Inomkommunal utjämning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Tabell 10.4 Vem betalar till och vad blir utfallet i förhållande till nu vem gällande statsbidragssystenu

Landsting Inkomst- Kostnads- Netto- Netto- Utfall utjämning utjämning bidrag bidrag Nya .. Gzla Förândr. iprocent

o.

Mim

l

Statens offentliga utredningar 1 994270 Finansdepartementet

Inomkommunal

ut] amning

Betänkande Landstingsekonomiska utredningen av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13678-3 NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 0375250X Stockholm 1994

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Den 10 juni 1993 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett reviderat system ñr utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner. Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag landstingsdirektören Sven-Olof Karlsson som särskild utredare. Utredningen antog namnet Landstingsekonomiska utredningen. Den 13 juli 1993 förordnades riksdagsledamöterna Ulf Björklund kds, Dan Eriksson nyd, Lennart Hedqvist m, Per Olof Håkansson s, och

Olle Schmidt fp samt f.d. riksdagsledamoten v Lars-Ove Hagberg och

f.d. riksdagsledamoten c, sakkunniga Rolf Kenneryd att ingå i parlaen mentarisk referensgrupp åt utredningen. Samma dag förordnades ekonomidirektörema Jan Bengtsson och Björn Ericsson, biträdande ñnansdirektören Dagmar Fomander, ekonomidirektörema Lars Gustafsson och Göran Hedsund, chefsekonomen Sven Hege-

lund, sektionschefen Karin Rudebeck och ekonomidirektören Tore Öberg

att ingå i en referensgrupp åt utredningen. Den 15 juli 1993 förordnades ekonomen Kjell Ellström, departementssekreteraren Kenneth Ennefors, kanslirådet Dan Johansson, departementssekreterama Eva Lindström, Karin Odencrants, Kristina Olofsson, kommundirektören Uno Svaleryd, ekonomen Lennart Tingvall och departementssekreteraren Anders Wärrnark att biträda utredningen som experter. Den 28 september 1993 förordnades departementsrådet Mårten Lagergren som expert. Departementssekreteraren Karin Odencrants entledigades från sitt uppdrag den 22 mars 1994. Samma dag förordnades departementssekreteraren Madeleine Harby Samuelsson som expert. Riksdagsledamoten Per Olof Håkansson entledigades från sitt uppdrag den 14 mars 1994. Samma dag förordnades verkst. dir. Gunnar Hofring att ingå som ledamot i den parlamentariska referensgruppen. Från och med den 1 september 1993 förordnades som huvudsekreterare åt utredningen departementsrådet Lars Eriksson och sekreterare åt som utredningen f11.kand. Björn Sundström. Till biträdande sekreterare åt utredningen förordnades den 24 februari 1994 ekonomie stud. Magnus Gunnarsson. Utredningen överlämnade den 15 november 1993 delbetänkandet Statligt utjämningssystem för landsting åtgärder år 1995. -

Landstingsekonomiska utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Inomkommunal utjämning . Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Stockholm i maj 1994

Sven-Olof Karlsson

Lars Eriksson Björn Sundström

Innehåll Ordlista

2.3 Beredningen om statsbidrag och utjämning i kommunsektom 20 3 Landstingens verksamhet och ekonomi 23 3.1 Hälso- och sjukvård 25 3.2 Social verksamhet och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 27 3.3 Utbildning och kultur 28 3.4 Diverse verksamheter och central förvaltning 30 3.5 Landstingens finansiering 31 3 6 Huvudmannaskapsskillnader 34 . 4 Skatteutjämningssystemets utveckling 39 4.1 Historik 39 4.2 Nuvarande system 5 Målen för kommunala bidrags- och utiämnings-

. 5.5 Ansvarsförhållanden 56 5.6 Hållbarhet och förutsägbarhet 57 5.7 Målkontlikter 57 6 Inkomstutjämning 59 6.1 Finansdepartementets utredning om kommunal inkornstutjämning 59 6.2 Avgränsningar 59 6.3 Reglerade skattesatser 65 6.4 Utjämningsgrad 68 6.5 Gemensamma utgångspunkter för modellerna 70 6.6 Beräkning av andelen obligatoriska verksamheter 72

6 Innehåll

6.7 Statliga utjämningsbidrag 73 6.8 Inomkommunal utjämning 77 7 Kostnadsutjämning 81 7.1 Inledning 81 7.2 Verksamheter skall omfattas av utjämningen 81 som 7.3 Metoder för att härleda strukturella kostnadsskillnader 82 7.4 Val metod 85 av 7.5 Dataunderlag 86 7.6 Hälso- och sjukvård 87 7.7 Tandvård 96 7.8 Omsorger psykiskt utvecklingsstörda 96 om 7.9 Psykiatrin 97 7.10 Social verksamhet 97 7.11 Utbildning och kultur 98 7.12 Kollektivtrafik 99

7.13 Övriga verksamheter 104

7.14 Skillnader beror geografiskt läge 104 som 7.15 Kallortstillägg 105 Inordning statsbidrag 107 av 8.1 Vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen, 107 m.m. 8.2 Specialdestinerade statsbidrag till landstingen 110 Förslag 111 9.1 Utgångspunkter 111 9.2 statsbidrag och inkomstutjämning 112 9.3 Utjämning kostnadsskillnader 117 av 9.4 Ersättning för befolkningsminskning 121

- Bilaga 5 Andelen obligatorisk verksamhet i komoch landsting 193 muner Bilaga 6 Teknik och tabeller 195

Ordlista

Baskostnad En korrigerad driftkostnad för att göra redovisade kostnader jämförbara mellan kommunerna.

Bidragsår Det år under vilket bidraget utbetalas.

Eget skatteunderlag Antalet skattekronor.

Egen skattekraft Eget skatteunderlag per invånare.

Garanterad skattekraft Grundgarantin i landstingssystemet med tilläggavdrag för åldersstrukturens inverkan på kostnaderna.

Garantinivå Den garanterade skattekraften i utjämningssystemet för kommuner uttryckt i procent av medelskattekraften.

Garanterat skatteunderlag Det antal skattekronor motsvarar den som garanterade skattekraften.

Garantiskatteunderlag Det antal skattekronor motsvarar som den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare den 1 november året före bidragsåret och med ett procenttal garantinivå som årligen fastställs av regeringen.

Grundgaranti Den garanterade skattekraften i landstingssystemet uttryckt i procent av medelskattekraften.

Ordlista

Grundbelopp Motsvarar tillskjutande skatteunderlag multiplicerat med en enhetlig skattesats för kommunerna i respektive län. Den länsvisa enhetliga skattesatsen skall mot- 95% 16 kronor plus tillägg för svara av skattevåxlingar med 95 % av skatteväxlingssatsen.

Kompensationsgrad: Anger till vilken del mellanskillnaden och genomsnittlig skattekraft mellan egen utjämnas.

konsumtion: Bruttokostnader med avdrag för interna Kostnader egen intäkter motsvarar dubbelräknade poster vid tjånsteköp inom ett landsting och med avdrag för ersättningar från andra huvudmän motsvarar dubbelråkning av tjänsteköp mellan huvudmän.

Landstingsfria kommuner De kommuner, Göteborg, Malmö och Gotland, inte ingår i ett landsting som utan själva bedriver sådan verksamhet normalt sköts av landsting. som

Medelskattekraft Antalet skattekronor per invånare i riket.

N eutraliseringsavgift Ett antal kronor invånare som komper munernas skatteutbetalning minskas med för att kompensera för vissa verksamhets- och regelföråndringar.

Skattekraft skatteunderlaget dividerat med invånarantalet.

Skattekronor Summan den till kommunal inkomstav skatt beskattningsbara inkomsten för samtliga skattskyldiga dividerat med 100.

Skattesats Den andel av den beskattningsbara ininvånarna betalar i skatt till komsten som kommun resp landsting. Benämns även utdebitering och uttrycks i kronor per skattekrona krskkr.

Standardkostnad Ett nationellt genomsnitt för per capitakostnaden för en viss verksamhet.

Ordlista 9

Standardkostnadsersättning En teoretiskt beräknad ersättning för en viss verksamhet för respektive kommun. En ersättning överstiger standardsom kostnaden för verksamheten indikerar att kommunen har strukturella merkostnader ñr verksamheten ifråga.

Strukturkostnadsersättning Summa standardkostnadsersättningar.

Strukturkostnadsindex Strukturkostnadsersättning i förhållande till det vägda medelvärdet av summa strukturkostnadsersâttningar i riket.

Tillskott skatteunderlag Det antal skatteknonor varmed det egna av skatteunderlaget understiger garantiskatteunderlaget.

Uppräknad medelskattekraft Antalet skattekronor i riket två år före bidragsåret multiplicerat med uppräkningsfaktom och dividerat med antalet invånare i riket.

Uppräknat skatteunderlag Antalet skattekronor två år före bidragsåret uppräknat med upprâkningsfaktom.

Uppräkningsfaktor Den faktor används ñr att fastställa som uppräknat skatteunderlag respektive uppräknad medelskattekraft för bidragsåret beräknas av Riksrevisionsverket.

ll

Indelnings grunder

Stockholms läns landsting Uppsala läns landsting Södermanlands läns landsting

Östergötlands läns landsting

Jönköpings län landsting Kronobergs läns landsting Kalmar läns landsting Blekinge läns landsting Kristianstads läns landsting Malmöhus läns landsting Hallands läns landsting Göteborgs och Bohus läns landsting

Älvsborgs läns landsting

Skaraborgs läns landsting V Värmlands läns landsting Örebro läns landsting Västmanlands läns landsting Kopparbergs läns landsting Gävleborgs läns landsting Västernorrlands läns landsting Jämtlands läns landsting Västerbottens läns landsting Norrbottens läns landsting

w Gotlands kommun

Malmö kommun Göteborgs kommun

Sammanfattning

januari 1993 infördes ett nytt statligt bidrags- och utjämnings- Den l Det innebär att kommunernas inkomster utjämsystem för kommunerna. bidrag beräknade på enhetlig nivå för garanterad nas genom statliga en skatteunderlag invånare. Vidare sker utjämning för skattekraft per en i behov och sådana kostnader kommunerna själva inte kan skillnader som Vissa kommuner omfattas inte utjämningen eftersom de har påverka. av högre än den garanterade nivå som statsbiegen skattekraft som är en till. Det medför också att ekonomiska regleringar mellan dragen räcker inte kan ske förändringar av statsbidragsstaten och kommunerna genom

volymen. skatteutjämningssystemet för landstingssektom omfattar alla Inte heller landstingsfria kommuner. Genom fasta nivåer för garantelandsting och utgifter med automatik, vilket inte år förenligt rad skattekraft ökar statens lägga samhällsekonomiska hänsyn till grund för bidragens stormed att

lek. utjämningssystemen är olika utformade blir bidragsförånd- Eftersom olika för landstinget och kommunerna i ett län vid skatteväxringen stor lingar till följd ändrad ansvarsfördelning. av form utjämning för landstingen och de Utredningen föreslår en ny av landstingsfria kommunerna bygger på inomkommunala omfördelsom för statliga bidrag. Omfördelningama sker genom tillägg ningar i stället avdrag från skatteinkornsterna. Statsbidragen omvandlas till lika till eller Ekonomiska regleringar mellan staten och landsbelopp per invånare. sker förändringar detta generella statsbidrag. Uppbyggtingen genom av naden i stort framgår av följande figur.

Utjämning Generellt Utjämning för struk- statsbidrag av inkomster turella

kostnadsskillnader

14 Sammanfattning

Utjämningen av inkomster utgår från medelskattekraften i riket. Landsting med låg egen skattekraft får ett tillskott till medelskattekraften. upp För landsting med hög egen skattekraft görs på motsvarande sätt ett avdrag för skatteinkomstema över medelskattekraften. För att skatteväxlingar till följd av förändringar i huvudmannaskap skall kunna ske på ett ekonomiskt neutralt sätt föreslås att landsting och kommuner inordnas i samma system. Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader ger landsting med en ogynnsam struktur ett tillägg till övriga intäkter. Tilläggen betalas med motsvarande avdrag från de landsting som har struktur. en gynnsam Utjämningen sker genom en teoretiskt beräknad strukturkostnadsersättning för varje landsting. Beräkningen grundar sig på ett antal opåverkbara strukturella faktorer som identifierats med hjälp av statistiska analysmetoder. Tilläggen respektive avdragen mot skillnaden mellan svarar den egna strukturkosmadsersättningen och det vägda medelvärdet för riket. Utredningen föreslår en fullständig utjämning för inkomst- och kostnadsskillnader, med utgångspunkt i de verksamheter som är gemensamma för landstingen. Utredningen har definierat detta som de verksamheter som är álagda av staten. För landstingen utgör de ca 90 % av finansieringen med skattemedel och generella statsbidrag dvs. bidrag inte som destineras till särskilda ändamål. Det invånarbasexade statsbidraget bildas dagens skatteutjämningsav bidrag minskat med aktuella ekonomiska regleringar mellan staten och landstingssektom. Vidare ñreslås att den allmänna sjukvårdsersâttningen och bidraget för sjukresor inordnas i det generella bidraget. Utredningens förslag innebär vissa ekonomiska omfördelningseffekter i förhållande till nuvarande system. För att underlätta landstingens anpassning till dessa förändringar föreslås ett successivt genomförande under fyra år.

1 Utredningens uppdrag

Ursprungliga direktiv

Landstingsekonomiska utredningen skall enligt regeringens direktiv dir.

1993:63 föreslå reviderat system för utjämningsbidrag till landsting ett och landstingsfria kommuner. I direktiven uppmärksammas tre problem.

Utjämningssystemen ñr kommuner respektive landsting är olika ut- formade. Samma verksamhet värderas olika i bidragshänseende be-

roende på vilket system huvudmannen får bidrag. Vid skatteväxur ling till följd ändrad ansvarsfördelning i ett län blir bidragsav förändringen olika för landstinget och kommunerna. Till detta stor kostnads- och intäktsökningama vid ett uppgiftsöverkommer att tagande fördelar sig ojämnt mellan kommunerna i ett län.

Nuvarande konstruktion skatteutjämningssystemet för landstingen av bidragets storlek ökar till följd automatiskt verkande innebär att av regelverk. Det är inte förenligt med principen att samhällsekono-

miska hänsyn bör ligga till grund för beslut bidragets storlek. om utjämningsystemet för kommuner eller skatteutjämnings- Varken för landsting omfattar alla kommuner respektive landsting. systemet därmed otillräckliga för att klara både en utjämning av eko- De år förutsättningar mellan kommuner respektive landsting och nomiska generella ekonomiska regleringar mellan staten och kombehovet av

munsektom.

Grundläggande krav på systemet

Inriktningen pâ utredningens arbete bör, enligt direktiven, vara att utjäm-

för landsting bättre skall överensstämma med utjämningsningssystemet så de angivna problemen minimeras. Det insystemet för kommuner att skall utjämna för skillnader i skatteinkomster och i nebär att systemet betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstrukturellt därvid förebild. Det står utredningen fritt att redovisa struktion bör vara flera lösningar. Till den del förslagen skulle innebära konsekvenen eller utj ämningssystemet för kommunerna skall detta särskilt redovisas. ser för

16 Utredningens uppdrag

Utredningen bör överväga möjligheten att inordna bidragsgivningen till kommuner och landsting i ett gemensamt system. Statsmaktema måste, enligt direktiven, kunna styra det bidragsbelopp som skall fördelas. Därför får ett nytt system inte medföra automatiska kostnadsökningar som är fallet med dagens skatteutjämningssystem. Systemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska regleringar som påkallas av bland annat den s.k. ñnansieringsprincipens tillämpning. Det eller de bidragssystem som föreslås skall kunna träda i kraft senast år 1996.

Skillnader i huvudmannaskap

Utredningen bör översiktligt kartlägga och i ekonomiska termer kvantifiera skillnaderna mellan länen vad avser huvudmannaskapet för olika kommunala verksamheter, dvs. det är kommunerna eller landstinget om som har ansvaret för verksamheten i fråga. Med denna kartläggning som utgångspunkt skall förslag lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör utformas, så att bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett län totalt sett inte påverkas av hur ansvarsfördelningen ut. I detta ser sammanhang bör också den nämnda skattevåxlingsproblematiken belysas.

Inordning av ytterligare bidrag

Från och med år 1993 inordnades ett antal statsbidrag i den generella bidragsgivningen. Utredningen bör överväga ytterligare bidrag kan om inordnas i ett reviderat system.

Färdelningsmálrsiga effekter

Utredningen skall redovisa de fördelningsmåssiga effekterna de förslag av som läggs fram. Redovisningen skall göras för varje landsting och landstingsfri kommun.

Andra utredningsförslag

Utredningens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Med utgångspunkt i Finansdepartementets rapport Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller Ds 1993:68 och Strukturkostnads- utredningens betänkande Kostnadsutjâmning mellan kommunerna SOU 1993:53 skulle utredningen ñreslå eventuella följdåtgärder inom det egna utredningsuppdragets och också borde genomföras redan ram som år 1995.

Utredningens uppdrag 17

Utredningens arbete skulle vad gäller förslag som bör genomföras redan år 1995 avslutat senast den 15 november 1993. I övrigt skulle vara utredningen slutförd senast den 31 augusti 1994. vara

Delbetänkande

Utredningen överlämnade den 15 november 1993 delbetänkandet Statligt utjämningssystem för landsting åtgärder år 1995. Därvid föreslogs att genomgripande förändringar inte skulle ske förrän år 1996. Därmed mer kan samlad bedömning göras olika komponenter inom och mellan en av systemen för kommuner och landsting.

Tilläggsdirektiv

I tilläggsdirektiv dir 1994:3 har utredningen fått i uppdrag att slutföra sitt arbete redan den 16 maj 1994. Regeringen konstaterade därvid att utredningens uppdrag sammanfaller

med delar uppdraget till den parlamentariska beredning Fi 1993:24

av för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn som regeringen fattade beslut om den 22 december 1993. I direktiven till beredningen anges att den skall ha ett nära samarbete med utredningen av landstingens utjämningssystem. Vidare att utredningens förslag avses utgöra ett av anges underlagen för beredningens slutliga förslag. Utredningen måste därför slutföra sitt uppdrag vid tidigare tidpunkt än vad som angavs i de en ursprungliga direktiven.

2 Pågående utredningar

Enligt direktiven skall utredningen följa och redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas från Regionberedningen C 1992:06 samt Kommittén om hålso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000 S 1992:04. Enligt tilläggsdirektiven skall arbetet också bedrivas i nära kontakt med den parlamentariska beredningen 0993:24 om statsbidrag och utjämning i kommunsektom.

2.1 Regionberedningen

Regionberedningen skall enligt sina direktiv dir. 1992:86 utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Beredningen skall överväga ansvarsñrdelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn. Det bör klargöras vilka uppgifter som bör handhas inom ramen för en kommunal självstyrelse med lokal eller regional förvaltning och vilka uppgifter som bör förbehållas staten. Därefter bör uppgiftsfördelningen inom de kommunala respektive de statliga områdena behandlas. Det gäller såväl ansvarsfördelningen mellan olika nivåer som mellan olika organ på samma nivå. Som ett resultat av dessa överväganden om uppgiftsfördelningen mellan nivåer och huvudmän bör beredningen, enligt direktiven, lägga fram förslag till organisation för den offentliga verksamheten på regional nivå. Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen stannar för bör den administrativa indelningen på regional nivå övervägas. Om beredningen finner skäl till det, bör förslag till ny indelning eller ändringar i nuvarande länsindelning utformas. I anslutning till detta bör beredningen även ta upp frågan om den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation som kan följa av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central nivå. Enligt direktiven skulle beredningen ha slutredovisat sina förslag senast den 1 mars 1994. Regeringen har sedermera flyttat fram tidpunkten till den 31 december 1994. Beredningen överlämnade i november 1993 delbetänkandet Västsverige och Skåne regioner i förändring SOU 1993:97. Beredningen förslår därvid att kommuner och landsting i Skåne och Västsverige på försök

20 Pågående utredningar

under längst två mandatperioder skall få bilda regionförbund för regional samverkan. Beredningens förslag i delbetänkandet medför inga konsekvenser för Landstingsekonomiska utredningen.

2.2 Hälso- och sjukvårdsutredningen

Hälso- och sjukvårdsutredningen skall enligt sina direktiv dir. 1992:30 dels analysera och bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso- och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån. Kommitténs överväganden skall grundas på en analys och värdering av i första hand tre olika frnansierings- och organisationsmodeller; reformerad landstingsmodell, primärvårdsstyrd vård och obligatorisk sjukvârdsförsäkring. Kommitténs arbete har förlängts i förhållande till direktiven som angav att arbetet skulle ha slutförts senast den 1 mars 1994. Kommittén har överlämnat expertrapporten Hälso- och sjukvården i framtiden SOU 1993:38 där de tre modellerna utvecklas. De tvâ senare modellerna skulle få konsekvenser för de kommunala utjämningssystemen. Den primärvårdsstyrda modellen innebär att huvudmannaskap och frnansieringsansvar skulle överföras från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska utjämningen för hälso- och sjukvården måste därvid anpassas. Genom en obligatorisk sjukvårdsförsâkring skulle det inte längre föreligga ett kommunalt frnansieringsansvar. Hälso- och sjukvården skulle därmed inte läggas till grund för den kommunala utjämningen.

2.3 Beredningen om statsbidrag och utjämning i

kommunsektorn

Beredningen skall enligt sina direktiv 1993:137 föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den ljanuari 1996. Beredningens förslag skall baseras på följande.

Bidragen utges även fortsättningsvis i form av ett samlat bidrag till kommunen respektive landstinget. Bidragens huvudsyfte är att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive landsting. Inkomst- och kostnadsutjämning samt ekonomiska regleringar skall ske i ett bidrags- och utjämningssystem som omfattar alla kommuner respektive landsting.

Pågående utredningar 21

Utjämningssystemen för kommuner respektive landsting skall sam- ordnas så att de inte utgör ett hinder för skillnader i fördelningen i huvudmannaskap. Ett gemensamt system kan övervägas. Utjämningen skall skapa förutsättningar för minskade skillnader i utdebitering såvitt dessa inte beror på skillnader i service, avgifter och effektivitet.

Beredningen skall behandla frågan vilka incitament som bör ñnnas om i systemet, vilka effekter dessa kan och hur de bör utformas. Beredningens arbete skall utgå från Strukturkostnadsutredningens förslag i betänkandet Kostnadsutjåmning mellan kommunerna SOU 1993:53 och Finansdepartementets rapport Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller Ds 1993:68. - Utjämningen för landstingen skall behandlas av beredningen och vägas med utjämningen för kommunerna. Beredningen skall därför ha samman ett nåra samarbete med utredningen landstingens utjämningssystem. av Utredningens förslag därmed utgöra ett av underlagen för beredavses ningens slutliga ñrslag.

Utjämning av inkomster

En utjämning inkomster mellan kommuner respektive landsting skall av enligt direktiven ha följande mål.

Inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting bör vara till- räckligt långtgående för att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva staten reglerad kommunal basverksamhet, givet av normala förhållanden i fråga om struktur, service, avgifter och effektivitet. Inkomstutjåmningen bör vara långsiktigt hållbar och inte beroende av nuvarande bidragsnivå. Vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting bör bidragsför- ändringen bli lika stor för landstinget respektive kommunerna sammantaget i ett län.

Det ingår inte i beredningens uppdrag att vidareutveckla den modell med kommunal beskattning bruttoinkomster som finns angiven som av ett alternativ i Finansdepartementets nämnda rapport om kommunal inkomstutjämning.

Utjämning strukturella kostnadsskillnader av

En utjämning strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting skall enligt direktiven ha följande mål.

22 Pågående utredningar

Alla kommuner respektive landsting bör efter inkomst- och kostnads- utjämning ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva

basverksamhet samma standard till samma pris.

Kostnadsutiämningen skall inte kompensera för skillnader i service- nivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara faktorer samt för kom- muner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader.

En samordning mellan kommun- respektive landstingssystemet bör ske med hänsyn till varierande huvudmannaskapsfördelning ñr vissa verksamheten

Ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerlandsting

Beredningen skall föreslå hur ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom skall kunna ske samlat med en och samma metod, oavsett vilken typ åtgärd som skall regleras. Det är ett krav att regleav ringarna skall kunna göras på ett sätt som omfattar alla kommuner och landsting. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1994.

3 Landstingens verksamhet och

ekonomi

Innehållet i korthet: Kostnaden för landstingens verksamheter uppgick år 1992 till i genomsnitt 14 600 kronor per invånare, med betydande variationer mellan landstingen. Hälso- och sjukvård svarade för 69 % kostnaderna. Landstingens verksamhet finansieraav des till 71 % med skatteinkomster medan statliga ersättningar och bidrag svarade för 17 %. Skatteutjâmningsbidragen netto svarade för 1 % inkomsterna. Landstingens kostnader i förhållande till den av totala skattekraften, inklusive tillskott av skatteunderlag, varierade från 14 % över genomsnittet i Uppsala lån till 18 % under genomsnittet i Norrbottens lån. För äldreomsorg, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och kollektivtrafik varierar huvudmannaskapsgränserna mellan landstingen och kommunerna.

I detta avsnitt redovisas vissa uppgifter om landstingens verksamheter, kostnader och finansiering. Verksamhetens beståndsdelar och finansiering kommer i betänkandet att läggas till grund för förslagen om framsenare tida utjämningssystem. Uppgifterna har i huvudsak inhämtats från Landstingsförbundet. Redovisade kostnader avser egen konsumtion. I genomsnitt kostade landstingens verksamhet 14 600 kronor per invånare år 1992. Högsta värdet redovisar Stockholms läns landsting, 17 200 kronor. Den förhållandevis höga kostnaden förklaras av kollektivtrañken. Hallands läns landsting samt Göteborgs och Bohus läns landsting har överfört omsorgsverksamheten till kommunerna. Det gör att dessa landstings låga genomsnittskostnad inte kan jämföras med övriga landstings. I Jämtlands län har för psykiskt utvecklingsstörda omsorgema också överförts till kommunerna, landstinget har behållit skatteintäkmen och ersätter kommunerna enligt avtal. Även i övrigt förekommer tema vissa skillnader mellan länen när det gäller ansvarsfördelningen mellan kommunerna och landstinget. Vidare ingår kostnader för vården av äldre landstingsfria kommunernas kostnader, varför genomsnittskosti de tre naden inte är jämförbar med landstingens.

24 Landstingens verksamhet och ekonomi

Figur 3.1 Kostnader per invånare och huvudman 1992. Kronor.

ÅBCDEFGHKLMNOPRSTUWXYZACBDIMMOG 1 2 3

Hälso o sjukvár Inkltandvård USocialomsorgsvorlnsamhel o I Utbildning o ltultur U Diverse verksamheter o central förvaltning

i Social verksamhet och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda överförda till kommunerna. Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda överförda till kommunerna. 3 Omsorger psykiskt utvecklingsstörda inte redovisat på grund integrering med om av skola, barnomsorg och boende.

Fördelningen av landstingens kostnader på olika huvudverksamhetsområden framgår av följande ñgur.

Figur 3.2 Kostnader fördelade på huvudverksamhetsområden 1992. Samtliga landsting. Procent.

Central Dlv.

verksamheter föwgâmng

Ulb. och kultur 5% Omsorgerom psyk.ulvslorda 10% Löns-och Tandvård 4% regionsjukvürd 54% Soclol verksamhet 1%

Primärvårdexkl tandvård 15%

Landstingens verksamhet och ekonomi 25

3.1 Hälso- och sjukvård

Sjukvårdskostnadema uppgick år 1992 till 69 % landstingens totalav utgjorde läns- och regionsjukvården 54 % och primärkostnader. Därav vården, exklusive tandvård, 15 %. regionsjukvården består regionsjukhus, länssjukhus och Läns- och av bedriver somatisk korttidsvård, långtidssjukvård och länsdelssjukhus som regionsjukvården tillämpas ett betalningssystem mellan psykiatri. För landstingen. består i huvudsak öppen primärvård vid läkarstationer Primärvården av vårdcentraler. Det förekommer också viss sluten primärvård vid och somatiskt sjuka liksom vid vissa vårdcentraler. Inom primärsjukhem för finns också kostnader för Sjuktransporter, hjälpmedelscentraler vården

m.m. Tandvården motsvarade 5 % landstingens totalkostnaden Tandvårav bamtandvård, specialisttandvård och vuxentandvård. den består av kostnader invånare för hälso- och sjukvård hos olika Skillnader i per följande ñgur. Uppgifterna för de tre landstingsfria huvudmän framgår av inte jämförbara med övriga uppgifter eftersom de kommunerna är dock redovisat kostnader för äldrevården den l januari 1992 överäven som fördes från landstingen till kommunerna.

3.1.1 Kostnader invånare och huvudman för hålso- och Figur per sjukvård 1992. Kronor.

MMOGIBDÅBSTWYEXCACKUHFZOPNLDRMG

[iuns- ochregionsjukvard Primärvård Inkl tandvârdJ

diagrammet redovisar Norrbottens låns landsting den Som framgår av kostnaden invånare för sjukvård inklusive tandvård om man högsta per landsfria kommunerna. Kostnaden 12 000 kronor. I geundantar de var samtliga landsting låg kostnaden på 10 700 kronor. Den nomsnitt för sjukvårdskostnaden invånare redovisar Kronobergs läns landslägsta per ting med 9 200 kronor. och regionsjukvârd uppgick kostnaderna per invånare till För länsi genomsnitt. Blekinge läns landsting redovisar den högsta 7 800 kronor

26 Landstingens verksamhet och ekonomi

kostnaden med 8 800 kronor per invånare. Den lägsta kostnaden hade enligt redovisningen Skaraborgs läns landsting med 5 400 kronor per invånare. Kostnaden för primärvård var i genomsnitt 2 900 kronor invånare. per Skaraborgs läns landsting redovisar kostnader på 4 000 kronor inper vånare och har därmed den högsta kostnaden. Lägsta kostnad redovisar Kronobergs läns landsting med 1 800 kronor invånare. per Landstingen tillämpar i viss mån olika redovisningsmetoder vilket kan påverka kostnadsuppgiftema mellan läns- och regionsjukvård respektive primärvård.

Tandvård

Tandvårdens kostnader varierade mellan 340 och 860 kronor invåper nare. Lägsta kostnaden redovisar Malmöhus läns landsting. Det högsta värdet redovisar Örebro läns landsting. Genomsnittskostnaden för samtliga huvudmän var 610 kronor invånare. per

3.2 Social verksamhet och

omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Det kostnadsmåssigt minsta huvudverksamhetsområdet för landstingssektorn är social verksamhet. Kostnaderna för tjugotvå landsting och de tre landstingsfria kommunerna uppgick år 1992 till 1,6 miljarder kronor, vilket motsvarar l % av de totala driftskostnaderna. I Hallands samt Göteborgs och Bohus län har omsorgsverksamheten överförts från landstinget till kommunerna. Verksamheterna utgjorde barn- och ungdomsvård barnhem, tonårshem och ungdomsvårdsskolor till 39 %. Vård missbrukare samt av hjälpmedels- och habiliteringsverksamhet utgjorde 33 respektive 17 % av kostnaderna.

1994:70 Landstingens verksamhet och ekonomi 27 SOU

Figur 3.2.1 Omsorger psykiskt utvecklingsstörda fördelade på om verksamhetsområden 1992. Samtliga huvudmän. Procent.

Allmän service 10% Undervisning |5% Fritid. kultur oda övrigt 6%

Boende torbarnoch

Sysselsättning få

13%

Samlat boende to: vuxna 13% Integrerat boende to: vuxna 28%

Inom verksamhetsområdet psykiskt utvecklingsstörda reomsorger om dovisas driftskostnader totalt 11,8 miljarder kronor ñr tjugoen om landstingsfria kommunerna, Gotland och Malmö. landsting och tvâ av de Hallands läns landsting och landstinget i Göteborg och Bohus län hade överfört verksamheten till länens kommuner. Göteborgs kommun har ingen särskild redovisning för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda eftersom den integreras med skola, barnomsorg och boende. Kostnaden motsvarar cirka 9 % den totala verksamhetens kostnader. Av figur av 3.2.1 framgår att 18 % omsorgsverksamheten redovisas som samlat av boende, vilket omfattar boende på vårdhem och specialsjulchus. 28 pmredovisas integrerat boende ñr vuxna, vilket innefattar boende cent som i gruppbostad och korttidshem. Under sysselsättning redovisas dagcenterverksamhet och sysselsättning vid vårdhem. Kostnaden ñr detta motsvarade 13 % av omsorgsverksamheten. Cirka 15 procent kostnaderna inom omsorger redovisas under av undervisning, vilket omfattar undervisning i grundsårskola, träningsskola, yrkesskola, specialsârskola samt vuxenundervisning. Boende för barn och ungdom motsvarade ca 10 % av verksamheten.

Boende omfattar elevhem, korttidshem och vårdhem. Övriga verksamhe-

ter inom området psykiskt utvecklingsstörda utgör kultur, omsorger om fritid och övrigt, vilket motsvarade cirka 6 % av verksamheten. Av figur 3.2.2 framgår att lägsta kostnad för omsorgsverksamheten redovisas för Malmöhus och Norrbottens läns landsting med ca 1 300 kronor invånare. Högsta kostnaden invånare hade Jämtlands läns per per landsting med 2 300 kronor.

28 Landstingens verksamhet och ekonomi

Figur 3.2.2 Kostnader per invånare och huvudman för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1992. Kronor.

ZHIWACXYGULSPCTDFEABRMMKMBDONOG nu:

I Överfört verksamhetentill kommunerna 2 Kan redovisa uppgifterna

3.3 Utbildning och kultur

Landstingen är huvudmän för delar av gymnasieskolan och högskolan samt för cirka 50 av totalt 130 folkhögskolor i landet. Den landstingskommunala utbildningen kostade totalt 6,2 miljarder kronor år 1992. Kostnaden ñr utbildning motsvarade för landstingen ca 5 % av den totala verksamheten. Inom gymnasieutbildningen finns framför allt vârdutbildning, men även naturbruksutbildningar. Ungefär en tiondel av gymnasieskolans intagningsplatser är landstingskommunala. Kostnaden för gymnasieskolan motsvarade 40 procent av kostnaderna för landstingens utbildnings- och kulturverksamhet. Kostnaderna för kulturella ändamål uppgick till cirka 1,3 miljarder kronor. De landstingsfria kommunerna redovisar inga kostnader för kultur på landstingssektom.

Landstingens verksamhet och ekonomi 29

Figur 3.3.1 Kostnader för utbildning och kultur fördelade på verksamhetsområde 1992. Procent.

Foikhögskoieut

Aiimörgåervlce budnlng

13% Kultur 19%

Övrig utbildning 6%

Pfmmd Gymnasie-

40% Högskoie utbildning 14%

De olika huvudmannens kostnader för utbildning och kultur framgår av följande figur.

Figur 3.3.2 Kostnader invånare och huvudman 1992 för utbildning per och kultur. Kronor.

ZFSETHACYNXLKCGUWPRDOBDMABIMMOG

I Utbildning Kultur

högsta kostnaden för utbildning och kultur redovisar Jämtlands Den läns landsting med 1 130 kronor invånare. Göteborgs kommun redoper visar det lägsta beloppet, 190 kronor invånare. I genomsnitt uppgick per till 710 kronor invånare. Kostnaderna för kultur uppgick kostnaden per till 170 kronor invånare i genomsnitt. per

30 Landstingens verksamhet och ekonomi

3.4 Diverse verksamheter och central

förvaltning

Av nedanstående tabell framgår kostnaderna för ett antal verksamheter som redovisas under området diverse verksamheter samt central förvaltning. Den största utgiftsposten för landstingen, 4,6 miljarder kronor, avsåg kollektivtrafik. Två tredjedelar av kostnaderna avsåg Stockholms läns landsting. Många landsting har gjort fastighetsförvaltningar till egna resultatenheter där hyrorna har marknadsanpassats. Den höga bruttokostnaden om 9,9 miljarder kronor motsvaras av höga bruttointåkter 9,6 om miljarder kronor. Kostnaderna För central förvaltning uppgick till 3,5 miljarder kronor för landstingen. Cirka 60 % av kostnaderna avsåg centrala tjänstemannaorganisationen. I övrigt ingår ADB-verksamhet och förtroendemannaorganisation m.m.

Landstingens verksamhet och ekonomi 31 Tabell 3.4.1 Bruttokostnader för diverse verksamheter 1992. Milioner kronor.

varav

3.5 Landstingens finansiering

Av nedanstående ñgur framgår landstingens inkomster år 1992 fördelade efter inkomstslag.

Figur 3.5.1 Inkomster efter inkomstslag 1992. Summa landsting. Procent.

Skatteinkomster

Försökringskasseersättning 8

Ersättning för lämnade tjänster 4 Z

Av landstingens totala inkomster 129 miljarder kronor svarade om landstingsskatten för 91 miljarder kronor motsvarande 71 % av inkomsterna. Statsbidragen uppgick till 12 miljarder kronor, motsvarande 9 % inkomsterna. Därav utgjorde skatteutjämningsbidragen 7,1 miljarder av

32 Landstingens verksamhet och ekonomi

kronor. För att finansiera skatteutjämningssystemet betalade landstingen skatteutjänuringsavgifter om 5,9 miljarder kronor. Nettotillskottet av skatteutjämningsbidrag uppgick därmed till 1,2 miljarder kronor. Landstingens inkomster från socialförsâkringssektom uppgick till drygt 13 miljarder kronor, vilket motsvarade 8 % av inkomsterna. Ersättningen till tandvård uppgick till 0,6 miljarder kronor. Patientavgiftema utgjorde 3 % av inkomsterna. Patientavgiftema i sluten vård ingår fr.o.m. år 1989 i huvudsak i allmän ersättning från försäkringskassan. Patientaavgifterna i öppen vård uppgick till 3,4 miljarder kronor, och 1,4 miljarder kronor avsåg tandvård.

Skattekraft och kostnader

Eftersom landstingsverksamheten huvudsakligen är skattefinansierad har skillnader i skattekraft antal skattekronor per invånare stor betydelse - för de enskilda landstingens finansiella förutsättningar. Den totala skattekraften bestäms av den egna skattekraften i länet, tillskott av skatteunderlag upp till garanterad skattekraft samt avdrag i form av skatteutjämningsavgift och avräkningsskatt. Av nedanstående tabell framgår landstingens kostnader i relation till skattekraften.

Tabell 3.5.1 Skattekraft och kostnader budgetåret 1992 index

Egen Total Kostnad Kostnad skatte- skatte- per in- per skatte-

Justerat för skatteutjämningsavgift och avräkningsskatt. Ansvaret för omsorger om psykiskt utvecklingsstördaöverfört till kommunerna.

Landstingens verksamhet och ekonomi 33

Som framgår hade Stockholms läns landsting den klart högsta egna skattekraften. Till följd huvudmannaskapsfördelning och stor omfattav ning i fråga kollektivtrafiken också kostnaderna per invånare för om var landstingsverksamheten klart högst i Stockholms län. Även i relation till den totala skattekraften landstingets kostnader högre än genomsnittet var i riket. För övriga landsting varierade den egna skattekraften mellan 90 % av medelskattekraften för Kalmars, Kristianstads, Skaraborgs och Jämtlands län till 98 % för Uppsala län. Den totala skattekraften varierade från 87 till medelskattekraften, där Norrbottens län låg högst. 125 % av Kostnadsvariationema mellan landstingen mindre än skillnaderna var i total skattekraft. Högst låg, förutom Stockholm, Västerbotten som hade 9 % högre kostnader än genomsnittet. Detta kompenserades dock av en total skattekraft 114 % av medelskattekraften. om Lägsta kostnader i förhållande till den totala skattekraften hade Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län, vilka också hade höga nivåer för den totala skattekraften. Landsting utan ansvar för för psykiskt utvecklingsstörda är inte jämñrbara med övriga omsorger landsting. I Norrbottens län lâg den skattekraften något under egna genomsnittet för riket - 3 % medan kostnaderna i någon man översteg riksgenomsnittet + 2 %. Till följd av en total skattekraft om 125 % av medelskattekraften dock kostnaderna i ñrhållande till den totala var skattekmñen 18 % lägre än riksgenomsnittet.

Volymförändring

För första gången har landstingssektom minskat sin konsumtion mått i fasta priser. Samtidigt har köer arbetats bort och patienternas valfrihet ökat, vilket tyder förbättrad produktivitet. Volymen minskade på en mellan åren 1991 och 1992 med 1,2 %. En viktig förklaring till detta trendbrott är det skattestopp och de finansiella begränsningar i övrigt som staten ålagt sektorn. Volymförändringarnas fördelning mellan landstingen varierar dock med hänsyn till bl.a. skilda ekonomiska förutsättningar. Fem landsting redovisar volymökning år 1992. Landstinget i Kopen parbergs län ökade mest, 1,7 %. De lägsta värdena, 4,8 respektive - 3,9 %, redovisade Örebro och Kronobergs län landsting. Av nedanstå- ende figur framgår volymförändringama för samtliga landsting.

2 14-0744

34 Landstingens verksamhet och ekonomi

Figur 3.5.2 Volymlörändring 1992 och 1989-1991 i genomsnitt per år. Landstingen är rangordnade i storlek efter volymförändring 1992

3.0 2.0

I

2.0 .gg 131939-1991 I 1992 4,0 5.0 WACBDHRYDKMLFXEPÅBNZCUSOGT

3.6 Huvudmannaskapsskillnader

I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för skilda huvudmannaskapsförhâllanden inom de områden som senare föreslås omfattas utjämning för strukturella kostnadsskillnader, dvs. hälso- och av en sjukvård, psykiskt utvecklingsstörda och kollektivtrafik. omsorger om

Äldreomsorg

Ädelrefomien genomfördes den 1 januari 1992. Reformen innehöll både obligatoriska och frivilliga inslag. Detta gjorde det möjligt för huvudmännen att i överläggningar närmare bestämma ansvarsfördelningen dem emellan. Reformen innebar att kommunerna gavs skyldighet enligt socialtjänstlagen 1980:620 att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad de äldre behöver det t.ex. servicebostäder, gruppsom bostäder, ålderdomshem och lokala sjukhem. Kommunerna övertog ansvaret för och driften av de sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk lângtidsvård huvudsakligen har kommunen eller del av som kommunen upptagningsområde. Om en kommun och ett landsting som är överens det eller det finns särskilda skäl behövde dock inte om om något Övertagande ske. En kommun och ett landsting kan även komma överens Övertagande andra vårdinrättningar för långtidsvård. om av Bestämmelser detta finns i lagen 1990:1402 om Övertagande av om vissa sjukhem och andra vârdinrättningar. Genom reformen infördes skyldighet för kommunerna att bedriva en sjukvård i de särskilda boendefonnema och i bostäder med särskild

Landstingens verksamhet och ekonomi 35

service. Kommunerna gavs även befogenhet att ge hemsjukvård i ordinärt boende. En kommun och ett landsting kan komma överens om att komskall ta över hela ansvaret för hemsjukvården. Som en följd av munen förändringen fick kommunerna ett ansvar för att tillgodose behov av tekniska hjälpmedel hos personer som får service och vård i särskilda boendeformer och bostäder med särskild service. Kommunernas ansvar för hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763. Landstinget har huvudsakligen kvar huvudmannaskapet för hemsjuk-

vård, utom i särskilt boende, i Stockholms, Östergötlands, Jönköpings,

Kalmar, Blekinge, Göteborgs- och Bohus, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs samt Västerbottens läns landsting. I Kronobergs, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs och Jämtlands lån har kommunerna tagit över hela hemsj ukvården. Kommunerna har tagit över hemsjukvården med begräns-

ning i tid och ålder i Uppsala, Älvsborgs, Värmlands och Örebro lån. I

Södermanlands, Västernorrlands och Norrbottens län har kommunerna tagit över hemsjukvården exklusive distriktssköterskor kvalificerad hemsjukvård. De ekonomiska konsekvenserna reglerades genom en kombination av förändringar i kommunernas och landstingens Skattesatser, skatteutjämningssystemet samt övriga statsbidrag till kommuner och landsting. skattesatserna ändrades enligt nedan redovisade skattevåxlingssatser.

36 Landstingens verksamhet och ekonomi

Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Riksdagen har beslutat prop. 199091:14, bet. 199091:SoU9, rskr. 199091:97 att psykiskt utvecklingsstörda skall överföras omsorgema om till kommunerna senast den 1 januari 1996. Regleringar av de ekonomiska konsekvenserna sker genom ändrade skattesatser och förändringar i bidrags- och utjämningssystemet. Hittills genomförda skatteväxlingar framgår nedan.

