte beaktas i det nya systemet.

ÄDEL-övertagandet inverkar flera sätt utredningens beräkningar

och jämförelser. För det första ingår de övertagna ÄDEL-kostnadema i våra baskostnader, medan standardkostnadsersättningen för äldreomsorg är beräknad på ett enhetligt behov baserat ålder, socioekonomiska förhållanden och ensamboende/samboendeförhållanden. Höga övertagna kostnader i förhållande till behoven ger höga baskostnader. Det innebär dock inte att kommuner med höga kostnader med automatik kommer att ha höga kostnader på sikt eftersom det är tänkt att överkapaciteten skall avvecklas efter hand. Vi har i bilaga tabell 12, schablonmässigt beräknat skillnaden mellan den övertagna kostnaden och ersättningen i strukturkostnadsutjämningen. Genom att lägga till eller dra ifrån den beräknade skillnaden får man en långsiktigt bättre jämförelse mellan strukturkostnadsersättning och baskostnad. I utredningens strukturindex beaktas ÄDEL-kostnadema i standardkostnadsersättningen för äldreomsorgen, men enbart behovsrelaterat och relaterat till övertagna kostnader, vilket självfallet påverkar kommunernas intäkter. Vi har försökt att bedöma intäktseffektema på grund ÄDEL. av Beräkningarna har gjorts för år 1995, dels med en enhetlig skattesats i utjämningssystemet, dels med de länsvisa skattesatser som nu används. Intäktsskillnaden med och utan ÄDEL i beräkningarna jämförs med de övertagna kostnaderna uppräknade till 1995 års priser. Resultatet redovisas i bilaga tabell 18. Länsvis redovisas resultatet i figur 7.1.

120 Huvudmannaskap och skatteváxling

Figur 7.1 Effekter ÄDEL-regleringen mkr av 400 300 200 100 O -100 -200 -300 -400 -500 -600 ABCDEFGHKLMNOPRSTUWXYZACBD

På lång sikt skall utredningens äldreomsorgsindex motsvara behoven i kommunerna. Vissa kommuner har emellertid övertagit kostnader som kraftigt överstiger den ersättning de får med föreslaget strukturkostnadsindex. Räknat med en enhetlig skattesats i skatteutjänmingen är

skillnaden som störst 1 655 kr/invånare för Överkalix och med

en differentierad skattesats ca l 500 kr/invånare för Hultsfred och Vindeln. De högre kostnaderna beror på att kommunerna övertagit sjukhemsenheter som är betydligt större än vad kommunerna själva behöver. Angränsande kommuner bygger också succesivt upp en service som gör att kommunens invånare kan bo kvar i hemmen varför de heller inte behöver vård på sjukhem i andra kommuner. Det är inte rimligt att de aktuella kommunerna kan avveckla sin kapacitet sâ snabbt som fram till 1995. Jag föreslår därför att en ny mellankommunal kostnadsutjämning införs grund ÃDEL-reformens av effekter. Den bör utformas så att skillnaden mellan övertagen kostnad och ersättning i statsbidragssystemet successivt avtrappas, t ex med ett belopp som per år motsvarar ca 200 kr/ invånare. Eftersom det föreslagna statsbidragssystemet skall gälla från år 1995 kommer kommunerna att kompenseras för skillnader som idag är större än 600 kr/invånare det första året jag förutsätter att avvecklingen påbörjades redan i samband med övertagandet. År 1996 kompenseras för skillnader som idag är större än 800 kr/invånare 0 s v. Efter år 2000 erhåller ingen kommun ersättning. Pâ motsvarande sätt, med en successiv avtrappning och med samma belopp, föreslås ett avdrag för de kommuner som idag erhåller större ersättningar i statsbidragssystemet än de kostnader de tagit över. l dagsläget är det endast Lerum och Marks kommuner som har en positiv skillnad överstiger 1 000 kr/invånare. Är 1995 kommer 50 kommusom ner att omfattas av övergångsreglema. Ersättningama respektive avdragen för berörda kommuner år 1995 framgår av bilaga tabell 18. Beloppen till de kommuner som fâr ersättning är större än bidraget från de som lämnar ersättning. Jag föreslår att skillnaden varje år tas från den

Huvudmannaskap och skatteväxling 121

gemensamma påsen innan garantinivån räknas ut. Beloppet år 1995 kan beräknas till 80 mkr med en enhetlig skattesats på 2,30 kr/skkr för skatteväxlingen. Väljer man att bibehålla de länsvisa skatteväxlingssatserna handlar det om 50 mkr. Jag föreslår vidare att grundbeloppet beräknas efter en enhetlig skattesats på 16 kr skattekrona plus det vägda medelvärdet ÄDELper av överenskommelsens skatteväxlingar som uppgår till 2,30 kronor per skattekrona. Skillnader i skatteväxlingssatser som beror andra huvudmannaskapsförändringar kan ligga kvar.

7.3 Skatteväxling i statsbidragssystemet

Skatteväxlingar på grund av huvudmarmaskapsförändringar går f n inte att genomföra på ett rättvist sätt mellan kommuner och landsting, vilket bl a utretts av en arbetsgrupp med representanter från Finansdepartementet, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. I de län där landstinget har total skattekraft inkl tillskott av skatteunderlag som en ligger under genomsnittet för landstingen kommer kommunerna att göra en vinst till följd av skatteväxlingens effekter. Där landstingets totala skattekraft ligger över genomsnittet för landstingen erhåller kommunerna på motsvarande sätt en förlust. De vinster som uppstår i vissa kommuner vid skatteväxling betalas genom utjämningssystemet av övriga kommuner i Sverige. Effekterna i de olika länens kommuner till följd av en skatteväxling med ca 1,50 kr/skkr framgår av nedanstående figur.

Figur 7.2 Effekter för kommuner av omsorgsväxling Genomsnitt per län kr/skkr. 0,2

0 A

Den orättvisa effekten mellan kommunerna uppstår som beskrivits ovan på grund av skillnaden mellan landstingens egna och tillskjutande skattekraft i jämförelse med genomsnittet. Orättvisor kan också uppstå inom länen, beroende på skillnader i egen skattekraft mellan kommunerna och ojämnt fördelat kostnadsövertagande. Ett sätt att undvika omfördelningen är att enbart skatteväxla på det egna skatteunderlaget och

122 Huvudmannaskap och skatteväxling

förändra den länsvisa utdebiteringen i inkomstutjämningen. Ett sådant förfarande leder emellertid till att kommunerna inte får något bidrag från inkomstutjämningen till den övertagna verksamheten, medan bidrag kan utgå om verksamheten är kvar hos landstingen. Skatteväxlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar bör därför endast genomföras när en majoritet av kommuner och landsting i Sverige genomför förändringen. Den skall då genomföras med en enhetlig skattesats i skatteutjämningssystemet som svarar mot det vägda genomsnittet av de länsvisa skatteväxlingama. Strukturella skillnader utjämnas i strukturkostnadsutjämningen. Om endast några län genomför huvudmannaskapsförändringar bör de genomföras avtalsvägen och regleras inom länen. Det är möjligt att reglera avtalen finansiellt direkt i skatteutbetalningssystemen. Det bästa är dock om landstingens och kommunernas utjämningssystem är lika uppbyggda så att effekten av huvudmannaskapsförändringar kan regleras på länsnivå.

8 Effekter

av förslaget

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag till främst glesbygdskommuner och ytstora kommuner inrättas som kompensation för långa avstånd, avsaknad av en fungerande privat marknad och som bidrag för näringslivsbefrämjande åtgärder. Statsbidrag av regionalpolitisk karaktär bör inte ligga inom ramen för den kommunala strukturkostnadsutjämningen. Den inoinregionala skatteutjärriningen i Stockholms län kan upphöra om utredningens förslag genomförs. Den modell för strukturkostnadsersättning som jag föreslår bör omfatta samtliga kommuner.

8.1 effekter

Regionalpolitiska

Skatteutjämningssystemen har tidigare alltid haft ett regionalpolitiskt syfte. I förslagen från 1960- och 1970-talen togs direkta regionalpolitiska hänsyn när kommunerna indelades i skattekraftsklasser. Genom att ge stöd i skatteutjämningssystemet skulle inte andra regionalpolitiska strävanden motverkas. 1976 års kommunalekonorniska utredning ansåg i sitt betänkande SOU 1977:78 att de tagit sådana hänsyn till de olika kommunernas förutsättningar att det inte behövdes något speciellt regionalpolitiskt hänsynstagande i skattekraftsklassindelningen. Ut-

redningen beräknade merkostnader för följande faktorer som påverkades

av geografiskt läge och bebyggelsestruktur

byggnads- och underhållskostnader transportkostnader uppvärmningskostnader kostnader för kallortstillägg vatten- och avloppskostnader kostnader för gator, vägar och parker kostnader för kollektivtrafik och Skolskjutsar vissa ospecificerade kostnader p g a stora avstånd inom länen och till övriga delar av Sverige Norrlandstillägg.

124 Effekter av förslaget

De grundgarantier som föreslogs år 1977 har sedan med vissa justeringar i stort sett gällt fram till förslagen i propositionen 1991/92: 150 om nytt statsbidragssystem. Inom ramen för utredningsarbetet har vi analyserat samtliga faktorer som ingick i 1976 års kommunalekonomiska utredning och beräknat standardkostnadsavvikelser. Därutöver har vi beräknat merkostnader i glesbygd för skolorganisationer med små skolenheter och för äldreomsorgen. Vi har vidare beräknat strukturella merkostnader för administration, resor och brandförsvar i små och ytstora kommuner. Det som återstår av tillägget från âr 1976 är således ospecificerade kostnader som avser kostnader för resor m m från Norrland till övriga delar av Sverige. De av mig föreslagna standardkostnadsersättningama som kan hänföras till klimat, kallortstillägg och en ogynnsam bebyggelsestruktur uppgår till betydande belopp. Strukturtillägget till kommuner som Arjeplog och Paj aligger i storleksordningen 6 000 kronor per invånare vilket motsvarar en utdebitering på sju kronor. För glesbygdskommunema i Jämtland är strukturtillägget mellan 3 000 och 4 000 kr/invånare. Malung erhåller drygt 2 000 kr/invånare för gles bebyggelse och ett strängt klimat. Utredningen har således vägt in fler faktorer för att kompensera för en gles bebyggelsestruktur än tidigare utredningar. Beräkningar av skatteintäkter inklusive skatteutjämningsbidrag visar emellertid att kommunerna norr om Gävle-Falun får minskade intäkter med vårt förslag till strukturkostnadsindex jämfört med tidigare statsbidragssystem. Som framgår av vad som tidigare redovisats är Norrlandskommunemas baskostnader betydligt högre än deras respektive strukturkostnadsersättning. I kapitel 6 har vi utvecklat att detta dels kan bero en större satsning näringslivsbefrämjande åtgärder och svårigheter med att kostnadstäckning vid exploatering av bostads- och industriområden samt uthyrning av industrihus. Dels kan det bero på att den tidigare grundgarantin givit de aktuella kommunerna en möjlighet att bygga ut sin service och investera mer än kommuner i södra Sverige. En minskning av skatteintäkter och statsbidrag med över 10 procent för kommunerna i Norrlands inland skulle medföra mycket negativa regionalpolitiska konsekvenser. Med hänsyn till de tidigare skatteutjämningssystemens starka betoning de regionalpolitiska motiven kan det finnas skäl till ett särskilt regionalpolitiskt statsbidrag. Detta skulle kompensera för långa avstånd, avsaknaden av en fungerande privat marknad för många servicetjänster samt utgöra ett bidrag till näringslivsbefrämjande åtgärder. Jag föreslår att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag till kommunerna införs. Bidraget bör koncentreras till glesbygdskommuner, ytstora kommuner och kommuner där möjligheterna till arbete drastiskt förändrats, t ex i Bergslagen. Bidraget bör inte vara så stort att det helt eliminerar de aktuella kommunernas inkomstminskning. Våra analyser visar att många kommuner i flera avseenden har höga kostnader som inte kan förklaras med annat än en högre standard. Ett regionalpolitiskt statsbidrag bör ligga utanför strukturkostnadsutjämningen och finansieras direkt över stats-

Epfekter förslaget 125 av

budgeten. Effekterna att lägga in regionalpolitiska hänsyn i de gamla av grundgarantiema har som redovisats i kapitel 6.6 inte varit korrekta, utan givit snedstyrande, avsedda effekter. Det ingår inte direkt i utredningens uppdrag att lämna förslag till utformningen av ett regionalpolitiskt statsbidrag till kommunerna.

Översiktliga beräkningar tänkbara förslag visar dock det skulle

av att behövas ca 600 1 000 mkr för att kompensera särskilt utsatta kommu- ner. Den regionalpolitiska kompensationen har tidigare funnits inom skatteutjämningssystemets grundgaranti varför det är rimligt att det nya statsbidraget finansieras ur det gemensamma statsbidraget påsen. Det innebär att den samlade ersättningen utjämningsbidrag minskar med av ca 70 120 kronor per invånare och år för samtliga kommuner. Utred- ningens kostnadsanalyser kan ligga till grund för utformningen det av regionalpolitiska statsbidraget. Materialet bör dock kompletteras med fördjupade analyser angående kommunernas näringsstruktur och förutsättningarna för att privata företag skall kunna fungera på kommersiella grunder.

Inomregional skatteutjämning

Kommunerna och landstinget i Stockholms län har sedan 1979 haft ett inomregionalt skatteutjämningssystem för utjämning skattekraften i av Stockholms län. Systemet är en påbyggnad den statliga skatteutjämav ningen. Basen är grundgarantin i den statliga skatteutjämningen och huvudprincipen är att bidragen skall till kommuner har låg som skattekraft. Syftet är också att utjämna de ekonomiska förutsättningarna med avseende pâ vissa kostnadsfaktorer. Från början utgick bidraget från landstinget i form av en garantinivå i procent av länets medelskattekraft. Från 1989 ändrades systemet sá att det nu finns ekonomisk för den inomregionala utjämningen. År en ram 1993 är den 350 mkr. Utgångspunkten för nuvarande system är basnivån 100 procent av rikets medelskattekraft. Utöver inkomstutjämningen beräknas en justeringsfaktor, där hänsyn tas till underskott i förvärvskäl- 1a, inkomst per inkomsttagare, kostnader för socialhjälp och hög andel utländska medborgare. Med införandet av inkomstutjämningen och med mitt förslag till strukturkostnadsutjämning föreligger inget behov inomregional av skatteutjämning i Stockholms län. Utjämning faktorerna lág skatteav kraft, underskott i förvärvskälla och inkomst inkomsttagare sker per numera genom grundgarantin i inkomstutjänmingen. Kostnaderna för socialhjälp och indikatorn på andra höga sociala kostnader finns beaktade i utredningens strukturkostnadsfaktor för individ- och familjeomsorg.

126 Effekter av förslaget

De inomregionala bidragen uppgår år 1993 till följande belopp. Tabell 8.1 Inomregionala bidrag i Stockholms län 1993 Bidrag i milj. kr och andelar procent i Kommun Bidrag 1993 Bidrag som andel av skatteintäkter och bidrag, utredningensförslag

8.3 EG-aspekter

Utredningen skall enligt direktiven beakta EG-aspekter i sitt arbete. EG arbetar efter subsidaritetsprincipen, vilket innebär att frågor skall avgöras på lägsta möjliga nivå såvida inte åtgärderna hämmar konkurrensen och de fria marknaderna. Skatte- och skatteutjämningssystem får avgöras av Sveriges riksdag så länge de inte direkt subventionerar företag. Strukturkostnadsutjämningen är ett internt omfördelningsinstrument mellan kommunerna och innebär inga subventioner till företag som påverkar den fria konkurrensen. Det kan kanske istället hävdas att ett skatteutjämnings- och strukturkostnadsutjämningssystem har stöd i EG:s riktlinjer. Glesbygden i Norrlands inland ligger i särklass bäst till när det gäller att del av gemenskapens regionalpolitiska resurser. Satsningar från EG:s strukturfonder förutsätter emellertid att den svenska regeringen svarar upp med lika stora insatser som EG. EG:s satsningar skall vara addidativa. Ett väl utvecklat skatteutjämningssystem kan vara en god bas i sådana gemensamma satsningar, eftersom det medför att kommunerna kan bidra med infrastruktur och god service.

8.4 Samhällsekonomiska effekter

Det nya statsbidragssystemet som fördelar statsbidragen till kommunerna efter generella principer och inte med specialdestinerade statsbidrag har diskuterats ur samhällsekonomisk synpunkt från två utgångspunkter. Den ena utgångspunkten är att om kommunerna själva får bestämma över sina utgifter har de större möjligheter att ge service och göra investeringar efter lokala behov än med regelstyrda statsbidrag. Det ger totalt sett en större nytta för insatta medel. Vårt förslag till strukturkost-

Effekter förslaget 127 av

nadsindex förhindrar på intet sätt att kommunerna kan fritt och agera lokalt. Staten kan inte genom de valda variablema styra kommunernas sätt att producera service. Den andra utgångspunkten är att kommunerna inte får några incitament till utbyggnader eller investeringar där vinsten eller nyttan finns i ett samhällsekonomiskt och inte i ett kommunalekonomiskt perspektiv. l remissvaren till kommunalekonomiska kommitténs betänkande tog flera instanser upp detta problem. Det är framför allt utbyggnaden av barnomsorgen samt utbyggnad och inriktning gymnasieskolan av som berörs, där intäkterna till samhället är större än intäkterna till kommunerna. Även benägenheten att göra näringslivssatsningar och infrastrukturinvesteringar har berörts. Kritiken har framför allt riktats mot den långtgående utjämningen i inkomstsystemet där kommunerna endast får behålla maximalt 5 procent av den ökning av det egna skatteunderlaget som insatserna eventuellt skulle ge. Kommuner har som en egen utdebitering som ligger under den länsvisa får dessutom minskade skatteintäkter vid en ökning av det egna skatteunderlaget. De samhällsekonomiska effekterna av olika kommunala insatser i förhållande till statsbidrags- och skatteutjänmingssystemen måste med nuvarande system granskas dels från intäktssidan, dels från kostnadssidan. För det första kan konstateras att målen långtgående inkomstutjämning och en stark incitamentstruktur i inkomtsystemet står direkt emot varandra och inte kan förenas. Om inkomstutjänmingsmâlet kvarstår måste incitamentsstrukturen sökas på utgiftssidan, d i strukturkostv s nadsutjämningen eller via direkta stimulanser till kommunerna. Vidare måste inkomst- och utgiftsresonemangen skiljas från varandra såtillvida att inte diskussioner om kostnademas påverkbarhet används motiv som för en lägre inkomstutjämning. Möjligheterna att bedriva undervisning efter fastställda mål till lägre kostnader har ingenting med skatteunderlag och skatteintäkter att göra. Kritiken mot bristande incitament i inkomstsystemen går ut på att kommunerna skulle avstå från utbyggnader eller göra indragningar, t ex inom barnomsorgen, eftersom skatteintäktema inte minskar servicen om upphör. Kommunen får kompensation även föräldern är hemma och om sköter tillsynen istället för att förvärvsarbeta. Generellt kan sägas att inkomstsystemet både har en svag incitamentsstruktur i den bemärkelse som beskrivits ovan, men också ett mycket starkt incitament i den bemärkelsen att om en kommun har så stora brister i sin service att familjen flyttar så förlorar kommunen både skatteintäkt och statsbidrag för hela familjen. Incitamentet att behålla och Öka antalet invånare är mycket starkt i systemet. I ett fungerande samhälle med fungerande en demokrati torde den politiska och möjligheterna för invånarna processen att "rösta med fötterna", d v s flytta, vara ett betydligt starkare stöd för en utbyggd och fungerande service än några procents ökning av incitamentet i inkomstutjämningen. Motsvarande kan föras resonemang vad gäller främst samhällsekonomiskt motiverade näringslivsåtgärder med syfte att skapa fler arbetstillfällen och i längden fler invånare.

128 Ejfekter av förslaget

Ibland kan det också vara bra att avstämma samhällsekonomiska teorier mot verkligheten. Sverige har vad gäller inkomstutjämning ett bra empiriskt underlag. Merparten av Sveriges kommuner har under många år funnits inom ett inkomstutjänmingssystem via skatteutjärnnings- År 1990 omfattade systemet 223 kommuner. Vi har i våra systemet. studier inte märkt någon större skillnad i bamomsorgsutbyggnaden mellan kommuner som ligger inom respektive utanför skatteutjänmingen. De skillnader som finns är mycket små, vilket i och för sig kan bero på att det funnits specialdestinerade statsbidrag till barnomsorgen. När det gäller näringslivsbefrämjande åtgärder är insatserna per invånare betydligt större i kommuner som ligger inom skatteutjärrmingen jämfört med de som ligger utanför och som haft möjligheter att få vinster genom en ökning av det egna skatteunderlaget. Min slutsats är därför att en ökad incitamentsstruktur i inkomstutjämningen endast har begränsade effekter. Incitamenten för ett samhällsekonomiskt riktigt handlande bör istället sökas i utgiftssystemen. Kommunernas incitament till rationaliseringar erhålls bäst med alla bidrag i en påse och möjligheter för kommunerna att lösa sina uppgifter lokalt efter egna förutsättningar och utan statlig detaljstyming. samhällsekonomiskt lönsamma insatser kan stödjas genom att åtgärdernas effekter premieras i strukturkostnadsindex. Kommunerna får den vägen kompensation för sina insatser. undantagsfall kan specialdestinerade statsbidrag användas. I vårt bamomsorgsindex ingår föräldrarnas förvärvsfrekvenser som mycket tunga faktorer i fördelningen av medel. En utbyggnad av barnomsorgen som ger ett ökat förvärvsarbete ger ökade intäkter till kommunen, medan utbyggnader som endast höjer servicenivån utan ökat förvärvsarbete inte ger något bidrag. Det torde med ett samhällsekonomiskt synsätt vara rätt incitament. Vi föreslår också att ett index utarbetas kan stimulera till varierad utbyggnad av gymnasieskolan. som en För andra verksamheter t ex kommunernas sysselsättningsåtgärder som föreslås direkta statsbidrag, eftersom det främst är staten som ekonomiskt drabbas hög arbetslöshet. Även behovet stor flexibilitet talar för av en av specialdestinerade bidrag i detta fall. En stark incitamentsstruktur i inkomstutjämningen kan också ha samhällsekonomiskt negativa konsekvenser. Med en planering och ett agerande medför att invånare med låga inkomster och/eller sociala som problem flyttar ut från kommunen, kan kommunen dels höja sin egen skattekraft, dels undvika sociala kostnader. Det kan genomföras med hjälp bostadsbyggandets inriktning och en avgiftspolitik som premierar av en viss typ av befolkning. segregerade samhällen år enligt forskningen samhällsekonomiskt kostsamma. Det är ur denna synpunkt stötande att ett flertal kommuner som har en ensidig befolkningssammansättning snart befinner sig utanför skatteutjämningssystemet och inte heller den vägen bidrar till andra kommuners sociala kostnader. Jag anser att vi i vårt förslag till strukturkostnadsindex har skapat incitament för utbyggnad och bibehållen barnomsorg. Vidare anser jag av att en faktor bör föras in i strukturkostnadsutjärnningen som stimulerar

Effekter förslaget 129

av

en varierad gynmasieutbildning. Övriga åtgärder som främjar närings-

livets utbyggnad stimuleras bäst genom den inkomstökning erhålls som när fler invånare bor i kommunen. Faktorema för sociala merkostnader kompenserar kommuner med höga kostnader för individ- och farniljeomsorg.

Strukturkostnadsutjämning och inkomstutjämning

Förslaget till strukturkostnadsindex omfördelar totalt 3,7 miljarder kronor mellan de kommuner som får bidrag för strukturella kostnader och behov och de som bidrar genom en gynnsam struktur. Under förutsättning att systemet på ett rättvist sätt speglar strukturella skillnader mellan kommunerna bör strukturutjämningen ses som ett mellankommunalt utjänmingsinstrument för att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska villkor. Enligt direktiven skall inte staten delta finansiellt i utjämningen. Utjämningen av skillnader skall ske genom bidrag från kommuner med gynnsam struktur till kommuner med ogynnsam struktur. Genom spärregler i inkomstutjämningen uppfyller systemet inte de mål som anges i direktiven. Kommuner med en gynnsam struktur har högre som en egen skattekraft än den garanterade bidrar inte till strukturkostnadsutjämningen. I våra beräkningar för 1993 är det 207 miljoner kronor som sex kommuner med hög egen skattekraft och gynnsam struktur får behålla och som tas ur den gemensamma påsen. Effekterna kommer att bli större allt eftersom påsen realt minskar och fler kommuner faller ur systemet. Ur denna synpunkt bör det statliga utjämningsbidraget utformas så att alla kommuner inordnas i systemet. Det största problemet med inkomstutjämningen är som bekant att statens besparingar genom en oförändrad eller minskad påse enbart får bäras av de kommuner som befinner sig inom skatteutjämningssystemet. Jag anser att den översyn av det totala systemet som påbörjats inom regeringskansliet bör ta fasta på att strukturkostnadsutjämningen bör vara total, omfatta alla kommuner och ses som en mellankommunal reglering.

8.6 införande

Förslagets och avtrappningsregler

Den föreslagna strukturkostnadsersättningen avses införas i statsbidragssystemet från år 1995. Ersättningen för enskilda kommuner kommer som tidigare redovisats att bli avsevärt lägre för många kommuner än före statsbidragsornläggningen år 1992. Det finns även kommuner som får

avsevärda inkomstökningar. Före ÄDEL-kompensation och ett nytt

regionalpolitiskt motiverat statsbidrag får kommunerna i Norrbotten, Västerbotten, glesbygdskommunema, nâgra kommuner i Bergslagen och förortskommuner till Stockholm större inkomstrninskningar. inkomsterna ökar framförallt i mellersta och södra Sverige inklusive Malmö och Göteborg.

5 13-0415

130 Effekter av förslaget

Det regionalpolitiska statsbidraget förbättrar, om det genomförs, läget för glesbygdskommuner och förmodligen också läget för kommuner i Bergslagen. Den föreslagna mellankommunala skatteutjämningen för ÄDEL gör det möjligt avveckla verksamheter är större än vad att som som motsvarar genomsnittliga behov. Även återstående inkomstökningar och minskningar kan bevara tydande. Jag föreslår därför en avtrappning mot nuvarande inkomster av samma modell som i nuvarande system. Förändringarna mellan 1994 och 1995 av inkomsterna fâr maximalt bli 1,5 procent och därefter maximalt 3 procent per år tills den nya inkomstnivân uppnåtts. Till inkomsterna i det nya statsbidragssystemet skall läggas ett eventuellt regionalpolitiskt bidrag.

9 fortlevnad

Förslagets

Mitt förslag i korthet: Jag anser att det föreslagna systemet skall modifieras årligen med hänsyn till eventuella förändringar i lagstiftning, regeländringar, huvudmannaskapsförändringar etc. Minst vart femte år är det nödvändigt att göra en genomgripande översyn av systemet. Förslaget uppdateras årligen med förändringar i de variabler som finns tillgängliga befolkning, förvärvsfrekvenser m m. En fortlöpande uppdatering av utjämningsmodellen kräver att folkoch bostadsräkningarna genomförs vart femte år. I annat fall måste de för utjärnningsmodellen erforderliga uppgifterna göras tillgängliga på annat sätt.

9.1 dataåtkomst

Uppdatering och

Den föreslagna modellen för beräkning av strukturkostnadsersättningar baseras på kostnadsuppgifter, fasta parametrar i beräkningsfunktionerna, variabler och fasta ersättningsvärden. Jag föreslår att kostnadsuppgiftema, parametrarna och de fasta ersättningsbeloppen låses i modellen och är givna mellan uppdateringstillfällena men att variablerna faktorerna uppdateras årligen eller så ofta det är möjligt. Hänsyn till en förändrad åldersstruktur i kommunerna tas genom att t ex standardkostnadsersättningen för grundskolan automatiskt ökar när andelen 7-15 åringar ökar. Den genomsnittliga strukturkostnadsersättningen 17 653 kr per invånare kan således förändras över tiden, dels genom förändringar mellan kommunerna och dels genom förändringar i riket totalt. i Kommunernas genomsnittliga strukturkostnadsersättning 17 653 kr/inv i 1991 års priser bör dessutom räknas upp till aktuellt år med nettoprisindex, vilket innebär att samtliga delposter räknas med upp samma belopp. De variabler som ingår i utredningens modell och som kräver ärlig eller kontinuerlig uppdatering redovisas i tabell 9.1 tillsammans med de källor från vilka uppgifterna hämtats.

132 Förslagets forllevnad

Tabell 9.1 strukturella faktorer och deras resp källor, samt uppdateringsbehov

Faktor Variabler Källor Uppdateringsbehov Barnomsorg Andel barn 1-2, 3-6, 7-9 SCB, Befolkn. Ärligt stat. Barn med förälder som arbetar 25 timmar/vecka SCB, BO-enkät Arligt resp Skattekraft SCB, Kommunstat. Arligt Andel barn med ensamst. förälder som arbetar 16 tim./vecka SCB, BO-enkät Arligt Bebyggelsetäthet SCB-rutor Fast vart 5:e år Grundskola Andel barn 7-15 år SCB, Befolkn. stat. Årligt Hemspråk utomnordiska+ finska medborgare SCB, Befolkn. stat. Arligt Glesbygdstillägg SCB-rutor Fast vart 5:e år Gymnasieskola Andel ungdomar 16-18 år SCB, Befolkn. stat. Ärligt Andel med inackordering CSN Årligt om möjligt Individ- Ensamstående kvinnor med familjeomsorg barn 0-15 år FoB Vart 5:e år helst oftare Flyttande 18-39 år FOB Vart 5:e år helst oftare Utomnordiska + finska medborgare SCB, Befolkn. stat. Arligt Bebyggelsetäthet SCB-rutor Fast vart 5:e år Aldreomsorg Andel 65-74, 75-84, 85-w SCB, Befolkn. stat. Ärligt Ensamstående/sambo FoB Vart 5:e år helst oftare Socioekonomisk grupp FoB Vart 5:e år helst oftare Glesbygdstillägg SCB-rutor Fast vart 5:e år

l SCBs bamomsorgsenkät.

En fortlöpande uppdatering av utjämningsmodellen kräver att

SCB:s barnomsorgsundersökningar genomförs årligen - SCB:s befolknings- och räkenskapsstatistik uppdateras årligen statistikproduktionen vad avser befolkningsuppgifter per kilometer- - -

rutor s k SCB-rutor tryggas genom att samarbetsprojektet mellan

SCB, Lantmäteriverket LMV och Centralnämnden för fastighetsdata CFD tilldelas erforderliga resurser, samt att folk- och bostadsräkningarna FoB genomförs vart femte âr. -

Systemet behöver modifieras årligen med hänsyn till eventuella förändringar i lagstiftning, regeländringar, huvudmarmaskapsförändringar m m. Dessa kan bl a leda till att funktionerna förändras eller att standardkostnadsersättningar tillförs eller tas bort. För att ytterligare höja kvaliteten i äldreomsorgsberäkningarna och möjliggöra en fortsatt uppdatering är det önskvärt att ULF-undersökningarna SCB:s Undersökning av Levnadsförhållanden genomförs med ett större urval. Vidare bör flera kommuner utanför Stockholms-

området genomföra motsvarande mätningar i ÄSIM-studierna se

som bilaga 4 "Behovs- och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen" för att ett mer representativt urval.

