Kommuner och landsting med betalningssvårigheter

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Kommuner och med

landsting

betalningssvårigheter

SM

1996:12 Betänkande av Utredningen om kommuner 0ch landsting i betalningssvárigheter

i

Statens offentliga utredningar E

w 1996: 12

w Finansdepartementet

Kommuner och

med

landsting

betalningssvårigheter

Betänkande av Utredningen om kommuner och landsting i betalningssvårigheter Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas frán Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen,1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20169-0 Stockholm 1996 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 17 november 1995 förordnade chefen för Finansdepartementet med stöd regeringens bemyndigande den 16 noav vember 1995 f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl som särskild utredare i Utredningen Fi 1995:19 kommuner och landsting i betalningsom svårigheter. Till sekreterare förordnades den 6 december 1995 kammarrättsassessom Charlotte Hedberg. Utredningsarbetet redovisas härmed genom betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter". Uppdraget är slutfört.

Stockholm i februari 1996.

Bengt O. Hamdahl

/Charlotte Hedberg

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag statligt stöd till kommuner om och landsting med betalningssvârigheter 11 . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag ändring i regeringsformen 16 om . . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i kommunallagen

1991:900 17

4. Förslag till lag ändring i lagen 1965:269 om med särskilda bestämmelser om kommuns och annan

menighets utdebitering skatt, 18 av m.m. . . . . . . . . . . . . . . .

1 Lagstiftning i andra länder 21

. . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt 21 1.1 1.1.1 Norge 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2 Finland 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.3 Island 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.4 Danmark 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Allmän motivering 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundlagsfrágor 25 2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Huvudpunktema i lagförslaget 31 . . . . . . . . . . . . . . Frivillig ekonomisanering 31 3.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ansökan och utredning 31 3.1.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . Villkor för stöd 32 3.1.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Beslutsgången 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontroll 35 3.1.4 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

3.2 Tvångsförvaltning 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Gemensamma frågor 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Betalningsordning 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Överklagande 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Sekretess 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

4 F örfattningskommentar 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Förslag till lag om statligt stöd till kommuner . . . . . och landsting med betalningssvârigheter. 43 . . . . . . . . . . . . 4.2 Övriga lagförslag 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

l betänkandet föreslås lag statligt stöd till kommuner och landsting en om med betalningssvårigheter. Med kommun avses i det följande även lands-

ting. Huvudregeln är att stödet skall lämnas efter ansökan av kommunen och de administrativa åtgärder i kommunen som kan behövas skall att vidtas frivillig väg. Som villkor för stöd kan staten uppställa krav på

vissa kommunala uppgifter övertas ett av regeringen utsett konatt av trollorgan. De uppgifter kommer i ñåga är upprättande av förslag till som budget, förslag till skattesats och till kommunala avgifter och taxor inbegripna. Kommunen kan också enligt villkoren vara skyldig att delegera

till kontrollorganet att besluta om i vilken ordning fordringar mot komskall betalas. Vidare skall villkor kunna uppställas att kommunen som fattar beslut budget i huvudsaklig överensstämmelse med munen om kontollorganets förslag och att beslut om upptagande av lån, ingående om borgen och investeringar underställs regeringens prövning. Stöd av av skall återbetalas och bland villkoren för stödet skall ekonomisk natur också ingå sådana gäller tid och sätt för återbetalningen. Om komsom brister i fullgörandet villkoren, skall stödet återkrävas och munen av kunna kvittas mot statsbidrag och uppburen skatt som tillkommer kom-

munen. Innan regeringen tar ställning till kommunens ansökan om stöd kan regeringen tillsätta utredningsmän som också skall försöka lösa komproblem utan att statligt stöd behövs. Om det finns skäl kan bemunens gärasatt kommunen beslutar att under utredningstiden utredningsmärmen skall besluta utbetalningar från kommunen och att kommunala låne-, om borgens- och investeringsbeslut skall beroende av regeringens godvara kännande. Under det frivilliga förfarandet behåller de kommunala organen sina beslutsbefogenheter. Påföljden för underlåtenhet att följa villkoren för statligt stöd är de nämnda, återkrav och kvittning mot bidrag och ovan skatter. Om förhållandena är sådana att statligt ingripande behövs för att kommuns ekonomi fastän kommunen underlåter att medverka saneraen eller avbryter sin medverkan kan regeringen besluta om tvångsförvaltning

under viss tid. Tvångsförvaltningen innebär att ett av regeringen utsett kontrollorgan övertar större eller mindre del av kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens uppgifter enligt kommunallagen. Riktpunkten skall

8 Sammanfattning SOU 1996: 12

vara att kontrollorganet får kontrollen över kommunens ekonomi och om så behövs över nämndorganisationen i kommunen och personsammansättning i nämnderna. Tvångsförvaltning är inte förenlig med regeringsformen nuvarande föreskriñ om att beslutanderätten i kommunerna utövas valda förav samlingar. Ett förslag till ändring i regeringsfonnen som medger undantag i tvångsförvaltningsfallet läggs fram. Förslag lämnas också om ändring i kommunallagen och lagen med särskilda bestämmelser om kommuns eller annan menighets utdebitering av skatt, m.m. som hänger samman med förslaget till lag statligt stöd om till kommuner och landsting med betalningssvårigheter.

Direktiven

l regeringens direktiv för utredningen anförs följande. Utgångspunkten för utredningsuppdraget är att en kommun eller ett

alltid skall fullgöra sina betalningsförpliktelser och således relandsting skulder. Det kan dock inträffa att kommun eller ett landsting glera sina en sådan situation inte själv klarar denna och får råkar i en att man av betalningssvårigheter. Utredaren skall lärrma ett förslag till lagstiftning som reglerar för-

kommun eller landsting inte kan betala sina skulder. farandet när en ett bör i sitt betänkande redovisa ett urval av andra länders lag- Utredaren stiftning området. Utgångspunkten för förslaget till lagstiftning skall vara att det är kom-

eller landstinget initierar förfarandet. l den kommunala självmunen som får ligga kommun själv eller ett landsting självt tar styrelsen anses att en för sin ekonomi. Därför skall kommunen eller landstinget först ha ansvar alla rimliga utvägar för att klara sin situation. Det är först sedan prövat av kommun eller landsting konstaterat att man inte egen hand en ett klarar lösa sina ekonomiska problem, och därför anser sig behöva av att extraordinära insatser, det särskilda förfarandet avses komma i fråga. som Utredaren skall föreslå regler för hur kommuns eller ett landstings en skall hanteras regeringen. Överbegäran om extraordinära insatser av väganden skall härvid göras t.ex. kommission skall tillsättas med om en dels utreda kommunens eller landstingets ekonomiska situation uppgift att och dels föreslå åtgärder för den fortsatta hanteringen. enkommun landsting inte kan betala sina skulder råder När eller ett total brist medel, det finns alltid ett tillflöde i form av inte en utan skattemedel, bidrag Utredaren skall överväga om förslaget till lagm.m. innehålla bestämmelser i vilken ordning olika skulder stiftning bör om skall betalas innan kommuns eller ett landstings ekonomi återigen en tillåter betalning samtliga förfallna skulder. En jämförelse bör göras av med konkurslagen 1987:672 och med förmånsrättslagen 1970:976.

Utredaren skall överväga det finns skäl för regeringen, eller någon om regeringen under övergångsperiod överta vissa av komsom utser, att en eller landstingets beslutsbefogenheter för att främja och säkermunens ekonomisk rekonstruktion. Vidare skall utredaren överväga om ställa en eller landstinget under viss period bör åläggas en underkommunen en

10 Direktiven SOU 1996: 12

ställningsplilct vad gäller beslut om investeringar, lån, borgen eller andra liknande ekonomiska åtaganden. Om det bedöms att statliga åtgärder behövs för att en kommun eller ett landsting skall klara att betala sina skulder skall utredaren överväga hur statens tillsyn över kommunen eller landstinget skall utformas. Tillsynen kan avse såväl den tid som behövs för att utreda kommunens eller landstingetsekonomiska situation som tiden efter det att eventuellt statligt stöd har lämnats. Utredaren skall också överväga en eventuell reglering av det fall när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder men ändå inte vidtar de åtgärdereller tar de initiativ till förfarande som den tänkta lagstiñningen syftar till. Utredaren skall bedöma förslagetsförhållande till regeringsfonnens bestämmelse om den kommunala självstyrelsen. Om utredaren finner att det behövs ändring i grundlagsbestämmelse om den kommunala självstyrelsen skall förslag lämnas till sådan ändring.

Författningsförslag

Förslag till Lag om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter

Ansökan

l § En kommun inte förmår att betala ränta eller amortering på lån eller som infria borgen eller inte kan fullgöra ekonomiska förpliktelser av annat slag kan ansöka om statligt stöd för att sanera sin ekonomi. Innan sådan ansökan görs skall kommunen ha gjort alla rimliga ansträngningar att på egen hand lösa svårigheterna genom överenskommelse med Icreditgivare, försäljning av tillgångar eller andra åtgärder.

2 § Ansökan skall göras hos regeringen och innehålla redogörelse för dels de uppkomna betalningssvårighetemaoch anledningen till dessa, dels komansträngningar för att komma till rätta med svårigheterna. munens egna Vidare skall ansökan ange vilket stöd kommunen anser sig behöva och en kommunens ekonomi. Kommunen bör också i ansökan plan för sanering av redogöra för i vilken ordning kommunen avser att återbetalabeviljat statligt stöd. Kommunen är skyldig att begäran av regeringen länma ytterligare upplysningar. Om innehållet i ansökan och lämnade upplysningar inte är tillräckliga för prövning av ansökan skall denna awisas. en

Utredningsmän

3 § Om förutsättningar för prövning av kommunens ansökan kan antas en komma att föreligga skall regeringen vid behov tillsätta en eller flera utredningsmän med uppgift att ytterligare utreda kommunens ekonomiska ställning, förhandla med kreditgivare, föreslå ytterligare åtgärder från kommunens sida såsom försäljning av tillgångar och skattehöjning,

12 F örfattningsförslag SOU 1996: l 2

bedöma behovet av och formen för statligt stöd samt de villkor som kommunen bör ha att iaktta för att komma i åtnjutande av detta stöd. Utredningsmanneneller utredningsmännenhar rätt att från kommunen få alla uppgifter och det bistånd som behövs för arbetets fullgörande. Utredningsmannen eller utredningsmännen skall avge berättelse om sitt arbete och sina förslag till kommunen och regeringen sedan arbetet avslutats.

