Medelsförvaltning i kommuner och landsting

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

pede lsförvaltning

k i mmuncr eáv A dsting

SOU 1.997178

O

ÖCL§ÖVU

fm

m Statens offentliga utredningar

WW 1997:78

g Inrikesdepartementet

i

Medelsförvaltning

kommuner och landsting

Utredningen om översyn av den kommunala medelsförvaltningen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer. uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varfor. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 1010 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20613-7 gotab Stockholm1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Inrikesdepartementet

Den 19 juni 1996 bemyndigade regeringen chefen för Inrikesdeparte-

mentet, statsrådet Andersson, att tillkalla särskild utredare med en uppdrag att göra en översyn av den kommunala medelsförvaltningen. I uppdraget ingår att bedöma om kraven på den kommunala medelsförvaltningen är ändamålsenliga med hänsyn till hur sparandet påverkas av redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner. Vidare skall utredaren bedöma behovet ändrad lagstiftning, t.ex. i fråga av om avkastning samt hantering av risker vid placering av de likvida medlen. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 24 september 1996 generaldirektören Bo Jonsson som särskild utredare med uppgift att göra

en översyn av den kommunala medelsförvaltningen ln 1996:02.

Från och med den 7 oktober förordnades departementsrådet Agneta

Rönn-Diczfalusy och departementsekreterare Martin Falk att biträda

utredningen som sakkunniga. Från och med dag förordnades samma departementssekreterama Barbro Rosensvärd och Anneli Lagebro, chefsekonomen Sven Hegelund och sektionschefen Jan Svensson att biträda utredningen som experter. Martin Falk entledigades från uppdraget som sakkunnig den 8 mars 1997. Från och med den 8 mars förordnades

kanslirådet Magnus Petrelius som sakkunnig till utredningen.

Den 1 november 1996 anställdes förhandlingsdirektören Iréne Nilsson Carlsson som sekreterare i utredningen. Utredningen antog namnet Utredningen den kommunala medelsom förvaltningen. Utredaren överlämnar härmed betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting

Utredarens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i maj 1997.

Bo Jonsson

/Iréne Nilsson Carlsson

Innehåll 1

Innehåll

Sammanfattning Författningsförslag

Inledning 15 1.1 Direktiven 15 1 Utredningsarbetets bedrivande 16

Bakgrund 21 2.1 Bakgrund till det kommunala balanskravet 21 2.2 Lagreglering av balanskrav och kommunal redovisning 26 2.3 Den kommunala kompetensen 34 2.4 EG-rätten inom området, mm 36

Former för att säkra avtalspensioner, mm 41 3.1 Allmänt om avtalspensioner 41 3.2 Kommunala avtalspensioner 42 3.3 Privata avtalspensioner 45 3.4 Statliga avtalspensioner 48 3.5 Allmänna pensionsfonden 49 3.6 Kommunala pensioner i norden 51

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 55 4.1 Allmänt om den rättsliga regleringen 55 4.2 Översikt av placeringsbestämmelser 57 4.3 Lag 1967:531 om tryggande av pensionsutfästelse, mm 61

2 Innehåll

4.6 Lag 1990:1114 om värdepappersfonder 79 4.7 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd 85

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 89

5.1 Åtaganden och

avkastningskrav 89 5.2 Risker 91 5.3 Optimal placeringsstrategi 96 5.4 Placeringsregler i lagstiftningen l0l 5.5 Val av risknivå/ placeringsregler 101 5.6 Val av utvärderingsmodell 102 5.7 Intern kontroll 103 5.8 Revision 105

Portföljförvaltning i kommuner och landsting 107

6.1 Åtaganden och

avkastningskrav 107 6.2 Risker 109 6.3 Optimal placeringsstrategi 111 6.4 Placeringsregler i kommunal lagstiftning 112 6.5 Val av risknivâ/ placeringsregler 113 6.6 Val av utvärderingsmodell 116 6.7 Intern kontroll 116 6.8 Revision 118

Finansiella effekter av balanskravet 119 7.1 Kommunsektoms finanser 119 7.2 Pensionsskuld och pensionsutgifter 120 7.3 Placering av pensionsavsättningama i kommuner och landsting 127 7.4 Volymutvecklingen finansmarknaden 128

Innehåll 3

överväganden och förslag 133

8.1 Motiv för statlig styrning av medelstörvaltningen i kommuner och landsting 133 8.2 Allmänna överväganden om medelsförvaltning 138

Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 1996:47 171 Bilaga 2 Svenska Kommunförbundets enkät om kommunernas medelstörvalming 179 Bilaga 3 Landstingsförbundets enkät om landstingens medelsförvaltning 185 Bilaga 4 Särredovisning av pensionsmedel av Anders Haglund 191

Sammanfattning 5

Sammanfattning

Utredningen har övervägt att införa detaljerade statliga regler om hur medelsförvaltningen skall hanteras i kommuner och landsting. Utgångspunkten för ett sådant regelverk skulle t.ex. kunna vara den lagstiftning som gäller för försäkringsbolag. Utredningen förordar emellertid att regleringen förvaltningen pensionsmedel i kommuner och landsav av ting skall bygga på principen kommunal självstyrelse och avstår om därför från att lägga förslag detaljregler. I stället inriktas förslagen om att öka förutsättningarna för de kommunalt förtroendevalda att ta ett aktivt genom att de åläggs att fatta beslut om centrala frågor ansvar såsom risknivån i förvaltningen av pensionsmedel.

Utredningens bedömningar och förslag

Utredningen föreslår att lagregleringen av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting skall utformas så att den stärker den

kommunala självstyrelsen. Det bör ske genom en precisering av nuvarande lagstiftning ramlagsprincipen i kommunallagen bör men

tillämpas även när det gäller pensionsmedelsförvaltningen. Det bör inte

i lag föreskrivas att preciseringama även skall gälla för övrig medelsförvaltning i kommuner och landsting. Det bör i stället ankomma respektive kommun och landsting att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen. Utredningen föreslår att det i lag införs bestämmelse som en ny

att för förvaltningen medel avsatta för pensionsförpliktelsema

anger av skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall hur uppföljning och kontroll av anges förvaltningen skall ske.

Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och

landsting väntas välja bedömer utredningen att det inte finns behov av att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det finns dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner och landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten

6 Sammanfattning

framöver beslutar om ändrade regler.

Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning

bör i tillämpliga delar utgå från god sed finansmarknaden. De överväganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå

i medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra utgångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om

pensionsmedelsförvaltningen. Riskbegränsningen bör följa matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör begränsas för kreditrisk, ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett om medelsförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i

egen regi bör resultatet utvärderas av fullmäktige och styrelsen.

Det kommer att finnas ett behov att utveckla hur begreppet god av sed på finansmarknaden bör tillämpas för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Utredningen erfar att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet kommer att inleda ett sådant utvecklingsarbete. En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter enligt utredningens bedömning en god intern kontroll. Detta kräver att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. Utredningen framhåller att kommuner och landsting

ges vägledning i de allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen. Utredningen föreslår att vid revision av pensionsmedelsförvaltningen

skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven revision bör ankomma utredningen om översyn av den kommunala revisionen. Utredningen bedömer att redovisning och uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen bör utformas så att den ger goda förutsättningar för utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare bör redovisningen ske så

att staten kan erhålla underlag för en regelbunden uppföjning. En

sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör redovisas i en not

till årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen. En utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år 2010.

För att det skall finnas förtroende för pensionsskuldsberäkningen och

dess koppling till balanskravet är det enligt utredningens bedömning

nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovisas i balansräkningen är beräknad i enlighet med fastställda grunder och etablerade aktuariella principer. Utredningen har erfarit att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har inlett ett arbete för att säkerställa detta och mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon ytterligare åtgärd.

Sammanfattning 7

Pensionsmedelsförvaltningen för verksamheten i de kommunala bolagen bör även fortsättningsvis i tillämpliga delar följa de regelverk som gäller den privata sektorn för respektive pensionsplan. Om några

år bör en uppföljning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar kommunernas val av verksamhetsform.

Beträffande de särskilda direktiv som riktas till samtliga utredningar gör utredningen följande bedömningar:

Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska

konsekvenser

Utredningens förslag kommer indirekt i någon mån att främja

jämställdheten. Direktiven till samtliga kommittéer att pröva offentliga åtaganden - om är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter.