Förslagets fortlevnad 133

Minst vart femte år är det nödvändigt att göra en mer genomgripande översyn av systemet, dels för att få aktuella kostnadsdata och dels för att kunna ta hänsyn till förändringar i den kommunala verksamheten. Ett exempel en förändring är den uppkomna arbetslöshetssituationen som på kort sikt ger större behov av socialbidrag och som på längre sikt kan innebära ökade kostnader för bl a missbruksvård. En stor fördel med den valda metoden är att analyser av delområden kan göras löpande och revideras i modellen utan att hela systemet behöver förändras.

9.2 Folk- och bostadsräkningarna

Som framgår av tabellen ovan är det ett flertal uppgifter som hämtas ur folk- och bostadsräkningarna FoB. Enligt uppgifter som kommit till utredningens kännedom, har FoB 90-kommissionen för avsikt att föreslå att FOB:ama i framtiden skall göras vart tionde istället för vart femte år. Om regering och riksdag ställer sig bakom FoB 90-kommissionens förslag är det viktigt att de för utjämningsmodellen erforderliga uppgifterna görs tillgängliga annat sätt. Alla generella utjämningssystem kräver fördelningsnycklar. Om dessa nycklar är tio år gamla kan det bli svårt att skapa trovärdighet för utjämningssystemet. Som framgår av äldreomsorgsstudien är uppgifter om kön, ålder, ensam-/sammanboendq samt socio-ekonomisk bakgrund, av mycket stor betydelse för kostnaderna inom äldreomsorgen. Uppgifter om socio-ekonomisk bakgrund och samboförhållanden kan idag endast erhållas ur FoB-statistiken.

Särskilt yttrande 135

Särskilt

yttrande

av experten Anna Carlsson

Utredarens uppgift har varit att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner. Syftet är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar. För att uppnå detta har en omfattande kartläggning av kommunernas kostnader inom olika sektorer genomförts.

Metodik Angreppssättet är att genom detaljstudier av olika sektorer erhålla kunskaper om strukturella orsaker till kostnadsskillnader mellan olika kommuner. I nästa steg summeras de strukturella kostnadsskillnadema. Ett sådant tillvägagångssätt förutsätter att de strukturskilj ande kostnaderna beräknas på ett enhetligt sätt. Så har tyvärr inte skett. Olika omständigheter har tvingat utredaren att använda olika metoder för de valda sektorerna. När det gäller kommunernas kostnader för barnomsorg och individoch familjeomsorg har man beräknat de strukturella kostnaderna med hjälp av regressionsanalys. Utifrån denna analys har enskilda kommuners behov av resurser kvantifierats. Inom andra sektorer redovisas inga beräkningar de strukturella av merkostnadema. I stället har utredaren gjort antaganden om kommunernas behov av resurser för att bedriva verksamhet inom dessa sektorer. För färdtjänsten har skillnaderna i kommunernas kostnader uteslutande antagits bero på standardskillnader. Antagandet gör att det inte finns någon faktor som kompenserar för strukturella skillnader på detta område. För kollektivtrafiken är situationen den omvända. Utredaren antar här att skillnaderna i kommunens kostnader är helt hänförbara till strukturellt betingade merkostnader. Det föreslagna strukturtillägget grundas därför på kommunernas redovisade kostnader. Det innebär att utredaren utgår ifrån att det inte finns standard- och effektivitetsskillnader mellan kommuner på detta område. I de fall när de strukturella kostnaderna har beräknats med regressionsanalys finns två typer av variabler, som år signifikanta. Vissa variabler påverkar direkt de kommunala kostnaderna. Andra variabler anses fånga upp företeelser som i sin tur direkt påverkar kostnaderna, kausaliteten är indirekt. Anledningen till att sådana variabler ingår i analysen är att de samvarierar väl med kostnaderna. Utifrån denna samvariation konstrueras ett orsakssamband. Sålunda anses skattekraften i kommun en vara en god indikator på den informella ekonomins betydelse. Hög skattekraft tolkas som en liten informell ekonomi, vilket i sin tur leder till stor

136 Särskilt yttrande

efterfrågan på barnomsorg. Tvivel kan resas om riktigheten i detta resonemang.

Det geografiska läget Som påpekats ovan görs i utredningen ett mycket ambitiöst försök att fånga de kommunala strukturkostnadema genom att göra djupgående analyser inom vissa sektorer. Metoden har varit att analysera varje sektor för sig för att sedan lägga ihop de enskilda delarna till ett helhetsindex. Utgångspunkten är att summan ger en god bild av helheten. Problemet är att vi inte vet hur relevant bilden av helheten Utifrån en arman utgångspunkt skulle sannolikt bilden bli en annan. Resultatet av KEK:s arbete illustrerar, trots alla tekniska brister, detta. Där utgick man från helheten och fick ett helt annat resultat. Det är uppenbart att förutom de strukturella skillnader som utredningen har identifierat finns även andra strukturella förhållanden som inte har fångats upp. En felkälla kan vara att analysen inte fångar upp merkostnader på grund av det geografiska läget. Sådana merkostnader kan vara ett resultat av att en kommun har en kombination av faktorer som liten befolkning som utgör en liten och isolerad arbetsmarknad, ogynnsarn befolkningsutveckling, utspritt bosättningsmönster, perifert geografiskt läge med långa avstånd till och få möjligheter till - större centra samverkan. Genom att utredningen bortser från detta, missgynnas perifert belägna kommuner. Utredaren är medveten om denna svaghet. Han föreslår därför att kommuner med sådana egenskaper skall kompenseras av ett särskilt regionalpolitiskt bidrag som ligger utanför den strukturella utjånmingen. Dessa kriterier behandlas därmed som en fristående faktor, vilken föreslås kompenseras i särskild ordning. Även sådana geografiskt betingade strukturkostnader, som kommunerna inte kan påverka, borde ha rymts i den framtagna modellen.

Bilaga 1 137

Principer och metoder för kostnadsutjämning mellan

kommuner

Dir. 1992:77

Beslut vid regeringssamrnanträde 1992-06-25

Statsrådet Westerberg anför.

En särskild utredare tillkallas för att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner. I årets kompletteringsproposition prop. 1991/92:150, del II, FiU29, rskr.345 föreslås ett nytt statsbidragssystem för kommunerna. Det föreslagna statliga utjämningsbidraget består av tre delar: ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster, ett tillägg till eller av drag från bidraget grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden och ett tillägg för befolkningsminskning. Riksdagen har beslutat i enlighet med förslaget. I propositionen aviserades vidare att en expertgrupp skall tillsättas för att utveckla principer och metoder för utjämning av skillnader i strukturellt betingade kostnader mellan kommuner. Omläggningen av statsbidragssystemet har till syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna. Detta uppnås huvudsakligen genom att en viss inkomstnivå garanteras. Men man måste också se till kostnaderna, och där skiljer sig kommunerna avsevärt från varandra. En del har valt att ge mer service andra har valt att ge mindre. Vidare skiljer sig kommunerna vad gäller effektivitet. Till en stor del beror skillnaderna också på skillnader i strukturella förhållanden. Med detta avses sådana skillnader som hänger samman med dels att medborgarna i olika kommuner kan ha olika behov av kommunal service, dels att kommunens struktur i övrigt leder till att kostnaderna för att producera likvärdig kommunal service kan variera. Det är mot bakgrund av dessa variationer viktigt att utöver inkomst utjämningen utjämna de strukturella skillnaderna mellan kommunerna inom ramen för bidragssystemet. De principer för utjämning som föreslås i propositionen bygger kommunalekonomiska kommitténs förslag till nytt statsbidrag till kommu ner SOU 1991:98. Förslaget har i denna del mött kritik från remiss instansema. Med hänsyn till att utjämning av skillnader i strukturellt betingade kostnader är en viktig del i ett rättvist bidragssystem bör därför principerna för detta utredas ytterligare.

Uppdraget

Utredaren skall utveckla en modell för att utjämna skillnader i struk turellt betingade kostnader inom ramen för det nya statsbidragssystemet. Skillnader som skall vägas in i omfördelningsmodellen skall grundas förhållanden som kommunen inte kan påverka. En utgångspunkt bör vara

138 Bilaga 1

att alla kommuner efter utjämningen skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva en kommunal verksamhet med given ambitionsnivå. Utredaren bör granska olika metoder för att mäta och jämna ut kostnads skillnader. Kommunalekonomiska kommittén föreslog en metod som bygger på s.k. multipel linjär regressionsanalys. Andra metoder kan vara tänkbara. En annan utgångspunkt skall vara att staten inte deltar finansiellt i utjämningen. Detta innebär att skillnaderna bör utjämnas genom att resurser fördelas om från kommuner med gynnsam struktur till kommuner med ogynnsam struktur. Metoden som föreslås skall också vara förenlig med övriga delar av det nya statsbidragssystemet. Utredaren skall föreslå relevanta faktorer som på ett rättvist sätt återspeglar olikheter i kostnader beroende strukturella, för kommu nerna opåverkbara, förhållanden. Objektiva grunder för att fastställa varje strukturfaktors betydelse skall eftersträvas. De faktorer som kommunalekonomiska kommittén föreslog som grund för strukturkostnadsutjämningen var âldersstruktur, social struktur, gleshet och klimat. Remissinstansema framförde synpunkter på kommitténs förslag till faktorer och lämnade alternativa förslag. Utredaren bör därför kritiskt granska de faktorer som föreslagits dels av kommittén dels av remissinstansema. Vid valet av faktorer skall utredaren särskilt uppmärksamma att sam hällsekonorniskt snedstyrande effekter undviks. Sådana kostnadsskillnader mellan kommuner som beror på variationer i serviceutbud, servicekvalitet, grad av avgiftsñnansiering och effektivitet bör inte ligga till grund för kostnadsutjänmingen. Utredaren skall särskilt redovisa om och i så fall hur sådana kostnadsskillnader har hanterats i modellen. Vid val av kostnadsdeñnition bör utredaren beakta att vissa kostnader tagits över av staten och att till andra lämnas specialdestinerade bidrag. Även i övrigt skall utredaren sträva efter att använda rättvisande data och redovisning. Möjligheter till kontinuerlig och säker dataátkomst som underlag för modellen bör särskilt uppmärksammas. Utredaren skall även lämna förslag rörande modellens löpande upp datering. Ytterligare en fråga som bör utredas är om de grundläggande syften som den inomregionala utjämningen i Stockholms lån avser att tillgodose kan anses inrymmas i den modell för kostnadsutjämning som utredaren skall föreslå.

Utredningsarbetet

Den särskilda utredaren bör biträdas av en eller flera referensgrupper, med god insikt i kommunala förhållanden. Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, dels

Bilaga 1 139

beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43, dels om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50. Ett nytt system för strukturkostnadsutjämning skall kunna gälla från den ljanuari 1995. Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 maj 1993.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utveckla principer och metoder för strukturkostnadsutjänming mellan kommuner, att besluta om ledamöter i referensgrupper, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningsarbetet skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hernställan.

Finansdepartementet

Bilaga 2 141

Kommunala kostnadsvariationer -

En studie 1990-1991

av barnomsorgen

Britta Schwarz och Susanne Weinberg

l Inledning

l Frågeställningar

Den kommunala verksamheten har expanderat under en följd av år och utgör numera en väsentlig andel av bruttonationalprodukten. Intresset för kommunernas kostnader och kommunala kostnadsjämförelser har därmed naturligen ökat. Sedan 1987 publicerar SCB årligen "Vad kostar verksamheten i din kommun". Hösten 1991 gjordes en mer ingående undersökning inom socialtjänstens område, "Jämförelsetal för Socialtjän- 1990. sten Inom forskningen har man intresserat sig för kommunala kostnadsjämförelser av flera skäl. Ur ett statsvetenskapligt perspektiv har frågan bl a gällt i vilken utsträckning skillnaderna mellan kommunerna är en följd av den politiska viljeinriktningen eller bestäms av externa omgivningsfaktorer, t ex arbetsmarknadsstruktur, befolkningsstruktur, geografiska förhållanden etc3. Intresset för ekonomisk effektivitet har bl lett till att a man sökt jämföra olika kommuner för att kunna identifiera "goda exempel" och på så sätt ge idéer till effektiviseringsâtgärder inom andra kommuner. Vidare så har man i samband med olika revideringar av statsbidragssystemet velat få kunskap om vilka kostnadsskillnader mellan kommunerna som beror externa faktorer, omgivningsfaktorer, som kommunerna själva inte kan påverka. Man brukar i detta sammanhang tala om strukturella kostnader eller opåverkbara kostnader och problemet har då varit att utforma statsbidragssystemet så att kommunerna får kompensation för strukturella merkostnader. l föreliggande studie undersöker vi kostnader och kostnadsvariationer inom barnomsorgen. Studien har genomförts uppdrag av strukturkostnadsutredningen och har således aktualiserats av det nya system för statsbidrag till kommunerna som utarbetades av den Kommunalekonomiska Kommittén KEK, SOU 1991: 98. Frågan gäller således ytterst hur man kan konstruera ett kommunalt strukturindex för barnomsorgen som beaktar skillnader i kommunernas resursbehov.

1 SusanneWeinbergs medverkan främst kap 3 och beräkningen enhetskostavser av naden jfr appx l. 2 Kommunala Jämförelsetal 1991:3. Svenskakommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån. 3 Jfr "Bestänmingsfaktorer för kommunala kostnader", kap 5 i J-E Lane och S. t ex Back: "Kommunernas affärer ekonomi, verksamhetoch organisation". SNS Förlag - 1991.

142 Bilaga 2

I KEKs strukturindex för barnomsorgen beaktas endast skillnader i demografiska förhållanden. Kostnaderna för barnomsorgen fördelas på två åldersgrupper, 1-6 år och 7-9 år, och kommunernas behov av resurser anses svara mot deras andel barn i dessa åldersgrupper. Det nu aktuella problemet gäller om det också finns skillnader mellan kommunernas kostnader per barn i dessa åldersgrupper och i så fall vad som är orsaken till dessa skillnader. Och i vilken utsträckning beror skillnaderna på interna förhållanden som kommunen själv rår över, t ex effektivitet och servicenivå Finns det också skillnader som beror på externa faktorer, omgivningsfaktorer, utöver skillnader i bamantal. Det kan t ex här gälla faktorer som påverkar behov/efterfrågan eller produktionsförutsättningar, t ex onsprisläge.

1.2 Projektinriktning

Det framgår av redan befintliga statistiska publikationer att det finns stora skillnader mellan kommunernas bamomsorgskostnader, både om man räknar kostnad per kommuninvånare och kostnad per barn i kommunen i aktuella åldersgrupper, jfr tabell 1:1. Vid beräkningen av kostnaden per barn har man här begränsat sig till åldersgruppen 1,5 till 9 år. Vi ser i tabellen att det är olika kommuner som har lägst/högst kostnader i de två fallen. Detta beror på de demografiska skillnaderna mellan kommunerna. Att kostnaden per invånare är låg kan bero på att en kommun har jämförelsevis få förskolebarn och behöver inte bero på låg kostnad per barn under 7 år eller t ex per barn 1,5 9 år. Det är därför givetvis naturligt att, såsom i KEKs strukturindex, beakta andelen barn i olika åldersgrupper.

Tabell 1.1 Barnomsorgskostnad per kommuninvånare och per barn i åldersgruppen l,5-9 år Bruttokostnad, kr

Kostnad per Kostnad per invånare barn 1,5-9 år Minimum 2 317 Vindeln 20 403 Ydre Medel 3 808 Norrtälje 35 394 Kramfors Maximum 6 616 Sollentuna 69 002 Stockholm Källa: Vad kostar verksamheten Din kommun Bokslut 1991. Kommunförbundet och i SCB.

Skillnader i kostnader per barn i aktuella åldersgrupper kan i princip bero på två typer av faktorer, omfattningen av kommunens barnomsorgsverksamhet, "servicevolymen", och skillnaden i "enhetskostnad", dvs kostnad per producerad bamomsorgstjänst, t ex per heltidsplats på daghem. Vi har i studien sökt särskilja dessa två faktorer och analyserat dem separat. Det är emellertid inte givet vad som skall karakteriseras som skillnad i "servicevolym" respektive skillnad i kostnad per producerad serviceenhet eftersom barnomsorgen omfattar flera barnomsorgsformer. För barn under skolåldem finns daghem, familjedaghem och öppen förskola. För skolbarn finns fritidshem och familjedaghem, med

Bilaga 2 143

det förekommer också att skolbarn får plats i daghem i sk utvidgade syskongrupper. Kostnaderna beror på barnomsorgsform men kostnaden per inskrivet barn kan också variera beroende på olika vistelsetider. Man brukar därför definiera en "serviceenhet" som en heltidsplats. Vidare har man i en del fall tilldelat heltidsplatser inom olika barnomsorgsformer olika vikter för att de ska bli kostnadsmässigt jämförbara. Det är inte oproblematiskt att identifiera orsakerna till skillnaderna mellan kommunernas barnomsorgskostnader. Skillnader i servicevolym har man brukat beskriva som skillnader i andelen inskrivna barn eller skillnad i utbyggnadsgrad. Olika ambitionsnivåer och därmed olika kötider har setts som en anledning till skillnaderna. Men kötidema har minskat och många kommuner har under det senaste året rapporterat att de kunnat tillgodose efterfrågan och att de som är kvar i kön är sådana som inte önskar plats omgående. Den nu aktuella frågan är därför om det finns skillnader i efterfrågan i olika kommuner och vad detta i så fall beror på. Tabell 1:2 visar för några kommunexempel andelen inskrivna förskolebarn och skolbarn i dec 1991. Vi har här dels valt en kommun som ungefär motvarar medelnivån i landet och dels kommuner med lägsta/högsta andel.

Tabell 1.2 Andelen inskrivna förskolebarn resp skolbarn december 1991 Procent

Barn 7 år Barn 7-12 år Minimum 31 Tanum 1 1 Ånge Medel 49 Vilhelmina 29 Kalix Maximum 62 Järfälla 58 Solna Källa: Statistiska meddelanden S 10 SM 9201. Förskolor, fritidshem och familjedaghem den 31 december 1991.

Vi ser i tabellen att det fortfarande finns icke oväsentliga skillnader i inskrivningsgrad. Eftersom data är från 1991 speglar dessa skillnader sannolikt skillnader i efterfrågan. Vi har därför undersökt sambandet mellan kommunernas servicevolym och ett antal faktorer som kan ha betydelse för efterfrågan, bl a småbarnsföräldramas förvärvsfrekvens. Kostnadsskillnadema mellan kommunerna kan, utöver skillnaden i servicevolym, också bero på kostnadsskillnader per serviceenhet. Ett del tidigare studier har indikerat stora skillnader mellan kommunerna då det gäller t ex kostnad per barn daghem eller på fritidshem. Närmare undersökningar visar dock att skillnaderna delvis beror svårigheterna att i den kommunala redovisningen särskilja kostnader som hänför sig till de olika barnomsorgsforrnema, t ex genom att det finns integrerade barnstugor eller genom att på annat sätt resurser används gemensamt eller redovisas gemensamt för olika barnomsorgsformer. Vidare har tillgång till adekvata data om "volymen" producerad service varit bristfällig. l regel har endast en grov uppdelning i halvtid och heltid kunnat göras. Data om antalet inskrivna bam och andel med heltid har då hämtats från statsbidragsansökningarna.

144 Bilaga 2

I "Jåmförelsetal för socialtjänsten 1990" fortsättningsvis betecknad JS90 har man hanterat problemet med särskiljandet kostnader för av olika barnomsorgsformer genom att beräkna en "bruttokostnad per heltidsplats" som ett viktat medelvärde för barn på daghem, fritidshem och deltidsförskola JS90, tabell 3. I detta projekt har denna metod vidareutvecklats. Till skillnad från JS9O har uppgifterna antalet om inskrivna barn hämtats från SCBs statistikuppgift per den 31 december och således från statsbidragsansökningarna. Detta ger möjlighet a att mer detaljerat särskilja barn i olika åldersgrupper. Det kan också ge en mer rättvisande bild av det under året genomsnittliga antalet inskrivna barn eftersom antalet tenderar att vara som högst vid tidpunkterna för statsbidragsansökningama l april och l oktober. I statsbidragsansökningarna indelas vistelsetiderna endast i heltider och deltider. I föreliggande studie har i stället vistelsetidsdata hämtats från SCBs barnomsorgsenkäter och utnyttjats liknande sätt som i en

tidigare studie av variationerna i daghemskostnadernafl. Den visade att

systematiska skillnader mellan kommuner i fråga om genomsnittlig vistelsetid kunde vara en förklaring till kommunala kostnadsskillnader. Vi har således i detta projekt dels beräknat kommunernas kostnader per "heltidsbarn" och kommunernas servicevolym och dels sökt förklaringar till kommunala skillnader i kostnad heltidsbarn och i servicevolym. per l samband med kommunala jämförelser används ibland termen servicenivå närmast som synonym med servicevolym. Det är emellertid viktigt att i detta sammanhang särskilja dessa begrepp. Kommunerna har samma servicenivå om invånarnas efterfrågan, kvantitativt och kvalitativt, tillgodoses i samma utsträckning. Beroende på t ex skillnader i befolkningsstruktur eller andra förhållanden kan en och samma servicenivå ställa skilda krav på servicevolym. Eftersom antalet barn påverkar behovet av barnomsorg har vi valt att studera skillnader i kommunernas "relativa" servicevolym, dvs antalet "heltidsbarn" i förhållande till antalet barn i aktuella åldersgrupper.

1.3 Disposition

kapitel 2 beräknar vi kommunernas servicevolym, med vår definition på "heltidsbarn", och kan härigenom från totalkostnadsdata i JS90 bestämma kommunernas "enhetskostnad". Vi får på detta sätt dels en cnhctskostnad för daghem, fritidshem och deltidsförskola, och dels en enhetskostnad för familjedaghem. Vi undersöker variationerna mellan kommunernas enhetskostnader och jämför också resultatet med motsvarande data från JS90. Den frågeställning som undersöks är således i vilken utsträckning de skillnader man tidigare funnit i kommunernas kostnad per heltidsplats beror på att man jämfört icke helt enhetliga "produkter"; varken skillnader i åldersfördelning eller vistelsetider daghem beaktas i JS90. Vi finner att kostnadsskillnadema mellan

4 Jfr kap 4 i SchwarzNyman: " Marginaleffekter och tröskeleffekter barn- familjerna och barnomsorgen", Rapport till ESO. Ds 1991:66.

Bilaga 2 145

kommunerna reduceras; flertalet kommuner får en kostnad per heltidsbarn som avviker med mindre än 15% från medelvärdet. Större delen av kostnadsskillnadema mellan kommunerna beror således skillnader i servicevolym. I kapitel 3 övergår vi till att undersöka skillnaderna i kommunernas relativa servicevolym. Denna mäts med några olika mått, dels separata mått för förskolebarn och skolbarn och dels ett sammanfattande mått. Vi undersöker först 1990 års data och analyserar i vad mån servicevolymen samvarierar med olika omgivningsfaktorer eller behovsindikatorer, t ex förvärvsfrekvens. Genom regressionanalyser får vi här olika hypoteser om samband som vi sedan prövar närmare data för 1991. Resultatet kan karakteriseras som en modell som beskriver kommunernas efterfrågan på barnomsorg. I kapitel 4 analyserar vi möjliga orsaker till skillnaderna i kommunernas "enhetskostnad". Här avses då kostnaden per heltidsbarn, med vår definition, för barn inom den institutionella barnomsorgen, dvs barn daghem, fritidshem och deltidsförskola. I kapitel 5 länkar vi ihop resultat av analysen av servicevolymvariationerna i kapitel 3 med resultatet av analysen av enhetskostnadema i kapitel 4 genom att undersöka sambandet mellan kommunernas barnomsorgskostnader och modellerna för servicevolym och enhetskostnader.

2 Kostnad inskrivet barn och heltidsbarn

per per

Det går i regel inte att direkt från den kommunala redovisningen entydigt särskilja kostnader för daghem fritidshem och deltidsförskola. Detta

fordrar omfattande specialstudierj. Vi har därför "vägt ihop" dessa tre

omsorgsformer och beräknat antalet "heltidsbarn" genom att använda vikter som motsvarar kostnadsrelationema mellan dem. Kommunernas enhetskostnad för denna institutionsanknutna barnomsorg behandlas i avsnitt 2.1 och kostnaderna för barn i familjedaghem i avsnitt 2.2.

2.1 Institutionell barnomsorg

Vi har använt samma uppgifter om den sammanlagda bruttokostnaden för daghem, fritidshem och deltidsförskola som i "Jämförelsetal för Socialtjänsten". Att vi får något avvikande enhetskostnader beror således inte på totalkostnadsdata utan på att vi har en arman definition heltidsplats. Vi har också använt andra datakällor då det gäller antalet inskrivna barn

och vistelsetider se appendix 1.

Låt oss först se på kostnaden per heltidsplats enligt JS90. Tabell 231 visar dels riksgenomsnittet och dels medeltal för olika kommungrupper. Dels används Kommunförbundets vanliga indelning efter 8 olika kommuntyper och dels en indelning efter folkmängd. En skillnad i tabell

5 Jfr Curt Löfgren Jan Eriksson: "Barnomsorgens ekonomi i tio kommuner t ex - Varför så olika Socialkontoret, Umeå kommun.

146 Bilaga 2

2:1, jämfört med i JS90 publicerade data, är att vid beräkningen av medelvärdena tagit hänsyn till antalet enheter i kommunerna genom att beräkna viktade medelvärden. Riksgenomsnittet blev då 73400 kr år 1990. Det finns stora skillnader mellan olika kommuner. I enkätundersökningen ingick 211 kommuner. För ca 30% av dessa kommuner avvek kostnaden per heltidsplats med mer än 10000 kr från riksgenomsnittet. Som vi ser i tabellen finns det också systematiska skillnader mellan olika kommuntyper.

Tabell 2.1 Kostnad per heltidsplats enligt "Jämförelsetal för Socialtjänsten" 1990. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Kommunerna fördelade efter kommungrupp och folkmängd. Medelvärden, viktade med hänsyn till antalet platser kommunerna. Tabell 3 i JS90 i avser oviktade medelvärden.

I JS90 har antalet heltidsplatser erhållits genom omräkning av antalet inskrivna barn enligt statsbidragsansökningarna medeltal 1 april och 1 oktober med följande vägningstal:

daghem 1 fritidshem 0,5 deltidsförskola 0,33 -

Man har således använt samma vikt för alla förskolebarn på daghem, oberoende av ålder och vistelsetid. En fråga är därför om kostnadsskillnaderna mellan kommunerna delvis kan bero på skillnader i álderssammansättning och vistelsetider. Enligt flera tidigare undersökningar är kostnaderna för barn under 3 år klart högre än för de större förskolebarnen och kostnaderna påverkas också av vistelsetiden. Detta behandlas närmare i appendix Vi har därför i denna studie preciserat definitionen heltid till att avse 40 tim/vecka och gälla barn i åldersgruppen 3-6 år. Med enhetskostnad eller kostnad per heltidsbarn avser vi här fortsättningsvis kostnaden beräknad med följande kostnadsrelaterade viktsystem:

Bilaga 2 147

Daghem, 40 tim/ vecka barn 0-2 år 1,5 barn 3-6 år 1,0 - Fritidshem 0,5 Deltidsförskola 0,25

Kostnadskillnadema mellan kommunerna påverkas bara av vår precisering av vägningstalen om det finns mer påtagliga skillnader mellan kommunerna i vad avser âldersfördelning och vistelsetider. Tabell 2:2 ger exempel på regionala skillnader. Vi ser i tabellen att andelen barn med vistelsetider över 35 timmar varierar icke oväsentligt mellan olika län. Vistelsetidema i Jämtlands län motsvarar ungefär medelvärdet för hela landet.

Tabell 2.2 Vistelsetider på daghem. Exempel på regionala skillnader. Barn i åldern 3-6 år, januari 1991. Procent

Län Barnens vistelsetider l l 9 20-34 35- timmar/vecka timmar/vecka timmar/vecka

Källa: Bearbetning av data från SCBs barnomsorgsenkät,S ll SM 9101.

Också fördelningen på åldersgrupper varierar något. I flertalet kommuner är 20-30% av barnen daghem under 3 år men det finns kommuner med högre och lägre andelar.

Enhetskostnad 1990 Vi har beräknat kostnaden per heltidsbarn för den institutionella barnomsorgen för de 211 kommuner som ingick i JS90. Som ett resultat erhålls således en motsvarighet till tabell 3 i JS90. Tabell 2:3 visar viktade medelvärden för samma kommungrupper som tabell 2:1 ovan. Riksgenomsnittet blir ca 76300 kr, dvs något högre än i JS90 73450 kr. Eftersom samma kommunala totalkostnadsdata har utnyttjats beror skillnaden endast på vår precisering av definitionen på heltid och att andra datakällor har utnyttjats. För båda fallen gäller att administrationskostnaden ingår. Har den noggrannare beräkningen av antalet heltidsbarn minskat kostnadsskillnadema mellan kommunerna Spridningen mellan kommunerna, uttryckt i medelavvikelsen, har minskat något. Med JS90s metod var det närmare 30% av alla kommuner som hade en kostnad som skilde sig med mer än 10000 kr från medelvärdet. Med vâr beräkningsmetod är det knappt 20% av kommunerna som har kostnader som avviker med mer än 10000 kr från medelvärdet. Men vi ser i tabell 2:3 att det fortfarande

148 Bilaga 2

finns systematiska skillnader mellan olika kommungrupper. Även dessa har dock minskat.

Tabell 2.3 Kostnad per heltidsbam vår definition år 1990. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidstörskola. Kommunerna fördelade efter kommungrupp och folkmängd. Medelvärden, viktade efter antalet heltidsbam i kommunerna

Skillnaden mellan billigaste och dyraste kommungrupp, bruksorter respektive storstäder, har minskat från ca 17000 kr till ca 13 000 kr. Också dä det gäller indelningen efter kommunstorlek ligger medelvärdena nu närmare varandra, dock att det fortfarande är en klar skillnad mellan de minsta och de största kommunerna. En intressant förändring är att "rangordningen" mellan kommungrupperna har påverkats jfr appx l. Störst är förändringen för förorterna som övergår från att vara näst dyraste till näst billigaste kommungrupp. Det beror på att en del förorter både har jämförelsevis långa vistelsetider och en hög andel barn under 3 år. Vid vår genomgång att olika datakällor för antalet inskrivna barn fann vi i en del fall rätt stora avvikelser som knappast enbart kan förklaras av att data gällde olika tidpunkter på året; det kan här också förekomma direkta datafel eller oklarheter på grund av något olika definitioner. Att t ex skolbarn ibland är inskrivna på daghem kan ge anledning till feltolkningar. Det finns således inte enbart osäkerheter då det gäller kostnader, t ex på grund av olika redovisningsprinciper, utan också osäkerheter om hur mycket barnomsorg som produceras för de redovisade kostnaderna. Båda dessa typer av osäkerheter påverkar givetvis beräkningen av enhetskostnaden. En slutsats här är således att systematiska skillnader i vistelsetider och åldersfördelning förklarar en del av de skillnaderna mellan kommuner och kommungrupper som tidigare publicerade data visat och att skillnaderna mellan kommunerna också kan bero på dataosäkerheter. Det finns dock fortfarande skillnader mellan kommuner som uppvisar en viss regularitet och därför skulle kunna bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Vi undersöker detta närmare i kapitel 4 som också omfattar data för 1991. I det följande behandlas först kostnaderna i

Bilaga 2 149

familjedaghem avsnitt 2.2 och sedan kommunala skillnader i servicevolym kap 3.