Lan Tidpunkt Verksamhet Krskkr Halland 91-01-01 Omsorger och särskola 1,50 Göteborg och Bohus 92-01-01 Omsorger och särskola 1,45 Södermanland 92-01-01 Särskola 0,14 Norrbotten 92-01-01 Särskola 0,15 Kopparberg 93-01-01 Omsorger och särskola 1,68

Fr.o.m. 93-01-01 har ytterligare växling gjorts med 0,07 krsldcr. Fr.o.m. 94-01-01 har ytterligare växling gjorts med 0,13 krskkr.

Psykiatri

Regeringen har föreslagit riksdagen prop. 199394:218, att ett betalningsansvar införs den 1 januari 1995 för kommuner till landstingen ñr vissa långvarigt psykiskt störda personer. För detta skall kommunerna tillföras medel från landstingen. Enligt propositionen avser regeringen att under våren 1994 lämna förslag till ekonomisk reglering. I tekniskt hänseende skall temporär lösning tillämpas för år 1995 medan den slutliga en regleringen skall samordnas med införandet av ett nytt statligt utjämningssystem för såväl kommuner som landsting.

Kollektivtrafik

Den 1 juli 1978 infördes lagen 1978:438 om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik. Lagen innebar att ett lânshuvudmannaskap infördes för att politisk och ekonomisk samordning. Kommuner och landsting uppnå en fick ett gemensamt ansvar ñr lokal och regional linjetrañk för persontransporter på väg. Sedan år 1989 har trañlchuvudmânnen även ansvaret för lokal och regional persontrafik på järnväg. 1988 års trañkpolitiska beslut prop. 198788:78, bet. 197888:TUl5, rskr. 198788:166 innebar bl.a. ökad frihet för parterna i ett län att organisera huvudmannaskapet. Om de är överens kan de låta landstinget ensamt eller kommmunema ensamma vara trañkhuvudmän. Huvudmannen har i de flesta fall valt att bilda gemensamt ägt aktiebolag med för kollektivtrafiken. Undantag år Malmöhus län ansvar där landstinget och Malmö kommun år 1992 bildade kommunalförbund.

Landstingens verksamhet och ekonomi 37

Även i Kronobergs län finns ett för ändamålet bildat kommunalförbund. I Stockholms och Jämtlands län är landstinget ensamt huvudman. I Gotkommunen ñr huvudmannaskapet. lands län svarar Normalt äger landstinget och kommunerna i länet hälften var av aktierna i bolaget. Undantagen är Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Jämtlands län. I Stockholms län är landstingets aktieandel 99 % och i Jämtlands län är landstinget ensamt aktieägare. Inom Göteborgs och Bohus län har landstinget 25 % av aktierna och Göteborgs kommun 50 %. Resterande 25 % ägs övriga kommuner i länet. I av Västsverige finns också ett aktiebolag GLAB ägs av länsbolagen i som

Göteborgs och Bohus län 48 %, Älvsborgs lån 24 % och Hallands län

16 %. Resterande 12 % äger Göteborgsregionens kommunalförbund. GLAB har trañkansvaret för b1.a. nio av kommunerna inom Göteborgs och Bohus län. I Malmöhus län äger kommunalförbundet 100 % av aktierna. Landstingens bidrag täcker med några undantag 50 % av under- - skottet i den regionala trafiken. För tätortstrañken är landstingsbidraget i flera län lägre även undantag härifrån också finns. I Stockholms och om Södermanlands län finansierar landstinget däremot underskottet till 100 %. I Malmöhus lån står landstinget ñr 63,5 % av underskottet melandstinget i Örebro län står för 65 %. Jämtlands läns landsting dan

for basverksamheten ca 80 %. Gävleborgs län har från och

ansvarar med år 1993 ett avtal reglerar att landstinget beställer och har det som ekonomiska ansvaret för den regionala trafiken.

4 Skatteutj ämningssystemets utveckling

Innehållet i korthet: Skatteutjåmningssystemet har sedan mitten av 1960-talet syftat till statsbidrag utjämna skillnader i att genom skattekraft och kostnadsförutsåttningar. Hänsyn till skilda kostnadsförutsättningar har i stor utsträckning tagits utifrån allmänna bedömningar, på grund bristande underlag. I mitten av 1980-talet införav des skatteutjämningsavgifter för att finansiera kostnadsökningar i systemet och för att fånga in kommuner som föll utanför utjämningen till följd hög skattekraft. År 1993 infördes ett nytt av egen utjämningssystem för kommunerna med samma garanterade skattekraft för alla kommuner. För landstingen behölls emellertid det tidisystemet med olika garantinivåer. I samband med reformen ingare specialdestinerade statsbidrag i den generella biordnades en rad dragsgivningen. Vidare beslutades ett avskaffande av skatteutjämningsavgifter, avräkningsskatt och extra skatteutjämningsbidrag.

4.1 Historik

Skatteutjämningen före år 1966

Första gången riksdagen lämnade statsunderstöd till skattetyngda kommuår 1917. Bidraget utgick enligt en i förhållande till skattetrycket ner var stigande skala. År 1927 fattade riksdagen ett nytt beslut understöd om av skatteutjämningsmedel till synnerligen skattetyngda kommuner. En statlig utjämningsskatt infördes 1928 års riksdag för utjämning av det komav munala skattetrycket. Utjämningsskatten togs bort av 1938 års riksdag tillsammans med den kommunala progressivskatt som hade ökat ojämnheten i det kommunala skattetrycket. Är 1951 beslutade riksdagen bidrag till särskilt skattetyngda komom skatteunderlag lägre än 75 % av medelskattekraften för muner vars var landets landskommuner, med undantag för Norrbottens län och vissa andra kommuner där gränsen fastställdes till 80 %. För dessa kommuner ökade bidraget lägre skatteunderlaget och högre utdebiteringen var.

40 Skatteuçiämningssystemets utveckling

1966 års skatteutjämningssystem

Ett egentligt skatteutjämningssystem med tillskott av skattekraft inñrdes år 1966. Fortfarande togs dock hänsyn till utdebitering. Riket indelades i tre skattekraftsområden där kommunerna tillfördes skatteunderlag till 90 landsting 95, 100 respektive 125 % av medelskattekraften. Skatteutjämningskommittén, vars betänkande SOU 1964:19 låg till grund för bidragssystemet, hade försökt finna någon godtagbar fördelningsfaktor för att beakta skillnader i kostnader mellan kommuner inom samma område men inte lyckats med detta. Systemet kompletterades därför med en utdebiteringsfaktor för att beakta kostnadsskillnader. För landskommun, köping eller stad vars sammanlagda utdebitering låg under en utdebiteringsgräns reducerades det garanterade skatteunderlaget efter en viss skala. Bidrag vid hög utdebitering utgick inte till landsting eller församling. Utöver detta kunde kommun om synnerliga skål förelåg beviljas extra skatteutjämningsbidrag.

1974 års reviderade skatteutjämningssystem

Skatteutjärnrringsrevisionen föreslog i sitt betänkande SOU 1972:44 att bidraget vid hög utdebitering skulle avskaffas och reduceringsregeln modifieras. Kommittén ansåg att bidraget vid hög utdebitering och de starkt progressiva reglerna kunde driva upp utdebiteringama. Dessutom innebar bidraget ett avsteg från den grundläggande principen om att skatteutjämningsbidragen i första hand skulle utgå på objektiva grunder. Kommittén föreslog också bl.a. att en skattekraftsgaranti skulle fastställas för varje kommun och landsting med ledning av deras kostnadsläge. Med hänsyn till tveksamheter om revisionens försök att fastställa kommunernas kostnadsläge beslutade riksdagen prop. 1973:44, bet. l973zFiU23, rskr. 1973:249 en provisorisk utökning av antalet skattekraftsområden till fem. Dessa skattekraftsområden fastställdes lika för kommuner och landsting. Olägenhetema med den schablonartade indelningen hanterades med extra skatteutjämningsbidrag. Skattekraftsområden och garantinivåer fastställdes med regionalpolitisk hänsyn. Regeringen ansåg det naturligt att särskilda åtgärder för att stimulera utvecklingen i vissa delar av landet inte skulle motverkas av bristande kommunal service eller mycket höga utdebiteringar. Enligt regeringen kunde det också uttryckas så att det i skatteutjämningssystemet borde byggas in en regionalpolitisk målsättning. Samtidigt avskaffades bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Ett bidrag ñr befolkningsminskningar infördes och extra skatteutjämningsbidrag kunde beviljas kommun utifrån en bedömning från fall till all.

Skatteutjämningssystemets utveckling 41

1980 års skatteutjämningssystem

Kommunalekonorniska utredningen sammanfattade i sitt betänkande SOU 1977:78 kritiken mot dåvarande systern i tre punkter. Indelningen i skattekraftsklasser för och onyanserad. För lite hänsyn togs till var grov strukturella olikheter mellan kommuner och landsting. Den lägsta garanterade skattekraften 95 % av medelskattekraften var för låg. individuell rättvisa gjorde utredningen beräkningar över För att ge mer sådana skillnader i kostnadsnivå kommunerna och landstingen inte som själva eller i vart fall i mycket ringa mån kunde påverka. I kalkylema för geografiskt läge ingick bebyggelse- och underhållskostnader, transportkostnader, uppvärmningskostnader och kallortstillägg. Kalkylema för bebyggelsestrukturens inverkan omfattade vatten och avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter, kollektiv landsbygds- och tätortstrafrk samt Skolskjutsar utanför tätort. Tillägg gjordes för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommuner. Kostnadskalkylema för bebyggelsestrukturen avsåg inte landstingen. Utredningen framhöll att faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur hade givits ett sådant innehåll att de innebar ett regionalpolitiskt stöd. Särskilda regionalpolitiska hänsyn ansågs därmed inte behöva tas. För sjukvårdshuvudmännen föreslog utredningen justering skattekraftsgarantin med hänsyn till åldersen av faktoms betydelse för kostnadsskillnader i sluten vård. Utredningens ursprungliga ambition var att de framräknade talen för varje kommun och landsting skulle gälla som en grundgaranti. Slutresultatet blev emellertid kompromiss mellan de gjorda kalylema och en en allmän bedömning kostnadsnivân i de skilda kommunerna och landsav tingen. Orsaken brister i det underliggande statistiska materialet och var att göra denna typ beräkningar. Dessutom kunde utredningen ovanan av inte fånga in alla för kommunerna och landstingen opåverkbara kostnader. Utredningen ville också undvika en alltför splittrad indelning inom geografiskt sammanhängande områden, i huvudsak länen. Utredningen föreslog att kalkylmetodema skulle ses över och vidareutvecklas. Den lägsta grundgarantin sattes till 103 % av medelskattekraften och antalet klasser ökades till tolv. Att lägsta grundgaranti sattes högre än medelskattekraften får mot bakgrund att det då ansågs att komses av och landstingen behövde inkomstförstärkningar för att bygga ut munerna sin service. De särskilda bedömningar utredningen gjorde och vissa spärregler som infördes innebar att överensstämmelsen mellan utredningens redosom visade kalkyler och de i praktiken tillämpade garantiema blev svag. Med vissa ändringar lades den kommunalekonomiska utredningens förslag till grund för det skatteutjämningssystem son1 successivt nya infördes fr.o.m. år 1980 prop. 197879:95, bet. 197879:FiU35, rskr. 197879:355. I praktiken kom skillnaderna i grundgaranti att i huvudsak sammanfalla med den regionalpolitiska stödområdesindelningen. Med hänsyn till den kritik riktades mot betänkandet vid remissbehandsom lingen tillkallades särskild utredare, Kommunala grundgarantiutreden ningen DS 1983: l l, för över statistik och kalkylmetoder för de att se

42 Skatteutjämningssystemets utveckling

faktorer ingick i grundgarantin. Den tekniska översynen kom också som att omfatta förekomsten och omfattningen av särskilda kostnader för glesbygdskommuner och kommuner med stora tätorter. Utredningen föranledde inte någon särskild proposition.

Förändringar år 1986

För att utjämna de mest extrema skillnaderna i skattekraft beslöt riksdagen prop. 198485:150 bil. bet. 198485:FiU29, rskr. 1984852406 att införa en särskild progressiv tilläggsavgift på skatteunderlag som översteg 135 % av medelskattekraften. Tilläggsavgiften skärptes senare genom sänkt gräns för avgiften. Från âr 1986 infördes också en allmän skatteutjänmingsavgift på kommunernas och landstingens skatteunderlag. Under åren 1986-1992 användes denna avgift i huvudsak för att finansiera den automatiska Ökningen av skatteutjämningsbidragen. Vidare infördes särskilda bidrag för åren 1986-1988 till högskattekommuner för att de skulle sänka skattesatserna.

1989 års reformerade skatteutjämningssystem

l 1988 års budgetproposition prop. 198788:100 bil. 9 föreslogs en omfördelning av skatteutjämningsbidragen från de södra delarna av landet till de norra. 1979 års reform hade inneburit en kraftig höjning av garantinivân i de södra och mellersta delarna av landet, medan garantiema i den norra delen höjts väsentligt mindre. I propositionen föreslogs också att de särskilda bidragen till högskattekommuner inarbetades i grundgarantin. Likaså föreslogs en maximering av den skattesats som ñck läggas till grund för bidragsberälmingen. En enhetlig skattesats för bidragsgivningen ansågs olämplig då den skulle premiera kommuner och landsting med låga skattesatser. De kommuner och landsting som hade högre skattesatser än det föreslagna taket fick lägre skatteutjämningsbidrag genom ändringen. Denna bidragsminskning kompenserades i den norra delen genom en högre grundgaranti. I propositionen föreslogs också att de åldersberoende verksamheter som beaktats i utjämningssystemet skulle kompletteras med gymnasieskolan för kommunerna och med den öppna vården för sjukvårdshuvudmännen. Dessutom föreslogs att den sociala strukturen skulle beaktas genom kommunernas kostnadsskillnader för socialbidrag. Riksdagen bet. 198788:FiU19, rskr. 1987882244 antog förslagen i propositionen med vissa ändringar av grundgarantierna.

Skatteuzjiämningssystemets utveckling 43

Utformning innan 1993 års reformerade system

År 1993 infördes gällande utjämningsystem. Innan reformen bestod nu systemet av

allmänt skatteutiämningsbidrag, extra skatteutjämingsbidrag, allmän skatteutjämningsavgift och särskild skatteutjämningsavgift. -

För det allmänna skatteutjämningsbidraget fastställdes en grundgaranti varierade mellan 100-157 % medelskattekraften för kommunerna som av och mellan 100-141 % för landstingen. Pâ grundgarantin gjordes sedan tillägg eller avdrag för invånarnas åldersstruktur och befolkningsminskningar. För kommunerna tog man häntill åldersberoende verksamheter och den sociala strukturen. För de syn avdragen och tilläggen, före den s.k. Ädelflesta kommuner varierade reformen år 1992, mellan -5 till +5 procentenheter. För landstingen beräknades åldersfaktom på liknande sätt för hälso- och sjukvården. För landstingen varierade faktorn mellan -8 och +9 procentenheter. För kommunerna och landstingen kunde ett tilllågg för befolkningsminskningar utgå. För befolkningsminskning beräknades tillägg motsvarande 40 % medelskattekraften för varje person med vilken minskningen av under den senaste tioårsperioden översteg 5 %. Grundgarantin efter justeringama för åldersfaktom och befolkningsminskningar utgjorde den garanterade skattekraften. Skatteutiämningsbidraget beräknades att tillskottet av skatteunderlag multipligenom cerades med kommunens eller landstingets skattesats upp till vissa för kommunerna respektive landstingen gemensamma skattetak. Till följd av skatteväxlingen i samband med Ädelreformen år 1992 justerades skattetaken länsvis. Till ett betydande antal kommuner och landsting utgick extra skatteutjämningsbidrag. Den totala bidragsvolymen uppgick till drygt 200 miljoner kronor. Över hälften avsåg stöd till kommuner och av pengarna landsting olika orsaker hamnat i ekonomiska svårigheter. Bidrag som av utgick även för specifika ändamål kollektivtrafik i glesbygd samt som förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor. För att finansiera ökningama skatteutjämningsbidragen till följd av av skatteunderlagets utveckling betalade kommunerna och landstingen en allmän skatteutjåmningsavgift. I syfte att ytterligare utjämna skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna tog staten också ut en särskild skatteutjämningsavgift på skatteunderlag över den garanterade nivån.

44 Skatteuqämningsrystemets utveckling

4.2 Nuvarande system

År 1993 infördes de gällande utjämningssystemen för kommuner nu och landsting prop. 199192:15O del II, bet. 199192:FiU29, rskr. 199192:345. Tidigare var systemen för landsting respektive kommuner uppbyggda efter likartade principer. I det nya systemet reformerades emellertid ordningen för kommunerna medan den tidigare ordningen för landstingen behölls med vissa justeringar. I samband med reformen fattades beslut att avskaffa såväl den allmänna och särskilda skatteutjämningsavgiften som avräkningsskatten. Vidare avskaffades rad specialdestinerade statsbidrag och huvuddelen av det en extra skatteutjämningsbidraget. För landstingen avskaffades sex specialdestinerade statsbidrag där motsvarande belopp 1 308 miljoner kronor överfördes till utgiftsom ramen för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. Bidragen avsåg verksamhetsområdena beredskapsplanläggning, färdtjänst, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, särskolor, särvux och kollektiv landsbygdstrañk del av extra skatteutjämningsbidrag.

Kommunsystanet

Utjämningssystemet för kommunerna bygger på en långtgående inkomstutjämning. Utgångspunkten är en för alla kommuner gemensam garantinivå. För år 1993 var den ca 127 % av den uppräknade medelskattekraften. Riksdagen fastställer årligen en bidragsram med utgångspunkt i vad som bedöms vara förenligt med det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna. Garantinivån blir därmed ett resultat av vad som ryms inom den ekonomiska ramen. Utjänmingsbidraget beräknas genom att tillskottet av skatteunderlag multipliceras med en för varje län fastställd enhetlig skattesats. Den länsvisa enhetliga skattesatsen har fastställts med utgångspunkt i skattesatstaket från det tidigare utjämningssystemet. Till dessa 16 kronor per skattekrona har sedan lagts skattevåxlingssatsema på grund av äldrereformen varefter en reducering gjorts med 5 % för att ge komm.m., munerna ekonomiska incitament att verka ñr ett ökat skatteunderlag. De länsvisa enhetliga skattesatserna varierade år 1993 mellan 16,91 och 18,93 kronor skattekrona. i per För bidraget görs tillägg eller avdrag för vissa strukturella faktorer. Dessa beräknas som nominella belopp utifrån ett strukturkostnadsindex. Indexet bygger på åldersstruktur, social struktur, befolkningsgleshet och klimat. Kommuner med stor befolkningsminskning kan dessutom få ett särskilt tillägg på motsvarande sätt som för landsting. Utjämningsbidraget utgår som ett preliminärt belopp baserat på uppräknat skatteunderlag. Det slutliga utjämningsbidraget fastställs för varje kommun när det slutliga skatteunderlaget ñr bidragsåret är känt.

Skatteutjämningssystemets utveckling 45

Landstingssystemet

landsting och kommuner inte ingår i landsting utgår skatte- För som utjåmningsbidrag på följande sätt.

För landstingen motsvarande gäller grundgaranti följande skatte-

som kraft i medelskattekraften. Inom parantes anges landstingens procent av skattekraft år 1992. egna

Med utgångspunkt i grundgarantin beräknas årligen varje landstings garanterade skattekraft. Den utgörs grundgarantin med tillägg eller av avdrag för áldersstrukturens inverkan landstingets kostnader för sjukvård. Detta tillägg eller avdrag beräknas på grundval av indextal för kostnader för somatisk korttidsvård, psykiatrisk vård, läkarbesök i primärvård och läkarbesök i sjukhusansluten vård. Indextalen beräknas med hjälp standardtal uttrycker genomsnittligt antal vårddagar resav som pektive läkarbesök invånare i riket i åldersgrupperna 0-14, 15-44, 45per 64, 65-79 80 år och däröver. Standardtalen multipliceras med antasamt let invånare i landstinget i respektive åldersgrupp, summeras för respektive verksamhet och divideras med antalet invånare. Indextalet uttrycker för varje verksamhet den sålunda beräknade utnyttjandegraden jämfört

46 Skatteutjämningsxystemets utveckling

med motsvarande tal för hela riket. De fyra indextalen vägs samman med utgångspunkt i sjukvårdshuvudmännens totala externa kostnader för de nämnda ändamâlen. Tillägget eller avdraget utgörs av det sammanvägda indextalet, minskat med 100, multiplicerat med sammanlagda externa kostnader för ifrågavarande verksamheter per invånare i riket dividerat med medelskattekraften och medelskattesatsen för året före bidragsåret. För varje landsting vars folkmängd under den senaste femårsperioden har minskat skall tillägg göras för den befolkningsminskning som överstiger 2 % av folkmängden vid fernårsperiodens början. Tillägget motsvarar 40 % av medelskattekraften för varje person med vilken minskningen under den senaste femårsperioden överstiger 2 %. Ett landsting får skatteutjämningsbidrag om det egna skatteunderlaget understiger det garanterade skatteunderlaget. Bidraget motsvarar tillskottet av skatteunderlag multiplicerat med den för landstinget fastställda skattesatsen för bidragsåret i den mån den inte överstiger ett visst för varje landsting fastställt skattesatstak. De högsta Skattesatser som skall tillämpas fastställs av regeringen. Hänsyn skall därvid tas till överenskommelser mellan respektive landsting och kommuner inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området jämte åtföljande förändrad fördelning den sammanlagda landstings- och av kommunalskatten. Dessa högsta skattesatser har fastställts med utgångspunkt i ett för alla landsting gemensamt tak på 13,50 kronor skatteper krona. Justeringar har gjorts till följd Ädelreformen och frivilliga av huvudmannaskapsförändringar för särskolan och omsorgema om psykiskt utvecklingsstörda. Skattesatstaken uppgår för närvarande till följande kronor per skattekrona.

Skatteutjämningssystemets utveckling 47

Skattevåxlingar har skett för överföring av ansvaret för omsorger om psykiskt

utvecklingsstöda till kommunerna

För kommun inte ingår i ett landsting motsvarar bidraget tillen som skatteunderlag multiplicerat med skattesatsen för bidragsåret skottet av mån den inte överstiger 11,20 kronor skattekrona. Om en sådan i den per kommuns skattesats understiger 28,60 kronor per skattekrona skall dock den högsta tillåtna skattesatsen minskas med 39 % av skillnaden mellan 28,60 kronor skattekrona och kommunens skattesats. per

Ekonomiska regleringar

För åren 1993 och 1994 tillämpas ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom för ändrat skatteunderlag i form av ett avdrag m.m. från skatteinkomstema. Metoden med regleringsavgifter har valts för att omfatta alla kommuner och landsting, vilket inte skulle blivit fallet vid reducering de generella bidragen i nuvarande utjämningssystem. en av För landstingen utgörs avdraget âr 1994 389 kronor per invånare. Om av något landsting hade höjt sin utdebitering, vilket inte skett, skulle utgjorts 571 kronor invånare. Regleringama har bl.a. avdraget av per bestämts till följd ändrade avdragsbestämmelser i inkomstbeskattav ningen och förändrade lagstadgade arbetsgivaravgifter.

48 Skatteutjâmningssystemets utveckling

För år 1993 genomfördes en samhällsekonomiskt motiverad indragning om 2,25 miljarder kronor från landstingen. Det skedde reducering genom av den allmänna sjukvårdsersåttningen.

1994:70 49

5 Målen för kommunala

bidragsoch utjämningssystem

Innehållet i korthet: Huvuddelen av kommunernas och landstingens verksamhet utgörs av obligatoriska uppgifter med krav på likvärdig service. En naturlig motsättning ñnns mellan lokalt oberoende och statlig styrning. Graden av utjämning får bl.a. ställas mot behovet av ekonomiska incitament för kommuner och landsting att öka sin skattekraft. För att undvika bl.a. subventioner av skattehöjningar kan utj ämnin gen göras oberoende av kommunalskatteñrändringar. Statsbidragsgivningen utgör ett viktigt instrument för statens regleringar av kommunernas och landstingens skattefinansierade utrymme. Det finns intresse av att kunna genomföra huvudmannaskapsföråndringar ett ekonomiskt neutralt sätt samt att systemen skall vara så enkla och förutsägbara som möjligt.

1 Stat-kommunrelationen

Av regeringsformen 1974:152 framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Riksdagen har den lagstiftande makten samt beslutar om skatt till staten och hur statens medel skall användas. Kärnan i den kommunala självstyrelsen består av en initiativrätt för olika åtaganden. Denna initiativrätt är nära förbunden med beskattningsrätten. Därmed kan olika kommunala initiativ förverkligas. Den kommunala självstyrelsen år emellertid inte oinskränkt. Riksdagen kan med lag lämna olika föreskrifter om kommunernas och landstingens verksamhet. Någon precis gräns för ansvarsfördelningen mellan den statliga och den mer kommunala nivån har inte ansetts lämplig att dra, utan denna får anpassas till skilda förhållanden över tiden. I själva verket är den kommunala och den statliga nivån djupt integrerad.

50 Målen för kommunala bidrags- och utjämningssystem

Frivilliga och obligatoriska uppgifter

Den kommunala servicen har expanderat kraftigt. Staten har lämnat komoch landsting ålägganden för rad olika uppgifter. Huvuddelen muner en kommunernas och landstingens verksamhet kan hänföras till obligatoav riska uppgifter. Att staten valt att låta kommuner och landsting utföra huvuddelen av den offentliga servicen kan förklaras av att de visat sig kunna utföra uppgifterna på ett smidigt och resurseffektivt sätt samtidigt mål om lokal politisk förankring kunnat uppnås. som Kommunernas och landstingens verksamhet kan således delas in i två kategorier. Den första utgörs av uppgifter som ålagts av staten, dvs. obligatoriska uppgifter. Den andra utgörs av sådana uppgifter som komoch landstingen själva tar initiativ till och som utgör den egentmunema liga kärnan i den kommunala självstynelsen, dvs. frivilliga uppgifter. Den nära integreringen mellan staten och kommunsektorn visar sig inte bara på lagstiftningssidan utan också på den finansiella sidan. Trots den huvudsakliga finansieringen med kommunalskatt spelar staten genom omfattande statsbidrag en viktig roll för landstingens och kommunernas finansiella förutsättningar. Genom generell bidragsgivning och allmän utjämning gör staten idag ingen finansiell åtskillnad mellan kommunernas och landstingens obligatoriska och frivilliga uppgifter. Den nära integreringen mellan staten och kommunsektom ger starka beroendeförhållanden men också vissa naturliga intressemotsättningar.

Kommunala intressen

Hos kommuner och landsting finns en naturlig strävan att få ansvaret för så mycket möjligt av offentliga uppgifter som man anser sig vara som väl skickade för. Det finns också en bred förståelse för att ansvaret kan medföra viss statlig styrning så att nationella intressen kan tillgodoses. en Samtidigt finns det en strävan hos kommuner och landsting att få så stort handlingsutrymme möjligt. Därmed kan lokala och regionala polisom tiska prioriteringar få större betydelse. Från ett lokat eller regionalt politiskt perspektiv kan det finnas intresse av största möjliga ekonomiska oberoende i förhållande till staten. Det kan gälla att disponera det egna skatteunderlaget eller att den finansiella situationen bestäms av egna beslut om skatter och avgifter snarare än diverse statliga ekonomiska regleringar.

Statliga intressen

Från ett statligt perspektiv finns intressen av att såväl styra kommunernas och landstingens ekonomiska utveckling i stort som att tillgodose nationella intressen på olika områden. Samtidigt har det kommunala ansvaret stor betydelse för kostnadsansvar, effektivitet och demokratin. Staten en har därför anledning att begränsa sin styrning till enbart det som är

Målen för kommunala bidrags- och utjämningssystem 51

nödvändigt för att tillgodose viktiga nationella intressen. I detta ingår statens ansvar för samhällsekonomin i stort. För att kommuner och landsting skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bra sätt är det viktigt att deras ekonomiska möjligheter är tillräckliga eller att staten inte ställer för långtgående krav i förhållande till resurs- För att underlätta såväl kommunernas och landstingens planeramama. ring som överläggningama mellan staten och kommunsektom finns det också intresse att kommunsektoms inkomster erhålls efter så fasta av principer som möjligt.

5.2 Utjämning

Likvärdig service

På det nationella planet ställs krav på god och likvärdig service för invånarna oberoende av bostadsort för en rad verksamheter som kommuner och landsting bedriver. För att denna likvärdiga service skall komma till stånd behövs inte bara lagstiftningsâtgärder utan också ekonomiska förutsättningar. En del i detta är att genom statsbidrag eller utjämning inom kommunsektom ta hänsyn till skilda förutsättningar i inkomster och behov. En annan del är att avväga de krav som ställs på kommunernas och landstingens verksamhet i förhållande till det tillgängliga ekonomiska utrymmet. Utan utjämning ekonomiska förutsättningar skulle statens krav på av likvärdig kvalitet i servicen leda till betydande skillnader i kommunalskatt mellan olika kommuner eller landsting. Om en kommun eller ett landsting inte skulle sig kunna ta ut tillräckligt hög skatt kan inte heller anse de nationella kraven tillgodoses. Med de långtgående krav staten ställer behövs det därför en utjämning. Det kan dock diskuteras hur långt utjämningen bör sträcka sig.

Utjämningens omfattning

En utgångspunkt för utjämning kan att enbart bistå kommuner och vara landsting med svaga ekonomiska förutsättningar så att de kan upprätthålla godtagbar service. Detta skulle kunna ske genom bidrag till dessa en svaga kommuner eller landsting medan de med starkare ekonomiska förutsättningar skulle finansiera sin verksamhet med eget skatteunderlag. En utgångspunkt kan vara en långtgående utjämning ñr obligatoannan riska uppgifter. Tanken därvid att statens finansiella åtgärder skulle vore överensstämma med verksamhetsregleringen. Frivilliga åtaganden från kommunernas och landstingens sidan, som kan variera i ändamål och omfattning, skulle däremot inte läggas till grund för utjämning. Ytterligare utgångspunkt kan att helt utjämna skillnader i inen vara komstförutsättningar och strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Tanken bakom en sådan utjämning kan vara att skillnader i kommunala

52 Målen för kommunala bidrags- och utjämningssystem

utdebiteringar endast skall motsvaras av skillnader i avgifter, effektivitet och servicegrad.

Utjamningens finansiering

En fråga uppkommer i sammanhanget år hur utjämningen skall ñsom nansieras. All utjämning innebär omfördelning från inkomsttagare i kom-

muner och landsting med goda ekonomiska förutsättningar till invånarna

i ekonomiskt svagare kommuner och landsting. Utjämningen kan tekniskt utformas så att staten beskattar invånarna för att kunna lämna utjämningsbidrag eller att utjämningen sker direkt mellan kommunerna respektive landstingen. Om utjämningen begränsas till att endast hjälpa särskilt utsatta kommuner och landsting torde det enklaste tillvägagångssåttet vara statliga bidrag. Om alla kommuner och landsting skall omfattas av utjämningen kan tänka sig antingen statliga bidrag som omfattar alla eller man inomkommunal utjämning. Alternativen ger olika resultat när det gälen ler fördelningen mellan kommunal och statlig finansiering medan de reelekonomiska effekterna kan bli ungefär desamma.

Olika kommunala intressen

Intressena i fördelningsfrågoma varierar mellan olika kommuner och landsting. För dem med ekonomiska förutsättningar kan det finnas svaga långtgående utjämning. För kommuner och landsting med intresse av en goda ekonomiska förutsättningar kan det finnas intresse av att inte helt förlora dessa fördelar genom långtgående utjämning. Nära knutet till detta kan negativ inställning finnas till att genom avgifter finansiera en utjämning. En uppfattning finns är att staten ensamt bör svara för som att svagare kommuner och landsting det tillskott de behöver. ge

Regeringsuttalanden

I propositionen om de nya statsbidragssystemen för kommuner och landsting prop. 199192: 150, del II angav regeringen sina utgångspunkter. Ett viktigt syfte med det nya statsbidragsystemet för kommunerna var att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan dem. Bidraget mer skulle utgöra ett komplement till kommunernas skatteinkomster och inte göras beroende vilken verksamhet kommunen bedriver. Skillnader i av skattesats borde på sikt spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Den roll kommunerna med tiden har fått innebär enligt proposisom tionen att alla kommuner oavsett storlek, struktur osv., har en omfattande kärna grundläggande service som torde vara relativt lika för alla. Alla av kommuner borde därför garanteras vissa grundläggande ekonomiska förutsättningar för att klara den verksamhet som medborgarna i kommunen

Målen för kommunala bidrags- och uqämningsaystem 53

bör kunna kräva. Detta motiverade enligt regeringen en utjämning av skillnaderna i ekonomiska förutsättningar. I 1993 års kompletteringsproposition anfördes att statens bidrag till kommuner och landsting syftar till att jämna ut sådana skillnader i utdebitering beror på skillnader i skattekraft och strukturella förhållansom den. Skillnader i utdebitering skall avspegla sådant som varje kommun och landsting påtagligt rår över. För att utjämningen skall fungera mera bör alla kommuner och landsting omfattas.

5.3 Samhällsekonomisk tillväxt

Bidrags- och utjämningssystemen för kommuner och landsting har betydelse för tillväxten i samhällsekonomin på olika sätt.

Utjämningsgrad

En viktig aspekt för tillväxten i samhällsekonomin är graden av utjämning, vilket kan ha betydelse ñr såväl den enskilde individens beslut som kommunernas och landstingens agerande. Utan utjämning skulle skillnaderna i invånarnas inkomster på olika håll få direkt återverkan på antingen den offentliga servicens omfattning och kvalitet eller på kommunalskatter och kommunala avgifter. Sådana skillnader skulle få betydelse för enskilda individers val arbete och bostadsort. av utjämning kan också ha betydelse för kommuners och lands- Graden av tings möjlighet och vilja att stimulera eller förutsättningar för att ge utveckla kommunens eller länets ekonomi. Det kan t.ex. gälla att tillhandahålla väl utbyggd service underlättar förvärvsarbete, boen som stadsförsörjning eller direkta insatser för nâringslivsutveckling eller regional utveckling. Ett ekonomiskt incitament att öka skatteunderlaget innebär att kommuoch landsting får ekonomiskt utbyte insatser med sådan betydelse. ner av utjämningen är total kan kommun eller ett landsting förlora in- Om en täktsökningen minskade bidrag eller ökade avgifter. Därför genom genom kan kompensationsgraden i ett utjämningssystem sättas till en lägre nivå än 100 % för incitament för skattekraftstillväxt. Om kompensaatt ge

tionsgraden dvs. utjämningen ñr skillnader i skattekraft är 80 % ökar

således intäkterna i princip med 20 % utdebiteringen på det ökade av skatteunderlaget. Effekten blir dock något olika beroende på om man tillämpar statliga utjämingsbidrag eller inomkommunal utjämning. Statliga utjåmningsbidrag bygger på att nivån för den garanterade skattekraften ligger över samtliga enskilda kommuners och landstings egna skattekraft medan den garanterade nivån vid inomkommunal utjämning endast uppgår till medelskattekraften. Det innebär t.ex. att de ekonomiska effekterna för landsting eller kommun med låg egen skattekraft av en reduceett en

54 Målen för kommunala bidrags- och uçiämningssystem

rad kompensationsgrad blir betydligt större med statliga utjämningsbidrag än vid inomkommunal utjämning.

Statsbidragens utformning

Även statsbidragens utformning har betydelse för det ekonomiska hand-

lingsutrymmet i kommuner och landsting. Med stora frihetsgrader Ökar möjligheterna till effektiviseringar, vilket påverkar tillväxten i samhällsekonomin antingen genom lägre utgifter eller och bättre service. mer Genom att pengarna utgår som generella verksamhetsbidrag utan närmare ändamålsbestämning alla i påse kan kommunerna - pengar en och landstingen göra prioriteringar så att de används på av resurserna ett effektivt sätt. Just kommunernas och landstingens för rad ansvar en områden, som kan vara mer eller mindre beroende varandra, och möjav lighet till prioriteringar mellan olika verksamheter är grunden för deras effektivitet som utförare statliga ålägganden. Det förutsätter dock av som tidigare nämnts ett betydande handlingsutrymme, vilket även bestäms av lagstiftningens utformning. Före det nya statsbidrags- och utjämningssystem infördes år 1993 som förekom en rad specialdestinerade bidrag. Dessa kunde starkt stimuvara letande för en viss utveckling utan att de nödvändigvis förknippades med detaljerade regler i lagstiftningen. Kritik riktades dock mot att de i vissa fall var alltför utgiftsstimulerande och att de också kunde begränsa kommunernas eller landstingens möjligheter att organisera verksamheten på lämpligt sätt utifrån de lokala förhållandena. Genom inordnandet av specialdestinerade statsbidrag till kommuner och landsting i ett generellt bidragssystem ökade kommunernas och landstingens finansiella handlingsutrymme samtidigt statsbidragens tidigare utgiftsstimulerande som effekt kunde undvikas. Syftet med inordnandet tidigare specialdestinerade statsbidrag i den av generella bidragsgivningen var att ge kommunerna möjlighet att bestämma utformningen av och prioriteringen mellan de verksamheter har man ansvaret för. Det ökade lokala ansvaret ansågs också bidra till ett ökat medborgerligt engagemang. Därigenom skulle bättre förutsättningar skapas för en nödvändig utveckling och förnyelse i kommunerna och för en effektivisering och samordning mellan olika verksamheter. De krav och önskemål som staten vill ställa på verksamheten skulle i första hand uttryckas i lagstiftningen eller andra ställningstaganden genom från statsmaktemas sida, exempelvis i samband med uppföljning och utvärdering av kommunernas och landstingens verksamhet. När det gäller lagstiftningen tillämpas huvudsakligen s.k. numera ramlagar där en rad tidigare deltaljbestämmelser avskaffats. Som komplement till ramlagstiftningen finns dock s.k. pluslagar detaljerade som anger mer bestämmelser för vissa områden. Genom sådana lagar har det bl.a. varit möjligt att ge vissa målgrupper tydligt angivna rättigheter. Finansiella bidrag och lagstiftning kan komplettera varandra för att uppnå ett önskat resultat. Genom ett generaliserat utjämningsoch stats-

Målen för kommunala bidrags- och utjämningssystem 55

bidragssystem kan ekonomiska förutsättningar tillskapas för att alla komeller landsting skall kunna erbjuda sina invånare en god och likmuner värdig service på viktiga områden. Statliga bidrag kan dock även användas för direkt verksamhetsstyrning mer eller mindre uttalad mer genom koppling till olika ändamål. Det innebär i sin tur att avsaknad av ekonomiska styrmedel för olika verksamheter leder till att verksamhetsstyrningen främst får ske via lagstiftning. En avreglering och generalisering på bidragsområdet behöver därför inte leda till ett totalt sett ökat lokalt eller regionalt handlingsutrymme om regleringama via lagstiftningen ökar. Utvecklingen för kommuner respektive landsting har i dessa avseenden skett i delvis olika takt. För landstingen var förekomsten av specialdestinerade statliga bidrag redan innan 1993 års reform betydligt mindre än för kommunerna. Frågan statlig verksamhetsstyrning har också delvis om olika karaktär. Landstingen domineras av hälso- och sjukvården där stastyrning i stor utsträckning vilar på allmänna mål och krav på vårdtens personalens professionella kompetens. För kommunerna reglerar staten däremot olika verksamheter direkt när det gäller innehåll och ñrdelmer ning.

5.4 Utgiftskontroll

Ekonomiska regleringar

Statsbidrags- och utjämningssystemen för kommuner och landsting har viktig betydelse för statens stabiliseringspolitiska uppgifter. I dessa en uppgifter ingår att verka för utveckling av skattefrnansierade utgifter en och offentlig sysselsättning är i balans med de samhällsekonomiska som förutsättningarna. Regleringar av kommunernas och landstingens ekonomiska utrymme sker också vid sidan om detta till följd av bland annat den s.k. frnansieringsprincipen som innebär att statsbidragen anpassas för att neutralisera ekonomiska effekter av olika statliga beslut om ändrad verksamhet. Med ett kommunalt ñnansieringsansvar för alla verksamheter kan staten främst påverka volymutvecklingen i kommuner och landsting genom förändringar de generella bidragens storlek. Det delade finansieringsav ansvaret mellan å sidan staten och å andra sidan kommunerna och ena landstingen innebär dock att de sistnåmna kan bestämma sina skattesatser. Som tidigare nämnts är beskattningsrätten central för den kommunala självstyrelsen. Staten har dock ansett sig kunna tillämpa tillfälliga skattestopp. För att staten skall kunna vidta ekonomiska regleringar via bidragsoch utjämningssystemen krävs att alla kommuner och landsting omfattas av dem.

56 Målen för kommunala bidrags- och utjdmningssystem

Opåverkbara bidrag

Awecklingen av produktionsanknutna specialdestinerade statsbidrag innebar att vissa stimulanser till volymökningar avskaffades. Även ett utjämningssystem kan dock ge sådana stimulanser om bidraget ökar till följd skattehöjning hos kommun eller ett landsting. Det gäller av en särskilt vid statliga utjämningsbidrag med höga nivåer för garanterad skattekraft men också i viss mån vid inomkommunal utjämning. För att undvika denna effekt kan utjämningsbidragen göras oberoende de av enskilda kommunernas eller landstingens beslut att enhetligt fastgenom ställda skattesatser tillämpas på tillskott av skatteunderlag. Därmed blir också skattesänkningar mer lockande eftersom bidragen då inte minskas.

Regeringsuttalanden

Regeringen har uttalat att staten utifrån samhällsekonomiska hänsyn bör fastställa riktlinjer för omfattningen av den skatteñnansierade verksamheten i den kommunala sektorn. För detta bör en bidragsram i sin helhet kunna fastställas, vilket inte år möjligt med dagens system för landstingen. Regeringen har vidare uttalat att systemet bör vara hållbart på sikt så att ekonomiska regleringar kan ske genom förändringar statens av bidrag omfattande alla kommuner och landsting. Kommuner och landsting skall inte kunna påverka regleringsbeloppen genom visst beteende.

5.5 Ansvarsförhållanden

Medborgarperspelcti vet

Ur ett medborgarperspektiv finns intresse för den enskilde att kunna utöva mesta möjliga inflytande över de egna livsbetingelsema. Från denna utgångspunkt bör beslut fattas på så låg samhällsnivå som möjligt. Detta talar bl.a. för ett stort kommunalt handlingsutrymme. Samtidigt kan dock medborgarna vara intresserade av att offentlig service fördelas på ett likvärdigt sätt. För att undvika att bostadsorten och dess ekonomiska förutsättningar på ett avgörande sätt avgör standarden kan det därför krävas statliga insatser. Vid sidan om detta finns intresse att inte beav höva betala mer än nödvändigt i skatt. Ur ett medborgarperspektiv är det också viktigt att det på ett klart och tydligt sätt framgår det politiska ansvaret för olika frågor ligger. var Styrsystemen bör därför så långt möjligt utformas så att politiska krav riktas mot den politiska nivå har det faktiska ansvaret. som Systemen bör också vara så utformade att de till sin uppbyggnad och funktion är så lättbegripliga möjligt. som

Målen för kommunala bidrags- och uzjâmningssystem 57

Relationen stat-kommun

För att relationerna mellan å sidan riksdagen och regeringen och å ena andra sidan kommunerna och landstingen skall fungera så smidigt som möjligt bör ansvarsförhållandena klara och tydliga Styrsystemet bör vara således väl anpassat till bl.a. hur kostnads- och ñnansieringsansvaret vara fördelar sig. Vidare finns det anledning att motverka återkommande överläggningar och diskussioner i frågor permanent kan lösas som mer i styrsystemet.

Hu vudmannaskapsskillnader

Statsbidragsgivningen och utjämningen bör också utformas så att önskvärda huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte motverkas. I dagens system kan bidragsförândringen för kommuner respektive landsting i ett lån bli olika stor vid skatteväxling. Det ñnns också risk för att huvudmannaskapsföråndringar påverkas av dessa fakoch inte enbart vilken huvudman är bäst skickad att bedriva torer av som verksamheten. Regeringen har uttalat kravet som att statens totala bidragssumma i ett län inte skall påverkas skattevåxlingar till följd av av huvudmarmaskapsförândringar.