Utredningens överväganden

Utredningens förslag bygger främst på överväganden hur pensionsom medlen bör förvaltas i kommuner och landsting. En allmän utgångspunkt är att kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för att finansiera investeringar i den egna kommunen eller landstinget. Utredningen har ingående studerat vad som är god sed på finans-

marknaderna. God sed framgår gällande lagstiftning och de fore-

av skrifter och allmänna råd utfärdas Finansinspektionen samt den som av bästa tillämpningen på marknaden. Enligt utredningens bedömning bör

pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting ske ett sätt

som i tillämpliga delar överensstämmer med god sed. En central princip är att medelsförvaltningen skall anpassas till syftet

med sparandet. För att det skall vara möjligt i praktiken anser ut-

redningen att pensionsmedelsförvaltningen skall ske åtskilt från annan medelsförvaltning och att särskilda föreskrifter skall utfärdas för pensionsmedelsförvaltningen. Placeringsreglementet bör bygga matchningsprincipen som innebär att placeringsinriktningen skall efter de åtaganden som gjorts anpassas

om utbetalningar och diversifieringsprincipen som innebär att riskerna skall spridas att värdepappersportföljen innehåller ett flertal

genom tillgångslag och emittenter.

De finansiella riskerna skall begränsas så att de står i proportion mot

8 Sammanfattning

den förväntade avkastningen. Fullmäktige skall precisera riskbegränsningen så att det aldrig är någon tveksamhet om vad som är tillåtna placeringar. Därmed finns möjlighet att följa att placerama följer upp reglementet och utkräva ansvar i de fall överträdelser sker. Eftersom resultatet av förvaltningen skall utvärderas mot det gällande placerings-

reglementet är placeramas uppgift att skapa bästa möjliga avkastning

inom de givna ramarna. I att begränsa de finansiella riskerna ingår att reglera fördelningen på tillgångsslag, vilka emittenter som är tillåtna och att fastställa krav på diversifiering av innehaven mellan olika emittenter. Utredningen framhåller att en vägledning för hur olika emittenter bör rangordnas när det gäller kreditrisk och likviditetsrisk framgår av lagstiftningen på området, t.ex. försäkringsrörelselagen. Vidare skall fastställas i vilken utsträckning placeringar får ske i utländska tillgångar och hur stor valutarisk som får tas. Dessutom skall rätten att använda derivat regleras. Utredningen avråder kommuner och landsting från att lägga regionalpolitiska aspekter i valet av emittenter. Genom att särskilt gynna placeringar i det egna landstinget eller kommunen ökar risken för att medelsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och betryggande säkerhet utan också blir ett sätt att bedriva näringspolitik. Det finns också risk för att kommunen skulle bryta mot bestämmelsen om

likställighetsprincipen i kommunallagen som föreskriver att alla

kommunmedlemmar skall behandlas lika. Principema för utvärderingen av resultatet av förvaltningen bör fastställas i förväg. Det index eller motsvarande som används bör innehålla sådana värdepapper som är tillåtna enligt det egna placeringsreglementet. Eventuellt kan utvärderingen även göras mot ett avkastningskrav som fastställts utifrån syftet med sparandet. Det kan t.ex. vara uppräkningen av pensionsskulden. Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller landstinget mot förluster till följd av misstag eller oegentligheter utövas med en genomtänkt och väl fungerande intern kontroll. Utredningen

menar att intern kontroll kommer att bli ännu viktigare än tidigare för

att undvika förluster när den långsiktiga medelsförvaltningen ökar i omfattning. Intern kontroll skall säkerställa att det finns system och rutiner förebygger risken för misstag och oegentligheter. I intern som kontrollen ingår bl.a. att det skall finnas skriftliga instruktioner och att

erforderliga avstämningar sker av funktioner som är oberoende av dem

som avstämningen gäller. Ett exempel detta är att man skiljer mellan "front-office" och "back-office". Vidare ingår i intern kontrollen att göra säkerhetskontroller av datorsystemens hård- och mjukvaror.

Sammanfattning 9

för

Underlag överväganden

Politiska beslut

Riksdagens väntas i juni 1997 besluta om att införa ett balanskrav som innebär att budgeten i varje kommun och landsting skall i balans. vara Enligt regeringens förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition skall balanskravet börja tillämpas från och med år 2000. Pensionsmedlen skall redovisas enligt den blandade modellen. Regeringen har föreslagit att en lag om kommunal redovisning skall införas den 1 januari 1998. Ett särskilt råd för kommunal redovisning skall bildas av regeringen, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den kommunala kompetensen finns reglerad i kommunallagen. Dessa bestämmelser sätter vissa gränser för medelsförvaltningen i kommuner och landsting. EG-rätten reglerar att det skall finnas en fri rörlighet för kapital och tjänster vilket påverkar möjligheterna att styra placeringen medel till av värdepapper som emitterats i vissa länder.

Finansiella effekter av balanskravet

Utredningen har uppdragit till KPA att göra prognoser av hur pensionsskulden för de kommunala avtalspensionema kommer att utvecklas fram till 2030-talet. Beräkningarna visar att pensionsskulden kan väntas uppgå till ca 150 miljarder kr år 2010 och ca 450 miljarder kr år 2030. Huvuddelen av pensionsskulden kommer att avse anställda i kommuner. År 2010 väntas 100 miljarder kr av pensionsskulden belasta kommunerna och 50 miljarder kr landstingen. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har gjort bedömningar av hur stor del av pensionsskulden som kommer att förvaltas i värdepappersportföljer respektive hur stor del kommer som att återlånas till den egna kommunen eller landstinget. Sammantaget bedömmer förbunden att ca 40-60 miljarder kr kommer att vara placerade i värdepappersportföljer år 2010. Utredningen har noterat att bedömningama är känsliga för vilka antaganden som görs bl.a. om investeringsutvecklingen i kommuner och landsting och att de får ses som en ganska grov uppskattning.

10 Sammanfattning

F för att säkra pensionsåtaganden

onner

Det kollektivavtal pensioner som gäller för anställda i förvaltningar om och nämnder i kommuner och landsting är ett förmånsbestämt system. För anställda i kommunala och privata bolag och i staten tillämpas ett flertal kollektivavtal. Gemensamt för många av avtalen är att de innehåller både förmånsbestämda och avgiftsbestämda komponenter. Hur pensionsåtagandena skall säkras och pensionsmedlen skall placeras styrs dels kollektivavtalen dels gällande lagstiftning. Motsvarande av av bestämmelser finns inte för de anställda i kommuner och landsting, exkl bolagen.

Rättslig reglering god sed

-

Det finns en omfattande lagstiftning som reglerar finans- och försäkringsmarknadema. Lagstiftningen har endast en begränsad direkt tillämpning för kommuner och landsting men indirekt har lagstiftningen stor betydelse. Delar av lagstiftningen syftar bl.a. till att utfästa pensionsförmåner skall infrias. Dit hör t.ex. tryggandelagen 1967:531 och försäkringsrörelselagen 1982:713. Lagstiftningen dels administrativa anger och organisatoriska krav försäkringsbolagen dels regler för att säkerställa att det finns tillräckligt kapital för att täcka gjorda pensionsåtaganden. Annan lagstiftning inom området syftar bl.a. till att säkerställa stabilitet och förtroende för finansmarknaden. Exempel på detta är lagen värdepappersfonder 1990:1114, lagen om värdepappersrörelse om 1991:981 och lagen kapitaltäckning och stora exponeringar om 1994:2004. Fonder och bolag kan komma i fråga for att förvalta som kommuners och landstings pensionsmedel berörs av denna lagstiftning. Finansinspektionen utfärdar därutöver föreskrifter och allmänna råd till aktörer på ñnans- och försäkringsmarknadema. Tillsammans med lagstiftningen utgör Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd samt bästa tillämpningen vad som är god sed finansmarknaden.

Beslutsproblem vid portfölj förvaltning

Utredningen gör genomgång av beslutsproblemen vid portföljförvalten ning med inriktning pensionsmedelsförvaltning. Utredningen

Sammanfattning 1 1

beskriver hur man arbetar med bl.a. portföljstrategier och riskbe-

gränsning på finansmarknaderna i dag. Den första uppgiften är att klara ut hur de förvaltade medlen skall

användas, vilka ekonomiska åtaganden finns och vilket avkastnings-

som

krav som ställs förvaltningen.

Nästa steg är att kartlägga vilka risker är förknippade med

som

verksamheten. För pensionsmedelsförvaltning bör aktuariella risker och finansiella risker beaktas. Det finns anledning att särskilt uppmärksam-

ma riskerna med derivat.