2.2 Familjedaghem 1990-1991

För barn i familjedaghem skulle man kunna vänta sig att det knappast farms några mer märkbara kostnadsskillnader mellan kommunerna eftersom tillämpar samma löneprincip för dagbamvårdarna. De är man lönegradsplacerade och får heltidslön för 3,5 heltidsbarn 28 bamtimmar per dag. Därutöver utgår en omkostnadsersättning. Kommunförbundet har i sin driftskostnadskalkyl beräknat kostnaden för familjedaghem för olika Vistelsetider. För 40 timmar per vecka ger deras kalkyl 57000 kr för 1990, vilket också nära överensstämmer med medelvärdet för de kommuner ingick i enkäten för JS9O jfr tabell 2:4 nedan. som Men enligt JS9O förekommer stora variationer, från omkring 40000 kr heltidsplats upp till inemot 80000 kr. Ett av skälen till variationema per är att del kommuner högre ersättning för de minsta barnen. Och en ger en del kommuner som haft svårt att rekrytera tillräckligt med dagbarnvårdare har tillämpat någon variant av vad som tidigare betecknats "Uppsalamodellen", dvs de betalar också en viss ersättning för dagbarnvårdarens eget bam. Detta systern användes bl a i Stockholm 1990-1991 och förklarar således den höga kostnaden i Stockholm eftersom dagbarnvårdares egna barn inte räknas in i antalsstatistiken. I JS9O har vid beräkningen av antalet heltidsplatser i familjedagman hem använt statsbidragsansökningarnas uppdelning i halvtid och heltid. Vistelsetider över 35 tim/vecka klassificeras där som heltid och alla andra fall halvtid. Detta ger emellertid en överskattning av kostnaden per som heltidsplats i kommuner med relativt sett många barn med "lång deltid", dvs 25-35 tim/vecka. Vi har undersökt kommunernas kostnader för familjedaghem motsvarande sätt som daghemmen och fritidshemmen. Först har således den genomsnittliga vistelsetiden i varje kommun för förskolebamen beräknats från data från bamomsorgsenkäten. För barn i skolåldern har vistelsetiden, liksom i JS90, antagits i genomsnitt 4 tim per dag. Kostnaden vara per heltidsplats 40 tim per vecka har beräknats med användning av kostnadsdata från tabell 5 i JS90. För vissa kommuner har dock vistelsetiden för skolbarnen justerats nedåt. Detta har gjorts i de fall då det först beräknade antalet heltidsplatser gav en alltför låg kostnad per årsarbetare 175000 kr inkl. omkostnadspåslag. Som resultat erhölls en genomsnittlig heltidskostnad 40 tim/vecka 56550 kr. Kostnaden för heltid i familjedaghem är således ca 75% av heltidskostnaden för daghem 40 timmar för barn 3-6 år. Liksom för kostnaden i JS9O gäller att administrationskostnaden ingår. Högra kolumnen i tabell 2:4 visar beräknade viktade medelvärden för olika kommungrupper. Som jämförelse ges motsvarande värden från JS9O till vänster.

150 Bilaga 2

Tabell 2.4 Kostnad 1990 per heltidsbam 40 timmar/vecka i familjedaghem. Till vänster kostnad per heltidsplats enligt "Jämförelsetal för Socialtjänsten", JS90. Till höger beräknad kostnad per heltidsbam. Kommunerna fördelade efter kommungrupp. Medelvärden, viktade efter antalet heltider i kommunerna tabell 5 i JS90 avser oviktade medelvärden.

Vi ser i tabellen att det knappast förekommer några systematiska skillnader mellan olika kommungrupper annat än de sannolikt som sammanhänger med andra ersättningssystem i kommuner där man av arbetsmarknadsskäl haft svårt att rekrytera dagbarnvårdare. Detta gäller Stockholm och en del förorter.

Familjedaghemskostnaden 1991

Tabell 2:5 visar beräknad kostnad per heltidsbam i familjedaghem 1991. Som jämförelse anges också kostnaden från Jämförelsetal för Socialtjänsten 1991, JS91. Riksgenomsnittet är 14% högre än 1990, men kostnaderna är inte helt jämförbara eftersom 1991 års enkät mindre var detaljerad och till skillnad från 1990 omfattade samtliga kommuner. Liksom för 1990 finns inga systematiska skillnader mellan olika kommungrupper utöver de högre kostnaderna i del storstäder och en förorter.

Bilaga 2 151

Tabell 2.5 Kostnad 1991 per heltidsbarn 40 timmar/vecka i familjedaghem. Till vänster kostnad per heltidsplats enligt "Jämförelsetal for Socialtjänsten", JS91. Till höger beräknad kostnad per heltidsbarn. Kommunerna fördelade efter kommungrupp. Medelvärden viktade efter antalet heltider i kommunerna tabell 5 i JS91 avser oviktade medelvärden.

Servicevolym,

I detta kapitel analyseras skillnaderna i servicevolym mellan olika kommuner. Försök görs att förklara dessa skillnader med ett antal behovsindikatorer eller omgivningsfaktorer. Det är i första hand olika mått på småbarnsföräldrarnas förvärvsarbete som undersöks. Skillnaden mellan kommunernas enhetskostnader är jämförelsevis liten jämfört med skillnaderna i bamomsorgskostnaden räknat per bam i aktuella âldersgrupper. Den stora skillnaden mellan kommunerna gäller således omfattningen av barnomsorgen, servicevolymen. Vi undersöker här först den faktiska omfattningen av barnomsorgen âr 1990 och sambandet mellan denna servicevolym och olika kommunala faktorer. Denna studie omfattar de 211 kommuner som ingick i JS90. I 1991 års studie ingår samtliga kommuner.

3.1 Definitioner och datakällor

Liksom i kapitel 2 används här antalet "heltidsbarn" som mått pâ kommunernas servicevolym. Barn inskrivna i daghem, fritidshem, deltidsförskola och familjedaghem ingår, däremot öppen förskola. Antalsuppgifterna är hämtade från SCBs statistik per den 31 dec och omräknade till heltider med hjälp av vistelsetidsdata från SCBs barnomsorgsenkäter jfr appx. 1. Några olika relativa mått kommunernas servicevolym har beräknats, dvs antalet "heltidsbarn" i barnomsorgen i förhållande till det totala antalet barn i kommunen i motsvarande åldersgrupper. Följande mått har deñnierats:

152 Bilaga 2

V0lym6 Summan av antalet heltidsbam under 7 år i olika barnomsorgsformer i förhållande till antalet barn under 7 år i kommunen VolymS Summan av antalet heltidsbarn över 7 år i olika barnomsorgsformer i förhållande till antalet bam 7-12 år i kommunen KVolym Ett kostnadsviktat sammanfattande mått pâ antalet heltidsbarn i förhållande till antalet barn i åldern 0-12 år i kommunen.

Tabell 3:1 belyser variationerna mellan kommunerna i vad relativ avser servicevolym för barn under 7 år.

Tabell 3.1 Antalet heltidsbarn i daghem och familjedaghem i procent av antalet barn under 7 år, V0lym6

1990 1991 Minimum 26,4 Vansbro 28,6 Rättvik Medel 48,5 Falun 49,9 Forshaga Maximum 65 Lessebo 69,7 Järfálla

Förvärvsfrekvensvariabler I SCBs barnomsorgsenkäter ingår uppgifter föräldrarnas förvärvsom arbete. De omfattar bl a antalet timmar per vecka som de normalt förvärvsarbetar eller studerar 5 tidsintervall. Vidare efterfrågas uppgift om huvudsaklig sysselsättning under januari månad. Av SCB beställda specialkörningar har gett tabeller med denna typ av data. Dessa har sedan bearbetats så att genomsnittlig arbetstid respektive andel med förvärvsarbete minst T timmar T1, 16, 25, 35 per vecka beräknats. Värdena för 1990 har sedan beräknats som ett medeltal av uppgifterna från jan 1990 och jan 1991. På motsvarande sätt har värdena för år 1991 beräknats som ett medeltal av uppgifterna från jan 1991 respektive jan 1992.

Tabell 3.2 Beteckningar för olika förvärvsarbetsvariabler

A1 Andel som förvärvsarbetar mer än l timma/vecka A16 Andel som förvärvsarbetar mer än 16 timmar/vecka A25 Andel som förvärvsarbetar mer än 25 timmar/vecka A35 Andel som förvärvsarbetar mer än 35 timmar/vecka Medel Genomsnittlig förvärvsarbetstid vårdnadshavaren Andel Andel som förvärvsarbetade/studeradeintervjuveckan båda föräldrarna AF1,AF 16 AF25,AF35 Betecknar motsvarandeför de som förvärvsarbetade/studerade i januari, dvs andelen som dels faktiskt förvärvsarbetade under intervjuveckan och dels uppgett att de normalt förvärvsarbetar minst 16 etc timmar/vecka

Bilaga 2 153

Tabell 3:2 ger definitioner och beteckningar för ett antal olika förvärvsfrekvensvariabler. Med "andel som förvärvsarbetar" avses genomgående andel barn till "vårdnadshavare" som förvärvsarbetar. "Vârdnadshavare" avser i SCBs barnomsorgsenkät modern om det gäller tvâ samboende föräldrar, armars den ensamstående föräldern. Tabell 3:3 illustrerar skillnaderna mellan olika kommuner för två av förvärvsfrekvensvariablema. Vi ser att skillnaderna mellan kommunerna rör sig om en faktor 2 och att skillnaden är störst då det gäller andelen som arbetar minst 35 tim/vecka.

Tabell 3.3 Andel som förvärvsarbetar mer än 25 timmar/vecka resp mer än 35 timmar/vecka 1991 Procent

25 timmar/vecka 35 timmar/vecka Minimum 50,4 Hylte 23,8 Boxholm Medel 68,6 Avesta 38,4 Karlstad Maximum 81,6 Boden 54,4 Sundbyberg

Sambandet mellan kommunernas servicevolym och bl a förvärvsfrekvensvariabler har undersökts med regressionsanalys. I avsnitt 3.2 undersöks data för år 1990 och då med begränsning till de 211 kommuner som ingick i JS90. I avsnitt 3.3 analyseras data för år 1991.

3.2 Kommunernas servicevolym år 1990

Tabell 3:4 visar samvariationen mellan kommunernas servicevolym och de olika förvärvsarbetsvariablema. Eftersom data om förvärvsarbetet avser vårdnadshavare för barn under 7 år så är det i första hand omfattningen av barnomsorgen för förskolebarn som kan förväntas samvariera med förvärvsarbetsvariablema. Högst samvariation ger variabeln A25, andelen som förvärvsarbetar minst 25 tim/vecka och vårdnadshavarnas genomsnittliga arbetstid Medel. Vi ser i tabellen att även omfattningen av barnomsorgen för skolbarnen samvarierar med förvärvsarbetsvariablema fastän dessa avser vårdnadshavare för barn under 7 år.

Tabell 3.4 Samvariationen mellan relativ servicevolym och förvärvsfrekvensvariabler Korrelationskoefñcienterna beräknade med data från 211 kommuner år 1990

154 Bilaga 2

Vi har undersökt om servicevolymen kan beskrivs i form modeller av där förvärvsfrekvensvariablema ingår, dvs vi har undersökt modeller av bl a följande typ:

Volym6 konst. + c1A16 + c,A25

Det visar sig att flera olika kombinationer av förvärvsfrekvensvariablerna ger ungefär samma grad av överensstämmelse med servicevolymen. Tabell 3:5 ger exempel på regressionsanalysresultat för förskolebamen och tabell 3:6 för skolbarnen. För förskolebamen får vi Rz-värden ca 0,66.

Tabell 3.5 Relativ servicevolym för förskolebarn år 1990, Volym6

0,602 Tabell 3.6 Relativ servicevolym för skolbarn år 1990, VolymS

0,36

Är samvariationen mellan omfattningen av kommunernas barnomsorg för barn under 7 år och föräldrarnas förvärvsarbete hög eller låg Det beror på vad förväntat sig. Att vi inte får högre RZ-värden än man omkring 0,6 innebär att den undersökta modelltypen på ett ungefär, men utan större precision, beskriver den faktiska omfattningen kommunerav nas barnomsorg år 1990. Men samvariationen ter sig givetvis påtagligt hög om man väntat sig att det inte skulle finnas något samband alls mellan kommunernas servicevolym och kvinnors förvärvsfrekvens. Från den Kommunalekonomiska kommitténs arbete har rapporterats att man undersökt sambandet mellan kommunernas kostnader och kvinnlig förvärvsfrekvens och då funnit en negativ samvariation, dvs jämförelsevis låga kostnader i kommuner med hög kvinnlig förvärvsfrekvens och vice

6R2,determinationskoefñcienten, är ett mått på överensstämmelsenmellanmodell och data och kan som högst uppgå till

Bilaga 2 155

versa. Detta stämmer dock inte överens med resultatet från en regressionsanalys med KEKs data där det använda åldersindexet kompletterades med förvärvsfrekvensdata från SCBs barnomsorgsenkät7. I detta fall ökade sarnvariationen. Förklaringen är att den variabel som KEK undersökte inte avsåg kvinnlig förvärvsfrekvens utan var en antalsvariabel som dividerats med kommunens folkmängd. Låt oss här beteckna den KEK20. Den enligt var uppgift från KEKs sekretariat definierad på följande sätt:

KEK20 Antal kvinnor sysselsatta minst 20 tim/v och har barn s 12 år / folkmängd i kommunen år 1985.

I tabell 3:7 jämförs denna variabel med en av förvärvsfrekvensvariablema från SCBs bamomsorgsenkät, A25. Vi ser här att KEKs "förvärvsfrekvensvariabel" är lägst i de kommuner har högst som förvärvsfrekvens

Tabell 3.7 Exempel på skillnader mellan förvärvsfrekvens och KEKs variabel KEK20 Andelar i procent

Av betydelse i detta sammanhang är skillnaderna mellan olika kommuner i vad avser andelen barn i "barnomsorgsålder", dvs antalet barn delat med folkmängden. En möjlighet är att i stället för att ta hänsyn till dessa skillnader genom ett särskilt âldersindex så skulle kunna man undersöka sambandet mellan kostnaderna och en variabel av KEKs typ, dvs antalet förvärvsarbetande kvinnor med bam i bamomsorgsâlder dividerat med folkmängden. Men barnomsorgen är, relativt sett, dyrare för barn under 7 år än för barn i skolåldem. De kommuner som år 1991 hade jämförelsevis många små barn är inte samma kommuner år som 1985 hade en stor andel barn under 12 år.. Detta illustreras i tabell 3:8.

Tabell 3.8 Antalet barn under 7 år med förvärvsarbetande vårdnadshavare, jämfört med antalet förvärvsarbetande kvinnor beräknat med KEKs variabel

7 Jfr B. Schwartz: "Kommunala kostnadsjämförelser och regressionsanalys", EFI Research Paper Nr 6466, Februari 1993.

156 Bilaga 2

I tabellen har förvärvsfrekvensvariablema från SCBs bamomsorgsenkät använts för att beräkna antalet bam med vårdnadshavare som förvärvsarbetar minst 16 tim/v resp minst 25 tim/v. Den jämförs med de antalsvärden som KEKs variabel ger. Om vi jämför Sundbyberg med Svedala ser vi att KEKs variabel ger högst antal i Svedala medan antalet bam med förvärvsarbetande vårdnadshavare i själva verket är väsentligt högre i Sundbyberg. Motsvarande gäller vid jämförelse mellan Åre och Hjo.

Ytterligare variabler Tabell 3:5 visade resultatet av analysen av sambandet mellan kommunernas servicevolym för barn under 7 år och förvärvsfrekvenserna. Resultatet kan tolkas på följande sätt. Det finns skillnader mellan olika kommuner i vad avser förvärvsfrekvens och dessa skillnader förklarar delvis variationerna i kommunernas servicevolym. Frågan är då vilka ytterligare faktorer det finns som kan ha betydelse för efterfrågan barnomsorg och påverka kommunernas utbud. Eftersom servicevolymen här uttryckts i andelen "heltidsbam" är också faktorer som påverkar sambandet mellan vistelsetider och arbetstider av betydelse, t ex restiden mellan daghem och arbetsplats. Skillnaden mellan vistelsetid och förvärvsarbetstid kan förväntas vara större för ensamstående föräldrar. Samboende föräldrar kan turas om med hämtning och lämning av barnet/hamen. Vi har därför också undersökt följande variabler från SCBs barnomsorgsenkäter:

Ensam: andelen barn med ensamstående förälder Ensamf: andelen barn med ensamstående förälder som förvärvsarbetar minst 16 tim/vecka

Genom bearbetningar av data från BoU-enkätema kan längden av barnens vistelsetid på daghem jämföras med vårdnadshavaren arbetstid. I en del förorter, kända som pendlingskommuner, är vistelsetidema på daghemmen i genomsnitt klart längre än vårdnadshavarens arbetstid. För genomsnittet för samtliga kommuner gäller dock att vistelsetidema endast är obetydligt längre än arbetstidema. Effekten av att "vårdnadshavaren" får hjälp med hämtning eller lämning, kanske också av släktingar/grarmar, är således märkbar. Det har i samband med olika tidigare studier visat sig att sambandet mellan förvärvsarbete och kommunal barnomsorg, eller annan barnomsorg utanför hemmet, inte är så entydigt. Det är t ex inte ovanligt att båda föräldrarna förvärvsarbetar utan att barnet har kommunal bamomsorg. l SCBs årliga hushållsinkomstundersökning, HINK, har sedan 1985 ingått uppgift om ifall barnet/bamen haft kommunal barnomsorg. SCBs levnadsnivâundersökning, ULF, innehåller flera enkätfrågor om barnomsorgen. I en del statistik klassas en person som förvärvsarbetande även vid t ex tjänstledighet. Men av ovan nämnda hushållsundersökningar framgår det att det också förekommer att båda föräldrar förvärvsarbetar

Bilaga 2 157

och har förvärvsinkomster utan att de har kommunal barnomsorg. Ofta men inte alltid arbetar då den ena föräldern endast kort deltid. Omkring 1980 var det ca 14% av barnen under 7 år som hade privat dagmamma eller annan privat betald barnomsorg, men i takt med utbyggnaden av den kommunala barnomsorgen har denna andel successivt minskat. Enligt BoU i jan 1992 var det mindre än 3% barnen av som hade privat icke-subventionerad barnomsorg. Men det finns fortfarande familjer där båda föräldrarna förvärvsarbetar och ändå inte har sig vare kommunal barnomsorg eller privat dagmamma. Ofta är då vårdnadshavaren själv kommunal dagmamma men det kan också vara så att föräldrarna arbetar olika tider eller har barnet med sig arbetet. Det finns stora skillnader mellan olika kommuner då det gäller andelen barn i familjedaghem. I kommuner med jämförelsevis många dagbarnvårdare är ofta också den kvinnliga förvärvsfrekvensen låg och skattekraften låg jfr tabell 3:9. Kommunernas skattekraft samvarierar med förvårvsfrekvensen för kvinnor vilket naturligtvis delvis är en direkt följd av att kvinnornas förvärvsarbete ökar skattekraften. Men sambandet är delvis indirekt; en mer differentierad näringslivsstruktur ger bättre möjligheter till förvärvsarbete och därför en högre andel förvärvsarbetande. Vi har mot denna bakgrund också med kommunernas skattekraft Skattk, andel av medelskattekraften bland undersökningsvariablema. Tabell 3:9 visar hur andelen barn i familjedaghem samvarierar med olika variabler. Korrelationen med förvärvsfrekvensvariablema är negativ, dvs andelen barn i familjedaghem tenderar lägre i att vara kommuner med hög förvärvsfrekvens och hög skattekraft.

Tabell 3.9 Variabeln MIX andelen heltidsbarn i familjedaghem i förhållande till det totala antalet heltidsbarn. Samband med kommunernas skattekraft och förvärvsarbetsvariablerna. Korrelationskoefñcienter år 1990.

Sammanfattande mått på kommunernas servicevolym Kvolym - Vi har beräknat ett sammanfattande mått på barnomsorgens servicevolym som en summa av antalet heltidsbarn inom den institutionella barnomsorgen och antalet heltidsbarn i familjedaghem. Summan har viktats med hänsyn till kostnaderna så att heltidsbarn i familjedaghem getts vikten 0,74, vilket motsvarade relationerna mellan enhetskostnadema jfr kap 2. Beteckningen KVolym kostnadsjusterad relativ servicevolym avser denna servicevolym i relation till antalet barn i kommunen i motsvarande åldersgrupp 0-12 år.

158 Bilaga 2

Vi har undersökt sambandet mellan kommunernas servicevolym, uttryckt i KVolym, och olika variabler, bl a förvärvsfrekvenser. Eftersom kostnaden beror på både antalet heltidsbarn och andelen barn i familjedaghem kan modellen också innehålla produkttermer. Vi undersöker således i detta fall modeller av följande typ:

KVolym konst. + c,A16 + c2A25 + c3A1A25 etc

Tabell 3:10 visar exempel på resultat med förvärvsfrekvensvariabler och med variabeln Ensamf. Då A35, andelen som förvärvsarbetar mer än 35 tim/vecka, kombineras med andra variabler får denna term ofta en negativ koefñcient, vilket är något svårtolkat. Vi ser i tabellen att förvärvsfrekvensvariablema förklarar inemot 60% av variationema i kommunernas servicevolym.

Iäbell 3.10 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym. Är 1990.

Tabell 11 ger exempel på resultat då vi undersöker modeller med fler variabler. Vi RZ-värdena ökar påtagligt då skattekraftsvariabeln ser här att används som koefficient till förvärvsarbetsvariablema. Skattekraften kan här tolkas som en indikator på omfattningen av den fonnella/informella ekonomin. Kommuner med lägre skattekraft och mindre utvecklad formell ekonomi kan ha bättre fungerande sociala nätverk där barnfarniljema i högre grad kan få hjälp av släkt och grannar. Skattekraften

kan här fungera som ett mått på vara negativt korrelerad med

möjligheterna att rekrytera dagbarnvårdare skillnaderna mellan vistelsetider och arbetstider andra kan hjälpa till med hämtning och länming, restider möjligheterna att förvärvsarbeta utan behov av kommunal barnom- sorg

Förvärvsarbetsvariabeln med skattekraften som koefñcient kan således tolkas på följande sätt. I vad mån vårdnadshavarens förvärvsarbete, bl a kortare deltidsarbete, leder till efterfrågan på kommunal barnomsorg varierar mellan olika kommuner beroende på ett flertal förhållanden som skattekraftvariabeln är ett mått på.

Bilaga 2

Också olika mått på befolkningstäthet eller befolkningsgleshet har prövats t ex ldtat mått på befolkningstäthet, beräknat från Invdist, det genomsnittliga avståndet mellan kommunens invånare. Idtat 10/Invdist. Gles bebyggelse kan medföra att man prefererar familjedaghem eftersom det kan ge kortare restider. Hög befolkningstäthet kan medföra större svårigheter för skolbarn "att klara sig själva", t ex beroende på trañkproblem, och kan härigenom tänkas påverka andelen inskrivna skolbarn.

Tabell 3.11 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym år 1990

0,700

l tabell 12 jämförs för två modellexempel värdena för olika kommungrupper med faktiska värden på KVolym. De två modeller index som exemplifieras är dels ett som enbart innehåller förvärvsfrekvensvariabler Al och A25 och dels ett som också innehåller förvärvsfrekvensen A1 med skattekraften som koefñcient samt täthetsvariabeln Idtat. Vi ser i tabellen att den modell enbart innehåller förvärvsfrekvenssom variabler tenderar att underskatta höga värden och överskatta låga värden. Detsamma gäller i viss mån också den andra modellen men i lägre grad.

Tabell 3.12a Relativ servicevolym för olika kommungrupper år 1990

Medelvêzirden för faktisk servicevolym och för tvâ modellvarianter; Indexfl och

Indexsk

1 Indexf -0,324 + O,271A1 + 0,57A25 2 Indexsk -0,l23 + 0,405A25 + 0,155A1Skattk + 0,111Idtat

160 Bilaga 2

Tabell 3.12b Relativ servicevolym lör olika kommungrupper år 1990 Medelvärden för faktisk servicevolym och för två modellvarianter; lndexf och Indexsk

- En undersökning av 1991 års data förväntas ge ett intressantare resultat, jämfört med undersökningen av 1990 års data, då barnomsorgen 1991 i det närmaste fullt utbyggd. Av den anledningen kan man förvänta sig var ett klarare samband mellan servicevolym och olika faktorer som påverkar efterfrågan. Vid beräkningen av servicevolymen 1991 har även den icke-kommunala barnomsorgen tagits med vilket också bör förstärka sambandet mellan efterfrågevariablema och den beräknade servicevolymen. Analysen bygger på data för samtliga 284 kommuner.

Variationer i servicevolym Variationerna i volymen producerad barnomsorg i kommunerna år 1991 illustreras i tabell 3:13 i %. Servicevolymen är uttryckt som antalet heltidsbarn dividerat med antalet bam i motsvarande åldersgrupper. För tex förskolebarn varierar således den relativa andelen heltidsbam mellan 28,6 och 69,7%. Andelama har ökat något jämfört med 1990.

Tabell 3.13 Relativ servicevolym år 1991. 284 kommuner Procent

På samma sätt som med 1990 års data har sambandet mellan den relativa servicevolymen och olika variabler undersökts.

Kostnadsjusterad volym KVolym För det kostnadsjusterade volymmättet erhålls högst RZ-värden för 1991 års data med samma variabelkombinationer som gav högst värden 1990. Tabell 3:14 visar några resultat. Modellens överensstämmelse med kommunernas faktiska serviceproduktion har ökat något.

Bilaga 2 161

De olika alternativen i tabell 3: 14 visar att modellens överensstämmelse med kommunernas serviceproduktion, liksom år 1990, är väsentligt bättre då skattekraftsvariabeln används som koefñcient för förvärvsarbetsvariabeln A1. Den skattekraftsvariabel som använts i redovisade resultat ovan var den för år 1991 preliminärt beräknade skattekraften för år 1991. Efter ersättning med den definitiva skattekraften 1991 minskade RZ-värdet något, se tabell 3: 15 till vänster. En justering har gjorts så att alla kommuner med skattekraft över 1,27 getts värdet 1,27. Deras modellvärden översteg annars deras faktiska värden. Vi ser i tabell 3:15 till höger att RZ-värdet härigenom ökade. Detta alternativ betecknas fortsättningsvis Modelll. I appendix 2 visas resultat av några kompletterande analyser där ytterligare några variabler undersökts, bl a arbetsresornas längd och den allmänna förvärvsintensiteten för kvinnor 20-64 år.

Tabell 3.14 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym. År 1991.

Tabell 3.15 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym. År 1991.

I tabell 3:16 jämförs kommunernas faktiska serviceproduktion med modellvärdena för två modellexempel, ModellF och Modelll. Tabellen visar viktade medelvärden för olika kommungrupper. Riksgenomsnittet, 0,322, är högre än 1990 jfr tabell 3:12. Skillnaden beror dock främst på att vi för år 1991 också tagit med "icke-kommunal" barnomsorg enligt SCBs statistikuppgifter. Utbyggnaden av barnomsorgen 1991 medförde endast en obetydlig ökning av den relativa servicevolymen eftersom också antalet barn under 12 år ökade. Vi ser i tabell 3:16 att den enklare modellvarianten, ModellF, som endast innehåller två förvärvsarbetsvariabler, tenderar att underskatta höga värden och överskatta låga värden på samma sätt som för år 1990.

6 l304l5

162 Bilaga 2

Motsvarande systematiska skillnader är skönjbara också för den mer utvecklade modellvarianten, Modelll, men skillnaderna är jämförelsevis små. Eftersom köerna år 1991 i många kommuner var små eller hade upphört kan modellen tolkas som en beskrivning av efterfrågan på barnomsorg. I den mån som modellen tillräckligt väl beskriver efterfrågan på barnomsorg bör således modellvärdena överstiga den faktiska serviceproduktionen i kommuner med långa köer.

Tabell 3.16 Relativ servicevolym för olika kommungrupper år 1991. Medelvärden för servicevolym och medelvärden för två modeller;

faktisk

ModellF och Modelll

Kvolym ModellF Modelll Kommungrupp

Folkmängd

l ModellF -0,322 + O,228A1 + 0,643A25 2 Modelll -0,143 0,363A25 0,214AlSkattk91J + 0,140Ensamf + + + 0,129Idtat

Modellvärden och strukturindex

Modellvärdena ger en beskrivning av omfattningen av kommunernas barnomsorg uttryckt i antal heltidsbam i förhållande till antalet invånare i kommunen i motsvarande åldersgrupp. För omräkning av resultatet till ett "strukturindex", eller kostnad i kr per invånare, behövs också uppgift om kommunernas åldersstruktur och enhetskostnad. Eventuella strukturelskillnader i enhetskostnad analyseras i kapitel 4. Vi får där en genomsnittlig enhetskostnad för år 1991 84250 kr. Om vi här t v antar samma enhetskostnad i alla kommuner kan modellvärdena med hjälp av data om åldersstrukturen räknas om till ett strukturindex som då uttrycker kommunala skillnader i servicevolym i kr/inv.

Bilaga 2 163

Först behöver vi veta den genomsnittliga bamomsorgskostnaden per barn för olika åldersgrupper. Med "kostnad bam" här inte per avses kostnaden per inskrivet barn eller per heltidsplats utan barnomsorgskostnaden fördelad på samtliga barn i respektive åldersgrupp. Genom att vi vid beräkningen av servicevolymen 1991 använt åldersgruppsindelade uppgifter om antalet inskrivna barn kan vi också bestämma antalet "heltidsbam" kostnadsviktat i olika åldersgrupper, se tabell 3:17. Kostnaderna för dessa har sedan fördelats på antalet bam den 31 dec 1991 i åldern 1-2 är, 3-6 år och 7-9 år.

Tabell 3.17 Kostnad per bam år 1991 för olika åldersgrupper Enhetskostnad1991: 84250 kr Ålder Antal Ålder Antal Antal Kostnad "heltidsbam" 31/12-91 barn "heltidsbam" per barn per barn 3 år 115 058 1-2 år 241 916 0,4756 40 070 3-6 år 230 733 3-6 är 428 816 0,538l 45 332 6 år 77 940 7-9 år 290 540 0,2683 22 600

Vi ser att kostnaden per barn i åldern 1-2 år är något lägre än för barn 3-6 år. Det beror på att andelen inskrivna 1-åringar är betydligt lägre än andelen inskrivna barn 3-6 år. Som tidigare redovisats har vid beräkningen av antalet heltidsbam barn under 3 år pâ daghem förutsätts kosta 50% mer än barn 3-6 är. I tabell 3:18 visas hur kommunernas servicevolymvärden enligt modellen kan räknas om till ett strukturindex. För varje kommun beräknas ett âldersindex, ett med hänsyn till barnomsorgskostnadema viktat medelvärde av antalet barn i förhållande till folkmängden. Åldersindex kommunens bamomsorgskostnad är i kr/inv vid genomsnittlig relativ servicevolym. Strukturindex erhålls som produkten av kommunens âldersindex och kommunens servicevolymvärde enligt modellen normerat med hänsyn till medelvärdet, 0,322.