Villkor för statligt stöd

4 § Som villkor för statligt stöd till en kommun kan utöver sedvanliga kreditvillkor i fråga om ränta och amortering m.m. lån och regler för återbetalning av stöd i annan form föreskrivas att kommunen beslutar att för ett eller flera budgetår upprätta budget, däri inbegripen skattesats för den kommunala inkomstskatten, i huvudsaklig överensstämmelse med förslag som upprättas av ett av regeringen utsett kontrollorgan, att beslut om upptagande av lån, om ingående av borgen och om anskaffning av tillgångar för stadigvarandebmk eller innehav skall kräva regeringens godkärmande, att överlämna ett av regeringen utsett organ att besluta under vilka förutsättningar och i vilken ordning utbetalningar skall göras av kommunen. Vid kommunens beslut av det slag som anges i första stycket 3 tillämpas inte 3 kap. 19 § kommunallagen 1991:900.

Interimistiska beslut

5 § Den eller de utredningsmän som avses i 3 § får begära att kommunen fattar beslut av det innehåll som anges i 4 § 2 och 3 att gälla till dess regeringen fattar slutligt beslut med anledning av kommunens ansökan om stöd. Om kommunen inte tillmötesgår begäran som avses i första stycket, skall utredningsmannen eller utredningsmannen anmäla detta till regeringen.

Regeringens beslut

6 § Om anmälan gjorts enligt 5 § andra stycket skall regeringen avslå kommunens ansökan om stöd.

Författningsförslag 13 .

När regeringen emottagit berättelse och förslag som avses i 3 § tredje stycket skall kommunen föreläggas att ge besked om den godtar förslaget eller det ändrade förslag som regeringen kan besluta om. Sedan kommunens svar kommit skall regeringen fatta beslut i ärendet. Om sådan utredning som anges i 3 § inte har företagits skall regeringen snarast fatta beslut i ärendet.

7 § Om regeringen inte avslår kommunens ansökan om stöd skall regeringens beslut vara preliminärt och får innehålla tillsättande ett kontrollorgan för kommunen bestående av en eller av flera personer, uppdrag kontrollorganet att upprätta förslag till budget, däri inbegripet förslag till skattesats för den kommunala inkomstskatten, för kommunen för nästkommande budgetår, erbjudande om statligt stöd villkor som anges i beslutet. Om beslut riksdagen behövs för stödet till kommunen, skall beav slutet innehålla förbehåll för riksdagens beslut.

8 § När kommunen har fattat beslut i överensstämmelse med de i regeringens preliminära beslut angivna villkoren och i förekommande fall riksdagen fattat beslut behövs för stödet skall regeringen fatta slutligt som beslut om stöd till kommunen. Om kommunen inte godtar de i regeringens preliminära beslut angivna villkoren, skall regeringen fatta slutligt beslut om att kommunens ansökan avslås.

Kontrollorgan m.m.

9 § Kontrollorganet skall övervaka att kommunen iakttar de i regeringens slutliga beslut uppställda villkoren och till regeringen anmäla om villkoren inte följs. Om villkoren inte iakttas kan regeringen återkalla sitt beslut om stöd till kommunen och besluta att stöd som utbetalats skall återkrävas. Regeringen får därvid besluta att återkravet skall verkställas genom att dras av från statsbidrag eller skattemedel som kommunen är berättigad till. Kontrollorganet har rätt att från kommunen få alla uppgifter och det bistånd som behövs för arbetets fullgörande.

Mandattid och beslutsformer

10 § Utredningsmän och ledamöter kontrollorgan utses av regeringen av för viss tid. Uppdraget kan dock när som helst återkallas.

14 Författningsförslag SOU 1996: 12

Om flera utredningsmän utses eller kontrollorganet har flera ledamöter än en utser regeringen en av dem att vara ordförande. Som utredningsmännens eller kontrollorganets beslut gäller den mening som omfattas av de flesta. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller för utredningsman och ledamot av kontrollorgan.

Ersättning

11 § En utredningsman eller ledamot av kontrollorgan har rätt till ersättning av kommunen. Regeringen beslutar om ersättningens storlek.

Överklagande

12 § Kommunen får inte överklaga utredningsmannens eller utredningsmännens eller kontrollorganets beslut. Om beslutet som avses i 4 § 3 har gått en enskild emot får denne överklaga beslutet hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Ändring villkor av

13 § Regeringen får besluta om lättnad tills vidare i villkoren för det statliga stödet om det är motiverat med hänsyn till kommunens egna åtgärder för att sanera sin ekonomi.

Tvångsförvaltning

14 § Om en kommun för vilken förhållandena är sådana som anges i l § första stycket underlåter att söka statligt stöd eller kommunens ansökan avslåseller beslut om beviljande av stöd återkallas men regeringen finner att särskilda åtgärderbehövs för att kommunens ekonomi skall kunna saneras, får regeringen efter hörande av kommunen förordna att kommunen skall ställas under tvångsförvaltning. Sådant förordnande skall innebära att ett av regeringen utsett kontrollorgan för viss angiven tid övertar alla eller vissa av de befogenheter och skyldigheter som kommunfullmäktige och kommunstyrelsen har enligt kommunallagen 1991:900. De uppgifter som kontrollorganet skall överta enligt regeringens beslut om tvångsförvaltning bör i första hand vara sådana som avses i 3 kap. 9 §

SOU 1996: 12 F örfattningsförslag 15

första stycket 1-4 och 6 och andra stycket, samt 6 kap. 1-3 §§, 4 § 2 och 5 och 6 §§ samt 8 kap. 6-10 och 15-21 kommunallagen. I fråga villkor for statligt stöd lämnats kommunen under om som tvângsforvaltning och återkrav stödet gäller 9 Bestämmelserna i 10 av och 11 §§ tillämpas kontrollorgan som utses enligt första stycket.

15 § Om revision kontrollorganets förvaltning med stöd av beslut av enligt 14 § beslutar regeringen. Bestämmelsernai 10 kap. kommunallagen 1991:900 om laglighetsfullmäktiges och nämnds beslut gäller också vid överklaganprövning av de beslut kontrollorganet fattat vid utövande av kommunfullmäktiav som ges eller kommunstyrelsens funktioner. Vid tillämpning sekretesslagen 1980:100 skall kontrollorganet vid av kommunfullmäktiges eller kommunstyrelsens befogenheter utövande av anses som kommunal myndighet.

Betalningsordning

16 § När utredningsman eller utredningsman eller kontrollorganet fattar utbetalning från kommunen skall i första hand tillses att de förbeslut om pliktelser mot enskild enligt lag åvilar kommunerna i riket blir fullsom gjorda I andra hand skall betalas lön och annan ersättning till arbetstagare hos kommunen och till förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller betydande del heltid. Därefter betalas fordringar som sägs i en av lagen 1971:1072 om fönnånsberättigade skattefordringar m.m.

Landsting

17 § Vad föreskrivs i denna lag om kommun, kommunfullmäktige som och kommunstyrelse gäller också landsting, landstingsfullmäktige och landstingsstyrelse.

16 Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att l kap. 7 § regeringsformen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. 7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Med stöd av lag får regeringen för begränsad tid besluta om undantagfrån första stycket andra meningen fär viss kommun.

Regeringsformen omtrvckt1994:1483.

Fötfattningsförslag 17 SOU 1996: 12

Förslag till ändring i kommunallagen Lag om 1991:900

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 16 § kommunallagen 1991:900 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 16 § Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården kommunal angelägenhet, för handhavande särskild av en vars ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, ideell förening, stiftelse eller en enskild individ. en en Vården angelägenhet innefattar myndighetsutövning får av en som dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Om överlämnande av vården av en kommunal angelägenhet i särskilt fall finns föreskrifter i lagen 1996:000 om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter.

Om allmänhetens rätt att ta del handlingar hos vissa kommunala av företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen 1980:100.

Senaste lydelse 1994:691

18 Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i lagen 1965:269 med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen 1965:269 med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 Vad som i denna paragraf sägs om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel. En kommun har rätt att under visst beskattningsåret av staten uppbärapreliminära kommunalskattemedelmed ett belopp som motsvarar produkten av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomstema i kommunen enligt skattemyndighetensbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen 1990:324 om taxering till kommunal inkomstskatt skatteunderlaget året före beskattningsåret, den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de uppräkningsfaktorer enligt tredje stycket som har fastställts i december året före beskattningsäret. 1 december varje år skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskatttade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. Innan Skattemyndighetenbetalar ut kommunalskattemedel till kommunerna skall avräkning göras enligt 52 § uppbördslagen 1953:272, 12 § lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 10 § lagen 1995:1516 om utjämningsavgift för kommuner och landsting och 2 § lagen 1995:1518 om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Vidare skall tillägg göras för bidrag enligt 10 § lagen 1995:1515 om utjärnningsbidrag till kommuner och landsting samt för bidrag enligt 1 och 2 lagen 1995:1514 om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Det belopp som framkommer skall betalas ut med en tolftedel per månad den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen 1930:173 om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna

Lagenomtryckt1973:437 senasu lydelse1995:1519

l 2 F örfattningqförslag 19 SOU 1996:

januari och februari, skall utbetalningarna dessa månader grundas utbetalningen i december månad det föregående året. samma belopp som När särskilda skäl föranleder det får Skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp utbetalningen i månaderna januari och februari grundats på inte motsom tolftedel kommunens fordran, skall den jämkning som föransvarar en av leds detta ske i fråga utbetalningen i mars månad. av om En slutavräkning kommunalskattemedlen skall ske när den årliga av taxeringen under året eñer beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskattemedlen. Om sumdessa överstiger de preliminära kommunalskattemedman av summan av len enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunema med enhetligt belopp invånare den l november året efter beskattningsåett per I fall skall skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enret. motsatt invånare den 1 november året eñer beskattningsåret. hetligt belopp per Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året eñer beskattningsåret. Om regeringen enligt lagen 1996:000 om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvärigheter har beslutat att áterkrav av stöd som lämnats enligt den lagen skall verkställas genom avdrag från statsbidrag eller skattemedel som en kommun är berättigad till skall, innan utbetalning görs enligt fjärde och femte stycket, avdrag och jämkning vidtas enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

l i andra länder

Lagstiftning

1.1 Allmänt

Endast i de nordiska länderna har förhållandena bedömts vara sådana att det finns skäl ta med dem i redogörelse för främmande lagstiftning att en i fråga kommuner och landsting i betalningssvårigheter. om l Norge, Finland och Island, finns lagstiftning som reglerar hur stat respektive kommun skall när en kommun inte längre kan klara sin agera ekonomi. Länderna har byggt sitt regelverk olika sätt men grunden upp för lagstiftningen är densamma. Danmark har ingen särskild lagstiftning, har i stället regler när kommuner får uppta lån och regler om utan om kommunens likviditet.