En optimal placeringsstrategi bör fastställas utifrån ändamålet med förvaltningen och att placeringama matchas mot åtagandet. Vidare bör värdepapperen i portföljen kombineras utifrån diversifieringsprincipen. En avstämning skall göras att placeringsstrategin är förenlig med gällande lagstiftning.

Därefter fastställs ett placeringsreglemente där hanteringen alla av förekommande finansiella risker finns reglerade. En utvärderingsmodell skall fastställas så att det framgår för

placerarna efter vilka kriterier förvaltningsresultatet kommer att

som utvärderas. System och rutiner för intern kontroll skall fastställas. Detta är centralt för att undvika misstag och oegentligheter. Intern kontrollen

skall bl.a. säkerställa att det finns skriftliga instruktioner reglerar

som

vad alla berörda är behöriga att göra beträffande medelsförvaltningen.

Det skall finnas organisatoriskt oberoende enheter följer att som upp instruktionerna följs. Ett rapporteringssystem skall finnas gör att som

oberoende rapportörer löpande rapporterar förvaltningen till

om

styrelsen. Ansvarsfördelningen skall göras tydlig. Det fysiska innehavet av värdehandlingar skall inventeras. Innehavet av värdepapper skall redovisas på ett lämpligt sätt så att uppföljningen underlättas. Säker-

hetsanalyser skall genomföras som t.ex. syftar till att förebygga brott,

dataproblem, störningar i redovisning eller rapportering.

Det sista steget i kedjan är att säkerställa att revisionen håller god kvalitet och det gäller både extern revision och intern revision.

Portfölj i kommuner och landsting

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har utred-

ningens uppdrag utfört enkätundersökningar för att kartlägga hur pensionsmedelsförvaltningen hanteras i dag i kommuner och landsting.

Utredningen har även gjort studiebesök och i andra sammanhang

diskuterat medelsförvaltningen med politiker och tjänstemän i kommu-

12 Sammanfattning

ner och landsting. Utredningen har kunnat konstatera att de rutiner som etablerats för medelsförvaltningen i huvudsak utgår från kortfristig medelsförvaltning och skuldförvaltning. Det är endast ett fåtal kommuner och landsting har inlett ett långsiktigt sparande för att finansiera framtida som

pensionsutbetalningar. Ett femtontal kommuner och landsting anlitar

externa kapitalförvaltare. Några kommuner och landsting har särskilda placeringsregler för pensionsmedelsförvaltningen. Den främsta skillnaden är i regel att man

tillåter aktier i pensionsmedelstörvaltningen.

F örfattningsförslag 13

Författningsförslag

Förslag till ändring i kommunallagen 1991:900

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen 1991:900

dels att 8 kap. 3 a § skall betecknas 8 kap. 3 b §

dels att 8 kap. 3 b § skall beteckna 8 kap. 3 § c

dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a av Följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap.

3 a § För förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelsema skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Denna lag träder i kraft den l januari 1999. Den får dock börja tillämpas senare än den l januari 1999, dock senast avseende räkenskapsåret 2000.

14 Författningsförslag

Inledning 15

Inledning

1 Direktiven

Direktiven till utredningen bilaga 1 skall ses mot bakgrund av ändringarna i kommunallagen som bl.a. innebär ett lagstadgat krav på

ekonomisk balans i kommuner och landsting. Balanskravet är definierat så att det bl.a. ställer krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner vilket i sin tur beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande i kommunsektom. Detta kommer för många kommuner och landsting innebära att de likvida reservema ökar eller att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av detta. Regeringen har beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att

bedöma om kraven den kommunala medelsförvaltningen är ända-

målsenliga med hänsyn till hur sparandet påverkas av redovisnings-

mässiga avsättningar till framtida pensioner. Bedömningen skall ske med

utgångspunkt i nuvarande bestämmelse i kommunallagen om god avkastning och betryggande säkerhet. Utredaren skall därvid överväga behovet av ändrad lagstiftning, t.ex. i fråga om avkastning samt hantering av risker vid placering av de likvida medlen.

Utredarens uppdrag

I dag förvaltas kommunala likvida medel som skall finansiera framtida pensioner, i flera olika organisatoriska former. I uppdraget ingår att kartlägga dessa. Utredaren skall utifrån kommunallagens bestämmelse om god avkastning och betryggande säkerhet i den kommunala medelsförvaltningen bedöma om de krav som nu ställs är ändamålsenliga och tillräckliga för att trygga sparandet till framtida pensioner. Utgångspunkten för utredningen skall vara att likvida medel avsedda för

framtida pensioner som kommuner och landsting kommer att förfoga

över i huvudsak skall placeras inom den offentliga sektorn. Övervägandena bör därför omfatta såväl avkastningskrav som risker vid

16 Inledning

placering av likvida medel samt om riskerna bör begränsas t.ex. genom

ändrad lagstiftning.

Uppdraget omfattar endast hantering av likvida medel som genereras inom det förmånsbestämda systemet. l uppdraget ingår också att överväga om övriga placeringar av likvida medel bör hanteras samma sätt och omfattas av samma regler placering likvida medel för framtida pensioner enligt den som av

blandade modellen. Övriga placeringar av likvida medel kan t.ex. vara

sådana görs i syfte att täcka utbetalningar som följer av tidigare som intjänade pensionsrättigheter eller sparande för framtida investeringar. Utredaren skall beakta det förslag till lag om kommunal redovisning

som bereds inom regeringskansliet samt EG-rätten inom området.

De kommunala företagen omfattas inte av det aviserade balanskravet. Däremot gäller årsredovisningslagen 1995:1554 för kommunala

aktiebolag där bestämmelser finns hur bl.a. pensionsåtaganden skall

redovisas. Utredaren skall kartlägga hur redovisningen pensionsförav pliktelser sker i den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. Det står utredaren fritt att även lämna förslag rörande den kommunamedelsförvaltningen i övrigt. Vidare skall utredaren ange hur de förändringar som föreslås skall kunna följas upp samt precisera vilka ekonomiska eller andra statistiska uppgifter som behövs för att

uppföljningen skall möjliggöras.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23.

1.2 Utredningsarbetets bedrivande

Kommunernas finanser har varit föremål för flera statliga utredningar de senaste åren. Av särskilt intresse i detta sammanhang är Ds 1995:46 om Kommunala avtalspensioner och Ds 1995:57 om Kommunal ekonomi i balans. Dessa båda utredningar utgör en del av underlaget för utredningens överväganden. Vidare har de kommunalekonomiska frågorna behandlats i riksdagen med anledning vårpropositionen l995/96:150. En särproposition av lämnades i november 1996 med förslag om den kommunala redovisningen. En justering av övergångsreglema föreslogs i vårpropositionen 1996/972150 som innebär att balanskravet för kommunerna kommer att träda i kraft samtidigt med balanskravet för landstingen, dvs. år 2000. Utredningen har i sitt arbete utgått från att riksdagen kommer att fatta beslut i enlighet med regeringens förslag.

Inledning 17

Utredningen har i uppdrag att göra en kartläggning av den nuvarande

medelsförvaltningen i kommuner och landsting som underlag för utredningens överväganden. Mot den bakgrunden har utredningen initierat enkätundersökning bland kommuner och landsting som har en genomförts av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Vidare har utredningen varit i kontakt med ett antal kommuner och landsting, bl.a. i samband med studieresor och genom förbundens referensgrupper. Utredningen har även träffat företrädare för Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets politiska ledning. Utredningen har haft kontakter med ett antal företrädare för företag som är aktörer de finansiella marknaderna, AP-fonden l-3 och inom livförsäkringsbranschen. Utredningen har även haft kontakt med Finansinspektionen. KPA har utfört analyser av pensionsskulden och pensionsutgifter i

kommuner och landsting. En uppdatering har gjorts av de beräkningar utfördes till arbetsgruppen om Kommunala avtalspensioner. Vissa

som kalkyler har genomförts. nya Anders Haglund har anlitats för att lämna ett exempel på hur

kommuner och landsting kan redovisa pensionsavsättningama i den

interna redovisningen. Nedan följer en resumé av hur utredningen valt att arbeta med de

olika frågeställningarna i direktiven under respektive kapitelrubrik i

betänkandet.

2. Bakgrund Betänkandet inleds med beskrivning några av de rättsliga en av förutsättningar som gäller för den kommunala medelsförvaltningen. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är det kommunala balanskravet innebär att kommunernas och landstingens finanser skall som i balans år 2000. Innebörden av balanskravet redovisas i kapitlet. vara Enligt direktiven skall utredningen beakta förslaget till lag om kommunal redovisning. Lagförslaget innehåller bestämmelser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter och reglerar bl.a. balanskravet och redovisningen avtalspensionema. av Vidare skall utredningen beakta EG-rätten inom området. En genomgång görs EG-rätten beträffande finansiella frågor och av relationen mellan staten och kommunerna.

