Den kommunala självstyrelsen och grundlagen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Den kommunala självstyrelsen och grundlagen

SM Betänkande av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd Stockholm 1996

t® g

Statens offentliga utredningar

1996 129 :

Inrikesdepartementet

Den kommunala

älvstyrelsen

och

grundlagen

Betänkande av Kommittén den kommunala

om

självstyrelsens grundlagsskydd

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. l -

I

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20370-7 Graphic Systems AB, Malmö 1996 ISSN O375-25OX

Till statsrådet Jörgen Andersson

Regeringen beslutade den 17 augusti 1995 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelsema. Till ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 september 1995 generaltulldirektören Ulf Larsson. Som övriga ledamöter förordnades fr.o.m. den 4 oktober 1995 riksdagsledamöterna Peter

Eriksson mp, Lennart Hedquist m och Ingvar Johnsson s,

kommunalrådet Ingegerd Karlsson s, riksdagsledamoten Sonia Karlsson s, läraren Maria Larsson kd, personalchefen Annelie Nordström-Eriksson s, kommunalrådet Ilmar Reepalu s, landstingsrådet Bo Ringholm s, f.d. borgarrådet Lennart Rydberg fp, läraren Camilla Sköld kommunalrådet Åsa Torstensson c.

v samt

Den 24 januari 1996 entledigades Bo Ringholm. Landstingsrâdet Berndt Jonsson förordnades fr.o.m. den 5 februari 1996 som ny ledamot. sakkunniga delta i kommitténs arbete förordnades fr.o.m. Att som den 4 oktober 1995 finansrådet Sören Häggroth, rättschefen Göran Schäder och professorn Nils Stjernquist. Samtidigt förordnades chefsjuristen Susanne Billum, departementsråden Dan Johansson och Agneta Rönn-Diczfalusy samt direktören Ulf Wetterberg som experter. Dan Johansson entledigades fr.o.m. den 1 juli 1996 och Susanne Billum fr.o.m. den 4 september 1996. From. sistnämnda dag förordnades förbundsjuristen Håkan Torngren som ny expert. Som sekreterare kommittén har hovrättsassessorn Lennart Strinäs tjänstgjort fr.o.m. den 1 oktober 1995 och hovrättsassessorn Åsa Liljeroth fr.o.m. den 1 november 1995. Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen SOU 1996: 129.

Ledamöterna Peter Eriksson, Lennart Hedquist, Maria Larsson och Camilla Sköld har avgett reservationer. Särskilt yttrande har avgetts ledamoten Åsa Torstensson. av Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i september 1996

Larsson

Ulf

Peter Eriksson Lennart Hedquist Ingvar Johnsson Berndt Jonsson Ingegerd Karlsson Sonia Karlsson Maria Larsson Annelie Nordström-Eriksson Ilmar Reepalu Lennart Rydberg Camilla Sköld Åsa Torstensson / Lennart Strinäs Asa Liljeroth

Innehållsförteckning

Ordlista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 33 . . . . . . . 2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen 1991:900 40

3 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 42 . . . . . .

Del A Bakgrund

1 Utredningsuppdraget 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 1974 års regeringsform och dess förarbeten 47 . . . . . . . . . 2.1 Bakgrund 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Författningsutredningen och Grundlagberedningen 49 . . . . 2.3 Propositionen 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Kommunernas ställning i grundlagen 52 . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Propositionens specialmotivering till framlagda

författningsförslag rörande kommunernas ställning 56 . . . . 2.4 Riksdagsbehandlingen 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Kommurzallagstifmingen genom tiderna 67 . . . . . . . . . . . 3.1 Inledning 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Motiv för den kommunala självstyrelsen 68 . . . . . . . . . . . 3.3 Den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll 81 . . . . . . 3.3.1 Den allmänna kompetensregeln 81 . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.2 Övriga kommunala befogenheter enligt 1991 års

kommunallag 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.1 Likställighetsprincipen 88 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.2 Förbudet mot retroaktiva beslut 89 . . . . . . . . . . 3.3.2.3 Om obligatorisk verksamhet 89 . . . . . . . . . . . . 3.3.2.4 Normgivning 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.5 Näringslivsfrågor 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.6 Kommunalt partistöd 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Kommunernas och landstingens inre organisation 94 . . . . . 3.3.4 Den ekonomiska förvaltningen 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Medborgarnas rättigheter vad gäller överklagande

beslut 103 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 Befogenhetsutvidgande lagar 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Sammanfattning . 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 129

3.4.1 Motiv för den kommunala självstyrelsen 112 . . . . . . . . . . . 3.4.2 Utvecklingen av den kommunala självstyrelsens

faktiska innehåll enligt kommunallagarna 117

. . . . . . . . .

3.4.3 Speciallagstiftningens utveckling 121

. . . . . . . . . . . . . . . .

4 Debatten om den kommunala självstyrelsen och

grundlagen 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Begreppet kommunal självstyrelse; försök till defini-

tioner m.m 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Inledning 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 Regeringsformen 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 Länsberedningen 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.4 Utredningen om den kommunala demokratin 130 . . . . . . . . 4.1.5 1971 och 1976 års kommunalekonomiska utredningar 130 . . 4.1.6 Det fortsatta utredningsarbetet 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Kommunal ekonomi och grundlagsdiskussionen kring lag-

förslag innebärande begränsningar i beskattningsrätten 140

. . 4.2.1 Inledning 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 KU:s betänkande 1980/81:22 om grundlagsenligheten av

lagstiftning om kommunalt skattetak 141 . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 Riksdagsdebatten 1982 om konstitutionella aspekter

vissa begränsningar av kommunernas och landstingens

finansiella utrymme 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.4 Diskussionen kring en begränsning av det kommunala

skatteunderlaget genom slopandet den kommunala av taxeringen av juridiska personer 144 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.5 Debatten kring kommunalt skattestopp för åren 1991

och 1992 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.6 Debatten kring en förlängning det kommunala

av skattestoppet även för år 1993 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.7 De senaste årens debatt utrymmet för kommunala om skattehöjningar 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i 4.3 Kommunal skatteutjämning; särskilt debatten

om l

grundlagsenligheten inomkommunal utjämning 148 1 av en . . .

4.3.1 Inledning 148 i

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Skatteutjämningssystemet före 1979 års reform 149 . . . . . . 4.3.3 1979 års reform 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Diskussionen kring år 1985 och följande år beslutade

skatteutjämningsavgifter samt 1988 års skatteutjäm-

ningsreform 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.5 1992 års reform 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.6 1995 års förslag till nytt utjämningssystem för kommu-

ner och landsting, m.m. 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Debatten kring andra förslag till lagstiftning rörande

den kommunala självstyrelsen 161 . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 129

4.4.1 Förslag till lagstiftning om skyldighet för kommun att

anslå medel till friskola som tar emot grundskoleelev 161

. . . 4.4.2 Diskussionen om bestämmelse i EES-lagen innebärande

rätt för regeringen att upphäva kommunala beslut om

stödåtgärder till företag 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.3 Debatten kring EU-medlemskapets förhållande till grund-

lagsskyddet för den kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.4 Diskussionen kring lagstiftning om ingripande mot otill-

börligt beteende avseende offentlig upphandling 163 . . . . . .

5 Europakonventionen om kommunal självstyrelse 167

. . . . . .

6 Det kyrkliga utjämningssystemet 173 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Inledning 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Utjämningen före 1983 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Utjämningssystemet från och med 1983 174 . . . . . . . . . . .

6.4 Sammanfattande jämförelse av nu gällande utjämnings-

system den kyrkligt respektive borgerligt kommunala

sidan 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del B överväganden och förslag

7 Den kommunala självstyrelsens innebörd och dess förhållande till RF 179

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1 Kommunal självstyrelse i teori och praktik 180

. . . . . . . . . 7.l.l Inledning 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.2 Varför kommunal självstyrelse Kort om de kommunala

-

självstyrelseorganens framväxt 181

. . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.3 Den kommunala självstyrelsen och dess begränsningar 185

. .

7.1.4 Den kommunala självstyrelsens innebörd Vad

kännetecknar dagens kommunala självstyrelse 188 . . . . . . . 7.1.5 Kommitténs förslag till formulering den kommunala av

självstyrelsens innebörd 193

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.6 Sammanfattande bedömning av den kommunala sektorns

utveckling efter det att RF trädde i kraft år 1975 samt

framtida utvecklingstendenser 193

. . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Den kommunala självstyrelsens förhållande till RF 195 . . . . 7.2.1 Inledning 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Kommunal självstyrelse del folkstyrelsen 196 - en av . . . . . 7.2.3 Ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala

197 organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.4 Hänsynen till principen om kommunal självstyrelse vid

normgivning rörande kommunerna och landstingen 199 . . . .

SOU 1996: 129

7.2.5 Kommunal självstyrelse princip för all kommunal - en verksamhet 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.6 Den kommunala beskattningsrätten 201

. . . . . . . . . . . . . .

8 Kommunal inkomstuzjämning 211

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 Olika modeller för kommunal inkomstutjärnning 211

. . . . . . 8.1.1 Kommitténs direktiv 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.2 Varför en ändrad inkomstutjärrming 212

. . . . . . . . . . . . . 8.1.3 Brytpunktsmodellen 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.4 Inornkommunal utjämning med oförändrat skatteunderlag 214

8.1.5 lnomkommunal utjämning med breddat skatteunderlag 215

. . 8.1.6 Statskommunal basskatt 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Kommitténs synpunkter modellernas förenlighet

med RF 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Ökat för

utrymme direktdelegation av normgivningsmakt till kommuner och landsting 225

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Kommunal ekonomi i balans 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Redovisning av förslaget 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2 Förslagets förenlighet med RF 233

. . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Kommuner och landsting med betalningssvärigheter 237

. . . . 11.1 Inledning 237 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2 Frivillig ekonomisanering 238

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3 Tvångsförvaltning 239

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Kommitténs remissvar över betänkandet 239 . . . . . . . . . . .

12 Allmänna överväganden kring ändrad reglering

en av kommunernas och landstingens ställning i RF 243 . . . . . . . .

13 Författningskommentar 249

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Förslaget till lag ändring i regeringsformen 249 om . . . . . . 13.2 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen 256 . . . . . . .

13.3 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen 257

. . . . .

Reservationer och särskilt yttrande 259 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

1 Kommitténs direktiv 269 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Den kommunala självstyrelsen. En blick tillbaka 277 . . . . . 3 Europakonventionen om kommunal självstyrelse 291 . . . . . . 4 Rätten till domstolsprövning av beslut om kommunala

bidrag 317 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 129 Ordlista

Ordlista

Skattekraft är skatteunderlag per invånare i en kommun eller ett

landsting. Uttrycks i procent av medelskattekraften eller som skattekronor per invånare. Eget skatteunderlag är summan av beskattningsbara inkomster i en kommun respektive ett landsting. Uttrycks i skattekronor.

Garanterad skattekraft är det skatteunderlag per invånare som

garanteras i utjämningssystemet. Garanterat skatteunderlag är det antal skattekronor som motsvarar den garanterade skattekraften. Grundgaranti är den garanterade skattekraften uttryckt i en form av grundgaranti som en procentandel av medelskattekraften.

Medelskattekraft är summan av den till kommunal inkomstskatt

beskattningsbara inkomsten för samtliga skattskyldiga i riket fördelat per invånare.

Uppräknad medelskattekraft är medelskattekraften enligt taxeringen

för året före bidragsåret multiplicerad med uppräkningsfaktorn. Uppräknat skatteunderlag är skatteunderlag enligt taxeringen för året före bidragsåret multiplicerat med uppräkningsfaktorn. Uppräkningsfaktorn är den faktor som skatteunderlaget respektive medelskattekraften enligt taxeringen för året före bidragsåret multipliceras med för att fastställa uppräknat skatteunderlag och uppräknad medelskattekraft. Generell garantinivá är en av Statistiska Centralbyrån SCB fastställd procentandel av den uppräknade medelskattekraften som garanteras kommunerna. Garantinivån fastställs med utgångspunkt i den av riksdagen beslutade bidragsramen.

SOU 1996: 129 Sammanfattning l l

Sammanfattning

Inledning

Medborgarinflytandet utövas i Sverige dels statlig, dels kommunal nivå. På den nationella statliga nivån är riksdagen det folkvalda beslutande organet. Den kommunala självstyrelsen utövas dels av kommunerna, dels av landstingen. Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under första delen av 1800-talet och befästes genom 1862 års kommunalförordningar. Genom dessa blev kommunernas lokala autonomi konstitutionellt fastlagd samtidigt som utgångspunkten för lagstiftningen var att kommunerna fick all sin kompetens från staten. Under de drygt 130 år som förflutit sedan kommunalförordningarnas tillkomst har den kommunala sektorn genomgått en omvälvande förändring. Kommunerna och landstingen svarar i dag för merparten av de samhällsuppgifter som berör de enskilda medborgarna och har i ett internationellt perspektiv en mer framträdande roll inom den offentliga sektorn än vad som är vanligt i de flesta andra länder. Den kommunala självstyrelsen som en del av folkstyrelsen har följdriktigt slagits fast i regeringsformen RF. I olika förarbeten till lagstiftning det kommunala området har den kommunala självstyrelsen också framhållits som en av grundvalarna för vårt demokratiska styrelseskick. Detta innebär emellertid inte att enighet alltid rått kring vilka uppgifter som bör anförtros kommuner och landsting eller det faktiska utrymmet för den kommunala självstyrelsen inom respektive område. Kommitténs huvuduppgift har varit att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Det har under arbetets gång visat sig att kommunal självstyrelse år ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Dess närmare innebörd har diskuterats och någon klar juridisk eller statsvetenskaplig definition av begreppet är svår att finna. Trots att kommunal självstyrelse inte är någon ny företeelse är det första gången som en statlig kommitté fått i uppdrag att göra en mer sammanhängande analys av den kommunala självstyrelsens och den därmed förknippade beskattningsråttens innebörd.

12 Sammanfattning SOU 1996: 129

Kommitténs uppdrag skall ses mot bakgrund den konstitutionella av debatt som förekom våren 1995 med anledning regeringens förslag av om ett nytt bidrags- och utjämningssystem mellan kommuner respektive landsting. Förslaget innebar att skatt togs i som upp en kommun eller ett landsting delvis skulle kunna tas i anspråk för att bekosta andra kommuners respektive landstings uppgifter. Frågan var om ett sådant utjämningssystem kunde förenligt med RF:s anses bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. l kommitténs uppdrag att analysera innebörden den kommunala av självstyrelsen och beskattningsrätten har ingått att bedöma behovet av ändringar i eller förtydliganden av RF:s bestämmelser samt lämna förslag till sådana ändringar. Kommittén har också haft att yttra sig

över ett antal förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna. Dessa förslag avser olika modeller för kommunal inkomstutjämning,

budgetbalans i kommuner och landsting samt hur skall hantera man problem som uppstår när kommuner och landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. Kommittén har slutligen efter önskemål från kommunalt håll utrett förutsättningarna för ökat utrymme för direktdelegation av normgivningsmakt till kommuner och landsting. I detta betänkande presenterar kommittén resultatet sitt arbete. av Enligt kommittén kan den kommunala självstyrelsen sammanfattningsvis beskrivas följande sätt.

"Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms lag. Några dem är genom av specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen kan finnas." som

Kommittén anser att vissa förhållanden rörande den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten bör föranleda en ändrad reglering i RF och föreslår att det i samband med denna revidering skall - införas ett nytt kapitel i RF, kallat Kommunerna och landstingen. I

SOU 1996: 129 Sammanfattning 13

kapitlet skall regleras sådana förhållanden som rör kommunerna och landstingen och som kan anses specifika för den kommunala sektorn. Kommittén föreslår vidare att riksdagen ges ökade möjligheter att direktdelegera normgivningsmakt till kommuner och landsting.

Nuvarande reglering av kommunal verksamhet

Den nu gällande RF trädde i kraft den l januari 1975. Till skillnad från sin föregångare innehåller den flera bestämmelser som är av grundläggande betydelse för kommunernas och landstingens ställning i det svenska samhällssystemet. Således stadgas redan i RF:s inledningsparagraf 1 kap. 1 § bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Vidare anges i 1 kap. 7 § att beslutanderätten i kommunerna varmed enligt RF :s nuvarande terminologi även avses landsting utövas av valda församlingar samt att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Av betydelse för grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen är också bestämmelsen i 8 kap. 5 § RF, som föreskriver att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag. Enligt samma lagrum är det också riksdagen som i lag meddelar föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Genom angivna bestämmelser, och övriga stadganden som rör kommunerna och landstingen, tillmäter RF den kommunala självstyrelsen ett betydande värde. Den närmare innebörden av grundlagsreglerna om den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten är emellertid inte alldeles klar. I kap. 2 redogörs för RF och dess förarbeten. Diskussionen kring grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten sådan den gestaltat sig efter det att RF trädde i kraft behandlas i kap. 4. Begreppet kommunal självstyrelse förekommer även i kommunallagen 1991:900. I l kap. 1 § denna lag föreskrivs således att kommuner och landsting den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. I väl Såvitt gäller kommunallagstiftningen kan konstateras att ett utvecklat resonemang angående den kommunala självstyrelsen förekom redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar. Trots det kom det att dröja ända till den 1 januari 1992 innan principen om kommunal självstyrelse genom ett uttryckligt stadgande lyftes in i den kommunalrättsliga lagstiftningen. l förarbetena till kommunallagen prop. 1990/91 : 1 17 s. 23 beskrivs den moderne lagstiftarens syn den kommunala älvstyrelsen. I propositionen uttalas att bestämmelsen

14 Sammanfattning SOU 1996: 129

om självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Vidare framhålls att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. Graden av självstyrelse avgörs heter det ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Generellt kan om utvecklingen det kommunalrättsliga området sägas att den skett ett för den kommunala självstyrelsen gynnsamt sätt. Tydligast gäller detta kanske kommunernas och landstingens inre organisation, inte någon av tidigare kommunallagar har i samma utsträckning som 1991 års lag lämnat kommunerna och landstingen frihet att bestämma i dessa frågor. Utöver regleringen i RF och kommunallagen styrs kommunernas och landstingens handlande av en omfattande och till sin art mycket skiftande specialreglering. En typ av specialreglerad kompetens de s.k. smålagarna ger ett tillskott till kommunernas och landstingens allmänna kompetens. Den genom smålagarna tillförda kompetensen berör emellertid endast förhållandevis perifera områden. En annan och viktigare typ av speciallagstiftning är i stället - inriktad att göra vissa uppgifter obligatoriska för kommunerna och landstingen, t.ex. socialtjänstlagen 1980:620. Den obligatoriska verksamheten utgör sammantagen den allra största delen av kommunal verksamhet. Även inom det obligatoriska området har den kommunala handlingsfriheten under framför allt de två senaste decennierna generellt sett ökat. Avregleringen inom detta område har dock inte slagit igenom i samma utsträckning som i kommunallagen, något som dock kan sägas ligga i sakens natur eftersom den specialreglerade

obligatoriska sektorn rör offentliga förvaltningsuppgifter som staten

ålagt kommuner och landsting att handha lokal respektive regional mva. En utförlig redogörelse för kommunallagstiftningen genom tiderna samt en översikt över hur speciallagstiftningen utvecklats lämnas i kap. 3 Förutom regleringen i RF, kommunallagen samt speciallagstiftningen finns vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna och landstingen i den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, till vilken Sverige anslöt sig år 1989. Områden som berörs i konventionen är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, kommunernas administrativa struktur samt kommunernas ekonomiska resurser. Europakonventionen om kommunal självstyrelse behandlas i kap.

Sammanfattning 15

Motiv för den kommunala Självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen motiverades ursprungligen av en strävan efter självständighet från statsförvaltningen. Det förekom också naturrättsligt grundad föreställning om att det fanns vissa en

uppgifter som var gemensamma endast för de människor som levde

inom ett lokalt avgränsat område och som var av annan karaktär än de riksomfattande statliga uppgifterna. Ur en annan synvinkel motiverades den kommunala Självstyrelsen med ett förvaltningstekniskt mål, nämligen att ett smidigare och billigare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skapa självständiga lokala förvaltningsorgan. Självstyrelsen hade också ett politiskt mål; genom

självstyrelse skulle folket fostras till goda medborgare. Från mitten av

1800-talet kompletterades idéerna om den lokala självstyrelsen med associationstanken, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde form av permanent föreningssamverkan. en Genom 1862 års kommunalförordningar tillskapades ca 2 500 kommuner lokal nivå samt som en särskild kommuntyp - landsting i varje län. Utgångspunkten för den kommunala självstyrelsen var enligt 1859 års betänkande att kommunerna fick sitt berättigande från staten, men att en delegerad rätt till självstyrelse för gemensamma angelägenheter var en nödvändighet för att kommunbegreppet överhuvudtaget skulle komma i fråga. Synsättet att kommunerna och landstingen får all sin kompetens både den allmänna och den specialreglerade genom delegation från staten har stått sig tiderna och har medfört att en viss statlig genom

kontroll- och tillsynsmöjlighet över den kommunala verksamheten

ansetts ofrånkomlig. Kommunerna hade redan från början till uppgift att handha två slags

uppgifter. Dels de speciallagstiftning ålagda att ombesörja

var genom vissa uppgifter, dels fick de enligt ett allmänt kompetensstadgande rätt att även i övrigt "sköta sina egna gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter". Kommunerna gavs också en rätt att ta skatt kommunmedlemmarna för att finansiera sin verksamhet. upp av För att säkerställa att kommunernas handlande höll sig inom det tillåtnas gränser kunde de kommunala besluten överklagas genom

kommunalbesvär numera laglighetsprövning.

Vad i dag brukar kallas den kommunala självstyrelsens tre som

bärande element d.v.s. självbestämmanderätten, självbeskattnings-

makten samt det kommunala besvärsinstitutet var således etablerade redan 1862. Av uttalanden i motiven liksom genom uttrycket "sina" i den allmänna kompetensbestämmelsen framgår att även lokalise- ringsprincipen gällde 1862. Denna princip innebär att den verksamhet kommun eller ett landsting bedriver skall ha anknytning till det som en geografiska området eller till de egna medlemmarna. egna

16 Sammanfattning

De uppgifter som kommunerna och landstingen specialförgenom fattningar var ålagda att sköta redan från början betydande var men ännu i slutet av 1800-talet av begränsad omfattning. I samband med uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten har kommunernas och landstingens uppgifter successivt ökat. Den kraftiga expansion som kännetecknat den kommunala sektorn har inte så mycket berott på att uppgifter som tidigare ombesörjdes staten överförts till kommun av eller landsting. I stället har expansionen till stor del haft sin grund i att sådana verksamhetsområden som redan i början av 1900-talet åvilade kommunerna och landstingen vuxit såväl i omfattning till som sitt innehåll. Kommunerna och landstingen har även tagit sig nya uppgifter. En del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom ramen för sin allmänna kompetens har speciallagstiftning genom också gjorts obligatoriska. Parallellt med den kommunala expansionen har emellertid även skett en expansion den statliga sidan, och vissa verksamheter som tidigare varit kommunala har överförts till staten. Även det således funnits utvecklingstendenser båda håll måste om den sammanfattande bedömningen bli att utvecklingen den av offentliga förvaltningen präglats av ett decentralistiskt synsätt, enligt vilket det ansetts angeläget att en stor del av den offentligaiverksamheten ombesörjs av kommuner och landsting. De värden som ansetts bättre kunna tillgodoses genom kommunal självstyrelse än genom en alternativ organisation av samhällsförvaltning brukar inom kommunforskningen delas in i effektivitetsvärden och demokrativärden. Kommunal självstyrelse innebär ett beslutsfattande sker nära som människorna och med deras medverkan. Det skapar förutsättningar för medborgarna att påverka och direkt utöva inflytande över verksamheten samt utkräva ansvar. Att beslutanderätten utövas av lokala och regionala organ med representativt styrelseskick innebär också en

spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta

beslut. Samtidigt medför det förhållandet att man kan utnyttja redan befintliga lokala och regionala enheter för genomförandet av statliga beslut förutsättningar för en effektivare resursanvändning än om motsvarande statliga organisation skulle byggas upp.

Den kommunala självstyrelsen och dess begränsningar

Som framgått inledningsvis tillades kommunerna genom 1862 års kommunalförordningar inte en oinskränkt kommunal självstyrelse. Staten har aldrig övergivit sitt ansvar för eller tillsyn över den kommunala verksamheten. Den kommunala självstyrelsen är alltså till

sin natur begränsad. Det svenska synsättet kommunernas och

landstingens funktion och verksamhet innebär dels att vissa offentliga

SOU 1996: 129 Sammanfattning

uppgifter och mål inte anses kunna tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen, dels att viss statlig styrning av den kommunala verksamheten inte bara är tillåten utan också nödvändig. Enligt RF är den kommunala självstyrelsen en del av den offentliga makten. Gränsen statligt-kommunalt är emellertid inte en gång för alla given och en strikt avgränsning av de kommunala uppgifterna har med tiden tett sig både olämplig och svårgenomförbar. Under fortlöpande anpassning till nya förhållanden och bedömningar har ansvarsfördelningen mellan stat-kommun-landsting i stället i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. Även förhållandet mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen har i viss mån förändrats. Som en konsekvens av att staten överlåtit en stor del av ansvaret för genomförandet av reformpolitiken till kommuner och landsting har staten och de kommunala självstyrelseorganen blivit alltmer integrerade. Generellt sett har förhållandet mellan stat, kommun och landsting i allt större utsträckning kommit att präglas av samverkan för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Då nuvarande RF trädde i kraft hade genom den senaste kommunindelningsreformen antalet kommuner reducerats till 278 stycken. Genom reformen skapades inte bara större utan också mer kompetenta kommuner. Utvecklingen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet präglades i stor utsträckning av den förändrade situation som kommunsammanslagningarna innebar. Kommunerna och även landstingen gavs efterhand allt större frihet att utforma verksamheten utifrån lokala respektive regionala förhållanden och detaljregleringen den kommunala verksamheten minskade. Denna ideologiska av utveckling mot ett ökat ansvar för de kommunala organen har varit kännetecknande för hela tidsperioden från 1975. Från mitten av 1980-talet har även det försämrade statsfinansiella läget i allt större utsträckning präglat utvecklingen. De ökade kraven på resurshushållning och effektivitet, men även svårigheterna att från central nivå styra den alltmer omfattande och komplexa kommunala sektorn, har medfört ytterligare behov av decentralisering, avreglering och en ökad organisationsfrihet för kommuner och landsting. Samtidigt med utvecklingen mot en minskad detaljstyrning av den kommunala verksamheten har emellertid de senaste åren kunnat noteras utveckling även i motsatt riktning. Exempel härpå utgör en den ökade andelen s.k. rättighetslagstiftning d.v.s. lagstiftning som garanterar enskilda som befinner sig i en utsatt situation vissa förmåner av grundläggande slag. Den ekonomiska krisen har även fört med sig ett ökat behov från statens sida att påverka den kommunala sektorns ekonomi. inskränkningar i den kommunala självstyrelsen brukar motiveras med att den kommunala självstyrelsens princip måste

18 Sammanfattning

vägas mot andra samhälleliga värden, för vilka staten ha det anses yttersta ansvaret. Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. Således brukar anföras att staten har ansvar för

1 offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar samt skyddet för medborgarnas liv, hälsa och sociala trygghet 2 fördelningspolitiken 3 samhällsekonomin

Angivna s.k. motstående intressen vilka kommenteras mer utförligt i avsnitt 7.1.3 kan och har också motiverat ingrepp i den kommunala bestämmanderätten. Den kommunala självstyrelsen rymmer emellertid också inneboende begränsningar, av vilka särskilt skall nämnas lokaliseringsprincipen och besvärsinstituten.

Den kommunala självstyrelsens innebörd och dess för-

hållande till RF

Kommunal självstyrelse kan enkelt definieras som kommunernas och landstingens rätt att själva bestämma inom sitt område. Med denna självstyrelserätt anses även följa en rätt att besluta om finansieringen

den kommunala beskattningsrätten eller rätten till egna resurser.

Full kommunal självstyrelse inom en sektor existerar emellertid knappast i verkligheten. Den kommunala självstyrelsen är och har alltid varit relativ. Bästa sättet att en uppfattning om dess faktiska innebörd är att ange vissa väsentliga beståndsdelar som kan anses känneteckna den kommunala självstyrelsen. Dessa vilka kommente- ras mer utförligt i avsnitt 7.1.4 kan sammanfattas enligt följande. - Genom stadgandet om kommunal självstyrelse i 1 kap. 1 § RF, tillsammans med bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar, ger RF uttryck för betydelsen av kommunal självstyrelse som en del av folkstyrelsen. Det är kommunmedlemmarna som vid allmänna val utser kommunens och landstingets högsta beslutande organ och detta organ utser i sin tur styrelse och nämnder för förvaltningen av den kommunala verksamheten. Genom detta grundlagsskydd garanteras den politiska beslutanderätten lokal och regional nivå liksom medborgarnas möjligheter till inflytande över verksamheten. Kommunernas och landstingens betydelse som organ för folkviljan och förutsättningarna för den kommunala demokratin har under de gångna årtiondena tilldragit sig mycken uppmärksamhet. Det bör

Sammanfattning 19

anmärkas att kommunal självstyrelse och kommunal demokrati inte är synonyma begrepp. Kommunal sjålvstyrelse kan föreligga trots att det beslutande organet inte utses i demokratiska former. Det är däremot svårt att tänka sig en fungerande kommunal demokrati om det inte samtidigt förekommer ett utrymme för kommunal självstyrelse. En väl utvecklad lokal och regional demokrati förutsätter således att den kommunala självstyrelsen har en reell innebörd. Som anförts ovan kan emellertid den kommunala självstyrelsen aldrig vara total. Detta framgår bl.a. av bestämmelsen i 8 kap. 5 § RF stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för som ger kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer. Enligt lagrum är det också riksdagen som genom lag besamma stämmer grunderna för den kommunala beskattningen samt meddelar föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Bestämmande för den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll är för det första vilka områden inom den offentliga sektorn som skall vara statliga respektive kommunala.

Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala

självstyrelseorganen har, som framgått ovan, i stor utsträckning grundats praktiska överväganden. Även för framtiden måste det bedömas som angeläget att gränserna för en kommunal självstyrelsesektor kan ändras i takt med den fortsatta samhällsutvecklingen. Bl.a. detta skäl har kommittén inte funnit det lämpligt att i grundlagen av genomföra strikt avgränsning av statliga respektive kommunala en uppgifter. Som kommittén utvecklar i avsnitt 7.2.3 bör ett kommunalt självstyrelseansvar utgöra en betydelsefull faktor vid avvägningen av ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ, och en allmän strävan bör vara att så långt det är möjligt låta offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Genom att samla väsentliga bestämmelser kommuner och landsting i ett särskilt kapitel i RF om och i bestämmelse understryka den betydelse principen om en kommunal självstyrelse skall tillmätas i normgivningssammanhang vill kommittén förutom att markera vikten av den kommunala självstyrelsen ge uttryck för betydelsen av att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Sedan man väl bestämt sig i huvudmannaskapsfrågan anses enligt den i dag vedertagna uppfattningen den kommunala självstyrelsens princip gälla för all verksamhet där kommun eller landsting är huvudman, något också i kommunallagen. Som framgår av som anges avsnitt 7.2.5 kan emellertid diskuteras om inte RF:s förarbeten ger uttryck för en annan och snävare syn den kommunala själv- - styrelsen, något som enligt kommitténs uppfattning bör föranleda ett förtydligande i RF.

20 Sammanfattning SOU 1996: 129

Avgörande för den faktiska självstyrelsens innehåll är förutom -

frågan om huvudmannaskapet hur långt den kommunala

- pass

självstyrelsen skall tillåtas slå igenom inom de områden som kommu-

nerna respektive landstingen fått befogenhet respektive ålagts att sköta. Ramen för vad kommunerna och landstingen får lov att ha hand om anges i 2 kap. l § kommunallagen 1991:900. Där sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte handhas enbart staten, av en annan kommun, ett annat landsting eller någon Genom speciallagannan. stiftning är emellertid kommuner och landsting ålagda att ombesörja vissa angelägenheter, t.ex. skolan, socialtjänsten och sjukvården.

Därutöver har kommuner och landsting genom särskilda s.k. smålagar

i vissa fall getts befogenhet även inom områden där de att agera annars inte hade haft denna rätt. Graden av självstyrelse varierar mellan olika sektorer den av kommunala verksamheten. Genom RF:s förarbeten dock anses kommunerna och landstingen i förhållande till staten vara garanterade en s.k. fri sektor inom vilken det skall finnas utrymme för en kommunal initiativrätt. Inte ens inom den fria sektorn år emellertid självstyrelsen total. Befogenheten begränsas framför allt lokaliseav

ringsprincipen och av kommunmedlemmars rätt till laglighetsprövning

av kommunala beslut. Vidare begränsas befogenheten vissa andra av

kommunalrättsliga principer, t.ex. likställighetsprincipen och förbudet

för kommuner och landsting att driva näringsverksamhet med vinstsyfte. Slutligen skall påpekas att skiljelinjen mellan s.k. frivillig och obligatorisk verksamhet inte år gång för alla given. En en angelägenhet, som de kommunala ombesörjer inom för organen ramen

sin allmänna kompetens, kan således brytas ut och lagstiftning

genom göras obligatorisk. Som framgått ovan gäller principen om kommunal självstyrelse även beträffande sådan verksamhet som kommuner eller landsting genom lag är skyldiga att ombesörja. Inom detta område har emellertid staten generellt sett större möjligheter att utforma föreskrifter/normer för hur verksamheten skall bedrivas samt utöva tillsyn. Speciallagstiftningen innebär olika stark styrning inom olika sektorer. Inom vissa områden går styrningen mycket långt medan det inom andra områden ges en betydande frihet de kommunala organen. Inom delar det av specialreglerade området omfattas kommuner och landsting också av samma krav vad gäller myndighetsutövning som om verksamheten bedrivits av en statlig myndighet. Ett besluts laglighet och lämplighet kan i sådant fall överprövas genom förvaltningsbesvär. Förutom begränsningar i den lagstiftning som specifikt styr den

kommunala verksamheten år kommuner och landsting i egenskap

av arbetsgivare och utövare av viss verksamhet underkastade samma

SOU 1996: 129 Sammanfattning

lagstiftning som gäller för andra i sådana sammanhang. Vidare kan staten påverka det kommunala beslutsfattandet och därmed självstyrelsen genom bidrag och bidragsbestämmelser eller annan styrning av den kommunala ekonomin samt genom överläggningar med kommun- och landstingsförbunden. Kommunernas och landstingens handlingsfrihet begränsas slutligen av de finansiella resurser som står till deras förfogande. Denna begränsning är kanske den som är mest påtaglig för kommuner och landsting i allmänhet och för vissa kommuner och landsting i synnerhet. Vikten av att självstyrelsen inte bara ges ett formellt utan även ett materiellt innehåll har senare tid alltmer börjat åberopas. Vad avser hela den kommunala verksamheten har kommunerna och landstingen nära nog total frihet att bestämma formerna för sin inre organisation. För att finansiera sin verksamhet har kommunerna och landstingen en grundlagsstadgad rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Beskattningsrätten år dock inte absolut och dess närmare innebörd kan

diskuteras vilket görs nedan.

Vad avser den kommunala ekonomin begränsas kommunernas och landstingens handlingsfrihet även av regler som bl.a. föreskriver att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet samt förvalta sina medel ett sådant sätt att krav god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Avsikten är också att regeringen under hösten 1996 skall presentera ett förslag om att återinföra kravet om att kommunernas och landstingens ekonomi skall vara i balans. Regeringen har under sommaren 1996 även beslutat att en översyn skall ske av kommunallagens bestämmelser om medelsförvaltningen. De samhälleliga värden som den kommunala självstyrelsen alltid måste vägas emot, och som redovisats ovan, kan sägas vara lika allmänt omfattade som principen om kommunal självstyrelse. Vad saken handlar om är således att finna en rimlig avvägning mellan konkurrerande intressen. Att resultatet av en sådan avvägning kan variera beroende samhällsutvecklingen är uppenbart. l ekonomiskt besvärliga tider finns det således en tendens att låta det övergripande intresset för samhällsekonomin väga tyngre än principen om kommunal självstyrelse. Vad som ibland hävdas vara den kommunala självstyrelsens dilemma är att den kommunala verksamheten till så stor del utgörs av sådan verksamhet som kommunerna och landstingen är skyldiga att ombesörja. Den kommunala självstyrelsen inom dessa områden begränsas av lagar och föreskrifter och kommunerna och landstingen kan inte under åberopande av medelsbrist underlåta att fullgöra sina åligganden. Om styrningen av den obligatoriska verksamheten hålls oförändrad eller ökar samtidigt som den kommunala verksamheten i

22 Sammanfattning SOU 1996: 129

stort underkastas ekonomiska restriktioner finns en risk att utrymmet för en egen kommunal initiativrätt successivt krymper. Det är därför av stor vikt att konsekvenserna av en typ av begränsning bedöms mot

bakgrund av andra redan gällande eller planerade begränsningar.

Som kommittén utvecklar i avsnitt 7.2.4 är det emellertid inte alltid som konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen av olika typer av åtgärder blir föremål för så noggranna överväganden som vore önskvärt. För att säkerställa att så sker föreslår kommittén att RF kompletteras med en föreskrift om att principen om kommunal självstyrelse skall tillmätas särskild betydelse vid all normgivning som rör kommunerna och landstingen. Med en sådan bestämmelse vill kommittén dels ge uttryck för betydelsen av att offentliga beslut fattas

så nära medborgarna som möjligt se ovan, dels markera vikten av att

självstyrelseintressena alltid beaktas i normgivningssammanhang.

Den kommunala beskattningsrätten

Den kommunala beskattningsrätten har ända sedan 1862 ansetts oupplösligt förknippad med den kommunala självstyrelsen och är också inskriven i 1 kap. 7 § andra stycket RF. Beskattningsrättens närmare innebörd och hur långt grundlagsskyddet sträcker sig har emellertid inte preciserats utan blivit föremål för tolkningar i olika sammanhang. En första utgångspunkt för en tolkning av grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten måste enligt kommittén vara att rätten att ta ut skatt för skötseln av "sina uppgifter" avser inte bara de uppgifter som ryms inom den allmänna kompetensen utan även de specialreglerade uppgifterna. Härmed är emellertid inte beskattningsrättens närmare innebörd avgjord. Som kommittén närmare utvecklar i avsnitt 7.2.6 kompliceras situationen dels av att det är riksdagen som beslutar om såväl skatt till staten som om grunderna för den kommunala beskattningen, dels av det förhållandet att den kommunala verksamheten inte bara finansieras med egna skatter utan även med statsbidrag. Vad gäller sistnämnda förhållande är det helt klart så att beskattningsrätten är relativ i så måtto att skatt endast får utdebiteras i den omfattning som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilar kommunen eller landstinget. Genom statsbidragsgivning kan således staten i viss mån påverka kommunalskatterna så att de hamnar en nivå som utifrån en skattepolitisk bedömning anses rimlig. Då det gäller den kommunala beskattningsrättens förhållande till riksdagens beskattningsmakt enligt 1 kap. 4 § RF samt det som i 8 kap. 5 § RF benämns grunderna för den kommunala beskattningen är situationen betydligt mer komplicerad.

SOU 1996: 129 Sammanfattning

Föreskrifter grunderna för den kommunala beskattningen finns om i kommunalskattelagen 1928:370. Därutöver regleras debitering och uppbörd i lagen 1965:269 med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Principerna för vad skall ligga till grund för den kommunala som beskattningen har under årens lopp ändrats ett flertal gånger. I samband med olika skatteomläggningar har den påverkan kommuoch landstingens inkomster, de ändrade skattereglerna nernas som

inneburit, föranlett diskussion om i vad mån kompensation skulle utgå

till kommunsektorn för skattebortfallet. Någon diskussion kring

grundlagsenligheten beslutade ändringar i principerna för den

av kommunala beskattningen och hur dessa förhåller sig till den kommunala beskattningsrätten har vad kommittén kunnat finna inte förts. - - I stället har diskussionen gränsen går mellan en tillåten om var respektive otillåten inskränkning i beskattningsrätten i stor en utsträckning varit fokuserad frågan tillåtligheten av skattestopp om respektive skattetak. l denna del kan konstateras att RF:s bestämmelse den kommunala beskattningsrätten inte hindrat tillfälliga skatteom stopp. Den kommunala beskattningsrätten utgör en väsentlig förutsättning för den kommunala självstyrelsen. Beskattningsrätten måste därför ses

bakgrund den betydelse den kommunala självstyrelsen

mot av som tillmäts i RF. Härav följer Lagrådet också uttalat att i högre - som -

grad ingripanden i beskattningsrätten innebär en faktisk begränsning

för kommun eller ett landsting att handha sina av utrymmet en uppgifter desto betänkligare blir åtgärden från konstitutionell syn-

punkt.

Det förhållandet att grunderna för såväl den statliga som den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag i förening med att -

RF inte innehåller några garantier för att den kommunala beskattnings-

rätten skall lämnas oinskränkt innebär emellertid att RF inte ovillkorligen hindrar åtgärder begränsar beskattningsrätten samt som viss åtgärds tillåtlighet måste i sitt sammanhang och vägas att en ses det ändamål åtgärden att tillgodose. I varje enskilt fall mot som avser

måste det därför bli avvägningsfråga den aktuella åtgärden

en om

strider grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten.

mot Det går således inte i RF slå fast beskattningsrättens exakta att innebörd. Enligt kommitténs uppfattning är det inte heller möjligt att i lagtext precisera under vilka förutsättningar det kan anses tillåtet som besluta ingrepp i beskattningsrätten. Kommittén anser dock att att om följande riktlinjer vilka får svara mot den praxis som ut- - anses vecklats bör tjäna ledning vid bedömningen av om en be- - som gränsning i beskattningsrätten kan förenlig med grundlagen. anses Av de olika typer ingrepp hittills varit aktuella utgör av som

åtgärder skattestopp respektive skattetak de mest ingripande

av typ

24 Sammanfattning SOU 1996: 129

inskränkningarna i kommunernas och landstingens beskattningsrätt.

Trots det måste denna typ av åtgärder kunna tillåtas under speciella omständigheter. Enligt kommitténs uppfattning bör begränsningar i

kommunernas och landstingens rätt att bestämma skatteuttagets storlek endast få ske om det föreligger synnerliga skäl för sådan åtgärd,

en t.ex. om de utgör led i en samlad stabiliseringspolitisk handlingsplan. Sådana åtgärder bör också endast få beslutas för viss begränsad tid. Av vad som här sagts följer att åtgärderna bör undantagskavara av raktär. En rimlig utgångspunkt, som också kan stå i överensstämmelanses se med lagstiftningen om skattestopp under åren 1991-1993, är att åtgärder av detta slag inte bör beslutas för längre tid än högst två år i taget. En riktlinje bör enligt kommittén vidare att tillåtligheten vara av nya föreskrifter av denna ingripande karaktär efter begränsad tid en

bör underställas en av folket vald riksdag. Med denna utgångspunkt

ny bör beslut om åtgärder av nu aktuellt slag längst gälla fram till det ordinarie val som följer närmast efter det att föreskriften beslutas.

Som kommittén tidigare anfört bör åtgärder typ skattestopp/

av skattetak vara av undantagskaraktär. I detta ligger att det efter en mandatperiod med ett flerårigt skattestopp/skattetak inte omedelbart bör fattas beslut om nya åtgärder slag. av samma Ovan angivna riktlinjer bör enligt kommitténs uppfattning även tillämpas vad avser den metod för att motverka kommunala skattehöjningar som föreslagits i proposition 1995/96:2l3 minskning i om särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998. Vad gäller andra typer av åtgärder ett eller annat sätt som påverkar det reella innehållet i beskattningsrätten t.ex. förändringar -

i det kommunala skatteunderlaget kan dessa mycket

- vara av varierande slag samt innebära olika stor påverkan på det faktiska utrymmet för kommunal självstyrelse. Det går därför inte att i generella termer ange vilka åtgärder som i dessa sammanhang är tillåtna respektive otillåtna. I den mån åtgärd aktuellt slag får en av nu lika ingripande konsekvenser för kommunernas och landstingens handlingsutrymme som ett skattestopp/skattetak bör dock samma

förutsättningar gälla för att begränsningen skall få beslutas.

Med ovan angivna preciseringar kommittén det inte påkallat anser att föreslå någon annan ändring av RF:s reglering av den kommunala

beskattningsrätten än vad som avser förutsättningarna för lagstiftning

om inomkommunal utjämning. Skälen för en grundlagsreglering i detta avseende redovisas nedan.

SOU 1996: 129 Sammanfattning 25

Kommunal inkomstutjämning

Det finns stora skillnader i skattekraft och därmed skatteinkomster mellan olika kommuner respektive landsting. Om dessa inte skall leda till alltför stora olikheter i kommunernas respektive landstingens möjligheter att bedriva kommunal verksamhet måste alla kommuner och landsting genom någon form av utjämning tillförsäkras någorlunda likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Frågan efter vilka principer skatteutjämningen skall ske har sedan 1960-talet så gott som oavbrutet varit föremål för utredning. Det utjämningssystem som vi har i dag bygger principen om en inomkommunal utjämning och innebär i korthet att kommuner och landsting med hög skattekraft får avstå en del av sin skattekraft till förmån för kommuner och landsting med låg skattekraft. Tillåtligheten av ett sådant utjämningssystem blev då det föreslogs våren 1995 - föremål för en omfattande konstitutionell debatt. Kommittén har haft i uppdrag att bedöma hur denna modell för inkomstutjämning liksom ytterligare två modeller brytpunktsmodellen och en modell med statskommunal skatt förhåller sig till RF:s bestämmelser om den kommunala älvstyrelsen och beskattningsrätten. Modellerna redovisas

i rapporten Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller Ds

- 1993:68.

Brytpunktsmodellen

Brytpunktsmodellen innebär att det kommunala skatteunderlaget begränsas till att avse inkomster under skiktgränsen för statlig inkomstskatt, den s.k. brytpunkten. För inkomster över brytpunkten utgår endast statlig skatt, vilket alltså innebär att den procentuella skatten på dessa inkomster blir lika över hela landet. Det skattebortfall som modellen medför för kommunsektorn ersätts med ökade statsbidrag. Brytpunktsmodellen medför att det kommunala skatteunderlaget

reduceras med i genomsnitt 10-15 procent bortfallet av skatteunderlag

för främst vissa kommuner blir dock betydligt större och modellens fördelningsmässiga effekter avses i stort bli desamma som för den modell med inomkommunal utjämning som vi har i dag. Genom en begränsning av det kommunala skatteunderlaget till inkomster under brytpunkten inskränks den numera renodlade kommunala inkomstbeskattningen och en viss skatteväxling genomförs från kommunsektorn till staten. Brytpunktsmodellen innebär därför ett visst ingrepp i beskattningsrätten. Mot bakgrund av tidigare genomförda förändringar i det kommunala skatteunderlaget samt den diskussion som i andra sammanhang förekommit angående beskattningsrättens innebörd är det dock svårt att se att det skulle föreligga några

26 Sammanfattning

konstitutionella hinder mot att begränsa skatteunderlaget i den omfattning som anges i rapporten.

Inomkommunal utjämning

Grundtanken med ett inomkommunalt system är att få med alla kommuner och landsting och att göra utjämningen mer hållfast och oberoende av statlig finansiering. I en modell med inomkommunal

utjämning garanteras alla kommuner respektive landsting motsvarande

100 procent av medelskattekraften. De kommuner och landsting som har en skattekraft som överstiger medelskattekraften får avstå en del av sina skatteinkomster till kommuner och landsting med en egen skattekraft som understiger medelskattekraften. De skatteinkomster som erläggs till systemet och de bidrag som erhålls från systemet skall

i princip ta ut varandra. Vidare skall kompensationsgraden för dem

med en skattekraft understigande medelskattekraften vara densamma som avgiftsgraden d.v.s. den andel av skatteinkomsterna som erläggs till systemet för dem med en skattekraft överstigande medelskatte- kraften. Nu gällande system för inkomstutjämning bygger principen om en inomkommunal utjärrming. Som utvecklas i avsnitt 4.3.6 underkände Lagrådet det först utarbetade lagförslaget eftersom den

dåvarande konstruktionen med avdrag från respektive tillägg till

skatteinkomsterna inte ansågs förenlig med bestämmelsen i l kap. 7 § andra stycket RF att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Efter en lagteknisk omarbetning där tillägg respektive avdrag konstruerades om till bidrag respektive avgift godtogs de nya lagförslagen av Lagrådet. Lagförslagen antogs därefter i december 1995 av riksdagen. Mot bakgrund av Lagrådets och riksdagens ställningstaganden får anses klarlagt att det utjämningssystem som sålunda beslutats kan förenas med RF:s bestämmelser. Den konstitutionella debatt som det

ursprungliga respektive de slutliga lagförslagen föranledde visar

emellertid att det föreligger en osäkerhet om hur RF skall tolkas. RF ger inte heller någon anvisning om i vilka situationer som åligganden av nu aktuellt slag kan beslutas. Med det nya utjämningssystemet har man fört in en ny syn den kommunala beskattningsrätten genom att skatt som tas upp av en kommun eller ett landsting ansetts delvis kunna tas i anspråk för att bekosta andra kommuners respektive landstings uppgifter. Ett sådant utjämningssystem innebär onekligen att utrymmet för den kommunala självstyrelsen minskar i vissa kommuner och landsting. Riksdagens ställningstagande får emellertid anses innebära att solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar väger tyngre vid den intresseav-

SOU 1996: 129 Sammanfattning 27

Vägning som alltid måste göras vid bedömningen av om ett lagstiftningsförslag är förenligt med RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Den syn som riksdagens ställningstagande sålunda ger uttryck för bör komma till klart uttryck i RF. Kommittén föreslår att RF kompletteras med en bestämmelse om att kommuner och landsting i lag får åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting.

statskommunal basskatt

Med statskommunal basskatt att alla inkomsttagare skall betala avses kommunal basverksamhet genom en enhetlig statsskatt som återförs till kommunsektorn enligt vissa fördelningskriterier. l ett system med statskommunal skatt skulle finansieringsansvaret avseende baskostnaden för de obligatoriska verksamheterna åligga staten medan ansvaret för den fria sektorn helt skulle överlåtas till kommunerna och landstingen. För frivilliga kommunala angelägenheter, liksom för att möjlighet att hålla en högre servicenivå i de obligatoriska verksamge heterna, skulle kommunerna och landstingen ha rätt att ta ut egen skatt, antingen helt fritt eller upp till ett fastställt tak. Modellen med statskommunal skatt innebär att en skatteväxling genomförs från kommunsektorn till staten. Den kommunala beskattningsråtten begränsas till att i princip endast avse en rätt att utdebitera skatt för att finansiera frivillig kommunal verksamhet och stor del kommunernas och landstingens skatteinkomster byts ut en av mot statsbidrag. Ett sådant system innebär principiell och omfattanen de förändring den kommunala beskattningens innehåll och funktion. av En så långtgående skatteväxling kan också uppfattas som en urholkning den kommunala självstyrelsen. I sin förlängning finns en av risk statskommunal basskatt leder till att kommunerna och att en landstingen inom det som hänförs till det obligatoriska området förlorar sin roll självstyrelseorgan och mer eller mindre övergår till av att fungera lokala statliga förvaltningsmyndigheter. Om systemet som dessutom kombineras med ett tak för den kvarstående kommunala beskattningsrätten blir konsekvenserna för självstyrelsen ännu större. Utifrån dessa synpunkter är ett system med en statskommunal basskatt i vart fall om det bygger en så långtgående skatteväxling angivits den utjämningsmetod som medför störst ingrepp i som nu den kommunala självstyrelsen. Enligt kommitténs uppfattning är ett sådant system knappast förenligt med dagens syn självstyrelsens innebörd.

28 Sammanfattning SOU 1996: 129

Ökat för

utrymme direktdelegation av normgivningsmakt till kommuner och landsting

8 kap. 7 § RF ger i sin nuvarande lydelse riksdagen möjlighet att till regeringen överlåta viss normgivningskompetens inom det s.k. primära lagområdet. I samband med sådan delegering till regeringen kan riksdagen även med stöd av 8 kap. ll § RF medge att regeringen - -

överlåter förvaltningsmyndighet, kommun eller landsting att

meddela bestämmelser i ämnet. Bland de ämnesområden som omfattas av denna möjlighet till delegation och subdelegation märks trafik eller ordningen på allmän plats samt tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Kommittén föreslår att 8 kap. 7§ RF ändras det sättet att riksdagen fortsättningsvis får möjlighet att delegera den i paragrafen aktuella normgivningskompetensen direkt till även kommuner och landsting. Härigenom uppnås vissa fördelar, bl.a. blir RF:s normgivningssystem enklare och mer överskådligt. Av hänsyn till den kommunala självstyrelsen och till den stora betydelse som kommuner och landsting har i samhällslivet är det också naturligt att riksdagen direkt till dem kan överföra kompetens att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i 8 kap. 7 § RF.

Kommunal ekonomi i balans

l departementspromemorian Ds 1995:57 Kommunal ekonomi i

balans föreslås bl.a. att kommuner och landsting skall upprätta sina budgetår så att intäkterna överstiger kostnaderna. Regeringen har i årets kompletteringsproposition 1995/962150 aviserat att man under hösten kommer att presentera ett förslag som innebär att ett lagstadgat balanskrav skall införas för kommunernas del år 1999 och såvitt avser landstingen år 2000. i

Det föreslagna balanskravet kan även om det innebär en skärpning

-

av kommunallagens nuvarande bestämmelser om budgetens innehåll

framför allt sägas utgöra ett lagfästande av de intentioner om balans i kommunernas och landstingens ekonomi som fanns redan vid nu

gällande kommunallags tillkomst. Detta förhållande liksomdet

faktum att 1977 års kommunallag innehöll en bestämmelse om

balanskrav är omständigheter som i princip är tillräckliga för att

-

konstatera att det inte föreligger någon konflikt mellan den

nu föreslagna ordningen och regleringen i RF. Balanskravet i 1977 års kommunallag är av särskilt intresse eftersom denna lag antogs efter det att nuvarande RF trädde i kraft. Kommittén finner inte heller att det ur ett rent självstyrelseperspektiv föreligger något hinder mot att lagstadga om ett kommunalt balanskrav. De skäl som ligger bakom förslaget bl.a. att ge -

Sammanfattning

A grundförutsättningar för en långsiktig stabil finansiell utveckling är till sin karaktär snarast sådana att de i själva verket kan sägas värna

om den kommunala självstyrelsen.

Kommitténs slutsats är således, med hänvisning till redovisade ovan skäl, att det inte föreligger några konstitutionella hinder mot att genomföra den i departementspromemorian föreslagna lagstiftningen.

Kommuner och landsting med betalningssvårigheter

Kommittén har under våren 1996 avgett remissyttrande över betänkandet SOU 1996:12 Kommuner och landsting med betalningssvårigheter. I betänkandet föreslås att frågor om kommunalt obestånd skall regleras i en särskild lag om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter. Huvudregeln enligt den föreslagna lagen är att stöd skall lämnas efter ansökan av kommunen eller landstinget och att de administrativa åtgärder som det finns behov av skall vidtas frivillig väg. Enligt i förslaget skall emellertid regeringen under vissa angivna förhållanden

även kunna besluta om tvângsförvaltning av en kommun eller ett

landsting med betalningssvårigheter. Förutsättningen härför är att förhållandena är sådana att statligt ingripande behövs för sanering av ekonomin men att kommunen eller landstinget underlåter att ansöka om frivillig sanering eller avbryter ett påbörjat frivilligt förfarande. Tvångsförvaltning innebär att ett av regeringen utsett organ övertar större eller mindre delar av fullmäktiges uppgifter enligt kommunallagen. Ett förordnande om tvângsförvaltning får enligt förslaget endast avse begränsad tid och inte göras mer omfattande än som behövs. I betänkandet konstateras vidare att tvângsförvaltning inte är förenligt med RF:s föreskrift om att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Utredningen lägger därför fram ett förslag till ändring i RF som innebär att regeringen med stöd av lag för begränsad tid får besluta om undantag från vad som i detta avseende föreskrivs i RF. Kommittén har i sitt remissvar tillstyrkt införandet lag av en som, grundad på frivillighet från kommunernas och landstingens sida, reglerar situationer av nu aktuellt slag. Kommittén menar att det är värdefullt att man i eventuella krissituationer förklarliga skäl - som av kräver snabba insatser av såväl kommunen/landstinget som av staten har ett i förväg fastlagt regelverk som anger hur det formella skall hanteras. Arbetet kan då koncentreras det väsentliga, nämligen att lösa krisen, i stället för att diskutera de inte helt lätta frågorna om

tillvägagångssätt och uppgiftsfördelning. Kommittén har dock inte gått

in detaljerna i den föreslagna lagen. Kommittén avstyrker däremot utredningens förslag om tvångsförvaltning. Att frånta en kommun eller ett landsting beslutanderätten är

30 Sammanfattning SOU 1996: 129

detsamma som att om än under begränsad tid ta bort rätten till - självstyrelse. Detta faktum ställer naturligtvis mycket höga krav på de skäl som måste finnas för att tvångsförvaltning skall kunna anses vara acceptabelt. Vid en samlad bedömning finner kommittén att de skäl som finns för tvångsförvaltning inte uppväger det intrång i den kommunala självstyrelsen som en sådan lagstiftning skulle innebära. Det är för övrigt inte heller sannolikt att eventuella bestämmelser om tvångsförvaltning någonsin skulle komma att tillämpas.

Nytt kapitel i RF

Det har genom tiderna rått stor enighet om den kommunala självstyrelsens betydelse för det svenska sarnhällsskicket. Mot bakgrund härav kan det synas anmärkningsvärt att kommunernas och landstingens ställning inte blivit föremål för större uppmärksamhet i nuvarande RF. Avsaknaden av detaljerade bestämmelser kring den kommunala självstyrelsesektorn i RF har å andra sidan inneburit att utvecklingen mot ett ökat ansvarsområde för de kommunala organen varit möjlig utan att vidta några grundlagsändringar. RF har inte heller lagt hinder i vägen för avregleringen av den kommunala sektorn eller den ökade organisationsfriheten för kommuner och landsting. Den omständigheten att RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten har karaktären av principstadganden har emellertid fått till följd att ledning för bestämmelsernas tolkning måst sökas i förarbetena. Som framgår av redovisningen i betänkandet är RF:s förarbeten dessa punkter svårtolkade. Det kan också diskuteras om de i alla avseenden överensstämmer med dagens syn den kommunala självstyrelsen. Som framkommit ovan och som utvecklas i avsnitt 7.2, 8.2 samt 9 anser kommittén att vissa förhållanden rörande den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten bör föranleda en ändrad reglering i RF. Således bör av RF framgå att kommunal självstyrelse är en princip som gäller för all kommunal verksamhet. RF bör också innehålla en regel som säkerställer att den kommunala självstyrelsen tillmäts särskild betydelse vid all normgivning rörande kommunerna och landstingen. Vidare anser kommittén att grundlagsenligheten av det inomkommunala utjämningssystem som började tillämpas den 1 januari 1996 bör klarläggas i RF. Slutligen föreslår kommittén att riksdagen ges ökade möjligheter att direktdelegera normgivningsmakt till kommuner och landsting. De ändringar i RF som kommittén anser behöver göras skulle i och för sig kunna utföras inom ramen för RF:s nuvarande uppbyggnad. Kommittén anser det emellertid både angeläget och naturligt att den betydelse kommunerna och landstingen har för det svenska samhällsskicket på ett tydligare sätt kommer till uttryck i RF.

SOU 1996: 129 Sammanfattning

Att den kommunala självstyrelsen i RF:s inledande paragraf betecknas som en av folkstyrelsens grundvalar är ett uttryck för den stora vikt som den kommunala självstyrelsen har och bör ha i samhället. RF:s första kapitel har rubriken "Statsskickets grunder". Det innehåller allmänna principer och anger riktlinjer och mål för den offentliga verksamheten. Det presenterar också de organ som skall svara för denna verksamhet; riksdagen, statschefen, regeringen, kommunerna och landstingen samt domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Samtliga dessa organ med undantag för kommunerna och landstingen regleras sedan i var sitt kapitel i RF. Det ger dem ett helt annat sätt än vad det inledande kapitlet kan ge, en grundlagsskyddad och därmed fastare position vad avser både struktur och befogenheter. Enligt kommitténs mening är det angeläget att även kommunerna och landstingen får samma position genom ett eget kapitel i RF. En grundbult i detta kapitel bör vara den kommunala självstyrelsen. Det innebär en ännu starkare markering av den stora vikt som principen om kommunal självstyrelse bör ha i det svenska samhället. Kommittén föreslår således att sådana förhållanden som rör kommunerna och landstingen och som kan anses specifika för den kommunala sektorn skall regleras i ett särskilt kapitel i RF. Förutom sådant som redan nu är föremål för en reglering i grundlagen såsom den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och landstingen samt den kommunala indelningen föreslår kommittén att det särskilda kapitlet skall innefatta vissa grundläggande bestämmelser om valsystemet och den kommunala rösträtten. I samband med den revidering av RF som kommittén föreslår anser kommittén att RF:s nuvarande beteckningar primärkommuner och landstingskommuner bör överges till förmån för de i kommunallagen och i dagligt tal använda begreppen kommuner och landsting. Kommittén föreslår att ändringarna i RF träder i kraft den l januari 1999.

Författningsförslag

Författningsförslag

1 till

Förslag Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att nuvarande 13 kap. skall betecknas 14 kap. dels att det i regeringsformen skall införas ett nytt 13 kap. följande av lydelse dels att 1 kap. 7 8 kap. 5,7, 9 och 11 §§, 11 kap. 6 och 7 §§ samt 14 kap. 13 § skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. Statsskickets grunder

7 §

I riket finns primärkommuner För förverkligandet av folkstyoch landstingskommuner. Be- relsen på kommunal nivå finns

slutanderätten i kommunerna kommuner och landsting. utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifier.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

5§

Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas Grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- och landstingens organisation

34 Författningsförslag SOU 1996: 129

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

former och för den kommunala och verksamhetsformer och för beskattningen bestämmes i lag. den kommunala beskattningen l lag meddelas också föreskrif- bestämmes i lag. I lag meddelas ter om kommunernas befogen- också föreskrifter om kommuheter i övrigt och om deras nernas och landstingens befoåligganden. genheter i övrigt och om deras åligganden.

Utan hinder av 3 eller 5 § kan Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, föreskrifter i något av följande om föreskrifterna avser något av ämnen: följande ämnen:

skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

utlännings vistelse i riket, in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, trafik eller ordningen på allmän plats, undervisning och utbildning, förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller

under utövande av tjänsteplikt, skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med

hjälp av automatisk databehandling. Utan hinder av 3 § kan kom-

mun eller landsting efter be-

myndigande i lag meddela före-

skrifter i ämne som anges i

första stycket. Bemyndigande som avses i Bemyndigande som avses i första stycket medför rätt att första eller andra stycket medmeddela föreskrifter för rätt att meddela föreskrifom annan rättsverkan av brott än böter. ter om skatt eller rättsverkan av Riksdagen kan i lag, som in- brott. Utan hinder härav får nehåller bemyndigande med dock regeringen meddela före-

SOU 1996: 129 Författningsförslag 35

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

stöd av första stycket, föreskri- skrifter om böter. Riksdagen kan

va även annan rättsverkan än i lag, som innehåller bemyndiböter för överträdelse av före- gande med stöd av första eller skrift som regeringen meddelar andra stycket, föreskriva rättsmed stöd av bemyndigandet. verkan av överträdelse av föreskrift som regeringen, kommun eller landsting meddelar med stöd av bemyndigandet.

Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull införsel av vara. Regeringen eller kommun kan Regeringen, kommun eller efter riksdagens bemyndigande landsting kan efter riksdagens meddela sådana föreskrifter om bemyndigande meddela sådana avgifter, som grund av 3 § föreskrifter om avgifter, som annars skall meddelas av riks- grund av 3 § annars skall meddagen. delas av riksdagen.

Bemyndigar riksdagen enligt Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid ämne, kan riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter medge att regeringen överlåter förvaltningsmyndighet eller förvaltningsmyndighet, komkommun att meddela bestäm- mun eller landsting att meddela melser i ämnet. bestämmelser i ämnet.

36 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap. Rättskipning och förvaltning

6§

Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen. Förvaltningsuppgift kan an- Förvaltningsuppgift kan anförtros kommun. förtros kommun eller landsting. Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.

Ingen myndighet, heller riks- Ingen myndighet, heller riksdagen eller kommuns beslutande dagen, kommuns eller lands- . organ, får bestämma, hur för- tings beslutande organ, får bevaltningsmyndighet skall i sär- stämma, hur förvaltningsmynskilt fall besluta i ärende som dighet skall i särskilt fall besluta rör myndighetsutövning mot i ärende som rör myndighetsenskild eller mot kommun eller utövning mot enskild, mot komsom rör tillämpning av lag. mun eller mot landsting eller som rör tillämpning av lag.

13 kap. Kommunerna och landstingen

1§

Kommunerna och landstingen sköteri sina medlemmars intresse och på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som följer av lag eller särskilda föreskrifter.

SOU 1996: 129 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Vid all normgivning rörande kommunerna och landstingen skall principen om kommunal självstyrelse tillmätas särskild betydelse.

2§

Föreskrifter om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner och landsting meddelas i lag.

3§

Beslutanderätten i kommunerna och landstingen utövas av valda församlingar.

4§

De beslutande församlingarna utses genom fria, hemliga och direkta val. Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst.

5§

Rösträtt vid val av kommunens beslutande församling har den som är svensk medborgare och

folkbokförd i kommunen samt

har fyllt 18 är senast på valdagen. Bestämmelser om rösträtt för den som inte är svensk medborgare meddelas i lag.

38 Författningsförslag SOU 1996: 129

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Rösträtt vid val av landstingets

beslutande församling har den

som är folkbokförd i en kommun inom landstinget och är röstberättigad vid val av kommunens beslutande församling.

7§

Frågor om rösträtt vid val av de beslutande församlingarna avgörs på grundval av en röstlängd som upprättas före valet.

8§

Valen till de beslutande församlingarna är proportionella. Mandaten fördelas mellan

partier. Vid fördelningen an-

vänds uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. Närmare bestämmelser om valförfarandet meddelas i lag.

9§

Kommunerna och landstingen fär ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

SOU 1996: 129 Författningsförslag

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

I0§

Kommuner och landsting fär i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting.

11§

Av bestämmelserna i 8 kap. om

lagar och andra föreskrifter

samt av 14 kap. 13 §följer att vissa andra bestämmelser som rör kommunerna och landstingendast får meddelas genom en lag.

13 kap. Krig och krigsfara 14 kap. Krig och krigsfara

13§

Är krig eller krigsfara Är riket i krig eller krigsfara

riket i eller råder sådana utomordent- eller råder sådana utomordentliga förhållanden är föran- liga förhållanden som är föransom

ledda krig eller krigsfara ledda av krig eller av krigsfara

av av vari riket har befunnit sig, vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kom- utövas beslutanderätten i komsätt i munerna och landstingen sätt munerna som anges lag. som anges i lag.

Denna lag träder i kraft den l januari 1999.

2. Genom lagen upphävs punkten 13 övergångsbestämmelserna till

regeringsformen.

40 Författningsförslag SOU 1996: 129

2 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen 1991:900

Härigenom föreskrivs i fråga kommunallagen 1991:900

om dels att 4 kap. 3 och 4 §§ skall upphöra att gälla, dels att 4 kap. 2 och 5 §§ skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap. De förtroendevalda

Rösträtt

Rösträtt vid val av ledamöter Om svenska medborgares röst-

och ersättarei kommunfullmäk- rätt vid val fullmäktige

av finns

tige har den som är folkbokförd bestämmelseri regeringsformen. i kommunen och har fyllt 18 år senast på valdagen. Den som inte är svensk med- Den inte är svensk medsom borgare har rösträtt bara om borgare har rösträtt vid val av han har varit folkbokförd i fullmäktige han har varit om Sverige 1 nov. de tre åren folkbokförd i Sverige 1 nov. närmast före valåret. de tre åren närmast före valåret samt uppfizller de krav i fråga

om folkbokföring och rösträtts-

ålder som gäller beträffande svenska medborgare.

Valbarhet

Ledamöter och ersättare i full- Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem mäktige väljs bland dem som som

har rösträtt enligt 2 och 3 §§. uppfyller villkoren för rösträtt

vid val av dessa församlingar.

SOU 1996: 129 Författningsförslag 41

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Detsamma gäller valen av ledamöter och ersättare i nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersättare. Den som har fyllt 18 år senast dagen för ett sådant val är valbar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

42 Författningsförslag

3 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 9 § riksdagsordningen skall ha följande lydelse

8 kap. Vissa befattningshavare och organ

9 §

För ändamål som avses i 13 För ändamål som avses i 14 kap. 2 § regeringsformen kap. 2 § regeringsformen sammanträder Utrikesnämndens ledamöter på kallelse av talmannen eller, vid förfall för honom, vice talman, ävensom kallelse av två av nämndens övriga ledamöter. Förhandlingarna ledes av talmannen, vice talman eller, om ingen av dem är tillstädes, av den av de av närvarande ledamöterna har varit ledamot av riksdagen längst tid. som Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. Är vid omröstning till beslut rösterna lika delade, gäller den mening som ordföranden biträder.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1996: 129 Utredningsuppdraget 43

Utredningsuppdraget

Uppdraget

Kommunerna och landstingen utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande inslag i vårt demokratiska system. Den kommunala själv-

styrelsens betydelse för det svenska samhällsskicket har också slagits fast i inledningsparagrafen till RF:s första kapitel, där det sägs att den

svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse. Av 7 § i samma kapitel framgår vidare att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar samt att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Men vad avses egentligen med RF:s stadganden om kommunal

självstyrelse och en kommunal beskattningsrätt Vilken innebörd har

. dessa begrepp l

l

Med uppgift att analysera innebörden av den kommunala själv-

t styrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbe-

I stämmelserna beslöt regeringen den 17 augusti 1995 att tillkalla en parlamentarisk kommitté. Bakgrunden till att kommittén tillsattes var den konstitutionella debatt som uppstått med anledning av det förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting som regeringen lade fram i 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:l50 bil.7. Detta förslag innebar att inkomst- och kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting skulle

finansieras inomkommunalt genom ett system med avdrag från

respektive tillägg till skatteinkomsterna. Frågan var om ett sådant

system kunde anses stå i överensstämmelse med stadgandet i 1 kap.

7 § andra stycket regeringsformen, där det sägs att kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Av direktiven dir. 1995:111 framgår att kommittén skall:

l Analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskatt-

ningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar.

44 Utredningsuppdraget SOU 1996: 129

2 Särskilt uppmärksamma hur olika former inomkommunal av inkomstutjämning och frågan om kommunalt utgiftstak förhåller sig till grundlagsbestämmelserna och i samband härmed ta del av de alternativa former för kommunal inkomstutjämning som redovisas i betänkandet Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller Ds - 1993 :68 samt bedöma de olika modellerna i förhållande till regeringsformen.

3 På Finansdepartementets initiativ yttra sig över sådana förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna som då direktiven skrevs avsågs utarbetas inom departementet under den tid kommittén skulle bedriva sitt arbete. Enligt direktiven gällde det bl.a. förslag om utgiftstak för kommunerna, förslag om budgetbalans och redovisningsprinciper i kommuner och landsting samt bestämmelser om hur man hanterar problem som uppstår när kommuner och landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser.

Direktiven i sin helhet framgår av bilaga

Genomförande av uppdraget

Kommitténs huvuduppgift har varit att analysera den kommunala självstyrelsens och den därmed förknippade kommunala beskattningsrättens innebörd samt bedöma dessas förhållande till nuvarande bestämmelser i RF. Med syftet att utröna motiven för den kommunala självstyrelsen och dess faktiska innebörd har kommittén gjort en genomgång av den lagstiftning främst nuvarande och tidigare grundlag samt olika tiders kommunallagar som under det senaste århundradet varit bestäm- mande för verksamheten i kommunerna och landstingen. Kommittén har också studerat hur den kommunala självstyrelsen beskrivits och behandlats av olika utredningar, i propositioner och riksdagsdebatten samt i litteraturen och debattartiklar. För att belyst den statsvetenskapliga forskningens syn den kommunala självstyrelsen har kommittén anordnat ett miniseminarium, vid vilket professorerna Gunnel Gustafsson och Janerik Gidlund, docenten Mats Dahlkvist samt fil. lic. Urban Strandberg medverkat. På grundval av ovan angivna bakgrundsmaterial har kommittén gjort ett försök att analysera den kommunala självstyrelsens och den kommunala beskattningsrättens innebörd. I kommittén har därefter förts en omfattande diskussion kring frågan hur innebörden av den kommunala självstyrelsen förhåller sig till RF:s nuvarande bestämmelser. Resultatet av kommitténs arbete redovisas i detta betänkande. Under utredningstiden har efter en lagteknisk bearbetning av det ursprungliga förslaget till nytt bidrags- och utjämningssystem för kom-

SOU 1996: 129 Utredningsuppdraget

muner och landsting riksdagen fattat beslut om att fr.0.m. år 1996 införa en inomkommunalt finansierad inkomst- respektive kostnadsutjämning. Av betydelse för kommitténs arbete har också varit att regeringen och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet under våren 1996 träffat en överenskommelse om utvecklingen av den kommunala ekonomin. Kommittén har under utredningstiden följt utgången av de i föregående stycke nämnda frågorna samt hållit sig informerad om andra lagstiftningsförslag med anknytning till den kommunala självstyrelsen. Kommittén har särskilt behandlat hur olika former av inomkommunal inkomstutjämning samt ett förslag om budgetbalans för kommuner och landsting förhåller sig till grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Kommittén har vidare avgett remissyttrande över betänkandet SOU 1996:12 Kommuner och landsting med betalningssvårigheter. Efter påpekanden från kommunalt håll har kommittén även tagit upp och bedömt behovet av en grundlagsändring med syftet att utöka riksdagens möjligheter till direktdelegation av normgivningsmakt till kommuner och landsting. Från och med den 1 juli 1996 lyder kommittén under Inrikesdepartementet.

1974 års regeringsform... 47

2 1974 års

regeringsform och dess

förarbeten

1 Bakgrund

Sveriges fyra grundlagar är regeringsformen RF, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Av de fyra grundlagarna betraktas RF som den centrala eftersom i denna ges bl.a. de grundläggande reglerna om formerna för samhällsorganens verksamhet och om hur besluten i samhällsfrågorna skall tillkomma och förverkligas. Exempel ytterligare bestämmelser som bidrar till RF:s centrala betydelse är andra kapitlets regler om grundläggande frioch rättigheter. Statusen grundlag innebär att nämnda lagar vad gäller rangordav ning intar en särställning bland svenska lagar. Detta kommer till uttryck bl.a. i den s.k. lagprövningsparagrafen i 11 kap. 14 § RF. Innebörden av denna bestämmelse är att domstol eller annat offentligt som finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i organ, grundlag eller överordnad författning, inte får tillämpa annan föreskriften. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Grundlagarnas särskilda betydelse markeras vidare av de former gäller för dem vid stiftande, ändring eller upphävande. Enligt 8 som kap. 15 § RF skall grundlag stiftas genom två likalydande beslut av riksdagen varvid det är tillräckligt med absolut majoritet, d.v.s. mer än hälften de röstande. Det är vidare ett krav att riksdagsval för av hela riket ägt rum mellan de båda besluten och att det andra beslutet fattas den nyvalda riksdagen. Något krav att det skall vara av ordinarie riksdagsval finns och grundlagsändringar kan därmed genomföras även i anslutning till extra val. Utöver bestämmelsen mellankommande riksdagsval gäller att om

minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första

gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Sistnämnda bestämmelse gäller dock inte såvida Konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar ledamöterna förenar sig, medger undantag från bestämmelsen. av

1974 års regeringsform. ..

De bestämmelser som gäller för stiftande grundlag äger av motsvarande tillämpning i fråga om ändring eller upphävande sådan av lag.

I sammanhanget bör också nämnas att folkomröstning vilande

om grundlagsförslag skall anordnas om yrkande därom framställs minst av en tiondel av riksdagens ledamöter och minst tredjedel ledamöen av terna röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Folkomröstningen skall hållas samtidigt det val till riksdagen som som äger rum mellan de båda grundlagsbesluten. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller Förslaget är förkastat de flesta om av dem som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften dem har avgivit godkända röster vid av som riksdagsvalet. Är inte dessa förutsättningar uppfyllda skall riksdagen i stället ta upp förslaget till slutlig prövning enligt allmänna regler. Genom de särskilda bestämmelser som gäller för ändring våra av grundlagar, tillskapas en garanti för att viktiga förändringar av statsskicket endast kan genomföras stabil majoritet väljarna om en av godtar dem. Vidare bidrar det utdragna tidsförfarandet till att

förhastade förändringar undviks.

Nuvarande RF, som trädde i kraft den l januari 1975, innehåller flera bestämmelser är grundläggande betydelse för kommunersom av nas och landstingens ställning i det svenska samhällssystemet. Såvitt

avser dessa bestämmelser skall inledningsvis noteras att de begrepp

som används i RF är primärkommun och landstingskommun och således inte de i allmänt språkbruk vedertagna begreppen kommun och landsting. RF:s terminologi innebär bl.a. att när det i lagtexten står kommun så avses både kommuner och landsting. Vidare täcker som en konsekvens härav begreppet kommunal självstyrelse såväl kom- munernas som landstingens verksamheter. Det i RF valda språkbruket hänger samman med att såväl kommuner som landsting juridiskt sett är att betrakta som kommuner. I detta kapitel av betänkandet, som innefattar just beskrivning RF och en av dess förarbeten, används för undvikande av oklarheter fortsättningsvis samma begreppsteknik som i RF, d.v.s. begreppet kommun används som samlingsbeteckning för kommun och landsting. Denna begreppsteknik används också i andra delar av betänkandet då det redogörs för

innehållet i RF eller dess förarbeten i betänkandet i övrigt används

däremot om annat inte särskilt anges genomgående begreppen - kommuner och landsting. Av RF:s bestämmelser som rör kommunerna skall här särskilt nämnas 1 kap. l § som stadgar bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick

1974 års regeringsform. .. och genom kommunal självstyrelse. Av stor vikt är också 1 kap. 7 § som föreskriver att beslutanderätten i kommunerna utövas valda av församlingar samt att kommunerna får ta ut skatt för skötseln sina av uppgifter. RF är vilket framgår bl.a. av givna exempel bestämmelser - - av central betydelse för de frågor som kommittén har att behandla. Det är därför av vikt att inledningsvis göra genomgång dess en av förarbeten och därigenom få en bild av hur man under lagstiftningsarbetet sett kommunernas betydelse för den svenska folkstyrelsen.

2.2 Författningsutredningen och Grundlagberedningen

Under den tid 1809 års RF gällde ägde en utveckling rum som innebar att det i RF föreskrivna maktdelningssystemet ändrades radikalt. Sammanfattningsvis kan konstateras att riksdagens makt ökade samtidigt som dess sammansättning i allt högre grad blev representativ för svenska folket. Den reella beslutanderätten flyttades successivt över från kungen till statsråden och genom parlamentarismens framväxt gjordes regeringen beroende av riksdagens förtroende. Den föregående RF:s långa livstid möjliggjordes bl.a. det faktum av att det vid sidan av den skrivna författningen uppstod en konstitutionell sedvanerätt, grundad på den i föregående stycke beskrivna utvecklingen. Denna rätt var inte enbart ett komplement till RF, den tog även i vissa stycken överhanden sådant sätt att RF i några avseenden blev missvisande. Det rådde således i vissa delar ett motsatsförhållande mellan å ena sidan de formellt kvarstående grundprinciperna i RF och å andra sidan det faktiska statsskicket. Exempel härpå var den i dåvarande RF ännu formellt kvarstående maktdelningsprincipen. Från den i lag reglerade konstitutionella rättsutvecklingen under den aktuella tidsperioden bör särskilt omnämnas dels representationsreformen 1866, dels rösträttsreformerna 1907-1909 och 1919-1921 vilka ledde fram till allmän och lika rösträtt. Nu nämnda reformer fick sin rättsliga reglering i den då gällande riksdagsordningen. I augusti 1954 tillkallade regeringen Författningsutredningen med förutvarande stats- och utrikesministern Rickard Sandler som ordförande. Utredningen hade till uppgift att genomföra en samlad översyn av demokratins funktionsproblem. 1963, d.v.s. nio år efter utredningens tillkallande, presenterades slutbetänkandet SOU 1963:16-19 Sveriges statsskick med förslag till ny RF och riksdagsordning RO. Av intresse i detta sammanhang är att Författningsutredningen till skillnad från den utredning Grundlagberedningen -

50 1974 års regeringsform...

vars förslag sedermera korn att ligga till grund för 1974 års RF hade med begreppet kommunal självstyrelse i sitt förslag. Författningsut-

redningen föreslog nämligen att i RF:s första paragraf skulle inskrivas

bl.a. att all statsmakt i Sveriges rike utgår från Sveriges folk, att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt samt att folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. - Författningsutredningen var splittrad. Majoriteten lade fram ett förslag enkammarriksdag. Förslaget blev under den omfattande om

remissbehandlingen föremål för kraftig kritik. Ytterligare utrednings-

arbete ansågs nödvändigt och i april 1966 tillkallades Grundlagberedningen beredningen. Till ordförande förordnades dåvarande landshövdingen Valter Åman och beredningens uppdrag var att

slutföra det arbete på en total författningsreforrn som inletts av

Författningsutredningen.

Beredningen hade i sitt arbete att utgå från vissa grundläggande principer beträffande vilka det i allt väsentligt rådde politisk enighet.

Således var det en gemensam strävan att en framtida författning borde

vila folksuveränitetens grund och att parlamentarismen skulle

inskrivas i författningen. Vidare rådde samstämmighet om att

riksdagen borde bestå av en kammare och att riksdagsledamöterna skulle utses i direkta och proportionella val.

Beredningen avgav under arbetets gång ett antal delbetänkanden. Bland ändringar som föreslogs och även blev realitet kan nämnas - övergången till enkammarriksdag med 350 ledamöter, gemensam valdag för riksdags- och kommunalval samt införande av riksproportionalitet och fyraprocentsspärr vid riksdagsval. Slutbetänkandet SOU

1972: 15 med förslag till total författningsreforrn presenterades i mars 1972. Betänkandet innehöll förslag till ny RF och ny RO samt förslag

till ändringar i tryckfrihetsförordningen och successionsordningen. I slutbetänkandet angavs RF:s huvuduppgifter vara att ge grunderna för det representativa och parlamentariska systemet och för för-

delningen av offentliga funktioner mellan riksdagen, regeringen,

övriga förvaltningsmyndigheter, domstolarna och kommunerna. Såvitt avser just kommunernas ställning skall man ha i åtanke att det i den vid slutbetänkandets givande ännu gällande RF endast fanns en bestämmelse central betydelse för kommunernas del. Det 57 § av var RF som sedan 1866 fastslog att kommunernas rätt att utkräva skatter medborgarna skulle regleras i kommunallagarna, vilka stiftades av gemensamt riksdag och regering. Fram till 1971 hade vidare av kommunernas betydelse för samhällsskicket lyfts fram genom en föreskrift i 6§ RO om att landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna valde ledamöter till riksdagens första kammare.

För kommunernas del innebar beredningens förslag i förhållande

till rådande praxis inte några sakliga ändringar av betydelse. Det av -

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform. .. beredningen angivna skälet härtill var att frågor som hade nära

samband med den kommunala självstyrelsen föremål för översyn

var inom andra utredningar: Länsberedningen, Utredningen den om kommunala demokratin och Utredningen om kommunernas ekonomi. Beredningen hade därför valt att utforma sitt förslag avseende kommuner sådant sätt att det överensstämde med de vid den aktuella tidpunkten rådande faktiska förhållandena. Vidare var det beredningens ambition att förslaget inte heller skulle hindra sådana förändringar som kunde bli resultatet av de pågående utredningarna. Att den kommunala självstyrelsen skulle betraktas som en av statsskickets grunder kom till uttryck i beredningens förslag till 1 kap. 5 § RF. Där uttalades bl.a. att riket skulle vara indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skulle företrädas av allmänna ombud, som hade att besluta självständigt enligt lagarna. Såvitt angick frågan om kommunernas beskattningsrätt fastslog beredningen i sitt förslag till 7 kap. 4 § RF att varje kommun ägde rätt att ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter. Detta skulle ske enligt grunder som bestämdes i lag. Beredningen uttalade i sammanhanget vidare att den kommunala beskattningsrätten var ett oumbärligt element i den kommunala självstyrelsen. Den kommunala förvaltningen var enligt beredningen att betrakta som en form av offentlig maktutövning, delegerad till kommunerna av riksdagen. Beredningens synsätt härvidlag kom till uttryck i dess förslag till 1 kap. 7 § RF. Enligt förslaget skulle i lagrummet stadgas att statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter hade att verkställa de beslutande organens föreskrifter. Vad i övrigt gäller kommunerna föreslogs att regler om grunderna för ändringar i kommunindelningen skulle ges endast i lag. Detta gällde även regler om kommunernas uppgifter och om deras organisation och verksamhet. Beredningens förslag var enhälligt ide delar som gällde kommunernas ställning. Dock anförde en av ledamöterna, dåvarande riksdagsledamoten Allan Hernelius, i ett särskilt yttrande att frågan om den kommunala självstyrelsen fått en alltför undanskymd plats. Remissinstanserna var i huvudsak positivare till beredningens förslag än vad som var fallet då Författningsutredningens förslag remissbehandlades. De allmänna värderingar som förslagen gav uttryck för godtogs allmänt. Den kritik som framfördes var i regel inriktad på utformningen av förslagen. Dock förekom i viss utsträckning även kritik av mer principiell natur; bl.a. var flera remissinstanser kritiska mot beredningens i deras tycke alltför passiva hantering av frågan om den kommunala självstyrelsen. Svenska kommunförbundet anförde exempelvis i sitt remissyttrande att det fanns risker i att utforma bestämmelserna i RF om kommuner-

1974 års regeringsform. .. na så att de var förenliga med gällande ordning och inte heller skulle hindra förändringar som kunde följa som resultat av pågående utredningsarbete. Bestämmelserna skulle, menade kommunförbundet, bli mer eller mindre ofullgångna, urholkade och som grundlagsskydd betraktade av tvivelaktigt värde. Från denna synpunkt kunde det enligt kommunförbundet starkt ifrågasättas om inte resultatet av de pågående utredningarna borde avvaktas innan slutlig ställning togs till utformningen av bestämmelser i RF om den kommunala självstyrelsen. Enligt Länsstyrelsen i Stockholms län var det påkallat att i ett särskilt kapitel i RF reglera den kommunala självstyrelsen. I ett sådant kapitel borde enligt länsstyrelsen de grundläggande elementen i den kommunala självstyrelsen slås fast: det representativa styrelseskicket, valsättet, den ovillkorliga beskattningsrätten, planmonopolet samt den kommunala kompetensen att ta upp egna frågor av lokal betydelse och däri fatta självständiga beslut.

2.3 Propositionen

Propositionen som föregick nuvarande RF avgavs i mars 1973 prop. 1973:90. I likhet med beredningens förslag innehöll propositionen förslag till ny RF och ny RO samt förslag till ändringar i successionsordningen och tryckfrihetsförordningen.