5.6 Hållbarhet och förutsägbarhet

Det statliga bidrags- och utjämningssystemet för kommunsektom bör vara utformat så att det inte än nödvändigt försvårar för kommuner och mer sin ekonomiska utveckling. Är systemet landsting att göra prognoser över uppbyggt på komplicerade grunder eller med betydande osäkerhetsfakkan sådana försvåras. systemen bör också vara så politorer prognoser tiskt och ekonomiskt stabila möjligt för att undvika ändrade ekonosom miska betingelser för kommuner och landsting.

5.7 Målkonflikter

De mål och utgångspunkter ställs upp for det statliga bidrags- och som utjämningssystemet kan i vissa avseenden komma i konflikt med varandra.

58 Målen för kommunala bidrags- och ugämningssystem

Förhållandet stat-kommun

En grundläggande motsättning gäller förhållandet mellan stat och kommun. Statlig utjämning och ekonomiska regleringar begränsar den kommunala självstyrelsen. Kommunerna och landstingen får inte självständigt bestämma sin ekonomi genom direkt beskattning eller avgifter i ñrhâllande till sina invånare. Detta kan dock ses som en naturlig konsekvens av att huvuddelen av kommunernas och landstingens verksamheter utgörs av från staten ålagda uppgifter. Med dagens fördelning av finansieringsansvaret mellan staten och kommunsektom kommer dock bidrags- och utjämningssystemen att inverka på såväl obligatoriska som frivilliga åtaganden i kommuner och landsting.

Utjämning och incitament

Graden av utjämning för kommunernas och landstingens skatteñnansiering står i viss motsättning till ekonomiska incitament att verka för en förstärkning av skattekraften. En långt driven utjämning kan därför verka begränsande för den ekonomiska tillväxten i samhällsekonomin.

Likvärdighet och opáverkbar utjämning

Likvärdiga ekononomiska förutsättningar för kommuner och landsting står i viss motsättning mot önskemål om att bidrag eller avgifter i utjämningssystemet inte skall kunna påverkas av kommunerna och landstingen. Konstanta bidrag eller avgifter innebär t.ex. att subventioner av skattehöjningar undviks och att systemet kan hållas i ekonomisk balans, utan under- eller överskott. Det innebär dock att värdet av förändrade utdebiteringar bestäms i direkt relation till det egna skatteunderlaget i stället för till en utjämnad nivå. Det innebär också att den faktiska kompensationsgraden för enskilda kommuner och landsting bestäms av varierande avvikelser mellan den egna utdebiteringen och den skattesats som tillämpas i utjämningen. Se avsnitt 6.3

6 Inkomstutj ämning

Innehållet i korthet: Utredningen har valt att närmare överväga alternativen statligt eller inomkommunalt finansierad utjämning av kommunala skatteinkomster. För att hantera huvudmannaskapsförändringar har utjämningen byggts upp lika grunder för kommuner och landsting. Utjämningen omfattar samtliga kommuner och landsting samt tar utgångspunkt i deras ålagda uppgifter från staten. Bidrag eller avgifter i utjämningen görs opåverkbara för det enskilda landstinget eller den enskilda kommunen.

I utredningens direktiv uppmärksammas problemen med skatteväxlingar, automatiskt verkande bidragsregler samt att vissa kommuner och landsting inte omfattas av utjämningen. Enligt direktiven skall systemet för landsting utjämna för skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Till den del förslagen innebär konsekvenser för utjämningssystemet för kommunerna skall detta särskilt redovisas. Utredningen bör överväga möjligheten att inordna bidragsgivningen till kommuner och landsting i ett gemensamt system.

6.1 Finansdepartementets utredning om kommunal inkomstutjämning

Under hösten 1992 beslutades ett antal större förändringar inom bl.a. skatte- och transfereringssystemen för år 1993 och framåt. Eftersom desförändringar påverkar underlaget för den kommunala beskattningen, sa och i vissa fall också kommunernas kostnader och övriga intäkter, fastställdes ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn. För en år 1993 togs därför ca 10 miljarder kronor in från kommuner och landsting till staten. För att denna reglering skulle omfatta alla kommuner och landsting har staten för åren 1993 och 1994 valt en metod som, förutom vissa indragningar av statsbidrag, innebär att skatteinkomsterna minskas med ett visst belopp invånare i kommunen eller landstinget. Det har per således varit nödvändigt att skapa ett särskilt instrument för dessa regle-

60 Inkomstuzjümning

ringar, eftersom bidragssystemen med nuvarande konstruktion och omfattning inte når alla kommuner och landsting och därför inte kan användas för generella regleringar. I 1993 års kompletteringsproposition prop. 199293:l50 uttalade regeringen stabila skatte- och bidragssystem bör eftersträvas, att mer vilka möjliggör långsiktigt hållbar nettoström av pengar från staten till en kommunsektom och därigenom ger utrymme ñr framtida ekonomiska regleringar till följd bl.a. fmansieringsprincipen. Ett utredningsarbete av aviserades i syfte att belysa olika möjligheter. Olika metoder för revidering skatte- och bidragssystemet skulle därvid belysas. I proposiav tionen nämns dels metod innebär att skatteunderlag omfördelas en som från kommunsektom till staten, dels en metod som innebär att basen för den kommunala beskattningen breddas. Även andra metoder, samt olika varianter på metoderna skulle kunna belysas. Utredningsarbetet skulle också innefatta vilka förändringar i bidragssystemen som kan bli erforderliga. Eventuella förändringar skulle kunna träda i kraft år 1995. Utredningsarbetet genomfördes Finansdepartementet som till sin av hjälp hade en arbetsgrupp med tjänstemän från Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Kyrkofonden samt Riksskatteverket och Statistiska centralbyrån. Utredningsarbetet presenterades i rapporten Kommunal inkomstutjämalternativa modeller Ds 1993:68. ning - I rapporten har tre tänkbara alternativa modeller utvecklats. Den första modellen innebär att nuvarande utjämningssystem ñr kommunerna behålls, görs långsiktigt hållbart genom en begränsning av det men mer kommunala skatteunderlaget. Den andra modellen innebär oförändrat skatteunderlag ett delvis nytt system med en inomkommunalt linanmen sierad utjämning för kommuner och landsting. Den tredje modellen innebär ett system med inomkommunalt finansierad utjämning i kombination med ett breddat kommunalt skatteunderlag. I samtliga modeller gjordes beräkningarna utifrån lägre kompensationsgrad än nuvarande 100 % för landsting och 95 % för kommunerna. För kommunerna tillämpades 80 % medan man för landstingen tillämpade alternativen 80 och 50 %. Den lägre nivån för landstingen motiverades med att deras skillnader i skattekraft är mindre än för kommunerna egen och att de därför inte påverkas lika mycket av förändringar i skatteunderlaget. Kompensationsgraden bestäms av hur höga skattesatser som tilllämpas i utjämningen i förhållande till kommunernas och landstingens egna utdebiteringar.

Bibehållen inkomstutiämning med ett begränsat kommunalt skatteunderlag

Modellen innebär att den kommunala beskattningen begränsas till inkomtill skiktgränsen för statlig inkomstskatt, den s.k. brytpunkten ster upp 190 600 kronor år 1993. För inkomster över brytpunkten höjs den statliga inkomstskatten från 20 till 50 %. De ökade statliga skatteinükterna

Inkomstutjämning 61

återförs till kommunsektorn, efter minskning med ett belopp motsvarande nuvarande ekonomiska regleringar, genom höjda nivåer för garanterad skattekraft. För år 1995 skulle enligt rapporten nivån för den garanterade skattekraften uppgå till 138 % för medelskattekraften för kommunerna och av 121 % för landstingen, vid 80 % kompensationsgrad. Den högsta egna skattekraften skulle uppgå till ca 120 % för kommuner och till lll % för landsting efter reduktionen av skatteunderlaget. Det kan jämföras med en högsta skattekraft om 163 respektive 120 % utan förändring av egna skatteunderlaget.

Inomkommunalt finansierad inkomstutjämning och oförändrat skatteunderlag

Ett inomkommunalt utjämningssystem med oförändrat skatteunderlag skulle enligt rapporten innebära följande. Alla kommuner och landsting garanteras i utgångsläget en skattekraft motsvarande den uppräknade medelskattekraften i riket. De kommuner och landsting som har en egen skattekraft över medelskattekraften får avstå del av sina skatteinkomster till kommuner respektive landsting en med en egen skattekraft under medelskattekraften. Ujämningssystemet är i princip finansiellt neutralt för staten. Statsbidrag kan utges som ett generellt bidrag, t.ex. per invånare, och utgöra en buffert ñr ekonomiska regleringar. För de kommuner och landsting som betalar utjämningsavgift och för vilka den riksgenomsnittliga utdebiteringen plusminus länsvis skattevåxling till följd huvudmannaskapsförândringar överstiger den egna utdeav biteringen bör enligt rapporten en särskild spårregel införas, som innebär att avgiftsgraden maximeras till 80 % av den egna utdebiteringen alternativt 50 % för landsting. Kommunen eller landstinget får således be-

hålla 20 % alternativt 50 % för landsting av de skatteinkomster som

hänför sig till det skatteunderlag ligger över 100 % av den uppáksom nade medelskattekraften.

Inomkommunalt finansierad utjämning och breddat skatteunderlag

I det andra alternativet för inomkommunal utjämning breddas det kommunala skatteunderlaget för fysiska personer samtidigt som statsbidragen minskas i relation till de ökade kommunala skatteinkomstema. Utjämningen sker i övrigt på samma sätt som i det föregående alternativet. Ett sätt att bredda skatteunderlaget är att hänföra den kommunala beskattningen av fysiska personer till deras bruttoinkomst medan avdragen görs om till en skattereduktion som staten svarar för. Enligt rapporten skulle en sådan förändring innebära betydande ingrepp i principerna för inkomstbeskattningen och dessutom medföra tekniska och praktiska kom-

62 Inkomstuqämning

plikationer. En kommunal beskattning av bruttoinkomster skulle därför kräva en särskild utredning. För kommunerna skulle statsbidragen år 1995 reduceras från 38 till 3 miljarder kronor. För landstingen skulle en återreglering till staten om ll miljarder kronor blir nödvändig om landstingens totala intäkter skulle vara oförändrade. Ett alternativ som inte innebär samma ingrepp är, enligt rapporten, att betala ut kommunalskattemedel baserat på den taxerade förvärvsinkomsten, medan vid beskattning av enskilda individer den taxerade förvärvsinkomsten reduceras med grundavdraget. Statsbidragen till kommunerna år 1995 skulle därvid reduceras till 9 miljarder kronor medan en återreglering om 7 miljarder kronor skulle behöva göras frän landstingen till staten för att ge oförändrad nettoinkornst.

Effekter av alternativen i Finansdepartementets utredning

Samtliga tre modeller i Finansdepartementets utredning innebär att alla kommuner och landsting omfattas av utjämningen och ett ekonomiskt incitament för ökning av den egna skattekraften genom en begränsad kompensationsgrad. De ekonomiska incitamenten verkar dock något olika i modellerna eftersom inkomstökningar över den s.k. brytpunkten fâr betydelse för kommunernas och landstingens inkomster i modellerna med inomkommunal utjämning men inte i modellen med statligt utjämningsbidrag där inkomster över brytpunkten helt beskattas av staten. Modellerna med statliga utjämningsbidrag vid begränsat kommunalt skatteunderlag och inomkommunal utjämning vid oförändrat skatteunderlag innebär en nettoström av statsbidrag. Om statsbidragen successivt minskar kan vissa kommuner eller landsting falla utanför utjämningen i modellen med statliga utjämningsbidrag. I en inomkommunal modell är utjämningen långsiktigt hållbar eftersom den finansieras inom den kommunala sektorn. Däremot kan situationen uppkomma att statsbidragen till följd av ekonomiska indragningar försvinner och ersätts med avgifter från kommunerna eller landstingen om inte särskilda åtgärder vidtas för att i ett sådant läge öka statsbidragsvolymen. Vid inomkommunal utjämning och breddat kommunalt skatteunderlag krävs dock en nettoreglering från landstingen till staten redan i utgångsläget. Modellerna med inomkommunal utjämning underlättar skatteväxlingar eftersom landsting och kommuner får samma totala skattekraft. I modellen med statliga utjämningsbidrag uppstår dock olika nivåer för den garanterade skattekraften hos kommuner respektive landsting. Det innebär att utjämningsbidragens omfattning förändras om en skatteväxling läggs till grund för bidragsberäkningen. De bästa planeringsförutsättningama för kommuner och landsting ger modellen med breddat kommunalt skatteunderlag eftersom de inte blir lika påverkade som idag av ändrade grunder för inkomstbeskattningen. Sämst planeringsförutsättningar ger modellen med begränsat kommunalt skatteunderlag på grund av osäkerhet om den s.k. brytpunktens utveck-

Inkomstugiämning 63

ling och om kommunerna och landstingen kommer att kompenseras för detta.

Ytterligare alternativ

Utöver de tre modeller som utvecklas i Finansdepartementets rapport anges två ytterligare alternativ. Det första alternativet utgörs av dagens utjämningssystem för kommunerna kompletterat med avdrag för skatteinkomster som överstiger garantinivån för utjämningsbidraget. Alla kommuner och landsting skulle därmed omfattas av utjämningen. Det andra alternativet innebär att alla inkomsttagare skulle betala kommunal basverksamhet enhetlig statsskatt varefter dessa medel återförs genom en till kommunsektom enligt vissa fördelningskriterier.

6.2 Avgränsningar

Av tilläggsdirektiven till Landstingsekonomiska utredningen framgår att utredningens förslag avses utgöra ett av underlagen för den parlamentariskt sammansatta beredningens slutliga förslag till utjämning för komrespektive landsting. Den parlamentariska beredningens direktiv muner dir. 1993:137 blir därmed av indirekt betydelse även för Landstingsekonomiska utredningen. Av direktiven till den parlamentariska beredningen om statsbidrag och utjämning i kommunsektom anges följande mål för inkomstutjämningen:

Inkornstutj ämningen för kommuner respektive landsting bör vara till- räckligt långtgående för att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva av staten reglerad kommunal basverksamhet, givet normala förhållanden i fråga om struktur, service, avgifter och effektivitet. Inkomstutjämningen bör vara långsiktigt hållbar och inte beroende av nuvarande bidragsnivå. Vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting bör bidragsför- ändringen bli lika stor för landstinget respektive kommunerna sammantaget i ett län.

När det gäller den modell för inomkommunal utjämning och breddat kommunalt skatteunderlag som finns angiven i Finansdepartementets rapport om kommunal inkomstutjämning anges i beredningens direktiv sådan förändring skulle innebära ett principiellt mycket stort avsteg att en från vad som idag utgör grunden ñr stora delar av skattesystemet. Det ingår därför inte i beredningens uppdrag att vidareutveckla denna modell. Motiven för ett breddat skatteunderlag skulle vara att göra kommunerna och landstingen mindre beroende av statliga bidrag och förändringar i skattesystemet. Enligt Landstingsekonomiska utredningens mening torde

64 Inkomstutjämning

det dock inte förhindra staten att vidta de ekonomiska åtgärder som från t.ex. samhällsekonomiska utgångspunkter anses påkallade. Att frånhända staten sådana möjligheter skulle heller inte vara förenligt med dess övergripande roll när det gäller den offentliga sektorns och samhällsekonomins utveckling. Vidare bör beaktas att den basbreddning med taxerad inkomst eller bruttoinkomst som utvecklats i Finansdepartementets rapport om kommunal inkomstutjämning i båda fallen leder till betydande återregleringar från landstingen till staten för att ett ekonomiskt neutralt utfall skall uppnås. För kommunerna skulle däremot en viss andel av

nuvarande statsbidrag bli kvar. Återregleringama från landstingen skulle

inte överensstämma med det mål som regeringen uttalat om en nettoström statsbidrag, dvs. att avgifter inte bör tas ut av kommunerna och landsav tingen. Ekonomiska regleringar bör i stället ske genom förändringar av statsbidragens storlek. Dessa omständigheter talar enligt utredningens mening mot ett alternativ med breddat skatteunderlag. En sådan förändring är inte heller en förutsättning för att uppnå ett väl fungerande utjämningssystem. Dessutom kan det finnas anledning att inte i onödan förändra det kommunala skatteunderlaget eftersom det i sig ger ekonomiska omfördelningseffekter mellan såväl enskilda inkomsttagare som mellan kommuner eller landsting. Utredningen har mot denna bakgrund inte funnit anledning att närmare överväga ett införande av inomkommunal utjämning med breddat kommunalt skatteunderlag. Alternativet med statskommunal basskatt skulle innebära att utjämningen mellan kommunerna respektive landstingen sker genom att kommunal beskattning ersätts med direkt statlig finansiering. Detta alternativ är inte förenligt med Landstingsekonomiska utredningens uppdrag att föreslå ett system för utjämning av skillnader i skatteinkomster, vilket förutsätter kommunal beskattning. Med dagens utjämningssystem för kommunerna kompletterat med avdrag för skatteinkomster som överstiger garantinivån skulle en nettoström statsbidrag inte uppnås. Vidare skulle dessa avdrag ytterligare försvåra av en lösning av skatteväxlingsproblerxratiken. Ordningen skulle inte heller vila på några tydliga principer utan snarast utgöra en mellanform av statliga utjämningsbidrag och inomkommunal utjämning. Utredningen har därför valt att inte utveckla ett sådant alternativ. Med dessa avgränsningar återstår för Landstingsekonomiska utredningen att närmare överväga två grundmodeller. Den första modellen tar utgångspunkt i dagens system för kommunerna men kompletteras för att alla landsting skall omfattas av utjämningen och för att det totala statliga utjämningsbidraget per län inte skall påverkas av skillnader i huvudmannaskap. Den andra modellen bygger på inomkommunal utjämning utan förändringar av det kommunala skatteunderlaget. Enligt den parlamentariska beredningens direktiv bör inkomstutjämningen vara långsiktigt hållbar och inte beroende av nuvarande bidragsnivå. I detta avseende skiljer sig som tidigare nämnts de två grundmodellema åt genom att ett system med statligt finansierad utjämning förutsätter stor statsbidragsvolym för att alla kommuner och landsting skall en bli bidragstagare medan inkomstutjämningen i en inomkommunal modell

Inkomstutjämning 65

finansieras inom kommunsektom och således inte alls är beroende av statsbidrag. Med hänsyn till Iandstingsekonomiska utredningens direktiv att utgångspunkten bör tas i nuvarande system för kommunerna bör dock även ett alternativ med statliga utjämningsbidrag belysas.

6.3 Reglerade skattesatser

Inkomstutiämningen kan ske genom enbart bidrag baserade på tillskott av skatteunderlag eller i kombination med avgifter på skatteunderlag över en viss nivå. Bidrag eller avgifter beräknas efter kommunalt relaterade skattesatsen: Det kan t.ex. vara kommunernas och landstingens egna utdebiteringar eller staten reglerade Skattesatser för utjämningen. Regleav ring skattesatsen kan ske tex. genom tillämpning av kommunernas av eller landstingens egna utdebiteringar upp till vissa tak eller genom direkt fastställda särskilda Skattesatser ñr utjämningen. Motiven för reglerade skattesatser i utjämningen kan vara flera.

Statlig utgiftskontroll

När skattesatstak infördes i utjåmningssystemen medförde det bl.a. att skattehöjningar över taken inte ökade statens utgifter. Med en på förhand bestämd statlig bidragsram på det sätt som sker i nuvarande bidrags- och utjämningssystem för kommunerna påverkas emellertid inte statens totala utgifter av skattesatserna. Det skulle inte heller ske om kommunernas egna utdebiteringar lades till grund för beräkningen av utjämningsbidrag. Däremot skulle nivåerna för garanterad skattekraft bli beroende av såväl tillgängligt statsbidragsutrymme som nivån på de kommunala utdebiteringarna. Ett inomkommunalt utjämningsystem är i princip sjâlvñnansierat. Vid tillämpning kommunernas eller landstingens egna utdebiteringar för av utjämningen skulle dock vissa mindre över- eller underskott uppkomma i systemet om den genomsnittliga utdebiteringen är olika för kommuner eller landsting med en skattekraft under respektive över riksgenomsnittet.

Motverka skattehöjningar

Särskilda skattesatser kan också tillämpas för att motverka skattehöjningar och stimulera skattesänkningar. Med helt reglerade skattesatser i utjämningen påverkas inte bidrag eller avgifter, åtminstone inte i någon större utsträckning, av en enskild kommuns eller enskilt landstings skatteförändring. Den påverkan som kan ske är en eventuell anpassning av de reglerade skattesatserna till förändringar av medelutdebiteringen.

3 14-0744

66 Inkomstuqämning

Det bör dock noteras att dessa incitament mot skattehöjningar och för skattesänkningar medför att förändringen av skatteintäktema per invånare blir olika vid samma förändring av kommunalskattesatsen eftersom den endast tillämpas på eget skatteunderlag. Kommunalskatteskillnader kan därmed inte bli direkt avspegling av skillnader enbart i service, effeken tivitet och avgiftsnivå eftersom de också påverkas av skillnader i skattekraft. Med skattesatstak i stället för helt reglerade skattesatser kan dessa effekter bli mindre. Samtidigt minskar dock i så tall incitamenten mot skattehöjningar och för skattesänkningar.

Omfördelningar inom kommunselaorn

Ytterligare ett motiv för att införa reglerade Skattesatser i bidragssystemet kan att motverka att andra kommuner eller landsting får betala en vara bidragsökning för viss kommun eller ett visst landsting höjer sin att en kommunalskatt. Detta blir effekten kommunernas och landstingens om skattesatser läggs till grund ñr bidrag och avgifter. En skattehöjegna ning innebär då att de statliga bidragen till övriga kommuner eller landsting reduceras statens kostnader skall hållas konstanta. Vid inomkomom munal utjämning skulle denna effekt kunna motverkas om staten tog de Finansiella konsekvenserna mindre under- eller överskott i utjämningsav systemet. Vid modell med statliga utjämningsbidrag kan reglerade en skattesatser motverka att bidragen urholkas av kommunalskattehöjningar. Om de reglerade skattesatserna i utjämningen inte anpassas till ñrândringar i medelutdebiteringen förändras dock kompensationsgraden.

Tak eller särskilda Skattesatser

I dagens system tillämpas skattesatstak för landstingen och särskilda skattesatser för kommunerna. Vid valet mellan skattesatstak och särskilda Skattesatser kan konstateras att skattesatstak utgör en mellanform mellan utdebitering och särskilda skattesatser i utjämningssystemet som inte egen full ekonomisk kontroll inte heller ger en full utjämning i förger men hållande till utdebiteringar. Problemen med reglerade Skattesatser egna i utjämningen belyses i det följande utifrån i sin helhet fastställda särskilda skattesatser.

Kompensationsgrad

Med särskilda skattesatser i utjämningen upprätthålls i praktiken inte en viss kompensationsgrad 100 % eller någon lägre nivå Er alla komom och landsting. En kommun med lägre utdebitering än den länsvisa muner betalar utjämningsavgift i ett inomkommunalt enhetliga skattesatsen som utjämningssystem får t.ex. inte behålla 20 % av ett ökat skatteunderlag i ett system med 80 % kompensationsnivå. Det innebär att kompensa-

Inkomstutjämning 67

tionsnivån i systemet måste ligga väsentligen under 100 % för att undvika att en rad kommuner eller landsting förlorar skatteinkomster vid en tillväxt av skattekraften. En möjlighet är också att införa spärregler som garanterar utfallet av skattekraftsökningar. Med sådana spärregler urholkas emellertid den stabilitet som enhetliga länsvisa skattesatser innebär genom att systemet i praktiken ändras i riktning mot att tillämpa egen utdebitering i utjämningssystemet. Även statliga utjämningsbidrag påverkas den fakvid en modell med tiska kompensationsgraden av den egna utdebiteringens relation till de reglerade skattesatserna i utjämningen. Är den utdebiteringen högre egna än den reglerade nivån blir kompensationsgraden lägre medan den blir högre om den egna utdebiteringen är lägre än den reglerade nivån. Kompensationsgraden har således betydelse för hur mycket en kommun eller ett landsting får behålla av en skattekraftsökning. Detta måste dock skiljas från systemens totala utjämningsgrad. Kompensations- eller avgiftsgraden tillämpas på tillskott av skatteunderlag eller på skatteunderlag över medelskattekraften vid inomkommunal utjämning. Eftersom detta endast utgör en del av det totala skatteunderlaget blir således den totala utjämningsgraden mellan kommuner respektive landsting betydligt högre. Detta kan belysas genom ett exempel: Om ett landsting har en egen skattekraft på 80 % av medelskattekraften och får utfyllnad upp till 100 % av medelskattekraften med kompensationsgrad 90 % blir den totala utjämningsgraden 98 96. Vid en given kommunalskattesats får således detta landsting 2 % lägre skatteinkomster än genomsnittet för landsting. Till detta kommer också att den totala utjämningsgraden blir olika i systemen med statliga utjämningsbidrag eller inomkommunal utjämning. Ett system med utjämningsbidrag innebär betydligt större tillskott av skatteunderlag jämfört med inomkommunal utjämning. Kompensationsgraden tillämpas därmed på en större del av skatteunderlaget vid statlig utjämningsbidrag. Den totala utjämningsgraden blir således lägre vid statliga utjämningsbidrag än vid inomkommunal utjämning vid samma kompensationsgrad.

Skatteväxlingar

Enhetliga nivåer på skattesatserna i utjämningen kan inte upprätthållas om huvudrnannaskapsfördelningen skiljer sig mellan länen. Vid den s.k. Ädelreformen gjordes differentieringama utifrån de faktiska kostnader som överfördes inom respektive län, för att det ekonomiska utfallet totalt sett skulle bli neutralt mellan landstinget och kommunerna i länet. Med ett sådant tillvägagångssätt upprätthålls emellertid inte den genomsnittliga nationella utgångspunkten, eftersom skilda servicenivåer, avgiftsnivåer och skillnader i effektivitet slår igenom i skattesatserna i utjämningssystemet. Dessutom bör beaktas svårigheterna att upprätthålla och revidera differentieringama på ett korrekt sätt över tiden. Vidare har differentieringama vid Ädelreformen skett hänsyn till kostnadsñrdelutan

68 Inkomstuüämning

ningen mellan kommunerna i ett län vilket förvisso ligger i linje med den enhetliga nationella utgångspunkten men som kan skapa betydande omstållningsproblem för vissa kommuner. För att klara denna situation inövergångsvis mellankommunal kostnadsutjämning. Probleförde staten en kan möjligen lindras genom att istället tillämpa skattetak i utjämmen ningssystemet. Problem uppstår dock även vid differentieringar av sådana tak.

Bedömning

Reglerade skattesatser i utjämningssystemen skapar således en rad problem måste vägas mot deras fördelar. Enligt utredningens mening som bör dock kravet på för kommuner och landsting opåverkbara bidrag och avgifter betraktas överordnat de problem som reglerade skattesatser som medför. opåverkbara bidrag och avgifter har dock väsentligt Frågan om större betydelse i ett systern med statliga utjämningsbidrag och höga nivåer för garanterad skattekraft än vid inomkommunal utjämning där bidragen blir betydligt mindre.

6.4 Utj ämningsgrad

Ett skatteutjämningssystem kan utformas ñr att ge alla landsting och kommuner ekonomiska förutsättningar för sin beskattning. Det samma innebär lika stort kommunalt skatteunderlag per invånare i hela riket och att kommunernas och landstingens egna utdebiteringar tillämpas i utjämningen. Det skulle emellertid innebära att utjämningsbidragens eller i förekommande fall utjämningsavgiftemas omfattning skulle bli beroende de enskilda kommunernas eller landstingens utdebiteringar. Det skulle av i sin tur verka stimulerande för skattehöjningar vid tillskott av skatteunderlag och stimulerande för avgiftsfinansiering i de fall utjämningsavgifter erläggs. Vidare skulle omfördelningseffekter uppstå inom kommunkollektiven till följd av utdebiteringsförändringar givet att systemet skall hållas i ekonomisk balans. Även bidrag och avgifter görs oberoende enskilda landsting och om av kommuners utdebiteringar skulle dock ett utjämningssystem kunna egna utgå från fullständig utjämning. Frågan uppkommer dock hur en så en långtgående ekonomisk utjämning kan motiveras. En utgångspunkt kan fördelningspolitisk i den meningen att invånarna inte skall betala vara olika hög kommunalskatt beroende på kommunens eller landstingens relativa skattekraft. Omfattningen av kommunernas respektive landstingens verksamhet kan dock variera beroende på skillnader i frivilliga åtaganden. En utjämning på basis riksgenomsnitt skulle i så fall innebära att av kommuner och landsting avstått vissa frivilliga åtaganden ändå skulle som i dessa delar, medan andra med omfattande omfattas av en utjämning frivilliga åtaganden inte skulle omfattas för denna högre offentliga stan-

Inkomstutjämning 69

dard. En rimlig utgångspunkt är därför att utjämningen bör avse sådan verksamhet som är gemensam hos kommunerna respektive landstingen. Dessutom skulle betydande problem uppstå genom varierande faktisk kompensationsgrad i olika fall beroende på skillnader mellan utdebiteringar och de skattesatser som skulle tillämpas i utjämningssystemen. Alla kommuner och landsting med en utdebitering under skattesatsen i utjämningssystemet skulle t.ex. förlora intäkter på ökningar av skattekraften. Kommuner och landsting med utdebiteringar över skattesatserna i utjämningen skulle i stället bli överkompenserade vid skattekraftsökningar. En allmän utjämning skulle också innebära avsaknad av ekonorniska incitament för kommuner och landsting att stärka sin skattekraft. Enligt utredningens mening kan inte en allmän utjämning till lika ekonomiska förutsättningar för kommunerna och landstingen förenas med krav på opåverkbara bidrag och avgifter samt ekonomiska incitament för ekonomisk tillväxt. Detta tillsammans med de oklara utgångspunktema för allmän utjämning gör enligt utredningen att en annan utgångspunkt en bör väljas. Kommunerna och landstingen svarar för merparten av den offentliga service riktas direkt till enskilda människor. Huvuddelen av deras som verksamheter är samtidigt särskilt lagreglerad. Ett syfte med lagregleringarna är oftast att tillskapa en god och likvärdig service oberoende av den enskildes bostadsort. Huvuddelen av kommunernas och landstingens uppgifter år således obligatoriska inom ramen för en nationell politik. För att riksdagens mål om en likvärdig service för invånarna skall uppnås krävs bl.a. att de ekonomiska förutsättningarna finns för detta. Det kan åstadkommas genom utjämningssystemen. De obligatoriska uppgifterna utgör en gemensam kärna hos kommuner respektive landsting. De frivilliga åtagandena kan i större utsträckning variera. Det är också enligt utredningens mening rimligt med en överensstämmelse mellan ä ena sidan statens krav på likvärdig service för komoch landstingens verksamheter och å andra sidan omfattningen munernas av den ekonomiska utjämningen. På så sätt blir avvägningar om hur långt utjämningen bör sträcka sig via statliga åtgärder mot kommuner och landsting mer konsekventa. Utredningen har således valt att för utjämningen ta utgångspunkt i landstingens och kommunernas obligatoriska verksamheter. Det innebär således att att utjämningen inte omfattar hela det skatteñnansierade omrâdet. Undantaget är t.ex. frivilliga åtaganden för att genom regionala utvecklingsinsatser eller näringslivsbefråmjande åtgärder stimulera den ekonomiska utvecklingen. Å andra sidan kan kommuner och landstingen med denna avgränsning få ett visst ekonomiskt utbyte om sådana insatser blir verkningsfulla.

70 Inkomstudâmning

6.5 Gemensamma utgångspunkter för modellerna

Utformningen av de båda modellerna för utjämning som utredningen valt att närmare belysa statliga utjämningsbidrag respektive inomkommunal utjämning bygger på vissa gemensamma utgångspunkter. -

Utjämning omfattande alla

För att utjämningen skall ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar krävs att alla landsting och kommuner omfattas. Det innebär för ett system med statliga utjämningsbidrag att samtliga landsting och kommuner skall vara bidragstagare. Med inomkommunal utjämning omfattas samtliga i utjämningen antingen som bidragstagare eller avgiftslämnare.

Lika nivå för total skattekraf

Inkomstutjämningen bör syfta till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar varför det inte bör ske en differentiering av garantinivåer för skattekraften mellan olika delar av landet. Utjämningsbidrag baseras alltså på tillskott av skatteunderlag upp till en gemensam nivå. Avgifter vid inomkommunal utjämning baseras på skatteunderlag över garantinivån. Utjämning ñr strukturella behovs- och kostnadsskillnader bör ske i särskild ordning.

Ugämning för obligatoriska uppgifter

Utjämningen sker fullt ut för kommunernas respektive landstingens gemensamma obligatoriska uppgifter. Varierande frivilliga åtaganden läggs däremot inte till grund för utjämningen. Genom denna avgränsning får den egna skattekraftens utveckling en viss betydelse för inkomsternas storlek. Därmed uppnås i någon mån ekonomiska incitament för kommuner och landsting att verka för tillväxt av sin skattekraft.

Opáverkbara bidrag eller aigifier i uçiämningen

Utjämningsbidrag eller -avgifter görs opåverkbara för enskilda kommuner och landsting genom att reglerade Skattesatser tillämpas på tillskott av skatteunderlag, alternativt skatteunderlag över medelskattekraften vid inomkommunal utjämning. Det innebär att den faktiska nivån på t.ex. ett landstings utdebitering eller utdebiteringsförändring inte påverkar bidrag eller avgifter. På så sätt kan också ekonomiska obalanser i utjämnings-

Inkomstuüämning 71

systemet motverkas. Det kan gälla såväl omfördelningar inom kommunsektom som totala under- eller överskott i utjämningen. De reglerade skattesatserna i utjämningen bestäms utifrån de obligatoriska verksamheternas andel av medelutdebiteringen i riket ñr kommuner respektive landsting. Från denna utgångspunkt görs sedan justeringar i fördelningen av de reglerade skattesatserna mellan kommuner och landsting inom de län som har en avvikande ansvarsfördelning mellan huvudmännen i förhållande till normalfördelningen.

Neutrala skatteväxlingar

Skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan landstingen och kommunerna skall inte påverka den totala omfattningen av bidrag eller avgifter i utjämningen. Det innebär att den eller de huvudmän övertar viss verksamhet vid en skattevåxling som också inbesom grips i utjämningssystemet skall tillföras lika mycket utjämningsresurser som den huvudman från vilken verksamheten förs förlorar. Även i det fall utjämningsavgifter betalas skall den totala summan av dessa avgifter inte påverkas av sådana skatteväxlingar. För att uppnå en sådan neutralitet vid skatteväxlingar bör utjämningen för såväl landsting som kommuner vara uppbyggd på samma grunder.

Ingen automatik i statsbidragens utveckling

För att undvika automatik i de statliga utgiftemas utveckling skall statsbidragens omfattning inte styras av reglerna i utjämningssystemet. Riksdag och regering bör alltså årligen kunna bestämma statsbidragsvolymen enbart med hänsyn till samhällsekonomiska krav och ekonomiska regleringar.

Nettoström av statsbidrag

Utredningens modeller år uppbyggda så att en nettoström av statsbidrag uppnås. Således erlägger ingen kommun eller inget landsting avgifter till staten. Genom att statsbidrag utgår till samtliga landsting och kommuner kan ekonomiska regleringar ske genom förändringar av statsbidragens omfattning.

72 Inkomstutjämning

6.6 Beräkning av andelen obligatoriska

verksamheter

Genomsnitt i riket

Avgränsningen till obligatoriska verksamheter innebär att hänsyn tas till deras andel av landstingens och kommunernas nettokostnader, dvs. kostnader som finansieras med kommunalskatter och generella bidrag. Kostmed avgifter eller specialdestinexade statsbidrag nader som finansieras ingår inte i nettokostnaden. Förfarandet beskrivs mer ingående i bilaga 5- För landstingen inräknas i de obligatoriska uppgifterna läns- och regionsjukvård, primärvård, bamtandvárd, social verksamhet, omsorger psykiskt utvecklingsstörda, gymnasieutbildning, kollektivtrafik, färdom tjänst, sjukresor och delar av central förvaltning. För kommunerna inräknas gator och vägar, kollektivtrafik, grundskola, gymnasieskola, barnomsorg, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, räddningstjänst, n1iljö- och hälsoskydd samt delar av central förvaltning. Utredningen har sålunda beräknat de obligatoriska verksamheternas landstingen och till 85 % för andel av nettokostnadema till 93 % för kommunerna. Avsikten med beräkningarna är att vid införandet av ett nytt utjämningssystem ingångsvis bestämma nivån för de särskilda Skattesatser skall tillämpas i utjämningen. Löpande justeringar av som dessa skattesatser bör därefter endast ske i form av omfördelningar till följd skatteväxlingar. Andelen obligatoriska verksamheter bör därför av anges i runda tal. Med hänsyn till detta och att medelutdebiteringen för landstingen påverkas av en hög utdebitering för landstinget i Stockholms län till följd av kollektivtrafiken bör landstingsandelen avrundas nedåt till 90 %. Utredningen har således valt att för utjämningen utgå från 90 % av medelutdebiteringen för landstingen och från 85 % av medelutdebiteringen för kommunerna.

Länsvisa avvikelser

I enskilda län kan ansvarsfördelningen mellan kommunerna och landstinget avvika från riksgenomsnittet. Utredningen har övervägt att ta häntill detta att utifrån räkenskapsuppgifter beräkna kostnadsförsyn genom delningen för de obligatoriska uppgifterna mellan landstinget och kommui länet. Ett sådant förfarande innebär emellertid att utjämningens nerna fördelning mellan landstingen och kommunerna inom länen i betydande grad skulle påverkas av av skillnader i avgiftsfinansiering, servicenivå och effektiviteten i resursutnyttjandet. Dessutom skulle fördelningen påverkas av olika redovisningsprinciper som utredningen inte funnit möjlighet att neutralisera.

Inkomstuqämning 73

Mot denna bakgrund har utredningen i stället valt att justera för skillnader i huvudmannaskapsfördelningen mellan kommunerna och lanstinget i olika län de skatteväxlingssatser som hittills beaktats i utjämgenom således skatteväxlingar till följd Ädelreforningssystemen. Det avser av och huvudmannaskapsförändringen för omsorger om psykiskt utmen vecklingsstörda. Dessa skatteväxlingssatser har visserligen bestäms efter förhandlingar mellan parterna med utgångspunkt i bl.a. gällande regler för utjämningen. Att dessa skatteväxlingssatser till ett nytt utjämanpassa ningssystem torde förutsätta förnyade överläggningar mellan parterna. Enligt utredningens bedömning skulle sådana justeringar få en begränsad betydelse för fördelningen utjämningen mellan landstinget och komav munerna i olika län. Utredningen har också övervägt om det i inkomstutiämningen bör tas hänsyn till huvudmannaskapsskillnader större ekonomisk betydelse av inte beaktats i nuvarande utjämningssystem. För kollektivtrafiken som finns sådana skillnader. Att bygga in sådan komponent skulle i princip en förutsätta skatteväxlingar mellan landstinget och kommunerna i vissa län. För utj ämningen strukturella kostnadsskillnader inom kollektivtrafiken av har utredningen valt att utgå från en normalfördelning av huvudmannaskapet mellan landsting och kommuner. Med hänsyn till detta och till att den sammantagna kommunalskatten för kommuner och landsting skulle bli oförändrad har utredningen valt att inte bygga in en sådan komponent. Utredningen har således valt att beakta huvudmannaskapsskillnader mellan landstingen och kommunerna i olika län utifrån de skatteväxlingar byggts in i nuvarande utjämningssystem. Framtida skatteväxlingar som kan byggas in i utjämningen på motsvarande sätt som hittills skett.

6.7 Statliga utjämningsbidrag

Enligt utredningens direktiv bör kommunsystemets tekniska grundkonstruktion förebild. Också kommunernas system är emellertid under vara omprövning inom för den parlamentariska beredningen om statsramen bidrag och utjämning inom kommunsektom. Tre typer av ñrändringar bör göras för att belysa tänkbar modell som så nära som möjligt anen knyter till dagens system för kommunerna. För det första bör utgångspunkten nämnts tas i obligatoriska som ovan verksamheter. För det andra bör åtgärder vidtas så att samtliga kommuoch landsting blir bidragstagare. För det tredje bör åtgärder vidtas så ner att den totala bidragssumman inte påverkas av skatteväxlingar. Utj ämningssystemet för kommunerna bygger på att en nivå för garanteskatteunderlag utifrån den tillgängliga statsbidragsvolymen rat genereras och de reglerade skattesatserna. Med dagens tillgängliga utrymmen för statsbidrag dock inte tillräckligt hög garantinivå för att vare genereras en sig samtliga kommuner eller samtliga landsting skall bli bidragstagare. I vissa fall ligger kommunens eller landstingets skattekmft över den garantinivå som blir resultatet.

74 Inkomstuqämning

För att inordna de kommuner och landsting som tenderar att hamna utanför utjämningen krävs att statsbidragsvolymen ökas. Det kan ske genom att det kommunala skatteunderlaget begränsas och att kommuner och landsting kompenseras för detta genom ökade statsbidrag. Ett lämpligt sätt kan vara att begränsa det kommunala skatteunderlaget till skiktgränsen för statlig inkomstskatt 186 600 kronor taxeringsåret 1994. Det innebär således att inkomster över den s.k. brytpunkten enbart skulle bli föremål för statlig inkomstskatt. Om bortlallet av kommunal beskattning på dessa inkomster ersätts med en höjning av 30 procentenheter på den statliga inkomstskatten blir den högsta marginalskatten 50 % exklusive kyrkoskatten, vilket ligger i linje med intentionerna bakom skattereformen. Statsbidragssummorna för utjämningsbidrag till kommuner respektive landsting ökas alltså motsvarande de statliga intåktsökningama av denna höjning av den statliga inkomstskatten. Med utgångspunkt i förhållandena år 1994 betyder det att statsbidragssummorna skulle uppgå till 47,0 och 16,4 miljarder kronor för kommunerna respektive landstingen. Hänsyn har därvid tagits till beslutade ekonomiska regleringar samt utredningens förslag om ett inordnande av allmän sjukvårdsersåttning och bidrag för sjukresor i de generella statsbidragen för landstingen. Statbidragens totala omfattning bestäms efter ekonomiska regleringar och inordnande av statsbidrag enligt följande.

Tabell 6.7.1 Statsbidragssummor miljarder kronor

Från dessa utgångspunkter beräknas utj ämningsbidragen för landstingen och kommunerna enligt följande:

Steg 1

a Statsbidragssummorna 47,0 och 16,4 miljarder kronor för kommuner-

na respektive landstingen läggs samman till en total bidragssumma, 63,4 miljarder kronor.

b Reglerade skattesatser för utjämning bestäms riksnivå utifrån de obligatoriska verksamheternas andel av finansieringen via kommunalskatter och generella statsbidrag samt medelutdebiteringen per sektor enligt följande:

Inkomstutjämning 75

Andel oblig- Medelut- Regleraderiksv gatoriska debitering Skattesatser verksamheter Kommunerna: 0,85 x 18,46 15,69 - Landstingen: 0,90 x 11,44 10,30 - Totalt: 25,99 -

Steg 2

Utifrån den sammantagna reglerade skattesatsen för utjämning till komoch landsting enligt ovan och den totala statsbidragssumman för muner kommuner och landsting fördelas statsbidragen per län efter den gemengaranterade skattekraft pengarna räcker till. samma

Steg3

I detta steg fördelas statsbidragssumman per län mellan landstingen och kommunerna i länet. Inledningsvis tas utgångspunkten i en normalfördelning av statsbidragen för varje län. Denna fördelning utgörs av relationen mellan statbidrag ñr landstingen och kommuner på riksnivå, dvs. 25,5 % för landstingen och 74,5 % ñr kommunerna. Normalfördelningen statsbidragssumman i länet justeras till följd av av skatteväxlingar mellan kommunerna och landstinget. Det innebär att statsbidragsandelen för verksamheten hos den tidigare huvudmannen överförs till de nya huvudmännen. Den procentuella fördelningen av statsbidragssumman i länet mellan landstinget och kommunerna gäller fram tills dess en ny skatteväxling sker. Vid ett införande denna ordning tas först hänsyn till redan genomav förda slcattevåxlingar byggts in i utjämningssystemen, dvs. till följd som Ädelreformen och överförandet ansvaret för psykiskt av av omsorger om utvecklingsstörda. I båda fallen avser förändringarna ett överförande av huvudmannaansvar från landstingen till kommunerna. Eftersom redan genomförda skattevåxlingar påverkat den genomsnittliga utdebiteringen för kommunerna respektive landstingen bör den länsvisa justeringen göras utifrån avvikelsen från riksgenomsnittet. De sårskilda skattesatser tillämpas i såväl denna modell som modellen med som inomkommunal utjämning framgår av bilaga tabell 4. Om den sammantagna skatteväxlingen i ett lån år större än riksgenomsnittet förs ett belopp från statsbidragssumman för landstinget till statsbidragssumman för kommunerna. Är skattevâxlingen i stället lägre än genomsnittet omförs ett belopp från kommunerna till landstinget.