1.1.1 Norge

l kommunallagen den 25 september 1992 finns bestämmelser om komrätt att uppta lån. Kommundepartementet skall enligt bestämmuners melsen i 9 kap. 50 § punkt 6 godkänna att en kommun får uppta ett lån. Enligt bestämmelsen i 51 § punkt 2 skall departementet även godkänna kommun ställer garanti borgen för någon ekonomiska töratt en annans pliktelser. En kommun kan enligt 55 § inte försättas i konkurs eller uppta ackordsforhandlingar enligt bestämmelserna i konkurslagen. Kommunfullmäktige skall enligt 56 § punkterna l och när en kominte kan betala förfallna skulder och detta inte beror på svårigheter mun är helt tillfälliga, besluta om betalningsinställelse. Meddelande om som beslutet skall skickas till Kommundepartement. Departementet skall då snarast utse en tillsynsnämnd för kommunen enligt bestämmelserna 56 i § punkt 4. Enligt dessa bestämmelser skall en tillsynsnämnd bestå förtoendevald i kommunen ordföranden och av en anställd i kommunen kanslichefen samt tre eller flera medlemmar en departementet. Nämnden anses utgöra ett statligt organ som utses av prop. 1991/92:42 298 Nämnden skall enligt bestämmelserna i 57 § s. . godkänna utbetalningar under den tid som betalningsinställelsen gäller utarbeta ekonomiplan och årsbudget för kommunen. Av parasamt en ny grafen framgår vidare vilka betalningar som nämnden främst bör tillgodse. Kommunfullmäktige skall enligt 58 § punkt 1 yttra sig över

22 Lagstiftning i andra länder

tillsynsnämndens förslag till plan och budget. Den nya ekonomiplanen och årsbudgeten skall vidare godkännas av departementet 58 § punkt 2. Betalningsinställelsen upphör och nämnden upplöses enligt bestämmelsema i 58 § punkt 3 när Kommundepartementet har godkänt ekonomiplanen och årsbudgeten. Departementet utövar därefter uppsikt över kommunen under de tre följande åren genom att godkänna ekonomiplaner och ändringar i dessa. Vidare kan departementet göra ändringar i ekonomiplaner och årsbudgetar när departementet finner det nödvändigt med hänsyn till kommunens framtida ekonomi 58 § punkt 4.

1.1.2 Finland

I Finland finns en särskild lag om tryggande av kommunens verksamhet och nödvändig basserviceför invånarna. Lagen är tidsbegränsad och gäller till utgången av år 1996. Syftet med lagen är enligt l kap. 1 § att genom statligt stöd säkerställa möjligheter för en kommun som råkat i ekonomiska svårigheter att för invånarna ordna den nödvändiga basservicen och att kommunen skall klara sina ekonomiska förpliktelser. Vidare skall lagen förhindra att kommunalskatten under en längre tid är högre än i andra kommuner. En kommun har enligt propositionen ekonomiska svårigheter när summan av dess lån per invånare och kostnaderna för lånen är två till tre gånger högre än genomsnittet i kommunerna, när driftsekonomin visar underskott eller när skatten år högre än genomsnittet. En kommun som har ekonomiska svårigheter får, enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 ansökahos staten om räntestöd och konsolideringslån. Ansökan skall enligt 3 § bl.a. innehålla en av fullmäktige godkänd plan för stabilisering av kommunens ekonomi. Statligt stöd skall, enligt bestämmelsema 8 i användas för amortering av skulder. Kommunen får således inte använda stödet till konsumtionsutgiñer eller till nya investeringar. Inrikesministeriet övervakar enligt 9 § att detta följs. Om en kommun lämnat felaktiga uppgifter i sin ansökan eller hemlighållit väsentliga omständigheter eller grovt försummat att verkställa de stabiliseringsåtgärder som angivits i ansökan får ministeriet enligt lO § avbryta utbetalningar av beviljat räntestöd och lån. När en kommun inte längre kan klara av sina skyldigheter får inrikesministeriet besluta att inleda en kommunutredning enligt bestämmelserna i 3 kap. ll En sådanfår inledas efter ansökan av kommunen men kan också inledas efter beslut av ministeriet. Enligt l2 § får en kommunutredning inledas oberoende av huruvida en kommun har beviljats statligt räntestöd eller konsolideringslån. Kommunutredarens arbetsuppgifter är bl.a. att utarbeta en plan för stabilisering av ekonomin 13 och 14 §§. Utredaren får vidare bl.a. förbjuda verkställighet av ett beslut om det bedöms försvåra stabilisering av kommunens ekonomi.

Lagstiftning i andra länder 23

Kommunutxedarens verksamhet övervakas av inrikesministeriet enligt 16 § och utredaren arbetar statlig tjänsteman prop. om förslag till som en lag tryggande kommunens verksamhet och nödvändig basserviceom av för invånarna s.l4.

1.1.3 Island

I Island regleras statens förhållande till kommunerna i kommunallagen. l 8 kap. kommuners finanser behandlas vissa åtgärder som staten kan om vidta mot kommunerna. har sådana ekonomiska svårigheter att den inte kan När en kommun fullfölja sina åtaganden skall Socialdepartementet informeras enligt bestämmelseni 8 kap. 90 § första stycket. Departementet skall omedelbart inleda undersökning kommunen 90 § tredje stycket. Om den ekoen av nomiska situationen är sådan att kommunen inte kan klara av sina obligatoriska uppgifter får departementet bevilja kommunen bidrag eller m.m. lån fonden för kommunala utjärnningsbidrag enligt bestämmelserna i ur 90 § fjärde stycket. Departementet får ställa villkor för att en kommun skall erhålla lån eller bidrag. Departementet kan även godkänna att kommunen höjer kommunalskatten eller ålägga kommunen att höja kommunalskatten enligt 90 § femte stycket. kommuns ekonomiska åtaganden är så stora att ingen för- Om en bättring kan väntas inom nära framtid får departementet besluta, enligt en bestämmelsernai 91 § första stycket, att en ekonomisk nämnd skall sköta kommunens ekonomi. Innan kommunen fråntas sin rätt att sköta sin ekonomi, skall departementet enligt 91 § andra stycket ge kommunen möjlighet inom månader, själv förbättra sin ekonomiska situation. att, sex Enligt 91 § fjärde stycket får en kommun hos domstol ansöka om att departementets beslut skall förklaras ogiltigt. Den ekonomiska nämndenbestår av tre medlemmar, varav en utses av kommunförbundet 92 § första stycket. Den har till uppgift att bl.a. skötseln kommunens ekonomi och inga utbetalningar får ske överta av utan dess godkärmande enligt bestämmelsema i 93 § första stycket. Nämnden skall utreda kommunens finanser samt upprätta budget för de två kommande budgetåren enligt 93 § tredje stycket. För att betala kommunens skulder får nämnden enligt 94 med departementets godkärmande, avyttra kommunens egendom. l 96 § att departementets beslut om ekonomiskt styre upphör att anges gälla när kommunens ekonomi bedöms vara acceptabel.

24 Lagstiftning i andra länder

1.1.4 Danmark

I den danskakommunallagen finns bestämmelser om kommunernas ekonomiska befogenheter 5 kap.. Alla kommuner i Danmark övervakas av en tillsynsmyndighet enligt bestämmelserna i 6 kap. 47 och 48 §§. Amtskommunema vilka motsvarar landsting och vissa av de större kommunerna övervakas inrikesministeriet. Övervaknzngen resterande av av kommuner sköts av ett övervakningsråd bestående av amtmannen landshövdingen och fyra valda representanter från kommunerna. Dess avgöranden får, begäran av en kommun eller medlem i övervakningsrådet, prövas av inrikesministem. Det finns också en särskild förordning som reglerar kommunernas rätt att uppta lån m.m. Enligt förordningen gäller som utgångspunkt att kommuner inte får uppta lån. För arntskommunema gäller denna regel nästan utan undantag. För primärkommunema finns en rad undantag som i huvudsak gäller möjligheter för kommunerna att uppta lån till investeringar inom den s.k. försörjningssektom, 580m el-, gas-, vatten-, avloppsförsörjning. För att göra det möjligt för kommunerna att klara likviditetsproblem får kommunerna i viss mån använda sig av en kassakredit. Utnyttjandet får ske så sätt att kassakrediten i genomsnitt under en tolvmånadersperiod uppvägs av en positiv likviditet. En kommun får hos inrikesministem ansöka om dispens från lånereglema. En bedömning av kommunens ansökan görs med hänsyn till ändamålet med lånet och kommunens ekonomi. När en kommun t.ex. har meddelats en dispens från likviditetsreglema kan ministeriet meddela vissa villkor för dispensen. Det kan t.ex. vara att kommunen de tre följande åren är skyldig att se till att likviditeten uppnår en viss storlek. Om anledningentill att kommunen får dispens med villkor är att kommunen har likviditetssvårigheter, beskrhs ministeriets beslut i dagligt tal som att kommunen är "satt under administration".

:

2 Allmän motivering

2.1 Grundlagsfrågor

Någon uppgift att göra analys av behovet av lagstiftning för fall av en kommunal oförmåga att betala skulder ingår inte i utredningsuppdraget. Med kommun i det följande även landsting. Utredningsarbetet har avses därför utgått från att detta behov föreligger och har koncentrerats till problem är konstitutionell art och som i övrigt rör utformningen som av lagstiftning utredningsdirektiven förutsätter. av en av det slag som När fysiska eller privatråttsliga juridiska personer inte förmår personer fullgöra sina betalningsförpliktelser har borgenärema utvägen att påkalla ett exekutivt förfarande. Hur det ställer sig när gäldenären är en offentligrättslig såsom kommun, är en omdiskuterad fråga. person, en Specialexekution eller utmätning är måhända inte otänkbar under vissa omständigheteroch i viss egendom men denna exekutionsform torde vara mindre intresse för de problem som har föranlett utredningen. av Generalexekutionen eller konkursen är det exekutiva förfarande som skulle kunna erbjuda en lösning. Det kan genast konstateras att konkurslagens regler inte är utformade för att passa en borgenärskrets sådan som den kommun har. Flertalet av en kommuns borgenärer har som en oñentligrättsliga anspråk vilkas storlek och varaktighet inte kan relateras till viss tidpunkt sådan dagen för konkursbeslutet vilken i allmänen som het är avgörande för rätten till utdelning i konkurs. Det kan hänvisas till sådana anspråk som gäller undervisning i grundskolan, barnomsorg, socialbidrag, sjukvård m.m. Jag går inte närmare in på frågan om de rättsliga möjligheterna att utnyttja privaträttens exekutionsregler gentemot en kommun utan hänvisar se Riberdahl i Svensk Juristtidning 1992 209 till litteraturen i ämnet s. ff och däri gjorda hänvisningar. Den vanliga uppfattningen och den får antas ligga till grund för som utredningsuppdraget är att kommuner inte kan försättas i konkurs. Den erfarenhet gjorts i fråga kommunal betalningsoförmåga ger vid som om handen insatser från statens sida behövs för att lösa problemen. Det att gäller alltså finna former för förutsebar hantering av uppkommande att en fall av kommunalt obestånd. Som översikten i det föregående utvisar finns regler för sådana fall i Någon direkt förebild för svensk del torde inte vara utländskarättssystem.