3. Former för att säkra avtalspensioner, mm

Här redogörs för de vanligaste formerna för att säkra pensionsåtaganden

18 Inledning

den svenska arbetsmarknaden. En fokusering sker de kollektivavtalade pensionsåtagandena. Vidare berörs den allmänna pensionsfonden. En sammanfattande redovisning lämnas över hur de nordiska grannländema ordnat sina kommunala pensioner.

4. Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel Här lämnas en redovisning av de författningar som styr pensionsadministrationen och hanteringen av pensionsmedel. Vidare redovisas i sammanhanget relevanta delar av Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd. Tillsammans utgör detta den formella grunden för vad som är god sed ñnansmarknadema.

5. Beslutsproblem i portföljförvaltning En genomgång görs av hur beslutsproblemen i medelsförvaltningen hanteras i enlighet med god sed. Principiella resonemang förs om åtaganden, avkastningskrav och optimal placeringsstrategi. En relativt ingående redovisning sker av risker och riskhantering i medelsförvaltningen. l portföljförvaltning ingår enligt god sed att ha system för uppföljning och kontroll. De krav som nonnalt ställs intern kontroll och revision redovisas.

6. Portföljförvaltning i kommuner och landsting Här redovisas hur portföljförvaltningen i dag hanteras i kommuner och landsting. Redovisningen följer samma systematiska upplägg som redovisats i föregående kapitel som en beslutsmodell för portföljförvaltning.

7. Finansiella effekter av balanskravet

Som bakgrund för utredningens förslag har de finansiella förhållandena i kommunsektom analyserats. Tillväxten av pensionsskulden de kommande decennierna har beräknats. Vidare analyseras hur stor del av pensionsskulden som kan komma att placeras i värdepappersportföljer respektive hur stor del som kan komma att användas för investeringar i den egna verksamheten. Balanskravet kommer att leda till att kommuner och landsting på sikt blir mer betydande aktörer på de finansiella marknaderna. Utredningen belyser volymen av de kommunala placeringarna i förhållande till övriga placerare på den svenska marknaden.

Inledning l9

8. överväganden och förslag

Utredningen diskuterar vilka motiv som finns for staten att styra pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Argument som behandlas är t.ex. att balanskravet leder till ett ökat finansiellt sparande i kommuner och landsting, att staten har ett För den samhällsekoansvar

nomiska utvecklingen och de offentliga finanserna och för stabiliteten

och konsumentskyddet de finansiella marknaderna.

l direktiven läggs fast att utredningens utgångspunkt skall vara att huvuddelen av pensionsmedlen skall placeras i offenlig sektor. Behovet

detaljregler för att säkerställa inriktningen på placeringama disav kuteras.

Vidare behandlas utredningens allmänna överväganden om medelsförvaltning i kommuner och landsting. Övervägandena följer samma

upplägg som kapitel 5 och Styrningen medelsförvaltningen diskuteras. Utredningen gör en av

avvägning mellan rambestämmelser och en ökad detaljstyming. Vidare

diskuteras behovet att kommuner och landsting utfärdar föreskrifter av för medelsförvaltningen med utgångspunkt i god sed finansmarknadema. Utredningen prövar utredningens förslag bör gälla även för om

pensionsmedel avser anställda i de kommunala bolagen.

som

Vidare övervägs vissa principfrågor om hur pensionsmedlen bör redovisas. l bilaga redovisas ett bokforingsexempel särredovisning av

pensionsmedlen.

Avslutningsvis lämnar utredningen ett antal förslag mot bakgrund av

analyser och överväganden. Mot bakgrund utredningens förslag

av

behandlas de särskilda direktiven eventuella regionalpolitiska och

om jäm ställdshetspolitiska konsekvenser samt direktiven att pröva offentliga åtaganden.

20 Inledning SOU 1997278

Bakgrund 21

Bakgrund

2.1 Bakgrund till det kommunala

balanskravet

Tak för

offentliga utgifter

Som ett led i åtgärderna att komma tillrätta med problemen i landets ekonomi har riksdagen antagit ett program för sanering av de offentliga

ñnansema. I det sammanhanget uttalade regeringen att utrymmet för

ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat. Skatteuttaget kan inte höjas nämnvärt utan risk för negativa ekonomiska återverkningar. I 1995 års kompletteringsproposition föreslog regeringen att riksdagen fr.o.m. år 1997 skall fastställa ett tak för de offentliga

utgifterna i syfte att förbättra kontrollen över utgiftsutvecklingen.

Riksdagen godkände vad regeringen anförde i denna fråga.

Regeringen konstaterar prop 1995/962150 att utgiftstaket ges en

speciell utformning för kommuner och landsting eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Enligt regeringens uppfattning bör målet om utgiftsbegränsning för kommunsektom i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser

kommunalskatter och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner, i kombination med ett lagstadgat krav på ekonomisk balans menar regeringen att kommunsektoms utgifter torde kunna begränsas till en

nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.

Betalningssvårighetsutredningen

Regeringen har uppdragit särskild utredare att lämna förslag till en lagstiftning som reglerar förfarandet när kommun eller ett landsting en får betalningssvårigheter. Utredaren föreslår i betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter SOU 1996: 12 att regeringen

22 Bakgrund

skall ha möjlighet att utse utredningsmän som skall försöka lösa

kommunens problem. Som en yttersta åtgärd skall en kommun kunna ställas under tvångsförvaltning. Vidare föreslås att statligt stöd skall kunna lämnas och att villkor skall kunna ställas för statligt stöd. Ett villkor kan vara att ett kontrollorgan tillsätts. Detta kontrollorgan skall kunna överta en del av de uppgifter som normalt hanteras av kommunen. I förslaget ingår även regler om betalningsordning för fordringar mot

kommunen. I första hand skall förpliktelser mot enskilda fullgöras och i andra hand förpliktelser mot anställda och heltidsarbetande förtroende-

valda. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Den kommunala självstyrelsen

En parlamentarisk kommitté har behandlat den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd SOU 1996:129. Kommittén har bl.a. yttrat

sig över departementspromemorian Kommunal ekonomi i balans Ds

1995:57 och betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter SOU 1996:12. Vad gäller balanskravet konstaterar kommittén att även om det lagstadgade balanskravet innebär en viss skärpning i förhållande till nuvarande lagstiftning kan det framför allt sägas utgöra ett lagfástande av de intentioner om balans i kommunernas och landstingens ekonomi som fanns redan vid den nuvarande kommunallagens tillkomst. Kommittén konstaterar således att det inte råder någon konflikt mellan balanskravet och regeringsforrnen. Beträffande frågan om reglering av förfarandet med kommuner och landsting med betalningssvårigheter anför kommittén inledningsvis ett allmänt resonemang. Det konstateras att staten har ett övergripande

ansvar för att den offentliga verksamheten i vid mening, utvecklas ett

sätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans. Kommunsektoms omfattning medför att staten har ett behov av att kunna påverka sektorns utveckling. Vidare påpekar kommittén att staten och kommunförbunden vid olika tillfällen slutit överenskommelser om den kommunala ekonomin. Kommittén menar att det finns goda förutsättningar för att staten ett tidigt stadium skall få information om det i någon kommun riskerar att uppstå allvarliga ekonomiska problem. Därmed kan samråd med den aktuella kommunen ske i ett tidigt skede vilket ökar förutsättningarna att komma fram till lämpliga åtgärder. Inriktningen bör vara att lagstift-

Bakgrund 23

ningen inte skall behöva tillämpas. Kommittén framhåller att en kommun i grunden alltid är ansvarig för den egna ekonomin. Om de förtroendevalda inte sköter de ekonomiska frågorna på ett tillfredsställande sätt är det normala att det politiska ansvaret utkrävs i samband med de allmänna valen. Kommittén konstaterar dock att det inte kan uteslutas att det i någon kommun

uppstår akuta ekonomiska problem som inte kan lösas den politiska

vägen. Kommittén delar uppfattningen att kommuner enligt svensk rätt inte kan försättas i konkurs. Om en krissituation uppstår i en kommun bedömer kommittén det som sannolikt att kommunen vänder sig till staten för att få hjälp. I sådana situationer är det värdefullt om ett fast regelverk finns utarbetat. Mot denna bakgrund tillstyrker kommittén i princip införandet av en lag som, grundad frivillighet från kommu-

nernas sida, reglerar förfarandet vid betalningssvårigheter.