Tabell 3.18 Strukturindex och âldersindex Kommunernasâldersindex betecknas Aindex och kommunernasservicevolym enligt modellen betecknasKVolym

Aindex 40 070Antal barn l-2 år + 45 332Antal barn 3-6 år + 22 600 Antal bam 7-9 år / Folkmängden Strukturindex AindexKVolym / 0,322

Tabell 3: 19 visar för olika kommungrupper från modellvärdena beräknad servicevolym uttryckt i kr/inv under förutsättning att kommunerna har samma enhetskostnad. Till höger anges som jämförelse total bamomsorgskostnad i kr/inv enligt kostnadsdata frän kommunernas redovisning, dvs inklusive öppen förskola. De från servicevolymmodellen beräknade kostnaderna utnyttjar som enda kostnadsuppgift enhetskost-

164 Bilaga 2 naden. Dessa kostnader innefattar daghem, deltidsgrupp, fritidshem och familjedaghem men öppen förskola. Tabell 3.19 Barnomsorgens servicevolym i kr/inv för olika kommungrupper. Medelvärden för modellvärdena Modelllkr och medelvärden från redovisningsdata Barnkost. Modelllkr Bamkost Kommungrupp

Folkmängd

Modell1kr Aindex0,l43 + 0,363A25 + 0,214A1Skatt91j + 0,140ensan|f + 0,129Idtat/0,322

Bilaga 2 165

4 Kommunala skillnader i enhetskostnad

Vi fann i kapitel 2 att skillnaderna mellan kommunerna i vad avser enhetskostnaden blev mindre när vi beaktade skillnader i barnens ålder och vistelsetider på daghem. Vi ska här undersöka vi kan finna några om förklaringar till återstående skillnader, dvs förklaringar till variationerna i kommunernas kostnad heltidsbam på daghem, fritidshem och per deltidsförskola. En uppenbar orsak till en del skillnader i enhetskostnadsdata är givetvis de osäkerheter som finns i tillgängliga data kostnader, antal inskrivna om barn och vistelsetider. Antalet inskrivna bam varierar också över året. Då det gäller skillnader i faktiska kostnader brukar särskilja två man kategorier av faktorer; interna och externa. Med interna då sådana menas som har att göra med organisation, ambitionsnivå och viljeinriktning, i princip faktorer som kommunen själv rår över. Ett exempel sådana att faktorer kan vara betydelsefulla visar den jämförande studie gjorts som Socialstyrelsens. Man studerade ingående barnomsorgen i av Degerfors och Skinnskatteberg. Man farm, trots kostnadsskillnaden, inte några skillnader i kvalitet. Orsaken till kostnadsskillnaden skulle kunna klassificeras som en fråga "företagsklimat". om Exempel på externa faktorer är skillnader i prisläge på orten och förhållanden som påverkar förutsättningarna för barnomsorgen. Flera studier har t ex indikerat att barnomsorgen är arbetskrävande i mer "socialt tunga områden Också fler barn med "särskilda behov" eller fler barn som behöver hemspråksundervisning kan tänkas ökade kostnader. ge Vi ska här undersöka variationerna i enhetskostnaden för 1990 och 1991 års data. Sedan studien påbörjades har också data för 1991 blivit tillgängliga och "Jämförelsetal för Socialtjänsten 1991", JS9l, publicerats. För en närmare analys är dock 1990 års data i vissa avseenden bättre eftersom enkätfrågorna till kommunerna för räkenskapsåret 1990 var mer specificerade. Bland annat uppdelades kostnaderna på olika kostnadsslag; löner, lokalkostnader inklusive kapitalkostnader och övriga kostnader. Den separata redovisningen lokalkostnader slopades i av enkäten för 1991. En särskild enkät om kommunernas lokalyta gjordes samtidigt med 1991 års jämförelsetalsundersökning. Dels efterfrågades den totala ytan för barnomsorgen och dels yta per barn daghem. Svaren har bl a utnyttjats för att undersöka i vilken utsträckning kostnadsskillnadema beror skillnader i lokalyta per barn eller skillnader i kostnad ytenhet. per

4. 1 Enhetskostnaden 1990-1991

Kostnaden per heltidsbam inom den institutionella barnomsorgen har beräknats för år 1991 på samma sätt som för år 1990. Vi har således använt

8 A-MBegler och S.Holmberg: "Varför kostar en daghemsplatsmindre i Degerfors än i Skinnskatteberg" En studie om daghemmens kostnader och kvalitet i två kommuner, Socialstyrelsen, September 1992.

166 Bilaga 2

totalkostnadsdata från SCBs enkät för JS91 tabell 3 i JS91, uppgifter antalet inskrivna barn från SCBs statistikuppgift dec 1990 och dec om 1991 och vistelsetidsdata från bearbetningen av BOU jan 1991 och jan 1992. Tabell 4:1 anger riksgenomsnitt och viktade medelvärden för olika kommungrupper. Till höger redovisas som jämförelse motsvarande kostnader för âr 1990.

Tabell 4.1 enhetskostnaden, 1990 och 19911. Barn Kostnad per heltidsbarn, inskrivna i daghem, fritidshem och deltidstörskola. Medelvärden för olika kommungrupper. Medelvärden viktade efter antalet heltidsbarn i kommunerna

l Till skillnad från 1990 ingår i 1991års siffror administrationskostnadema och också vissa mindre kostnadsposter som i 1990års enkät redovisadesi en särskild kolumn för "övrigt". 2 Medelavvikelsen i JS91s kostnad heltidsplats är 12030 kr, dvs något högre. per

Riksgenomsnittet ökade till 84250 kr år 1991, dvs med 10,4 %. Men pâ grund av förenklingen av enkätfrâgoma för J S91 ingår i kostnaden för daghem och fritidshem fler kostnadsposter än 1990, bl a också adrninistrationskostnadema. Konsumentprisindex ökade med 9,4% 1990-1991. Riksgenomsnittet 1991 är därför sannolikt realt något lägre än 1990. Kostnadsvariationema mellan kommunerna har ökat kraftigt, medelavvikelsen i den beräknade enhetskostnaden för 1991 uppgår till drygt 11000 kr. Denna ökning är sannolikt främst en följd av att man förenklat JS91-enkäten, dvs det är snarare en fråga om minskad precision i kostnadsdata än en ökning av de faktiska kostnadsskillnadema mellan kommunerna. Tabell 4:2 visar personalkostnaden per heltidsbarn. Det framgår här att personalkostnaderna minskat realt 1990-1991 och att det knappast finns några systematiska skillnader i personalkostnader mellan olika kommungrupper. Bruksorterna har den lägsta personalkostnaden 1990 men skillnaden i förhållande till övriga kommungrupper är lägre 1991 än 1990. Kostnadsskillnadema mellan kommungruppema blir lägre om vi jämför personalkostnaderna exklusive kallortstillägget. Stockholms personalkostnader ligger över genomsnittet 1990 men skillnaden har minskat 1991. Möjligtvis kan personalbristen i Stockholm 1989-1990 lett till något högre löner 1990. Sammanfattningsvis verkar det inte finnas några

Bilaga 2 167

strukturella skillnader mellan olika kommungrupper vad personalavser kostnader och personaltäthet.

Tabell 4.2 Personalkostnad per heltidsbam 1990 och 1991. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Medelvärden, viktade efter antaletheltidsbam i kommunerna.Siffrorna inom parantes avser personalkostnaderexkl. kallortstillägg

Av tabell 4:1 och 4:2 framgår också att skillnaderna mellan kommunerna i personalkostnader är klart mindre än skillnaderna i totalkostnaden. De största skillnaderna, relativt sätt, gäller lokalkostnaderna. Lokalkostnadema ökade realt mellan 1990 och 1991.

4.2 Lokalkostnadsvariationer

För år 1990 kan lokalkostnaden studeras separat eftersom lokalkostnaderna särredovisades i JS90-enkäten. Kostnaderna är dock inte alltid direkt jämförbara eftersom kommunerna använder olika metoder för beräkning av kapitalkostnaderna. Vid användning internhyror kan av också principerna för hyressättningen variera. Skillnaderna mellan kommunernas faktiska lokalkostnader kan således förväntas mindre vara än skillnaderna mellan kostnadsdata. Finns det skillnader i lokalkostnaderna som kan bero regionala förhållanden eller bebyggelsestruktur För att undersöka detta har vi övergått till att beräkna kostnaden per bam i stället för kostnaden per heltidsbarn. Vid jämförelser per heltidsbam pâverkas resultatet av skillnaderna i vistelsetid. Vid beräkningen av lokalkostnaden per barn i olika kommuner har följande vikter använts:

Ett fritidshemsbam har antagits motsvara 0,9 daghemsbarn vilket ungefär motsvarar relationerna mellan deras lokalkostnader enligt

168 Bilaga 2

Kommunförbundets driftskostnadskalkyl. Vikten 0,33 för deltidsförskola förutsätter att varje lokal används för tvâ barngrupper vilket inte alltid är fallet. Den antagna vikten ger för hög lokalkostnad per barn i kommuner där lokalerna används för endast en barngrupp vilket kan ge en märkbar överskattning kostnaden för kommuner med hög andel barn i av deltidsförskola. Vi har därför också använt uppgifterna från enkäten om totalyta för barnomsorgen och undersökt kostnaden per kvadratmeter. Tabell 4:3 visar den beräknade lokalkostnaden 1990, uttryckt som medelvärden för olika kommungrupper. Den kostnadsuppgift för 1991 funnits tillgänglig inrymmer utöver lokalkostnader bl a också som kostnader för livsmedel. Den har räknats till en kostnad per barn med om viktsystem som använts för 1990 års lokalkostnaden Medelsamma värdena baserar sig pâ data för 211 1990 respektive 228 kommuner 1991. De tre storstäderna särredovisas eftersom skillnaderna mellan dem är jämförelsevis stora.

Tabell 4.3 Lokalkostnad per barn 1990 och kostnad per barn för "Lokaler och övrigt" 1991. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidstörskola. Medelvärden, viktade efter antalet barn i kommunerna

Vid undersökningen möjliga orsaker till kostnadsskillnadema har vi av först gjort regional indelning pá samma sätt som i SCBs bostadsen kostnadsstatistik BHU. Man särskiljer här mellan Stor-Stockholm A, Stor-Göteborg B, övriga kommuner med överC resp under 75000 invånare D. Tabell 4:4 belyser regionala skillnader i bostadshyror. Uppgifterna är hämtade från SCBs urvalundersökning, BHU. Vi ser här att hyresläget är högst i Göteborgsområdet. Enligt data från 1991 års BHU är det ingen större skillnad mellan Stor-Stockholm och Stor-Göteborg, utan båda dessa regioner har hyror som är drygt 10% högre än i övriga landet.

Bilaga 2 169 Tabell 4.4 Hyror kr/mz i olika regioner 1990 och 19922 från SCBs bostadsoch hyresstatistik, BHU. Januarihyror uppräknade till årshyror.

l Uppgifterna för 1990 avser hyreslägenheter i BHUs urvalsundersökning, samtliga lägenheter, resp 3-rumslägenheter jfr tabell 17 i Bo 31 SM 9002. Uppgifterna för januari 1992 omfattar endast 42 kommuner, de som hade högst representationsgradi urvalet.

Enligt tidigare undersökningarg är lokalkostnadema i daghem ungefär

50% högre än i bostäder. Följer lokalkostnadema också samma regionala mönster som bostadshyroma Vi har undersökt sambandet mellan lokalkostnadema och potentiella förklaringsfaktorer och då börjat med samma regionindelning som för bostäder. En möjlig skillnad jämfört med bostäder kan vara att lokalkostnadema för daghem är relativt sett högre vid nybebyggelse i tättbebyggda områden, t ex större städers innerområden. Vi har undersökt ett antal linjära kostnadsmodeller av följande form:

Lokalkostnad :konstant +c1Regi0nA +c2RegionB +c3RegionC +c4X

Koefficienterna har skattats med regressionsanalys. I tabell 4:5, till vänster, anges erhållna koefficientvärden då vi använder BHUs regionindelning. Konstanten betyder här lokalkostnad per barn i region dvs i kommuner med mindre än 75000 invånare. Vi fick här ingen signifikant positiv koefficient för region B. Det var relativt få kommuner i Göteborgsområdet som ingick i undersökningen och Göteborg kommun deltog 1990.

Tabell 4.5 Regressionsanalys av regionala lokalkostnadsvariationer 1990

l Variabeldeñnitioner; Variabeln RegionA har getts värdet l för kommunerna Stor- i Stockholmsområdet och 0 i övriga kommuner. RegionB, RegionC och Reg50 har definierats på motsvarandesätt.

9Jfr t ex kapitel 5 Barnomsorg i Personal, Lokaler, Utbyggnad, Samhällsekonomi, - Kommunförbundet 1982. 10I analysen av lokalkostnaden per ytenhet erhölls en signifikant positiv koefficient för Göteborgsområdet för 1990, jfr tabell 4:9.

170 Bilaga 2

Inte heller koefficienten för region C är signifikant. Vi har därför prövat en förändrad indelning med större städer med mer än 50000 invånare som en separat grupp, betecknad Reg50, jfr tabell 4:5 till höger. Vi får här en signifikant positiv koefficient. Resultatet är konsistent med hypotesen att det finns regionala skillnader. Totalt sett förklarar dock de tvâ variablerna en relativt liten andel av skillnaderna i lokalkostnadsdata. Vi har därför också undersökt sambandet med ytterligare ett antal variabler:

Ett index för uppvärmningskostnader KEKs klimatfaktor - Lokalyta per bam enligt uppgift från speciell enkät -

Två täthetsindex Idtat5, Idtat10 mätt på högre lokalkost-

- som nader vid nybyggnad av daghem i befintlig, tät bebyggelse.

Vi ser i tabell 4:6 att lokalkostnaden, som väntat, samvarierar med lokalytan men koefficienten för uppvärmningsindexet är osäker. Det erhållna värdet innebär att lokalkostnaden per barn enligt modellen är ca 1200 kr högre i de nordligaste kommunerna än i sydligaste Sverige.

Tabell 4.6 Lokalkostnaden 1990

I tabell 4:7 har regionA ersatts av två varianter av ett täthetsindex. Detta ger klart bättre överensstämmelse med lokalkostnadsdata. De två alternativen ger ungefär samma förklaringsgrad. De erhållna koefñcienterna har använts för konstruktion av tvâ alternativa lokalkostnadsmodeller/ lokalkostnadsindex.

Tabell 4.7 Lokalkostnaden 1990

Lokalindex5 5 880 + 1 837Reg50 + 3 240uppv + 72Idtat5 Lokalindexl0 6 337 + l 935Reg50 + 2 863uppv + 81Idtat10

Modiñerade versioner av Idtat, inversen till invänardistans, det genomsnittliga avståndet mellan invånarna jfr kap 3. Idtat51000/Invdist-5 om 0, annars 0. Idtat10l000/Invdist-l0 om 0, annars0.

Bilaga 2 171

l tabell 4:8 jämförs de genomsnittliga kostnaderna per barn för olika kommungrupper med motsvarande "m0dellvärden" lokalkostnadsindex. - Avvikelsema mellan de faktiska lokalkostnaderna kommungrupps- genomsnitten och modellvärdena beror till viss del att genom- snittsytan bam avviker något från medeltalet 12 m2 barn. per som var per I lokalkostnadsmodellema ingår inte lokalytan. Att modellvärdena skiljer sig mellan kommungruppema återspeglar således enbart effekten av skillnader i strukturella förutsättningar, såsom de beskrivits med här använda variabler.

Tabell 4.8 Lokalkostnad per barn 1990 jämfört med två modeller/ lokalkostnadsindex Viktade medelvärden för olika kommungrupper

Lokal- Lokal- Lokalkostnad kostnads- kostnadsper barn index5 indexl0

Kommungrupp

Folkmängd

I enkäten till kommunerna ingick också en fråga om den totala ytan för kommunens barnomsorg. Erhållna uppgifter har använts för beräkning av kommunernas lokalkostnad per kvadratmeter som dock för en del kommuner blev orealistiskt höga eller låga. Då kommuner med genomsnittskostnader på över 1500 kr/mz eller under 500 kr/mz 130% ca av kvadratmeterhyran för bostäder i samma region uteslöts återstod 133 kommuner. Medelkostnaden i dessa kommuner 875 kr/mz. var Analysen av sambandet med variablerna för region och bebyggelsestruktur gav i detta fall en signifikant positiv koefficient för region B Göteborgsområdet, se tabell 4:9. I övrigt ger den lokalkostnadsmodell som erhålls med de skattade koefficientema ungefär samma bild av lokalkostnadsskillnaderna mellan olika kommungrupper som illustrerades i tabell 4:8.

172 Bilaga 2 Tabell 4.9 Lokalkostnad m2 1990 per

,

Lokalkostnadsdata 1991 Som tidigare nämnts saknas separat uppgift om lokalkostnaderna i JS9l; uppgift finns endast om totalkostnaden respektive personalkostnader. Mellanskillnaden, "lokaler och övrigt" innefattar utöver lokaler bl a kostnader för livsmedel. Kommunernas kostnader för "lokaler och övrigt", omräknat till en "kostnad per barn" har använts till att undersöka de tvâ lokalkostnadsmodeller som i tabell 4:7 betecknats lokalindex5 och lokalindexlO. Resultatet av regressionsanalysen redovisas i tabell 4:10. Vi ser här att båda dessa lokalindex är signifikanta. Lokalindex10 ger ett något högre T-värde och överensstämmer således bättre med 1991 års data.

Tabell 4.10 Kostnader för lokaler och övrigt 1991

Variabel Koefñcient T-värde Variabel Koefñcient T-värde Konstant 2 174 0,5 Konstant 1 246 0,2 Lokalindex5 1,4 3,1 Lokalindexl0 1,5 3,3 Lokalyta 238 1,2 Lokalyta 235 1,2

Lokalkostnaden ökade kraftigt 1990-1991 men ökningen var inte jämnt fördelad pâ de olika lokalkostnadskomponentema. Tabell 4:11 visar resultatet av en regressionsanalys där vi använt den "bästa" variabelkombinationen, dvs de variabler som ingår i lokalindex10. Vi ser här att koefñcienten för uppvärmningsindexet är osäker men de två övriga variablerna i lokalkostnadsindexet är signifikanta. En modellvariant med de skattade koefñcienterna betecknas här Lindex9l. Denna används i kapitel 5 där vi undersöker hur stor andel av kostnadsvariationema mellan kommunerna som kan förklaras av strukturella faktorer.

Tabell 4.11 Kostnader för lokaler och övrigt 1991

Lindex9l konstant + 3132Reg50 + 246luppv + 132Idtatl0

Bilaga 2 173

4.3 Andra förklaringsfaktorer

Flera forskningsprojekt där man jämfört daghem i samma kommun anger högre kostnader i "socialt tunga områden". Det behöver här inte bara vara en fråga om fler barn med särskilda behov utan barnomsorgen kan vara mer tidskrävande av andra skäl. Eventuellt samband mellan kostnaden per heltidsbarn, exklusive lokalkostnaden, och olika "socialindex" har undersökts. Som index har bl a använts andelen barn till ensamstående föräldrar, andelen barn med hemspråksstöd och det sammanvägda socialindex som erhölls i studien av kommunernas kostnader för Individ och Familjeomsorg jfr bilaga 3. Några signifikanta samband erhölls dock ej. För 1990 års kostnadsdata personalkostnad exkl kallortstillägg erhölls svagt positiv korrelation med socialindex, men för 1991 års data var en korrelationen i stället svagt negativ. Då man tidigare i olika empiriska studier diskuterat ett möjlig positivt samband med sociala faktorer har detta bl a härrört från intervjuundersökningar med personalen. Anledningen till att vi här inte finner något klart samband kan bero att sociala faktorer påverkar arbetsbelastningen men inte de normer som används vid personaltilldelningen till daghem. Då det gäller skillnaderna mellan kommunernas enhetskostnader för den institutionella barnomsorgen kan vi således här inte identifiera andra strukturella förklaringsfaktorer än de som gäller lokalkostnaden. Endast en mindre del av de kommunala variationema i enhetskostnad kan således hänföras till externa förhållanden. Detta till skillnad från variationema i servicevolym som enligt kapitel 3 till stor del kunde hänföras till externa faktorer.

5 De kommunala kostnadsvariationerna

Vi ska här avslutningsvis undersöka hur stor del av variationema i de totala barnomsorgskostnaderna som kan förklaras av strukturella skillnader mellan kommunerna. Med strukturella faktorer avses här sådana externa förhållanden som påverkar efterfrågan barnomsorg eller kostnaden per serviceenhet. I kapitel 3 uttrycktes omfattningen av kommunernas barnomsorg i "relativ servicevolym", dvs antalet "heltidsbam" inom barnomsorgen i förhållande till antalet barn i kommunen i motsvarande åldersgrupp. Kommunernas kostnader för barnomsorgen, liksom också ett index för åldersstrukturen, uttrycktes i kr/inv. Vi kan med dessa data direkt bestämma hur stor del av kostnadsvariationerna mellan kommunerna som beror på åldersstruktur och servicevolym. Tabell 5:1 till vänster visar sambandet mellan kostnadsvariabeln och åldersindexet. Vi ser här att skillnaderna i kommunernas åldersstruktur endast kan förklara en mycket liten andel av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Att andelen barn i "barnomsorgsålder" inte får större genomslag kan bero på att en del kommuner med relativt få förskolebarn har en hög inskrivningsgrad hög relativ servicevolym. Och att en del

174 Bilaga 2

kommuner med en stor andel förskolebarn har jämförelsevis låg relativ en servicevolym. Kommunernas servicevolym är produkten av åldersindex och den relativa servicevolymen. Vi ser i tabell 5:1 till höger att huvudelen av kostnadsvariationema mellan kommunerna, 78,6%, kan förklaras av skillnaderna i servicevolym.

Tabell 5.1 Kommunernas barnomsorgskostnad kr/inv. Samband med åldersindex resp servicevolym.

Variabel Koefñcient T-värde Variabel Koefficient T-värde

Konstant 1 276 2,4 Konstant 489 4,7 Aindex 0,58 4,6 AindexKVolym 2,7 32,1 R2 0,069 R2 0,786

Inte alla utan endast en del av variationerna i servicevolymen beror strukturella faktorer. Vi farm i kapitel 3 att kommunernas servicevolym approximativt kunde beskrivas i form av en modell, en funktion olika av omgivingsfaktorer. Modellen kunde uttryckas i kr/inv Modellkr vi om antog att enhetskostnaden var samma i alla kommuner. Vi kan därför bestämma hur stor andel av kostnadsvariationema mellan kommunerna som beror på de i servicevolymmodellen ingående strukturfaktorema genom att analysera sambandet mellan kommunernas kostnader och modellvärdena, se tabell 5:2 till vänster. Vi får här att 72,4% kostav nadsvariationema beror på dessa strukturfaktorer.

Tabell 5.2 Sambandet mellan kommunernas kostnad per invånare och strukturfaktorer

0,743

Också kommunernas enhetskostnad, kostnaden per serviceenhet, påverkas av strukturella faktorer, men enligt kapitel 4 endast till en mindre del. Vi fann inga strukturella skillnader i personalkostnaden. Några strukturella faktorer som påverkade lokalkostnaden sammanfattades i ett lokalkostnadsindex. Tabell 5:2 till höger visar resultatet analysen av av sambandet mellan kommunernas kostnader och servicevolymens såväl som enhetskostnadens strukturfaktorer. Vi här att dessa faktorer ser tillsammans svarar för 74,3% av kostnadsvariationema mellan kommunema.

Bilaga 2 175

Appendix l

Enhetskostnaden beräkningsmetod

- Jämförelser mellan kommuner försvåras av att man i den kommunala redovisningen i begränsad utsträckning kan särskilja kostnaderna för olika barnomsorgsformer. Detta beror bl a att en del resurser utnyttjas gemensamt för t ex daghem och fritidshem. För att fram kostnaderna för olika barnomsorgsformer kan man därför behöva göra ingående specialundersökningar. En sådan undersökning som omfattade 10 kommuner gjordes 1988 Eriksson och Löfgren, 1988. I "Jämförelsetal för socialtjänsten" och "Vad kostar verksamheten i din kommun" har på grund svårigheten att särskilja kostnaderna för man av olika barnomsorgsformer fört samman kostnaderna för daghem, fritidshem och deltidsförskola och beräknat en "bruttokostnad per heltidsplats" ett viktat medelvärde. Man har då använt följande som vägningstal:

Vi har vidareutvecklat denna metod genom att för barn på daghem också ta hänsyn till skillnader i barnens ålder och vistelsetid. Till skillnad från JS90 har uppgifterna antalet inskrivna bam hämtats från SCBs om statistikuppgift den 31 december och således från statsbidragsanper sökningarna. Detta ger möjlighet att särskilja barn i olika åldersgrupper. Uppgifter vistelsetid har erhållits från specialbearbetningar av SCBs om bamomsorgsenkäter. Barn under 3 är brukar mer tidskrävande än de något större föranses skolebarnen. I Socialstyrelsens tidigare anvisningar rekommenderades inemot den dubbla personaltätheten för de minsta barnen. Fortfarande har kommunerna särskild personaltilldelningsnorm för de minsta barnen. en I vidarebearbetning av ovan nämnd undersökning av bamomsorgskosten nadema i 10 kommuner erhölls ca 60% högre kostnad för barn under en 3 år Schwarz Nyman, 1991. Också i en empirisk studie av kostnaderna i 81 daghem i Stockholm visade sig kostnaderna för de mindre barnen vara högre Weinberg, 1992. Ersättningen till dagbarnvårdare bestäms av antalet barntimmar. Det innebär att kostnaden för barn i familjedaghem är proportionell mot vistelsetiden. I ovan nämnd studie av kostnaderna i 10 kommuner visade det sig att också kostnaden för barn på daghem vara nära proportionell mot barnens genomsnittliga vistelsetid Schwarz Nyman, 1991. Vi har i denna studie preciserat definitionen på heltid till att avse 40 tin1/vecka och beräknat barnens genomsnittliga vistelsetid i förhållande till denna heltidsnorm. Med enhetskostnad eller kostnad per heltidsbarn här kostnaden beräknad med följande vägningstal: avses

176 Bilaga 2

Daghem, 40 tim/vecka barn 0-2 år 1,5 barn 3-6 år 1,0 - Fritidshem 0,5 Deltidsförskola 0,25

Deltidsförskolan har här getts vikten 0,25 vilket motsvarar kostnadsrelationen mellan deltidsgrupp och daghem i nämnd kommunstudie ovan Eriksson Löfgren, 1988.

Datakällor

Från SCB har uppgifter erhållits för varje kommun om antalet inskrivna barn i olika omsorgsformer för åldersgruppema 0-2 år, 3-6 år, 7-9 år och 10-12 år. Dessa uppgifter bygger SCBs Statistiska meddelande SM och avser den 31 december 1990, 1991 och 1992. För studien 1990 av års kostnadsdata beräknas antalsuppgifter som ett medeltal antalet i av december 1990 och december 1991. Barnens vistelsetid hämtas från SCBs Bamomsorgsundersökning BOU vars uppgifter baseras på en enkät till föräldrarna. Uppgifter om barnens vistelsetid finns för januari månad respektive år. Vistelsetiden för 1990 beräknas som ett medelvärde för januari 1990 och januari 1991. Omräkning till antal heltidsplatser görs med användning vistelsetidav data i SCBs bamomsorgsenkät. Detta är urvalsundersökning en men dessa tidsdata är relativt stabila över åren. Genom att för år 1990 ta medelvärdet av data för januari 1990 och januari 1991 vinns således något större precision. Från enkäten publicerade data avser av föräldrarna önskad vistelsetid och innefattar således även barn som ännu inte fått plats. Men uppgift om vilka barn som i januari faktiskt hade plats daghem finns bland enkätdata liksom också deras vistelsetid under januari månad. Uppgifterna finns i form tidsintervall. År 1990 tiden i tim/dag av angavs men från och med 1991 i tim/vecka och då med indelning i tre tidsintervall: 1-19 tim, 20-34 tim och 35 tim. För dessa tidsgrupper har medelvärdet antagits vara 10 tim, 27,5 tim 43 tim. Genomsnittlig resp vistelsetid uttryckt som andel av 40 tim har beräknats för de bam som hade daghemsplats för varje kommun, år och åldersgrupp. För få att antalet "heltidsbam" under 7 år har antalet inskrivna bam enligt SCBs SM multiplicerats med den för åldersgruppen beräknade genomsnittliga vistelsetiden. Utifrån våra beräkningar antal "heltidsbarn" beräknas sedan av kostnaden per heltidsbam. Uppgift om bruttokostnaden hämtas från tabell 3 i Jämförelsetal för socialtjänsten 1990 JS90. Denna uppgift barn avser i kommunal barnomsorg, dvs exkl kostnader för icke-kommunal barnomsorg. Administrationskostnaden ingår ej.

Bilaga 2 177

Jämförelse mellan kostnad per heltidsplats och kostnad per heltidsbarn

l det följande görs en jämförelse mellan kostnad per heltidsplats JS90 och kostnad per heltidsbam vår definition för barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Med nedanstående tabell, där vi rangordnar kommungrupperna efter deras kostnad för barnomsorgen, vill vi illustrera hur kommunens relativa kostnad förändras beroende på vilket beräkningssätt som används. I tabellen nedan visar vi dels viktade medelvärden beräknade utifrån JS90, dels viktade medelvärden enligt vår definition av heltidsbarn. Medelvärdena per kommungrupp är viktade med hänsyn till antalet platser i kommunerna. l JS9O presenteras oviktade medelvärden vilket skulle ge ytterligare en annan rangordning om vi tog med även detta fall. Avsikten med rangordningen är endast att illustrera hur olika beräkningssätt påverkar kommungruppernas relativa kostnader. Av den anledningen har vi valt att begränsa oss till två olika beräkningsmetoder. I tabellen nedan anges kommungrupperna i ordningsföljd från dyraste till billigaste grupp.

Kommungrupp Kostnad per Kommungrupp Kostnad per

Vid en jämförelse mellan de två tabellerna ser vi att storstäderna avser

här endast Stockholm och Malmö har högst kostnad och bruksorterna lägst kostnad, med båda beräkningsmetodema. Förortemas relativa kostnad förändras dock avsevärt när hänsyn tas till barnens åldersfördelning och vistelsetider. Från att ha varit näst dyrast blir förorterna i stället näst billigast. Glesbygds- och norrnalkommuner får däremot relativt sett något högre kostnad för sin barnomsorg när hänsyn tas till barnens ålder och vistelsetider. Dessa förändringar i relativa kostnader förklaras av systematiska skillnader mellan kommungrupperna vad gäller barnens åldersfördelning och vistelsetider.