2.3.1 Kommunernas ställning i grundlagen

Under denna rubrik i propositionens allmänna del redogjorde dåvarande departementschefen, statsrådet Lennart Geijer, bl.a. för i vilka avseenden som en grundlagsreglering av kommunernas ställning och uppgifter borde kunna komma i fråga. Inledningsvis berörde departementschefen kommunernas utveckling och ställning i sarnhällslivet, varvid han konstaterade att den kommunala självstyrelsen sedan mitten av 1800-talet successivt hade ökat i betydelse och omfattning. Utvecklingen hade gått dithän att kommunerna i nära samverkan med staten svarade för en rad betydelsefulla samhällsuppgifter. Kommunerna medverkade därigenom, framhöll departementschefen, ett helt annat sätt än tidigare i samhällsbyggandet. Departementschefen kommenterade även regleringen i 1809 års RF. l denna fanns endast en bestämmelse av central betydelse för kommunerna. Den aktuella bestämmelsen, som tillkom 1866 och återfanns i 57 fastslog att kommunernas rätt att utkräva skatter av medborgarna skulle regleras i kommunallagarna, vilka stiftades gemensamt av riksdag och regering. Att ytterligare grundlagsreglering beträffande kommunerna saknades, innebar enligt departementschefen att kommu-

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform. 53 .. nernas plats i grundlagarna kunde sågas vara blygsam i förhållande till den betydelse de hade fått i vårt samhälle. Departementschefen framhöll därefter den kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska demokratin:

"För min del finner jag det till en början vara angeläget understryka den stora betydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenska demokratin. Genom den kan demokratins idé om människornas medinflytande angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Viktiga samhällsuppgifter kan decentraliseras till organ där de ombesörjs under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det kommunala livet fostras medborgarna till ett intresse och ett ansvarstagande för samhällsfrågor som kommer också riksstyrelsen till godo. Som jag redan har nämnt har den kommunala verksamheten i vårt land successivt expanderat. Kommunerna har blivit instrument för den samhälleliga reformpolitiken. Tyngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn mellan stat och kommun har också successivt förskjutits till kommunernas förmån. Vad jag nu har sagt ger vid handen att jag liksom beredningen anser att den ställning som kommunerna intar inom vårt demokratiska samhällssystem är sådan att den klart måste avspeglas i en ny grundlag. Enligt min mening bör kommunernas roll i den svenska demokratin i vissa avseenden kunna framhävas starkare än som skett i beredningens förslag."

Departementschefen övergick sedan till att diskutera i vilka avseenden

som kommunernas ställning borde regleras i grundlag. Därvid uttalades att en princip borde vara att i RF inte skulle tas in andra materiella bestämmelser än sådana vilka innefattar de väsentliga grundsatser, som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagsstiftning. Med denna utgångspunkt var det konstaterade departementschefen främst inom - tre områden som en grundlagsreglering för kommunerna borde kunna komma i fråga. Det gällde dels den kommunala indelningens struktur, dels formerna för den kommunala verksamheten. Det gällde vidare innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten. Såvitt avser strukturen i den kommunala indelningen, d.v.s. förekomsten av en lokal och en regional nivå, anförde departementschefen att det med fog kunde hävdas att denna inte borde kunna överges utan sådana överväganden som föregår en grundlagsändring. Det borde därför i RF:s inledningskapitel slås fast att det skall finnas såväl primärkommuner som sekundårkommuner sistnämnda beteckning under riksdagsbehandlingen ändrad till landstingskommuner.

54 1974 airs regeringsform...

Den föreslagna regeln, fortsatte departementschefen, skänkte endast vaga hållpunkter för indelningen i kommuner. Den borde därför kompletteras med en bestämmelse, som tillförsäkrar riksdagen ett avgörande inflytande på den kommunala indelningen genom att fastslå att grunderna för rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. Att i enskilda fall förordna om ändring i den kommunala indelningen borde dock ankomma på regeringen.

Vad därefter gäller formerna för den kommunala verksamheten

fastslog departementschefen inledningsvis att någon detaljerad grundlagsreglering inte borde komma i fråga. Han ansåg emellertid att

tre grunddrag borde stadfästas i RF. Således skulle det "givetvis" framgå att också den kommunala självstyrelsen står på den allmänna och lika rösträttens grund. Detta uttalades i propositionens förslag till RF:s inledningsparagraf, l kap. l Där stadgades nämligen att den svenska folkstyrelsen bygger fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt samt att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Vidare borde i RF utsägas att även den kommunala demokratin är representativ. Detta skedde genom en bestämmelse i förslaget till 1 kap. 5 § RF om att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar. Slutligen borde, såvitt avser formerna för den kommunala verksamheten, i RF ges en anvisning om den inom kommunerna gällande funktionsfördelningen mellan å ena sidan beslutande organ och å andra

sidan förvaltande respektive verkställande. Detta uppfylldes dels

genom den nyss refererade bestämmelsen i 1 kap. 5 § om att beslutanderätten utövas av valda församlingar, dels genom förslaget till 1 kap. 6 § RF uttalade det för offentliga förvaltningen

som att den

finns kommunala förvaltningsmyndigheter. Till det nu sagda kommer, anförde departementschefen, att RF

också i fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer borde skydda den kommunala självstyrelsen genom att reglera vem

som har beslutanderätten. Härvid uttalades att principen borde vara att

basreglerna i den mån de inte kan utläsas ur grundlag bestäms av - riksdagen i lag. En sådan bestämmelse återfanns i förslaget till 8 kap. 5 § RF. Det tredje området inom vilket en grundlagsreglering för kommunernas räkning ansågs kunna komma i fråga var, som ovan angetts, innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten. Departementschefen redogjorde i detta sammanhang för sina överväganden rörande lämpligheten av att precisera begreppet kommunal självstyrelse:

vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en hel-

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform. 55 .. hetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar skilda områden och i olika former för att uppnå samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det gemensamma varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och

preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och

kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen."

Departementschefen övergick därefter till att diskutera betydelsen av att det även i andra statliga utredningar pågick arbete som berörde den

kommunala självstyrelsen. Enligt departementschefen var det vid den förestående grundlagsregleringen nödvändigt att ta hänsyn till detta faktum. Länsberedningen hade exempelvis att överväga bl.a. uppgifts-

fördelningen i stort mellan stat och kommun. Vidare ingick det i den kommunalekonomiska utredningens uppgifter att pröva frågan om en

begränsning den kommunala beskattningsrätten. Dessa utredningars

av

arbete rörde konstaterade departementschefen frågor beträffande

- -

vilka grundlagsreglering vid den aktuella tidpunkten saknades eller i

vart fall knapphändig. Särskilt mot bakgrund härav ansågs det inte var lämpligt att föregripa utredningarnas arbete genom mera kategoriska

grundlagsbestämmelser. Nämnda förhållanden borde emellertid, fortsatte departementschefen, inte hindra att RF gav tydligt uttryck för vissa grundläggande drag vad gäller kommunernas ställning i

styrelseskicket.

Departementschefen fortsatte:

"Genom lagstiftningen har nämnts kommunerna fått besom

tydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet kommunerna. Av grundläggande betydelse för

kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna en angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna

i den kommunala självbestämmanderätten bör komma till klart

som uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in bestämmelse med innehåll att den svenska en folkstyrelsen förverkligas förutom ett representativt och genom

parlamentariskt statsskick också genom kommunal självstyrelse. Det

uttrycket är visserligen obestämt, det kan likväl anses senare men

belysande när det gäller att uttryck principen om en själv-

ge ständig och inom vissa fri bestämmanderätt för kommunerna. ramar Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination

56 1974 års regeringsform...

av politiskt och ekonomiskt Liksom beredningen jag

ansvar. anser att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i l kap. RF 5 §. De grunder efter vilka kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse detta är i departementsförom slaget upptagen i 8 kap. 5 § RF."

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun borde

enligt departementschefen redovisade skäl inte i - av ovan anges -

grundlag. Däremot borde RF, menade departementschefen, anvisa

vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas; i

princip

borde också här ställas kravet att lagfonnen skall anlitas. Genom

kravet på riksdagens medverkan skapas nämligen garanti för

en att

frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning deras vikt

som

fordrar. Bestämmelsen i ämnet återfanns i departementsförslaget till

8 kap. 5 § RF, som stadgade bl.a. att grunderna för kommunernas organisation och verksarnhetsformer samt föreskrifter kommunerom nas befogenheter i övrigt och om deras åligganden bestäms i lag.

Syftet med formuleringen "kommunernas befogenheter" enligt

var departementschefen att understryka att kommunerna även fortsättningsvis skulle ha rätten att inom vissa områden själva fritt mera bedöma vilken verksamhet som skall bedrivas.

Vad slutligen gäller den offentliga förvaltningen konstaterade departementschefen att statsmakterna i olika författningar ålagt kommunerna obligatorisk skyldighet att ombesörja ett antal viktiga sarnhällsuppgifter. Därigenom har en omfattande kommunalisering

av

svensk offentlig förvaltning ägt rum. Detta förhållande borde, enligt

departementschefen, framgå av RF att det att det för genom angavs

den offentliga förvaltningen, förutom statliga förvaltningsmyndigheter,

också finns kommunala sådana. En bestämmelse härom återfanns i

departementsförslaget till 1 kap. 6 Därutöver ansåg departementschefen att det i 11 kap. RF rör rättskipning och förvaltning

- som -

borde tas in en bestämmelse av innehåll att förvaltningsuppgift kan

anförtros kommun.

2.3.2 Propositionens specialmotivering till framlagda författningsförslag rörande kommunernas ställning

Grundlagspropositionen innehåller sammanlagt åtta förslag till lagrum,

vilka helt eller delvis tar sikte kommunernas ställning. För att ge en samlad bild av förslagens innebörd, återges i det följande de föreslagna paragrafernas ordalydelse. I anslutning till respektive paragraf redogörs vidare för vad som beträffande paragrafen samman-

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform...

fattningsvis anfördes i propositionens specialmotivering. Dessutom upplyses om eventuella förändringar som ägt rum i paragrafernas lydelse fram till tidpunkten för skrivandet av detta betänkande september 1996. Alla paragrafer tar visserligen inte uttryckligen sikte den kommunala självbestämmanderätten, likväl kan det med fog sägas att var och en av de följande paragraferna har stor betydelse för frågor som rör denna. Det har vidare sitt intresse att återge samtliga paragrafer i så måtto att de sammantagna ger en god bild av den viktiga funktion som kommunerna har i det svenska samhället, exempelvis i fråga om normgivning och myndighetsutövning. Det är också belysande för kommunernas viktiga ställning i samhällsstrukturen att i princip varje föreskrift varigenom kommunerna bemyndigas eller åläggs att fullgöra vissa uppgifter skall beslutas som lag.

1 kap. 1§

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och

parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.

I andra stycket uttalas bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Enligt propositionens specialmotivering var syftet med detta stadgande att ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär. Någon vägledning om vad begreppet kommunal självstyrelse skall anses innefatta gavs dock ej. Lagrummet har fram till dags dato genomgått någon förändring bortsett från att uppräkningen av rikets grundlagar vilka för övrigt utökats med yttrandefrihetsgrundlagen numera återfinns i en egen paragraf, 1 kap. 3 § RF.

l kap. 5 §

I riket finns primärkommuner och sekundärkommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

58 1974 års regeringsform. SOU 1996: 129 .. Med bestämmelsen om att beslutanderätten utövas av valda församlingar avsågs enligt propositionen beslut i sådana frågor där det politiska momentet dominerar, d.v.s. i regel frågor av grundläggande natur. Avsikten var således intet sätt att frånta de kommunala nämnderna rätten till självständiga beslut. Paragrafens stadgande om kommunal beskattningsrätt kommentera-

des i specialmotiveringen följande sätt:

"Bestämmelsen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande. Den är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastat lagstiftning."

l specialmotiveringen till denna paragraf berördes även de kyrkliga kommunerna. I detta avseende uttalades sammanfattningsvis att i RF:s Övergångsbestämmelser borde tas in en föreskrift om att RF:s regler i fråga om kommunerna skulle gälla också de kyrkliga kommunerna. Ett undantag fick dock göras för bestämmelsen i l kap. 5 § om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda representanter. Detta eftersom beslutanderätten i kyrklig församling i vissa fall kunde utövas direkt av kommumnedlemmarna kyrkostämma. Begreppet sekundärkommuner var redan vid ikraftträdandet av RF ändrat till landstingskommuner. I övrigt är ordalydelsen alltjämt oförändrad, dock återfinns bestämmelsen numera under annan paragraf, nämligen l kap. 7 § RF.

l kap. 6§

För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

Enligt departementschefen torde det inte vara möjligt att i några korta satser ge en rättvisande beskrivning av de likheter och olikheter som finns mellan domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas verksamhet. l paragrafen slås därför endast fast att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Lagrummet har inte genomgått några förändringar i sak, dock återfinns det numera under 1 kap. 8 § RF.

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform. .. 8 kap. 5§

Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

I specialmotiveringen till denna paragraf konstaterades inledningsvis att lagkravet inte enbart gäller kommunernas mera allmänna kompetens. I princip skall varje föreskrift varigenom kommunerna bemyndigas eller åläggs att fullgöra vissa uppgifter beslutas som lag. Såvitt gäller kommunernas förpliktelser föreligger här således en parallell med bestämmelsen i 8 kap. 3 § RF om att föreskrifter som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållande måste meddelas genom lag. I viss utsträckning skulle det emellertid, fortsatte departementschefen, alltjämt vara möjligt för regeringen att meddela bestämmelser om kommunernas uppgifter. Detta kan ske genom att riksdagen utnyttjar sin möjlighet att i enlighet med 8 kap. 7 § RF inom vissa områden delegera normgivningsmakt till regeringen. Med stöd av sådan delegation kan regeringen exempelvis besluta om förordningar reglerar kommunernas uppgifter inom hälsovården eller skolväsom sendet. Departementschefen fortsatte:

"Regeringen kan vidare stödja en normgivningsbefogenhet när det gäller kommunala uppgifter sin rätt enligt 13 § att meddela verkställighetsföreskrifter till lag. Jag vill i sammanhanget framhålla att föreskrifter som i materiellt hänseende mera i detalj reglerar en förvaltningsuppgift, som har anförtrotts kommunerna, ofta inte kan sägas gälla befogenheter eller åligganden för kommunerna. Sådana föreskrifter faller alltså inte på grund av förevarande paragraf under lagområdet. Författningar statsbidrag till kommunerna innefattar ofta om villkor för att statsbidrag skall få åtnjutas. Här rör det sig emellertid uppenbarligen inte sådana primära åligganden för kommunerna om att statsbidragsförfattningarna skulle behöva med stöd av förevarande paragraf utfärdas som lagar. I de flesta fall torde inte heller den omständigheten att en författning om statsbidrag kan sägas behandla kommunal befogenhet leda till att lagformen måste iakttas. en Bestämmelserna i en statsbidragsförfattning kan nämligen regelmässigt endast bekräftelse att verksamheten i fråga ses som en

60 1974 års regeringsform...

redan ligger inom den kommunala kompetensen enligt allmänna regler När det i den här aktuella V paragrafen sägs att föreskrifter om kommunernas befogenheter skall meddelas i lag, syftas inte bara kommunernas rätt att beträffande vissa angelägenheter bevilja anslag eller ikläda sig ekonomiskt ansvar för olika ändamål. Också kommunernas maktbefogenheter åsyftas. Den kommunala beskattningsrätten intar en särställning och behandlas särskilt i RF. I övrigt kan riksdagen i lag tillägga kommunerna sådana befogenheter som rätt att meddela instruktioner för den kommunala förvaltningens organisation och arbetssätt, vetorätt och rätt att fastställa

offentligrättsliga avgifter som inte omfattas av 3

I förevarande paragraf ställs inte direkt några begränsningar upp i riksdagens behörighet att förse kommunerna med normgivningskompetens. Av andra bestämmelser i kapitlet, främst 3 och 7 §§, kan emellertid utläsas att kommunerna i princip inte kan bemyndigas att besluta rättsnormer som faller inom riksdagens primära

lagområde sammanfattande benämning för den normgivnings-

kompetens som RF ger riksdagen, bl.a. innefattande föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, gäller åliggansom den för enskilda kommitténs anm.. Bestämmelserna i 9 § andra stycket tillåter dock riksdagen att utan hinder av 3 § bemyndiga kommun att bestämma om avgifter. Ytterligare en möjlighet för kommun att besluta rättsnormer inom lagområdet öppnas via regeringens rätt att efter riksdagens bemyndigande delegera vidare till kommun viss kompetens att meddela föreskrifter som primärt hör till riksdagens kompetensomrâde."

Vad gäller den kommunala beskattningens område klarlades i

specialmotiveringen att regeringens normgivningskompetens inskränker

sig till att besluta verkställighetsföreskrifter till de i lag intagna

skattereglerna samt att, efter bemyndigande från meddela

i föreskrifter anstånd med erläggande kommunal skatt. om av

Såvitt angick regeringens möjligheter att meddela föreskrifter

avseende kommunernas organisation och verksamhetsformer anförde departementschefen följande:

fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer är det endast grunderna som behöver anges i lag. Sammanställd med 13 § första stycket 2 innebär denna bestämmelse att regeringen med stöd direkt i RF är behörig att meddela mera detaljbetonade föreskrifter som gäller kommunernas organisation och verksamhetsformer. Pâ grund härav kan regeringen t.ex. som villkor för åtnjutande av statsbidrag föreskriva att verksamhet som kommun

bedriver med stöd av statsbidraget skall administreras visst sätt.

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform. .. Regeringen är vidare kompetent att meddela bestämmelser av den art som nu är upptagna i stadgan 1965:602 om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. Syftet med begränsningen i förevarande

paragraf av lagområdet till att avse grunderna för kommunernas

organisation och verksamhetsformer är emellertid inte att regeringen i stor utsträckning skall gripa in med bestämmelser. Självfallet skall det i stället i vid omfattning ankomma kommunerna att själva utforma detaljregleringen området. Det torde utan särskild bestämmelse i RF kunna förutsättas att regeringen iakttar den återhållsamhet i fråga om reglering av den kommunala verksam-

heten som påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen."

Lagrummet har till dags dato inte genomgått någon förändring.

8 kap. 9 §

Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull införsel av vara. Regeringen eller kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som grund av 3 § annars skall meddelas av riksdagen.

Lydelsen av 8 kap. 3

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de frioch rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkommer svensk medborgare, föreskrifter brott och rättsverkan av brott, om föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

l specialmotiveringen framhölls att riksdagen vid bemyndigande till

regering eller kommun att besluta om avgifter är oförhindrad att föreskriva villkor för fullmaktens utnyttjande. Som nämnts under 8 kap. 5 § RF kan riksdagen i lag tilldela ovan kommun befogenhet att besluta om offentligrättsliga avgifter. Utan särskild bestämmelse härom i RF skulle emellertid denna kompetens inte kunna omfatta föreskrifter om den typ av avgifter som är att hänföra till 8 kap. 3 § RF. Sådan befogenhet som avses i förevarande paragraf kan för övrigt också, i enlighet med departementsförslaget till 8 kap. 11 § RF, tilläggas kommun efter subdelegation av regeringen. 8 kap. ll § RF

62 1974 års regeringsform. SOU 1996: 129 .. ger nämligen riksdagen möjlighet att då den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne medge att regeringen överlåter till kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Paragrafen är inte ändrad.

8 kap. 11 §

Bemyndigar riksdagen enligt denna regeringsform regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestämmelser.

I specialmotiveringen till denna paragraf konstaterade departements-

chefen att kommunernas fullmäktige vissa regeringen

- genom av beslutade författningar tillerkänts rätt att besluta för allmänheten bindande föreskrifter, vilka i regel var straffsanktionerade i den författning som innehöll bemyndigandet. Som exempel sådana kommunala föreskrifter angavs lokala ordningsstadgor, hamnordningar, brandordningar och hälsovårdsordningar. Föreskrifterna i denna typ av författningar skulle fortsättningsvis grund av 8 kap. 3 § RF i huvudsak ligga inom det primära lagområdet. Detta innebar i sin tur att sådana av regeringen beslutade författningar, som innehöll bemyndiganden för kommunernas

fullmäktige, fortsättningsvis måste grunda sig delegation från

riksdagen i enlighet med 8 kap. 7 § RF. Mot bakgrund härav ansåg departementschefen det vara naturligt att se bemyndigandena för

kommunernas fullmäktige som fall av subdelegation av riksdagens

normgivningskompetens. Beträffande i vilken omfattning som regeringens möjlighet till subdelegation var tänkt att utnyttjas anförde departementschefen:

"Den normgivningskompetens som enligt den föreslagna paragrafen skall kunna delegeras vidare till förvaltningsmyndighet eller kommun är visserligen formellt inte begränsad till närmare bestämmelser i ämnet utan avser bestämmelser över huvud taget i detta. Det måste emellertid förutsättas att subdelegationen i allmänhet kommer att omfatta endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet. En sådan ordning överensstämmer också bäst med den föreslagna bestämmelsens ordalydelse. Såvitt gäller föreskrifter om vissa avgifter, där normgivningskompetensen delegerats till regeringen med stöd av 9 § andra stycket, kan det dock vara ändamålsenligt att rätten att

SOU 1996: 129 1974 års regeringsform...

besluta om avgifterna i sin helhet av regeringen överlämnas till förvaltningsmyndighet eller kommun. Lagtexten är inte avsedd att lägga hinder i vägen härför. Straffbestämmelser bör enligt min uppfattning inte bli föremål för subdelegation. Eftersom rätten till subdelegation bygger medgivande av riksdagen, kan riksdagen utsträcka eller begränsa subdelegationsmöjligheten på det sätt som riksdagen finner lämpligt."

Paragrafen är numera ändrad sådant sätt att orden "denna regeringsform" är utbytta mot "detta kapitel Vidare har sista meningen helt lyfts bort. Att "denna regeringsform" bytts ut mot "detta kapitel" innebär att normgivningskompetens som riksdagen givit till regeringen med stöd andra kapitel än det 8:e, inte längre kan subdelegeras till kommun av med stöd förevarande paragraf. Exempel ett sålunda beskuret av område för subdelegation är regeringens möjlighet att i enlighet med 13 kap. 6 § RF då riket är i krig eller omedelbar krigsfara med - stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag.

8 kap. 13 §

Regeringen får utöver vad som följer av 7-10 genom förordning

besluta föreskrifter om verkställighet av lag, 2. föreskrifter som enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringen får grund av första stycket besluta föreskrifter som avser riksdagen eller dess myndigheter. Den får heller grund av bestämmelsen i första stycket 2 besluta föreskrifter som avser den kommunala beskattningen. Regeringen får i förordning i första stycket överlåta som avses underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet.

l andra stycket fastslås bl.a. att regeringen inte får besluta föreskrifter den kommunala beskattningen. Avsikten med detta som avser

stadgande enligt specialmotiveringen att det skulle stå helt klart att

var regeringens kompetens enligt första stycket 2 inte omfattar skattesatsen vid den kommunala beskattningen. Paragrafens tredje stycke har genomgått vissa förändringar. Dessa berör emellertid inte något sätt kommunerna.

1974 års regeringsform. .. 11 kap. 6 §

Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala

ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet

lyder under regeringen, om myndigheten enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen. Förvaltningsuppgift kan anförtros kommun.

Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällig-

het eller stiftelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske genom lag.

I specialmotiveringen till denna paragraf betonades att förvaltningsmyndigheterna enligt svensk rättstradition inom vissa områden är lika självständiga och har samma rätt och skyldighet att agera efter eget omdöme som domstolarna. Detta förhållande förklarades sammanhänga med att varje tjänsteman för sina beslut och att regeringen ansvarar inte bär ansvar för underordnade myndigheters avgöranden. Att precisera hur långt förvaltningsmyndigheternas självständighet sträcker sig är emellertid, anfördes i propositionen, förenat med svårigheter. Å sidan kan statsmakterna eller andra myndigheter ena inte med bindande verkan ge direktiv om hur förvaltningsmyndigheter i enskilda fall skall tillämpa rättsregler. Å andra sidan präglas exempelvis försvarsmaktens och polisväsendets verksamheter av en omfattande lydnadsplikt. Skälet till andra styckets stadgande om att förvaltningsuppgift kan anförtros kommun var, enligt departementschefen, att RF grund av de kommunala förvaltningsmyndigheternas betydelse borde -

ge vid handen att förvaltning kan utövas av kommunala myndigheter.

l specialmotiveringen uttalades vidare att den kommunala förvaltningen kan sägas ha en dubbel natur i den bemärkelsen att kommunala myndigheter utövar dels förvaltning som är ett utflöde av den kommunala självstyrelsen, dels specialreglerad kommunal förvaltning, d.v.s. sådana förvaltningsuppgifter som av staten har anförtrotts kommunala organ. Tredje stycket är numera ändrat sådant sätt att uppräkningen av dem som förvaltningsuppgift kan överlämnas till har utökats med "enskild individ".

2.4 Riksdagsbehandlingen

Propositionen med förslag till ny RF föranledde ett stort antal följdmotioner i riksdagen. I en av motionerna yrkades avslag propositionen, i övrigt avsåg motionerna olika delar av de framlagda

1974 års regeringsform. ..

förslagen. Allmänt kan sägas att de flesta godtog huvuddragen i den föreslagna författningsrevisionen. Det avsnitt i RF i motionerna som

blev föremål för flest ändringsförslag andra kapitlet grund-

var om läggande fri- och rättigheter.

Konstitutionsutskottets KU:s första granskning propositionen

av jämte till denna hörande motioner återfinns i betänkandet 1973:26. I betänkandet uttalade KU bl.a. att man anslöt sig till departementschefens uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin. Vidare fastslogs att det var väsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin skulle komma till uttryck i grundlagen. KU fann sammanfattningsvis att propositionens förslag i detta avseende väl uppfyllde de krav som man ansåg borde ställas ett grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Såvitt avsåg regleringen i RF av kommunernas ställning fann KU

inte anledning att göra annan ändring än att för tydlighetens skull

ersätta begreppet sekundärkommun med landstingskommun i 1 kap. 6 § första stycket RF. KU:s betänkande, som även avhandlade ett antal motioner i skilda författningsfrågor som väckts under den allmänna motionstiden, var uppe till behandling i riksdagens kammare i juni 1973. Riksdagen gick därvid i de delar som här är av intresse helt KU:s linje. - - På grund av de särskilda regler som gäller för stiftande grundav lag, hade KU våren 1974 att åter behandla förslaget till RF. Detta ny mynnade ut i att KU i februari 1974 för riksdagens slutliga ställnings-

tagande anmälde de som vilande antagna förslagen till grundlagsänd-

ringar. I övrigt hänvisade KU endast till sitt året före avgivna betänkande.

Kammarbehandlingen i riksdagen ägde rum den 27 februari 1974

varvid riksdagen slutligt antog det vilande förslaget till RF och ny ny RO. RF trädde sedan, som tidigare nämnts, i kraft den l januari 1975.

Kommunallagstiftningen genom tiderna 67

3 Kommunallagstiftningen genom

tiderna

l Inledning

Vid mitten av 1800-talet genomfördes viktiga kommunallagsreformer olika håll utomlands, bl.a. i Norge, Belgien och Nederländerna. Parallellt härmed hade i vårt land idéerna om lokal självstyrelse fått ett uppsving i den allmänna debatten. Initiativtagarna till debatten fanns främst bland företrädare för liberalerna. På 1850-talet började man emellertid även konservativt håll att intressera sig för en kommunreform, som skulle dela den dittillsvarande socknen i en borgerlig och en kyrklig kommun. Under denna tidsperiod inleddes det reformarbete som kom att leda fram till 1862 års kommunalförordningar, vilka kan sägas ha lagt den rättsliga grunden för våra dagars kommunala självstyrelse. Sedan tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar har revisionsarbetet avseende kommunallagstiftningen fortsatt i perioder. Nu gällande kommunallag trädde i kraft den 1 januari 1992 och bland nyheterna i den märks att principen om kommunal självstyrelse för första gången skrivits in i den kommunalrättsliga lagstiftningen. l det följande lämnas en redogörelse för huvuddragen i de olika förarbeten respektive kommunallagar som sedan 1862 styrt verksamheten i de svenska kommunerna och landstingen. Såvitt avser tiden fram till 1977 då vi fick den första kommunallagen som var gemensam för kommuner och landsting är framställningen huvud- sakligen inriktad de förarbeten och den lagstiftning som rör kommunerna. Detta låter sig göras eftersom utvecklingstendenserna för kommunerna och landstingen lagstiftningsområdet uppvisat stora likheter, ett förhållande som åskådliggörs tydligast av just det faktum att kommunallagen numera är gemensam för kommuner och landsting. Mot bakgrund av den likartade utvecklingen är det inte meningsfullt att tynga framställningen med äldre tiders detaljskillnader i fråga om regleringen för kommuner och landsting. Om den utveckling således ägt rum kan i övrigt sägas att den i regel först som fått genomslag för kommunernas del. Detta kan åtminstone delvis förklaras att tillskapandet landstingsorganisationen år 1862 av av innebar en betydelsefull nyhet kommunalrättens område. Det fanns

68 Kommunallagstiftningen tiderna genom

därmed inte såsom beträffande de samtidigt utformade förordningarna om kommunalstyrelse på landet och i stad någon gammal tradition att bygga på- I de fall där skillnaderna i regleringen bedöms ha ett särskilt intresse, anges emellertid även beträffande äldre lagstiftning än 1977 års kommunallag vad som gällde för landstingen. Redogörelsen är inriktad frågor som har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kapitlet är uppdelat sådant sätt att det under följande rubrik informeras om de viktigaste reformerna kommunallagstiftningens område samt även belyses vilken syn den kommunala självstyrelsen som kommit till uttryck i de förarbeten, som föregått respektive reform. Under avsnitt 3.3 beskrivs därefter utvecklingen av den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll genom tiderna. I samma avsnitt redovisas även innehållet i de s.k. smålagar som tillkommit i avsikt att ge ett visst tillskott till kommunernas och landstingens kompetens. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av hur den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll respektive motiven för densamma förändrats sedan ikraftträdandet av 1862 års förordningar. Dessutom ges en sammanfattande beskrivning av hur speciallagstiftningen utvecklats sedan RF trädde i kraft år 1975.

3.2 Motiv för den kommunala

självstyrelsen

Principen om kommunal självstyrelse förekom redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar. Det kom dock, redan berörts, som att dröja till den 1 januari 1992 innan principen ett uttryckligt genom

stadgande lyftes i den kommunalrättsliga lagstiftningen.

Även det således dröjde lång tid innan den kommunala självom styrelsen lagfästes i kommunallagen, har principen mer eller mindre ingående berörts i de allra flesta förarbeten föregått de olika - som reformerna kommunallagstiftningens område.

1862 års kommunalförordningar

Det betänkande som föregick dessa förordningar avgavs i oktober 1859. Betänkandet omfattade utöver förslag till förordningar om kommunalstyrelse landet respektive i stad även förslag till förordningar om landsting och om kyrkostämma samt kyrko- och skolråd. Organisatoriskt innebar den föreslagna reformen att landstingen tillskapades som en kommuntyp regional nivå samt att det gjordes en slutlig uppdelning mellan en borgerlig och kyrklig en kommun. Därmed fullbordades den uppdelning som påbörjats med

SOU 1996: 129 Kommurzallagstzftningen genom tiderna

1843 års förordningar om sockenstämmor, om kyrkoråd och om sockennämnder. Såvitt avsåg landsbygden anknöts kommunindelningen till den befintliga sockenindelningen. Mot bakgrund av senare kommande kommunindelningsreformer kan nämnas att det redan under förberedelserna till 1862 års kommunallagstiftning gjordes invändningar beträffande de mindre socknarnas lämplighet som kommuner. Det ifrågasattes om inte i stället härads- eller pastoratsindelningen borde läggas till grund. Vid frågans behandling i 1859-1860 års riksdag fann ständerna skäl tala för att anknyta landskommunernas områden till häradsindelningen. Ständerna godtog emellertid kommunallagstiftningskommitténs förslag under hänvisning bland annat till att det även omfattade bestämmelser om rått för flera socknar att under vissa förbehåll förena sig till gemensam kommunalförvaltning. I 1859 års betänkande beskrevs kommuner som juridiska eller sammansatta personligheter, berättigade att i sina gemensamma angelägenheter kära och svara. Skillnaderna i förhållande till andra sådana personligheter angavs vara att kommunerna nödvändigtvis utgör delar av statens område. Vidare framhölls att kommunernas gemensamma ändamål tillika måste vara statsändamål, därigenom blir kommunerna integrerande delar av statsförvaltningens organism och verkande krafter inom dennas krets. De kan således lika lite vara alster av fri överenskommelse, som de efter fri överenskommelse kan upplösas eller ändras. Det är genom staten fortsatte kommittén - kommunerna får sitt berättigande. Kommittén framhöll dock samtidigt att en nödvändighet för att man skall betrakta dessa personligheter som kommuner är att de tilldelats en förvaltande självverksamhet d.v.s. självstyrelse för gemensamma angelägenheter. Vidare ansågs det ligga i sakens natur att kommunens självverksarnhet inte kan överskrida dess område och att den således alltid förblir lokal. Kommittén konstaterade dock att frågan "hur långt denna självverksamhet må sträckas och inom vilka former den skall röra sig" alltid lämnar ett öppet fält för önskningar och prövning. "Centralisationen kan visserligen genom en väl avvägd organisation på hela sitt område verka till enhet, likhet och kraftig kontroll; men vid lokala olikheter är likheten i system icke alltid lämplig, och även vid kommunal självstyrelse kan från statens sida nödig kontroll ganska väl efter omständigheterna utövas." Kompetensbestämmelsen i 1862 års förordningar om kommunalstyrelse landet och i stad var intagen i respektive förordnings första paragraf. Bestämmelsen innebar att varje socken på landet respektive varje stad med därunder lydande område ägde att själva, efter vad i angivna förordningar närmare bestämdes, vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt inte handhavandet enligt gällande författningar tillkom offentlig ämbetsmyndighet. I

70 Kommunallagstifmingen genom tiderna

motiven till kompetensbestämmelsen berörde kommittén den kommunala självstyrelsen enligt följande:

"Någon annan eller närmare bestämning de särskilda angelägenav heter, som borde kunna bli föremål för kommunernas självverksam-

het och beslutanderätt, än den, ligger uti de tre orden:

som

"gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter", har

Committerade icke funnit lämpligt att bland de allmänna stadgandena intaga. Att inskränka dessa angelägenheter till endast

sådana ärenden av borgerlig natur, som uti 1843 års förordning punktvis uppräknas och till sockenstämmas handläggning överläm-

nas, hade varit att alltför mycket missförstå de billiga anspråk, kommunalfriheten, under en väl avvägd kontroll från statens sida, självverksamhet med skäl kan göra, och ett försök till ett sådant uppräknande skulle dessutom icke ha lyckats emedan det, i följd av själva den mångsidighet, som ligger uti allt slags förvaltande verksamhets natur, varken hade kunnat bli fullständigt, eller omfatta alla de särskildheter, som därmed ägde samband. De här ovan anförda orden däremot har synts Committerade bäst uttrycka kommunalverksamhetens både omfång och begränsning. De påtrycka denna verksamhet en uteslutande administrativ karaktär och förutsätta, att de angelägenheter inom kommunen, med vilka den äger taga befattning, skola ha sin rot och sin uppkomst uti och från de gemensamma intressen, dem kommunen såsom personlighet äger att vårda. Vad kommunen vid utövandet av denna vård, såväl i allmänhet, som i särskilda fall, har att iakttaga; den lydnad och aktning, den därvid är skyldig att visa de lagar, staten har beslutat och utfärdat; den högre prövning, vissa av dess beslut skola underställas, innan de får bringas till verkställighet; och den rättsutväg, som bör vara varje enskild medlem av kommunen förbehållen till vinnande av rättelse, därest han funne sin enskilda rätt bli för nära trädd genom kommunens beslut; om detta allt finns i förslaget sina ställen särskilda bestämmelser, och torde vid sådant förhållande något äventyr vara att befara vid godkännande av den elasticitet i avseende å kommunens verksamhet, ligger uti de ifrågavasom rande orden."

l betänkandet framhölls vidare att den kommunala självstyrelsen skulle bli av ganska underordnad betydelse, om en kommun vore berättigad att för gemensamma ändamål inom sig uttaxera erforderliga medel. Denna rättighet, konstaterade kommittén, hade "redan av gammalt varit henne tillerkänd, såsom en självverksarnhetens naturliga följd". Kommittén berörde den kommunala självstyrelsen även i sin

motivering av förslaget till möjligheterna för medborgarna att besvära

Kommunallagstiftningen genom tiderna 71

sig över kommunala beslut. Beträffande huruvida besvärsmyndigheten vid bifall till besvären skulle äga rätt att sätta ett annat beslut i det - överklagade beslutets ställe anförde kommittén:

"Att upphäva ett kommunen inom omfånget av dess självav verksamhet fattat beslut, är ett; att föreskriva vad i stället borde göras, ett annat. För det förra kan finnas skäl; för det senare finns

intet antagligt skäl. Kommunen såsom personlighet kan, liksom en

enskild i vissa fall förhindras att till verkställighet bringa person, sina beslut, hon bör lika litet den enskilde kunna tvingas men som att i stället göra något annat."

Kommittén betonade i detta sammanhang den principiellt viktiga

skillnaden mellan kommunen handlade inom ramen för sin självom styrelse eller det rörde sig om någon åtgärd vartill kommunen var om

förpliktad enligt utfärdad förordning. I det senare fallet borde

kommunen, ansåg kommittén, kunna förmås till fullgörande av den ålagda plikten.

1930 års kommunallagsrevision

1930 års revision i huvudsak lagstiftningsteknisk och ett av huvud-

var syftena att författningarna kommunalstyrelse landet var ge om

respektive i stad förbättrad och mera överskådlig uppställning en

en

landsting hade trätt i kraft den 1 januari 1925, syftet med

ny lag om denna främst att utrymme för en av utvecklingen påkallad mera var ge rationell organisation landstingens arbetssätt och förvaltning. av 1930 års revision ansågs behövlig bl.a. grund av att 1862 års förordningars i vissa delar ålderdomliga form inte motsvarade rådande anspråk klarhet och fullständighet samt att det i en del fall kvarstod stadganden vilka med tiden kommit att förlora sin betydelse. Be-

greppet "kommunal självstyrelse" förekommer, såvitt kunnat utrönas,

inte i förarbetena.

Storkommunreformen

1946 fattades beslut kommunindelningsreform, vilken kom till

om en

genomförande 1952. Antalet primärkommuner minskades därvid från

2 498 till 1 037. Av dessa 133 städer, 88 köpingar och 816 var

egentliga landskommuner. Ett de grundläggande motiven för reformen var omsorgen om

av

den kommunala självstyrelsen. Om dennas betydelse för det inrikespolitiska läget i vårt land anförde kommunindelningskommittén SOU

1945:38 s. 95 f. följande:

72 Kommunallagstifmingen genom tiderna SOU 1996: 129

"Den kommunala självstyrelsens allra största förtjänster torde emellertid ligga det politiska området. Den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknat förhållandena i vårt land i motsats till i de flesta andra länder, torde i väsentlig mån få tillskrivas den insikt i samhällsproblemen, den förståelse för allmänna och enskilda behov och intressen och den känsla gemensamt för av ansvar allmänt väl, som självstyrelsen i kommunerna har förmedlat till folkets breda lager. I den kommunala självstyrelsen har värt demokratiska samhällssystem sin säkraste förankring."

Trots de således framförda lovorden konstaterade kommittén icke desto mindre att den kommunala självstyrelsen vid den aktuella tidpunkten befann sig i en kris; den höll att förlora sin ursprungliga innebörd och betydelse. Statsbidragen hade fört med sig ett ökat statligt inflytande, som begränsade självstyrelsen och i vissa fall gjorde

den illusorisk. Vidare hade fortsatte kommittén överflyttningen

- - av allt flera och viktigare kommunala förvaltningsuppgifter till landstingen eller staten inneburit ett successivt utplånande den kommunaav självstyrelsen även i formellt avseende. Kommittén ansåg dock att vad som brustit inte berodde på att den kommunala självstyrelsen såsom system visat sig otillfredsställande utan i stället framför allt att systemet överallt knutits till den

urgamla sockenindelningen. Detta hade skett utan hänsyn till att

socknarna inom många landsdelar redan från början varit uppenbart olämpliga såsom kommunala självstyrelseenheter och blivit det i ännu högre grad mera utvecklingen fortskridit och de kommunala

förvaltningsuppgifterna blivit alltmera omfattande och krävande.

Kommittén konstaterade också att den ursprungliga principen, att rätten till självstyrelse skulle innebära inte endast administrativt utan

även ekonomiskt ansvar för de från staten delegerade självstyrelseupp-

gifterna, inte hade kunnat upprätthållas. I stället hade det politiska intresset av kommunernas ekonomiska oberoende statsunderstöd av och självständighet gentemot statsmakten måst vika för rent ge praktiska hänsyn. Departementschefen anslöt sig till kommitténs bedömning om behovet av en indelningsreform och framhöll prop. 1946:236 s. 32

att 1862 års kommunallagstiftning hade två huvudsyften:

"Det ena var ett rent praktiskt förvaltningstekniskt mål, nämligen

att skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka ett

smidigare och billigare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skulle kunna främja materiell och andlig utveckling i riket med tillvaratagande av de särskilda orternas intressen och möjligheter. Det andra ett utpräglat politiskt var mera mål, nämligen att bereda den medborgare tillfälle stora massan av

SOU 1996: 129 Kommunallagstzflningen genom tiderna

att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning för att deltagarna därigenom skulle vinna medborgerlig fostran till ansvarskänsla och politiskt omdöme samt för att åstadkomma en spärr mot allt för långt gående centralisering av förvaltningens detaljer."

Enligt departementschefen hade lagstiftningens målsättning att vara ett medel för medborgerlig fostran blivit väl uppfyllt, däremot hade kommunernas ställning av självständiga förvaltningsorgan inte kunnat upprätthållas i önskvärd utsträckning. Förklaringen härtill stod, enligt departementschefen, att finna i statsbidragssystemet och i överflyttningen av kommunala uppgifter från primärkommunerna till stat,

landsting, kommunalförbund och specialkommuner de båda sistnämn-

da formerna av sammanslutningar användes då flera kommuner samverkade beträffande någon förvaltningsuppgift, t.ex. skola eller socialtjänst. Beträffande problemorsakerna anförde departementschefen bl.a. att ett fortsatt överflyttande av kommunala uppgifter landsting eller stat skulle innebära ett successivt utplånande av den kommunala självstyrelsen. Vid ökad statsbidragsgivning skulle man visserligen minska småkommunernas finansiella svårigheter, men den nödvändiga regleringen uppifrån i form av detaljerade anvisningar och kontroll ansågs emellertid lätt komma att leda till ytterligare begränsningar av den kommunala självstyrelsen. l sitt utlåtande över förslaget till kommunindelningsreform framhöll KU l946:19 att beroendet av högre förvaltningsmyndigheter varit ägnat att försvaga den kommunala självstyrelsen. KU klargjorde vidare att den förestående reformens huvudsyfte var att bevara självstyrelsen i former, som kunde tillgodose det dåtida samhällets krav.

1948 års utvidgning av borgerliga primärkommuners kompetens

Vid 1948 års riksmöte beslutades om ändring av kommunallagarnas

kompetensregel för de borgerliga primärkommunerna. Ändringen

innebar att dessa kommuner i stället för att "vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter" ägde "vårda sina an- gelägenheter".

Ändringen innebar en utvidgning av den primärkommunala kompetensen varom mera nedan och därmed även ökat utrymme för

den kommunala självstyrelsen. I förarbetena motiverades reformen emellertid inte uttryckligen av omsorg om den kommunala självstyrelsen. Det bärande motivet angavs vara att det dittillsvarande kompetensstadgandet inte tillåtit kommuner att vara verksamma i alla de hänseenden, i fråga om vilka insatser från deras sida kunde anses påkallade av allmänna intressen.

74 Kommunallagstiftningerz genom tiderna

För landstingens del borttogs gemensamhetskravet från kompetensbestämmelsen i och med att en ny landstingslag trädde i kraft den 1 januari 1955. Fram till denna ändring hade stadgandet haft i huvudsak samma avfattning alltsedan 1862 års landstingsförordning.

1953 års kommunallag

1953 års lag som trädde i kraft den 1 januari 1955 den första - - var

gemensamma kommunallagen för land och stad. Lagen gav i stort sett

enhetliga bestämmelser för den kommunala organisationen i landskommuner, köpingar och städer. Vid denna revision av kommunallagarna ambitionen att var anpassa kommunernas verksamhetsformer efter utvecklingen samhällslivets olika områden. 1946 års kommunallagskommitté, förslag låg till vars grund för reformen, framhöll i betänkandet Förslag till ny kommunallag m.m. SOU 1952:14 att en av de synpunkter som varit bestämmande för arbetet var att kommunerna borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. l propositionen 1953:210 lyftes betydelsen av den kommunala självstyrelsen fram. Departementschefen uttalade s. 49 i detta avseende bl.a. följande:

"Utvecklingen efter kommunalförordningarnas tillkomst och särskilt under de senaste tre decennierna har bl.a. kännetecknats av en omfattande expansion av sarnhällsverksamheten, varvid kommunerna både själva åtagit sig och av statsmakterna pålagts ett stort antal nya uppgifter. Jämsides härmed har genom rösträttsreformerna en

fortskridande demokratisering skett, som givit den kommunala

självstyrelsen reell innebörd och gjort den till en alla kommunmedlemmarnas egen gemensamma angelägenhet. Den lokala självstyrelsen genom kommunerna framstår numera som en av hörnpelarna i vårt fria sarnhällsskick. Det torde icke heller råda några meningsskiljaktigheter om betydelsen av kommunernas insatser på olika områden och värdet av att överflyttning härför genom en av lämpade uppgifter från centrala samhällsorgan kommunerna nå en smidigare och bättre ordning samt stärkt lekmannainflytande. Mot bakgrunden härav ter det sig som en naturlig uppgift för lagstiftaren att reglera kommunernas verksamhetsformer ett sätt, som är ägnat att bevara och utveckla kommunernas självstyrelse. Detta måste enligt min uppfattning vara utgångspunkten för all lagstiftning det kommunala området och framför allt den centrala lagstiftning det här gäller."

SOU 1996: 129 Kommunallagstiftnirtgen genom tiderna

Departementschefen framhöll vidare s. 51 att kommunerna bäst

fyller sina uppgifter som lokala samhällsorgan, om de åtnjuter relativ frihet på det organisatoriska området; en alltför ingående reglering från statsmakternas sida av kommunernas förhållanden skulle dessutom kringskära den kommunala självstyrelsen och minska medborgarnas intresse för kommunala åtgärder och initiativ. Departementschefen ansåg det á andra sidan vara självfallet att grunddragen för den kommunala organisationen mäste anges i lagen. Lagstiftaren måste fastställa det minimimâtt av regler, som ger kommunmedlemmarna garantier för likställighet och handläggning under demokratiska former och säkerställer ett visst reellt lekmannainflytande avgörandena, utan vilket självstyrelsen lätt blir ett tomt sken. Detta ansågs innebära även att en viss enhetlighet i organisation och arbetsformer för kommunerna under alla förhållanden är ofränkomlig. I fråga det kommunala besvärsinstitutet anförde departementsom chefen att detta i den utformning det haft alltifrån tillkomsten av - 1862 års kommunalförordningar utgjort ett väsentligt element i det system av regler, som avser att säkerställa den kommunala självbestämningsrätten. Den 1 januari 1955 trädde också en ny landstingslag i kraft. Denna hade i flera hänseenden utformats i nära anslutning till den är 1953 antagna kommunallagen. Således förklarade 1946 års kommunallagskommitté, vars förslag låg till grund även för den nya landstingslagen, att den främst inriktat sig att till denna lag överföra de nyheter av saklig eller formell art, vilka föreslagits för primärkommudel. Kommittén hade emellertid även strävat efter att närma nernas landstingslagen till kommunallagen i sådana ämnen där förslaget till kommunallag inte innehöll några direkta nyheter, dock naturligtvis under förutsättning att rådande olikheter inte ansetts sakligt motiverade. . I propositionen föregick den landstingslagen 1954: 1 19 s. som nya 41 uttalade departementschefen bl.a. att vad han i förarbetena till 1953 års kommunallag anfört i fråga om den fortskridande demokratiseringens inverkan för primärkommunernas del och betydelsen av en verklig kommunal självstyrelse, givetvis ägde tillämpning även i fråga landstingen och deras verksamhet. om

Den andra indelningsreformen

1962 inleddes andra kommunindelningsreform genom vilken en skillnaden mellan landskommuner, köpingar och städer upphävdes. Numerärt innebar reformen när den slutförd den 1 januari 1977 - var att antalet kommuner nere i 277. Sett över en 25-årsperi0d hade var antalet kommuner i Sverige således minskat med drygt 2 200.

76 Kommunallagstiftningen tiderna SOU 1996: 129

genom

Omsorgen om den kommunala självstyrelsen ett de grundvar av läggande motiven för även denna indelningsreform. Departementschefen framhöll i propositionen 1961 180 47 att anpassning : s. en av den kommunala indelningen till samhällsutvecklingens krav framstod som den enda framkomliga vägen för att erhålla effektiva lokala förvaltningsorgan, vilka själva kan utöva styrelsen de allmänna av angelägenheter som angår dem. Härigenom skulle den kommunala självstyrelsen bevaras och stärkas. Helt allmänt kunde det fortsatte departementschefen sägas att betingelserna för kommunal själv- styrelse i detta avseende blir bättre större och bärkraftigare kommunerna är. Departementschefen framhöll i detta sammanhang vidare att den kommunala självstyrelsen emellertid också har sida, en annan nämligen att ge medborgarna tillfälle att delta i de allmänna angelägen-

heternas förvaltning den kommunala demokratin.

Angående den kommunala demokratin anförde flera remissinstanser i sina yttranden att om kommunenheterna gjordes större, så skulle de enskilda kommumnedlemmarnas möjligheter att deltaga i och följa den kommunala verksamheten försvåras. Därvid åberopades att ökade

avstånd inom kommunerna, svåröverskådlig förvaltningsapparat,

en begränsning i möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag skulle o.s.v. komma att minska lekmännens intresse för och deltagande i den kommunala självstyrelsen. Departementschefen anförde till bemötande av denna kritik bl.a. att problemet kommunal effektivitet contra kommunal demokrati är ett avvägningsspörsmål, att det dock men torde innebära en stark förenkling av problemet att påstå att man nu stod vid en gräns, då effektiviteten inte kunde drivas längre hänsyn av till den kommunala demokratin. Den föreslagna reformen behövde inte

framhöll departementschefen leda till försvagad kommunal

- demokrati. I fråga om vilka uppgifter som borde ankomma kommunerna yttrade departementschefen följande s. 44

"Vilka uppgifter primärkommunerna bör ombesörja är självfallet ingenting gång för alla givet. Även i detta avseende måste en en fortlöpande anpassning ske efter utvecklingen, varvid den vägledande principen bör vara ändamålsenligheten; uppgiften bör ankomma den myndighet som har de bästa förutsättningarna att sköta den ett verkligt rationellt och ändamålsenligt sätt. Med denna utgångspunkt bör kommunerna ankomma sådana angelägenheter, som bäst tillgodoses genom lokal självstyrelse och kommunal förvaltningsorganisation. Det synes då ganska klart att de uppgifter som i första hand bör läggas kommunerna såsom bärare av denna självstyrelse är sådana som direkt påverkar miljö och samhällsförhållanden i den egna bygden."

Kommunallagstifmingen tiderna 77 genom

Att den kommunala självstyrelsen var avsedd att omfatta även det för kommunerna specialreglerade området framgick med tydlighet sid. 45 i propositionen där det angående skolväsendets ordnande uttalades att det borde "vara ett kommunalt intresse att i självstyrelsens form få handha denna angelägenhet I sitt utlåtande rörande reformförslaget 1962:1 s. 26 f. redogjorde KU för sin syn hotet mot och betydelsen av den kommunala - självstyrelsen:

"Under det senaste årtiondet har förvaltningsuppgifter i vidgad

omfattning tillförts kommunerna särskilt i fråga om skolväsendet, socialvården, hälsovården och byggnadsväsendet. Näringslivets och kommunikationernas utveckling samt medborgarnas ökade krav samhällsservice har medfört behov av en enhetlig samhällsplanering utöver de nuvarande kommungränserna. Samtidigt har särskilt för glesbygdskommunernas del de ekonomiska betingelserna för den kommunala verksamheten försämrats till följd av stagnerande skatteunderlag och en av penningvärdets fall orsakad urholkning av de skatteunderlagsgraderade statsbidragen. Strukturomvandlingen har medfört betänkliga skillnader mellan olika kommuner i fråga om deras befolkningsmässiga och ekonomiska underlag och därmed även för deras möjligheter att bereda medborgarna en god service. Den skildrade utvecklingen hotar att många håll allvarligt försvaga den kommunala självstyrelsen. Detta förhållande är ägnat att väcka oro, bland annat därför att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundvalarna för vårt nuvarande demokratiska samhällsskick. Den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknat förhållandena i vårt land i motsats till åtskilliga andra länder, torde i väsentlig mån få tillskrivas den förståelse för allmänna och enskilda behov samt den samförståndsanda och känsla av gemensamt ansvar för allmänt väl som självstyrelsen i kommunerna förmedlat till alla grupper av vårt folk. Enighet torde råda om att dessa värden icke får raseras. Det är nödvändigt att den nuvarande negativa utvecklingen brytes och att åtgärder snarast vidtages för att bevara och om möjligt ytterligare i befästa den kommunala självstyrelsen."

I 977 års kommunallag

1977 års kommunallag var den första gemensamma för samtliga kommuner och landsting. Den ersatte därmed kommunallagen,

kommunallagen för Stockholm samt landstingslagen dock att vissa

särregler behölls för Stockholms kommun. 1977 års lag hade i högre utsträckning än sina föregångare karaktären av ramlag. De flesta av lagens bestämmelser var således

78 Kommunallagstzftningen genom tiderna

inte av detaljkaraktär utan angav i stället inom vilka kommuner ramar

och landsting hade frihet att utforma sina verksamheter. Åtskilliga

detaljfrågor som dittills reglerats i lag skulle fortsättningsvis kunna regleras av kommunerna och landstingen själva. Den nyligen genomförda kommunindelningsreformen ansågs ha skapat förutsättningar för att minska detaljregleringen. Den offentliga sektorns tillväxt hade med tiden medfört ett ökat beroende mellan staten, landstingen och kommunerna vid fullgörandet av de olika samhällsuppgifterna. Det framhölls i propositionen l975/76:187 s. 55 att det knappast längre var möjligt att göra en strikt uppdelning mellan riks- och kommunalpolitiska frågor. Samtidigt betonades att fördelningen av uppgifter mellan staten, landstingen och kommunerna inte heller en gång för alla var given. Uppgiftsfördelningen måste i stället fortlöpande anpassas efter den utveckling som sker i samhället. Om staten i egen regi skulle ombesörja en samhällsuppgift eller om ansvaret skulle tillfalla kommunerna eller landstingen, ansågs till stor del vara en praktisk fråga. I propositionen uttalades vidare att ansvaret för samhällsutvecklingen i stort givetvis åvilar staten och att en viss kontroll eller tillsyn från statens sida i fråga om den kommunala verksamheten därför är ofrånkomlig. I propositionen klargjordes vidare att en fråga i vissa situationer kan beröra sä grundläggande samhällsmäl, t.ex. i fråga om jämlikhet och solidaritet, att statsmakterna närmare bör reglera utvecklingen. Den överordnade principen borde emellertid, framhölls vidare, vara att över lag eftersträva en decentralisering och en vidsträckt handlingsfrihet i den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsens stora betydelse underströks såväl i propositionen som i KU:s betänkande. Således konstaterade departementschefen i propositionen s. 217 att den kommunala självstyrelsen var en av grunderna för det fria folkstyret i vårt land samt att medborgarna genom kommunerna och landstingen tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter. Det faktum att denna rätt skrivits in i grundlag, var ett uttryck för den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen tillmäts i det svenska statsskicket. Departementschefen fortsatte s. 217 f.:

"Rätten att ta ut skatt och avgifter för skötseln av de kommunala uppgifterna är en väsentlig del av den lokala självstyrelsen. Genom beskattningsrätten och ökade statliga bidrag har den kommunala verksamheten utsträckts till alltfler områden i enlighet med kommuninvånarnas önskemål och behov. Idag svarar kommunerna och landstingskommunerna i nära samverkan med staten för en rad betydelsefulla uppgifter. Genom denkommunala självstyrelsen har

SOU 1996: 129 Kommunallagstifmingen genom tiderna

demokratins idé om människornas inflytande över samhällsutvecklingen förverkligats i vid omfattning. Medborgarnas inflytande i den kommunala självstyrelsen sker enligt den representativa demokratins principer. Den innebär att medborgarna vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling. De valda representanterna har på medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävs i de allmänna valen.

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har således en mycket stark ställning i Sverige. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant djup som här."

KU å sin sida anförde i betänkandet 1976/77:25 s. 6 följande i - fråga om den kommunala självstyrelsen:

"Den kommunala självstyrelsen har lång tradition och stark förankring i vårt land och utgör en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket i Sverige. Genom denna har det varit möjligt att decentralisera viktiga samhällsuppgifter till kommuner och landsting. Medborgarna har försäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter."

I fråga kommunalbesvär uttalade KU s. 40 f. att de för denna om form av överklagande karakteristiska dragen har sin bakgrund i tanken att kommunmedlemmarna bör kunna påkalla statlig kontroll av de kommunala organens beslut, men att denna kontroll av hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör hållas inom bestämda gränser. De karakteristiska drag som KU åsyftade var bl.a. att nya omständigheter som klaganden anför först efter besvärstidens utgång inte tas till prövning samt att överinstanserna vid bifall till besvären upp inte kan ändra det felaktiga beslutet utan endast upphäva det.

1991 års kommunallag

Den ständigt ökande kommunala verksamheten 1991 hanterades mer än 70 % av den offentliga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar kommuner och landsting och kommunindelningsav reformerna hade medfört stora förändringar i den kommunala verksamheten. Förändringarna innebar bl.a. att allt större krav ställdes kvalitet och effektivitet. Detta fick i sin tur till följd att det inom den kommunala sektorn inleddes ett omfattande förnyelsearbete, som gav upphov till krav ändrad lagstiftning.

80 Kommunallagstiftningen tiderna genom

1991 ansågs tiden vara mogen att genomföra sådana förändringar

i kommunallagstiftningen som med beaktande av den förändrade

verksamheten kunde skapa goda förutsättningar för kommunernas och landstingens framtida arbete. I propositionen 1990/91 l 17 15 : s. deklarerades att följande fem utgångspunkter låg till grund för förslaget till ny kommunallag.

De förtroendevalda skulle ges bra arbetsvillkor. Formerna för att styra, leda och följa upp den kommunala verksamheten skulle utvecklas. Medborgarna skulle garanteras goda möjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. Kommunerna och landstingen skulle ett ökat handlingsutrymme när det gällde beslut om verksamhetens organisation. Kommunerna och landstingen skulle ges förutsättningar att göra verksamheten effektivare genom nya former för ekonomistyrning. Kommunallagen skulle ge tydliga besked vilka principer - om som låg till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska spelreglerna.

l inledningsparagrafen till kommunallagen, l kap. 1 fastslås att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Principen om kommunal självstyrelse sedan år 1975 uttryckt i var l kap. 1 § RF, som föreskriver bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Att principen även skrevs in nu

i kommunalrättslig författningstext var emellertid trots att principen

introducerades redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar en nyhet. Genom principens inskrivande i kommunallagen ville man från statsmakternas sida markera vikten kommunal självstyrelse. av l propositionen s. 23 uttalades att bestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip skall gälla för all kommunal verksamhet, d.v.s. både för den verksamhet som anges i kommunallagen och för den som följer av särskilda bestämmelser. Vidare betonades att den kommunala självstyrelsen aldrig kan total. Till vara stöd härför pekades RF:s bestämmelser om att det är riksdagen som genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen; likaså råder lagkrav beträffande kommunernas och landstingens befogenheter respektive åligganden. Graden självav styrelse avgörs därmed uttalas i propositionen ytterst av formerna - för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.

SOU 1996: 129 Kommunallagstzftningen tiderna genom

3.3 Den kommunala

självstyrelsens faktiska

innehåll

Under de drygt 130 år som nu har förflutit sedan kommunalförord-

ningarnas tillkomst, har förutsättningarna för kommunernas och

landstingens arbete genomgått en omvälvande förändring. Av intresse i detta sammanhang är att ta reda i vilken mån de förändrade villkoren avspeglats i olika tiders kommunallagar. I det följande görs därför en kronologisk genomgång av de bestämmelser inom kommunallagstiftningen som bedöms ha särskild betydelse för frågan om

självstyrelse. Som angetts under avsnitt 3.1 är framställningen såvitt

avser tiden fram till 1977 då kommunallagen gjordes gemensam för kommuner och landsting främst inriktad den lagstiftning rör - som kommunerna.

3.3.1 Den allmänna kompetensregeln

Kompetensbestämmelsen i 1862 års förordningar innebar att varje socken landet respektive varje stad med därunder hörande område ägde att själva, efter vad i angivna förordningar närmare bestämdes,

vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter,

såvitt inte handhavandet enligt gällande författningar tillkom offentlig ämbetsmyndighet. I 1 § 1862 års förordning om kommunalstyrelse i Stockholm stadgades däremot att kommunens medlemmar ägde att vårda sina gemensamma angelägenheter. I övrigt överensstämde stadgandet med

motsvarande bestämmelse i de andra kommunalförordningarna. Den särskilda avfattningen av 1 § är inte motiverad i förarbetena till

Stockholmsförordningen. I den skrivelse, med vilken förslaget överlämnades till Kungl. Majzt, angavs emellertid detta bygga principen om "kommuns rätt att själv vårda de för dess medlemmar

gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter". Förslaget

förefaller alltså inte ha avsett att göra någon skillnad mellan den kommunala beslutanderätten i Stockholm och i övriga kommuner. Av uttalanden i motiven liksom av uttrycket "sina" i lagtexten - framgår att den s.k. lokaliseringsprincipen var etablerad redan vid tillkomsten av 1862 års förordningar. Denna princip, vi återsom kommer till nedan, innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Kompetensbestämmelsen i 1862 års förordningar hade sina föregångare i vad som föreskrevs om sockenstämmas befogenheter i 1817 års förordning angående sockenstämmor och kyrkoråd samt i 1843 års förordning om sockenstämmor i riket. I dessa förordningar stadgades

82 Kommunallagstiftningen genom tiderna

att "till sockenstämrnas handläggning hör de mål, som rör kyrkans vård samt socknens hushållning och allmänna angelägenheter". Därutöver exempliñerades i förordningarna, till skillnad från vad som kom att bli fallet 1862, vad som hörde till den kommunala sektorn. Bl.a. gällde detta frågor den allmänna hälsovården och om om socknens fattiges försörjande. I sammanhanget bör också noteras att vissa av de gemensamma ordnings- och hushâllningsangelägenheterna redan vid tillskapandet av 1862 års förordningar var reglerade i särskilda författningar. Sådana författningar fanns t.ex. inom fattigvårdens, skolans och hälsovårdens områden.

Kompetensbestämmelsen för landstingen var utformad på an-

norlunda sätt. Innebörden att det tillkom varje landsting att, i den var ordning som förordningen om landsting stadgade, rådslå och besluta angelägenheter, vilka avsåg den allmänna om för länet gemensamma hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsendets befordrande, hälsovård, undervisning, allmän ordning och säkerhet, med dylikt. Allt under förutmera sättning att angelägenheterna inte enligt gällande författningar tillhörde "offentlig myndighets ämbetsâtgärd".

I fråga landstingens kompetensstadgande uttalades i 1859 års be-

om tänkande att det avfattats i allmänna ordalag med ett ganska rymligt omfång. Gränserna för landstingens verksamhet ansågs inte "lämpligen kunna uti bestämda ordalag uttryckas, eller genom uppräkning av

ärendena punktvis uppdragas

1930 års kommunallagsrevisions i allt väsentligt formella karaktär

innebar bl.a. att kompetensbestämrnelserna i förordningarna om

kommunalstyrelse på landet respektive i stad lämnades i sak oförändrade. Trots detta berörde KU, därtill föranlett av socialdemokratis-

ka partimotioner, i sitt utlåtande över förslaget 1930 nr 30 s. 9 frågan om det sakliga innehållet i den allmänna kompetensregeln för

borgerliga primärkommuner. I motionerna föreslogs att kompetensregeln skulle den innebörden kommunerna skulle äga att i ges att själva, efter vad i respektive kommunallag bestämdes, vårda sina välfärds-, ordnings- och hushâllningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkom annan. KU:s borgerliga majoritet tog emellertid avstånd från den föreslagna som -

sade väsentliga utvidgningen av kompetensen samt uttalade att

man den dittillsvarande formuleringen den i praxis givna tolkningen genom

hade fått en jämförelsevis klar och bestämd lydelse.

Riktigheten KU:s slutsats 1930 kan i viss mån diskuteras, men av under alla förhållanden medförde den kommunala sektorns expansion att skillnaden mellan kommunernas tillämpning av den allmänna

kompetensregeln och Regeringsrättens tolkning av densamma snart

härpå bidrag till hemvärnet. År 1947 blev uppenbar. Ett exempel var

SOU 1996: 129 Kommunallagstiftningen genom tiderna

lämnade 422 kommuner anslag till hemvärnet trots att kommun enligt fast praxis hade sådan befogenhet. Det uppkomna läget med skillnader i synsätt kompetensregeln var otillfredsställande och diskussioner om en utvidgning av kommunernas kompetens kom att föras. Bl.a. anförde överstâthållarämbetet i en framställning till Kungl. Maj:t i augusti 1944 att den gränsdragning i fråga om kommunernas beslutanderätt, som det ankommit på rättspraxis att verkställa, alltid hade skett jämförelsevis snävt. Detta kunde ha varit naturligt under äldre tider, när de kommunala uppgifterna varit föga omfattande och då samhällsutvecklingen ännu inte ställt så många skilda och nya anspråk det allmänna. Numera fortsatte överståthållarämbetet fick läget emellertid anses vara ett annat, det moderna samhällslivet nödvändiggjorde ett ingripande på allt flera områden för tillgodoseende av kommunmedlemmarnas olika intressen. Diskussionerna och det därpå följande reformarbetet utmynnade i att man vid 1948 års riksmöte ändrade bestämmelsen om de borgerliga primärkommunernas kompetens till att de själva fick vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkom annan. Begreppet "sina angelägenheter" innebar att man lämnade det kvantitativa synsättet till förmån för det kvalitativa. Bakom förslaget stod 1946 års kommunallagskommitté som redovisade sina överväganden i betänkandet SOU 1947:53 Kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet. Beträffande principerna för en kompetensutvidgning anförde kommittén s. 67 f.:

"Avgörande för kommuns rätt att driva en verksamhet eller understödja ett ändamål bör vara om den kommunala åtgärden tillgodoser ett allmänt, samhälleligt intresse inom kommunen. En dylik uppfattning om vad som bör vara kännetecknande för de angelägenheter kommun äger vårda har, såsom tidigare antytts, också kommit till visst uttryck i rättspraxis. Uttrycket "gemensamma" angelägenheter i kompetensstadgandet har emellertid ofta föranlett att kompetensen bedömts efter kvantitativa normer, och därmed utgjort hinder för rättstillämpningen att taga steget fullt ut. Ordet gemensamma bör följaktligen uteslutas från kompetensbestämmelsen, så att denna fritt kan tolkas med hänsyn allenast till de allmänna intressen den kommunala verksamheten skall främja. Låter sarnhällsintresset det ledande motivet för kommuman vara nalverksamheten, kan större beaktande skänkas de olika angelägenheternas art och natur. Befinnes det med hänsyn till arten av ett

visst ändamål vara ett allmänt intresse, att en kommun främjar

ändamålet, bör kommunen berättigad därtill, även om åtgärden vara

84 K0mmunallagstiftmngen tiderna

genom

kommer blott en mindre del av kommunens område eller ett mindretal av dess medlemmar direkt tillgodo. Den kommunala befogenheten i fråga om viss angelägenhet får sålunda bedömas ur synpunkten om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt 0.s.v. att kommunen befattar sig med angelägenheten."

Kommunallagskommittén betonade särskilt att det faktum - att allmänintresset ställts i förgrunden givetvis inte betydde att den kommunala verksamheten inom obestämda gränser lämnades full frihet. Även fortsättningsvis skulle verksamheten underkastad vara

vissa principiella normer lokaliseringsprincipen m.fl., vilkas

begränsande innebörd det ankom på rättspraxis att i förekommande fall tolka. Härvid uttalades att praxis hade "en jämförelsevis frihet stor att anpassa sin ståndpunkt efter de skiftande förhållandena i de särskilda fallen och med beaktande av den allmänna samhällsutvecklingen". l propositionen prop. 1948: 140 s. 68 uttalade departementschefen att den förestående storkommunreformen utgjorde ett särskilt skäl för att kommunerna borde ökade befogenheter. Storkommunerna skulle ha större möjligheter att utföra de uppgifter kompetensutvidgnya en ning medförde. Ett bibehållande av gällande kompetensregler skulle däremot särskilt med hänsyn till att dessa föranlett att kompetensen i vissa fall bedömts efter kvantitativa kunna hindra de olika normer kommundelarnas sammansmältande till effektivt arbetande en ny

enhet. Huvudsyftet med kommunindelningsreformen, att stärka den

kommunala självstyrelsen att skapa administrativt genom mera bärkraftiga kommuner, skulle därigenom framhöll departements- chefen i viss mån kunna äventyras. - Ett av skälen till kompetensbestämmelsens allmänna avfattning angavs i propositionen vara att bevara kommunerna deras frihet att med beaktande av lokala förhållanden och tidslägets växlingar ta egna initiativ och göra självständiga insatser olika verksamhetsområden. I fråga om landstingen slopades kompetensbestämmelsens gemensamhetskrav genom den nya landstingslag trädde i kraft den l som januari 1955. Även i övrigt omformulerades kompetensbestämmelsen eftersom dess beskrivning av landstingens verksamhet med tiden ansågs ha blivit ålderdomlig och föga verklighetstrogen. Enligt det nya stadgandet ägde landstingen att själva, efter vad i landstingslagen närmare bestämdes, vårda sina angelägenheter avseende hälso- och sjukvård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med dylikt, såvitt icke handmera havandet därav enligt gällande författningar tillkom annan. Den allmänna kompetensregeln för kommuner överfördes i sak oförändrad till 1953 års kommunallag och sedermera också till 1977 års kommunallag, vilken som tidigare nämnts för var gemensam

SOU 1996: 129 Kommunallagstzftningen genom tiderna

kommuner och landsting. Genom 1977 års lag övergavs således tekniken med att för landstingens del räkna upp vissa verksamhetsområden. I 1991 års kommunallag som för övrigt innehåller ett särskilt be- fogenhetskapitel återfinns den grundläggande kompetensbestämmel- sen i 2 kap. 1 I detta lagrum föreskrivs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. En förutsättning är dock att angelägenheterna inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Som framgår av paragrafen är allmänintresset ett krav för att kommunerna och landstingen själva skall få ha hand om en angelägenhet. Detta hindrar emellertid inte att en kommun eller ett landsting kan vara berättigad att främja ett visst ändamål även om åtgärden kommer bara en mindre del av kommunens eller landstingets område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. En förutsättning härför är emellertid att det med hänsyn till arten av ändamålet kan anses vara ett allmänt intresse att kommunen eller landstinget främjar det. Bedömningen av allmänintresset skall, i likhet med vad som anfördes redan i förarbetena till 1948 års kompetensutvidgning, ske utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt etc. att kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten. Till de områden som omfattas av den kommunala allmänna kompetensen hör bl.a. elförsörjningen, markpolitiken, bostadsförsörjningen och fritidsverksamheten. I rättspraxis har kommun t.ex. ansetts berättigad att anlägga ett eget elektricitetsverk, trots att ett privat sådant redan fanns i kommunen RÅ 1975 Ab 327. Även folkbildningen och kulturlivet faller in under den allmänna kompetensen. Sålunda har i rättspraxis godtagits bl.a. landstingsbidrag till ABF och TBV för utbildnings- och informationsverksamhet avseende medbestämmandelagen RÅ 1979 Ab 519. Vad gäller kulturlivet kan som exempel nämnas att Regeringsrätten godkänt att en kommun, i huvudsakligt syfte att tillgodose behovet av en biograflokal i centralorten, köpt en fastighet med biograflokal, kontors- och butikslokaler bostadslägenheter RÅ 1981 Ab 64. samt 2 kap. 1 § kommunallagen ger vidare uttryck för principen om förbud mot att ge understöd åt enskilda. Detta framgår om än -

indirekt av att understöd enskilda i princip inte kan vara ett

allmänt intresse. Undantag från förbudet att ge stöd enskilda finns i viss speciallagstiftning, det viktigaste exemplet härpå är socialtjänstlagen 1980:620. Vidare medger rättspraxis vissa i detta samman- hang ointressanta undantag från det principiella förbudet, t.ex. rimliga julgåvor till anställda.

86 Kommunallagstiftningen genom tiderna

I paragrafen lagfästs också den s.k. lokaliseringsprincipen, som var etablerad redan i förarbetena till 1862 års reform och innebär att som den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Principen har dock med tiden b1.a. med hänsyn till befolkningens rörlighet modifierats i rättspraxis och i speciallagstift- ningen har vissa undantag gjorts. Exempelvis står det en kommun fritt att engagera sig i anläggningar och markinnehav inom en annan kommun för flygtrafik, renhållning etc. under förutsättning att anordningarna behövs för den egna kommunen. Kommuner och landsting kan i vissa fall t.o.m. vara berättigade att involvera sig i verksamheter som sträcker sig utanför rikets gränser. Således kan det under vissa omständigheter vara tillåtet för en kustkommun sig i utrikes färjeförbindelse RÅ 1960 att engagera en I 187 och 1979 Ab 12. Vidare har ett landsting i avsikt b1.a. att en jämnare fördelning av personalens semestrar ansetts kunna hyra fritidsbostäder i Italien RÅ 1968 K 659 och 662.

Lokaliseringsprincipen har dessutom under senare âr genom ett antal befogenhetsutvidgande lagar fått vidkännas flera undantag. En

redogörelse för dessa lagar lämnas under avsnitt 3.3.6. Från kommunernas och landstingens kompetens utesluts enligt paragrafen sådana angelägenheter som ankommer enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Som exempel i princip exklusiva statsangelägenheter kan nämnas ansvaret för Sveriges internationella relationer samt inriktningen och omfattningen av biståndsverksamheten.

3.3.2 Övriga kommunala befogenheter enligt 1991 års

kommunallag

Den nu gällande kommunallagen trädde ikraft den 1 januari 1992. Fram till dess var som ovan framgått kommunernas och lands- - tingens kompetens bestämd endast det sättet att de själva skulle vårda sina angelägenheter. Det grundläggande skälet till en så

allmängiltig formulering i de tidigare kommunallagarna var att det inte

hade ansetts lämpligt att i lag precisera de närmare gränserna för kommunernas och landstingens befogenheter. Gränserna skulle i stället avgöras av rättstillämpningen och därigenom ha möjlighet att förändras utifrån de krav som samhällsutvecklingen reste. Den generella formuleringen hade emellertid även medfört vissa problem. Regeringsrätten framhöll t.ex. i sitt remissyttrande till betänkandet SOU 1990:24 "Ny kommunallag" b1.a. att den dittillsvarande knapphändiga regleringen av kompetensfrågor i kommunallagen inte gett vare sig de kommunala organen eller de enskilda rättssökande erforderlig vägledning för att avgöra om ett visst kommunalt för-

SOU 1996: 129 Kommunallagstifmingen genom tiderna

farande kompetensenligt eller inte. Detta hade fortsatte Rege-

var ringsrätten i många fall lett till onödiga och tidsödande kommunal- besvärsprocesser.

Den knapphändiga regleringen hade vidare medfört att flera grund-

principer avseende kommunernas och landstingens kompetens kommit

att utvecklas i rättspraxis:

lokaliseringsprincipen, förbudet understöd enskilda mot att ge -

förbudet mot att driva spekulativa företag

-

likställighetsprincipen

förbudet mot beslut med retroaktiv verkan samt -

självkostnadsprincipen.

-

Gemensamt för dessa principer är att de i rättspraxis behandlats som

allmänna målsättningsprinciper. Detta eftersom de till sin karaktär är sådana det varit omöjligt att uppnå någon större exakthet i

att tillämpningen. Vid tillskapandet den nuvarande kommunallagen var ambitionen av det i lagtexten klarare än förut skulle framgå vad kommuner och att

landsting får syssla med. Viktiga principer för kommunal verksamhet borde, framhölls i propositionen s. 28, kunna utläsas ur lagen. Ett särskilt befogenhetskapitel ansågs påkallat i syfte att göra den

vara kommunala kompetensen tydligare. I sammanhanget uttalades även att

förenat med vissa problem att i lagtext kortfattat men ändå

det är -

uttömmande uttrycka de kommunalrättsliga grundprinciper som

utvecklats i rättspraxis under lång tid. Riskerna ansågs emellertid inte

böra överdrivas och det väsentliga var, alltjämt enligt propositionen, karaktären målsättningsprinciper inte ändrades. Därigenom

att av skulle flexibiliteten utmärkt den dittillsvarande regleringen kunna som fortgå.

Befogenhetskapitlet inleds med den grundläggande kompetensregeln,

redan avhandlats. I det följande lämnas redogörelse för vilken en övriga bestämmelser ingår i kapitlet och som därmed styr som kommunernas och landstingens verksamhet. bestämmelserna knyter till medlemskap i kommuner och Flera av an och först skall därför kort redogöras för vad gäller i landsting som avseende. Medlem kommun är den som är folkbokförd i detta av en fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunen, äger kommunalskatt där. Svenskt medborgarskap är däremot inte någon förutsättning för medlemskap i kommun. För medlemskap i landsting

gäller skall medlem kommun inom landstinget. att man vara av en

Kommunallagstifmingen genom tiderna SOU 1996: 129

3.3.2.1 Likställighetsprincipen

Enligt 2 kap. 2§ kommunallagen skall kommuner och landsting

behandla sina medlemmar lika, det inte finns sakliga skäl för något om annat.

Genom paragrafen lagfästs således likställighetsprincipen. I rättspraxis har principen förklarats innebära att det inte är tillåtet för

kommuner och landsting att särbehandla vissa kommumnedlemmar eller grupper av kommumnedlemmar än objektiv grund RÅ annat

1975 Ab 313, 1979 Ab 404. För att strida mot likställighetsprincipen skall det vara fråga "obehörig" särbehandling RÅ 1977 ref.

om en 55.

Kravet på en objektiv och rättvis likabehandling medlemmarna

av ger i princip inte heller utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. Härvidlag är emellertid principen i utsträckning stor

modifierad genom speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen 1980:620. Likställighetsprincipen innebär inte något absolut förbud

mot att en

kommun eller ett landsting vid ett visst tillfälle tillhandahåller

anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i

kommunen eller landstinget till godo. Grundprincipen är dock

att

kommunen eller landstinget bereder även andra medlemmar

senare samma nyttigheter. Är det fråga om en starkt decentraliserad organisation, t.ex. en kommun som har heltäckande kommundelsnåmnder, är det- framhålls

i propositionen s. 150 ofrånkomligt att det kan uppstå variationer i

fråga om servicenivå mellan olika kommundelar. När det gäller

myndighetsutövande uppgifter likställighetsprincipen dock kräva

anses

en objektiv och rättvis behandling alla kommunmedlemmar.

av

Likställighetsprincipen gäller bara gentemot de egna medlemmarna. Vidare krävs för principens tillämplighet att kommunen eller lands-

tinget träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras

egenskap. Likställighetsprincipen gäller därför inte t.ex. när

en kommun eller ett landsting anställer personal, ingår hyresavtal eller är part i en fastighetsaffär.

Likställighetsprincipen påminner till sin karaktär objektivi-

om

tetsprincipen i 1 kap. 9 § RF: "Domstolar samt förvaltningsmyndig-

heter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt

iakttaga saklighet och opartiskhet." Som ett argument för att inte skriva in objektivitetsprincipen i kommunallagen anfördes i propositionen att principen inte speciell för kommuner och landsting.

var

Vidare konstaterades att objektivitetsprincipens innebörd likväl kunde

komma att prövas i kommunala sammanhang i de fall det görs gällande att fullmäktige överskridit sina befogenheter.

-.

Kommunallagstifmingen genom tiderna 89

3.3.2.2 Förbudet mot retroaktiva beslut

2 kap. 3 § kommunallagen föreskriver att kommuner och landsting inte får fatta beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns synnerliga skäl för det. Detta förbud som har betydelse främst i fråga om taxebeslut gäller vid sidan om - det principiella förbud mot retroaktiv lagstiftning i fråga om skatter och statliga avgifter som finns i 2 kap. 10 § andra stycket RF. Fram till nu gällande kommunallags ikraftträdande hade domstolarna i vissa fall godtagit avsteg från principen om förbud mot retroaktiva beslut. Så hade t.ex. skett när det varit fråga om en taxehöjning haft samband med tillbakaverkande löneavtal bl.a. RÅ 1978 Ab som 487. Vidare hade en kommun ansetts oförhindrad att besluta om nya och skärpta regler för studieförbund avseende ett år som gått med hänsyn till bl.a. att kommunen i början av det året varslat om omprövning bidragsnormerna för året i fråga RÅ 1974 ref 108. av Att i den nya lagtexten kräva "synnerliga skäl" för avsteg från principen innebar enligt flera bedömare en viss skärpning av rättspraxis. I detta sammanhang uttalades i propositionen, s. 29, att det av rättssäkerhetsskäl kunde finnas anledning att starkt begränsa möjligheterna till retroaktiva beslut. Det ansågs därför finnas skäl för en sådan utomordentligt stark begränsning som ligger i uttrycket "synnerliga skäl även om detta skulle innebära en viss skärpning av rättsläget. Bestämmelsen avser endast beslut som är till nackdel för kommunmedlemmarna och den skulle därför inte i sig sätta hinder i vägen för t.ex. ett beslut om retroaktiv sänkning av skattesatsen. Just ett sådant beslut är emellertid inte tillåtet eftersom det strider mot bl.a. kommunallagens budgetbestämmelser, RÅ 1991 ref 64.

3.3.2.3 Om obligatorisk verksamhet

I 2 kap. 4§ kommunallagen ges en hänvisning om att det för kommunernas och landstingens befogenheter vissa områden finns särskilda föreskrifter. De särskilda föreskrifter som omnämns i paragrafen avser sammantagna den s.k. specialreglerade kompetensen, vilken är omfattande och till sin art mycket skiftande. En typ av specialreglerad kompetens ger ett tillskott till kommunernas och landstingens allmänna kompetens. Exempel på sådana föreskrifter är de lagar lagen om kommunal tjänsteexport m.fl. för vilka redogörs under avsnittet 3.3.6. I kommunalrättsliga sammanhang brukar denna typ av lagar benämnas " smålagar". En annan typ av specialreglering är i stället inriktad att göra vissa uppgifter obligatoriska för kommunerna och landstingen. Den

90 Kommunallagstiftnirzgen genom tiderna

obligatoriska verksamheten utgör den absolut största delen av kommunal verksamhet. För kommunernas del förekommer sådan reglering inom socialtjänsten, skolväsendet, plan- och byggväsendet, hälso- och miljöskydd, renhållning och avfallshantering, räddningstjänst, vatten och avlopp, ordning och säkerhet samt trafikreglering och kollektivtrafik. För landstingens del avser specialregleringen bl.a. hälso- och sjukvård, skolväsende, tandvård samt omsorgsverksamhet. Ett krav för att en verksamhet skall vara obligatorisk i den bemärkelsen kommun eller ett landsting måste sköta den, är i att en enlighet med 8 kap. 5 § RF att åliggandet är intaget i lag. Uttalanden från riksdagen om att kommunerna eller landstingen bör sköta en viss uppgift är således inte rättsligt förpliktande. Exempel härpå finns i rättsfallet RÅ 1980 12 enligt vilket kommun, riktlinjer en trots uttalade i riksdagen antagen regeringsproposition, ansågs ha rätt en av att underlåta att anordna hemspråksundervisning i förskolan eftersom någon sådan skyldighet inte fanns i då gällande barnomsorgslag. Utmärkande för den obligatoriska verksamheten är bl.a. att det i jämförelse med frivillig verksamhet generellt sett föreligger större möjligheter för staten att utöva kontroll och även göra ingripanden. I regel finns det någon form av särskild statlig tillsyn utövad av länsstyrelsen och/eller något centralt ämbetsverk. Ett villkor för sådan tillsyn är dock att det finns särskilt lagstöd för det. Vidare gäller att om den obligatoriska lagstiftningen innebär grundläggande rättigheter som den enskilde kan utkräva kommuner och landsting i princip inte kan åberopa resursbrist för att underlåta eller vägra att fullgöra uppgiften. I praxis har bl.a. klarlagts att rätten för psykiskt utvecklingsstörd till särskild omsorg enligt omen sorgslagen i form av boende i gruppbostad inte påverkas av att landstinget saknat tillgång till sådana bostäder RÅ 1988 ref 40. Kommunernas och landstingens ansvar för de obligatoriska uppgifterna är preciserade i lag. Detta ansvar kan inte utan särskilt lagstöd överlåtas på annan. Däremot kan även utan särskilt lagstöd anlitas för att genomföra uppgifter som inte utgör myndigannan hetsutövning.

3.3.2.4 Normgivning

I 2 kap. 5 § kommunallagen hänvisning att det i RF finns ges en om bestämmelser kommunernas och landstingens rätt att meddela föreom skrifter och att för skötseln sina uppgifter ta ut skatt. Anledningen av till att denna bestämmelse medtogs i kommunallagen, var att kommuoch landstingens beskattnings- och normgivningsmakt ansågs nernas utgöra ett så centralt inslag i den kommunala kompetensen att befogenhetskapitlet borde informera dessa maktbefogenheter. De beom stämmelser i RF som åsyftas är l kap. 7 § samt 8 kap. 9 och

SOU 1996: 129 Kommunallagstzftningen genom tiderna

ll §§. En närmare redogörelse för dessa lagrum har lämnats i kapitel 2. Den i 1 kap. 7 § RF föreskrivna kommunala beskattningsrätten omfattar numera endast inkomskatt. Det råder viss oklarhet i fråga om i vilken mån som riksdagen kan fatta för kommunerna och landstingen negativa beslut om skattebestämmelsens innehåll utan att det skall ett oacceptabelt sätt strida mot den grundlagsfästa självbeanses stämmande- och beskattningsrätten. I avsnitt 4.2 redogörs för de diskussioner som sedan nuvarande RF:s ikraftträdande förevarit i lagstiftningsärenden som rört begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. 8 kap. 5 § RF föreskriver bl.a. att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestäms i lag. Vad vidare gäller normgivningsmakt rörande detaljbestämmelser för organisation och verksamhetsformer måste i jämförelse med förhållandena 1974 då - RF trädde i kraft beaktas att 1991 års kommunallag ger kommunerna och landstingen vidsträckt frihet att organisera sig. Denna frihet en kan inte beskäras regeringen genom förordning. Regeringens s.k. av restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 har därför inte längre något reellt utrymme vad gäller kommunala organisations- och verksamhetsformer. praktiken krävs det alltså numera lagform för att föreskriva kommunernas och landstingens organisation och arbetsom former. Enligt 6 kap. 2 § kommunallagen skall fullmäktige utfärda reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer. Även i de fall det saknas särskilda lagbestämmelser om utfärdandet arbetsordningar och reglementen av olika slag, har av emellertid kommunerna och landstingen en sin allmänna kompetens

grundad rätt att besluta om sådana, ett exempel är instruktioner för

förvaltningarna under nämnderna. I fråga kommunernas och landstingens befogenheter och om åligganden kan det krävas en omfattande detaljreglering. Denna reglering ofta sättet att handha befogenheterna och åliggandena avser eller med andra ord kommunal organisation och verksamhetsform. Sådana bestämmelser kan kommunerna och landstingen meddela med stöd av sin allmänna kompetens.