26 Allmän motivering SOU 1996: 12

att hämta från de utländska exemplen. Skälen härtill är av olika slag. Ett hänger samman med den vikt som regeringsformen tillmäter den kommunala självstyrelsen som ett element i förverkligandet av den svenska folkstyrelsen. Utöver ponalstadgandeti l kap. 1 § som bl.a. innehåller att all offentlig makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen förverkligas bla genom kommunal självstyrelse finns i regeringsfonnen en materiell bestämmelse om kommunernas ställning i l kap. 7 som säger att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 1 kap. 8 § som handlar om rättskipning och offentlig förvaltning finns det statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Bestämmelseni 1 kap. 7 § regeringsformen om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar har inte ansetts hindra att kommunallagen 1991:900 innehåller regler om att vidsträckt beslutanderätt tillkommer eller kan delegeras till kommunstyrelsen eller andra kommunala nämnder. Kommunal beslutanderätt kan också, efter beslut av kommunfullmäktige, delegeras till privaträttsiiga juridiska personer eller enskilda individer. Stödet för kommunallagstiñningen finns i 8 kap. 5 § regeringsformen, som säger bl.a. att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. En bestämmelse om attt förvaltningsuppgift kan delegeras till enskilda juridiska och fysiska personer finns i ll kap. 6 § tredje stycket regeringsformen, soim föreskriver att, om uppgiften innefattar myndighetsutövning, delegationen skall ske med stöd av lag. Till sistnämnda bestämmelse om lagstöd för delegation av uppgift som innefattar myndighetsutövning hänvisas i 3 kap. 16 § kommunallagen. sistnämnda paragraf innehåller huvudreglema om kommunfullmäktiges rätt att delegera uppgifter till organ utanför den kommunala organisationen. Fastän paragrafen placerats under rubriken "Kommunala företag" i lagen har den en generell innebörd se Bohlin: Kommunalrättens grunder s. 56 ff. Det är tydligt att ett visst mätt av begränsning i den beslutanderätt som tillkommer de kommunala organen enligt regeringsformen och kommunallagen är ofrånkomlig, om dessa organ skött kommunens ekonomi på sådant sätt att statliga insatser behövs för att sanera denna ekonomi. Att den kommunala självbestämmanderätten är underkastad gränsningar förutsattesvid regeringsformens tillkomst; se framställningen i Holmberg-Stjemquist: Grundlagama s. 41 ff. I sistnämnda framställning s. 43 uttalas att ett så oprecist begrepp som "den kommunala självstyrelsen" är föga ägnat att göras till föremål för en rättslig tolkning, varvid en hänvisning görs till samma arbete s. 20. På detta ställe återfinns uttalandet att generellt talat föreskrifterna i 1 kap. regeringsformen inte i

SOU 1996: 12 Allmän motivering 27

utsträckning som föreskriñema i de andra kapitlen torde kunna samma betraktas som bindande rättsregler. Frågan hur stora begränsningar som kan göras i kommunernas fria om beslutanderätt utan att grundlagsreglema om den kommunala självstyrelsen träds för nära har debatterats särskilt i fråga om den kommunala beskattningsrätten se t.ex. SOU 1977:78 s. 431 ff. Riksdagen har som bekant ansett det möjligt att begränsa det kommunala skatteuttaget under kortare tid SFS 1990:608, 1992:672. En permanent statlig reglering av

skattesatserna inom kommunerna har dock inte allvar övervägts prop.

1989/902150 bil. 4 s. 13. När det gäller friheten för kommunerna att besluta i andra angelägenheter än skatteuttag är bestämmelsen i l kap. 7 § regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar av en om precis karaktär än föreskriften i paragraf att kommunerna får mera samma ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen om beslutanderätten utpekar ett visst organ som det som är utrustat med denna rätt men har dock nämnts inte hindrat att kommunallagen innehåller en som reglering innebär att fullmäktige beslutar i frågor av principiell besom skaffenhet eller större vikt för kommunen och att beslutandeannars av rätten i övrigt delegeras till kommunstyrelsen eller andra nämnder eller

till juridiska eller fysiska personer utanför kommunen. Den tidigare kommunallagen 1977:179 innehöll i sin ursprungliga

inskränkningar i den kommunala beslutanderätten lydelse föreskrifter om så sätt att beslut upptagande lån och om ingående av borgen i om av viss utsträckning fordrade regeringens medgivande utan att dessa före-

skrifter ansågs stridande mot 1 kap. 7 § regeringsformen. Ett utrymme för lagstiftning i viss omfattning begränsar den komsom munala självstyrelsen torde alltså finnas. Frågan är hur stort detta utär. Om den kommunala självstyrelsen i en kommun handhafts rymme ett sådant sätt att kommunen blivit stånd att fullgöra sina förpliktelser ur bör det ligga i kommunfullmäktiges befogenhet att underkasta kommunen vissa villkor ställs för att staten skall bistå kommunen i ekonomsom upp iskt avseende. Inskränlcningari den kommunala beslutanderätten som vilar på kommunens eget beslut bör inte anses stå i strid med grundlagsbe-

den kommunala självstyrelsen. stärrunelsema om Huvudprincipen för kommunal budgetsanering med statligt stöd bör den bygger frivillighet från kommunens sida. En medverkan vara att utomstående utövar ett slags tillsyn över den kommunala verkav som dock förutsättning för statliga insatser i rekonstruktionssamheten är en arbetet. En fråga är då en sådan tillsyn kan åvägabringas inom ramen om för kommunens egen beslutsbefogenhet. Som förut anförts har kommun rätt att delegera beslutanderätt till en enskilda Om delegationengörs med stöd av lag gäller detta även personer. myndighetsutövning. Någon delegation till statlig myndighet såvitt avser däremot inte tillåten. Exempel finns dock på åtskilliga av statliga är

28 Allmän motivering

myndigheter utsedda personer med uppgifter, som är reglerade i lag och författning, utan att dessa personer betraktas som myndigheter. De anses i stället som självständiga uppdragstagare, detta även om de antörtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning se Corell m.fl.: Sekretesslagen, 3 uppl. s. 80 f och Petrén-Ragnemaltn:Sveriges grundlagar s. 395. Om utgångspunkten för en lagreglering av förutsättningar och villkor för statligt stöd till kommuner i ekonomiskt trångmål är att kommunen själv tar initiativet, blir frågan vilka kommunala beslutsbcfogenheter som måste kunna delegeras och till vem det skall göras. Såväl under ett utredningsskede efter en ansökan från kommunen om statligt stöd som när saneringsarbetetmed stöd av statliga insatser bedrivs kan det behövas att ett organ som utses av regeringen får fullgöra uppgifter som hör till den kommunala beslutanderätten. Detta skulle kunna ske genom att kommunen delegerar beslutsrätt till en eller flera av regeringen utsedda enskilda personer. Det kan naturligtvis diskuteras om den omständigheten att sådana personer är utsedda av regeringen och har rapporteringsskyldighet till regeringen gör dem till myndigheter. Som förut antytts finns åtskilliga av domstol eller annan myndighet utsedda personer som har offentligt reglerade uppgiñer och som står under tillsyn av myndigheter utan att dessa personer anses som myndigheter. Som exempel har nämnts förmyndare, gode män och notarius publicus. Även konkursförvaltare torde höra till dessa jfr Welamson: Konkurs, 8 uppl. s. 52. Till och med en av regeringen utsedd uppdragstagare som dispaschören, för vilken bestämmelser finns i lag och regeringen utfärdat instruktion, har ansetts höra till denna krets, även om detta ställningstagande numera får anses tveksamt Corell m.fl. a.a. s. 81. Slutsatsen av det anförda bör bli att kommuner som söker statligt stöd kan delegera beslutanderätt till enskilda personer som av regeringen utsetts att vara utredningsmän eller kontrollorgan och att dessa personer inte blir att betrakta som statliga myndigheter utan fär ses som självständigauppdragstagare.Det förhållandet att en sådan uppdragstagare vid tillämpning av sekretesslagen under vissa omständigheter kan ha samma skyldighet att iaktta sekretess som en tjänsteman vid en myndighet torde inte inverka på möjligheten för kommunen att med stöd av 3 kap. 16 § kommunallagen delegera beslutanderätt. Däremot är det inte möjligt för en kommun att delegera beslutanderätt till en statlig myndighet, såsom länsstyrelse, kronofogdemyndighet el.dyl. Om bedömningen likväl skulle utfalla så att utredningsmän och kontrollorgan är att anse som statliga myndigheter bör i kommunallagen öppnas möjlighet för en kommunal delegation av beslutanderätt till dem. Det kan lämpligen ske genom att i 3 kap. 16 § tillfogas ett stycke med hänvisning till lagen om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter för det särskilda fall av delegation som den lagen handlar om.