178 Bilaga 2

Referenser

Barnomsorgsundersökningen 1990, förskolebarn 3 månader 6 år, - Statistiska meddelanden S11 SM 9001, Statistiska centralbyrån, 4 oktober 1990, SCB-Tryck Örebro. Bamomsorgsundersökningen 1991, förskolebarn 3 månader 6 år, - Statistiska meddelanden S11 SM 9101, Statistiska centralbyrån, 15 oktober 1991, SCB-Tryck Örebro. Eriksson och Löfgren, C. Bamomsorgens ekonomi i 10 kommuner - Wzrför så olika , Umeå kommun, 1988. Järrgförelsetal för socialtjänsten 1990 kommunala jämförelsetal 1991 23, - Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån, Tryckeri Malmö, Malmö 1991. Schwarz, B. och Nyman, K. Marginalqfekter och Tröskelejfekter bamfamiljema och bamomsorgen, Rapport till ESO, Ds 1991:66, Finansdepartementet, 1991. lád kostar verksamheten i din kommun Bokslut 1990, Statistiska centralbyrån och Svenska kommunförbundet, Stockholm 1991. Weinberg, Kostnads- och prestationsjänförelser mellan kommunala daghem, IKE, Stockholms universitet, 1992.

Bilaga 2 179

Appendix

Vilka ytterligare faktorer av betydelse för servicevolymen kan identifieras

Resultaten av regressionanalysema i avsnitt 3.3 visar att variationerna i kommunernas servicevolym till stor del kan förklaras av smâbamsföräldramas förvärvsfrekvens. De två variablema "A1" och "A25" andel vårdnadshavare som förvärvsarbetar eller studerar mer än 1 timme respektive mer än 25 timmar per vecka kan ensamma förklara 57% av variationerna. Vi får ungefär samma resultat om "Al" ersätts med "Andel", andel barn med föräldrar som båda förvärvsarbetade under intervjuveckan, se tabell Vi ska här undersöka ytterligare några variabler som kan bidra till att förklara variationema i servicevolym.

Tabell 1 Regressionsanalys KVolym, 1991

Ytterligare variabler Vistelsetidema och därmed servicevolymen påverkas av arbetsresomas längd. SCB har statistikuppgifter om antal som förvärvsarbetar i annan kommun än i hemortskommunen. Vi har här undersökt variabeln "Utpend". Den anger för varje kommun andelen som förvärvsarbetar i annan kommun. De i kapitel 3 undersökta förvärvsfrekvensvariablema har erhållits från SCBs bamomsorgsenkäter och avser således föräldrar till bam under 7 år. Motsvarande uppgifter för skolbarnens föräldrar finns ej. Däremot finns i den årliga sysselsättningsstatistiken, ÅRSYS, uppgifter kommunal nivå om förvärvsintensitet. Dessa uppgifter avser andel i åldersgruppen 20-64 år som förvärvsarbetar minst en timme per vecka. Specificering på olika förvärvsarbetstider finns ej. Vi har använt uppgifterna om förvärvsintensitet för kvinnor och här betecknat denna variabel "Kvinnarb". Den avser andelen kvinnor i åldern 20-64 år som förvärsarbetar minst l tim/v i förhållande till totalt antal kvinnor i samma ålder. Som förklaring till efterfrågan på fritidshem och familjedaghem för skolbarn kan denna förvärvsintensitetsvariabel tänkas komplettera de förvärvsfrekvensvariabler som avser förskolebarnens föräldrar. Härutöver kan den allmänna förvärvsintensiteten för kvinnor också vara ett mått på i vilken utsträckning förvärvsarbetande föräldrar kan hjälp av släktingar eller grannar. Variabeln "Kvinnfkv" är en variant av måttet på den kvinnliga förvärvsintensiteten. Den har beräknats som antalet kvinnor i åldern

180 Bilaga 2

20-64 år, som förvärvsarbetar minst en tim/v, i förhållande till folkmängden. Hög andel förvärvsarbetande kvinnor i kommunen kan beskriva en låg grad av informell ekonomi, dvs färre möjligheter för småbarns- och skolbamsföräldrar att få hjälp av sin omgivning. Detta förhållande medför längre vistelsetider för barnen och högre servicevolym för kommunens barnomsorg. När förvärvsfrekvensvariablema från tabell 1 kompletteras med den allmänna kvinnliga förvärsintensiteten i kommunen ökar förklaringsvärdet, se tabell 2. Dock ger kombinationen med variabeln "Kvinnfkv" ett jämförelsevis högre förklaringsvärde. Av den anledningen används fortsättningsvis "Kvinnfkv " . Iäbell 2 Regressionsanalys KVolym, 1991

I tabell 3 analyseras vilken effekt utpendlingen har på servicevolymen. Denna variabel ger en signifikant koefficient. När även andelen ensamstående föräldrar, "Ensarnf", tas med ökar förklaringsvärdet ytterligare.

Tabell 3 Regressionsanalys KVolym, 1991

0,628

Tabell till vänster, visar resultatet av en analys med samtliga ovan använda variabler. Vi får här ett RZ-värde 0,693. Till höger har variabeln "A1Skatt9lj" tillfogats jfr 3.3, tabell 3:14. Vi här avsn ser att koefñcientema och T-värdena för samtliga tre nya variabler "Andel", "Kvinnfkv" och "Utpend" kraftigt reduceras. Pendlingsvariabeln får en svagt negativ koefficient. Vi tolkar detta som att variabeln "A1 Skatt9 1 " j fungerar som en sammanfattande beskrivning av de effekter dessa som tre variabler mäter. "AlSkatt91j" kan således ses som ett sammanfattande mått för bl a pendling och för möjligheter att få hjälp av omgivningen.

Bilaga 2 181 Tabell 4 Regressionsanalys KVolym, 1991

Bilaga 3 183

Kommunala kostnadsvariationer -

En studie av området Individ- och

familjeomsorg

Brita Schwarz och Annika Puide

l Inledning

Det finns stora kostnadsskillnader mellan olika kommuner även inom sådana områden där lagstiftning mm bestämmer den allmänna ramen och inriktningen av verksamheten. Vad beror dessa skillnader på Detta är en fråga som man intresserat sig för i flera olika sammanhang. Ur ett statsvetenskapligt perspektiv är det av betydelse hur stort utrymmet är för skilda politiska viljeinriktningar på kommunal nivå. l ett ekonomiskt effektivitetsperspektiv har frågan bl a gällt om man genom kommunala kostnadsjämförelser kan finna "goda exempel" och härigenom effektivisera verksamheten. Vidare har skillnaderna mellan kommunernas kostnader och behov av resurser varit en återkommande fråga i samband med olika översyner av de statliga bidragssystemen till kommunerna. Föreliggande studie har aktualiserats av det nya system för statsbidrag till kommunerna som föreslogs av den Kommunalekonomiska kommittén KEK, SOU 1991:98 I detta system ingår ett "strukturkostnadsindex" . som skall vara ett mått på skillnaderna i kommunernas behov av resurser. En av komponenterna i detta index är ett "socialindex". Tre huvudområden ingår i kommunernas socialtjänst; individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och barnomsorg. Eftersom de åldersberoende verksamheterna beaktas på annat sätt i statsbidragssystemet är ett särskilt socialindex närmast motiverat av de kommunala kostnadsskillnadema inom omrâdet individ- och familjeomsorg jfr Schwarz, 1992. Hit räknas bl a socialbidrag och missbrukarvård. Ett syfte med denna studie är att utveckla en modell som beskriver och förklarar de kommunala kostnadsskillnadema inom individ- och familjeomsorg. Vi undersöker därför i vad mån skillnaderna kan förklaras av olika sociala indikatorer. En utgångspunkt har varit att i första hand söka indikatorer som tidigare forskning relaterat till detta område.

1 Annika Puides medverkan avser främst litteraturgenomgängen och valet av undersökningsvariabler i den ursprungliga projektplanen samt framtagning av variabeldata. Brita Schwarz svarar för genomförandet av analysernaoch de successiva variabelmodifikationerna.

184 Bilaga 3

I publikationen "Jämförelsetal för socialtjänsten 1990 JS90 redovisas bl a kommunala uppgifter om socialbidrag och rnissbrukarvård. Där anges också exempel på befolkningsvariabler som anses vara av betydelse för socialbidragsnivån. Som indikator på behovet av missbrukarvård ges en uppgift om antalet döda i alkohol- och narkotikarelaterade sjukdomar. I avsnitt 2 redovisas bakgrunden till att man där valt dessa indikatorer. Sambandet mellan kommunernas kostnader för området individ- och familjeomsorg och ett antal olika indikatorer har undersökts med regressionsanalys. Studien omfattar räkenskapsåren 1990 och 1991. Kostnaderna för socialbidrag har också undersökts separat. Eftersom kostnadsdata för socialbidragen också hunnit bli tillgängliga för 1992 har här också detta år tagits med, dock att vi för detta år inte haft tillgång till aktuella värden för undersökningsvariablerna. I avsnitt 3 redovisas definitioner och datakällor för de variabler som inledningsvis ingick i studien. Vissa modifieringar och kompletteringar gjordes efter hand. I avsnitt 4 undersöks sarnvariationen mellan kostnaderna och olika indikatorer. Som resultat erhålls en "socialmodell", en kostnadsmodell som beskriver kommunernas IoF-kostnader kr/inv som funktion av en uppsättning indikatorer. För några olika modellversioner jämförs avslutningsvis modellvärdena med kostnadsdata för olika kommungrupper.

2 Indikatorerna i 1990 års jämförelsetal

Inför planeringen av 1990 och 1991 års "Jämförelsetal för Socialtjänsten" JS90 och JS91 gjordes en genomgång av studier och statistiska sammanställningar som redovisat faktorer som kan antas påverka behoven av insatser inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Syftet var att identifiera sådana faktorer som kunde förklara variationer i behov och därmed kostnader för insatser. Ett krav på dessa faktorer var att det skulle finnas samband som hade viss varaktighet över tiden. De faktorer som valdes utgjordes bl a av befolkningskarakteristika och har publicerats i JS9O och JS91 i de tabeller som redovisar kommunernas kostnader och insatser inom motsvarande områden.

Befolkningskarakteristika Närmast till hands låg givetvis enkla befolkningsuppgifter. Befolkningens ålderssammansättning har direkt samband med behov av sociala tjänster. En åldrande befolkning har behov av äldreomsorg, förekomsten av många förskolebarn ställer krav på barnomsorg och en stor andel tonåringar medför krav på insatser som riktar sig just till den gruppen. Statistik och social forskning visar emellertid att vissa befolkningskategorier, som kan beskrivas mer specifikt än enbart genom åldern, är

2 Kommunala jämförelsetal 1991:3. SvenskaKommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån.

Bilaga 3 185

överrepresenterade bland dem har behov av insatser från socialsom tjänsten. Så är utländska medborgare överrepresenterade bland t ex socialbidragstagama. Den senast redovisade statistiken visar att 26% av medborgare 18 år och äldre uppburit sociallandets vuxna utlänska bidrag mot 5% hela den vuxna befolkningen och 4% av de svenska av medborgarna. Ensamstående kvinnor med minderåriga barn är vuxna också överrepresenterade bland bidragstagarna. En tredjedel av alla ensamstående kvinnor med barn får socialbidrag under ett år. Motsvarande andel bland gifta/sarnboende med barn är bara 4%. Även ensamstående man i åldrarna 18-39 år är överrepresenterade bland bidragstagarna. Bland ensamstående män utan barn får 14% socialbidrag under ett år. Man kan visa att dessa samband är varaktiga över tiden och inte heller specifika för en viss typ av kommuner. För dessa tre befolkningskategorier har deras andel av kommunens folkmängd beräknats och dessa andelstal som indikatorer i JS90 och JS91. anges

Andra faktorer

Alkohol- och narkotikarelaterade dödsorsaker är indikatorer missbruk alkohol och narkotika i befolkningen. Sambandet med socialtjänstens av däremot inte så entydigt. Ä sidan insatser för vuxna missbrukare är ena kan anta att socialtjänstens insatser skulle kunna bidra till att sänka man antalet döda i dessa sjukdomar. Å andra sidan kan socialtjänstens man se insatser effekt missbruket i kommunen, vilket också visar sig som en av i antalet döda i just dessa sjukdomar. Antal döda i alkohol och narkotikarelaterade sjukdomar, uttryckt som antal per 100000 invånare, redovisas jämförande indikator i JS90 och JS91 i den tabell som beskriver som kommunernas insatser för missbrukare. Förhållanden på arbetsmarknaden, framför allt arbetslöshet, är faktor som har samband med behov en socialbidrag. Sambandet har undersökts av ett flertal forskare, t ex av Korpi 1971, Tengwald 1976, Gustafsson 1986, Bergmark 1991, Halleröd 1991. I flera studier av utvecklingen över tiden har man visat att andelen socialbidragstagare är högre under perioder med hög arbetslöshet, dvs under lågkonjunkturen Gustafsson 1986 har med tidsseriedata visat att andelen i befolkningen under ett år någon gång uppbär socialbidrag som samvarierar med andelen arbetslösa dels innevarande och dels föregående samvariation med arbetslöshetstalen vid kommuår, men han farm ingen nala jämförelser. I samband med undersökningen av socialbidragsutvecklingen under början och mitten av 1980-talet konstaterade man att andelen socialbidragstagare lägre i län med hög arbetslöshet3. var Dessa resultat kan tyckas något motstridiga men hänger samman med att socialbidragsbehovet ofta beror på flera faktorer och att sambandet med arbetslöshetstalen är indirekt. En lågkonjunktur kan t ex öka risken för att en person som råkar ut för ekonomiska problem inte kan lösa dem övertidsarbete eller, vid fallande Villapriser, genom nybelåning av genom

3 Jfr Ds s 1987:2, sid 189.

186 Bilaga 3

villan Schwarz, 1986. Man kan således få ökning socialbidragsen av behovet under lågkonjunkturer bland personer som inte är arbetslösa. Och bland de arbetslösa är det i första hand de som är oförsäkrade eller endast uppbär KAS kontant arbetsmarknadsstöd som kan komma att behöva söka socialbidrag. Och de som är försäkrade så långvarit men arbetslösa att de blir utförsäkrade. Genom att det i del kommuner en som normalt har låg arbetslöshet finns en större andel oförsåkrade yngre, personer kan man vid kommunala jämförelser vänta sig negativ en korrelation mellan andelen socialbidragstagare och arbetslöshetstalen. l JS91 har andelen arbetslösa tagits med i samband med redovisningen av andelen socialbidragstagare därför att man kan vänta sig ett positivt samband då man undersöker utvecklingen över tiden eller jämför om man t ex näraliggande kommuner med ungefär andel försäkrade/samma oförsäkrade. Sambandet mellan flyttningar och förekomst av sociala problem har studerats på såväl strukturell som individuell nivå. Rörligheten till och från bostadsområden kännetecknas sociala problem har visat sig som av vara högre än i andra bostadsområden. Rörligheten tycks också vara betydligt högre bland socialbidragstagare än i övriga befolkningen Salonen 1988, Mosesson Ohlsson, 1985-1987 Salonen påg. samt projekt. I en studie vid SCB har vidare funnit förhöjda risker få man att sitt bam omhändertaget under barnets första levnadsår för kvinnor sex med hög flyttningsintensitet Demografiska funktionen 1991:2. Detta är bakgrunden till att också andel flyttande 18-39 âr personer anges som en social indikator i JS90 och JS91.

3 Variabler och kostnadsdata

Undersökningsvariabler

Vid planeringen av föreliggande studie gjordes valet undersökningsav variabler mot bakgrund i JS90 publicerade indikatorer och data av om kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg. Vi valde således följande fyra indikatorer från redovisningen kommunernas socialav bidragskostnader i tabell 10 i JS90:

Flyttande personer z åldern 18-39 år. Här antalet flyttningar - avses över församlingsgränsema 100 invånare 18-39 år. Uppgiften i per JS90 kommer från SCBs befolkningsstatistik avseende 1990. Utländska medborgare. Från SCBs befolkningsstatistik avseende - 1990. Ensamstående kvinnor med barn 0-15 âr. Uppgiften i JS90 från folk- och bostadsräkningen 1985. Ensamstående män 18-39 år. Uppgiften i JS90 från folk- och bostadsräkningen 1985.

Uppgifterna uttrycks i % av folkmängden i kommunen.

Bilaga 3 187

Utöver dessa variabler planerades studien omfatta ytterligare ett antal variabler, i första hand följande:

Antalet barn 15 år till ensamstående förälder KEKs indikator. - Antalet döda i alkohol- och narkotikarelaterade sjukdomar per - 100000 inv 18-w år. Medeltal för den senaste S-årsperioden eftersom det rör sig om mycket låga tal i små kommuner. Komplettering med motsvarande data om självmordsfrekvens. - Förändringen i andelen arbetslösa jämfört med föregående år. -

Anledningen till valet av förändringen i arbetslöshetstalen som undersökningsvariabel var att arbetslöshetstalen i sig var mindre intressanta eftersom de kunde förväntas vara negativt korrelerade med kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg. Däremot skulle det kunna finnas en positiv samvariation mellan kommunernas kostnader för socialbidrag 1990 och förändringen i arbetslöshetstalen 1989-1990.

Kostnadsdata Eftersom en närmare undersökning av kommunernas räkenskapsdata för individ- och familjeomsorg ingick i JS-projektet beställdes kostnadsdata från JS-enkätema. Där redovisas också finansieringens fördelning stat och kommun och övrigt. Det visade sig dock senare att vissa kostnadsposter som avsåg andra ändamål än kommunernas egen socialtjänst 1991 användes därför andra kostnadsdata jfr inte var bortrensade. För avsn 4.3.

4 Kostnadernas samvariation med olika indikatorer

4.1 Socialbidragskostnaderna

Låt oss först se på hur 1990 års socialbidragskostnader samvarierar med de fyra befolkningsindikatorerna iJS90. För variablerna "ensamstående män 18-39 år" EM och "ensamstående kvinnor med barn" EKV har data från 1990 års folk- och bostadsräkning använts. Kommunernas kostnader för socialbidrag var år 1990 i medeltal 425kr/inv. Eftersom uppgiften om socialbidragskostnaden erhållits från J S90 ingår endast 187 kommuner. Tabell 1 visar de skattade koefficientema och determinationskoefficien- R2. Tre indikatorerna år signifikanta, den fjärde, andelen ten av men flyttande personer 18-39 år, är osäker. Det är i första hand då andelen flyttande är ovanligt högt som man kan förvänta sig att denna variabel kan vara en lämplig indikator på sociala problemområden. Om man i stället definierar ett "flyttindex" så att det är noll om andelen är under 2% och för övriga kommuner är lika med andelen 2% blir flyttvaria- beln signifikant, jfr tabell högra delen.

188 Bilaga 3 Tabell 1 Socialbidragskostnader 1990 Kr/inv

Medelfel 146

Tabell 2 och 3 visar på motsvarande sätt analysen kommunernas av kostnader för socialbidrag 1991 och 1992. Vi ser här att T-värdena och R2 värdena tenderar att Öka, dvs modellen förklarar i något ökande grad skillnaderna i kommunernas socialbidragskostnader. Uppgift om socialbidragskostnaden 1991 kommer från JS91 och data från samtliga 284 kommuner har använts. RZ-värdena blir klart högre än för 1990 års data. Socialbidragsdata kommer i båda fallen från jämförelsetalsundersökningen. Det finns således ingen anledning att tro att förändringen beror på skillnad i kvalitén pâ kostnadsdata. Högra delen av tabell 2 och 3 visar resultatet av regressionsanalysen med den modifierade flyttningsvariabeln. Liksom för 1990 års data ger den nya flyttningsvariabeln högre överensstämmelse.

Iäbell 2 Socialbidragskostnader 1991 Kr/inv, 284 kommuner

Medelfel 142 Tabell 3 Socialbidragskostnader 1992 Kr/inv, 284 kommuner

Bilaga 3 189

4.2 Bruttokostnad individ- och familjeomsorg 1990

Tabell 4 visar resultatet av analysen av sambandet mellan kommunernas kostnader för hela området Individ och familjeomsorg, IoF, och de fyra socialbidragsindikatorema. Vi ser här att dessa kostnader har ett starkare samband med de fyra indikatorema än socialbidragen. Även här det ger nya llyttindexet ett bättre resultat. Samtliga kommuner ingår. Kostnadsdata utgörs av den bruttokostnad som erhölls från SCB och som använts i JS90-enkäten.

Tabell 4 Bruttokostnad IoF år 1990 Kr/inv

I tabell 5 har olika indikatorer sociala problem/behov av missbrukarvård tillfogats. Den i JS90 använda sammansatta indikatorn ger här en negativ koefflcient. Denna indikator alknark är definierad som summan av antalet döda i alkohol- och narkotikarelaterade sjukdomar per 100000 invånare. Att koefñcienten blir negativ beror på alkoholindikatom. Av de tre undersökta indikatorema ger tvâ en positiv, men instabil, koefflcient, jfr tabell 5 till höger.

Tabell 5 Bruttokostnad IoF år 1990 Kr/inv

Som kostnadsmått har för år 1990 endast de av SCB erhållna bruttokostnaderna använts. l dessa ingår emellertid olika typer av intemdebiteringar och interkommunala ersättningar liksom också de flyktingbidrag som finansieras av staten. Den uppgift som skulle behövas för kommunajämförelser är kostnaderna för de egna kommuninvånamas behov. I KEKs socialindex ingick andelen förtidspensionärer. Också samvariationen mellan IoF- kostnaderna och andelen förtidspensionärer har därför undersökts. För såväl 1990 som 1991 års data erhölls en negativ korrelation.

190 Bilaga 3

4.3 Totalkostnad 1991 års data

För år 1991 genomfördes analysen först med de av SCB erhållna räkenskapsdata som granskats i samband med JS91-projektet. Dessa gav likartade resultat som de som erhölls med 1990 års data. De översedda kostnadsdata som sedan erhållits från strukturkostnadsutredningen ger en klart högre grad av samvariation med de olika indikatorema. Detta är naturligtvis vad man bör få med mer relevanta kostnadsdata. Redan de fyra socialbidragsindikatorema för år 1991 R2 värde på 0,7 med ger ett de korrigerade totalkostnadsdata, jfr tabell 6 till vänster. Uppgifterna om andel flyttande 18-39 år respektive andel utländska medborgare kommer från SCBs befolkningsstatistik avseende 1991. I JS91 anges också andelen arbetslösa. Vi får här en negativ koefflcient vilket är i överenstämmelse med vad vi hade förväntat jfr tabell 6 till höger. För utvecklingen över tiden samvarierar socialbidragen med arbetslöshetstalen, men vid jämförelse mellan kommuner på tvärsnittsdata blir korrelationen negativ. Detta beror bl a på skillnader i andelen arbetslösa utan arbetslöshetsförsäkring. Korrelationen mellan andelen arbetslösa och socialbidragskostnaden var -0,025 och mellan andelen arbetslösa och IoF-kostnaden -0,11. Också korrelationen mellan andelen förtidspensionärer och IoF-kostnaden var -0,1l år 1991.

Ihbell 6 Kostnad Individ- och familjeolnsorg år 1991 Kr/inv

Avsikten var att undersöka om det fanns en positiv korrelation mellan kostnaderna för individ- och familjeomsorg och förändringen i arbetslöshetstalen. Denna del av studien har kunnat genomföras på grund av att de från AMS beställda data inte erhölls i form av procenttal och genom att AMS ansåg att deflnitionsprincipema förändrats så att 1989 års kommunala arbetslöshetstal var jämförbara med 1990 års värden. För de tre missbrukarindikatorerna gäller att endast narkotikavariabeln här ger en positiv koefflcient. Denna variabel är dock av flera skäl problematisk. Låga tal gör att de slumpmässiga variationerna får stort genomslag. För år 1991 ersattes därför det femåriga medeltalet med ett 6-ârigt, dvs medelvärdet för åren 1985-1990. Detta gav ett högre koefflcientvärde och ett högre T-värde, jfr högra delen tabell Fortfarande av gäller dock att det dels är risk för relativt stora slumpmässiga variationer och dels kan finnas systematiska skillnader genom att principerna för dödsfallsklassiflceringen kan variera mellan olika geografiska områden.

Bilaga 3 191

Vidare kan variabeln vara mindre lämplig i ett statsbidragssystem eftersom kommunerna bör stimuleras till insatser som minskar missbruket och dess effekter.

Tabell 7 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv

Eftersom narkotikamissbruket är mest utbrett i större tättbebyggda områden skulle en möjlighet kunna vara att komplettera eller ersätta narkotikavariabeln med något index som mäter befolkningstäthet och storleken av speciellt tättbebyggda områden. Ett antal olika sådana täthetsmâtt har utvecklats och prövats, se appendix Tabell 8 visar resultatet då narkotikavariabeln kompletterats med två olika täthetsmått. Korrelationen mellan dessa mått och narkotikavariabeln är relativt hög O,4l resp 0,43. Variabeln ldtat motsvarar det gleshetsmått mäter det genomsnittliga avståndet, invånardistans, mellan som kommunens invånare ldtat100/lnvdist. Täthetsmâttet AT250OY är en produkt av tre tenner; andelen invånare som bor i tätorter med mer än 2500 invånare, tätheten Bef/Yta i dessa tätorter och tätortens utsträckning mätt som roten ur ytan jfr appx 1.

Tabell 8 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv

Socialmodelll: Kostnad -82 + 46EM + 503EKV + 172Flytt2 + 72Utlejnord + 35Finsk + 33Nark8590 + 28AI2500Y

Här har också variabeln utländska medborgare delats upp i nordiska

och utomnordiska medborgare. Andelen nordiska icke-finska medborgare

192 Bilaga 3

låg och ingen signifikant koefficient4. Det resultat visas i var gav som högra delen av tabell 8 betecknas här socialmodell Indikatorema samvarierar sinsemellan. Om man slopar en av dem fångas därför en del av variationen i den av de övriga. Tabell 9 ger två exempel på detta. I alternativet till vänster har narkotikavariabeln slopats. RZ-värdet minskar relativt obetydligt. Koefficienterna och T-värdena för andra variabler, främst täthetsindexet AT250OY, Ökar i stället. Detta resultat betecknas här socialmodell 2. Eftersom T-värdet för ensamstående män sjunkit då narkotika- och täthetsvariablerna introducerades har också ett alternativ utan denna variabel undersökts, socialmodell 3 till höger i tabell 9. Konstanten i modellerna har justerats så att resultatet blir medelvärdesriktigt.

Tabell 9 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv

Socialmodellz: Kostnad -94 + 51EM + 514EKV + l64Flytt2 + 74Utlejnord + 34Finsk + 31AT2500Y Socialmodell3: Kostnad 4 + 566EKV + 181F1ytt2 + 72Utlejnord + 38Finsk + 32AI2500Y

Tabell 10 visar loF-kostnaderna för olika kommungrupper år 1991. Kostnaderna har beräknats som viktade medelvärden. Till höger visas motsvarande medelvärden för de tre modellversionerna. Vi ser här att samtliga modellversioner ger god överensstämmelse med kostnadsdata. För de enskilda kommunerna kan större avvikelser förekomma, medelavvikelsen är ca 260 kr/inv. De undersökta variablema kan närmast klassificeras som indirekta orsaksfaktorer. Modellerna ger en beskrivning och partiell förklaring av kommunernas IoF-kostnader. Skillnader mellan kommunernas kostnader och modellvärdena kan bero på skillnader i effektivitet och ambitionsnivå men de kan också bero på faktorer som här inte kunnat identifieras inom ramen för föreliggande studie.

4 Vid uppdelningen efter medborgarskap visade det sig att 25% av invånarna i Haparanda var finska medborgare. I de fortsatta analysernahar dessaklassats som svenskamedborgare, vilket gett bättre överensstämmelse mellan modellvärdena och de faktiska loF-kostnaderna.

Bilaga 3 193

Tabell 10 Kostnader kr/inv för individ- och familjeomsorg år 1991 och motsvarande värden för tre kostnadsmodeller Medelvärden för olika kommungrupper viktade efter antalet invånare. Samtliga kommuner exkl. 6

l Ett antal kommuner utelämnades vid regressionsanalysenpå grund av att räkenskapsdataföreföll innehålla kostnadsposter som ingår i IoF-omrádet. Detta gällde följande kommuner: Kungsbacka, Falkenberg, Halmstad, Varberg, Bjurholm och Gotland.

Exklusive specialdestinerade bidrag De kostnadsdata som använts i de i tabell 6-9 redovisade analyserna innefattar också de specialdestinerade bidragen. En del av dessa avser verksamhet som staten kommer att ta över huvudmannaskapet för. Om övriga specialdestinerade bidrag fortsättningsvis utgår enligt oförändrade principer så är det kommunernas kostnader exklusive de specialdestinerade bidragen som man i det nya statsbidragssystemet behöver kunna beskriva. Kommunala kostnadsdata exklusive de specialdestinerade bidragen har erhållits från Strukturkostnadsutredningens sekretariat. Med dessa data har den tidigare erhållna "socialmodellen" modell3 undersöktss. Anpassningsgraden blev något lägre. Efter viktning och introduktion nu dummy-variabel erhölls ett Rz-värde på 0,75. Tabell 11 visar av en erhållna koefñcientvärden och genomsnitt av modellvärdena för olika kommungrupper.

5 Utöver tidigare 6 kommuner uteslöts vid denna regressionsanalysockså Malmö grund av osäkerhet om de specialdestineradebidragen.

7 13-0415

194 Bilaga 3 Tabell ll Kostnader för individ- och familjeomsorg 1991 med reduktion för de specialdestinerade bidragen samt modellvärden Medelvärden för olika kommungrupper viktade efter antalet invånare Kommungrupp loF-kostnad Modell

Modell -so + 574Ekv + 70Utlejn0rd + 27Finsk + 94Flytt2 + 22,9AT2500Y 429dummy -

1 Dummyvariabeln avser Danderyd och Lidingö.

Bilaga 3 195

Referenser

Bakgrundsmaterial från Demografiska funktionen. Livsförloppsanalys 1991:2, SCB. Bergmark Å: Socialbidrag och försörjning. En studie av bidragstagare bland ensamstående utan bam. Rapport i socialt arbete nr 55-1991. Stockholms Universitet, Socialhögskolan. Ds Fi 1986:16. Socialbidrag. Rapporter till ESO, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Björn Gustafsson: Bidragsmottagama: antal och inkomster. Brita Schwarz: Socialbidragstagama i bidragssystemet. Ds S 1987:2: Om socialbidrag analyser av utvecklingen under - 1980-talet. Halleröd B: Den svenska fattigdomen. En studie av fattigdom och socialbidragstagande. Arkiv avhandlingsserie 1991. Jämförelsetal för Socialtjänsten 1990 och 1991 Kommunala jämförelsetal . 1991:3 och 1992:3. Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen, Statistiska Centralbyrån. Korpi W: Fattigdom i välfärden. Om människor med socialhjälp. Tidens förlag, Stockholm 1971. Mosesson M, Ohlsson Delrapport 2-4 i projektet "Solidaritet i vardagslivet", 1985-87. Salonen T: Malmö i kulmen av fattigdomscykeln. Meddelande från Socialhögskolan, 1988:4. Lunds Universitet, Socialhögskolan. Schwarz, B., Kommunala kostnadsjämförelser och regressionsanalys, EFI Research Paper Nr 6466, Februari 1992. SOU 1991:98: Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Tengvald K: Samhällets krav och de fattigas resurser. Akademisk avhandling. Sociologiska institutionen vid Uppsala universitet, 1976.