3.3.2.5 Näringslivsfrågor

Fram till den gällande kommunallagens ikraftträdande hade nu kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva näringsverksamhet framför allt styrts den allmänna kompetensregeln, som av endast föreskrev att kommunerna och landstingen hade att vårda sina angelägenheter. Vid sidan härom hade det emellertid i rättspraxis utvecklats vissa speciella principer som styrde tillåtligheten av ett

92 Komnzunallagstifiningen genom tiderna

kommunalt näringspolitiskt engagemang. En sådan princip vilken för -

övri upprätthållits alltsedan kommunalförordningarnas tillkomst

- var förbudet mot att driva spekulativa företag. Även kommunernas och landstingens möjligheter numera styrs att engagera sig näringslivsområdet i huvudsak den allmänna av kompetensregeln. En nyhet är emellertid att vissa de i rättspraxis av utvecklade principerna tagits in i lagtexten. 2 kap. 7 § kommunallagen föreskriver således att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, den drivs utan vinstsyfte om och går ut att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster medlemmarna i kommunen eller landstinget. Syftet med den näringsverksamhet som bedrivs skall att betjäna vara de egna medlemmarna. Det är dock inte något hinder att även andra än kommunmedlemmarna i praktiken utnyttjar de anläggningar och tjänster som ställs till förfogande. Inte heller är det något hindrar som

att kommunerna och landstingen bildar egna interna företag har

som till uppgift att enbart betjäna kommunen eller landstinget, t.ex. ett internt tvättbolag. Paragrafens uttalade krav att verksamheten skall drivas utan vinstsyfte och ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster medlemmarna visar uttalas 34 i propositionen - s. att det tillåtna engagemanget i näringslivsfrågor är undantagskarakav tär. Genom förbudet mot att driva näringsverksamhet med vinstsyfte framträder en klar skillnad i förhållande till det privata näringslivet, som i regel har ett klart uttalat vinstsyfte. Förbudet mot vinstsyfte är emellertid inte liktydigt med ett förbud mot vinst. Tvärtom utgår lagstiftningen på vissa områden, exempelvis såvitt hamnavser verksamhet, från att kommunal näringverksamhet kan vinst. generera Detta får dock inte vara det huvudsakliga ändamålet. l 2 kap. 8 § kommunallagen föreskrivs vidare att kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får däremot, enligt samma lagrum, lämnas bara det om finns synnerliga skäl för det. Det krav "synnerliga skäl" som paragrafen uppställer i fråga om stöd till enskilda näringsidkare, är i detta avseende överordnat kommunallagens allmänna kompetensregel. Enligt denna får ekonomiskt understöd enskilda lämnas under förutsättning att det är av allmänt intresse att så sker. Beträffande stöd till näringsidkare kommer emellertid även riksintressen in i bilden, eftersom det anses vara främst en statlig angelägenhet att medverka till från samhälleen lig synpunkt lämplig lokalisering näringslivet. av Vad gäller näringslivsbegreppet skiljer man i dessa sammanhang sedvanlig kommunal affärsverksamhet och det egentliga näringslivet.

Kommunallagstifmingen tiderna genom

Med det förstnämnda avses sådana delar av näringslivet inom vilka kommuner och landsting har befogenhet att vara verksamma. Vad som omfattas härav är framför allt att tillhandahålla kollektiva anläggningar av skiftande slag, t.ex. idrottsanläggningar, renhållningsverk, parkeringsanläggningar och kollektivtrafikföretag. Det är allmänintresset som är utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna. Verksamheten skall således ut att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster kommunmedlemmarna. Trots att en verksamhet i och för sig är av karaktär att falla utanför den kommunala kompetensen, kan den likväl vara tillåten om den har anknytning till en redan erkänd och pågående kommunal verksamhet. Exempel en av detta skäl tillåten verksamhet är stuveriföretag i kommunalägda hamnar. Med det egentliga näringslivet förstås den sektor av näringslivet som av tradition är den privata företagsamhetens revir. Inom detta område får kommunerna och landstingen i princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet inom det egna området. Det kan t.ex. handla om att tillämpa en gemensam lâgprislinje när det gäller markupplåtelser till näringslivet. Vidare är det tillåtet att tillhandahålla mark eller teknisk service företagen. Däremot faller individuella prisrabatter vid markupplåtelser respektive individuellt anpassad lokalhållning enstaka industriföretag utanför kompetensen. Som framgår av lagrummet får en kommun eller ett landsting i undantagsfall även lämna individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare, härför krävs att det föreligger synnerliga skäl. Sålunda kan en kommun ha rätt att vidta individuella åtgärder för att upprätthålla en minsta godtagbar servicenivå sina medlemmar, exempelvis när det helt saknas enskilda initiativ att driva en livsmedelsaffär. Från rättspraxis kan nämnas att inrättande av ett landstingsanknutet regionalt utvecklingsbolag med syfte bl.a. att bedriva kreditrörelse för näringslivet ansetts vara att stödja enskilda företag och inte att allmänt främja näringslivets utveckling, RÅ 1983 2:56.

3.3.2.6 Kommunalt partistöd

Kommunallagens kapitel om kommunernas och landstingens befogenheter avslutas med två paragrafer, som reglerar vad som gäller i fråga om kommunalt partistöd. Bestämmelserna härom fanns tidigare i lagen 1969:596 om kommunalt partistöd. Enligt 2 kap. 9 § får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd partistöd till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får vidare ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde.

94 Kommunallagstiftningen genom tiderna

2 kap. lO § föreskriver att det är fullmäktige som skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Vidare skall när stödet bestäms beaktas om det har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti.

3.3.3 Kommunernas och landstingens inre organisation

Enligt 1862 års förordning skulle landskommunernas beslutanderätt utövas i kommunalstämma eller genom kommunalfullmäktige, dock var beslutanderätten i bl.a. vissa frågor av ekonomisk natur alltid förbehållen stämman. Verkställighet och förvaltning tillkom en kommunalnämnd eller andra för särskilda verkställighetsâtgärder utsedda styrelser eller personer. För stad med högst 3 OOO invånare gällde att beslutanderätten kunde utövas vid allmän râdstuga eller genom stadsfullmäktige, för större städer var fullmäktiginstitutionen obligatorisk. Verkställigheten och förvaltningen handhades, under magistratens inseende, av drätselkammaren och de särskilda styrelser eller personer, som för ändamålet kunde utses av allmänna rådstugan eller stadsfullmäktige. Bland i allmänna författningar föreskrivna styrelser för de borgerliga stadskommunerna märktes bl.a. fattigvårdsstyrelse, byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd samt särskild fosterbarnsnämnd. l fråga om det förvaltande och verkställande organet i kommunerna, landet kommunalnämnden och i städerna drätselkammaren, var bestämmelserna relativt olika. Kommunalförordningen för landet gav utförliga regler om kommunalnämndens uppgifter och sammansättning, ordningen för ärendenas handläggning, ledamöternas ansvarighet m. m. Kommunalförordningen för städerna angav helt kort drätselkammarens åligganden och förutsatte att den närmare regleringen skulle ske i ett detaljreglemente. Utan motsvarighet i kommunalförordningen för landet var den stadskommunala förordningens bestämmelser om magistrat. 1930 års kommunallagar medförde inte någon förändring av vikt såvitt avsåg den kommunala organisationen. Ikraftträdandet av 1953 års kommunallag innebar bl.a. att kommunalstämman och allmänna rádstugan avskaffades. Beslutanderätten i samtliga kommuner tillkom fortsättningsvis fullmäktige. I syfte att stärka ledningen av den kommunala förvaltningen gavs kommunalnämnd landet och drätselkammare i stad ställningen av kommunens verkliga centralorgan, dess styrelse. För de största städerna öppnades en möjlighet att med bibehållande av drätselkammaren som specialorgan det finansiella området inrätta en styrelse av särskild typ, benämnd stadskollegium. I samband därmed upphörde magistratens befattning med kommunstyrelsen och tanken var att även

Kommunallagstiftningen genom tiderna 95

magistratens handläggning av vissa statligt administrativa uppgifter sikt skulle upphöra. I fråga om överlåtande av beslutanderätt från fullmäktige till nämnd bibehölls tidigare lagars generella regel att kommunens beslutanderätt utövades av fullmäktige samt att förvaltning och verkställighet tillkom de administrativa Denna regel hade inneburit ett principiellt organen. förbud för fullmäktige dels att befatta sig med administration, dels att överlåta sin beslutanderätt. Praxis hade dock godtagit viss delegationsrätt avseende fastighetsöverlåtelser samt avtals- och lönefrågor. 1977 års kommunallag föreskrev att kommunernas och landstingens beslutanderätt skulle utövas av fullmäktige och att förvaltning och verkställighet ankom styrelsen och övriga nämnder. Lagens bestämmelser om nämnder gjordes tillämpliga också de special-

reglerade nämnderna. Samtidigt utgick flertalet särbestämmelser i specialförfattningarna om nämndernas organisation och arbetsformer.

Sammantaget innebar detta bl.a. att alla nämnder kunde väljas

proportionellt och att frågan om nämndernas sammansättning

avgjordes av kommunerna och landstingen. Dessa fick också en större frihet att bestämma vilka nämnder som skulle inrättas och hur

uppgifterna skulle fördelas mellan nämnderna. Skyldigheten att

underställa länsstyrelsen vissa nämnders beslut om bl.a. delegation slopades. Reglering av nämndorganisationen förekom även i lagen 1979:408 vissa lokala i kommunerna. Med stöd av denna lag kunde om organ kommun inrätta lokala nämnder både det kommunallagsen

reglerade området och det specialreglerade omrâdet. Genom lagen

1985:127 om särskilda organ i landstingskommunerna, som trädde

i kraft den l januari 1986, gavs vidare landstingen rätt att inrätta särskilda Ett sådant organ kunde ges till uppgift t.ex. att under

organ. eller flera nämnder handha förvaltning och verkställighet för en en

eller flera delar av den landstingskommunala verksamheten.

I 1977 års lag infördes bestämmelse om delegation som innebar en att fullmäktige ñck uppdra styrelsen eller annan nämnd att i

fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån

l annat följde lag eller författning. Uppdraget ñck dock inte av annan

i ärenden principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

avse av Såvitt angick denna bestämmelse framhölls i KU:s utlåtande 1976/77: 25 17 att några väsentliga förändringar för kommunernas del i förs.

hållande till vad som dittills gällt "t0lkningsvägen" inte borde komma

i fråga. Beträffande landstingen uttalades att utvecklingen i allt väsentligt borde bli motsvarande den i kommunerna.

Vid tidpunkten för tillkomsten av 1991 års kommunallag var strävan

mot ökad decentralisering och ökat samarbete mellan olika en verksamheter ett framträdande inslag i kommunernas och landstingens

förändringsarbete. De tidigare lagreglerade kraven en viss

96 Kommunallagstiftningen genom tiderna

nämndorganisation hade av många uppfattats som ett hinder mot både decentralisering och sektorsverksamhet. Inom för frikommunramen försöket hade därför bedrivits en försöksverksamhet med friare nämndorganisation. Erfarenheterna av frikommunförsöket var i huvudsak positiva och år 1991 ansåg regeringen tiden vara mogen att ge samtliga kommuner och landsting ökad frihet att bestämma hur nämnderna skulle organiseras. Nu gällande kommunallag kräver endast att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter. Såvitt avser de specialreglerade områdena har kommuner och landsting fått ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Dock kvarstår för kommunernas del kraven en särskild valnämnd och i vissa fall Överförmyndarnämnd. Borta är däremot de tidigare i speciallagstiftning intagna obligatoriska kraven särskild byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse samt socialnämnd. Kommunallagens organisationsfrihet för kommuner och landsting innefattar också en frihet att bestämma att vissa nämnder skall verka lokal nivå, t.ex. för en kommundel eller för en viss anläggning. Därmed blev de tidigare omnämnda lagarna om vissa lokala organ i kommunerna och särskilda organ i landstingskommunerna överflödiga, följaktligen upphävdes de vid ikraftträdandet av 1991 års lag. Genom 1991 års kommunallag ges fullmäktige vidare större frihet än förut att delegera ärenden till styrelsen och övriga nämnder. Bland de typer av ärenden som alltjämt inte får delegeras märks budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt ärenden om mål och riktlinjer för verksamheten och om nämndernas organisation och verksamhetsformer. Nytt i kommunallagen är även att det i kapitlet om kommunernas och landstingens organisation införts grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens förhållande till kommunala företag. I 3 kap. 16 § föreskrivs således att kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Som tidigare nämnts hade kommuner och landsting även före ikraftträdandet av 1991 års lag rätt att använda sig av privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det ansågs emellertid då följa av den allmänna kompetensregeln. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får i enlighet med ll kap. 6 § RF överlämnas till ett enskilt rättssubjekt endast om det finns stöd i lag. Sådant lagstöd finns bl.a. i lagen 1987:24 om kommunal parkeringsövervakning, som medger att

Kommunallagstifiningen genom tiderna

arbetstagare hos kommunala parkeringsaktiebolag förordnas till parkeringsvakter. I propositionen 1990/912117 s. 50 betonas att samma kommunalrättsliga principer som styr den rent kommunala verksamheten också styr kommuners och landstings verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Det skall med andra 0rd inte vara möjligt att genom företagsbildning vidga den kommunala kompetensen. På de specialreglerade områdena gäller ytterligare en begränsning. Om det i en författning har angetts att en kommunal angelägenhet skall handhas av ett visst kommunalt organ, får angelägenheten i princip inte överlåtas till ett enskilt rättssubjekt. Såvitt avser kommunala företag innehåller kommunallagen även bestämmelser som är inriktade att ge kommunerna och landstingen inflytande i och kontroll över de enskilda rättssubjekten 3 kap. 17 och 18 §§. I sammanhanget bör också omnämnas lagen 1992:1528 om offentlig upphandling, som trädde i kraft i samband med Sveriges anslutning till EES-avtalet den 1 januari 1994. Lagen som för kommunsektorns del ersatte det kommunala upphandlingsreglementet innebar att regelverket för den offentliga upphandlingen i Sverige an-

passades till de krav som ställdes genom EES-avtalet numera i stället

de förpliktelser som följer av medlemskapet i EU. Eftersom den svenska upphandlingen även tidigare hade skett med beaktande av konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet innebar EES-avtalets krav i den delen inte någon förändring. Bland nyheterna märktes i stället tämligen omfattande detaljregleringar av en upphandlings olika skeden samt att riktigheten av en upphandling kan materiellt överprövas av domstol. Möjligheten till materiell överprövning har för övrigt medfört att kommunala upphandlingsbeslut längre kan överklagas i enlighet med kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. Det skall framhållas att detaljbestämmelserna i lagen om offentlig upphandling tar sikte endast de upphandlingar som överstiger vissa s.k. tröskelvärden. Lagens huvudprinciper och bestämmelserna om överprövning m.m. tillämpas emellertid alla upphandlingar. Enligt lagen 1994:615 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som trädde i kraft den 1 juli 1994 - har vidare Marknadsdomstolen getts möjlighet att förbjuda upphandlande enheter, däribland kommunala myndigheter samt beslutande församlingar i kommuner och landsting, att vid genomförande av upphandling tillämpa ett visst beteende. För att ett sådant förbud skall meddelas gäller att beteendet avseende upphandling vid en samlad bedömning är att anse som otillbörligt grund av att

Kommunallagstiftningen genom tiderna SOU 1996: 129

något företag påtagligt diskrimineras i förhållande antingen till den verksamhet som enheten själv bedriver för att tillgodose behovet av en vara, tjänst eller annan nyttighet eller till ett annat företag, eller beteendet något annat sätt påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen.

En förutsättning för att Marknadsdomstolen skall få förbjuda ett visst beteende är vidare att den aktuella enheten tidigare tillämpat beteendet eller att det av annan särskild anledning är sannolikt att enheten kommer att tillämpa detta. Ett förbud får gälla inte bara ett visst angivet beteende utan även beteenden som väsentligen överensstämmer med det angivna.

3.3.4 Den ekonomiska förvaltningen

I 1862 års förordningar kommunalstyrelse stadgades beträffande om

medelsbehovet att vad kommun respektive stad samfällt tillhörde i

fastighet, rörligt kapital eller inkomstgivande rättighet liksom medel staten beviljat, skulle anses såsom tillgång till täckande av som kommunens respektive stadens gemensamma utgifter. I den mån ytterligare medel behövdes skulle behovet täckas med kommunalskatt. Budgetbestämmelserna innebar sammanfattningsvis att en bruttore-

dovisning av beräknade utgifts- och inkomstposter var avsedd, att

posterna såvitt undantag medgavs måste falla på budgetåret samt - att budgeten skulle vara balanserad. För att vinna "bindande kraft" skulle vissa kommunala beslut underställas Kungl. Maj:ts nådiga prövning och fastställelse. Detta gällde

bl.a. upptagande lån med längre återbetalningstid än två år, borgen

av för sådana lån samt förslag till nya eller förhöjda avgifter inom den allmänna rörelsen såsom väg-, bro- och färjepenningar. Underställningsreglerna avseende lån och borgen ändrades den 1 januari 1913 det sättet att kravet underställning gjordes avhängigt lånets respektive borgensåtagandets storlek i stället för amorteringstiden. Beträffande vissa andra kommunala beslut krävdes -"Kungl. Maj:ts

befallningshavandes godkännande" för att de skulle bli gällande. Så

fallet t.ex. med beslut om utgifter som erfordrade uttaxering för var längre tid än fem år. Kungl. Maj:ts befallningshavande hade vid sin prövning antingen att oförändrat fastställa det kommunala beslutet eller att ogilla det. l fall ogillande hade kommunerna rätt att begära överprövning hos av Kungl. Majzt. 1930 års kommunallagar innebar i fråga om den ekonomiska förvaltningen inte några förändringar av betydelse.

SOU 1996: 129 Kommunallagstiftningen genom tiderna

En nyhet i 1953 års kommunallag var bestämmelsen om förmögenhetsskydd. Den innebar att vad kommun tillhörde i fast eller lös egendom borde så förvaltas, att kommunens förmögenhet minskades. Vidare fick medel som kommun uppburit såsom vederlag för anläggningstillgäng eller grund av försäkring av sådan tillgång, tas i anspråk endast för återbetalning av lån, som upptagits för förvärv av tillgången eller för anskaffande av annan dylik tillgång. Såsom anläggningstillgång skulle anses fast egendom samt även lös egendom,

avsedd att stadigvarande innehas av kommunen motsvarande

bestämmelse om förmögenhetsskydd infördes i 1954 års landstingslag. Fram till ikraftträdandet av 1953 års kommunallag hade det kommunala förmögenhetsskyddet reglerats av en allmänt erkänd norm. Denna norm som inte grundade sig något uttryckligt stagdande i de tidigare kommunallagarna innebar att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generationer hopbragt till sina efterkommandes gagn. Däri låg för det första att den kommunala förmögenheten inte fick tagas i bruk för löpande behov. Regeln innebar emellertid också att förmögenheten måste skyddas mot den värdeminskning, som egendom kunde undergå genom ålder, förslitning eller jämförlig orsak. Att principen rörande förmögenhetsskydd upprätthållits ansåg 1946 års kommunallagskommitté framgå av att den kommunala förmögenheten i de allra flesta kommuner under lång tid varit stadd i stark tillväxt. Beträffande frågan om det likväl fanns anledning att lagfästa en bestämmelse om förmögenhetsskydd, framhöll kommittén som sin mening att det måste anses såsom en brist, att lagstiftningen inte fastslog en sådan fundamental och allmänt omfattad princip för den kommunala förmögenhetsförvaltningen. Kommuns medelsbehov skulle, i den mån det fylldes annat sätt, täckas med allmän kommunalskatt. Såvitt angick den kommunala budgeten överfördes från tidigare lagar bestämmelsen om att denna skulle vara balanserad. 1953 års lag innehöll även bestämmelser om fondbildning. Dessa bestämmelser var i omredigerad och förenklad form överflyttade - från 1946 års lag om kommunal fondbildning. Tillåtna fonder var pensionsfond, kassaförlagsfond, allmän respektive särskild investe-

ringsfond samt skatteregleringsfond. I vissa särskilt angivna fall

förelåg skyldighet för kommunerna att avsätta medel till den allmänna investeringsfonden. Kommunallagen reglerade även kommunernas rätt att disponera medel ur fonderna. Vidare gavs bestämmelser om vilka åtgärder som krävde Konungens medgivande. Bl.a. gällde detta inrättande av fond för annat ändamål än de angivna samt uttag av medel ur fond för annat ändamål än det för vilken fonden var avsedd.

100 Kommunallagstzfirzingen genom tiderna

Under rubriken "lånerätt" reglerade 1953 års lag i vilka fall kommuner fick uppta lån respektive ikläda sig borgensansvar. Önskade kommun ingå sådana förpliktelser under andra villkor en än de i lagen angivna, krävdes Konungens medgivande. Beslut som innebar beviljande av anslag att täckas genom utdebitering under mer än fem år skulle, i motsvarighet till vad som gällt även enligt tidigare lagar, underställas länsstyrelsens prövning. 1977 års kommunallag innebar en liberalisering av bestämmelserna om kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. Bl.a. avskaffades underställningsskyldigheten i fråga om anslag som enligt anslagsbeslutet skulle täckas genom utdebitering under mer än fem år. Vidare mildrades underställningskraven i fråga om lån och borgen

efter en lagändring 1979 slopades underställningskravet helt, därefter

innehöll den aktuella paragrafen endast ett konstaterande av att kommun och landstingskommun fick ta upp lån och ingå borgen. Regeln om förmögenhetsskydd d.v.s. regeln om att kommuns eller landstings förmögenhet borde så förvaltas, att den inte minskade gällde alltjämt enligt 1977 års lag. Däremot borttogs bestämmelserna om hur vederlag för en anläggningstillgång eller försäkringsersättning för en sådan tillgång skulle få användas. Skälet härtill angavs i propositionen 1975/76: 187 s. 496 vara att det för moderna redovisningsprinciper var helt främmande att exempelvis en låneåterbetalning, som var fallet, skulle behöva avse just de lån som kunde hänföras till den särskilda anläggningstillgången. Förmögenhetsskyddet kunde likaväl tillgodoses genom att lån som avsåg andra anläggningstillgångar minskades. Redan av den allmänna regeln om förmögenhetsskyddet ansågs följa att ifrågavarande medel i princip borde användas för kapitalbildande ändamål. Bestämmelsen om att budgeten skulle vara balanserad fördes i sak oförändrad över till 1977 års kommunallag. Såvitt avsåg medelsbehovet gällde att detta, i den mån det fylldes annat sätt, skulle täckas med kommunalskatt. KU hade vid sin behandling av förslaget till 1977 års lag även att ta ställning till en motion 1976/77:76 om en översyn av den ekonomiska redovisningen vid kommunala verk. Utskottet anförde därvid att frågan borde betraktas som en intern kommunal angelägenhet, som inte borde bli föremål för lagstiftning. Det borde sålunda liksom dittills ankomma kommunerna och landstingskommunerna själva att ta ställning till hur den ekonomiska redovisningen borde utformas i respektive kommuner. Med hänvisning till "denna principiella syn innehållet i den kommunala självstyrelsen", avstyrkte KU motionsyrkandet. Genom 1977 års lag minskade den statliga kontrollen över kommunala fonder. De nya reglerna innebar att kommuner och landsting fick avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Genom beslut i

SOU 1996: 129 Kommunallagstiftningen genom tiderna 101

samband med fastställandet av budgeten fick fondmedel tas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avsåg. Dock krävdes regeringens tillstånd för att medel ur kapitalfond skulle få tas i anspråk för

driftsändamål kravet sådant tillstånd slopades 1981.

Regeln om förmögenhetsskydd återfinns inte i 1991 års kommunal-

lag. Detta motiverades i propositionen 1990/91 : 1 17 s. 109 av att det

inte alltid går att sätta likhetstecken mellan ett gott och sunt ekonomiskt handlande och en ambition att alltid hälla förmögenheten intakt. Tvärtom ansågs kommuner och landsting ibland behöva använda sina ekonomiska resurser ett mindre bundet sätt än vad som gällde enligt bestämmelsen om förmögenhetsskydd.

Som ersättning för fönnögenhetsskyddsregeln infördes en be-

stämmelse som föreskriver att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I samband med införandet av bestämmelsen anfördes att det inte var särskilt ändamålsenligt, eller ens möjligt, att i lagen uttömmande ange vad som kan anses höra till god ekonomisk hushållning. Bestämmelsen ansågs i stället böra ha karaktär av ändamålsregel. Som konsekvens av att bestämmelsen om förmögenhetsskydd inte en fördes över till den nya lagen är det inte heller längre uttryckligen förbjudet att ta upp lån för driftsändamål. I propositionen betonades emellertid att möjligheten att ta upp dylika lån även fortsättningsvis begränsas av att detta normalt inte kan anses vara god ekonomisk hushållning. En sådan bör nämligen kännetecknas av att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. Beträffande begreppet god ekonomisk hushållning framhölls i propositionen att detta i regel är för handen om en kommun eller ett landsting som uppburit försäljningsvederlag eller försäkringsersätt- ning för anläggningstillgång använder motsvarande belopp till en -

antingen att investera i andra anläggningstillgångar eller för att betala

skulder som tagits för att förvärva sådana tillgångar. Men det behöver inte alltid vara så; ett från ekonomisk synpunkt rationellt handlande

kan ibland kräva att medel som trätt i stället för anläggningstillgångar

används ett friare sätt. Som exempel när det kan anses godtagbart att använda medel från försäljning av en anläggningstillgång för löpande behov angavs då ett vikande befolkningsunderlag eller en

förändrad Verksamhetsinriktning gör behovet av anläggningstillgången

avsevärt mindre. Likaså ansågs medel från försäljning av en an-

läggningstillgång kunna användas för löpande behov när avsikten redan från början varit att anläggningstillgângen endast skulle innehas

under något eller några år. Utöver den allmänna regeln om god ekonomisk hushållning infördes bestämmelse av innehåll att kommunerna och landstingen skall en förvalta sina medel ett sådant sätt att krav god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses 8 kap. 2 § kommunallagen.

102 Kommunallagstzftningen genom tiderna SOU 1996: 129

Självkostnadsprincipen, som är en av de kommunalrättsliga

grundprinciperna, är sedan den 1 januari 1995 inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen. Principen innebär att kommuner och landsting inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen

eller landstinget en vinst. Syftet med självkostnadsprincipen är att

kommuner och landsting inte skall kunna utnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig

Saknas bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i

en

speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i kommunalla-

gen, vilket är fallet bl.a. i fråga avgiftsuttag för brandsyn och om

sotning samt för tillstånd enligt hälsoskyddslagen. I de fall det finns särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen reglerar avgiftsutta-

som get för viss verksamhet, gäller däremot de bestämmelserna i stället. Ofta är det emellertid så att de bestämmelser finns i speciallagsom stiftningen begränsar avgiftsuttaget just till självkostnaden.

Självkostnadsprincipen gäller dock inte undantagslöst. I proposi-

tionen s. 83 framhålls t.ex. att självkostnadsprincipen inte bör vara

tillämplig i fråga om förvaltning av kommunal egendom, vartill kan

räknas både upplåtelse och överlåtelse fast och lös egendom. av Ytterligare ett exempel undantag är lagen 1986:753 kommunal om tjänsteexport, som föreskriver att kommuner och landsting skall ta ut ersättning för sina tjänster affärsmässiga grunder.

Samtidigt med självkostnadsprincipen d.v.s. den 1 januari 1995

- infördes i kommunallagen även paragraf 8 kap. 3 a§ en som upplyser om att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I fråga tjänster eller om nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla, gäller dock att de får ta ut avgifter bara det är särskilt föreskrivet. om Rörande denna bestämmelse anförde regeringen att kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter är en så grundläggande och viktig förutsättning för kommunal verksamhet att den bör framgå av kommunallagen. En nyhet i 1991 års kommunallag är att det inte längre uppställs något krav att kommunernas och landstingens budgetar skall vara balanserade eller med andra ord redovisa hur de planerade utgifterna skall täckas. I propositionen fördes ett resonemang kring för- och nackdelar med upprätthålla kravet budgetbalansering. Å sidan konstaterades att ena att detta bidragit till god ordning som medfört stadga och stabilitet i kommunernas och landstingens ekonomi. Å andra sidan framhölls att det kunde finnas ett behov av att kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder under olika år. Lagen borde framhölls i propositionen exempelvis inte hindra - en kommun eller ett landsting att under ett år hålla nere skattefinansie-

SOU 1996: 129 Kommunallagstiftningen genom tiderna

ringen och i stället använda sig av ekonomiska reserver eller ökad upplâning. Som ytterligare skäl för att slopa kravet budgetbalansering åberopades att det dittillsvarande kravet formellt gått att uppfylla s.k. budgetreglering. Detta innebär ett tillvägagångssätt för att genom utan utgifter och inkomster i verklig mening rent tekniskt balansera - -

budgeten. Med andra 0rd garanterade det dåvarande balanskravet inte

verklig balans.

I propositionen underströks att slopandet kravet balans inte får

av innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi

att regelmässigt underbalansera sina budgetar. Ett sådant

genom agerande är inte förenligt med god ekonomisk hushållning. Sett "över någon tid inte alltför lång varaktighet" måste kommunerna och av landstingen därför ha balans mellan inkomster och utgifter. Mot bakgrund därav infördes i 8 kap. 5 § kommunallagen en föreskrift - budgeten skall innehålla plan för ekonomin för en period av om att en år, varvid budgetåret alltid skall vara periodens första år. tre Vad gäller frågan budgetbalans föreslås dock i departementsproom

memorian Ds 1995:57 Kommunal ekonomi i balans en ändring som

innebär att kommunerna och landstingen skall upprätta sina budgetar

intäkterna överstiger kostnaderna en redogörelse för detta för-

så att slag lämnas nedan i kap. 10. Den kommunallagens bestämmelser räkenskapsföring och nya om redovisning innebär skärpning i så måtto att redovisningen fått ökad en betydelse. Bland nyheterna märks att redovisningen skall omfatta även sådan kommunal verksamhet drivs i form av aktiebolag, stiftelse, som ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag. Detta krav "koncernredovisning" motiverades med den stora ekonomiska betydelse den i bolagsform bedrivna verksamheten har. som Tidigare kommunallagars bestämmelser rätt att bilda fonder, ta om lån och ingå borgen fondmedels användande har inte upp samt om någon motsvarighet i nu gällande lag. Slutligen bör i detta sammanhang erinras betänkandet SOU om

1996:12 Kommuner och landsting med betalningssvårigheter. I

betänkandet föreslås bl.a. att kommuner och landsting i vissa fall skall

kunna ställas under tvångsförvaltning angående huvuddragen i

förslaget nedan kap. ll. Förslaget bereds för närvarande inom se

regeringskansliet.

3.3.5 Medborgarnas rättigheter vad gäller överklagande av

beslut

Medborgarnas rättigheter att överklaga beslut avseende gemensamma, kommunala angelägenheter framhålls ofta ett de bärande

som av

i den kommunala självstyrelsen. Andamålet med rätten till elementen

104 Kommunallagstifiningen tiderna SOU 1996: 129

genom

överklagande är framför allt att tillskapa garantier för den att kommunala självstyrelsen utövas ett rättsenligt sätt. Redan 1862 års förordningar reglerade kommumnedlemmars

rättigheter i detta avseende. De i förordningarna kommunalstyrelse

om på landet och i stad angivna grunderna för överklagande att beslut var

kränkte någons enskilda rätt i övrigt vilade orättvis grund inte hade tillkommit i laga ordning stod i strid med allmän lag eller författning eller innebar ett överskridande befogenheter. - av

Dessa grunder för kommunalbesvär överfördes i sak oförändrade till såväl 1930 års som 1953 års lagar. En nyhet i 1953 års lag var emellertid att rätten att överklaga dittills gällt endast beslut - som av det representativa organet samt av kommunalnämnd och drätselkammare vidgades till att även beslut de särskilda närrmderna. - avse av I viss utsträckning hade dock rättspraxis redan tidigare godtagit överklagande av specialreglerade nämnders beslut, det gällde sådana fall

där den särskilda författningen saknade besvärsbestämmelse. Härige-

nom hade överklagande av beslut som fattats brandstyrelse och av polisnämnd upptagits till prövning. I anslutning till förslaget om utvidgad rätt till överklagande framhöll kommunallagskommittén, att tendensen att överflytta allt flera förvaltningsuppgifter från drätselkammare och kommunalnämnd till särskilda nämnder och styrelser underströk behovet besvärsbeav stämmelser för dessa organ. 1977 års lag innebar inte någon saklig förändring vad gällde reglerna om kommunalbesvär. 1991 års lag medförde däremot vissa nyheter, inledningsvis märks att man för denna typ av överklagande

bytte term till "laglighetsprövning". Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem kommun

av en eller ett landsting rätt att lagligheten kommunens eller landsav tingets beslut prövad genom att överklaga dem hos länsrätten. De beslut som får överklagas är

1 beslut av fullmäktige, 2 beslut av en nämnd eller ett partssammansatt beslutet organ, om inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt 3 de beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning.

I punkt 2 undantas beslut av rent förberedande eller rent verkställande art. Innebörden av undantaget är att överklagandet skall riktas mot det beslutande organets avgörande och inte mot sådana åtgärder är som knutna till avgörandet. Undantagsregeln är tillämplig t.ex. när en

SOU 1996: 129 Kommunallagstifiningen genom tiderna

nämnd fattar beslut om att avge yttrande i ett ärende som skall avgöras av fullmäktige eller beslutar att väcka ett ärende genom att lägga fram förslag till beslut till fullmäktige. Som framgått av avsnitt 3.3.3 är det vidare inte längre möjligt att i denna ordning överklaga kommunala upphandlingsbeslut. I de fall som t.ex. en anställd med stöd av delegering fattar ett - beslut på nämndens vägnar är det rättsligt sett att betrakta som ett nämndbeslut. Det är därmed överklagbart enligt punkten 2. Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen skall ett överklagat beslut upphävas om

det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. -

Angivna prövningsgrunder innebär i förhållande till den förra kommunallagen en antalsmässig inskränkning. Borta är nämligen grunderna att ett beslut "kränker klagandens enskilda rätt" eller att det "annars vilar på orättvis grund". Inskränkningen motiverades i propositionen med att dessa båda prövningsgrunder hade haft en synnerligen begränsad användbarhet, men att de likväl ofta åberopats av de klagande och därmed gett upphov till åtskilliga missförstånd och onödig handläggning. Dessutom kan, genom att likställighetsprincipen numera skrivits in i kommunallagen, prövningsgrunden "strider mot lag eller annan författning"

användas om någon anser att ett beslut strider mot denna princip.

Processen i överinstanserna tar inte sikte på en materiell överprövning av kommunala beslut utan en legalitetsprövning. En konsekvens härav är att överinstanserna endast äger avgöra om ett beslut skall bestå eller upphävas. De får således inte, i likhet med vad som för övrigt gällt alltsedan 1862, sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Dock ger praxis utrymme för att upphäva ett beslut enbart partiellt. Ett beslut behöver inte upphävas, om det begångna felet har saknat betydelse för ärendets utgång. Detsamma gäller om beslutet har kommit att förlora sin betydelse till följd av senare inträffade förhållanden. Exempel situationer i vilka dessa bestämmelser kan aktualiseras är när ett jävsförhållande uppenbarligen saknat betydelse för ärendets utgång eller när överklagandet blivit överspelat genom att det beslutande organet rörande fråga har fattat ett nytt beslut, samma som vunnit laga kraft.

106 Kommunallagstzfiningen genom tiderna SOU 1996: 129

Överinstanserna är vid sin prövning överklagandet förhindrade av att beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Däremot skall överinstanserna oberoende av vad klaganden åberopar självständigt avgöra vilken prövnings- grund som kan komma i fråga. Det viktiga för klaganden är därmed att de fel han påtalar omfattas av någon av prövningsgrunderna. Från laglighetsprövning skall man skilja förvaltningsbesvär som i allmänhet används i fråga om beslut som har karaktär av myndighetsutövning, t.ex. beslut om rätt till socialt bistånd. Utmärkande för förvaltningsbesvär är, vid jämförelse med en talan om laglighetsprövning, att talerätten begränsas till den som beslutet rör, att både låmplighets- och laglighetsfrågor kan komma under bedömning samt att bifall till klagandens talan kan leda till att besvärsinstansen sätter ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe.

3.3.6 Befogenhetsutvidgande lagar

Riksdagen har genom ett antal s.k. smålagar gett ett visst tillskott till kommunernas och landstingens kompetens. Några av smålagarna har inneburit avsteg från den ovan redovisade lokaliseringsprincipen. Bland sådana lagar märks den numera upphävda lagen 1985:1052 om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika. Denna lag gav kommuner och landsting rätt att vid upphandling genom bojkott av varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung vidta sådana solidaritetsaktioner som riktade sig mot den sydafrikanska apartheidpolitiken. I propositionen till nyssnämnda lag prop. 1985/86:52 konstaterades bl.a. att det i rättspraxis slagits fast att kommunala solidaritetsaktioner i form av bojkott av vissa varor inte rymts inom den allmänna kompetensen enligt de dittillsvarande reglerna. För att kommuner och landsting skulle ges möjlighet att delta i solidaritetsaktioner riktade mot den dåvarande apartheidpolitiken i Sydafrika, var det därför nödvändigt att vidta särskilda lagstiftningsåtgärder. Av betydelse för beslutet om denna kompetensutvidgande lagstiftning var utöver förhållandena i Sydafrika att regeringen redan hade vidtagit åtgärder i fråga om statlig upphandling från Sydafrika genom att i en rekommendation till de statliga myndigheterna uppmana dessa att avstå från upphandling i Sydafrika. 1 det följande lämnas en sammanfattande redovisning för innehållet i de smålagar som alltjämt gäller och som innebär avsteg från någon eller några av de kommunalrättsliga grundprincipema. -

Kommunallagstifiningen genom tiderna

Lagen 1962:638 om rätt för kommun att bistå utländska studerande

Genom denna lag ges kommuner och landsting rätt att beträffande dem som i anslutning till svenskt utvecklingsbistånd vistas i kommunen eller landstinget för studier eller annan utbildning vidtaga åtgärder i syfte att underlätta deras vistelse där och främja deras välfärd och trivsel. Kommunerna och landstingen ges genom lagen befogenhet att ombesörja sådant som tar sikte att ordna stipendiaternas levnadsförhållanden: mat och bostad, fritidssysselsättningar samt kontakter med svenskar, svensk miljö och svenskt samhällsliv. I propositionen 1962: 191 framhölls att insatser av denna art grund av sin givna lokala anknytning till kommunen får anses utgöra ett tämligen obetydligt avsteg från lokaliseringsprincipen. Enligt kommunalrättskommitténs förslag skulle kommuner och landsting utöver rätt att vidta åtgärder för omvårdnaden få anslå - medel till stipendier studerande från utvecklingsländer. Under beredningen av kommitténs förslag gjordes i ett remissyttrande gällande att förslaget var grundlagsstridigt. Till bemötande härav anförde departementschefen s. 29 följande:

ett remissyttrande har hävdats att kommunal biståndsverksamhet i enlighet med kommittéförslaget skulle strida mot§ 57 andra stycket regeringsformen. l detta lagrum stadgas att huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna. Med en kommuns egna behov torde avses vad som krävs för att kommunen skall kunna vårda sina angelägenheter. Såsom kommunala anses enligt kommunallagarna i första hand angelägenheter till vilka knyter sig ett allmänt, till kommunen hänförligt intresse av sådan art och styrka att de bör bli föremål för kommunal omvårdnad. Dit hänförs emellertid också angelägenheter som kommun i lag eller författning ålagts eller bemyndigats att ombesörja. Genom åläggandet eller bemyndigandet blir angelägenheten kommunal och kostnaden därför ett kommunalt behov. För detta behov har kommunen beskattningsrätt, därest bemyndigandet eller åläggandet tillkommit i den ordning§ 57 andra stycket regeringsformen föreskriver, nämligen genom en av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt stiftad lag. Enligt min mening utgör därför grundlagsstadgandet inte hinder för att i särskild lag bemyndiga kommuner att medverka i det internationella hjälparbetet, trots att detta eljest inte kan anses vara en kommunal angelägenhet."

Regeringen valde att inte vidare med förslaget om möjlighet att anslå stipendiemedel. Det bärande skälet härför var att sådan verksam-

108 Kommunallagstifmingen genom tiderna SOU 1996: 129

het inte ansågs ha lika framträdande lokal anknytning de som ovan exemplifierade åtgärderna i form av tillhandahållande bostad etc. av Beträffande lokaliseringsprincipen uttalade departementschefen vidare att det inte borde komma i fråga att uppge den som riktmärke för avgränsningen av kommunernas verksamhetsområde; principen utgör en viktig grund för den kommunala självstyrelsen och bör man därför fram med den största försiktighet då fråga är om att göra avsteg från principen.

Lagen 1968:131 om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet

I denna lag föreskrivs att kommun får vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen. Lagen trädde i kraft den l juli 1968. Redan före lagens tillkomst hade rättspraxis medgett kommunerna vidsträckta befogenheter i fråga om att tillgodose de egna kommunmedlemmarnas behov av anläggningar för fritiden. Detta gällde även anläggningar utanför kommunens område så länge dessa företrädesvis tillgodosåg de egna kommunmedlemmarna. I fråga om kommuns befogenhet att sörja också för andra än de egna kommunmedlemmarna detta område tillät praxis att åtgärder vidtogs endast för s.k. nyttoresenärer, t.ex. dem som besökte kommunen i affärer. Detta innebar med andra ord att åtgärderna ansågs otillåtna när de hade till huvudsakligt syfte att betjäna turister. Som en konsekvens härav hade engagemang i turisthotell och andra större anläggningar som varit avsedda för företrädesvis turister genomgående bedömts som otillåten kommunal verksamhet. Hindret för sådant kommunalt engagemang undanröjdes emellertid genom denna lag.

Lagen 1970:663 om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade

Enligt denna lag får kommun driva affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning handikappade. Detta gäller dock bara i den mån handikappade inom kommunen inte i tillräcklig omfattning kan beredas lämpliga anställningar på annat sätt samt under förutsättning att

verksamheten är anordnad så att den är särskilt lämpad för sysselsättning av handikappade, anställning i verksamheten sker efter anvisning av den offentliga arbetsförmedlingen eller efter dennas medgivande av kommunens - socialvårdsorgan.

Kommunallagstifmingen genom tiderna 109

Lagen 1986:753 om kommunal tflinsteexport

I denna lag ges kommuner och landsting rätt att under vissa förutsättningar tillhandahålla kommunala tjänster för export. Begreppet kommunala tjänster definieras i lagen som sådana nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Av uttrycket "finns" framgår att tanken inte är att det skall byggas upp kommunal verksamhet, som enbart eller till sin huvuddel är inriktad exportmarknaden. Kommunerna och landstingen får medverka vid export som underleverantör företag i Sverige eller staten under förutsättning att de inte gör andra åtaganden än att lämna huvudleverantören sina tjänster. Kreditgivning eller andra ekonomiska åtaganden till exportören är således inte tillåtna. Lagen uppställer vidare som krav att kommunernas och landstingens medverkan skall ske affärsmässiga grunder. Detta innebär att det kommunala engagemanget skall vara affärsmässigt motiverat och att även prissättningen bör ske pä affärsmässiga grunder. Kommunerna och landstingen får således inte subventionera exportföretagen. Regeringen får emellertid om det finns särskilda skäl till det - efter ansökan om dispens medge att tjänsterna tillhandahålls under andra förutsättningar än de angivna. Det kan t.ex. handla om att kommuner eller landsting såsom huvudleverantörer får ensamma tillhandahålla tjänster för export. Vid sådant förhållande skall regeringen även ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet. l propositionen 1975/76: 154 motiveras kompetensutvidgningen med att kommunerna och landstingen skall möjligheter att genom tjänsteexport främja den svenska exporten. Skälen till detta anges i sin tur vara att den svenska exporten har en stor betydelse för vår samhällsekonomi och att det därför är nödvändigt att ta tillvara olika möjligheter att öka exportintäkterna. Områden som kan komma i fråga för kommunernas del är t.ex. kollektivtrafik, utbildning, vatten- och avloppsförsörjning, renhållning och avfallsdestruktion, brand- och miljöskydd, energiförsörjning samt hamnverksamhet. För landstingen är det sjukvårdsomrädet som ligger närmast till hands. Lagen enbart tjänster vilket betyder att varuexport i princip avser är otillåten verksamhet för kommuner och landsting. Det anses emellertid tillåtet att det inslag i den kommunala tjänsteexporten som förekommer att även någon vara tillhandahålls, så länge som exporten av tjänsterna framstår som det helt väsentliga.

110 Kommunallagstiftningen genom tiderna

Lagen 1989:977 om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer

Denna lag ger kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till ungdomsorganisationer. Sådant stöd får också omfatta politisk verksamhet. l propositionen 1989/90:23 konstaterades bl.a. att det i den kommunala kompetensen ingår att stödja förenings- och organisa-

tionslivet i kommunen, men att det däremot krävs särskilt författnings-

stöd för att stödja politiska partier och organisationer i deras politiska verksamhet. Motivet för att införa dylikt författningsstöd var den mycket viktiga roll som de politiska ungdomsförbunden anses spela i det svenska sarnhällslivet.

Lagen 1993:406 om kommunalt stöd till boendet

Denna lag trädde i kraft den l juli 1993 och ersatte då lagen 1947:523 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. Enligt 1993 års lag får en kommun lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanentbostad. Stöd som kan komma i fråga är t.ex. kommunal borgen samt bostadsbidrag utöver vad som följer av regler som fastställs av staten. Den nya lagen innebar minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor. Bl.a. slopades såväl skyldigheten för en kommun att anordna avgiftsfri bostadsförmedling som möjligheten för regeringen att förordna om kommunal bostadsförmedling. Efter lagens ikraftträdande får i stället en kommun själv besluta om den skall

bedriva bostadsförmedling och om avgifter skall tas ut för förmed-

lingens tjänster.

Lagen 1994:693 om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd

I denna lag föreskrivs att kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter får lämna katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till ett annat land, om det där inträffar en katastrof eller något annat sätt uppstår en nödsituation. Biståndet får ges i form av utrustning som givaren kan undvara. Utrustningen skall lämnas direkt till det andra landet eller skickas genom en internationell hjälporgansiation. Den får också lämnas till en internationell hjälporganisation för att användas om en nödsituation senare skulle inträffa. Till ett land som uppfyller de i första stycket angivna rekvisiten och som dessutom får svenskt statligt bistånd får kommuner, -

Kommunallagstifmingen genom tiderna lll

landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter ge bistånd också i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller annat sätt under förutsättning att regeringen lämnar tillstånd till det. Sådant bistånd kan även ges i form av ekonomiskt stöd för att genomföra utbildning och rådgivning. Skälet till att denna utvidgade biståndsrätt endast avser länder som får svenskt statligt bistånd, är att det inte skall uppstå några risker för konflikter med Sveriges officiella utrikes- och biståndspolitik, vilken omfattas av statens ansvarsområde. Lokaldemokratikommittén hade i sitt betänkande SOU 1993:77 föreslagit att kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skulle få rätt att ge bistånd även i form av kontant stöd. Regeringen ansåg dock att man med ett sådant förslag gått in ett område som även fortsättningsvis måste ankomma staten. Den utvidgade biståndsrätten är förenad med ett krav att kommunerna och landstingen skall förvissa sig om att biståndet kommer till användning. Detta krav hänger enligt propositionen samman med att rätten att ge bistånd är ett avsteg från den lokaliseringsprincip som är grunden för all kommunal verksamhet. Lokaliseringsprincipen har som en av sina konsekvenser att samtliga kommumnedlemmar ett relativt enkelt sätt själva skall kunna förvissa sig om hur kommunala medel används. När det gäller kommunala medel eller kommunal egendom som lämnas till en mottagare i ett främmande land saknas denna möjlighet. Det är därför av vikt framhålls i propositionen att - biståndsgivningen sker på ett sådant sätt att kommunmedlemmarna inte upplever att deras skattemedel används på ett olämpligt sätt.

3.4 Sammanfattning

I detta avsnitt jämförs de olika uttalanden angående kommunal självstyrelse gjorts i anslutning till de stora kommunallagsreformerna som i vårt land. Avsikten är att utröna om det finns en gemensam linje i olika tiders grundsyn på den kommunala självstyrelsen eller om det finns klara skiljelinjer och i så fall vilka. - - Vidare skall ur ett självstyrelseperspektiv belysas utvecklingen av kommunallagarnas bestämmelser i fråga om kommunernas och landstingens allmänna kompetens, den inre organisationen, den ekonomiska förvaltningen samt medborgarnas rätt till laglighetsprövning. Sammanfattningen avslutas med en bedömning av de s.k.

smålagarnas betydelse för den kommunala självstyrelsen. I ett särskilt avsnitt redogörs därefter för speciallagstiftningens utveckling sedan

RF:s ikraftträdande 1975.

112 Kommunallagstiftningerz genom tiderna SOU 1996: 129

3.4.1 Motiv för den kommunala självstyrelsen

Redan i det betänkande som föregick 1862 års kommunalförordningar

fördes ett väl utvecklat resonemang angående kommunal självstyrelse. Bl.a. angavs flera för självstyrelsen karakteristiska grunddrag. En intressant fråga är i vilken utsträckning den dåtida karakteristiken har giltighet alltjämt i våra dagar. I 1859 års betänkande användes begreppet "kommunal självstyrelse" för att beteckna en princip som innebar att kommunerna med iakttagande av stadgade begränsningar själva skulle bestämma inom -

sina respektive områden. Utgångspunkten var att kommunerna får sitt

berättigande genom staten, men att en delegerad rätt till självstyrelse för gemensamma angelägenheter är en nödvändighet för att kommun-

begreppet överhuvudtaget skall komma i fråga.

Uttrycket "får sitt berättigande genom staten" klingar i våra dagar otidsenligt. Likväl kan konstateras att uttryckets innebörd stått sig genom tiderna eftersom lagstiftningen, alltsedan 1862, utgått från att kommunerna och landstingen får all sin kompetens såväl den allmänna som den specialreglerade genom delegation från staten. - Synsättet att all kommunal kompetens betraktas som delegerad från staten har även medfört att det genomgående ansetts ofrånkomligt med en viss statlig kontroll- eller tillsynsmöjlighet beträffande den kommunala verksamheten. I 1859 års betänkande hette det t.ex. att "även vid kommunal självstyrelse kan från statens sida nödig kontroll ganska väl efter omständigheterna utövas". I propositionen till 1977 års kommunallag uttrycktes det som att ansvaret för samhällsutvecklingen i stort givetvis åvilar staten och att en viss kontroll eller tillsyn från statens sida i fråga om den kommunala verksamheten därför är ofrånkomlig.

Enligt 1862 års förordningar ägde de borgerliga primärkommunerna

att själva vårda sina "gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter". l betänkandet konstaterades att det var dessa ord som bäst uttryckte den kommunala verksamhetens "både omfång och begränsning". Självbestämmanderätten över de gemensamma ordningsoch hushållningsangelägenheterna ansågs således vara det centrala i den kommunala självstyrelsen. De "gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheterna" betraktades som kommunala angelägenheter. Som sådana betraktades emellertid även sådana angelägenheter som kommunerna genom lag var ålagda att ombesörja. I detta avseende råder än i dag samma synsätt de specialreglerade uppgifterna. Att graden av självstyrelse dock kan variera inom olika delar av denna sektor har alltid varit ett erkänt faktum. Inte heller i övrigt gjorde man i förarbetena till 1862 års reform någon principiell skillnad mellan vad som numera kallas den fria respektive den specialreglerade sektorn. Att det vad beträffar

SOU 1996: 129 Kommunallagstiftningen tiderna

genom

självstyrelsen därvidlag råder likhet med dagens förhållande framgår av propositionen till nu gällande kommunallag. I denna konstateras nämligen att principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet. Jämför däremot förarbetena till 1974 års RF, som närmast ger intryck av att den kommunala självstyrelsen är avsedd endast för, eller i vart fall starkt koncentrerad till, den fria sektorn. I 1859 års betänkande konstaterades vidare att det ligger i sakens natur att kommunens självverksamhet inte kan överskrida dess område

och att den därför alltid förblir lokal. Lokaliseringsprincipen som

alltså redan då var klart etablerad har genom årens lopp visserligen blivit försedd med ett antal undantag. Dessa har dock inte berott kritik mot själva grundtanken om en lokal begränsning handav lingsområdet. Gjorda undantag har i stället motiverats andra skäl, av t.ex. befolkningens ökade rörlighet. Som framgått var den allmänna kompetensregeln redan i 1862 års förordningar utformad som en generalklausul. Detta ansågs medföra behov av vissa kontrollinstitut för säkerställande att kommunernas av handlande skulle hålla sig inom det tillåtnas gränser. Dessa säkerställande faktorer var underställningsinstitutet, medborgarnas rätt till överklagande samt en allmän skyldighet att följa gällande lagar och

föreskrifter. Underställningsinstitutet är numera avskaffat medan

skyldigheten att följa lagar och föreskrifter naturligtvis alltjämt gäller.

Såvitt gäller medborgarnas rätt till kommunalbesvär numera laglig-

hetsprövning har uppfattningen om dess viktiga kontrollfunktion stått sig genom tiderna. propositionen till 1953 års kommunallag hette det t.ex att det kommunala besvärsinstitutet i den utformning det haft alltifrån tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar utgjort ett väsentligt element i det system av regler, som avser att säkerställa den kommunala självbestämningsrätten. I propositionen till 1991 års lag uttalas vidare att ändamålet med bestämmelserna är att se till att den kommunala självstyrelsen utövas ett rättsenligt sätt. Angående den kommunala beskattningsrätten framhölls i 1859 års betänkande att denna var en förutsättning för att självstyrelsen inte skulle bli av ganska underordnad betydelse. Detta synsätt har inte förlorat i aktualitet utan den kommunala beskattningsrätten grund- lagsfäst i 1 kap. 7 § andra stycket RF anses alltjämt intimt för- knippad med den kommunala självstyrelsen. I propositionen till 1991 års kommunallag uttalas t.ex. att kommunernas och landstingens beskattningsmakt utgör ett så centralt inslag i den kommunala kompetensen att befogenhetskapitlet bör innehålla en upplysning om maktbefogenheten. En annan sak är att det råder viss oklarhet om i vilken mån som riksdagen kan besluta om inskränkningar i den kommunala beskattningsrätten.

114 Kommunallagstiftningen genom tiderna

Man brukar framhålla att det vid tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar ur lagstiftarens synpunkt fanns två huvudsyften med den kommunala älvstyrelsen. Det ena var ett förvaltningstekniskt mål som gick ut att skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare och billigare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skulle kunna främja materiell och andlig utveckling i riket. Det andra målet var politiskt, nämligen att bereda medborgarna tillfälle till deltagande i de kommunala angelägenheterna för att de därigenom skulle vinna medborgerlig fostran. Dessa mål kan alltjämt sägas ha relevans för angivande av självstyrelsens huvudsyften. Numera brukar man emellertid i stället tala om den kommunala självstyrelsens effektivitetsvärden och demokrativärden. Innebörden av dessa är inte heller densamma som 1862 utan båda

har genomgått förändringar i takt med samhällsutvecklingen. Utan att

in på förändringarna i detalj skall här bara pekas de olikartade förhållanden som rådde 1862 jämfört med i dag. Med beaktande av dessa skillnader framstår det som självklart att innebörden av effektivi-

tets- respektive demokrativärdena genomgått betydande förändringar

över tiden. Vad först gäller effektivitetsdelen kan konstateras att den statliga förvaltningen 1862 hade en jämfört med i våra dagar mycket begränsad omfattning. Det rådde stark centralisering och de uppgifter som lades på de nya kommunernaoch landstingen blev inte heller särskilt omfattande. Sedan dess har kommunernas och landstingens verksamhet genomgått en omvälvande förändring och den kommunala sektorn har bl.a. spelat en mycket viktig roll i uppbyggnaden av det svenska välfärdssamhället. Med tiden har också betydelsen av att effektivt använda tillgängliga resurser blivit allt större. Beträffande den kommunala självstyrelsens demokrativärden skall ha i åtanke att den kommunala rösträtten 1862 var starkt man begränsad och graderad. Införandet av den allmänna och lika kommunala rösträtten 1918 var därför oerhört viktig för självstyrelsen sett ur demokratiaspekten. I propositionen till 1953 års kommunallag formulerades det som att rösträttsreformerna hade gett den kommunala självstyrelsen reell innebörd och gjort den till en alla kommunmedlemmars gemensamma angelägenhet. Demokrativärdena har sedan dess fått en mer framskjuten position. Medborgarfostran har förbytts till demokratisk skolning varmed avses att ett stort antal medborgare får skolning i allmänt förvaltningsarbete och demokratiskt beslutsfattande. En skolning som ger en god förberedelse för politiska uppdrag riksnivå. Till framträdande demokrativärden brukar numera räkna medborgarviljans man förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas iå aktiva deltagande.

SOU 1996: 129 Kommunallagstifmingen tiderna genom

Att det mellan självstyrelsens båda huvudsyften finns en inbyggd motsättning framkom bl.a. i diskussionen under förberedelserna till 1962 års indelningsreform. Motsättningen består i att större kommunenheter visserligen anses förbättra effektiviteten, men att de samtidigt riskerar att försämra den kommunala demokratin. Någon precisering av vad kommunal självstyrelse i praktiken innebar gavs inte i 1859 års betänkande. Det kan dock konstateras att betänkandets beskrivning av den kommunala självstyrelsens grunddrag i hög utsträckning har bärighet än i dag. Att notera särskilt är att samtliga tre delar i vad man numera ibland kallar den kommunala

självstyrelsens bärande element d.v.s. självbestämmanderätten,

självbeskattningsmakten och det kommunala besvärsinstitutet var etablerade redan då. Låt vara t.ex. att den allmänna kompetensregeln ändrats år 1948 så att det numera är allmänintresset i stället för gemensamhetsintresset som är avgörande. - Allt som förutsattes i samband med 1862 ärs reform har emellertid inte kunnat behålla sin giltighet. Ett viktigt sådant exempel är den då rådande tanken att det mot rätten till självstyrelse i princip skulle svara en skyldighet att bekosta den däri inneslutna verksamheten. Att denna förutsättning brustit konstaterades i förarbetena till 1946 års storkommunreform där det uttalades att det politiska intresset av kommunernas ekonomiska oberoende av statsunderstöd och självständighet gentemot statsmakten måst ge vika för rent praktiska hänsyn. Trots nämnda undantag måste det sammanfattande omdömet vara att de grundläggande uppfattningar om kommunal självstyrelse som framfördes inför 1862 års reform har visat sig vara mycket tidsbe-

ständiga en annan sak är att den kommunala verksamheten genomgått

stora förändringar. Frågan år nu om de olika förarbeten inom kommunalrätten som följt efter 1862 års förordningar medfört - några nya aspekter vad gäller grundsynen den kommunala självstyrelsen. I förarbetena till 1946 års storkommunreform beskrevs betydelsen av den kommunala självstyrelsen i hyllande ordalag. Kommunindelningskommittén framhöll bl.a. att det inte var utan skäl som vi i Sverige betraktade den kommunala självstyrelsen som en av våra allra

värdefullaste nationella tillgångar samt att denna i väsentlig mån

bidragit till den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknat förhållandena i vårt land. Denna typ av lovord har därefter återkommit i flera andra förarbeten. Bl.a. karakteriserades den kommunala självstyrelsen inför 1953 års reform som en av hörnpelarna i vårt fria samhällsskick. Beträffande i olika förarbeten uttalade hyllningar till betydelsen av den kommunala självstyrelsen kan allmänt konstateras, att dessa visserligen inte säger särskilt mycket självstyrelsens innehåll. Å om

116 Kommunallagstzfmingen genom tiderna

andra sidan måste sådana uttalanden för att inte framstå som endast tomma 0rd tillmätas i vart fall den betydelsen att största försiktighet och omsorg bör iakttagas vid lagstiftning som innebär inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Vid tiden för 1946 års indelningsreform hade verkligheten hunnit påvisa att det fanns faktorer som utgjorde ett hot mot den kommunala självstyrelsens ena huvudmål, nämligen att skapa självständiga lokala förvaltningsorgan. Vad som bidragit till undergrävandet av självstyrelsen i detta avseende var statsbidragssystemet och det därmed ökade beroendet av högre förvaltningsmyndigheter samt över- flyttningen av kommunala uppgifter på andra organ. Det bakomliggande skälet till krisen ansågs emellertid vara att kommunindelningen knutits till den tidigare sockenindelningen, vilket lett till för små kommuner. Vad man konstaterade var således att en kommun för att infria det ansvar och förvalta de möjligheter - som

självstyrelsen medför måste ha en viss minsta storlek och därmed

resurskapacitet. Detta i synnerhet som de kommunala förvaltningsuppgifterna hade blivit alltmera omfattande och krävande. Ett likartat resonemang dök upp i samband med kommunindelningsreformen år 1962. Departementschefen uttalade då bl.a. att betingelserna för kommunal självstyrelse sett ur effektivitetssynpunkt helt allmänt - kunde sägas bli bättre större och bärkraftigare kommunerna är. l förarbetena till 1953 års kommunallag frarnhölls för första gången betydelsen av att kommunerna åtnjuter relativ frihet på det organisatoriska området En alltför ingående reglering från statsmakternas sida av kommunernas förhållanden skulle, hette det, kringskära den kommunala självstyrelsen. Uttalandet bör ses mot den bakgrunden att den kommunala organisationen, trots den omfattande expansion av samhällsverksarnheten som ägt rum, i stort hade behållit de grunddrag som den erhöll genom 1862 års förordningar. Det fanns således ett påtagligt behov av att anpassa verksamhetsformerna till den allmänna samhälleliga utvecklingen. 1946 års kommunallagskommitté formulerade det som att verksamhetsformerna skulle gestaltas så att kommunerna blev arbetsdugliga organ för den lokala självstyrelsen. 1 förarbetena till 1962 års indelningsreform och 1977 års kommunallag diskuterades vilka uppgifter som borde ombesörjas kommunalt och inom vilka områden som självstyrelseaspekter därmed kunde bli aktuella. Kontentan av diskussionerna var att uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn inte var en gång för alla given. 1 stället måste en fortlöpande anpassning ske efter utvecklingen i samhället och uppgiften borde utföras av den myndighet som har de bästa förutsättningarna att sköta den ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Detta innebar med andra ord att frågan om uppgiftsfördelningen i mångt och mycket blivit en praktisk fråga.

SOU 1996: 129 Kommunallagstzfmingen genom tiderna

I propositionen inför 1991 års kommunallag sammanfattas slutligen den moderne lagstiftarens syn på kommunal självstyrelse. I propositionen uttalas att bestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Vidare framhålls att självstyrelsen aldrig kan vara total. Graden av självstyrelse avgörs heter det ytterst av formerna för samverkan mellan - staten och den kommunala sektorn. Värt att notera är att den nyss återgivna karakteristiken av kommunal självstyrelse i modern tappning likväl skulle kunna avse kommunal självstyrelse av årsmodell 1862. I övrigt kan sammanfattningsvis konstateras att de nya aspekter på den kommunala självstyrelsen som kommit fram i kommunalrättsliga förarbeten under 1900-talet framför allt berört

den kommunala självstyrelsens betydelse för vårt samhällsskick, de risker för den kommunala självstyrelsen som statsbidrag respekti- ve överflyttning av kommunala uppgifter andra organ kan medföra, betydelsen av att kommunenheterna har en viss minsta storlek, rösträttsreformernas betydelse för den kommunala självstyrelsen, vikten av frihet det organisatoriska området, att uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn - och därmed utrymmet för den kommunala självstyrelsen fortlöpan- de måste anpassas efter samhällsutvecklingen.

Dessa konstateranden kan knappast sägas utgöra någon kritik mot de grundläggande tankarna bakom 1862 års reform. De är snarare ett logiskt resultat den samhällsutveckling framför allt den fortskriav dande demokratiseringen och det kommunala verksamhetsområdets expansion som ägt rum sedan dess. -

3.4.2 Utvecklingen av den kommunala självstyrelsens

faktiska innehåll enligt kommunallagarna

Den allmänna kompetensregeln

Enligt 1862 års förordningar innebar den allmänna kompetensregeln att kommunerna fick "vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningangelägenheter". Efter ändringen vid 1948 års riksmöte fick kommunerna i stället rätt att "vårda sina angelägenheter". Därmed lämnade man det kvantitativa synsättet till förmån för det kvalitativa

motsvarande ändring för landstingens del genomfördes år 1955.

Fortsättningsvis skulle det avgörande för tillåtligheten vara huruvida

118 Kommunallagstifiningen genom tiderna

den tänkta åtgärden tillgodosåg ett allmänt, samhälleligt intresse inom kommunen. Så är det än i dag. 1948 års ändring, som medförde ett icke obetydligt tillskott till den kommunala kompetensen, var naturligtvis betydelsefull ur självstyrelsesynpunkt. Samtidigt var det emellertid givet att samhällsutveck-

lingen förr eller senare skulle framtvinga en ändring i utvidgande

riktning. Det är t.ex. lätt att inse vilken förlamande effekt det skulle haft de kommunala verksamheterna inom det s.k. fria området om vi än i dag med den storlek som våra kommuner har hade - numera låtit den kommunala kompetensen vara beroende av gemensamhetsintresset. Visserligen har ett antal kommunalrättsliga grundprinciper, som med tiden utvecklats i rättspraxis, verkat inskränkande på kommunernas och landstingens handlingsfrihet: lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ge understöd enskilda, förbudet mot att driva spekulativa företag, likställighetsprincipen, förbudet mot beslut med retroaktiv

verkan samt självkostnadsprincipen samtliga numera lagfästa. I stort

torde dock enighet råda om de bakomliggande skälen till dessa inskränkningar och de betraktas därmed inte heller allmänt såsom oberättigade inskränkningar i självstyrelsen.

Kommunernas och landstingens inre organisation

Beträffande den kommunala sektorns organisation och verksarnhetsformer är det uppenbart att lagstiftningen utvecklats ett för den kommunala självstyrelsen gynnsamt sätt. Inte någon av de tidigare

kommunallagarna har i samma utsträckning som 1991 års lag lämnat

kommunerna och landstingen frihet att bestämma i dessa frågor. Tydliga exempel därpå är den ökade friheten att bestämma hur nämnderna skall organiseras samt den utvidgade rätten för fullmäktige att delegera ärenden till styrelse och övriga nämnder.

Den ekonomiska förvaltningen

I stort har utvecklingen av lagstiftningen även inom detta område gått den kommunala självstyrelsens väg. Exempel därpå är det successiva och sedan 1981 totala slopandet av äldre lagars bestämmelser om begränsningar i rätten att besluta om s.k. flerårsanslag, bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen samt använda fondmedel. De tidigare bestämmelserna angav begränsande villkor för den kommunala självbestämmanderätten i dessa frågor samt reglerade också i vilka fall som besluten skulle underställas högre myndighets prövning. Bestämmelserna utgjorde under sin giltighetstid således ett högst konkret ingrepp i den kommunala självstyrelsen.

Kommunallagstzftningen genom tiderna

Regeln om förmögenhetsskydd har i 1991 års lag ersatts av en

bestämmelse att kommuner och landsting skall ha en god ekonoom misk hushållning i sin verksamhet. Härigenom har kommunerna och landstingen fått möjlighet att vid behov använda sina ekonomiska ett mindre bundet sätt än vad som gällde tidigare. resurser Genom 1991 års lag har även tidigare lagars krav balansering av den kommunala budgeten slopats. Möjligheten till ökat handlingsuti anledning härav bör dock inte överskattas. För det första rymme

innebar tidigare lagars krav balans inte någon garanti för verklig

balans, eftersom det möjligt att uppfylla lagens krav genom var tekniska dispositioner i budgeten s.k. budgetreglering. Vidare uttalas

i propositionen till den nuvarande kommunallagen att kommunerna och landstingen, sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet,

måste ha balans mellan inkomster och utgifter. Sammanfattningsvis innebär slopandet av balanskravet och regeln

förmögenhetsskyddet inte att kommunernas och landstingens frihet

om i det dagliga handhavandet de ekonomiska angelägenheterna Ökat av i nämnvärd utsträckning. Däremot har ändringarna medfört att

kommunerna och landstingen vilket är av principiell betydelse ur

-

självstyrelsesynpunkt fått större möjlighet till flexibilitet när

situationen så kräver. Vad gäller just de kommunala budgetarna har emellertid regeringen aviserat avsikten är att ett lagstadgat balanskrav åter skall införas. att 1991 års lag har i vissa avseenden även medfört en ökad styrning kommunernas och landstingens agerande det ekonomiska av området. Ett exempel är kravet att redovisningen skall omfatta även

sådan verksamhet bedrivs i bolagsform m.m. av lagstiftaren

som motiverat med denna verksamhetsforms stora ekonomiska betydelse. Ytterligare ett exempel är kravet treårsplaner i budgetarna, som införts bl.a. för inrikta intresset på kommuns eller ett landstings att en verkliga ekonomiska utveckling. Få torde dock med beaktande av ändringarnas art samt de bakomliggande motiven uppfatta ändringar- särskilt allvarliga ingrepp i den kommunala handlingsfriheten. na som Det skall i sammanhanget åter nämnas att man inom regerings-

kansliet för närvarande bereder ett utredningsförslag som innebär att

kommuner och landsting i vissa fall skall kunna ställas under tvångsförvaltning.

Medborgarnas rättigheter vad gäller överklagande av beslut

Vad gäller prövningsgrunder har reglerna i 1862 års förordningar om

kommunalstyrelse landet och i stad stått sig relativt väl genom åren. Genom 1991 års lag har visserligen grunderna "kränker klagandens enskilda rätt" och "annars vilar på orättvis grund" tagits bort.

Dessa prövningsgrunder hade emellertid i praktiken haft en synnerli-

120 Kommunallagstzfmingen tiderna

genom

gen begränsad användbarhet och någon egentlig betydelse för besvärens viktigaste funktion nämligen att utgöra garanti för - en att

den kommunala självstyrelsen utövas ett rättsenligt sätt kan

ändringen därför inte sägas ha haft. Numera kan dessutom, eftersom

likställighetsprincipen blivit lagfäst, prövningsgrunden "står i strid mot lag eller annan författning" användas någon beslut

om anser att ett strider mot denna princip.

Betydelsefull var däremot den nyhet i 1953 års kommunallag

som innebar att rätten att överklaga som dittills i princip endast hade gällt beslut av det representativa organet samt kommunalnämnd och av drätselkammare utsträcktes till att avse även beslut de särskilda - av nämnderna. Denna ändring innebar att besvärens viktiga funktion av medborgarkontroll fick större praktisk betydelse och dessutom ökad trovärdighet. Med hänsyn till nuvarande vidsträckta möjligheter till delegering inom kommuner och landsting, kan det konstateras att ett bibehållande av den begränsade besvärsrätten skulle ha medfört allvarliga inskränk-

ningar i medborgarnas kontrollmöjligheter.

Tillspetsat kan man hävda även sida saken, nämligen en annan av att utvidgad överklaganderätt innebär minskad handlingsfrihet för kommunen och landstinget och därmed också, i vart fall skenbart, ett ingrepp i självstyrelsen. Eftersom medborgarkontrollen emellertid syftar till att skapa garantier för att självstyrelsen utövas rättsenligt, är det endast eventuell otillåten verksamhet som berörs att överav klaganderätten utsträcks till att avse även nämnders beslut.

Befogenhetsutvidgande lagar

De s.k. smålagarna som regelmässigt innebär avsteg från någon eller

några kommunalrättsliga grundprinciper har tillkommit för att ge ett visst tillskott till kommunernas och landstingens kompetens. Av de nu i kraft varande smålagarna är den äldsta lagen rätt för kommun - om att bistå utländska studerande från år 1962. - Genom de i dag gällande smålagarna har kommunerna, och i flera fall även landstingen, tillförts befogenhet under i respektive lag att angivna villkor -

a. bistå utländska studerande i syfte att underlätta deras vistelse i kommunen, vidta åtgärder för uppförande och drift turistanläggningar, av c. driva affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning 3 handikappade, d. tillhandahålla kommunala tjänster för export,

e. lämna ekonomiskt stöd till ungdomsorganisationer omfattande

även politiska organisationer,

Kommunallagstifmingen tiderna 121 genom

lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanentbostad, samt g. lämna katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till ett annat land, om det där inträffar en katastrof eller på något annat sätt uppstår en nödsituation.

Eftersom smålagarna tillför kommunerna och landstingen kompetens, skapar de också ett ökat utrymme för den kommunala självstyrelsen. Å andra sidan måste konstateras att den härigenom tillförda kompetensen berör endast förhållandevis perifera områden. Det faktiska värdet av den ökade självstyrelse som åstadkommits genom lagarna är därmed också begränsat.

3.4.3 Speciallagstiftningens utveckling

Allmänt

Vid tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar var det kommunaverksamhetsområdet av mycket begränsad omfattning. Utvecklingen har emellertid gått dithän att man inom den kommunala sektorn numera hanterar de flesta samhällsuppgifter som berör de enskilda medlemmarna: Barnomsorg, omsorg om äldre och funktionshindrade, individuella vård- och behandlingsinsatser samt individuellt ekonomiskt stöd, grundläggande utbildning, hälso- och sjukvård, miljö- och hälsoskydd, renhållning, räddningstjänst, bostäder, elektricitet, vatten, kommunikationer, kultur, fritid o.s.v. Därtill kommer att innehållet i de olika uppgiftsområdena över tiden genomgått stora förändringar. Den väldiga expansion av det kommunala verksamhetsområdet som

således ägt rum, har av förklarliga skäl satt tydliga spår även inom

specialregleringen. Expansionen på det kommunala området till trots, har det även förekommit att tidigare kommunala uppgifter överförts på staten. Så skedde t.ex. med polis-, åklagar- och exekutionsväsendet år 1965 samt med bostadstilläggen för pensionärer år 1995. Normalt har dock förändringar i uppgiftsfördelningen inneburit att den kommunala sektorn tillförts uppgifter. Detta har skett antingen genom att statliga uppgifter blivit kommunala eller att tidigare oreglerade uppgifter blivit föremål för specialreglering. Exempel uppgifter som till skillnad från vad som var fallet före 1974 - numera genom specialreglering förvandlats till kommunala skyldigheter är barnomsorg, färdtjänst, Skolskjutsar och kollektivtrafik. De således statligt ålagda uppgifterna inom olika verksamhetsområden beräknas för närvarande ta i anspråk i genomsnitt omkring 75 % av de kommunala budgetarna.

122 Kommunallagsnfiningerz genom tiderna

På grund av den omfattning som det specialreglerade området numera nått, kan någon fullständig belysning av utvecklingen inte göras inom ramen för kommitténs uppdrag. I stället är avsikten med framställningen framför allt att visa de utvecklingstendenser i fråga om specialregleringen som kunnat noteras sedan ikraftträdandet av 1974 års RF, då som bekant principen om kommunal självstyrelse grundlagsfästes. Utvecklingen kommer vidare att belysas med några exempel.

Utvecklingstendenser

Sedan mitten 1970-talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder i av syfte att avreglera den kommunala sektorn. Denna strävan efter avreglering ökade 1980-talet. Ett exempel en sammanhållen statlig politik vad gäller avreglering av den kommunala verksamheten är frikommunförsöket, som inleddes 1984 och avslutades 1991. Försöket syftade bl.a. till att de deltagande kommunerna, genom avsteg från föreskrifter i det gällande regelverket, skulle möjlighet att bättre anpassa organisationen till ges lokala förhållanden. Erfarenheterna från frikommunförsöket hade stor betydelse för beslutet om en friare nämndorganisation i 1991 års kommunallag. De bestämmelserna om friare organisationsformer kom även den nya specialreglerade sektorn till godo. Detta att jämföras med tidigare förhållanden då den specialreglerade verksamheten kännetecknades bl.a. av att särskilda nämnder för de materiella områdena var obligatoriska, t.ex. byggnadsnämnd. Det skall dock framhållas att avskaffandet av de obligatoriska nämnderna påbörjades redan innan 1991 års kommunallag trädde i kraft, så skedde med t.ex. skolstyrelsen och socialnämnden. Erfarenheterna av frikommunförsöket bidrog vidare till reformer innebar slopande statliga detaljregler, t.ex. plan- och som av byggområdet, miljöområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet. Som exempel avreglerande lagstiftning kan nämnas plan- och bygglagen l987:10, PBL, vilken trädde i kraft den 1 juli 1987. Syftet med denna lagstiftningsreform var bl.a. att förenkla och modernisera plansystemet. Vidare skulle kommunernas ansvar och befogenheter utökas med åtföljande minskning av statligt inflytande. Begränsningen det statliga inflytandet tog sig bl.a. uttryck i att den av obligatoriska fastställelsen kommunala planbeslut hos länsstyrelsen av upphörde, i stället gäller numera att länsstyrelsen skall granska förslag och yttra sig däröver. Även lagen 1993:406 kommunalt stöd till boendet är ett tydligt om exempel avreglering. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1993 och ersatte då lagen 1947:523 om kommunala åtgärder till bostads-

Kommunallagstzfmirzgen genom tiderna 123

försörjningens främjande m.m. 1993 års lag anger endast att en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanentbostad. Enligt den tidigare lagen skulle kommunerna bl.a. även förmedla lån och bidrag som utgick av statsmedel för bostadsförsörjning. l fråga om avreglering måste också omnämnas övergången till ett nytt statsbidragssystemi och med bidragsåret 1993. Härigenom skedde en radikal minskning av detaljstyrningen via specialdestinerade statsbidrag till olika verksamhetsgrenar. Syftet med reformen var bl.a. att ge kommunerna möjlighet att inom ramen för den kommunala självstyrelsen bestämma om utformningen och prioriteringen av de verksamheter som man har ansvaret för prop. 1991/92: 150 Del s. 45. Vid tillkomsten av systemet betonades också att äldre styrning via statsbidrag inte borde ersättas av annan detaljreglering av verksamheten. Avregleringen av den kommunala verksamheten har även inneburit ändrad lagstiftningsteknik vad gäller det specialreglerade området. Numera utformas speciallagarna ofta som ramlagar. En sådan kännetecknas av att den anger mål och riktlinjer, men att detaljbestämmelser saknas.

Socialtjänstlagen 1980:620, SoL kan betecknas som en målin-

riktad ramlag. 1 detta fall innebär den valda lagstiftningstekniken bl.a. att Socialstyrelsen ger allmänna råd i fråga om lagens tillämpning. Det är dock i sista hand förvaltningsdomstolarna som avgör den närmare räckvidden av de olika bestämmelserna. Regeringsrättens avgöranden är därför och det gäller inte bara inom socialtjänsten av stor - betydelse för att fastställa gränserna för specialkompetensen. Ett stadgande i SoL som vållat tillämpningssvårigheter är 6 som föreskriver att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. I lagen garanteras således den enskilde en skälig levnadsnivå och han eller hon kan därför om kommunen ger fullt bifall till ansökan få sin rätt till bistånd prövad av domstol. Domstolarnas prövning omfattar även skälighetsbedömningar, något man från kommunhåll är kritisk mot. Det innebär, anser man, att domstolarna i praktiken tagit över rent kommunalpolitiska funktioner. Med nuvarande utformning av 6 § SoL, där den enskilde under vissa förutsättningar tillförsäkras en skälig levnadsnivå, följer sökandens rätt till en prövning i domstol omfattande även skälighets- bedömningar inte bara SoL:s bestämmelser om överklagande. En - av sådan rätt garanteras nämligen dessutom av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

124 Komma/zaIlagstüftningen genom tiderna

grundläggande friheterna Europakonventionen, som från och med den 1 januari 1995 gäller som svensk lag SFS 1994:1219. Artikel 6.1 i konventionen föreskriver att var och en, vid pröv-

ningen av hans civila rättigheter vartill räknas bl.a. en lagreglerad rätt

till socialbidrag och skyldigheter, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför oavhängig och en opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen anses inte uppfylla kraven domstolsprövningens omfattning enligt artikel 6.1. Av intresse såvitt avser tillämpningen av 6 § SoL är Regeringsrättens avgörande RÅ 1994 Ref 58. I detta fall hade kommunen fastställt en egen norm för uppehälle som uppgick till 2 870 kr per månad att jämföra med Socialstyrelsens bruttonorm 3 326 kr om per månad. Till skillnad från vad som omfattades av Socialstyrelsens norm hade kommunen emellertid uteslutit budgetposterna möbler, husgeråd, TV, radio m.m. samt läkar- och tandvård. Behovet av bistånd för sådana ändamål prövades i stället i varje enskilt fall. Regeringsrätten uttalade att det inte finns något hinder mot att en kommun utesluter en viss kostnadspost i Socialstyrelsens bruttonormer under förutsättning att kommunen objektiva grunder kan hävda att kostnaden i fråga är mindre väl lämpad för den schablonisering som ett inräknande i normen innebär. Regeringsrätten kom till den slutsatsen att kommunens åtgärd att utesluta de aktuella posterna var förenlig med 6 § SoL. En annan lagstiftningsteknik som numera används men som inte - ä t tillkommit i syfte att bidra till avregleringen är s.k. rättighetslagstift- ning, vartill bl.a. SoL:s regel om rätt till bistånd får räknas. Vad en i rättighetslag egentligen är finns inte exakt definierat. Två grund- i läggande och allmänt accepterade kriterier är emellertid att rättigheten . skall dels preciseras i lag, dels kunna utkrävas. Med sistnämnda krav menas att den enskilde kan sin lagstadgade rätt prövad att genom anföra förvaltningsbesvär. Även lagen 1993:387 stöd och service till vissa funktionsom hindrade LSS utgör ett exempel rättighetslagstiftning. Den i lagen angivna personkretsen skall i mån av behov ha rätt till stöd och service i form av bl.a. rådgivning och personligt stöd, personlig assistent samt korttidsvistelse utanför hemmet. Kommunen är huvudman för samtliga former av stöd och service med undantag för rådgivning och annat personligt stöd, vilket är en uppgift för landstinget. Lagen ger emellertid möjlighet att genom avtal mellan huvudmännen flytta över ansvar för en verksamhet från landsting till kommun eller vice versa. En förekommande kritik mot rättighetslagstiftningen är att den strider mot grunderna för den kommunala självstyrelsen det sättet att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna

Kommunallagstzfiningen tiderna 125 genom

ställs sidan för nationella, standardiserade krav. Kritikerna menar vidare att rättighetslagstiftningen i sin förlängning medför att det i

realiteten är staten och förvaltningsdomstolarna som bestämmer

om detaljerna i den välfårdspolitik vars genomförande kommunerna har ansvaret för. I sammanhanget kan nämnas att Ekonomikommissionen i sitt betänkande Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993: 16 s. 171 anförde att det finns en risk för att den lokala självstyrelsen i praktiken inskränks genom att staten beslutar alltmer detaljerad om en lagstiftning i form av sociala rättigheter. Med skyldighetslagar avses sådana lagar där huvudmannens ansvar definieras och där besluten normalt överklagas i enlighet med kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. Till skyldighetslagarna räknar man bl.a. hälso- och sjukvårdslagen 1982:763. l denna definieras såväl landstingens 3-9 §§ som kommunernas 18-21 §§ ansvar för hälso- och sjukvården. För landstingen gäller bl.a. att de skall erbjuda en god hälso- och sjukvård dem är bosatta inom respektive landsting. Även i som övrigt skall landstingen verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Det ansvar som åläggs kommunerna är bl.a. att de skall erbjuda en god hälso- och sjukvård dem som bor i särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor eller i bostäder med särskild service för människor som är i behov av sådant boende till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl. Kommunens ansvar i nämnda avseenden omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. l hälso- och sjukvårdslagen anges vidare vissa krav den verksamhet som inom ramen för lagen bedrivs av kommuner och landsting. Bl.a. föreskrivs att hälso- och sjukvården skall vara lätt tillgänglig, av god kvalitet samt tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen. Styrningen av kommunal verksamhet genom olika rättighets- och skyldighetslagar samt målbestämmelser kan sägas vara en följd av utvecklingen mot färre effektiva kontrollmedel i form t.ex. villkor av för statsbidrag och underställning. Även med beaktande rättighets- och skyldighetslagstiftningen av samt vissa andra fall av ökad reglering måste det sammanfattande omdömet vara att den kommunala handlingsfriheten under de två senaste decennierna ökat också inom den specialreglerade sektorn. Uppenbart är dock att avregleringen inom detta område inte slagit igenom i samma utsträckning som i kommunallagen. Att så inte skett kan dock sägas ligga i sakens natur eftersom den specialreglerade obligatoriska verksamheten till skillnad från den frivilliga sektorn - rör offentliga förvaltningsuppgifter som statsmakterna ålagt kommuner och landsting att handha lokal respektive regional nivå.

126 Kommunallagstiftningen genom tiderna

Att avregleringstrenden är avsedd att fortgå framgår bl.a. av 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95: 150 Bil. l s. 43 ivilken uttalas att regeringen kommer att undersöka förutsättningarna för regeländringar som innebär ökad frihet för kommuner och landsting att anpassa sin verksamhet till lokala förutsättningar.

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 127

4 Debatten om den kommunala

självstyrelsen och grundlagen

Under denna rubrik behandlas diskussionen kring grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten sådan den gestaltat sig efter det att RF trädde i kraft. I ett inledande avsnitt görs ett försök att med utgångspunkt i det utredningsarbete som bedrivits det kommunala området ge en bild av den kommunala självstyrelsens innebörd. De tvâ följande avsnitten behandlar grundlagsdebatten kring den kommunala beskattningsrätten och lagstiftning rörande den kommunala ekonomin. Slutligen tas i sista avsnittet upp viss annan lagstiftning som föranlett debatt om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd.

1 Begreppet kommunal försök till

älvstyrelse;

definitioner m.m.

4. 1 Inledning

Kommunal självstyrelse har alltsedan 1800-talets mitt varit föremål för diskussion främst bland statsvetare. Någon klar statsvetenskaplig eller juridisk definition av begreppet är emellertid svår att finna. För att få en bild av vilken innebörd den kommunala självstyrelsen har i vårt moderna samhälle måste relationen mellan stat, kommun och landsting studeras ur lagstiftningsperspektiv. Om bilden skall bli något mer fullständig måste även den historiska och ideologiska bakgrunden till den kommunala självstyrelsen behandlas, vilket görs i avsnitt 7.1 samt i bilaga Förarbetena till gmndlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen respektive beskattningsrätten har behandlats i kap. 2. Här skall endast bakgrund beröras vad grundlagsreglerna som föranledde för uttalanden från departemenschefens sida.

128 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

4.1.2 Regeringsformen

l samband med tillkomsten av 1974 års RF var grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen föremål för diskussion. Enligt departementschefen borde det emellertid inte komma ifråga att låta RF omfatta andra materiella bestämmelser angående kommunerna enligt

RF:s definition är även landstingen kommuner än sådana som slår

fast väsentliga grundsatser, som inte bör kunna ändras annat sätt än vad som gäller vid förändring av grundlag. Enligt departementschefen var det tre olika områden som kunde bli föremål för grundlagsreglering, nämligen den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunala verksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten. Vad gäller sistnämnda område uttalade departementschefen att förhållandet mellan stat och kommun präglas av en helhetssyn där stat och kommun samverkar en rad skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhällsnyttiga mål. Enligt departementschefen var det önskvärt att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i förhållandevis stor utsträckning kunde ändras allt eftersom samhällsutvecklingen fortskred. Mot bakgrund härav ansågs det varken lämpligt eller ens möjligt att i en grundlag sätta upp preciserade gränser för en kommunal självstyrelsesektor. Det hänvisades dessutom till att kommunernas verksamhet var föremål för översyn inom andra utredningar och att man inte ville föregripa dessa utredningars arbete. l propositionen till RF slogs dock fast vissa grundläggande drag som karaktäriserar den kommunala självstyrelsen, nämligen den kommunala initiativrätten och kommunernas beskattningsrätt. De utredningar inom det kommunala området som man inte ville föregripa vid behandlingen av den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd var Länsberedningen, Utredningen om den kommunademokratin och Utredningen om kommunernas ekonomi. Det kan således vara av intresse att studera vad som i dessa utredningar uttalats angående begreppet kommunal självstyrelse.