Allmän motivering 29

Vare sig utredningsmän och kontrollorgan är att anse som enskilda eller myndigheter torde de vara underkastade tillsyn av Justitiesom ombudsmannen och Justitiekanslern, se lagen 1986:765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän och lagen 1975:1339 om Justitiekanslems tillsyn. Denna tillsyn gäller dock endast såvitt avser myndighetsutövning om utredningsmän och kontrollorgan anses som enskilda. De uppgifter som bör åvila de av regeringen utsedda personerna är dels sådana som är av förslagskaraktär och där det egentliga beslutet fattas kommunens fullmäktige, låt vara att ett visst tvångselement ligger av bakom det kommunala beslutet. l andra fall kan ett direkt beslutsfattande kommunens vägnar behöva ankomma på personer som fått delegation av kommunen. Detta gäller främst bestämmande av den ordning i vilken fordringar mot komskall betalas.Beslut av detta slag torde även innefatta myndighetsmunen utövning, dvs. "utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförligt förhållande" gentemot enskild varmed också kan avses kommun Petrén-Ragnemalm a.a. s. 278 ffoch 283. Utredningsuppdxaget omfattar även det fall att en kommun har en ekonomi som behöver saneras men ändå inte vidtar erforderliga åtgärder eller begär stöd av staten. För detta fall kan kommunens egen medverkan i form av delegationsbeslut inte påräknas. Det erfordras då ett regeringsbeslut om att centrala delar av den kommunala beslutanderätten, däri inbegripet beslut om beskattningen, skall tas över av organ som inte utsetts av kommunen själv. Ett sådant överförande av kommunal beslutanderätt kan inte anses förenligt med nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen i regeringsfonnen. Ett undantag från föreskriñen i 1 kap. 7 § första stycket regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar behövs lagstiftningen skall innehålla regler om regeringsingripande om mot kommuner som inte själva medverkar till saneringsåtgärder. Undantaget bör utformas så att ett regeringsbeslut om tvångsförvaltning enligt lagstiftning härom skall inriktat på en bestämd kommun och avse en vara begränsad tidsperiod. l det föregåendehar inte alla frågor av konstitutionell natur i samband med den tilltänkta lagstiftningen behandlats. De kommer att tas upp i det följande i avsnittet lagstiftningens huvudpunkter och i författningsom kommentaren.

3 Huvudpunkterna i lagförslaget

3.1 Frivillig ekonomisanering

Lagen bör inledas med att förutsättningarna för att en kommun skall kunna vända sig till staten med begäran om hjälp att sanera den kommunala ekonomin anges. Den anledning till kommunala betalningssvårigheter som den hittillsvarande erfarenheten visat har främst haft samband med kommunens borgen för kommunala bostadsföretags förbindelser. oförmåga att betala ränta och amortering lån och infria borgen kan även framgent antas träda i förgrunden när det gäller ursprunget till kommunala betalningssvårigheter. Även förpliktelser av annat ursprung kan dock tänkas ge anledning till sådana svårigheter. Som exempel kan nämnas betalningsförpliktelser som hänger samman med större entreprenader for kommunens räkning. Som ytterligare förutsättning för att kommuner skall få vända sig till staten bör lagen ange att kommunen gjort alla rimliga ansträngningar för att lösa sina problem. Bland åtgärder som bör ha försökts kan nämnas överenskommelser med kreditgivare om lindring i kreditvillkor och försäljning kommunala tillgångar. Även utrymmet för skattehöjning och av för höjning taxor och avgiñer i den kommunala verksamheten bör av naturligtvis ha övervägts. Det statliga stödets natur är inte närmare reglerat i lagförslaget. De stödformer närmast kommer i åtanke är av ekonomiskt slag såsom som lån, statlig garanti eller bidrag. Även stöd i form kan tänkas. annan Sålunda kan personellt stöd genom expertis av olika slag komma att övervägas.

3.1.1 Ansökan och utredning

När det gäller själva ansökningsförfarandet bör huvuddragen anges i lagen. Ansökan bör göras hos regeringen och innehålla redogörelse för kommunens ansträngningar att på egen hand komma till rätta med sina ekonomiska svårigheter. Det måste anses angeläget att kommunen när den vänder sig till staten själv har gjort en bedömning av hur kommunens ekonomi skall kunna saneras med hjälp av ett statligt stöd, av hur stort

32 Huvudpunktema i lagförslaget

detta stöd behöver vara och i vilken form det bör utgå. Det bör även krävas att kommunens ansökan om statligt stöd innehåller en plan för saneringen av kommunens ekonomi. Statens stöd till kommunen skall normalt återbetalas när förutsättningar härför föreligger. Ansökningen bör därför om möjligt ange i vilken ordning kommunen avser att återbetala lämnat stöd. Kommunen skall naturligtvis vara skyldig att begäran av regeringen lämna de ytterligare uppgifter som behövs för prövning av kommunens ansökan. Ytterligare detaljer i fråga om förfarandet kan regeringen utfärda i form av verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 13 § l regeringsformen. Om de upplysningar som en kommun lämnat inte är tillräckliga för att regeringen skall kunna ta ställning till ansökan, bör denna avvisas utan att regeringen går i saklig prövning. Om läget bedöms så allvarligt att tvångsförvaltning anses nödvändig, får regeringen vidare enligt reglerna om tvångsförvaltning, varom mera i det följande. När utredningsläget är sådant att en prövning av kommunens ansökan bedöms möjlig, kan det tänkas att regeringen omedelbart kan ta ställning till denna. Det kan också förekomma att ytterligare utredning behövs. Regeringen bör i sådana fall kunna tillsätta en eller flera utredningsmän för ändamålet. Uppgifterna för unedningsmän skall vara att ytterligare utreda kommunens ekonomiska ställning och att gå vidare med de ansträngningar som skall ha gjorts av kommunen själv för att förbättra den kommunala ekonomin. Utredningsmän skall därför kunna förhandla med lcreditgivareoch föreslå ytterligare åtgärder som försäljning av tillgångar och höjning av skatt och taxor. Slutligen skall utredningsmannen eller utredningsmännen bedöma behovet av och formen för statligt stöd till kommunen och överväga de villkor som kommunen skall ha att iaktta för att komma i åtnjutande av stöd. Det är viktigt att påpeka att några kommunala beslutsfunktioner inte överförs genom att utredningsmän tillsätts. Kommunen kan besluta i överensstämmelse med förslag från utredningsmännen, avslå förslagen eller underlåta att fatta beslut med anledning av dessa.

3.1.2 Villkor för stöd

En viktig uppgift för den eller dem som har uppdrag som utredningsman är att föreslå villkoren för stöd till kommunen. Givetvis bör bland dessa villkor ingå sedvanliga lcreditvillkor i fråga om ränta och amortering m.m. när stödet har form av lån och återbetalningsregler för stöd i annan form. För att en sanering av den kommunala ekonomin skall kunna genomföras framgångsrikt krävs emellertid särskilda åtgärder. Ett kontrollorgan bör tillsättas till vilket kommunen överlämnar uppgifter delegation enligt vad som föreslagits i föregående avsnitt. genom

Huvudpunktema i lagförslaget 33

Kontrollorganet bör kunna verka styrande i fråga om kommunens budget. Ett villkor för stöd skall därför kunna vara att kommunen antar budget i huvudsaklig överensstämmelsemed förslag av kontrollorganet, detta även i vad gäller skattesatsför budgetåret.Budgetförslaget skall också innehålla förslag om ändring av taxor och avgifter som behövs för saneringen av kommunens ekonomi. Beslut i budgetfrågan fattas dock av kommunens fullmäktige efter beredning i enlighet med kommunallagens regler. Det kan invändas att kommunens rörelsefrihet detta sätt blir åtskilligt begränsad och att den kommunala självstyrelsen blir illusorisk. Det måste dock påpekas att det är kommunens egen misskötsel av ekonomin som lett till att kommunen kommit i en situation då den kommunala beslutanderättende facto blir inskränkt. Kommunen har också det slutliga avgörandet i sin hand. Om kommunen vill göra mera betydande avvikelser från kontrollorganets budgetförslag eller föredrar att inte alls beakta det, står detta kommunen fritt, låt vara att sanktioner kan inträda i form av återkallat beslut om stöd och av återkrav av redan utbetalat stöd. Hotet om tvångsförvaltning i särskilt allvarliga fall finns också. Till frågor om sanktioner och tvångsförvaltning återkommer framställningen. I villkor för stöd bör kunna ingå att den kommunala beslutanderätten i vissa delar delegeras till kontrollorganet. Detta bör gälla i fråga om villkor för utbetalningar som skall göras av kommunen. Uppfattningen att en kommun inte kan försättas i konkurs vilar bl.a. på att de förpliktelser som kommunerna har mot medborgarna enligt särskilda lagar inte låter sig behandla enligt reglerna för bevakning av fordringar och utdelning i konkurs. Det kommunala obeståndet kännetecknas också av att huvuddelen av inkomsterna, skatteintäkter, inflyter i vanlig ordning. En motsvarighet till konkursförvaltningen behövs dock för fordringar av annat slag än de som beror föreskrifter i lagar om skyldigheter mot medborgarna av nyss angivet slag. En närmare behandling av denna fråga finns i det följande. Som villkor för statsstödetbör vidare kunna föreskrivas att kommunen beslutar om att upptagande av lån, ingående av borgen och anskaffning av anläggningstillgångar skall vara beroende av regeringens godkännande. En sådan underställningsplikt torde inte utgöra något intrång i den kommunala självstyrelsen, sådandenna är att uppfatta enligt regeringsfonnen. Ännu 1977 års kommunallag 1977:179 innehöll föreskrifter underom ställning av vissa beslut om upptagande av lån och ingående av borgen. Dessa bestämmelser upphävdes genom lag 1979 1979:236. Inte i någotdera lagstiñningsärende ifrågasattes reglernas förenlighet med principen om kommunal sjålvstyrelse. Det bör inte möta något hinder att, efter beslut av kommunen, underställning återkommer som kommunalrättsligt institut med tillämpning inte bara beslut om lån och borgen utan även investeringsbeslut.