Kommittén avvisar dock förslaget att staten skall kunna tillgripa tvångsförvaltning av en kommun eller ett landsting. Kommitténs

ståndpunkt är att de skäl som finns för tvångsförvaltning inte uppväger

det intrång i den kommunala självstyrelsen som en sådan lagstiftning skulle innebära. Betänkandet har varit föremål för remiss och bereds nu i Regeringskansliet.

1991 års

kommunallag

Vid införandet av den nuvarande kommunallagen 1991:900 togs den

tidigare bestämmelsen fönnögenhetsskydd bort ur lagstiftningen. Det

om ansågs föråldrat att fokusera på att kommunens eller landstingets

förmögenhet inte skall minska. Ett skäl var att förmögenhetsskyddet gällde i nominella tal vilket gjorde att det i praktiken urholkades av

inflationen. I stället för förmögenhetsskyddet infördes en bestämmelse om att kommuner och landsting skall hushållning. ha en god ekonomisk Bestämmelsen ändamålsregel och har inte några rättsverkningar i är en den meningen att den kan ligga till grund för domstolsprövning. en

Ändringama syftade till att ge kommuner och landsting en möjlighet

att använda sina ett friare sätt. De innebar dock inte någon resurser

omprövning av huvudregeln att en kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande löpande behov. Kravet god ekonomisk hushållning

av en innebär enligt förarbetena att de löpande intäkterna bör täcka de löpande

24 Bakgrund

kostnaderna. I princip bör finanserna åtminstone balanseras under en treårsperiod.

God avkastning och betryggande säkerhet I kommunallagen är reglerat att medelsförvaltningen skall ske ett

sådant sätt att god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Vidare anges i lagen att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter

om medelsförvaltningen.

Regeringen framhöll i propositionen att kommunernas och landstingens medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunen och landstinget har svårt att leva upp till.

Budgeten Kommunallagen reglerar kommunernas och landstingens budgetar. Varje år skall budget upprättas för nästa kalenderår. Budgeten skall en innehålla en plan över verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Det skall även framgå hur utgifterna skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Genom 1991 års kommunallag infördes ett krav på att budgeten skall innehålla en plan för ekonomin for en period av tre år. Det skall ses mot bakgrund att förmögenhetsskyddet avskaffades. av Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska ställningen beräknas

vid budgetårets slut. I och med att förmögenhetsskyddet har slopats

vara

har det ansetts extra betydelsefullt kommun eller ett landsting gör

att en klart hur den planerade verksamheten kommer att påverka fördelningen mellan löpande verksamhet och investeringar samt valet av finansieringsform, t.ex. skatter, avgifter eller lån. Indirekt ställs därmed krav på att kommuner och landsting skall upprätta balansbudget.

Räkenskapsiöring och redovisning Kommunallagens bestämmelser om redovisning är översiktliga.

Bakgrunden är uppfattningen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del skall utformas av kommunsektom. Lagen

måste därför kompletteras med fullmäktiges närmare föreskrifter om redovisningen. Kommunallagen ger vägledning om hur extemredovisningen bör

Bakgrund 25

utformas och nämndernas skyldighet att föra räkenskaper. Vidare anges

att årsredovisningen skall lämna upplysning om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid

årets slut. Upplysningar skall även lämnas om borgensförbindelser och

övriga ansvarsförbindelser. Årsredovisningen skall också omfatta sådan

verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag, dvs ett krav en konsoli-

derad årsredovisning.

Principen om iakttagande av god redovisningssed finns inskriven i kommunallagen. l förarbetena sägs att kommunerna och landstingen bör ha stor frihet att själva bestämma utformningen av redovisningen, men att utformningen måste ske i enlighet med god redovisningssed.

Nonnbildningen inom den privata sektorn har stor betydelse för den

redovisningssed skall gälla för kommuner och landsting. Uttalanden

som

och rekommendationer skall i tillämpbara delar äga giltighet också i

kommuner och landsting. l förarbetena till kommunallagen påpekades att det normalreglemente

för redovisning som Kommun- och Landstingsförbunden tog fram år

1986 borde gälla som en god förebild för de föreskrifter som skall antas

av fullmäktige.

Utveckling av praxis

l samband med att Kommun- och Landstingsförbunden tog fram ett

nonnalreglemente utformades även en ny budget och redovisningsmodell. Syftet att den kommunala budget- och redovisningsvar nya modellen skulle vara enklare och mer enhetlig.

Efter lanseringen den redovisningsmodellen och normal-

av nya reglementet har en snabb utveckling av redovisningspraxis skett. Referensgruppen i redovisningsfrågor, som tillsattes av Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet för att utveckla god

redovisningssed i kommuner och landsting, har spelat en viktig roll vid

utvecklingen av redovisningspraxis.

Modellen och normalreglementet tillämpas i dag av det stora flertalet

kommuner och landsting. Ett kommuner och något landsting följer

par

dock inte kraven periodisering kostnader vilket innebär brister i

av

redovisningen. Det finns även exempel på att kommuner och landsting

valt att gå längre när det gäller att åstadkomma en rättvisande redovisning än vad normalreglementet kräver.

26 Bakgrund

Redovisning av pensionsfönnåner

Före år 1990 redovisade de flesta kommuner och landsting pensioner

enligt den s.k. fördelningsmodellen. Denna innebar att endast årets utbetalningar av pensioner belastade resultatet. År 1990 gjorde Referensgruppen i redovisningsfrågor uttalande

ett som innebar att även årets upparbetade pensionsrättigheter skulle belasta resultatet. Kommunerna började boka upp pensionsskulden på balansräkningen och förändringen pensionsskulden resultaträkningen. År av 1994 redovisade 94 % av alla kommuner pensionsskulden på balans-

räkningen och förändringen resultaträkningen. Bland landstingen

följer samtliga utom två referensgruppens rekommendation. Från och med år 1998 föreslås i proposition 1996/97:52 en ny modell för att redovisa pensionsåtaganden, se nedan.

2.2 balanskrav

Lagreglering av och kommunal redovisning

Ekonomiska problem

I förarbetena till kommunallagen anmäldes att statsmakterna skulle överväga behovet av en stramare lagreglering om den ökade friheten inom det ekonomiska området skulle leda till oönskade konsekvenser. Regeringen har tvingats konstatera att kommuner och landsting har haft svårt att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska ramar. Exempel har funnits på i sådana situationer underbalanserat sin budget att man och lånefinansierat den löpande verksamheten. Regeringen framhöll att en fortsatt sådan utveckling skulle undergräva den kommunala självstyrelsen prop. 1994/952150 bil. 7 77-78. s. Frågor som rör kommunernas pensions- och borgensåtaganden, upplåning, utförsäljning av kommunal egendom samt de allmänt ökade svårigheterna att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter har varit aktuella de senaste åren. Regeringen har uttryckt oro över utvecklingen av den kommunala ekonomin. Beslutet att tillsätta en utredning om översyn av den kommunala medelsförvaltningen skall ses i det sammanhanget.

Bakgrund 27

Ett lagreglerat balanskrav

Grundläggande bestämmelse Regeringen föreslog hösten 1996 i propositionen om den kommunala redovisningen att kommunallagen skall kompletteras med been stämmelse som anger att kommuner och landsting varje år skall upprätta budgeten så att intäkterna överstiger kostnaderna prop. l996/97:52. Riksdagen väntas besluta i enlighet med förslaget. Den nya lagen skall enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1998, men Övergångsbestämmelser anger att balanskravet inte behöver tillämpas förrän avseende räkenskapsåret 1999 för kommuner och kommunalförbund och avseende räkenskapsåret 2000 för landsting och kommunalförbund sköter som landstingskommunal uppgift. l vårpropositionen har föreslagits att övegångsbestämmelsema ändras så att även kommuner och kommunalförbund inte behöver tillämpa bestämmelsen förrän avseende räkenskapsåret 2000 prop. 1996/97:150. En realisationsvinst skall i princip inte räknas i balanskravet. Undantag kan det står i överensstämmelse med god ekonogöras om misk hushållning t.ex. om realisationsvinsten är en följd av en omstrukturering. Det kan vara fallet om en verksamhet inte längre skall bedrivas t.ex. grund av befolkningsstrukturella förändringar. Det är enligt regeringen inte tillräckligt att kommunerna och landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3 i resultaträkningen. Med resultat 3 avses årets resultat efter extraordinära poster, dvs förändring av eget kapital. För att kravet god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga nivå realt sett en som åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav är att reinvesteringar lång sikt kan göras utan finansiering med nya lån. God ekonomisk hushållning bör bedömas kopplat till investeringsplaner, befolkningsutveckling, riskexponering, etc.