Överföringsbeloppet bör motsvara statsbidragsandelen hos den tidigare

huvudmannen, dvs. landstinget.

76 Inkomstmjämning

Överföringsbeloppet beräknas genom att skillnaden mellan den egna

skattevåxlingen och genomsnittet för riket ställs i relation till den reglerade riksskattesatsen för landstingen dvs. 90 % av medelutdebiteringen. Denna andel multipliceras med statsbidragssumman enligt normalfördelningen för landstinget i länet. Uppstår det ett positivt belopp, till följd av att den sammantagna skatteväxlingen i länet varit större än riksgenomsnittet, förs detta belopp från statsbidragssumman för landstinget till statsbidragssumman för kommui länet. Uppstår i stället ett negativt belopp omförs detta från nerna statsbidragsumman för kommunerna i länet till landstinget. Utifrån de sålunda beräknade statsbidragsbeloppen för landstinget och kommunerna i länet bestäms den procentuella bidragsfördelning som gäller fram tills dess en ny skatteväxling förs in i utjämningssystemet. Vid framtida skatteväxlingar fastställs ny statsbidragsfördelning per lån utifrån hela skatteväxlingssatsen. Vid ekonomiska regleringar som utgör olika stora procentuella förändringar av statsbidragen till kommunerna respektive landstingen justeras statsbidragsfördelningen ñr varje lån. Det innebär att statsbidragsandelen för landstinget respektive kommunerna i ett län förändras med samma antal procentenheter som statsbidragsandelen förändras mellan landsting och kommuner på riksnivå.

Steg 4

Slutligen fördelas statsbidraget för kommunerna i respektive län utifrån den enhetliga skattesatsen för kommunerna i lånet och den gemensamma nivån för garanterad skattekraft som genereras. Det ekonomiska utfallet för landstingen och de landstingsfria kommunerna framgår av följande tabell.

Inkomstugämning 77 Tabell 6.7.2 Skatter och bidrag vid statliga utjämningsbidrag kronor per invånare

Kronoberg 11,80 9 397 2 280 2,86 Kalmar

gbg 0. Bohus

Yärmland 12,15 10 326 1 826 2,15 Orebro

Landstingens och kommunernas finansiering med skatteintäkter och statsbidrag fördelas med denna modell enligt följande. Tabell 6.7.3 Skatten och bidragsñnansiering miljarder kronor Landsting Kommuner

Inomkommunal utjämning skatteinkomster innebär att landsting eller av kommuner med skattekmft under medelskattekraften i riket tillförs skattemedelskattekraften. Landsting och kommuner med underlag upp till en skattekraft över medelskattekraften i riket betalar en utjämningsavgift baserad på skatteunderlaget över medelskattekraften.

78 Inkomstugämning

Inomkommunal utjämning för skatteinkomster innebär princip samma som utredningen föreslår för utjämningen av strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Utjämningen sker således helt ett långsiktigt som stabilt nollsummespel inom den kommunala sektorn. Statsbidragen skiljs helt från utjämningen och används enbart ñr ekonomiska regleringar eller ñr att utifrån samhällsekonomiska bedömningar påverka det skatteñnansierade utrymmet i landstingen och kommunerna. De generella statsbidragen utgår med invånarrelaterade belopp för kommuner respektive landsting. På motsvarande sätt som för den föregående modellen med statliga utjämningsbidrag tas utgångspunkten i kommunernas och landstingens obligatoriska verksamheter. Samma reglerade skattesatser i föregående modell tillämpas som antingen för att beräkna bidrag på tillskott skatteunderlag till av upp medelskattekraften eller för att beräkna avgifter på skatteunderlag över medelskattekraften. Efter ekonomiska regleringar och inordnande den allmänna av sjukvårdsersättningen och bidragen för sjukresor i den generella bidragsgivningen för landstingen fördelar sig finansieringen mellan skatteintäkter och statsbidrag enligt följande med denna modell.

Tabell 6.8.1 Skatte- och bidragsñnansiering

miljarder kronor

Det ekonomiska utfallet för landstingen och de landstingsfria kommunerna av denna modell framgår av följande tabell.

Inkomstuqämning 79 Tabell 6.8.2 Skatter och bidrag vid inomkommunal utjämning kronor per invånare Landsting Utdebitering Egna skatte- Utjämning Utjämning Generellt

$ödermanland Östergötland 11,65 10 684 380 0,41 715 11,50 10 125 769 0,87 715 Jönköping Kronoberg 11,25 9 768 837 0,96 715 11,80 10 068 996 1,17 715 Kalmar 12,55 11 159 679 0,76 715 Blekinge Kristianstad 11,20 9 573 l 017 1,19 715 10,73 9 930 273 0,29 715 Malmöhus Halland 10,20 8 997 643 0,73 715

Bohus 10,23 9 554 163 0,17 715 Gbg o.

Gotland Malmö 11,02 10 230 240 0,26 715

Göteborg 11,50 ll 563 548 0,55 715 - -

SOU 1994:00 81

7 Kostnadsutj amning

Utredningens bedömning: Utjämningen för strukturella behovs- och kostnadsskillnader bör omfatta obligatoriska verksamheter eller sådana som tidigare erhållit specialdestinerade statsbidrag. Vid beräkning strukturella kostnadsskillnader bör man tillämpa en metod av bygger på att landstingens olika verksamheter behandlas var för som sig, dvs. standardkostnadsmetoden. Beråkningsmodellema för respektive verksamhet redovisas under de olika delavsnitten.

7.1 Inledning

Med kommunsystemet som förebild är det utredningens uppgift att ge landstingen och de landstingsfria kommunerna möjligheter att kunna erbjuda sina invånare en likvärdig service till samma pris. Medlen för att uppnå målet är dels en inkomstutjämning och dels en utjämning för strukturella kostnadsskillnader. Som exempel på strukturella kostnadsskillnader kan nämnas högre kostnader i glesbygd på grund av små vårdenheter och långa transportavstånd. Det finns också strukturellt betingade behov som påverkar kostnaderna. Landsting med t.ex. många ensamboende har högre sjukvårdskostnader än andra. Kostnadsutjämningen skall således kompensera ñr strukturella faktorer gör att behovet av, eller kostnaderna för, landstingskommunal som verksamhet är högre i vissa landsting. Kompensationen till de landsting har struktur skall betalas med motsvarande avdrag från som en ogynnsam de landsting som har en gynnsam struktur.

7.2 Verksamheter som skall omfattas av

utjämningen

Utredningen anser att utjämningen för strukturella behovs- och kostnadsskillnader skall omfatta verksamheter som år obligatoriska för landstingen eller som tidigare erhållit s.k. specialdestinerade statsbidrag.

82 Kostnadsuüämning

Det innebär att statsbidragssystemet bör utjämna ñr strukturella

kostnadsskillnader inom

hålso- och sjukvård, bamtandvård, omsorger för psykiskt utvecklingsstörda, social verksamhet, utbildning, kollektivtrafik, färdtjänst, sjukresor och central administration. -

Kostnader finansieras i särskild ordning med specialdestinerade som statsbidrag bör omfattas utjåmningen. Detsamma gäller sådana av verksamheter år frivillig natur. Mot denna bakgrund exkluderas som av följ ande verksamheter,

vuxentandvård, kultur och s.k. diverse verksamheter. -

I praktiken innebär avgränsningen enligt ovan att knappt 95 % av landstingens verksamhet i landstingen blir föremål för kostnadsutjåmning.

7.3 Metoder för att härleda strukturella

kostnadsskillnader

Landstingens kostnader kan schematiskt beskrivas med hjälp av figur 7. Det enhetliga behovet till enhetlig kostnad, samt de strukturellt been tingade behoven och kostnaderna för vilka landstingen skall kompenseras, utgörs A och B i figuren. Landstingen skall inte kompenseras för av skillnader i servicenivå, servicekvalitet, avgiftsnivå och effektivitet C i

figuren.

Kostnadsuzjämning 83

Figur 7.1 Landstingskommunemas kostnader principskiss

C A B Skillnader i Enhetligt behov Skillnader i kostserviceutbud till enhetlig - nader p g a servicekvalitét kostnad strukturellt be- avgiñsnivå tingade behov effektivitet eller andra föruts. -

Kostnader som systemet skall mäta

Landstingens totala kostnader För att isolera opâverkbara kostnadsfaktorer finns i princip två metoder

att tillgå, den s.k. posititva metoden totalkostnadsmetoden respektive

den normativa metoden standardkostnadsmetoden.

T02a lkostnadsmetoden

Totalkostnadsmetoden innebär att landstingens totala kostnader A+B + C i figur 7.1 analyseras och att man försöker hitta faktorer förklarar som skillnaderna i A+B. Metoden bygger på historiska kostnadsdata från landstingens redovisning. Med hjälp av en statistisk analysmetod Lex. multipel regressionsanalys försöker man förklara till vilken del ett antal opâverkbara strukturfaktorer, t.ex. ålderstruktur och bebyggelsestruktur, ligger bakom de faktiska kostnadsskillnadema mellan landstingen, uttryckt i kronor per invånare. För att analysen skall resultera i korrekta skattningar måste den bygga på en vederhäftig speciñcering av bakomliggande möjliga förklaringsfxak-

torer. De valda förklaringsfaktorema oberoende variabler skall vara

kausala, vilket innebär att det skall finnas ett direkt eller indirekt orsakssamband mellan faktoms värde och den beroende variabel kostnaden per invånare som man vill förklara. Förändras faktors värde skall den en följas av en förändring av utgiftsbehovet som svarar mot verkliga förhållanden. Faktorema skall också vara opáverkbaia, vilket innebär att ett enskilt landsting inte skall kunna skaffa sig fördelar genom egna politiska beslut eller genom att manipulera statistikunderlaget. Värdena ñr respektive faktor skall också vara registrerade på ett likvärdigt sätt.

Standardkostnadsmetøden

Med standardkostnadsmetoden, som bl.a. tillämpades i Strukturkostnadsutredningen SOU 1993:53, Grundgarantiutredningen Ds Fi

84 Kostnadsutjämning

1983:11 och Kommunförbundet i Bestämma i eget hus, analyseras av varje slag kommunal verksamhet primårkommunal eller av landstingskommunal var för sig. Först bestäms ett nationellt genomsnitt kostnaden per capita för varje verksamhet A i figur 7. l. Sedan beräknas varje landstings kostnadsavvikelse från denna nationella standard C+B. Slutligen gäller det att söka fastställa till vilken del den registrerade avvikelsen för respektive verksamhet beror på opåverkbara strukturella faktorer B och till vilken del den beror på frivilliga beslut från landstingen C. För att härleda de strukturella orsakssambanden för respektive verksamhet används statistiska analysmetoder eller andra modeller som beskriver produktionsprocessen för verksamheterna.

För- och nackdelar med olika metoder

förklara de strukturella kostnadsskillnadema med ett fåtal Om man lyckas faktorer har totalkostnadsmetoden fördelen att den är förhållandvis enkel och att det i regel krävs mindre arbetsinsats för att hålla modellen en fortlöpande uppdaterad gäller framförallt den primärkommunala verksamheten med många olika delprogram. De främsta nackdelarna med metoden är att

den kan uppfattas svårförståelig om politiker och tjänstemän inte - som känner igen de valda strukturfaktorema från i det dagliga arbetet och den inte fungerar vid successiva huvudmannaskapsförändringar samt att det i praktiken är nästan omöjligt att fånga upp strukturella kostnadsskillnader för olika verksamheter, t.ex. sjukvård, omsorg och kollektivtrafik med ett fåtal gemensamma variabler.

Med standardkostnadsmetoden är det lättare att känna igen de strukturella faktorerna utifrån erfarenheter från det dagliga arbetet inom respektive verksamhet. Vidare är det lättare att kritiskt granska modellkonstruktöremas förehavanden eftersom modellen i hög grad är processorienterad. Det år också den enda metod som fungerar vid huvudmannaskapsföråndringar mellan primårkommuner och landsting. En nackdel med metoden år att den kan kräva en betydande arbetsinsats, vilket framför allt gäller den kommunala verksamheten. Oavsett val metod är det av största vikt att framtagna kriterier av faktorer för kostnadsutjämning är klart definierade och att de avspeglar direkta eller indirekta orsakssamband.

Kostnadsutjâmning 85

7.4 Val av metod

Utredningens bedömning: Beräkningen av strukturella kostnadsskillnader bör ske med metod bygger på att landstingens en som olika verksamheter behandlas var för sig, dvs. standardkostnadsmetoden. Metoden är den för ändamålet mest lämpliga och den enda uppfyller utredningsdirektivens krav på att inte motverka huvudsom mannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting.

För att härleda de strukturtäktorer som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen mellan landstingen har utredningen valt standardkostnadsmetoden. Metoden underlättar elimineringen av sådana kostnadsskillnader beror på service, avgiftsnivå och effektivitet. Enligt som direktiven skall endast sådana skillnader som beror på strukturellt betingade behov eller kostnader beaktas i strukturkostnadsutjämningen. Vidare uppfyller metoden direktivens krav om att inte motverka huvudmannaskapsföñndringar mellan kommuner och landsting. Den har också den fördelen att kan använda sig av bästa möjliga analys- och man förklaringsmetod för respektive delverksamhet. Mer konkret kan tillvägagångssättet beskrivas med hjälp av punkterna nedan.

För de verksamheter bör ingå i kostnadsutjâmningen har genomsom snittskostnaden invånare i riket Standardkostnaden beräknats per med ledning landstingens bokslutsstatistik och andra datakällor. av I sammanhanget bör påpekas att dataunderlaget har korrigerats och kompletterats för att såvitt möjligt göra redovisade uppgifter jämförbara se avsnitt 7.5. - 2. För respektive verksamhet har awikelsema från Standardkostnaden härletts och analyserats med hjälp av statistiska analysmetoder. Analysema har genomförts i form separata delstudier för respektive av verksamhet. Målsättningen med studierna har varit att identifiera sådana kostnadsskillnader som har med struktur att göra och helt bortse från skillnader beror på servicenivå, avgiftsnivå och som effektivitet. 3. För varje landsting beräknas teoretisk standardkostnadsersättning en verksamhet. Ersättningen baseras på Standardkostnaden enligt per punkt 1 med tilläggavdrag för strukturella avvikelser härledda enligt punkt 2. 4. strukturella kostnadsskillnader som inte kan hänföras till en viss verksamhet, Lex. kallortstillägg, har behandlats separat. Standardkostnaden för denna faktor har satts till 0 kronor per invånare eftersom de kostnadsskillnader som kan hänföras till kallortstillägget ingår i och påverkar Standardkostnaden för respektive

86 Kostnadsuçjämning

verksamhet. Tilläggen till de som har en ogynnsam struktur med avseende på faktorn ifråga betalas med motsvarande avdrag från de som har en gynnsam struktur. 5. Standardkostnadsersâttningarna summeras till strukturkostnadseren sättning för respektive landsting. Strukturkostnadsindex erhålls genom att räkna fram det vägda medelvärdet av samtliga landstings strukturkostnadsersåttningar och dividera varje landstings ersättning med medelvärdet -se vidare avsnitt 9.3 Utjämning av kostnadsskillnader. 6. Tillägget eller avdraget för struktur i kronor per invånare svarar mot skillnaden mellan den egna strukturkostnadsersättningen och det vägda medelvärdet ñr riket.

7.5 Dataunderlag

Landstingsförbundet sammanställer årligen en bokslutsstatistik som samlat redovisar landstingens kostnader för olika verksamheter. Statistiken baseras på uppgifter som förbundet samlar in från landstingen inklusive de landstingsfria kommunerna. Utredningen har korrigerat och kompletterat bokslutsstatistiken för att såvitt möjjigt göra redovisade uppgifter jämförbara mellan landstingen se bilaga 6 tabell Orsakerna till kostnadsskillnaderna inom hälso- och sjukvården har utredningen identiñerat med hjälp av statistisk analysmetodik baserad på dels Malmöhus läns landstings MLL:s kostnadsredovisning, dels ULFundersökningarna SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden. MLL har sedan ett antal år tillbaka en relativt detaljerad kostnadsredovisning på kommunnivå där man registrerat patienternas kostnader från inskrivningstillfället. Utredningen har bedömt att detta underlag är bättre än bokslutsstatistiken för den typ av analyser som det här är fråga om, eftersom det eliminerar problemen med olika sätt att redovisa hyres- och kapitalkostnader etc. Bokslutsstatistiken används ett komplement för som att se om utfallet i genomñrda analyser stämmer någorlunda överens med faktiskt redovisade kostnader i olika landsting. Analysema för övriga verksamheter bygger uppgifter från landstingens bokslutsstatistik, kommunernas râkenskapssammandrag, underlag från Strukturkostnadsutredningen, Folk- och bostadsräkningama samt diverse rapporter från Landstingsñrbundetlandstingen.

Kostnadsuzjämning 87

7.6 Hälso- och

sjukvård

Utredningens bedömning: Landstingen bör kompenseras ñr strukturella merkostnader inom hälso- och sjukvården som beror på skillnader i befolkningens åldersstruktur och medellivslängd samt i andelen ensamboende. Landsting med glesbygd erhåller ett tillägg för små vårdenheter och höga transportkostnader.

Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård kostnader för egen konsumtion för läns- och regionsjukvård samt primärvård varierar från 8 650 kronor invånare Kronoberg till ll 200 kronor per invånare per Norrbotten undantar de landstingsfria kommunerna Gotland, om man Göteborg och Malmö där kostnadsredovisningen inte är helt jämförbar med landstingens. I samråd med miljömedicinsk expertis har utredningen analyserat orsakerna till strukturella behovs- och kostnadsskillnader inom sjukvården inom för särskild delstudie. Resultatet av denna redovisas i ramen en bilaga Av delstudien framgår att skillnaderna i sjukvårdskostnader i huvudsak kan förklaras med

andelen invånare i olika åldrar åldersstrukturen, medellivslängd för män och kvinnor samt andelen ensamboende. -

Ä ldersstrukturen

Av Malmöhus läns landstings kostnadsredovisning framgår att vårdkostökar med åldern bortsett från den allra naden per invånare yngsta åldersgruppen, 0-4 år, där kostnaden per invånare ligger i nivå med den för åldersgruppen 45-64 år, tabell 7.1 nedan. År 1992 uppgick vårdse kostnaden invånare i Malmöhus läns landsting MLL till i genomper snitt 8 146 kronor.

Tabell 7.1 Vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper år 1992 Källa: Malmöhus läns landsting

Totalt 0-4 5-14 15-44 45-64 65-74 75-84 85-w 8 146 7 370 3 221 5 685 7 797 14 360 21 886 28 653

I de resursfördelningsmodeller som används i vissa landsting Göte- borg och Bohus, Gävleborg, Stockholm samt Malmöhus fördelas ge- nomgående 90 % av resurserna efter åldersstrukturen och resterande ca 10 % efter andra faktorer. sådan, starkt åldersbaserad fördelningsmodell, skulle tillämpas Om en för att omfördela mellan landstingen, skulle utfallet stämma resurser

88 Kostnadsuyämning

dåligt överens med landstingens redovisade kostnader. Utredningen har konstaterat att åldersstrukturen endast förklarar 48 % av kostnadsskillnadema vad avser läns- och regionsjukvården i Malmöhus län. För riket som helhet förklarar åldersstrukturen endast 5 % av redovisade kostnadsskillnader. Landstingens totala kostnader samvarierar negativt med åldersstrukturen. Den främsta anledningen till att en strikt ålderbaserad fördelningsmodell inte bör användas i resuxsfördelningssammanhang, år att den inte förmår att fånga skillnader i ohälsa och höga kostnader i livets slutskede, upp liksom behovet av utökade resurser i glesbygd till följd av långa avstånd och en utspridd bebyggelse.

Ohälsa

Det år ett känt faktum att hålsoläget ohälsan i befolkningen påverkar därmed också kostnaderna. behovet av sjukvård och Hälsan påverkas av den fysiska och psykosociala miljön samt av individen själv. Miljörelaterade orsaksfaktorer i den fysiska miljön kan ge upphov till infektionssjukdomar, missbildningar, tumörer, hjärt- och kärlsjukdomar, lungsjukdomar, hudsjukdomar, ämnesomsåttningssjukdomar etc. Den psykiska förslitningen som på sikt leder till ohälsa påverkas bl.a. arbetslöshet, bostadsmiljö, inkomster, utbildning, familjeförhållanden, av skilsmässor, arbetsförhållanden och rollkonflikter. Den ohälsa som individen själv kan påverka handlar bl.a. om tobaksrökning, alkohol, kost och motion. I resursfördelningsmodell är det inte möjligt att ta hänsyn till alla en bakomliggande faktorer påverkar hälsan i befolkningen. En sådan som modell skulle bli mycket komplex och helt oöverblickbar. Det år därför nödvändigt att begränsa sig till ett fåtal faktorer som har ett direkt eller indirekt orsakssamband med ohälsan. Miljö- och samhällsmedicinska sektionen vid Malmöhus läns landsting har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett omfattande arbete angående hälsa, sjukvård och sociala förhållanden i Malmöhus lån. Resultatet av

detta arbete har visat att medellivslängden antal återstående levnadsår

från födseln kan användas som ett sammanfattande mått på hâlsoläget i befolkningen och att andelen ensamboende är den faktor som, bortsett från befolkningens storlek och ålder, bäst kan förklara kostnadsskillnadema inom hålso- och sjukvården. I sammanhanget bör nämnas att MLL:s undersökningar har visat att medellivslängden för män år en bättre indikator på hälsolåget i befolkningen än motsvarande faktor för samtliga invånare se vidare bilaga 3. -

Socialmedicinska enheten vid vårdcentralen Kronan Stockholms läns

landsting har tillsammans med Socialstyrelsen bedrivit ett liknande arbete som det i Malmöhus sedan mitten av 1980-talet. Detta arbete har utmynnat i behovsrelaterad resursfördelningsmodell för Hälso- och en sjukvårdsnämnden i Stockholms län.

Kostnadsugämning 89

För att kunna studera de sociodemograñska faktorernas inverkan på vârdbehovet gjorde stockholmsprojektet en samköming mellan data från slutenvårdsregistret SLV 1981 och Folk- och bostadsräkningen år 1980. De för vårdbehovet viktigaste bakgrundsfaktorema visade sig vara

ålder, samboförhållandencivilstánd, bostadsförhållanden och socioekonomisk tillhörighet arbetare, tjänstemän, icke förvärvs- arbetande.

Den miljömedicinska sektionen i Malmöhus har ställt ett omfattande bakgrundsmaterial till utredningens ñrfogande. Våra egna analyser har visat att de faktorer bäst förklarar redovisade kostnadsskillnader som mellan kommunerna i Malmöhus län år

åldersstrukturen, andelen samboende i befolkningen över 16 år och medellivslängden för män. -

Dessa tre variabler förklarar tillsammans ca 84 % av kostnadsskill-

nadema. En variabel har ett mycket starkt samband med sjukvårdsannan som kostnaderna är andelen icke nordiska medborgare i befolkningen. Det verkar invandrarna har sämre hälsa än befolkningen i övrigt. som om en Denna variabel bör dock inte användas i resursfördelningsmodell en tillsammans med ensamboendevariabeln eftersom de samvarierar med varandra. Andelen invandrare och andelen ensamboende är högst i större

städer. Utredningens analyser har också visat att utbildningsnivån påveregna kar kostnaderna. De med högre utbildning har en benägenhet att efterfråga vård vid behov. En särskild faktor som tar hänsyn till mer samma utbildningsnivån bör den anledningen inte vara med i resursfördelav ningsmodellen för hälso- och sjukvård.

Medellivslângd

Av vad redovisats framgår att medellivslängden för mån funsom ovan bra indikator på ohälsan i befolkningen eftersom den samgerar som en varierar med ett antal sociodemograñska bakgnmdsvariabler som mer direkt påverkar hälsolåget. I fördelningsmodell där åldersstrukturen ingår som en, av ett antal en fördelningsvariabler, har medellivslängden inte bara för män utan också för kvinnor viktig funktion att fylla. Internationell forskning en annan liksom undersökning utredningen låtit genomföra visar att en egen som individernas sjukvårdskostnader år högst i livets slutskede. De som avlider har 9 gånger högre kostnader person än genomsnittet för per

90 Kostnadsmjämning

befolkningen. Ca 17 % av resurserna i sluten vård tas i anspråk av personer som är inne på sitt sista levnadsår se bilaga appendix 2. I en fördelningsmodell som enbart bygger på skillnader i åldersstruktur utan hänsyn till skillnader i ohälsa och medellivslängd blir de landsting som har en hög andel äldre överkompenserade eftersom ersåttningama stiger med åldern på befolkningen. Regioner med en låg andel äldre blir systematiskt underkompenserade. Vad variabeln medellivslängd åstadkommer i en åldersbaserad fördelningsmodell, är att fördela höga kostnader i livets slutskede till den ålderskategori där de råtteligen hör hemma se lig 7.2. -

Figur 7.2 Medellivslängd och siukvårdskostnader

Sjukvårdskostnader per invånare

Bebyggelsestrulaur glesbygdens merkostnader

Jämfört med tätbebyggda områden får områden med en gles bebyggelsestruktur merkostnader i form av

högre kostnader per individ till följd av små vårdenheter och högre transportkostnader. -

För att klargöra glesbygdens merkostnader har utredningen genomfört en särskild delstudie i vilken de nordligaste länen medverkat. Studien, vars resultat redovisas i bilaga har ytmåssigt begränsats till de områden dâr det regionala befolkningsunderlaget understiger 400 000 invånare inom en 10-milsradie. I praktiken handlar det om ett område som ligger norr om en linje från norra Bohuslän upp till Gävle, samt delar av Kalmar, Blekinge och Gotland se figur 7.3. För övriga delar av landet förutsätts att sjukvården skall kunna organiseras på ett optimalt sätt med samarbete över länsgrânsema.

Kostnadsuçiämning 9 1

Figur 7.3 Områden som ingår i respektive exkluderats ur glesbygdsstudien

BeFoHmingstöfhef inom

radie på 10 mil

en

I

200 000 200 000 400 OOO - E] 400 000

92 Kostnadsuzjämning

Resultatet av studien visar att kostnaderna för sjukvården

ökar med avståndet från länssjukhuset och ökar med avtagande befolkningsunderlag. -

Av figur 7.4 nedan framgår hur mycket det handlar om.

Figur 7.4 Sjukvårdens merkostnader i glesbygd

hä Befolkningstmderlag200400 Befolkningsundedag 400

6000 4000 2000

0 75 125 175 225 275 325 375 425 475 525 Avstånd i kilometer

Kostnadskurvan för de tre nordligaste länen har härletts från faktiskt redovisade kostnader för sjukhus och vårdcentraler i Norrbottens- och Jämtlands län. Totalt handlar det om ca 30 observationer. Som framgår av figuren ökar kostnaderna med avstånden från länssjukhusen, dvs. de ligger i Luleå och i Östersund. som På grund av tidsskål har utredningen inte haft möjligheter att närmare studera glesbygdsinrättningamas eventuella merkostnader i Våstemorr-

land, Gävleborg, Kopparberg, Älvsborg, Kalmar och Blekinge. Merkost-

nadema för de perifert belägna anläggningarna i dessa län har bedömts uppgå till 50 % av jämförbara anläggningar i de tre nordligaste länen. Bedömningen grundar sig på

att de tre nordligaste länen har ett regionalt befolkningsunderlag som understiger 200 000 invånare, ett underlag som motiverar fullt glesbygdstillägg,

att flertalet län i södra Sverige med undantag för Gotland och delar

-

av Ä1vsborgs-, Kalmar- och Blekinge län har ett regionalt

befolkningsnderlag som överstiger 400 000 invånare, ett underlag som inte ger något tillägg alls för perifert belägna anläggningar samt Västernorrland, Gävleborg och Kopparberg, delar Älvs- - att samt av borgs-, Kalmar- och Blekinge län, har ett regionalt befolkningsunder-

Køstnadsutjämning 93

lag ligger mellan 200 000 och 400 000, ett underlag som ligger som Norrlands och södra Sveriges. mitt emellan norra

Gotland kan inte jämföras med något lån på fastlandet. Kostnaderna individ blir högre än i andra län till följd av att bl.a. dyr specialutper rustning skall slås på färre individer än normalt. Möjligheterna att dela ut kostnader med angränsande lån år också praktiskt taget obefintliga. Utredningen har i glesbygdsmodellen jämställt Gotland med ett sjukvárdsdistrikt befinner sig 10 mil från ett länssjukhus i övre Norrsom land. Det innebär att Gotland erhåller ett glesbygdstillägg som svarar 1 149 kronor invånare eller drygt 66 miljoner kronor. mot per

Modell för beräkning standardkostnadsersättningar för sjukvården av

Utredningen att landstingen skall kompenseras för strukturella kostanser nadsskillnader kan hänföras till behovet hälso- och sjukvård och som av gles bebyggelsestruktur. Landstingen bör inte kompenseras för merkostberor på skillnader i servicenivåer eller i patienternas benader som teenden. Den modell utredningen valt för att beräkna landstingens som standardkostnadsersåttningar för hälso- och sjukvård ser ut på följande sätt;

Standardkostnads- 35 718,94 + 0,54 åldersstruktur 470,32 ersättning medel livslängd + 117,12 samboende + glesbygdstilläggavdrag

ålderstruktur uttrycks i form teoretiskt beräknad

av en vårdkostnad invånare i respektive lamisting. per Várdkostnaden erhålls genom att multiplicera vårdi olika åldersgrupper enligt kostnaden per invånare tabell 7.1 med bqblkningen i respektive åldersgrupp och de erhållna värdena till en summera genomsnittskostnad per invånare.

medellivslängd med medellivslängd genomsnittligt antal avses återstående levnadsår från födseln under perioden 1988-1992 för män och kvinnor: Det mått på medellivslängd Itilivl som använts i utredningen är beräknat enligt följande; Mlivl 105 Mlivl för män + 100 Mlivl för kvinn0r205. samboende andelen bdolkningen över 16 år som är av samboende

De valda faktorerna har antingen ett indirekt eller ett direkt orsakssamband med kostnaderna. Att kostnaderna stiger med åldern år väl doku-

94 Kostnadsuçidmning

menterat. Materialet från Malmöhus och Stockholm visar att kostnaderna, allt annat lika, ökar med ca 20 % om individen är ensamstående i stället för samboende. Utredningen Hälso- och sjukvård inför 90-talet HS 90 konstaterade att sammanboendegifta har 40 % färre vårddagar än genomsnittet medan de som sammanbor och är frånskilda eller aldrig har varit gifta har ca 70 % fler vårddagar än genomsnittet efter det att hänsyn tagits till ålder. Skillnaderna mellan samboende är större inom psykiatrin än inom kroppssjulcvården. Faktom återstående medellivslängd åstadkommer en nödvändig korrigering av åldersstrukturfaktorn eftersom kostnaderna i livets slutskede är mycket höga. Medellivslängden utgör också en utmärkt indikator på ohälsan i befolkningen. Glesbygdstillågget, som kompenserar för små vårdenheter och långa transportavstånd, är utformat som ett nollsummespel där ersättningarna till de landsting som har en ogynnsam struktur betalas med motsvarande avdrag från de som har en gynnsam struktur. Den valda modellen har en förklaringsgrad på 82 % tillämpad på kommunerna i Malmöhus läns landsting. Tillämpad på landstingskollektivet som helhet förklarar modellen drygt 60 % av kostnadsskillnaderna. Med förklaringsgrad avses ett statistiskt mått som på en skala från 1 till 100 i procent anger i vilken utsträckning variationen i kostnaden per invånare den beroende Y-variabeln förklaras av de oberoende x-variablema åldersstrulcmr, medellivslängd och samboende. Som jämförelse kan nämnas att en strikt åldersbaserad fördelningsmodell förklarar mindre än 5 % av kostnadsskillnaderna. Det finns också exempel från tidigare forskning på området där man kommit fram till att kostnadsskillnaderna mellan landstingen helt och hållet är avhängig utbudsstrukturen. I det perspektivet finns det anledning att betrakta modellens förklaringsgrad som mycket god. Dessutom orsakas vissa kostnadsskillnader av skillnader i service och beteenden, orsaker som medvetet exkluderats i modellen. I tabell 7.2 redovisas en jämförelse mellan beräknade ersättningar enligt modellen och faktiskt redovisade kostnader. I bilaga appendix redovisas grunddata respektive beräknade ersättningar för hälso- och sjukvården mer detaljerat.

Kostnadsugjämning 95

Tabell 7.2 Beräknade ersättningar och faktiskt redovisade siukvårdkostnader år 1992 kronor per invånare

ulcvårds- Glesbygds ukvårds- Korrigerad Intâlden ersättning tillågg ersättning kostnad kostnader exkl glesb avdrag inkl glesb

Med korrigerad kostnad avses faktiskt redovisad kostnad kostnad för egen konsumtion för hälso- och och sjukvård justerad för skillnader i huvudmannaskap för vissa verksamheter. Korrigeringama som gjorts för att såvitt möjligt göra redovisade kostnader jämförbara redovisas mer utförligt i bilaga tabell I sammanhanget bör nämnas att det inte varit möjligt att fullt ut korrigera för skillnader i huvudmannaskap vad beträffar delar äldreomsorgen. I samband med ÄDEL-neformen växav lades olika mycket verksamhet mellan landsting och kommuner. Hur respektive gränssnitt i olika län ser ut i praktiken år så gott som omöjligt att reda ut. Flertalet landsting med regionssjukhus erhåller en ersättning som ligger under faktiskt redovisad kostnad. Det landsting som fâr den lägsta ersättningen i förhållande till sina kostnader är Uppsala.

7.7 Tandvård

Kostnaderna för tandvården varierar från 426 kronor per invånare Stockholm till 827 kronor per invånare Norrbotten. I genomsnitt uppgår

96 Kostnadxuzjämning

kostnaderna till 606 kronor per invånare. Av redovisade kostnader avser mindre än hälften 278 kronor per invånare obligatorisk tandvård, dvs. barntandvârd. Enligt utredningens uppfattning bör en eventuell utjämning för strukturella kostnadsskillnader vad avser bamtandvården grunda sig på skillnader i andelen barn 0-19 år. Utredningen har dock konstaterat att en eventuell utjämning baserad på denna faktor ger små effekter motsvarande 0 till 4 öre pá skatten. Mot denna bakgrund synes en utjämning för strukturella kostnadsskillnader vad avser bamtandvärden inte motiverad. Enligt utredningens förslag erhåller därför alla landsting en standardkostnadsersåttning för bamtandvården mot genomsnittskostnaden för riket. som svarar

7.8 Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Utredningens bedömning: Senast den 1 januari 1996 skall huvudmannaskapet för av psykiskt utvecklingsstörda vara omsorger överfört från landstingen till kommunerna. Det innebär att en eventuell utjämning för strukturella kostnadsskillnader vad avser omsorgsverksamheten bör ske i kommunsystemet. Utredningen har inte funnit att det finns några större strukturella behovsskillnader till omsorgstagama är födda. Beom man ser var fintliga kostnadsskillnader mellan kommunerna är i allt väsentligt ett resultat av utbudsstrukturen. För att enskilda kommuner med dyrbara vârdanläggningar inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen krävs att betalningsansvaret för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skyndsamt utreds.

Om man undantar de landsting som redan överfört ansvaret för omsorgsverksamheten till kommunerna i länet varierar kostnaderna från 1 278 kronor invånare Norrbotten, till 2 259 kronor per invånare per Jämtland. I genomsnitt uppgår kostnaden till 1 526 kronor per invånare. Enligt riksdagens beslut prop. 199091:14, bet. 199091:SOU09, rskr. 97 skall pykiskt utvecklingsstörda vara överförda till omsorgerna om kommunerna senast den 1 januari 1996. Det innebär att en eventuell utjämning för strukturella merkostnader framledes bör ske i kommunsystemet. Utredningen har haft ambitionen att försöka utröna om det finns några strukturella behovsskillnader mellan kommunerna. Några sådana har vi inte funnit till var omsorgstagarna är födda. Däremot har om man ser kunnat konstatera att det finns stora kostnadsskillnader som i allt väsentligt har med utbudsstrukturen att göra.

Kostnadsutjämning 97

Speciella institutioner, typ antroposofema i Järna, har ofta mycket höga várddygnskostnader eftersom det i princip handlar om tillsyn dygnet runt för omsorgstagare från olika delar av landet. Vidare fungerar vissa institutioner som várdmagneter i den meningen att omsorgstagare med speciella handikapp flyttar till de orter där specialistvård finns att tillgå. Kostnadsansvaret för en omsorgstagare åvilar den kommun i vilken hanhon är bosatt. Vid tillfällig vistelse har vistelsekommunen ett kostnadsansvar enligt lagen om stöd och service LSS. Utredningen har försökt att kartlägga samtliga omsorgstagare efter vistelsekommun respektive folkbokföringskommun. Utredningens ursprungliga tanke att utforma en standardkostnadsersättning till kommunervar baserad på enhetlig ersättning per omsorgstagare efter folkbokföna en ringsbegreppet. Tyvärr fungerar inte ansatsen i praktiken eftersom sättet att förteckna omsorgstagare skiljer sig åt mellan länen och kommunerna. Vidare finns betydande kostnadsskillnader mellan olika vârdformer som gör att vissa kommuner kommer att få väsentligt högre kostnader än andra i samband med övertagandet av omsorgema. För att enskilda kommuner med många och dyrbara várdanläggningar inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen krävs att betalningsansvaret för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skyndsamt utreds.

7.9 Psykiatrin

Som tidigare nämnts har regeringen föreslagit att ett betalningsansvar för kommunerna införs den 1 januari 1995 för vissa långvarigt psykiskt störda personer. För detta skall kommunerna tillföras medel från landstingen. Regeringen avser att lägga förslag till ekonomisk reglering under varen 1994. I teknisk mening skall en temporär lösning tillämpas för âr 1995. Den slutliga regleringen skall samordnas med införandet av det nya statliga utjämningssystemet för kommuner och landsting år 1996. I utredningens förslag är strukturella behovs- och kostnadsskillnader inbakade i strukturkostnadsersättningen för hälso- och sjukvård. Det innebär att landsting med höga kostnader för psykiatrisk vård är kompenserade för detta. Utredningen har inte haft underlag för att skilja ut strukturella behov eller kostnader för den avgränsade verksamhet som ansvarsmässigt skall tas över kommunerna. Regeringens förslag till ekonomisk reglering av har ännu inte lämnats. Mot denna bakgrund har utredningen inte beräknat någon särskild standardkostnadsersättning till kommunerna för långvarigt psykiskt störda.

4 l4-0744

98 Kostnadsuüämning

7.10 Social verksamhet

Landstingens kostnader för social verksamhet bam- och ungdomsvård, missbrukare, hjälpmedels- och habiliteringsverksamhet varierar vård av från 27 kronor invånare Blekinge, till 438 kronor per invånare per Göteborg. I genomsnitt uppgår kostnaderna till ca 180 kronor per invånare. I princip bör strukturella kostnadsskillnader för den sociala verksamheten utjämnas i det nya statsbidragssystemet eftersom det handlar om obligatorisk verksamhet. En utjämning skulle dock få liten ekonomisk betydelse motsvarande några ören på skatten. Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte år motiverat att beräkna detaljerade standardkostnadsersåttningar för den sociala verksamheten. Enligt utredningens förslag bör alla landsting standardkostnadsersättning som svarar mot genomsnittskostnaden en för riket.

7.11 Utbildning och kultur

Utredningens bedömning: När det gäller högskoleutbildningen bör kostnadsutj ämningen mellan landstingen baseras på faktiskt inskrivna studenter. Utj ämnin gen för stukturella kostnadsskillnader inom gymnasieskolan regleras i kommunsystemet. Landstingens insatser för kulturen är frivillig natur och bör av den anledningen inte ingå av i utjämningssystemet.

Landstingens kostnader För utbildning de landstingsfria kommunerna undantagna varierar från 346 kronor per invånare Stockholm, till 975 kronor invånare Jönköping. I genomsnitt uppgår utbildningskostper nadema till 585 kronor invånare. Kostnaderna för kulturen varierar per från 84 kronor invånare Södermanland till 404 kronor per invånare per

Örebro.

Landstingen är huvudmän för vårdhögskolor som svarar för medellånga utbildningar. Dessa leder till yrken som t.ex. sjuksköterskor, sjukgymnaster och laboratorieassistenter. Minst en vårdhögskola finns i varje landsting. Högskoleutbildningen kostar landstingen ca 1 miljard kronor per år. 20 % finansieras med statsbidrag och resterande 80 % med skattemedel. Genom interkommunala ersättningar har landstingen betalat varandra för de studenter utbildar sig i annat landsting än i folkboksom föringslandstinget. Sedan den l juli 1991 måste studenterna som huvudregel vara folkbokförda i den kommun där vederbörande studerar. Folkbokñringsändring skall ske senast sex månader efter det att studierna påbörjats.

Kostnadsutjämning 99

De interkommunala ersättningama har således förlorat i betydelse som utjåmningsinstrument. Eftersom det är en nationell angelägenhet att incitamenten för att anordna högskoleutbildning inte blir negativa anser utredningen att en strukturkostnadsutjämning bör ske på grundval av skillnader i faktiskt inskrivna studenter. De tidigare specialdestinerade statsbidragen till gymnasieskolan har helt och hållet lagts i kommunpåsen. Det innebär att stmkturkostnadsutiämningen för hela gymnasieskolan, dvs. även för de program för vilka landstingen är huvudmän bör ske i utjämningssystemet för kommunerna. Sedan är det upp till landstingen i respektive län att förhandla med kommunerna om ersättningen ñr att bedriva aktuella gymnasieprogram. I likhet med Strukturkostnadsutredningen föreslår Landstingsekonomiska utredningen att Skolverket bör få i uppdrag att utarbeta en programvalsfaktor för gymnasieskolan. I detta arbete bör kostnadsskillnaderna för de som landstingen normalt bedriver uppmärksammas. program Landstingens insatser för kulturen är av frivillig natur. Eventuella kostnadsskillnader speglar skillnader i ambitionsnivå och effektivitet. Höga kostnader för kultur bör således inte kompenseras i det nya statsbidragssystemet. I avvaktan på statistik om antalet högskolestudenter i olika landsting har standardkostnadsersättningen för respektive landsting tills vidare beräknats med utgångspunkt från faktiskt redovisade kostnader.

7.12 Kollektivtrafik

Utredningens bedömning: Landstingen bör kompenseras för stmkturella merkostnader för kollektivtrafiken som beror på skillnader i resebehov och bebyggelsestruktur. Ersättningen i landstingssystemet föreslås uppgå till 50 procent av de beräknade ersåttningarna för kommun och landsting tillsammans i respektive län.

Landstingens kostnader för kollektivtrafiken varierar från 132 kronor per invånare Kristianstad, till 1 836 kronor per invånare Stockholm. Kostnadsskillnadema beror till del på skillnader i huvudmannaskap, en men framför allt på skillnader i omfattning och volym.

Strukturkøstnadsutredningen

I juni 1993 lade Strukturkostnadsutredningen fram sitt betänkande, Kostnadsutjåmning mellan kommunerna, SOU 1993:53. Utredningen ansåg att kommunernas kostnader för kollektivtrafiken var speciellt svåra att behandla av bl.a. följande skäl.

Huvudmannaskapet för kollektivtrafiken varierar från län till län. -

100 Kostnadsutjämning

Kollektivtrafikens standard varierar starkt mellan storstäder, städer och landsbygd. Avgiftsnivån varierar samtidigt som det är svårt att värdera vad som erhålls för avgiften i olika län och ortstyper.

Dessa svårigheter gjorde att utredningen inte fann det möjligt att konstandardkostnadsersättning ñr kollektivtrafiken grundad på struera en en enhetlig standard till ett enhetligt pris. I stället valde utredningen att konstruera ett tillägg för strukturella merkostnader som byggde på mer resonemangsmässiga grunder. Storleken på staden storstadsomrâdet antogs utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. Andra faktorer som utredningen ansåg vara strukturella var bl.a. långa avstånd i glesbygd, samt färjetrafiken mellan öarna i Öckerö kommun. För kommunerna i Stockholms län beräknades ingen kompensation i kommunsystemet med motiveringen att det är landstinget i Stockholms län och inte kommunerna som finansierar kollektivtrafiken. Vidare förutsätter Strukturkostnadsutredningen, om en fullständig kostnadsneutralitet eftersträvas, att landstingens utjämningssystem görs om så att kollektivtrafiken beaktas.