34 Huvudpunktema i lagförslaget

3.1.3 Beslutsgången

Krav kommunala beslut som nu beskrivits bör i princip endast uppställas som villkor för regeringens beslut om statligt stöd till kommunen. Det kan dock tänkas att det finansiella läget för kommunen år så prekärt att övervakning av låne-, borgens- och investeringsbeslut samt av kommunens utbetalningar införs redan under utredningsskedet innan regeringen fattat slutligt beslut. Utredningsmanneneller utredningsmännen bör därför rätt att hos kommunen begära att kommunen fattar beslut om att upptagande av lån, ingående av borgen eller investering i anläggningstillgången skall vara beroende av regeringens godkännande. Vidare bör kommunalt beslut kunna begäras om att kommunens utbetalningar ställs under utredningsmannens eller utredningsmannens kontroll. Kommunen kan även i detta fall vägra att fatta beslut i enlighet med den gjorda begäran. Påföljden härav bör bli att kommunens ansökan om stöd avslås av regeringen. I fråga om den vidare gången när utredningsman eller utredningsmän har tillsatts bör gälla följande. Utredningsmannen eller utredningsmännen berättelse över sitt arbete med förslag i fråga om statligt stöd och avger villkor härför till både kommunen och regeringen. Om kommunen förklarar sig godta förslaget skall regeringen fatta ett preliminärt beslut i ärendet. Eftersom det i detta läge kan antas att förslaget kommer att genomföras, bör kontrollförfarandet initieras redan För detta ändamål bör regeringen tillsätta ett kontrollorgan bestående nu. av en eller flera personer. Den som varit utredningsman kan få uppdrag ledamot av kontrollorganet men det kan också bli fråga om nya som personer. Några kvalifikationskrav för ledamot av kontrollorgan bör inte uppställas i lagen. Uppdraget som ledamot av kontrollorgan bör vara tidsbegränsat men när som helst kunna återkallas. Kontrollorganets uppgifter sedan regeringen fattat slutligt beslut om stöd till kommunen behandlas det i följande. l de villkor som kan komma att ställas för statligt stöd kan ingå att kommunen skall åtaga sig att upprätta budget i huvudsaklig överensstämmelse med förslag av kontrollorganet. Redan i det preliminära beslutet bör därför kontrollorganet få i uppgift att upprätta förslag till budget, däri inbegripet förslag till skattesats för den kommunala inkomstskatten för det budgetår som följer närmast efter det då regeringens beslut fattas. Regeringens beslut skall uppta ett erbjudande till kommunen .om statligt stöd angivna villkor. Beroende på omständigheterna kan hela den uppsättning av villkor som angivits i det föregående utnyttjas eller endast vissa av dessa villkor. Frågan vilka anslag skall utnyttjas för statligt ekonomiskt stöd om som till kommuner obestånd tillhör inte utredningsuppdraget. Det får emellertid förutsättas att riksdagsbeslut kan behövas antingen det gäller anslagsfrågor eller stödformer och med dessa förenade villkor. Det kan

Huvudpunktema i lagförslaget 35

inte uteslutas att tillräckligt riksdagsmandat inte föreligger vid tiden för regeringens preliminära beslut om statligt stöd till en viss kommun. Det preliminära beslutet bör i sådantfall innehålla ett förbehåll for riksdagens beslut. När kommunen har tagit ställning till regeringens erbjudande i det preliminära beslutet är det dags för regeringen att fatta ett slutligt beslut. Om kommunen inte godtar de erbjudna villkoren skall kommunens ansökan om stöd avslås. Denna regel behöver inte utesluta att jämkningar kan göras i erbjudandet hemställan av kommunen. Huvudfallet bör dock vara att kommunen accepterar erbjudandet och fattar de beslut som krävs enligt de erbjudna villkoren. Vad särskilt gäller beslut i budgetfrågan uppställer kommunallagen i 8 kap. vissa tidsfrister och andra begränsningar för budgetbehandlingen. Bestämmelsernai 8 kap. 9 § kommunallagen om möjligheter till uppskov med budgetens fastställandetill december året före budgetåret torde dock ge tillräckligt utrymme jfr Regeringsrättens årsbok 1983:2180. Däremot blir det inte möjligt att under ett budgetår fastställa en ny budget och ny skattesats för samma år Regeringsrättens årsbok 1991:64.

3.1.4 Kontroll m.m.

Sedanregeringens slutliga beslut fattats blir det kontrollorganets uppgiñ att övervaka att villkoren for det beslutade stödet iakttas av kommunen och att till regeringen anmäla om villkoren inte följs. Om det finns anledning att tro att rättelsekan åstadkommas utan anmälan till regeringen bör kontrollorganet verka för en sådan rättelse innan kontrollorganet vänder sig till regeringen. Om kommunen inte iakttar föreskrivna villkor, antingen det gäller fattande av beslut eller åtgärder av faktisk art såsom betalning av ränta och amortering eller dylikt, bör regeringen kunna återkalla beslutet om stöd till kommunen och besluta om att redan utbetalat stöd skall återkrävas. Särskilda regler bör finnas för verkställighet av återkravet. Detta bör sålunda kunna dras av från statsbidrag som kommunen år berättigad till. Den kommunala inkomstskatten uppbärs av statliga myndigheter enligt uppbördslagen 1953:272. Skatten för ett visst redovisas till kommunen nästföljande och utbetalas enligt 4 § lagen 1965:269 med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Det bör vara möjligt att återkråva utbetalat stöd genom avdrag den fordran på skattemedel som tillkommer kommunen enligt bestämmelsernahärom. Något ingrepp i den beskattningsmakt som 1 kap. 7 § regeringsformen tillerkänner kommunerna kan inte anses föreligga. Kommunens fordran mot staten på skatt som staten uppburit för kommunens räkning är en tönnögenhetstillgång som bör kunna tillgripas för kvittning mot den skuld som uppkommit genom återkravet. En föreskrift

36 Huvudpunktema i lagförslaget

om sådan kvittning bör tas i den föreslagna lagen och i lagen 1965:269. Förslaget till ändring i sistnämnda lag har utfonnats som en delegation till regeringen att besluta om sättet for avdrag från fordran skatt eller bidrag som tillkommer kommunen. Delegationen till regeringen kan inte anses stå i strid med delegationsförbudet i 8 kap. 13 § andra stycket regeringsfonnen i fråga om föreskrifter som avser den kommunala beskattningen. Frågan gäller inte sättet för skattens utdebitering hos de skattskyldiga utan sättet för uttagande av en statlig, lagligt reglerad fordran jfr Holmberg-Stjemquist a.a. s. 291 foch prop. 1973:90 s. 306 och 321. Arbetet med sanering av kommunens ekonomi kan komma att visa sig framgångsrikt och leda till att kommunen själv medverkar effektivt för att få sin ekonomi fötter. Det kan då vara onödigt att upprätthålla alla villkor för det beviljade statsstödet. Så t.ex. kan beslutsfunktioner som överförts kontrollorganet återgå till de kommunala organen. Kontrollorganet kan visa sig obehövligt. Regeringen bör därför ha en möjlighet att bevilja lättnad i villkoren. Ett beslut härom bör dock endast gälla tills vidare och när som helst kunna helt eller delvis tas tillbaka om forhållandena påkallar det. Reglerna om återkallande av stödbeslut och om återkrav vid bristande villkorsuppfyllelse ändras inte av att lättnad i villkoren beviljats. De särskilda fonnerna för verkställighet av återkrav kan bli av stor betydelse för fall av bristande uppfyllelse av kvarstående villkor t.ex. ifråga om återbetalning och ränteerläggande när lättnad i andra villkor har beviljats.

3.2 Tvångsforvaltning

Huvudprincipen för den tilltänkta lagstiftningen skall som flera gånger påpekats vara att saneringen av en kommunal ekonomi i svårigheter skall vara beroende av kommunens eget initiativ och bedrivas under frivillig medverkan av kommunen. Som också förut framhållits bör lagen dock beakta behovet av regelrätta tvångsåtgärder mot en kommun som har ett framträdande behov av att sanera sin ekonomi men ändå inte vidtar några åtgärder i den riktningen. Det sagda gäller också en kommun som avbryter ett påbörjat saneringsförfarande genom att inte godta erbjudna villkor för statligt stöd eller genom att efter ett beslut om sådant stöd inte iaktta de fastställda villkoren. Tvångsförvaltning utanför konkurslagstiñningens ram är en ovanlig företeelse i svensk rätt. Ett exempel är bestämmelserna härom i lagen 1993:765 om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Dessa bestämmelser gäller dock privaträttsliga rättssubjekt. För den offentliga rättens del är tvångsförvaltning hittills okänd i Sverige. Utgångspunkten för förordnande om tvångsförvaltning bör vara att kommunen vid ansvarsfull bedömning måste anses befinna sig i en en

Huvudpunkterna i lagförslaget 37

sådan situation som utgör förutsättning för att en kommun skall ansöka om statligt stöd men att en sanering med statligt stöd inte kommer till stånd eller avbryts. Om regeringen bedömer att en sådan kommun inte kan sanera sin ekonomi utan att särskilda åtgärder vidtas kan regeringen förordna om tvångsförvaltning. För sitt beslut om tvångsförvaltning är regeringen beroende av visst faktaunderlag. l den mån inte detta är notoriskt eller allmänt tillgängligt får det anskaffas lämpligt sätt. Några närmare föreskrifter härom torde inte behövas. Innan regeringen fattar beslut om tvångsförvaltning skall kommunens yttrande begäras. Det bör finnas anledning att tro att kommunen i ett sådant läge föredrar att göra ansökan om statligt stöd och frivilligt underkasta sig de villkor som kan bli förenade med regeringens beslut med anledning av en sådan ansökan. För det fall att kommunen framhärdar får emellertid regeringen fatta beslut om tvångsförvaltning för att erforderliga åtgärder för sanering av kommunens ekonomi skall bli vidtagna. De åtgärder som behövs kan normalt antas vara sådana som skulle ha föreskrivits som villkor för statligt stöd på ansökan av kommunen. Eftersom medverkan av kommunens egna organ inte kan påräknas i tvångsförvaltningsfallet, måste emellertid i detta detta fall ett kontrollorgan sättas i kommunfullmäktiges och kommunstyrelsensställe. Kontrollorgan vid tvängsförvaltning får ses som en statlig myndighet. Tvångsförvaltningen är ett tydligt avsteg från kommunernas grundlagsfästa rätt att besluta genom egna organ. Den bör därför bara få avse en begränsad tid och inte göras mera omfattande än som behövs. Det bör vara möjligt att låta fullmäktige och kommunstyrelsen behålla beslutanderätten i viss omfattning. Vad som kontrollorganet måste ha makt över är kommunens budget och ekonomiska förvaltning. Kontrollorganet måste också ha beslutsmakt i fråga om nämndorganisationen i kommunen och nämndernas sammansättning. Kontrollorganets Övertagande av ñnansmakten i kommunen innefattar också rätten att besluta om skattesatsen för den kommunala inkomstskatten. I l kap. 7 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Skatt för skötseln av de kommunala uppgiftema kommer förvisso att tas ut under kontrollorganets förvaltning. Vad som berövas kommunen är inte rätten att bereda sig tillräckliga skatteinkomster utan beslutanderätten över skatteuttaget t genom kommunens egna organ. Den tidigare förda diskussionen i fråga om kommunernas beskattningsrätt har gällt en övre gräns för skattesatsen och har så sätt handlat om stadgandeti l kap. 7 § regeringsformen om kommunernas rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Tvångsförvaltningen kommer knappast att beröra denna fråga. I stället är det bestämmelsen i första stycket samma paragraf i regeringsformen om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar som sätts sidan. Ett