Vilka omfattas av balanskravet

Enligt regeringens förslag skall förutom kommuner och landsting även

kommunalförbund omfattas av balanskravet. Regeringen gjorde, när propositionen skrevs, bedömningen att balanskravet åtminstone inte inledningsvis bör omfatta de kommunala företagen. Samtidigt anmälde regeringen att det finns skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. l propositionen konstateras att den kommun eller det landsting som har valt att driva en verksamhet i bolagsform inte har samma bas för

28 Bakgrund

balanskravet som den som driver en större del i förvaltningsform. Regeringen anmäler att man har för avsikt att tillkalla en särskild utredare skall få i uppdrag att utreda förutsättningarna for och som konsekvenserna av att låta balanskravet omfatta den kommunala koncernen i dess helhet. Vidare framhåller regeringen att kravet god ekonomisk hushållning sträcker sig längre än balanskravet och att däri ligger ett krav att kommuner och landsting till att det råder en sund ekonomi ser också i företagen. Ett eventuellt forlusttäckningsbidrag skall redovisas över resultaträkningen vilket indirekt innebär att balanskravet även omfattar de kommunala företagen.

Hanteringen negativa årsresultat av

Trots att budgeten skall upprättas så att balanskravet uppfylls årligen

kan det inte uteslutas att underskott uppkommer. Regeringen föreslår att ett negativt årsresultat skall regleras och att det redovisade kapitalet enligt balansräkningen skall återställas egna senast under det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Det är önskvärt att underskottet regleras redan närmast följ ande år det finns praktiska skäl mot att införa ett sådant krav i lagstiftmen ningen. Om det finns synnerliga skäl kan fullmäktige besluta om att en reglering underskottet inte skall göras. Det handlar om sådana fall av där det är mycket väl motiverat att inte reglera underskottet och där det grundläggande kravet på att de åtgärder kommunen vidtar skall vara förenliga med god ekonomisk hushållning är uppfyllt. Det är kommunerna och landstingen som skall bedöma vad som

inbegrips i synnerliga skäl. l propositionen anges några vägledande

exempel på vad kan synnerliga skäl. som anses vara Ett exempel på synnerliga skäl är när kommun eller ett landsting en medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel är när avyttring tillgångar har skett och en en av förlust därvid har uppstått men avyttringen skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader. För det fall en kommun eller ett landsting anser att det finns synnerliga skäl att inte reglera ett negativt resultat skall dessa skäl anges

i förvaltningsberättelsen.

Frågan vad är synnerliga skäl är enligt regeringen inte en om som

fråga som bör avgöras i domstol inom ramen för ett laglighetsprövnings-

Bakgrund 29

mål. Det bör istället avgöras inom för det politiska systemet och ramen ett politiskt ansvar bör utkrävas om obalanser inte hanteras det sätt som lagen föreskriver. Därutöver anmäler regeringen att man kommer att följa tillämpningen i kommuner och landsting och vid behov överväga en stramare reglering.

Lagreglering av kommunal redovisning

I propositionen den kommunala redovisningen påtalar regeringen att om

ekonomisk redovisning grundläggande och viktig samhällelig

är en institution prop. 1996/97:52. Redovisningen består av modeller, regler

och principer är generella och bör gälla lika för alla samhällssekto-

som Hänsyn måste dock tas till den kommunala särarten. rer. Ett flertal motiv lyfts fram för att införa en kommunal redovisningslag och därmed gå ifrån den nuvarande modellen som i grunden bygger på frivillighet. För det första nämner regeringen att kommuner och landsting representerar väsentlig del av samhällsekonomin. Beslut om en resursfördelning och finansiering påverkar i hög grad samhällsekonomin. Det är viktigt att ekonomiska beslut grundar sig ett stabilt och relevant beslutsunderlag. En redovisningslag skulle kunna ge ökade förutsättningar för att ta fram ett sådant underlag. Vidare påpekas att den finansiella situationen är sådan att ett stort antal kommuner och landsting redovisar negativa resultat. Det finns en risk att ambitionen att låta redovisningen utgöra ett relevant beslutsunderlag byggt objektiva principer kan förlorad om inte redovisningen tillräcklig stadga genom lagstiftning. ges En redovisningslag skulle skapa större grad tydlighet jämfört en av med nuläget. l förarbetena till ekonomikapitlet i kommunallagen anges att kommuner och landsting skall avgöra hur redovisningsarbetet i detalj skall utformas. Vidare att det normalförslag som Svenska anges Kommunförbundet och Landstingsförbundet utarbetat utgör en god förebild för hur föreskrifterna kan utformas. Bestämmelsen och förarbetena tolkas på del håll så att den enskilda kommunen eller en landstinget på hand beslutar vilka redovisningsmodeller som egen om skall användas. Regeringen befarar att en sådan tolkning skulle kunna få fler anhängare när kommunallagen skärps vad gäller balanskravet. Ytterligare ett skäl regeringen framhåller är att ökad tydlighet som en beträffande redovisningsfrågorna skulle öka kommunernas och landstingens trovärdighet gentemot bl.a. kreditmarknaden.

30 Bakgrund

Slutligen framhåller regeringen att en lagstiftning skulle skapa

ytterligare förutsättningar för en samordning redovisningsformerna

av

och redovisningspraxis. Detta bör leda till att jämförbarheten och

analysförutsättningarna blir bättre.

Huvudlinjerna i lagen Regeringen konstaterar i sin proposition att de specifika Förutsättningar som gäller för kommunal verksamhet gör att den redovisningslagstift-

ning som gäller för näringslivet inte är direkt överförbar kommunal

verksamhet. Det grundläggande synsättet redovisningen bör dock vara detsamma i den kommunala sektorn som i näringslivet. En kommunal redovisningslag bör bygga årsredovisningslageui 1995: l 554 och det normalreglemente som utarbetats av kommun- och landstingsförbunden inklusive den praxis som utvecklats vid tillämpningen av normalreglementet. Normalreglementet är anpassning en av bokföringslagen 1976:125 till den kommunala särarten.

Den kommunala redovisningslagen inte någon uttömmande

ger

reglering alla de redovisningsprinciper bör ligga till grund för

av som kommunernas och landstingens bokföring och redovisning. Syftet är att

lagen skall ge utrymme för normbildning i kommuner och landsting.

Lagen hänvisar till god redovisningssed. När det gäller de grundläggande redovisningsprinciperna i kommuner

och landsting anser regeringen att balansräkningen har förhållandevis

en underordnad betydelse jämfört med resultaträkningen. Värdering av tillgångar och skulder sker utifrån kravet att få en rättvisande resultatmätning. I redovisningssammanhang betraktas verksamheten som om den skall fortsätta i all oändlighet fortlevnadsprincipen. Detta leder bl.a. till att incitamenten att redovisa aktuella förmögenhetsvärden är små. Till detta kommer svårigheten att värdera kommunala tillgångar eftersom de ofta saknar marknadsvärde. Detta och balansräkningens roll

bör enligt regeringen leda till restriktiv hållning vid värderingen

en av balansräkningens poster försiktighetsprincipen.

Den kommunala redovisningslagens tillämpningsområde Den kommunala redovisningslagen skall följas av kommuner, landsting

och kommunalförbund. l dag gäller att kommunalförbund med fullmäktige är skyldiga att presentera årsredovisning men det finns inte någon motsvarande skyldighet för kommunalförbund med direktion. Den nu föreslagna lagen särbehandlar inte kommunalförbund med direktion.

l

l

l

sou 1997:78 Bakgrund 31 r

De kommunala företagen omfattas inte av den kommunala redovisningslagen. Redovisningen i företagen skall även fortsättningsvis styras av samma regler som gäller för de privata företagen. l årsredovisningen

skall i en sammanställd redovisning lämnas upplysningar om kommunal

verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.

Den kommunala redovisningslagen omfattar endast den externa redovisningen. Det är fortfarande en intern kommunal angelägenhet att lägga fast rutinerna för nämndernas redovisning och att se till att de enskilda nämndernas ekonomiska resultat inte äventyrar kommunens eller landstingets totala resultat.