4. 1.3 Länsberedningen

Länsberedningen tillsattes den 20 mars 1970 för att bereda frågan om den regionala samhållsförvaltningens uppgifter och organisation samt överväga fördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan stat, kommun och landsting. Beredningen avgav i oktober 1974 sitt betänkande Stat och kommun i samverkan SOU 1974:84. l betänkandet gjordes ingen egentlig analys av begreppet kommunal självstyrelse. l stället anslöt sig beredningen till vad som i förarbetena till RF uttalats om att kommunernas och landstingens förhållande till

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 129

statsmakterna präglas av en helhetssyn och att det varken är lämpligt eller möjligt att dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. Länsberedningen konstaterade att det statsfientliga inslag som fanns iden ursprungliga självstyrelseideologin numera d.v.s. i oktober 1974 fick anses ha försvunnit samt att de teorier enligt vilka man ansåg att vissa uppgifter var naturligt kommunala i motsats till delegerade statliga angelägenheter gått samma väg. I stället menade man att frågan om en samhällsuppgift skulle handhas av staten i egen regi eller läggas på kommunerna närmast var en praktisk fråga där antagna fördelar och nackdelar av centraliserad eller decentraliserad förvaltning ofta fick fälla utslaget. Samma praktiska

synpunkter gjorde enligt Länsberedningen sig gällande vid bedöm-

ningen av frågan om författningsreglering av kommunala angelägenheter från synpunkten av vad det medborgerliga rättsskyddet och behovet av centralt inflytande verksamheten kan tänkas kräva. Även frågan slutligt skall bekosta viss kommunal om vem som verksamhet med utgångspunkt i det samhällsekonomiska läget, kommunernas bärkraft, skatteutjämningssynpunkter m.m. bedömdes enligt Länsberedningen utifrån praktiska hänsyn. Länsberedningen uttryckte vissa principer som borde tjäna som underlag vid bedömningen av uppgiftsfördelningen mellan stat,

kommun och landsting. Dessa principer var följande.

Princip Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Denna princip slår fast ett centralt statligt ansvar för att denna standard upprätthålls. Princip 2. En uppgift bör ligga högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Principen ger

ingen anvisning om en uppgift bör handhas statligt eller kommunalt

men uttrycker en allmän strävan till decentralisering och därmed en viljeriktning vid uppgifternas fördelning. Princip Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga central nivå. Principen leder till centralt statligt ansvar. Princip Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Principen leder till regionalt eller lokalt beslutsfattande men kan leda till såväl statligt som kommunalt huvudmannaskap. Princip 5. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. Denna princip kan leda till statligt eller kommunalt ansvar. Det skall noteras att den strävan efter decentralisering som uttrycks i punkterna 2 och 4 således inte innebär att beredningen tagit ställning till om huvudmannaskapet bör vara statligt eller kommunalt.

130 Debatten om den kommunala...

4.1.4 Utredningen om den kommunala demokratin

Utredningen om den kommunala demokratin påbörjade sitt arbete samtidigt med Länsberedningen. Utredningens uppgift var bl.a. att

göra en översyn av formerna för medborgarinflytandet i den kommu-

nala verksamheten. Utredningen om den kommunala demokratin avgav sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati SOU 1975:41 i april 1975. Även Utredningen den kommunala demokratin antecknade om som bakgrund att samhällsutvecklingen drivit fram ett ökat beroendeförhållande mellan stat, kommun och landsting samt att det inte längre var

möjligt att göra någon självklar uppdelning mellan riks- och kommunalpolitiska frågor. Vissa grundläggande principer för den kommunala

demokratin angavs men någon närmare precisering av begreppet

kommunal självstyrelse gjordes inte. De principer som enligt ut-

redningen utgjorde den kommunala självstyrelsens grundvalar angavs

enligt följande.

En hörnsten i den kommunala självstyrelsen är rätten att ta ut skatt för skötseln av de kommunala uppgifterna. En annan grundval för

självstyrelsen är den representativa demokratins princip. Medborgarna

har att vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt

välja beslutande församling. De valda representanterna har

en

medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av de gemensam-

ma angelägenheterna. Det politiska ansvarsutkrävandet sker vid de allmänna valen. I ett representativt system måste även finnas möjligheter för medborgarna att på annat sätt än genom deltagande i valen ge uttryck för sina uppfattningar och därmed påverka beslutens

innehåll. En viktig princip är därför också att de förtroendevaldas handlande sker under offentlighet och ger möjlighet till en fortlöpande granskning av medborgarna. Yttrandefriheten är en annan väsentlig förutsättning. Den moderna folkstyrelsen är vidare en styrelse genom de politiska partierna. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en målsättning. De kanaliserar och ger eftertryck

medborgarnas önskemål och de fyller en väsentlig funktion vid

nomineringen av förtroendeposterna.

Det kan konstateras att de principer för den kommunala självstyrelsen utredningen angav snarare berör frågor om medsom borgarinflytande än kommunernas och landstingens relation till staten.

4.1.5 1971 och 1976 års kommunalekonomiska utredningar

Den kommunalekonomiska utredning, vars existens fick stor betydelse

vid grundlagsbehandlingen den kommunala beskattningsrätten

av arbetade till november 1976. Utredningens arbete resulterade bl.a. i betänkandet Kommunernas ekonomi SOU 1976:45. Förslag till ny

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 131

grundlagsreglering av den kommunala beskattningsrätten lades inte fram. I november samma år tillsattes 1976 års kommunalekonomiska utredning KEU 76. Sistnämnda utredning hade till uppdrag att avsluta det analysarbete om kommunernas och landstingens ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen men skulle även ersätta 1976 års skatteutjämningsutredning. Enligt direktiven hade KEU 76 bl.a. att överväga vilka åtgärder som behövdes för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. KEU 76 hade i detta sammanhang bl.a. att studera olika metoder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen samt att pröva huruvida en begränsning av den kommunala beskattningsrätten t.ex. skattetak och utgiftsramar borde införas, och hur en sådan begränsning i så fall skulle utformas. KEU 76 avgav sitt slutbetänkande SOU 1977:78 i november 1977. I betänkandet behandlades tre huvudfrâgor, nämligen utrymmet för och möjligheterna till påverkan av den kommunala utgiftsexpansionen, den ekonomiska utjämningen inom den kommunala sektorn och den

framtida finansieringen av denna sektor. En redogörelse för KEU 76

förslag vad avsåg utjämningen inom den kommunala sektorn lämnas nedan i avsnitt 4.3.3. Utredningens resonemang angående ett kommunalt grundlagsskydd för beskattningsrätten gick ut på att 1 kap. 7 § andra stycket RF satte gränser för riksdagens handlingsfrihet men att RF inte innehöll närmare bestämmelser om var dessa gränser gick. Enligt utredningen kunde bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF inte rimligen uppfattas som ett rent programstadgande som saknade all rättslig verkan. Sålunda

medgav bestämmelsen enligt utredningen inte att själva beslutsbe-

- fogenheten i fråga om utdebiteringen av kommunalskatt flyttades från kommunerna respektive landstingen. Å andra sidan framhölls det att mot bakgrund av främst omständigheterna kring bestämmelsens tillkomst kunde konstateras att kommunernas och landstingens rätt att bestämma skattesatsernas höjd inte var absolut. Var gränserna gick för riksdagens befogenhet att föreskriva skattetak kunde enligt utredningen inte anges annat än i vaga och relativa termer s. 143- 144. Utredningen tog också upp frågan om en eventuell utjämning av kommunernas skattekraft genom att kommuner med särskilt hög skattekraft borde bidra till utjämningen genom att avstå en del av sina skatteinkomster. Utredningen avvisade tanken härpå. Skälen härtill var dels att en undersökning visade att endast fem kommuner, samtliga i Stockholms län, hade en skattekraft överstigande 130 procent av

medelskattekraften vilket var den högsta garanterade skattekraften i

då gällande utjämningssystem, kommitténs anm.. Indragningen av

132 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

skattekraft skulle mot bakgrund av de tillskott utredningens förslag om ett reformerat skatteutjämningssystem innebar för kommunerna i Stockholmsregionen begränsas till att motsvara en överföring - av medel mellan kommuner med hög respektive låg skattekraft i denna region. Utredningen ansåg att den skatteutjämning som kunde anses önskvärd inom detta område borde handhas inom länet och inte regleras av det skatteutjämningssystem som omfattade hela landet. Det andra skälet som utredningen åberopade mot en indragning av skattemedel från enskilda kommuner för att finansiera skatteutjämningsbidrag till andra kommuner var att en reglerad begränsning av enskilda kommuners skattekraft skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Som en bilaga redovisade utredningen under rubriken Den kommunala självstyrelsen en analys som utförts av docenterna i statsvetenskap Bengt Owe Birgersson och Gunnar Wallin. Följande beskrivning bygger på vad Birgersson och Wallin anför. Från början ingick tre moment i självstyrelseideologin; decentraliseringstanken, tanken en naturlig kommunal kompetenssfär samt tanken att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare. Mot mitten av 1800-talet kompletterades dessa idéer med fjärde, en associationstanken. Redan från 1862 kunde man spåra en uppdelning av det kommunala kompetensområdet i två delar, det specialreglerade och det fria,

kommunalförordningen grundade området. Parallellt med den växande

kommunala verksamheten utvecklades de grundläggande värderingarna kring den kommunala självstyrelsen. Decentraliseringsmotivet från 1862 innehöll ett betydande inslag av statsfientlig byråkratikritik. Denna har tonats ned under åren. Framför allt har dock tanken på ett naturrättsligt grundat kompetensområde för kommunerna övergivits. Som Länsberedningen framhöll i sitt betänkande SOU 1974:84 bedöms det numera som en praktisk fråga om staten själv i egen regi skall handha en sarnhällsuppgift eller om den skall läggas kommunerna. Den tredje komponenten i självstyrelseideologin medborgarfostran har i samband med demokratiseringen och därefter fått en mer framskjuten position. Av medborgarfostran har blivit demokratisk skolning. Sammanfattningsvis kan konstateras att samtidigt som mycket av värderingarna kring den kommunala självstyrelsen förändrats under det gångna seklet så har två grundkomponenter decentralisering och medborgarfostran i allt väsentligt överlevt alla de förändringar i övrigt som berört kommunerna och deras verksamhet. l fråga om den reella innebörden av grundlagsbestämmelsen om den

kommunala självstyrelsen framhöll Birgersson-Wallin att RF:s

inledningsparagraf, som fastslår den kommunala självstyrelsens

Debatten om den kommunala... 133

betydelse för det svenska folkstyret, inte är strikt rättsregel utan att en dess verkan är beroende av hur pass ensartade och allmänt omfattade de föreställningar är som knyts till begreppet kommunal självstyrelse. Därmed menade de att det är ytterst vanskligt att med någon bestämdhet ange vilken typ eller mängd av åtgärder från statsmakternas sida som innebär en sådan begränsning av den kommunala handlingsfriheten att grundlagsenligheten kan sättas ifråga med hänvisning till RF:s portalparagraf. Vad gäller motsvarande bestämmelse angående den kommunala beskattningsrätten konstaterade författarna till att börja med att departementschefen i sin kommentar framhöll att stadgandet - som övriga föreskrifter i kapitlet var ett principstadgande, och att det inte gav en självbeskattningsrätt ens i den meningen att varje kommun fritt kan avgöra skatteuttagets storlek. Vad som framkommit vid förarbetena och i motiven kunde enligt författarna ge viss ledning i fråga om vilken typ av bestämningar som är möjliga utan att grundlagsstadgandet kränks. Grundlagberedningen, som bl.a. fått i uppdrag att utreda frågan om ett grundlagsskydd av den kommunala beskattningsrätten, avstod härifrån med hänvisning till de direktiv som senare utfärdades för kommunalekonomiska utredningen. Denna hade bl.a. att redovisa konsekvenserna för de kommunala utgiftsprogrammen av en i framtiden i huvudsak oförändrad genomsnittlig utdebiteringsnivå, således en skattefinansiering inom ramen för skatteunderlagets tillväxt. Även departementschefen hänvisade till kommunalskatteutredningen och underströk i motiven till 1 kap. 7 § RF att denna inte utgjorde spärr mot inskränkningar i kommuns rätt att själv bestämma skatteuttagets storlek. Mot bakgrund av de uttalanden som gjordes i förarbetena kunde

enligt Birgersson-Wallin konstateras att bestämmelsen om den kommu-

nala beskattningsrätten togs av riksdagen i klar insikt om att inskränkningar i form av skattetak skulle vara tillåtna. De menade därför att frågan om ett skattetak är förenligt med grundlagen fick ges ett

jakande svar. Birgersson-Wallin framhöll emellertid att det därmed

inte var avgjort vilken konstruktion av ett skattetak som är tillåten respektive inte tillåten. Enligt författarna fick ett skattetak självfallet inte utformas på så sätt att grundlagens bud om en kommunal beskattningsrätt blir blott och bart en dekoration. Beskattningsrätten och den kommunala självstyrelsen är omgärdad med så starka positiva uttalanden att den måste ges ett betydande reellt innehåll.

Utgångspunkten borde enligt Birgersson-Wallin vara att i högre

grad ett skattetak innebär en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blir åtgärden från konstitutionell synpunkt. I en senare del av promemorian gav

Birgersson-Wallin uttryck för uppfattningen att åtgärder av typ

134 Debatten om den kommunala...

skattetak, intäktsram eller utgiftsram på goda grunder kan anses som huvudsakligen tekniska varianter på en och samma typ av restriktion.

Sammanfattningsvis menade Birgersson-Wallin att ett reellt grund-

lagsskydd av beskattningsrätten förutsätter dels att bestämmelsen förses med ett tillägg om att det högsta belopp varmed skatt kan tas ut inte får begränsas i lag, dels måste bestämmelsen kompletteras med grundlagsstadganden som ger vissa garantier för att rätten ifråga skall kunna utnyttjas på ett meningsfullt sätt, m.a.0. att den kommunala kompetensen grundlagsfästs genom en uppräkning av i vart fall de viktigaste verksamhetsområden, som man önskar förbehålla kommunerna. Vid analysen av begreppet kommunal självstyrelse konstaterades efter en inledande beskrivning av den historiska utvecklingen att i begreppet självstyrelse måste läggas in att kommunerna har en rätt att styra sig själva samt att ett sådant system inte kan tänkas utan en korresponderande rätt för kommunerna att besluta om finansieringen.

Enligt Birgersson-Wallin har elasticiteten i den allmänna kompetenspa-

ragrafen ofta betraktats som något specifikt och karaktäristiskt för den kommunala självstyrelsen. Mot bakgrund av bestämmelsen i då gällande, kommitténs amn. 1 kap. 4 § kommunallagen om den s.k. specialreglerade förvaltningen är kommunernas rätt att vårda sina angelägenheter inte obegränsad medan i elasticiteten i kompetensstadgandet ligger att kommunerna själva skall besluta om vad som är deras angelägenheter. För att en uppgift skall klassificeras som en kommunal angelägenhet krävs emellertid att det är ett allmänt intresse att kommunen engagerar sig i uppgiften och det är i sista hand Regeringsrätten som avgör var

gränsen går för den kommunala kompetensen. Birgersson-Wallin

påpekade avslutningsvis att det i begreppet självstyrelse ligger att all

reglering i lagform eller i ekonomiskt avseende fär konsekvenser för självstyrelsens omfattning. I skatteutjämningsfrågan behandlades konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen av ett skatteutjämningssystem innebärande att skatteunderlaget minskas i rika kommuner och ökas i fattiga genom

indirekt transferering mellan kommunerna. Enligt Birgersson-Wallin

ökade ett sådant system självfallet självstyrelsen för fattiga kommuner men inskränkte den samtidigt för rika. Sett över hela landet menade man att effekterna i stort sett tog ut varandra och att utrymmet för den kommunala självstyrelsen därmed varken ökat eller minskat. Däremot skulle jämlikheten mellan medborgare i olika delar av landet öka. Effekterna för jämlikheten belyser enligt författarna en grundläggande konflikt som följer med kommunal självstyrelse. I själva begreppet ligger rätten att besluta själv, d.v.s. rätten att vara olika.

Birgersson-Wallin konstaterade att de begränsningar som gjorts i den

kommunala självstyrelsen i stor utsträckning kan sägas vara motivera-

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 135

de ett jämlikhetsresonemang. Medborgarna måste i vissa avseenden av garanterade en viss minimistandard oavsett var i landet de är vara bosatta. 1976 års kommunalekonomiska utredning utmynnade inte i ett förslag till lagstiftning om utdebiteringstak. Utredningen förordade att frivilliga överenskommelser i frågan skulle väljas i stället för föreskrifter. Frågan om ett skattetak kunde grundas befintlig grundlagsreglering eller om någon ändring av RF var nödvändig behövde således inte definitivt besvaras av utredningen. Frågan har

däremot i senare lagstiftningsärenden prövats av Lagrådet och KU.

4.1.6 Det fortsatta utredningsarbetet

Efter denna inledande beskrivning av det utredningsarbete som pågick i anslutning till RF:s tillkomst och ikraftträdande kan konstateras att utredningsarbetet det kommunala området ingalunda avstannat. Ett flertal utredningar har under de senaste årtiondena behandlat olika frågor har samband med den kommunala självstyrelsen. som Under 1970-talet och i början av 1980-talet var intresset kring den kommunala självstyrelsen i stor utsträckning inriktat demokratifrågor. Det gällde att skapa förutsättningar för ett ökat medborgarinflytande i den kommunala verksamheten samt förbättra arbetsvillkoren för de förtroendevalda. Det utredningsarbete pågick under 1980-talet präglades också som decentraliseringssträvanden och strävan efter att avreglera den av en kommunala sektorn. Dels hade kommunsammanslagningarna skapat bättre förutsättningar för att låta kommunerna egen hand sköta sina uppgifter, dels det den alltmer ansträngda ekonomin som medförde var behov decentralisering och målstyrning. Från kommunalt håll av framfördes också synpunkter statsmakternas normgivning och tillsyn den kommunala verksamheten. Man menade att konsekvenav för den kommunala sektorn av ny och ändrad lagstiftning borde serna analyseras bättre samt systematisk översyn genomföras av statliga en myndigheters regler stat-kommun beredningens kartläggning

se t.ex.

över kommunernas och landstingens förändringsönskemål i DsC 1984: 1 Stat-kommun beredningens arbete ledde fram till ett förslag om försöksverksamhet med ökat kommunalt självstyre i vissa kommuner. I betänkandet uttalades relationen mellan statliga och kommunala om det när det gäller den kommunala verksamheten är väsentligt organ att att skapa bättre förutsättningar för kommunerna och landstingen att

sina beslut och åtgärder till lokala respektive regionala för-

anpassa hållanden. Genom begränsa den statliga styrningen skulle det bli att möjligt att öka de enskilda människornas inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt samhällsresurserna kunde utnyttjas på ett som

136 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

effektivare sätt. Beredningen betonade emellertid djärv och att en

nyskapande verksamhet inte fick innebära att skyddet för viktiga statliga intressen eftersattes. De viktiga intressen därmed avsågs

som angavs av beredningen enligt följande. I grunden finns att de centrala politiska organen regering och -

riksdag även fortsättningsvis måste ha möjlighet att genomföra i

- en dessa organ fastställd politik för landet som helhet, t.ex. vad gäller likvärdig och rättvist fördelad samhällsservice. Det kan inte heller bli

fråga om att undanröja sådan statlig reglering utgör ett skydd för

som medborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Samma dignitet har de bestämmelser kommit till för att garantera som de enskildas rättssäkerhet prop. 1983/84:l52 59-60. s. De strävanden efter avreglering av den kommunala verksamheten som präglade utredningsarbetet under 1980-talet ledde så småningom

fram till 1991 års kommunallag samt ett nytt statsbidragssystem.

Kommunallagen och statsbidragssystemet behandlas i särskilda avsnitt. Här skall dock kort beröras vad Kommunalekonomiska kommittén uttalade angående relationen mellan stat, kommun och landsting i sitt betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans -

statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformerSOU

1991:98.

Kommittén utgick vid sitt förslag om ett nytt statsbidragssystem från

två grundläggande faktorer. Den första var att kravet på samhällsekonomisk balans är överordnat alla andra krav och måste styra bedömningen av det framtida ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Den andra var att rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen vad avser uppgifter och ekonomi måste vara tydlig.

Vad gäller den kommunala självstyrelsen utgjorde den självklar

en

utgångspunkt för kommitténs analys av förhållandet mellan medborgare, stat och kommun/landsting. Kommittén konstaterade att den kommunala självstyrelsen är en del av den offentliga makten men att

avvägningen mellan stat, kommun och landsting varierar mellan olika tider således samma utgångspunkt som departementschefen gav uttryck för i propositionen till RF. Samtidigt som kommittén förordade en minskad statlig reglering av den kommunala verksamheten slog kommittén fast att den kommunala självstyrelsen inte var total och angav tre olika uppgifter som ankommer på staten ensam.

Dessa uppgifter var följande.

Ofientlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket.

Fördelningspolitik. Överordnat för samhällsekonomin och stabiliseringsansvar politiken.

Debatten om den kommunala...

Kommittén konstaterade att den kommunala sektorn har sådan en omfattning och betydelse för utvecklingen samhällsekonomin att av staten vid behov måste kunna vidta åtgärder som påverkar kommunernas och landstingens finansiering av sin verksamhet, främst genom att fastställa finansiella ramar. Kommittén betonade emellertid samtidigt att statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort inom kommunsektorn måste kombineras med den största respekt för den kommunala självstyrelsen och regering och riksdag använda sig av sådana stabiliseringspolitiska åtgärder som begränsar den kommunala självstyrelsen så lite som möjligt. En av de senaste utredningar som haft att behandla den kommunala självstyrelsen är Lokaldemokratikommittén, som tillsattes i februari 1992 och vars huvuduppgift var att överväga och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin i Sverige. Lokaldemokratikommittén avgav i oktober 1993 sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90. I betänkandet konstaterades inledningsvis att idén om den kommunala självstyrelsen är allmänt omfattad att det inte finns någon men given definition av begreppet samt att den framtida balansen mellan statlig reglering och lokal autonomi är svårbedömd. Kommittén angav fyra demokrativärden som varit framträdande i debatten om den lokala självstyrelsen och demokratin; nämligen medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen, medborgarnas aktiva deltagande samt medborgarnas möjligheter att påverka och direkt utöva inflytande över den offentliga verksamheten. I vad avser relationen mellan staten och de kommunala organen konstaterade kommittén att politiken kring den kommunala sektorns autonomi inte var entydig samt att det under senare år funnits en tendens till återfall i ökad reglering inom vissa områden, t.ex. kommunalskattestoppet och olika former av styrning inom området rättighetslagstiftning. Enligt kommittén framgick också av en undersökning som genomförts av Svenska kommunförbundets programberedning för kommunal självstyrelse att socialtjänsten och området för allmänna råd och myndigheters agerande liksom området domstolarnas rättspraxis och JO-beslut var områden där kommunerna ansåg att den statliga styrningen borde minska. På det ekonomiska området kritiserades staten främst för kommunalskattestoppet och den ofta korta framförhållningen i fråga om att ge ekonomiska förutsättningar för den kommunala verksamheten. Enligt vad som anfördes i betänkandet hade Svenska kommunförbundet i en skrivelse till regeringen i maj 1993 aktualiserat frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Syftet med ett vidgat grundlagsskydd borde enligt förbundet vara att åstadkomma en konsekvent handlingslinje i den

138 Debatten om den kommunala...

lagstiftning som rör kommunerna och en bättre förutsägbarhet och en regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lagstiftningen. Lokaldemokratikommittén drog bl.a. de slutsatserna i frågan om

den fortsatta relationen mellan stat, kommun och landsting att staten i största möjliga utsträckning bör avhålla sig från att detaljstyra kommuner och landsting utan i stället lämna ett stort utrymme för lokala lösningar, att skattestopp och andra interventioner i beskattningsrätten är allvarliga inskränkningar i det lokala självbestämmandet samt att i den mån staten önskar detaljstyra vissa områden genom rättighetslagstiftning så måste staten också ta de ekonomiska konsekvenserna av sin politik och ställa erforderliga medel till förfogande. Slutligen ansåg utredningen att det finns en yttersta gräns bortom vilken det inte kan anses meningsfullt eller rimligt ur självstyrelsesynpunkt att kommuner eller landsting driver verksamheten. I ett sådant läge bör verksamheten i stället övertas av staten utan kommunal inblandning. Utredningsarbetet utmynnade också i att kommittén hemställde att regeringen skulle vidta åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett vidgat grundlagsskydd. Liknande synpunkter relationen stat-kommun hade något tidigare

samma år framförts i Ekonomikommissionens den s.k. Lindbeckkommissionens förslag Nya villkor för ekonomi och politik SOU

1993:16. I sistnämnda betänkande anförs i fråga om den kommunala självstyrelsen bl.a.

"De senaste årens politik har varit inriktad att ge kommunerna nya uppgifter och att samtidigt lämna kommunerna större frihet att

själva utforma verksamheten. Men i praktiken har den ökade själv-

ständigheten kraftigt begränsats av statens skattestopp; sedan 1991 är den grundlagsfästa kommunala beskattningsrätten de facto satt ur spel. Kommunerna står i dag inför en skiljeväg. Enligt det ena alternativet blir kommunerna lokala förvaltningsenheter som får en klumpsumma av staten och ett ansvar för att lokalt tillämpa de av den centrala statsmakten satta reglerna. Det andra alternativet innebär en reell decentralisering: kommunerna ges egen beskattningsrätt och en stor frihet att själva utforma sin politik. Vi menar att decentralisering och lokal självstyrelse är viktiga principer och att den större variationsrikedomen inte endast är en ofrånkomlig utan också en önskvärd konsekvens." s. 170

Avslutningsvis skall något nämnas om det utredningsarbete som bedrivits under 1990-talet angående länsindelningen och ansvarsfördelningen regional nivå.

Debatten om den kommunala...

Regionberedningen presenterade i februari 1995 i sitt slutbetänkande

SOU 1995:27 Regional framtid sin syn dessa frågor. Regionbe-

redningen förslag gick bl.a. ut på att nuvarande Kristianstads och Malmöhus län skulle slås samman till ett Skåne län samt att nuvarande

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län samt Kungsbacka

kommun skulle slås samman till ett Västra Götalands län. Som en konsekvens av länssammanslagningarna skulle i vart och ett av de nya länen bildas ett landsting. Vad gäller ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen angav Regionberedningen vissa allmänna principer principerna om enhetsstaten, subsidiaritet, demokrati, och resurshushållning, vilka enligt beredningen borde tjäna som riktlinjer för uppgiftsfördelningen. En tillämpning av dessa principer ledde enligt Regionberedningen till slutsatsen att statliga organ bör fullgöra funktioner för vilka en enhetlig behandling eftersträvas och för vilka riksintressen är särskilt framträdande. Vidare bör statliga organ genom uppföljning, utvärdering och tillsyn svara för den nationella kontrollen att de övergripande målen verkligen uppnås. Vad gäller de av kommunala självstyrelseorganen ledde en tillämpning av samma principer enligt Regionberedningen till slutsatsen att dessa bör - fullgöra uppgifter i övrigt och främst sådana, för vilka regional och kommunal förankring erfordras eller är önskvärd och där det finns ett reellt handlingsutrymme för de politiska Även andra organen. uppgifter kunde enligt Regionberedningen överlämnas till kommunala självstyrelseorgan om effektivitetsskäl talade för detta. Enligt Regionberedningens uppfattning borde emellertid sådana verksamheter inte belasta den kommunala beskattningsrättens finansieringsutrymme. Regionberedningens analys av ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen utmynnade i ett förslag om att överföra det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna till landstingen. Enligt Regionberedningen borde i utvecklingsansvaret ingå uppgifter inom sakområdena näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur, turism samt uppgiften att vara regionens företrädare. Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting ansågs i övrigt vara väl avvägd. Regionberedningens förslag, som remissbehandlats, har hittills lett till att ett Skåne län i vilket Kristianstads och Malmöhus län skall ingå kommer att bildas den 1 januari 1997. Som en följd härav läggs även Kristianstads och Malmöhus läns landsting samman till ett landsting. l detta landsting kommer även Malmö kommun, som tidigare stått utanför landstinget, att ingå. Med hänsyn till de allmänna valen hösten 1998 kommer dock de gamla landstingen att bestå till utgången år 1998 men Skåne läns landsting företrädas av av sammanläggningsdelegerade enligt särskild lag härom. Därefter en

140 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

övergår beslutanderätten till det nyvalda fullmäktige. Regionberedningens förslag om den regionala samhällsförvaltningen och fördelningen av ansvaret för regionala utvecklingsfrågor bereds för närvarande i regeringskansliet. Avsikten är att regeringen under hösten

1996 skall redovisa sin syn dessa frågor se 1995/96:38 och

prop. 224. Vad som anförts ovan kan tjäna exempel hur sett på insom man nebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förbundna problematiken kring relationen mellan staten, kommunerna och landstingen. Vad som kan konstateras vid en genomgång det stora antal av betänkanden som behandlat ämnet är att någon klar och given definition av vad som menas med kommunal självstyrelse knappast framförts i lagstiftningssammanhang. Diskussionen har gällt mera självstyrelsens styrka olika områden och den faktiska och praktiska ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting.

4.2 Kommunal ekonomi och

grundlags-

diskussionen kring lagförslag innebärande begränsningar i beskattningsrätten

4.2.1 Inledning

Redan i samband med RF:s tillkomst ansågs det angeläget att vidta åtgärder för att påverka den kommunala utgiftsexpansionen samt åstadkomma ekonomisk utjämning inom den kommunala sektorn. Kommunalekonomiska utredningen KEU 76 hade förutom att -

behandla möjligheten till åtgärder inom ovan angivna områden även

till uppgift att pröva frågan om begränsningar av den kommunala beskattningsrätten, t.ex. i form av skattetak, borde införas. Angående kommunalekonomiska utredningens analys av innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten hänvisas till avsnitt 4.1.5. Debatten kring statens möjligheter att styra utvecklingen av den kommunala ekonomin har fortsatt under 1980- och l990-talen. Vid några tillfällen har fråga uppkommit om föreslagna åtgärder stått i överensstämmelse med grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Som kommer att framgå av

redovisningen har de ekonomiska och politiska förhållanden som rått

då olika förslag rörande den kommunala ekonomin lagts fram fått betydelse vid bedömningen av tillåtligheten av föreslagna begränsningar. I detta avsnitt beskrivs debatten främst riksdagsdebatten - kring den kommunala beskattningsrätten efter det att RF trädde i kraft. För en utförlig redogörelse av lagstiftningen kommunalskatterättens

Debatten den kommunala... om

område, främst för tiden före RF:s ikraftträdande hänvisas till en artikel av Hans Heinrich Vogel i Förvaltningsrättslig tidskrift 1993 s. 59 ff. Under avsnitt 4.3 redogörs kortfattat för skatteutjämningssystemets utveckling sedan mitten av 1960-talet samt den diskussion som några gånger förekommit angående olika systems förenlighet med RF.

4.2.2 KU:s betänkande 1980/81:22 grundlagsenligheten

om

av lagstiftning om kommunalt skattetak

Grundlagsenligheten av lagstiftning kommunalt skattetak blev om föremål för KU:s bedömning första gången 1981. KU yttrade sig då över en motion med begäran om grundlagsutredning och förslag till lagstiftning om kommunalt skattetak/skattestopp. KU avstyrkte motionen med hänvisning till att man inte ansåg någon ändring av grundlagens regler vara påkallad. Utskottet ansåg att RF:s bestämmelser gav ett reellt skydd för den kommunala självstyrelsen utan att statsmakterna därigenom hindrades från att fatta de övergripande beslut som i olika lägen kunde vara nödvändiga. Angående innebörden av grundlagsreglerna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten anförde KU bl.a. följande. Utformningen av det skydd som ges i RF den kommunala självstyrelsen påverkas starkt av att det inte ansetts vara varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Mot bl.a. denna bakgrund hade man i stor utsträckning avstått från att i RF införa detaljerade bestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I stället hade tonvikten lagts regler som innebär att riksdagen genom vanlig lag normerar den kommunala självstyrelsen. Det sagda innebar enligt utskottet inte att riksdagen fritt kunde fatta beslut om normer för den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna därmed avses även landstingen och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningens innehåll. Utskottet ville särskilt framhålla att det i förarbetena till RF understrukits att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Varje lagbeslut som gällde kommunerna skulle således enligt utskottet fattas inom den av grundlagen uppdragna ramen. Beslutet fick därför aldrig innebära att den kommunala självstyrelsen upphävdes eller att någon av de grundlagsfästa principerna för självstyrelsen åsidosattes. Självstyrelseintressena skulle enligt utskottet alltid tillmätas stor betydelse vid den lämplighetsprövning och intresseavvägning som var aktuell i det konkreta lagstiftningsärendet.

142 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

Utskottet framhöll att det måste bedömas i ett större sammanhang när man avgör om en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till RF:s bestämmelser. Utskottet pekade att ett ingrepp i kommunernas rätt att fritt bestämma utdebiteringens storlek uppenbarligen skulle innebära att den kommunala friheten beskars hårt. En lagreglering av den kommunala beskattningsrätten fick givetvis aldrig innebära att denna helt upphävdes. Beskattningsrätten fick inte göras enbart formell utan skulle alltid ha ett reellt innehåll. Skyddet förutsatte att en eventuell lagreglering typ skattetak alltid gav utrymme för en fri sektor för av kommunerna och även bibehöll åtminstone en viss frihet för kommunär det gäller att fastställa beskattningens storlek. Principerna nerna om den kommunala självstyrelsen som de kommit till uttryck i RF och dess motiv ledde enligt utskottets mening till slutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt borde undvikas. Till betänkandet fogat ett särskilt yttrande. l detta underströks var utskottets uttalande att grundlagen inte ovillkorligen hindrar en lagreglering typ kommunalt skattetak. Vidare framhölls att frågan av om den uppoffring beträffande den kommunala självbestämmanderätten ett skattetak skulle kunna innebära var välmotiverad inte - som enbart kunde avgöras utifrån vad framgick av förarbetena till RF som utan också var beroende av det ekonomiska läget i stort. Enligt det särskilda yttrandet var det uppenbart att det i ekonomiskt besvärliga tider välmotiverat än eljest att utnyttja den möjlighet till var mera ingrepp i kommunernas frihet RF öppnar. Hänsynen till det som allmännas bästa fick i sådana situationer anses ta över det kommunala

självständighetsintresset.

4.2.3 Riksdagsdebatten 1982 om konstitutionella aspekter vissa begränsningar av kommunernas och landstingens

finansiella utrymme

Diskussionen om grundlagsenligheten av begränsningar i kommuneroch landstingens beskattningsrätt blev nytt aktuell i samband nas med riksdagsbehandlingen budgetpropositionen 1982 prop. av 1981/822100 bil. 1 och 2.

I propositionen föreslogs bl.a. tre olika sätt att reducera det

kommunala skatteunderlaget. För det första skulle kommuner och landsting inte få tillgodoräkna sig skatteinkomsterna från den del av skatteunderlaget som översteg

136 procent medelskattekraften vilket var den högsta grund-

av garantin i det då gällande skatteutjämningssystemet, kommitténs anm.. För det andra föreslogs ytterligare reduktion av skatteunderlaget

från juridiska En reducering av skatteunderlaget till 80

personer.

Debatten om den kommunala... 143

procent hade beslutats redan för år 1982, se nedan avsnitt 4.2.4. Slutligen innebar förslaget att kommunernas och landstingens skatteunderlag generellt skulle begränsas. Vid riksdagsbehandlingen lades även motioner om bl.a. kommunalt skattestopp/skattetak, längre gående begränsningar av skatteunderlaget från juridiska personer, en minskning av skattekraftsgarantin samt förslag om "frysning" av kommunernas respektive landstingens skatteintäktsökningar. I ett yttrande av KU 1981/82:KU6y till finansutskottet angående konstitutionella aspekter förslagen om begränsning av kommunernas och landstingens ekonomiska utrymme respektive begränsning av rätten att ta ut skatt uttalade KU följande. Enligt KU fanns bland förslagen rörande den kommunala ekonomin flera som i någon mening kunde sägas innebära begränsningar i kommunernas och landstingens beskattningsrätt. KU delade in förslagen i tre grupper. Till den första gruppen hänförde utskottet de förslag som innebar begränsningar av kommunernas och landstingens frihet att bestämma skattesatser. Utskottet vidhöll här sin inställning såsom den kommit till uttryck i KU:s betänkande föregående år. Den andra gruppen av förslag hade enligt utskottet det gemensamt att resultatet av de kommunala beskattningsätgärderna reducerades genom att delar av skatteunderlaget räknades bort. Denna grupp omfattade enligt utskottet regeringens förslag samt förslaget om längre gående begränsningar av skatteunderlaget från juridiska personer. Den sista gruppen av åtgärder innebar enligt utskottet att kommuner och landsting temporärt förlorade dispositionsrätten över delar av sina skatteintäkter. Till denna grupp räknade KU de förslag som innebar

en "frysning" av den kommunala skatteintäktsökningen. Övriga förslag

var enligt utskottet inte av det slag att det kunde ifrågasättas att de

begränsade den kommunala beskattningsrätten. Den andra och tredje typen av åtgärder hade inte tidigare varit föremål för utskottets bedömning. Enligt utskottet skulle emellertid också dessa åtgärder bedömas med ledning av samma grundläggande principer som tidigare fastställts av utskottet, nämligen om de bevarar utrymme för en fri sektor för de kommunala organen och även bibehåller åtminstone en viss frihet när det gäller att fastställa beskattningens storlek. Enligt utskottets uppfattning stred inget av de aktuella förslagen inom de båda åtgärdsgrupperna mot de uppställda principerna. Vid behandlingen i finansutskottet avvisades emellertid regeringens förslag till generella begränsningar av kommunernas och landstingens finansiella utrymme. Finansutskottet ansåg att regeringens förslag inskränkte kommunernas och landstingens beskattningsrätt samt uttalade att det var ett principiellt mycket allvarligt steg, som öppnade slussarna för längre gående ingrepp i framtiden. Under åberopande av

144 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

vad KU anfört avstyrkte Finansutskottet också motionerna angående skattestopp och skattetak samt en motion med begäran om utredning

av frågan om införande av en statskommunal enhetsskatt se bet. FiU

1981/82:20. Under de följande åren lades nytt motioner med förslag om införande av kommunalt skattestopp. Motionerna avstyrktes av

finansutskottet se t.ex. bet. 1982/83:FiU45, 1983/84:FiU29,

1987/88:FiU19 och 1988/89:FiU29.

4.2.4 Diskussionen kring begränsning det kommunala

en av

skatteunderlaget genom slopandet av den kommunala

taxeringen av juridiska personer

Den kommunala taxeringen av juridiska personer upphörde fr.o.m. inkomståret 1985. Denna lagtekniskt mycket omfattande reform föran-

ledde inga grundlagsinvändningar.

Frågan om beskattningen av juridiska personer hade under ett antal år varit föremål för utredning. Redan Företagsskatteberedningen föreslog i sitt slutbetänkande SOU 1977:87 en helt statlig beskattning efter en enhetlig statsskattesats. Kommunalekononomiska utredningen KEU 76 föreslog med anledning av Företagsskatteberedningens förslag vissa följdåtgärder för att övergângsvis finna ett enkelt system att kompensera kommunsektorn för inkomstbortfallet. Redan 1982 reducerades kommunernas och landstingens skatteunderlag från juridiska personer till 80 procent. Under det följande året reducerades hela landstingens skatteunderlag från juridiska personer. Kommunernas skatteunderlag reducerades ytterligare till 40 procent. Reduktionen av skatteunderlaget kvarstod även 1984. Slutligt förslag om avskaffande av den kommunala beskattningen av juridiska personer lades i proposition 1984/85:70. I proposition 1983/84: 133 behandlades bl.a. kompensationen till kommunerna för det inkomstbortfall som kom att uppstå på grund av reformen någon kompensation till landstingen föreslogs inte eftersom dessa under åren 1983 och 1984 inte hade haft något skatteunderlag från juridiska personer. I propositionen angavs som anledning till avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen att debiteringen inte var effektiv ur kommunal synvinkel, att administrationen var omfattande samt att

det var regionalpolitiskt olämpligt att företagen skulle behöva ta

skattehänsyn vid lokaliseringen av sina verksamheter inom landet. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget att avskaffa den kommunala beskattningen av juridiska personer framfördes inga grundlagsinvändningar. Vad diskussionen gällde var snarare om och i så fall vilket

sätt kommunerna skulle kompenseras för inkomstbortfallet se

finansutskottets bet. 1983/84:39.

Debatten den kommunala... om

4.2.5 Debatten kring kommunalt skattestopp för åren 1991

och 1992

Regeringen beslutade den 8 februari 1990 att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om tillfällig begränsning bl.a. av kommuners och landstings rätt att ta ut skatt. Enligt förslaget skulle kommuner och landsting inte få ta ut högre skatt för år 1991 än vad

respektive kommun eller landsting fastställt för år 1990.

Lagrådet konstaterade att det förhållandet att grunderna för den kommunala beskattningsrätten enligt 8 kap. 5 § RF skall bestämmas i lag i förening med att RF inte innehåller några garantier för att den skall lämnas oinskränkt ger vid handen att vissa begränsningar i beskattningsrätten får göras. Frågan gällde hur långtgående de fick vara. Lagrådet instämde i vad i lagrådsremissen anförts att insom om gripanden i den kommunala skatterätten av den art som det i förslaget var fråga om måste användas med stor urskillning och varsamhet och menade att i högre grad de innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev åtgärden ur konstitutionell synpunkt. Lagrådet uttalade vidare att frågan hur långtgående sådana ingripanden fick göras måste bedömas

med hänsyn till arten och omfattningen inskränkningarna och till

av den tid under vilken de skall gälla. Inom vissa ramar menade Lagrådet att gränsdragningen emellertid snarare blev en politisk än en rättslig

fråga. Lagrådet kunde för sin del inte finna att de föreslagna in-

skränkningarna i den kommunala beskattningsrätten gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt fick anses möjligt att acceptera Lagrådets yttrande intaget i 1989/90:l50 bil. 4.4. prop. Regeringen föreslog sedermera en tvåårig begränsning kommuav ners och landstings rätt att ta ut skatt prop. 1989/90: 150 bil. 4. I ett yttrande av KU l989/90:KU9y över lagförslaget framhöll utskottet att det konstitutionella utrymmet för ett kommunalt skattetak var begränsat. Vid en samlad bedömning av syftena med förslaget kunde utskottet dock från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas och landstingens rätt att bestämma sina

Skattesatser. Ett av de avgörande syftena med tvåårig begränsning

en var att mot bakgrund av den planerade skattereformen skapa tidsmässigt utrymme för att utarbeta mer långsiktiga lösningar problemen rörande det kommunala skatteuttaget och den kommunala ekonomin. Finansutskottet uttalade att utskottet senast våren 1989 behandlat frågan om ett kommunalt skattestopp. Enligt utskottet hade den konstitutionella sidan därefter utretts ytterligare genom den granskning Lagrådet gjort. Även KU hade beretts tillfälle sig. Sedan som att yttra de konstitutionella förutsättningerna ytterligare klarlagts ansåg

146 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

finansutskottet mot bakgrund av den kommunalekonomiska situatio- nen att ett temporärt skattestopp borde accepteras bet. - 1989/90:FiU29.

4.2.6 Debatten kring en förlängning av det kommunala

skattestoppet även för år 1993

Den 9 april 1992 beslutade regeringen att inhämta Lagrädets yttrande över ett förslag till lag om begränsning av kommuners och landstings

rätt att ta ut skatt även för år 1993 se prop. 1991/92: 150.

Lagrådet uttalade att frågan om inskränkning av den kommunala beskattningsrätten utifrån RF:s bestämmelser om kommunal självstyrelse underkastats närmare granskning i 1990 års lagstiftningsärende. Med hänvisning till vad som förekommit i det ärendet ansåg sig Lagrådet från konstitutionell synpunkt kunna godta den nu föreslagna förlängningen med ett år Lagrâdets yttrande intaget i prop. 1991/922150, bil. II:4.1. Finansutskottet tillstyrkte förslaget enligt propositionen under åberopande att den samhällsekonomiska balansen inte fick äventyras av

genom att kommunalskatterna åter skulle öka se bet. 1991/92:FiU29.

4.2.7 De senaste årens debatt om utrymmet för kommunala

skattehöjningar

Även efter det kommunala skattestoppet för åren 1991-1993 har

motioner väckts om nya kommunala skattestopp se t.ex. motion

l994/95zSk328. Lagstadgade begränsningar i kommunernas och landstingens rätt att bestämma utdebiteringens storlek har dock inte beslutats. Staten har emellertid andra sätt försökt motverka en höjning av kommunalskatterna. Inför år 1994 tillämpades således en metod innebar att de kommuner och landsting som inte höjde som skatten fick en särskild ekonomisk kompensation prop. 1993/94: 150 bil.7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1993/94:442.

I kompletteringspropositionen 1995 prop. 1994/95:150 föreslog

regeringen att riksdagen i syfte att förbättra kontrollen över utgiftsutvecklingen fr.o.m. år 1997 skulle fastställa ett tak för de -

offentliga utgifterna. I propositionen anfördes bl.a. att staten har

för att ange riktlinjer för kommunsektorns skattefinansierade ansvar utrymme och därigenom indirekt sektorns utgiftsutrymme. Utvecklingen av de offentliga utgifterna borde därför inkludera även kommunsektorn. Angående utrymmet för kommunala skattehöjningar uttalades att det skulle ogynnsamt, inte bara för samhällsekonomin totalt utan vara även för den samlade kommunsektorn, om den kommunala skattenivån

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 147

skulle höjas ytterligare. Utrymmet för kommunala skattehöjningar bedömdes som starkt begränsat prop. 1994/951150, bil. 7 s. 5. Våren 1996 träffades mellan regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet en överenskommelse som bl.a. innebar att de båda förbunden åtog sig att verka för att kommunalskatterna inte höjdes inför åren 1997 och 1998. l 1996 års ekonomiska vårproposition prop. 1995/962150 aviserades ett förslag som innebar att den kommun eller landsting som höjer kommunalskatten för år 1997 eller 1998 skulle få vidkännas en minskning av det generella statsbidraget. Det aviserade förslaget lades fram i proposition 1995/96:213. Förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting inför år 1997 eller 1998 höjer skatten, skall det generella statsbidraget till kommunen eller landstinget för samma år minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel som följer av skattehöjningen. Som skäl för förslaget anfördes bl.a. följande.

"Ett tak för de offentliga utgifterna kommer att införas år 1997. Utgiftstaket måste emellertid ges en annan innebörd för kommuner och landsting eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Enligt regeringens uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner, i kombination med det lagstadgade krav ekonomisk balans som regeringen avser att föreslå riksdagen, torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar."

Förslaget till minskning i vissa fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998 hade blivit föremål för granskning av Lagrådet.

I yttrande den 9 maj 1996 anförde Lagrådet se prop. 1995/96:2l3,

bil. 2 att förslaget som syftade till att motverka kommunala skattehöjningar kunde ses som ett alternativ till sådana lagbe- stämmelser om kommunalt skattestopp som gällt för vissa år. Med beaktande av de ställningstaganden som tidigare gjorts i frågan huruvida bestämmelser om skattestopp är förenliga med RF:s

bestämmelser om den kommunala självstyrelsen se härom ovan,

menade Lagrådet att det nu framlagda förslaget fick godtas från konstitutionella synpunkter. Lagrådet ansåg emellertid angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten samt dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blev föremål för

148 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

en grundlig analys och hänvisade därvid till det arbete bedrivits som inom denna kommitté. Även KU har i september 1996 sig förslaget

yttrat över se

1996/97:KU3y. KU konstaterade inledningsvis att förslaget hade samband med såväl det nya bidrags- och utjämningssystem som trädde

i kraft den 1 januari 1996 se härom nedan avsnitt 4.3.6 som det

utgiftstak för de offentliga finanserna som införs 1997. Enligt utskottet syftade förslaget till att motverka sådana skattehöjningar kan som uppkomma som en konsekvens av bidrags- och utjärrmingssystemets verkningar och föreslagna åtgärder bidrog enligt utskottet till att - uppfylla intentionerna i fråga om utgiftstaket och därmed till samhällsekonomisk balans längre sikt. Från konstitutionell synpunkt delade utskottet Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget kunde ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gällt för åren 1991- 1993. Utskottet erinrade om sitt uttalande 1990 enligt vilket utskottet vid en samlad bedömning kunde från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. KU instämde i Lagrådets bedömning att det nu aktuella förslaget fick godtas från konstitutionella synpunkter. Avsikten är att förslaget om minskning av statsbidraget vid kommunala skattehöjningar skall tas upp till slutlig behandling i riksdagen under hösten 1996.

4.3 Kommunal skatteutjämning; särskilt

debatten om grundlagsenligheten av en

inomkommunal utjämning

4. 3.1 Inledning

Skatteutjämningssystemets syfte är att utjämna de skillnader som finns mellan enskilda kommuner respektive landsting i fråga om skattekraft och kostnader för att bedriva kommunal verksamhet. Frågan efter vilka principer skatteutjämningen skall ske har sedan 1960-talet så gott som oavbrutet varit föremål för utredning. Vid några tillfällen har diskussion uppkommit om möjligheten till utjämning genom att kommuner med särskilt hög skattekraft får avstå en del av sin skattekraft till förmån för kommuner med låg skattekraft. Redan 1976 års kommunalekonomiska utredning tog upp frågan om ett sådant skatteutjämningssystem borde införas för hela landet, men

avvisade tanken därpå se ovan avsnitt 4.1.5. Frågan om en inom-

regional utjämning inom Stockholms län blev i särskild ordning föremål för utredning och lagstiftning.

Debatten den kommunala... om

Diskussion kring inkomstutjämning mellan kommunerna uppkom

nytt med anledning av regeringens förslag 1985 särskilda om skatteutjämningsavgifter. Någon egentlig riksdagsdebatt om grundlagsenligheten ett inomav kommunalt utjämningssystem uppstod emellertid först 1995 i samband med regeringens förslag till nytt skatteutjämningssystem för kommuner och landsting m.m. I detta avsnitt ges en kortfattad redogörelse för skatteutjämningssystemets utveckling sedan mitten av 1960-talet. Vidare behandlas i den mån någon sådan förts grundlagsdis- - kussionen kring de olika skatteutjämningssystemens uppbyggnad.

4.3.2 Skatteutjämningssystemet före 1979 års reform

Ett skatteutjämningssystem i egentlig mening infördes från och med år 1966. Landet indelades då i tre områden med olika skattekraftsgränser bestämda med hänsyn till de allmänna kostnadsolikheter som orsakas av geografisk belägenhet och befolkningsgleshet. Systemet kompletterades med en utdebiteringsfaktor för att ytterligare beakta kostnadsskillnader mellan kommunerna.

Skatteutjämningsrevisionen föreslog i sitt betänkande SOU 1972:44 en individuell skattekraftsgaranti för varje kommun. Kritiken

mot förslaget och utredningsmetoden var stark. Beslutet blev i stället

att antalet skattekraftsområden utökades från tre till fem se prop.

1973:44.

4.3.3 1979 års reform

Ett nytt skatteutjämningssystem trädde successivt i kraft från och med år 1980. Det nya systemet byggde i huvudsak 1976 års kommunalekonomiska utrednings betänkande SOU 1977:78. Antalet skattekraftsklasser ökades till tolv och den lägsta grundgarantin bestämdes till 103 procent av medelskattekraften. Grundgarantin kompletterades med hänsyn till kommunernas och landstingens åldersstruktur och tillägg gjordes därutöver för kommuner med snabb befolkningsminskning. Systemet försågs med två spärregler; en spärregel angående lägsta garanterade skattekraftsgaranti och en spärregel som garanterade samtliga kommuner och landsting en höjning av den garanterade skattekraften med 3 procentenheter jämfört med tidigare system. Mot bakgrund av den kritik förslaget blivit föremål för vid remissbehandlingen tillkallades en särskild utredare, Kommunala grundgarantiutredningen, för att se över statistik och kalkylmetoder för de faktorer som ingick i grundgarantin. År 1983 tillkallades skatteutjämningskommitté en för att nytt se över systemet. Enligt direktiven dir. 1983:46 skulle kommittén bl.a.

150 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

försöka finna metoder för att rättvisare fördela bidragen inom kommunsektorn och därmed sikt kunna bidra till att utjämna skillnaden i skattesatser mellan olika kommuner respektive landsting. I direktiven betonades att det statsfinansiella läget försämrats sedan den senaste reformen beslutats. De medel som ställts till skatteutjämningens förfogande borde användas så effektivt som möjligt. Omfördelningar måste göras inom oförändrad kostnadsram och de automatiska kostnadsökningarna för systemet dämpas.

4.3.4 Diskussionen kring år 1985 och följande år

beslutade skatteutjämningsavgifter samt 1988 års

skatteutjämningsreforrn

Den år 1983 tillsatta skatteutjämningskommitténs arbete drog ut tiden samtidigt som statens kostnader för skatteutjämningen blev allt högre. För att finansiera ökningen av skatteutjämningsbidragen för år 1985 sänktes grundgarantin för samtliga kommuner och landsting med en procentenhet. I 1985 års kompletteringsproposition prop. 1984/85:150 bil. 1 uttalades bl.a. att det var nödvändigt att omedelbart vidta åtgärder; dels för att finansiera kostnadsökningen av statsbidragen och dels för att utjämna de mest extrema skillnaderna i de kommunala skattesatserna. Det föreslogs att en allmän skatteutjämningsavgift och en särskild tilläggsavgift skulle införas för år 1986. Den allmänna skatteutjämningsavgiften, som skulle tas ut kommunernas/landstingens totala skatteunderlag, syftade till att finansiera uppräkningen av det ordinarie skatteutjämningsbidraget för år 1986. Avgiften skulle även möjliggöra en viss förstärkning av det extra skatteutjämningsbidraget och användas som stöd för kommuner som av olika skäl kommit i ekonomiska svårigheter samt för att minska spännvidden i de kommu-

nala skattesatserna se prop. s. 41.

Den särskilda tilläggsavgiften skulle tas ut enligt en progressiv skala den del av skatteunderlaget som översteg 135 procent av kommunens respektive landstingets medelskattekraft. Avgiften, som enligt 1984 års taxering endast berörde tre kommuner, skulle syfta till att utjämna de mest extrema skillnaderna i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna och möjliggöra ett riktat stöd till kommuner med en hög debitering. Bidraget till dessa kommuner skulle efter ansökan

utbetalas ett extra skatteutjämningsbidrag se prop. s. 42-45.

som Enligt propositionen var förslaget om skatteutjämningsavgifter avsett lösning i avvaktan att frågorna kunde lösas inom ramen för som en ett mer rättvisande skatteutj ämningssystem och avgifterna skulle endast tas ut under år 1986.

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala...

Förslaget blev föremål för viss kritik vid riksdagsbehandlingen, främst i vad avsåg den progressiva avgiften. Förutom att förslaget ansågs diskriminera kommuner med låg kommunalskatt och låg skattekraft samt bestraffa kommuner som genom en effektiv administration och rationell verksamhet hållit tillbaka skattehöjningar påpekades att förslaget lagts fram utan någon egentlig utredning och att mycket talade för att reglerna stred mot grundlagens bestämmelser vad gäller kommunal beskattning. Det ansågs amnärkningsvärt att regeringen inte låtit Lagrådet granska förslaget. Finansutskottet uttalade utan att göra någon bedömning av av- -

gifternas grundlagsenlighet att de invändningar som rests mot

skatteutj änmingsavgifterna inte var relevanta och avstyrkte de motioner krävde att förslaget skulle avvisas bet.1984/85:FiU29. som

Förslaget skatteutjämningsavgifter antogs av riksdagen SFS

om 1985:533. 1983 års skatteutjämningskommitté avgav sitt betänkande i slutet av 1985 SOU 1985:61. Skatteutjämningskommittén föreslog inga genomgripande förändringar av grundgarantierna i det fr.o.m. år 1980 gällande skatteutjämningssystemet. Enligt kommittén sammanföll

skillnader i grundgarantin i huvudsak med den regionalpolitiska

stödområdesindelningen. För att finansiera skatteutjämningssystemet

samt utjämna skattekraften föreslogs att grundgarantin generellt skulle sänkas med l procentenhet, att de tillfälliga skatteutjämningsavgifterna

för 1986 skulle göras permanenta samt att det likaledes tillfälliga stödet till vissa kommuner inarbetades i grundgarantin. Spärreglerna

föreslogs bli avvecklade och ersatta med höjda grundgarantier. Skatteutjämningskommitténs förslag bearbetades i regeringskansliet

i syfte att förstärka den regionalpolitiska inriktningen av skatteutjäm-

ningssystemet. Den metod med avgifter för att finansiera Skatteutjäm-

ningsbidragen tillämpats för år 1986 tillämpades även åren 1987 som

och 1988 och den särskilda tilläggsavgiften skärptes för år 1988 SFS

1987:561 att gränsen för uttaget av avgift sänktes. genom

I 1988 års budgetproposition prop. l987/88:l00, bil. 9 föreslogs omfördelning skatteutjämningsbidragen från de södra delarna av

en av

landet till de I propositionen föreslogs också att de särskilda

norra. bidragen till högskattekommuner som beviljats under åren 1986-1988 -

för att de skulle sänka sina skattesatser inarbetades i grundgarantin,

-

spärreglerna avvecklades samt att tilläggsavgifterna behölls. Likaså

att föreslogs bl.a. maximering den skattesats som fick läggas till en av grund för bidragsberäkningen. Riksdagen antog i huvudsak förslagen

enligt propositionen bet. 1987/88:FiU19. Någon höjning av den allmänna skatteutjåmningsavgiften ansågs inte erforderlig för år 1989.

Däremot skärptes den särskilda tilläggsavgiften för samma år genom att gränsen för uttaget av avgift ytterligare sänktes.

152 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

Med syftet att ytterligare reducera de mest extrema skillnaderna i skattekraft beslöt riksdagen våren 1989 prop. l988/89zl50, bet. FiU29, rskr. 326 att ändra reglerna så att den särskilda avgiften

fr.0.m. år 1990 skulle omfatta alla kommuner dock landsting eller landstingsfria kommuner med ett skatteunderlag som översteg 100

procent av medelskattekraften, dock för den del av skatteunderlaget som understeg det för kommunen garanterade skatteunderlaget. Beslutet innebar också att progressiviteten ytterligare skärptes. Varken Skatteutjårrmingskommittén eller regeringen hade tagit upp frågan om skatteutjämningsavgifterna, och då särskilt den progressiva avgiften, kunde anses stå i överenstämmelse med RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. I samband med förslagen till skärpning av den särskilda skatteutjämningsavgiften riktades emellertid från vissa håll stark kritik mot avgiftens konstruktion och i flera motioner yrkades att avgiften helt

skulle avskaffas se t.ex. bet. FiU 1986/87:29 och 1988/89:29. I

samband med riksdagsbehandlingen av förslaget om att gränsen för uttaget av avgift skulle sänkas till 100 procent av medelskattekraften påtalades också att lagen 1987:561 om särskild skatteutjämningsav-

gift inte varit föremål för Lagrådets granskning.

Finansutskottet avstyrkte de motioner vari yrkats att skatteutjämningsavgiften skulle avskaffas eller utformas annat sätt än vad regeringen föreslagit samt uttalade att lagen om skatteutjämningsavgift inte föll inom det område som enligt RF 8:18 regeringen eller riksdagsutskott bör låta lagrådsgranska. Enligt utskottet hade det inte heller vid riksdagsbehandlingen i samband med lagens tillkomst framförts krav lagrådsgranskning. Utskottet ansåg att man även inför den föreslagna utvidgningen av avgiftsuttaget kunde avstå från en sådan granskning. Det skatteutjämningssystem som tillämpades från och med år 1989 bestod av följande delar.

Allmänt skatteutjämningsbidrag - För varje kommun och landsting fastställde riksdagen en grundgaranti bestående i dels en garanti som syftade till att utjämna inkomsterna, dels en garanti som skulle utjämna skillnader i kostnader mellan olika kommuner och landsting. Grundgarantin, tillsammans med tillägg och avdrag för jämfört en med tidigare system modifierad åldersfaktor samt för eventuell befolkningsminskning, bestämde kommunens eller landstingets garanterade skattekraft. Skatteutjämningsbidraget bestod av skillnaden mellan kommunens respektive landstingets garanterade skatteunderlag och det egna skatteunderlaget multiplicerat med kommunens/landstingets utdebitering, vilken dock begränsats till vissa angivna belopp för kommuner respektive landsting.

Debatten om den kommunala... 153

Extra skatteutjämningsbidrag Utgick efter beslut av regeringen utan koppling till medelskattekraften.

Allmän skatteutjämningsavgift Betalades av alla kommuner och landsting och beräknades det egna skatteunderlaget.

Särskild skatteutjämningsavgift - Togs ut på den del av kommunens skatteunderlag som översteg en viss procent av medelskattekraften 100 procent from. år 1990, dock inte för den del av skatteunderlaget som understeg kommunens garanterade skatteunderlag. Avgiften var progressiv.

4.3.5 1992 års reform

I 1992 års kompletteringsproposition prop. l991/92:150 del ll lade

regeringen fram ett nytt förslag till skatteutjämningssystem för kommuner. Förslaget byggde Kommunalekonomiska kommitténs betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans stats- -

bidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer SOU

1991:98. Förslaget innebar att en stor del av de tidigare specialdestinerade statsbidragen till olika kommunala verksamheter avvecklades och ersattes av ett statligt utjämningsbidrag till kommuner. Det nya systemet innebar också att riksdagen årligen skulle fastställa en bidragsram för den kommunala sektorn med utgångspunkt i vad som bedömdes vara förenligt med det samhällsekonomiska utrymmet. Det statliga utjämningsbidraget bestod av tre delar:

ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå, uttryckt som andel av en uppräknad skattekraft tillägg till respektive avdrag från bidraget grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden tillägg för befolkningsminskning -

Det nya skatteutjämningssystemet trädde successivt i kraft från och med år 1993. I och med införandet det nya systemet avskaffades av

bl.a. skatteutjämningsavgifterna.

Enligt vad som anfördes i propositionen s. 2 var ett viktigt syfte med det statsbidragssystemet att skapa likvärdiga förutsättningar nya mellan kommunerna så att skillnaderna i skatteuttag på sikt skulle spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Utjämningssystemet för landstingen bibehölls i stort sett oförändrat.

154 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

Kommunalekonomiska kommittén hade i sitt förslag till nytt utjämningssystem beräknat garantinivån för år 1991 till ca 138 procent av medelskattekraften. Redan vid denna garantinivå hamnade två kommuner utanför systemet. Då systemet började införas år 1993 uppgick garantinivån till 127 procent av den uppräknade medelskattekraften. Variationerna i skattekraft mellan kommunerna låg mellan 71

procent och 163 procent. Motsvarande variation för landstingen med

det utjämningssystem som gällde inom detta område 81 procent till var 120 procent. Under hösten 1992 beslutades om ett antal större ändringar inom

bl.a. skatte- och transfereringssystemet för år 1993 och framåt.

Förändringarna påverkade underlaget för den kommunala beskattningen och i vissa fall också kommunernas respektive landstingens kostnader och övriga intäkter. Eftersom statsbidragssystemet inte omfattade alla kommuner och landsting beslutades särskild om en ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn. För år 1993 togs 10 miljarder kronor in från kommunsektorn till staten. För att regleringen skulle omfatta alla kommuner och landsting valdes för åren 1993 och 1994 en metod som innebar att skatteinkomsterna minskades med ett visst belopp per invånare i kommunen/landstinget. I 1993 års kompletteringsproposition prop. 1992/93: 150, bil. 6:4 uttalades att mer stabila skatte- och bidragssystem för kommunsektorn borde eftersträvas, vilka möjliggjorde en långsiktigt hållbar nettoström av pengar från staten till kommunsektorn och därigenom utrymme gav

för framtida ekonomiska regleringar till följd av finansieringsprincipen

och det samhällsekonomiskt tillgängliga utrymmet. Finansieringsprincipen innebär att om staten ger kommuner eller landsting nya uppgifter, avvecklar uppgifter eller annat sätt ändrar befintliga

åtaganden bör en ekonomisk reglering ske mellan staten och kommun-

sektorn, kommitténs anm. Andra mål borde att skapa bättre vara förutsättningar för tillväxt och för en minskad spännvidd i utdebiteringen. Ett utredningsarbete aviserades i syfte att belysa olika metoder för revidering av skatte- och bidragssystemet. Utredningsarbetet enligt ovan genomfördes inom Finansdepartemen-

tet som 1993 avgav rapporten Ds 1993:68 Kommunal inkomstutjäm-

ning alternativa modeller. Rapporten samt Strukturkostnadsut- redningens och Landstingskommunala utredningens betänkanden SOU 1993:53 och SOU 1994:70 låg till grund för det utredningsarbete som utfördes av Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn, som i november 1994 avgav betänkandet SOU 1994:144 Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting.

Debatten om den kommunala...

4.3.6 1995 års förslag till nytt utjämningssystem för

kommuner och landsting, m.m.

Det ursprungliga förslaget till nytt utjämningssystem

Regeringen lade i kompletteringspropositionen våren 1995 bl.a. fram förslag till ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting prop. 1994/952150 bil. 7. Förslaget innebar, såvitt nu är intresse, att en inomkommunalt finansierad inkomst- respektive av kostnadsutjämning skulle införas. Enligt förslaget skulle inkomstutjämningen i princip inte kräva statliga tillskott utan finansieras genom att kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare överstigande riksgenomsnittet skulle vidkännas ett avdrag från skatteinkomsterna, medan kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst understigande riksgenomsnittet skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna. Även kostnadsutjämningen skulle i princip självfinansierad vara genom att kommuner och landsting med ogynnsamma strukturella förhållanden skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna, medan kommuner och landsting med en gynnsam struktur skulle vidkännas ett avdrag från skatteinkomsterna. Tillägg och avdrag skulle betalas ut eller dras av i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen 1965:269 med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Skatteutjämningssystemet kompletterades med förslag till ett nytt invånarbaserat statsbidrag till kommunerna och landstingen. Regeringens förslag byggde i huvudsak förslagen i betänkandet SOU 1994: 144 Utjämning av kostnader och intäkterikommuner och landsting. I betänkandet berördes mycket kortfattat förslagets förhållande till RF:s regler den kommunala självstyrelsen och om beskattningsrätten. Bl.a. uttalades att målen för inkomstutjämningen med den totala statsbidragspåse som överhuvudtaget kan stå till förfogande inte kan nås utan ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen samt att skatt, som tas ut i en kommun eller ett landsting efter beslut där för att målen skall nås kan behöva överföras till - andra kommuner eller landsting. Beredningen konstaterade att en utjämning innebärande att skatteinkomster överförs mellan kommuner eller landsting innebär ett visst avsteg från den kommunala självstyrelsen men ansåg att en långtgående inkomstutjämning var fundamental i ett utjämningssystem. Vid remissbehandlingen utredningsförslaget ifrågasattes av några av remissinstanser förslaget var förenligt med vad RF föreskriver om om den kommunala beskattningsrätten. I propositionen nämndes att

156 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

principiella invändningar av denna innebörd förekommit vid remissbehandlingen. Enligt regeringens bedömning var emellertid en långtgående inkomstutjämning helt avgörande i ett system skulle som åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Lagrådets bedömning av lagförslaget

l samband med riksdagsbehandlingen av kompletteringspropositionen

inhämtades Lagrådets yttrande över lagförslaget se bet. FiU

1994/95: 19, bil. 2. Lagrådet prövade i första hand förslaget om var förenligt med bestämmelsen i RF den kommunala beskattningsom rätten. Lagrådet framhöll att regeringens förslag medförde att kommuner och landsting, vilka kom att vidkännas avdrag från skatteintäkterna, genom uttagande av kommunalskatt bidrog till att täcka behov av medel i andra kommuner och landsting. Frågan var om en sådan skatt kunde anses uttagen för skötseln av kommunens respektive landstingets uppgifter. Enligt Lagrådet kunde det föreslagna systemet inte stå i anses överensstämmelse med ordalagen i bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket RF. För tolkningen av begreppet "skötseln av sina uppgifter" sökte Lagrådet vägledning i vad som i lag och praxis ansetts vara en kommuns eller ett landstings angelägenheter och fann att bestämmelserna i kommunallagen och ett stort antal andra lagar kommunerom nas och landstingens befogenheter och skyldigheter utgår från lokaliseringsprincipen, med vilken avses ett krav anknytning till kommuns eller landstings område eller dess medlemmar. Mot denna bakgrund framstod det enligt Lagrådet som helt främmande att betrakta skatt, som togs ut av en kommun eller ett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som tillämpats under senare år föranledde enligt Lagrådet inte någon annan bedömning. Lagrådet avstyrkte lagförslaget men tillade att syftet med den föreslagna lagen möjligen kunde, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot RF:s bestämmelser.

K Uss yttrande över lagförslaget

KU yttrade sig över såväl det berörda lagförslaget som Lagrådets

yttrande se bet. FiU l994/95:19 s. 103 ff..

I yttrandet gjorde KU en genomgång av den praxis som utvecklats sedan 1960-talet i fråga om kommunal beskattningsrätt, kommunal skatteutjämning och avgränsningen av den kommunala kompetensen.

Debatten den kommunala... om

KU menade att bestämmelsen i l kap. 7 § RF måste mot den ses bakgrunden att det redan vid tiden för RF:s införande förekom lagregler om kommunal skatteutjämning och att ett ganska renodlat utjämningssystem mellan kommunerna fanns det kyrkliga området. Enligt utskottets mening borde bestämmelsen i RF tolkas så att den dels gav kommunerna därmed avses även landstingen rätt att ta en ut skatt, dels begränsade denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter som kommunerna enligt 8 kap. 5 § RF getts kompetens respektive ålagts att sköta. Enligt utskottet kunde bestämmelsen då det gällde begreppet "skötseln av sina uppgifter" ses som riktad i första hand till kommunerna och mindre mot staten. Vad skulle som anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt RF:s principstadgande fick enligt utskottet närmare bestämmas lagstiftning genom och utskottet menade att utvecklingen av denna konstitutionella praxis varit tydlig. Utskottet pekade att det även efter antagandet av RF genomförts lagstiftning som rör kommunernas beskattningsrätt och avgränsningen av den kommunala kompetensen samt att kostnadsutjämningen mellan de kyrkliga kommunerna länge varit allmänt accepterad. Utskottet menade att det sammantaget fanns flera omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning av RF och dess förhållande till lagförslaget än den som Lagrådet gjort. Enligt utskottets mening var det emellertid mycket angeläget att det inte fanns någon tveksamhet kring tillämpningen av RF. Utskottet förordade därför den möjlighet med en annan teknik som Lagrådet pekat för att uppnå det eftersträvade syftet och ansåg att en tänkbar lösning kunde vara att avdragen och tilläggen omvandlades till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. Enligt utskottet var en sådan ordning klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Samtidigt innebar ordningen att det i den kommunala skattesatsen inte direkt ligger ett uttag för skötseln av en annan kommuns uppgifter. Finansutskottet konstaterade mot bakgrund av KU:s analys - av grundlagsfrägan att riksdagen i och för sig skulle kunna godkänna det föreliggande lagförslaget. Finansutskottet anslöt sig emellertid till åsikten att man borde välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de eftersträvade utjämningseffekterna. Finansutskottet anförde att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett. nytt lagförslag som, efter lagteknisk bearbetning, i princip skulle ge samma utfall för de enskilda kommunerna och landstingen som det föreliggande förslaget. Riksdagen följde finansutskottets förslag.

158 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

Det reviderade förslaget till nytt utjämningssystem

Under hösten 1995 presenterade regeringen en annan lagteknisk utformning av ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting prop. 1995/96:64. Förslaget omfattade två lagar; lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Enligt det ena lagförslaget skulle kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden erhålla ett statligt bidrag som syftar till att utjämna skillnaderna. Det andra lagförslaget innebar att de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och strukturella förhållanden skulle erlägga en utjämningsavgift till staten. Avsikten var att bidragen och avgifterna, liksom i det tidigare lagförslaget, totalt sett skulle vara beloppsmässigt lika stora. Den huvudsakliga förändringen i förhållande

till det lagförslag som presenterades i kompletteringspropositionen var

att det inte längre föreskrevs att en kommun eller ett landsting skulle få ett tillägg till eller avdrag från sina skatteinkomster utan att kommuoch landstingen skulle ha rätt till ett statligt bidrag eller vara nerna skyldiga att erlägga en avgift till staten. Det ekonomiska utfallet för kommunerna och landstingen avsågs bli detsamma som enligt det tidigare förslaget. Sättet för utbetalning av bidrag och uppbörd av avgifter överensstämde också med vad som i tidigare förslag angavs beträffande tillägg och avdrag från skatteinkomsterna. Bidragen skulle således betalas ut i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel och avgifterna skulle motsvarande sätt betalas genom avräkning från kommunalskattemedlen. Då det gällde avgifterna kom således kommunerna och landstingen aldrig att disponera över de medel som togs i anspråk för betalning av avgifterna. Angående regeringens överväganden vid utformningen av ett nytt förslag till utjämning mellan kommuner och landsting anfördes i

propositionen bl.a. följande.

"Den kommunala självstyrelsen och kommunernas beskattningsrätt är fastslagna i regeringsformen. Självstyrelsens faktiska innehåll påverkas därutöver av lagstiftning på olika områden samt av de allmänna förutsättningarna i övrigt, inte minst de ekonomiska, som gäller för den kommunala verksamheten. Det är av stor vikt att självstyrelsen ett materiellt innehåll för att intentionerna i regeges

ringsformen om kommunal självstyrelse skall uppnås.

I kraft den kommunala självstyrelsen och med sin demokraav tiska förankring har kommunerna och landstingen successivt anförtrotts allt fler verksamheter av stor nationell betydelse, främst skola, vård och En förutsättning för att landet skall kunna ha ett omsorg.

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 159

decentraliserat ansvar för nationellt betydelsefulla verksamheter inom självstyrelsens ram är emellertid att kommuner och landsting har reella förutsättningar att bedriva de aktuella verksamheterna på ett önskvärt sätt. Skillnader i de ekonomiska förutsättningarna kommer annars att leda till alltför stora skillnader i verksamhetens standard, vilket inte är acceptabelt i ett nationellt fördelningspolitiskt perspektiv.

En helt avgörande förutsättning för att självstyrelsen skall ett substansiellt innehåll är därför att kommuner och landsting ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar, vilket ställer krav en utjämning.

Det finns inte utrymme för en ökning av statsbidragen. Det har därför blivit allt svårare att åstadkomma en stabil och över tiden hållbar utjämning. Om det skall vara möjligt att upprätthålla en långtgående utjämning krävs därför att alla kommuner och landsting solidariskt medverkar i ett nationellt statligt system för utjämning."

Regeringen hade den 29 september 1995 beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. de nya lagförslagen till utjämning mellan kommunerna och landstingen. Förslagen föredrogs inför Lagrådet den 13 oktober 1995.

Lagrådets bedömning av det reviderade förslaget

Förslagen föranledde följande yttrande av Lagrådet se prop.

1995/96:64 s. 80 Enligt Lagrådet hade skillnaderna mellan det tidigare förslaget och de nu föreliggande inte så stor praktisk betydelse utan var huvudsakligen av lagteknisk natur. Lagrådet menade emellertid att den tekniska lösningen inte kunde frånkännas betydelse när det gällde att bedöma förslagets förenlighet med RF. Lagrådet anförde därefter bl.a. följande.

"Det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten täcks formellt inte av ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även de avgifter kommun eller ett om som en landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning andra kommuners och landstings ekonomi, innebär av ett avgiftssystem inte att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel andra kommuners och landstings verksamhet. av Till detta kommer att ett system med avgiftsuttag anknyter till tidigare lagstiftning kommunal skatteutjämning. Konstitutionsom utskottet har i sitt yttrande gjort en genomgång av denna lagstift-

160 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

ning. Lagrådet vill särskilt fästa uppmärksamheten den lag om skatteutjämningsavgift som infördes år 1985 SFS 1985:533 och som innebar att kommuner och landsting med en särskilt hög skattekraft blev skyldiga att erlägga en progressiv avgift. Skatteut-

jämningsavgiften skärptes senare se bl.a. SFS 1987:561.

Avsikten med skatteutjämningsavgiften var, liksom när det gäller den nu aktuella avgiften, att finansiera statliga bidrag till kommuner och landsting med låg skattekraft. Det är också att märka att sättet för uttagande av skatteutjämningsavgiften var detsamma som föreslås beträffande den avgift som det nu är fråga om. Skatteutjämningsavgiften betalades således genom avräkning från kommunalskattemedlen. Av intresse är också bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen 1992:300 om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Utjämningen sker genom en ordning med avgifter och bidrag, delvis liknande den som nu är aktuell. Det är att märka att 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen är tillämplig även kyrkliga

kommuner se punkt 13 i övergångsbestämmelserna till regerings-

formen. Den nu berörda lagstiftningen om ekonomisk utjämning har i och för sig tillkommit utan föregående lagrådsgranskning. Även med beaktande härav kan lagstiftningen, som konstitutionsutskottet har hävdat, sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Med hänsyn till det anförda vill Lagrådet inte motsätta sig att de föreliggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftning. Det får emellertid anses tillfredsställande att en särskild kommitté har tillsätts med uppgift att närmare analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Enligt direktiven dir. 1995:111 har kommittén bl.a. möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga."

Regeringens förslag till nytt skatteutjämningssystem blev föremål för

fortsatt diskussion i finansutskottet se bet. FiU 1995/96:5. Med

avstyrkande av två motioner, vari bl.a. det reviderade lagförslagets grundlagsenlighet ifrågasattes, fann finansutskottet att "allt tvivel om utjämningssystemets grundlagsenlighet kunnat skingras" och att ett nytt bidrags- och utjämningssystem borde kunna utformas i enlighet med regeringens förslag. Förslaget till nytt bidrags- och utjämningssystem antogs av riksdagen den 19 december 1995 och började, med vissa övergångsregler, att tillämpas fr.o.m. år 1996. .

Debatten den kommunala... 161 om

4.4 Debatten

kring andra förslag till lagstiftning

rörande den kommunala

självstyrelsen

4.4.1 Förslag till lagstiftning skyldighet för kommun att

om

anslå medel till friskola tar emot grundskoleelev

som

I proposition 1991/92:95 föreslogs ändring skollagen innebäranen av de att kommun var skyldig att anslå 85 procent den beräknade av genomsnittskostnaden för en grundskoleelev till en friskola tog som emot eleven. På utbildningsutskottets begäran blev lagförslaget den 14 maj 1992 föremål för Lagrådets granskning. Lagrådet konstaterade att den föreslagna regleringen otvivelaktigt utgjorde en begränsning av kommunernas rörelsefrihet. Efter en inledande redogörelse för RF:s bestämmelser den kommunala om självstyrelsen och beskattningsrätten uttalade Lagrådet att RF inte ansetts utgöra hinder för begränsning av den i 1 kap. 7 § grundlagsfästa beskattningsrätten samt att skolväsendet sedan gammalt hör till den statligt reglerade delen av den kommunala verksamheten och inte till vad som brukat definieras kommunernas fria sektor. som Lagrådet kunde inte finna att RF lade hinder i vägen att ålägga

kommunerna skyldigheter enligt vad som föreslogs i propositionen

Lagrådets yttrande intaget som bil.l till utbildningsutskottets bet. 1991/92:UbU22.

4.4.2 Diskussionen bestämmelse i EES-lagen innebärande

om

rätt för regeringen att upphäva kommunala beslut

om

stödåtgärder till företag

Enligt artikel 61 i EES-avtalet är stöd som ges av EG:s medlemsstater och EFTA-stater eller med hjälp statliga medel, snedvrider av som eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i princip oförenligt med avtalet. Mot bakgrund av Romfördraget och EG-domstolens praxis anses förbudet för stödåtgärder enligt artikel 61 även omfatta stödåtgärder från kommuner eller landsting. Genom EES-lagen inkorporerades artikel 61 med svensk rätt. I samband härmed infördes beäven en stämmelse som gav regeringen möjlighet att under vissa förutsättningar upphäva ett kommunalt beslut om stödåtgärder till företag, om EFTA-domstolen eller EFTA:s övervakningsmyndighet funnit beslutet stå i strid med artikel 61 i EES-avtalet SFS 1992:1317. I förarbetena diskuterades om regeln kunde anses förenlig med principen om kommunal självstyrelse. Vid remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för regeringens proposition hade nämligen förslaget utsatts för kritik som bl.a. gick ut att

162 Debatten om den kommunala... SOU 1996: 129

förslaget innebar ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Departementschefen och Lagrådet var eniga om att regeln inte utgjorde en

oacceptabel inskränkning av den kommunala självstyrelsen. I propositionen hänvisades bl.a. till Lagrådets tidigare uttalande om att gränsdragningen för självstyrelsen inom vissa ramar snarare är en politisk än rättslig fråga. Vidare betonades att självstyrelsen aldrig

en

kan vara total se prop. 1991/92:l70 s. 161-163 samt Lagrådets

yttrande intaget som bil. 1.4. Vid KU:s behandling uttrycktes viss tveksamhet. Utskottet ansåg visserligen att det var godtagbart från konstitutionella utgångspunkter

att i lag föreskriva begränsningar av kommuners och landstings

möjligheter att lämna sådant stöd som avses i artikel 61. Förslaget om

att vid sidan om den laglighetsprövning enligt kommunallagen,

vilken är förbehållen medlem i kommunen införa en ny form av statlig uppsikt över kommuner och landsting ansågs dock inte helt invändningsfritt. Utskottet gjorde emellertid den bedömningen att de föreslagna föreskrifterna torde vara erforderliga för att Sverige skulle

kunna uppfylla sina förpliktelser enligt EES-avtalet. KU:s yttrande

1992/93:KU1y intaget som bil. 1 till bet. 1992/93:EU1. EES-lagen upphävdes den 1 januari 1995 då den ersattes av lagen 1994:1500 med anledning Sveriges anslutning till Europeiska av unionen.

4.4.3 Debatten kring EU-medlemskapets förhållande till

grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten

Före Sveriges ansökan medlemskap i EU utfördes ett omfattande om

utredningsarbete angående de grundlagsändringar som kunde bli

nödvändiga vid ett medlemskap. I detta sammanhang gjordes även en

bedömning de förpliktelser som Sverige kunde komma att åtaga

av om sig inom ramen för EG-samarbetet riskerade att inskränka den kommunala självstyrelsen.

Grundlagsutredningen inför EG SOU 1993: 14 gjorde den bedöm-

ningen att det knappast förelåg någon risk för att den kommunala självstyrelsen kom att inskränkas i sådan utsträckning att den inte längre motsvarade ett verkligt förhållande. Enligt utredningen gällde

EG-samarbetet än så länge avgränsade områden och berörde endast i

marginell utsträckning de områden som den fria kommunala sektorn omfattar. Som exempel områden som berördes nämndes kommu-

nala stödåtgärder och kommunal upphandling. Inom dessa områden hade gemenskapsrättens inverkan redan aktualiserats genom EES-

avtalet. KU och EES-utskottet uttalade då bl.a. att begränsningar i lag kommunernas och landstingens möjligheter att lämna stöd var av

"godtagbart från konstitutionella utgångspunkter" 1992/93:EU1 s. 83

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 163

Vad gällde den kommunala beskattningsrätten konstaterade Grundlagsutredningen att det vid ett medlemskap inom ramen för den ekonomiska och monetära unionen kom att ställas krav medlemsstaternas ekonomiska politik och att staten i förhållande till EG kan sägas bära det fulla ansvaret även för de kommunala finanserna. Mot denna bakgrund var det enligt utredningen inte otänkbart att

staten för att uppfylla sina åtaganden kunde tvingas utfärda föreskrifter

för den kommunala ekonomin. Enligt utredningen fanns det inte anledning att räkna med annat än att begränsningar i den kommunala beskattningsrätten i framtiden kunde komma i fråga som ett tillfälligt led i en stram ekonomisk politik. Skulle en gemensam ekonomisk politik kräva att det sammantagna skatteuttaget minskas drastiskt och för längre tid borde, enligt utredningen, grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten medföra att det i första hand är det statliga skatteutrymmet som får ge vika. Sammanfattningsvis fann utredningen att det inte förelåg skäl att föreslå ändringar i RF i vad gällde den kommunala självstyrelsen. Vid remissbehandlingen av SOU 1993:14 samt en inom Justitiede-

partementet utarbetad promemoria Ds 1993:36 framförde Svenska

kommunförbundet och Landstingsförbundet viss tveksamhet i fråga om Grundlagsutredningens analys av effekterna av EG:s lagstiftning på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen och man ansåg att ytterligare överväganden krävdes i denna fråga. I ett senare betänkande SOU 1994:2 gjorde EG/EU-konsekvensutredningarna: Kommuner och landsting i stort sett samma bedömning av EG-medlemskapets effekter för kommunerna och landstingen som Grundlagsutredningen inför EG tidigare gett uttryck för. Sveriges medlemskap i EU föranledde inte heller slutligt några grundlagsändringar såvitt gäller den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten.

4.4.4 Diskussionen kring lagstiftning om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

Regeringen föreslog i proposition 1993/94:35 en lag om ingripande

mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Till grund för förslaget låg departementspromemorian Ds 1992:21 Anbudskon-

kurrens vid offentlig produktion ett lagförslag. - I promemorian presenterades förutom de lagregler för prövning av vissa konkurrenssnedvridande beteenden, vilka omfattades av regeringens förslag till lagstiftning även regler med skyldighet för bl.a. kommunala myndigheter att upphandla tjänsteproduktion i egen regi i konkurrens.

164 Debatten om den kommunala...

Vid remissbehandlingen av departementspromemorian utsattes den för stark kritik av företrädare för kommuner och landsting. Kritiken gick ut att den föreslagna lagstiftningen innebar ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Under beredningen i regeringskansliet hävdades från Kommun- och Landstingsförbundens sida även att lagförslaget stred mot artikel 8 i den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, vilken behandlar administrativ tillsyn över kommunerna. Förslaget enligt propositionen innebar inte någon skyldighet för kommuner eller landsting att upphandla. Avsikten med förslaget var att, när den offentlige aktören själv väljer att upphandla, göra det möjligt att pröva och förbjuda vissa konkurrenssnedvridande beteenden från den offentlige upphandlarens sida. l propositionen tog regeringen bl.a. upp frågan om lagens förenlighet med RF. Enligt regeringens mening kunde inte den i förarbetena till RF beskrivna principen om en fri sektor inom vilken kommunerna kunde ombesörja vad som är egna angelägenheter utgöra ett konstitutionellt hinder mot att riksdagen stiftar en lag om förbud mot konkurrenssnedvridande beteenden, till skydd för statens intressen i fråga om samhällsekonomin och konsumenterna. Begränsas vidare genom lagen, ett med stöd av denna i det enskilda fallet meddelat förbud, till att gälla vid genomförandet av upphandling, kunde det enligt regeringen inte med fog hävdas att kommunernas inre arbete berördes ett sätt som RF inte medger. Propositionen hade föregåtts av en granskning av Lagrådet. Denna granskning hade från Lagrådets sida inte givit anledning till erinringar i vad avsåg den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande .natur Lagrådets yttrande intaget som bil. 5 till prop. 1993/94235. Vid riksdagsbehandlingen remitterades regeringens förslag till lagstiftning till finansutskottet, som i sin tur inhämtade yttranden från KU och näringsutskottet. KU avstyrkte lagförslaget. Enligt utskottet innebar propositionens lagförslag bl.a. ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, enligt vilken kommunerna själva skall bestämma om sin inre organisation yttr. 1993/94:KU3y. Finansutskottets avstyrkte med instämmande av KU:s bedömning - propositionens förslag bet. l993/94zFiU5. Vid riksdagens slutliga behandling av ärendet i kammaren avslogs propositionen rskr. 1993/94:84. Samma lagförslag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som tidigare varit föremål för riksdagens bedömning förelades riksdagen nytt i proposition 1993/94:222.