38 Huvudpunkterna i lagförslaget

grundlagsstöd för lagstiftning som möjliggör tvångsförvaltning behöver därför inte gälla annat än undantag från den sistnämnda regeln i l kap. 7 § regeringsforrnen. Under tvângsförvalming kan det visa sig att kommunen behöver ekonomiskt stöd av staten. Sådant stöd kan då utverkas av kontrollorganet genom hänvändelse till regeringen som beslutar härom. Vad som sagts om riksdagens medverkan i frivilligfallet gäller också här. Regeringen bör kunna ställa upp villkor för stöd vid tvångsförvaltning men är inte i alla delar bunden av de regler som gäller för villkor för stöd vid frivillig ekonomisanering. I fråga om övervakning av att villkoren iakttas och sanktioner vid bristande villkorsuppfyllelse tillämpas motsvarande regler som vid frivillig ekonomisanering. Tvängsförvaltning bör som sagt beslutas för en begränsad period. När behovet av tvångsförvaltning inte längre kvarstår kan och bör regeringen besluta att tvångsförvaltningen skall upphöra. Regeln om tidsbegränsning av förordnande om tvångsförvaltning utesluter inte att ett nytt sådant förordnande meddelas om den först bestämda tiden visar sig otillräcklig för att saneringen av kommunens ekonomi skall kunna väntas bli ñamgångsrik. Även behovet att kontrollera efterlevnaden av villkoren för statligt stöd till kommunen kan motivera utsträckt tid för tvångsförvaltning. Befogenhetema för kontrollorganet kan då inskränkas till vad som påkallas för kontrollen av nämnda villkor. Sedan tvångsförvalmingen upphört uppkommer frågan om hur det går med den nämndorganisation och den sammansättning av nämndema som kontrollorganet kan ha beslutat om. Kontrollorganets beslut i dessafrågor bör anses ha suspensivverkan såtillvida som det står kommunfullmäktige fritt att efter tvångsförvalmingens upphörandebesluta om att nämnder och ledamotssarrunansätmingi nämndernaskall återgå till vad som gällde före tvångs- förvaltningen eller besluta om ny organisation och sammansättning.

3.3 Gemensamma frågor

3.3.1 Betalningsordning

En viktig uppgift för utredningsmän och för kontrollorgan såväl vid frivillig sanering som vid tvångsförvaltning är beslut i fråga om den ordning i vilken fordringar mot kommunen skall betalas. Som nämnts är en anledning till att konkursförfarandet är svårt att använda mot kommuner i betalningssvårigheter att kommunernas förpliktelser i stor utsträckning vilar speciallagstiftxring som ger medborgarna en ovillkorlig rätt till en prestation av kommunen när föreskrivna förutsättningar föreligger. Den norska kommunallagen lov av 25. september 1992 om komlkeknmmnner innehåller regler om att det för en kommun

Huvudpunkterna i lagförslaget 39

i betalningssvårigheter kan beslutas om att utbetalningar från kommunen endast får företas efter medgivande av en tillsynsnämnd. Lagen har också bestämmelser om betalningsordningen. Enligt denna skall utgifter för att kommunen skall uppfylla förpliktelser som enligt lag tillkommer enskilda personer betalas i första rummet, krav lön, pension eller annan gottgörelse till anställda eller heltidssysselsatta fortroendemän och vissa fordringar som nämns i en fönnånsrättsordning prioritetsreglema i lov av juni 1984 om fordringshavemes dekningsrett i andra rummet och utgifter som är nödvändiga för att undgå fara för betydande ekonomisk förlust eller väsentliga skadeverkningar i tredje rummet. För svenskt vidkommande bör samma sätt i betalningsordningen förpliktelser mot enskilda som enligt speciallagstiftning åvilar kommunerna i riket sättas i första rummet och lön, pension och annan ersättning till arbetstagare hos kommunen komma i andra hand. Med arbetstagare bör jämställas förtroendevalda som är sysselsatta heltid eller en betydande del av heltid. i Vid ett studium bestämmelsema förmånsrätt vid utmätning och av om konkurs enligt förmånsrättslagen 1970:979 kan konstateras att de allmänna förrnånsrättema för lön och pension 12 och 13 §§ får sin motsvarighet genom den nyss förordade regeln om betalningsordningen. Av övriga allmärma fönnånsrätter synes endastdet s.k. skatteprivilegiet ll § vara av intresse för kommunernas förvaltning. Den närmare innebörden av skatteprivilegiet framgår av lagen 1971:1072 om tönnånsberättigade skattefordringar m.m. Av de i l § sistnämnda lag uppräknade skattefordringama torde avgifter som uppbärs med tillämpning av lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare ha störst betydelse. Det synes rimligt att skatteprivilegiet, som alltså i fråga om kommuner får mindre betydelse för andra skatter och avgifter än socialavgiñema, får en motsvarighet i betalningsordningen i den nu föreslagna lagen. I förmånsrättslagen går förmånsrätten för skatter före förrnånsrättema för lön och pension. Detta torde inte vara lämpligt för de fall då den föreslagna lagens betalningsordning skall tillämpas. I motsats till förhållandet då förmånsrättslagen är tillämplig gäller det för kommuner för vilka tillsynsmän eller kontrollorgan har beslutsbefogenheter en pågående verksamhet. Kommunens verksamhet måste hållas i gång och detta kräver medverkan av anställda och förtroendevalda Skatteprivilegiet bör alltså få sin plats efter löne- och pensionsprivilegiet. l övrigt någon särskild betalningsordning för fordringar mot synes kommunen inte behöva föreskrivas. De s.k. särskilda fönnånsrättema enligt förmånsrättslagen torde ha mindre betydelse för kommunerna. Visserligen kan det, trots det principiella förbudet mot pantsättning av kommunens egendom, förekomma att kommunal egendom är belastad med panträtt. Enligt 8 kap. 13 § andra stycket kommunallagen får komvid förvärv egendom överta betalningsansvaret för lån som munen av

40 Huvudpunktema i lagförslaget

tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen. Utan särskilt stadgandefår det dock förutsättas att utredningsmän och kontrollorgan ser till att lånefordringar av detta slag blir betalda innan borgenären överväger exekutiva åtgärder. Några motsvarigheter till den norska bestämmelsen om betalning till förhindrande av förlust eller väsentlig skadatorde inte heller behövas. Det får även härvidlag liksom i fråga om oprioriterade fordringar i övrigt förutsättas att uredningsmän och kontrollorgan visar gott omdöme. I det föregående har påpekats att kommunens verksamhet måste bedrivas under tvångsförvaltning och att företrädesrätten till betalning för löner och pensioner till kommunens personal är motiverad härav. Även andra utgifter är nödvändiga för att verksamheten skall kunna fortsätta under tvångsförvaltning. Eftersom någon motsvarighet till massafordringar i konkurs inte föreligger, måste kontrollorganet rent faktiskt ge visst företräde sådana utgifter vid betalning under tvångsförvaltning. Det kan annars inte väntas att kommunen får behövlig kredit för att kunna fullfölja sina uppgifter. Det förutsätts att alla fordringsägare erhåller betalning när erforderliga stödåtgärder har beslutats och verkställts.

3.3.2 Överklagande

Kommunallagen innehåller i 10 kap. bestämmelser om överklagande av kommunala beslut. Klagorätten tillkommer kommunmedlemmama. l fall av övervakning genom utredningsmän eller kontrollorgan vid frivillig ekonomisanering fattas de beslut som har rättsverkningar i princip av kommunen själv. Någon anledning att avvika från kommunallagens ordning för överklagandefinns då inte. Vid tvångsförvaltning träder konn-ollorganethelt eller delvis i kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens ställe. Även för detta fall bör kommunallagens 10 kap. tillämpas. De kommunala organen verkar i större eller mindre omfattning under tvångsförvaltningen och det är inte lämpligt att tillämpa olika överklagandeordning för kontrollorganet och för kommunala självstyrelseorgan. Ett undantag från vad som nu sagts om frivilligfallet kan gälla i fråga om utbetalningar från kommunen, beträffande vilka beslut med rättsverkningar för enskilda kan fattas av utredningsmän eller kontrollorgan. Under tvångsförvaltning fattas i allmänhet sådana beslut av kontrollorganet. När det gäller sådana fordringar som enligt betalningsordningen står i första eller andra rummet, dvs. medborgarnas fordringar enligt speciallagstifining och arbetstagares och andras fordringar på lön och ersättningar får vid tvångsförvaltning överklagandemöjligheten enligt 10 kap. kommunallagen anses tillräcklig. För fordringar som avses i lagen förmänsberättigade skattefordringar m.m. tillämpas de i vederbörande om skatteförfattningar föreskrivna regler om överklagande. Om innehavare av oprioriterade fordringar är missnöjda med ett betalningsbeslut kan de

Huvudpunkterna i lagförslaget 41

vända sig till allmän domstol. Utmätning för fordran som dömts ut av domstol, om utmätning är möjlig, ger visserligen inte något företräde enligt den här föreslagna betalningsordningen men det bör kunna antas att frågan kan få en tillfredsställande lösning genom kontrollorganets beslut. De fall för vilka en särskild överklagandeordning kan övervägas gäller utbetalningsbeslut av utredningsmän eller kontrollorgan under frivillig ekonomisanering. Utredningsmän och kontrollorgan har här inte ställning av kommunalt organ och kommunallagens 10 kap. är inte tillämplig. l en civil rättegång är det alltjämt kommunstyrelsen som företräder kommunen. Det kan med hänsyn till det anförda finnas skäl att ge enskilda som berörs av utbetalningsbesluten en möjlighet till överklagande genom förvaltningsbesvär. Kommunen bör inte ha någon klagorätt.

3.3.3 Sekretess

Sekretessfrågoma och frågorna om allmänna handlingars offentlighet torde knappast vålla några särskilda problem. Om utredningsmän och kontrollorgan bedöms vara myndigheter blir 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen1980:100 fullt ut tilllärnpliga. Skulle tillsynsmän och kontrollorgan vid liivillig ekonomisanering ansessom enskilda kan genom ändring i bilagan till sekretesslagen åstadkommas att handlingar hos dem i fråga om offentlighet och sekretess behandlas som handlingar hos myndighet och att även i övrigt sekretess gäller såsom hos myndighet. När det gäller sekretessprövningen synes det lämpligt att kontrollorgan vid utövande av kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens befogenheter ses som en kommunal myndighet.

3.3.4 Ikraftträdande

Den föreslagna lagen kan träda i krañ när som helst efter kungörandet utom när det gäller töreskriñema om tvängstörvaltning. Eñersom dessa kräver ändring i regeringsformen får det med hänsyn till de regler som gäller för stiñande grundlag antas att tvångsförvaltning kan komma i av fråga tidigast under hösten 1998.

4 F

örfattningskommentar

4.1 Förslag till lag statligt stöd till

om

kommuner och landsting med betalningssvårigheter

Ansökan

l och 2 Paragrafenhandlar om förutsättningarna för ansökan om stöd och om ansökningsförfarandet. Dessa frågor har behandlats i den allmänna motiveringen till lagförslaget.