Remissinstansernas synpunkter

Ett flertal remissinstanser som yttrat sig över Strukturkostnadsutredningens betänkande ifrågasätter om kollektivtrafik handlar om struktur över huvud taget. Många menar att höga kostnader för kollektivtrafik helt och hållet beror skillnader i servicenivå. Andra remissinstanser påtalar att barnomsorg och kollektivtrafik är nödvändig infrastruktur som bidrar till att generera pengar till inkomstutjämningen i det nya statsbidragssystemet. Ur teknisk synpunkt kritiseras utredningen för att den valt att kompenkommunema för faktiska kollektivtrafikkostnader i stället för att sera härleda de strukturella behovenkostnadema med hjälp av statistiska analysmetoder.

Utredningsdirelaiven

Mot bakgrund av påtalade problem med skillnader i huvudmannaskap ingår det i denna utrednings uppdrag att presentera ett underlag för utjämning strukturella kostnadsskillnader för de verksamheter där förav och landsting varierar delningen av huvudmannaskapet mellan kommuner mellan länen. Det gäller främst omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, särskola och kollektivtrafik. Utredningen har också valt att särskilt studera om storstadsregionemas höga kostnader för kollektivtrafik beror en hög servicenivå, strukturella behovsskillnader eller både och.

Kostnadsutjämning 101

Struktur eller service

kostnader för kollektivtrafiken har göra med skill- Frågan om höga att nader i struktur eller servicenivå har utredningen låtit utreda inom ramen också för- och nackdelar med för en särskild delstudie. I denna belyses olika metoder ñr att hantera huvudmannaskapsproblematiken. Resultatet studien, i sin helhet redovisas i bilaga visar av som

att det vid jämförelse mellan landstingen inte går att härleda något - en samband mellan höga kostnader för kollektivtrafik och låga taxor, att behovet av att resa är strukturellt betingat samt att de strukturellt betingade behoven och kostnaderna förklarar redovisade kostnadsskillnader till 90 %.

Behovet är särskit stort i områden där bostäder, arbetsav att resa platser och serviceinrättningar är skilda från varandra i det geografiska rummet. I Stockholmsregionen, med en enkäming arbetsmarknad, gör förortshushållen i genomsnitt 8 dag. 60 % har mer än 30 minuresor per ters restid till arbetet och 30 % har mer än 1 timmes restid. I den ca svenska normalorten, inklusive flertalet orter i Norrlands inland, kan många gå eller cykla till arbetet. Behovet av att resa är litet och därmed också behovet av kollektivtrafik. I områden där behovet av att resa är stort kan resorna antingen ske med bil eller med kollektiva färdmedel. Storstadsområden där resandet sker med bil har i regel en spridd bebyggelsestruktur med stora och kostnadskrävande trañkanläggningar. Den stadsbyggnadsñlosoñ som legat till grund för utbyggnaden av Stockholms- och Göteborgsregionen bygger på vision ett samspel mellan bostäder, arbetsplatser och en om kollektivtrafik. Genom att tunnelbanor, spårvågar och snabbtåg förlagts till vissa stråk får bebyggelsen karaktären av en stjämstad med satelliter längs trafrkstråken. Bebyggelsestrukturen i storstäderna år således strukturell och dessutom medvetet vald. En ändring till en struktur anpassad ñr bilen tar mycket lång tid och upphov till rad andra kostnader. Dessutom är en ger en sådan utveckling inte önskvärd ur miljösynpunkt. Förutom storstäderna har skärgårdskommunema strukturella merkostnader för kollektivtrafiken. De som är permanent boende på öarna kräver fárjetrañk för att kunna ta sig till och från arbetet samma dag.

M odell för beräkning av standardkostnadsersättn ingar för kollektivtrafiken

Utredningen anser att de landsting och kommuner som har höga kostnader för kollektivtrafiken skall kompenseras för detta. Behoven och kostnaderna är strukturellt betingade. Det är också rimligt att de invånare generellt mycket och som i hög grad är de som betalar till som reser inkomstutjämningen i det statsbidragssystemet förortsbefolkningen nya

102 Kostnadsuyämning

får kompensation för kostnader som är helt avgörande för inkomsteren nas förvärvande. Kostnadsutjämningen bör endast omfatta den kollektivtrafik som finansieras kommuner och landsting. Eftersom behovet av kollektivav trafik är oberoende av huvudman föreslås att en teoretisk standardkostnadsersättning först beräknas på länsnivå för kommuner och landsting tillsammans. Därefter bryts den länsvisa ersättningen ned på kommuner och landsting efter den normala huvudmannaskapsfördelningen mellan kommuner och landsting, dvs. 5050. Den länsvisa ersättningen beräknas enligt följande formel,

Standandkostnaztrersättning 557,32 + 15,35 x Rotgles + I,07x - Rotfolk + 829,91: Kärna + 46,61 x Rot öar

Rotgles Roten ur invånardistansen ett mått på genomsnittsavståndet mellan invånarna i ett län fångar glesbygdsproblematiken - Rotfolk Roten ur folkmängden fångar trångselproblematiken i tätbygd Kärna Definieras som dagbefolkningen i den kommun som har störst dagbefolkning i länet dividerad med länets dagbefolkning fångar en-flerkärniga arbetsmarknader med ett stort resebehov Rotöar Deñnieras som roten ur antalet öar som har färjeförbindelser som medger daglig arbetspendling fångar skärgårdproblematiken

Förslaget innebär att landstingen i Stockholms- och Sörmlands län endast kompenseras för 50 % av sina kollektivtrafikkostnader i lands-

tingssystemet. Övriga landsting erhåller i stort sett full kompensation.

Stockholms- och Sörmlandskommunerna får en kompensation i kommunsystemet för kostnader som man inte har. Konstruktion är medvetet vald för att inte få alltför stora omfördelningseffekter i utjâmningssystemet med krav ytterligare skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. Ur ett skattebetalarperspektiv är lösningen neutral eftersom Stockholmsoch Sönnlandskommunema kommer att kunna hålla en lägre kommunalskatt än andra kommuner. I sammanhanget bör påpekas ett standardkostnadsersättningen inte skall ses som en ersättning för att bedriva en viss verksamhet i egentlig mening. Den ligger endast till grund för att beräkna tilläggen och avdragen inom ramen för strukturkostnadsutjämningen i det nya statsbidragssystemet. Vid skilda huvudmannaskap för en viss verksamhet kan det bli nödvändigt att kompensera ett landsting eller kommun för verksamhet någon annan bedriver. Om kostnadsen en som ansvaret åvilar annan huvudman bör man kunna hålla motsvarande lägre utdebitering. Eftersom det inte går att konstruera en nationell utjåmningsmodell som klarar av att hantera alla problem som har med skilda huvudmannaskap att göra, kommer mellankommunala omñrdelningsmodeller att krävas i varje län. Den valda lösningen torde vara den som kräver de minsta in-

Kostnadsutjämning 103

eftersom den i allt väsentligt påminner om hur det ser ut idag greppen vad beträffar huvudmannaskapsfördelningen mellan kommuner och landsting. I bilaga 4 skisseras alternativ lösning på problemet med det en delade huvudmarmaskapet som innebär att strukturkostnaderna för kollektivtrafiken utjämnas i särskild ordning inom ramen för en separat kollektivtrañkpåse utanför inkomst- och kostnadsutjämningen i övrigt. I tabell 7.3 redovisas den framrälcnade ersättningen per län tillsammans med kostnader och kostnadernas ñrdelning på landsting och kommuner.

Tabell 7 Kostnader och standardkostnadsersättningar för kollektivtrañken år 1992 kronor per invånare

Göteborg o.

104 Kostnadsutjämning

7.13 Övriga verksamheter

Utredningens bedömning: Stockholms läns landsting bör kompenseras med 150 kronor per invånare för att huvudmannaskapet ñr färdtjänsten åvilar landstinget. I andra län åvilar ansvaret kommunerna och i kommunsystemet har kommunerna, exklusive kommunerna i Stockholms län, erhållit motsvarande kompensation.

Med övrig verksamhet avses central administration och sådana verksamheter som landstingen redovisar under delprogram diverse. Kostnaderna för den centrala förvaltningen varierar från 181 kronor per

invånare Östergötland till 919 kronor per invånare Skaraborg. Genom-

snittskostnaden uppgår till 375 kronor per invånare. Redovisade kostnader under delprogram diverse varierar från ett överskott på l 179 kronor per invånare Göteborgs- och Bohus län till en kostnad på 1 313 kronor per invånare Västerbotten. Enligt utredningens bedömning bör landstingen inte kompenseras för eventuella merkostnader som redovisas under dessa båda delprogram. Kostnadsskillnadema speglar i hög grad skillnader i redovisningssätt, effektivitet och olika ambitionsnivåer. Det enda avsteg från denna bedömning som görs är att kompensera Stockholms läns landsting med 150 kronor per invånare för färdtjänsten.

Åtgärden behövs för att ersättningen skall bli neutral mellan kommun-

och landstingssystemet. I kommunsystemet erhöll samtliga kommuner utom kommunerna i Stockholms lån 150 kronor per invånare. Ersättningen till Stockholm betalas med motsvarande avdrag från övriga landsting, vilket gör 28 kronor per invånare. Vidare anser utredningen att standardkostnadsersättningarna för färdtjänsten bör utredas ytterligare, såväl i landstingssystemet som i kommunsystemet. Numera finns ett bra underlag för en fördjupad analys, något som saknades när Strukturkostnadsutredningen genomförde sitt arbete.

7.14 Skillnader beror på geografiskt läge

som

Utredningens bedömning: Strukturella kostnadsskillnader som beror på geografiskt läge i landet, bygg- och uppvårmningskosmader, är så pass små att det inte synes motiverat att beakta dessa i utjämningssystemet.

Strukturella kostnadsskillnader som kan hänföras till det geografiska läget i landet handlar främst om skillnader i uppvärmnings- och bygg-

Kostnadsuqämning 105

kostnader. l kommunsystemet har kommunerna erhållit kompensation för dessa skillnader. Utredningen anser att det inte är nödvändigt att kompensera för dessa skillnader i landstingssystemet eftersom det skulle ha liten ekonomisk betydelse. De reinvesteringar landstingen behöver göra årligen för att hålla som byggnads- och anläggningskapitalet intakt ligger i storleksordningen 180 kronor invånare. 5-10 % högre byggkostnader i storstadsregionema per skulle ge Stockholms läns landsting ca 18 kronor per invånare och Göteborgs stad ca 10 kronor per invånare. Tillâgget till storstäderna skulle betalas med ett avdrag på 2 kronor per invånare i de landsting där byggkostnaderna ligger under riksgenomsnittet. Skillnaderna när det gäller uppvårmningskostnadema ligger i samma storleksordning.

7.15 Kallortstillägg

Utredningens bedömning: Landstingen i övre Norrland bör endast övergångsvis kompenseras för tidigare avtal om kallortstillågg eftersom avtalet upphörde l januari 1994. Kompensationen bör inte bakas in i strukturkostnadsutiämningen i övrigt, utan läggas vid sidan om tillsammans med andra övergångsersättningar.

Enligt avtal 89 AB Allmänna bestämmelser, som upphörde den 1 januari 1994 hade arbetstagare som var stationerad i kommunlandsting eller del av kommun och landsting som förtecknades i bilaga till avtalet rätt till kallortstillågg. Det fanns fyra olika kallortsgrupper A,B,C och D och i vardera grupp hade arbetstagaren rätt att erhålla ett tillägg med viss procentsats l, 4 eller 8 % av lönen. Totalt berördes 37 en kommuner och 4 landsting av avtalet. Arbetstagare som den 30 december 1993 erhöll kallortstillägg ñck den 1 januari 1994 en lönehöjning som motsvarade kallortstillägget. Utredningen bedömer tidigare ingångna avtal som en på kort sikt opåverkbar faktor. Man kan inte sänka lönen motsvarande kallortstillågget från ett år till ett annat. Mot denna bakgrund utrednigen att berörda landsting anser övergångsvis skall kompenseras för de merkostnader som det tidigare kallortstillägget medför. Kompensationen bör dock inte bakas in i strukturkostnadsutjämningen i övrigt eftesom den skall avvecklas efter hand. I kronor räknat handlar det om 125 miljoner kronor för Norrbotten, 43 miljoner kronor för Västerbotten, 5 miljoner kronor för Västernorrland och 2 miljoner kronor för Jämtland. Tilläggen och avdragen för kallortstilläggen utformas i form av en nollsummemodell där de landsting som inte berörs av kallortstillâgget avstår 20 kronor per invånare till landstingen i övre Norrland.

SOU 1994:00 107

statsbidrag

8.1 Vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen,

m. m.

Till sjukvårdshuvudmännen utgår från socialñrsäkringssystemet vissa ersättningar till sjukvärdshuvudmännen, m.m. Sjukvårdsersättning från den allmänna sjukförsäkringen utges enligt 2 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring AFL i form av ersättning för bl.a. öppen hälso- och sjukvård, läkarvård, sjukvårdande behandling som utförs av annan än läkare, sjukvård, tandvård samt för resekostnader i samband med vården eller behandlingen. Vidare utges viss ersättning för sjukvårdshuvudmännens kostnader ñr handikapphjälpmedel samt ersättning för avinstitutionalisering och förebyggande hälsovård. Ersättningama utbetalas enligt grunder som regeringen bestämmer. Det nuvarande systemet med schabloniserad ersättning från den allmänna sjukförsäkringen till sjukvârdshuvudmännen, de s.k. Dagmarersättningama, har gällt sedan år 1985. Systemet innebar när det infördes successiv övergång från prestationsbundna ersättningar till en samlad en ersättning invånare i form av en allmän sjukvårdsersättning. Därvid per infördes även en samordning med försäkringens ersättningar till försäkringsanslutna privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster för att ñrbättra förutsättningarna för en samordnad planering av den offentliga och privata hälso- och sjukvården i enlighet med hålso- och sjukvårdslagen 1982:763. Förutom en allmän sjukvårdsersättning har varje år lämnats ett varierande antal ersättningar för olika ändamål till sjukvårdshuvudmännen. Fördelningen av ersättningama bestäms genom avtal mellan staten och Landstingsförbundet inom en av riksdagen fastställd utgiftsram. År 1988 ändrades fördelningen den allmärma sjukvårdsersättningen av till sjukvårdshuvudmännen genom att principen om en invånarbaserad sådan ersättning kompletterades med ett antal behovskriterier. Den sålunda utvecklade fördelningsmodellen för den allmänna sjukvårdsersättningen blev helt genomförd fr.o.m. år 1990. De socioekonomiska fördelningskriteriema som ligger till grund för den behovsrelaterade fördelningen är skillnader i befolkningens dödlighet, sjukfrånvaro och förtidspensionering samt antalet ensamboende äldre. Modellen avsåg att ge ukvårdshuvudmärmen ökade förutsättningar att anpassa hälso- och sjukvårdens resurser till skillnader i vårdbehov. Modellen har tre behovs-

108 Inordning statsbidrag av

klasser. Differensen i ersättning per invånare mellan klasserna år 50 kronor. Ersättningsbeloppen och grunderna för dem fastställs av regeringen i förordningen 1984:908 om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmänfrån sjukförsäkringen enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring. nen

Förändringar med anledning av Kommunalekonomiska kommitténs förslag

Beslutet prop. l99192:150, bet. 199192:FiU29, rskr. 345 med anledkommitténs förslag SOU 1991:98 innening av Kommunalekonomiska bar för landstingen bl.a. ett avskaffande av avräkningsskatten och en reducering av skatteutjämningsavgiften fr.0.m. år 1993. Beslutet innebar vidare att sex specialdestinerade statsbidrag awecklades. Bidragen avsåg beredskapsplanläggning, färdtjänst, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, särskolor, särvux och kollektiv landsbygdstrafik del av extra skatteutjämningsbidrag. I avvaktan på översyn och utvärdering av formerna för det statliga en stödet till kulturen bibehölls de bidrag inom kulturområdet som Kommunalekonomiska kommittén föreslog skulle inordnas i en ett generellt bidrag till landstingen. Det gällde bidragen till regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner, regionala museer, regional musikverksamhet, samt regional bilioteksverksamhet. Inte heller inordnades en del bidraget till insatser mot AIDS, vilket kommittén föreslog. av För att skatteutjämningsavgiften skulle kunna slopas helt fr.0.m. år 1994 behövde översyn företas av systemet för ersättningar till sjuken vârdshuvudmännen. I annat fall skulle ersättningen till vissa sjukvårdshuvudmän understiga de ersättningar lämnas till privata vårdgivare som inom huvudmannens område och dras av från ersättningen till sjuksom vårdshuvudmännen.

Ersättningar till sjukvårdshuvudmännen år 1994

Den nämnda översynen har genomförts under år 1993. I regeringens kompletteringsproposition för budgetåret 199394 prop. 199293:15O bil. 4 konstateras att törutsåttningama för det företagna översynsarbetet successivt klarlagts dels genom riksdagsbeslutet om införande ett nationellt husläkarsystem för vilka sjukvårdshuvudmänav har fmansieringsansvaret, dels genom att läkarvårdstaxan varit förenen mål för översyn. Vidare konstateras att den aviserade omlâggningen av statsbidragsystemet kräver att sjukvårdshuvudmnnen ges det direkta kostnadsansvaret för och övertar administrationen av ersättningama till försäkringsanslutna privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster. För att fullfölja regeringens intentioner om slopande av etableringsbegränsningarna även för de privatpraktiker som inte är husläkare, krävs enligt propositionen ett system som är förenligt med sjukvårdshuvudmnnens

Inordning av statsbidrag 109

planeringsansvar för vården enligt hälso- och sjukvårdslagen samtidigt huvudmännen möjlighet till en effektiv kontroll av hälso- och som ges sjukvårdens kostnadsutveckling. Mot denna bakgrund föreslog regeringen i kompletteringspropositionen att finansieringsansvaret ersättningen för såväl de försäkringsanslutna av skulle överföras till sjukvårdshuvudmnnen läkarna som sjukgymnastema fr.0.m. år 1994. Till följd av omläggningen av statsbidragssystemet föreslog regeringen vidare utgiftsram för vissa ersättningar från sjukfören säkringen till sjukvårdshuvudmännen totalt 2 703 miljoner kronor för om år 1994. Det innebär minskning med 4 292 miljoner kronor jämfört en med år 1993. Riksdagen godkände i huvudsak de föreslagna riktlinjerna för ändringi ersättningssystemet och fastställde utgiftsramen för år 1994 till arna 2 703 miljoner kronor bet. l99293rFiU30, rskr. l992l93z447. Efter överläggningar mellan representanter för staten och sjukvårdshuvudmännen träffades mot denna bakgrund överenskommelse om ersättningar till sjukvårdshuvudmännen för år 1994 enligt följande. Den minskade utgiftsramen och det samtidiga överförandet av det direkta fmansieringsansvaret för vården av privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster till landstingen innebär, enligt överenskommelsen, att varken förutsättningar eller behov längre föreligger att utge en allmän sjukvârdsersättning skall överstiga varje huvudmans kostnader för som dessa vårdgivare. Det innebär att parterna enats om att en jämfört med tidigare är mindre del den totala ersättningen skall utgöras av en av allmän sjukvårdsersättning. Mot denna bakgrund enades parterna om att den allmänna sjukvårdsersättningen borde uppgå till sammanlagt 700 miljoner kronor för år 1994 och att beloppet skulle fördelas enligt gällande behovsbaserade modell, bl.a innebär att skillnaden i ersättning är 50 kronor per invånare som mellan och de tre behovsklasser som sjukvårdshuvudmännen var en av är indelade Ersättningen till sjukvârdshuvudmånnen för år 1994 skall enligt överenskommelsen utgå till följande ändamål och med följande belopp miljoner kronor.

Överföring vissa patienter från

av Sverige till Finland 0,25 Institutioner för HIV-smittade 5,75

110 Inordning av statsbidrag

8.2 Specialdestinerade statsbidrag till landstingen

Utöver ersättningama från socialförsäkringsystemet utgår till landstingen år 1994 statsbidrag enligt följande. Utbildningsdepartementet Miljoner kronor Klinisk utbildning och forskning LUA l 114

Övrigt 72

Socialdepartementet

Kommunikationsdepartementet Ersättning till trañkhuvudmånnen 96 Kulan-departementet

Landstingen erhåller även statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hittills har dessa åtgärder varit av relativt blygsam omfattning.

9 Förslag

Utredningens förslag: Ujåmning för skatteinkomster och strukturella kostnadsskillnader föreslås ske inom ramen för ett inomkommunalt system. Utjämningen sker fullt ut för de uppgifter som är ålagda staten. För utjâmningssystemets anpassning till skatteväxav lingar till följd huvudmannaskapsförändringar inordnas kommuner av och landsting i system. Det statliga bidraget utges i form av samma ett invánarrelaterat generellt bidrag. För landstingen inordnas den allmänna sjukvårdsersättningen och bidraget för sjukresor i den generella bidragsgivningen. Den särskilda ersättningen ñr befolkningsminskningar slopas för landstingen. För ekonomiska omfördelningseffekter tillämpas vissa övergångsregler.

Enligt utredningens direktiv skall en utjämning ske för landstingen avseende skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Utredningen bör överväga möjligheten att inordna kommuner och landsting i ett gemensamt system. Vidare framgår att statsmakterna måste kunna styra bidragsbeloppet. Systemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska regleringar påkallas bl.a. ñnansieringsprincipens tillämpning. som av Förslag skall lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör utformas, så att bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett län totalt sett inte påverkas hur ansvarsfördelningen ut. Utredningen bör vidare av ser ytterligare statsbidrag kan inordnas i reviderat system. överväga om ett

9.1 Utgângspunkter

Utredningens förslag bygger på följande utgångspunkter:

För att förändringar i ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting skall kunna ske på ett ekonomiskt neutralt sätt bör utjämningen för kommuner och landsting samordnas. Det innebär att de totala utjämningsbidragen eller utjämningsavgiftema i ett län inte skall påverkas ändrad ansvarsfördelning mellan landstinget och av

1 12 Förslag

kommunerna i länet. Hänsyn bör också tas till att sådana huvudmannaskapsförändringar kan beröra kommunerna i länet på olika sätt. Utjämningen bör utformas så att alla landsting och kommuner ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att utföra av staten ålagda uppgifter. Det innebär att frivilliga åtaganden som i stor utsträckning kan variera till ändamål och omfattning mellan landsting eller mellan kommuner inte läggs till grund för utjämningen. Den totala omfattningen av utjåmningsbidrag eller utjämningsavgifter skall inte påverkas av utdebiteringsñrändringar. Staten skall kunna styra bidragsramen. Bidragens totala omfattning skall alltså inte bestämmas av automatiskt verkande regler. Därmed kan en bidragsram fastställas efter ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom. Utjämning av inkomstförutsättningar samt för strukturella behovs- och kostnadsskillnader bör ske inom ramen ñr utjämningssystemet som separata delar. Det innebär att utjämningssystemet dels skall medföra likvärdiga inkomstförutsättningar dels skall utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Systemet bör vara hållbart på sikt. Det bör därför baseras på tydliga principer och utjämningen skall kunna upprätthållas vid förändringar i statsbidragsvolymen. Systemet bör vara så enkelt, överskådligt och tydligt som möjligt. - Det bör således inte möta alltför stora hinder att förstå uppbyggnaden och innebörden av systemet. De olika inslagen i systemet bör komma till så klart uttryck att de var för sig kan granskas och diskuteras.

9.2 statsbidrag och inkomstutjämning

Utredningen har som anförts i avsnitt 6 funnit anledning att närmare överväga två alternativa modeller för inkomstutjämning. Båda modellerna innebär att skattevâxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar kan genomföras utan att den totala bidrags- eller avgiftsvolymen i utjämningen påverkas inom respektive län. Det förutsätter att utjämningen sker enligt samma principer för såväl landsting som kommuner. Båda modellerna innebär också att alla kommuner och landsting omfattas av utjåmningen. De medger också att staten kan fastställa statsbidragens omfattning, dvs. att statens utgiftsutveckling inte bestäms av automatiskt verkande regler.

Statliga uzjiämningsbidrag

Med statliga utjämningsbidrag lämnas tillskott för skillnaden mellan egen skattekraft och en garanterad nivå för skattekraften som ligger över samtliga landstings och kommuners egen skattekraft.

Förslag 113

Modellen innebär

integrering mellan statsbidrag och utjämning, utjämningen beroende av viss statsbidragsvolym, samordnad bidragsgivning mellan kommun och lands- - behov av en ting på länsnivå för att hantera skatteväxlingar och ändring av beskattningsunderlaget. -

Med denna modell ökar statsbidragsandelen i landstingens och kommufinansiering och statsbidragen används för såväl ekonomiska regnernas leringar mellan stat och kommunsektom som ekonomisk utjämning. Integreringen av statsbidrag och utjämning innebär att utjämningen blir viss statsbidragsvolym. Sjunker den för mycket faller beroende av en kommuner eller landsting ur utjämningen genom att de inte längre blir bidragstagare. Den garanterade skattekraften blir således lägre än den skattekiaften för de kommuner eller landsting som faller ur utjämegna ningen. I ett sådant läge kan det bli nödvändigt att öka statsbidragsvolymen ytterligare begränsningar i det kommunala skatteundergenom laget, varvid kopplingen till skiktgränsen för statlig inkomstskatt inte längre kan uppråtthällas. Integreringen statsbidrag och utjämning innebär att utfallet av ekoav nomiska regleringar påverkas utjämningssystemets konstruktion. En av minskning statsbidraget till utjämningen innebär att nivån för den av garanterade skattekraften reduceras. På tillskottet av skatteunderlag tilllämpas emellertid olika reglerade Skattesatser till följd av skillnader i huvudmannaskap mellan kommunerna och landstingen i de olika länen. Räknat i kronor invånare blir en indragning således större vid högre per reglerad skattesats. En ökning av bidraget får motsatt effekt. För att det sammantagna beloppet för utjämningsbidrag till ett län inte skall pâverkas av skatteväxlingar för vilka hänsyn tas i utjåmningssystemet har utredningen tillämpat en modell där utjämningsbidragen fördelas på länen varefter dessa summor fördelas mellan landstinget och kommui länet. För länen innebär detta att samma nivå för garanterad nerna skattekraft tillämpas. Till följd av omñrdelningama inom länen på grund olika huvudmannaskapsförhállanden genereras dock olika garantiav nivåer mellan kommuner respektive landsting i olika län. Modellen meddärför inte att upprätthålla principen totala skattekraft för ger om samma alla kommuner respektive landsting. Genom begränsningen det kommunala skatteunderlaget minskar av skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna respektive landsegen tingen. Ersättningen med statlig inkomstskatt för kommunal beskattning över den s.k. brytpunkten möjliggör enhetlig högsta marginalskatt för en alla inkomsttagare. Därmed får löntagare i kommuner eller landsting med låg utdebitering skattehöjning medan löntagare i kommuner eller en landsting med hög utdebitering får en skattesänkning. Kopplingen det kommunala skatteunderlaget till skiktgränsen för av statlig inkomstskatt kan leda till komplikationer i de kommunalekonomiska överläggningarna mellan staten och kommunsektorn. Ändras bryt-

1 14 Förslag

punkten kan detta föranleda överläggningar om kompensatoriska åtgärder. Även brytpunktens utveckling i förhållande till det totala skatteunderlagets utveckling kan föranleda diskussioner om statsbidragens utveckling. Mot denna bakgrund skulle en särskild brytpunkt kunna övervägas för den kommunala beskattningen som t.ex. höjs i takt med det totala skatteunderlagets utveckling. En sådan åtgärd skulle dock komplicera skattesystemet.

Inomkommunal utjämning

Vid inomkommunal utjämning utgår bidrag vid låg egen skattekraft som motsvaras av avgifter vid hög egen skattekraft.

Modellen innebär

utjämning inom kommunkollektivet, lika principer för inkomst- och kostnadsutjâmning, åtskillnad mellan inkomstutjåming och statsbidrag, långsiktigt hållbar utjämning helt oberoende av statsbidragsvolym och bibehållet kommunalt skatteunderlag. -

Sett till omfördelningseffektema är det ingen avgörande skillnad mellan en utjämning för skillnader i landstingens och kommunernas skatteinkomster via statliga utjämningsbidrag eller inomkommunal utjämning. Skillnaden utgörs i princip av att staten i det förra fallet beskattar invånare i landsting och kommuner med goda ekonomiska förutsättningar och för över dessa resurser till landsting och kommuner med svaga ekonomiska förutsättningar. I det andra fallet med inomkommunal utjämning sker resursöverföringen direkt mellan landsting respektive kommuner. Inomkommunal utjämning ger en tydligare bild av utjämningens faktiska innebörd ân statliga utjämningsbidrag. Den ligger också i linje med det huvudsakliga kommunala ñnansieringsansvaret. Utjämningen i denna modell innebär att landstingens och kommunernas beskattning för de obligatoriska verlsamheterna sker på den genomsnittliga skattekraften i riket i stället för på den egna skattekraften. Utformningen av inkomstutjåmningen som ett s.k. nollsummespel, där bidrag till vissa landsting och kommuner motsvaras av avgifter från andra landsting och kommuner, överensstämmer med de principer som redan gäller för utjämningen av strukturella behovs- och kostnadsskillnader i kommunsystemet. Med statliga utjämningsbidrag skulle utjämningen för skillnader i skatteinkomster och strukturkostnader bygga på olika principer. Den inomkommunala modellen ger en tydlig åtskillnad mellan statsbidrag och utjämning. Statsbidragen frigörs sålunda från utjämningen som i sin tur inte blir oberoende av statsbidrag. Den statliga bidragsdelen används för ekonomiska regleringar av landstingens och kommunernas skattefmansierade utrymme. Frikopplingen från utjämningen gör att de

Förslag 115

ekonomiska regleringamas faktiska fördelning inte påverkas av utjämningssystemets konstruktion. Att den inomkommunala utjämningen utformas som ett nollsummespel oberoende statsbidrag innebär att den blir långsiktigt hållbar. av lnomkommunal utjämning kräver inte några ingrepp i det kommunala beskattningsunderlaget. Därmed uppstår inte heller några omfördelningar i beskattningen inkomsttagama. Med den lägre statsbidragsandelen vid av inomkommunal utjämning bestäms landstingens och kommunernas finansering i högre grad beskattning av eget skatteunderlag. genom

Slutsatser

För att så nära möjligt ansluta till den tekniska grundkonstruktionen som för det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet för kommunerna har utredningen modell med statliga utjämningsbidrag för inkomstprövat en utjämningen. Modellen medför dock rad nackdelar. Genom skilda en principer för inkomst- och kostnadsutjämning och till följd av de åtgärder krävs för att statsbidragen per län inte skall påverkas av skatteväxsom lingar vid huvudmannaskapsförändringar blir modellen tämligen komplicerad och svåröverblickbar. Utjämningens långsiktiga hållbarhet blir statsbidragsvolymens utveckling. Modellen innebär kompliberoende av kationer för landsting och kommuner när det gäller att göra inkomstoch kan också leda till komplikationer för överläggningama prognoser mellan staten och kommunsektom. Fördelningen av ekonomiska regleringar påverkas av utjämningssystemet. Utredningen föreslår istället att ett inomkommunalt utjämningssystem införs. Ett sådant system blir enklare och mer överblickbart. En klar åtskillnad uppnås mellan ett kommunalt finansieringsansvar och statsbidrag buffert för ekonomiska regleringar. Statsbidragsberoendet som blir mindre och utjämningen långsiktigt hållbar. Samma princip tillämpas för såväl inkomst- som kostnadsutjämning. Med hänsyn till de krav som utjämningssystemet bör tillgodose vid huvudmannaskapsskillnader och huvudmannaskapsförändringar föreslår utredningen att landsting och kommuner införs i samma system ñr inkomstutjämning. Kravet på systemet bör vara att det totalt sett går ekonomiskt jämnt för landsting och kommuner. Till följd av upp huvudmannaskapsskillnader bör dock vissa över- respektive underskott mellan kommun- och landstingssidan accepteras. Utj ämningen bör ta utgångspunkt i landstingens och kommunernas obligatoriska uppgifter. Därmed avgränsas utjämningen till en för landsting respektive kommuner kärna av verksamheter. En koppling gemensam uppstår också mellan statens reglering av landstingens och kommunernas verksamheter och de finansiella åtgärderna. Genom denna avgränsning fâr utvecklingen ett landstings eller kommuns egna skatteunderlag av en viss betydelse ñr inkomstutvecklingen. Dessutom undviks att en rad en kommuner och landsting med låga utdebiteringar drabbas av inñkts-

l 16 Förslag

minskningar vid tillväxt av skatteunderlaget, när särskilda skattesatser tillämpas i utjämningen. Bidrag och avgifter bör vara opåverkbara för kommuner och landsting. Det innebär att särskilda skattesatser tillämpas för bidrag baserade på tillskott av skatteunderlag upp till medelskattekraften eller för avgifter baserade på skatteunderlag över medelskattekraften. De särskilda skattesatserna bör bestämmas utifrån de obligatoriska uppgiftemas andel av finansieringen i form av skatteintäkter och generella statsbidrag för landstingen respektive kommunema. Det innebär att de särskilda skattesatserna ingängsvis bestäms utifrån 90 % av medelutdebiteringen för landstingen och 85 % för kommunerna. De sålunda beräknade skattesatserna justeras för de län där huvudmannaskapsñrdelningen mellan landstinget och kommunerna avviker från riksgenomsnittet. Hänsyn bör därvid tas till skatteväxlingssatsema till följd Ädelreformen och psykiskt av omsorger om utvecklingsstörda. Framtida skatteväxlingar ñr tillkommande huvudmannaskapsförändringar inom obligatoriska områden kan successivt föras in i utjämningen. De huvudmannaskapsförändringar som varit och nu är aktuella avser i huvudsak överförande av ansvar från landsting till kommuner. Eftersom generella statsbidrag bör fungera som buffert för ekonomiska regleringar år det en fördel om statsbidragsandelen inte skiljer sig alltför mycket mellan kommuner och landsting. I dagsläget är statsbidragsandelen väsentligt lägre för landsting än för kommuner. Utredningen anser därför att aktuella huvudmannaskapsförändringar bör kunna ske utan att statsbidragens fördelning ändras. Utredningen har övervägt frågan om spärrregler som garanterar en viss kompensations- och avgiftsgrad vid låga utdebiteringar. Utredningen har emellertid funnit att de särskilda skattesatserna bör gälla fullt ut. Därmed undviks att bidrag och avgifter blir opåverkbara genom utdebiteringsförändringar ñr vissa landsting och kommuner och påverkbara genom utdebiteringsförändringen för andra. Vidare undviks ekonomiska obalanser och omfördelningar inom kommunsektom till följd av sådana spärregler. Med utredningens avgränsning till obligatoriska verksamheter torde inkomstminskningar vid tillväxt av skatteunderlaget, till följd av lägre utdebiteringar än de särskilda skattesatserna, inte uppstå mer än undantagsvis. Detta särskilt efter den utjämning av kommunalskatteskillnader som en likvärdig utjämning ka.n förväntas bidra till. Utredningen bedömer därför inte att avsaknaden av spärregler totalt sett kommer att få någon inverkan av betydelse för landstingens och kommunernas ekonomiska incitament att verka ñr ökning av skattekraften. En speciñcering av den inomkommunala utjämningen för landsting och landstingsfria kommuner lämnas i bilaga tabell 5. I samma bilaga, tabell 6 redovisas vad utfallet av inkomstutjämningen skulle bli för kommunerna med de principer som utredningen tillämpat.

1994:70 Förslag 117 SOU

9.3 Utjämning av kostnadsskillnader

Utredningens förslag: Utjämningen för strukturellt betingade behov och kostnader bör baseras på teoretiskt beräknad strukturen kostnadsersättning för varje landsting. För varje verksamhet som skall ingå i strukturkostnadsutjämningen beräknas en standardkostnadsersättning. För de verksamheter som inte skall omfattas av strukturkostnadsutjämningen erhåller landstingen en ersättning mot riksgenomsnittet. Därefter summeras standardsom svarar kostnadsersättningen verksamhet till strukturkostnadserper en sättning. Skillnaden mellan denna ersättning och det vägda medelvärdet för riket multiplicerat med befolkningen utgör tillägget till eller avdraget från landstingens skatteinkomster.

Modell för beräkning strukturkøstnadversâttning av

Utredningens förslag till modell för beräkning av strukturkostnadsersättningen utgår från standardkostnaden per verksamhet och härledda strukturella kostnadskillnader. Det betyder att standardkostnadsersättningen landsting och verksamhet byggs upp med hjälp av enhetsper per

kostnader och strukturella faktorer indikatorer förklarar obser-

som verade kostnadsavvikelser. Det sammanvägda resultatet per verksamhet har så att det överensstämmer med verksamhetens andel av normerats den totala kostnaden för konsumtion, vilket innebär att t.ex. hälsoegen och sjukvården får rätt genomsnittsvärde i standardkostnadsersättningen. Därefter adderas standardkostnadsersättningen per verksamhet till en total landsting. I tabell 9.3.1 redovisas framrâknade totalersättersättning per ningar för samtliga landsting. Strukturkostnadsindex erhålls att räkna fram det vägda medelgenom samtliga landstings strukturkostnadsersättningar och dividera värdet av ersättning med genomsnittet. Även detta index redovisas varje landstings per landsting i tabell 9.3.1.

118 Förslag

Tabell 9.3.1 Standard- och strukturkostnadsersättningar samt strukturkostnadsinder

Sjuk- Barn- Om- Kollek- Hög- Övrig Struktur- Strukturvård tand- sorger tiv skola verks. kostnads- kostnadsvård trafik ersättn. index

Standard- 11 206 278 1 526 439 115 1 830 14 395 100 kostnad Stockholm 11 221 278 1 526 918 74 l 952 15 970 110,94 Uppsala 9 312 278 l S26 380 235 l 802 13 534 94,02 Södermanland 9 550 278 1 526 192 117 l 802 13 465 93,54 Östergötland 9 467 278 1 526 304 210 1 802 13 586 94,38 Jönköping 9 140 278 1 526 303 278 l 802 13 328 92,59 Kronoberg 9 092 278 1 526 248 157 l 802 13 103 91,02 Kalmar 9 829 278 1 526 218 103 1 802 13 756 95,56 Blekinge 9 477 278 1 526 250 106 l 802 13 438 93,35 Kristianstad 9 244 278 1 526 224 125 1 802 13 199 91,69 Malmöhus 9 279 278 1 526 307 99 l 802 13 291 92,33 Halland 8 740 278 l 526 239 106 l 802 12 690 88,16 Gbg o. Bohus 9 036 278 1 526 592 133 1 802 13 367 92,86 Alvsborg 9 064 278 l 526 288 27 l 802 12 985 90,20 Skaraborg 9 055 278 1 526 195 78 l 802 12 934 89,85 Yârmland 10 599 278 1 526 278 186 l 802 14 669 101,91 Orebro 9 836 278 1 526 309 202 l 802 13 953 96,93 Västmanland 9 779 278 1 526 306 53 l 802 13 745 95,49 Kopparberg 10 354 278 1 526 235 80 1 802 14 275 99,17 Gävleborg 10 891 278 1 526 273 84 l 802 14 854 103,19 Västernorrland 10 380 278 1 526 322 117 1 802 14 426 100,22 Jämtland 11 296 278 1 526 333 138 1 802 15 372 106,79 Västerbotten 11 230 278 1 526 335 213 l 802 15 384 106,87 Norrbotten 11 874 278 1 526 323 146 l 802 15 949 110,80

Gotland 11 161 278 1 526 291 O l 802 15 059 104,61 Malmö 11 416 278 l 526 560 133 1 802 15 715 109,17 Göteborg 11 938 278 1 526 615 0 l 802 16 159 112,26

Strukzurkostnadrerkostnadsersättningen

Strukturkostnadsersättningama varierar avsevärt mellan olika landsting. Med utredningens utgångspunkt att landstingen skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva landstingskommunal verksamhet med given ambitionsnivå finns således avsevärda, strukturellt betingade, skill-

nader att ta hänsyn till. Ersättningarna är störst i övre Norrland och i storstadsområdena. Högsta ersättningen tär Göteborgs kommun med 16 159 kronor per invånare. Norrbottens läns landsting, Stockholms läns landsting och Malmö kommun erhåller 15 949, 15 970 kronor respektive 15 715 kronor per invånare. För Norrbotten innebär förslaget ett strukturkostnadstillâgg på 1 554 kronor invånare eller 414 miljoner kronor. per Halland erhåller den lägsta ersättningen med 12 690 kronor invåper

nare. Låga ersättningar får också Skaraborg och Älvsborg med 12 934

respektive 12 985 kronor per invånare.

1994:70 Förslag 119 SOU

Den enskilt största orsaken till skillnader i kostnadsersåttning år skillnaderna i medellivslängd. Medellivslängden i de olika landstingen redovisas tillsammans med övriga stmkturlaktorer för hälso- och sjukvård i bilaga appendix 4. Strukturfaktorerna för kollektivtrafiken redovisas

i bilaga tabell 2.

Strukturkostnacisersättning kontra kostnader

Utredningen att strukturkostnadsersâttningen tillsammans med inanser

komstutjämningen landstingen med undantag för Stockholms läns

ger landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet med ambitionsnivå ñr de verksamheter ersättningen omfatsamma som

innebär skillnaden mellan ersättningen och redovisade kost-

tar. Det att nader skulle skillnader i huvudmannaskap, service, kvamotsvaras av litét, grad avgiftsñnansiering och effektivitet i utñrandet. av Förutsättningarna för Stockholms läns landsting blir inte likvärdiga med övriga landstings eftersom endast hälften den härledda standardkostav nadsersâttningen för kollektivtrafiken kompenseras i utjâmningssystemet för landstingen. Ur ett skattebetalarperspektiv är dock förslaget neutralt eftersom hälften kollektivtrañkersättningen föreslås bli kompenserad av i kommunsystemet. Landstingsskatten i Stockholms lån kommer att bli högre än i andra län medan kommunerna i länet kommer att kunna hålla lägre skatt än andra kommuner. Så det också ut i dagsläget. en ser En jämförelse mellan den beräknade strukturkostnadsersâttningen för landstingen och korrigerad kostnad ñr konsumtion redovisas i en egen tabell 9.3.2. En korrigering de kostnader som redovisas i bokslutsav statistiken är nödvändig för att göra kostnaderna jämförbara. Bl.a. föreligger skillnader i huvudmannaskap, främst vad beträffar omsorger och kollektivtrafik. Den korrigerade bokslutsstatistiken redovisas i bilaga tabell

120 Förslag Tabell 9.3.2 Kostnader och strukturkostnadsersättning kronor per invånare

De faktorer som utredningen identifierat för att utjämna för strukturella kostnadsskjllnader och som fångar upp skillnader i ohälsa, höga kost- nader i livets slutskede samt behov av att resa förklarar nära 70 % av skillnaderna i landstingens kostnader. Förklaringsgraden kan betraktas som mycket hög med tanke på att det också finns kostnadsskillnader som beror på skillnader i ntbudsstruktur, beteenden, service och effektivitet, skillnader som utredningen inte beaktat. Skillnaden mellan stmkturkostnadsersätming och redovisade kostnader är större än 1 000 kronor per invånare motsvarande ca 1 krona på skatten i fem landsting. Av dessa erhåller två Stockholm och Blekinge - en ersättning som är lägre än redovisade kostnader. Norrbotten, Gävleborg och Malmöhus erhåller alla en ersättning som väsentligen överstiger redovisade kostnader. Norrbottens höga ersättning i förhållande till kostnaderna kan förklaras med att kommunerna i länet frivilligt tog över mer verksamhet i samband

med ÄdelEL-växlingen ca 500 kronor per invånare för hemsjukvården.

Denna kostnad ingår inte i ovan redovisad kostnad. Stockholms läns landsting har som tidigare nämnts inte kompenserats fullt ut för sina kollektivtrafikkostnader i landstingssystemet. Hälften av kostnaderna föreslås kompenserade i kommunsystemet, dvs. utjämningsbidraget för kommuner.