SOU 1996: 129 Debatten om den kommunala... 165

Enligt propositionen borde förslaget mot bakgrund av tillkommande erfarenheter ännu en gång underställas riksdagen. Vid riksdagsbehandlingen yttrade sig KU nytt över lagförslaget. Vid den förnyade behandlingen anslöt sig utskottet till regeringens och Lagrådets tidigare bedömningar av lagförslagets förenlighet med grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens självbestämmande i olika hänseenden och tillstyrkte förslaget yttr. 1993/94:KU4y. Även finansutskottet tillstyrkte vid den prövningen lagförslaget nya bet. 1993/94:FiU22. Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling antogs därefter av riksdagen och trädde i kraft den 1 juli 1994 SFS 1994:615.

SOU 1996: 129 Europakonventionen om. 167 ..

5 Europakonventionen om kommunal älvstyrelse

Sverige ratificerade i augusti 1989 den europeiska konventionen om

kommunal självstyrelse. Konventionen hade dessförinnan genom proposition 1988/89:119 förelagts riksdagen för godkännande. Riksdagens godkännande skedde i maj 1989 rskr. 1988/89:25l. Enligt vad anförs i propositionen s. 13 är syftet med konsom ventionen att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen de viktigaste grundstenarna i ett som en av

demokratiskt styrelseskick.

I konventionen som för svenskt vidkommande är tillämplig

kommuner och landsting regleras vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bl.a. den

kommunala självstyrelsens rättsliga reglering och omfattning,

kommunernas administrativa struktur samt kommunernas ekonomiska

resurser. Före Sveriges tillträde till konventionen gjordes en bedömning av hur svensk lagstiftning förhöll sig till konventionens innehåll. Enligt vad i propositionen 1988/89: l 19, och vilken bedömning som angavs KU bet. 1988/89:KU32, uppfyllde det svenska rättssystedelades av de krav konventionen ställer och ett svenskt tillträde ansågs met som därför inte kräva några lagändringar. De principer konventionen ger uttryck för har självklart som betydelse för denna kommittés arbete med att fastställa den kommunasjälvstyrelsens innebörd. Vidare åligger det kommittén att tillse att eventuellt ändrad reglering kommunernas och landstingens ställen av ning i RF överensstämmer med Sveriges åtaganden enligt konventionen samt de intentioner legat bakom densamma. Nedan som följer kortfattad redogörelse för konventionens innehåll i de en avseenden har betydelse för kommitténs arbete. Konventionens som engelska jämte svensk översättning samt en i anslutning till text en konventionen förklarande rapport med kommentarer till de olika artiklarna bifogas betänkandet som bilaga

168 Europakonventionen SOU 1996: 129 om. . .

Grundläggande principer om kommunal självstyrelse artiklarna 2-4

Enligt artikel 2 bör principen kommunal självstyrelse

om vara inskriven i lag och då helst i grundlag. Artikel 3 anger vissa grundläggande drag i den kommunala självstyrelsen. I punkt 1 slås således fast att kommunerna skall ha rätt att

inom lagens gränser självständigt reglera och sköta väsentlig del

en av de offentliga angelägenheterna på eget och i den lokala ansvar

befolkningens intresse. Av punkt 2 framgår att beslutanderätten i

kommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ. Artikel 4 innehåller i sex punkter grundläggande principer för kommunernas befogenheter. Enligt punkt 1 skall de kommunala befogenheterna i princip vara lagfästa. I punkt 2 ger artikeln uttryck för att kommunerna bör ha frihet att ta initiativ i alla frågor av lokal betydelse inte ligger utanför deras som

kompetens. Punkt 3 ger uttryck för principen decentraliserad samhälls-

om en

förvaltning genom att ange att offentliga uppgifter bör utövas

av myndigheter som ligger så nära medborgarna möjligt. som Enligt punkt 4 skall de befogenheter kommunerna normalt som ges vara fullständiga och oinskränkta. Om andra myndigheter skall kunna gripa in i den kommunala verksamheten måste det finnas ett klart för-

fattningsmässigt stöd för det.

I punkt 5 behandlas befogenheten då uppgifter delegeras till kommunerna av statliga myndigheter. Enligt vad skall som anges kommunerna i sådana fall så långt möjligt frihet ges att anpassa

utövandet av befogenheterna till lokala förhållanden. Av den för-

klarande texten framgår dock att behovet enhetlighet i vissa fall kan av

begränsa det kommunala handlingsutrymmet.

Slutligen framgår av punkten 6 att kommunerna skall tillfälle att ges yttra sig i alla frågor som direkt berör dem.

Principer om den kommunala indelningen artikel 5

Enligt denna artikel får ändringar i den kommunala indelningen inte göras utan föregående samråd med de kommuner berörs; som

eventuellt genom folkomröstning där detta är tillåtet i lag.

SOU 1996: 129 Europakonventionen om. .. Principer om kommunernas organisation

artikel 6 punkt 1

I denna artikel slås fast att kommunerna skall kunna bestämma sin om inre organisation för att den till de lokala behoven och anpassa säkerställa en effektiv förvaltning. Vissa allmänna principer för organisationen kan emellertid fastställas i centrala lagar. Enligt den förklarande texten kan även begränsande specifika krav i speciallagar -

t.ex inrättandet av vissa nämnder accepteras under förutsättning att

de inte är så omfattande att en stel organisation påtvingas kommunerna.

Principer för administrativ tillsyn över kommunerna

artikel 8

I artikel 8 behandlas frågan administrativ tillsyn kommunerna. om av Bestämmelsen gäller i första hand tillsyn förhandskontroll eller genom underställning av beslut, rätt att upphäva beslut utan överklagande, räkenskapskontroll och liknande förfaranden och inte rätten för enskilda att överklaga beslut eller den kontroll sker som genom inrättandet av officiella tillsynsorgan. I artikeln slås fast att tillsynen skall ha lagstöd samt att tillsynen i första hand skall handla om laglighetskontroll. Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. Enligt den förklarande texten får emellertid sistnämnda tillsyn inte resultera i att den kommunala myndigheten fråntas viss grad av handlingsfrihet i enlighet med vad som anges i artikel 4 punkt Slutligen framhålls i artikel 8 att

kontrollmyndighetens ingripande skall stå i proportion till betydelsen

av de intressen som skall skyddas.

Principer rörande kommunernas ekonomiska resurser

artikel 9

Frågan om kommunernas ekonomiska resurser behandlas under 7 punkter i artikel Till att börja med slås fast att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skall ha rätt till tillräckliga egna

ekonomiska resurser, som de fritt får disponera över inom gränserna

för sina befogenheter punkt 1. Kommunernas ekonomiska resurser skall motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och i lag punkt 2. annan Åtminstone del kommunernas skall komma från en av resurser lokala skatter och avgifter som kommunerna inom lagens gränser kan bestämma nivån punkt 3. Enligt den förklarande texten till sist

170 Europakonventionen om. SOU 1996: 129 . . angivna punkt godkänns att centrala lagar kan sätta generella gränser för kommunernas beskattningsrätt; dessa får emellertid inte hindra att den kommunala ansvarsprocessen fungerar effektivt. Nästa punkt ger uttryck för att kommunerna inte skall vara ensidigt beroende av ekonomiska system som gör det svårt att följa med i den verkliga kostnadsutvecklingen punkt 4. Det finns vidare en punkt som understryker behovet av ekonomisk utjämning mellan kommuner punkt 5. Enligt denna punkt kräver skyddet av ekonomiskt svagare kommuner inrättande av förfaranden för ekonomisk utjämning eller liknande åtgärder, som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördelningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor. Enligt samma punkt får dock sådana förfaranden eller åtgärder inte minska kommunernas handlingsfrihet inom deras eget ansvarsområde. Enligt punkt 6 skall kommunerna på lämpligt sätt rådfrågas angående det sätt vilket omfördelningen av resurser bör ske. När det gäller statsbidrag sägs att bidragen såvitt möjligt inte skall öronmärkas för speciella projekt, och de skall inte heller undergräva kommunernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt kompetensomräde punkt 7. Slutligen finns en punkt 8 som behandlar kommunernas rätt att ta upp lån för kapitalinvesteringar.

Principen om ett rättsskydd för den kommunala självstyrelsen

artikel I 1

Denna artikel är avsedd att garantera kommunerna ett yttersta rättsskydd om deras lagliga rättigheter inte respekteras. Enligt artikeln skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. Artikeln syftar i första hand till att slå fast möjligheten till kontroll av att statliga myndigheter håller sig inom lagens ramar i sitt agerande gentemot kommuner. Kontrollen skall enligt den förklarande rapporten till konventionen kunna göras av domstol eller liknande organ. l samband med Sveriges tillträde till konventionen diskuterades om det svenska rättssystemet kunde anses stå i överensstämmelse med konventionens krav denna punkt. Alla administrativa beslut kan i Sverige inte göras till föremål för domstolsprövning i vanlig ordning prövningen sker i stället av regeringen eller förvaltningsmyndighet i högsta instans. Det finns emellertid en yttersta möjlighet att lagligheten av ett myndighetsbeslut prövad av domstol även när beslutet inte normalt överklagas dit. Enligt 11 kap. 11 § RF kan Regeringsrätten bevilja resning i ärenden där regeringen eller en

Europakonventionen om. . . förvaltningsmyndighet är högsta instans. I den mån ett myndighetsbeslut berör en kommun ett sådant sätt som krävs för att kravet s.k. saklegitimation skall vara uppfyllt, kan kommunen använda resningsförfarandet för att få beslutets laglighet domstolsprövad. Genom den möjlighet till ett resningsförfarande som sålunda står kommunerna till buds ansågs att det svenska systemet borde anses uppfylla konventionens krav. Denna bedömning hade också gjorts i den förklarande rapporten till konventionen.

Övriga artiklar

Förutom ovan redovisade principer behandlar konventionen den

kommunala personalens och de förtroendevaldas arbetsvillkor artikel

6 punkt 2 och artikel 7 samt rätten för kommunerna att samarbeta och

bilda sammanslutningar artikel 10. Vidare upptar konventionen ett

antal artiklar som bl.a. behandlar möjligheten för en stat att vid en

anslutning undanta vissa punkter i konventionen artikel 12 samt även

bestämma på vilka lokala och regionala samhällsorgan som kon-

ventionen skall vara tillämplig artikel 13.

För svenskt vidkommande har inte någon av konventionens punkter undantagits vid ratificeringen. Däremot har i enlighet med artikel 13 angetts att konventionen äger tillämpning kommuner och landsting. De kyrkliga kommunerna faller således utanför. Förpliktelserna enligt konventionen är inte förenade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Däremot åligger det enligt artikel 14 varje part att till Europarådets generalsekreterare överlämna all information av betydelse rörande lagstiftnings- och andra åtgärder som vidtagits för att uppfylla konventionens bestämmelser. Parternas tillämpning av konventionen följs av Europarådets kommunalkonferens CLRAE och styrkommitté för kommunala och regionala frågor CDLR. Europarådets kommunalkonferens har grundval av respektive parts nationella lagstiftning kartlagt hur staterna uppfyller konventionens bestämmelser. Kartläggningen har inte föranlett några officiella uttalanden rörande det svenska rättssystemets förhållande till konventionens krav.

Det kyrkliga utjämningssystemet 173

6 Det

kyrkliga utj ämningssystemet

Inledning

g

Enligt punkt 13 i övergångsbestämmelserna till RF är dennas bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten

l

tillämpliga även kyrkliga kommuner. Sedan början 1900-talet av har inom kyrkans område funnits system för ekonomisk utjämning i mellan kyrkliga kommuner. Här lämnas en kortfattad beskrivning i av det kyrkliga utjämningssystemet. Sist görs sammanfattande en jämförelse mellan nuvarande utjämningssystem den kyrkligt respektive borgerligt kommunala sidan.

6.2 Utjämningen före 1983

Den centrala enheten för utjämningen inom kyrkan är kyrkofonden. Denna tillkom redan i samband med 1910 års prästlönereglering. Till en början användes fonden uteslutande till kostnader för avlöning och pension präster; därvid vissa kostnader för prästerna bestreds direkt av kyrkofonden medan pastoratens kostnader för församlingspräster betalades genom tillskott till pastorat där fastställd utdebitering/ en skattekrona inte räckte till att betala prästlönerna. Pastorat består av en eller flera församlingar och är i första hand enheter för den lokala prästorganisationen, kommitténs anm. Fonden finansierades huvudsakligen genom avkastningen från prästlöneboställen m.m. År 1932 reformerades det kyrkliga utjämningssystemet och det infördes bl.a. en allmän kyrkoavgift. Avgiften, som bestämdes till ett visst antal ören per skattekrona, inbetalades av pastoraten till kyrkofonden. Efterhand kom kyrkofondens medel att användas även för annat än att bestrida kostnaderna för prästernas löner, bl.a. till sådana kostnader i svenska kyrkan som inte hänförde sig till något bestämt pastorat. l samband med tillkomsten av det första egentliga skatteutjämningssystemet för kommunerna år 1966, infördes, efter samma principer som för de borgerliga kommunerna, ett system med statliga utjämningsbidrag till kyrkliga kommuner med svag skattekraft.

174 Det kyrkliga utjämningssystemet SOU 1996: 129

År 1972 lagen 1932:404 kyrkofond lagen ersattes om av 1970:940 om kyrkliga kostnader. Den nya lagen innehöll bl.a. lagstiftning om allmän kyrkoavgift. Vid tillkomsten av lagen yttrade

sig Lagutskottet, lämnade lagförslaget utan erinran se tredje

som Lagutskottets utlåtande 91 år 1970. Även Lagrådet granskade nr

förslaget utan sakliga invändningar se prop. 1970: 168 s. 177.

Före 1983 fanns således dels ett system med statliga utjämningsbidrag, dels ett system för utjämning inom ramen för kyrkofonden. En kyrkofondens viktigaste funktioner var fortfarande att fungera av kostnadsutjämningsfond avseende pastoratens kostnader för som prästlöner Kyrkofondens främsta inkomstkälla var den allmänna m.m. kyrkoavgiften, samtliga pastorat hade att betala med ett av som regeringen för varje år fastställt belopp per skattekrona. Avgiften finansierades utdebiteringen av församlingsskatt. Därutöver genom tillfördes kyrkofonden 80 procent nettoavkastningen från s.k. av överskottspastorat, d.v.s. pastorat för vilka den faktiska avkastningen lönetillgångarna översteg lönekostnaderna. Enligt vad som anförts av i SOU 1981:88 torde kyrkofondens inkomster från överskottspastoraten i stort rört sig om försumbara belopp. De pastorat, vars nettoavkastning inte räckte till för att täcka lönekostnaderna, hade först att ta i anspråk utdebiterad skatt upp till ett visst maximerat öretal/skattekro- Fordrades ytterligare medel fick pastoratet tillskott ur kyrkofonden na. sätt närmare angavs i lagen om kyrkliga kostnader. som

6.3 från och med 1983

Utjämningssystemet

Den 1 januari 1983 infördes ett nytt system för ekonomisk utjämning mellan kyrkliga kommuner via kyrkofonden. Systemet ersatte både det tidigare statliga skatteutjämningssystemet för de kyrkliga kommunerna och den tidigare inomkommunala utjämningen via kyrkofonden av pastoratens lönekostnader m.m. Systemet byggde en skattekraftsgaranti och kyrkokommunerna församlingar, pastorat och samfälligheter kunde erhålla allmänt, särskilt och extra utjämningsbidrag. Det allmänna utj ämningsbidraget omfattade alla kyrkliga kommuner hade beskattningsrätt och skulle utjämna för skillnader i skattesom kraft. Det särskilda utjämningsbidraget utgick till pastoraten och syftade till att utjämna för vissa kostnader, bl.a. kostnader för församlingsprästernas löner. Utöver bidragen till kyrkokommunerna skulle kyrkofonden bekosta vissa rikskyrkliga ändamål samt kostnader för löner präster inte var knutna till visst pastorat. som

Kyrkofondens största intäktspost var fortfarande en höjd allmän

kyrkoavgift. Vidare infördes särskild kyrkoavgift, vilken skulle en betalas pastorat hade lönetillgångar och vilken skulle utgå i av som

Det kyrkliga utjämningssystemet 175

förhållande till vad som kunde anses vara en skälig avkastning tillgångarna. Den särskilda avgiften motiverades förutom med utjämningsbehovet bl.a. av att höjningen av den allmänna kyrkoav- giften, som främst drabbade storstäderna, krävde solidaritet från de rikare delarna av landsbygden. Det inomkyrkliga utjämningssystem som infördes 1983 byggde i huvudsak på Kyrkofondsutredningens betänkande Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan SOU 1981:88. I betänkandet uttalades angående utgångspunkterna för ett nytt utjämningssystem och dess förhållande till principen om kommunal självstyrelse att det var otänkbart att ge en kommun möjlighet att vältra över kostnader för "överstandard" andra via ett utjämningssystem. Som också påpekats i direktiven ansågs det lika otänkbart att införa ett system med myndighetskontroll eller en utifrån bestämd prioritering av åtgärder som det ankommer den kyrkliga kommunen att själv besluta om s. 13. Är 1989 den tidigare lagen kyrkliga kostnader ersattes om av kyrkofondslagen 1988:182. Lagen byggde i princip det tidigare systemet för utjämning mellan kyrkliga kommuner med den huvudsakliga ändringen att utjänmingsbidrag endast skulle utgå till pastorat eller samfälligheter således inte som tidigare även till församling i

flerförsamlingspastorat. Ändringen av bidragssystemet hängde

samman med en ändrad ansvarsfördelning mellan församlingar och pastorat innebärande att tyngre ekonomiska åtaganden skulle bäras av pastorat och samfälligheter medan församlingen endast skulle svara för ringa kostnader i den kyrkokommunala budgeten. Det särskilda utjänmingsbidraget slopades och i stället infördes några nya bidrags-

former strukturbidrag, stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Den

allmänna kyrkoavgiften liksom den särskilda kyrkoavgiften behölls

dock ändrades beräkningsgrunderna något för den särskilda kyrkoav-

giften. Av konstitutionella skäl skulle avgifterna fortsättningsvis anges i lag och således beslutas av riksdagen och inte som tidigare av regeringen. Det kyrkliga utjärrmingssystemet regleras numera i 42 kap. kyrkolagen 1992:300. Bestämmelserna i kyrkofondslagen har i stort sett oförändrade överförts till kyrkolagen. Den enda nyheten i förhållande till tidigare lag är att bestämmelserna om kyrkofonden även skall tillämpas andra icke-territoriella pastorat än Hovför-

samlingen. Enligt propositionen prop. 1991/92:85 s. 69-70 innebar

en tillämpning av bestämmelserna om kyrkofonden på de icketerritoriella pastoraten i och för sig att de fick betala allmän kyrkoavgift samtidigt som inget av pastoraten hade ett så lågt skatteunderlag och en så låg skattekraft att allmänt utjämningsbidrag kunde beviljas dem. Enligt regeringen borde emellertid de icke-territoriella pastoraten, som var pastorat i Svenska kyrkan med egen utdebiteringsrätt,

176 Det kyrkliga utjämningssystemet SOU 1996: 129

solidariskt delta i samma ekonomiska utjämningssystem som de territoriella pastoraten. Genom ändring i kyrkolagen SFS 1993:1323, som trädde i kraft den 1 januari 1995, utgör den särskilda kyrkoavgiften numera 50 procent av nettoavkastningen prästlönetillgångarna. Ett nytt förslag till utjämning inom kyrkan avgavs av Kyrkoutjämningsutredningen i december 1995 SOU 1995:144. Det nya förslaget bygger såvitt avser den lokala nivån att nuvarande utjämning av - pastoratens skattekraft ersätts av en inkomst- och kostnadsutjämning efter samma principer som nyligen införts den borgerligt kommunasidan. Inkomst- och kostnadsutjämningen, bortsett från kostnader grund av geografiska förhållanden, föreslås således bekostas genom avgifter från de pastorat som har en högre skattekraft än medelskattekraften samt från pastorat som har gynnsammare strukturella förhållanden än medeltalet. Den del av utjämningen som avser geografiska förhållanden samt kostnader för rikskyrklig verksamhet och stiftsbidrag skall enligt förslaget bekostas genom en sänkt allmän kyrkoavgift. Vidare föreslås att den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad. Förutom bidrag hänförliga till inkomst- och kostnadsutjämningen förekommer i förslaget vissa andra bidragsformer kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag samt strukturbidrag. Kyrkoutjämningsutredningen behandlade i ett särskilt avsnitt i betänkandet det kyrkliga utjämningssystemets förenlighet med RF. Utredningen menade att det inte var självklart att den stränga begränsning som lokaliseringsprincipen innebär för de borgerliga kommunerna skall gälla även för kyrkliga kommuner, framför allt beroende att de kyrkliga kommunerna även är delar av ett trossamfund. Vidare påpekade utredningen att den avgift som pastoratet betalar till kyrkofonden har en delad funktion och inte enbart utgör bidrag till utjämningen. Av betydelse ansåg utredningen också vara att avgiften betalas till kyrkofonden som en allmän finansiering av fondens uppgifter och att det inte går att avgöra om de medel som kyrkofonden sedermera betalar ut i bidrag kommer från avgifterna från andra pastorat eller från övriga medel som fonden förfogar över. Slutligen instämde utredningen i KU:s och Lagrådets bedömning att den långa praxis som särskilt den kyrkliga utjämningen är uttryck för måste betydelse som utfyllnad av grundlagens reglering av vad som ligger inom den kommunala kompetensen.

SOU 1996: 129 Der kyrkliga uzjämningssystemet 177

6.4 Sammanfattande

jämförelse av nu gällande

utjämningssystem på den kyrkligt respektive

borgerligt kommunala sidan

Som framgått ovan bekostas utjämningen inom kyrkan helt medel

av från kyrkofonden. Staten bidrar inte till systemet. I det avseendet

föreligger en likhet med det nuvarande för utjämning mellan

systemet kommuner respektive landsting.

Den huvudsakliga inkomstkällan i det kyrkliga utjärrmingssystemet utgörs av den allmänna kyrkoavgiften, betalas alla

som av pastorat

I med ett visst belopp per skattekrona. Eftersom avgiften ökar med

I skatteunderlagets storlek får pastorat med

ett stort skatteunderlag i

i

högre utsträckning än de med ett litet bidra till utjärrmingen. Till

ä skillnad från konstruktionen i det borgerligt kommunala utjämnings-

systemet får dock samtliga pastorat betala kyrkoavgift. Den allmänna kyrkoavgiften företer i det hänseendet vissa likheter med den skatteutjämningsavgift som under åren 1986-1992 samtliga

togs ut av kommuner och landsting skatteutj ämningsavgiften användes dock inte

för att finansiera skatteutjämningen i dess helhet bara för

utan att

bekosta kostnadsökningarna i systemet.

Den tekniska skillnaden mellan allmän avgift betalas alla en som av för att bekosta utjämningen i dess helhet och avgift vilket en är som -

fallet i det borgerligt kommunala utjämningssystemet endast betalas

-

av "rika" kommuner för att bekosta utjämningen till "fattiga" kommu-

ner skall kanske inte överdrivas. Beroende på hur konstruerar man avgifts- och bidragssidan i respektive kan troligtvis system samma effekter uppnås oavsett vilken modell väljer. Beträffande man kyrkoavgiften skall dock anmärkas att avgiften även bekostar annat än

utjämningen mellan pastoraten och de utjämningsbidrag betalas

som

ut, finansieras, förutom från den allmänna kyrkoavgiften, från

kyrkofondens medel i övrigt. I det kyrkliga systemet är det därför inte lika tydligt att den skatt ett pastorat tar ut används för betala som att andra pastorats kostnader. Utjämningen inom kyrkan även skyldighet för rymmer en pastorat

med s.k. lönetillgângar att betala en särskild kyrkoavgift. Avgiften är

hälften av nettoavkastningen prästlönetillgângarna sedan vissa av avsättningar gjorts och är inte knuten till skattekraft.

pastoratets En

annan sak är att avgiften skall finansieras och därmed kan påverka

utdebiteringen av församlingsskatt. Syftet med särskild avgift på

en pastoratens avkastning av lönetillgångarna ha varit åstadkomsynes att

ma en utjämning av pastoratens förutsättningar att bestrida kostnader

för löner m.m. Ovan anförda omständigheter berör de olika systemens uppbyggnad. Ett nytt förslag till utjämning inom kyrkan är föremål för benu

178 Det kyrkliga utjämningssystemet SOU 1996: 129

redning i regeringskansliet. Detta förslag företer större likheter med

utjämningen den borgerligt kommunala sidan. Betydelsen av

nuvarande skillnader i tekniskt hänseende skall därför inte överdrivas. Det finns emellertid även andra förhållanden som förtjänar att påpekas vid en jämförelse mellan systemen. Kyrkofonden har sedan början av 1900-talet intagit en central ställning i den kyrkliga ekonomin med huvudsaklig uppgift att främja utjämning mellan pastoraten avseende kostnader för avlöning av en församlingspräster m.m. Kyrkofondens ansvarsområde var ursprunglimycket begränsat och behovet av utjämning hängde samman med gen dels prästernas avlöningsförmåner, dels organisationen inom kyrkan. Utvecklingen kyrkofonden liksom utvecklingen av den kyrkligtav ekonomiska förvaltningen i stort har under hela 1900-talet präglats av det organisatoriska sambandet mellan olika enheter inom kyrkan såsom varande delar ett trossamfund men också av sambandet stat-kyrka. av Kyrkofondens medel har uteslutande använts för kyrkliga ändamål och syftat till att ge alla kyrkliga kommuner möjlighet att bedriva den

verksamhet kyrkan står för och för övrigt är densamma för

som som alla församlingar. De kyrkliga avgifterna kan således sätt och vis avgifter för att bekosta kyrkans verksamhet i dess helhet. ses som Även lokaliseringsprincipen är tillämplig också kyrkliga om kommuner är det kanske inte så anmärkningsvärt att det varken i

samband med RF:s tillkomst eller därefter synes ha ifrågasätts att

avgiftsskyldigheten till kyrkofonden ryms inom begreppet "sina

uppgifter" i 1 kap. 7 § andra stycket RF.

Den kommunala självstyrelsens... 179

7 Den kommunala inne-

självstyrelsens

börd och dess förhållande till RF

Den kommunala självstyrelsen grundläggande och allomär en fattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

Kommittén föreslår att RF kompletteras med en föreskrift om att principen om kommunal självstyrelse skall tillmätas särskild betydelse vid all normgivning som rör kommunerna och landstingen.

Med en sådan bestämmelse vill kommittén dels ge uttryck för betydelsen av att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt, dels markera vikten av att självstyrelseintressena alltid beaktas i normgivningssammanhang.

Kommittén föreslår vidare att RF förtydligas så att det klart framgår att kommunal självstyrelse är en princip för all kommunal verksamhet.

180 Den kommunala självstyrelsens... SOU 1996: 129

7.1 Kommunal självstyrelse i teori och praktik

7. l Inledning

Medborgarinflytandet utövas i Sverige dels på statlig, dels kommunal nivå. På den nationella statliga nivån är riksdagen det folkvalda beslutande organet. Den kommunala självstyrelsen utövas dels av kommunerna, dels av landstingen. Denna organisation med ett medborgarinflytande olika nivåer är av stor betydelse för folkstyrelsen eftersom den ökar medborgarnas möjligheter att påverka den offentliga verksamhetens omfattning och inriktning. Enligt RF är riksdagen folkets främste företrädare och riksdagens sammansättning utgör grunden för regeringsmakten. Det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och för det politiska beslutsfattandet åvilar således riksdag och regering. I princip finns det inget område där staten genom beslut i riksdagen saknar befogenhet att uttrycka en målsättning för den offentliga verksamheten. Detta sker bl.a. att riksdagen i form av lagstiftning grundlag och annan genom lag och beslut om tilldelning av resurser utformar de politiska målen och anger de yttre ramarna för denna verksamhet. Praktiskt sett är det emellertid uteslutet att riksdag och regering själva skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politiken skall kunna förverkligas. Staten är därför i behov organisation där ansvaret för olika uppgifter fördelas mellan av en skilda nivåer som olika sätt är föremål för statlig styrning. En viktig del i den offentliga organisationen och ryggraden för spridningen av den offentliga makten är de kommunala självstyrelseorganen. Vissa delar den offentliga verksamheten anses dock i princip av statliga ansvarsområden. För sådana uppgifter t.ex. utrikespolivara tik, försvar, råttsvård, socialförsäkringarna samt arbetsmarknads- och näringspolitiken har staten det huvudsakliga ansvaret. Inom flera av de angivna områdena är emellertid även kommunala åtgärder av stor vikt och det har senare tid blivit alltmer betydelsefullt att ansvarsoch uppgiftsfördelningen inom skilda områden löses i samverkan mellan stat, kommun och landsting. Exempel härpå är att kommuner och landsting fr.o.m. den l juli 1995 övertagit vissa uppgifter inom

civilförsvaret se 1994/95:7. Kommunerna har också fått en

prop.

aktivare roll i genomförandet arbetsmarknadspolitiken se prop.

av 1994/95:2l8, 1995/962148 samt 1995/96:222 angående bl.a. sysselsättningsåtgärder för arbetslösa ungdomar samt förslag om stärkt lokalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken. De kommunala självstyrelseorganen i Sverige har i ett internationellt perspektiv en mer framträdande roll inom den offentliga sektorn än vad är vanligt i många andra länder. Den kommunala självsom

Den kommunala självstyrelsens. .. styrelsen som en del av folkstyrelsen har följdriktigt slagits fast i RF:s inledningsparagraf. I olika förarbeten till lagstiftning på det kommunaområdet har den kommunala självstyrelsen också framhållits som en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket. Detta innebär emellertid inte att enighet alltid rått kring vilka uppgifter som bör anförtros de kommunala självstyrelseorganen eller det faktiska utrymmet för den kommunala självstyrelsen inom respektive område. I detta kapitel lämnas inledningsvis en kort redovisning de av ideologiska motiv som legat bakom de kommunala självstyrelseorganens framväxt. Därefter behandlas de motsättningar som kan uppstå mellan principen om kommunal självstyrelse och andra viktiga samhällsintressen samt de begränsningar som självstyrelsen är underkastad. Slutligen görs ett försök att ange vad som kännetecknar den kommunala självstyrelsen i dag. Redovisningen utmynnar i en diskussion kring hur innebörden av den kommunala självstyrelsen förhåller sig till RF:s bestämmelser. Redogörelsen i det inledande avsnittet har sin tyngdpunkt i debatten om den kommunala självstyrelsen lokal nivå. De argument som åberopats till stöd för kommunal självstyrelse denna nivå är emellertid i stor utsträckning tillämpliga även vad avser självstyrelsen på regional nivå. Då det gäller den regionala samhällsförvaltningens organisation har emellertid diskussionen om landstingens roll i det politiska systemet varit betydligt livligare. Meningarna har varit starkt delade mellan dem som förordat en ökad "länsdemokrati" innebärande

överföring av uppgifter från statliga länsorgan till landstingen och dem

som velat bevara den rådande organisationen. Vissa har även

förespråkar en avveckling av landstingen. En redogörelse för debatten om den regionala samhällsförvaltningens organisation lämnas bl.a. i

betänkandet "Regional framtid", SOU 1995:27.

7.1.2 Varför kommunal självstyrelse Kort om de

-

kommunala självstyrelseorganens framväxt

Den kommunala självstyrelsen motiverades ursprungligen av en

strävan efter självständighet autonomi från statsförvaltningen. Det

fanns också en naturrättsligt grundad föreställning om att det fanns vissa uppgifter som var gemensamma endast för de människor som levde inom ett lokalt avgränsat område och som var av annan karaktär

än de riksomfattande statliga uppgifterna tanken på en naturlig

kommunal kompetens. Ur en annan synvinkel motiverades den kommunala självstyrelsen med ett förvaltningstekniskt mål, nämligen att ett smidigare och billigare sätt än genom en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skapa självständiga lokala förvaltningsorgan. självstyrelsen hade också ett politiskt mål; genom självstyrelse skulle folket fostras till goda medborgare medborgarfostran. Från

182 Den kommunala självstyrelsens...

mitten av 1800-talet kompletterades idéerna om den lokala självstyrelsen med associationstanken, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent föreningssamverkan. Rösträtten gjordes dock graderad utifrån hur mycket man bidrog till de kommunala utgifterna och tillkom även bolag. Genom 1862 års kommunalförordningar tillskapades ca 2 500 kommuner lokal nivå samt som en särskild kommuntyp - landsting i varje län. Landstingens funktion var bl.a. att tillsammans med stadsfullmäktige i de större städerna, vilka inte ingick i landstingen, utgöra valkorporationer till den år 1866 införda första kammaren i riksdagen. Kommunalförordningarna innebar en kompromiss mellan liberala och konservativa idéer. Kommunernas lokala autonomi blev konstitutionellt fastlagd samtidigt som kommunerna fick sin kompetens från staten. Kommunerna hade redan från början till uppgift att handha två slags uppgifter. Dels var de genom speciallagstiftning ålagda att ombesörja vissa uppgifter, dels fick de enligt ett allmänt kompetensstadgande rätt att även i övrigt sköta "sina egna gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter". Kommunerna gavs också en rätt att ta upp skatt av kommunmedlemmarna för att finansiera sin verksamhet. De uppgifter som kommunerna och landstingen genom specialförfattningar var ålagda att sköta var ännu i slutet av 1800-talet av begränsad omfattning och gällde främst skolan, fattigvården och sjukvården. I samband med uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten har kommunernas uppgifter successivt kommit att öka. Genom att skapa större och mer bärkraftiga kommuner har det varit möjligt att låta en stor del av samhällets serviceproduktion ske i kommunerna. För landstingen har främst sjukvårdens utbyggnad inneburit en alltmer omfattande verksamhet. Den kraftiga expansion som kännetecknat den kommunala sektorn har inte så mycket berott på att uppgifter som tidigare ombesörjts av staten överförts till kommun eller landsting. I stället har expansionen till stor del haft sin grund i att sådana verksamhetsområden som redan i början av 1900-talet åvilade kommunerna eller landstingen vuxit såväl i omfattning som till sitt innehåll. Kommunerna och landstingen har även tagit sig nya uppgifter. En del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom ramen för sin allmänna kompetens har genom speciallagstiftning också gjorts obligatoriska. Parallellt med den kommunala expansionen har emellertid också skett en expansion den statliga sidan. Genom uppbyggnaden av socialförsäkringarna har t.ex staten övertagit en del av kommunernas försörjningsansvar. Vissa verksamheter som tidigare varit kommunala har också överförts till staten, t.ex. polis-, åklagar- och exekutionsväsende.

Den kommunala självstyrelsens... 183

Även det således funnits utvecklingstendenser båda håll måste om den sammanfattande bedömningen bli att utvecklingen av den offentliga förvaltningen präglats av ett decentralistiskt synsätt, enligt vilket det ansetts angeläget att en stor del av den offentliga verksamheten ombesörjs av kommuner och landsting. Som fördelar med en decentraliserad förvaltning brukar anföras att det är effektivt, kostnadsbesparande och smidigt. Ett decentraliserat beslutsfattande är emellertid inte exklusivt knutet till ett kommunalt huvudmannaskap utan kan åstadkommas även med lokala eller regionala statliga myndigheter. Man måste därför fråga sig vilka värden som ansetts bättre kunna tillgodoses genom kommunal självstyrelse än genom en alternativ organisation av samhällsförvaltning. Inom kommunforskningen brukar dessa värden delas in i

eflektivitetsvdrden eller förvaltningsvärden och demokrativärden.

Sammanfattningsvis brukar följande hävdas. Med decentraliserad förvaltning åstadkommer man flexibilitet i en förhållande till behoven av offentliga åtgärder och det blir lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När behoven växlar mellan olika orter framstår det också som angeläget att de lokala har relativt stor handlingsfrihet och ges utrymme för en organen fördelning med hänsyn till de behov som de har lättast av resurserna att bedöma. Framför allt brukar framhållas det värdefulla i att

kommunerna har frihet det organisatoriska planet. Även då

behoven inte i någon större utsträckning antas variera har ett kommunalt huvudmannaskap ibland motiverats av verksamhetens art och betydelsen av att denna åtnjuter allmänhetens förtroende. En decentraliserad förvaltning innebär generellt ett enklare och billigare förfarande besluten skall fattas centralt. Ursprungligen än om

ett argument för kommunal självstyrelse att man genom att

var och utnyttja medborgarna i den offentliga verksamheten till engagera relativt låga kostnader skulle kunna tillgodogöra sig lokala erfarenheter och kunskaper. Tanken att kommunerna skulle styra sig själva och var att några tjänstemän inte skulle behövas. Detta argument har numera förlorat i betydelse. Däremot innebär det förhållandet att man kan utnyttja redan befintliga lokala eller regionala enheter för genomförandet statliga beslut förutsättningar för en effektivare resursanav vändning än motsvarande statliga organisation skulle byggas upp. om Effektivitetsvärdet kan sägas till stor del ha legat bakom kommunsammanslagningarna. Tillskapandet av större kommuner förbättrade förutsättningarna för att låta kommunerna behålla ansvaret för den fortsatta utbyggnaden samhällsservicen lokal nivå. Kommunsamav

manslagningarna innebar emellertid också att beslutskompetensen

kunde bevaras nära än inte lika nära medborgarna i stället för - om att överföras till statliga organ.

184 Den kommunala självstyrelsens...

Sedan den allmänna och lika kommunala rösträtten infördes år 1918 har självstyrelseargumenten kompletterats med motiveringar av demokratisk karaktär. I den moderna debatten har självstyrelsens demokrativärden alltmer kommit att dominera. Den ursprungliga tanken om att självstyrelsen skulle främja medborgarfostran har

genomgått en förvandling. Av medborgarfostran har blivit demokratisk skolning. Genom en kommunal förvaltningsorganisation ges många

människor möjlighet att delta i den offentliga verksamheten. Härige-

nom får de träning i att handha förvaltningsuppgifter. Detta antas öka

solidariteten med samhällsverksamheten samtidigt som en skola skapas som rekryteringsgrund för de politiska uppdragen riksnivå. I takt med demokratiseringen har även nya motiv för självstyrelsen utvecklats. Det motiv som alltmer hamnat i fokus för självstyrelsens värde är den kommunala självstyrelsen som medel för folkviljans förverkligande. Ett system med kommunal självstyrelse innebär till -

skillnad från vad som gäller för en decentraliserad statlig förvaltning

-

att inte bara förvaltningen utan även den politiska beslutanderätten

utövas av direktvalda företrädare lokal och regional nivå. Detta anses, av skäl som närmare utvecklas nedan, leda till en ökad överensstämmelse mellan besluten och lokala opinioner. Ett huvudmål i alla demokratiska stater kan sägas vara att uppnå överensstämmelse mellan den offentliga verksamheten och medborgarnas värderingar. Den offentliga sektorn är till för medborgarna och det är för att tillgodose medborgarnas intressen på ett maximalt sätt som riksdagen fördelat uppgifterna inom denna sektor nationell, regional respektive lokal nivå. Inom varje område gäller det

att uppnå så stor överensstämmelse som möjligt mellan besluten och

folkviljan. Ett system med kommunal självstyrelse främst inom anses sådana områden där verksamheten gagnas av att utformas med hänsyn till lokala respektive regionala intressen och variationer befordra denna målsättning av flera skäl. Kommunal självstyrelse innebär ett beslutsfattande som sker nära människorna och med deras medverkan. Det skapar förutsättningar för medborgarna att påverka och direkt utöva inflytande över verksamheten samt utkräva ansvar. Detta antas förstärka legitimiteten i det

politiska systemet och lång sikt även främja dess effektivitet. Att

beslutanderätten utövas av lokala och regionala organ med representativt styrelseskick innebär också en spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta beslut. Ett kommunalt huvudmannaskap för offentliga uppgifter innebär

emellertid samtidigt att dessa bortsett från att påverkan kan ske

genom lagstiftning och myndighetskontroll endast kan påverkas av de medborgare som bor inom den egna kommunen eller landstinget. De kommunala uppgifterna bör således normalt inte ha en räckvidd

som går utöver det geografiska område inom vilket beslutsbefogen-

SOU 1996: 129 Den kommunala självszyrelsens. ..

heten utövas. Att detta inte hindrar att vissa s.k. riksintressen kan anses utpräglat lokala till sin karaktär och lämpliga för självett styrelseansvar har framgått av redovisningen Andra riksintressen ovan. anses emellertid vara statliga angelägenheter. l gråzon finns sådana en

uppgifter där såväl ett statligt som ett kommunalt huvudmannaskap

kan komma ifråga. De avvägningsfrågor gör sig gällande vid som ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan statsmakterna och de

kommunala självstyrelseorganen speglar de konflikter kan uppstå

som mellan den kommunala självstyrelsen och andra samhällsviktiga mål.

7.1.3 Den kommunala självstyrelsen och dess begränsningar

Som redan framgått innebar inte 1862 års kommunalförordningar

att kommunerna tillades en oinskränkt kommunal självstyrelse. Staten har aldrig övergivit sitt ansvar för och tillsyn över den kommunala verksamheten. Den kommunala självstyrelsen är alltså till sin natur

begränsad. Om den kommunala självstyrelsen total skulle varje

vore kommun och landsting i praktiken utgöra stat. Det svenska en egen synsättet kommunernas och landstingens funktion och verksamhet innebär dels att vissa offentliga uppgifter och mål inte kunna anses tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen, dels att viss statlig styrning av den kommunala verksamheten inte bara är tillåten utan också nödvändig.

Enligt RF är den kommunala självstyrelsen del den offentliga

en av makten. Gränsen statligt-kommunalt är emellertid inte gång för alla en given och en strikt avgränsning av de kommunala uppgifterna har med tiden tett sig både olämplig och svârgenomförbar. Parallellt med den kommunala sektorns expansion har den tidigare tanken ett naturligt om

kommunalt kompetensområde trängts undan och ansvarsfördelningen mellan stat-kommun-landsting har i stället i stor utsträckning grundats

praktiska överväganden. Även förhållandet mellan och de kommunala självstyrelseorstaten ganen har i viss mån förändrats. Som konsekvens att staten en av överlåtit en stor del av ansvaret för genomförandet reformpolitiken av

till kommuner och landsting har staten och de kommunala själv-

styrelseorganen blivit alltmer integrerade. Generellt sett har förhållandet mellan stat, kommun och landsting i allt större utsträckning kommit att präglas av samverkan för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Under ständig anpassning till förhållanden och benya dömningar har uppgifter flyttats från staten till de kommunala självstyrelseorganen och vice versa. Utvecklingen har dock gått i klart decentralistisk riktning. Från att ursprungligen ha varit tilldelade förhållandevis begränsade uppgifter svarar kommunerna och landstingen i dag för större delen

av den offentliga verksamheten. Att de av staten ålagda uppgifterna

186 Den kommunala självsryrelsens... SOU 1996: 129

ökat i omfattning samtidigt de ekonomiska förutsättningarna som försämrats har inneburit att kommunernas och landstingens funktion och verksamhet liksom omfattningen och formerna för statlig styrning måst omprövas. Från kommunalt håll har ställts krav på en minskad statlig detaljreglering av den kommunala verksamheten och en utvidgad rätt för kommuner och landsting med hänsyn till den att kommunens eller landstingets förhållanden självständigt agera egna för att lösa kommunala frågor. Från statens sida har å andra sidan uppsikten över den kommunala ekonomin och handhavandet av medborgarnas rättigheter på senare tid skärpts. Lagstiftningsarbetet under 1980- och början av 1990-talen kan i viss utsträckning ses som försök att anpassa den kommunala självstyrelsen

till utvecklingen och rådande förhållanden. Övergången från specifika

lagar till ramlagar, frikommunförsöket, avregleringen inom skolans område, tillkomsten av 1991 års kommunallag samt införandet av ett nytt statsbidragssystem brukar således anföras som exempel minskad statlig detaljstyrning under denna tid. Ytterligare ett exempel strävan mot en minskad detaljstyrning och förenkling de regler riktar sig mot kommuner och en av som landsting är de ändringar år 1984 SFS 1984:212 gjordes i som

författningssamlingsförordningen 1976:725. Enligt i förordningen då

införda bestämmelser ålades varje myndighet under regeringen att fortlöpande föra förteckning över gällande föreskrifter, allmänna en myndigheten beslutat. Förteckningen skulle ha upprättats råd o.d. som senast viss dag. Sådana regler inte tagits in i förteckningen en som upphörde att gälla från den angivna dagen. Vidare infördes bestämmelser syftade till att klargöra olika reglers rättsliga karaktär. som För att ytterligare underlätta kontrollen av regler som myndigheterna beslutar ålades dessa att i ingressen till varje författning hänvisa till det bemyndigande vilket beslutanderätten grundade sig. Det statliga regelverk berör den kommunala verksamheten har som

sedan ovan angivna ändringar i författningssamlingsförordningen

fortlöpande ägnats uppmärksamhet; för närvarande pågår t.ex. inom Inrikesdepartementet en genomgång av regelverket i syfte att utmönstsådana regler är svåra att motivera med hänsyn till det ra som ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Kommuner och landsting har i dag mycket stor frihet att bestämma sin organisation. De har också stor frihet att besluta om verksamhetens utformning och inriktning samt prioriteringar mellan olika om verksamheter. Samtidigt med utvecklingen mot minskad detaljstyrning av den en kommunala verksamheten har emellertid de senaste åren kunnat utveckling även i motsatt riktning. Exempel härpå utgör noteras en den ökade andelen rättighetslagstiftning d.v.s lagstiftning som enskilda befinner sig i utsatt situation vissa garanterar som en

SOU 1996: 129 Den kommunala själ vstyrelsens. .. förmåner av grundläggande slag. Den statliga styrningen har också ökat genom utfärdandet av föreskrifter och normer framför allt det sociala området samt genom styrning av kommunernas och landstingens ekonomi. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen brukar motiveras med att den kommunala självstyrelsens princip måste vägas mot andra samhälleliga värden, för vilka staten anses ha det yttersta ansvaret. Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. För det första brukar anföras att staten har ansvaret för offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket. Förutom att staten har ansvar för bl.a. utrikespolitik och försvar anses det t.ex. också vara statens uppgift att tillgodose skyddet för medborgarnas liv, hälsa och sociala trygghet samt att garantera rättssäkerheten. Staten har således det övergripande ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av vare sig centrala, regionala eller lokala organ. Hur likformig politiken skall vara och hur stora variationer i lösningar och effekter som kan accepteras i genomförandet är en grundläggande fråga för staten att slå fast. Situationen kompliceras emellertid av att vissa områden inom välfärdspolitiken är utformade dels som rättigheter för den enskilde, dels som ett genomförandeansvar för kommuner och landsting. Det kan således uppstå en uppenbar motsättning mellan rättighetstänkandet och den kommunala självstyrelsens princip om ett faktiskt handlingsutrymme för självstyrelseorganen. Problemställningen aktualiseras främst vid s.k. rättighetslagstiftning. Av betydelse vid sådan lagstiftning är också den roll som förvaltningsdomstolarna fått genom att domstolarna i samband med överklaganden haft att konkretisera innebörden av i lagstiftningen ibland mycket allmänt formulerade rättigheter. Genom att Sverige tillträtt ett antal internationella konventioner angående skydd för mänskliga rättigheter har staten även ansvar för att konventionerna efterlevs. Angående t.ex. rätten till domstolsprövning av beslut om kommunala bidrag, se bilaga 4. Den konflikt som i vissa fall kan uppstå mellan kommunernas och landstingens självstyrelseintresse och skyddet för medborgerliga rättigheter har ibland lett till att självstyrelseintresset fått ge vika. Ett annat skäl som anses motivera statlig styrning är statens ansvar för fördelningspolitiken. I dagens välfärdssamhälle har allmänhetens krav en likvärdig och rättvis samhällsservice vuxit sig allt starkare. Ingripanden för att garantera en viss samhällelig standard alla oavsett var de är bosatta har blivit ett av de viktigaste skälen för statlig styrning och därmed även ett avgörande skäl för en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Liksom då det gäller skyddet för

188 Den kommunala självstyrelsens... SOU 1996: 129

medborgarnas grundläggande rättigheter är det dock i viss mån en politisk fråga hur långt kraven jämlikhet och rättvisa skall drivas. Slutligen brukar behovet av statlig styrning motiveras med statens övergripande ansvar för samhällsekonomin och då särskilt stabiliseringspolitiken. Staten har det övergripande ansvaret för att den offentliga verksamheten i vid mening utvecklas på ett sätt är som förenligt med samhällsekonomisk balans. Den kommunala sektorn står för merparten av de offentliga utgifterna. Kommunernas och landstingens ekonomi är därför av avgörande betydelse för statens möjligheter att påverka landets ekonomi i dess helhet. I detta ligger också att den kommunala verksamheten skall drivas rationellt. Motivet för statlig styrning med hänsyn till samhällsekonomin blir självklart större i ekonomiskt besvärliga tider, vilket vi fått erfara under senare år. Ovan angivna s.k. motstående intressen kan och har också motiverat ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten. Den kommunala självstyrelsen rymmer emellertid också inneboende begränsningar. Kommunal självstyrelse kan enkelt definieras kommunernas som och landstingens rätt att styra sig själva. Med denna självstyrelserätt

anses även följa en rätt att besluta om finansieringen den kommunala

beskattningsrätten eller rätten till egna resurser. Den kommunala kompetensen begränsas dels av lokaliseringsprincipen, enligt vilken de angelägenheter de kommunala självstyrelseorganen har att sköta skall vara av allmänt intresse för kommunens eller landstingets medlemmar, dels begränsas rörelsefriheten av besvärsinstituten, enligt vilka vissa beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär och andra genom

kommunalbesvär. Att även beskattningsmakten kan begränsas framgår

dels av de uttalanden som gjordes vid RF:s tillkomst, dels av den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av RF.

7.1.4 Den kommunala självstyrelsens innebörd Vad

-

kännetecknar dagens kommunala självstyrelse

Som kommittén flera gånger tidigare påpekat är det svårt att finna någon enkel och rättvisande definition av kommunal självstyrelse. I begreppet får dock anses ligga att kommunen respektive landstinget själv skall bestämma inom sitt område. Full kommunal självstyrelse inom en sektor existerar emellertid knappast i verkligheten. Den kommunala självstyrelsen är och har alltid varit relativ. För att få en uppfattning om dess faktiska innebörd är det nödvändigt att försöka ange vissa väsentliga beståndsdelar som kan anses känneteckna den kommunala självstyrelsen. Genom det uttryckliga omnämnandet av den kommunala självstyrelseni 1 kap. l § RF, tillsammans med stadgandet i l kap. 7 §om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar, ger RF uttryck för betydelsen av kommunal självstyrelse som en del av

SOU 1996: 129 Den kommunala självstyrelserzs... 189

folkstyrelsen. Det är kommunmedlemmarna som vid allmänna val utser kommunens och landstingets högsta beslutande organ och detta organ utser i sin tur styrelse och nämnder för förvaltningen den av kommunala verksamheten. Genom detta grundlagsskydd garanteras den politiska beslutanderätten på lokal och regional nivå liksom medborgarnas möjligheter till inflytande över verksamheten. Kommunernas och landstingens betydelse som organ för folkviljan och förutsättningarna för den kommunala demokratin har under de gångna årtiondena tilldragit sig mycken uppmärksamhet. Det bör anmärkas att kommunal självstyrelse och kommunal demokrati inte är synonyma begrepp. Kommunal självstyrelse kan föreligga trots att det beslutande organet inte utses i demokratiska former. Däremot är det svårt att tänka sig en fungerande kommunal demokrati det inte om samtidigt förekommer ett utrymme för kommunal självstyrelse. Det är därför av vikt att påpeka att en väl utvecklad lokal och regional demokrati förutsätter att den kommunala självstyrelsen har en reell innebörd. I annat fall riskerar man att det politiska beslutsfattandet på lokal och regional nivå förlorar sin legitimitet. Som framgått av redovisningen ovan kan den kommunala självstyrelsen emellertid aldrig vara total. Detta har senare tid uttryckts med att kommunal självstyrelse är en grundläggande, normativ idé och princip om relationen mellan staten och kommunala organ. Bestämmande för denna relations utformning anses för det första vara vilka områden inom den offentliga sektorn som skall vara statliga respektive kommunala, d.v.s. om staten eller de kommunala självstyrelseorganen skall vara huvudman för verksamheten. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen har, som framgått ovan, i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. Statlig förvaltning har framför allt kommit att användas för uppgifter som kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet medan kommuner och landsting utnyttjats för sådana uppgifter där det ansetts angeläget att låta lokala eller regionala önskemål genomslag eller där närhetsfaktorer varit av betydelse. Vissa områden som utrikespolitik, försvar, frågor - som gäller rättsvården eller avser fiskala angelägenheter samt socialförsäkringarna anses vara huvudsakligen statliga uppgifter. Andra - anses typiskt kommunala, t.ex. fritid och teknisk service, såsom vatten och avlopp. Även inom det område välfärdsfunktioner det som avser som allmänna riktar till medborgarna såsom skola, barnomsorg, äldrevård samt hälso- och sjukvård har kommuner och landsting tillagts betydelsefulla uppgifter. Uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting är emellertid inte en gång för alla given utan måste anpassas till samhällsutvecklingen och rådande förhållanden. Att närmare analysera den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen är en uppgift som inte

190 Den kommunala självstyrelsens...

ingår i kommitténs uppdrag eller låter sig göras den tid som står till kommitténs förfogande. Det förtjänar emellertid att påpekas att man från kommunalt håll senare tid ifrågasatt om uppgifter, vilka medger ett mycket litet eller i stort sett obefintligt handlingsutrymme för den enskilda kommunen eller landstinget, bör vara föremål för ett kommunalt ansvar och finansieras av kommunalskattemedel. Beträffande andra uppgifter har ett självstyrelseansvar ansetts angeläget men staten kritiserats för att i allt för stor utsträckning styra verksamheten. Sedan man väl bestämt sig för huvudmannaskapet anses enligt den i dag vedertagna uppfattningen den kommunala självstyrelsens princip gälla för all verksamhet där kommun eller landsting är huvudman. Bestämmande för relationen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen är emellertid förutom frågan om huvudmannaskapet - hur pass långt den kommunala självstyrelsen skall tillåtas slå igenom inom de områden som kommunerna eller landstingen fått befogenhet respektive ålagts att sköta. Ramen för vad kommunerna och landstingen får lov att ha hand om anges i 2 kap. l § kommunallagen 1991:900. Där sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Genom speciallagstiftning är emellertid kommuner och landsting ålagda att ombesörja vissa angelägenheter, exempel härpå utgör skolan, socialtjänsten och sjukvården. Därutöver har kommuner och landsting genom särskilda s.k. smålagar i vissa fall getts befogenhet att agera även inom områden där de annars inte hade haft denna rätt. Graden av självstyrelse varierar mellan olika sektorer av den kommunala verksamheten. Genom RF:s förarbeten anses dock kommunerna och landstingen i förhållande till staten vara garanterade en s.k. fri sektor inom vilken det skall finnas utrymme för en kommunal initiativrätt. Inte ens inom denna sektor är emellertid själv-

styrelsen total. Befogenheten begränsas framför allt av lokalise-

ringsprincipen och av varje kommumnedborgares rätt till laglighetsprövning av kommunala beslut. Vidare begränsas befogenheten av vissa andra kommunalrättsliga principer, t.ex. likställighetsprincipen och förbudet för kommuner att driva näringsverksamhet med vinstsyfte. Slutligen år det viktigt att påpeka att skiljelinjen mellan s.k. fri och obligatorisk verksamhet inte är en gång för alla given. En angelägenhet, som de kommunala organen ombesörjer inom ramen för sin allmänna kompetens, kan således brytas ut och genom lagstiftning göras obligatorisk. Så har t.ex. skett med den allmänna barnomsorgen. Som framgått ovan anses den kommunala sjävstyrelsens princip gälla även beträffande sådan verksamhet som kommuner eller

Den kommunala självstyrelsens. .. landsting genom lag är ålagda att ombesörja. Inom detta område har emellertid staten av hänsyn till ovan angivna s.k. motstående intressen generellt sett större möjligheter att utforma föreskrifter/ normer för hur verksamheten skall bedrivas samt utöva tillsyn. På samma sätt som om verksamheten drivits av en statlig myndighet innebär speciallagstiftningen olika stark styrning inom olika sektorer. Inom vissa områden kan man tala om att styrningen går mycket långt, t.ex. viss rättighetslagstiftning, medan det inom andra områden ges en betydande frihet de kommunala organen. Inom delar av det specialreglerade området omfattas kommuner och landsting också av samma krav vad gäller myndighetsutövning som om verksamheten bedrivits av en statlig myndighet. Ett besluts laglighet och lämplighet kan i sådant fall överprövas genom förvaltningsbesvär. Förutom ovan angivna begränsningar är kommuner och landsting i egenskap av arbetsgivare eller utövare av viss verksamhet underkastade samma lagstiftning som gäller för andra i sådana sammanhang. Vidare kan staten påverka det kommunala beslutsfattandet och därmed självstyrelsen genom bidrag och bidragsbestämmelser eller annan styrning av den kommunala ekonomin samt genom överläggningar med kommun- och landstingsförbunden. Kommunernas och landstingens handlingsfrihet begränsas slutligen av de finansiella resurser som står till deras förfogande. Sistnämnda begränsning är kanske den som i dag är mest påtaglig för kommuner och landsting i allmänhet och för vissa kommuner och landsting i synnerhet. Vikten av att självstyrelsen inte bara ges ett formellt utan även ett materiellt innehåll har senare tid alltmer börjat åberopas. Således var ett av de avgörande skälen för införandet av det kommunala utjämningssystem som trädde i kraft vid årsskiftet att ge kommunerna och landstingen likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva de nationellt betydelsefulla verksamheterna inom självstyrelsens ram. Vad avser hela den kommunala verksamheten har kommunerna och landstingen nära nog total frihet att bestämma formerna för sin inre organisation. Enligt kommunallagen skall dock kommun- respektive landstingsfullmäktige förutom en styrelse tillsätta de nämnder som - behövs för att fullgöra de kommunala uppgifterna. Vilka nämnder som

skall finnas och deras inbördes förhållande är det emellertid i stor

utsträckning upp till kommunerna och landstingen att själva avgöra. Fortfarande finns dock krav inrättande av en särskild valnämnd samt i vissa fall överförmyndarnämnd. Däremot har de tidigare i speciallagstiftningen intagna kraven att alla kommuner skall ha byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse samt socialnämnd avskaffats. Förutom i fråga om formerna för den inre organisationen har kommunerna och landstingen i vart fall inom -

192 Den kommunala självstyrelsens...

vissa områden stor frihet att besluta om verksamhetens utformning och inriktning samt om prioriteringar mellan olika verksamheter. För att finansiera sin verksamhet har kommunerna och landstingen en grundlagsstadgad rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Av förarbetena till RF och den praxis som utvecklats kan dock den slutsatsen dras att beskattningsrätten under vissa förutsättningar kan begränsas. Beskattningsrättens innebörd kommer att behandlas mer utförligt i avsnitt 7.2.6. Här skall endast nämnas att det ansetts möjligt att för sammanlagd tid av tre år förbjuda kommuner och landsting en att höja kommunalskatterna. Vad avser den kommunala ekonomin begränsas kommunernas och landstingens handlingsfrihet även av regler som bl.a. föreskriver att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet samt förvalta sina medel ett sådant sätt att krav god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Avsikten är också att regeringen under hösten skall presentera ett förslag om att återinföra kravet om att kommunernas och landstingens ekonomi skall vara i balans. Regeringen har under sommaren 1996 även beslutat att översyn skall ske av kommunallagens bestämmelser om medelsfören valtningen dir. 1996:47. De samhälleliga värden som den kommunala självstyrelsen alltid måste vägas mot, och redovisats i föregående avsnitt, kan sägas som lika allmänt omfattade som principen om kommunal självstyrelse. vara Vad saken handlar om är att finna en rimlig avvägning mellan konkurrerande intressen. Att resultatet av en sådan avvägning kan variera beroende samhällsutvecklingen är uppenbart. I ekonomiskt besvärliga tider finns det således en tendens att låta det övergripande

intresset för samhällsekonomin väga tyngre än principen om kommu-

nal självstyrelse. Vad ibland hävdas vara den kommunala självstyrelsens som dilemma är att den kommunala verksamheten till så stor del utgörs av sådan verksamhet som kommunerna och landstingen är skyldiga att ombesörja. Den kommunala självstyrelsen är inom dessa områden kringskuren av lagar och föreskrifter och kommunerna och landstingen kan inte under åberopande medelsbrist underlåta att fullgöra sina av åligganden. Om styrningen av den obligatoriska verksamheten hålls oförändrad eller ökar samtidigt som den kommunala verksamheten i stort underkastas ekonomiska restriktioner finns en risk att utrymmet för kommunal initiativrätt successivt krymper. Det är därför en egen stor vikt att konsekvenserna för självstyrelsen av en typ av beav

gränsning bedöms mot bakgrund av andra redan gällande eller

planerade begränsningar.

Den kommunala självstyrelsens. ..

7.1.5 Kommitténs förslag till formulering den kommunala

av

självstyrelsens innebörd

Kommittén har med utgångspunkt i vad som ovan anförts formulerat följande sammanfattande beskrivning av den kommunala självstyrelsens innebörd.

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

1 Sammanfattande bedömning av den kommunala sektorns

utveckling efter det att RF trädde i kraft år 1975 samt

framtida utvecklingstendenser

Den kommunala sektorn var redan vid nuvarande RF:s tillkomst av betydande omfattning. Därefter har expansionen fortsatt. Förutom att det inom några enstaka områden skett en överflyttning ansvaret för av en verksamhet från staten till de kommunala organen har expansionen framför allt haft sin grund i en ökad volym och ambitionsnivå inom det s.k. välfärdsområdet. Expansionen inom främst äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården har i stor utsträckning även berott den demografiska utvecklingen. Då RF trädde i kraft den 1 januari 1975 hade genom den senaste kommunindelningsreformen antalet kommuner reducerats till 278 stycken. Genom reformen skapades inte bara större utan också mer kompetenta kommuner. Utvecklingen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet korn i stor utsträckning att präglas av den förändrade situation som kommunsammanslagningarna innebar. Kommunerna och även landstingen gavs efterhand allt större frihet att utforma verksamheten utifrån lokala respektive regionala förhållanden och detaljregleringen av den kommunala verksamheten minskade.

194 Den kommunala självstyrelsens... SOU 1996: 129

Denna ideologiska utveckling mot ett ökat ansvar för de kommunala organen har varit kännetecknande för hela tidsperioden från 1975. Från mitten av 1980-talet har även det försämrade statsfinansiella läget i allt större utsträckning kommit att prägla utvecklingen. De ökade kraven på resurshushållning och effektivitet, men även svårigheterna att från central nivå detaljerat försöka reglera den alltmer omfattande och komplexa kommunala sektorn, har medfört ytterligare behov av decentralisering, avreglering och en ökad organisationsfrihet för kommuner och landsting. Samtidigt har den ekonomiska krisen emellertid också fört med sig ett ökat behov från statens sida att påverka den kommunala sektorns ekonomi. En sammanfattande bedömning av utvecklingen under de senaste två årtiondena är att kommunerna och landstingen efterhand getts ett ökat handlingsutrymme att den tidigare tämligen omfattande genom detaljstyrningen av den kommunala sektorn i stor utsträckning övergetts. Den minskade detaljregleringen har emellertid inom vissa områden ersatts av andra former av statlig styrning, främst på det ekonomiska planet. Inom andra områden främst det sociala har det - visserligen skett en avreglering, men det har också tillkommit lagstiftning, innebär att tidigare oreglerade verksamheter har som reglerats, t.ex. i form av rättighetslagstiftning. Motsättningen mellan kravet på kommunal självstyrelse och kravet rättvisa och jämlikhet mellan individer över hela landet har också fått ökad aktualitet i en situation där kommunerna och landstingen av ekonomiska skäl ibland inte kan erbjuda en service som överensstämmed de ambitioner som riksdag och regering har uttryckt mer nationell nivå. Lösningen denna konflikt har i vissa fall varit en ökad detaljreglering den kommunala verksamheten. I andra fall har av ansvaret för en viss verksamhet överflyttats från kommunala till .statliga organ. Slutligen har staten i syfte att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar använt sig av olika former bidragssystem för att kompensera för de skillnader som av finns mellan olika kommuner respektive landsting i fråga om skattekraft och kostnader för att bedriva kommunal verksamhet. Det finns anledning förmoda att avvägningen mellan den kommunala självstyrelsen och andra samhälleliga värden kommer att ha stor betydelse även i framtiden. Ett tydligt exempel härpå är den diskussion som för närvarande förekommer om avvägningen mellan den lokala beslutanderätten och nationella krav en enhetlig reglering då det gäller utformningen av reglerna för socialbidrag. Konflikter mellan den kommunala självstyrelsen och statens över-

gripande uppstår ofta i verkligheten. Den tendens som varit

ansvar mest framträdande under de senaste två decennierna är dock att utvecklingen lett till ökad samverkan mellan stat, kommun och en landsting.

SOU 1996: 129 Den kommunala självsryrelsens. .. Redan i mitten av 1970-talet påbörjades i den s.k stat-kommungruppen en nära samverkan mellan staten, kommunerna och landstingen.

Denna samverkan, som fortsatte via stat-kommunberedningen, har lett

till en alltmer utvecklad dialog och ibland till överenskommelser mellan staten och företrädare för kommunsektorn. Denna modell med överläggningar mellan staten och kommunsektorn har blivit ganska typisk för svensk del. Så sent som våren 1996 träffades t.ex. en överenskommelse mellan regeringen och kommun- och landstingsförbunden angående den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn under 1997 och 1998. Även i andra avseenden har behovet samverkan ökat. Ett av exempel detta från senare tid är den betydelse kommunala insatser och en nära samverkan mellan stat och kommun ansetts ha arbetsmarknads- och näringspolitikens område. Andra exempel ökad en samverkan är den försöksverksamhet f.n. pågår med medsom borgarkontor SFS 1994:686 samt finansiell samverkan mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt socialtjänst SFS 1994:556. Ett nytt inslag i relationen mellan stat, kommun och landsting är också att staten avtalat om viss verksamhet med kommuner respektive landsting, t.ex. flyktingmottagning, sysselsättningsåtgärder för arbetslösa ungdomar samt vårdgaranti. Av det föregående har framgått att kommunerna och landstingen liksom samhället i övrigt grund av den ekonomiska krisen ställts inför nya problem. Kommunerna och landstingen har emellertid också av andra orsaker funnit skäl att ompröva sin verksamhet. Således har medborgarnas krav mångfald och en hög servicenivå skapat behov av att erbjuda en ökad valfrihet mellan verksamheter med olika inriktning. Detta har naturligtvis fått betydelse för kommunerna och landstingen som serviceproducenter. Kommunernas och landstingens omvärldsberoende har också ökat genom inträdet i EU och det internationella samarbetet olika områden.

7.2 Den kommunala förhållande

självstyrelsens

till RF

7.2. 1 Inledning

Som flera gånger tidigare påpekats har det genom tiderna rått stor enighet om den kommunala självstyrelsens betydelse för det svenska samhållsskicket. Mot bakgrund härav kan det synas anmärkningsvärt att kommunernas och landstingens ställning inte blivit föremål för större uppmärksamhet i RF. Samtidigt kan emellertid konstateras att avsaknaden av detaljerade bestämmelser kring den kommunala själv-

196 Den kommunala självstyrelsens... SOU 1996: 129

styrelsesektorn i RF inneburit att utvecklingen mot ett ökat ansvarsområde för de kommunala organen varit möjlig utan att för den skull kräva grundlagsändringar. Regleringen i RF har inte heller lagt hinder i vägen för avregleringen av den kommunala sektorn eller den ökade

organisationsfriheten för kommuner och landsting.

Att RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten har karaktären av principstadganden har å andra sidan fått till följd att ledning för bestämmelsernas tolkning måst sökas i RF:s förarbeten. Dessa har utförligt behandlats i kapitel I detta kapitel diskuteras utifrån olika problemställningar hur den - kommunala självstyrelsens innebörd förhåller sig till RF och dess förarbeten.

7.2.2 Kommunal självstyrelse en del av folkstyrelsen

-

Kommunernas och landstingens viktigaste funktion i det svenska sam-

hällsskicket kan sägas vara att den kommunala självstyrelsens grund

möjliggöra ett lokalt och regionalt inflytande över de offentliga uppgifterna och till detta fogade möjligheter för medborgarnas politiska ansvarsutkrävande dessa nivåer. För att kommunerna och landstingen skall kunna leva upp till sin uppgift att på den kommunala demokratins grund förverkliga folkstyrelsen är det en första förutsättning att medborgarna vill engagera sig i det lokala arbetet och beslutsfattandet samt att deras engagemang framstår som meningsfullt. För att förmå medborgarna till engagemåste beslutsprocessen ge medborgarna en möjlighet att vara mang delaktiga i det politiska beslutsfattandet; besluten måste åtminstone längre sikt stå i överensstämmelse med majoritetens uppfattning och medborgarna måste kunna ställa beslutsfattarna till ansvar för vidtagna åtgärder. Vidare måste de uppgifter och ställningstaganden som år ett lokalt eller regionalt ansvar vara av reell betydelse för medborgarna. Det måste med andra ord finnas utrymme att välja mellan olika alternativ. Om medborgarnas deltagande utarmas till ren verkställighet eller formalbeslut finns risk att de varken anser att det är meningsen fullt att rösta eller att arbeta kommunalpolitiskt. Den kommunala självstyrelsen ger medborgarna möjlighet till demokratisk skolning och en träning i att sköta lokala arbetsuppgifter. l stor utsträckning bygger den kommunala självstyrelsen på väl p partiorganisationer. Det folkliga och brett fungerande engagemanget förankrade politiska partier ger det politiska beslutsfattandet på kommunal nivå legitimitet hos medborgarna. Ett minskat utrymme en för den kommunala självstyrelsen skulle leda till ett minskat intresse sig politiskt i kommuner och landsting. Detta skulle för att engagera inte endast urholka den kommunala demokratin utan också försvaga den breda folkliga basen till rikspolitiken. En väl fungerande kommu-

SOU 1996: 129 Den kommunala självstyrelsens. 197 .. nal självstyrelse med ett tydligt för sina uppgifter är således ansvar av stor vikt för hela den svenska folkstyrelsen. Dessa allmänna synpunkter den kommunala självstyrelsens betydelse för en levande lokal och regional demokrati överensstämmer med RF:s syn den kommunala självstyrelsen och påkallar inte i sig några grundlagsändringar. Vid en allmän översyn av RF:s bestämmelser rörande kommunerna och landstingen kan det dock finnas skäl att överväga om de kommunala organens funktion i det svenska samhällsskicket kan göras tydligare. Även i några andra avseenden som har samband med den kommunala självstyrelsens principiella betydelse för det politiskt-demokratiska systemet finns det skäl att överväga vissa tillägg till RF.

7.2.3 Ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala

organ

Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala

självstyrelseorganen har inte reglerats annat sätt i RF än att det föreskrivs att kommunernas åligganden och befogenheter skall

meddelas i lag. Vad gäller den närmare ansvarsfördelningen framhölls

i förarbetena att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna

samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå

gemensamma samhälleliga mål. Utifrån dessa utgångspunkter ansågs

det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. I stället

menade man att arbets- och befogenhetsfördelningen i ganska vid

omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det i förarbetena redovisade synsättet och uppgiftsföransvarsdelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen får ha visat sig korrekt. Även för framtiden måste det bedömas anses vara som angeläget att gränserna för en kommunal självstyrelsesektor inte slås fast i grundlagen utan i stället kan ändras i takt med den fortsatta samhällsutvecklingen. Detta hindrar emellertid inte att vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen kan komma till uttryck i RF.

Generellt sett avser frågan om ansvars- och uppgiftsfördelningen

dels om en uppgift skall ombesörjas centralt eller decentraliserat, dels om det är statliga myndigheter eller självstyrelseorgan som skall svara för uppgiften. Vissa offentliga uppgifter som kan sågas handla om att trygga riksintressen eller som av andra skäl kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela landet lämpar sig mindre väl för ett kommunalt ansvar utan bör i huvudsak ankomma på staten, antingen centralt eller i en decentraliserad organisation. För sådana offentliga

198 Den kommunala sjdlvstyrelsens...

uppgifter som naturligare bör anförtros den kommunala sektorn måste också en statlig styrning kunna ske, om än i varierande utsträckning. En betydelsefull faktor vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss uppgift är och bör vara om verksamheten gagnas av att beslutsfattandet sker nära människorna och så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas i besluten. Betydelsen av att offentliga beslut fattas nära människorna har kommit till uttryck i Europakonventionen om kommunal självstyrelse, vilken att offentliga uppgifter normalt skall utföras av de anger myndigheter som ligger närmast medborgarna. Inom EG-rätten är subsidiaritetsprincipen välkänd. Denna innebär, i överensstämmelse med närhetsprincipen, att unionen utanför det område där unionen har exklusiv kompetens endast skall agera om och i den mån den planerade åtgärden grund av dess omfattning eller effekter inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemssta-

terna artikel 3 b.

Enligt dessa principer finns det ett egenvärde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Ett hänsynstagande även till de demokratiska aspekterna innebär att beslutsfattandet i de kommunasjälvstyrelseorganen i princip anses ligga närmare medborgarna än det beslutsfattande som sker i lokala eller regionala statliga myndigheter. Vid en avvägning av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ bör således ett kommunalt självstyrelseansvar utgöra en betydelsefull faktor, och en allmän strävan bör att så långt det är möjligt låta offentliga beslut fattas så nära vara medborgarna som möjligt. Med detta synsätt bör statliga myndigheter främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpar sig för ett kommunalt ansvar. Kommittén har övervägt om här angivna principer om ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ skall komma till uttryck i RF. Preciserade bestämmelser skulle emellertid kräva en ingående genomgång olika beslut i huvudmannaskapsfrågor och en av analys dessa. Detta har inte varit möjligt av tidsskäl. Från av kommunal självstyrelsesynpunkt har kommittén inte heller funnit det lämpligt att genomföra en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter, i synnerhet inte som diskussionen under senare tid framför allt handlat ökad samverkan mellan stat, kommun och om en landsting. Genom att samla väsentliga bestämmelser om kommuner och landsting i ett särskilt kapitel i RF och i en bestämmelse understryka den betydelse principen om kommunal självstyrelse skall tillmätas i normgivningssammanhang vill kommittén markera vikten den kommunala självstyrelsen och ge uttryck för betydelsen av att av offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt.

SOU 1996: 129 Den kommunala självstyrelsens. ..

7.2.4 Hänsynen till principen om kommunal självstyrelse vid

normgivning rörande kommunerna och landstingen

Som påpekats flera gånger tidigare är det inte ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden eller vid annan normgivning ställs mot andra intressen, t.ex. medborgarnas krav på rättvisa och jämlikhet. Ibland uppstår då en omfattande diskussion kring avvägningen mellan kommunernas och landstingens krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav en enhetlig reglering. Det är emellertid inte alltid som konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för så noggranna överväganden som vore önskvärt. Regler som säkerställer att den kommunala självstyrelsen beaktas vid normgivning rörande kommunerna och landstingen saknas också i RF. Det är kommitténs uppfattning att ett stadgande av sådan innebörd skulle fylla en viktig funktion. Med en sådan bestämmelse skulle man åstadkomma en regelmässig avvägning av självstyrelseintressena i lagstiftningsprocessen och ge riksdagen ett bättre underlag att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen. Ett sådant stadgande skulle också till följd att statliga förvaltningsmyndigheter inför utfärdandet av olika former av föreskrifter blir tvungna att särskilt överväga föreskrifternas konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Ett område där den av kommittén föreslagna bestämmelsen bör få konsekvenser för normgivningen är området rättighetslagstiftning. I syfte att undvika den konflikt som inom detta område kan uppstå mellan kommunernas och landstingens självstyrelseintresse och medborgarnas intresse av att garanteras vissa sociala rättigheter är det viktigt att det vid lagstiftningen görs en tydlig avvägning mellan dessa motstående intressen och att lagstiftningen även får en så stringent utformning att tolkningsproblem i görligaste mån undviks. Som ovan anförts innebär kommunal självstyrelse ett beslutsfattande som sker nära medborgarna och med deras medverkan. Ett särskilt hänsynstagande till principen om kommunal självstyrelse i normgivningssammanhang leder därför till att man särskilt bör sträva efter att låta beslutsfattandet ske nära medborgarna och så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten.

7.2.5 Kommunal självstyrelse en princip för all kommunal

verksamhet

I kommunallagstiftningen har man alltsedan 1862 års kommunalförordningar utgått från den kommunala självstyrelsen som en princip för all kommunal verksamhet. Detta har också kommit till uttryck i l kap. l § nuvarande kommunallag, som stadgar att kommuner och landsting den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som

200 Den kommunala självstyrelsens... SOU 1996: 129

anges i den lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt detta synsätt finns det egentligen inte anledning att dela upp de kommunala angelägenheterna i olika områden utan beträffande alla gäller principen om kommunal självstyrelse, även om graden av självstyrelse kan variera. Inom kommunalrättsdoktrinen, men även i andra sammanhang, är det emellertid vanligt att en uppdelning görs av de kommunala angelägenheterna. En sådan uppdelning, vilken nämns i förarbetena till RF, är uppdelningen mellan kommunernas och landstingens egna angelägenheter, den s.k. fria sektorn, och sådana angelägenheter som kommunerna respektive landstingen i lag ålagts att sköta, den s.k. obligatoriska sektorn. Den fria sektorn skulle då omfatta den allmänna

fakultativa kompetensen medan den obligatoriska sektorn enbart skul-

specialreglerad kompetens. Även uppdelning mellan självavse en styrelseärenden och självförvaltningsärenden d.v.s egentliga statliga ärenden har förekommit. En uppdelning av den kommunala verksamheten i en fri respektive en obligatorisk sektor kan ur pedagogisk synpunkt ha sina förtjänster. Det är emellertid viktigt att hålla i minnet dels att den enskilda kommunen eller landstinget i praktiken kan känna sig tvingad att ombesörja även sådana uppgifter som definitionsmässigt ligger inom ramen för den fria sektorn, dels att gränsen för den fria sektorn kan ändras genom att en verksamhet som det tidigare stått kommunen respektive landstinget fritt att ombesörja specialregleras och görs obligatorisk. Det är vidare angeläget att påpeka att en uppdelning av den kommunala verksamheten i olika områden inte innebär att man därmed begränsar den kommunala självstyrelsen till endast sådana verksamheter som ligger inom ramen för den fria sektorn. Det kan emellertid diskuteras om det inte var just det som gjordes i förarbetena till RF. Begreppet kommunal självstyrelse angavs i förarbetena ge uttryck

principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämman-

derätt för kommunerna. Den kommunala självstyrelsen diskuterades emellertid i ordalag som närmast för tanken till att den endast avsåg, eller i vart fall var starkt begränsad till, kommunernas egna angelägenheter inom ramen för en fri sektor. Departementschefen uttalade således bl.a. följande.

"Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått be-

tydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna

Den kommunala självstyrelsens. ..

i den kommunala självbestämmanderätten bör komma till klart som uttryck i RF

Den uppdelning som gjordes i förarbetena mellan sådan verksamhet som kommunerna och landstingen speciallagstiftning ålagts genom att sköta och kommunernas respektive landstingens angelägenheter egna

den fria sektorn har avspeglat sig i de, om än mycket sparsamt förekommande, grundlagsbedömningar gjorts olika förslag till

som av lagstiftning som inneburit begränsning den kommunala been av stämmanderätten. Under åberopande av att skolan hörde till den statligt reglerade verksamheten och inte till kommunernas fria sektor ansåg Lagrådet år 1992 att RF inte lade hinder i vägen för ett lagförslag innebärande skyldighet för kommuner att anslå medel till friskolor. Även i samband med olika bedömningar av lagförslag rörande den kommunabeskattningsrätten har KU angett att begränsningar i beskattningsrätten skall bedömas bl.a. utifrån principen de bevarar om utrymme för en fri sektor för kommunerna. Den kommunala verksamheten utgörs i dag till övervägande del av sådan verksamhet kommunerna och landstingen lag ålagts som genom att ombesörja. Huvudskälet för att anförtro de kommunala allt organen fler verksamheter av stor nationell betydelse kan sägas ha varit att kommunerna och landstingen i kraft av den kommunala självstyrelsen

och med sin demokratiska förankring ansetts bättre lämpade än andra

organ att tillgodose medborgarnas intressen. Att principen om kommunal självstyrelse ansetts tillämplig även vid kommunernas och landstingens handhavande de obligatoriska verksamheterna har av framgått av bl.a. förarbetena till tidigare kommunallagar, och har

slutligen skrivits in i nuvarande kommunallag. Som framgått kan

ovan det emellertid diskuteras om inte RF:s förarbeten uttryck för ger en annan, och mer begränsad, syn på den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn till den betydelse förarbetena fått för uttolkningen den av kommunala självstyrelsens innebörd är det angeläget att i RF införa en bestämmelse som tydligt att kommunerna och landstingen på anger den kommunala självstyrelsens grund sköter all kommunal verksamhet. Med ett sådant stadgande skulle RF i likhet med kommunallagen spegla dagens syn den kommunala självstyrelsen. -

7.2.6 Den kommunala beskattningsrätten

Den kommunala beskattningsrätten har ända sedan 1862 ansetts oupplösligt förknippad med den kommunala självstyrelsen och är också inskriven i 1 kap. 7 § andra stycket RF. Denna bestämmelse kan sägas innebära ett grundlagsskydd för kommunernas och landstingens rätt att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet. Beskattningsrättens närmare

202 Den kommunala självsryrelsens...

innebörd och hur långt grundlagsskyddet sträcker sig har emellertid inte preciserats utan blivit föremål för tolkningar i olika sammanhang. Det förekommer även tolkningar med innebörden att RF:s bestämmelse inte innebär något egentligt grundlagsskydd. Till att börja med kan konstateras att förarbetena till RF är något motsägelsefulla. Å sidan skulle, enligt departementschefen, ena principen om kommunernas rätt att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet förankras i grundlag. De grunder efter vilka kommunalskatt fick tas ut skulle dock bestämmas i lag. Å andra sidan angavs

att bestämmelsen om den kommunala beskattningsrätten var ett principstadgande och inte att läsa så att beskattningsrätten var fri var i den meningen att varje kommun helt obunden kunde bestämma ens skatteuttagets storlek. I den allmänna motiveringen anfördes bl.a. att den kommunala initiativrätten ansågs starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten och att en ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsatte en kombination politiskt och ekonomiskt ansvar. På samma sätt som vid av diskussionen den kommunala självstyrelsen kopplades således om beskattningsrätten med den kommunala initiativrätten. Insamman nebörden härav är dock inte alldeles klar. Enligt tolkning skulle kopplingen mellan beskattningsrätten och en den kommunala initiativrätten innebära att det endast för finansieringen kommunens s.k. egna angelägenheter skulle föreligga en av ovillkorlig kommunal beskattningsrätt. Den inbördes avvägningen av hur stor del de. obligatoriska uppgifterna som skall täckas med av statlig respektive kommunal skatt skulle därmed tillhöra det område med stöd 8 kap. 5 § RF kan bestämmas genom lag. Enligt som av denna tolkning skulle skatteväxlingar för att finansiera den obligatoriska verksamheten kunna ske från kommunsektorn till staten, dock endast de beslutas i lagform och under förutsättning att kommunerom och landstingen bibehåller sin rätt att utdebitera skatt för att na finansiera frivillig kommunal verksamhet. En sådan tolkning skulle också innebära att staten grund av sitt överordnade ansvar för den obligatoriska verksamheten även skulle ha rätt att bestämma kommu- skatteuttag för att finansiera denna verksamhet. nernas tolkningen inte okontroversiell. Att påstå Den nu redovisade är att den kommunala beskattningsrätten avsedd att ha denna innebörd var skulle bakgrund dels den betydelse begreppet "sina uppgifter" - mot av har i andra sammanhang, dels den restriktiva inställning som KU och Lagrådet intagit till begränsningar i beskattningsrätten föra för senare långt. En sådan tolkning står knappast heller i överensstämmelse med den kommittén redovisade slutsatsen att den kommunala självav styrelsen princip för all kommunal verksamhet. är en

Utgångspunkten måste enligt kommitténs uppfattning i stället vara

att rätten att ta ut skatt för skötseln av "sina uppgifter" avser inte bara

Den kommunala självsryrelsens. .. de uppgifter som ryms inom den allmänna kompetensen utan även de specialreglerade uppgifterna. Kommittén återkommer i kap. 8 till tolkningen av begreppet "sina uppgifter" i samband med frågan om inomkommunal inkomstutjämning. Härmed är emellertid inte beskattningsrättens närmare innebörd avgjord. Situationen kompliceras dels av att det är riksdagen beslutar som om såväl skatt till staten som om grunderna för den kommunala beskattningen, dels av det förhållandet att den kommunala verksamheten inte bara finansieras med egna skatter utan även med statsbidrag. Vad gäller sistnämnda förhållande är det helt klart så att beskattningsrätten är relativ i så måtto att skatt endast får utdebiteras i den omfattning i som behövs för skötseln av de uppgifter som olika grunder åvilar l1 1 kommunen. Genom statsbidragsgivning kan således i viss mån staten 1 1 1 påverka kommunalskatterna så att de hamnar nivå utifrån en som en skattepolitisk bedömning anses rimlig. Så har också skett under årens lopp dels genom s.k. vanlig statsbidragsgivning, dels genom en skatteutjämnande bidragsgivning. Då det gäller den kommunala beskattningsrättens förhållande till riksdagens beskattningsmakt enligt l kap. 4 § RF samt det i 8 som kap. 5 § RF benämns grunderna för den kommunala beskattningen är situationen betydligt mer komplicerad. Föreskrifter om grunderna för den kommunala beskattningen finns i kommunalskattelagen 1928:370. Därutöver regleras debitering och uppbörd i lagen 1965:269 med särskilda bestämmelser kommuns om och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Enligt denna lag sker debitering och uppbörd av både statlig och kommunal skatt staten. av De medel som uppbärs betalas ut till kommunerna och landstingen enligt en viss ordning. Principerna för vad skall ligga till grund för den kommunala som beskattningen har under årens lopp ändrats ett flertal gånger. Således har t.ex. kommunalskatten förändrats från att ha varit en kombination av inkomst-, företags-, kapital-, och fastighetsskatt till att numera vara renodlad inkomstskatt. Även andra mindre ingripande ändringar i en kommunalskattereglerna har beslutats, t.ex. förändringar det av kommunala grundavdraget. I samband med olika skatteomläggningar har den påverkan på kommunernas och landstingens inkomster, som de ändrade skattereglerna inneburit, föranlett diskussion i vad mån kompensation skulle om utgå till kommunsektorn för inkomstbortfallet. Vid några tillfällen har kompensation också varit aktuell i motsatt riktning, d.v.s. från kommunsektorn till staten. Då kompensation ansetts skola utgå i någondera riktning har olika bidrags- och avräkningsmetoder använts, vilka oftast beslutats i lagform. Någon diskussion kring grundlagsenligheten av beslutade ändringar i principerna för den kommunala

204 Den kommunala självstyrelsens...

beskattningen och hur dessa förhåller sig till den kommunala beskattningsrätten har -såvitt kommittén kunnat utröna inte förts. - Vid ett tillfälle har dock KU och finansutskottet prövat om vissa likartade åtgärder kunde anses innebära begränsningar i beskattningsrätten. Det var i samband med riksdagsdebatten år 1982 då förslag lades om att på olika sätt reducera det kommunala skatteunderlaget

dock utan att genomföra några förändringar av beskattningsreglerna.