196 Bilaga 3

Appendix 1

Konstruktion av täthetsmått

Vanliga mått på ett områdes täthet eller gleshet är kvoten mellan områdets folkmängd och yta respektive kvoten mellan ytan och folkmängden. Då man vid kommunala kostnadsjärnförelser jämför kostnaden per invånare behöver man multiplicera ett sådant mått med andelen invånare som bor i det tättbebyggda eller glest bebyggda omrâdet eftersom kostnaden som hänför sig till området skall fördelas på samtliga invånare. Den Kommunalekonomiska Kommittén använde som gleshetsmått andelen invånare som bor utanför tätorter med minst 500 invånare multiplicerat med kvoten mellan kommunens yta och invånarantal. Man kan på motsvarande sätt konstruera täthetsmått som produkten av andelen invånare som bor i tätorter med visst minirniantal invånare och tätorternas täthet, mått i t ex antalet invånare i tätortema genom tätorternas yta. SCB publicerar data om tätorternas invånarantal och yta. En avgränsning av alla tätorter utfördes 1990 med en datorstödd avgränsningsmetod. En revidering för 248 tätorter publicerades 19926. Från detta datamaterial har bl a följande uppgifter för samtliga kommuner erhållits från SCB:

Antal i tätort med minst N invånare, N200, 500, 2500 och 10000 sammanlagd yta av tätorter i kommunen med minst N invånare. --

En del tätorter skär över kommungränser. Tätorterna har klassats efter faktisk storlek men invånarantal och yta räknas efter kommuntillhörighet. Om t ex en tätort har 3000 invånare och hälften tillhör en angränsande kommun så blir antalet i tätort med minst 2500 invånare lika med 1500 för vardera kommunen. Vi får på detta sätt ett antal kommunala täthetsmått t ex

AT500 andel invånare i tätort med minst 500 inv Bef500/Yt500 AT2500 andel invånare i tätort med minst 2500 inv Bef2500/Yt2500

I Sveriges Nationalatlas del Befolkning beskrivs ett något armorlunda mått på gleshet/täthet, nämligen det genomsnittliga avståndet mellan invånare i en kommun, Invånardistans. Om invånarna är jänmt fördelade över ytan i ett sexhömingsmönster så är detta genomsnittsavstånd proportionellt mot kvadratroten ur ytan och omvänt proportionellt mot roten ur folkmängden:

2Yta R:

xfväiiáer

6 Tätorter 1990. Befolkning och areal i tätorter och glesbygd. Reviderade uppgifter. Na 38 SM 9201. SCB 1992.

Bilaga 3 197

Ett täthetsmått kan konstrueras som inversen Invdist. Om den av kostnad man vill mäta hänger samman med hög täthet kan förväntas men vara oberoende av varierande grad av "gleshet" kan måttet så normeras att täthetsvärden under ett visst gränsvärde jämställs, t ex följande sätt:

IDTAT 100/Invdist IDTAT IDTAT 1 om IDTAT annars 0 - IDTAT5 IDTAT 0,5 om IDTATO,5, annars O -

Täthetsmâttet IDTAT kan ges en geometrisk tolkning. Det är proportionellt mot det antal personer som passeras per tidsenhet av en person som förflyttar sig utmed en diagonal i sexhömingsmönstret.

Täthetsmâtt kan också konstruras genom att på olika sätt kombinera

principerna ovan. Vi söker här ett mått på täthet kan ha samband som med sociala problem. En svaghet med mått som Bef/Yta eller kvadratroten ur Bef/Yta är att dessa mått är okänsliga för utsträckningen det av tättbebyggda området. Så t ex får en tätort A som är dubbelt så stor som dvs har dubbla ytan och dubbla invånarantalet, samma mått som B. För att också fånga upp områdets utsträckning kan man kombinera de tvâ ovan beskrivna principerna genom att multiplicera befolkningstätheten med kvadratroten ur ytan. Detta ger följande typ mått: av

AT5OOY ATSOO x/YTSOO andelBef500//Yt5OO AT25OOY AT2500 x/Yrzsoo andelBef2500//Yt25OO

Även denna typ av täthetsmått kan ges en geometrisk tolkning. Om tätorten har cirkulär form är radien, dvs avståndet mellan mittpunkten och periferin, proportionell mot kvadratroten ytan. Måttet radienbeur folkning per ytenhet är därför proportionellt mot det antal personer som man passerar vid en förflyttning från tätortens mitt till dess periferi. Tabell l visar korrelationen mellan några av täthetsmåtten, narkotikavariabeln och kommunernas IoF-kostnad 1991.

Tabell l Korrelationskoefñcienter. Täthetsmåttens korrelation med narkotikavariabeln och OF-kostnaden 1991

ÃZÄÃQKTTSÅJ, h

jzåüäiâ m: V

, L , -.

. °üf$gJ§§Ii1§v$m§T§iâ$â5iV , , na L üâfiüâwäââüåh . .

, A

V åzifgjzøåXmå :n

i fm :ârømz

.

gm;

entry:

, L

4 fram ákâvâmz

Bilaga 4 199

Behovs- och kostnadsskillnader inom

äldreomsorgen

Mårten Lagergren Lennart Tingvall

l Inledning

Kostnader för äldreomsorgen utgör en stor och snabbt växande utgift för kommunerna. Beroende på skillnader i andelen äldre men också andra faktorer skiljer kostnaderna i hög grad mellan kommunerna. Med hänsyn till nationella målen för äldreomsorgen är det angeläget att kommunerna ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att tillgodose de äldres behov av trygghet och omvårdnad. Enligt strukturkostnadsutredningens direktiv syftar strukturkostnadsutjämningen till att utjämna sådana skillnader som har att göra med strukturella förhållanden, d i det här v s fallet förhållanden som inverkar på kostnaderna för att erbjuda de äldre i kommunen en viss servicenivå. Rapporten syftar till att identifiera vissa av dessa strukturella förhållanden och klargöra deras betydelse för kostnaderna. Vidare redovisar rapporten en metodik för att för varje kommun beräkna en normkostnad för äldreomsorgen. Denna norrnkostnad skall motsvara kostnaden för kommunen att givet angivna strukturella förhållanden erbjuda - - en servicenivå motsvarande riksgenomsnittet vid den för riket gällande genomsnittliga kostnadsnivån per prestation. Detta innebär att hänsyn i detta led tagits till faktorer som påverkar kostnaden per prestation, såsom till exempel högre lokalkostnader beroende på uppvärmning eller markpriser, längre restider inom hemtjänsten etc.. I princip finns det två sätt att analysera olika faktorers inverkan på kostnaderna för en verksamhet. Antingen kan man söka bestämma inverkan indirekt genom en statistisk analys, varvid man identierar faktorer som har ett samband med den observerade kostnaden, eller också kan man försöka bestämma inverkan direkt genom att uppskatta inverkan faktor för faktor och därefter summera de olika faktorernas inverkan. För analysen av äldreomsorgen har den senare metoden valts. Valet sammanhänger till en del med svårigheten att få jämförbara kostnadsdata för äldreomsorgen på kommunnivâ speciellt med hänsyn till den 1992 -genomförda huvudmarmaskapsreformen. Den viktigaste orsaken har dock varit problemet att utifrån redovisade kostnader avgöra skillnader i servicenivå. Den förslagna metoden tar sin utgångspunkt i behovet av kommunal äldreomsorg. Detta tolkas i detta sammanhang som tilldelningen av vård och omsorg givet graden av ohälsa och brister i förmåga hos de äldre samt tillgången till informell hjälp vid ett totalt utbud av resurser som motsvarar riksgenomsnittet. Grundläggande för tillämpningen av metoden

200 Bilaga 4

är därför tillgången till data som beskriver de äldres hälsa inom olika grupper av befolkningen. Dessa data har erhållits genom SCB undersökningar av befolkningens levnadsförhållanden, de s k ULF-undersökningarna. En avgörande faktor härvid är uppdelningen på olika socioekonomiska grupper. Hänsyn till tillgången till informell omsorg har tagits genom uppdelning av de äldre på samboende och ensarnboende. Såväl indelningen i socioekonomiska grupper som fördelningen på ensam- och samboende är baserad på data från Folk- och bostadsräkningen. Det förutsätts därför att denna genomförs även kommande femårsperioder. Ohälsotalen enligt ULF-undersökningen har översatts till vårdkonsumtion genom ett datamaterial som insamlats i Solna och Sigtuna kommuner. Vid en fortsatt tillämpning av metoden är det önskvärt att detta underlag breddas för att öka tillförlitligheten i gjorda skattningar. Utöver Mårten Lagergren och Lennart Tingvall har Tommy Lowén och Magnus Gunnarsson, Socialdepartementet, deltagit i arbetet med beräkningarna för rapporten.

2 Äldreomsorgens struktur och kostnader

Fram till 1992 var Sverige det enda landet i Norden med delat huvudmarmaskap för äldreomsorgen. Det delade huvudmarmaskapet mellan kommuner och landsting försvårar beskrivningen av verksamhetens struktur, insatserna och kostnaderna t o m år 1991, särskilt om man vill ner på enskild kommunnivå. Det är dock nödvändigt att försöka en samlad bild av kommunernas och landstingens insatser, dels för att verksamheten i kommuner och landsting fungerar som kommunicerande kärl, dels för att man måste beakta de övertagna verksamheterna och deras kostnader i statsbidragssystemets strukturkostnadsutjämning. Kommunernas redovisade bruttodriftskostnader för äldre- och handikappomsorg var år 1991 29,3 miljarder. Den o m 1992 genomförda äldrereformen, som innebar att kommunerna gavs det samlade ansvaret för långvarig service och vård till äldre och handikappade, omfattade en regleringsvolym på 20,3 miljarder kronor i 1991 års prisnivå. Kommunernas totala kostnader för äldre- och handikappomsorg uppgår därmed

till 50 miljarder kronor. Äldreomsorgens andel av kommunernas

ca driftskostnader stiger genom reformen från drygt 10 till knappt 17 %. De stora kostnaderna för kommunernas äldreomsorg finns inom social hemhjälp samt särskilda boendeformer, främst ålderdomshem, gruppboenden och de från landstingen övertagna sjukhemmen inkl betalningsansvar för sådan vård. Kostaderna för verksamheten varierar avsevärt mellan kommunerna. Kommunernas kostnader för äldreomsorgen varierar från 1000 till 6700 kr per invånare. Om man till kostnaderna år 1991 också lägger de genom äldrereformen o m 1992 överförda kostnaderna varierar kostnaderna från 1500 till 10700 kr per invånare. Som framgår av figur 2.1 är det framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner samt i storstäder som

Bilaga 4 201

kostnaderna per invånare är höga. Förortskommunema har särskilt låga kostnader.

Figur 2.1 Äldreomsorgens kostnader 1991 inkl äldrereformen, kr/inv 9000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7000 - 6000 e 5000 - 4000 w 3000 2000 J 1000

Olikheterna i kostnader beror självfallet i första hand skillnaderna i åldersstruktur mellan kommunerna, men även när man beaktar dessa âldersskillnader återstår avsevärda kostnadsskillnader som inte enbart kan förklaras av skillnader i ekonomisk redovisning eller olikheter i omfattningen av övertagen verksamhet mm i samband med äldrereformen. Vi har valt att försöka beskriva och analysera vilka skillnader som finns i faktiskt utnyttjande av äldreomsorgen och dess olika delar mellan kommuner och grupper av kommuner. Insatsema på riksnivâ som de beskrivs i den löpande statistiken framgår av tabellen nedan.

Tabell 2.1 Insatser inom äldre- och handikappomsorg år 1991 Typ av insats Antal personer

Källa: SCB och Landstingsförbundet.

202 Bilaga 4

Insatsema omfattar alla åldrar, dvs även handikappade under 65 år. Antalet personer som erhåller någon form av insats är dock lägre än summan av ovanstående eftersom även en del dubbelräkningar finns med i tabellen. Det gäller främst att service- och omvårdnadsinsatser för boende i servicehus och servicelägenhet redovisas som hemtjänst. Färdtjänst förekommer i samtliga särskilda boendeformer och i eget boende. l den fortsatta redovisningen, vad gäller nyttjande, konsumtion och kostnader kommer därför begränsningar att göras till boende i ålderdomshem, gruppbostad, somatisk långtidssjukvård samt hemtjänst. En begränsning görs också till utnyttjandet i gruppen 65 år och däröver.

Utnyttjande, kostnader och ålder

Andelen personer som utnyttjar någon form av äldreomsorg ökar mycket kraftigt med stigande ålder. Kostnaderna per person stiger ännu snabbare än utnyttj andet eftersom andelen av brukarna som utnyttjar de dyrare tjänsterna också ökar med stigande ålder, samtidigt som det genomsnittliga antalet hemtjänsttimmar per hjälpt person ökar med stigande ålder.

Tabell 2.2 Antal per 1000 personer i olika åldrar efter särskilda boendeformer och andra insatser

Källa: SCB och Landstingsförbundet.

Begränsar man insatserna till de tidigare nämnda verksamheterna, dvs ålderdomshem, gruppboende, somatisk långtidssjukvârd samt hemtjänst, utnyttjar ca 7 % i åldrarna 65-74 år någon av de angivna tjänsterna med en stark betoning på hemtjänst. I den äldsta gruppen utnyttjar 94 % äldreomsorg, varav 40 % bor antingen i ålderdomshem, långvård eller i gruppboende. Kvinnor utnyttjar de olika delverksarnhetema i större utsträckning än männen i samtliga åldrar över 65 år. Antalet kvinnor är avsevärt större än antalet män i samtliga åldrar och dessa skillnader stiger med ökande ålder. Sammantaget leder det till att ca 2/3 av äldreomsorgens insatser utnyttjas av kvinnor. Bl a kan detta förklaras av att kvinnorna i avsevärt större utsträckning än männen är ensamboende. Det finns ingen statistisk redovisning av äldreomsorgens kostnader på kön eller ålder. Vi har dock försökt fördela kostnaderna på kön och ålder genom att utgå från antalet personer i olika åldrar som utnyttjar olika tjänster multiplicerat med beräknade styckkostnader per tjänst. En sådan beräkning har självfallet stora brister eftersom skillnader i vårdtyngd inte har kunnat beaktas. Hade detta varit möjligt skulle man förmodligen få

Bilaga 4 203

ännu högre kostnader för de äldsta grupperna. Däremot ingår skillnader i antalet hemhjälpstimmar på kön och ålder i beräkningen.

Figur 2.2 Beräknade kostnader för äldreomsorg per invånare efter kön och ålder Kr per inv 200000 - 180000 - 160000 - 140000 - 120000 - 100000 - 80000 - 60000 - 40000 20000 O . 0-64 65-74 75-79 80-84

Av figuren framgår att kostnaderna utslaget samtliga personer, dvs både utnyttjare och icke utnyttjare, Ökar från ca 7 000 kronor per invånare i åldrarna 65-74 år till ca 150 000 kronor för män och ca 190 000 för kvinnor över 90 år. Av de totala kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen faller ca 2/3 på kvinnor. En nästan lika stor andel faller på åldrarna 80 år och däröver.

Skillnader mellan kommuner De stora skillnaderna i åldersstruktur mellan kommunerna i landet skapar i sig betydande variationer i behovet av äldreomsorg. I förortskommunen Tyresö är endast ca 7 % av befolkningen över 65 år, endast 1 % är över 80 år. I glesbygdskommunen Ragunda är 26 % över 65 år och 7 % över 80 år. Enbart skillnader i åldersstruktur skulle relativt enkelt kunna beaktas i statsbidragssystemets strukturkostnadsutjänming. Skillnader i álders- och könsfördelning år dock långt ifrån tillräckligt för att förklara skillnader i äldreomsorgens omfattning mellan kommuner.

204 Bilaga 4

Figur 2.3 Antal per 1000 personer 65-w år som utnyttjar olika typer av äldreomsorg 300 . . , , . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . , , . , , . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .

. . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . .

200 - - - - -- - - - -- -

150 --Hemtjönst

100- Somolisk 50. Iöngtidsvörd ;Gruppboende +Ålderdomshem 0

cab så

§0 §0 Så- 06 °6 G6

k Q2

40k Gå: år. öga.

e of W

s

o e

Av figur 2.3 framgår att skillnaderna i utnyttjande av olika delar av äldreomsorgen varierar avsevärt mellan olika kommungrupper. Dessutom finns en betydande spridning inom de redovisade grupperna. I storstäder och förortskommuner är andelen boende i ålderdomshem lågt. I storstäder vårdas en relativt stor andel i somatisk långtidsvård. Det totala utnyttjandet i storstäder och förorter ligger dock lågt. I landsbygdskommuner bor en stor andel i ålderdomshem. Glesbygdskommuner har höga andelar såväl i totalt utnyttjande som i ålderdomshem, lângvård och hemtjänst. För att en uppfattning av skillnader i utnyttjande av äldreomsorg och hur de olika äldreomsorgstjänstemas sammansättning påverkar kostnaderna har vi gjort beräkningar på kommunnivâ utifrån SCBs socialtjänsstatistik och Landstingsförbundets undersökning av patienter i somatisk långtidssjukvård. I båda fallen avses år 1991. Följande indextal har beräknats per kommun:

Utnyttjande: Summan av andelen personer i åldrarna över 65 år som utnyttjar ålderdomshem, gruppboende, somatisk långtidssjukvård samt hemtjänst i kommunen i förhållande till motsvarande andel i riket. Konsumtion: Andelen över 65 år som utnyttjar de angivna tjänsterna och där de olika insatserna viktats efter beräknade genomsnittskostnader per tjänst i riket. Den genomsnittliga hemtjänstinsatsen per hjälpt person i resp kommun har därvid beaktats.

Bilaga 4 205

Indextal har beräknats för dels den primärkommunala verksamheten, dvs ålderdomshem, gruppboende och hemtjänst och dels den primärkommunala verksamheten plus somatisk långtidsvård. Genom detta sätt att räkna har vi försökt att eliminera inverkan av andelen äldre i befolkningen på äldreomsorgens omfattning. Genom att också inkludera den somatiska långtidssjukvården ges en möjlighet att beakta avsevärt större del av de samlade insatserna för de äldre. en Genom att jämföra indextalen för utnyttjande resp konsumtion får man en viss uppfattning om hur verksamhetens sammansättning påverkar kostnaderna.

Tabell 2.3 Utnyttjande och konsumtion av äldreomsorg på kommungrupper Index riket 1,00

De två kommungrupper som främst utmärker sig är storstäder och glesbygdskommuner, den förstnämnda med sina låga värden och den senare med sina höga värden. Av tabellen framgår att skillnaderna i utnyttjande mellan de olika grupperna jämnas ut något när även långtidsvárden beaktas. Det gäller främst gruppen storstäder. Glesbygdskommunemas utnyttjande ökar dock något när också längtidsvården beaktas. En jämförelse mellan index för utnyttjande och index för konsumtion visar grovt effekten på kostnaderna av resursernas och insatsernas sammansättning. Värdinsatsernas sammansättning i storstäder och i glesbygdskommuner leder till höga kostnader. Det gäller i viss mån även landsbygdskommuner. För övriga kommunsker viss utjämning mot indexvärdet 1,00. För enskilda grupper en kommuner i de olika grupperna finns dock många exempel på avvikande trender. De stora skillnaderna i nyttjande och konsumtion för enskilda kommuner skulle i och för sig kunna bero på brister i statistikens kvalitet och hur kommunerna faktiskt redovisat sina insatser. Vi har dock följt de definitioner som SCB använder i sin uppgiftsinsamling. Vârdresursernas sammansättning med en högre andel institutionsboende betyder merkostnader i storleksordningen 5 % för gruppen glesbygdskommuner utöver det högre utnyttjandet och den högre konsumtionen överlag. För landsbygdskommunerna innebär det högre institutionsboendet ett par procent högre kostnader.

206 Bilaga 4

Följande figur över den beräknade konsumtionen kommun tyder per också på att äldreomsorgskonsumtionen varierar betydligt mellan enskilda kommuner och att den är hög i de nordligaste länen.

Figur 2.4 Konsumtion av äldreomsorg per kommun. Index riketl,00

CDEFGHKLMNOPRSTUWXYZAB B C D

Man kan självfallet välja alternativa metoder att beräkna utnyttjande och/eller konsumtion av äldreomsorg. Den här valda, något förenklade, metoden är ett sätt. Om istället skulle välja att jämföra utnyttjandet man åldersgrupp för åldersgrupp skulle i första hand glesbygdskommunerna ett ännu högre indextal. Det beror på att kommuner i denna har grupp ett mycket högt äldreomsorgsnyttjande i åldrarna under 85 år jämfört med riket. Eftersom antalet pensionärer i åldrarna under 80 år är avsevärt fler än över 80 år får detta ett relativt kraftigt genomslag på resursbehovet. Det gäller särskilt märmen. Som framgår av avsnitt 6 är andelen ensamboende män högst i glesbygdskommunerna, vilket bör bidragande vara en förklaring. Å andra sidan är andelen kvinnor utnyttjar som äldreomsorgen i storstäder lägre än i övriga kommungrupper trots att andelen ensamboende kvinnor är hög där. Kostnadsjämförelser mellan enskilda kommuner är mycket osäkra, särskilt om de görs på delverksamheter. Inom äldreomsorgen är kostnadsjämförelser särskilt vanskliga inte minst på grund äldrereformen. y av Kostnaderna för övertagen verksamhet varierar avsevärt från mm kommun till kommun även inom län. Vi har försökt göra samma en jämförelse mellan redovisade kostnader inkl äldrereformen och beräknade g kostnader utifrån konsumtionen. En jämförelse på kommungruppsnivå i pekar att det inte finns några större systematiska avvikelser mellan på detta sätt beräknade kostnader och redovisade kostnader. En avvikande konsumtionsnivå motsvaras i princip avvikande kostnadsnivå på av en några procentenheter när. För enskilda kommuner kan dock skillnaderna vara betydligt större. Ett problem i denna jämförelse är storstäderna, där 2 av 3 kommuner inte berördes av äldrereformen och vi har därför inget jämförbart kostnadsunderlag vad gäller överförda kostnader. För dessa

Bilaga 4 207

två kommuner har i stället använts den av utredningen beräknade baskostnaden för äldreomsorgen.

3 Orsaker till skillnader i konsumtion och kostnader

för äldreomsorgen

Beskrivningen i föregående avsnitt av skillnaderna mellan kommuner och kommungrupper i utbud och konsumtion av äldreomsorg visar att det föreligger en betydande variation. Den avgörande frågan i detta sammanhang är huruvida denna variation avspeglar skillnader i behov av vård och omsorg i befolkningen eller endast skillnader när det gäller ambitionen att möta ett givet behov, d v s skillnader i valet av servicenivå. Endast skillnader det första slaget skall enligt strukturkostnadsutredav ningens direktiv påverka storleken av strukturkostnadsutjämningen. Den första svårighet som då möter är hur man skall definiera behovet vård och Uppenbart går det här aldrig att fastställa något av omsorg. absolut behov. Den vård och omsorg som kommunen erbjuder en person bestäms genom en behovsbedörrming, som utöver professionella normer också är starkt påverkad den faktiska tillgången till resurser. Detta blir av uppenbart så fort man jämför äldreomsorg i Sverige med något annat, betydligt fattigare land. Genom de likheter som råder i landet när det gäller utbildning och tradition synes det rimligt att anta att den professionella behovsbedömningen givet tillgången resurser bör vara likadan Överallt i riket. Vad det därför gäller är att också resursknappheten skall uppfattas lika. Genom detta synsätt är det möjligt att ersätta begreppet "behov av värd och omsorg" för en viss grupp i befolkningen med begreppet "konsumtion av vård och omsorg i riksgenomsnitt" för gruppen ifråga. Detta riksgenomsnitt kan ses som resultatet av att man för denna behovsgrupp tillämpat det gemensamma professionella normsystemet på en för riket genomsnittlig resursnivå. Det är denna definition av vårdbehov som kommer att utnyttjas i fortsättningen. Det bör också tilläggas att det förutsätts att erbjuden hjälp tas emot, d v s att utbud och konsumtion överensstämmer. Det framgick vidare i avsnitt 2 att även kostnaderna för att erbjuda en viss vårdkonsumtion uppvisar stora variationer kommunerna emellan. Dessa variationer kan ha sin orsak i strukturella förhållanden såsom gleshet eller klimat, men de kan också bero av skillnader i effektivitet eller olika val av kvalitetsnivå för de erbjudna tjänsterna. På samma sätt som för vårdkonsumtionen skall enligt direktiven endast skillnader av det första slaget ingå vid beräkningen av strukturkostnadsutjänmingen. En uppdelning av skillnaderna i konsumtion och kostnader resp. på det sätt beskrivits ovan i strukturella resp. valda komponenter kräver en som närmare analys orsakerna till dessa skillnader. En strukturell faktor, av som påverkar konsumtion och kostnader för kommunens äldreomsorg är uppenbart antalet äldre i olika åldersgrupper. Som redan visats i tabell 2.2 växer behovet av omsorg starkt med stigande ålder. Detta gäller ovan

208 Bilaga 4

främst andelen i resp. åldersgrupp, som får hjälp, och också men storleken av den hjälp man i genomsnitt får. Tabell 3.1 illustrerar ytterligare detta förhållande, varvid konsumtionen av vissa tjänster också uppdelats kön.

Tabell 3.1 Vårdkonsumtion per 1000 invånare per åldersgrupp och kön Riksgenomsnitt 1991

Antal personer Antal boende Antal patienter som får social pá álderdoms- i somatisk hemhjälp hem lángtidsvård Män

Kvinnor

Den viktigaste faktorn bakom sambandet mellan ålder och vårdbehov är tveklöst den stigande förekomsten av ohälsa och bristande förmåga, även om minskade möjligheter till informell hjälp från maka/maka också torde spela en viss roll jfr nedan. Tyvärr saknas statistik på riksnivå som visar sambandet mellan ohälsa och vårdbehov/vårdkonsumtion. I Solna och Sigtuna kommuner sker

emellertid varje år en inventering enligt det s.k. ÄSIM-systemet, varvid

registreras dels vårdkonsumtionen antal tim. hemtjänst/hemsjukvård i eget boende, plats på ålderdomshem eller i lángtidsvârd, dels graden av vårdberoende mätt genom fem variabler funktionsförmåga, rörelsehinder, inkontinens, otrygghet samt dement beteende. De fem vârdberoendevariablema läggs samman till ett index för vårdberoende. Utifrån detta sker sedan en indelning i fyra vårdberoendegrupper: lätta, medellätta, medeltunga och tunga. Tabell 3.2 visar vårdkonsumtionen för dessa vårdberoendegrupper uttryckt i genomsnittligt antal timmar hjälp per vecka i eget boende samt andel på resp. várdnivå för män resp. kvinnor. Vårdkonsumtionen har sedan vägts samman till ett mått på den genomsnittliga kostnaden per år för resp. grupp vikter, se avsnitt 4. Det bör betonas att fördelningen och kostnaden endast gäller de personer som får kommunal vård och omsorg i någon form.

Bilaga 4 209

Tabell 3.2 Vårdkonsumtion för olika vårdberoendegrupper, män resp kvinnor, Solna och Sigtuna kommuner, 1987-1992 Procent

Andel som Genom- Andel på Andel i Kostnad får hjälp i snittligt ålderdoms- långtids- per år eget boende antal tim./ hem vård hjälpt person

Män

Kvinnor

Som framgick av tabell 3.1 skiljer vårdkonsumtionen mellan män och kvinnor i samma ålder. Dessa skillnader kan till en del bero på hälsoskillnader, vilka i sin tur delvis får antas ha biologiska grunder och delvis bero på skillnader i livstil och miljöpåverkan. Men som synes i tabell 3.2 kvarstår en del skillnader även efter det att jämförelsen begränsas till samma ohälso/vårdberoende-grupp. Dessa skillnader skulle kunna sammanhänga med skilda kriterier för tilldelning av vård- och hjälpinsatser givet brister i hälsa och funktionsförmåga. Den helt dominerande orsaken till de könsskillnader, som framgår av tabell 3.1 och 3.2, torde dock vara skillnader i tillgången till alternativa vårdinsatser främst från anhöriga. Mekanismen är här framförallt åldersdifferensen mellan makar samt kvinnornas längre medellivslängd. De äldre männen får härigenom i större utsträckning tillgång till informell omsorg från maka medan de äldsta kvinnorna antingen är ensamstående eller har en make som är oförmögen att ge hjälp. Denna förklaring styrks av de stora skillnader i vårdkonsumtion, som i olika studier det saknas även här heltäckande riksstatistik observerats mellan ensam och samboende personer. - - Sålunda visade till exempel en sarnkörning melan Socialstyrelsens patientregister och Folk- och bostadsräkningen att ensarnboende äldre hade 17% fler vårdtillfállen i sluten vård per innevånare samt att för män dessutom antalet vårddagar per vårdtillfälle var i genomsnitt 16% högre Hälsa för äldre i Norden år 2000, Nordiska Hälsovårdshögskolan. Skillnaden mellan ensam- och samboende i dessa avseenden var lägre för kvinnor än för män och avtagande med högre ålder, vilket avspeglar den informella omsorgens betydelse. I tabell 3.3 nedan, som visar andelen vårdtagare i befolkningen på olika vårdninvåer för gifta resp. ensamstående i Solna kommun 1991, illustrerar ytterligare dessa förhållanden.

210 Bilaga 4

Anm. I här aktuella åldersgrupper överensstämmer i stort sett civilstånd och boende. Genom att uppdelning efter civilstånd eliminerasvårdnivåns inverkanpåensamboendet jfr nedan.

Tabell 3.3 Andel vårdtagare i befolkningen for gifta resp ensamstående i olika åldersgrupper. Solna kommun, 1991. Procent

Åldersgrupp 65-74 75-84 85-w

Män

Kvinnor

Som framgår av tabell 3.3 är andelen vårdtagare i de flesta grupper mer än dubbelt så hög för ensamstående som för gifta. Endast för den allra äldsta gruppen sker en viss utjämning men en stor skillnad kvarstår. Fördelningen på boendekategori eller civilstånd utgör därmed en ytterligare strukturell faktor att ta hänsyn till. Det bör framhållas att inverkan av denna faktor inte tycks vara begränsad till olikheten i tillgången till informell omsorg. Det går också att påvisa klara hälsoskillnader mellan sam- och ensarnboende jfr nedan. Huruvida dessa beror av selektion, t ex beroende på att sjuka personer i högre grad blir ensamma, eller miljöpåverkan är i detta sammanhang betydelselöst. Det räcker att konstatera att samboende genomgående har bättre hälsa, vilket i förening med större möjligheter att informellt stöd vid ohälsa - ger upphov till stora skillnader när det gäller vårdbehovet, uttryckt som konsumtion av kommunal vård och omsorg. Skillnaderna i vårdbehov mellan ensam- resp samboende får stor betydelse därigenom att andelen ensamstående varierar starkt mellan kommunerna. Figur 3.1 nedan visar ensamboendeindex d v s andel ensamboende per person över 75 år jämfört med riket per kommun- grupp enligt FoB90.

Bilaga 4 211

Figur 3.1 Ensamboendeindex för gruppen 75-w år. Index riket1,00 1,2-

l m7"

77 77 7 7

7 O,8-- -7

i n - . u - .