Förslag 121

9.4 Ersättning för befolkningsminskning

De nuvarande utjämningssystemen innehåller konstruktion för att komen pensera större befolkningsminskningar. För varje landsting vars folkmängd under senaste femårsperioden minskat utgår tillägg för den befolkningsminskning som överstiger 2 % av folkmängden vid femårsperiodens början. Tillägget motsvarar 40 % av medelskattekraften för varje person med vilken minskningen under den senaste femårsperioden överstiger 2 %. Merkostnader för kommuner eller landsting kan uppkomma vid såväl kraftiga befolkningsminskningar som kraftiga befolkningsökningar. De nu gällande bestämmelserna tar endast fasta på befolkningsminskningar. För landstingen har regeln om extra resurser vid befolkningsminskningar inte kommit till praktisk tillämpning. Enligt utredningen skulle inte heller en regel om kompensation för kraftiga befolkningsökningar få någon betydelse för landstingen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att regeln om tillägg för befolkningsminskningar slopas ñr landstingen.

9.5 Genomförande

1993 års reform för kommunerna

Vid införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet för kommunerna år 1993 beslutades vissa övergångsregler med hänsyn till de ekonomiska omfördelningseffekter som uppstod i förhållande till det tidigare systemet. Kommunalekonomiska kommitten hade föreslagit att den årliga ökningen eller minskningen av bidraget högst skulle få uppgå till ett belopp motsvarande 2 % av kommunens bruttokostnader och att övergångstiden skulle sträcka sig över tre år. Regeringen valde emellertid att relatera bidragsförändringen till kommunernas sammanlagda inkomster i form av skattemedel och bidrag i stället för till bruttokostnadema. På grund av skillnader i kommunernas redovisning ansågs detta vara ett mer neutralt mått. Kommunalekonomiska kommitténs förslag skulle motsvara 3 % pâ denna lägre kostnadsbas. Med hänsyn till de stora krav som skulle komma att ställas på kommunerna i olika avseenden år 1993 fastställdes att den maximala bidragsförändringen endast skulle uppgå till hälften, dvs. 1,5 %, av summan för skattemedel och ett referensbidrag för år 1993. För år 1994 får skillnaden mellan utjämningsbidraget för år 1994 och ett av regeringen fastställt referensbidrag uppgå till högst 1,5 % av summan de beräknade skatteinkomstema år 1994 och referensbidraget. Diffeav rensen för skatteinkonrster tillsammans med bidrag varierar mellan ca +- 15 % i förhållande till det nuvarande systemets utformning.

122 Förslag

Förslag

Utredningens förslag innebär visssa omfördelningseffekter för landstingens inkomster i form av skatter och bidrag kommer att förändras med mellan -10 % och +18 % i förhållande till nuvarande system, se tabell 9.5.1. För att underlätta anpassningen till dessa förändringar föreslår utredningen att omfördelningseffektema fördelas över en fyraårsperiod med lika stort årligt nominellt belopp per landsting. Beloppen som beräknats utifrån förhållandena år 1994 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 9.5.1 övergångsregler Avdrag och tillägg i miljoner kronor -

Inordning av

Eftersom det inte längre finns behov av den allmänna sjukvårdsersättningen och eftersom behovsskillnader på grund av ohälsa m.m. beaktas i strukturkostnadsutjämningen, bör den allmänna sjukvårdsersättningen kunna avvecklas och motsvarande belopp tillföras ett nytt bidrags- och utjämningssystem för landstingen. Även bidraget till sjukresor bör inordnas i statsbidragspåsen eftersom hänsyn till glesbygdsförhållanden ñr

Förslag 123

hälso- och sjukvård föreslås i utjämningen av strukturella kostnadsskillnader. När det gäller de specialdestinerade statsbidragen i övrigt kan konstateras att bidragen på kulturområdet bibehölls inför ñrändringarna år 1993 i avvaktan på en utredning om kulturpolitikens inriktning. En kommitté med uppgift att utreda problematiken ifråga har tillsatts KU 1993:03. Arbetet beräknas vara avslutat till utgången av år 1994 dir. 1993:24. Landstingsekonomiska utredningen lämnar mot denna bakgrund inte något förslag avseende de specialdestinerade statsbidragen på kulturområdet. Inte heller har utredningen funnit anledning att föreslå ytterligare inordnanden av specialdestinerade statsbidrag på de områden som omprövades inför år 1993. Utredningens förslag innebär att 2 070 miljoner kronor bör överföras till det nya statsbidrags- och utjämningssystemet.

9.7 Regionalpolitiska aspekter

Differentieringen av grundgarantierna i dagens skatteutjämningssystem för landstingen är ett uttryck för tidigare försök att väga in kostnadsskillnader mellan landstingen och regionalpolitiska ambitioner. Differentieringarna kom till stor del att sammanfaller med stödområdesindelningen. Någon tydlig gräns mellan regionalpolitiska inslag och utjämning för inkomst- och kostnadsskillnader kan inte utläsas ur tidigare beslutsunderlag. De regionalpolitiska ambitionerna har uttalats som att utvecklingen i vissa delar av landet inte skall motverkas av bristande kommunal service eller mycket höga utdebiteringar. Att kunna upprätthålla en god offentlig service i hela landet utan stora skillnader i kommunalskatt är enligt utredningen en mycket viktig förutsättning för den regionala utvecklingen. Med en effektiv utjämning av skillnader i inkomstförutsättningar och strukturella kostnadsskillnader det sätt som utredningen föreslår förutsätts detta mål kunna uppnås. Att vissa omfördelningseffekter uppstår i förhållande till nuvarande garantinivåer för landstingen får närmast ses i ljuset av att man tidigare inte lyckats att på ett tillfredställande sätt fånga in de strukturella kostnadsskillnaderna. Utöver den utjämning utredningen föreslår kan man dock tänka sig motiv för ytterligare resurser till vissa regioner. Ett sådant motiv skulle kunna vara att via utjämningssystemet tillföra resurser för högre sysselsättning i den offentliga verksamheten, vilken har särskild betydelse för kvinnor. Utredningen förordar emellertid att arbetsmarknadspolitiska åtgärder beslutas i särskild ordning i stället för att inordnas i ett utjämningssystem. Därmed kan åtgärderna lättare anpassas till hur problemen varierar över tiden. Ett annat motiv för extra resurser till vissa landsting skulle kunna vara att ge utrymme för regionalpolitiska utvecklingsinsatser. Landstingens främsta regionalpolitiska betydelse är dock av inomregional natur, dvs.

124 Förslag

hur landstingens verksamheter fördelas inom länen. Direkta regioegna nalpolitiska utvecklingsinsatser förekommer inte i någon större omfattning. Extra resurstilldelningar torde därñr främst leda till högre offentlig sysselsättning utan större betydelse för den långsiktiga utvecklingen. Utredningen därför att regionalpolitiska insatser bör beslutas och anser finansieras i ordning än över utjåmningssystemet. När det gäller annan regionala utvecklingsinsatser innebär avtalet om medlemskap i den europeiska unionen betydande möjligheter inom infrastruktur, utbildning och forskning, teknikspridning, företagsutveckling, utveckling av turism, långtids- och ungdomsarbetslöshet samt jordbruk och landsbygdsutveckling. Utredningen har således funnit att de förslag som lämnas i syfte att ge förutsättningar för likvärdig offentlig service i hela landet utan större skillnader i kommunalskatter har en särskild betydelse för svagare regio- Utredningen har därutöver inte funnit anledning av differentiera ner. resurstilldelningen med hänsyn till arbetsmarknadsförhållanden och behov regional utveckling. Sådana insatser från statens sida bör således inte av inordnas i bidrags- och utjämningssystemet, vars syfte bör vara att tillskapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

10 Effekter

10.1 skatteintäkter och statsbidrag

Utredningen har beräknat skatteintäkter och utjämningsbidrg tillsammans med den strukturkostnadsersättning som föreslås. Beräkningen har gjorts för âr 1994 och med de regler som kommer att gälla när systemet med inkomst- och strukturkostnadsutjämning är fullt ut genomfört. Med undantag för kallortstillägget ingår inga övegángs- bidragavdrag i beräkningen. I tabell 10.1 redovisas egna skatteinkomster, bidrag och avdrag ñr struktur i kronor invånare år 1994. I bilaga tabell 3 görs motsvaper rande redovisning i miljoner kronor.

Tabell 10.1 Intäkter, tillägg och avdrag enligt utredningens förslag kronor per invånare

126 Ejfekter

Omfärdelningsqzfekter

I förhållande till gällande statsbidragssystem innebär utredningens nu förslag vissa omfördelningseffekter. Med oförändrad utdebitering komde landstingsfria kommunerna Malmö och Göteborg att få betydligt mer större intäkter än tidigare. De nordligaste landstingen liksom Blekinge

läns landsting får intäktsminskningar. Detta skall dock inte tolkas Malmö och Göteborgs kommuner som om får bättre förutsättningar än andra när det gäller möjligheterna att kunna erbjuda invånarna samma standard till pris. Vad det egentligen samma handlar är att de nordligaste landstingen har bättre ekonomiska förutom sättningar i gällande statsbidragssystem. I dagens system har Göteborgs kommun intäkt som uppgår till en knappt 95 % riksgenomsnittet. Utdebiteringen ligger strax över snittet av för riket. Kostnadsnivân ligger på 107 %. Förändringen mellan det föreslagna systemet respektive det nu gällande uttryckt i kronor invånare och i miljoner kronor redovisas i tabell per 10.2 nedan.

Tabell 10.2 Intäktsförändringar mellan det nu gällande och föreslaget system

Landsting Intäkter i miljoner kronor Intäkter kronor i per invånare

Utred- Nuva- Diffe- Utred- Nuva- Diffe ningens rande rens ningens rande rens förslag system förslag system 1 2 1-2 1 2 1-2

Stockholm 24 286 23 431 856 14 419 13 911 508 Uppsala 2 990 2 922 68 10 590 10 349 241 Södermanland 2 663 2 637 26 10 068 9 971 97

Bohus 2 974 2 960 14 9 393 9 348 44 Gbg 0.

Västernorrland 2 906 3 173 -267 11 161 12 187 026

Efekzer 127

Kostnader mot intäkter

I vad man utredningens förslag lever upp till utredningsdirektivens malsättning likvärdiga ekonomiska förutsättningar går självfallet inte att om mäta genom att jämföra intäkterna i gällande statsbidragssystem med intäkterna i det föreslagna systemet. Ett sådant angreppssätt förutsätter att det beñntliga systemet utgör normen för vad som anses rättvist. Den mest relevanta jämförelsen när det gäller förslagets effekter är att jämföra kostnader mot intäkter. Vid en så gott som fullständig inkomstutjämning är det kostnademas storlek i förhållande till intäkterna som är avgörande för landstingens ekonomi. Utfallet, kostnader mot intäkter, har tidigare redovisats i tabell 9.3.2.

Bidrag i det nuvarande respektive det föreslagna systemet

Genom att dra bort de egna skatteintäktema från summan av skatteintäkter, bidrag och avgifter i det nuvarande respektive det föreslagna systemet ser man hur mycket bidrag som de olika landstingen får i respektive system. Som framgår av tabell 10.3 nedan är det de tre nordligaste landstingen samt Gotland som får mest bidrag i kronor per invånare i såväl utredningens förslag som i det nuvarande statsbidragssystemet. I utredningens förslag får de nordligaste landstingen mindre bidrag än tidigare den stora skillnaden mellan hur det ser ut idag och vad utmen redningen föreslår är att de ekonomiska förutsättningarna för Malmö och Göteborg förbättras väsentligt. Som framgår av vad som tidigare redovisats har Malmö, Göteborg, Stockholm och Norrbotten de högsta kost-

naderna som i allt väsentligt är strukturella. Enligt direktivens målsätt-

ning likvärdiga ekonomiska förutsättningar, är det naturligt att utjämom ningen för strukturella kostnadsskillnader omfördelar intäkter till dessa landsting och kommuner. Fördelarna av en hög egen skattekraft i Stockholms respektive Norrbottens län elimineras genom inkomstutjämningen.

128 Efekter Tabell 10.3 Bidrag i nuvarande respektive föreslaget statsbidragssystem

Gbg 0. Bohus

Vem betalar till vem

statsbidragssystemen och dess utformning handlar ofta om Debatten om vinner eller förlorar på olika förslag, liksom om vem som bevem som talar till vem. I tabell 10.4 nedan redovisas sammanställning av det fiktiva penen ningtlödet mellan landstingen i statsbidragssystemet i form av utjämnings -avgifterbidrag och struktur -tilläggavdrag. Som framgår tabellen erhåller Gotland, Jämtland, Västerbotten och av Norrbotten de största nettobidiagen. Bidragen till dessa landsting utdebitering på mellan 1,0 3,25 kronor per skattekrona. motsvarar en -

landsting är de största nettobidragsgivama är Älvsborg och

De som Halland. lntäktsförändringen i procent mellan det nu gällande respektive föreslagna systemet framgår också av tabellen.

Efekter 129

Tabell 10.4 Vem betalar till vem och vad blir utfallet i förhållande till nu gällande statsbidragssystem

Landsting Inkomst- Kostnads- Netto- Netto- Utfall utjämning utjämning bidrag bidrag Nya .. Gzla Förñndr. iprocent

10.2 EU-aspekter

Utredningen skall enligt direktiven beakta EU-aspekter i sitt arbete. EU arbetar efter subsidiaritetsprincipen, vilket innebär att frågor skall avgöras på lägsta möjliga nivå såvida inte åtgärderna hämmar konkurrensen och de fria marknaderna. Skatte- och skatteutjämningssystem får avgöras av Sveriges riksdag så länge de inte direkt subventionerar företag. Utredningens förslag innebär inga subventioner till företag som påverkar den fria konkurrensen. Satsningar från EU:s strukturfonder förutsätter att den svenska regeringen svarar upp med lika stora insatser som EU. EU:s satsningar skall vara addidativa. Ett vål utvecklat skatteutjämningssystem kan vara en god bas i sådana gemensamma satsningar, eftersom det medför att kommuner och landsting kan bidra med infrastruktur och god service.

5 14-0744

11 Förslagets fortlevnad

Utredningens förslag: Utredningen anser att det föreslagna systemet skall modifieras årligen med hänsyn till förändringar i skattekraft, lagstiftning, huvudmannaskapsförändrinar etc. Underlaget för kostnadsutj ämnin gen uppdateras årligen med hänsyn till befolknings- och prisförändringar. Modellerna ligger till som grund för att beräkna olika standardkostnadsersättningar bedöms kunna vara fasta i systemet under en längre tidsperiod.

Inkomstutjämningen förutsätter en årlig uppdatering med hänsyn till befolkningsförändringar och förändringar i skattekraft och skatteväxlingar. De föreslagna modellerna för beräkning av standard- och strukturkostnadsersättningar baseras på kostnadsuppgifter, strukturfaktorer och fasta ersättningsvärden. Utredningen föreslår att kostnadsuppgifterna och modellerna för att beräkna standardkostnadsersåttningar låses i systemet och är givna under en flerårig period. De faktorer som fångar de strukturella kostupp nadsskillnaderna bedöms som stabila över tiden. Strukturkostnadsersättningarna räknas endast om årligen med hänsyn till befolkningsñrändringar. Den genomsnittliga strukturkostnadsersåttningen kan således förändras över tiden, dels genom förändringar mellan landstingen och dels genom förändringar i riket totalt. Landstingens genomsnittliga strukturkostnadsersättning 14 395 kronor per invånare i 1992 års priser bör dessutom räknas till aktuellt år upp med nettoprisindex, vilket innebär att samtliga delposter räknas med upp samma belopp. Systemet behöver modifieras årligen med hänsyn till eventuella förändringar i lagstiftning, huvudmannaskapsförändringar Dessa kan bl.a. m.m. leda till att funktionerna förändras. Efter en längre period om exempelvis fem år bör genomgrien mer pande översyn göras av utjämningen för strukturella kostnadsskillnader dels för att fä aktuella kostnadsdata, dels för att kunna ta hänsyn till förändringar i landstingens verksamhet.

1 Bilaga

Kommittédirektiv

Statligt utjämningssystem för landsting

Dir. 1993:63

Beslut vid regeringssammanträde: 1993-06-10

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anñr.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjårnningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner.

Bakgrund och utgångspunkter

Olika uçjämningssystem för landsting och kommuner

Till och med år 1992 var skatteutjämningssystemen för kommuner resp. landsting uppbyggda efter likartade principer. År 1993 infördes för utjämningsbidrag till kommuner ett nytt system prop. l99192:15O del II, bet. l99ll92zFiU29, rskr. 1991922345 och prop. 199293236, bet. 199293:FiU2, rskr. 1992932119. Ett mål för det nya statliga utjämningsbidraget år att stimulera en förnyelse och utveckling av den offentliga sektom. Ett annat mål är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i skattesatsniváer främst avspeglar skillnader i service och avgiftsnivåer samt hur effektivt verksamheten bedrivs. Det nya bidraget innebär en relativt långtgående inkomstutjämning. Bidraget består av tre delar: bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster, tillägg eller

Bilaga 1

avdrag på grund skillnader i strukturella förhållanden och tillägg för av större befolkningsminskning. Det nya utjåmningsbidraget för kommuner har beslutats med utgångs punkt i Kommunalekonomiska kommitténs förslag i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans statsbidrag för ökat handlingsutrymme och samarbetsformer SOU nya 1991:98. I Kommunalekonomiska kommitténs uppdrag ingick också att utreda statsbidragsgivningen till landstingen. Kommitténs förslag och sedermera riksdagens beslut innebar för landstingen att det gamla skatteutjämningsbehölls med vissa justeringar. En dessa justeringar var att de systemet av landstingsfria kommunerna får bidrag ur såväl kommun- som numera landstingssystemet. För landstingen sker inte samma långtgående inkomstutjåmning för kommunerna. För varje landsting och landssom tingsfri kommun bidrag beräknas utifrån en viss grundgaranti ges som varierar mellan 100 och 141 % medelskattekraften. Från denna som av garanti görs sedan tillägg eller avdrag beroende på befolkningens åldersstruktur i landsting. Tillägg också för större befolkningsminskresp. ges ning. Bestämmelserna skatteutjâmningssystemet för landsting finns i om lagen 1992:671 skatteutjämningsbidrag till landsting. om Olikheterna i systemen består framför allt i att statsbidragen svarar för olika stora andelar kommunernas landstingens skatteñnansierade av resp. verksamhet samt att skilda tekniker och ambitioner valts när det gäller hur skillnader i skatteinkomster och strukturellt betingade kostnader ut-

Jamnas.

Nackdelar med nuvarande utformning av systemen

Som jag anmälde i årets kompletteringsproposition prop. l99293:150 bil. 6 finns det problem förknippade med att de nuvarande utjämningssystemen för kommuner landsting är olika utformade. Systemen resp. hanterar t.ex. inte på ett konsekvent sätt bidragsgivningen mellan och inom länen när det är skillnader i fördelningen mellan kommuner och landsting ansvaret för vissa verksamheter. Det gäller t.ex. kollektivav trafiken samt delvis vården och om äldre. En successiv ñrändomsorgen ansvarsfördelningen pågår också när det gäller särskolan och ring av stödet till utvecklingsstörda personer. Det grundläggande problemet i detta sammanhang år att samma verksamhet i bidragshänseende värderas olika beroende på ur vilket system huvudmannen får bidrag. Skillnaderna i garanterad skattekraft utgör dårskatteväxling eftersom bidragsförändringen för vid en komplikation vid landstinget inte blir densamma som den sammantagna förändringen för kommunerna i lånet. Till detta kommer att kostnads- och intåktsökningarna vid ett uppgiftsövertagande fördelar sig ojämnt mellan kommuinom ett län. En omständighet som kan vålla problem är nerna annan successiva huvudmannaskapsföråndringar, dvs. förändringarna genomförs

inte samtidigt ialla län.

Bilaga 1 135

Nuvarande konstruktion av skatteutjämningssystemet för landstingen innebär att bidragets storlek ökar med automatik. Bidragskonstruktionen medger alltså inte att en viss bidragsram fastställs på det sätt som gäller för utjämningssystemet för kommuner. Detta är inte förenligt med principen att samhällsekonomiska hänsyn bör ligga till grund för beslut om bidragets storlek. Varken utjämningssystemet för kommuner eller skatteutjämningssystemet för landsting omfattar alla kommuner resp. landsting. I årets kompletteringsproposition anförde jag därför att båda utjämningssystem nuvarande konstruktion och omfattning, är otillräckliga ñr att klara både en utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner resp. landsting och behovet av sådana generella regleringar mellan staten och kommunsektom som följer av bl.a. ñnansieringsprincipens tillämpning. Av bl.a. detta skål har ett utredningsarbete påbörjats inom Finansdepartementet. I arbetet ingår att belysa hur skattesystemet skull kunna revideras för att bidra till att lösa problemet med de ekonomiska regleringarna. Förslag avses föreläggas riksdagen så att ñrändringama kan träda i kraft år 1995. Oavsett vilka förändringar som beslutas så kommer dessa med största sannolikhet att få konsekvenser för utjämningssystemet för landstingen.

Uppdraget

Grundläggande krav på systemet

Inriktningen på utredarens arbete bör vara att utjämningssystemet för landsting bättre skall överensstämma med utjåmningssystemet för kommuner sâ att de problem jag har redogjort för minimeras. Det innebär att systemet skall utjämna skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Det står utredaren fritt att redovisa en eller flera lösningar. Samtliga alternativ bör dock vara heltäckande. Till den del förslagen skulle innebära konsekvenser för utjämningssystemet ñr kommunerna skall detta särskilt redovisas. Utredaren bör överväga möjligheten att inordna bidragsgivningen till kommuner landsting i ett resp. gemensamt system. Statsmaktema måste kunna styra det bidragsbelopp som skall fördelas. Därför får ett nytt system inte medföra automatiska kostnadsökningar som är fallet med dagens skatteutjämningssystem. Systemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska regleringar som påkallas av bl.a. ñnansieringsprincipens tillämpning. Det eller de bidragssystem som föreslås skall kunna träda i kraft senast år 1996. I vissa delar måste dock ett genomförande kunna ske redan år 1995. Jag återkommer strax till detta.

1 136 Bilaga

Skillnader i huvudmannaskap

Utredningen bör översiktligt kartlägga och i ekonomiska termer kvantifiera skillnaderna mellan länen vad avser huvudmannaskapet för olika kommunala verksamheter, dvs. det är kommunerna eller landstinget om har ñr verksamheten i fråga. Med denna kartläggning som som ansvaret utgångspunkt skall förslag lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett lån utformas, så att totalt inte påverkas hur ansvarsfördelningen ser ut. I detta samsett av manhang bör också den nämnda skatteväxlingsproblematiken belysas.

Inordning av ytterligare bidrag

Från och med år 1993 inordnades ett antal statsbidrag i den generella bidragsgivningen. Utredaren bör överväga ytterligare bidrag kan inom ordnas i ett reviderat system.

Fänielningsmässiga egfekrer

Utredaren skall redovisa de fördelningsmåssiga effekterna av de förslag läggs fram. Redovisningen skall göras ñr varje landsting och landssom tingsfri kommun.

Andra utredningsförslag

Utredarens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Det gäller bl.a. det tidigare nämnda påbörjade utredningsarbetet inom Finansdepartementet, Strukturkostnadsutredningen Fi 1992: 17, Regionberedningen C 1992:06 Komoch sjukvårdens finansiering och organisation, HSU mittén om hälso- 2000 S 1992:04. Utredaren bör följa dessa utredningar och redovisa vilka konsekvenser de förslag presenteras i dessa får för de egna som förslagen. De två förstnämnda utredningarna skall avge förslag med sikte på ett I genomförande år 1995. Därför skall utredaren med utgångspunkt i dessa förslag i delbetänkande föreslå eventuella ñljdåtgârder inom det egna ett utredningsuppdragets och också bör genomföras redan år 1995 ram som .

Arbetets bedrivande i

i

Utredaren skall biträdas eller flera referensgrupper, med god insikt av en i kommunalekonomiska förhållanden. En av dessa skall vara parlamentariskt sammansatt. Utredaren skall beakta vad sägs i regeringens direktiv till samtliga som

Bilaga 1 137

kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, om EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43 regionalpolitiska effekter dir. 1992:50. och om Utredarens arbete skall vad gäller förslag som bör genomföras redan år 1995 vara avslutat senast den 15 november 1993. I övrigt skall utredningen vara slutförd senast den 31 augusti 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen - 1976: 119 med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjämnings- bidrag till landsting och landstingsfria kommuner, att besluta om ledamöter i referensgrupper, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningsarbetet skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till ñredragandens överväganden och bifaller hennes hemstâllan.

Finansdepartementet

2 Bilaga

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Landstingsekonomiska utredningen

Fi 1993:14

Dir. 1994:3

Beslut vid regeringssammanträde: 1994-01-27

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

Landstingsekonomiska utredningen Fi 1993: 14 skall ha slutfört sitt arbete redan den 16 maj 1994.

Uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 10 juni 1993 dir. 1993:63 tillkallade chefen för Finansdepartementet särskild utredare med uppen drag att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 31 augusti 1994. Regeringen har därefter den 22 december 1993 dir. 1993: 137 beslutat att bemyndiga chefen för Finansdepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt beredning med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1994. Uppdraget till den särskilde utredaren sammanfaller med delar av uppdraget till den parlamentariskt sammansatta beredningen. I direktiven till beredningen angavs att beredningen skall ha ett nära samarbete med utredaren av landstingens utjämningssystem. Vidare angavs att utredarens

140 Bilaga 2

förslag avses utgöra ett av underlagen för beredningens slutliga ñrslag. Utredaren av landstingens utjämningssystem måste därför slutföra sitt uppdrag vid en tidigare tidpunkt än vad som angavs i direktiven till utredaren. Som nytt datum skall gälla den 16 1994. Utredningsarbetet skall bedrivas i nära kontakt med den nämnda parlamentariskt sammansatta beredningen.

Finansdepartementet

3 Bilaga

Behovs- och kostnadsskillnader inom hälso- och

sjukvården

l Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

I juni 1993 beslutade regeringen att tillkalla särskild utredare med en uppgift att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner. Inriktningen på arbetet bör enligt direktiven för uppdraget att utjâmningssystemet för landsting bättre skall vara överensstämma med utjåmningssystemet för kommuner. Kommunsystetekniska grundkonstruktion bör därvid förebild. Det innebär att mets vara skall utjämna för skillnader i skattekraft och stmkturellt besystemet tingade kostnader och behov. Efter utj ämningen skall respektive landsting kunna erbjuda sina invånare samma standard till samma pris. Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader handlar om att ge landstingen tillägg till respektive avdrag från övriga intäkter med hänsyn till skillnader i strukturella opåverkbara förhållanden, t.ex. ålders- och bebyggelsestruktur. Tillägget till landsting med en ogynnsam struktur skall betalas med motsvarande avdrag från landsting med en gynnsam struktur. Denna rapport syftar till att identifiera strukturella behovs- och kostnadsskillnader och klargöra deras betydelse för kostnaderna. Vidare föreslås metodik för att för varje landsting beräkna teoretisk kostnad en en standardkostnadsersättning ñr hålso- och sjukvård. Standardkostnadsersättningen skall motsvara kostnaden för respektive landsting att, givet andra strukturella förhållanden, erbjuda invånarna servicenivå som en mot genomsnittet för riket till en genomsnittlig kostnad per pressvarar tation.

142 Bilaga 3

1.2 Rapportens uppläggning

I avsnitt 2 ges en kortfattad beskrivning av de resursñrdelningsmodeller som för närvarande tillämpas vid olika landsting. Avsnitt 3 beskriver ett antal strukturella faktorer som påverkar behovet av respektive kostnaderna för sjukvård och i avsnitt 4 görs en fördjupad beskrivning av glesbygdsproblematiken. I avsnitt 5 redovisas resultatet av en statistisk analys som försöker förklara i vad man ett antal strukturella orsaksfaktorer ligger bakom observerade kostnadsskillnader och i avsnitt 6 föreslås en modell för att beräkna standardkostnadsersättningen till respektive landsting och landstingsfri kommun.

1.3 Proj ektorganisation

Arbetet med att utforma en modell som utjämnar för strukturella behovsoch kostnadsskillnader inom hälso- och sjukvården har huvudsakligen bedrivits inom sekretariatet för Landstingsekonomiska utredningen. Ekonomisk och miljömedicinsk expertis har biträtt sekretariatiet i två olika arbets-referensgruppen I den miljömedicinska referensgruppen har följande personer ingått.

Finn Diderichsen, Karolinska institutet, institutionen för social- medicin, Urban Janlert, Västerbottens läns landsting, - Mårten Lagergren, Socialdepartementet, - Thor Lithman, Malmöhus läns landsting, samt - Kurt Lennart Spetz, Socialstyrelsen. -

Finn Diderichsen har dessutom, på uppdrag av Landstingsekonomiska utredningen, analyserat SCB:s ULF-material Undersökning av Levnads- Förhållanden för att försöka identifiera vilka sociodemografiska variabler som är betydelsefulla för att skatta en individs vårdutnyttjande. Miljö- och samhällsmedicinska sektionen vid Malmöhus läns landsting har under ledning av Thor Lithman bistått utredningen med ett omfat-

tande underlagsmaterial. På utredningens uppdrag har MLL dessutom

genomfört en särskild undersökning i syfte att klarlägga hur mycket av sjukvårdens resurser som tas i anspråk av individer som är inne på sitt sista levnadsår.

Tore Öberg, ekonomidirektör vid Norrbottens läns landsting, har lett

en särskild arbetsgrupp med uppdraget att närmare analysera de merkostnader som beror på en ogynnsam bebyggelsestruktur, långa avstånd och perifert läge.

Bilaga 3 143

2 Resursfördelningsmodeller inom landstingen

Som framgår sammanställningen nedan är de flesta av de resursförav delningsmodeller idag tillämpas vid de olika landstingen uppbyggda som efter likartade principer. 90-95 % resurserna fördelas efter befolkav ningens åldersstruktur och resterande 5-10 % efter andra faktorer.

Bohuslandstinget

Bohuslandstinget tillämpar modell som dels bygger på en åldersrelateen rad sjukvårdspeng invånare, dels tar hänsyn till vissa sociala faktoper betydelse för behovet sjukvård. Utjämningen med hänsyn, till sorers av ciala faktorer innebär gör ett tillägg till, respektive avdrag från, att man det åldersrelaterade sjukvårdsbehovet på maximalt 10 %. De sociala faktorer ligger till grund för ovan nämnda korrigering som är arbetslöshet, medelinkomst, ensamboende, utbildningsnivå och ohälso-

tal.

Malmöhus läns landsting MLL

Fördelningen till olika sjukvårdsområden i Malmöhus län av resurser har successivt övergått från produktionsorienterad budget, till en en konsumtionsorienterad och numera behovsrelaterad budget. I den produktionsrelaterade budgeten var det vårdresursemas lokalisering låg till grund för tilldelningen resurser. Den konsumtionssom av orienterade fördelningsmodellen baserades på observerad vårdkonsumtion totalt för landstinget i skilda åldersgrupper och vårdområden. Kostnaden enhet vårddag, besök hos läkare sattets lika för olika åldrar. I den per modell tillämpas har man gått ett steg vidare och kompletterat som nu med befolkningsrelaterade faktorer fördelningsgrund. Den behovsresom laterade modellen grundas på

befolkning antal invånare, ålderssammansättning

kostnader totala kostnader för vård samt invånare och per - per åldersgrupp ohälsa fångas med hjälp av patientenkäter samt medellivs- - upp längden för män.

I MLL:s Vägning ohälsa och befolkning har ohälsan bedömts av för 10 % sjukvårdens nettokostnader. Befolkningen antas svara av svara för 90 % av kostnaderna.

144 Bilaga 3

Landstinget i Gävleborg

Från och med år 1994 tillämpar landstinget i Gävleborg en befolkningsbaserad resursfördelningsmodell. Följande faktorer påverkar fördelningen;

befolkningen antal, ålders- och könsfördelning, befolkningens rumsliga fördelning geografiskt index, ett hälsoindex baserat på sju hälsoindikatorer samt försäkringskassans ersättning till privata läkare och sjukgymnaster. -

2 % av resurserna fördelas efter hälsaohälsa. Resterande 98 % fördelas efter åldersrelaterade konsumtionsvikter och det geografiska indexet. l sammanhanget bör nämnas att befolkningens fördelning i det geografiska rummet tillmäts en mycket liten betydelse. Inom såväl primärvården som slutenvården fördelas 95 % eller mer, av kvarvarande 98 %, efter befolkningsrelaterade konsumtionsvikter.

Stockholms läns landsting SLL

En nödvändig förutsättning för att befolkningen i ett län skall kunna erbjudas vård pá lika villkor är att resurserna till olika sjukvårdornråden står i relation till behoven. Under senare hälften av 1980-talet utvecklades därför en behovsrelaterad resursfördelningsmodell i Stockholms län inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan Socialstyrelsen och Socialmedicinska enheten, vårdcentralen Kronan. De variabler som används i modellen är

Ålder Femårsklasser -

Samboförhållandencivilstånd Samboende - Samboende, frånskild eller gift samboende, änkaänkling - Samboende, ogift -

Bostadsförhållande Eget hem - Bostadsrätt om minst två rum - Hyresrätt om minst två - rum Enrumslägenhet - Uppgift om bostad saknas -

Bilaga 3 145

Socioekonomisk tillhörighet

Högre tjänstemän, företagare eller studerande. - Lägre tjänstemän, eller tjänstemän på mellannivâ. - Arbetare. - Korttidsarbetande eller förvärvsarbetande. -

I fördelningsmodellen beräknas först det genomsnittliga antalet vårdtillfällen och vårddagar för hela Stockholms lån. Beräkningen görs separat för olika vårdgrenar och för alla kombinationer av ålder, samboendecivilstånd, bostadsförhållande samt socioekonomisk tillhörighet. Inom varje kategori tas landstingets genomsnitt för vårdtilltållen och vårddagar som skattning av genomsnittligt behov av sjukhusvård inklusive sjukhusbunden öppen vård. Skattningen av vårdbehovet per område erhålles utifrån antal invånare i området och deras fördelning efter kombinationer av ålder, civilstånd, samboförhållanden, bostadsförhållanden och socioekonomisk tillhörighet. Minsta område i modellen år för närvarande primårvårdsområde. Vårdbehovet för ett sjukhusområde fås genom en summering av vårdbehovet för respektive primärvårdsområde. Utnyttjandet av slutenvård mäts i antal vårdtillfällen och antal vårddagar. För resursbehovet finns inte något absolut mått. I stället skapas relativa tal tjänar vikter vid fördelningen av landstingets gemensom som resurser. Inom varje vårdgren fördelas 40 % i relation till antal samma vårdtillfällen och 60 % i relation till antal vårddagar. För långvård och psykiatri sker fördelningen enbart i relation till antal vårddagar. För primärvården saknas motsvarande underlag. Här viktas behovet i första hand till fem åldersklasser grundat på antal besök per åldersklass hos distriktsläkare år 1986. Dåvarande nordvästra och sydvästra sjukvårdsområdena har fått representera hela landstinget, eftersom övriga områden hade ofullständig registrering av öppenvård. en För åldersklassen 15-64 år görs en ytterligare omfördelning med håntill att personer med många sjukskrivningsdagar samt förtidspensionesyn rade personer i genomsnitt har fler besök än de med sjukskrivningsdagar. Resurser till starroperationer ingår i övrig kirurgi och fördelas separat per område i proportion till antal invånare över 64 år. Behovsuppskattningama räknas fram till senare år med hjälp av Regionplane- och trafikkontorets prognoser ñr folkmängds- och åldersfördelning per primårvårdområde. För kvinnosjukdomar utnyttjas födelseprognoser. Nya prognoser ges årligen ut i november månad. Prognoserna omfattar innevarande år framåt. För året före används verklig förår samt sex delning. Efter viktning av vårdgrenarna enligt fastställd fördelning räknas resurstördelningen till de olika sjukvårdsområdena fram.

146 Bilaga 3

Norrbottens läns landsting

Norrbottens läns landsting har tagit fram en åldersrelaterad modell som ett hjälpmedel för resursfördelningen i länet. Fördelningen av resurser styrs dock fortfarande av politiska överväganden.

3 Strukturella behovs- och kostnadsfaktorer

3.1 Allmänt

De resursfördelningsmodeller som landstingen för närvarande använder fördelar, nämnts, 90 % av resurserna efter âldersstrukturen som ovan ca och resterande 10 % efter andra faktorer. sådan starkt åldersbaserad fördelningsmodell skulle tillämpas för Om en att omfördela mellan landstingen skulle utfallet stämma dåligt resurser överens med faktiskt redovisade kostnader. Åldersstrukturen förklarar endast 5 % redovisade kostnadsskillnader när det gäller hälso- och av sjukvården. Landstingens totala kostnader samvarierar negativt med áldersstrukturen. Den främsta anledningen till att en strikt åldersbaserad ñrdelningsmodell inte bör användas i resursförtlelningssammanhang är att den inte förmår att fånga upp väsentliga strukturella skillnader som dels har med skillnader i ohälsa och höga kostnader i livets slutskede att göra, dels beror på att glesbygden behöver utökade resurser till följd av långa avstånd och en utspridd bebyggelse.

3.2 Ohälsa

Det är ett känt faktum att hälsoläget ohälsan i befolkningen påverkar behovet av sjukvård och därmed också kostnaderna. Hälsan påverkas av den fysiska och psykosociala miljön samt av individen själv. Miljörelaterade orsaksfaktorer i den fysiska miljön kan ge upphov till infektionssjukdomar, missbildningar, tumörer, hjärt- och kärlsjukdomar, lungsjukdomar, hudsjukdomar, âmnesomsättningssjukdomar etc. Den psykiska förslitningen som på sikt leder till ohälsa påverkas bl.a. av arbetslöshet, bostadsmiljö, inkomster, utbildning, familjeförhållanden, skilsmässor, arbetsförhållanden och rollkonflikter. Den ohälsa som individen själv kan påverka handlar bl.a. om tobaksrökning, alkohol, kost och motion. I en resursfördelningsmodell är det givetvis inte möjligt att ta hänsyn till alla bakomliggande faktorer som påverkar hälsan i befolkningen. En sådan modell skulle bli mycket komplex och helt oöverblickbar. Det är därför nödvändigt att begränsa sig till ett fåtal faktorer som har ett direkt eller indirekt orsakssamband med ohälsa.

Bilaga 3 147

Miljö- och samhällsmedicinska sektionen vid Malmöhus läns landsting MLL har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett omfattande arbete angående hälsa, sjukvård och sociala förhållanden i Malmöhus lån. I MLL:s studier har 85 karaktäristika variabler använts ñr att beskriva invånarnas sociala situation, levnadsvanor, miljö- och hälsosituation. Variablerna kan delas upp i orsaksvariabler sociala förhållanden, levnadsvanor och miljö och effektvariabler sjuklighet. Uppgifterna har hämtats från officiell statistik och en speciell enkätundersökning som genomförts för att komplettera registerdata. Bakgrunds- respektive effektvariablema finns förtecknade i appendix I ett första steg har värdet på var och en av de 85 variablema för varje kommun först relaterats till genomsnittet för landstinget och därefter rangordnats från 1 till 19. Därefter har rangtalen för de 85 variablema summerats för varje kommun och rangordnats nytt utifrån den erhåll- I ett tredje steg har samvariationen mellan medellivslängd na summan. och sammanvägda variabler beräknats liksom samvariationen mellan medellivslångd och kostnader. Resultatet MLL:s studier visar att medellivslängden för män fungeav utmärkt indikator ohälsan i befolkningen, se figur rar som en Högre ohälsa samvarierar med lägre medellivslängd. En låg livskvalitet kortare livslängd. Sociala förhållanden samvarierar med alkoholger relaterade sjukdomar, läkemedel, inläggningar i sluten vård samt sjukdagar. De sociala förhållandena påverkar män mer än kvinnor. Resultaten från genomförda studier i MLL visar också att resursförbrukningen år störst i de kommuner som har den lägsta medellivslängden.

148 Bilaga 3

Figur 1 Medellivslämgd för män 1983-1987 i relation till rangordning av ohälsovariabler Y-axeln exklusive dödlighet 47 st i 19 skånska kommuner

Rangordning 0Landskrona 19 r 18 .Burlöv 17 .Trelleborg OHelslngborg 16 -- ÖEslöv 15 -- OLund 14 1- OBjuv 13 - 12 ÖSkurup ÖYstad 11 -- OKävlinge 10 -öör 9 -- OSvedala 8 -- Vsjöbo 7 -- 6 - Ostatlanstorp ÖHörby 5 -- Osvalöv 4 -- 3 -- OHöganäs OLomma 2 -- .Vellinge 1 -- O i i 1 i i

73 år 74 år 75 år 76 år 77 år 78 år

Medellivslängdmän

På uppdrag Landstingsekonomiska utredningen har Institutionen för av hälsa och Socialmedicin vid Karolinska Institutet analyserat SCB:s ULF-

material för att belysa vilka sociodemograñska variabler som är av bety-

delse för att skatta individs vårdbehov. Analysen bygger på SCB:s en ULF-undersökningar över 15 år 1988-1989, totalt ca 13 000 av personer

personer. Vårdbehovet i denna undersökning identiskt med ett teoretiskt vård- utnyttjande beräknas på basis intervjupersonernas egna uppgifter - av för tremånadersperiod antal vårdtilltällen och vårddagar i sluten en om vård, antal läkarbesök, antal kontakter med distriktssköterska eller sjuk-

gymnast, samt hanhon haft behov av men inte sökt läkarvård. om Variablerna har vägts ihop till ett samlat mått på vårdutnyttjandet enligt

nedanstående formel. Resultatet redovisas i tabell

Vårdutrgrtzjande 25várdtillfällen + 5vårddagar + 3läkarbesök +

1 övrig kontakt inkl tillgodosedda behov

Bilaga 3 149

Tabell 1 Kvot för vårdutnyttjande för den angivna gruppen jämfört med jämförelsegrupp. Jämñrelsegruppen är för varje variabel övriga om inget annat anges. Univariat och multivariat logistisk regression. Sverige1988-89. Personer som vistas på siukhem är exkluderade post Adel

Univariat Multivariat Multivariat med interaktioner

Tjänstemän, företagare,

Boende i hyres- eller bostadsrätt 1,49 1,29 1,28 H5-6 och ensamboendc 1,39 H5-6 och arbetare eller förvärvsarbetande 1,29 16-55 år och förvärvsarbetande 2,13 65-w år och ensamboende 0,67

3.3 Skillnader i åldersstruktur

Som framgår tabell 1 ökar vårdkostnaden per invånare med ålav ovan dern. Genomsnittskostnaden för åldersgruppen 85 år och äldre är nära 4 gånger så hög den för åldersgruppen 45-64 år. En mer detaljerad som redovisning vårdkostnaderna åldersgrupp lämnas i kapitel av per tabell 2.

3.4 Skillnader i medellivslängd

Som tidigare nämnts har MLL ställt ett omfattande underlagsmaterial till utredningens förfogande. Utredningen har bl.a. haft tillgång till uppgifter kostnaderna kommun i länet samt väsentliga bakgrunds- och efom per fektvariabler som påverkar hälsan i befolkningen. Detta har gjort det möjligt för utredningen att göra egna statistiska analyser, vidare avsnitt 5. På ett tidigt stadium kunde konstateras att se de faktorer bortsett från åldersstrukturen bäst kunde förklara redosom visade kostnadsskillnader mellan kommunerna i länet var medellivs-

150 Bilaga 3

längden och andelen ensamboende. Sambandet mellan medellivslängd i kombination med ålder och kostnader är mycket starkt, inte bara vad beträffar medellivslängden för män, utan också för medellivslängden För män och kvinnor sammantaget. Detta faktum ñck utredningen att överväga om skillnader i medellivslängd inte bara speglar skillnader i ohälsa utan också fångar upp annan väsentlig struktur som år av betydelse för kostnaderna. Det vi främst hade i åtanke var om medellivslängden också fångar upp strukturella skillnader på grund av höga kostnader i livets slutskede. Om de som är inne på sitt sista levnadsår tar stora resurser i anspråk blir de kommunerlandsting som har en hög andel äldre överkompenserade i en strikt åldersbaserad fördelningsmodell eftersom ersättningama stiger med åldern på befolkningen. Regioner med en låg andel äldre blir på motsvarande sätt systematiskt underkompenserade. På Huddinge sjukhus pågår för närvarande ett arbete som bl.a. syftar till att ta reda på hur stor andel resurserna som går åt till personer som befinner sig i livets slutskede. Arbetet år ännu inte avslutat men från de som arbetar med projektet ñck vi information om att det finns internationell forskning på området som tyder på att kostnaderna före döden är mycket höga. Ihe New England Journal of Medicine har nyligen Feb 94 publicerat en artikel The Economics of Dying The Illusion of Cost - Savings at the End of Life som styrker hypotesen. För att snabbt få bättre kunskaper om kostnaderna i livets slutskede gav Landstingsekonomiska utredningen MLL i uppdrag att specialbearbeta MLL:s patientstatistik. I MLL finns ett patientadministrativt datasystem för öppen och sluten vård med uppgifter om patienternas ålder, hemort, läkarbesök, vårddagar, utskrivnavårdtilltällen, operationer i sluten vård m.m. Ett preliminärt resultat av undersökningen tyder på att ca 17 % av kostnaderna för slutenvård tas i anspråk av de som är inne på sitt sista levnadsår. Motsvarande siffra för öppenvården är 3,5 %. För befolkca ningen som helhet gäller att ca 10 % av vårdkostnadema går till de som avlider under året se appendix 2. De som avlider har 9 gånger högre kostnader per person än snittet för befolkningen. Med tanke på att kostnaderna i livets slutskede är mycket höga och att medellivslängden varierar mellan kommuner och regioner är det således viktigt att en resurfördelningsmodell för hälso- och sjukvården korrigerar för skillnader i medellivslängd.