Utredningsmän

3 § Antingen lämnar kommunen inte sådana upplysningar att det är meningsfullt för regeringen att ge sig en prövning av kommunens ansökanom stöd. Ansökan skall då avvisas enligt 2 § tredje stycket. De tillgängliga upplysningarna kan å andra sidan vara så fullständiga och utredningsläget i övrigt så klart att regeringen kan till preliminärt beslut enligt 6 § tredje stycket direkt. Det kan också antas att ett mellanläge föreligger. Kommunens ansökan och övriga uppgifter ger vid handen att förutsättningar finns för en sakprövning av ansökan, men det föreligger behov av ytterligare utredning, däri inbegripet ytterligare försök att klara ut problemen utan att kommunen behöver ekonomiskt bistånd av staten. Det år för detta fall som en eller flera utredningsmän skall utses med uppgifter som anges i denna paragraf och som närmare beskrivits i den allmänna motiveringen.

Villkor för statligt stöd

4 § För de villkor som kan ställas upp för beviljande av statligt stöd har redogjorts i den allmänna motiveringen. Beslut av kommunen av det slag som avses i första stycket 3 innebär kommunal beslutanderätt. Enligt 3 kap. 19 § kommunaldelegation av lagen 1991:900 skall kommunfullmäktige innan beslutanderätt delegeras

44 Författningskommentar SOU 1996: 12

till någon annan än ett kommunalt bolag eller en kommunal stiftelse se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Någon sådan kontroll och uppföljning från kommunens sida utredningsmän och kontrollorgan är givetvis inte avsedd. l andra av stycket av förevarande paragraf klargörs detta.

lnterimistiska beslut

5 § De interimistiska besluten under utredningstiden har behandlats i den allmänna motiveringen. Detsamma gäller sanktionen för en kommun som inte tillmötesgår utredningsmäns begäran om delegationsbeslut.

Regeringens beslut

6-8 §§ För innehållet i dessa paragrafer har redogjorts i den allmänna motiveringen. Något avtal mellan staten och den kommun som beviljats stöd är inte avsett att upprättas. Regeringens beslut konstituerar rättsförhållande mellan staten och kommunen. Någon prövning i domstol av villkoren för stödet kan inte förekomma. Det sagda utesluter inte att det kommunala beslut som föregår regeringens slutliga beslut uttryckligen anger att kommunen godtar de erbjudna villkoren.

Kontrollorgan m.m.

9 § Bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motiveringen. villkoren för statligt stöd kan bli föremål för domstols- Lika litet som prövning kan regeringens beslut återkallande av stödet, om återkrav om detta och formen för verkställande av återkrav dras under domstols av om prövning.

Mandattid och beslutsformer

10 § Bestämmelserna i denna och nästföljande paragraf är gemensamma för utredningsmän och kontrollorgan vid frivillig ekonomisanering. hänvisning i 14 § tredje stycket görs de också tillämpliga på Genom en kontrollorgan vid tvångsförvaltning. Första stycket i 10 § har behandlats i den allmänna motiveringen. Som nämns där uppställs inga kvalifikationsvillkor. Avsikten är att personer med tillräcklig kompetens och erfarenhet skall utses. Däremot bör inte

F Örfattningskommentar 45

den som år förtrondevald eller tjänsteman i den kommun som uppdraget gäller komma i fråga. Det anförda är naturligtvis inte att fatta så att utredningsmån och kontrollorgan inte skall söka samarbetemed de kommunala organen. Tvärtom torde både under frivillig ekonomisanering och under tvångsförvaltning en nära samverkanmellan de av regeringen utsedda personerna och kommunala förtroendevaldaoch tjänstemän vara en förutsättning för ett framgångsrikt arbete. Paragrafen har bestämmelser om omröstning och jåv. Däremot finns inte några regler om ersättare och om beslutsfört antal när utredningsmännen eller ledamötemai kontrollorgan är flera. Samtliga måste i sådant fall delta i besluten.

Ersättning

ll § Utredningsmän och ledamöter av kontrollorgan har rätt till ersättning för sitt arbete och för nödvändiga utgifter. Dessa kan avse arbetsbitråde, resor, expenserm.m. Kommunen bör ha skyldighet att lämna utredningsmän och kontrollorgan erforderligt bistånd i arbetet. Sålunda bör frågan om lokaler för arbetet kunna lösas genom kommunens försorg. Regeringen bestämmer ersättningens storlek, men denna skall betalas av kommunen.

Överklagande

12 § Som framgått av den allmänna motiveringen föreslås en särskild överklagandeordning för utbetalningsbeslut som avses i 4 § 3 under frivillig ekonomisanering. I överensstämmelse med 22 § förvaltningslagen 1986:223 har kontraritetskravet att beslutet har gått klaganden emot angivits som förutsättning för klagorätt. Denna tillkommer endast enskilda, varmed i detta sammanhangsåsomflerstädes i regeringsformen se Holmberg Stjemquist aa s. 240 förstås även juridisk person. Kommunen själv har däremot inte klagorätt.

Ändring villkor av

13 § Den i paragrafen behandlade frågan har kommenterats i den allmänna motiveringen. Någon skärpning av de en gång beslutade villkoren är inte möjlig. Vid bristandevillkorsuppfyllelse är sanktionen den som anges i 9 § andra stycket, nämligen återkallande av beslutet om statligt stöd och återkrav av detta.

46 Författningskommentar

Tvångsförvaltning

14 § Huvudbestämmelsema om tvångsförvaltning är samlade i denna paragraf Förutsättningarna för tvångsförvaltning och innebörden av denna har gåtts igenom i den allmänna motiveringen. l paragrafensandra stycke har genom hänvisning till olika föreskrifter i kommunallagen pekats de angelägenheter som i första hand bör överföras till kontrollorganets beslutanderätt.Sålunda hänvisas i fråga om uppgifter som ankommer fullmäktige till 3 kap. 9 § första stycket l-4 och 6 mål och riktlinjer för kommunens verksamhet, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksarnhetsfonner, val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar och grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda samt 3 kap. 9 § andra stycket andra frågor som anges i kommunallagen eller andra författningar. Med val får i detta sammanhangförstås utseende av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar. Någon hänvisning görs inte till frågor som har samband med revision 3 kap. 9 § första stycket 5 och 7. Revisionen av de kommunala organens verksamhet får bedrivas av kommunens enligt kommunallagen utseddarevisorer. Beträffande revision av kontrollorganets verksamhet finns föreskrift i 15 Kommunal folkomröstning torde inte bli aktuell under tvångsförvalming, varför hänvisning inte görs till 3 kap. 9 § första stycket

När det gäller kommunstyrelsens uppgifter hänvisas till 6 kap. 1-3 ledning och samordning av kommunens angelägenheter, uppsikt över nämndemas och kommunala företags verksamhet samt rätt till yttranden och upplysningar, 6 kap. 4 § 2 och 3 handhavande av ekonomiskförvaltning och verkställighet av fullmäktiges beslut samt 5 och 6 §§ beslut nämnders befogenhetoch ställföreträdarskap i rättegång. Hänvisning om görs också till 8 kap. 6-10 §§ budget och budgetprocess och 15-21 redovisning. Med de gjorda hänvisningama avses inte att samtliga de angivna befogenhetema alltid måste överföras på kontrollorganet. Allteñer omständigheterna i det särskilda fallet får avgöras hur långt tvångsförvaltningen skall ingripa i den kommunala organisationen och i kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens beslutanderätt. Bestämmelser kommunstyrelsens beredning av ärenden som skall om handläggas fullmäktige och om fullgörande av uppdrag som lämnats av av fullmäktige saknar aktualitet, eftersom fullmäktiges och styrelses uppgifter förenas hos kontrollorganet. Hänvisning görs därför inte till dessa bestämmelser.

15 § Bestämmelserna i kommunallagen revision kan inte tillämpas på om revision kontrollorganets förvaltning. Föreskrifter härom torde få anav

SOU 1996: l 2 F örfattningskommentar 47

komma beslut av regeringen. En bestämmelse av denna innebörd finns i första stycket. Andra stycket har behandlats i den allmänna motiveringen. Tredje styckets uppgift är att undanröja tveksamhet om kontrollorganets ställning i vissa avseenden som behandlas i sekretesslagen, främst sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse 6 kap. och utlämnande av allmänna handlingar 15 kap..

Betalningsordning

16 § Innehållet i denna paragraf har behandlats den allmänna i motiveringen.

Landsting

17 § Genom denna paragraf görs lagens föreskrifter tillämpliga även på landsting.

4.2 Övriga lagförslag

Övriga lagförslag har behandlats i den allmänna motiveringen.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur gar det U. . - 2. Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. U. Fritid i förändring. . Omkönochfördelning fritidsresurser. av C. Vem bestämmer vad EU:sinternaSpelregler inför . regeringskonferensen 1996.UD. Politikomráden underlupp. Frågor om EU:s första . pelare införregeringskonferensen 1996. UD. Ettår med EU.Svenska statstjänstemäns . erfarenheter av arbetet i EU. UD. Av vitaltintresse. EU:sutrikes-och . säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD. 8 Batterierna - en laddadfråga.M. . 9. Omjärnvägens traftkledning m.m. K. 10. Forskning för vårvardag. C. ll. EU-mopeden. Ålders- ochbehörighetskrav för två-ochtrehjuliga motorfordon. K. l2. Kommuner ochlandstingmedbetalningssvårigheter. Fi.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Vem bestämmer vad EU:sinternaspelreglerinför regeringskonferensen 4 1996. Politikomraden underlupp, Frågor om EU:s första pelareinför regeringskonferensen 1996.5 Ett år medEU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU.6 Av vitaltintresse. EU:sutrikes-och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. 7

Kommunikationsdepartementet Omjärnvägens trañkledning m.m. 9 EU-mopeden. Ålders- ochbehörighetskrav för tvá- och trehjuliga motorfordon. ll

Finansdepartementet Kommuner ochlandsting med betalningssvárigheter. 12

Utbildningsdepartementet Den nya gymnasieskolan hurgardet 1 - Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering. 2

Civildepartementet Fritidi förändring. Omkönochfördelning fritidsresurser. av 3 Forskningför var vardag.10

Miljödepartementet Batterierna en laddadfråga.8 -

FRITZES

Posmnxsss: 10647 STOCKHOLM FAX TELEFON 08-6909090 08-20502x,

ISBN 91-38-20169-0 ISSN 0375-250X