0,6--

0,4--

O,2-

O ø r

.bög :G623

å o å d ö ° ö Q a

° d ° ° 0°

5 Ö o o

ok ox; båt.

o

o oöq V59

xk å

d;

o

Vissa kommungrupper utmärker sig tydligt. I glesbygds- och landsbygdskommuner ligger andelen ensamboende män över 75 år 18 resp 10 % över riksgenomsnittet. Kvinnornas ensamboende ligger däremot i nivå med rikets. storstäderna är den enda kommungrupp där kvinnornas ensamboende överstiger rikets. Förortskommunema har den lägsta ensamboendeandelen för såväl män som kvinnor. En viktig fråga gäller om det samband mellan ålder, kön och boendeform å ena sidan och omsorgsbehovet å den andra som diskuterats ovan är detsamma i alla kommuner eller om det i sin tur beror av andra faktorer, såsom till exempel socio-ekonomisk struktur, näringsstruktur etc.. Med andra 0rd är en ensamboende 80-årig kvinna i Stockholm jämförbar i termer av genomsnittligt vårdbehov med en ensamboende 80årig kvinna i Sorsele d v s skulle de som grupp vid lika resurser tilldelas samma vårdinsats. Äldres behov kommunalt finansierad vård och beror dels på av omsorg brister i hälsa och funktionsförmåga, dels på tillgången eller bristen på tillgång till informell stöd och hjälp. Till en början skall endast den första aspekten diskuteras. Den fråga man därvid bör ställa är därmed följande: Finns det lokala skillnader i genomsnittlig hälsa/funktionsförmåga per ålder/kön räknat som man bör ta hänsyn till vid bestämningen av strukturkostnadsindex och i så fall kan dessa mätas på ett tillförlitligt och invändningsfritt sätt Forskning rörande utvecklingen av de äldres hälsa och funktionsförmåga tycks visa att det skett en successiv förbättring i dessa avseenden under de senaste decennierna åtminstone vad gäller åldrarna upptill 80 -

212 Bilaga 4

år. Andelen av de yngre äldre 80 år som vistas på institution eller får hjälp i den sociala hemtjänsten har också minskat kraftigt senare år. Det är dock klart om denna minskning beror av minskade behov eller striktare ransonering av vårdplatsema och hjälpen till följd av att de tillgängliga resurserna följt med befolkningsutvecklingen. Som en "härd" indikator hälsoläget i en befolkningsgrupp brukar man betrakta dödligheten. Här visar data klart att dödligheten för de äldre sjunkit trendmässigt sedan 1950-talet och att detta gäller alla åldersgrupper inklusive de allra äldsta. Tendensema rörande hälsoutveckling och dödlighet synes alltså vara samstämmiga. Innebär detta att dödligheten för de äldre i en kommun skulle kunna ses som en indikator på deras hälsoläge och därmed indirekt deras behov av stöd och hjälp Skillnader i dödlighet för äldre över 65 år motsvaras av skillnader i genomsnittlig återstående livslängd efter att man uppnått denna ålder. Att använda dödligheten som mått vårdbehovet innebär i princip att man antar att de motsvarande skillnaderna i återstående livslängd avser "friska" år, d v s år utan vårdbehov. Det genomsnittliga antalet ohälsoår, d v s år med vårdbehov, antas alltså vara desamma. Skillnaden är bara att de infaller vid en tidigare eller senare tidpunkt. Avgörande bedömningen av den ställda frågan är därför om dödlighetsskillnaden mellan olika kommuner är förenad med en motsvarande skillnad när det gäller antalet "friska" år eller om det helt eller delvis handlar om ohälsoår som lagts till eller dragits ifrån. - SCB har tagit fram ett hälsoindex baserat på ULF-undersökningarna som visar förändringen i befolkningens hälsa och genomsnittliga livslängd beroende på åldersgränsen i ULF-undersökningarna uttryckt som antal år mellan 16 och 84 år mellan perioden 1975/80 och 1981/86. Indexet ger en uppdelning på "full hälsa", "lätt ohälsa", "måttligt svår ohälsa" samt "svår ohälsa" för närmare definition, jfr nedan. Beräkningar med hjälp av detta index visar för såväl män som kvinnor en ökning av det totala antalet levnadsår mellan 16 och 84 år på 0.8 år mellan perioderna. Antalet levnadsår med full hälsa eller lätt ohälsa ökade samtidigt med 1.4 år för män och 1.5 år för kvinnor. Detta visar att det skett en viss sarnmanpressning av sjukligheten "compressi0n of m0rbidity", d v s ökningen i livslängd har bestått i "friska" år och dessutom har antalet ohälsoår minskat. Ett annat resultat från SCB undersökning visar det förväntade antal levnadsår inom resp. hälsonivå för olika socio-ekonomiska grupper. Resultatet när det gäller män framgår av nedanstående diagram.

Bilaga 4 213

Figur 3.2 Förväntat antal levnadsår i åldersintervallet 35- 84 år, totalt antal år på resp. hälsonivå och antalet hälsovägda år. Uppdelning på socio-ekonomisk grupp. Män, 1975-80.

Antal ör .5729 .5725 ..3.7..5. ..33..9 ...339 40 . . . . . . . .. . . . . . . . oo . . . . . -Svör ohälsa Mötlllgl 50. svår

-Löll ohölso

20 -

10 Full hälso ..

O. kb° b° Mg k å

, §06

§30 båge .éâo

§° , V

63%:

C9 t i v . Hölsovögdo 31,7 32,4 33,7 35,9 33,3 levnadsår:

Källa: SCB, Hälsoindex för den svenska befolkningen rapport från ett utveck- lingsprojekt, 1992

Som framgår av figur 3.2 visade SCB:s ULF-undersökning mycket tydliga skillnader mellan olika socio-ekonomiska grupper avseende såväl totala antalet förväntade levnadsår i åldersintervallet och i ännu som högre grad antalet år med olika grad av ohälsa. Sålunda hade till exempel manliga tjänstemän på mellan och högre nivå i genomsnitt 1.9 fler levnadsår än icke-facklärda arbetare i intervallet 35-84 år men inte mindre än 8.2 fler levnadsår med full hälsa eller lätt ohälsa. Omvänt var det förväntade antalet år med svår ohälsa mindre än hälften 1,9 år jämfört med 4,4.

En jämförelse mellan olika områden i riket s k H-regioner gav också

vid handen vissa skillnader jfr figur 3.3 nedan. Till exempel var antalet år med måttligt svår eller svår ohälsa för män i norra glesbygden 2.9 fler än i Stockholm det totala antalet levnadsår detsamma. Även trots att var för kvinnor förelåg regionala skillnader i hälsa dock så stora som för männen. Jämfört med de stora skillnader som noterades ovan mellan olika socio-ekonomiska grupper är de regionala skillnaderna begränsade. Till en del förklaras de också av skillnader i övriga variabler jfr nästa avsnitt.

214 Bilaga 4

Figur 3.3 Förväntat antal levnadsår i åldersintervallet 16 84 år, totalt antal år på resp. hälsonivå och antalet hälsovägda år. Uppdelning på H-regioner. Män, 1981-86.

Antal ör 50 -Svör ohälsa 50A Manligt -- -. -- - n svår ohölso 40 v -Lö1i ohälsa 30 -

20 - Full hälso 10 v

o. ° å e e 45° Ö

9 Ö ° å å å a

§ 5 so o° ,se 9 ve Q. :es ° Q O få 43 0 o

22° e 4

ba 50 Hölsovögda 52,3 52,7 52,7 53,1 52,6 51 52,6 levnadsår:

Källa: SCB, Hälsoindex för den svenska befolkningen rapport från ett utveck- lingsprojekt, 1992

I FoB90 är den socioekonomiska klassiñceringen huvudsakligen baserad på uppgifter om individens yrke. Klassificeringen omfattar endast den förvärvsarbetande befolkningen. För att ge en uppfattning om variationen i socio-ekonornisk struktur har vi valt att redovisa hur de tvâ ytterlighetsgruppema varierar mellan landets kommuner. Lángsiktiga förändringar i kommunernas näringsstruktur och skillnader i genomsnittlig livslängd mellan olika socio-ekonomiska grupper kan dock innebära ett något annorl mönster för de äldre. I de kommunvisa beräkningar som redovisas nedan har uppgifter om de äldres socio-ekonomiska grupptillhörighet enligt FoB70 utnyttjats.

Bilaga 4 215

Figur 3.4 Andel facklärda arbetare per kommun, förvärvsarbetande F0B90,%

0 Ulm ll wr m, ; t u lill m w l A CD E F G H KL M NO P R S T U W X YZ A B B C D

Andelen facklärda arbetare utgör 27 % och varierar mellan 9 % i Danderyd och 44 % i Dorotea. Mest framträdande är att gruppen utgör en låg andel i flertalet kommuner runt storstäderna. I övrigt finns inga tydliga regionala skillnader men däremot relativt klara variationer mellan kommunerna i de enskilda länen. Norrlandslänen framträder exempelvis inte och gruppen utgör inte en högre andel i glesbygdskommuner än i flertalet kommuner i syd- och mellansverige. Det högsta värdet finner vi dock i en glesbygdskommun.

Figur 3.5 Andel övriga tjänstemän per kommun, förvärvsarbetande FoB90, %

Övriga tjänstemän utgör en nästan lika stor andel, 26 % och varierar

mellan 13 % i Eda och 49 % i Danderyd. I stora drag är de båda grupperna en spegelbild av varandra. Andelen är hög i flertalet kommuner runt storstäderna, men i övrigt finns inga tydliga regionala skillnader.

216 Bilaga 4

Förslag till metodik för att beräkna strukturella skillnader i behov av äldreomsorg

Inledning Ohälsofördelningen ger en viktig utgångspunkt för bestämningen de av äldres behov av kommunal vård och omsorg. En annan är tillgången till informell hjälp. Om man på det sätt som beskrevs i föregående avsnitt sätter likhetstecken mellan "behov" och "vårdkonsumtion på riksnivå" för varje delgrupp för sig överförs problemet med behovsbestämningen till att för varje grupp översätta den beräknade ohälsan i vårdkonsumtion. Hänsyn till förekomsten av informell omsorg tas härvid genom indelningen i delgrupper: åldersgrupp, kön, ensam/samboende eller civilstánd, socio-ekonomisk grupp etc. Detta resonemang förutsätter att för varje delgrupp möjligheten till informell omsorg år densamma oavsett i vilken kommun bor i man landet. Detta innebär sålunda till exempel att en 85-årig, ensamboende kvinna får lika mycket eller lite informell hjälp oavsett om hon bor i Stockholm eller i Vilhelmina. Sannolikheten härav kan uppenbarligen diskuteras. Det finns tyvärr här inga data som kan stödja differentieen ring. En tolkning av den förbättrade hälsoutvecklingen för de äldre är som ovan nämnts att den ökade medellivslängden varit kopplat till en motsvarande förskjutning av behovet av vård och omsorg till högre ålder, d v s att antalet ohålsoår förblivit oförändrat. De data som anförts ovan pekar på att det t o m skett en minskning av antalet ohälsoâr. Detta kan emellertid inte tas till intäkt för att en kommun som har hög medellivslängd också har en motsvarande förskjutning av vårdbehovet för de äldre per åldersgrupp räknat. Som visats ovan erhålles en variation i antalet ohälsoår både regionalt och mellan socio-ekonomiska grupper även det totala - om antalet levnadsår är givet. Det är därför inte möjligt att konstruera ett index avseende det relativa vårdbehovet i en kommun utgående enbart från medellivslängden. Det krävs också ohälsodata den typ SCB av som redovisat för att få ett rättvisande mått. De stora variationer mellan olika grupper och områden, SCB:s som ULF-undersökning ger vid handen, visar att ett sådant mått är relevant. Med hänsyn till det begränsade antalet observationer i ULF-undersökningen 6694 personer, 65-84 är är det dock inte möjligt att direkt utifrån dessa skatta de äldres fördelning på ohälsogrupper per kommun, eftersom antalet observationer per kommun blir för litet. En alternativ metod är att bestämma fördelningen indirekt att genom utgå från en beskrivning av kommunen i termer de variabler av som använts i ULF-undersökningen och sedan använda undersökningens data för att bestämma den motsvarande ohälsofördelningen för kommunen ifråga. Detta är den metod som valts och som kommer att beskrivas närmare i det följande.

Bilaga 4 217

Med en indelning i delgrupper, som gör att dessa kan antas homogena med avseende på tillgången till informell omsorg, skulle enligt ovanstående resonemang behovet av vård och omsorg i delgruppen kunna bestämmas givet ohälsofördelningen per delgrupp. Tyvärr saknas det emellertid direkt statistiskt underlag riksnivå för en sådan bestämning. Man är därför hänvisad till andra datakällor. Kruxet är att ohälsoindelningen är specifik för ULF, som å andra sidan inte innehåller vårdkonsumtionsdata. Man skulle här kunna tänka sig olika alternativa frarnkomstvägar. En väg kunde att samköra ULF med något register vårdvara konsumtion. Tyvärr finns inga stora riks- eller ens länstäckande register innehåller all konsumtion äldreomsorg. ÄSIM-materialet från som av Solna och Sigtuna gör det liksom Tierp-undersökningarna, men dessa undersökningar omfattar vardera mindre än någon procent av riket. Exempelvis kan antalet observationer som avser Solnabor i den ovan refererade ULF-undersökningen uppskattas till totalt endast ca 40-45, vilket efter uppdelning på olika delgrupper givetvis är alldeles för litet för att samkörning i syfte att koppla ohälsa och vårdkonsumtion skall vara meningsfull. En alternativ ansats kan att söka koppla ULF:s ohälsodefinition till vara den används i ÄSIM-materialet och sedan använda det senare för att som bestämma vårdkonsumtionen. På så sätt kan man erhålla den totala kommunala vårdkonsumtionen per ohälsogrupp samt även åldersgrupp, kön och ensam/samboende. I fortsättningen kommer att presenteras ett förslag till metodik för att beräkna strukturella skillnader i behov av äldreomsorg, som bygger de principer som diskuterats ovan.

Förslag till metodik för beräkning av strukturkostnadsindex för äldreomsorg Den nedan beskrivna metodiken för beräkning av ett kommunalt strukturkostnadsindex för äldreomsorgen syftar till att ge ett riktvärde kommun anger en "normkostnad" för äldreomsorgen. Försom per hållandet mellan denna normkostnad och riksgenomsnittet räknat per innevånare över 65 âr utgör strukturkostnadsindex för äldreomsorgen i kommunen. Normkostnaden tar hänsyn till olikheter i behov men inte till kostnaderna för att tillgodose dessa behov, beroende på klimat, glesboende etc. Vid beräkningen av det statliga strukturutjämningsbidraget måste därför den erhållna normkostnaden korrigeras m h t faktiska skattade kostnadsskillnader beroende sådana faktorer. Vid beräkningen av normkostnaden tas i första hand hänsyn till antalet äldre kön och åldersgrupper. Det samlade vårdbehovet antas vidare per bero av förekomsten av ohälsa samt möjligheten till informell omsorg från närstående.

218 Bilaga 4

Ohälsan beskrivs med hjälp av SCB:s s k ULF-undersökning Undersökning av LevnadsFörhållanden. Hänsyn till möjligheten till informell omsorg tas genom uppdelning sam- och ensamboende.

Anm. I vissafall ersätts uppdelningen sam/ensamboende gifta/ensamståendejfr av nedan.

Den för detta ändamål aktuella ULF-undersökningen omfattar ett urval av personer 65-84 år som med hjälp intervjufrågor klassas i fyra av ohälsogrupper: full hälsa, lätt ohälsa, måttlig ohälsa samt svår ohälsa. Definitionen av resp. ohälsogrupp redovisas i SCB rapport "Hälsoindex för den svenska befolkningen". Som exempel kan nämnas att kraven för att tillhöra nivån "full hälsa" är att man inte har någon långvarig sjukdom, sitt allmänna hälsotillstånd att man anser vara gott samt att man inte har något allvarligare rörelsehinder. På nivån "svår ohälsa" befinner sig de personer som anser sitt allmänna hälsotillstånd dåligt eller vara mittemellan, som har långvarig sjukdom i hög grad nedsätter en som arbets- och funktionsförmågan och som har rörelsehinder. Materialet är som ovan nämnts tillräckligt för nedbrytning på kommunnivå. För att erhålla beskrivning på denna nivå utnyttjas i en stället det statistiska samband som ULF-undersökningen ger mellan socioekonomisk struktur och ohälsa. Den socio-ekonomiska strukturen per kommun erhålles härvid genom Folk- och Bostadsräkningen jfr nedan. Förfarandet innebär alltså att förekomsten ohälsa bland de äldre i av kommunen skattas per delgrupp ålder, kön, ensam/sarnboende utgående från den socio-ekonomiska strukturen. Det hade här också varit möjligt att föra in H-region som en ytterligare bestärrmingsvariabel. Utförda regressionsanalyser har visat att denna variabel har en viss inverkan på ohälsan utöver vad som ges av övriga variabler. En uppdelning på regioner medför dock samtidigt att osäkerheten i övriga skattningar ökar. Eftersom materialet redan är i minsta laget för den uppdelning görs, som har det bedömts mindre lämpligt att föra in en ytterligare ñnstruktur. Det antas alltså att socio-ekonomisk struktur tillsammans med uppgift om kön,ålder samt sam/ensamboende utgör tillräcklig förklaring för en ohälsan i kommunen. Utifrån dessa allmänna utgångspunkter föreslås följande beräkningsgång för beräkning av kommunens "normkostnad" för äldreomsorgen:

Bestäm för varje kommun antalet åldersgrupp 65 år personer per och äldre, kön, ensam/samboende och socio-ekonomisk grupp. - Data avseende antalet personer per åldersgrupp, kön och ensam/samboende i resp. kommun har erhållits från Folk- och Bostadsräkningen 1990 FoB90. Institutionsboende betecknas personer härvid som ensamboende jfr kommentarer nedan.

Eftersom FoB ger fördelningen på socio-ekonomiska för grupper personer över 65 år har denna bestämts genom samköming med FoB 70. Det antas alltså att fördelningen på socio-ekonomiska för de äldre grupper

Bilaga 4 219

beskrivs av samma personers yrkestillhörighet tjugo år tidigare. Metoden fungerar dock inte för de som är över 85 år, eftersom dessa personer var pensionärer redan 1970. För denna åldersgrupp sker därför ingen fördelning på socio-ekonomisk grupp. Den socio-ekonomiska indelningen har gjorts i följande grupper: arbetare ej facklärda, arbetarefacklärda, tjänstemänüägre, tjänstemän övriga, d v s mellan och högre. Företagare är fördelade på ovanstående grupper med hänsyn till yrke. Jordbrukare har förts till kategorin "ej facklärda arbetare". Icke-förvärvsarbetande har fördelats ut övriga grupper i proportion.

Anm. Gruppen icke-förvärvsarbetande består när det gäller män till stor del av förtidspensionärer. En utfördelning på övriga grupper i proportion innebär att man antaratt fönidspensioneringsfrekvensen är densamma i alla socio-ekonomiska grupper. Detta är helt korrekt, eftersom arbetare har högre andel förtidspensionärer än tjänstemän. En alternativ metod kan vara att lägga samtliga icke-förvärvsarbetande i gruppen "ej facklärda arbetare" eller om data finns tillgängliga att fördela dem - i proportion till den faktiska frekvensen i resp. grupp.

Bestäm fördelningen på ohälsogrupper andel med svår, måttligt svår

och lätt ohälsa resp. full hälsa per åldersgrupp. kön, ensam/-

samboende samt socio-ekonomisk grupp.

Dessa data har erhållits från en bearbetning av SCB ULF-under- -

sökning avseende ohälsoindex se SCB rapport, Hälsoindex för den

svenska befolkningen, 1992. SCB-data ger andel inom resp. ohälsogrupp åldersgrupp femârsgrupper 65-84 år, kön, per sam/ensamboende samt socio-ekonomisk grupp ej facklärda resp. facklärda arbetare, lägre resp. övriga tjänstemän, företagare, jordbrukare samt övriga.

Vid den fortsatta analysen har jordbrukama lagts till gruppen "ej

facklärda arbetare" samt företagare och övriga en mycket liten grupp

utelämnats. Data har därefter utjämnats med hjälp av logistisk multipel regression. Denna metod har samtidigt utnyttjats för extrapolation till åldersgrupperna 85-89 resp. 90- år, varvid dock som nämnts ovan ingen fördelning skett socio-ekonomiska grupper. I appendix 1 redovisas fördelningen pâ resp. ohälsogrupper före resp. efter "prognos" utjämning ålder femårsgrupper och kön samt socio-ekonomisk grupp per för samboende resp. ensamboende. Förfarandet innebär att man antar att ohälsofördelningen för de äldre i en kommun är approximativt bestämd av faktorerna ålder, kön, ensam/samboende och socio-ekonomisk grupp. Som påpekats ovan visar analyser att även variabeln region har ett visst mindre inflytande på ohälsofördelningen men från detta bortses alltså vid beräkningen.

220 Bilaga 4

Bestäm "normalkonsumtionen" av äldreomsorg inom olika vârd-

former per ohälsogrupp, åldersgrupp, kön och ensam/samboende.

Eftersom det saknas riksstatistik, som visar fördelningen av vård- konsumtionen per ohälsogrupp och ålder etc. har en approximativ ., metod tillämpats för att skatta denna. Metoden bygger utnyttjandet av ett datamaterial, som är framtaget genom inventering-

ar enl. det s k ÄSIM-systemet av samtliga vårdtagare inom

kommunal och landstingskommunal äldreomsorg i Solna och Sigtuna kommuner åren 1987 1992. Materialet omfattar totalt - 6434 observationer. Dessa är dock inte helt oberoende av varandra eftersom de i en del fall omfattar samma personer observerade vid två eller tre olika tillfällen.

Vid inventeringen noteras förutom ålder, kön, civilständ och ensam/sarnboende också vårdkonsumtionen antal veckotim. hemtjänst/hemsjukvård i eget boende alt. plats på ålderdomshem/gruppboende eller sjukhem/långvârdssjukhus samt vårdberoendet. Personer som vårdas på sjukhern/lângvårdssjukhus betecknas härvid som samboende om de är gifta, armars som ensarnboende.

Anm. Detta antagande har införts för att undvika allt för stor skillnad i nomrkostnad mellan ensamboende och samboende.Genom att institutionsboendei FoB klassas som ensamboendeskulle annars kommunens normkostnad i allt för hög grad blir styrd av hur många instititutionsplatser som finns i kommunen, vilket strider mot grundprincipen att låta vårdbehovetoch inte vårdutbudet styra nomrkostnaden.Metoden innebär ändå en viss sådan påverkan. För att helt eliminera denna borde en motsvarande korrektion göras av FoB-uppgiftema per kommun.

Vârdberoendet anges i ÃSIM-undersökningen genom ett index SUM2,

som skapas genom samrnanläggning av de fem vårdberoendevariablema funktionsfömiåga, rörelsehinder, inkontinens, otrygghet samt dement beteende. Detta ger en skala från O till 15, där 0 betecknar inget vârdberoende och 15 maximalt vârdberoende. ÄSIM-materialet Med hjälp av har fördelningen på vârdberoende mått uttryckt i ovan angivet Vârdberoendeindex SUM2 bestämts per åldersgrupp tioårsgrupper och kön samt ensam/samboende. Utgående ifrån den socio-ekonomiska fördelningen i Solna/Sigtuna enligt F0B70/9O applicerad på de i appendix 1 redovisade sarmolikhetema för ohälsa per socio-ekonornisk grupp har därefter fördelningen ULF-ohälsogrupper beräknats för motsvarande delgrupper ålder/tioårsgrupper, kön och sarn/ensamboende. Vârdberoendeindex enligt ÄSIM har därigenom kunnat översättas till ohälsogrupp enligt ULF-undersökningen under antagandet att en högre grad vârdberoende enligt ÄSIM också innebär högre grad ohälsa av av enlig ULF jfr figur 4.1 nedan. I de fall som detta inneburit att ett vårdberoendevärde fallit på två ULF-ohälsogrupper har de motsvarande proportionerna bestämts. Beräkningen har gjorts för samma delgrupper som ovan i äldrebefolkningen. Notering om ohälsogrupp har sedan imputerats i ÄSIM-materialet, d förts in på individnivå i förev s -

Bilaga 4 221

kommande fall genom slumpning enligt ovan nänmda proportioner. Inverkan av detta slumpförfarande på resultatet har prövats och befunnits obetydlig.

Figur 4.1 Jämförelse ULF och ÄSIM vårdberoende

15 14 ULF ohälsodq. 13 Vårdberoende index 12 11 10 svår ohälsa 9 8 7 6 5 4 3 måttligt svår ohälsa 2 lätt ohälsa l full hälsa O

I nästa steg har várdkonsumtionen andel hjälptagare och genomsnittlig tilldelning av hemtjänst/hemsjukvård samt andel i ålderdomshem resp. långvård bestämts per ULF-ohälsogrupp för varje delgrupp ålder, kön, ensam/samboende i befolkningen. Ett problem i sammanhanget är att vårdberoendemätningen i ÄSIM endast omfattar de som får vård och omsorg genom kommunens försorg. Förfarandet kräver därför att man på något sätt kan skatta vårdberoendefördelningen även för icke-vårdtagare. Två olika metoder har tillämpats för detta dels en direkt metod och dels en indirekt. - Den direkta metoden utnyttjar resultatet av en direkt mätning av vârdberoendet för boende utan hjälp i serviceboende. Vid den andra erhålles fördelningen på vårdberoendeindex för icke-vårdtagare genom extrapolation med hjälp av regression utgående från tilldelningen av hemhjälp per vecka, d v s vårdberoendefördelningen för de som har O tim. hjälp per vecka extrapoleras från fördelningen för de har l,2,3 som timmar per vecka. Metoderna ger ganska olika resultat vad beträffar SUM2-fördelningen för de som är vårdtagare medelvärdet - av vârdberoendeindex för samtliga blir i det första fallet 0.61 enbart Solna och i det andra 1.71 för Solna och 1.64 för Sigtuna. Skillnaden mellan metoderna synes naturlig med hänsyn till att hjälpbehov hos personer i serviceboende lättare torde uppmärksammas och leda till hjälpinsatser än vad som är fallet för personer i vanligt boende.

222 Bilaga 4

Vårdberoendefördelningen hos icke-vårdtagare får betydelse för strukturindexberälcningen på så sätt att den påverkar "normalkonsumtionen" per ohälsograd enligt ULF-undersökningen. Skulle det finnas stora icke-tillgodosedda vårdbehov i "baskommunen" d v s Solna/Sigtuna, d v s många icke-vårdtagare med svår ohälsa, innebär detta förhållandevis fler vårdtagare med måttlig eller lätt ohälsa. Detta leder i sin tur till att skillnaderna i vårdkonsumtion beroende graden av ohälsa blir mindre. Det visar sig dock att valet av antagande när det gäller vârdberoendefördelningen för icke-vårdtagare har mycket liten betydelse för beräkningen av nomikostnaden. Detta beror att en kostnadsminskning vid lägre vårdkonsumtion för personer med svår ohälsa uppvägs av en motsvarande ökning för de med mindre grad av ohälsa och omvänt. I beräkningarna har därför ett antagande gjorts, som ligger ungefär mittemellan de skattningar, som erhålles med de båda metoderna. Fördelningen antas bero av ålder, men vara densamma för män och kvinnor samt för sam- och ensamboende. Den antagna fördelningen framgår av tabell 4.1 nedan. Som jämförelse visas också den motsvarande fördelningen för vårdtagare.

Tabell 4.1 Fördelning på vårdberoendeindex för olika åldersgrupper Solna/Sigtuna, 1987-1992

Vård- Icke vårdtagare Vårdtagare beroende- 65-74 75-84 85-w 65-74 75-84 85-w index

En kontroll rimligheten i det valda antagandet när det gäller vårdberoendefördelningen för icke-vårdtagare får man genom att beräkna andelen av befolkningen i basmaterialet som får någon form av kommunal vård och omsorg vid olika grader av ohälsa enligt ULF. Tabell 4.2 nedan visar denna andel per åldersgrupp och kön samt uppdelat samresp. ensamboende.

Bilaga 4 223

Tabell 4.2 Andel vårdtagare i befolkningen per ohälsogrupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende givet den antagna vårdberoendefördelningen for icke vårdtagare Solna/Sigtuna, procent

65-74 75-84 85-w sam ensam sam ensam sam ensam

Män

Kvinnor

Som man har anledning att vänta sig ökar andelen vårdtagare starkt med växande grad av ohälsa. De enda undantagen gäller de äldsta, där andelen sjunker något från full hälsa till lätt ohälsa. Detta kan bero att andelen icke-vårdtagare med lågt vârdberoende underskattats i dessa åldersgrupper. Avvikelsen torde dock inte ha någon större praktisk betydelse. Vidare kan man konstatera att andelen av befolkningen, får som kommunal vård och omsorg, ökar med åldern oavsett graden ohälsa, av vilket säkert överensstämmer med det faktiska förhållandet. En högre andel ensam- än sarnboende får också hjälp med undantag för de äldsta kvinnorna. Orsaken är med säkerhet skillnaden i tillgång till informell omsorg. För de äldsta kvinnorna saknar dock boendeformen betydelse härför. Med ohälsofördelningen enligt ULF inlagd i ÄSIM-materialet på det sätt som beskrivits ovan kan man bestämma vårdkonsumtionen för varje delgrupp per ohälsogrupp. Härvid utgår alltså från vårdkonsumtioman nen i Solna/Sigtuna år 1987 92 inklusive landstingets verksamhet. - Denna är i sin tur bestämd av vârdstrukturen i dessa båda kommuner. Tabell 4.3 nedan visar hur denna förhåller sig till riket uttryckt som andel hjälp/vårdtagare i olika vârdnivåer per åldersgrupp innevånare. Vid per jämförelsen bör man beakta att Solna/Sigtunas behovsstruktur också avviker från riket framförallt genom en mer gynnsam socio-ekonomisk struktur än riksgenomsnittet.

224 Bilaga 4

Tabell 4.3 Jämförelse vårdkonsumtion i Solna, Sigtuna och riket, antal hjälp/vårdtagare per invånare i resp åldersgrupp

Solna Sigtuna Solna + Riket Sigtuna Hemhjälp i eget boende l timma/dag 65-79 år 0,036 0,042 0,037 0,049 80-w år 0,149 0,223 0,164 0,205 1-2 timmar/dag 65-79 år 0,008 0,009 0,008 0,009 80-w år 0,044 0,070 0,049 0,051 2- timmar/dag 65-79 år 0,007 0,005 0,007 0,009 80-w år 0,040 0,048 0,042 0,058 Älderdønuhem/gruppbøende 65-79 år 0,007 0,001 0,006 0,007 80-w år 0,087 0,010 0,071 0,082 Långtidsvárd 65-79 år 0,007 0,007 0,007 0,011 80-w år 0,052 0,067 0,055 0,076

Summa hjälp/vårdtagare 65-79 år 0,065 0,064 0,065 0,085 80-w år 0,372 0,418 0,381 0,472 Sammanvägd kostnad per invånare 65-79 år 6 704 5 327 6 420 8 854 80-w år 50 909 45 255 49 743 63 304

Att detta sätt använda Solna/Sigtuna som norm innebär att de normkostnader per person som erhålles i resp. delgrupp i äldrebefolkningen blir något annorlunda än de skulle blivit om riksdata legat till grund för normkostnadsberälmingen. Storleken av detta fel låter sig svårligen beräknas, eftersom det saknas jämförbara riksdata. Man bör dock hålla i minnet att normkostnadema endast används som ett relativt mått jfr nedan. Om nomtkostnadema genomgående ligger för lågt eller för högt påverkar alltså detta inte kommunens relativa position vad gäller norrnkostnaden per innevånare. Ett problem uppstår här först om normkostnadema i Solna/Sigtuna har struktur än för riket, t ex som följd av att tilldelningen av en annan vårdinsatser i dessa kommuner följt andra principer än de som gällt för riket i övrigt. Detta förefaller dock mindre sannolikt med hänsyn till att generella tendenser när det gäller äldrevårdens utveckling, som samma gällt för riket, också har kunnat observeras i Solna och Sigtuna. Detta talar för att det fel härigenom introduceras är av begränsad betydelse som åtminstone i förhållande till andra felkällor. - Ett annat problem i sammanhanget är att antalet vårdtagare i Solna

/Sigtuna är relativt litet ca 2000 personer totalt. Genom att slå samman

tre inventeringar har ett större material erhållits, men det är klart att detta inte innebär egentlig tredubbling eftersom vissa personer förekommer en

Bilaga 4 225

i materialet två eller tre gånger med i huvudsak oförändrade data. Speciellt för de minsta delgruppema t ex de äldsta, samboende kvinnorna kan därigenom slumpmässiga variationer i vårdkonsumtio- nen inverka normkostnadstalen. Dessa variationer tenderar dock att utjämnas, när delgruppemas normkostnader slås samman till en total normkostnad för kommunen. Inte desto mindre torde det vara i högsta grad önskvärt att grundmaterialet efterhand utvidgas att ÄSIMgenom mätningarna eller någon motsvarande typ av systematisk behovsrelaterad konsumtionsmätning utsträcks till fler kommuner med olika struktur.