Resultatet av de båda utskottens bedömning av grundlagsenligheten av

föreslagna begränsningar blev olika se härom avsnitt 4.2.3. Vad som

i sammanhanget är intressant är framför allt att de föreslagna åtgärderna vilka gick ut att resultatet av de kommunala beskatt- ningsåtgärderna skulle reduceras genom att delar av skatteunderlaget räknades bort eller med andra 0rd att kommunerna och landstingen inte skulle få tillbaka sina skatteinkomster ograverade i någon mening ansågs innebära begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Av vad som ovan anförts framgår att det inte är alldeles enkelt att dra någon tydlig gräns mellan sådana bestämmelser som endast kan anses avse grunderna för beskattningen och sådana som även berör beskattningsrätten i sig. Principerna för vad som skall ligga till grund för den kommunala beskattningen påverkar onekligen beskattningsrättens innehåll och funktion. Samtidigt kan den kommunala beskattningen inte ses isolerad från den statliga beskattningen. Staten måste utifrån en skattepolitisk helhetsbedömning kunna göra en avvägning mellan kommunal och statlig skatt samt mellan kommunalskatterna inbördes. Detta sker genom att riksdagen beslutar om skatt till staten samt anger grunderna för den kommunala beskattningen. Vidare sker en avvägning genom riksdagens beslut om olika

utjämnings- och transfereringsåtgärder. Av betydelse för den ekono-

miska kopplingen mellan staten och kommunsektorn är också den s.k. finansieringsprincipen, vilken tillämpas sedan år 1993 och i korthet innebär att kommunerna respektive landstingen inte av staten får åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om staten fattar beslut som innebär att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare får staten, å andra sidan, minska de statliga bidragen till kommunsektorn. Av det föregående har framgått att det är riksdagen och inte kommunerna och landstingen som bestämmer principerna för hur kommunalskatt skall tas ut. Riksdagens befogenhet kan emellertid inte ses isolerad från RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Som Lagrådet påpekat i samband med bedömningen av tillåtligheten av kommunala skattestopp innebär emellertid det förhållandet att grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag i förening med att RF inte innehåller några garantier -

Den kommunala självstyrelsens. ..

för att beskattningsrätten skall lämnas oinskränkt vissa be- - att gränsningar i beskattningsrätten onekligen får beslutas. Diskussionen om var gränsen går mellan tillåten respektive en en otillåten inskränkning har i stor utsträckning varit fokuserad frågan om tillåtligheten av skattetak respektive skattestopp. Med utgångspunkt i de uttalanden och bedömningar gjorts i samband med denna som typ av ingrepp i beskattningsrätten och vad anförts som ovan avser kommittén att försöka formulera några allmänna riktlinjer för under vilka omständigheter inskränkningar i beskattningsrätten kan anses förenliga med nuvarande lydelse av RF. Som ovan anförts framgår redan av förarbetena till RF att den kommunala beskattningsrätten inte innebär att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Vad ligger i detta som uttalande är något oklart. Att det sägs måste uppfattas besom som en gränsning av beskattningsrätten är emellertid uppenbart. I lagstiftningssammanhang har man genom olika kriterier försökt ange var gränsen går mellan en otillåten respektive tillåten inskränkning. en Då frågan om tillåtligheten av skattetak första gångerna till var uppe bedömning i KU uttalades bl.a att en inskränkning den kommunala av beskattningsrätten aldrig fick innebära att den kommunala självstyrelsen eller beskattningsrätten helt upphävdes något borde som vara självklart mot bakgrund av principernas grundlagsskydd samt att begränsningar skulle bedömas med ledning principen de bevarar av om utrymme för en fri sektor för kommunerna och även bibehåller åtminstone en viss frihet för kommunerna när det gäller att fastställa beskattningens storlek. Dä det en tid senare blev aktuellt för Lagrådet att pröva grundlagsenligheten av ett tillfälligt skattestopp förde Lagrådet in något en annan dimension i frågeställningen. Som allmän utgångspunkt angav Lagrådet att i högre grad ingripanden i beskattningsrätten innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter desto betänkligare blev åtgärden från konstitutionell synpunkt. Lagrådet uttalade därefter att frågan hur långtgående ingripanden som fick göras måste bedömas med hänsyn till arten och omfattningen av inskränkningarna och den tid under vilken de skulle gälla. Lagrådet tillade att gränsdragningen emellertid inom vissa ramar snarare blev en politisk än en rättslig fråga. Lagrådet ansåg att det föreslagna tillfälliga skattestoppet kunde accepteras från konstitutionell synpunkt. Samma slutsats kom Lagrådet till även vid en senare bedömning av en förlängning av skattestoppet så att det slutligen kom att gälla under tre år. Man kan således konstatera att RFzs bestämmelse om den kommunala beskattningsrätten inte hindrat tillfälliga skattestopp. Som framhållits flera gånger tidigare i detta betänkande utgör den kommunala beskattningsrätten en väsentlig förutsättning för den

206 Den kommunala sjéilvstyrelsens... SOU l996:129

kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten måste därför ses mot bakgrund av den betydelse som den kommunala självstyrelsen tillmäts i RF. Härav följer att frågor om kommunal beskattningsrätt måste behandlas med särskild omsorg. Av det föregående har emellertid också framgått att RF:s bestämmelser inte ovillkorligen hindrar åtgärder som begränsar beskattningsrätten samt att en viss åtgärds tillåtlighet grund av det nära sambandet mellan den statliga och den kommunala ekonomin måste ses i sitt sammanhang och inte isolerat. Skattestopp kan sägas utgöra den mest ingripande begränsningen av den kommunala beskattningsrätten och därmed även ett allvarligt ingrepp i självstyrelsen. Genom lagstiftning om skattestopp fråntas kommunerna och landstingen all rätt att höja skattesatsen över den nivå som gäller då lagstiftningen börjar tillämpas. Det är uppenbart att en sådan inskränkning av beskattningsrätten endast kan beslutas om det föreligger mycket speciella omständigheter. Det är också uppenbart att skattestopp endast kan tillåtas för begränsad tid. Även skattetak innebär kommunerna och landstingen förlorar att rätten att bestämma utdebiteringen över en av staten fastställd nivå. Den faktiska begränsningen av kommunernas och landstingens handlingsfrihet blir emellertid beroende av hur skattetaket konstrueras. Ett skattetak som läggs en nivå där kommunerna och landstingen har kvar en viss frihet att bestämma utdebiteringen även i höjande riktning innebär inte en lika ingripande begränsning som ett skatte- Å andra skattetak tvingar vissa kommuner stopp. sidan kan ett som och landsting att sänka skatten ses som en allvarligare inskränkning än ett skattestopp. Lagrådets resonemang har giltighet även i dessa situationer; i högre grad ingripanden i beskattningsrätten innebär en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun eller ett landsting att handha sina uppgifter, desto betänkligare blir åtgärden från konstitutionell synpunkt. Även andra typer begränsningar ett eller annat sätt berör av som den kommunala beskattningsrätten t.ex. utgiftstak eller begränsningar det kommunala skatteunderlaget bör bedömas utifrån ovan av angivna Om sådana begränsningar negativt påverkar resonemang. utrymmet för kommunerna och landstingen att handha sina uppgifter bör de ses som ett ingrepp i beskattningsrätten, även om det därmed inte är avgjort att begränsningen är otillåten. Då det gäller åtgärder av aktuellt slag finns nämligen inte några klara hållpunkter för hur nu långt grundlagsskyddet sträcker sig. Visserligen kan konstateras att riksdagen vid ett flertal tillfällen beslutat om åtgärder som inneburit att underlaget för den kommunala beskattningen begränsats utan att det i dessa sammanhang uppstått någon diskussion om grundlagsenligheten härav. Möjligen skulle man detta kunna dra slutsatsen att åtgärderna ansetts grundlagsenliga. av

SOU 1996: 129 Den kommunala självstyrelsens. .. Det bör emellertid noteras att de begränsningar som beslutats i många fall kombinerats med att kommunsektorn i någon form fått kompensation för inkomstbortfallet, en omständighet som naturligtvis minskar benägenheten att diskutera huruvida åtgärden i sig är grundlagsenlig och som även har betydelse för bedömningen av om en åtgärd innebär en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter. Vad som ovan anförts skall ses som allmänna riktlinjer för hur man bör se olika typer av åtgärder som innebär en begränsning av den kommunala beskattningsrätten. Som tidigare påpekats kan emellertid

en begränsande åtgärd inte ses isolerat. Åtgärder av typ skattetak eller

skattestopp kan t.ex. kombineras med andra åtgärder som begränsar den kommunala handlingsfriheten än mer än vad själva begränsningen i utdebiteringsrätten anger, t.ex föreskrifter som syftar till att kontrollera och skattestoppet/skattetaket efterlevs. Å garantera att andra sidan kan, som ovan noterats, en begränsning i beskattningsrätten i viss mån motverkas genom ökade statliga bidrag till kommunsektorn eller genom avreglering som innebär minskade åtaganden. Liksom vid andra konflikter mellan den kommunala självstyrelsen och andra viktiga samhällsintressen måste de samlade åtgärdernas begränsande verkan dessutom vägas mot det ändamål som åtgärderna avser att tillgodose. l varje enskilt fall måste det därför bli en avvägningsfråga om aktuella åtgärder strider mot grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten. Det går således inte att i en grundlag slå fast beskattningsrättens exakta innebörd. Av detta skäl har kommittén kommit till slutsatsen att det likaledes år svårt att i grundlagstext precisera dess begränsningar. Av de olika typer av begränsningar som hittills varit aktuella utgör åtgärder av typ skattestopp respektive skattetak de mest ingripande inskränkningarna i kommunernas och landstingens beskattningsrätt. Trots det måste denna typ av åtgärder kunna tillåtas under speciella omständigheter. Enligt kommitténs uppfattning bör begränsningar i kommunernas och landstingens rätt att bestämma skatteuttagets storlek endast ske om det föreligger synnerliga skäl för en sådan åtgärd, t.ex. om de utgör led i en samlad stabiliseringspolitisk handlingsplan. Sådana åtgärder bör också endast få beslutas för viss begränsad tid. Av vad som här sagts följer att åtgärderna bör vara av undantagskaraktär. I kommittén har förts en omfattande diskussion kring frågan under hur lång tid som det kan anses förenligt med RF att begränsa kommunernas och landstingens rätt att bestämma skatteuttagets storlek. Kommittén har emellertid kommit till slutsatsen att det inte är möjligt att ange någon generell tidsgräns för åtgärder av detta slag. De svårigheter som alltid föreligger då det gäller att bedöma den framtida ekonomiska situationen medför dock att åtgärder av typ skatte-

208 Den kommunala självstyrelsens. SOU 1996: 129 .. stopp/skattetak varken kan eller bör beslutas för någon längre tidsperiod. En rimlig utgångspunkt, som också kan anses stå i överensstämmelse med lagstiftningen om skattestopp för åren 1991-1993, är att åtgärder av detta slag bör beslutas för högst två år i taget. En riktlinje bör enligt kommittén vidare vara att tillåtligheten av nya föreskrifter av denna ingripande karaktär efter en begränsad tid bör underställas en av folket vald ny riksdag. Med denna utgångspunkt bör beslut om åtgärder av nu aktuellt slag längst få gälla fram till det ordinarie riksdagsval som följer närmast efter det att föreskriften beslutas. Som kommittén tidigare anfört bör åtgärder av typ skattestopp/skattetak vara av undantagskaraktär. I detta ligger att det efter en mandatperiod med ett flerårigt skattestopp/skattetak inte omedelbart bör fattas beslut om nya åtgärder av samma slag. l likhet med vad som hittills varit fallet anser kommittén att beslut av detta slag bör föregås av överläggningar mellan regeringen och företrädare för kommunerna och landstingen. Enligt kommitténs bedömning bör ovan angivna riktlinjer tillämpas även vad avser den metod för att motverka kommunala skattehöjningar som regeringen föreslagit i proposition l995/96:2l3 om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998 angående metodens utformning, se ovan avsnitt 4.2.7. Vad gäller andra typer av åtgärder som ett eller annat sätt påverkar det reella innehållet i den kommunala beskattningsrätten kan dessa vara av mycket varierande slag samt innebära olika stor påverkan på det faktiska utrymmet för kommunal självstyrelse. Det går därför inte att i generella termer ange vilka åtgärder som i dessa sammanhang är tillåtna respektive otillåtna. I den mån en åtgärd av nu aktuellt slag får lika ingripande konsekvenser för kommunernas och landstingens handlingsutrymme som ett skattetak respektive skattestopp bör dock samma förutsättningar gälla för att begränsningen skall få beslutas. Kommittén har diskuterat olika förslag till en reglering av beskattningsrätten med syfte att precisera förutsättningarna för att begränsningar i beskattningsrätten skall beslutas. Kommittén har emellertid kommit till slutsatsen att det varken är lämpligt eller möjligt att i detalj utforma en paragraf som klart och entydigt anger beskattningsrättens innebörd och dess begränsning. Som kommittén kommer att utveckla i avsnitt 8.2 anser kommittén emellertid att det av RF bör framgå att kommuner och landsting lag kan åläggas att bidraga till skötseln av andra kommuners genom respektive landstings uppgifter om det krävs för att åstadkomma en jämlik resursfördelning mellan olika kommuner respektive landsting. Med ovan angivna preciseringar av beskattningsrättens innebörd får anses svara mot den praxis som utvecklats anser kommittén som -

SOU 1996: 129 Den kommunala självstyrelsens... 209

det inte påkallat att föreslå någon annan ändring av RF än vad som avser en reglering av förutsättningarna för lagstiftning om inomkommunal utjämning.

SOU 1996: 129 Kommunal ink0mstutjczmning 211

8 Kommunal

inkomstutj amning

Kommittén har haft att bedöma hur tre olika modeller för inkomstutjämning förhåller sig till RF:s bestämmelser den om kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Modellerna

redovisas i rapporten Ds 1993:68 Kommunal inkomstutjämning

alternativa modeller.

Kommittén föreslår att grundlagsenligheten modellen med av inomkommunal utjämning klarläggs genom en särskild bestämmelse i RF.

Vad gäller brytpunktsmodellen har kommittén svårt att att det se skulle föreligga några konstitutionella hinder mot att begränsa det kommunala skatteunderlaget i den omfattning som beträffande denna modell föreslås i rapporten.

Kommitténs bedömning av modellen med statskommunal skatt är att den i vart fall om den bygger så långtgående skatteväx- - en ling som skissats i rapporten knappast är förenlig med dagens syn självstyrelsens innebörd.

8.1 Olika modeller för kommunal inkomst-

utjämning

l l Kommitténs direktiv .

Kommittén skall enligt direktiven förutom att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna bl.a. uppmärksamma hur olika former av inomkommunal inkomstutjämning förhåller sig till grundlagens bestämmelser. Kommittén skall därvid ta del av de alternativa former för kommunal inkomstutjämning redovisats i som

rapporten Ds 1993:68 Kommunal inkomstutjämning alternativa

modeller. En av modellerna inomkommunal utjämning med oförändrat skatteunderlag har legat till grund för det inkomstutjäm- ningssystem som började gälla fr.o.m. år 1996. En redogörelse för

212 Kommunal inkomstutflimning

detta och tidigare skatteutjärnningssystem samt grundlagsdiskussionen i anslutning härtill har lämnats i avsnitt 4.3.

8.1.2 Varför en ändrad inkomstutjämning

Bakgrunden till utredningen av alternativa modeller för inkomstutjämning behovet att via statsbidragsramen kunna göra generella var ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn främst till följd den s.k. finansieringsprincipen. Denna innebär att om staten av kommunerna eller landstingen nya uppgifter, avvecklar uppgifter ger eller annat sätt ändrar befintliga åtaganden bör en ekonomisk reglering ske mellan staten och kommunsektorn. Staten behöver också ett generellt instrument för att reglera kommunsektorns finansiella

utrymme. Problemet med det system för utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner som började tillämpas 1993 var att alla kommuner inte omfattades systemet. Orsaken härtill var främst att av statsbidraget otillräckligt för att utjämna de stora skillnaderna i var skattekraft. Om statsbidragen skulle förbli nominellt oförändrade vilket aviserats redan 1993 eller minska skulle utjämningssystemet successivt urholkas att allt fler kommuner hamnade utanför genom systemet grund att deras skattekraft var högre än den fastställda av garantinivån. För landstingens del gällde ett annat utjämningssystem än det för kommunerna. Detta föremål för översyn med syftet att finna en var långsiktig lösning av utjämningen mellan landstingen samt mer åstadkomma ett system som var mera likt kommunernas. Enligt den utredning som genomfördes inom Finansdepartementet fanns i princip två sätt att lösa problemen med skatte- och bidragssys- Det att ändra det nuvarande skatteunderlaget främst i temet. ena var syfte att utjämna skillnaderna i skattekraft. Det andra var att ändra utjämningssystemet för att åstadkomma bättre hållbarhet över tiden. en Olika kombinationer enligt utredningen tänkbara. var De främsta målen för ändring inkomstutjämningen var enligt en av utredningen följande.

Alla kommuner och landsting bör omfattas av utjämningssystemet. - Samma garanterade skattekraft bör eftersträvas inom respektive koheküv. Ekonomiska regleringar bör kunna ske genom en förändring av bidragsramen. Inkomstutjämningen skall hållbar över en längre period. - vara Systemet bör öka förutsättningarna för en minskad spännvidd mellan högsta och lägsta utdebitering

Kommunal inkomstutjámning 213

Systemet bör möjliggöra en avvägning mellan behovet av en långt- gående utjämning, å ena sidan, och behovet samhällsekonomiskt av korrekta incitament å den andra.

Utöver en modell med inomkommunal utjämning, vars grunddrag legat till grund för utformningen av nu gällande utjämningssystem, samt en kombination av modellen innebärande att skatteunderlaget breddas till att avse bruttoinkomster, presenterades i rapporten ytterligare en modell för inkomstutjämning benämnd brytpunktsmo- I dellen. I rapporten beskrevs även grunddragen för en modell med s.k. statskommunal basskatt. Sistnämnda modell har även tagits upp i en rapport från Socialdepartementet, Statens roll inom vård och omsorg

Ds 1994:40. Nedan följer en kortfattad beskrivning av grunddragen

i de olika modellerna för inkomstutjämning samt kommitténs synpunkter hur respektive modell förhåller sig till RF:s bestämmelser.

l Brytpunktsmodellen

Grundtanken med denna modell var att behålla det utjämningssystem för kommuner som tillämpades före det nu gällande inomkommunala utj ämningssystemet och ett teoretiskt utjämningssystem för landstingen efter samma principer som för kommunerna. För att erhålla en jämnare fördelning av det kommunala skatteunderlaget begränsas detta till inkomster under skiktgränsen för statlig inkomstskatt; i det följande kallad brytpunkten. För inkomster över brytpunkten utgår endast statlig skatt. Modellen innebär således att den procentuella skatten inkomster över brytpunkten blir lika över hela , landet. Genom att statens inkomster ökar kan utjämningsbidraget till kommunerna och landstingen förstärkas. Detta möjliggör en höjning av garantinivån i systemet så att alla kommuner respektive landsting omfattas. Därmed ökar möjligheten att göra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn utan att det får negativa fördelningseffekter. Modellen innebär en minskad spännvidd i de relativa skattekrafterna för kommunerna respektive landstingen, vilket i sin tur medför att en sänkt kompensationsgrad i systemet inte får lika stora fördelningseffekter. Kompensationsgraden anger hur stor del av skillnaden mellan den egna och en garanterad skattekraft som utjämningssystemet skall kompensera. Genom en brytpunktsbegränsning fördelas kommunernas respektive landstingens egna skatteunderlag jämnare. Kompensationsgradens betydelse för fördelningen får därför mindre betydelse. Grunddragen i systemet är följande.

214 Kommunal inkomstutjámning

Den kommunala beskattningen begränsas till inkomster upp till den s.k. brytpunkten. Detta innebar när rapporten skrevs en begränsning till omkring 85-90 procent av de beskattningsbara inkomsterna. Inkomster över brytpunkten beskattas enbart statligt med totalt 50 procent dåvarande 20 procent samt ytterligare 30 procent i stället för den kommunala beskattningen. Kommunsektorns skattebortfall ersätts med ökade statsbidrag. -

8.1.4 Inomkommunal utjämning med oförändrat

skatteunderlag

Grundtanken med ett inornkommunalt system är att få med alla kommuner och landsting och att göra utjämningen mer hållfast och oberoende av statlig finansiering. Statens bidrag kan i stället fördelas enligt generella kriterier, t.ex. efter antalet invånare. Det system för inkomstutjämning som började tillämpas år 1996 bygger principen om en inomkommunal utjämning. Som framgått av avsnitt 4.3.6 underkände Lagrådet det först utarbetade lagförslaget eftersom konstruktionen med avdrag från respektive tillägg till skatteinkomsteransågs strida mot bestämmelsen om den kommunala beskattningsna rätten i l kap. 7 § andra stycket RF. Efter en lagteknisk omarbetning godtogs det nya lagförslaget av Lagrådet. Modellen med inomkommunal inkomstutjämning kan sammanfattas enligt följande.

Alla kommuner respektive landsting garanteras en skattekraft motsvarande 100 procent av den uppräknade medelskattekraften. Kommuner och landsting som har en egen skattekraft som över- stiger l00 procent av medelskattekraften får avstå en del av sina skatteinkomster till kommuner respektive landsting med en egen skattekraft som understiger 100 procent. I dagens system har detta lagtekniskt lösts genom en konstruktion med avgifter respektive bidrag. Bidrag och avgift skall i princip ta ut varandra, d.v.s. systemet skall vara självfinansierat. Kompensationsgraden för dem under 100 procent av medelskat- tekraften är densamma som avgiftsgraden d.v.s. den andel av skatteinkomsterna som erläggs till systemet för dem över 100 procent.

Vad gäller kompensationsgraden utgick man i Finansdepartementets rapport för kommunernas del från en kompensationsgrad om 80 procent av den riksgenomsnittliga utdebiteringen plus länsvis skatteväxlingssats till följd huvudmannaskapsförändringar. För landsav tingens del sattes kompensationsgraden till 80 respektive 50 procent

Kommunal ink0mstutja‘mmng 215

av den riksgenomsnittliga utdebiteringen minus de länsvisa skatteväxlingssatserna. Vidare föreslogs en särskild spärregel för de kommuner/landsting med hög skattekraft och en utdebitering understigande den fastställda skattesatsen så att avgiftsgraden maximerades till 80 respektive 50 procent av den egna utdebiteringen. Genom spärregeln skulle kommunen/landstinget alltid tillförsäkras angiven procent av de " skatteinkomster hänförde sig till det skatteunderlag översteg som som lOO procent av den uppräknade medelskattekraften. . l rapporten angavs att andra nivåer för kompensationsgraden var g tänkbara och det påpekades att en sänkt kompensationsgrad i förhållande till den som gällde tidigare 95 % kunde leda till en ökad J spännvidd i utdebiteringen. l nu gällande inkomstutjämningssystem har kompensationsgraden bestämts till 95 procent för såväl kommuner som landsting. Någon särskild spärregel i vad avser avgiftsskyldigheten föreligger inte. Enligt vissa Övergångsbestämmelser har dock kommunernas och landsl tingens bidragsminskning i förhållande till tidigare system begränsats.

8.1.5 Inomkommunal utjämning med breddat skatteunderlag

Modellen bygger samma principer som föregående modell med den skillnaden att det kommunala skatteunderlaget i denna modell breddas, g dels i syfte att utjämna skattekraften, dels för att ge kommunsektorn en större skattebas och därmed bättre förutsättningar att finansiera en inomkommunal inkomstutjämning. En breddning skulle också innebära j att statsbidragen minskar, eftersom dessa kvittas mot ökade skattein-

i

komster för kommunsektorn. i Förutom de principer som angetts ovan för den inomkommunala utjämningen är grunddragen följande.

Den kommunala beskattningen breddas till inkomster före avdrag - J

i bruttoinkomst eller taxerad inkomst. Detta innebar då rapporten

skrevs en ökning med ca 13 procent respektive 16 procent av de beskattningsbara inkomsterna. De ökade skatteintäkterna kvittas genom en minskning av stats- bidragen.

Modellen medför att det återstår ett mycket obetydligt statsbidrag för kommunerna efter kvittningen. Nya ekonomiska regleringar kan därför komma att medföra att man måste återinföra ett avdrag från skatteintäkterna. För landstingens del innebär modellen att det redan i utgångsläget måste ske en återreglering av medel till staten, givet en viss ekonomisk ram.

216 Kommunal inkomstutjämning

Modellen med inomkommunal utjämning med breddat skatteunderlag avskrevs i direktiven dir. 1993:137 till Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn SOU 1994: 144.

1.6 Statskommunal basskatt

Med statskommunal basskatt avses att alla inkomsttagare skall betala kommunal basverksamhet genom en enhetlig statsskatt som återförs till kommunsektorn enligt vissa fördelningskriterier. Motivet för en basskatt skulle främst vara att en relativt stor del av de kommunala verksamheterna helt eller delvis är obligatoriska och föremål för statlig reglering, och att det därför finns skäl att låta inkomsttagarna i olika kommuner respektive landsting betala en enhetlig skatt för dessa verksamheter. Andra skäl som åberopats till stöd för en statlig basskatt är att sådan skulle åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning en mellan staten och kommunsektorn och ett för medborgare och politiker tydligare system samt förbättra statens möjligheter att kontrollera de offentliga utgifterna. I ett system med Statskommunal skatt skulle ñnansieringsansvaret avseende baskostnaden för de obligatoriska verksamheterna åligga staten medan ansvaret för den fria sektorn helt skulle överlåtas till kommunerna och landstingen. För frivilliga kommunala angelägenheter skulle den kommunala beskattningsrätten bibehållas, liksom för att ge möjligheter till att hålla en högre servicenivå i de obligatoriska verksamheterna. Huvuddragen i ett system med statskommunal basskatt skulle kunna vara följande.

Staten fastställer en enhetlig basskattesats för nuvarande beskatt- ningsbara inkomster, vilken betalas av alla inkomsttagare oavsett var i Sverige de bor. Kommunerna respektive landstingen får utöver basskatten ta ut egen skatt; antingen helt fritt eller upp till ett fastställt tak. Basskatten skall finansiera basverksamhet i kommunsektorn. - Skattens procentuella storlek skulle bli beroende av vad som hänförs till den obligatoriska verksamheten. För kommunerna kan andelen obligatorisk verksamhet beräknas till 80-85 procent medan motsvarande andel för landstingen ligger omkring 90 procent Landstingsekonomiska utredningen LEU har angett procentsat- - till 85 respektive 93 procent, se SOU 1994:70. serna De inkomster erhålls från basskatten i förening med befintliga - som statsbidrag fördelas till kommunsektorn efter generella principer. Fördelningen kan t.ex. ske med ett generellt belopp/invånare. Kostnadsutjämningen får i sådant fall regleras särskilt. En annan tänkbar

lösning, som utvecklats i Socialdepartementets rapport Ds

SOU 1996: 129 Kommunal inkomstutjämning 217

1994:40, är att bidrag utgår efter det beräknade behovet/invånare i respektive kommun eller landsting för de olika verksamheter som ingår i nuvarande kostnadsutjämningssystem, eventuellt efter visst procentuellt avdrag för de avgifter kommunerna respektive landstingen uppbär för verksamheterna samt rationaliseringsaspekter. Beloppet kan antingen utbetalas som en generell ersättning för samtliga delverksamheter eller som sektorsbidrag för varje

verksamhet. Det skall anmärkas att nuvarande kostnadsutjämning

förutom att omfatta samtliga obligatoriska verksamheter även omfattar vissa frivilliga verksamheter samt vissa icke verksamhetsspecifika kostnadsslag för vilka strukturella skillnader kan påvisas.

8.2 Kommitténs synpunkter modellernas på

förenlighet

med RF

Den kommunala självstyrelsen och den därmed sammanhängande kommunala beskattningsrätten är fastslagna i RF. Självstyrelsens faktiska innehåll påverkas emellertid i stor utsträckning de av ekonomiska förutsättningar som gäller för den kommunala verksamheten. Det finns stora skillnader i skattekraft och därmed skatteinkomster mellan olika kommuner respektive landsting. Om dessa skillnader inte skall leda till alltför stora olikheter i kommunernas respektive landstingens möjligheter att bedriva kommunal verksamhet måste alla kommuner och landsting genom någon form av utjämning tillförsäkras någorlunda likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Ett system med utjämning är således nödvändigt om den kommunala självstyrelsen skall få ett materiellt innehåll även för de kommuner och landsting som har sämre ekonomiska förutsättningar än genomsnittet. De olika modeller för inkomstutjämning som redovisas i departementspromemorian är avsedda att få i stort sett likartade fördelningsmässiga effekter. Samtliga innebär ett visst ingrepp i självstyrelsen genom att medel överförs mellan kommuner respektive landsting. Modellerna bygger emellertid olika metoder för omfördelningen av resurser, vilka i varierande omfattning påverkar kommunernas och landstingens skatteinkomster. Från kommunal synvinkel finns det ett egenvärde i att kommunernas och landstingens inkomster i så stor utsträckning som möjligt utgörs av egna skatter. Inkomsterna från kommunalskatten till skillnad från vad som gäller beträffande statsbidragen ökar i takt med tillväxten i samhällsekonomin och skattebasen givet samma skatteuttag och är därutöver påverkbara genom den i princip fria beskattningsrätten. Ett utbyte av kommunalskattemedel mot statsbidrag kan

218 Kommunal inkomstutjämning

därför som en begränsning i utrymmet för kommunal självstyrelse. ses Förhållandet resurser-statsbidrag har också betydelse för hur egna den kommunala fungerar. En förutsättning för att anansvarsprocessen skall fungera effektivt anses vara att kommunerna och svarsprocessen landstingen inte bara har ett politiskt utan även ett ekonomiskt ansvar för de åtgärder som beslutas, något som i sin tur förutsätter en rätt att besluta om finansieringen. Statsbidragens betydelse för den kommunala självstyrelsen har

under de gångna årtiondena präglat flera lagstiftningsåtgärder den

kommunala sidan. Således ett av skälen redan till 1946 års beslut var en storkommunreform att småkommunernas beroende av statsom understöd medfört att det ekonomiska ansvaret inte kunnat upprätthållas och ökad statsbidragsgivning ansågs kunna leda till en ytterligare begränsningar av den kommunala självstyrelsen. Från tid kan exempel nämnas 1993 års reformering av statssenare som bidragssystemet då i syfte att ge kommunerna och landstingen en ökad handlingsfrihet flertalet specialdestinerade bidrag avskaffades -

och ersattes med ett generellt utjämningsbidrag.

Modellen med statskommunal basskatt innebär att en skatteväxen ling genomförs från kommunsektorn till staten. Den kommunala beskattningsråtten begränsas till att i princip endast avse en rätt att utdebitera skatt för att finansiera s.k. frivillig kommunal verksamhet och stor del kommunernas och landstingens nuvarande inen av komster från kommunalskatten byts ut mot statsbidrag. Som framgått redovisningen i avsnitt 7.2.6 är det tveksamt hur av långt grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten sträcker sig då det gäller åtgärder nu aktuellt slag. Enligt den av kommittén av redovisade uppfattningen bör dock kommunernas och landstingens rätt

att utdebitera skatt för skötseln av "sina uppgifter" i princip anses

omfatta såväl den fria den obligatoriska verksamheten. Samtidigt som är det emellertid onekligen så att denna rätt begränsas dels av att det är riksdagen beslutar skatt till staten, dels av det förensam som om hållandet att kommunalskatt endast får tas ut i syfte att finansiera verksamheten. Den kommunala beskattningsrätten är således i nu nämnt avseende relativ och viss påverkan genom lagstiftning och en statsbidrag är inte endast tillåten utan också nödvändig om det inte skall uppstå alltför stora skillnader mellan de kommunala skattesat- Hur långtgående skatteväxlingar som kan anses tillåtna för att serna. skall uppnå målet med jämlik resursfördelning blir beroende man en

den påverkan utrymmet för kommunal självstyrelse som den

av aktuella skatteväxlingen innebär. En skatteväxling får till följd att kommunernas och landssom

tingens beskattningsrätt begränsas till att i princip endast avse

medelsbehovet för frivillig verksamhet innebär en principiell och omfattande förändring den kommunala beskattningens innehåll och av

Kommunal irzkonzstutjánzrzing 219

funktion. En så långtgående skatteväxling kan också uppfattas som en urholkning av den kommunala självstyrelsen. Som kommittén utvecklat i avsnitt 7.2.5 har kommunallagstiftningen alltsedan begynnelsen utgått från att principen om kommunal självstyrelse gäller beträffande all kommunal verksamhet och inte bara avser ett administrativt utan även ett ekonomiskt ansvar för de åtgärder som beslutas. Med en statskommunal skatt för obligatorisk verksamhet försöker man införa en skiljelinje mellan olika delar av den kommunala verksamheten samtidigt som beskattningsrätten och finansieringsansvaret avseende den obligatoriska verksamheten så gott som helt överförs till staten. I sin förlängning finns en risk att ett sådant system leder till att kommunerna och landstingen inom det som hänförs till det obligatoriska området förlorar sin nuvarande roll av självstyrelseorgan och mer eller mindre övergår till att fungera som lokala statliga förvaltningsmyndigheter. Om systemet dessutom kombineras med ett tak för den kvarstående kommunala beskattningsrätten blir konsekvenserna för självstyrelsen ännu större. Utifrån ovan redovisade utgångspunkter är ett system med statsen kommunal basskatt i vart fall om det bygger en så långtgående skatteväxling som nu angivits den utjämningsmetod medför - som störst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt kommitténs uppfattning är ett sådant system knappast förenligt med dagens syn självstyrelsens innebörd. Vad gäller modellen med inomkommunal utjämning antog riksdagen i december 1995 med bred majoritet det slutliga lagförslag om ett inomkommunalt utjämningssystem som började tillämpas från och med innevarande år. Modellen med inomkommunal utjämning aktualiserar en annan problematik vad avser beskattningsrättens innebörd, nämligen frågan om en kommun eller ett landsting får ta ut skatt av sina medlemmar även för skötseln av sådana uppgifter som inte är hänförliga till den egna kommunen eller landstinget. J Enligt 1 kap. 7 § andra stycket RF får kommunerna och landstingen som bekant ta ut skatt för skötseln av "sina uppgifter". Med "sina uppgifter" förstås i andra sammanhang inte bara de uppgifter som ryms inom den allmänna kompetensen utan även sådana uppgifter som kommunerna eller landstingen genom speciallagstiftning getts befogenhet eller ålagts att sköta. Att lagreglerade befogenheter kan utsträcka den kommunala kompetensen till att gälla även utanför kommunens eller landstingets gränser får anses allmänt accepterat. Sådana lagar har beslutats vid ett flertal tillfällen. Utmärkande för dessa s.k. smålagar är dock att de endast utgjort obetydliga avsteg från lokaliseringsprincipen. l förarbetena till lagen 1962:638 om rätt för kommun att bistå utländska studerande uttalades också att det inte borde komma i fråga att uppge lokaliseringsprincipen som riktmärke för avgränsningen av kommuner-

220 Kommunal irzkornstutjdnzrzing SOU 19962129

nas verksamhetsområde och att man därför borde gå fram med den största försiktighet då fråga var om att göra avsteg från principen prop. 1962:191. Liknande uttalanden att ta fasta då det gäller möjligheten att ålägga kommuner och landsting att agera eller lämna bidrag till sådant som ligger utanför kommunens respektive landstingets gränser finns inte. Bortsett från de skatteutjämningsavgifter som beslutades under

1980-talet se härom ovan avsnitt 4.3.4 samt kyrkoavgifterna finns

nämligen vad kommittén kunnat finna endast ett exempel - lagstiftning som i viss mån kan anses ha inneburit att kommuner ålades att betjäna även andra än sina egna medlemmar. Sådana åligganden fanns i den under år 1993 upphävda lagen 1947:523 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. Enligt 2 och 4 §§ denna lag skulle kommun bl.a. bistå bostadssökande med vissa uppgifter om bostadsmarknadsläget i kommunen samt, under vissa angivna förhållanden, anordna avgiftsfri bostadsförmedling ensamt eller gemensamt med andra kommuner. Regeringen kunde enligt förordnande i lagen ålägga kommun att fullgöra skyldig-

heten att anordna bostadsförmedling. I förarbetena se t.ex. prop.

1967:101 s. 27-28 angående gemensam bostadsförmedling underströks att det borde föreligga starka skål för ett statligt ingripande. Enligt SOU 1992:71, Bostadsförmedling i nya former, tillgrep regeringen aldrig möjligheten att tvinga en kommun att anordna bostadsförmedling. Bestämmelserna i lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. får anses ha begränsad betydelse för bedömningen av tillåtligheten av lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att handha eller ekonomiskt bidraga till angelägenheter som saknar anknytning till kommunens respektive landstingets område eller dess medlemmar. Endast i det fall det ålåg en kommun att grund av skyldigheten att anordna gemensam bostadsförmedling bidraga till att förmedla bostäder även i andra kommuner än den egna kan skyldigheten i någon mån anses stå i strid med lokaliseringsprincipens innebörd. Om nu en kommun eller ett landsting genom lag åläggs att agera eller bidraga till angelägenheter som ligger utanför kommunens respektive landstingets gränser torde emellertid ett sådant åläggande utsträcka den kommunala kompetensen. Förpliktelsen faller inom vad som kan anses som kommunens respektive landstingets angelägenheter och kommunen/landstinget har därmed rätt att av sina medlemmar utkräva skatt för att finansiera förpliktelsen. Vad man kan fråga sig är emellertid om riksdagens befogenhet att med stöd av 8 kap. 5 § RF besluta om åligganden för kommunerna och landstingen var avsedd att utan begränsningar kunna gälla åligganden som sträcker sig utanför - kommunens respektive landstingets gränser.

SOU l996:l29 Kommunal irzkorrzstutjdrnrzing 221

Frågan diskuterades inte i förarbetena till RF och har inte heller tagits upp i det fåtal fall då det efter RF:s tillkomst varit aktuellt att ålägga kommunerna sådana skyldigheter. Då åligganden beslutats har de konstruerats som förpliktelser i förhållande till staten eller, som i kyrkans fall, i förhållande till en kyrk-statlig fond och inte direkt i förhållande till en annan kommun eller landsting. Inte heller det nu gällande utjämningssystemet innebär att kommuner och landsting åläggs förpliktelser direkt mot andra kommuner respektive landsting. Den avgift som tas ut kan snarare liknas vid en statlig skatt vissa kommuners och landstings skatteunderlag. Att de medel som staten får genom avgifterna skall användas för att bekosta statliga bidrag till andra kommuner och landsting är visserligen tanken med systemet. Avgiftsskyldigheten har emellertid konstruerats som en förpliktelse mot staten och, som lagarna slutgiltigt utformats, är avgifterna inte öromnärkta för att finansiera just dessa bidrag. Lagrådet ansåg vid den slutliga bedömningen av utjämningssystemet att konstruktionen med avgifter inte innebar att det skedde en direktfinansiering genom skattemedel från en kommun eller ett landsting till andra kommuner respektive landsting. På grund härav och den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen, ville Lagrådet inte motsätta sig att lagförslagen lades till grund för lagstiftning. Lagrådet ansåg emellertid tillfredsställande att denna kommitté tillsatts med uppgift att närmare analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Som ovan anförts antogs lagförslagen av riksdagen i december 1995 och började tillämpas från och med innevarande år. Mot bakgrund av Lagrådets och riksdagens ställningstaganden får anses klarlagt att det utjämningssystem som sålunda beslutats kan förenas med RF:s bestämmelser. Den konstitutionella debatt som det ursprungliga respektive de slutliga lagförslagen föranledde visar emellertid att det föreligger en osäkerhet om hur RF skall tolkas. RF ger inte heller någon anvisning om i vilka situationer som åligganden av nu aktuellt slag kan beslutas. Med det nya utjämningssystemet har man fört in en ny syn den kommunala beskattningsrätten genom att skatt som tas upp av en kommun eller ett landsting ansetts delvis kunna tas i anspråk för att bekosta andra kommuners respektive landstings uppgifter. Ett sådant utjämningssystem innebär onekligen att utrymmet för den kommunala självstyrelsen minskar i vissa kommuner och landsting. Riksdagens ställningstagande får emellertid anses innebära att solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar väger tyngre vid den intresseavvägning alltid måste göras vid bedömningen av om ett lagstiftsom

222 Kommunal inkomstutjanzning

ningsförslag är förenligt med RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Den syn som riksdagens ställningstagande sålunda ger uttryck för bör komma till klart uttryck i RF. Kommittén föreslår att RF kompletteras med en bestämmelse som föreskriver att kommuner och landsting i lag får åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det sker för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Vad slutligen gäller brytpunktsmodellen innebär den att det kommunala skatteunderlaget minskas med 10-15 procent vilket med den valda metoden samtidigt påtagligt skulle minska skillnaderna i skattekraft. Detta skulle ske genom att vissa inkomster som i dag är kommunalt beskattningsbara och som fördelar sig mycket ojämnt mellan främst kommunerna i fortsättningen endast skulle beskattas statligt. Den begränsning av skatteinkomsterna som modellen medför kompenseras genom en ökad statsbidragsgivning till kommunsektorn. Enligt 8 kap. 5 § är det riksdagen som genom lag beslutar om principerna för hur kommunalskatt skall tas ut. Som framgått av avsnitt 7.2.6 har dessa principer under de gångna åren ändrats ett flertal gånger. Således har begränsningar av skatteunderlaget beslutats tidigare t.ex. har den kommunala beskattningen av juridiska personer avskaffats utan att det i dessa sammanhang ens uppkommit dis- kussion om begränsningarnas grundlagsenlighet. Av detta anser kommittén emellertid inte att man kan dra slutsatsen att alla förändringar i grunderna för den kommunala beskattningen är tillåtna. En fullständig begränsning av kommunernas och landstingens skatteunderlag är således inte förenlig med RFzs bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Däremot är helt klart att mindre begränsningar, t.ex. förändringar i det kommunala grundavdraget, kan beslutas. Var gränsen däremellan går är omöjligt att ange exakt. Precis som vid andra bedömningar av grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten måste det efter en helhetsbedömning bli en avvägningsfråga hur stora ingrepp som kan göras innan grundlagsskyddet träds för när. Den avvägning som sålunda skall ske måste till viss del grundas politiska överväganden och utfallet kan variera beroende de motstående intressen som en begränsning av beskattningsrätten skall vägas emot. Brytpunktsmodellen medför att det kommunala skatteunderlaget

reduceras med i genomsnitt 10-15 procent bortfallet av skatteunderlag

för främst vissa kommuner blir dock betydligt större och modellens fördelningsmässiga effekter i stort bli desamma som för den avses modell med inomkommunal utjämning som vi har i dag. Modellen innebär minskade intäkter för de kommuner och landsting som inte fullt ut kompenseras för skattebortfallet genom statsbidrag. Brytpunktsmodellen är i Finansdepartementets rapport emellertid inte kom-

Kommunal inkomstutfiimning 223

binerad med någon begränsning av kommunernas och landstingens rätt att bestämma skatteuttagets storlek, vilket innebär att den enskilda kommunen eller landstinget genom att höja kommunalskatten i princip kan kompensera sig för den inkomstminskning som modellen medför. Genom en begränsning av det kommunala skatteunderlaget till inkomster under brytpunkten inskränks den numera renodlade kommunala inkomstbeskattningen och en viss skatteväxling genomförs från kommunsektorn till staten. Brytpunktsmodellen innebär därför ett visst ingrepp i beskattningsrätten. Mot bakgrund av tidigare genomförda förändringar i grunderna för den kommunala beskattningen samt den diskussion som i andra sammanhang förekommit angående beskattningsrättens innebörd är det dock svårt att se att det skulle föreligga några konstitutionella hinder mot att begränsa skatteunderlaget i den omfattning som anges i rapporten.

SOU 1996: 129 Ökat för

utrymme direktdelegation. 225

..

9 Ökat för utrymme direktdelegation av normgivningsmakt till kommuner och landsting

Kommittén föreslår att riksdagen ökade möjligheter ges att

direktdelegera normgivningsmakt till kommuner och landsting.

Gällande ordning

Kommuner och landsting kan i två fall bemyndigas direkt riksdagen

av att meddela föreskrifter. Det första fallet framgår 8 kap. 5 § RF. av Enligt detta lagrum skall föreskrifter kommunernas och landsom tingens befogenheter meddelas i lag. Som föreskrifter kommunala om befogenheter räknas bl.a. bestämmelser tillåter kommunerna och som landstingen att själva meddela föreskrifter. I 8 kap. 5§ RF ställs inte direkt några begränsningar i upp riksdagens behörighet att förse kommuner och landsting med norm-

givningskompetens. Av andra bestämmelser i 8 kap. RF följer

emellertid att kommunerna och landstingen med stöd denna av paragraf inte kan bemyndigas att besluta rättsnormer faller inom som riksdagens primära lagområde jfr. prop.’ 1973:90 305. Därmed s. utesluts föreskrifter om i princip hela det civilrättsliga området. Vidare bortfaller bestämmelser om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden s.k. för

enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter. Som exempel vad delegationsmöjligheten enligt 8 kap. 5 § RF

kan användas till i propositionen rätt att meddela instruktioner anges för den kommunala förvaltningens organisation och arbetssätt, vetorätt

och rätt att fastställa sådana offentligrättsliga avgifter inte faller

som under 8 kap. 3 § RF. De avgifter således omfattas denna som av möjlighet till delegation, vanligen benämnda icke betungande offentligrättsliga avgifter, kännetecknas att de är frivilliga i den av meningen att ingen är skyldig att ta varan eller tjänsten i anspråk. Exempel sådana avgifter är sjukvårdsavgifter och avgifter för sociala tjänster.

226 Ökat för direktdelegation... utrymme

Den andra möjligheten för riksdagen att direktdelegera normgivningmakt till kommuner eller landsting regleras i 8 kap. 9 § andra stycket RF och avser s.k. betungande offentligrättsliga avgifter. Härmed menas sådana avgifter som den enskilde antingen rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga, t.ex. sotningsavgifter och renhâllningsavgifter. I övrigt kan riksdagens normgivningskompetens delegeras till kommuner och landsting med stöd av 8 kap. 7 och ll RF. I dessa fall är det emellertid inte fråga om direktdelegation utan vad som sker är i stället att regeringen bemyndigas av riksdagen att vidaredelegera

normgivningsrätten till kommuner och landsting, s.k. subdelegation.

I sammanhanget bör dock påpekas att den ovan berörda möjligheten för riksdagen att i enlighet med 8 kap. 9 § andra stycket RF till kommuner och landsting direktdelegera rätt att meddela föreskrifter om betungande offentligrättsliga avgifter, även omfattar sådana avgifter som är hänförliga till något av de i 8 kap. 7 § RF angivna ämnena. Dessa båda paragrafer täcker således delvis samma normgivningsomrâde. Den normgivningskompetens som riksdagen enligt 8 kap. 7 § RF kan delegera till regeringen föreskrifter dock om skatt i avser - följande ämnen:

skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

utlännings vistelse i riket, in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö av

eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och

anläggningar, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, trafik eller ordningen allmän plats, undervisning och utbildning, förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt,

skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med

hjälp av automatisk databehandling.

Utöver den angivna begränsningen i fråga om skatteföreskrifter gäller att regeringen har rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan brott än böter. Riksdagen kan dock i lag, som innehåller ett av bemyndigande aktuellt slag, föreskriva även andra rättsverkav nu ningar t.ex. frihetsstraff eller förverkande av egendom för - överträdelse föreskrift regeringen meddelar med stöd av av som

bemyndigandet s.k. blankettstraffstadgande.

Ökat för direkzdelegation. utrymme .. Slutligen följer av 2 kap. 12 och 22 samt 8 kap. 1 § RF att begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna inte kan ske med stöd av delegation enligt 8 kap. 7 § RF annat än såvitt avser tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Grundlagberedningens förslag till ny RF SOU 1972:15 saknade motsvarighet till den i 8 kap. 11 § RF inskrivna möjligheten för riksdagen att i lag bemyndiga regeringen att överlåta kommuner och landsting att meddela bestämmelser rörande de i 8 kap. 7 § angivna ämnena. Däremot var det enligt förslaget möjligt för riksdagen att

delegera normgivningskompetens direkt till förvaltningsmyndighet

en under regeringen. Föredragande statsrådet tog emellertid avstånd från sistnämnda möjlighet och menade att den mest rationella funktionsför-

l delningen måste

vara att de förvaltningsmyndigheter som lyder under

regeringen också får sina uppdrag att meddela föreskrifter av regeringen prop. 1973:90 319. s. Någon närmare motivering till varför riksdagen inte har getts möjlighet att delegera den i 8 kap. 7 § RF aktuella normgivningsrätten direkt till kommuner och landsting inte i förarbetena. I fråga ges om den kommunala förordningsmakten konstaterade dock föredragande statsrådet att kommunernas fullmäktige vissa regeringen genom av beslutade författningar hade tillerkänts rätt att besluta för allmänheten bindande föreskrifter som i regel var straffsanktionerade i den författning som innehöll bemyndigandet. Som exempel lokala angavs ordningsstadgor, hamnordningar, brandordningar och hälsovårdsordningar. Föreskrifterna i dessa författningar skulle grund 8 kap. 3 § av RF i huvudsak komma att ligga inom det primära lagområdet. Enligt föredraganden innebar detta att sådana regeringen beslutade av författningar, som innehöll bemyndiganden för kommunernas fullmäktige, i framtiden måste grunda sig delegation enligt 8 kap 7 § RF. Det ansågs då naturligt att se bemyndigandena för kommunernas fullmäktige som fall av subdelegation av riksdagens normgivnings-

kompetens prop 1973:90 s 319. Renhållningsordningar är en typ av kommunala föreskrifter som

berörs om man gör det möjligt för riksdagen att till kommuner och landsting direktdelegera den i 8 kap. 7 § RF aktuella normgivningsmakten. Som exempel skall i det följande tittas närmare den nuvarande regleringen inom detta område. Enligt 9 § renhållningslagen 1979:596 skall det för varje kommun finnas en renhållningsordning som skall innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering. Renhållningsordningen skall antas av

fullmäktige. I förarbetena till renhållningslagen prop. 1978/792205

s. 16 uttalas att renhållningsordningen i allt väsentligt skall reglera kommunens och kommuninvånarnas rättigheter och skyldigheter i fråga om bortforsling av hushållsavfall. Som exempel anges s. 25 att

228 Ökat för direktdelegation... utrymme

kommunen kan ge föreskrifter om var de enskilda skall tillhandahålla avfallet för avhämtning. Av intresse i detta sammanhang är att renhållningslagens bestämmelser om kommunala renhällningsordningar är förenliga med normgivningsbestämmelserna i RF endast i den mån de faller inom ramen för 8 kap. 5 som ger riksdagen möjlighet att delegera normgivningskompetens direkt till kommuner och landsting. En förutsättning härför är dock som tidigare konstaterats att före- - skrifterna inte ligger inom det primära lagomrâdet. Det kan med fog ifrågasättas om vad som sägs i förarbetena till renhållningslagen om innehållet i de lokala renhållningsordningarna inte avser föreskrifter som faller inom området för 8 kap. 3 § RF och som alltså rätteligen inte kan omfattas av direktdelegation från riksdagen till kommunerna. Tveksamheten härvidlag skulle emellertid undanröj as om riksdagen ges ökade möjligheter till direktdelegation. Då skulle även föreskrifter som är betungande för enskilda grundlagsenligt kunna tas in i kommunala renhållningsordningar. Renhållningslagen innehåller vidare flera bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter. Ett exempel är 3§ som ger regeringen rätt att meddela närmare föreskrifter om avfallshanteringen. Paragrafen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att överlåta en myndighet eller kommunerna att meddela sådana föreskrifter. l renhållningsförordningen 1990:984 har regeringen meddelat föreskrifter med stöd av bemyndigandena i renhållningslagen. Föreskrifterna som står helt i överensstämmelse med RF:s regler om normgivningsmakten innebär bl.a. att kommunfullmäktige får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av hushållsavfall samt om hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall skall vara beskaffade och skötas 2 och 3 §§. Uppenbart är att en viss förenkling av regelsystemet skulle kunna uppnås om de bemyndiganden som kommunerna har fått i renhållningsförordningen i stället kunde tas i renhållningslagen. För detta krävs emellertid att riksdagen ges utökade möjligheter till direktdelegation.

Skälen för kommitténs förslag

En möjlighet för riksdagen att inom ramen för 8 kap. 7 § RF delegera normgivningskompetens direkt till kommunerna och landstingen medför vissa fördelar. Inledningsvis kan helt allmänt konstateras att RF:s normgivningssystem skulle bli enklare och mer överskådligt, något som har ett egenvärde i sig. Förändringen ligger dessutom väl i linje med de senaste decenniernas allmänna strävan från statens sida att förenkla regelbeståndet i samhället.

Ökat för direktdelegation. utrymme .. Mer konkret innebär förändringen att man i vissa fall t.ex. inom renhållningsområdet kan undvika att regelsystemet kompliceras i onödan genom att regeringen måste vidareöverlåta från riksdagen erhållen normgivningskompetens. Vidare uppnås i normgivningshänseende större enhetlighet i fråga avgifter och övriga typer om av a 4 föreskrifter. Beträffande avgifter gäller nämligen, som ovan framgått, t att normgivningskompetens rörande såväl betungande icke i som 1 l betungande offentligrättsliga avgifter kan delegeras av riksdagen direkt l till kommuner och landsting. I fråga om övriga föreskrifter gäller dock

för närvarande att normgivningskompetens angående betungande

sådana kan anförtros kommuner och landsting endast efter sub-

delegation, medan kompetens i fråga om icke betungande föreskrifter

kan direktdelegeras. Skäl som talar för att upprätthålla den skillnad som i detta avseende föreligger mellan avgifter och övriga föreskrifter är svåra att finna. Ytterligare en fördel med den föreslagna ändringen är att de oklarheter, och eventuellt även felaktigheter, föreligger besom träffande viss lagstiftning undanröjs. Ett exempel är vad som ovan anförts beträffande innehållet i de kommunala renhållningsordningarna. Eliminering sker alltså av den inte helt enkla gränsdragningsproblematiken i fråga om vilka detaljföreskrifter är som direktdelegerbara enligt 8 kap. 5 § RF och vilka som grund av att

de omfattas av det primära lagomrâdet endast kan subdelegeras.

Slutligen kan det också med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och till den stora betydelse som kommuner och landsting har i samhällslivet vara naturligt att riksdagen direkt till dem kan överföra kompetens att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i 8 kap. 7 § RF. Några bärande skäl mot att riksdagen ges den föreslagna möjligheten till direktdelegation finns knappast. Det är riksdagen helt som styr när delegering till kommuner och landsting skall komma i fråga och någon ökad maktbefogenhet för dessa direkt till följd grundav lagsändringen är det således inte fråga om.

Kommunal ekonomi i balans 231

10 Kommunal ekonomi i balans

Kommitténs slutsats är att det inte föreligger några konstitutionella i

5 hinder mot att införa ett lagstadgat balanskrav för kommunernas

och landstingens budgetar.

Kommittén skall enligt direktiven yttra sig över vissa av Finansdepartementet utarbetade förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna. Detta gäller bl.a. ett förslag om att kommuner och landsting skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Förslaget om budgetbalans förs fram i departementspromemorian

Ds 1995:57 Kommunal ekonomi ibalans, avgiven i september 1995.

Regeringen har tagit ställning till förslaget genom att i årets kompletteringsproposition 1995/96:150 avisera att lagstadgat balanskrav för kommunernas del kommer att införas år 1999 och såvitt avser landstingen år 2000.

10.1 Redovisning av förslaget

Departementspromemorian Kommunal ekonomi i balans är framtagen av en arbetsgrupp, som tillsatts av Finansdepartementet. Arbetsgruppen tillkom sedan regeringen i 1995 års kompletteringsproposition förklarat att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bakgrunden härtill var att 1991 års kommunallag då hade varit i kraft i drygt tre år och att det därför ansågs befogat att göra en uppföljning av hur

lagens bestämmelser hade tillämpats. Översynen skulle syfta till att

skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att åstadkomma en god ekonomisk hushållning påkallat bl.a. av att det inom den kommunala sektorn fanns exempel på att man underbalanserat sin budget och lånefinansierat den löpande verksamheten. Departementspromemorian mynnar ut i förslag om ändringar i två av kommunallagens paragrafer. För det första föreslås att 8 kap. 5 § tillförs ett nytt fjärde stycke av innebörd att de kommunala budgetarna skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. I samma

232 Kommunal ekonomi i balans

paragraf föreslås vidare ett nytt femte stycke föreskriver att för som det fall kostnaderna för ett år överstiger intäkterna enligt bokslutet för det året underskottet skall täckas med ett motsvarande överskott de närmast följande två åren, dock skall beslut tas senast i budgeten för det andra året efter det år då underskottet uppkommit. Balanskravet omfattar inte den verksamhet som bedrivs i kommunaföretag. Vad vidare gäller pensionskostnader uttalar sig arbets-

gruppen visserligen för att dessa i och för sig bör omfattas av kravet

balans. Frågan om vilket sätt de skall beaktas i balanskravet

lämnas emellertid med hänsyn till att valet framtida pensionssys-

- av tem ännu inte är klart öppen för fortsatta politiska överväganden och ställningstaganden. Kravet på balans är inte avsett att gälla undantagslöst. Som exempel

en tänkbar undantagssituation anges i departementspromemorian att

en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta

tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett

underskott av denna art skall inte heller behöva regleras senare. Enligt promemorian kan det även vara acceptabelt med avsteg från balanskra-

vet om en avyttring av tillgångar skett och en förlust därvid har uppstått. En förutsättning för att det i sådana situationer skall vara

acceptabelt att inte återställa det egna kapitalet är dock att kommunen

eller landstinget genom avyttringen har skapat förutsättningar för

minskade framtida kostnader. I departementspromemorian uttalas att balanskravet bör ha till uppgift att förhindra en fortlöpande urgröpning kommunens eller av landstingets ekonomi. Balanskravet kan inte förhindra att snabba förändringar i omvärlden kan skapa en alarmerande situation som

innebär att t.ex. borgensåtaganden måste infrias. Balanskravet skall

dock sägs vidare ge grundförutsättningar för en långsiktig stabil - finansiell utveckling. Minimikravet för detta anses vara att den löpande verksamhetens kostnader balanseras mot intäkterna på ett tillfredsställande sätt. Att det således rör sig om ett minimikrav, anges

bl.a. innebära att kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning

sträcker sig längre än kravet på budgetbalans. Huvudsyftet med ett balanskrav bör enligt promemorian vara att skapa garantier för att varje generation bär kostnaderna för den service

som generationen själv beslutat om och själv konsumerar. Målsätt-

ningen bör alltså vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna, vilket innebär att det egna kapitalet inte minskar.

Ytterligare ett syfte som anges är att skapa förtroende hos t.ex.

kreditgivare och leverantörer när det gäller kommunernas och landstingens förmåga att fullgöra sina ekonomiska åtaganden. Den andra lagändringen som föreslås, ett nytt andra stycke i 8 kap.

17 § kommunallagen, är intimt förknippad med kravet budget-

Kommunal ekonomi i balans

balans. Enligt det föreslagna stadgandet skall kostnaderna enligt - om årsbokslutet överstiger intäkterna i årsredovisningen när och - anges på vilket sätt underskottet avses täckas med ett motsvarande överskott. Avsikten med denna bestämmelse är att framhålla vikten av att kommunerna och landstingen redan ett tidigt stadium tar itu med eventuella underskott i ekonomin och därmed gör klart för sig själva och andra hur dessa skall rättas till. Departementspromemorian innehåller inte några förslag särskilda sanktioner för det fall en kommun eller ett landsting inte skulle följa de lagbestämmelser som föreslås. Om det emellertid skulle visa sig att följsamheten till de föreslagna bestämmelserna inte år god, får enligt arbetsgruppens mening frågan om eventuella sanktioner mot kommunerna och landstingen tas upp nytt.

10.2 Förslagets förenlighet med

RF

Ett lagstadgat krav att kommunerna och landstingen skall balansera sina budgetar innebär jämfört med förhållandena i dag en viss ökad - styrning från statens sida vad gäller den ekonomiska förvaltningen inom den kommunala sektorn. Frågan är hur denna ökade styrning nu förhåller sig till principen om kommunal självstyrelse sådan den kommer till uttryck i RF och dess förarbeten. En omständighet som bör tillmätas betydelse vid denna bedömning är i vilken mån den föreslagna lagstiftningen innebär någon reell skillnad jämfört med nuvarande och tidigare förhållanden. Inledningsvis kan då konstateras att 1977 års kommunallag föreskrev att kommunernas och landstingens budgetar skulle balanserade. vara Visserligen gick det dåvarande balanskravet att uppfylla genom användande av s.k. budgetregleringsposter av olika slag, vilka inte utgjorde intäkter och kostnader i vanlig bemärkelse utan användes för att tekniskt balansera budgeten. Därmed utgjorde de tidigare bestämmelserna inte heller någon garanti för balans i verklig mening. Detta förhållande påverkar emellertid inte det faktum att principen om budgetbalans var lagfäst och att grundlagsenligheten därav inte ifrågasattes under lagstiftningsärendets gång. Sistnämnda konstaterande är av särskilt intresse eftersom 1977 års kommunallag antogs efter det att den nu gällande RF trädde i kraft. Den nu gällande kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, innebär bl.a. att kommunerna och landstingen fått en ökad frihet det ekonomiska området. Ett exempel härpå år att den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskydd ersatts av en föreskrift att om kommunerna och landstingen skall ha en god ekonomisk hushållning

i sin verksamhet 8 kap. 1 §. Ändringen syftade till att ge kommuner

och landsting en möjlighet att använda sina ekonomiska resurser på ett

234 Kommunal ekonomi i balans

friare sätt än vad som följde av regeln om förmögenhetsskydd. I förarbetena till bestämmelsen framhålls dock bl.a. att en god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna skall täcka de löpande kostnaderna. I den nuvarande kommunallagen är vidare kravet på budgetbalans slopat. Dock skall av budgeten framgå hur utgifterna skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Genom bestämmelsen om angivande av den beräknade ekonomiska ställningen vid budgetårets slut, ställs enligt förarbetena indirekt ett krav kommuner och landsting att upprätta en balansbudget.

l förarbetena anges vidare att slopandet av balanskravet inte får

innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant handlande är inte förenligt med vad som i 8 kap. 1 § kommunallagen föreskrivs om god ekonomisk hushållning. Sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet måste, framhålls i propositionen, kommunerna och landstingen ha balans mellan inkomster och utgifter. Enligt kommunallagen skall därför vilket nyhet kommunerna och - är en landstingen upprätta treåriga ekonomiska planer som skall tas in i budgetarna. Sådana planer skall vara rullande så att de alltid omfattar budgetåret och de två följande kalenderåren. Därigenom revideras planen åtminstone varje år i samband med budgetarbetet. Som framgår av återgivna uttalanden från förarbetena innebar slopandet av balanskravet genom 1991 års kommunallag inte att lagstiftaren ändrat uppfattning i fråga om att kommunernas och landstingens ekonomi skall vara i balans. Lagändringen kan därför snarast sägas ha betytt att kommunerna och landstingen fått större möjlighet till flexibilitet när situationen så kräver. Vid en jämförelse mellan vad således gäller för närvarande och vad som föreslås i departesom mentspromemorian framstår skillnaderna i praktiken sammantagna som förhållandevis små, särskilt med beaktande av att det föreslagna balanskravet inte är gälla undantagslöst. Även den avsett att om föreslagna ändringen innebär en viss skärpning, kan den framför allt sägas utgöra ett lagfästande av de intentioner om balans i kommunernas och landstingens ekonomi som fanns redan vid den nuvarande kommunallagens tillkomst. Detta förhållande liksom det faktum att - 1977 års lag innehöll en bestämmelse om balanskrav är omständig- heter i princip är tillräckliga för att konstatera att det inte som föreligger någon konflikt mellan den nu föreslagna ordningen och regleringen i RF. En annan viktig omständighet vid bedömningen av förslagets förenlighet med principen om kommunal självstyrelse är arten av de skäl som ligger till grund för den föreslagna lagstiftningen. I departementspromemorian anges som ovan redovisats att balanskravet - skall ha till uppgift att förhindra en fortlöpande urgröpning av

Kommunal ekonomi i balans

kommunens eller landstingets ekonomi. Det skall vidare ge grundförutsättningar för en långsiktig stabil finansiell utveckling. l departementspromemorian anförs vidare som syften med balanskravet dels att garantier skall skapas för att varje generation bär kostnaderna för den service som generationen själv beslutat om och konsumerar, dels att förtroende skall skapas hos bl.a. kreditgivare när det gäller kommunernas och landstingens betalningsförmåga. Gemensamt för de olika skäl som således ligger bakom förslaget om budgetbalans, är att de inte kan sågas strida mot principen om kommunal självstyrelse. Tvärtom är skälen snarare av karaktär att värna om denna, t.ex. skulle en fortlöpande urgröpning av ekonomin i vart fall sikt medföra en betydande risk för att den kommunala självstyrelsen undergrävs. Uppenbart är vidare att det ligger i varje kommuns och landstings intresse att leva upp till de i promemorian angivna målen. Med beaktande av de skäl som ligger till grund för förslaget, finner kommittén att det inte heller sett ur ett rent sjålvstyrelseperspektiv föreligger något hinder mot att lagstadga om den begränsning i kommunal handlingsfrihet som ett krav budgetbalans innebär. Kommitténs slutsats är således med hänvisning till det resonemang l som ovan förts att det inte föreligger några konstitutionella hinder l l l genomföra den i departementspromemorian föreslagna l mot att i lagstiftningen. l

SOU 1996: 129 Kommuner och landsting... 237

11 Kommuner och

landsting med betalningssvårigheter

Kommittén tillstyrker i princip införandet av en lag som, grundad frivillighet från kommunernas och landstingens sida, reglerar förfarandet när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder. Kommittén går inte in detaljerna i den föreslagna lagen.

Kommittén avstyrker förslaget om s.k. tvångsförvaltning.

l 1 Inledning

Kommittén har under våren 1996 yttrat sig över betänkandet SOU 1996:12 Kommuner och landsting med betalningssvârigheter. Utredningen om kommuner och landsting med betalningssvårigheter tillsattes i november 1995 och hade enligt direktiven till uppdrag att lämna förslag till lagstiftning som reglerar förfarandet när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder. Vid sin bedömning utgick utredningen från den allmänna uppfattningen att kommuner och landsting enligt svensk rätt inte kan försättas i konkurs, och att det därför gällde att finna andra former för en förutsebar hantering av uppkommande fall av kommunalt obestånd. Utredningen föreslog att dessa frågor skulle regleras i en särskild lag om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvârigheter. l den föreslagna lagen finns bestämmelser om förfarandet såväl vid frivillig ekonomisanering som vid tvångsförvaltning. Nedan följer en kortfattad redogörelse för huvuddragen i utredningens förslag. För att underlätta framställningen används begreppet kommun som gemensam beteckning för kommun och landsting. Kommitténs remissvar, vilket samtliga ledamöter ställt sig bakom, redovisas i sin helhet i avsnitt l l .4. Betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter bereds för närvarande i regeringskansliet.

238 Kommuner och landsting...

11.2 Frivillig ekonomisanering

Enligt den föreslagna lagen skall enligt huvudregeln stöd lämnas efter ansökan av kommunen och de administrativa åtgärder som kan behövas, skall vidtas frivillig väg. Som villkor för stöd kan staten uppställa krav på att vissa kommunala uppgifter upprättande av förslag till budget, inbegripet skattesats och kommunala avgifter och taxor övertas av ett av regeringen utsett kontrollorgan. Kommunen kan också vara skyldig att delegera till kontrollorganet att besluta om i vilken ordning fordringar mot kommunen skall betalas. Vidare kan som villkor uppställas att kommunen fattar beslut om budget i huvudsaklig överensstämmelse med kontrollorganets förslag samt att beslut om upptagande av lån, ingående av borgen samt investeringar underställs regeringens prövning. Stöd av ekonomisk natur skall enligt förslaget återbetalas och bland villkoren för stödet skall ingå sådana som gäller tid och sätt för återbetalningen. Om kommunen brister i fullgörandet av villkoren, skall stödet återkrävas och kunna kvittas mot statsbidrag eller uppburen skatt som tillkommer kommunen. Innan regeringen tar ställning till en kommuns ansökan om stöd kan regeringen tillsätta utredningsmän som skall försöka lösa kommunens ekonomiska problem utan att statligt stöd behövs. Under utredningstiden kan om det finns skäl begäras att kommunen överlåter - utredningsmännen att besluta om utbetalningar från kommunen. Vidare kan begäras att kommunala låne-, borgens- och investeringsbeslut skall vara beroende av regeringens godkännande. Under det frivilliga förfarandet behåller de kommunala organen sina beslutsbefogenheter. Om de kommunala organen underlåter att följa

villkoren för statligt stöd kan påföljden bli återkrav av stödet och

kvittning mot statsbidrag och uppburen skatt. Vad gäller det frivilliga förfarandets förhållande till RF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen konstaterade utredningen att RF inte torde utgöra hinder mot lagstiftning som i viss utsträckning begränsar den kommunala beslutanderätten. Enligt utredningen borde det ligga i fullmäktiges befogenhet att om den kommunala själv- styrelsen handhafts sådant sätt att kommunen blivit ur stånd att fullgöra sina förpliktelser underkasta kommunen sådana villkor som ställs upp för statligt bistånd i ekonomiskt avseende. Inskränkningar i den kommunala beslutanderätten som vilade kommunens eget beslut borde enligt utredningen inte anses stå i strid med grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Mot den föreslagna möjligheten att som villkor för stöd föreskriva att kommunen antar budget i huvudsaklig överensstämmelse med kontrollorganets förslag kunde enligt utredningen invändas att kommunens rörelsefrihet detta sätt blev åtskilligt begränsad och den

Kommuner och landsting...

kommunala självstyrelsen illusorisk. Utredningen påpekade även i detta sammanhang att det var kommunens egen misskötsel av ekonomin som lett till att kommunen kommit i en situation då den kommunala beslutanderätten de facto blev inskränkt. Vidare påpekades att kommunen vid frivillig ekonomisanering fortfarande har det - slutliga avgörandet i sin hand och kan underlåta att följa kontrollorganets förslag, om än sanktioner kan inträda som en följd härav. Sammanfattningsvis ansåg utredningen att den föreslagna ordningen för frivillig ekonomisanering inte krävde några grundlagsändringar.

l 1.3 Tvångsförvaltning

Enligt förslaget skall regeringen under vissa angivna förhållanden även kunna besluta om tvångsförvaltning av en kommun med betalningssvårigheter. Förutsättningen härför är att förhållandena är sådana att statligt ingripande behövs för att sanera kommunens ekonomi men att kommunen underlåter att ansöka om frivillig sanering eller avbryter ett påbörjat frivilligt förfarande. Tvångsförvaltning innebär att ett av regeringen utsett organ övertar större eller mindre delar fullmäktiav ges och styrelsens uppgifter enligt kommunallagen. Enligt förslaget skall riktpunkten vara att kontrollorganet får makt över kommunens ekonomi och, om så behövs, över nämndorganisationen i kommunen och personsammansättningen i nämnderna. Kontrollorganets övertagande av finansmakten innefattar också rätten att besluta om skattesatsen för den kommunala inkomstskatten. Ett förordnande om tvängsförvaltning får enligt förslaget endast avse begränsad tid och inte göras mer omfattande än som behövs. Tvångsförvaltning är enligt utredningen inte förenligt med RFzs nuvarande föreskrift att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. I betänkandet läggs därför fram ett förslag till ändring i RF innebärande att regeringen med stöd av lag för begränsad tid får besluta om undantag från vad som i detta avseende föreskrivs i RF.

11.4 Kommitténs remissvar över betänkandet

Sammanfattning

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd tillstyrker i princip införandet av en lag som, grundad frivillighet från kommunernas sida, reglerar situationer av nu aktuellt slag. Kom-

240 Kommuner och landsting...

mittén går inte in detaljerna i den föreslagna lagen. Kommittén avstyrker utredningens förslag om s.k. tvångsförvaltning.

Allmänt

Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten i vid mening utvecklas ett sätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans. Kommunsektorns omfattning medför att staten har ett behov av att kunna påverka även denna sektors utveckling. Staten och kommunförbunden har också vid olika tillfällen, senast i vår, slutit överenskommelser om den kommunala ekonomin. Staten förfogar över flera instrument som gör det möjligt att följa och styra utvecklingen inom den kommunala sektorn, inte minst vad gäller ekonomin. Samtidigt har givetvis varje kommun det yttersta ansvaret att se till att det råder balans mellan verksamhet och ekonomi. I lagstiftningen är avsikten enligt prop. 1995/96:15O att återinföra regler om balans i kommunernas och landstingens budgetar. Är kommun drabbas mycket betydande problem med en väg att av ekonomin, är det vidare rimligt att förutsätta att man skyndsamt gör förhållandena klara för staten. Det bör således finnas goda förutsättningar för att staten ett tidigt stadium skall kännedom om att det i någon kommun uppstått en negativ utvecklingstrend. Detta innebär att staten i ett tidigt skede kan samråda med den aktuella kommunen så att erforderliga åtgärder för att vända utvecklingen kommer till stånd. Tidigt vidtagna åtgärder har bl.a. den fördelen att de med största sannolikhet kan bli mindre ingripande än vad som är fallet om de sätts in i ett sent skede. Det är vidare självfallet så att prognosen för en gynnsam lösning problemen är bättre tidigare åtgärderna sätts in. Slutligen är ett snabbt ingripande allmänt sett ägnat att minska behovet av att tillämpa den i betänkandet föreslagna lagstiftningen.

Lagstiftning baserad på frivillighet

En kommun är naturligtvis i grunden ansvarig för den egna ekonomin. För det fall de förtroendevalda inte sköter de ekonomiska frågorna på ett tillfredsställande sätt, är det normala förhållandet att det politiska ansvaret utkrävs i samband med de allmänna kommunalvalen. De senaste åren har emellertid visat att man inte kan utesluta att det uppstår ekonomiska problem akut År i någon kommun av mer art. 1994 redovisade ett tjugotal kommuner ett resultat efter skatteintäkter och finansnetto som var negativt och för 1995 var motsvarande tal ett femtontal.

SOU 1996: 129 Kommuner och landsting...

Fråga uppstår då hur man skall hantera dessa situationer. Kommit-

tén instämmer inledningsvis i betänkandets ståndpunkt att kommuner

enligt svensk rätt kan försättas i konkurs. Om en krissituation är väg att uppstå i kommun är det en sannolikt att kommunen vänder sig till staten för att erforderlig hjälp. I en sådan situation som av förklarliga skäl kräver snabba insatser från såväl kommunen som staten är det värdefullt att - man har ett i förväg fastlagt regelverk som anger hur det formella skall hanteras. Därigenom vinner man att spelreglerna redan på förhand är kända för alla involverade. Arbetet kan då koncentreras på det väsentliga nämligen att lösa krisen i stället för att spilla tid på att - diskutera de inte helt lätta frågorna om tillvägagångssätt och uppgiftsfördelning. Mot bakgrund av det nu sagda tillstyrker kommittén i princip införandet av en lag grundad frivillighet från kommunernas som sida reglerar situationer av aktuellt slag. Kommittén går inte in på detaljerna i det nu framlagda förslaget.

T vángsförvaltning

I 1 kap. regeringsformen som handlar om statsskickets grunder slås - fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. kommunal genom självstyrelse samt att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Det värde som regeringsformen därigenom tillmäter den kommunala självstyrelsen är mycket högt. Därav bör också följa att ingrepp i självstyrelsen i princip endast får ske om det finns mycket goda skäl för det. Att frånta en kommun beslutanderätten är detsamma som att om än under en begränsad tid frånta kommunen rätten till självstyrelse. - Detta faktum ökar naturligtvis ytterligare kraven på de skäl som måste

finnas för att tvångsförvaltning skall kunna acceptabelt.

anses vara Förslaget om tvångsförvaltning handlar ytterst om betydelsen av såväl den kommunala självstyrelsen som medborgarnas berättigade intresse av att kommunerna sköter sin ekonomi och därmed sina åligganden gentemot medborgarna. Det är emellertid inte sannolikt att eventuella bestämmelser om tvångsförvaltning någonsin skulle komma

att tillämpas. Vid en samlad bedömning finner kommittén att värnan-

det om den kommunala självstyrelsen, såsom varande en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket i Sverige, väger tungt. Kommitténs ståndpunkt är därför att de skäl som finns för tvångsförvaltning inte uppväger det intrång i den kommunala självstyrelsen som en sådan lagstiftning skulle innebära.

och landsting... SOU 1996: 129 242 Kommuner

Särskilt uttalande av Lennart Rydberg

Ett frivilligt regelsystem för hantering kommuner och landsting av

med betalningssvårigheter är svårt att motsatta sig. Men jag är

tveksam till det ligger i statens intresse att upprätta ett förhand om anvisat för hur kommuner och landsting kan avlasta sig en del system sitt för den ekonomin. Risken finns att ett färdigt av ansvar egna

regelsystem uppfattas något "kommunakut" som kan

som av en

framstå genväg ut ur ekonomiska problem.

som en

SOU 1996: 129 Allmänna överväganden kring... 243

12 Allmänna

överväganden kring en

ändrad

reglering av kommunernas och landstingens ställning i RF

Kommittén föreslår att det i RF skall införas ett nytt kapitel, kallat Kommunerna och landstingen. I kapitlet skall regleras sådana förhållanden som rör kommunerna och landstingen och som kan anses specifika för den kommunala sektorn.

Som framgått av avsnittet om den kommunala självstyrelsens förhållande till RF:s bestämmelser har kommittén funnit att det utöver -

den nuvarande regleringen i RF föreligger behov av att låta vissa

ytterligare förhållanden rörande den kommunala självstyrelsens innebörd komma till uttryck i RF. Av RF bör således tydligt framgå att kommunal självstyrelse är en princip som gäller för all kommunal verksamhet. Vidare bör RF innehålla en regel som säkerställer att den kommunala självstyrelsen tillmäts särskild betydelse vid all normgivning rörande kommunerna och landstingen.

I det kapitel som behandlar hur olika former av inkomstutjärnning

förhåller sig till RF :s bestämmelse om den kommunala beskattningsrätten har kommittén vidare konstaterat att behov föreligger att i en särskild bestämmelse föreskriva att kommuner och landsting kan åläggas att bidraga till andra kommuners respektive landstings uppgifter. Slutligen har kommittén i kapitel 9 föreslagit att 8 kap. 7 § RF ändras på sådant sätt att riksdagen ges ökade möjligheter att direktdelegera normgivningsmakt till kommuner och landsting. De ändringar i RF som kommittén anser behöver göras skulle om än regleringen i vissa paragrafer skulle bli ganska omfattande kunna utföras inom ramen för RF:s nuvarande uppbyggnad. Kommittén finner emellertid det både angeläget och naturligt att den betydelse som kommunerna och landstingen har för det svenska samhällsskicket ett tydligare sätt kommer till uttryck i RF. Att den kommunala självstyrelsen i RF:s inledande paragraf betecknas som en av folkstyrelsens grundvalar är, som kommittén tidigare understrukit, ett uttryck för den stora vikt som den kommunala självstyrelsen har och bör ha i samhället.

244 Allmänna överväganden kring...

RF:s första kapitel har rubriken "Statsskickets grunder". Det innehåller allmänna principer och anger riktlinjer och mål för den offentliga verksamheten. Det presenterar också de organ som skall svara för denna verksamhet; riksdagen, statschefen, regeringen, kommunerna och landstingen samt domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Samtliga i 1 kap. omnämnda organ med undantag av kommunerna och landstingen regleras sedan i var sitt kapitel i RF. Det ger dem ett helt annat sätt än vad det inledande kapitlet kan ge, en grundlagsskyddad och därmed fastare position vad avser både struktur och befogenheter. Enligt kommitténs mening är det angeläget att även kommunerna och landstingen får samma position genom ett eget kapitel i RF. En grundbult i detta kapitel bör vara den kommunala självstyrelsen. Det innebär en ännu starkare markering av den stora vikt som principen om den kommunala självstyrelsen bör ha i det svenska samhället. Kommittén föreslår således att sådana förhållanden som rör kommunerna och landstingen skall regleras i ett särskilt kapitel i RF. Detta bör med hänsyn till RF:s systematik sin placering näst sist i RF, - före det kapitel som reglerar speciella förhållanden vid krig och krigsfara men efter de kapitel som reglerar sådana angelägenheter som får betraktas som främst statliga. Att införa ett nytt kapitel i RF innebär redan det ett omfattande ingrepp i RF:s uppbyggnad. Vid övervägande av vad som bör regleras i detta särskilda kapitel har kommittén därför kommit fram till att sådana bestämmelser rörande kommunerna och landstingen, som har sin naturliga placering annat ställe i RF, i stor utsträckning bör lämnas orörda och således inte överföras till det särskilda kapitlet. Detta kommer därmed att innehålla endast sådana bestämmelser som är specifika för den kommunala sektorn. Förutom sådant som redan nu är föremål för en reglering i RF såsom den kommunala själv- styrelsen och beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och landstingen samt den kommunala indelningen anser kommittén att det särskilda kapitlet även bör innefatta vissa grundläggande bestämmelser om valsystemet och den kommunala rösträtten. Bestämmelser om valsystemet och rösträtt vid val till kommun- och landstingsfullmäktige har tidigare hållits utanför RF. I förarbetena till RF prop. 1973:90 s. 164 uttalades att de närmare villkoren för kommunal rösträtt inte borde tas in i grundlag utan enbart anges i kommunallagarna. Även i samband med den grundlagsändringen i 3 kap. 1 § senaste RF SFS 1994: 1469 som rörde personval uttalade departements- - chefen prop. 1993/94: l 15 s. 11 att det inte ansetts erforderligt att i grundlagen reglera andra val än riksdagsvalet. En bestämmelse om möjlighet till personval ansågs därför ha sin rätta placering i 3 kap.

Allmänna överväganden kring...

RF som handlar om riksdagen. Departementschefen tillade att den princip som genom detta lagstiftningsärende slogs fast emellertid borde gälla också övriga allmänna val. Grundlagsändringen i 3 kap. l § RF hade föregåtts partiav överläggningar. Vid dessa enades partierna förutom införa om - att ett system med personval vid de allmänna valen år 1998 att införandet av ett sådant system skulle föregås av försöksverksamhet i minst tre kommuner. Förslag om försöksverksamhet med personval i vissa kommuner vid de allmänna valen 1994 lades fram i 1993/94:129. Förslaget prop. antogs av riksdagen bet. 1993/94:KU23 och rskr. 1993/94:232. Genom lagen 1994:285 om försök i vissa kommuner där väljarna skall kunna avge särskild personröst vid de allmänna valen år 1994 fastslogs att väljarna vid kommunalvalen i sju kommuner skulle ges möjlighet att avge särskild personröst. En utvärdering av personvalen

i de sju kommunerna föreligger i SOU 1996:66.

Av vad som ovan anförts framgår att nu gällande systern för val till riksdagen är avsett att tillämpas även vid valen de kommunala av församlingarna. Några sakliga skäl mot att i RF införa bestämmelser som reglerar huvudprinciperna för valsystemet vid de kommunala valen föreligger således inte. Enligt kommitténs uppfattning finns inte heller några sakliga skäl mot att i enlighet med nu gällande ordning -

vad avser rösträtten vid val till riksdagen grundlagsreglera villkoren

för svenska medborgares rösträtt vid val av de kommunala församlingarna. Vad gäller villkoren för utländska medborgares rösträtt är dessa f.n. föremål för beredning i samband med arbetet en ny vallag. Det ankommer inte på kommittén att göra överväganden egna i denna fråga. I avvaktan på resultatet av det arbete som bedrivs bör därför rösträtten för den som inte är svensk medborgare lämnas utanför en reglering i RF. Jämfört med tidigare bedömningar av huruvida det finns skäl som talar för att i RF ta in föreskrifter som rör de kommunala valen, föreligger nu den viktiga skillnaden att det i RF föreslås ett särskilt kapitel för kommuner och landsting. Det är då också rimligt särskilt med beaktande av att den representativa demokratin är en av grundvalarna för den kommunala självstyrelsen att kapitlet innehåller något de - om grundläggande principer som gäller för val av de beslutande församlingarna och för rösträtten. Slutligen skall här beröras en terminologisk fråga. I RF används för närvarande begreppen primärkommuner och landstingskommuner som beteckning för vad i dagligt tal benämner kommuner och man landsting. Inom den kommunalrättsliga lagstiftningen har begreppen kommuner och landsting däremot redan fått genomslag. Dessa benämningar används således i 1991 års kommunallag. I samband med denna lags tillkomst förutskickades för övrigt att den bristande terminologis-

246 Allmänna överväganden kring... SOU 1996: 129

ka överensstämmelsen mellan kommunallagen och RF skulle övervägas i något lämpligt sammanhang prop. 1990/91:117 s. 23. Kommittén anser att det nu, i anslutning till tillskapandet av ett särskilt kommun- och landstingskapitel, föreligger ett sådant lämpligt sammanhang. Enligt RF:s terminologi och även juridiskt är kommunerna - sett och landstingen att betrakta som olika typer av kommuner, vilket i RF alltså uttryckts med att ordet kommun ingår i benämningen av båda enheterna. Beteckningarna primärkommuner och landstingskommuner har emellertid aldrig vunnit gehör i det allmänna språkbruket. Detta förhållande talar trots de fördelar som beteckningarna har i lagtek- niskt avseende med styrka för att man vid en revidering av RF överger dem och i stället övergår till de i kommunallagen använda begreppen kommuner och landsting. Den ändrade terminologi som kommittén föreslår innebär emellertid inte någon förändring av det förhållandet att kommuner och landsting juridiskt sett är att betrakta olika kommuntyper. Beteckningen som "kommunal" i såväl de kommittén föreslagna nya paragraferna som av i tidigare lagtext omfattar således både kommunernas och landstingens verksamhet. En tydlig hänvisning härom ges i den av kommittén föreslagna lydelsen av 1 kap. 7 § där det anges att det för förverkligandet den svenska folkstyrelsen "kommunal nivå" finns av kommuner och landsting. Även denna ordning tillämpas redan i kommunallagen där begreppet "kommunal" således omfattar såväl kommunernas som landstingens verksamhet. En ändring av RF:s nuvarande terminologi medför att vissa

följdändringar måste göras i några paragrafer i 8 kap. och 11 kap. RF.

Kommitténs förslag om att i RF införa ett nytt kapitel om kommuneroch landstingen leder också till att smärre ändringar måste vidtagas na

i annan lagstiftning. Således måste en paragrafhänvisning i 8 kap. 9 § till den ändrade kapitelnumreringen i RF. Vidare föranle-

RO anpassas der kommitténs ställningstagande angående en grundlagsreglering av rösträtten vid val de kommunala församlingarna vissa följdändringav ar i kommunallagen. De kommittén föreslagna lagändringarna bör med beaktande av av de regler gäller för stiftande och ändring av grundlag kunna som träda i kraft den l januari 1999. Enligt punkt 13 övergångsbestämmelserna till RF skall vad som i RF föreskrivs om primärkommuner, med visst undantag, tillämpas även i fråga om kyrkliga kommuner. De ändringar i RF kommittén föreslår tar sikte på förhållanden som gäller beträffande kommuner och landsting och kan inte generellt som tillämpas de kyrkliga kommunerna. Riksdagen har principbeslut den 8 december 1995 godkänt genom regeringen föreslagna riktlinjer prop. 1995/96:80 för det fortsatta av

Allmänna överväganden kring... 247

arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan bet. 1995/96:KU 12, rskr. 1995/96:84. Dessa riktlinjer innebär bl.a. att församlingarnas kommunstatus skall upphöra. Reformen ändrade om relationer mellan staten och Svenska kyrkan är avsedd att genomföras den 1 januari 2000. Mot bakgrund att det redan finns ett principbeav

slut av riksdagen med innebörd att församlingarnas kommunstatus

skall upphöra anser kommittén att det inte föreligger något hinder mot

att i samband med ikraftträdandet föreslagna ändringar i RF

- av nu upphäva punkt 13 övergångsbestämmelserna till RF.