Redovisningslagens innehåll l den kommunala redovisningslagen anges att bokföringen skall vara ordnad så att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med

den budget som fullmäktige har fastställt. Bakgrunden till denna bestämmelse är att budgeten är det viktigaste instrumentet för fullmäkti-

ge att styra den kommunala verksamheten. Bestämmelsen har ingen

motsvarighet i bokforingslagen. l propositionen framhålls att det är största vikt att det för

av

bokföringen finns en tillräcklig intern kontroll av verksamheten. Styrelsen och övriga nämnder är ansvariga för den interna kontrollen av sin verksamhet. En av flera förutsättningar för en god intern kontroll är

att det finns rutiner för att ta fram finansstatistisk information. I den kommunala redovisningslagen införs bestämmelser om att styrelsen är ansvarig för att årsredovisningen upprättas. Syftet med årsredovisningen är att lämna information om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut.

I årsredovisningen skall ingå forvaltningsberättelse, resultaträkning,

balansräkning, finansieringsanalys samt en sammanställd redovisning som inkluderar sådan verksamhet som bedrivs i förvaltningsform och

kommunal verksamhet bedrivs genom andra juridiska personer.

som Förvaltningsberättelsen skall innehålla en översikt om utvecklingen kommunens eller landstingets verksamhet. Den bör vara framåtsyfav tande och styrelsens bedömning förutsättningar och strategier för ge av framtiden.

Resultaträkningen skall redovisa samtliga intäkter och kostnader samt hur det egna kapitalet förändrats under räkenskapsåret. Balansräkningen skall i sammandrag redovisa samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital dagen för räkenskapsårets

utgång balansdagen.

32 Bakgrund

Balansräkningens schema förändras med utgångspunkt i årsredovis-

ningslagen. Till skillnad från nuvarande praxis bör posten anläggningstillgångar indelas i immateriella, materiella samt finansiella anläggningstillgångar. Det finns dock enligt regeringen inte anledning att föreskriva en lika ingående underindelning av tillgångar som har föreskrivits i årsredovisningslagen. Specifikationen av materiella tillgångar ansluter till nuvarande praxis i kommuner och landsting. Huvudregeln är att poster inte ensidigt får bokas upp i balansräkningen utan att alla förändringsposter skall redovisas över resultaträkningen. Ett skäl till att denna princip betonas är att de kommunala företagen inte omfattas av kommunallagens bestämmelse om balanskrav. De medel som kommuner och landsting lämnar till företagen som förlusttäckning bör i enlighet med dagens praxis alltid redovisas som en kostnad i resultaträkningen. På motsvarande sätt bör avkastningen från de kommunala bolagen alltid tas upp som en intäkt. l balansräkningen införs begreppet avsättningar. Störst praktisk betydelse bedöms det få för pensionsförpliktelser. Ansvarsförbindelser inom linjen i balansräkningen. Bland bör tas upp ansvarsförbindelser märks borgensåtaganden samt sådana pensionsåtaganden som redan gjorts eller kommer att göras före den l januari 1998. l finansieringsanalysen skall kommunens eller landstingets finansiering och investeringar under räkenskapsåret redovisas. Utformningen fmansieringsanalysen regleras inte närmare i lag. av

Värdering av anläggningstillgångar

Under vissa förutsättningar kan materiella eller finansiella tillgångar i ett aktiebolag skrivas om tillgångarna har ett tillförlitligt och bestående upp värde som väsentligt överstiger bokfört värde. Detta framgår av årsredovisningslagen. Med materiella tillgångar avses fastigheter, tekniska anläggningar, inventarier mm. Finansiella tillgångar kan exempelvis vara aktier och andelar i koncern- och intresseföretag, fordringar sådana företag samt andra långsiktiga innehav av värdepapper. Regeringen anser att det finns starka skäl för att man även i kommuners och landstings balansräkningar skall kunna ta viss hänsyn till förekommande Övervärden hos tillgångarna. Möjligheterna till uppskrivning bör vara begränsade och användas med stor försiktighet. Regeringen konstaterar att stor del de kommunala anläggningstillen av gångarna inte är sådan karaktär att det enkelt går att fastställa av en deras värde bl.a. därför fungerande marknad saknas. Detta gäller att en främst de materiella anläggningstillgångama såsom t.ex. gator, skol- och

Bakgrund 33

sjukhusbyggnader. Uppskrivning bör därför endast komma i fråga för finansiella tillgångar. En uppskrivning bör endast få ske det står i om överenstämmelse med god redovisningssed i övrigt. En uppskrivning skall inte påverka resultaträkningen utan bokförs direkt till posten eget kapital i balansräkningen.

Sammanställd redovisning En sammanställd redovisning skall lämna upplysningar om kommunal verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Det förhållande att en stor del av den kommunala verksamheten bedrivs i företagsform motiverar, enligt regeringen, att bestämmelser om sammanställda resultat- och balansräkningar nu införs i lag.

Delårsrapport Regeringen anser att en bestämmelse om delårsrapporter bör tas i den

kommunala redovisningslagen. Det bör överlämnas till praxis att inom ramen för god redovisningssed ange den nämnare utfonnningen av delårsrapporten.

Redovisning av kommunala avtalspensioner Kommunerna och landstingen redovisar idag, med några få undantag, sina pensionsåtaganden genom att kostnadsföra skuldens årliga förändring på resultaträkningen samt pensionsskulden i sin helhet

balansräkningen. Regeringen anser att ett problem med denna hantering

är att det sker en fondering i efterhand för pensionsförmåner som tillkommit under en period när avtalspensionema hanterades enligt den s.k. fördelningsmodellen. l den kommunala redovisningslagen införs därför en blandad modell for att redovisa pensionsåtaganden. Samtliga nyintjänade pensionsförmåner beaktas på ett sätt som motsvarar vad som idag är god redovisningssed. För pensionsförmåner som upparbetats före lagens ikraftträdande skall däremot endast utbetalningar redovisas bland verksamhetens kostnader. I balansräkningen beaktas endast pensionsåtaganden för de nyintjänade pensionsförmånema medan äldre fönnåner redovisas som ansvarsförbindelse inom linjen. Samtliga komponenter avseende en pensionsåtaganden specificeras i en not. En redovisning pensionema enligt blandmodellen innebär inget av hinder för kommuner och landsting att täcka hela eller delar av de äldre åtagandena. Detta skall i sådana fall ske genom att resultat 3 anpassas

34 Bakgrund

till en motsvarande högre nivå. Denna högre ambitionsnivå återspeglas i balansräkningen genom att posten eget kapital ökar i motsvarande grad.

2.3 Den kommunala

kompetensen

Kommunernas och landstingens allmänna kompetens regleras i 2 kap. kommunallagen. En fråga av intresse för utredningen är om kommunallagens reglering av den kommunala kompetensen kan komma att styra eller begränsa den kommunala medelsförvaltningen. Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen 1991:900 får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Kommuner och landsting har en helt oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet såsom bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och vänneverk, renhållningsverk, rörelser för att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar. Sådana verksamheter brukar kallas sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna är allmänintresset. Verksamheten skall ut att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna. Syftet med näringsverksamheten skall vidare vara att betjäna de egna medlemmarna. En annan förutsättning är vidare att det sker utan vinstsyfte. Det är ett uttryck för den kommunalrättsliga grundprincipen om förbud mot spekulativa företag, innebär kommun eller ett landsting inte som att en får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen eller landstinget ekonomisk vinst. Det råder inte något absolut en vinstförbud. I vilken mån verksamheten får ge överskott och hur detta får användas får bedömas med hänsyn till självkostnadsprincipen. Vinsten får dock aldrig vara det primära målet.

Medelsförvaltningen

Huvudsyftet med den kommunala verksamheten, inbegripet den

ekonomiska förvaltningen, är att med iakttagande ansvarsfull

av en ekonomihantering fullgöra de uppgifter ankommer på kommunerna som

Bakgrund 35

eller landstingen till följd av lagar, andra författningar och beslut egna och inte att uppnå finansiella resultat i sig. De kommunala medlen härrör ytterst från alla som bor i kommunen eller landstinget och pengarna skall användas för invånarnas bästa. Reglerna i 8 kap. kommunallagen om bl.a. kommunal medelsför-

valtning är starkt förbundna med kommunens allmänna kompetens 2 kap.. Kopplingen uppkommer genom att de ekonomiska verksamheterna ytterst har till syfte att förvalta allmänhetens medel i avvaktan på en mera konkret medelsanvändning för allmännyttig produktion.