Väg samman "normalkonsumtionen" i olika várdformer enligt ovan med årskostnaden till en normkostnad per person i resp. delgrupp âldenkön samt ensam/samboende per ohälsogrupp resp. socioekonomisk grupp. Föjande riksgenomsnitt för kostnader har använts vid - sammanvägningen:

Social hemtjänst 8580:- per âr och veckotimme Ålderdomshem 2120002- år per Gruppboende 2360002- per år Långtidsvård 4200002- per år

Beräkna för varje kommun - utgående ifrån antalet personer per socio-ekonomisk grupp, åldersgrupp, kön och ensam/samboende och normkostnaden för resp. grupp enligt kommunens "normkostovan nad Med "normkostnaden" skall alltså förstås den årliga driftskostnaden för äldreomsorgen givet riksgenomsnitt för kostnaden per prestation i olika vârdformer och konsumtion av dessa i relation till kommunens behovsstruktur uttryckt som antal personer per åldersgrupp, kön, ensam/ samboende och ohälsogrupp. Fördelningen på ohälsogrupper antas härvid bestämd av den socio-ekonomiska strukturen.

Resultat och kommentarer Beräkningen för de olika delgruppema ålder, kön, sam/ensamboende av normkostnaden per person och ohälsogrupp resp. socioekonomisk grupp redovisas i tabellerna 4.4 och 4.5.

8 13-0415

226 Bilaga 4

Tabell 4.4 Norrnkostnad per person, per ohälsogrupp, ålder och kön samt samresp ensamboende

65-74 75-84 85-w sam ensam sam ensam sam ensam Män Full hälsa 52 31 214 800 2 793 3 647 Lätt ohälsa 98 l 330 l 288 7 425 1 780 9 450 Måttlig ohälsa 775 13 523 4 107 29 836 9 400 27 099 Svår ohälsa 28 233 117 912 59 563 179 357 100 507 170 474

Kvinnor

Tabell 4.5 Normkostnad per person, per socioekonomisk grupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende

65-74 75-84 85-w sam ensam sam ensam sam ensam Män facklärd arb. 4 051 22 968 15 261 61 336 38 820 77 520

Kvinnor facklärd arb. 3 336 11 232 15 168 43 819 89 712 110 293

Det framgår av tabell 4.4 att normkostnaden per person stiger snabbt med åldern. Den är i allmänhet högre för kvinnor än för män, vilket framförallt avspeglar skillnaden i tillgång pá informell omsorg. Detta tillsammans med ohälsoskillnadema förklarar också skillnaderna i normkostnad per person mellan sam- och ensamboende. De socio-ekonomiska skillnaderna är som man kunde vänta med hänsyn till ohälsosiffrorna större för yngre än för äldre. Skillnaderna mellan facklärda och facklärda arbetare är förhållandevis obetydliga och grupperna skulle utan större nackdel kunnat slås samman.

5 Resultat för enskilda kommuner med den

föreslagna metodiken

Av tabell 4.5 framgår att spännvidden i normkostnad per person är avsevärd mellan ytterlighetsgruppema facklärda arbetare och övriga tjänstemän. Det gäller i större utsträckning för män än för kvinnor. Normkostnaden för ensamboende är högre, oftast avsevärt högre, än för sarnboende. Utfallet per kommun med de beräknade normkostnadema per

Bilaga 4 227

ålder, kön och socio-ekonomisk grupp avgörs av hur denna sammansättning ser ut i den enskilda kommunen. Som beskrivits i avsnitt 4 har den framtagna normkostnaden per person per socioekonomisk grupp, ålder etc använts för att beräkna en normkostnad för äldreomsorgen per kommun utifrån antalet personer i de olika grupperna i resp kommun. Resultatet av normkostnadsberäkningarna per kommun redovisas i appendix 2. Här anges förutom den totala nomtkostnaden också kostnaden per person över 65 år resp per invånare totalt. Norrnkostnaden per invånare över 65 år kan ses som ett mått på struktureffekten inom äldregruppen. Den andra siffran ger ett mått kommunens totala äldreomsorgsbehov i förhållande till befolkningsstorleken. Den genomsnittliga beräknade normkostnaden per invånare över 65 år är 22536 kr och varierar mellan 16784 och 26013 kronor, dvs med drygt 9000 kr 55 %.

Tabell 5.1 Beräknad normkostnad för äldreomsorg per invånare

Utöver den socioekonomiska strukturen och graden av ensamboende får uppenbarligen den interna ålders- och könsfördelningen inom äldregruppen ett kraftigt genomslag på resultatet. storstäderna får den högsta normkostnaden per person över 65 år. Det är storstädemas mycket höga andel äldre ensamstående kvinnor som slår igenom. Andelen kvinnor över 80 âr är högre i storstäderna än i någon annan kommungrupp. Männen ligger däremot mycket nära rikets fördelning. Äldre ensamstående kvinnor är samtidigt den grupp som har de högsta normkostnadema. Variationerna mellan övriga kommungrupper är förvånansvärt små, endast några hundra kronor per invånare. Enda undantaget är förortskommunema, som har den klart lägsta andelen såväl äldre som ensamboende. Andelen äldre pensionärer är där särskilt låg. Mest anmärkningsvärd är glesbygdskommunemas låga nomikostnad. Andelen över 65 år är högre än i någon annan kommungmpp, men de äldres Överrepresentation är kraftigt koncentrerad till de yngre och därmed mindre kostsamma pensionärerna. Detta förhållande drar ner glesbygdskommunemas beräknade genomsnittskostnad per person över 65 år. Om man däremot slår ut den totala norrnkostnaden på hela befolkningen hamnar glesbygdskommunema högst tätt följda av storstäderna.

228 Bilaga 4

Inverkan av den socio-ekonomiska strukturen på normkostnaden har studerats särskilt genom att den motsvarande normkostnaden beräknats för det fall då alla kommuner getts samma socio-ekonmiska indelning lika med riksgenomsnittet. Detta ger avvikelser uppåt d v s lägre normkost- nad när kommunens socio-ekonomiska struktur tas i beaktande på i vissa fall 4000 5000:-per innevånare över 65 år Danderyd, Lidingö, - Vellinge, Lomma. Avvikelseman nedåt är inte fullt lika stor mer än - 2000:- noteras för Malmö 2051 :-, Munkfors 2445:-, Grums 2105 :-, Ljusnarsberg 2l03:-, Norberg 2906:- och Jokkmokk 2540:-. Även övriga storstäder erhåller positivt bidrag till normkostnaden genom den socio-ekonomiska strukturen Stockholm +1442:-och Göteborg + - 1288:-. Inverkan av ålder- och könsfördelningen på normkostnaden kan studeras vidare genom att man delar upp normkostnaden per invånare över 65 år på komponenter per åldersgrupp och kön. Figur 5 visar resultatet av en sådan uppdelning som genomsnitt per kommungrupp. Som synes av figuren kommer i samtliga fall huvuddelen av bidraget från kvinnor över 75 år. Bidraget från dessa kvinnor är som högst i storstäderna. Bidraget från män i yngre åldersgrupper varierar relativt starkt mellan kommungruppema och är högst i glesbygdskommunerna.

Figur 5.1 Bidrag från olika åldersgrupper och kön till normkostnaden per invånare över 65 år 25000 -

20000 -

10000 -

5000 -

Bilaga 4

6 Jämförelse mellan beräknat behov

av äldreomsorg

och faktiskt utnyttjande och konsumtion

Syftet med den använda metodiken är som framhállits i inledningen inte i första hand att försöka förklara de skillnader finns mellan som kommuner i dagsläget vad gäller utnyttjande eller kostnader för av äldreomsorgen. Syftet är istället att pröva en metod att beräkna skillnader i behov av äldreomsorg mellan kommuner. Det är emellertid av stort intresse att försöka jämföra utfallet med hur äldreomsorgen faktiskt utnyttjas. l detta avsnitt ska vi ställa den beräknade normkostnaden per kommun mot ytterligare tre andra mer schablonmässiga metoder att beräkna motsvarande kostnad. Dessutom görs jämförelse med de en faktiska kostnaderna per kommun inkl äldrereformen. För att få jämförbara kostnader har den beräknade nomikostnaden räknats upp med ca 18 %. Följande metoder har använts:

1 Kostnaderna har beräknats utifrån det faktiska utnyttjandet per kommun av ålderdomshem, långtidsvârd, gruppboende social samt hemtjänst. Samma riksgenomssnittliga kostnader tjänst i per som normkostnadsberäkningen har använts. Denna beräkning motsvarar konsumtionsberäkningen i avsnitt 2. 2 Kostnaden har beräknats utifrån kommuns faktiska älders- och resp könsfördelning, där den använda kostnaden kön- och åldersgrupp per schablonmässigt beräknats efter hur de olika tjänsterna utnyttjas på riksnivâ. Samma kostnader per tjänst som ovan har använts. 3 Kostnaden har beräknats som i metod har kompletterats med men att den beräknade kostnaden för män resp kvinnor multiplicerats med resp kommuns ensamboendeindex för män resp kvinnor över 75 âr. 4 Till den faktiskt redovisade kostnaden per kommun har lagts regleringssumman per kommun till följd äldrereforrnen from 1992. av Kostnaden har därefter reducerats med den genomsnittliga kostnaderna för handikappomsorg och färdtjänst.

9 13-0415

230 Bilaga 4

Figur 6.1 Beräknade kostnader for äldreomsorg enligt olika alternativ, kr/inv 65-w år Konsumtion, kostnad Kön, ålder 40000 1 Kön, ålder, ensamboende Normkostnod Redovisod kostnad 30000 -

10000 -

En jämförelse mellan kommungrupper är kanske en väl grov nivå, men bör trots allt vissa indikationer. Det första man kan konstatera är att ge beräknade kostnader utifrån faktisk konsumtion och redovisade kostnader överensstämmer ganska väl. Undantagen är storstäder och förorter. För storstäderna är nämnts tidigare kostnadsunderlaget mer osäkert och som för förorterna beror skillnaden förmodligen på att den schablonmässiga kostnadsreduktionen för färdtjänsten blivit för stor. I Stockholms län svarar landstiget för denna verksamhet. Normkostnaden för storstäderna ligger på samma nivå som i altematidär kön, ålder och ensamboende beaktas. Det är det stora antalet vet äldre ensamstående kvinnor som slår igenom på normkostnaden. Såväl redovisade kostnader kostnader beräknade enligt övriga metoder som ligger lägre. Det kan tyda på att insatserna inom äldreomsorgen är eftersatta i förhållande till behoven.

Anm. Det bör framhållas att metoden för att ta hänsyn till ensamboendet inte är densamma som i normkostnadsberäkningen, varför man inte kan dra slutsatsen att skillnaden mellan dessa båda metoder enbart skulle bero på den socioekonomiska strukturen.

För glesbygdskommunerna ligger konsumtionskostnadema och de redovisade kostnaderna på ungefär samma nivå. För övriga beräkningsmetoder ligger kostnaderna per person över 65 år 15-20 % lägre. Av avsnitt 3 framgår att det finns regionala skillnader i ohälsa. I norra

Bilaga 4 231

glesbygden är förekomsten av ohälsa för män större än i andra regioner. I de här redovisade beräkningarna har dock inga regionala skillnader i ohälsa beaktats utom de faller ut till följd skillnader i kön, ålder, som av ensam/samboende och fördelning på socio-ekonomiska Om grupper. sådana skillnader finns har de dock inte fått något större genomslag i nomikostnadsberäkningen eftersom den på kommungruppsnivå ger ungefär samma resultat som en ren kön- och åldersberäkning. För vissa kommuner i gruppen blir emellertid normkostnaden till 10 % högre upp genom att den socio-ekonomiska strukturen beaktas.

7 Slutsatser den

om föreslagna metodiken

Beräkningen av normkostnaden för äldreomsorgen enligt den ovan beskrivna metodiken utgör ett försök att bestämma så långt möjligt ett objektivt mått på den årliga kostnaden för att tillgodose behovet av äldreomsorg i kommunen på en ambitionsnivå motsvarar riksgenomsom snittet. Måttet är relativt. Det måste som påpekats räknas med ovan upp en för kommunerna gemensam faktor för att motsvara den faktiska kostnaden. Måttet mäste vidare korrigeras för vissa tjänster inte som ingått i kostnadsberäkningen framförallt färdtjänsten. Eftersom måttet förutsätter samma kostnad prestation i alla kommuner måste det per vidare korrigeras för strukturella faktorer påverkar denna kostnad, som t ex förhöjda lokal- eller transportkostnader på grund klimat eller av gleshet. En jämförelse mellan den uppräknade normkostnaden och kostnad en beräknad utgående ifrån den faktiska konsumtionen i kommunen med

samma kostnad per prestation jfr ovan visar relativt avvikelser

stora framförallt för glesbygdskommuner. Detta kan ha flera orsaker. Som påpekats ovan är det knappast möjligt absolut att ange en norm när det gäller behovet av äldreomsorg i befolkning. Det är oundvikligt en att tillgängliga resurser kommer att spela in på behovsbedömningen. Normkostnaden utgår här från situationen i de två kommuner Solna och Sigtuna som legat till grund för konsumtionsberäkningen. Upp- räkningen gör att kostnaden kommer riksgenomsnitt. att svara mot ett I kommuner där olika skäl har haft tillgång till man av mer resurser än riksgenomsnittet finns det anledning förvänta sig behovsbeatt att dörrmingen varit mer generös och att till följd härav den beräknade kostnaden för den faktiska konsumtionen blivit högre. Omvänt har kommuner med relativt sett knappa tvingats restriktiva. resurser vara mer Deras konsumtionsrelaterade kostnad blir då motsvarande lägre.

Ovanstående resonemang förutsätter givetvis nomikostnaden att verkligen fångar in skillnader i behoven på av omsorg ett adekvat sätt. Vissa felkällor bör här lyftas fram. Som nämndes ovan kan det också finnas andra strukturella faktorer än ålder, kön, sam/ensamboende och socio-ekonornisk grupp förklarar förekomsten ohälsa. En sådan som av faktor är region, där regressionsanalysen ett visst utslag dock ger som bedömts vara av mindre betydelse. Självfallet kan det också förekomma

232 Bilaga 4

rent lokala hälsoskillnader t beroende förekomsten av viss industri ex eller miljöpåverkan, speciella kostvanor etc. Svårigheten att ta annan hänsyn till sådana lokala förhållanden i en behovsberäkning sammanhänväsentligen med att underlaget blir litet för att statistiskt kunna ger säkerställas. Man tvingas därför konstatera att skall man överhuvudtaget behovsbaserad resursfördelning måste den ske utgående försöka göra en ifrån ett begränsat antal parametrar, vars samband med ohälsan kan mätas

på ett tillförlitligt sätt. En felkälla slag avser tillgången till informell omsorg, annan av samma d stöd och hjälp från närstående anhöriga, grannar eller genom v s - ideella insatser. Hänsyn till detta tas vid beräkningen genom indelningen äldrebefolkningen i delgrupper, i första hand ålder, kön och ensamav eller samboende. Tillgången till informell omsorg påverkar den professionella bedömningen behovet av kommunal omsorg. Så får av exempelvis ensamboende hjälp i hemmet än samboende. De blir mer också i större utsträckning än sarnboende föremål för institutionsvård. Vid beräkningen normkostnaden förutsätts att den valda gruppindelav ningen är tillräcklig för att bestämma tilldelningen av omsorg vid given ohälsa. Även här kan dock regionala och lokala skillnader förekomma. Faktorer spelar roll är till exempel den kvinnliga förvärvsfrekvensen, som förekomsten barn eller andra anhöriga på samma ort, lokala av vuxna traditioner frivilligarbete etc.. Det använda dataunderlaget avspeglar av förhållandena i två föronskommuner. Det vore här önskvärt att kunna bredda underlaget genom jämförelser med kommuner av olika typer. Metodiken för beräkningen av normkostnaden bygger på två datamaterial ULF-undersökningen för att ange olika befolkningsfaktorers samband med förekomsten ohälsa och ÄSIM-materialet för att koppla av denna ohälsa i förening med tillgången till informell till - omsorg konsumtionen äldreomsorg. Båda materialen kan kritiseras för att vara av i minsta laget. ULF-materialet har dessutom den bristen att det endast omfattar individer mellan 65 och 84 år. I syfte att utvinna så mycket som möjligt materialet och samtidigt utsträcka detta till samtliga åldersur har observerade frekvenstal utjämnats och extrapolerats med grupper hjälp logistisk regression. De avvikelser som härigenom erhålles av mellan observerade och utjämnade värden har redovisats i appendix Det framgår här att avvikelsema i vissa fall är relativt stora och det måste bedömas att de extrapolerade värdena för personer över 85 år är behäftade med relativt stor osäkerhet. För den skull har de socioekonomiska gruppemas ohälsovärden slagits samman för denna ålders- Betydelsen den återstående osäkerheten för den beräknade grupp. av normkostnaden behöver emellertid inte vara alltför stor. Beräkningen av nomikostnaden sker sammanläggning av ett stort antal 48 genom komponenter avseende de olika befolkningsgrupperna och osystematiska fel i skattningarna för de enskilda komponenterna kommer därför att tendera jämna ut sig. Inte desto mindre får det anses högeligen att önskvärt för detta ändamål såväl som för andra som avser resurs- fördelning i vården att ULF-undersökningarna successivt byggs ut till -

Bilaga 4 233

större material och breddas till att även omfatta de äldsta åldersgrupperna. Det andra datamaterialet, som erhållits genom ett antal inventeringar av äldreomsorgen i Solna och Sigtuna kommuner enligt ÄSIM-metoden, är också av begränsad omfattning. Detta blir ett problem framförallt när det gäller institutionsvård för grupper med lågt utnyttjande av sådan. Det kan här i vissa fall röra sig om ett fåtal individer i materialet och normkostnaden för gruppen ifråga kommer då att starkt påverkas av slumpmässiga variationer i vårdutnyttjandet. Även i detta fall reduceras dock betydelsen av problemet genom att bidraget till den sammanlagda normkostnaden från gruppen ifråga kommer att bli litet och osäkerheten i skattningen därmed tämligen betydelselös. Andra brister i ÄSIM-materialet kan ha större betydelse. Det är ofrånkomligt att materialet är lokalt begränsat och påverkat av den vårdstruktur och de fördelningsnormer som varit rådande i de två kommunerna. Vidare är det självfallet en brist att mätningen endast omfattar vårdtagare även om olika analyser visat att inverkan fel i av skattningen av ohälsan/vårdberoendet hos de som får kommunal omsorg är av mindre betydelse för den relativa storleken av normkostnaden. Metodiken för översättning ULF-undersökningens ohälsa till ÄSIMav mätningens vårdberoende kan givetvis också ifrågasättas. Exempelvis är det osannolikt att de två skalorna är fullständigt korrelerade på det sätt som antagits vid översättningen. Betydelsen härav för resultatet torde dock vara förhållandevis liten eftersom den övervägande delen av vårdkonsumtionen faller inom en grupp av befolkningen, i allmänhet som är betydligt mindre än gruppen med svår ohälsa åtminstone i åldrarna under 85 år. Ohälsomåtten behöver därför vara helt samstämmiga. För att felet skall vara måttligt räcker det med att man kan anta att de med mycket stort vårdberoende enligt ÄSIM skulle klassas ULF av som tillhörande gruppen med svår ohälsa. Även sålunda bör kunna om man anta att de fel i den sammanlagda relativa normkostnaden, förs in begränsningarna i ÄSIMsom genom materialet, är måttliga så kvarstår dock att det vore i hög grad önskvärt att även detta material breddas så att det omfattar flera kommuner med olika struktur samt att mätningarna utsträcks på stickprovsbasis även till icke-vårdtagare. I samband härmed borde man i så fall också pröva samstämmigheten mellan ohälso- och vårdberoendemâtten att genom ställa ULF-frågoma på samma material. Vid en fortlöpande användning av den i denna rapport förslagna metoden för behovsrelaterad beräkning av strukturkostnadsutjämningen för äldreomsorgen krävs i första hand att det görs fortsatta Folk- och Bostadsräkningar enligt tidigare schema, d s vart femte år, eftersom v detta är den enda tillgängliga källan för fördelning av befolkningen sam/ensamboende samt socio-ekonomiska grupper. Vid årlig en revidering av norrnkostnaden får man därvid utnyttja denna fördelning enligt senaste FoB och tillämpa den på den aktuella befolkningen per ålder och kön. Med hänsyn till att hälsotillståndet hos de äldre förändras

234 Bilaga 4

över tiden krävs det vidare att ULF-undersökningarna avseende de äldres ohälsa fortsätter och helst utvidgas i första hand till att omfatta även personer över 85 är.

ÄSIM-mätningama görs årligen i Solna och Sigtuna kommuner. Även

andra kommuner har uttryckt intresse för att tillämpa metodiken för uppföljning äldreomsorgen. Det väsentliga i sammanhanget är här av dock inte exakt vilken metod som tillämpas utan att det sker en systematisk, samtidig mätning av vârdkonsumtion och ohälsa eller vårdberoende samt att den mätningen kan relateras till ULF-undersökningen. senare Som framhâllits är det därvid önskvärt att mätningen också utsträcks ovan till att omfatta ett stickprov av dem som för närvarande får vård. Mätningar av detta slag faller väl inom ramen för de särskilda mätningar vårdbehov pâ urvalsbasis som förslâs av utredningen avseende av mm socialtjänstens informationsstruktur . Ansvaret för att genomföra de bearbetningar som krävs för en rutinmässig tilämpning av den föreslagna beräkningsmodellen kan lämpligen åläggas Socialstyrelsen i samverkan med Kommunförbundet

Bilaga 4 235

Appendix 1.1

Samboende

Ålder Andelen Antal Prognos för andelen

måttlig måttlig svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Ej facklärda arbetare: Kvinnor 65 69 11,5 23,4 42,0 23,1 381 11,3 20,9 41,9 25,9 - 70 74 16,8 20,5 42,1 20,5 297 14,9 23,9 40,0 21,2 - 75 79 18,4 30,4 34,6 16,6 217 19,3 28,1 35,9 16,6 - 80 84 25,2 38,3 24,3 12,1 107 24,1 33,6 29,9 12,4 -

Ej facklärda arbetare: Män

65 69 26,3 32,5 31,6 228 11,6 24,7 35,9 27,8 - , 70 74 16,9 26,4 39,4 17,3 254 15,8 26,4 34,4 23,4 - 75 79 24,5 30,4 24,0 21,1 204 21,0 29,2 30,9 18,9 - 80 84 24,5 28,4 32,4 14,7 102 27,0 32,7 25,8 14,5 -

Facklärda arbetare: Kvinnor

65 69 14,5 24,2 32,3 29,0 62 11,2 25,8 35,1 27,9 - 70 74 10,0 28,3 31,7 30,0 60 14,1 28,5 33,0 24,4 - 75 79 16,3 34,9 25,6 23,3 43 17,6 32,4 29,3 20,7 - 80 84 21,9 34,4 34,4 9,4 32 21,2 37,8 24,3 16,7 -

Facklärda arbetare: Män

65 69 9,9 26,1 41,6 22,4 161 11,6 22,1 40,0 26,3 - 70 74 14,0 20,4 41,4 24,2 157 15,2 22,9 38,0 23,9 - 75 79 15,9 22,1 34,5 27,4 113 19,7 24,8 34,3 21,2 - 80 84 36,8 26,5 20,6 16,2 68 25,0 27,8 29,2 18,1 -

Företagare: Kvinnor

- 75 79 21,7 21,7 34,8 21,7 23 20,6 21,7 36,2 21,6 - 80 84 44,4 11,1 33,3 11,1 9 31,4 23,2 23,9 15,5 -

Företagare: Män

65 69 10,2 17,3 31,6 40,8 98 6,7 19,9 39,3 34,1 - 70 74 10,5 23,3 39,5 26,7 86 11,6 20,0 39,2 29,2 - 75 79 17,2 15,5 43,1 24,1 58 19,6 20,5 36,3 23,7 - 80 84 28,9 21,1 28,9 21,1 38 31,0 20,8 30,4 17,8 -

236 Bilaga 4

Ålder Andelen Antal Prognos för andelen

måttlig måttlig svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Lägre tjänstemän: Kvinnor 17,9 41,3 33,7 184 7,6 17,4 38,6 36,3 6 - , 70 74 12,3 14,9 41,2 31,6 114 11,8 18,8 40,5 28,9 - 75 79 9,6 17,8 42,5 30,1 73 17,7 20,7 39,7 22,0 - 36,4 18,2 33 25,7 22,9 35,7 15,7 80 -

Lägre dänstemän: Män

41,9 35,5 217 4,6 17,3 41,1 37,1 65 - 69 4,6 18,0

70 74 5,2 19,0 40,5 35,3 153 7,4 17,8 43,9 30,9 - 75 79 8,6 17,2 49,1 25,0 116 11,8 18,9 44,4 24,9 - 80 84 30,2 23,3 32,6 14,0 43 18,3 20,5 42,0 19,2 -

Ovriga tjänstemän: Kvinnor

65 69 10,0 15,0 20,0 55,0 20 7,5 13,8 30,8 47,8 - 70 74 8,0 8,0 40,0 44,0 25 10,4 18,5 33,2 37,9 -

-

Ovriga tjänstemän: Män 6 9 4,9 11,1 37,0 46,9 81 3,9 10,6 35,6 49,9 - 70 74 5,9 11,8 33,3 49,0 51 5,7 13,6 39,2 41,5 - 17,5 40,0 32,5 40 8,1 18,0 40,7 33,2 75 - 79 10,0 41,7 33,3 20,8 24 11,1 24,2 39,3 25,3 80 -

SAMTLIGA Kvinnor

SAMTLIGA Män

De skattade sannolikhetema är de viktade genomsnittet av de olika gruppemas predicerade värden.

Bilaga 4 237

Appendix

Ensamboende

Ålder Andelen Antal Prognos för andelen

måttlig måttlig svår svâr lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

facklärda arbetare: Kvinnor 65 69 12,9 19,3 39,8 28,1 171 14,1 20,8 39,7 25,4 - 70 74 15,3 23,4 39,8 21,5 261 18,4 23,6 37,5 20,6 - 75 79 25,5 26,9 29,0 18,6 290 23,5 27,4 33,2 16,0 - 80 84 28,2 30,2 30,6 11,1 252 28,9 32,2 27,2 11,7 -

facklärda arbetare: Män

6 15,7 14,6 36,0 33,7 89 14,5 24,5 33,9 27,2 - 70 74 19,4 27,8 30,6 22,2 72 19,4 26,0 32 0 22,6 - 75 79 25,8 36,0 27,0 11,2 89 25,4 28,2 28 4 18,0 - 80 84 25,0 29,4 27,9 17,6 68 32,1 31,1 23,3 13,6 -

Fäcklärda arbetare: Kvinnor

65 69 17,9 28,6 25,0 28,6 28 13,9 25,7 33,1 27,3 - 70 74 27,5 22,5 30,0 20,0 40 17,4 28,0 30,8 23,7 - 75 79 15,2 26,1 34,8 23,9 46 21,4 31,6 27 1 19,9 - 80 84 22,0 48,8 22,0 7,3 41 25,6 36,4 22,2 15,9 -

Facklärda arbetare: Män

65 69 17,6 13,7 37,3 31,4 51 14,5 22,0 37,8 25,7 - 70 74 21,2 28,8 34,6 15,4 52 18,7 22,6 35,5 23,2 - 21,2 52 23,9 24,2 31 7 20,3 75 - 79 23,1 32,7 23,1

80 84 21,1 15,8 42,1 21,1 19 29,9 26,6 26,5 17,0 -

Företagare: Kvinnor

65 69 10,0 20,0 40,0 30,0 20 9,6 18,9 38,3 33,3 - 70 74 23,8 28,6 14,3 33,3 21 15,8 19,9 37,3 27,1 - 75 79 22,2 14,8 40,7 22,2 27 25,0 21,0 33,3 20,6 - 80 84 36,6 24,4 22,0 17,1 41 37,0 21,9 26,7 14,4 -

Företagare: Män

- 75 79 23,5 29,4 35,3 11,8 17 23,8 20,0 33,5 22,7 - 80 84 41,2 17,6 17,6 23,5 17 36,6 19,7 27,2 16,5 -

238 Bilaga 4

Ålder Andelen Antal Prognos för andelen

måttlig måttlig

svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Lägre tjänstemän: Kvinnor 65 69 9,6 17,5 31,6 41,2 114 9,6 17,5 36,9 36,0 - 70 74 16,1 23,7 38,7 21,5 93 14,7 18,7 38,3 28,4 - 75 79 26,9 19,4 34,3 19,4 108 21,7 20,2 36,8 21,2 - 80 84 29,4 25,9 32,9 11,8 85 30,8 22,0 32,5 14,8 -

Lägre tjänstemän: Män 65 69 10,4 12,5 43,8 33,3 48 5,8 17,6 39,5 37,1 - 70 74 11,4 20,5 31,8 36,4 44 9,3 17,9 42,0 30,7 - 75 79 17,6 14,7 52,9 14,7 34 14,7 18,8 42,0 24,5 - 80 84 10,5 21,1 42,1 26,3 19 22,5 20,1 38,9 18,5 -

Övriga tjänstemän: Kvinnor

- 75 79 11,1 44,4 11,1 33,3 9 17,0 24,7 30,9 27,4 - 80 84 18,2 36,4 27,3 18,2 11 21,1 32,8 27,4 18,7 -

Ovriga tjänstemän: Män 65 69 6,3 12,5 31,3 50,0 16 5,0 10,8 34,3 49,9 -

SAMTLIGA Kvinnor

SAMTLIGA Män

De skattadesannolikheterna är de viktade genomsnittet av de olika gruppernas prediceradevärden.

240 Bilaga 4

Append1x 2

Bilaga 4 241 Genomsnittskostnad

242 Bilaga 4

Bilaga 4 243 Genomsnlttskostnad