SOU 1996: 129 Författningskommentar 249

13 Författningskommentar

13.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

1 kap. Statsskickets grunder

7 §

Av det i dag regleras i denna paragraf föreslår kommittén att be-

som stämmelsen beslutanderätten i kommunerna och landstingen, om liksom föreskriften den kommunala beskattningsrätten, flyttas till om 13 kap. Kvar från den nuvarande lydelsen finns därmed bara det nya bestämmelsen om att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Det är uppenbart att det av RF:s inledande kapitel om statsskickets grunder måste framgå att det i riket finns kommuner och landsting. I likhet med vad som gäller beträffande övriga i första kapitlet omnämnvidare vilken funktion kommunerna och landsda organ, bör anges tingen är avsedda att ha i det svenska samhället. Den viktigaste

uppgiften för kommuner och landsting kan sägas vara att förverkliga

folkstyrelsen kommunal nivå. Stadgandet avser att framhäva och betona denna kommunernas och landstingens viktiga roll. Den föreslagna paragrafen är i likhet med övriga lagrum i 1 kap. - att uppfatta ett principstadgande. Lydelsen knyter an till 1 kap. som 1 § andra stycket, som föreskriver att den svenska folkstyrelsen förverkligas ett representativt och parlamentariskt statsskick genom och genom kommunal självstyrelse.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

5 §

Ändringen av denna paragraf innebär endast att paragrafens första led,

att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner som anger

250 Författningskommentar SOU 1996: 129

bestämmes i lag, lyfts bort och överförts till en egen paragraf i det nya kap. l3. I övrigt är paragrafen i sak oförändrad. Kvarstående bestämmelser bedöms med hänsyn till systematiken i 8 kap. böra behålla sin nuvarande placering.

7§ E é Paragrafen ger i sin nuvarande lydelse riksdagen möjlighet att till regeringen överlåta viss normgivningskompetens inom det s.k. primära lagområdet. I samband med sådan delegering till regeringen kan riksdagen även i enlighet med 8 kap. 11 § RF medge att regeringen - överlåter förvaltningsmyndighet, kommun eller landsting att meddela bestämmelser i ämnet. Det nya andra stycket gör det möjligt för riksdagen att delegera den i paragrafen aktuella normgivningskompetensen direkt till även kommuner och landsting, något som inte är möjligt i dag.

Den föreslagna ändringen har i sin tur föranlett vissa följdändringar

i paragrafens första och sista stycken. Det undantag från delegationsbefogenheten som avser föreskrifter om skatt har flyttats från första till sista stycket. Härigenom uppnås att undantaget gäller vid direktdelegation till även kommuner och landsting. Vidare har bestämmelsen om blankettstraffstadganden i sista stycket ändrats så att denna metod kan användas också vid delegation direkt till kommuner och landsting.

9 och ll §§

I paragrafen har de ändringar vidtagits som föranleds av den ändrade terminologi som kommittén föreslår. Samlingsbeteckningen "kommun" har i paragraferna ersatts med "kommun eller landsting". Dessutom har ll § blivit föremål för en språklig ändring.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

60ch7 §§

l paragraferna har endast gjorts sådana ändringar som är en följd av den av kommittén föreslagna ändrade terminologin.

Författningskommentar 251

13 kap. Kommunerna och landstingen

Om skälen för att i RF införa ett särskilt kapitel om kommuner och landsting har redogjorts i kapitel 12.

1§

l första stycket att kommunerna och landstingen har att den anges kommunala självstyrelsens grund och i sina medlemmars intresse sköta de angelägenheter följer lag eller särskilda föreskrifter. som av Avsikten med lydelsen är att ge uttryck för att principen om kommunal självstyrelse gäller beträffande all kommunal verksamhet, d.v.s. såväl frivillig obligatorisk eller med andra ord både den verksamsom

i het som följer av kommunallagen och den som följer av särskilda

föreskrifter. Detta innebär ett förtydligande och också en förändring i förhållande till vad som avsågs i propositionen till RF. Den kommunala självstyrelsen diskuterades där i ordalag som närmast ger intryck att den egentligen avsåg endast, eller åtminstone var starkt av koncentrerad till, den fria sektorn. Det inom detta område som det var

enligt departementschefen fanns utrymme för en kommunal ini-

tiativrätt.

Genom den föreslagna ändringen uppnås också den fördelen att det

i detta avseende kommer att råda odiskutabel samstämmighet mellan RF och kommunallagen. I sistnämnda lags 1 kap. 1 § anges nämligen att kommuner och landsting den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Den kommunala självstyrelsen är grundläggande och allomen fattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms enligt 8 kap. 5 § RF genom lag. Några

angelägenheter är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i

regel skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. en En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Liksom tidigare gäller därför att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. Detta framgår dels nämnda förhållande att det är riksdagen som av ovan

lag avgränsar kommunernas och landstingens uppgiftsområden.

genom Det är också riksdagen som genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt grunderna för den kommunala beskattningen. Sammantaget kan

252 Författningskommentar SOU 1996: 129

detta sägas innebära att graden av självstyrelse ytterst avgörs av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Allmänt sett gäller t.ex. att graden av självstyrelse är högre inom den frivilliga sektorn än inom den specialreglerade obligatoriska sektorn. Detta har sin förklaring i att sistnämnda sektor offentliga förvaltningsavser uppgifter som statsmakterna ålagt kommunerna och landstingen att handha lokal respektive regional nivå. Graden självstyrelse av varierar dock även inom det specialreglerade obligatoriska områdets olika sektorer. I första stycket anges också att kommunerna och landstingen sköter samtliga angelägenheter i sina medlemmars intresse. Avsikten härmed är att betona den viktiga medborgaraspekten. Den kommunala självstyrelsen representerar grundläggande värden för folkstyrelsen. Den skall därför ha reell innebörd och väga en mycket tungt i relation till de motstående intressen kan finnas. som Detta kommer till utryck i paragrafens andra stycke, understryker som den betydelse som principen om kommunal självstyrelse skall tillmätas i normgivningssammanhang. Med normgivning avses beslutande av föreskrifter som blir bestämmande för myndigheters, enskildas och andras handlande. Således omfattar begreppet normgivning utöver riksdagens och regeringens föreskrifter bl.a. även statliga myndigheters föreskrifter. Avsikten med stadgandet är att det vid all normgivning rör som kommuner och landsting skall göras en avvägning mellan skälen för den tänkta normen och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som normen skulle innebära. Som närmare redovisas i avsnitt 7.2.3 och 7.2.4 vill kommittén med bestämmelsen markera vikten av att självstyrelseintressena alltid beaktas i normgivningssammanhang men även ge uttryck för betydelsen av att offentliga beslut fattas nära medborgarna och så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. De överväganden som normgivaren gjort i avvägningsfrågan skall tydligt redovisas. Härigenom ökar förutsättningarna för att riksdagen ges ett fullgott underlag att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen.

2§

Paragrafen reglerar vilket sätt grunderna för den kommunala indelningen skall beslutas. Stadgandet har i sak oförändrat lyfts ut från

sin nuvarande placering i 8 kap. 5

Att i enskilda fall förordna ändring i den kommunala inom delningen omfattas inte av grunderna för den kommunala indelningen.

SOU 1996: 129 Författningskommentar 253

Beslut om sådana ändringar ankommer därför liksom hittills på regeringen.

3§

I första stycket klarläggs att beslutanderätten i kommuner och

landsting utövas av valda församlingar. Stadgandet motsvarar, utan

ändringar i sak, vad som i dag står i 1 kap. 7 § första stycket RF. Stadgandets innebörd är att de valda församlingarna d.v.s. -

kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige utgör kommunernas

respektive landstingens högsta beslutande organ. Paragrafens lydelse utgör således inte något hinder mot det förhållande som i dag råder

inom kommuner och landsting, d.v.s. att relativt vidsträckt beslutanderätt tillkommer, eller av fullmäktige kan delegeras till, även

andra kommunala organ. Delegation av beslutanderätt kan för övrigt ske till även enskilda subjekt. Skäl att i RF särskilt reglera övriga organs samt i förekommande fall enskilda subjekts beslutanderätt - föreligger inte utan bestämmelser härom meddelas, liksom i dag, i enlighet med 8 kap. 5 § RF i lag.

4§

I denna paragraf samt i 5 8 regleras de grundläggande principerna avseende valförfarandet och rösträtten vid val av de beslutande

församlingarna: kommunfullmäktige i kommunerna och landstings-

fullmäktige i landstingen. De föreslagna paragraferna innebär ett grundlagsfästande av rådande förhållande och någon ändring i sak är

det således inte fråga om. Kommitténs skäl för att i RF införa

bestämmelser om valsystemet och rösträtten vid de kommunala valen har redovisats i kapitel 12. I 4 § anges grundprinciperna för hur de beslutande församlingarna utses, nämligen genom fria, hemliga och direkta val. Vidare skrivs möjligheten till personval in, som angetts i kapitel 12 är möjligheten härtill avsedd att gälla även de kommunala valen. Den föreslagna paragrafens lydelse motsvarar 3 kap. 1 § första stycket RF, som avser val till riksdagen. Innebörden av att valen är "fria, hemliga och direkta" är också densamma som beträffande valen till riksdagen angående innebörden av dessa begrepp se Holmberg-Stjernquist, Vår författning, 1995, s. 65-66.

5-7§§

Paragraferna reglerar frågor om rösträtt vid val av de beslutande församlingarna.

254 Författningskommentar SOU 1996: 129

I 5 § första stycket anges kraven för rösträtt vid val till kommunfullmäktige. Kraven är att man skall vara svensk medborgare och folkbokförd i kommunen samt ha fyllt 18 år senast på valdagen. Av skäl som redovisats i allmänmotiveringen lämnas regler om rösträtt för den som inte är svensk medborgare utanför RF. Bestämmelser härom meddelas även fortsättningsvis i vanlig lag. En anvisning om detta ges i andra stycket. Eftersom man inte kan vara folkbokförd i ett landsting regleras rösträtten vid val till landstingsfullmäktige i en särskild-paragraf, 6 Som krav gäller att man skall vara folkbokförd i en kommun inom landstinget och röstberättigad vid val till kommunens beslutande församling. l 7 § klarläggs för de kommunala valens del, i likhet med vad som gäller vid val till riksdagen, röstlängdens exklusiva betydelse för frågor som rör rösträtt.

8§

Paragrafen innehåller en anvisning om att den i Sverige grundläggande principen om att allmänna val är proportionella gäller för även kommunalvalen. I paragrafen anges vidare att det är den s.k. jämkade uddatalsmetoden som tillämpas vid mandatfördelningen. Skäl att i detalj grundlagsreglera förfarandet vid fördelningen av mandat föreligger utan detta sker liksom hittills i vallagen 1972:620. I övrigt hänvisar paragrafen till att närmare bestämmelser om valförfarandet meddelas i lag. Härmed avses bl.a. bestämmelser om Valkretsar, röstlängder, mandatfördelning och överklagande av val.

9§

Paragrafen innehåller en föreskrift om den kommunala beskattningsrätten. Lydelsen motsvarar utan ändringar i sak vad som i dag står - i 1 kap. 7 § andra stycket. Beträffande innebörden av den kommunala beskattningsrätten hänvisas till den redogörelse som lämnats under avsnitt 7.2.6.

Åtgärder som innebär begränsningar i den kommunala beskattnings-

rätten medför också betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det är därför av stor vikt att lagstiftaren i dessa situationer, i enlighet med vad som anförts under 13 kap. 1 mycket tydligt redovisar sina överväganden rörande den kommunala självstyrelsen.

SOU 1996: 129 Författningskommentar 255

l0§

Paragrafen är ny. Avsikten med stadgandet är att i lagtext klarlägga

grundlagsenligheten av det inomkommunala utjämningssystem som

började att tillämpas den 1 januari 1996. Det inomkommunala utjämningssystem som riksdagen fattade beslut om i december 1995 sedan Lagrådet förklarat att man inte motsatte sig att lagförslagen lades till grund för lagstiftning innebär att en utjämning av skillnader i skatteinkomster och för skillnader i strukturella förhållanden görs så att de kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet får ett utjärrmingsbidrag från staten. Kommuner och landsting skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är vars bättre än genomsnittet betalar en utjämningsavgift till staten. Det införda inomkommunala utjämningssystemet innebär således att skatt som tas upp i en kommun eller ett landsting delvis tas i anspråk för att bekosta andra kommuners respektive landstings uppgifter. Tillåtligheten av ett sådant utjämningssystem blev, som framgått av avsnitt 4.3.6, föremål för en omfattande konstitutionell debatt. Genom den nu föreslagna bestämmelsen klargörs att förutsättningen för att kommuner och landsting skall kunna åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter är att det sker för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Den avgiftsskyldighet som en kommun eller ett landsting kan . i åläggas med stöd bestämmelsen är att betrakta som ett ingrepp i av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Restriktivitet är

därför påkallad och avgiftsskyldigheten får inte göras mer omfattande än erfordras för att uppnå det i paragrafen angivna syftet. Det är

som vidare viktigt att lagstiftaren, i enlighet med vad som anförts under 13 kap. 1 tydligt redovisar sina överväganden rörande den kommunala självstyrelsen.

l1§

Paragrafen innehåller hänvisning att utöver vad som framgår en om bestämmelserna i detta kapitel kravet på lagform gäller även av beträffande vissa andra bestämmelser rör kommuner och som landsting. Reglerna härom finns i 8 kap. och i kommitténs förslag till 14 kap. 13 § RF.

256 Författningskommentar

14 kap. Krig och krigsfara

13 §

I paragrafen har endast den ändringen vidtagits som föranleds av den ändrade terminologi som kommittén föreslår.

13.2 till

Förslaget lag om ändring i kommunallagen

4 kap. De förtroendevalda

De ändringar som vidtagits i detta kapitel är en följd av kommitténs förslag att bestämmelser om svenska medborgares rösträtt vid val av kommun- och landstingsfullmäktige samt röstlängdens exklusiva betydelse för frågor om rösträtt, fortsättningsvis skall regleras i RF.

Rösträtt

2 §

Första stycket av paragrafen, som tidigare reglerade svenska medborgares rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige, har ersatts med en hänvisning om att bestämmelser om svenska medborgares rösträtt vid val av fullmäktige finns i RF. l andra stycket regleras rösträtten för den som inte är svensk medborgare. Kraven för rösträtt är desamma som enligt nu gällande lag och någon ändring i sak är det inte fråga om. Med begreppet fullmäktige avses i paragrafen både kommun- och landstingsfullmäktige. Som en följd härav föreslås att nuvarande 3 § -

som reglerar rösträtten vid val av landstingsfullmäktige upphävs.

-

Valbarhet

5 §

De ändringar som vidtagits i paragrafens första stycke är föranledda av att bestämmelser om rösträtt vid de kommunala valen i kommitténs förslag återfinns både i RF och kommunallagen. Som krav för valbarhet har därför angetts att ledamöter och ersättare i fullmäktige

SOU 1996: 129 Fözfattningskommentar 257 väljs bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt vid val av dessa församlingar.

13.3 Förslaget till i

lag om ändring riksdagsordningen

8 kap. Vissa befattningshavare och organ 9 § Den ändring som gjorts i paragrafen är en följd av att nuvarande 13 kap. RF om krig och krigsfara i kommitténs förslag skall betecknas 14 kap.

..

SOU 1996: 129 Reservationer och särskilt yttrande 259

Reservation av Lennart Hedquist

En av de grundläggande bestämmelserna om kommunerna i vår svenska grundlag anger att de får ta upp skatt för skötseln av sina uppgifter. Den kommunala beskattningsrätten har sålunda sin legitimitet utifrån synsättet att en kommun får uppta skatt endast för att finansiera kostnaderna för den lokala servicen i den egna kommunen. I den mån denna lokaliseringsprincip genombrutits har det avsett

uppgifter, där staten givit kommunerna rätt, men inte skyldighet, att

i särskilda fall finansiera specificerade åtaganden även utanför den egna kommunens gränser. En viktig utgångspunkt när man bedömer kommunala beskattningsrätten måste vara att slå vakt om den grundläggande principen att det en kommun upptar i kommunalskatt disponeras fullt ut av kommunen för sina lokala uppgifter. Detta är bakgrunden till att grundlagen inte tillerkänt kommun och landsting rätten att uppta skatt för andra ändamål. Inomkommunala avgifter och bidrag som finansieringskälla av skattekraftsutjämning strider därför uppenbart mot den svenska grundlagen. Detta framgår också tydligt av det utlåtande som Lagrådet avgav i maj 1995. Det därefter framlagda reviderade regeringsförslaget var ett tydligt försök att kringgå grundlagsbestämmelserna. Den teknik som nu användes för den inomkommunala skatteutjämningen var i stort identisk med det tidigare förslaget även om tekniken ändrats något. Lagrådet uttalade även denna gång skepsis men ville inte uttryckligen motsatta sig förslaget eftersom konstitutionsutskottets majoritet hänvisat till konstitutionell praxis. Lagrådet uttryckte dock tillfredsställelse att frågan om grundlagsenligheten skulle utredas av den av regeringen tillsatta kommittén. När nu kommittén själv insett diskrepansen mellan det beslutade förslaget och grundlagens lydelse borde det vara självklart att eftersträva ett system som är tydligt grundlagsenligt. Inom ramen för den kommunala beskattningsrätten sker detta bäst genom att statligt bidrag tillförs de kommuner och landsting som har en för sina uppgifter otillräcklig skattekraft. Den skatt, som kommun och landsting upptagit för skötseln av sina lokala uppgifter, får sålunda inte konfiskeras för ändamålet. Det finns modeller som är helt grundlagsenliga.

260 Reservationer och särskilt yttrande

Det tycks nu råda samstämmighet om att ett system där den skatt som en kommun eller landsting upptar också skall kunna gå till skötseln av andra kommuner och landsting fordrar ändring den en av svenska grundlagen. Kommitténs analys kan rimligen inte tolkas annat sätt. Det borde då ha varit självklart för kommittén att med hänvisning till gällande grundlag föreslå att nuvarande inomkommunautjämningssystem snarast bör ersättas av ett grundlagsriktigt system. I stället föreslår kommitténs majoritet en ändring av grundlagen för att i efterhand göra den inomkommunala utjämningen grundlagsenlig och möjlig att ytterligare utveckla. Jag finner detta tillvägagångssätt mycket anmärkningsvärt. Det förslag som kommitténs majoritet därvid framläg ger blir ett direkt grundskott mot den kommunala beskattningsrätt som den svenska kommunala självstyrelsen vilar på. Syftet att uppnå en jämlik fördelning av resurser lämnar vidare öppet för tämligen godtyckliga indragningar och fördelningar av de kommunala skatteinkomsterna. Förslag om sådana har också följdriktigt framförts i den allmänna debatten. Kommittén avfärdar modellen med statskommunal basskatt som den utjämningsmetod som medför störst ingrepp i den kommunala självstyrelsen och finner att ett sådant system knappast är förenligt med dagens syn självstyrelsens innebörd. Eftersom det idag gällande inomkommunala utjämningssystemet i princip fungerar samma sätt som en statskommunal basskatt vill jag peka på att kommitténs majoritet här argumenterar ologiskt. Slutsatsen borde ha varit att bestämt avvisa den inomkommunala utjämningen såsom såväl stridande mot grundlagen som olämplig ur självstyrelseperspektivet. Det ovan angivna kommittéförslaget är den substantiella ändringen

av grundlagen som föreslås. Övriga kommittéförslag är i huvudsak av

redaktionell karaktär i samband med att hittillsvarande lagrum föreslås sammanföras till ett särskilt kommunkapitel i regeringsformen. Den bakomliggande orsaken till att en grundlagsrevision föreslås av majoriteten är just förslaget att avskaffa det nuvarande grundlagsskyddet för den av kommun eller landsting upptagna lokala skatten. Når jag avvisar denna ändring torde det mest ändamålsenligt att vara förorda att man nu inte alls gör någon grundlagsändring. Grund- Iagsändringar är nämligen av den arten att de inte bör genomföras om inte mycket stor samstämmighet föreligger. För klarhets skull vill jag dock påpeka att jag i sak inte har några avvikande synpunkter de redaktionella förändringar av grundlagen som föreslås av kommittén. I vällovlig avsikt att något sätt söka stärka den kommunala självstyrelsen har kommittén även framlagt ett förslag av innebörd att vid all normgivning som rör kommuner och landsting skall den kommunasjälvstyrelsen beaktas. Jag kan helt instämma i syftet bakom detta förslag men finner att kommittén inte kunnat exemplifiera hur förändringen rent praktiskt skulle kunna innebära ett skydd för den kommu-

Reservationer och särskilt yttrande

nala självstyrelsen i ett läge när en regering framlägger förslag som inskränker denna. Som exempel vill jag anföra att förslag som framförts senaste tiden, t ex bibliotekslag eller förbud mot att ta ut avgifter Skolmåltider i gymnasieskolan, knappast skulle låta sig stoppas av den föreslagna paragrafen trots att de skulle inskränka på en kommuns handlingsfrihet även inom den idag fria sektorn. Till sist blir det nämligen regeringens och riksdagens vilja att respektera den kommunala självstyrelsen som blir avgörande. Ett skydd för självstyrelsen i grundlagen bör därför göras mer påtagligt än den i lagkommentaren föreslagna ordningen. I ett sammanhang där i övrigt en allvarlig försämring görs av kommunernas och landstingens grundlagsskydd med en föreslagen grundlagsfäst rätt för regering och riksdag att disponera medel som upptagits för den lokala servicen framstår vidare denna ändring närmast som kosmetisk. Avsikten är att förbättra intrycket när samtidigt det beskrivna grundskottet avfyras mot den i gällande

grundlag skyddade rätten för kommun och landsting att disponera sina

skatteintäkter för de lokala uppgifterna. Till sist vill jag även kommentera kommitténs analys kring skattestopp m.m. Kommittén analyserar ett kommunalt skattestopps förenlighet med RF och ansluter sig därvidlag till den konstitutionella bedömning som hittills gjorts av bl.a. Lagrådet och konstitutionsutskottet. En rimlig utgångspunkt i enlighet med lagstiftningen om skattestopp för åren - 1991-1993 anges vara att kommunalt skattestopp bör beslutas för högst två år i taget. En annan riktlinje bör enligt kommittén vidare vara att tillâtligheten av nya föreskrifter av denna ingripande karaktär efter en begränsad tid bör underställas en av folket vald ny riksdag. Därmed följer att beslut om skattestopp längst får gälla fram till det ordinarie riksdagsvalet som följer närmast efter att föreskriften

beslutats. Åtgärden bör vidare vara av undantagskaraktär, vilket

innebär att nytt skattestopp/skattetak inte omedelbart bör följas ett tidigare. Jag kan för egen del ansluta mig till den bedömning kommittén här gör. Kommitténs uttalar emellertid också att den metod med minskning av statsbidraget i speciella fall, t.ex. till kommun som höjer sin utdebitering prop. 1995/962213, skulle behandlas enligt samma riktlinjer. Jag finner detta resonemang konstitutionellt oriktigt. Regering och riksdag har naturligtvis möjlighet att utforma sina statsbidragsregler till kommunerna sätt som underlättar skattesänkningar eller motverkar skattehöjningar. Förutom att hänvisa till vad Lagrådet anfört i denna fråga kan även åberopas konstitutionsutskottets yttrande över prop. 213 KU3y 1996/96. Utskottet tar därvid även konstitutionell ställning till ett förslag som via statsbidragsreglerna skulle stimulera till skattesänkningar i kommuner och landsting med

262 Reservationer och särskilt yttrande SOU 1996: 129

hög skatt och som samtidigt gynnats av de nya reglerna för inkomstutjämning. Ett enigt utskott såg inte några konstitutionella hinder för en sådan konstruktion. Jag finner det vara direkt felaktigt att i kommitténs analys likställa frågorna om kommunalt skattestopp resp. statsbidragsregler till

kommuner och landsting.

SOU 1996: 129 Reservationer och särskilt yttrande 263

Reservation av Maria Larsson

Den kommunala självstyrelsens roll i Sverige kan inte överskattas. Kommunerna utgör demokratins basnivå. Här skolas många människor å

i i ett demokratiskt arbets- och förhållningssätt en demokratins

får

E

plantskola. Det är av största vikt att det kommunala självstyret ett

reellt innehåll med meningsfulla uppgifter. Möjligheten att rekrytera

I

l

politiker är självklart avgörande för demokratins fortlevnad. nya i Ett reellt innehåll i den demokratiska processen erhålles bara om sambanden är tydliga mellan beskattningsrätten och den verksamhet och service kommuninnevånaren kan erhålla. Därför kan skattestopp

och skattetak inte godtas ur självstyrelseperspektiv. Kommunerna har

kritiserats för nedskärningar i den kommunala verksamheten som till väsentlig del berott en kombination av dåliga statsfinanser,

bristande tillämpning av finansieringsprincipen och ingrepp i den

kommunala beskattningsrätten. För enskild kommunmedborgare har en det varit svårt att inse sambanden mellan beslut olika nivåer i samhället. Det år viktigt att organisera samhället i system där beslut och konsekvenser är överblickbara. Denna oklarhet om vem som bär ansvaret för vad, har negativt påverkat medborgarnas tilltro till den kommunala självstyrelsen och lokala demokratin. Jag mig också mot utredningens majoritetsförslag att i reserverar regeringsformen kap. 13 § 10 stadga: Kommuner och landsting fåri lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners respektive

landstings uppgifter det görs för att uppnå en jämlik fördelning av

om mellan kommuner och mellan landsting. resurser

Införandet dylik paragraf måste betraktas som ett alltför stort

av en ingrepp i den kommunala självstyrelsen och ett avsteg från de allmänt

omfattade principer tidigare gällt, utan att detta har blivit föremål

som för omfattande diskussion hos medborgarna eller på olika en mer

politiska nivåer. Åtgärder som det nuvarande utjänmingssystemet kan

användas under speciella omständigheter. De är då möjliga att

genomföra via ingripande från statens sida och kräver inte en grundlagsändring. En solidarisk utjämning de kommunaleko-

av nomiska förutsättningarna kan behövas för att hela landet skall som leva får tillgodoses de regelverk nuvarande lagstiftning genom som medger.

Risken med grundlagsfästa sådan bestämmelse är, att den

att en påtalad restriktivitet i författningskommentaren ändå kan komma trots

264 Reservationer och särskilt yttrande SOU 1996: 129

att utgöra en normal metod för fördelning mellan

av resurser kommuner och mellan landsting. Skrivningen har också under kommitténs arbete fått en allt öppnare formulering. Ingen tidsgräns finns, inget tak för utjämningen är angiven att utjämna till 100% under obegränsad tid är därmed möjligt. Det nuvarande inomkommunala utjåmningssystemet i kommuner och landsting började med vissa Övergångsbestämmelser införas den 1 januari 1996. Detta system ersatte ett utjämningssystem från 1993

som i huvudsak byggde statsbidrag. Ett tidigare system med

skatteutjämningsavgifter infördes 1985. Det är alltså i ett historiskt perspektiv en mycket kort tid system för inomkommunal utjämning

har tillämpats, varför man knappast kan motivera en grundlagsändring

genom att tala om kodifiering av praxis. Den nuvarande utjärrmingsmodellen är inte heller långsiktigt hållbar vid en utveckling som innebär att staten kraftigt minskar statsbidragen till kommunerna, vilket ytterligare visar på det olämpliga i att grundlagsfästa en sådan princip.

SOU 1996: 129 Reservationer och särskilt yttrande 265

Reservation av Camilla Sköld

Om lagstadgat balanskrav för kommuner och landsting

i

Kommittén har i enlighet med direktiven yttrat sig över departements-

i

promemorian "Kommunal ekonomi i balans Kommittén slår fast att förslaget innebär begränsning i den kommunala handlingsfriheten

l en

l men att det trots det inte föreligger några konstitutionella hinder mot

‘ ett genomförande. Jag delar inte majoritetens uppfattning utan menar att ett lagstadgat krav budget i balans strider mot regeringsformens syn kommunal självstyrelse. Ett indirekt krav kommunerna att upprätta en balanserad budget finns redan i kommunallagen. Där talas om "god ekonomisk hushållning" som bl.a. innebär att de löpande intäkterna ska täcka de löpande kostnaderna. Ingen ifrågasätter väl heller det olämpliga i att över en längre period ha en budget med underskott; man kan därför utgå ifrån att kommunerna kommer att ta sitt ansvar för att balansera sina budgetar. Detta bör dock ske utifrân lokala förutsättningar och utifrån lokala överväganden, med andra ord självstyrelsens grund. Utifrån detta är kommunallagens regleringar tillräckliga. Att i tider med minskade statsbidrag, minskade skatteintäkter osv ytterligare begränsa kommunernas handlingsfrihet i avgöranden kring budgeten är ett alltför stort ingrepp. Balanskrav i kombination med ex. vis skattestopp som kommittémajoriteten vill tillåta, skulle innebära att den kommunala självstyrelsen definitivt sätts ur spel.

266 Reservationer och särskilt yttrande SOU 1996: 129

Reservation av Camilla Sköld och Peter Eriksson

ä

Om den kommunala beskattningsrätten

å Vi stödjer förslaget om att lägga in ett kommunkapitel i regerings-

i

formen men har en annan ståndpunkt än den majoriteten redovisar när det gäller det kommunala självstyret och beskattningsrätten. Kommittén har fört en relativt utförlig diskussion om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsens betydelse för folkstyret liksom beskattningsrättens centrala roll i självstyrelsen. Denna diskussion har lett fram till majoritetsståndpunkt som innebär att betydande en inskränkningar i beskattningsrätten är, ur konstitutionell synpunkt, tillåtna. Skattestopp, skattetak och minskningar av statliga bidrag när kommun höjer skatten är acceptabla om de är av undantagskaraktär en och endast pågår under begränsad tid. Detta är, inte förvånande, . en liknande slutsats som den lagrådet, KU och riksdagen, med stor en tvekan och mycken vända, tidigare kommit fram till. Denna ståndpunkt har dock inte varit okontroversiell och är det inte heller. När frågan kommunalt skattestopp 1990 behandlades för nu om första gången i riksdagen ansåg tre partier Centerpartiet, Vänsterpartiet kommunisterna och Miljöpartiet de gröna att förslaget borde avslås med motiveringen att det innebar ett icke acceptabelt ingrepp i den kommunala beskattningsrätten och att det inte var förenligt med regeringsformen. Vi anser även nu att åtgärder av detta slag är oacceptabelt och rimligen inte heller förenligt med regeringsformens kommunalt självstyre och beskattningsrätt. syn Vi idag dessutom att just den här typen av ingripanden i den menar kommunala självstyrelsen har haft negativa effekter. Sannolikt har de exempelvis varit bidragande orsak till det minskande intresset för en politiskt arbete i kommunerna och partierna. Risken är också betydande att dessa ingrepp lett till att kommunala förtroendevalda i mindre utsträckning känner ett direkt ansvar för kommunens och medborgarnas ekonomi. Klåfingriga regeringar har så sätt bidragit till att underminera basen för själva folkstyret. Det är därför inte bara olyckligt utan också direkt farligt att på vaga grunder tillåta manipulerande med demokratins kärna. Den kommunala självstyrelsen behöver reell innebörd, långsiktighet och fasta spelregler, inte kortsiktiga manipuleranden.

SOU 1996: 129 Reservationer och särskilt yttrande 267

Vi befinner i tid när det politiska systemet och de demokraoss en tiska institutionerna ifrågasätts. Om det förlorade förtroendet skall kunna återställas måste göra allt för att öka människors möjligheter få makt och möjlighet att påverka. Att i det läget stödja att ansvar, förslag att ta bort självständighet och ansvar från kommunerna är om helt felaktig väg att gå. en

268 Reservationer och särskilt yttrande SOU 1996: 129

Särskilt Åsa yttrande av Torstensson

Under kap. 7 med överväganden och förslag vad den kommunaavser självstyrelsens innebörd och dess förhållande till RF i 7.2.6 ges kommentarer och tolkning om statens möjligheter att vidta åtgärder för att begränsa beskattningsrätten. Kommitténs yttrande fastslår svårigheterna att i grundlag beskattningsrättens exakta innebörd. Trots ange detta anger kommittén att de mest ingripande begränsningar i kommunernas och landstingens självstyrelse skattestopp och som skattetak skall tillåtas under speciella omständigheter. 2 Med anledning av ovanstående undertecknad följande särskilda anger yttrande.

Grunden för demokratin och dess utveckling är den kommunala självstyrelsen med dess folkliga förankring. Den kommunala självstyrelsen bygger att kommun respektive landsting själv skall styra och besluta beträffande de kommunala angelägenheterna. Kommunernas och landstingens beslutanderätt utövas av valda församlingar med

ansvar gentemot kommuninvånarna. En förutsättning för att detta

samband skall ha ett reellt värde och att den kommunala självstyrelsen skall fungera och ansvar kunna utkrävas är den kommunala beskattningsrätten. Mycket riktigt så styrs självstyrelsen ytterst formerna för av samverkan mellan stat och kommun och därmed kan aldrig accepteras att riksdagen skall ges tolkningsföreträde över den kommunala beskattningsrätten. Det kan heller inte i grundlagen utläsas statens om rätt att vidta förändringar. Vidare för kommittén med ett resonemang hänvisning till tidigare beslut om skattestopp att det därmed skulle ha utvecklats en praxis vad gäller möjligheterna för riksdagen att besluta om skattestopp. Skattestopp och skattetak begränsar den kommunala självstyrelsens grundprinciper att själv styra de kommunala angelägenheterna och kan därmed inte accepteras eller förenliga enligt anses grundlagens intentioner vad avser den kommunala självstyrelsen. Det kan inte heller anses ha inträtt en praxis vad skattestopp med avser hänvisning till de tidigare riksdagsbeslut som tagits.

Bilaga 1

Kommitténs direktiv

Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd

Dir 1995:111

Beslut vid regeringssammanträde den 17 augusti 1995

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall tillkallas med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar.

Den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten

Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Kommuner och landsting utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen. Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under första delen av 1800-talet och befästes genom 1862 års kommunalförordningar. I 1974 års regeringsform sägs att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av

valda församlingar l kap. 7 § och att det för den offentliga för-

valtningen finns både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter 1 kap. 8 §. På grund av den betydelse som de kommunala förvaltningsmyndigheterna har, har i regeringsformens kapitel om rättskipning och förvaltning också direkt angetts att förvaltningsuppgift kan anförtros kommun 11 kap. 6 §. Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform underströks att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin bet. 1973:KU26 s. 39. Uttrycket för detta är regeringsformens portalparagraf där det sägs att den svenska folkstyrelsen

270 Bilaga I

förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse l kap. 1 §. Det finns ingen rättsligt bindande definition av vad som egentligen avses med kommunal självstyrelse. Synen dess innebörd har också varierat över tiden, vilket också kom till uttryck i förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90. Där uttalas att det vare sig är

lämpligt eller möjligt att en gång tör alla dra orubbliga och preciserade

gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att

arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska

vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena till regeringsformen uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt. Departementschefen anförde därvid att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna inom den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen.

Beskattningsrätten är en förutsättning för den kommunala själv-

styrelsen och en väsentlig grund för kommunernas ekonomiska oberoende. De svenska kommunernas beskattningsrätt har ett principiellt grundlagsskydd. Genom regeringsformen l kap. 7 § slås fast att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen är ett principstadgande och kan enligt förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 s. 231 inte läsas så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Att den kommunala beskattningsrätten är underkastad lagstiftning framgår av 8 kap. 5 § regeringsformen, där det anges att grunderna för den kommunala beskattningen och föreskrifter om kommunernas befogen-

heter och åligganden skall bestämmas i lag. Departementschefen

anförde i propositionen att regeringsformen bör anvisa vilket sätt kommunernas utgiftsomrâde skall avgränsas samt att det genom kravet riksdagens medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Konstitutionsutskottet behandlade år 1981 innebörden av grundlagsreglerna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten bet. 1980/81 :KU22 i samband med föreslagen lagstiftning om kommunalt skattetak. Enligt utskottet kunde riksdagen inte fritt fatta beslut om normer för den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningens innehåll. Varje lagbeslut som gällde kommunerna

SOU 1996: 129 Bilaga 1 271

skulle fattas inom den av grundlagen uppdragna ramen. Beslutet fick aldrig innebära att den kommunala självstyrelsen upphävdes eller att någon av de grundlagsfästa principerna för självstyrelsen âsidosattes. Självstyrelseintresset skulle alltid tillmätas stor betydelse vid den

lämplighetsbedömning och intresseavvägning som är aktuell i det

konkreta lagstiftningsärendet. Utskottet pekade att det normalt måste bedömas i ett större sammanhang när man avgör om en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till regeringsformens bestämmelser Vidare angav utskottet, att mot bakgrund av regeringsformens regler i ett konkret fall avgöra vad som godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad är en inte är det, kunde komplicerat samt att det i ett lagärende i som vara sista hand ankom riksdagen att göra en sådan bedömning. Utskottet framhöll vidare i fråga om kommunernas beskattningsrätt att ett ingrepp i kommunernas hittillsvarande rätt att fritt bestämma

utdebiteringens storlek uppenbarligen skulle innebära att den kommunala friheten beskärdes hårt. Utskottet angav att en lagreglering av den

kommunala beskattningsrätten fick givetvis aldrig innebära att denna helt upphävdes och att beskattningsrätten aldrig fick göras enbart formell utan den skulle alltid ha ett reellt innehåll. Konstitutionsutskottet behandlade år 1990 i ett yttrande till Finansutskottet 1989/90:KU9y frågan om en begränsning av kommunernas rätt att ta ut skatt ett tvåårigt kommunalt skattestopp. Utskottet genom framhöll därvid att det konstitutionella utrymmet för ett kommunalt skattetak begränsat godtog vid en samlad konstitutionell var men

bedömning av syftena med förslaget en tillfällig begränsning av

kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. I kommunallagen 1991:900 uttrycks principen om kommunal självstyrelse 1 kap. 1 § där det anges att kommuner och genom landsting den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter i lagen eller i särskilda föreskrifter. I som anges förarbetena till kommunallagen prop. 1990/91:1 17 s. 23 framhålls att det i grunden handlar princip för relationen mellan staten och om en den kommunala nivån. Den kommunala självstyrelsen kan dock enligt propositionen aldrig vara total. Regeringsformen ger sålunda stöd för att riksdagen lag bestämmer grunderna för kommunernas och genom landstingens organisation och verksamhetsforrner och för den

kommunala beskattningen. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst

formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. av

Den i 2 kap. 1 § kommunallagen angivna lokaliseringsprincipen

innebär att den verksamhet kommun eller ett landsting som en bedriver skall ha anknytning till det geografiska området eller till egna de egna medlemmarna. Principen ger således uttryck att en kommunal åtgärd för att vara kompetensenlig skall ta till vara ett

allmänt knutet till kommunen. Lokaliseringsprincipen

intresse som är

272 Bilaga 1

är emellertid försedd med viktiga modifikationer. Efter regerings-

formens ikraftträdande har ett flertal befogenhetsutvidgande lagar antagits som utsträcker den kommunala kompetensen längre än vad lokaliseringsprincipen innebär. Exempel detta är den rätt att

tillhandahålla kommunala tjänster för export som ges kommunerna i

lagen 1986:753 om kommunal tjänsteexport samt kommunernas

utvidgade rätt att ge internationellt bistånd i form av utrustning,

rådgivning och utbildning m.m. i lagen 1994:693 om rätt för

kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Sverige anslöt sig år 1989 till den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse prop. 1988/892119, bet. 1988/89:KU32, rskr.

l988/89:251 . Där slås fast vissa grundläggande principer för statens

förhållande till kommunerna. Bland annat berörs den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn samt frågan om kommunernas ekonomiska resurser.

Diskussionen om regeringens förslag till inomkommunal utjämning

Regeringen har i årets kompletteringsproposition prop. 1994/95: 150

bil. 7 föreslagit ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting fr.o.m. den 1 januari 1996. I propositionen aviserar regeringen också att ett tak för de offentliga utgifterna bör införas. Finansutskottet beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över

förslaget till nytt bidrags- och utjämningssystem. Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att förslaget medför att "kommuner och

landsting, vilka kommer att vidkännas avdrag från skatteintäkterna,

genom uttagande av kommunalskatt och landstingsskatt bidrar till att

täcka behov av medel i andra kommuner och landsting". Frågan är enligt Lagrådet om en sådan skatt kan anses uttagen för skötseln av

kommunens och landstingets uppgifter. Den föreslagna ordningen kan

enligt Lagrådet inte anses stå i överensstämmelse med ordalagen i l kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Lagrådet sökte vägledning för tolkningen av begreppet "skötseln av sina uppgifter" i denna bestämmelse i vad som i lag och praxis ansetts kommuns eller vara en ett landstings angelägenheter. Lagrådet fann att bestämmelserna i kommunallagen och ett stort antal andra lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och

skyldigheter vissa områden utgår från den s.k. lokaliserings-

principen. Mot denna bakgrund framstår det enligt Lagrådet som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats

SOU 1996: 129 Bilaga 1 273

under senare år kan enligt Lagrådet inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet av skatt i kommuner och landsting, får som vidkännas avdrag kommer därmed att strida mot vad i l kap. 7 § som andra stycket regeringsformen anges om ändamålet med den kommu-

nala beskattningen. Lagrådet tillade att syftet med den föreslagna lagen

möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser Detta kan dock inte inverka på beanses dömningen av det nu förevarande förslaget. På grund det anförda av ansåg Lagrådet att den föreslagna lagen inte är förenlig med bestämmelsen i l kap. 7 § andra stycket regeringsformen.

i Finansutskottet gav även Konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig

l regeringens förslag till bidragsöver nytt och utjämningssystem. I sitt i l yttrande anförde Konstitutionsutskottet bl.a. bestämmelsen i l kap. att 7 § regeringsformen skall ses mot den bakgrunden att det redan vid tiden för regeringsformens införande förekom lagregler om kommunal skatteutjämning och att ett ganska renodlat utjämningssystem mellan kommuner fanns det kyrkliga området. Utskottet fann att bestämmelsen bör tolkas så sätt att den dels ger kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsar denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter som de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts kompetens resp. ålagts att sköta. Bestämmelsen kan när det gäller begreppet "skötseln av sina uppgifter" enligt utskottets mening ses som riktad i första hand till kommunerna och mindre mot staten och vad som närmare skall anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt regeringsformens principstadgande får närmare bestämmas genom lagstiftning. Utskottet uttalade att utvecklingen av denna konstitutionella praxis har varit tydlig och erinrade om att lagar som utsträcker den kommunala kompetensen längre än vad lokaliseringsprincipen innebär antagits vid flera tillfällen efter regeringsformens ikraftträdande. Enligt utskottet finns det således flera omständigheter som ger utrymme för en annan tolkning än den Lagrådet gjort. Utskottet uttalade vidare att det framhölls i förarbetena till regeringsformens bestämmelse om lagprövning bet. l978/79:KU39 s. 12 att det är naturligt att riksdagen som grundlagsstiftare är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Enligt utskottet är det mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Utskottet förordade i likhet med Lagrådet den möjlighet med en annan teknik än den föreslagna för att uppnå det eftersträvade syftet och fann att en tänkbar lösning kan vara att avdragen och tilläggen omvandlas till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. En sådan ordning är enligt utskottet klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen och innebär samtidigt den

274 Bilaga 1 SOU 1996: 129

ordningen att det i den kommunala skattesatsen inte direkt ligger ett

uttag för skötseln av en annan kommuns uppgifter.

Konstitutionsutskottet ansåg att det självfallet är angeläget att grundlagsbestämmelserna inte ger utrymme för så skilda bedömningar som

framkommit i ett tillämpningssammanhang och förordade därför att

nu frågan innebörden den kommunala självstyrelsen och beom av skattningsrätten och dess förhållande till utformningen av grundlagsbestämmelserna analyseras och eventuellt förtydligas. Utskottet pekade

i sammanhanget även att den i kompletteringspropositionen

redovisade frågan utgiftstak för kommunerna och frågan om statlig om förvaltning kommun i betalningssvärigheter måste ses från den av

utgångspunkten att kommunerna enligt regeringsformen är till-

försäkrade självstyrelse. Utskottet förutsatte därför och även mot -

bakgrund vad Lagrådet anfört att grundlagsenligheten av de

av aviserade förslagen kommer att utredas ordentligt innan förslagen läggs fram.

Riksdagen ställde sig bakom de grundläggande principerna i

regeringsförslaget när det gäller syfte, inriktning, omfattning och införanderegler bet. 1994/95:FiU19, rskr.l994/95:4l6. Finansut-

skottet uttalade att det mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan

Konstitutionsutskottet presenterat i och för sig skulle vara möjligt som för riksdagen att godkänna det föreliggande förslaget. Utskottet nu ansåg emellertid bl.a. mot bakgrund de synpunkter som Konstitu- - av tionsutskottet har anfört alternativ utformning att man i första om en -

hand bör välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter som regeringsförslaget eftersträvar. Riksdagen godkände även vad regeringen anfört om ett tak för de

offentliga utgifterna bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447. Finansutskottet ansåg att det är angeläget att förstärka budgetprocessen i alla led och biträdde med hänsyn härtill det aviserade förslaget om utgiftstak. Finansutskottet utgick från att regeringen ordentligt ett utreder det aviserade förslaget är förenligt med kommunernas om

grundlagsenligt tillförsäkrade självstyrelse. Finansutskottet tillade att

måste beakta att förslaget ges en sådan utformning att regeringsman formens föreskrifter dispositionen statliga medel tillgodoses. om av

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall tillkallas med uppgift att analysera

innebörden den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten av

och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén

finner att det behövs förtydliganden eller ändringar i grundlagsbeav stämmelserna den kommunala självstyrelsen och beskattningsom rätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar.

Bilaga 1 275

Mot bakgrund av vad som redovisats i det föregående skall kommittén särskilt uppmärksamma hur olika former inomkommuav nal inkomstutjämning och frågan om kommunalt utgiftstak förhåller sig till grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Kommittén skall ta del av de alternativa former för kommunal inkomstutjämning som redovisas i betänkandet Kommunal

inkomstutjämning alternativa modeller Ds 1993:68 samt bedöma de

olika modellerna i förhållande till regeringsformen. Kommittén skall också Finansdepartementets initiativ yttra sig över sådana förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna som t£ det året under närmaste avses utarbetas inom Finansdepartementet. Det

gäller bl.a. förslag om utgiftstak för kommunerna, förslag om

budgetbalans och redovisningsprinciper i kommuner och landsting samt bestämmelser om hur man hanterar problem som uppstår när l kommuner eller landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. l Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124.

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den l juli 1996.

Finansdepartementet

.

SOU 1996: 129 Bilaga 2 277

Den kommunala självstyrelsen. En blick tillbaka

av Nils Stjernquist

1 De lokala och regionala enheternas tillkomst

Bildandet av de lokala och regionala territoriella enheterna bör ses i belysning av menighetsbegreppet. Menigheten utgör, som Erik Schalling framhållit, "det naturliga förbundet av närboende". Betecknande är att, när den kommunala beskattningsrätten grundlags-

fästes i samband med representationsreformen 1865/66 genom ett nytt

andra stycke till RF 57 användes termen "särskilda menigheter" som beteckning för kommunerna och landstingen. Menigheten, de närboende hade gemensamma angelägenheter. Dessa skulle skötas. Man hade bl.a. ett gemensamt ansvar för de nödlidande. Och de närboende kunde behöva samlas till ett gemensamt arbete, t.ex. ett stängsel-, väg- eller brobygge. De kunde också behöva

träffas till ett möte en stämma för att diskutera och besluta. Efter

hand uppstod behov av en fastare organisation med regler, oskrivna eller skrivna. Av vikt i sammanhanget är just "gemensamheten". Det var självklart att de närboende utförde arbetet själva. Det var detta som länge präglade den kommunala självstyrelsen. Kommunala tjänstemän är en sentida uppfinning. Men förhållandena var givetvis inte idylliska. Det har med fog talats om "vardagslivets sträva samför-

stånd" Eva Österberg, präglat som det var av sparsamhet och

tavarsamhet. Äldst de lokala enheterna är byn. Den är den minsta enheten. av Den kom till efter hand och ovisst när, sedan befolkningen med den yngre stenåldern blivit jordbrukande och därför bofast.

Från förkristen tid stammar också den större enheten, häradet i

Svealand ursprungligen hundaret. Någon häradsindelning fanns inte i Norrland. Likaledes den ännu större enheten landet eller landskapet. Med kristendomens införande kom socknen och stiften. Socken är beteckningen på den menighet, som sökte sig till samma kyrka, och det område denna menighet bebodde. Städer började grundas under tidig medeltid. Riket är den yngsta enheten. Före skiftet ägdes skogen gemensamt byns delägare, och åkrarna av söndersplittrade och sammanblandade. Det behövdes därför en var

278 Bilaga 2

organisation, som kunde bestämma över skötseln och tillse att gemensamma angelägenheter som stängsel och brandsyn sköttes. Det blev bystämman, där de jordägande ägde deltaga. I spetsen stod

åldermannen. Byn kunde emellertid också omfattningen varierade ha

hand om andra angelägenheter som fattigvård. Efter hand kom kodifierade byordningar till. Efter ständernas framställning 1741 sände Kungl. Majzt 1742 ett cirkulär till landshövdingarna, i vilket rekommenderades att jordägarna i varje by skulle antaga stadganden om gemensamma angelägenheter. Cirkuläret angav också innehållet i dessa byordningar. Det blev brukligt att tala om 1742 års mönsterbyordning. Byståmman upphörde inte med skiftet, bl.a. därför att det kvarstod en del mark som inte skiftats byallmänning. Häradet och i varje fall hundaret hade till en början en viss betydelse för den militära indelningen. Häradet var den lägsta domkretsen. Den viktigaste och till slut helt dominerande uppgiften blev just rättskipningen. Häradet var vidare valkrets vid valen till bondeståndet. Men häradet sysslade under den första tiden även med åtskilliga andra frågor. Menigheten samlades till häradsting. I spetsen stod häradshövdingen. Vid häradstinget utsågs häradets riksdagsman. Det fanns också mark som var gemensam för häradet. På vissa håll var dessa häradsallmänningar mycket omfattande. Landet landskapet var länge den högsta domkretsen. Menigheten sammanträdde till landskapsting. I spetsen stod lagmannen. Varje land hade under den första tiden sin larzdskapsflag. Landstingen utgjorde ännu under Gustav Vasa forum för förhandlingar mellan kungen och landskapsmenigheten om skatter. Efter hand upphörde de att fungera. Längst dröjde de sig kvar i Norrland. De landsting som tillskapades 1862 har inget samband med de gamla landstingen. Städerna och även de senare tillkomna köpingarna var organisatoriskt skilda från landsbygden. De karakteriserades av att huvuddelen av befolkningen sysslade inte med jordbruk utan med handel, hantverk och samfärdsel. Städerna var ofta också säten för kyrklig och/eller statlig administration. De hade privilegier som kunde variera från stad till stad. Beslutande organ var rådstugan, som var både rättskipande och förvaltande. I rådstugan ägde de burskapsägande borgarna deltaga. De valde borgmästare och râdmän. Mönstret kom från Tyskland, och betydande del stadsbefolkningen bestod av tyskar. Enligt en av

stadslagen se nedan gällde att städernas myndigheter till hälften

skulle vara tyskar. Denna bestämmelse upphävdes 1471 omedelbart efter slaget vid Brunkeberg. Ingen utlänning fick därefter bli borgmästare eller rådman eller inneha annat stadsämbete. Vid mitten av 1300-talet tillkom ett för riket gemensamt regelverk med landslagen och den för städerna gällande särskilda stadslagen. Det var ett tecken bland många andra att riksenheten började ta form. Feodalväsendet vann aldrig insteg i Sverige. Organ för den

Bilaga 2 279

lokala statliga förvaltningen under senmedeltiden var framför allt länsinnehavare olika slag. Dessa länsherrar utgjorde ett hot mot av riksenheten. Men med Gustav Vasa upphörde deras maktposition och riksenheten blev stabilare. Med 1634 års regeringsform fick den statliga regionala förvaltningen sin utformning. En länsindelning tillskapades, i sina huvuddrag alltjämt finns kvar. som En väsentlig förstärkning riksenheten kom med reformationen av och statskyrkosystemet. Med utgångspunkt från Martin Luthers tes om lydnadens primat blev kyrkan ett utomordentligt instrument i statens hand för att folket att rätta sig efter statens påbud om t.ex. skatter och utskrivningar. De statliga förordningarna kungjordes från predikstolen. Det förekom emellertid då och då slitningar mellan det världsliga och andliga regementet, och kyrkan kunde mången gång hävda sina intressen. Den var också representerad under riksdagarna ett eget stånd. Och i den kyrkliga organisationen ingick socknen, av alltså den enhet fick den största betydelsen för den lokala som självstyrelsen. Det är socknen ligger till grund för våra dagars kommuner. Vi som skall därför i nästa avsnitt något mera ingående följa socknens betydelse och utveckling fram till 1862, i vad angår regelverket,

kompetensen, organisationen, ekonomin och beskattningsrätten samt

uppsikten och kontrollen.

2 Socknen och sockensjälvstyrelsen

l Regelverket

Kyrkan lydde före reformationen under Rom, och för den gällde alltså den kanoniska rätten. Efter reformationen var läget oklart, och behovet ett regelverk blev efter hand påtagligt. Av vikt var länge av

bestämmelser i prästerståndets privilegier 1650, bestämmelser som överfördes till 1723 års privilegier. På grund av motsättningar mellan

kyrkan och kom 1686 års kyrkolag inte att innehålla ett kapitel staten sockenorganisationen. Men kunde ända till 1734 falla tillbaka om man kyrkobalken i Upplandslagen, landskapslag som stadfästs 1296. en Regelverket blev svåröverskådligt, och det kändes ett behov av en samlad lagstiftning. Med 1817 års förordning angående sockenstämoch kyrkoråd, beslutad framställning av prästeståndet, och mor sedan 1843 års förordningar sockenstämmor i riket, om kyrkoråd om och sockennämnder å landet fick vi en sådan. om

Speciallagstiftning förekom emellertid redan tidigt. Det gällde framför allt sjukvården och socialtjänsten. Kyrkolagen innehöll

bestämmelser fattigvården i ett särskilt kapitel nr 28 "om

om hospital". Tiggeriet, tillåtet inom vissa gränser, reglerades i som var

280 Bilaga 2

tiggarordningar, den första 1642. År 1763 utfärdades förordning en

angående hospitals- och barnhusinrättningarna i riket. Fattigvården

reglerades sedan 1847 och 1853 års fattigvårdsförordningar. Skyddskoppympningen påbjöds i 1816 års reglemente för vaccinationen i riket, ett reglemente som förnyades 1853. I sammanhanget bör också nämnas 1857 års förordning angående vad till förekommande och hämmande av farsoter iakttagas bör. Och sist men inte minst: 1842 års folkskolestadga, som gjorde "grundutbildning" obligatorisk.

2.2 Socknens angelägenheter kompetens

Socknens ursprungliga och länge främsta uppgift att bygga och var underhålla kyrkan samt avlöna prästen och klockaren. Prästen valdes i princip av sockenstärnrnan. Betungande var omsorgen om de fattiga och sjuka. Enligt den kanoniska rätten var vården om fattiga och sjuka kyrklig angelägenen het. Denna uppfattning gick i arv till den lutherska kyrkan. I 1642 års tiggarordning fastslogs att det var socknens sak att bygga fattigstuga. Och i kyrkolagen 28:5 föreskrevs att vart härad och varje socken skulle "föda sina fattiga och icke föra dem in i andra socknar, dem till last". I landshövdinginstruktionerna liksom i 1763 års hospitalförordning underströks denna socknens skyldighet. Och enligt 1847 och

1853 års fattigvårdsförordningar skulle varje socken å landet och varje

stad "lämna nödtorftig vård och försörjning sådana dess nödställda medlemmar, som, i anseende till bristande arbetsförmåga, vanförhet

eller sjukdom", var "urståndsatta att sig själva försörja" citatet från

1853 års förordning. Bestämmelserna om socknens angelägenheter var alltså spridda i olika specialförfattningar. Det kändes angeläget att få en sammanfattande beskrivning. Så skedde, som redan nämnts, med 1817 års sockenstämmoförordning. I både den och i 1843 års sockenstämmoförordning sägs att "till sockenstämmas handläggning hör de mål, som rör kyrkans vård samt socknens hushållning och allmänna angelägenheter". Båda förordningarna exemplifierar med en lång uppräkning dessa angelägenheter. Bland dem märks för att citera 1843 års förordning förutom de kyrkliga ärendena och en rad valärenden, särskilt frågor rörande folkundervisningen, frågor om socknens fattiges försörjande och frågor om allmänna hälsovården, koppympningens befrämj ande och barnmorskors antagande, vidare överenskommelser om väghållning, snöplogning och brobyggnad samt överenskommelser till sedlighets och allmän ordnings befrämjande.

SOU 1996: 129 Bilaga 2 281

2.3 Organisation

I spetsen för socknens organisation stod kyrkoherden självsom skriven. Vid hans sida fanns redan tidigt särskilda funktionärer som kyrkvärdar och sexmän. Kyrkoherden kunde kalla menigheten till sockenstämma, en rätt som skrevs in i prästerskapets privilegier. Rätt att deltaga i sockenstämma tillkom å landet i regel dem ägde i som mantal satt jord. Röstvärdet varierade, liksom skattskyldigheten efter egendomens storlek. 1817 års sockenstämmoförordning hänvisade på denna punkt till prästvalsförordningens regler. Först med 1817 års förordning tillkom uttryckliga bestämmelser om l i ett verkställande organ, kyrkorådet. Kyrkoherden var självskriven

l

ordförande även i detta. Med 1843 års förordningar påbörjades l

l klyvningen socknen i borgerlig del och kyrklig del. Socken-

av en en nämnden med en av sockenstämman vald ordförande skulle svara för de borgerliga angelägenheterna, kyrkorådet med kyrkoherden som ordförande för de kyrkliga angelägenheterna; till de senare räknades också folkskolan. Den fick med 1842 års folkskolestadga en egen styrelse, skolstyrelsen med kyrkoherden som ordförande. Länge hade kyrkoherden också ansvaret för fattigvården. Med 1847 års fattig-

vårdsförordning tillkom en särskild fattigvårdsstyrelse. Som sådan

fungerade å landet sockennämnden.

2.4 Ekonomi och beskattningsrätt

Med reduktionen förstatligandet av kyrkogodsen följde en begränsning kyrkans Även tiondet upphörde. Den statliga av resurser.

speciallagstiftningen bör ses mot bakgrunden av kyrkans försämrade

ekonomi. I prästeståndet privilegier 1650 fastslogs att sockenstämman skulle rådslå om kyrkans inkomster och räkenskaper. För att finansiera de föreskrivna uppgifterna ägde socknen uttaga avgifter, som var specificerade för varje särskild angelägenhet. Avgiftsskyldiga var fastighetsägarna, och avgifterna utgick efter fastighetens värde. 1817 års sockenstämmoförordning hänvisade beträffande avgifterna till specialförfattningarna. Med 1843 års sockenstämmoförordning stadfästes denna "kommunala beskattningsrätt" uttryckligen. Det sägs att till sockenstämmans handläggning hör "avgifters bestämmande till kyrka, skola, fattig- och hälsovård samt andra fromma ändamål". Genom tillägget "andra fromma ändamål" stod det klart att sockenstämman kunde uttaxera medel även till annat än den var skyldig till

enligt specialförfattningarna. Men sparsamheten var länge så stor och

resurserna så knappa att utrymmet för en kommunal självstyrelse i våra dagars mening var mycket litet, bortsett från i vissa städer. Man

282 Bilaga 2

gjorde i allmänhet inte mer än man var tvungen till enligt specialförfattningarna.

2.5 Uppsikt och kontroll

Uppsikten över sockensjälvstyrelsen utövades av landshövdingen; vad

gällde kyrkligt-ekonomiska ärenden av landshövdingen och biskopen gemensamt. Besvär i fråga om beslut som rörde kyrka och skola avgjordes av domkapitlet, övriga besvär av landshövdingen.

3 1862 års kommunalförordningar

l Regelverket

Till grund för den "borgerliga" primärkommunala indelningen på landet lade 1862 års kommunalförordningar sockenindelningen. Antalet kommuner blev därigenom högt, inte mindre än ca 2.500. Ett alternativ som var aktuellt var häradsindelningen. I ett retroperspektiv kan man beklaga att inte det alternativet valdes. Att man 1862 stannade inför sockenalternativet kan antagligen förklaras av att man ville mildra det motstånd, som kunde förväntas från prästeståndet mot ståndsriksdagens avskaffande. Med 1862 års kommunalförordningar skedde en slutlig och total klyvning av kommunerna i kyrkliga och borgerliga. Till de borgerliga hörde dels landskommunerna, dels städerna. Det utfärdades för var och en av de tre kategorierna en särskild förordning, nämligen

förordningen om kommunalstyrelse på landet 1862: 13, förordningen

om kommunalstyrelse i stad 1862:14 och förordningen om kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd 1862: 15. Stockholm fick en egen kommunalförordning l862:33, liksom en egen kyrkostämmoförordning l863:58. Därtill kom förordningen om landsting i862:l6. Landstingen var ett nytillskott med uppgift att sköta främst sjukvården inom sitt område. Ett väsentligt motiv torde också ha varit att landstingen behövdes för den planerade representationsreformen. Tillsammans med fullmäktige i de städer, som stod utanför landsting, skulle de välja förstakammarledamöterna. I 1862 års förordningar har, kan det med visst fog sägas, våra dagars kommunallagstiftning alltjämt sina rötter.

Bilaga 2 283

3.2 Den kommunala kompetensen och den kommunala självstyrelsen

Vilken uppfattning hade man 1862 om den kommunala kompetensen och den kommunala självstyrelsen Innan söker besvara denna fråga

skall ställa och försöka besvara en mera grundläggande fråga: Hur

karakteriserade då kommun Svaren båda frågorna kan man en finna i det utomordentligt välskrivna betänkande från 1859, som utgör förarbetet till 1862 års kommunalförordningar. Kommunerna karakteriseras i betänkandet som "juridiska eller sammansatta personligheter, berättigade att såsom sådana i sina gemensamma angelägenheter kära och svara". Vad som skilde dem från andra sådana "personligheter" var att de samtidigt utgjorde delar av statens område och att deras gemensamma ändamål tillika måste statsändamål. Kommunerna blev därigenom "integrerande delar vara av statsförvaltningens organism och verkande krafter inom denna krets". De kunde därför "lika litet...anses vara alster av fri överenskommelse, som de efter fri överenskommelse" kunde "upplösas eller ändras. Det" var "genom staten de" fick "sitt berättigande". Med denna definition av begreppet "kommun" tog man avstånd från ståndpunkten att kommunerna var fria i relation till och oberoende av staten. En naturrättsligt färgad ståndpunkt som hade sina rötter i den stora franska revolutionens idévärld, enligt vilken kommunerna ansågs ha legitimitet i sig oberoende av staten, och som hade haft sina en förespråkare även i vårt land. Ett förblivande spår satte emellertid denna naturrättsligt färgade ståndpunkt. Det franska ordet "kommun" , den europeiska kontinenten användes av förespråkarna för som oberoende kommuner, användes i lagtexten.

Men utan en förvaltande självverksamhet självstyrelse för gemen-

angelägenheter kunde enligt de kommitterade inte tala om samma man

en kommun. Hur skulle man då avgränsa definiera denna själv-

styrelse "Centralisationen kan visserligen", sägs det, "genom en väl avvägd organisation hela sitt område verka till enhet, likhet och kraftig kontroll; vid lokala olikheter är likheten i system icke men alltid lämplig, och även vid kommunal självstyrelse " kurs. här "kan från statens sida nödig kontroll ganska väl efter omständigheterna utövas".

Kommunens kompetensområde korn i förordningarna om kommu-

nalstyrelse landet och i stad att definieras med hjälp av formeln

"gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter", en formel

ändrades först 1948. Den uttryckte bäst, sägs det i betänkandet, som "kommunalverksamhetens både omfång och begränsning". Den påtryckte "denna verksamhet en uteslutande administrativ karaktär och" förutsatte "att de angelägenheter inom kommunen, med vilka den" ägde "taga befattning", skulle ha "sin rot och sin uppkomst uti

284 Bilaga 2

och från de gemensamma intressen, dem kommunen såsom personlighet" ägde "att vårda". Kompetensformeln går tillbaka till 1817 och 1843 års ovan omtalade förordningar, där det talas "socknens hushållning och om allmänna angelägenheter". Men till skillnad från dessa tidigare förordningar exemplifierar 1862 års kommunalförordningar inte vad som faller under de gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheterna. Tydligt är dock att till dessa hörde alltjämt de områden

som var reglerade i särskilda förordningar, t.ex. fattigvårdsför-

ordningen och folkskolestadgan. Kyrkostämmoförordningen och landstingsförordningen hade mera preciserade kompetensregler.

Oupplösligt förknippad med den kommunala självstyrelsen

var enligt 1859 års kommitterade kommunens beskattningsrätt. "Denna rättighet har", sägs det i betänkandet, "redan av gammalt varit henne tillerkänd såsom en självverksamhetens naturliga följd". Vad kontrollen beträffar ansåg de kommitterade "kommunalbesvärsinstitutet" tillräckligt och i princip riktigt. "Att upphäva ett av kommunen inom omfånget av dess självverksamhet fattat beslut, är ett; att föreskriva vad i stället bör göras, ett annat. För det förra kan finnas skäl; för det senare finnes intet antagligt skäl Det var alltså

fråga om vad som numera kallas laglighetsprövning. Intet hindrade

emellertid att speciallagarna medgav även lämplighetsprövning. Så blev också fallet beträffande skolan, fattigvården socialtjänsten och sjukvården. Den kommunala självstyrelsen skulle alltså enligt 1862 års kommunalförordningar vila tre pelare: Den kommunala kompetensen med ansvaret för de gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheterna, den kommunala beskattningsrätten och det kommunala besvärsinstitutet.

3 3 Organisation .

Länge hade den direkta "demokratins" princip gällt. Besluten fattades i princip å landet vid sockenstämma, i stad vid allmän rådstuga och i

församling vid kyrkostämma. Med 1862 års kommunalförordningar

skedde vissa ändringar. Rätt att deltaga i kommunalstämmans överläggningar och beslut hade envar välfrejdad svensk undersåte som var medlem kommuav nen och myndig, d.v.s. fyllt 21 år, och som var förbunden att till kommunen erlägga skatt och också erlagt sin skatt. Men rösträtten var graderad. Röstvärdet skulle beräknas efter det åsatta antalet fyrkar. Utestängd var dock den som för i mantal icke satt jord samt för inkomst av kapital eller arbete var uppförd för mindre än 10 fyrkar. -

Bilaga 2 285

Rösträtt tillkom också bolag. För den allmänna rådstugan och kyrkostämman var konstruktionen något annorlunda men principerna desamma. Man kunde emellertid övergå till den "indirekta demokratin". Kommunalstämman kunde, bortsett från vissa ärendekategorier, överlåta den kommunala beslutanderätten till kommunalfullmäktige, som valdes av stämman. I stad med mer än 3.000 invånare skulle den kommunala beslutanderätten stadsfullmäktige. Även mindre utövas av städer kunde införa stadsfullmäktige. Beträffande rösträtt och röstvärde gällde samma bestämmelser som vid kommunalstämma respektive allmän rådstuga. Landstingens beslutanderätt utövades av valda fullmäktige. l landstingsvalen ägde envar primärkommunalt röstberättigad deltaga. Landstingsledamöter kunde väljas direkt kommunalstämma respektive allmän rådstuga, men valen skedde i regel indirekt genom särskilda valmän, som utsågs av de röstberättigade. För den beredande och verkställande funktionen svarade landet kommunalnämnden, i stad magistraten och drätselkammaren och i församling kyrkorådet och skolrådet.

3 .4 Ekonomi och beskattningsrätt

Av vikt var kravet att budgeten skulle vara balanserad. Likaledes den kommunala beskattningsrätten. Både balanseringskravet och beskattningsrätten fastslogs i kommunalförordningarna. Dessa innehöll vidare detaljerade bestämmelser om uppbörd och redovisning.

3.5 Uppsikt och kontroll

Kontrollfunktionen tillkom dels varje röstberättigad kommunmedlem genom besvärsinstituten, dels Kungl. Majzt och länsstyrelsen genom underställningsinstitutet. Beslut om försäljning av fast egendom, upptagande av lån med längre återbetalningstid än två år samt nya eller förhöjda avgifter å den allmänna rörelsen, ex. vägpengar, skulle underställas Kungl. Majzts prövning och godkännande. Beslut om kommunalstadgar till befrämjande av sedlighet, hälsovård, ordning och säkerhet samt beslut om avgifter, som erfordrade uttaxering för längre tid än fem år, skulle för att bli gällande godkännas av länsstyrelsen. För landstingens del gällde att ordföranden utsågs av Kungl. Maj zt. Valet föll under den första tiden ofta på landshövdingen. Denne hade även eljest initiativrätt och rätt att deltaga i landstingets överläggningar.

286 Bilaga 2

4 Utvecklingen efter 1862

4. 1 Regelverket

Utvecklingen sedan 1862 års kommunalförordningar trädde i kraft har skildrats och analyserats i kommitténs betänkande flera ställen. Vad som här följer är till stora delar en sammanfattning. Kommunalförordningarna ansågs tillhöra området för Kungens ekonomiska och administrativa lagstiftning och hade tillkommit utan riksdagens medverkan. Med representationsreformen 1865/66 överfördes kommunallagstiftningen till den gemensamma lagstiftningens område. Det skedde genom ett nytt andra stycke till 1809 års regeringsform 57 som lyder: "Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta, bestämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt stiftas". Här fastslogs alltså också den kommunala beskattningsrätten, låt vara att inget sades om omfånget och utformningen. 1974 års regeringsform kom att i långt högre grad än sin föregångare uppmärksamma kommunerna. Iden inledande paragrafen RF 1:1 sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas inte bara genom ett representativt och parlamentariskt statsskick utan även genom kommunal självstyrelse. Begreppet "kommunal självstyrelse" har därigenom fått en framträdande plats i grundlagen. l RF 1:7 stadgas att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Och i RF 8:5 föreskrivs att grunderna för ändringar i den kommunala indelningen och. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Det tillfogas att i lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Under de första 60 åren företogs åtskilliga smärre ändringar i 1862 års kommunalförordningar, men det dröjde innan det blev frågan om en genomgripande revision. Först 1924 beslöts en ny "landstingslag" 1924:349 och 1930 "nya" kommunallagar för landskommunerna 1930:251, för stad 1930:252 samt 1935 för Stockholm 1935:337.

Ar 1953 tillkom en ny kommunallag 1953:753, gemensam för

landskommunerna och städerna, följande år en ny landstingslag 1954:319 och tre år senare en ny lag för Stockholm 1957:50. Med 1977 års kommunallag 1977: 179 fick en lag som var gemensam för hela landet. Den har sedermera ersatts av 1991 års kommunallag 1991:900. I den inledande paragrafen till 1991 års kommunallag sägs, att kommuner och landsting sköter den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda

SOU 1996: 129 Bilaga 2 287

bestämmelser. Begreppet "kommunal självstyrelse" kom därigenom för första gången att användas i kommunallagstext. Användningen av termen "kommun" har varit något skiftande. Ofta har termen begagnats som en gemensam beteckning för alla de ursprungliga kategorierna landskommuner, städer och landsting. Termen "kommunal" har genomgående använts för alla tre kategorierna, v. s. för hela den"kommunala" sektorn. A Vad de kyrkliga kommunerna angår fick Göteborg 1882 en förordning om kyrkofullmäktige och kyrkonämnd 1882:20. 1862 års i församlingsstyrelse

l kyrkostämmoförordning ersattes 1930 av lagen om

l 1930:259. Samtidigt utbyttes de särskilda författningarna för Stockholm och Göteborg mot nya lagar 1930:260 respektive 1931:201. En för hela landet gällande församlingsstyrelselag kom 1961 1961:436. Den avlöstes 1982 lagen om församlingar och av kyrkliga samfälligheter 1982:1052 och därefter av församlingslagen 1988 1988:180. Församlingslagens bestämmelser ingår numera i 1992 års kyrkolag 1992:300.

4.2 Indelningsreformerna

Det ursprungliga antalet kommuner redan frarnhållits, var, som sammanlagt 2.500. Med den s. storkommunreformen, genomca förd 1952, minskades antalet till 1.037. Denna reform berörde endast landskommunerna. Med den blockkommunreformen, som gällde s. både landskommuner och städer och som slutfördes slutgiltigt 1974, reducerades antalet till 278. Det nuvarande antalet är 288.

4.3 Den kommunala verksamheten och den kommunala kompetensen

Understrykas bör att uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun inte legat fast. En omflyttning har skett i båda riktningarna som mentalsjukvården från staten till landstingen, gymnasieskolan från

staten till kommunerna och polisväsendet från kommunerna till

staten. Antecknas kan också, att ansvaret för folkskolan kom att efter hand överföras till den borgerliga kommunen. Så skedde 1909 i städer med stadsfullmäktige och från och med 1932 i praktiskt taget samtliga kommuner. Under de första 60 åren efter 1862 präglades den kommunala verksamheten alltjämt sparsamhet och tavarsamhet. Man gjorde i av stort sett inte än vad skyldig till enligt specialförfattmer man var ningarna. Kommunala tjänstemän bortsett från i städerna, länge var, "okända", och kommunalnämndsordföranden hade ofta kommunens

288 Bilaga 2

handlingar förvarade i hemmet i en byrâlåda. Det alltså fråga var om kommunal självstyrelse i gammaldags bemärkelse. Införandet av den allmänna och lika kommunala rösträtten för både kvinnor och män 1918 utgjorde en förutsättning för den kommunala verksamhetens expansion. Kommunpolitikerna blev därigenom mera lyhörda för den lille medborgarens behov och krav. En annan förutsättning var det ökade ekonomiska utrymmet för den offentliga sektorn, märkbart redan vid 1930-talets mitt och påtagligt under mera 1950- och 60-talen. Alltjämt var kommunernas kostnader för de "obligatoriska" uppgifterna de dominerande framför allt kostnaderna enligt vad som i dag föreskrivs i skollagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Men särskilt de större kommunerna började mer och mer ställa betydande anslag till förfogande för ändamål, som inte var obligatoriska. Verksamhetens expansion ledde till snabb en ökning av antalet tjänstemän och övriga kommunalanställda. Elevantalet vid socialhögskolorna mångdubblades. Ett hinder för den expanderade kommunala verksamheten var den allmänna kompetensformeln från 1862 "gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter", sådan den tolkades av Regeringsrätten. Ett kommunalt anslag ansågs böra komma minst ca 75 % av kommunmedlemmarna till godo. Kompetensformeln ändrades därför 1948 till "sina angelägenheter". Man ville därmed lämna det kvantitativa synsättet till förmån för ett mera kvalitativt. Utgångspunkten skulle vara allmänintresset. Men till lagtexten fogades så utförliga motiv, att det kan vara berättigat att tala om lagstiftning motiven. Samtidigt upphävdes bestämmelserna om kvalificerad majoritet 2/3 vid beslut av ekonomisk karaktär inom kommuner och landsting. Dessa bestämmelser hade införts som en följd demokratiseringen den av av kommunala rösträtten 1907-1909 och 1918. I 1991 års kommunallag är kommunens allmänna befogenheter definierade på följande sätt: "Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan".

4.4 Organisation

Med avvecklingen av de små kommunerna kom den indirekta demokratin att gälla i samtliga kommuner. I varje kommun och i varje landsting skall det alltså numera finnas en av de röstberättigade vald beslutande församling, kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige. Fullmäktige skall tillsätta kommunstyrelsen respektive landstingsstyrelsen. Fullmäktige skall också välja de nämnder som

SOU 1996: 129 Bilaga 2 289

därutöver behövs för att fullgöra kommunens/landstingets uppgifter

enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Nämndorganisationen är numera relativt "fri". Det sägs i KL 3:3 att "fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för

att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt särskilda

författningar och för verksamheten i övrigt".

4.5 Ekonomi och beskattningsrátt

En betydande del av den kommunala verksamheten har, framgår som av kommitténs betänkande, kommit att finansieras med hjälp av statsbidrag. Länge fanns i kommunallagen föreskrivet ett "förmögenhetsskydd". Vad kommunen tillhörde i fast eller lös egendom borde så förvaltas, att kommunens förmögenhet inte minskades. Denna bestämmelse har i 1991 års kommunallag 8:1 ersatts av ett målstadgande, att "kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet". Kommunallagen innehåller numera inte heller något krav en årligen balanserad budget. Den ekonomiska situationen har som framgår kommitténs av betänkande lett till en diskussion om innebörden och behovet av en ändring av regeringsformens bestämmelse om den kommunala beskattningsrätten.

4.6 Uppsikt och kontroll

Bestämmelserna om underställning av kommunala beslut har upphävts.

SOU 1996: 129 Bilaga 3 291

European charter of local self-govern- Europeisk konvention om kommunal ment självstyrelse Preamble Inledning The member States of the Council of Eu- Signatärstaterna, medlemmar av Europarope, signatory hereto, rådet, Considering that the aim ofthe Council of som beaktar att Europarådets syfte är att Europe achieve greater unity between uppnå en fastare enhet mellan dess medlemto a its members for the of safeguarding mar för att skydda och förverkliga de ideal purpose and realising the ideals and principles which och principer som utgör deras gemensamma are their common heritage: arv; Considering that of the methods by som beaktar att en av de metoder med one which this aim to be achieved through vilka detta syfte kan uppnås är att ingå överagreements in the administrative field; enskommelser på det administrativa omrädet: Considering that the local authorities are som anser att kommunerna är en av de of the main foundations of any demo- viktigaste grundstenarna i varje demokratiskt one cratic regime: styrelseskick: Considering that the right of citizens to som beaktar att medborgarnas rätt att delta participate in the conduct of public affairs i skötseln av de offentliga angelägenheterna one of the democratic principles that are är en av de demokratiska principer som delas shared by all member States of the Council of av alla medlemsstater i Europarådet: Europe: Convinced that at local level that this som är övertygade om att det är på lokal right can be most directly exercised: nivå som denna rätt kan utövas mest direkt: Convinced that the existence of local som är övertygade om att Förekomsten av authorities with real responsibilities can pro- kommuner med verkligt ansvar kan åstadvide an administration which both effec- komma en förvaltning som är både effektiv tive and close to the citizen: och ligger nära medborgaren: Aware that the safeguarding and reinforce- som är medvetna om att skyddet och stärment of local self-government in the different kandet av den kommunala självstyrelsen i de European countries an important contribu- olika europeiska länderna är ett viktigt bition to the construction of a Europe based on drag till uppbyggandet av ett Europa som the principles of democracy and the decen- grundar sig på demokratiska principer och tralisation of power: decentralisering av makten: Assening that this entails the existence of som hävdar att detta förutsätter förekomlocal authorities endowed with democratical- sten av kommuner med demokratiskt tillconstituted decision-making bodies and satta beslutsorgan och med stor grad av självpossessing a wide degree of autonomy with bestämmanderätt när det gäller uppgifter. på regard to their responsibilities. the ways and vilket sätt och med vilka medel dessa uppmeans by which those responsibilities are ex- gifter skall utföras samt nödvändiga resurser ercised and the resources required for their för deras fullgörande. fulfilment. Have agreed as follows: har kommit överens om följande.

Article l Artikel l The Parties undertake to consider them- Parterna åtar sig att anse sig bundna av selves bound by the following articles in the följande artiklar på det sätt och i den ut-

292 Bilaga 3

and the prescribed in Artic- sträckning som föreskrivs i artikel 12 i denna manner to extent 12 ofthis Charter. konvention.

Part I Del I

.-ii‘/t‘/e’ 2 Artikel 2 ‘0n.s/iIuIiona/ and legal for local Konstitutionel/ och laglig grund lör kom- .ye/l-governtnent munal Själ.lyf6l.$' The principle of local self-government Principen om kommunal självstyrelse skall shall be recognised domestic legislation. erkännas i nationell lagstiftning och, där så är and where practicable in the constitution. praktiskt möjligt. i grundlagen.

.~lrt1c/e3 Artikel 3

Coneept oflocal .sel/Ågorerntnent Begreppet kommunal .ijäli.slvrelst

Local self-government denotes the right Med kommunal självstyrelse menas and the ability oflocal authorities. within the kommunernas rätt och möjlighet att inom limits of the law. regulate and lagens gränser reglera och sköta en väsentlig to manage a substantial share of public affairs under their del av de offentliga angelägenheterna pa eget responsibility and the interests ofthe och i den lokala befolkningens inown ansvar local population. tresse. This right shall be exercised by councils Denna rätt skall utövas av fullmäktige assemblies composed of members freely eller församlingar. som skall besta av ledaor elected by ballot the basis of direct. möter valda genom sluten omröstning i fria secret on univseral suffrage. and which direkta val pa grundval allmän och lika equal. may av executive responsible to them. rösträtt. och som kan ha inför dem ansvariga possess organs This provision shall in affect verkställande organ. Denna bestämmelse no way recourse assemblies of citizens. referendums skall inte pa något sätt påverka möjligheten to or any other form of direct citizen participation till medborgarförsamlingar, folkomröstningwhere permitted by eller annan form av direkt medborgerligt statute. ar deltagande. där detta är tillåtet i lag.

.-lrm/c 4 Artikel 4

Scope of/acal e/igrvrnrncn/ Den kommunala .själtzsttve/.sens omfattning

The basic and responsibilities of Kommunernas grundläggande befogenpowers local authorities shall be prescribed by the heter och aligganden skall fastställas i grundconstitution by However. this lag eller annan lag. Denna bestämmelse skall or statute. provision shall the attribution to dock inte utgöra något hinder mot att komnot prevent local authorities of and responsibi- i enlighet med lag tilldelas befogenpowers munerna lities for specific accordance with heter och ansvar lör särskilda ändamål. purposes the law. Local authorities shall. within the limits Kommunerna skall inom lagens gränser of the law. have full discretion exercise ha full frihet att ta initiativ i ärenden som to their initiative with regard matter inte ligger utanför deras kompetens eller tillto any which not excluded from their competence kommer annan myndighet. nor assigned to any other authority. Public responsibilities shall generally be De offentliga uppgifterna skall normalt i exercised. preference. by those authorities första hand utföras av de myndigheter som which closest the citizen. Allocation of ligger närmast medborgaren. Tilldelning av are to

Bilaga 3 293

responsibility to another authority should en uppgift till en annan myndighet bör grunweigh up the extent and nature of the task das på uppgiftens omfattning och natur samt and requirements of efficiency and economy. kraven på effektivitet och ekonomi. Powers given to local authorities shall De befogenheter som ges kommunerna normally be full and exclusive. They may not skall normalt vara fullständiga och oinbe undermined or limited by another. central skränkta. De får inte urholkas eller begränsas or regional. authority except as provided for av någon annan. central eller regional. mynthe law. dighet om inte annat föreskrivs i lag. Where powers are delegated to them by a Då kommunerna tilldelas befogenheter central or regional authority. local authorities av en central eller regional myndighet skall shall. insofar as possible. be allowed discre- de. i den man det är möjligt. ges handlingsfrition in adapting their exercise to local condi- het att anpassa utövandet av dessa befogenll0nS. heter till lokala förhållanden. Local authorities shall be consulted. in- Kommunerna skall. i den mån det är solar as possible. in due time and in an ap- möjligt. rådfrågas i god tid och på lämpligt propriate way the planning and decision- sätt i planerings- och beslutsprocessen vad making processes for all matters which con- gäller alla frågor som direkt berör dem. cern them directly.

ll"/I 5 Artikel 5 Pro/ut tion local am/i0riti boiindaritât Skydd den kommunala indelningen av Changes in local authority boundaries shall Ändringar i den kommunala indelningen not be made without prior consultation ofthe får inte göras utan föregående samråd med de local communities concerned. possibly by kommuner som berörs. eventuellt genom means ofa referendum where this permit- folkomröstning där detta är tillåtet i lag. ted by statute.

.-lI‘II./1 Ö Artikel 6 lPllküpflalt at/mim51raiiie .sirucIures and re- Lämpliga administrativa strukturer och rewt4Ict.y/iir lie Iasks o/local authorities" .‘z4rxerfi‘7i de kommunala uppgifterna Without prejudice to more general statu- Utan hinder mer allmänna lagregler av tory provisions. local authorities shall be able skall kommunerna själva kunna bestämma to determine their internal administra- sina inre administrativa strukturer För own om att llC structures in order to adapt them to local anpassa dem till de lokala behoven och för att needs and ensure effective management. säkerställa effektiv förvaltning. en The conditions of service of local gov- De kommunalt anställdas tjänstgöringsernment employees shall be such as to permit villkor skall vara sådana att de tillåter rekrythe recruitment of high-quality staff on the tering högt kvalificerad personal pâ grundav basis of merit and competence: to this end val av förtjänst och skicklighet. För detta än-

adequate training opportunities. remunera- damål skall kunna erbjudas tillfredsställande

tion and career prospects shall be provided. möjligheter till utbildning. adekvat lön samt karriärmöjligheter.

-lrm‘/c’ Artikel " multi/ont under ivhic/i r¢.s‘p0Ii.s‘bi/lies lo- Villkor under vilka uppglllcl tuörax på lokal a Cdl /tl¢'/ e.I‘t‘i.s¢’d are nivå The conditions of office of local elected De kommunalt förtroendevaldas arbets-

294 Bilaga 3 SOU 1996: 129

representatives shall provide for free exercise villkor skall möjliggöra fritt utövande av oftheir functions. deras uppdrag. They shall allow for appropriate finan- Villkoren skall tillåta lämplig ekonomisk cial compensation for expenses incurred ersättning för utgifter i samband med uppthe exercise of the office in question as well draget liksom, där så är lämpligt, ersättning as, where appropriate, compensation for loss för Förlorad arbetsförtjänst eller ersättning of earnings or remuneration for work done för utfört arbete och motsvarande socialand corresponding social welfare protection. skydd. Any functions and activities which are Funktioner och verksamheter som bedeemed incompatible with the holding of lo- döms vara oförenliga med innehav av ett cal elective office shall be determined by sta- kommunalt förtroendeuppdrag skall faststältute fundamental legal principles. las genom lag eller grundläggande rättsliga or principer.

Article 8 Artikel 8 Administrative .supervision of local authori- Administrativ tillsyn över kommunernas verkties’ activities samhet Any administrative supervision of local Administrativ tillsyn över kommunerna authorities may only be exercised according får endast utövas i enlighet med de förfaranto such procedures and in such cases as are den och i de fall sotn föreskrivs i grundlag provided for by the constitution or by sta- eller annan lag. tute. Any administrative supervision of the Administrativ tillsyn över kommuneractivities of the local authorities shall nor- nas verksamhet skall normalt endast syfta till mally aim only at ensuring compliance with att säkerställa efterlevnad av lag och konstithe law and with constitutional principles. tutionella principer. Administrativ tillsyn i Administrative supervision may however be fråga om lämpligheten får dock utövas av exercised with regard to expediency by hig- högre myndigheter när det gäller uppgifter her-level authorities in respect of tasks the som delegerats till kommunerna. execution of which delegated to local authorities. Administrative supervision of local au- Administrativ tillsyn över kommunerna thorities shall be exercised in such a way as to skall utövas på sådant sätt att det garanteras ensure that the intervention of the control- att kontrollmyndighetens ingripande star i ling authority kept in proportion to the proportion till betydelsen av de intressen importance of the interests which inten- som skall skyddas. ded to protect.