4 Glesbygdsproblematiken

4. 1 Allmänt

I februari 1994 gav Landstingsekonomiska utredningen särskild en arbetsgrupp i uppdrag att närmare studera landstingens merkostnader som beror på ogynnsam bebyggelsestruktur, långa avstånd och perifert läge. Arbetsgruppen har bestått av ekonomichefer från berörda sjukvårdshuvudmän.

Bilaga 3 151

Lantmäteriet i Luleå har hjälpt till med att utveckla den analysmodell utredningen använder för att beräkna ersättningama till glesbygdssom landstingen. De geografiska databearbetningama har utförts av Lantmäteriet Kartor i Kiruna. Ekonomifunktionerna vid landstingen i Norrbotten och Jämtland har sammanställt det ekonomiska underlag som legat till grund för arbetsgruppens analyser. På grund den begränsade utredningstiden har analysen koncentrerats av till området hälso- och sjukvård. Denna sektor svarar för den dominerade landstingets kostnader i de aktuella områdena. Geografiskt har delen av det undersökta området avgränsats till områden som har en befolkningstäthet understiger 400 000 invånare inom en radie på 10 mil. I praksom tiken innebär detta att sjukvårdens glesbygd finns norr om en linje från Bohuslän till ostkusten vid Gävletrakten samt i delar av östra norra Kalmar län och på Gotland se figur 2. -

Figur 2 Sjukvårdens glesbygd

Befolkningstäthet inom

radie lO mi| en på

I 000

400 000

152 Bilaga 3

4.2 Stora avstånd och litet befolkningsunderlag

Förutsättningarna för sjukvårdshuvudmärmen att ge medborgarna olika former av vårdservice varierar kraftigt mellan olika regioner. Det är framför allt följande två faktorer som orsakar strukturella merkostnader i sjukvårdens glesbygd:

litet befolkningsunderlag samt stora avstånd. -

Litet befolkningsunderlag

En vårdinrättning kan inte vara hur liten som helst. Då kan den inte ge den service som år tänkt. Detta förhållande är alla planerare och sjukvårdspolitiker i glesbygden väl medvetna om. För invånarnas basservice finns alltid en viss grundkostnad i form av lokaler, utrustning och bemanning. Denna kostnad för ett visst öppethållande eller en viss jourverksamhet är densamma oavsett graden av utnyttjande. För att exempelvis den befolkningsmässigt lilla och geografiskt stora kommunen Arjeplog ska kunna ge sina medborgare en fullgod basservice krävs resurser för läkarmottagning, distriktssköterskemottagning, mödraoch bamavård, sjukgymnastik, arbetsterapi och laboratorium. Dessutom är vårdcentralen i Arjeplog förstärkt med observationsplatser med dygnetrunt-tillsyn, läkarjour och ambulanssjukvård för att kompensera det stora avståndet till närmaste akutsjukhus. Dessa kompletteringar är inte motiverade ur befolkningståthetssynpunkt utan ska ses som en extra säkerhetsresurs om något händer. Med riksgenomsnittet som måttstock är vårdcentralen i Arjeplog, liksom andra glesbygdsvårdcentraler, överdimensionerad. Kostnaden för att driva vårdcentralen i Arjeplog är mer än dubbelt så hög per invånare jämfört med en vårdcentral i centrala Luleå, för att ta ett exempel inom samma län. Då har inte hänsyn tagits till de långa resor som befolkningen inom Arjeplogs kommun har till sin vårdcentral. I centrala Luleå ligger vårdcentralen inom tio minuters gångavstånd för alla. När det gäller ukhusvården år frågan om vårdservice i förhållande till befolkningsunderlaget än mer komplicerad. Det svaga underlaget utanför de stora befolkningskoncentrationema talar för en samordning av resurserna. De geografiska och tidsmässiga avstånden år emellertid stora och invånarna vill ha någorlunda nära till ett sjukhus. Det talar för en spridning av vården. Många landstingskommuner har av hänsyn till dessa omständigheter organiserat sjukhusvården till många små enheter som blir förhållandevis dyra att driva. l sjukhusdebatten har de små sjukhusen ifrågasatts under senare tid. Många menar att framför allt de små akutsjukhusen med dygnet-runtberedskap tar en alltför stor andel av de samlade sjukvårdsresursema. Dessutom anses de äventyra den medicinska kvaliteten och säkerheten.

Bilaga 3 153

Röster har höjts för att lägga mindre akutsjukhus och koncentrera ner vården till enheter med större upptagningsområden. Vi har ännu inte sett effekterna strukturdebatten fullt ut. Med stor av sannolikhet kommer vissa akutsjukhus att läggas ner av medicinska säkerhetsskäl och med hänsyn till ekonomin. Å andra sidan accepterar inte befolkningen hur stora avstånd helst. Många är säkert inte medvetna som de extrema skillnader finns på den svenska sjulcwårdskartan. I om som för Gällivare sjukvårdsdistrikt kan utan vidare få plats med ytan man Sörmland, Västmanland, Uppland och Närke. Ett annat exempel på fördyrande omständigheter finner man på Gotland. Kommunen, är huvudman för sjukvården måszte med hänsyn som till det geografiska läget upprätthålla vårdresurser som normalt kräver väsentligt större befolkningsunderlag. Visby lasarett har ein akutsjukvård och specialisering vida överstiger det motiveras av Gotlands en som som befolkning. Den ökande fritiden gör att ett stort antal människor söker sig till områdena utanför storstäderna. I sjukvårdens glesbygd finns många välbesökta turistområden. För sjukvårdshuvudmännen innebär turismen att hälso- och sjukvårdsservicen säsongsmässigt måste anpassas till en betydligt större efterfrågan. Under några månader året fördubblas befolkningen inom många områden. Trycket på den kostsamma akutsjukvården, inklusive ambulanssjukvården ökar.

Stora avstånd

Avstånden i vårdkedjan spelar stor roll för sjukvårdens kostnader. Med ökade avstånd, dåligt utvecklad infrastruktur och geografiska hinder krävs omfattande investeringar i transportteknik för att förflytta sjuka och mer skadade till och mellan olika vårdinrättningar. Stora delar sjukvårdens glesbygd saknar allmänna kommunikaav tioner vilket betyder att många är tvugna att åka taxi så fort de ska besöka läkare eller sjukvårdspersonal i ett icke akut sjukvårdsannan ärende. De normala sjukresorna betalas till viss del av patienterna själva, kostnaderna för de längre transporterna drabbar sjukmen merparten av vårdshuvudmannen. Trots utbyggnaden vägnätet så kan fortfarande många människor av inte besöka vårdinrättning över dagen för en provtagning eller en en enklare undersökning. Av tradition har detta lösts [att de långväga genom patienterna fått sängplats sjukhuset. Inte för att de ur medicinsk en synvinkel behöver den 24-timmars tillsyn som då ställs till deras förfogande, utan enbart därför att de inte kan ta sig hem. På senare år har landstingen blivit observanta denna onödiga och dyra vårdform mer och börjat komplettera organisationen med patienthotell i närheten av sjukhusen. Stora avstånd gör också att den s.k. polikliniseringens vinster inte blir lika tydliga i glesbygden. Meningen är att patienten efter behandling-

154 Bilaga 3

enoperationen ska kunna resa hem. Vinsterna ligger i eftervården som kan skötas via primärvården med hemmet som bas. För de patienter som kommer till sjukhuset från mer avlägsna delar gäller inte detta. De behöver någonstans att sova över natten. Ofta löses detta genom patienthotell, om det finns ett sådant, men många blir inlagda på traditionellt sätt med dyrbar och onödig dygnet-runt-tillsyn. Den som studerar sjukvårdskartan upptäcker en mängd ñlialmottagningar i glesbygden. Det kan vara en distriktssköterskemottagning som har öppet någon dag i veckan eller en vårdcentralslälcare som tar emot äldre patienter i byns skola varje onsdag. Filialmottagningar finns på många ställen i landet men de är särskilt dyrbara i glesbygden eftersom läkarensköterskan tillbringar en stora del av arbetstiden i bil. På sjukhuset måste ofta vikarier tas in ñr att täcka tidsbortfallet. I glesbygden finns också speciella problem när det gäller ambulanssjukvården. Det största problemet är att ambulanssjukvården måste operera över stora och inte sällan otillgängliga områden. Ett sätt att förstärka ambulanssjukvården är att knyta den närmare sjukvården och stärka personalens kompetens, eller att stationera ambulanser vid vårdcentraler i glesbygd ñr att förkorta utryckningstiden. Man kan också utrusta ambulanserna med mer avancerad utrustning och läkemedel så att de blir något av rullande akutmottagningar. Allt detta finns redan eller håller på att utvecklas ytterligare. Dessutom används specialinredda helikoptrar allt mer. Men ambulanssjukvården i glesbygden är dyr. En ambulans som ska vara tillgänglig dygnet runt, året om, kräver en bemanning som motsvarar 8 10 heltidstjänster. Beredskapen för helikoptertransportema kostar ändå mer. Möjligheterna till rationaliseringar är små om man vill behålla en målsättning som innebär att 90 % av befolkningen i sjukvårdens glesbygd ska kunna nås av ambulans inom 30 minuter och att övrig befolkning ska nås med helikopter som är i luften senast 30 minuter från det att larmet går. De luftbuma sjuktransporterna kostar mycket mer än de markbundna och används mer frekvent i glesbygd. Gällivare sjukvårdsdistrikts samlade kostnader för tlygtransporter av sjuka och skadade är exempelvis lika stora som motsvarande kostnader i hela Sverige upp till södra Norrland. Även regionsjukvården i norrlandslänen och på Gotland blir dyrare för sjukvårdshuvudmännen på grund av de långa avstånden. Av de ca 20 000 patienter från Jämtland, Norrbotten och Västernorrland som årligen besöker regionsjukhuset i Umeå, reser cirka hälften med flyg.

Andra faktorer som ökar kostnaderna

Andra faktorer som medför högre kostnader i glesbygd handlar om

att det är dyrare att rekrytera kvalificerad personal i glesbygd, -

Bilaga 3 155

att avsaknaden av konkurrens driver upp kostnaderna samt att kallortstillägget i de nordligaste lånen medñrt högre lönekost- nader.

4.3 Beräkning av glesbygdens merkostnader

Den metod utredningen använt för beräkna glesbygdens som merkostnader bygger på analys av de merkostnader som uppkommer en i vårdkedjan med ökande avstånd till länssjukhuset. Länssjukhuset betraktas navet för sjukvården i respektive landstingsomráde. som Merkostnaderna har stegvis beräknats enligt följande.

Stegl

Med start i hemmet och med länssjukhuset som slutpunkt har reseavståndet beräknats för varje individ. Reseavståndet motsvarar 1,2 gånger fågelvâgsavståndet i lcustkommuner. I inlandet motsvarar reseavståndet 1,5 gånger fågelvågsavstândet. Befolkningens antal och fördelning efter olika reseavstånd till lânssjulchusen redovisas i appendix 3.

Steg2

Med hjälp statistiska metoder har sambandet mellan kostnader och av avstånd beräknats. De faktiska hälso- och sjukvårdkostnadema i Jämtland 8 kommuner och i Norrbotten 14 kommuner ligger till grund ñr beräkningarna. Den härledda kurvan har bedömts kunna representera områden där det regionala befolkningsunderlaget inom en IO-milsradie understiger 200 000 invånare, dvs i Jämtland, Norr- och Västerbotten. Inom övriga områden i sjukvårdens glesbygd, där det regionala befolkningsunderlaget uppgår till mellan 200 400 000 invånare, har merkost- nadema bedömts uppgå till 50 % av den hårledda kostnaden i respektive avståndszon, se figuren nedan.

156 Bilaga 3

Figur 3 Sjukvårdens merkostnader per invånare vid olika avstånd från länssiukhusen

Befolkningsunderlag 2003400 Befolkningstmderlag 200

0 75 l25 175 225 275 325 375 425 475 525 Avstånd i kilometer

Steg3

l detta steg multipliceras antalet invånare inom respektive avståndszon med den härledda kostnaden enligt steg 2. Produkterna för respektive avståndszon summeras till en glesbygdsmerkostnad ñr varje landsting, se appendix 3. I sammanhanget bör påpekas att merkostnadema inom 5 mil från länssjukhuset har satts till 0 kronor.

5 Statistisk

analys

5. 1 Allmänt

För att försöka förklara till vilken del ett antal opåverkbar strukturella faktorer ligger bakom observerade kostnadsskillnader inom hâlso- och sjukvården har utredningen använt sig av en statistisk analysmetod multipel regressionsanalys. Den beroende variabel y-variabeln för vilken observerade skillnader skall förklaras är vårdkostnaden per invånare. Dataunderlaget har hämtats från MLL:s patientadministrativa datasystem ñr öppen och sluten vård ur vilket vårdkostnaden per invånare och per kommun kan erhållas. Utredningen har bedömt att det år bättre att göra analyserna på MLL:s material än på Landstingsförbundets bokslutsstatistik som redovisar sjukvårdskostnaderna per landsting. Dels är uppgifterna i MLL:s system registrerade på ett likartat sätt, dels slipper man problem som har med olika redovisningsmetoder för kapitalkostnader m.m. att göra. De faktorer it-variabler som testats för att förklara observerade kost-

nadsskillnader i y-variabeln kostnaden per invånare är identiska med de

Bilaga 3 157

bakgrundsvariabler och de demografiska variabler finns förtecknade som i appendix dvs. medellivslängd, samboende, utländska medborgare, arbetslöshet, utbildning, arbete och industri. Dessutom har en särskild âldersfaktor skapats för varje kommun. Faktom är framräknad genom att multiplicera vårdkostnaden invånare i olika åldersgrupper år 1992 per enligt tabell 2 nedan med befolkningen i resp åldersgrupp. Därefter sumde erhållna värdena till teoretisk vårdkostnad per kommun. meras en

Tabell 2 Vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper år 1992 Källa: Malmöhus läns landsting

Totalt 0-4 5-14 15-44 45-64 65-74 75-84 85-w 8 146 7 370 3 221 5 685 7 797 14 360 21 886 28 653

5.2 Resultat

Resultatet analysen visar att det finns fyra faktorer som markant skilav jer sig från övriga faktorer när det gäller att förklara observerade kostnadsskillnader. Dessa fyra är

äldersstruktur, medellivslängd, samboende och utländska medborgare. -

Åldersfaktorn förklarar knappt 49 % av observerade kostensam läns landsting. Äldersfaktom i kombination nadsskillnader i Malmöhus med medellivslängden för män förklarar knappt 74 av skillnaderna. Åldersstrukturen tillsammans med samboendefaktom förklarar 73 %. Den hösta förklaringsgraden med tre faktorer 84 % erhålls genom att kombinera åldersfaktorn med medellivslängden ñr män och samboende. Byter ut medellivslängden för män mot medellivslängden för man män och kvinnor tillsammans sjunker förklaringsgraden till 82 96. Åldersfaktorn tillsammans med medellivslängden för män och och utländska medborgare förklarar ca 80 % av kostnadsskillnadema. En regression med samtliga fyra variabler ökar förklaringsgraden endast marginellt, från 84 till 84,5 %. Detta hänger samman med att sambovariabeln samvarierar med utländska medborgare. Om för in ytterligare faktor i modellen utbildningsnivån man en - ökar förklaringsgraden i modellen till 86 %. Allt annat lika verkar det med högre utbildning har benägenhet att efterfråga som om personer en mer vård än andra. Av figur 4 nedan framgår vilken ersättning respektive kommun i MLL skulle få i förhållande till sina kostnader en fördelningsmodell med om tre fördelningsvariabler medellivslängd för män, âldersstruktur och samboende tillåmpades. I sammanhanget bör påpekas att faktorernas inbördes vikter bestämts av regressionsmodellen se vidare avsnitt 6. -

158 Bilaga 3

Figur 4 Kostnader och ersättningar till kommunerna i Malmöhus läns landsting med en resursfördelningsmodell som fördelar resursema efter medellivslängden för män, ålderstrukturen och andelen i befolkningen som är sammanboende

Redovisad kostnad Ersättningenligt modell krinv 10000-

l

Avl/

w W

Öoootllxlliiuflllllllxl

3% 953§5°393.5°5ŧ5:5

sgêêsssâåêåaaåsåagê

a3å§e:äaê W

å 5 r g

6 Modell för

utjämning av strukturella behovs-

och kostnadsskillnader

Utredningen anser att landstingen skall kompenseras för strukturella kostnadsskillnader som kan hänföras till behovet av hâlso- och sjukvård eller en gles bebyggelsestruktur. Landstingen bör inte kompenseras för merkostnader som beror på skillnader i avgifter eller i patienternas beteenden. Den modell som utredningen valt för att beräkna landstingens standardkostnadsersättningar ser ut på följande sätt;

Standanlkostnads- 35 718,94 + 0,54 áldersstruktur- 470,32medelersättning livslängd + 11 7,12 sammanboende glesbygds- + tilläggavdrag

Bilaga 3 159

åldersstruktur uttrycks i form teoretisk beräknad várdkost-

av en nad invånare i respektive landsting. per Vårdkostnaden erhålls att multiplicera genom vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper enligt tabell 2 med folkmängden i respektive åldersgrupp och därefter summera de erhållna värdena till en teoretisk genomsnittskostnad per invånare

medellivslängd med medellivslängd avses genomsnittligt antal återstående levnadsår från födseln under perioden 1988- 1992 för män och kvinnor sammantaget. Medellivslängden Mlivl beräknas enligt följande;

Mlivl 105Mlivl för män + 100 Mlivl för kvin-

nor205

samboende andelen av bdolkningen över 16 ár som är samboende

De valda faktorerna har antingen ett indirekt eller ett direkt orsakssamband med kostnadema. Att kostnaderna stiger med åldern är vål dokumeterat. Materialet från Malmöhus och Stockholm visar att kostnadema, allt annat lika, ökar med 20 % om individen är ensamstående i stället för ca samboende. Utredningen Hälso- och sjukvård inför 90-talet HS 90 konstaterade att samboende gifta har 40 % färre vårddagar än genomsnittet medan de sammanbor och är frånskilda eller aldrig har varit gifta som har 70 % fler várddagar än genomsnittet efter det att hänsyn tagits till ca ålder. Skillnaderna mellan samboende och samboende är större inom psykiatrin än inom kmppssjukvården. Faktom återstående medellivslängd åstadkommer en nödvändig korrigeåldersstrukturlaktom eftersom kostnaderna i livets slutskede är ring av mycket höga oavsett om man dör vid 76 eller 83 års ålder, se figuren nedan. Faktom fungerar också som en utmärkt indikator på ohälsan i befolkningen.

160 Bilaga 3

Figur S Medellivslängd och siukvårdskostnader

Sjukvårdskoanader perinvånare

Ålder

Glesbygdstillägget är utformat som ett nollsummespel där ersättningama till de landsting har struktur betalas med som en ogynnsam motsvarande avdrag från de som har en gynnsam struktur. Den valda modellen har en förklaringsgrad på 82 % tillämpad på kommunerna i Malmöhus läns landsting. Tillämpad på landstingskollektivet som helhet förklarar modellen 60 % kostnadsskillnaderna. En ca av strikt åldersbaserad modell förklarar mindre än 5 % kostnadsskillav naderna och en modell uppbygd efter samma priciper Stockholms som läns landstings modell se avsnitt 3.2 förklarar mindre än 15 % - - av kostnadsskillnadema. Dessutom orsakas vissa kostnadsskillnader av skillnader i service och beteenden, orsaker som medvetet exkluterats i modellen. I tabell 3 redovisas en jämförelse mellan beräknade ersättningar enligt modellen och faktiskt redovisade kostnader kostnader för konsumegen tion. Kostnaderna är korrigerade med avseende på skillnader i huvudmannaskap m.m. för att de skall vara jämförbara. I sammanhanget bör nämnas att det inte varit möjligt att fullt ut korrigera för skillnader inom delar äldreomsorgen. I samband med Ädel-reformen växlades olika av mycket verksamhet mellan landstingen och kommunerna i olika län. Hur respektive gränssnitt ser ut i praktiken år så gott omöjligt att reda som ut.

Bilaga 3 161

Tabell 3 Beräknade ersättningar och faktiskt redovisade sjukvårdkostnader år 1992 kronor per invånare

Sjukvårds- Glesbygds Sjukvårds- Korrigerad Inrätta-J ersättning tillägg ersättning kostnad knamih exkl glesb avdrag inkl glesb

gbg 0.

som dardkostnadsersåttningen för respektive landsting redovisas i appendix 4. 6 140744

Bilaga 3

Variabelförteckning för Malmöhus läns

Appendix l landsting med angivande ålder, år och källa

av

Demografiska variabler

Ålder År Källa Anmärkning variabel

Medellivslängd mkv Vid 0 år 1983-1992 Befreg, - SCB Medellivslängd mkv Vid 65 år 1983-1992 Befreg, SCB

Bakgrundsvariabler

Ålder År Källa Amarlmlng variabel

samboende 15+ 1990 FoB, SCB - Utländska Samtliga 1992- 12-31 Befreg,SCB medborgare Förgymnisial 16-74 1990-12-31 Befolk- Indelning: utbildning ningens förgymnautbildning sial efter- , reg, SCB gymnisial 16-64 1990 FoB, SCB Indelning: Arbetare arbetare, tjänstemän , företagare Industri 1991-12-31 Företags- Indelning Industri reg, SCB jordbruk, industri, handel samtirdsel , banker, offentlig förvaltning Arbetslöshet 29-64 Feb 1993 AMD Arbetssökande utan arbete Förtidspension 16-64 1991- 12-31 Riksförsäk- ringsverket Socialbidrag 18+ 1991 SCB Bidragstagare

Bilaga 3 163

Appendix 2 Vårdkostnader i livets slutskede

Avlidna som fått sluten vård i Malmöhus läns landsting

Avlidna som fått öppen vård i Malmöhus läns landsting

Dödas andel av den totala budgeten Dödas Hela andel % budg. i %

164 Bilaga 3

Appendix 3 G .w av. d .m m W

ä 8 N v o 8

5 o o o o o o o o

a

o o o o o o o o

o o o o o o o o o

m

o o o o o o o o v

o o o o o o o o m w

N o e o o v

v o o o o

m w N m o N N

o o o N o m S v

o m o ä N m - E ä o

a

N S 2

o o o

8 R o o

o

.

Bilaga 3 165

Hälsö- och sjukvård Appendix 4.1

Antal invånare i ika åldersklasser -

o

m

m v

m

m

m

m v m m m m m m m m

v v m o m m m o o v m m m m o

v o m m o o m m m m m m m v v m m m

v m v m m m m

m

m

m

v m

_ _ m

o m m m o

m

m m m m m m v m

m

m m o m m m m m m m m m o m m m v v m

m

a

Z

166 Bilaga 3

Appendix 4.2 Hälso- och sjukvård Grunddata, strukturfaktorer och standard-

-

kostnadsersättningar kronor per invånare

u v

: N N N N N N N N N N N N N o N N o o N N

N

N N 8

3 N N N N N N N N N N N N N o N N N o o N N N o N o .a N + ...N N N N - N

N u

N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N N

a. 2

4 Bilaga

Kollektivtrafik Struktur eller service

-

l Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

I den Landstingsekonomiska utredningens uppdrag ingår att bl.a. presenunderlag för utjämning strukturella kostnadsskillnader för de tera ett av verksamheter där fördelningen huvudmannaskapet mellan kommuner av och landsting varierar mellan länen. Det gäller främst kollektivtrafik, psykiskt utvecklingsstörda, samt Särskolan. omsorger om Syftet med denna bilaga år att bl.a. belysa huruvida höga kostnader för kollektivtrafik år att betrakta struktur eller service, samt att ge som förslag till hur frågan skilda huvudmannaskap för kollektivtrafiken om kan hanteras i statsbidragssystemen för kommuner och landsting.

1.2 Utredningens uppläggning

Bilagan är disponerad på följande sätt. I kapitel 2 görs en kort sammanfattning Strukturkostnadsutredningens förslag med tonvikten lagd på av utredningens behandling kollektivtrafiken och i kapitel 3 sammanfattas av remissinstansemas synpunkter på förslaget. I kapitel 4 förs ett allmänt kring ett antal faktorer som resonemang skulle kunna tänkas påverka behovet respektive kostnaderna för, kolav, lektivtrañk och i kapitel 5 redovisas resultatet av en statistisk analys som försöker förklara i vad mån förklaringsfaktorema kan ligga bakom observerade kostnadsskillnader. I kapitel 6 redovisas ett antal alternativa sätt att utjämna för stukturella behovs- och kostnadsskilnader vad kollektivtrafiken. Problem som avser har med skillnader i huvudmannaskap mellan kommuner och landsting att göra, belyses särskilt.

168 Bilaga 4

2 Strukturkostnadsutredningens förslag

2.1 Principema

I juni 1993 lade Strukturkostnadsutredningen fram sitt betänkande, Kostnadsutjämning mellan kommunerna SOU 1993:53. Utredningens förslag syftar till att kommunerna, efter utjämning för strukturella kostnadsskillnader, skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva en kommunal verksamhet med given ambitionsnivå. Utredningen har analyserat strukturella behovs- och kostnadsskillnader för varje slag av kommunal verksamhet var för sig. För varje verksamhet som kan betraktas som obligatorisk för kommunerna, eller som tidigare haft s.k. specialdestinerade statsbidrag, har en standardkostnadsersâttning beräknats. Summan av de beräknade standardkostnadsersättningama ñr respektive kommun utgör kommunens strukturkostnadsersâtming. Denna jämförs sedan med det vägda medelvärdet för riket varvid ett Strukturkostnadsindex erhálls. Om kommunen har en högre stnikturkostnadsersättning än det vägda medelvärdet för riket får den ett strukturtillägg. Detta betalas i form av ett strukturavdrag från kommuner vars stmkturkostnadsersâttning ligger under det vägda medelvärdet. Den använda metoden kallar utredningen för standardkostnadsmetoden.

2.2 Förklaringsfaktorer

Den faktor som framför allt förklarar strukturella kostnadsskillnader är åldersstrukturen. De kommuner som har många äldre, barn och skolbarn erhåller generellt en högre strukturkostnadsersättning. Glesbygdskommunerna får också ett tillägg för sin utspridda bebyggelse med många små skolenheter och en starkt decentraliserad hemtjänstorganisation. Vidare anser utredningen att storstäderna skall kompenseras för sina speciella problem och merkostnader. De merkostnader som specifikt kan hänföras till storstädernas bebyggelse- och näringslivsstruktur handlar bl.a. om barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafik. Kompensationen för merkostnader inom barnomsorgen, som i hög grad är behovsorienterad, motiverar utredningen med att barnomsorgen är samhällsekonomiskt lönsam och att det därför bör ñnnas incitament i utjämningssystemet som stimulerar till en utbyggnad av densamma.

2.3 Kollektivtrafiken

Kommunernas kostnader för kollektivtrafiken anser Strukturkostnadsutredningen vara speciellsvåra att behandla av bl.a. följande skäl

huvudmannaskapet för kollektivtrafiken varierar från län till län, -

Bilaga 4 169

kollektivtrafikens standard varierar starkt mellan, storstäder, städer och landsbygd samt avgiftsnivån varierar samtidigt det är svårt att värdera vad som - som erhålls för avgiften i olika län och ortstyper.

Dessa svårigheter gjorde att utredningen inte fann det möjligt att konstandardkostnadsersâttning ñr kollektivtrafiken år grundad struera en som på enhetlig standard till ett enhetligt pris. I stället valde man att konen struera ett tillägg för strukturella merkostnader som bygger på mer resonemangsmässiga grunder. Med ledning av redovisade kostnader för kollektivtrafiken indelar Strukturkostnadsutredningen kommunerna i olika Indelningen görs med hänsyn till de strukturfaktorer som utredgrupper. ningen funnit relevanta i sammanhanget. Storleken på staden storstadsområdet antas utgöra strukturen faktor som påverkar kostnaderna. De en långa avstånden i glesbygden antas också vara en strukturell faktor som upphov till merkostnader. Vissa speciella kommuner som t.ex. ger Öckerö med sin omfattande färjetrañk också ha strukturella meranses kostnader som skall ersättas. Standardkostnaden för kollektivtrafiken byggs upp med hjälp av ett generellt belopp på 300 kronor per invånare till samtliga kommuner exklusive kommunerna i Stockholms län. Till detta belopp görs ett strukturellt tillägg för kommuner redovisar kostnader väsentligt över 300 som kronor invånare. Vid beräkning av strukturtillågget har först den per redovisade kostnaden sänkts med 20 % med motiveringen att de senaste årens konkurrensupphandling av kollektivtrafiken medfört lägre kostnader i storleksordningen 10-20 %. Anledningen till att kommunerna i Stockholms län inte kompenseras för kostnaderna för kollektivtrafiken har att göra med huvudmannaskapsproblematiken och det faktum att det är landstinget i Stockholms län och inte kommunerna finansierar kollektivtrafiken. som Kollektivtrafikkostnadema år inte uttryckligen medtagna i landstingens statsbidragssystem. Det innebär att det ur ett skattebetalar-medborgarperspektiv skulle ha varit rätt att lägga landstingens kostnader för kollektivtrafiken till kommunernas kostnader, och i kommunsystemet kompenlandstingen behöver ñr kollektivtrafiken. sera för det skatteuttag som Under förutsättning att kostnaderna för kollektivtrafiken kompenseras helt i kommunernas statsbidragssystem skulle kommunerna i Stockholms län få ett statsbidrag mot utdebitering på 2,10 kronorskkr som svarar en lägre än i övriga Sverige. Emellertid är utdebiteringen i Stockholms läns landsting endast omkring 0,70 kronorskkr år 1991 högre än genomsnittet för landstingen. En tillämpning den teoretiskt korrekta metoden av skulle således leda till att kommunerna i Stockholms län skulle få ett genomsnittligt bidrag från andra kommuner som svarar mot en utdebitering på 1,40 kronorskkr. Denna effekt uppstod eftersom Stockholms läns landstings skatteunderlag uppgick till 122 % av medelskattekraften egna medan den garanterade låg på 95 %. Landstinget kunde således med sin skattekraft, utöver den garanterade, finansiera i stort sett hela kostegna naden för kollektivtrafiken.

7 14-0744

170 Bilaga 4

Mot denna bakgrund förutsätter Strukturkostnadsutredningen att landstingens kostnader för kollektivtrafiken är direkt eller indirekt kompenserade i landstingens inkomstsystem. Strukturkostnadsutredningen använda metoden för beräkna Den av att kostnaderna för kollektivtrafiken kräver således, om en fullständig kostnadsutjämning eftersträvas, att landstingens statsbidragssystem görs om så att kollektivtrafiken beaktas. I sammanhanget bör också påpekas att Strukturkostnadsutredningen gjort en alternativ beräkning av strukturkostnadsersättningen ñr kommunerna i Stockholms län där de berörda kommunerna ett tillägg med l 860 kronor per invånare. ges

3 Remissinstansernas synpunkter

Ett flertal remissinstanser att höga kostnader för kollektivtrafiken menar helt och hållet borde tillskrivas servicekontot. Andra remissinstanser påtalar att barnomsorg och kollektivtrafik är nödvändiga delar den infrastruktur som bidrar till att generera inav komster till inkomstutjämningen i det nya statsbidragssystemet. Ur teknisk synpunkt kritiseras Strukturkostnadsutredningen för att den valt att kompensera kommunerna för faktiska kollektivtrafikkostnader i stället för att härleda de strukturella behovenkostnadema med hjälp av statistiska analysmetoder.

4 Struktur eller service

4.1 Metod

Mot bakgrund den framförda kritiken finns det således anledning att av närmare studera framför allt storstadsregionernas höga kostnader för om kollektivtrafik beror på en hög servicenivå, strukturella skillnader, eller både och. I det följande görs därför ett försök att mer utförligt belysa problematiken ifråga. Den metod används för att ge svar på frågan om det handlar om som struktur eller service kallas ñr multipel regressionsanalys se vidare kapitel 5. Med denna försöker man kartlägga till vilken del ett antal opåverkbara faktorer bebyggelsestruktur, trängsel, skärgård etc. kan ligga bakom faktiskt observerade kostnadsskillnader i olika delar av landet. För att analysen skall resultera i syftningsriktiga skattningar måste den bygga på korrekt specificering bakomliggande möjliga förklaringsen av faktorer. Med andra ord skall de faktorer som prövas antas ha ett väsentligt inflytande på den variabel skall förklaras, dvs. kostnaden per insom vånare.

Bilaga 4 171

4.2 Tänkbara förklaringsvariabler

Det år rimligt att anta att behovet kollektivtrafik påverkas av av

behoven att i allmänhet och behoven av att resa mellan bo- - av resa stad och arbetsplats i synnerhet, bebyggelse- och näringslivsstrukturen i orter där man kan gå till jobbet är givetvis behovet kollektivtrafik litet, av antalet bebodda öar utan fast broförbindelse, tillgänglighetträngseleffekter samt politiska beslut t.ex. vad beträffar miljörestriktioner. -

Behoven påverkar utbudet kollektivtrafik och därmed också kostnaav dema. Dessutom torde nettokostnadema vara beroende av

hur kollektivtrafiken är organiserad i fysisk mening spårbunden trafik är dyrare än bussar i linjetrañk, färjetrañk kostar mer än

landsvägstrañk etc., bebyggelsestruktunen dyrt i glesbygd där kundunderlaget är litet samt intåktema avgiftsnivån och eventuellt statsbidrag. -

4.3 Hur och varför reser man

Transporter förekommer i samband med produktion, reproduktion och fritid. Vissa transporter år bundna i tid och rum, andra inte. samband med produktion âr bl.a. pendling mellan Exempel på resor i bostad och arbetsplats samt tjänsteresor. Fritidsresor handlar om sådana gör på fritiden medan s.k. reproduktionsresor kan exemresor som man pliñeras det kombinerade resandet som har med ungar på dagis, av arbete i city och extern handel att göra.

172 Bilaga 4

Figur 4.1 Hushållens resande

ARBETE §29 TjÃNSTEKESOK

ax

PEN PLING REPKODUKTIONSKESOK

essä

BOSTAD FRWIDSKESOK

Av alla personresor i riket svarar fritidsresoma ñr ca 40 % reproduk- , tions- och arbetsresor för ca 25 % vardera och resterande 10 % av tjänsteresor. Ca 50 % av alla resor sker med bil och ca 15 % med kollektiva tärdmedel. Resterande resor sker till fots eller med cykel. Hushållens resor för inköp, service, bamtillsyn, sjukvård, skola m.m., sker till 50 % med bil och till ca 10 % med kollektiva ñrdmedel. Resor till släkt och vänner, sommarstuga m.m., sker till ca 50 % med bil och till ca 20 % med kollektiva färdmedel. Arbetsresorna sker till ca 55 % med bil, och till knappt 17 % med kollektiva fårdmedel. Når det gäller resandet färdmedelsvalet på fritiden finns inga större skillnader mellan storstäder och övriga regioner. Mellan 10-20 % av resorna sker med kollektiva fardmedel. I alla andra avseenden skiljer sig resandet i storstadsregionema avsevärt från resandet i övriga regioner. I Stockholmsregionen gör förortshushållen 8,1 resor per dag medan hushållen i innerstaden gör 6,0 resor per dag. Totalt handlar det om 4,8 miljoner personñrflyttningar per dygn. Till dessa siffror kommer varuttansporter, genomfartstrañk och trafik alstrad av tillfälliga besökare. 37 % av samtliga resor i regionen sker med bil och 31 % med kollektiva fârdmedel. Resterande resor sker till fots 22 % eller med cykel övriga tärdmedel 10 %. 43 % av allt resande i Stor-Stockholm avser bostadsarbetsplatsresor eller tjänsteresor. I regionen som helhet sker 44 % av arbetsresoma med kollektiva färdmedel. 39 % av arbetsresoma sker med bil. Arbetsresorna från förorterna sker till ca 60 % med kollektiva Firdmedel. I Göteborgsregionen skedde hälften av alla resor med kollektiva Eindmedel på 1950-talet. Idag ligger andelen på knappt 30 %.

Bilaga 4 173

I Malmönegionen är bilberoendet betydligt större än i de båda övriga storstadsregionema. Av förortshushållen är det bara knappt 20 % som använder kollektivtrafiken för att ta sig till och från arbetet. Det finns således stora skillnader när det gäller resandet i allmänhet och arbetsresoma i synnerhet mellan olika regioner. Om detta har strukturella orsaker eller enbart handlar skillnader i servicenivå vad avser om kollektivtrafiken penetreras mer utförligt i följande avsnitt.

4.4 Bebyggelsestrukturen

Allmänt

Såväl resandet behovet kollektivtrafik påverkas av en orts eller som av regions bebyggelsestruktur. en Bebyggelsestrukturen är resultatet av en ständigt pågående process. finns idag uppfördes ursprungligen för att tillgodose behov Husen som fanns i samhället vid byggtidpunkten. Genom förändringar i samsom hället har husens ursprungliga utformning blivit otidsenlig. Husen ansuccessivt till behov. Den ursprungliga utformningen sätter passas nya prägel på husen och begränsar anpassningsmöjlighetema. dock en tydlig Men inte bara de enskilda husen är bestämda av sin tids förutsättningar. Även bebyggelsens lokalisering år bestämd av historiska omständigheter. För att bereda plats för tätorternas nya invånare till följd av urbaniseringen har bostadsområden efter hand lagts till de gamla. nya Var de områdena kommit att ligga beror på geografiska förutsättnya ningar, markägandet och kommunikationsmöjlighetema. Orterna har på detta vis byggts ut i etapper med relativt homogen bebyggelse i varje område. Detta möjliggör olika slags typiseringar av bebyggelsen bl.a. orts-, områdes- eller hustyper. Genom som avser typiseringen kan kunskaper varje områdes förutsättningar och om begränsningar erhållas, kunskap som kan öka förståelsen för viktiga en samband i bebyggelsemiljön.

Olika ortstyper

Tätortemas struktur varierar mellan olika slags orter. Några av de viktigaste faktorerna är

ortens storlek, ortens roll i regionen samt ortens näringsliv. -

De ortstyper enligt vedertagen klassificering karaktäriseras av ett som omfattande resande år storstäder och förorter.

174 Bilaga 4

Tätortemas inre struktur

Den svenska staden kan schematiskt indelas i elva olika typområden efter tillkomstperiod enligt ñljande;

Bpomráde Tillkønmtperiød

Slutna stadskärnan 1920-talet och tidigare Äldre småhusområden 1 880-1040 Egnahemsomrâden 1940- och 1950-talen Inkorporerade mindre tätorter Äldre llerbostadshusområden 1930-1950 Miljonprogrammets flerbostadshusområden 1960-1974 Nya småhusomráden 1965 och senare Nya flerbostadshusområden 1975 och senare Institutionsområden 1850 och senare Äldre arbetsområden l940-talet och tidigare Nya arbetsområden 1950 och senare

Nämnda områden kan fogas samman till en bild av den svenska typstaden i enlighet med figur 4.2 nedan.

Figur 4.2 Den svenska typstaden

S sluten stadskärna ns nya smáhusomráden as äldre smáhusomráden nF nya tlerbostadshusomrñden ehS egnahemsomráden I Instllutlonsomraden iT inkorporeradtätort nA nya arbetsområden åF äldre tlerbostadshusomráden åA äldre arbetsområden mF miljonprogram mets tlerbosladshusomraden

Bilaga 4 175

Avstånden mellan bostäder och arbetsplatser respektive bostäder och centrumfunktioner är i de flesta städer inte längre än högst några kilometer. Eftersom flertalet invånare kan nå sina arbeten respektive servicefunktioner inom 10 till 15 minuter att gå eller cykla finns inget genom större behov kollektivtrafik för att öka tillgängligheten. av Ett konkret exempel på tillgängligheten bostäderarbetsplatserservice i typisk svensk småstad Sollefteå redovisas i figur 4.3. Som framgår en figuren år avstånden mellan bostäder, arbetsplatser och centrumftmkav tioner små. Behovet att resa är litet vilket givetvis också påverkar av behovet av kollektivtrafik. I sammanhanget bör också nämnas att mindre än 10 av de som 5rvärvsarbetar i Sollefteå arbetspendlar. Där arbetspendlingen är liten är efterfrågan på kollektivtrafik låg. I klassiñceringssammanhang tillhör Sollefteå kategorin självständig liten ort.

Figur 4.3 Bebyggelsestrulcturen i självständiga små orter

SOLLEFTEÅ

i Sluten stadskärna Äldre flerbostaashusområden yhggnproqrammels flcrbosiadshusomr Nqa flerbostaashvsamråden mm Äldresmähusområden [III] Nya småhusomrâden Mmm Eqnahemsamräacn lnstulutuonsområden i Äldre arbetsplalsområdcn ä Nm arbelsplalsomrâden

Storstädemas strukturella utveckling

Före ångmaskinen bebyggelsen i Stockholm koncentrerad till stenstavar den. På 1870-talet när de första jämvägarna öppnades blev bosättning möjlig längs stambanoma. I slutet 1890-talet byggdes också ett antal av enskilda förortsjämvägar i syfte att exploatera jungfrulig mark i stadens omgivningar främst mot Saltsjön och för de högre samhällsklassema. Jämvägama möjliggjorde industriell utveckling och självständiga samen hällen växte upp i pärlband från stadens centrum.

175 Bilaga 4

I skärgården infördes ångbåtstrañk men på grund av rådande klimat handlade det mest om sommamöjen vid sekelskiftet. Porslinsfabriken i Gustavsberg är dock ett exempel på en tidig industrilokalisering i skärgården. År 1909 invigdes den första spårvägslinjen Skanstull-Enskede. År 1911 öppnades tre linjer ñr trafik på Södra Förstadsbanan, alla utgående från Liljeholmen: till Aspudden-Hägerstens Allé, en till Tellusborg en till Midsommarkransen. Efter två år förlängdes aspuddenlinjen till och en Mälarhöjden. Den första linjen till Bromma öppnades för trafik år 1914. År 1926 hade Brommalinjen förlängts till Nockeby. Söder om Stockholm fick Gröndal spårvägsförbindelse med staden år 1923, Skarpnäck år 1926 och

Örby år 1930.

Efter örbylinjens tillkomst var förortsspårvågarnas utbyggnad kring Stockholm i stort sett avslutad. Det spårvägsnät som byggdes under 1910- och 1920-talen kvarstod utan några stöne förändringar ända fram till 1950-talet då förortsspårvågama efter hand ersattes av tunnelbanoma. Busstrañken i Stockholm växte först fram i ytterområdena. En av de första reguljära omnibusslinjerna invigdes år 1907 på sträckan Kungsholms Villastad och Kungsbmn. Busstrañken kom dock inte igång på allvar förrän efter ñrsta världskriget. Exempel på ytterområden som fick bussñrbindelse med Stockholm under 20-talet är Dalarö, Vendelsö och Björknäs, Drottningholm, Älta och Enebyberg. Tiden 1950-1975 kom att präglas av bilismens definitiva genombrott, tunnelbanan och det s.k. miljonprogrammets flerbostadsområden. Schematiskt år det tämligen enkelt att beskriva bebyggelseutvecklingen i Stockholmsregionen under 1950- och l960-talen. Den följer i allt väsentligt tunnelbanenåtets utbyggnad.

Figur 4.4 Ilmnelbanans utbyggnad i Stockholm

AKALLA 1577 O I MONEY H7. u; ULSTA ms O0

NÄSSELEY srnmo nsa

NORSEWG M 95 1975 FIHJAm2 l FARSTA STRAND 1971

Bilaga 4 177

Tunnelbanan har i hög grad bidragit till regionens nuvarande stjämform och där pendeltågen har integrerat stationssamhällena i enda regional en arbetsmarknad. Stockholm, Solna och Sundbyberg utgör kärnan i länets arbetsmarknad med 600 000 sysselsatta av totalt 950 000. ca

Figur 4.5 Pendlingsströmmama i Stockholms lån år 1990

- 60.000 Kranskommunerna 190.000 40000 Norrtälje, Nynäshamn och Södertälje Länets regionalacentra

Storstadscentret

Göteborgs utveckling under perioden 1910-1950 påminner om Stockholms, vilket innebär att den tillkommande bebyggelsen kom att hamna centralt i regionen med goda kollektivtrafikförbindelser. Nedanstående figurer visar tillkommande bebyggelse i Göteborg under perioden 1900 1930 respektive 1930 1940 samt spårvågs- och buss- - näten år 1945.

178 Bilaga 4

Figur 4.6 Tillkommande bebyggelse i Göteborg 1900-1940 samt spårvägsnätet år 1945

% TOLC RED

Aaron

KÅLLTDKP

°“E áxuuosutbuslko

Bostads- och arbetsområden Bostadsområden från tiden 1900-1930 1930-1940

KVI 66x6

xiurou Spårvägsnåtet1945

WWW nuxesuwu- 64m SALTMOLHEN nöwvar

Efterkrigstidens stadsbyggande i Göteborgsregionen hade förberetts genom den regionplan som utarbetades åren 1943-1944 under ledning av Sune Lindström. Stadsbyggnadsvisionen liknar, som tidigare nämnts Stockholms, såtillvida att det finns en stark koppling mellan planeringen av kollektivtrafik och bebyggelse. Den främsta skillnaden ligger i att Stockholm satsade på att bygga ut tunnelbanenätet medan Göteborg satsade på spårvägar och busslinjer. Kommunerna i Göteborgsregionen hör intimt samman genom att regionen är en gemensam bostads- och arbetsmarknad. Ca 45 % av de förvärvsarbetande som bor i grannkommunema till Göteborg arbetar i länshuvudstaden. Utvecklingen i Malmänegionen under i stort sett hela 1900-talet skiljer sig väsentligt från utvecklingen i de båda övriga storstadsregionema. Visserligen har Malmö stad expanderat ut över de gamla jordbruksbygderna men några förortsområden typ Enskede i Stockholm och Kålltorp i Göteborg har aldrig blivit byggda. Expansionen i den övriga regionen hade redan ägt rum i och med jåmvägamas tillkomst i slutet av 1800talet.

Bilaga 4 179

tidiga expansionen i stationssamhällena runt Malmö i kombination Den med jordbrukets starka ställning i regionen har lett till att Malmö inte fått dominans över näringslivet i regionen vad Stockholm och samma som fått över sina respektive regioner. Malmöregionen har blivit Göteborg jämförelsevis flerkämig. Förutom i MalmöArlöv finns ett differenmer näringsliv i Lund och Trelleborg. Vidare finns regionala arbetstierat områden i Kävlinge, Staffanstorp och Svedala. påtaglig skillnad när det gäller utvecklingen av Malmöregio- En annan och framför allt den i Stockholmsregionen är att bilismen kommit att nen resandet i Malmö. Över 80 % allt resande i Malmöregiodominera av skedde redan år 1970 med bil medan bilismens andel av det totala nen resandet i Stockholmsregionen vid tidpunkt var mindre än hälften. samma I mitten 1970-talet stod många lägenheter i miljonprogrammets av flerbostadsområden i storstäderna tomma. En omedelbar följd av detta kraftigt minskat bostadsbyggande. Den totala bostadsprodukblev ett tionen sjönk med drygt 60 % och drabbade framför allt flerbostadshusen. Det enda större flerbostadsprojekt som färdigställts i storstadsregionerna efter 1975 är Järvastaden i Stockholm med Kista som stads-

delsgruppscentrum. stället kom 1970-talet att präglas omfattande småhusproduktion I av en i perifera lägen. Schematiskt kan den rumsliga fördelningen av denna produktion, nådde sin topp 1978, åskådliggöras med hjälp av figuren som nedan.

Figur 4.7 IMO-taletssmåhusprodulctionsamt1980-taletsförtätningsområden

CENTRUM

L

mF miljonproqrammels jlerbøstamr.

715 Småhusømfåden nya

Fä förfåfningsområdcn

180 Bilaga 4

Den omfattande småhusproduktionen har ñrt med sig att hushållen i storstadsregionerna har fått en allt sämre tillgänglighet till arbete och service. För att ta sig till pendeltåg, tunnelbane- och spårvägsstationer med direktförbindelser till stadskärnoma där arbetsplatserna ligger kan hushållsmedlemmama inte längre gå. Man tvingas att åka bil eller matarbuss till terminalema. Bilen blir ett nödvändigt komplement till kollektivtrafiken. Problemet ifråga kan även illustreras med hjälp av nedanstående ñgur. Denna visar andelen hushåll i olika delar av Stockholmsregionen som 1971 respektive 1986 bodde mindre än 500 meter från buss-, tunnelbane-, eller pendeltågsstation med direktförbindelse till city.

Figur 4.8 Andelen hushåll som bor mindre än 500 meter från terminal med direktlörbindelse till city i olika delar av Stockholmsregionen

Hela r ionen 7Zo Hela regionen 55%

mkl. inners andens Iøofolkn. inkl. innersfadens bcfolkn.

De problem som den allt sämre anpassningen mellan bebyggelse- och trañksystemen i Stockholm medfört handlar om dels tângsel, tidsutdråkt och hälso- och såkerhetsrisker, dels onödig energiförbrukning och koloxidutsläpp.

Slutsats angående sambandet mellan bebyggelse- och trafiksystem

Som framgår av vad som ovan redovisats finns ett starkt ömsesidigt samband mellan bebyggelse och trafik BoT. Detta samband kan schematiskt illustreras med hjälp av figuren nedan.

Bilaga 4 181

Figur 4.9 Samband mellan bebyggelse och transportsystem

Kontaktbehov

INDIVIDER OCH 3----C TRANSPORT- BEBYGGELSE 31-C1 AKTIVITETER SYSTEM Innehåller Engrtrágar I

T

Genererar

Bebyggelsen innehåller olika individer och aktiviteter som Ihar ett kontaktbehov med varandra. Detta leder å sidan till en efterfrågan på ena transporter i sin tur leder till att ett differentierat transportsystem som växer fram. Å andra sidan, när transportsystemet väl finns kommer detta

att generera ny bebyggelse. Vad är hönan och ägget i detta sammanhang bebyggelsen eller som transportsystemen kan diskuteras men det lutar i allt väsentligt mot att den bebyggelsestuktur vi har idag runt om i landet med :få undantag som år ett resultat kommunikationssystemens framvåxt. av Stadsbyggandet i storstäderna framför allt i Stockholm ocln Göteborg bygger på vision ett samspel mellan bostäder, arbetsplatser och en om kollektivtrafik. Synsättet ifråga handlar om struktur, inte omr service. Det finns olika stadsbyggnadsfilosoñer vilka stjärnstarden är en. av Genom att tunnelbanor, spårvägar och snabbtåg anläggs i visisa stråk får bebyggelsen karaktären stjärnstad med satelliter längs trañlcstråken. av en En regional tillvåxtstmktur är den s.k. spridda tillväxten. annan typ av Den innebär att såväl bostäder som arbetsplatser lokaliseras [perifert och

glest. I den allmänna debatten år det många lösningen på; trañk- och som ser miljöproblemen i storstäderna i denna regionstruktur. Det än emellertid svårt tanken på att människor skall bo, arbeta, hancdla och roa att se att ställen gäller för Göteborgs- och Stockholmsregionen. Dels sig på samma invånarna på respektive region som en enda arbetsmarknad, dels ser förefaller det osannolikt att hushållen skall flytta i den Omfattning om krävs för att alternativet skall leda till ett minskat resarnde i praksom tiken. Man kan således konstatera att behovet av att resa starkt hränger sammed bebyggelsestrukturen. I enkärniga arbetsmarknadsrregioner där man bor i ett område, arbetar i ett annat och handlar i ettt tredje, är man behovet mycket stort. I självständiga små orter nned en hög av att resa själförsörjningsgrad kan man gå eller cykla till det mesta. Andelen boende med än 30 min respektive 60 min lälktisk restid mer till arbetet i olika regioner redovisas i tabellen nedan.

182 Bilaga 4 Tabell 4.1 Faktisk restid till och från arbetsplatsen enligt SCB:s levnadsnivåundersölming 1990-91 Procent

Som framgår av tabellen har landsbygdshushållen i södra Sverige längre restider tillfrån arbetet än hushållen i de norrländska glesbygdema, vilket går stick istâv med den allmänna uppfattningen om att man reser mycket och långt i inlandskommunerna. Förklaringen till detta har att göra med att det år långt mellan större orter i Norrlands glesbygd och att det är få som arbetspendlar dagligen, se tabell 4.2. Byter man arbete byter man också bostadsort.

Tabell 4.2 Andelen förvärvsarbetande som pendlar till annan kommun

Kommun Andel pendlare Kommuntyp

Botkyrka 65 Förort, Stockholm

Upplands-Bro 66 Förort, Stockholm

Mölndal 52 Förort, Göteborg Landskrona 23 Medelstor industristad Tranås 13 Mångsidig normalort Örnsköldsvik 5 Större stad i Norrland Arjeplog 9 självständig glesbygdsort Kiruna 4 Industriort i Norrland

Behovet av att resa är således stukturellt betingat. Av vad som ovan redovisats framgår också att det sätt på vilket arbetsresoma kanbör organiseras skiljer sig åt från region till region. Den stadsbyggnadsñlosoñ som legat till grund för utbyggnaden av Stor-Göteborg och Stor-Stockholm bygger på en vision om ett samspel mellan bostäder, arbetsplatser och kollektivtrafik. En stadsbyggnadsñlosi där bilen sätts i centrum leder till storstadregioner som påminner om Los Angeles med stora och kostnadskråvande trañkanläggningar. Samtliga riksdagspartier att anser en sådan utveckling inte är önskvärd i Sverige. Den trafikpolitiska målsättningen för storstadsregionerna går ut på att främja kollektivtrafikresandet och såvitt möjligt begränsa bilismen.

Bilaga 4 183

4.5 Glesbygd och större öar utan fast broförbindelse

Av vad redovisats framgår att bebyggelse- och näringslivssom ovan strukturen upphov till stnrkturella skillnader vad beträffar behovet av ger att och därmed också behovet av kollektivtrafik. Utöver dessa skillresa nader frnns också strukturella skillnader som påverkar kostnaderna för att bedriva kollektivtrafik. Till dessa hör bl.a. den glesa bebyggelsestrukturen i Norrlands inland. Där underlaget är litet blir kostnaden per producerad personkilometer hög. I kommunerlandsting med större öar utan broförbindelse med fastlandet blir kostnaderna för kollektivtrafiken högre än normalt eftersom Färjetrañk är betydligt dyrare än busstrafik. Kustlinlen från Nynäshamn i söder till Norrtälje i norr bildar ett skärmed än 30 000 öar, holmar, kobbar och skär. Öarna gârdlandskap mer sammanbinds 19 broar och 12 färjeleder. genom På Västkusten är det ett 40-tal öar utan broförbindelse med fastlandet kräver reguljär färjetrañk och i Blekinge skärgård år det 8 öar som som har dagliga fårjeförbindelser med fastlandet. Färjetrañk i kommunal regi finns också i Örnsköldsviks kommun Ulvön, Jönköpings kommun Visingsö och i Landskrona kommun Ven.

4. 6 Intäkter avgifter

beräknar eventuella strukturersättningar för kollektivtrafiken är När man det viktigt att också beaktar skillnader i taxenivå, om sådana finns. man Vid köp kontantbiljetter för en kortare resa varierar taxorna från 6 av kronor Skaraborg till 13 kronor i Stockholms län. Taxan för ett månadskortlänskort varierar från 330 kronor Gotland till l 000 kronor Norrbotten. Emellertid kan inte ett länskort i Norrbotten jämföras med ett länskort på Gotland. I Norrbotten kan använda länskortet för att resa från man Luleå till Riksgränsen för att åka skidor 50 mil enkel resa. För den dagliga arbetspendlingen finns alternativ som är betydligt billigare. Strukturkostnadsutredningen fann att det inte föreligger några större avgiftsskillnader mellan olika regioner så länge man jämför samma typ av firdbevis med varandra.

5 Statistisk

analys

l Allmänt

För att förklara till vilken del ett antal opåverkbara strukturella faktorer ligger bakom faktiskt observerade kostnadsskillnader vad avser kollektiv-

184 Bilaga 4

trafiken har, som tidigare nämnts, en statistisk analysmetod som kallas multipel regressionsanalys använts. Den beroende variabel y-variabeln som skall förklaras är kostnaden per invånare. Kostnaden har definierats som summan av landstingets plus kommunernas kostnader inom ett län. Det är nödvändigt att lägga ihop kommunernas och landstingens kostnader ñr att man skall få jämförbara mått i analysen. Tar man enbart med landstingens eller kommunernas kostnader för kollektivtrafiken jämför man äpplen mot päron eftersom det finns skillnader i huvudmannaskapsfördelningen, såväl mellan länen som mellan landsting och kommuner inom ett län. De faktorer som testats för att försöka förklara kostnadsskillnaderna X-variablema, handlar om bebyggelsestruktur och avgiftspolicy.

5.2 Definition av variabler

Y-variabel beroende variabel:

total kostnad i kronor per invånare Icommun+landsting

X-variabler:

rotgles definieras som roten ut invånardistansen det genomsnittliga avståndet mellan invånarna i ett län. Variabeln avser att fånga upp glesbygdsproblematiken.

kärna definieras som dagbefolkningen i den kommun som har flest förvärvsarbetande i ett län dividerad med dagbefolkningen i länet totalt. Variabeln avser att fånga upp problemenskillnaderna beträffande en- kontra flerkärniga arbetsmarknadsregioner. I en flerkämig region kan många gå eller cykla till jobbet. En flerkåmig region karaktäriseras av en omfattande pendling.

rotfolk definieras som roten ur folkmängden. Variabeln avser

att fånga upp trängselproblematiken i storstäderna.

rot öar definieras som roten ur antalet större öar utan fast broförbindelse och med Färjor i linjetrafik som medger arbetspendling skärgárdsprøblematiken.

Förutom ovan nämnda variabler har två andra variabler testats i analysen. Den ena avser att fånga upp skillnader i axgifispoliq: och den andra skillnader i faktisk arbetspendling.

Bilaga 4 185

5.3 Resultat

Den statistiska analysen har visat att det vid en jämförelse mellan landstingen inte går att härleda något samband mellan höga kostnader för kollektivtrafiken och låga taxor. Den har också visat att arbetspendlingen i hög grad samvarierar med

den variabel att spegla bebyggelsestrukturen kärna enl

som avser flerkämig arbetsmarknad. Eftersom pendlingen är ett resultat av den regionala bebyggelsestrukturen är det den senare variabeln som skall betraktas som strukturell och opåverkbar i sammanhanget. Således återstår endast fyra variabler för att ñrsöka förklara observerade kostnadsskillnader glesbygdsvariabeln, trängselvariabeln, skårgårdsvariabeln och regionstrukturvariabeln. Regressionsanalysen med dessa fyra variabler ett Rf-vârde på 0,90. ger Det handlar såeledes mycket hög förklaringsgrad eftersom 1,0 är om en max. Variablernas koefñcienter och T-vården redovisas i tabell 5.1.

Tabell 5.1 Förklaringsvariabler kollektivtrañk, R30,9ø förklaringsgrad

I figur 5.1 nedan visas modellens utfall respektive faktiskt redovisad kostnad län. Gotland har ersatts med faktiskt redovisad kostnad per eftersom förhållandena på ön inte kan jämföras med förhållandena på fastlandet. I sammanhanget bör också nämnas att öar där Vägverket svarar för firjetrañken har exkluderats ur beräkningen.

8 14-0744

186 Bilaga 4

Figur 5.1 Jämförelse mellan modellvärden och faktiskt redovisade kostnader

Redovisad kostnad Ersättning enligt modell kr;nv 2000

n Å

F

soc

400 v v V

0 l I l | I l I I I l I l l TT l l I l I l I I I I- o v o -o g an: o a

ågåågäåååååååzEäåêgåååååså

;g v ao -c -u

gpääaâiseås §Eo gsosêêaåz

§§8§åå

g2m

°

§2

ååaå

a I å .g

6 Alternativa sätt att hantera

kostnadsutjämningen

Som framgår vad redovisats föreligger stora strukturella av som ovan skillnader når det gäller behovet av att resa. I områden där bostäder, arbetsplatser och olika serviceinrättningar är skilda från varandra reser befolkningen 1-2 timmar dag. I normalstaden kan de allra flesta gå per eller cykla till arbetet respektive centrum. Eftersom det år de invånare generellt mycket förortsbefolksom reser ningen skall betala till inkomstutjåmningen i det nya statsbidragssom kan det skäligt att dessa kompenseras för de merkostnader systemet anses kollektivtrafikresandet medför. I annat fall får de avstå inkomster som utan att få göra avdrag för inkomstemas förvärvande. Man bör heller inte glömma bort att kollektivtrafiken liksom kommunikationssystemen i övrigt spelar en fundamental roll för ekonomisk effektivitet, insikt idag tycks ha gått förlorad. Det är särskilt förvånanen som de med tanke på att frågeställningen gång gjordes till en politisk aken tualitet så vitt skilda högermannen Eli Heckscher, folkav personer som partisten Bertil Olin och Socialdemokraten Hjalmar Branting. Om vi taga i betraktande den livliga samfärdselns inverkan på vår tids utveckling i materiellt hänseende, skola vi finna, att dess inflytande på detta område år ofantligt stort. Det är nämligen den lätta samfärdseln, allena möjliggör konkurrensen, denna omätligt viktiga faktor i våra som dagars alla industriella och merkantila förhållanden. Brantings ord från en ungdomsuppsats.

Bilaga 4 187

Vid utjämning för strukturella kostnadsskillnader vad avser kolleken tivtrañken måste man ta hänsyn till skillnader i huvudmannaskap. Skillnader förekommer dels mellan länen och dels mellan kommuner och landsting inom respektive län. Vidare är Vägverket inblandad i viss kollektivtrafik Lex. vad beträffar färjetrañken mellan fastlandet och olika oar. Den kollektivtrafik för vilken kostnadsutjämning bör ske är den som finansieras kommuner och landsting. Eftersom behovet av kollektivav trafik är oberoende huvudman torde det vara lämpligt av

a at först beräkna teoretisk standardkosmadersâttning på länsnivå

en och b att därefter bryta ned den länsvisa ersättningen på kommuner och landsting i respektive lån.

De länsvisa ersåttningama kan beräknas med ledning av resultaten från den statisiska analys som ovan redovisats i kapitel 5. Det innebär att respektive län kommuner + landsting erhåller en standardkostnadsersättning baseras på följande formel. som

Standardkostnadsersättning -55 7,32 + 15,35Rotgles + 1,07Rotfolk

+ 829,90Kärna + 46,61 Rot öar

Den framräknade ersättningen per län liksom kostnaderna fördelade på kommuner och landsting framgår av tabell 6.1.

188 Bilaga 4 Fabell 6.1 Standardkostnadsersättningar för kollektivtrafiken kronor per invånare år 1992

per fördela ut ersättningarna på landsting och kommuner är betydligt svårare har ambitionen att detta skall ske pâ ett rättvist sätt. I princip om man kan tänka sig följande modeller för att fördela ut den länsvisa erman sättningen till kommuner och landsting

a kompensera alla merkostnader för kollektivtrafiken i landstingssyste-

met och låta kommunerna och landstinget i respektive län göra upp hur tilläggenavdragen skall fördelas respektive finansieras, om b a, med den skillnaden att alla kostnader kompensamma som men seras i kommunsystemet,

c beräkna ersättningarna totalt för länen och fördela ut kostnaderna pâ

landsting och kommuner i respektive län efter faktisk kostnadsfördelning, d beräkna ersättningama totalt för länen och fördela ut kostnaderna på landsting och kommuner efter normalfördelningen vad beträffar huvudmannaskapet, dvs. 5050 samt

e ersätta merkostnaderna för kollektivtrafiken genom ett avdrag i in-

komstutjänmingen i detta fall betraktas kollektivtrafikkostnadema en kostnad för inkornstemas förvårvande. som

Bilaga 4 189

Ett ytterligare alternativ skulle kunna vara att kommuner och landsting gemensamt bidrar till kostnaderna och får en ersättning från ett för kommuner och landsting gemensamt system för kollektivtrafik. I detta bidrar samtliga landsting och kommuner med 450 kronor per invånare till kollektivtrafiken, dvs. vardera hälften av den riksgenomsnittliga kostnaden på ca 900 kronor per invånare. Från denna gemensamma kollektivtrafikpåse erhålls lânsvisa ersättningar enligt de beräknade standardkostnadsersättningama. Principen för denna gemensamma kollektivtrafikpåse redovisas schematiskt i nedanstående figur.

Figur 6.1 Principmodell med gemensam kollektivtrafikpåse för kommuner och landsting

Landsting bidrarmed

x

450 krinv i lånsvis ersättning enl A beräknadstandard- Kollektivtrafiken kostnadseryânnins. Ww kom; ca 900krfmv tre alternativa modeller för fördelning landstingkommuner

f

Kommuner bidrar med 450 krinv

Ersättningen per län kan fördelas mellan landstinget och kommunerna enligt åtminstone tre olika modeller:

Ersättningen till landstinget respektive länets kommuner sker efter den faktiska kostnadsfördelningen, netto. 2. Ersättningen fördelas med 50 % till landstinget och med 50 % till länets kommuner utom i Stockholms län, där fördelningen blir ca 75 % till landstinget och ca 25 % till kommunerna. Hur ersättningen fördelas mellan landsting och kommuner avgörs av landstinget och kommunerna i respektive län.

I nedanstående tabell redovisas ett exempel från tre län på hur utfallet skulle se ut enligt fördelningsmodell

190 Bilaga 4

Tabell 6.2 Fördelning av standardkostnadsersättningar mr län på landsting och kommuner vid en gemensam kolalektivtrañkpåse exempel med avrundade avdragersättningar

Fördelningsmodellema kan innebära att man i de olika länen behöver förhandla fördelning kostnadstâckningen för kollektivom en annan av trafiken mellan länets kommuner och där det i utjämningssystemet gjorda avdraget och den erhållna ersättningen beaktas vid förhandlingarna. Ingen de metoder som är tänkbara är riktigt bra. Kompenserar man av alla kostnader i landstingssystemet måste de landsting som skall betala till utjämningen kräva ersättningar från kommunerna i sina respektive län. Kompenserar alla kostnader i kommunsystemet måste kommunerna man i Stockholms län bilda ett kommunalförbund som samlar ihop de penlandstinget skall ha landstinget i AB län är huvudman för gar som

kollektivtrafiken. Väjer alternativ c får man samma problem som

man i alternativ a, eftersom de flesta landsting inte ensamma kan bära den ofördelningen till Stockholm innebär. kostnad som Alternativ d innebär att stockholmskommunema tär ersättningar för

kostnader ligger på landstinget och alternativ e leder till att man

som ruckar på principerna för utjämningssystemet i sin helhet, eftersom man gör avdrag för vissa kostnader i inkomstutjämningen. Alternativet med särskild kollektivtrañkpåse ruckar också på en principerna för det nya statsbidragssystemet. Om har ambitionen att såvitt möjligt lindra de skattemässiga omman ñrdelningseffektema av kollektivtrafikens strukturkostnader bör man välja alternativ d eller e. Väljer man alternativ d får stockholmskomersättningar för kostnader som man inte har, vilket i sin tur munerna leder till att kan hålla lägre kommunalskatt än andra. Ur ett man en skattebetalarperspektiv behöver dock en sådan lösning inte vara helt felaktig eftersom kommuninvånama får motsvarande högre landstingsskatt. Så ser det för Övrigt också ut i dagsläget. Oavsett val av metod krävs en mellankommunal utjämningsmodell inom respektive län.

Bilaga 4 191

Källor

Andersson Åke E, Strömqvist Ulf: K-Samhällets Framtid SCB, Rapport 82: Våra dagliga resor 1982-1991 nr SOU 1989:79: Storstadstrañk 4 Boverket 1992: Storstadsuppdraget Svenska kommunförbundet 1988: Svensk tätort En kunskapssamman- ställning för planeringsändamål

5 Bilaga

verksamhet i kommuner och

Andelen obligatorisk landsting

Kostnadsdqinitioner

Beräkningarna bygger på 1992 års kostnader. Uppgifterna är hämtade från kommunernas räkenskapssammandrag och landstingens bokslutsstatistik. För både kostnads- och inkomstutjâmningen bör utjämning ske för de kostnader inte betalas någon dvs. i princip nettokostnaden. som av annan, Bruttokostnaden reduceras därför med avgiftsintäkter, ersättning från andra huvudmän, specialdestinerade statsbidrag Den nettokostnad m.m. återstår är med andra 0rd den ska betalas med skatteintäkter som som och generella statsbidrag. År 1993 omvandlades ett antal specialdestinerade statsbidrag till generella. Det gällde främst kommunerna där bidragen ñr skola, bamäldreomsorg samt gator och vägar blev generella. För landsomsorg, tingen berördes främst och särskola samt färdtjänst i Stockholms omsorg län. Kostnader motsvarande dessa bidrag har lagts till ovan nämnda nettokostnad för respektive verksamhet. Bidraget för sjukresor föreslås bli ett generellt statsbidrag. Kostnader motsvarande detta bidrag ingår därför också i beräkningarna. För kommunerna ingår inte kostnaderna för bostadsbidrag och KBT, eftersom staten har övertagit kostnadsansvaret. Kostnaderna för kommunadministration respektive central gemensam administration för landstingen innehåller både kostnader som rör obligatorisk verksamhet och kostnader frivillig natur. Dessa kostnader av mer har därför schablonmässigt beräknats till hälften obligatoriska. vara

194 Bilaga 5 Primärkommuner Riksgenomsnitt mr primärkommunal verksamhet kronor per invånare Totala Neüokostnader netto- obligatoriska kostnader verksamheten

Landsting Riksgenomsnitt för landsting kronor per invånare

Totala Nettokostnader netto- obligatoriska kostnader verksamheten

På grund redovisningsproblem ingår inte de landstingsfria kommuav

och Västerbotten i berålcningama. nerna

6 Bilaga

Tabellbilaga

Tabeller l Korrigerad bokslutsstatistik 196 2 Kollektivtrafik Strukturvariabler och standardkostnadsersâttningar 197 Intäkter, tillägg och avdrag i miljoner kronor 198 Särskilda Skattesatser för landsting och landstingsfria kommuner 199 Inornkommunal utjämning av inkomster för landsting och landstingsfria kommuner 200 Inomkommunal utjämning av inkomster för kommuner 201

196 Bilaga 6 Tabell 1 Korrigerad bokslutsstatistik kostnader för egen konsumtion, kronor per invånare per invånare år 1992 2 2 2 2 2 I

m

S S

5 S

. . . . . . N . . . . . . . . .

E S 2 E 2 ä S

5 S

m E

S .. N w h m h 2 n a. .o

Bilaga 6 197 Tabell 2 Kollektivtrafik Strukturvariabler och standard- kostnadsersättningadkronor per invånare Standard-

1 Rotgles i Kvadnuolen ut invlnardiáansen Killa : Svensk Nationalatlaa, Befolkningen 2 Rotfolk - Kvadralrotenur folkmängden 1992-12-31 3 Kinn i Dabefokni ngen i den kommun i länet med störst dagbefolkninglinas dagbefollcning 4 Radar Kvadralrotm antalet öar som medger daglig arbeispendling 8 ur 5 Bailma: ärligt formeln 657.32 + 15.35 Rotglea + 1.07 x Rotfolk + 829,9 x Kuna + 46,61 x Rowan x

198 Bilaga 6

Tabell 3 Intäkter, tillägg och avdrag i nüüoner kronor

Egna Uljim- Slnlanr- Gene- Kallona- §umma Landsting :katten ning avgJ inlägg rent tillägg Intäkter Intäkter bidra avdrag ualsbldr

Bilaga 6 199 Tabell 4 Särskilda Skattesatser för landsting och landstingsfria kommuner ä

n .. .. s p

m

m 9

n u n n n n n n n n n n n n n n n n n

o

200 Bilaga 6 Tabell 5 lnomkommunal utjänming inkomster när landsting och av landstingsfria kommuner å n 9

N v s 8 s a 8 2 a å o

a å å S S

c n S 3 z 2 8 a

N

8 N a

N

a n N N 2 3

a

S å .

ä

8 E

o NN.N av

Bilaga 6 201 Tabell 6 lnomkommunal utjämning av inkomster för kommuner 5

S

ä s 2 s 3 : 8 a : : 3 8 m z s

a R 2 m m

S 2 s 2 2 3 m 2 z 3 2 a a x m x 2 2 o i S 3 z S x 2 z å m s å m 2 8 m m t m Am c

E

m

2 Am2 Av

202 Bilaga 6

S R E s E S S ä

.v 8 2 2 s 8 2 2 3 R n a 8 2 8 2

2 2 2 m. 8 u 2 2 v S v 5 v : å 2 S u ä m ä 2 .n

n ä S E S n 8 S

3 2 a 2 2 2 v a n 2 2 2 v a v u o n t a ä ä : t 2 2 2 v a 2 2 m n u S 2 2 2 v v n : v m 2 3 a ä a 2 2 2 å ä a a

å

i S

c a a Av

Bilaga 6 203

+ E E 8 e.

m m m m m .m

S ä 8

o z o m o z m m m m m z m m m : ä

m m m m z m m z m : : 2 m m z z : AN a

o

ä

å

e AnAm O.

204 Bilaga 6 +

G S S N S o S 3 S S S 3 S S

NN N x S S N : I N N

S v 8

å N N S S N N N N N a I 3 z 8 N N N 8 S N : N N N v S N S N N N N v 8 N N N S NN N å

E g

A AuC..Av

Bilaga 6 205

ä 5 S E m 5 ä s

+ 2 2 2 x 2 2 S 2 S 3 2 G S 2 S a z 8 t 2 I 3 .v

G E 2 2 2 o 3 o 2 2 2 2 2 z ä n 2 2 2 o 2 2 o o ä 2 2 2 a

å 8 S S ä å 8 å 3 2

a s 5

w o o z o o 2 å h 2 3 2 2 2 3 m 2 i 2 2 2 2 2 v m 2 : z 2

n 8 n n : w w N. 2 2 o t a : w 2 2 N. : o z z 2 2 v v 2 2 w G C

E a å E

§ 2 AN2 Av

206 Bilaga 6 ä å S å

a m R

+

e. 8 m a 2 v 8 ä 8 å G 3 a å

G s o ä v v N m a 2 8 ä m 3 3

S S å

s

ä S 2

m 8 a

R n : S w m S ä 8 8 w n 3 w w u v h m o

.w

ä a å 5 m m t ä 8 ä S m o N. o u o m w E p

G å 2

ä

a

ä Z : AuAmO.

1994:70 Bilaga 6 207 SOU

v ä F E E 2 8 8 E 5 5 5

a

+ e a a 2 R 3 v s 2 2 ä 2 8 2 2 5 Av 2 s 2

a o ä 2 a 2 v 2 2 2 a n s v N 2 v : 2 2 S S 9 h :

2 8 S 8 å S S S 8 8

G u

m v 2 .v m n n 2 n. v ä w m. w v v m a a 2 o 2 n 8 u a v v a

L n n 2 v o v v 2 n o ä v n v n n p a 2 a e 2 F N. m v m 5 n c

ä ä

2 n 2 Av

208 Bilaga 6

Kommuner Anulhv Egen SärskildShahid. Ganon- Egn Hluløtt Gounlh Egna

93-11-01:adeln slutb- uppriknnt mlullgt :Imu- och mb- O-I-utj lalider nu till uppriluut htihor avdrag3 bidrag4 +muhld nivå1 slutb- 8.735.540 9522 nada-hg -237

ASKERSUND 12.302 19,20 15,42 10 12 198 21 44 264 DEGERFORS 1 1.642 19,60 15,42 10 11 203 11 42 256 HALLSBERG 16.566 19,20 15,42 15 16 282 17 59 358 HÄLLEFORS 8.993 19,70 15,42 8 9 159 8 32 199 KARLSKOGA 33.415 19,70 15,42 34 32 661 v27 120 754

140 NORA 10.729 19,00 15,42 9 10 180 11 38 230 ÖREBRO 123.935 19,50 15,42 116 118 2.264 29 444 2.737

ARBOGA 14.595 19,95 16,12 13 14 269 7 52 328

243 HEDEMORA 17.058 21,18 17,15 15 16 309 28 61 398

LEKSAND 15.329 20,78 17,15 13 15 269 28 55 352 LUDVIKA 28.526 21,93 17,15 27 27 589 5 102 696 MALUNG 11.462 20,93 17,15 10 11 205 19 41 265

MORA 20.881 21,45 17,15 18 20 391 28 75 494 ORSA 7.350 21,68 17,15 6 7 125 21 26 172

1 Enligt 1993 h: taxering 2 Genomsnittligt thtteunderhg inväntas pa 3 Diff genomsnittligt och eget Ihmsundørhg multipliømt meddensärskilda utmanas: 4 Nuvarande 111mm: cjukvhdandming. bidrag förrjuhuot avdrag förnuvarande ekonomiska cunt mglcingar

Bilaga 6 209

Antalluv Egon Slridld sluttaund. Genom- Egnn 11mm: 6000:011 Egna sunt. Kommuner 93-11-01 ntdeb Ikano- upprlkmt muntligt :kano- och mu- Ol-un]

kriida ut: till 1994 In upprlkmt mmm: avdrag3 bidrag4 4 mama

nlvl 1 ma..

8.735.540 9522 underlag -237

38.572 19,05 16,77 32 37 603 85 138 8% FALKENBERG 82.066 18,05 16,77 74 78 1.330 74 294 1 .698 HALMSTAD 11.155 18,55 16,77 9 11 169 24 40 233 HYLTE KUNGSBACKA 58.881 19,35 16,T7 58 56 1.128 -38 211 1.301

23.037 19,05 16,77 17 22 329 78 83 490 LAHOLM 50.922 20,05 16,77 43 48 869 86 182 1.138 VARBERG

HÃRRYDA 28.202 20,02 16,92 28 27 567 -25 101 643

KUNGÄLV 35.86 20,27 16,92 34 34 691 126 809

21,47 16,92 13 15 287 21 55 363 LYSEKIL 15.358 11.055 21,77 16,92 9 11 194 27 40 261 MUNKEDAL MÖLNDAL 53.234 18,47 16,92 56 51 1.027 -84 191 1.134

15.032 20,77 16,92 12 14 250 39 54 342 ORUST 31.398 19,87 16,92 32 30 637 -37 1 12 713 PARTILLE SOTENÄS 19,77 16,92 8 9 165 17 35 218 9860 STENUNGSUND 19.506 20,77 16,92 19 19 392 -5 70 457

STRÖMSTAD 10.877 21,22 16,92 9 10 187 26 39 252

12.432 20.77 16,92 9 12 188 47 45 280 TANUM TJÖRN 14.600 19,77 16,92 13 14 249 22 52 37.3

48.343 21,52 16,92 44 46 941 39 173 1.153 UDDEVALLA ÖCKERÖ 11.425 19,57 16,92 10 11 193 17 41 251

25.167 20,00 16,07 23 24 468 9 90 567 ALE ALINGSÅS 34.Z8 20,15 16,07 31 33 615 33 123 770

BBJGTSFORS 1 1.587 20,35 16,07 10 11 203 17 42 262

BORÅS 103.292 19,10 16,07 96 98 1.836 35 370 2241

5.352 20,65 16,07 4 5 84 17 19 IX DALS-ED FÅRGELANDA 7.512 20,05 16,07 6 7 117 21 27 165

9.747 18,75 16,07 8 9 145 24 35 205 HERRLJUNGA 34.062 19,25 16,07 34 32 656 -26 122 751 LERUM EET 13.248 20,55 16,07 11 13 230 23 47 300 ULLA 33.527 19,15 16,07 28 32 530 68 120 718 MARK 10.522 19,85 16,07 8 10 160 32 38 229 MELLERUD 11.284 19,25 16,07 9 11 169 31 40 241 SVENLJUNGA 18,60 16,07 11 12 198 20 45 263 IRANEMO 12.491 TROLLHÄTTAN 51.767 19,75 16,07 50 49 986 1 185 1.161

ULRICEHAMN 22.989 18,25 16,07 19 22 348 45 82 476

VÅRGÅRDA 10.571 18,85 16,07 8 10 155 29 38 222

VÄNERSBORG 36.383 20,50 16,07 35 35 713 1 130 840

ÅMÅL 13.353 20,55 16,07 12 13 23a 13 4a 304

1 Enligt 1993 In taxering

2 Gqzomsnmligt :kattamderhg pa invlmm

3Diffme11an gmomgünligt och eget lkanumdalagm skanaml;v,allmln; - ltmingbiåagfhrsjtnheøaaamzuvdragfbr dxmomüka mala-ing 47

Statens

offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga 5 Vår andesstämma ochandras. . . i statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering. Ku, Kommunerna,LandstingenochEuropa 36.Miljö och fysiskplanering.M, . + Bilagedel.C. 37 Sexualupplysning ochreproduktivhälsaunder , Mänsföreställningar om kvinnorochchefskap,S. 1900-taleti Sverige, UD. . VapenlagenochEG. Ju. 3 Kvinnor, bamocharbetei Sverige1850-1993.UD. . . Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. Gamla är blivit äldre.Omsolidaritet , . ungasom SverigeochEuropa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiskaäldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. Långsiktigstrålskyddsforskning. M, , x EU, EESochmiljön. M. Ledighetslagstiftningen en översyn.A. , . i Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- - Statenochtrossamfunden. C. . . ochsäkerhetspolitiskt hänseende av att bli, . Uppskattadsysselsättning skattemasbetydelse - om respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänstesektom. Fi.

O Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur Folkbokforingsuppgiñema i samhället.Fi. . . i framtiden.Ku, Grundenför livslångtlärande.U. . Anslutningtill EU Förslagtill övergripande e Sambandet mellanSamhällsekonomi, transfereringar . . lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.

Omkrigetkommit...Förberedelser för mottagande Avveckling av denobligatoriskaanslutningen . . av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel,SB. + till Studentkårer ochnationer.U.

Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapför utveckling bilagedel.A. + . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49 Utrikessekretessen. Ju. 13,JlK-metoden, . m.m. Fi. 50 Allemanssparandet översyn.Fi. . - en 14.Konsumentpolitiki enny tid. C. 51 Minneochbildning. Museernasuppdragoch . 15.På väg. K, organisation bilagedel.Ku. +

16.Skoterkörningpåjordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku.

Kartläggningochåtgärdsforslag. M. 53 Mästarbrevför hantverkare.Ku. Års- ochkoncernredovisning , enligtEG-direktiv. 54 Utvärdering praxisi asylärenden.Ku. , . av Del l ochll. Ju. 55 Rättentill ratten reformeratbilstöd. S. . - Kvalitet i kommunalverksamhet nationell 56 Ett centrum för kvinnor våldtagits och . . som uppföljningochutvärdering.C. misshandlats. S.

. Renaroller i biståndet-styrningocharbetsfördelning57 Beskattning fastigheter,del av Principiella . i en effektiv biståndsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. 20, Reformeratpensionssystem. Fi.

214Reformeratpensionssystem. BilagaA, 58.6 Juni Nationaldagen, Ju.

Kostnaderochindivideffekter.S. 59 Vilka vattendragskallskyddas Principeroch . 22.Reformeratpensionssystem. BilagaB. förslag,M.

KvinnorsATP ochavtalspensioner, 59 Vilka vattendragskallskyddas Beskrivningarav .

Förvaltabostäder.Ju. vattenområden. M. . 24.Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60 Särskildaskäl utformningochtillämpning i . - av 25. Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.S, i 2 kap. 5 § ochandrabestämmelser i

26.Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagen. Ku.

27,Vård av alkoholmissbrukare. 61 Pantbankernas kreditgivning.N. 28. Kvinnorochalkohol. . 62.Rationaliseradfastighetstaxering, del Fi.

29. Barn Föräldrar Alkohol. 63 Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. - . - 30.Vallagen.Ju. 64 Med raps i tankarna M. . 31. Vissamervardeskattefrågor lll- Kultur m.m. Fi. 65 Statistikochintegritet,del 2 Lag . - om 32. MycketUnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistik Fi. m.m. 33,Vandelnsbetydelseimedborgarskapsärenden, m.m. 66 Finansiellatjänsteri förändring.Fi. Ku. . 67 Räddningstjänst i samverkanochpáentreprenad. 34.Tekniskt . utrymme for ytterligareTV-sändningar. Ku. Fö.

Otillbörlig kurspáverkanochvissainsiderfrågor.Fi, .

1994 Statens Offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69. On the General Principles of Environment Protection.M. 70. Inomkommunal utjämning. Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Rätten till reformeratbilstöd. [55] rattenr Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch Omkrigetkommit. Förberedelser för mottagandeav misshandlats. [56] militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [11]

Kommunikationsdepartementet Justitiedepartementet På väg. [15] VapenlagenochEG [4] Kriminalvårdochpsykiatri. [5] Finansdepartementet Års-ochkoncernredovisningenligtEGdirektiv. Del och l ll. Ju. [17] Ändradansvarsfördelning for denstatligastatistiken.[l]

Förvaltabostäder.[23] SverigeochEuropa.En samhällsekonomisk

Vallagen.[30] konsekvensanalys. [6]

Utrikessekretessen. [49] JIK-metoden, m.m. [13]

6 JuniNationaldagen.[58] Vissamervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. - Personnummer integritet och effektivitet. [63] Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse - för denprivatatjänstesektom. [43] Utrikesdepartementet Folkbokforingsuppgiñema i samhället.[44]

Allemanssparandet en översyn. [50] Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och - - Beskattning fastigheter,del säkerhetspolitiskt hänseende bli, respektiveintebli av Principiella av att utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. [57] medlemi Europeiskaunionen.[8] Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. [62] Anslutningtill EUv Förslagtill övergripande Statistikochintegritet,del 2 lagstiftning.[10] Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65] Suveränitetochdemokrati bilagedelmed Finansiellatjänsteri förändring.[66] + expertuppsatser. [12] Otillbörlig kurspáverkanochvissainsiderfrågor.[68] Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning Inomkommunalutjämning.[70] i en effektiv biståndsförvaltning. [19]

Sexualupplysning ochreproduktivhälsaunder1900-talet Utbildningsdepartementet i Sverige.[37] Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.[38] Grundenfor livslångtlärande.[45] Avveckling av denobligatoriskaanslutningentill Försvarsdepartementet Studentkårer ochnationer.[47]

Räddningstjänst i samverkanochpá entreprenad.[67] Kulturdepartementet

Socialdepartementet Förnyelseoch kontinuitet om konstochkultur v Mäns föreställningar kvinnorochChefskap. i framtiden.[9] om [3] Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, [33] m.m. Reformeratpensionssystem. [20] Tekniskt utrymme for ytterligareTV-sändningar.[34] Reformeratpensionssystem, BilagaA, Vår andes stämma ochandras. Kostnaderoch individeffekter.[21] - Reformeratpensionssystem. Kulturpolitik ochinternationalisering. [35] BilagaB, Minneochbildning. Museernasuppdragoch Kvinnors ATP ochavtalspensioner. [22] organisation bilagedel.[51] + Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden.[24] - Teaterns roller. [52] Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - Mästarbrev för hantverkare.[53] Att förebyggaalkoholproblem.[26] Vård Utvärdering av praxisi asylärenden.[54] av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnorochalkohol.[28] Särskildaskäl utformningochtillämpning av 2 kap. - Barn Föräldrar Alkohol. [29] 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen.[60] 4 - Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet mellan Näringsdepartementet generationerna. Europeiskaäldreåret1993.[39] Sambandet mellansamhällsekonomi, transfereringar Pantbankernas kreditgivning.[61]

ochsocialbidrag,[46]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Ledighetslagstiñningen en översyn [41] - Kunskap för utveckling + bilagedel.[48]

Civildepartementet Kommunerna, Landstingen ochEuropa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik enny i tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet- nationell uppföljning och utvärdering.[18] Mycket UnderSamma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7] Skoterköming på jordbruks-och skogsmark. Kartläggningoch åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna [64] On the General Principles of Environment Protection. [69]