Article 9 Artikel 9 Financial resources of local authorities Kommunernas ekonomiska resurser Local authorities shall be entitled. with- Kommunerna skall inom ramen för den in national economic policy, to adequate fi- nationella ekonomiska politiken ha rätt till nancial of their of which they egna tillräckliga ekonomiska resurser, som de resources own, dispose freely within the framework of fritt får disponera över inom gränserna för may their powers. sina befogenheter. Local authorities financial g Kommunernas ekonomiska resurser resources shall be commensurate with the responsibi- skall motsvara de uppgifter som tilldelats lities provided for by the constitution and the dem i grundlag och annan lag. law.

SOU 1996: 129 Bilaga 3 295

financial of Åtminstone del av kommunernas Part at least ofthe resources en derive from local ekonomiska skall komma från lokala local authorities shall taxes resurser within the limits of skatter och avgifter nivå de har befogenand charges of which. vars the determine the het att bestämma inom lagens gränser. statute, they have power to

rate. financial which De finansiella system pa vilka de re- The systems on relocal authorities är tillgängliga för kommunerna sources available to are surser som diversified and grundar sig skall tillräckligt varierande based shall be ofa suñiciently vara keep och flexibla för att göra det möjligt för kombuoyant nature to enable them to pace the real så långt det är praktiskt möjligt, far as practically possible with munerna att, as carrying their följa med i den verkliga kostnadsutvecklingevolution of the cost of out tasks. för uppgifternas utförande. en of financially weaker lo- Skyddet ekonomiskt svagare kom- The protection av of fi- kräver inrättande förfaranden för cal authorities calls for the institution muner av procedures equi- ekonomisk utjämning eller liknande åtnancial equalisation or designed gärder. är avsedda att rätta till effekvalent measures which are to cor- som distribution of den ojämna fördelningen av möjliga rect the effects ofthe unequal terna av ofthe finan- inkomstkällor och ekonomiska bördor. Såpotential sources of finance and Such dana förfaranden eller åtgärder får inte cial burden they must support. proceshall diminish the dis- minska kommunernas handlingsfrihet inom dures or measures not cretion local authorities exercise within deras eget ansvarsområde. may their own sphere of responsibility. authorities shall be consulted. in Kommunerna skall rådfrågas på lämp- Local which ligt sätt angående det sätt på vilket omfördean appropriate manner. on the way in redistributed be allocated to lade resurser skall tilldelas dem. resources are to them. local Bidrag till kommunerna skall såvitt möj- As far as possible. grants to authorities earmarked for the fi- ligt inte öronmärkas för att finansiera speshall not be nancing of specific projects. The provision of ciella projekt. Bidragen får inte påverka komfreedom of grundläggande frihet att själva begrants shall not remove the basic munernas local authorities exercise policy discretion stämma inom sitt eget kompetensområde. to within their own jurisdiction. for capital För att kunna ta lån för kapitalin- For the purpose of borrowing upp have vesteringar skall kommunerna inom lagens investment. local authorities shall acwithin the gränser ha tillgång till den nationella kapitalcess to the national capital market limits ofthe law. marknaden.

Article 10 Artikel 10

Kommunernas rätt bilda sammanslut- I .oval authorities right to associate att

ningar

in Kommunerna skall vid utövandet av

l.ocal authorities shall be entitled,

and, sina befogenheter ha rätt att samarbeta med

exercising their powers, to cooperate

within form och inom lagens bilda sammanslut-

the framework of the law, to att ram

ningar med andra kommuner för att utföra consortia with other local authorities in order to tasks of interest. uppgifter av gemensamt intresse. carry out common The Kommunernas rätt att tillhöra ett förentitlement of local authorities to belong for protection bund för att skydda och främja sina gemento an association the and promotion interests intressen och att tillhöra ett internaof their common samma and tionellt kommunförbund skall erkännas i to belong to an international association of local authorities shall be recognised in varje stat.

each State.

296 Bilaga 3

Local authorities shall be entitled, under Kommunerna skall på de villkor som conditions be provided for by föreskrivs i lag ha rätt att samarbeta med sina such as may law, with their counterparts motsvarigheter i andra stater. the to co-operate in other States.

Article 11 Artikel I 1

Legal protection of local self-government Rättsskydd/ör den kommunala .självstyre/sen

authorities shall have the right of Kommunerna skall ha rätt att anlita ett Local judicial remedy in order judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt recourse to a to secufree exercise of their and utövande sina befogenheter och respekt re powers respect av for such principles of local self-government för de principer om kommunal självstyrelse enshrined in the constitution do- finns fastlagda i grundlagen eller den as are or som mestic legislation. nationella lagstiftningen.

Part II Del Il

Miscellaneous provisions Övriga bestämmelser

Article 12 Artikel 12

Lnaertakings .Ätaganden

Each Party undertakes to consider itself Varje part åtar sig att anse sig bunden av bound by at least twenty paragraphs of Part I minst tjugo punkteri del l i konventionen av of the Charter, at least ten of which shall be vilka minst tio skall väljas bland nedan-

selected from among the following para- stående punkter:

graphs: Article Artikel — -— Article paragraphs l and Artikel Å punkterna l och — — Article paragraphs 2 and Artikel punkterna 2 och - - Article Artikel - - Article paragraph Artikel punkt - — Article paragraph Artikel punkt - — Article paragraphs 2 and Artikel punkterna 2 och — — Article lO. paragraph Artikel lO. punkt - - Article ll. Artikel ll. — —- Each Contracting State. when depositing Varje fordragsslutande stat skall då den

its instrument of ratification. acceptance or deponerar sitt ratiñkations-. godtagandeapproval, shall notify the Secretary General eller godkännandeinstrument meddela Euro-

of the Council of Europe of the paragraphs parádets generalsekreterare vilka punkter selected in accordance with the provisions of valts i enlighet med bestämmelserna i som paragraph l ofthis Article. punkt l idenna artikel. Any Party later time, notify En part kan vid vilken senare tidpunkt may, at any the Secretary General that considers it- som helst underrätta generalsekreteraren om to self bound by paragraphs of this Charter att den anser sig bunden av punkter i denna any which has already accepted under the konvention den inte redan godtagit ennot som of paragraph l of this Article. Such ligt punkt l i denna artikel. Sådana senare terms undertakings subsequently given shall be åtaganden skall anses utgöra en integrerad deemed be integral part of the ratifica- del den parts ratiñkation. godtagande eller to an av tion, approval of the Party godkännande som lämnar underrättelsen och acceptance or so notifying, and shall have the effect skall ha samma verkan från den första dagen same as from the first day ofthe month following the i den månad som följer efter utgången av en

SOU 1996: 129 Bilaga 3 297

expiration of period of three months after period på tre månader efter den dag då genea the date of the receipt of the notification by ralsekreteraren mottog underrättelsen. the Secretary General.

Article 13 rtikc/ l 3 A uIl1orIIie.s to which the Charter app/im Samha‘l/sorgan pá vilka konventionen äger tillämpning The principles of local self-government Principerna om kommunal självstyrelse i contained the present Charter apply to all denna konvention är tillämpliga pa alla katethe categories oflocal authorities existing wi- gorier av kommuner inom partens territothin the territory ofthe Party. However. each rium. Varje pan kan emellertid vid depone- Party may. when depositing its instrument of ring av sitt ratifikations—. godtagande- eller ratification. acceptance or approval. specify godkännandeinstrument ange de lokala eller the categories of local or regional authorities regionala samhällsorgan till vilka den har för to which intends to confine the scope ofthe avsikt att begränsa konventionens tillämp- Charter or which intends to exclude from ning eller som den har for avsikt att utesluta its scope. may also include further categori- fran dess tillämpningsomrade. Den kan även es of local or regional authorities within the inkludera ytterligare kategorier av lokala eller scope ofthe Charter by subsequent notifica- regionala samhällsorgan inom konventionens . tion to the Secretary General of the Council tillämpningsområde genom senare underrätl of Europe. telse till Europarâdets generalsekreterare.

N .-lrit/¢ 14 .-lIIi/'/ I4

l PI|IA.'I'I1(Z11Yl/OI'INCII1()II Information Each Party shall forward to the Secretary Varje part skall till Europarådets generali General ofthe Council of Europe all relevant sekreterare överlämna all information av beinformation concerning legislative provi- tydelse rörande lagstiftnings- och andra åtsions and other measures taken by for the gärder som den vidtagit for att uppfylla konpurposes of complying with the terms of this ventionens bestämmelser. Charter.

Part IH Del HI Article 15 rtike/ 15 Signature, ratification and entry /Mlüftiffü Undertecknandtr. rati/ikation och ikraftträdande This Charter shall be open for signature Denna konvention skall vara öppen för by the member States of the Council of Eu- undertecknande av Europarådets medlemsrope. subject to ratification. acceptance stater. Den skall ratiñceras, godtas eller godor approval. Instruments of ratification. ac- kännas. Ratifikations-, godtagande- eller ceptance or approval shall be deposited with godkännandeinstrument skall deponeras hos the Secretary General of the Council of Eu- Europarådets generalsekreterare. rope. This Charter shall enter into force on the Denna konvention träder i kraft den first day of the month following the expira- forsta dagen i den månad följer efter som tion ofa period ofthree months after the date utgången period på tre månader från av en on which four member States of the Council den dag då fyra medlemsstater i Europarådet of Europe have expressed their consent to be har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna

298 Bilaga 3 SOU 1996: 129

bound by the Charter in accordance with the konventionen i enlighet med bestämmelav provisions of the preceding paragraph. serna i Föregående punkt. ln of member State which I Förhållande till en medlemsstat som respect any subsequently its consent to be senare uttrycker sitt samtycke till att vara expresses bound by it. the Charter shall enter into force bunden av konventionen träder denna i kraft the first day of the month following the den Första dagen i den månad som Följer efter on expiration of period of three months after utgången av en period på tre månader från a the date of the deposit of the instrument of dagen För deponeringen av ratifikations-, ratification. approval. godtagande- eller godkannandeinstrumentet. acceptance or

;irl/alu I 6 rtikel 16

Territorial clause Territoriell bestämmelse

Any State at the time of signature En stat kan vid undertecknandet eller may. when depositing its instrument of ratifica- vid deponeringen av sitt ratifikations-. godtaor tion. acceptance. approval accession. gande-. godkännande- eller anslutningsinor specify the territory territories to which this strument ange på vilket territorium eller vilor Charter shall apply. ka territorier denna konvention skall vara

tillämplig.

Any State at later date. by a En stat kan vid vilken som helst senare mav any declaration addressed the Secretary Gene- tidpunkt. genom Förklaring ställd till Euroto ral of the Council of Europe. extend the parådets generalsekreterare. utsträcka tillapplication ofthis Charter other territory lämpningen av denna konvention till ett anto any specified in the declaration. ln respect of nat territorium som anges i forklaringen. such territory the Charter shall enter into Med avseende på sådant territorium träder force the first day ofthe month following konventionen i kraft den Första dagen i den on the expiration of period of three months månad som Följer efter utgången av en period a after the date of receipt of such declaration pa tre månader från den dag da generalsekreby the Secretary General. teraren mottog Förklaringen. Any declaration made under the two En Förklaring som avgetts i enlighet med preceding paragraphs in respect of de bada Föregående punkterna kan. med avmay. any territory specified such declaration. be seende pa ett territorium som angetts i Förwithdrawn by notification addressed to the klaringen. återtas genom en till generalseka withdrawal shall be- ställd underrättelse. Åtenagandet Secretary General. The reteraren effective the First day of the month träder i kraft den Första dagen i den månad come on following the expiration of period of six Följer efter utgången av en period pa sex a som months after the date of receipt of such noti- månader från den dag då generalsekreteraren fieation by the Secretary General. mottog underrättelsen.

.-lIIIt'/1' /7 rlike/ I 7

D¢nmuI'ul/on Uppsägning

Any Party may denounce this Charter at En part kan säga upp denna konvention any time after the expiration of a period of när som helst efter utgången av en period på ç five years from the date on which the Charter fem år fran den dag da konventionen trädde i entered into force for it. Six months’ notice kraft För den parten. Europarådets generalshall be given to the Secretary General ofthe sekreterare skall underrättas sex månader i Council of Europe. Such denunciation shall Förväg. Uppsägningen skall inte påverka kon- , not affect the validity of the Charter re- ventionens giltighet i Förhållande till de an- 3 spect ofthe other Parties provided that at all dra parterna under Förutsättning att antalet times there less than four such Par- sådana parter alltid är minst fyra. l are not

ties.

SOU 1996: 129 Bilaga 3 299

in accordance with the En part kan enligt bestämmelserna i Any Party may. in the preceding föregående punkt säga upp vilken punkt som provisions set out paraparagraph of Part l of helst i konventionens del som den godtagit, graph, denounce any accepted by provided that the under förutsättning att parten förblir bunden the Charter number and det antal och det slags punkter som fore- Party remains bound by the type av stipulated in Article l2. skrivs i artikel l2. punkt En part som efter of paragraphs parawhich. denouncing uppsägningen av en punkt inte längre uppgraph Any Party upon longer the require- fyller kraven i artikel l2. punkt skall även a paragraph. no meets of Article l2. paragraph shall be anses ha sagt upp själva konventionen. ments considered also having denounced the as Charter itself.

Article l8 rtikel I 8

.Nblr/ilxalions L nderräIte/.ser

General of the Council of Europarådets generalsekreterare skall un- The Secretary shall notify the member States ofthe derrätta Europarádets medlemsstater om Europe Council of Europe of: signature; a. undertecknande. a. any deposit of instrument of ratifica- deponering av ratifikations-. godtathe any approval: gande- eller godkännandeinstrument. tion. acceptance or of into force of this dag för konventionens ikraftträdande L‘. any date entry c. Charter in accordance with Article l5: enligt artikel l5, notification received in application d. underrättelse enligt artikel l2. punkany of the provisions of Article l2. paragraphs 2 terna 2 och

and notification received in application e. underrättelse enligt artikel l3, e. any ofthe provisions of Article l3: notification communi- andra åtgärder. notifikationer eller medany other act. or this Charter. delanden rör denna konvention. cation relating to som whereof the undersigned. being Till bekräftelse härav har undertecknade. ln witness authorised thereto. have signed this därtill vederbörligen bemyndigade. underduly tecknat denna konvention. Charter. this l5th day of Octo- Upprättad i Strasbourg den l5 oktober Done at Strasbourg. English and French. both I985 på engelska och franska. vilka båda ber 1985. in texts authentic. in single texter har lika giltighet. i ett enda exemplar. being equally a copy deposited in the archives of skall deponeras i Europarådets arkiv. which shall be som The Secretary Gene- Europarådets generalsekreterare skall överthe Council of Europe. Council of Europe shall transmit sända bestyrkta kopior till varje medlemsstat ral of the certified copies to each member State of the i Europarådet.

Council of Europe.

300 Bilaga 3 SOU 19962129

Explanatory report Förklarande rapport

A. Origins of the Charter A. Konventionens tillkomst

The European Charter of Local Self-Gov- Den europeiska konventionen om kommu-

the culmination ofa series of ini- nal självstyrelse är kulmen pâ en rad initiativ ernment tiatives and of deliberation with- och många års överläggningar inom Europamany years in the Council of Europe. radet. The protection and strengthening of local Att skydda och stärka kommunal självsty-

in Europe by ofa document relse i Europa med hjälp av ett dokument autonomy means expounding the principles subscribed by principer undertecknats av alla demoto vars all the democratic of Europe long- kratiska stater i Europa är en gammal komstates a standing ambition in cir- munal ambition. Dessutom stod det redan på local government cles. Moreover. recognised early tidigt stadium klart att syftet med ett sawas at an ett that such should aim securing dant dokument borde vara att respektive restage a text at the adherence ofthose whose actions pri- gering skulle ansluta sig till konventionen. då are marily issue defence of local auto- det i första hand är regeringsátgärder som at any namely governments. blir diskussionsfrágor när det gäller att skydnomy. The Council of Europe. the custodian of da kommunal sjalvstyrelse. as human rights and the upholder ofthe princi- l sin egenskap av skyddsorgan for mänskli-

ples ofdemocratie the Ob rättigheter och försvarare av principerna government. was ga framework within which draft and för demokratiskt styrelsesätt utgjorde Euroous to adopt such instrument: all the parådet uppenbart den organisation inom an more so because. long 1957. showed its vilken ett dokument av detta slag skulle utas ago as appreciation of the importance of local formas och antas. Detta var desto mer själv-

authorities by establishing for them klart som Europarådet redan 1957 upprättaa representative body European level which has de ett representativt organ på europaniva och at since become the Standing Conference of Lo- därigenom visade att klart insag vilken man cal and Regional Authorities of Europe viktig roll kommunerna spelar. Detta organ

CLRAE. kom senare att utgöra Europaradets permaindeed the CLRAE which. in its nenta kommunalkonferens CLRAE. was Resolution 64 1968. proposed Declara- Det i själva verket CLRAE som 1968 i a var tion of Principles Local Autonomy and resolution 6-1 lade fram ett förslag till "Deklaon called the Committee of Ministers of ration principer for kommunal självstyupon om the Council of Europe adopt it. This initia- relse och som anmodade Europaradets mito tive supported by the Consultative As- nisterkommitte att anta denna. Den rådgiwas sembly. which in its Recommendation 615 vande forsamlingen stödde initiativet och

I970 presented the Committee of Minis- framlade rekommendation i frågan. 615 to en closely based that of the 1970. Denna rekommendation anslöt sig ters a text on CLRAE and drafted jointly by the two bo- till CLRAEzs text och hade utarbetats gemendies. The proposed declaration howev- de tva Utformningen av was. samt av organen. of general and sweeping char- förslaget till deklaration emellertid för er. a rather too var for firm action be taken it. allmänt hållen och för översiktlig for att kunacter any to on The initiative ofthe CLRAE in 1981 ligga till grund for någon bestämd åtgärd. new na therefore based llexible Det initiativ som år 1981 togs av was on a more ap- nya proach. But the view also taken that CLRAE utgick därför från ett mera flexibelt was a nonbinding declaration of principles betraktelsesätt. Man beaktade emellertid mere could do justice the importance of också det faktum att en icke bindande deklanot to local the ofthe threats ration principer inte skulle göra betydelautonomy or to nature om

SOU 1996: 129 Bilaga 3 301

kommunal självstyrelse rättvisa och to which exposed. Rather. government sen av

commit- inte heller spegla arten av det hot som den är must be asked to enter into binding

take utsatt för. Regeringarna måste därför anmoments. The necessary flexibility to ac-

differences between national das att ingå bindande avtal. count of the

administra- Deklarationen måste vara så flexibel att constitutional arrangements and

nödvändiga hänsyn till de olika nationernas tive traditions was to be built in. not by ex-

of the grundlagar och administrativa traditioner cessively diluting the requirements

kunde byggas in. inte genom en försvagning instruments but by allowing governnew of choice with regard the av de nya instrumenten. utan genom att ge ments a degree to consider regeringarna viss frihet da det gällde att välja provisions by which they would

vilka bestämmelser man skulle betrakta sig themselves bound.

The logical of this approach bunden av. outcome was of Minis- Det logiska resultatet av ett sådant sätt att the submission to the Committee

närma sig frågan att CLRAE i resolution ters. in CLRAE Resolution 126 1981. of a var

126 1981 till ministerkommittén översände draft European Charter of Local Self-Gov-

utkast till "Europeisk deklaration om ernment with the request that be adopted ett en

convention. kommunal självstvrelse" med hemställan om with the status ofa European

denna skulle antas och erhålla status av The Committee of Ministers decided to att

CLRAE‘s proposals the Steer- europeisk konvention. transmit the to

Municipal Ministcrkommittén beslöt att översända ing Committee for Regional and

CLRAE:s förslag till CDRM Styrkommittén Matters CDRM with a view to their being

för regionala och kommunala fragor för att discussed at the 5th Conference of European

förslaget skulle diskuteras av dc för kommu- Ministers responsible for Local Government

nala fragor ansvariga europeiska ministrarna Lugano. 5-7 October I982. ln their con-

vid deras femte konferens i Lugano 5-7 clusions. the Ministers present at Lugano

consti- oktober l982. l sitt vttrande framförde de consider that this draft Charter l .. vid konferensen närvarande ministrarna att z tutes important step towards a definition an

of the principles of local autonomy. while man

of ministers ansåg detta utkast till konvention utgönoting the reservations some . . ofa viktigt steg i riktning mot en definition about the need for a Charter in the form ra ett

principerna för kommunal själv-styrelse. binding convention and about some aspects av

samtidigt noterar att vissa ministofthe content ofthe Charter‘. som man

of Ministers of the reserverar sig beträffande behovet av en ask the Committee rar

bindande konvention. liksom också beträf- Council of Europe to instruct the Steering

fande vissa aspekter på konventionens inne- Committee for Regional and Municipal Mat-

CDRM. with the Conference håll: ters in contact hemställer till Europarådets ministerkomof Local and Regional Authorities of Europe.

mitté uppdra at CRDM att i samverkan to make the necessary changes to the draft att

med Europarådets kommunalkonferens göra European Charter of Local Self-Government

erforderliga ändringar i utkastet till en "Euin accordance with the comments concerning

ropeisk deklaration om kommunal självstythe form and the substance made during the

relse" i enlighet med de kommentarer beträfconference. that may be submitted to so fande form och innehåll som framkom vid them for approval at their next conference

konferensen, så att utkastet skulle kunna

framläggas för dcm for godkännande vid de- The Committee of Ministers so instructed

which carried nästa konferens." the CDRM, thereupon out a ras

Ministerkommittén instruerade på detta thorough revision of the draft Charter. ln

of conclusions of the Lugano sätt CDRM som därpå gjorde en noggrann application the

revision utkastet till deklaration. l enlig- Conference, representatives of the CLRAE av

het med Lugano-konferensens beslut deltog participated in the discussions.

302 Bilaga 3

The ofthe draft Charter revised by representanter för CLRAE i diskussionerna. text as the CDRM finally submitted the 6th Det CDRM reviderade utkastet till dewas to av Conference of European Ministers responsi- klaration understéilldes slutligen de för komble for Local Government. which in munala frågor ansvariga europeiska ministmet Rome from 6 8 November 1984. After vid deras sjätte konferens i Rom den 6to rarna examining this the ministers expressed 8 november 1984. Efter att ha granskat textext. their unanimous the principles uttryckte ministrarna sitt enhälliga stöd agreement on ten contained in it. With regard the legal form för principerna i den. Då det gällde frågan to which the Charter should take. majority of vilken juridisk form deklarationen skulle a om ministers expressed themselves in favour ofa ha. uttalade sig majoritet av ministrarna en convention. till förmån för en konvention. ln the light ofthe opinions ofthe Consulta- Mot bakgrund av de uppfattningar som Assembly Rome Ministerial framförts den rådgivande församlingen tive and the av Conference. of Ministers och ministerkonferensen i Rom antog därför the Committee therefore Charter of ministerkommittén ijuni 1985 den europeisadopted the European Local Self-Government in the form ofa ka deklarationen om kommunal självstyrelse convention in June l985. ln recognition of the i form en konvention av fact that the initiative for the Charter had Som ett erkännande av förhållandet att inioriginally from the Standing Confer- tiativet till konventionen ursprungligen togs come of Local and Regional Authorities of Europarådets permanenta kommunalkonence av decided that the convention ferens beslöt att konventionen skulle Europe. was man should be opened for signature l5 October framläggas för underskrift den l5 oktober on 1985 the occasion of the CLRAE‘s 20th 1985 under det att CLRAE avhöll sin tjugonon Plenary Session. de plenarsession.

B. General remarks B. Allmänna kommentarer

The purpose of the European Charter of Syftet med den europeiska konventionen Local Self-Government to make good the kommunal självstyrelse är att avhjälpa om lack of common European standards for bristen på enhetliga europeiska normer för measuring and safeguarding the rights of lo- att bedöma och trygga kommunernas rättigcal authorities. which are closest to the citi- heter. Kommunerna ligger medborgaren närzen and give him the opportunity of partici- mast och denne möjlighet att effektivt ger pating elfectively the making of decisions delta i beslut som påverkar den dagliga mil-

affecting his everyday environment. jön. The Charter commits the parties to apply- Konventionen ålägger parterna att tilläm-

ing basic rules guaranteeing the political. ad- pa grundläggande regler som garanterar komministrative and financial independence of munernas politiska. administrativa och ekolocal authorities. thus a demonstration. nomiska oberoende. Den är sålunda en yttat European level. ofthe political will to give ring på europeisk nivå av den politiska viljan substance at all levels of territorial administ- på alla nivåer territoriell administraatt av ration to the principles defended since its tion substans åt de principer som Europage foundation by the Council of Europe. which rådet ända från tidpunkten för dess grundanconsiders its function to be the keeping of de försvarat. Rådet det som sin uppgift att ser Europes democratic conscience and the de- i Europa vidmakthålla demokratisk meden fence of human rights in the widest vetenhet och att i vidaste bemärkelse försvasense. lndeed. embodies the conviction that the mänskliga rättigheter. l själva verket är ra degree of self-government enjoyed by local konventionen ett uttryck för övertygelsen. att authorities may be regarded as a touchstone graden kommunal självstyrelse kan beav of genuine democracy. traktas ett kriterium på äkta demokrati. som

Bilaga 3 303

The first Konventionen består av tre delar. Den The Charter in three pans. part setting första delen innehåller de grundläggande villcontains the substantive provisions

oflocal self-government. kor principerna för kommunal out the principles som anger

for constitutional and självstyrelse. Den tar upp behovet av en konspecifies the need a

for local self-government. stitutionell och laglig grundval för kommunal legal foundation

establishes principles självstyrelse. definierar detta begrepp och defines the concept and i skall reglera ,governing the and of local fastställer de principer som anen i nature scope l articles och omfattningen kommunernas befogenauthorities powers. Further are con- av 3 with protecting the boundaries of lo- heter. Ytterligare artiklar tar upp skyddet av 5 cerned ensuring that they have den kommunala indelningen och säkerställer cal authorities.

regards their administrative kommunernas rätt dels till självbestämmanautonomy as j staff and de i fråga administrationen. dels till möjstructures and access to competent om l rekrytera kompetent personal. defining conditions for the holding of local lighet att sam-

office. Two major articles aim at tidigt som de definierar villkoren for innehav elective

j administrative supervision ofthe kommunala förtroendeuppdrag. Två viklimiting ac- av

authorities and ensuring that tiga artiklar syftar till att begränsa den admitivities of local

financial nistrativa tillsynen över kommunernas verkthey have adequate resources at

disposal which do not impair samhet och att säkerställa att kommunerna their on terms The remaining provi- har tillräckliga finansiella resurser till sitt fortheir basic autonomy.

in this the right of local fogande på villkor som inte inskränker den sions part cover grundläggande självständigheten. Återstáenauthorities to co—operate and form associ-

and the protection oflocal self-govern- de bestämmelser i denna del behandlar rätten ations

the right of judicial for kommuner att samarbeta och att bilda ment by recourse to a

sammanslutningar samt rätten att anlita ett remedy.

miscellaneous provisions judiciellt förfarande for att skydda kommu- Part contains

the of the undertakings nal självstyrelse. relating to scope enparties. In accordance with Del innehåller olika bestämmelser betered into by the

intention of securing realistic balance träffande omfattningen av respektive signathe a safeguarding of essential princi- tärstats åtaganden. l linje med avsikten att between the

flexibility take säkerställa realistisk balans mellan garanples and the necessary to ac- en

and institutional peculiar- tier för viktiga principer och den flexibilitet count of the legal

member permits krävs för att hänsyn skall kunna tas till ities ofthe various states, som

specifically exclude certain de skilda medlemsstaternas respektive natiothe parties to pro-

of from those by which nella lagstiftning och hävdvunna egenart. tillvisions the Charter

themselves bound. thus later parterna att uttryckligen utesluta they consider re- man

the vissa bestämmelser i konventionen från dem presents a compromise between, on one

acknowledgement ofthe fact that local som respektive part anser sig vara bunden av. hand, affects the and Del är sålunda en kompromiss mellan å self-government structure or-

itself, which basic sidan ett erkännande av det faktum att ganisation ofthe state a ena

and, the other kommunal självstyrelse påverkar statens concern of government. on

protecting minimum struktur och organisation. vilket är av fundahand, the objective of a

which democratic mental betydelse för styrelseskicket. och å of basic principles any sys-

of should andra sidan målsättningen att skydda ett mitem local government respect.

of the parties nimum grundprinciper som varje demo- Moreover, the commitments av

subsequently be added whenever the kratiskt system bör respektera. Dessutom can to,

obstacles have been removed. kan respektive parts åtaganden utökas i efterrelevant

Potentially, the principles of local self-gov- hand så snart föreliggande hinder undanröjts.

laid down in the Charter apply all De principer för kommunal självstyrelse ernment to

levels categories of local authorities in fastlagts i konventionen kan tillämpas the or som

member and indeed also, mutazis på alla nivåer eller kategorier av kommuner i each state,

mulandis. territorial authorities regional varje medlemsstat. Efter vederbörliga ändto at

304 Bilaga 3 SOU 1996: 129

level. However. to allow for special cases. the ringar kan de i själva verket även tillämpas parties permitted to exclude certain cate- på territoriella organ på regional nivå. För att are gories of authorities from the scope of the tillåta att hänsyn tas till speciella fall. medges

Charter. emellertid för parterna rätt att utesluta vissa The Charter does not provide for insti- kategorier av kommuner från konventionens an tutionalised system of control of its applica- ram. tion. beyond requirement for parties to Utöver kravet att parterna skall tillhandaa supply all relevant information concerning hålla all relevant information beträffande legislative other taken for the lagstiftande eller andra åtgärder som vidtaor measures of complying with the Charter. gits för att följa konventionen. föreskriver purpose Consideration indeed given to setting up denna inte något institutionaliserat system was international system ofsupcrvision analo- for kontroll av konventionens tillämpning. an that of the European Social Charter. Man övervägde i själva verket att inrätta ett gous to However. felt possible to dispense with internationellt övervakningssystem av samwas complex supervisory machinery. given that ma typ som gäller för den europeiska sociala the within the Council of Europe of stadgan. men fann att det var möjligt att avpresence the CLRAE with direct to the Com- stå från ett komplicerat övervakningssystem. access mittee of Ministers would adequate under förutsättning att CLRAEzs deltagande ensure political control of complianec by the parties i Europarådet och dess direkta kontakt med

with the requirements ofthe Charter. ministerkommitten skulle komma att säker- The last ofthe text contains final pro- ställa en fullgod politisk kontroll av att parpart visions consistent Wllh those customarily terna följer de krav konventionen ställer. used in conventions drawn up under the aus- Den sista delen av konventionen innehålpices ofthe Council of Europe. ler avslutande klausuler i överensstämmelse The European Charter of Local Self-Gov- med dem som vanligen används i konventioernment the first multilateral legal instru- ner som utarbetas inom Europarådet. ment to define and safeguard the principles Det är Europarådets uppgift att försvara of the pillars of dc- och utveckla demokratin. och den europeiska of local autonomy. one which the Council of Europes konventionen om kommunal självstyrelse är mocracy function defend and develop. be det första multilaterala rättsliga instrument to may hoped that will thus make substantial definierar och garanterar principerna för a som contribution the protection and enhance- kommunal självstyrelse som är en av demoto ment of common European values. kratins grundstenar. Tanken är att konventionen salunda väsentligt skall bidra till skyddet och stärkandet av gemensamma europeis-

ka värderingar.

the ‘harter‘s provisions C. Kommentarer till konventionens C. Commentary on bestämmelser

Preamble Inledning

opportunity for Inledningen en förklaring av grundför- The preamble provides an ger premises underlying utsättningarna för konventionen. Dessa är i statement ofthe basic a These essentially: huvudsak följande: the Charter. are. of local self-govern- det väsentliga bidrag till demokrati. eñekthe vital contribution - — decentralisering democracy. effective administra- tiv administration och av ment to

.

SOU 1996: 129 Bilaga 3 305

tion and the decentralisation of power: makten kommunal självstyrelse som utthe important role of local authorities in - gör; the construction of Europe; kommunernas viktiga roll vid uppbyggan- the need for local authorities to be demo- det Europa: — av cratically constituted and enjoy wide- behovet kommuner inrättas på av att ett —ranging autonomy. demokratiskt sätt och att de åtnjuter en

omfattande självbestämmanderätt.

A rtic/e 1 Artikel 1 Article l expresses the general undertaking Artikel uttrycker allmänna åtal parternas of the parties to observe the principles of gande iaktta principerna for kommunal att local self-government laid down in Part l of självstyrelse såsom dessa är fastställda i del I the Charter Articles 2-11. to the extent konventionen artiklarna 2- i den av l l. prescribed by Article l2. omfattning föreskrivs i artikel 12. som

.-1rII/0 2 Artikel 2

This article provides that the principle of Denna artikel stadgar principen att om local self-government should be enshrined in kommunal självstyrelse skall vara inskriven i written law. lag.

ln view of the importance ofthe principle. På grund principens av betydelse är det further desirable that this should be dessutom önskvärt att den ingår i den grundachieved by including in the fundamental läggande text som styr statens organisation. text governing the organisation of the state. dvs. i grundlagen. Man insåg emellertid att that to say. the Constitution. However. det eventuellt inte skulle vara möjligt att binwas recognised that. in those countries in da sig for skriva in principen att om kommuwhich the procedure for amending the Con- nal självstyrelse i grundlagen i länder där en stitution required assent by special majora ändring av grundlagen kräver godkännande ity ofthe legislature or the assent ofthe whole viss med majoritet i den lagstiftande försampopulation expressed in a referendum, lingen eller hela befolkningens godkännande might not be possible to give commitment i folkomröstning. a en Man insåg också att det i to enshrine the principle of local self-govern- länder utan skriven grundlag. där grundlagen ment in the Constitution. was also recog- återfinns i olika dokument och källor, kan nised that countries not having a written con- uppstå särskilda svårigheter och till och med stitution but a constitution to be found in bli omöjligt att göra ett sådant åtagande. various documents and sources might Vad gäller forbundsstater en- måste hänsyn counter specific difficulties or be unable också till even tas det faktum att kommunal självto make that commitment. styrelse kan reglerad delstaterna vara av sna- Account must also be taken ofthe act that. än den centrala forbundsregeringen. rare av in federal countries. local government may Vad gäller forbundsstater påverkar denna be regulated by the federated states rather konvention inte i något avseende uppdelthan by the central federal government. For ningen av makt och förpliktelser mellan förthe federal states. this Charter in afno way bundsstaten och de i denna ingående delstafects the division of powers and responsibiterna. lities between the federal state and the fede-

rated states.

xlrtic/z 3 Artikel 3 This article lays down the essential charac- Denna fastställer artikel de väsentliga kän-

teristics of local self-government as they are

netecknen på kommunal självstyrelse såsom to be understood for the purposes ol the de skall tolkas för denna konventions syften. Charter.

306 Bilaga 3 SOU 1996: 129

Första punkten Paragraph I "möjlighet" är ett uttryck för the idea Begreppet The notion of ability expresses uppfattningen den lagliga rätten att regleand att that the legal right to regulate manage och handlägga vissa offentliga angelägenpublic affairs must be accompanied ra certain heter måste åtföljas av resurser som på ett means of doing effectively. The by the so Införandet effektivt sätt möjliggör detta. av phrase within the limits of inclusion of the uttrycket inom lagens gränser" är ett erkänrecognises the fact that this right and the law och för- Förhållandet att denna rätt be defined closely by legis- nande av ability may more lagstiftmåga kan definieras närmare genom

lation. responsibility ning. Under their own stresses "På eget ansvar betonar att kommunerna local authorities should not be limited to that till endast verka inte skall begränsade att of higher authorities. vara merely acting as agents representanter för högre organ. possible to define precisely what som not exakt definiera vilka Det är inte möjligt att local authorities should be entitled to affairs angelägenheter kommuner skall ha rätt att regulate and Expressions such as manage. Uttryck lokala reject- reglera och handha. som an- "local affairs and own affairs were gelägenheter" och egna angelägenheter" avand difficult to interpret. The ed as too vague svåra tolka. visades som alltför vaga och att of member states to the affairs traditions as gäller Medlemsstaternas traditioner vad anwhich regarded belonging to the preare as privigelägenheter som ingår i kommunernas of local authorities differ greatly. ln serve skiljer sig starkt från varandra. l realilocal and legier reality most affairs have both nahar de flesta angelägenheter både lokala implications and responsibility for teten tional och nationella konsekvenser. och ansvaret between countries and over them may vary mellan länder för dem kan variera Såväl som and be shared between diffetime. may even fördelas melunder tidens gång och kan även levels of government. To limit local aurent beslutsnivåer. Att begränsa kommuwider lan olika thorities to matters which do not have ansvarsområde till angelägenheter implications would risk relegating them to a nernas

inte får några vidare konsekvenser. vore marginal role. On the other hand. accept- som tilldela dem roll marginell betydelcertain att en av ed that countries will wish to reserve Å andra sidan accepterar man att länder functions. such national defence. for cen- se. as centrala regeringen vissa of the vill förbehålla den tral government. The intention funktioner. det nationella försvaret. local authorities should have a ex. Charter that skall Konventionens avsikt är att kommuner of responsibilities which are cabroad range befogenheter kan utövas level. The ha vidsträckta som pable of being carried out at local lokal nivå. Dessa befogenheter definieras i responsibilities the sub- på definition of these artikel ject of Article 4.

Andra punkten Paragraph 2 Rätten till självstyre skall utövas av demo- The rights of self-government must be exkratiskt tillsatta Denna princip har democratically constituted autho- organ. ercised by grund den vikt Europarådet fäster vid This principle in accordance with som rities. demokratiska styrelseformcr. attached by the Council of the importance Denna rätt är normalt förbunden med en Europe to democratic forms of government. representativ församling med eller utan unright normally entails representative This a den derordnade verkställande organ. men ger assembly with without executive bodies or demokrati där detockså möjlighet till direkt thereto. but allowance also subordinate ta är tillåtet i lag. made for the possibility of direct democracy

where this provided for by statute.

SOU 1996: 129 Bilaga 3 307

Article 4 Artikel 4

Som förklarades i kommentarerna till arti- As was explained in the comments on kel 3 är det inte möjligt och det skulle inte Article not possible. nor would be appropriate exhaus- heller lämpligt att uttömmande räkna to attempt. to enumerate vara the and responsibilities which de befogenheter och åligganden. som tively powers upp appertain local skulle gälla för kommunerna över hela Euroshould to government this article l denna artikel fastställs emellertid de throughout Europe. However. pa. lays down the general principles which the allmänna principer på vilka kommuners anon authorities svarsområden och arten av deras befogenheresponsibilities of local and the of their should be based. ter skall grundas. nature powers

Paragraph I Första punkten

Since the of local authorities‘ Eftersom arten av kommunernas ansvarsnature reof områden är fundamental betydelse for sponsibilities fundamental to the reality av of verklig kommunal självstyrelse är det viktigt. local self—government. in the interests clarity legal certainty that basic såväl för klarhet som för rättssäkerheten. att both and responsibilities should be assigned them förpliktelser inte skall påläggas dem på ad not to ad hot basis should be sulficiently hoc-basis. utan att dessa skall vara fastställda on an but i lagstiftningen. Normalt skall ansvaret finrooted in legislation. Normally. responsibilities should be conferred by the Constitution nas inskrivet i grundlagen eller anges genom notwith- riksdagsbeslut. Trots användningen av ordet or an Act of Parliament. However. ofthe "statute" in this "lag" i denna punkt erkänner man att i vissa standing the use word in certain länder någon form delegering från riksdaparagraph. acknowledged that av parliament of sida befogenheter inom specifika ancountries some delegation by gens av svarsområden kan önskvärd från effekpower to assign specific responsibilities. par- vara of of tivitetssynpunkt. speciellt da det gäller deticularly in respect details or matters requiring implementation result of Euro- taljer eller frågor som kräver fullföljande av as a direktiv från Europeiska Gemenskapen. forpean Community directives. may be desirfor the sake of efiiciency. provided utsatt att riksdagen behåller tillräcklig makt able parretains of supervi- att övervaka tillämpningen av det ansvar liament adequate powers of delegated Fur- utdelats. Dessutom tillämpas ett undansion over the use powers. som applies in the of för medlemsstater i den Europeiska Gethermore. an exception case tag menskapen. såtillvida att gemenskapens foremember states of the European Community Community Regulations which skrifter som i Rom-fördragets artikel l89 är insofar as direkt tillämpbara kan stipulera tillämpning under Article 189 of the Treaty of Rome are stipulate application specifik åtgärd på en viss administrativ directly applicable may av en of specific at given level of ad- nivå. a measure a ministration.

Paragraph 2 Andra punkten

ln addition to the responsibilities assigned Förutom de ansvarsområden som tillkomby legislation specific levels of authority. specifika myndighetsnivaer genom/lagto mer other needs or possibilities for action by pub- stiftning. kan andra behov av eller möjlighe-

lic bodies may present themselves. Where ter till åtgärder genom offentliga organ fram-

these fields of action have local implications komma. Där dessa åtgärdsområden har kon-

and are not excluded from the general com- sekvenser för kommunerna och inte faller

petence obtaining in most member states. utanför den allmänna kompetens som finns i

important to the conception of local autho- de flesta medlemsstater. är rätten att ta initia-

rities as political entities acting in their own tiv i dessa frågor av stor vikt för kommuner-

right to promote the general welfare of their i deras egenskap av politiska. självständina inhabitants that they have the right to exer- enheter. som i sig verkar för att främja ga

308 Bilaga 3 SOU 1996: 129

cise their intitiative these matters. The invånarnas välfärd. De allmänna regler komgeneral rules under which they act in munerna i dessa fall måste följa kan dock may such however, be laid down by fastställda i lag. l vissa medlemsstater cases may, vara law. ln certain member states, however, local maste emellertid kommunerna kunna åberoauthorities be able adduce statutory lagstadgad rätt för sina åtgärder. En vidmust to pa authority for their actions. A wide discretion sträckt handlingsfrihet utöver specifika anbeyond specific responsibilities be given svarsområden kan ges åt kommuner i ett såcan local authorities under such system, dant system vars existens i detta avseende to a whose existence that extent omfattas av Artikel andra punkten. to comprehended by Article paragraph

Paragraph 3 Tredje punkten

This paragraph articulates the general prin- I denna punkt betonas den allmänna prin-

l

ciple that the exercise of public responsibili- cipen att offentligt ansvar skall decentraliseties should be decentralised. This principle Denna princip har uppställts vid ett flerras. has been stated number of occasions tal tillfällen inom Europarådets ram och speon a

within the context of the Council of Europe ciellt i slutsatserna från konferensen i Lissaand in particular in the Conclusions of the bon 1977, där de europeiska ministrarna

Lisbon Conference of European Ministers med ansvar för kommunala frågor deltog. Så-

responsible for Local Government in 1977. vida icke omfattningen eller arten av en upp- This implies that, unless the size nature of gift är sådan att den behöver behandlas inom or task such that requires to be treated ett större område, eller det föreligger starka a within larger territorial there elfektivitetsskäl eller ekonomiska skäl härför, a area or are overriding considerations of efficiency innebär detta att uppgiften i allmänhet skall or should generally be entrusted anförtros at den mest lokala myndighetseconomy, to the most local level of government. nivån. This clause does not imply. however, Bestämmelsen innebär emellertid inte naa requirement systematically to decentralise got krav på en systematisk decentralisering functions such local authorities which, be- funktioner till sådana kommunala organ to av of their nature and size. only på grund av art och storlek endast kan cause can ac- som complish limited tasks. utföra begränsade uppgifter.

Paragraph 4 Fjärde punkten

This paragraph concerned with the prob- Denna punkt behandlar problemet med lem of overlapping responsibilities. ln the överlappande ansvarsområden. För klarheinof clarity and for the sake of avoiding tens skull och för att undvika varje tendens terest tendency towards progressive dilution mot ökande urholkning av ansvaret bör any a en of responsibility. should normally be befogenheterna normalt vara fullständiga och powers full and exclusive. However. complementary oinskränkta. På vissa områden krävs emelleraction by different levels of authority tid kompletterande åtgärder på skilda mynrequired in certain fields and important dighetsnivåer. och det är i dessa fall av vikt

that in these the intervention by central att de centrala och regionala myndigheternas cases regional authorities takes place in inblandning sker i enlighet med klara rättsor accordance with clear legislative provisions. regler.

Paragraph 5 Femte punkten

The administrative of local Kommunernas administrativa struktur structures authorities and their familiarity with local och deras förtrogenhet med lokala förhållanconditions make them appropriate bo- den kan göra dessa till lämpliga organ för may dies implement certain functions. the ulti- utförandet av vissa funktioner, för vilka det to responsibility for which falls yttersta ansvaret faller på centrala eller regiomate on supra-

SOU 1996: 129 Bilaga 3 309

local authorities. important. however, nala myndigheter. För att tillgripandet av såorder that recourse to such delegation does dan delegering inte i onödan skall göra inexcessively impinge on the sphere of in- trång på respektive kommuns oberoende och not dependent authority of the local level. that självständighet. är det emellertid viktigt att thelatter should, when possible. be allowed kommunen vid utövandet av sådana delegetake account of local circumstances in ex- rade befogenheter får rätt att ta hänsyn till to ercising delegated powers. recognised. lokala förhållanden där så är möjligt. Man however. that in respect of certain functions. inser emellertid att beträffande vissa funktiofor example the issue of identity papers. the ner. ex. utfärdande av identitetshandlingar.

need for uniform regulations may leave no behovet av enhetliga regler inte ger utrymme for local discretion. för lokal handlingsfrihet. scope

Paragraph 6 Sjätte punkten

Whilst paragraphs l to 5 deal with matters Medan punkterna l-5 behandlar frågor

which within the of local authori- som avser kommuners verksamhetsområde. come scope ties. paragraph 6 concerned both with mat- behandlar den sjätte punkten såväl frågor av coming within the of such authori— detta slag frågor som ligger utanför komters scope som ties and with which outside their verksamhetsområde. men som i matters are munernas but by which they particularly af- särskild grad påverkar dessa. Texten slår fast scope are fected. The text provides that the manner att sättet och tidpunkten för samråd bör and timing of consultation should be such väljas så att kommunerna far en reell möjligthat the local authorities have real possibi- het att utöva inflytande. Samtidigt medges a lity exercise influence. whilst conceding att exceptionella omständigheter kan åsidoto that exceptional circumstances override sätta kravet på samråd i synnerhet i brådsmay the consultation requirement particularly kande fall. Samråd skall äga rum direkt med kommuner eller. där flera kommucases of urgency. Such consultation should berörda take place directly with the authority berörs. indirekt via deras sammanslutor au- ner thorities concerned or indirectly through the ningar.

medium of their associations where several authorities are concerned.

Article 5 Artikel 5

Proposals for changes to its boundaries, of Förslag till ändringar i den kommunala inwhich amalgamations with other authorities delningen. där sammanläggning med andra obviously of funda- kommuner representerar extremfall. är are extreme cases. are upmental importance local authority and penbarligen av fundamental betydelse för to a en

citizens whom Whilst in kommun och dess invånare. Medan man i de

the serves. most countries regarded unrealistic to flesta länder betraktar det som orealistiskt att as exthe local community have förvänta sig att kommunerna skall ha makt pect to power to such changes, prior consultation of it. att inlägga veto mot sådana förändringar. är veto either directly indirectly, essential. Refe- det dock väsentligt att direkt eller indirekt or rendums will possibly provide appropriate samråd i förväg äger rum med dessa. Folkan procedure for such consultations but there omröstningar kan eventuellt vara ett lämpligt

statutory provision for them in number instrument för sådant samråd. men i ett antal no a of countries. Where statutory provisions do stater innehåller lagen inga bestämmelser om not make to referendum manda- detta. l de fall lagen inte föreskriver obligatorecourse a other forms of consultation be risk folkomröstning, kan andra former tory, may ex- av ercised. samråd tillämpas.

310 Bilaga 3 SOU 1996: 129

Article 6 Artikel 6

Paragraph l Första punkten

paragraph deals with Denna punkt behandlar inte den allmänna The text of this not

of local authority sammansättningen kommunerna och dethe general constitution the av in fullmäktige, det sätt på viland its council but rather with the way ras utan snarare

organi- ket förvaltningsgrenarna är organiserade. which its administrative services are

lay Under det vissa allmänna principer för sed. Whilst central or regional laws may att

for this organisationen kan fastläggas av centrala eldown certain general principles or-

regionala lagar, måste kommunerna kunganisation. local authorities must be able to ler

fatta beslut sin administrativa order their own administrative structures to na om egen

struktur så hänsyn kan tas till lokala förtake account of local circumstances and ad- att

specific hållanden och administrationens effektivitet. ministrative efficiency. Limited re-

regional laws Begränsade specifika krav i centrala eller requirements in central or con-

establishment of gionala lagar rör t.ex. inrättandet av cerning. for example. the som nämnder eller skapandet vissa admicertain committees or the creation of certain vissa av

administrative acceptable but these nistrativa befattningar kan accepteras, men posts are impose de får inte så omfattande att en stel should not be so widespread as to a vara

rigid organisational structure. organisation påtvingas kommunerna.

Paragraph 2 Andra punkten

För kommuns produktivitet och effektiln addition to the appropriate manage- en

efficien- vitet är. förutom lämplig administrativ strukment structures. essential to the

effectiveness of local authority that möjligheten att anställa och behålla percv and a tur. staff whose sonal. kvalifikationer motsvarar komable to recruit and maintain a vars

väsentlig betydelse. Det quality corresponds to the authority‘s respon- munens ansvar, av

degree står helt klart denna förmåga i hög grad sibilities. This clearly depends in large att

authority’s ability offer suffi- beror de kommunala myndigheternas on the local to av möjlighet erbjuda tillräckligt förmånliga ciently favourable conditions of service. att

anställningsvillkor.

Artic/t 7 Artikel T

Denna artikel syftar till att säkerställa såväl This article aims at ensuring both that

representatives be prevented tredje part inte får hindra de förtroenelected may not att carrying devalda från utföra sina arbetsuppgifter by the action of a third party from att

categories vissa kategorier av personer inte av out their functions and that some som att

prevented by purely materiella skäl får hindras från att kanof persons may not be rent

material considerations from standing for of- didera.

considerations include De materiella övervägandena inkluderar fice. The material apfor lämplig ekonomisk gottgörelse för utgifter propriate financial compensation ex-

of functions har samband med uppdragets utförande. flowing from the exercise som penses compensation for loss of och där så är lämpligt ersättning för inkomstand. as appropriate. ofcoun- bortfall. Det gäller vidare ersättning för utearnings and. particularly in the case

responsi- fört arbete och mot denna svarande sociala cillors elected to full-time executive

corresponding trygghetsförmåner särskilt för förtroendevalbilities. remuneration and soof this da med heltidsuppdrag. Det ligger också i cial welfare protection. ln the spirit

reasonable denna artikels anda att det är skäligt att svara artical. would also be to expect of för kostnader kan uppstå i samband med provision to be made for the reintegration som j åtagit sig ett uppdrag på those taking full-time post into normal att personer som on a office. heltid vid mandattidens utgång skall återgå working life at the end oftheir term of

till normalt arbete.

Bilaga 3 31 l

Paragraph 3 Tredje punkten

This paragraph provides that disqualifica- Denna punkt stadgar att hinder mot att tion from the holding of local elective office inneha ett kommunalt förtroendeuppdrag enshould only be based objective legal crite- dast far grundas på objektiva rättsliga kriterion ria and not on ad hot decisions. Normally er och inte pá beslut i varje särskilt fall. Northis that cases of incompatibility will malt innebär detta att sådana hinder skall means be laid down by statute. However. have vara fastställda i lag. Det Förekommer emelcases been noted offirmly entrenched. non-written lertid fall av fast förankrade. oskrivna rättslilegal principles which seem to provide ade- ga principer som tycks ge tillräcklig garanti.

quate guarantees.

.vlruc/e 8 Artikel 8

This article deals with supervision of local Artikel 8 behandlar hur andra förvaltningsauthorities activities by other levels of nivåer skall övervaka kommunernas verkgovnot concerned with enabling samhet. Den behandlar inte rätten för enskilernment. indivuduals bring against lo- da personer att överklaga beslut av kommuto court actions cal authorities concerned with the nala myndigheter. och inte heller utnämnannor appointment and activities ofan ombudsman de av ombudsman. dennes verksamhet eller other official bod having investigator} inrättande av annat officiellt tillsynsorgan. or an role. The provisions above all relevant Bestämmelserna handlar framför allt om den are to the philosophy of supervision normally övervakningsfilosoñ som normalt förknippas associated with the mum/as de rule/le which have med "Förmyndarkontroll" som sedan länge

long been the tradition in number of varit tradition i ett antal stater. Den avser a countries. Thev thus such practices salunda sedvana av typ krav pa förhandsbeconcern as requirements of prior authorisation myndigande för att vidta åtgärder. krav på to act or of confirmation for to take effect. bekräftelse av åtgärder för att dessa skall träacts power to annul local authoritys decisions. da i kraft. befogenhet att upphäva en koma accounting controls. etc. munal myndighets beslut. kontroll av räken-

skaper etc.

Paragraph I Fifi-via punkten

Paragraph l provides that there should be Den Första punkten stadgar att tillfredsstälan adequate legislative basis for supervision lande laglig grund bör finnas för kontrollen. and thus rules out ad h supervisory proce- vilket därmed utesluter kontrollåtgärder badures. serade pa speciella fall.

Paragraph 2 mlra punkten

Administrative supervision should nor- Administrativ tillsyn skall normalt begränmallv be confined to the question ofthe legal- sas till frågan om laglighcten av de kommuity of local authority action and not its expe- nala åtgärderna och inte åtgärdernas lämpligdiency. One particular but not the sole het. Ett särskilt undantag som dock inte är exception made in the case of delegated tasks. det enda görs beträffande delegerade uppwhere the authority delegating its powers drag. där den delegerande myndigheten kan may wish to exercise some supervision over vilja utöva viss tillsyn över det sätt pa vilket the way which the task carried out. This uppdraget utförs. Detta får emellertid inte should not. however. result in preventing the resultera i att den kommunala myndigheten local authority from exercising certain dis- fråntas viss grad av handlingsfrihet. som a cretion as provided for Article 4. stadgas i artikel femte punkten. paragraph

312 Bilaga 3 SOU 1996: 129

Tredje punkten Pantera/ih 3

Texten har sitt ursprung i principen om The text draws its inspiration from the "proportionalitet". enligt vilken kontrollprinciple of "proportionality". whereby the myndigheten då den utnyttjar sin rätt är i controlling authority. in exercising its prerotvingad använda den metod som minst obliged the method Which att gatives. to use i påverkar kommunens självbestämmande- z affects local autonomy the least whilst at the 3 rätt, samtidigt som önskat resultat skall upptime achieving the desired result. same remedies against nås. Since access to judicial Eftersom möjlighet till rättsliga åtgärder the improper exercise of supervision and orättmätig övervakning och tillsyn täcks covered by Article l precise mot control proartikel ll. har detaljerade bestämmelser visions the conditions and of in- av on manner rör villkor och sätt För intervention i tervention in specific situations have not som

speciella situationer inte ansetts vara been felt to be essential. nödvändiga.

Artikel 9 .trIItlc

Den lagliga befogenhetcn att utföra vissa The legal authority to perform certain funktioner är meningslös om kommunerna functions meaningless local authorities inte far dc ekonomiska som erforddeprived ofthc financial resurser are resources to carras for att utöva dem. ry them out.

I-Yittvtu punkten Puragrup/t I

l denna punkt söker man säkerställa att This paragraph seeks to ensure that local kommuner inte berövas sin frihet att själva authorities shall not be deprived oftheir freebestämma hur utgifter skall prioriteras. dom to determine expenditure priorities.

.int/ru punkten I’aIu,t:rup/I 2

Principen är att de ekonomiska resurser The principle in question that there kommunen förfogar över skall motsvara de adequate relationship between should be an särskilt uppgifter som avilar den. Detta är the financial resources available to a local viktigt när det gäller uppgifter som specifikt authority and the tasks performs. This rela-

for functions alagts kommunen. tionship particularly strong

which have been specifically assigned to it.

THE/Il punkten Paratzrup/i 3

grundläggande plikt for kommu- The exercise of political choice in weigh- Det är en a nalt l‘orti-ocndevalda att pa basis av ett poliing the benefit of services provided against tiskt ställningstagande väga nyttan av tillhanthe cost to the local taxpayer or the user a dahallna tjänster mot kostnaden for kommufundamental duty of local elected representaskattebetalare eller den som utnyttjar tives. accepted that central or regional nens tjänsten. Att centrala eller regionala lagar kan set overall limits to local austatutes may besätta generella gränser For kommunernas thorities‘ powers of taxation: however. they skattningsrätt godkännes; dessa får emellerprevent the effective functioning of must not tid inte hindra att den kommunala ansvarsof local accountability. the process fungerar effektivt. processen

Fjärde punkten Paragraph 4

Vissa skatter eller kommunala finansie- Certain taxes or sources of local authority ringskällor är till sin natur eller av faktiska finance by their nature or for practical are. skäl relativt okänsliga For effekterna av inflarelatively unresponsive to the effects reasons. tion och andra ekonomiska faktorer. En of inflation and other economic factors. Ex-

SOU 1996: 129 Bilaga 3 313

cessive reliance such taxes överdriven tillit till sådana skatter eller finanon or sources can bring local authorities into difficulties since sieringskällor kan försätta kommuner i svåthe costs of providing services directly righeter. eftersom de ekonomiska faktorernas are influenced by the evolution of economic fac- utveckling direkt påverkar kostnaderna för tors. recognized, however, that in tillhandahållna tjänster. Det erkänns emellereven the of relatively dynamic of tid att något automatiskt samband mellan case sources there be automatic link bet- kostnads- och resursförändringar inte existerevenue can no ween cost and movements. rar, ens i fråga om relativt föränderliga inresource komstkällor.

Paragraph 6 Sjätte punkten Where redistributed resources are allocat- När omfördelade resurser fördelas enligt i ed according to specific criteria set out in lag fastställda. särskilda kriterier. skall belegislation. the provisions of this paragraph stämmelserna i denna punkt anses vara uppwill be met ifthe local authorities are consult- fyllda om kommunerna rådfrågats under det ed during the preparation of the relevant le- att ifrågavarande lagstiftning förbereddes. gislation.

Paragraph 7 Sjunde punkten Block grants or even sector-specific grants Sett ur den kommunala handlingsfrihetens are preferable. from the point of view oflocal synvinkel är generella bidrag. eller till och authority freedom of action. med bidrag bundna till vissa sektorer. att föto grants earmarked for specific projects. would be redra framför bidrag som är öronmärkta för unrealistic to expect all specific project grants to specifika projekt. Det skulle vara orealistiskt be replaced by general grants. particularly for att räkna med att alla specifika projektbidrag major capital investments. but excessive kan ersättas med generella bidrag, speciellt recource to such grants will severely restrict när det gäller stora kapitalinvesteringar, men a local authority‘s freedom to exercise its dis- en överdriven användning av projektbundna cretion with regard to expenditure priorities. bidrag skulle allvarligt begränsa en kommuns However. the part of total resources repre- rätt till handlingsfrihet vad gäller prioritesented by grants varies considerably between ringen av utgifter. Den andel av de totala countries. and a higher ratio of projectspeci- resurserna som representeras av bidrag varific grants to more general grants be consid- erar emellertid starkt mellan staterna. och en ered reasonable where grants as a whole högre andel projektbundna bidrag i förhålrepresent a relatively insignificant proportion lande till mer generella bidrag kan betraktas of total revenue. som skäligt, om bidragen som helhet repre- The second sentence of Article para- senterar en relativt obetydlig del av den totagraph seeks to ensure that a grant for a inkomsten. specific purpose does not undermine a local Den andra meningen i artikel 9 sjunde authority‘s freedom to exercise discretion punkten syftar till att säkerställa att ett bidrag within its own sphere of competence. för ett specifikt ändamål inte får undergräva kommunens handlingsfrihet inom dess eget kompetensområde.

Paragraph 8 Åttonde punkten important for local authorities that Det är viktigt for kommuner att kunna ta they have access to loan finance for capital upp lån för att finansiera kapitalinvesteringinvestment. The possible sources of such fi- Vilka möjliga källor finns for sådan ar. som nance will. however, inevitably depend on finansiering beror emellertid oundvikligen av the structure of each countrys capital mar- respektive lands kapitalmarknad; metoder kets; procedures and conditions for access to och villkor for tillgång till dessa finansie-

314 Bilaga 3

laid down by legisla- ringskällor kan vara fastlagda i lagstiftningthese sources may be

tion. en.

Artikel 10 Article 10 Första punkten Paragraph 1 Denna punkt behandlar samarbete mellan This paragraph covers co-operation betbasis kommuner med avseende på funktioner, särlocal authorities on a functional ween skilt i syfte att genom gemensamma projekt in particular seeking greater with a view to söka öka effektiviteten eller för att gemenefficiency through joint projects or carrying utföra arbetsuppgifter som överstiger en tasks which beyond the capacity of a samt out are enskild kommuns förmåga. Sådant samarbesingle authority. Such co-operation may take kan ske att sammanslutningar melthe form of the creation of consortia or te genom lan kommuner eller kommunalförbund skafederations of authorities, although a legal bodies Juridiska ramar för bildandet av sådana framework for the creation of such pas. kan dock fastställda i lagstiftningbe laid down by legislation. organ vara may en.

Paragraph 2 Andra punkten

concerned with associations Andra punkten behandlar sammanslut- Paragraph 2 objectives much general than ningar, syften är betydligt mer generella whose are more vars considerations of paragraph l än de på funktioner baserade övervägandena the functional normally seek all local i första punkten. Dessa förbund har normalt and which to represent authorities ofa particular kind kinds on a till syfte att representera alla kommuner av or national basis. The right belong viss eller vissa typer, på regional eller regional or to typ associations of this does however nationell basis. Rätten att tillhöra förbund av to type not imply central government recognition of any detta slag innebär emellertid inte att den cen-

association valid interlocutor. trala regeringen är tvingad att erkänna varje individual as a Council of Europe instrument of this individuellt förbund godkänd förhand- In a som

type, normal that the right to belong to lingspart.

associations the national level be accompa- l ett europarådsinstrument av denna typ är at right belong interna- det normalt att rätten att tillhöra förbund på nied by a parallel to to associations. number of which nationell nivå åtföljs en motsvarande rätt tional a are av promotion of European unity tillhöra internationella förbund. av vilka active in the att accord with the aims laid antal aktivt söker främja europeisk enigalong lines which ett the ofthe Council of Europe. het i enlighet med riktlinjer som överensdown in statute Article 10.2 leaves individual stämmer med målsättningarna i Europarå- However, to member the choice of means, legisla- dets stadgar. states whereby the principle Artikel l0 andra punkten ger emellertid de tive or otherwise, given effect. individuella medlemsstaterna rätt att genom

lagstiftning eller på annat sätt välja medel

hjälp denna princip kan förverklimed vars

gas.

Paragraph 3 Tredje punkten

individual local Direkt samarbete med enskilda kommuner Direct co-operation with countries should also be i andra stater bör också vara tillåtet, även om authorities of other metoden för sådant samarbete måste ta hänpermitted, although the manner of such cotill de lagregler kan finnas i respektioperation must respect such legal rules as syn som and take place stat. Samarbetet bör försiggå inom ramen may exist in each country ve of the för kommunernas befogenheter. within the framework of the powers

authorities in question.

SOU 1996: 129 Bilaga 3 315

The provisions of the European Outline Bestämmelserna i den europeiska ram- Convention on Transfrontier Co-operation konventionen samarbete över riksgränser om between Territorial Communities or mellan lokala och regionala samhällsorgan Authorities 2l May 1980, ETS No. 106 are 2l maj 1980, ETS 106 har särskild relenr particularly relevant in this respect, although vans i detta avseende, även del former om en some forms of co-operation need not be av samarbete inte behöver begränsade re- vara stricted to frontier areas. till gränsomräden.

Article ll Artikel ll

By recourse to a judicial remedy meant Med rätt att anlita ett judiciellt förfarande access by a local authority to: avses att kommunen skall ha rätt att föra sin a. a properly constituted court of law, or talan infor: an equivalent, independent, statutory a. en vederbörligen inrättad domstol. eller body having the power to rule and advise on ett likvärdigt, oberoende. författningsthe ruling respectively. as to whether any ac- enligt organ med befogenhet att kontrollera tion. omission, decision or other administra- och ge rad om huruvida handling. en en tive act in accordance with the law. underlåtenhet att handla. ett beslut eller an- An instance has been noted one country nan administrativ åtgärd är laglig. where. although administrative decisions Ett exempel har noterats i stat där det är are en not subject to an ordinary appeal to a court. möjligt att tillgripa typ extraordinärt en av possible to have recourse to an extraordi- förfarande kallat resning trots att administra-

nary remedy called an application for re- tiva beslut inte på vanligt sätt kan överklagas opening of proceedings. This judicial till domstol. Detta rättsliga förfarande. re- som medy. which available the decision är möjligt beslutet grundas på om en uppenbased on a manifestly incorrect application bart felaktig tillämpning lagen. uppfyller av of the law. in accordance with the require- kraven i denna artikel. ments ofthis article.

Article 12 Artikel 12

The formulation of the principles of local De formuleringar av principerna for komself-government laid down in Part I of the munal självstyrelse som fastställts i konven- Charter had to try to reconcile the wide di- tionens del l har sökt harmonisera de många versity of legal systems and local olika juridiska system och kommunala strukgovernment structures existing in the member states of turer som finns i Europarådets medlemsstathe Council of Europe. Nevertheless, ter. lcke desto mindre erkänns att enskilda recognised that individual regeringar fortfarande kan finna att konstitugovernments may still face constitutional practical impedi- tionella eller praktiska hinder föreligger mot or ments to subscribing to particular provisions att underteckna vissa bestämmelser i konof the Charter. ventionen. This article accordingly adopts the com- Genom att kräva att parterna i den europepulsory nucleus" system first established by iska konventionen om kommunal självstyrelthe European Social Charter. by providing se skall underteckna minst tjugo av de trettio

that the Parties to the European Charter of punkterna i del l av konventionen, tillämpar Local Self-Government required sub- artikel 12 således den princip om den "obliare to scribe to at least twenty of the thirty gatoriska kärnan" som först infördes i den paragraphs of Part l of the Charter. including europeiska sociala stadgan. Dessa tjugo at least ten from a nucleus of fourteen basic punkter skall inkludera minst tio av de principles. However, as the ultimate aim grundläggande principer. som i sin tur ingår i remains compliance with all the provisions of en kärna bestående av fjorton punkter. Efterthe Charter. the Parties specifically som det slutliga målet att samtliga bestämare en-

316 Bilaga 3 SOU 1996: 129

melser i konventionen skall uppfyllas emelabled to add to their undertakings as and

lertid kvarstår. kan parterna utöka sina åtawhen this becomes possible. så blir möjligt. ganden om och när

Artikel 13 Article 1 3

l princip gäller kraven i del l av konventioln principle, the requirements set forth in

alla kategorier eller nivåer av kommuna- Part I ofthe Charter relate to all categories or nen

i var och en av medlemsstaterna. De levels of local authority in each member organ

kan också gälla regionala organ. där sådana state. They potentially apply also to regional

finns. Emellertid kan den speciella juridiska authorities where these exist. However, the

form eller statsrättsliga ställning som gäller special legal form constitutional status of or för vissa regioner i synnerhet de federala certain regions in particular the member

medlemsstaterna hindra att de krav som states of federations may preclude their be-

ställs på kommuner även ställs på dem. Dessing made subject to the same requirements as

finns det i några medlemsstater en kalocal authorities. Furthermore. in one or two utom

tegori kommuner, vilka på grund av sin member states there exists category of local av a ringa storlek endast har mindre betydelseauthorities which. because of their small size.

fulla eller enbart rådgivande funktioner. För have only minor or consultative functions.

att ta hänsyn till sådana undantagsfall ger T0 take account of such exceptional cases,

artikel 13 parterna möjlighet att undanta vis- Article I3 permits the Parties to exclude cer-

kategorier av kommuner från konventiotain categories of authorities from the scope sa

nens tillämpningsområde. ofthe Charter.

Artikel 14 rucle 14

Denna artikel är avsedd att underlätta upp- This article intended fo facilitate the

Charter foljningen av hur de individuella parterna monitoring of the application of the

obli- tillämpar konventionen genom att ålägga the individual Parties by creating an

infor- dessa att till Europarådets generalsekreterare gation for the latter to supply relevant

översända relevant information. Särskilt som mation to the Secretary General ofthe Coun-

of ett specifikt organ med ansvar att övervaka cil of Europe. Especially in the absence a

supervising konventionens uppfyllande saknas. är det specific body responsible for the

speciellt viktigt att det hos generalsekreteraimplementation of the Charter. particu-

finns sådan information tillgänglig som larly important that information should be ren

concerning rör ändrad lagstiftning eller andra åtgärder available to the Secretary General

med betydande konsekvenser for den komchanges of legislation or other measures any munala självstyrelsen såsom den definierats i which have a significant impact on local

defined in the Charter. konventionen. autonomy as

Artikel 15- 18 .~1rI1¢/esI5 I0 18

De avslutande bestämmelserna i artiklarna The final clauses contained in Articles 15

15 till 18 är baserade på den modell for avsluto 18 based on the model final clauses for are tande bestämmelser som gäller för inom Euconventions and agreements concluded with-

roparådet beslutade konventioner och överin the Council of Europe.

enskommelser.

Bilaga 4 317

RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING AV

BESLUT OM KOMMUNALA BIDRAG

1 INLEDNING . Sverige anslöt sig år 1952 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europakonventionen. Konventionen gäller som svensk lag från och med den 1 januari 1995 SFS 1994: 1219. Detta innebär att kon-

ventionen numera är direkt tillämplig i Sverige och kan åberopas

av

enskilda inför svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter.

E UROPAKONVENTIONENS KRAV PÅ DOMSTOLSPRÖVNING

2.1 Artikel 6.1

Europakonventionen kräver i många fall att förvaltningsmyndigheters

beslut skall kunna prövas av domstol. Enligt artikel 6.1 i konventionen gäller att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och

skyldigheter, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig för-

handling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

2.2 Begreppet "civila rättigheter och skyldigheter"

Med uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" i artikel l åsyftas inte enbart sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten. Av Europadomstolens praxis framgår att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i konventionens mening. Som exempel frågor som av Europadomstolen har ansetts röra civila rättigheter och skyldigheter kan nämnas återkallelse av trafiktillstånd, expropriation och byggnadsförbud. Helt klart är att tillämpningen av betungande offentligrättsliga normer ofta anses gälla civila rättigheter och skyldigheter. Europadomstolens praxis utvisar emellertid att även tillämpningen av

318 Bilaga 4 SOU 1996: 129

gynnande föreskrifter, t.ex. rätten till olika former av bidrag, i vissa fall faller under artikel 6.1. I flera fall har Europadomstolen funnit att olika former av sociala förmåner inom ramen för olika försäkringssystem skall räknas till "civila rättigheter". I senare praxis har domstolen funnit artikel 6.1 tillämplig även sociala förmåner utan egentliga privaträttsliga inslag, under förutsättning att det enligt inhemsk rätt varit fråga om individuella lagreglerade rättigheter av ekonomisk art. Illustrerande är målet Salesi mot Italien, som gällde rätten till socialbidrag utan

anknytning till något försäkringssystem dom 1993-02-26 Ser. A Vol.

257-E.

Europakonventionens innebörd utvecklas ständigt genom Europadomstolens praxis. Domstolen har gett begreppet "civila rättigheter

och skyldigheter" en allt vidare tolkning. Vad gäller bidrag av annat slag än sociala förmåner, t.ex. näringsbidrag, finns ännu inget vägledande fall från Europadomstolen. Det är dock fullt möjligt att domstolen skulle anse att även beslut om sådana bidrag omfattas av kravet tillgång till domstolsprövning. Högsta domstolen har nyligen i ett fall uttalat att den europeiska rättspraxis som har utvecklats starkt talar för att rätten till bidrag enligt vissa förordningar jordbruksomrâdet bör anses röra civila rättigheter i konventionens mening NJA 1994 s. 657. Samma

sakförhållande har prövats också Regeringsrätten i ett beslut den 22

av november 1995. Regeringsrätten uttalade att det finns omständigheter

som i viss mån kan anses tala för att rätten till jordbruksbidrag faller

inom tillämpningsområdet för artikel 6 men att några säkra uttalanden om att så är fallet för närvarande inte låter sig göra. Frågan är nu föremål för prövning av konventionsorganen i Strasbourg.

2.3 Domstolsprövningens omfattning

Enligt Europadomstolen skall en domstol som avses i artikel 6.1 vara

behörig att bedöma saken i hela dess vidd. Detta krav anses inte

uppfyllt om domstolen bara har befogenhet att göra en inskränkt

laglighetsprövning utesluter faktabedömning och bevisvärdering. som

RÄTTSPRÖVNINGSLAGEN

l Sverige har sedan gammalt många typer av förvaltningsbeslut överprövats i administrativ ordning, dvs. av högre förvaltningsmyndigheter och i sista hand av regeringen. Europadomstolen fann i flera fall under 1980-talet att Sverige hade kränkt artikel 6.1 genom att klaganden inte hade haft möjlighet att få sitt ärende prövat domstol. För att säkerställa att svensk rätt av

Bilaga 4 319

motsvarar Europakonventionens krav rätten till domstolsprövning

infördes lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

rättsprövningslagen.

Det är dock att märka att ärenden som rör tillämpningen av

gynnande föreskrifter inte kan bli föremål för rättsprövning. Sålunda

finns ingen möjlighet att få ett beslut avslag på en ansökan t.ex. om

om bidrag prövat enligt rättsprövningslagen.

4. SLUTSATS

6 § socialtjänstlagen 1980:620 innehåller liksom den italienska lag

aktuell i fallet Salesi bestämmelser som under vissa som var förutsättningar tillförsäkrar den enskilde rätt till bistånd en viss

nivå. Myndigheterna kan således i dessa fall inte skönsmässigt

bestämma den enskilde skall få bistånd. För att Sverige skall om

uppfylla Europakonventionens krav domstolsprövning

kunna anses enligt artikel 6.1 måste beslut angående socialbidrag enligt socialtjänstlagen och andra sociala fönnåner, är utformade som en insom

dividuell lagreglerad rättighet, kunna överklagas till domstol. Beträffande andra typer av förmåner, såsom jordbruksbidrag, är

rättsläget fortfarande oklart. Det är dock inte osannolikt att det även

för beslut om sådana bidrag kan krävas en möjlighet till domstolspröv-

ning, de skall utgå så snart vissa i författning angivna förutom

sättningar är uppfyllda. Laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen 1991:900, " kommunalbesvär" uppfyller knappast kravenpå domstolsprövningens

, omfattning enligt artikel

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - 2. Samverkansmönsteri svensk forsknings- 27. En strategi fisr kunskapslyft och livslångt lärande. finansiering. U. U. ’ Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiskalandskapet i Norden Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför 29. Forskningoch Pengar. U. regeringskonferensen1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikområdenunder lupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen 1996. UD. 31. Attityder och lagstiftning i samverkan 6. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns + bilagedel. C. erfarenheterav arbeteti EU. UD. 32. Möss och människor. Exempel bra Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och lT-användning bland barn och ungdomar. SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. - Om järnvägens trafikledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister 10.Forskning för vår vardag. C. DNA-register. Ju. ll. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon. K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. 12. Kommuner och landsting med betalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter. Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen 1995. 13. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14. Budgetlag regeringens befogenheter 40. Elektronisk dokumenthantering.Ju. finansmaktens område. Fi. 41. Statens maritima verksamhet. Fö. 15.Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och ekonomiskaaspekterav EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregler och 16.Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. uttrådesrätt, medborgarskap och mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, 47. Cirkelsamhället. Studiecirklarsbetydelser för försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomes in an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. Swedish National Report for Habitat ll. N. UD. 49. Regler för handelmed el. N. 20. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmän plats m.m. Ju. U. SLGrundIäggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21. Reform och förändring. Organisation och ring alternativ och förslag. A. verksamhet vid universitet och högskolor efter 52. Precisering av handelsändamåleti detaljplan. M. 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheter i storstadsornråden. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige, framtiden och mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. På våg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänster med SS. Vägar in i Sverige. A. miljöpåverkan. N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-länders förslag och debatt inför 57. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. Fi. regeringskonferertsen 1996. UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret. Fö. 25. Från massmediatill multimedia att digitalisera svensk television. Ku.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret En principdiskussioninifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning EU 96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter den gemensamma 88 Kameraövervakning.Ju. jordbnikspolitiken. UD. . 89. Samverkanmellan högskolanoch de småoch 61.Olika länder olika takt. Om flexibel integration - medelstoraföretagen N. och förhållandet mellan stora och smá stater i EU. 90. Sammanhâlletstudiestöd U. UD. 91. Den privata vårdensomfattning och framtida

62. EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer En - översyn av de nationella - Förväntningaroch Verklighet Jo. för läkareoch sjukgymnaster. taxoma 63. Medicinska undersökningari arbetslivet. A. 92.lT i miljöarbetet. M.

64. FörsäkringskassanSverige Översyn av - 93. Ny yrkestrañklagstiftning. K. Socialförsäkringensadministration. S. 94. Nationell teleadresskatalog.K.

65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K. i Sverige. Jo. 96. Strukturförändringoch besparing.

66. Utvärderat personval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar av 67. Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö. Fi. Effektivare 97 försvarsfastigheterl 68. Några folkbokföringsfrägor. Fi. . Utvärdering av en reform Fö. 69.Kompetensoch kapital + bilaga. N. 98. Vem försvaret Utvärdering styr av 70. Samverkanmellan högskolanoch näringslivet. N. effekterna LEMO-reformen. Fö. av 71 Lokal demokrati och delaktigheti Sverigesstäder . 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån och landsbygd.ln. LEMO-reformens avveckling av personal. Fö. 72.Rättspsykiatriskt forskningsregister.S. .Ett för skattebetalningar.Del A. nytt system 73. Svenskkämteknisk tillsynsverksarnhet. Ett för skattebetalningar.Del B. nytt system Volym l En granskning.M. - Författningsförslag, författningskommentarer 73. SwedishNuclear RegulatoryActivities. och bilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment.M. 10 .Kämavfall teknik och platsval. KASAMs - - 74.Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. yttrande över SKBs FUD-Program 95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF för föräldrar. - Teckensprâksutbildning U. Swedish - 74. Nuclear RegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärpt och samordnad

Volume 2 Descriptions.M. — miljölagstiftning för en hållbar utveckling. 75. Värden i folkhögskolevärlden.U. Del l och 2. M. 76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, 104.Konsumentskydd C. - elmarlcnaden. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105. Att främja donationer till universitet

april 1996. UD. och högskolor. U.

77. Utländska försäkringsgivaremed verksamheti 106.EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige. Fi. Sammanfattning av fyra regionalamöten 78. Elberedskapen. Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering. N. 107.Union gränser konsekvenser, möjligheter, utan - 79. Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning ett seminariumi av 80. Viktigt meddelande. november 1995. UD. Radio och TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skydd för sparandei sparkasseverksamhet. Fi. 109.Från ákerlotter till Paradis ett delbetänkande - 82. En översyn av luft- sjö- och spårtrañkens från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. tillsynsmyndigheter. K. angåendeöverlâtelseroch tomträttsupplåtelserav 83. Allmänt pensionssparande. S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84. Ekobrottsforskning.Ju. ll0. Inför Svenskt kultumät IT och framtiden ett - 85. Egon Jönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulturomrádet. Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.S.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakad övergång. Åldersgränserför ungaupp till 30 år. C 112. integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. ll3. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del l och S. ll4. En körkonsreform. K. 115. Barnkonventionen och utlänningslagen. S. 116.Artikel 6 i Europakonventionen och skatteutredningen. Fi. ll7. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén.Fi. 118. Station Stockholm Nord. K. 119.Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi. 120. Högskolani Malmö slutbetänkande.U. — l2l. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm.K. 122.Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande.U. 123. iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvaretsledning och stöd. Fö. 124. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslagtill nationellt handlingsprogram. Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.S. 125.Droger i trafiken. Ju. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A och Del B. 127. Folkbildningens institutioner. U. 128.Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kultunniljöer, prästgárdar, kyrkstäderoch ortnamn. Ku. 129.Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. ln.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, -

formalia. Sammanfattning av ett seminariumi Möss och människor. Exempel bra april 1996.76 IT-användningbland bam och ungdomar.32 EU och Sverige från Kiruna till Malmö. -

Justitiedepartementet Sammanfattning av fyra regionalamöten

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, DNA-register. 35 problem. Sammanfattning av ett seminariumi Elektronisk dokumenthantering.40 november1995. 107 Presumtionsregeln iexpropriati0ns1agen.45

Förbud mot vapen allmän plats m.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderat personval. 66 Totalförsvarspliktiga m95. Förslagom jobb/studier Ekobrottsforskning. 84 efter muck. bostadsbidrag, dagpenning. Tredimensionell fastighetsindelning.87 försäkringar. 18 Kameraövervakning. 88 Statens maritima verksamhet. 41 Droger i trafiken. 125 Finansieringen av det civila försvaret. 58

Utrikesdepartementet Utveckladsamordninginom det civila försvaret

och fredsräddningstjänsten. Kartläggning. Vem bestämmer vad EU:s internaspelregler inför överväganden och förslag. 86 regeringskonferensen1996. 4 Strukturförändringoch besparing. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första En uppföljning av genomförda förändringar pelare inför regeringskonferensen1996.5 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns Effektivare försvarsfastigheter erfarenheter av arbeteti EU. 6 Utvärdering av en reform. 97 Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och Vem styr försvaret Utvärdering av säkerhetspolitik inför regeringskonferensen.7 effekterna av LEMO-reformen. 98 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrán och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte LEMO-reformens avveckling av personal.99 utvidgning. 15 iakttagelseroch förslag efter omstruktureringenav Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, försvaretsledning och stöd. 123 utträdesrâtt,medborgarskapoch mänskliga

rättigheteri EU. 16 Socialdepartementet

Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs Sverigesmedverkani FN:s familjeár. 37 bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19 Kooperativamöjligheter i storstadsområden.S4 Från Maastrichttill Turin. Bakgnmdoch övriga FörsäkringskassanSverige Översyn av EU-låndersförslag och debatt inför socialförsäkringensadministration.64 regeringskonferensen1996. 24 Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 Demokrati och öppenhet.Om folkvalda parlament Allmänt pensionssparande.83 och offentlighet i EU. 42 Egon Jönsson en kartläggning av lokala Jämställdheteni EU. Spelregleroch samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet.85 verklighetsbilder. 43 Den privata vårdens omfattning och framtida Europapolitikenskunskapsgrund. ersättningsformer En översynav de nationella En principdiskussion utifrån taxorna för läkare och sjukgymnaster.91 EU 96-kommitténserfarenheter. 59 En allmänoch aktiv försäkring vid sjukdomoch Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och rehabilitering. Del 1 och 2. 113 utvidgningenseffekter den gemensamma Barnkonventionenoch utlänningslagen.l 15 jordbrukspolitiken. 60 Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Olika länder olika takt. Om flexibel integration - Betänkande. Förslagtill nationellthandlingsprogram. 124 och förhållandet mellan stora och smä stater i EU. Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. 124 1611 Bilaga Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124

Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. 126

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kommunikationsdepartementet Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning.

20 Om järnvägens trafikledning m.m. 9 Reform och förändring. Organisation och verksamhet EU-mopeden. Älders- och behörighetskrav för vid universitetoch högskolor efter 1993 árs två- och trehjuliga motorfordon. 11 universitets-och högskolereform. 21 Bättre trafik med väginformatik. 17 Inflytande riktigt Om elevers rätt till Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 inflytande, delaktighet och ansvar. 22 Banverkets myndighetsroll m.m. 33 En strategiför kunskapslyft och livslångt lärande. 27 Enskildavägar. 46 Det forskningspolitiskalandskapet i Norden En översynav luft- sjö- och spårtrañkens 1990-talet. 28 tillsynsmyndigheter. 82 Forskningoch Pengar. 29 Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 Högskolai Malmö. 36 Nationell teleadresskatalog.94 Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelserför Botniabanan.95 individ och lokalsamhälle. 47 En körkortsreform 114 Värden i folkhögskolevärlden.75 Station StockholmNord. 118 Sammanhálletstudiestöd.90 Spår, miljö och stadsbild i centralaStockholm. 121 föräldrar. 102 TUFF - Teckenspråksutbildningför

Finansdepartementet Att främja donationer till universitet

och högskolor. 105 Kommuner och landstingmed betalnings- Högskolan i Malmö Slutbetänkande. 120 svârigheter. 12 - Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar regeringens befogenheter Budgetlag- och hantverksutövande.122

finansmaktens område. 14 Folkbildningens institutioner. 127 Borgenärsbrotten en översynav 11 kap. brottsbalken. 30 Jordbruksdepartementet

Översyn skatteflyktslagen. av Offentlig djurskyddstillsyn. 13

Reformerat förhandsbesked. 44 EU, konsumenternaoch maten Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. 57 Förväntningaroch verklighet. 62 Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. 67 - Administrationen av EU:s jordbrukspolitik Några folkbokföringsfrågor. 68 i Sverige. 65 Utländska försäkringsgivaremed verksamheti

Sverige. 77 Arbetsmarknadsdepartementet

Översyn av revisionsreglema. 79 Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga.34 Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. 81 för skattebetalningar. Del A. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Ett nytt system alternativ och förs1ag.51 . Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Sverige, framtiden och mångfalden. 55 Författningsförslag, författningskommentarer På väg mot egenföretagande.55 och bilagor. 100 Vägar i Sverige. 55 Från åkerlotter till Paradis ett delbetänkande - Hälften och vore nog om kvinnor män från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. - 90-taletsarbetsmarknad.56 angåendeöverlåtelser och tomträttsupplåtelser av Medicinskaundersökningari arbetslivet. 63 vissa högskolefastigheter. 109

Artikel 6 i Europakonventionen och skatte-

Kulturdepartementet

utredningen. 116 Skatteväxlingskommittén.117 Från massmediatill multimedia Expertrapporter från dubbelbeskattningen mindre företags att digitaliserasvensktelevision. 25 Lättnad i av 119 Viktigt meddelande. inkomster. Radiooch TV i Kris och Krig. 80

Utbildningsdepartementet Inför ett Svenskt kulturnät lT och framtiden

inom kulturområdet. 110 Den nya gymnasieskolan hur går det l - Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Skyddet av kulturmiljön. En översyn av lT i miljöarbetet. 92 kulturminneslagensbestämmelser om byggnader Kämavfall teknik och platsval. KASAMs och kulturmiljöer. prästgárdar,kyrkståderoch yttrande över SKBs FUD-Program 95. 101 ormamn. 128 Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Näringsdepartementet Del l och 103 Kartläggning och analys av den offentliga sektorns Integrering av miljöhänsyninom den statliga upphandling av varor och tjänster med förvaltningen. l 12 miljöpåverkan. 23 ShapingSustainableHomes an Urbanizing World. SwedishNational Report for Habitatll. 48 Regler för handel med el. 49 Kompetensoch kapital + bilaga. 69 Samverkanmellan högskolanoch näringslivet. 70 Elberedskapen.Organisation, ansvarsfördelningoch finansiering. 78 Samverkanmellan högskolanoch de småoch medelstoraföretagen. 89

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. 3 Forskning för var vardag. 10 Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. 31 Konsumentskydd elmarknaden.104 Konsumenternaoch miljön. 108 Bevakadövergång. Åldersgränser för till ungaupp 30 år. lll

Inrikesdepartementet

Lokal demokrati och delaktighet i Sverigesstäderoch landsbygd. 71 Den kommunalasjälvstyrelsenoch gmndlagen.129

Miljödepartementet

Batterierna en laddadfråga. 8 - Nationalstadsparken38 Rapport från klimatdelegationen1995. Klimatrelaterad forskning. 39 Precisering av handelsändamáletidetaljplan. 52 Kalkning av sjöar och vattendrag53 Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Volym I En granskning. 73 - SwedishNuclear Regulatory Activities. Volume 1 An Assessment.73 - Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74 - SwedishNuclear RegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions. 74 -

i

1 POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX08-20 50 21, TELEFON 08-690 9x90