Enligt 8 kap. 2 § kommunallagen om medelsförvaltningen, skall kommuner och landsting förvalta sina medel på ett sådant sätt att kravet

på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Lagen säger

ingenting om vilka placeringsformer som är godtagbara. Bedömningen

får i stället grundas på om transaktionen är kompetensenlig och inte

instrumentet i sig såsom optioner, terminer, swappar, fastigheter, dvs. om det är en kommunal angelägenhet. Instrumenten penning- och

kapitalmarknaden kan inte i sig anses vara otillåtna utan det avgörande

är syftet med de finansiella transaktionerna och hur de genomförs. En

följd härav blir att en förvaltningsdomstol kan anse en viss sorts

transaktion innehålla så många spekulativa moment att den inte godtas.

Främjandet av näringslivet

Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl.

Inom det egentliga näringslivet det näringsliv som traditionellt är

förbehållet den enskilda företagsverksamheten får kommuner och landsting endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. Till sådan åtgärder hör tillhandahållande av

mark och teknisk service till företagen, t.ex. ställa i ordning byggklara industriområden med trafikleder, stickspår, vatten och avlopp. Det finns

inget som hindrar att det vid markupplåtelser till näringslivet tillämpas generell lågprislinje individuella prisförmåner får inte föreen men komma. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsutövare får i princip inte ges. När det gäller ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare kommer också riksintressen i bilden, eftersom det främst är en statlig

angelägenhet att medverka till en från samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. Här kan även erinras om EG:s regler om

36 Bakgrund

statsstöd som avser att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids mellan företag i medlemssländema.

2.4 EG-rätten inom området, mm

Europakonventionen om kommunal självstyrelse

Sverige ratificerade i augusti 1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Regeringen presenterade förslaget till riksdagen

i proposition 1988/89:1 19. Sveriges tillträde till konventionen krävde

inga lagändringar. Konventionen syftar till att bidra till att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa. l konventionen slås vissa grundläggande principer fast för statens förhållande till kommunerna.

Områden berörs är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga

som reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, statlig tillsyn, ekonomiska samt rätten att samarbeta och bilda sammanslutningar. resurser Artikel 9 reglerar kommunernas ekonomiska resurser. l den anges bl.a. att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skall ha rätt till tillräckliga ekonomiska resurser, som de egna fritt får disponera över inom gränserna för sina befogenheter och att

dessa skall motsvara de uppgifter tilldelats dem i grundlag

resurser som och lag. Vidare anges att de finansiella system som kommunernas annan grundar flexibla för resurser sig på skall vara tillräckligt varierande och att göra det möjligt för kommunerna att, så långt det är praktiskt möjligt, följa med i kostnadsutvecklingen för att fullgöra uppgifterna. Vidare anges att kommunerna, för att kunna ta upp lån för kapitalinvesteringar, inom lagens gränser skall ha tillgång till den nationella kapitalmarknaden.

Allmänt EG-rätten om

EG-rätten består primärrätt och sekundärrätt. Primärrätt är de fördrag av Gemenskapemas arbete bygger på, såsom Romtraktaten. Sekundärsom rätten utgörs de rättsregler härleds fördragen t.ex. förav som ur

Bakgrund 37

ordningar och direktiv. EG/EU är överstatlig rättsordning med rättskällor och är en egna överordnad medlemsstaternas nationella rättsordning i den omfattning fördragen medför. Medlemsskap innebär att en stat avstår från vissa som delar sin regleringskompetens, sin suveränitet, till förmån för av Gemenskapemas rättsordning. En grundläggande princip i EG-rätten är

lojalitetsprincipen innebär att medlemsstaterna är skyldiga att

som säkerställa att förpliktelser fullgörs. De EG-regler som gäller direkt i medlemsstaterna på sätt som nationellt utfärdade lagar kallas samma förordningar. Direktiv är typ bindande rättsakter som inte är direkt en av tillämpliga i medlemsländerna. De är dock bindande för varje medlemsland det riktar sig till vad det avsedda resultatet. Form som avser och medel för att uppnå detta överlämnas till staten som kan välja mellan att behålla, eller ändra de nationella reglerna så att resulanpassa tatet uppnås. Ett direktivs bestämmelser kan inte bli direkt tillämpliga mellan enskilda rättssubjekt.

Relationen mellan stat och kommuner

I betänkandet SOU 1994:2 Kommunerna, Landstingen och Europa konstaterades bl.a att de svenska kommunerna och landstingen inte i någon större utsträckning skulle behöva underkasta sig tvingande lagstiftning vid ett svenskt EU-medlemsskap. Det dock att det angavs några områden stod klart att kommunerna skulle komma att arbeta förutsättningar. Det gällde särskilt på upphandmed helt nya formella

lingsområdet, miljöområdet och stöd till näringslivet.

I detta sammanhang finns anledning att påminna om att lagen om offentlig upphandling 1992:1528 tillkom på grund av Sveriges åtagande att fullfölja de förpliktelser följer EES-avtalet och som av sedemera medlemsskapet i EU. Bestämmelserna i kapitel 5 i lagen gäller

upphandling tjänster. Dessa bestämmelser skall tillämpas vid

av upphandling finansiella tjänster såsom bank- och förvaltningstjänster av mot avgifter, provision, ränta och andra former ersättning. av

I lagen ett antal områden där bestämmelserna offentlig

anges om

upphandling inte behöver tillämpas. Vidare finns tröskelvärden för att

bestämmelserna i lagen skall tillämpas. För tjänster där det är en

kommun är upphandlande enhet är tröskelvärdet det lägsta av

som 200 000 eller 200 000 sdr särskilda dragningsrätter. ecu Lagen anvisar procedurer skall följas i samband med offentlig som

upphandling. Huvudregeln är att öppen eller selektiv upphandling skall

tillämpas. Vid selektiv upphandling skall minst fem anbudsgivare

38 Bakgrund

inbjudas. Under vissa förutsättningar kan även förhandlad upphandling tillämpas. Den förhandlade upphandlingen skall i nonnalfallet föregås av annonsering men vissa undantag medges.

Försäkringar och kapitalförvaltning

Genom EES-avtalet åtog sig Sverige att införa regler etableringsom frihet och om rätt att tillhandahålla tjänster gränsöverskridande genom verksamhet. Sverige har också införlivat de rättsakter rörande försäkringsverksamhet som ingår i det ursprungliga EES-avtalet genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1994. Bl.a. har kravet på soliditet preciserats. Till följd av Sveriges medlemsskap i EU har den tredje generationens direktiv, dvs. det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet, införlivats med den svenska rättsordningen. Därmed avses den inre marknaden försäkringsområdet genomföras fullt ut. Grundläggande för den inre marknaden på försäkringsområdet är principen om en enda auktorisation och om hemlandstillsyn. Vidare ingår bestämmelser om medelsförvaltningen. Beträffande placeringsregler bl.a. att medlemsländerna skall anges kräva att försäkringsbolagen upprättar tillräckliga tekniska avsättningar med hänsyn till den verksamhet som bedrivs. Därutöver skall medlemsländema kräva att försäkringsbolagen täcker de tekniska avsättningama med valutamatchade tillgångar. I de fall försäkringskontrakten avser skadeförsälcringsrisker inom EG-ländema skall tillgångarna vara lokaliserade inom EG. Undantag f°ar medges medlemsländerna. av Dock f°ar inte krävas att tillgångarna lokaliseras till något specifikt EG-land. En allmän riskspridningsregel finns angiven sedan preciseras i som mer detaljerade artiklar. I en artikel upptas lista över godtagbara en tillgångar för att täcka tekniska reserver. Vidare betonas vikten av att medlemsländerna inte passivt anpassar den nationella lagstiftningen till EG:s minikrav. Länderna uppmanas att fastställa mer detaljerade regler för valet av acceptabla tillgångar som skall matcha tekniska reserver. EG-reglema innehåller även bestämmelser begränsning enhandsom av engagemang. Det finns ett förbud för medlemsländerna att tvinga försäkringsbolagen att investera i specifika tillgångar eller till gångsslag. En fråga som har särskilt intresse mot bakgrund utredningens av direktiv är om det är förenligt med EG-rätten att föreskriva i lag att kommunerna skall placera huvuddelen av sina likvida medel i den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn inkl. socialförsäkringssektoms

Bakgrund 39

pensionsmedelsförvaltning, ligger i princip utanför gällande EG-rätt vad t.ex. regler om fria kapitalrörelser. EG:s försäkringsdirektiv torde

avser

bli aktuellt kommunernas pensionsmedel skulle överföras till försäk-

om

ringsbolag pensionskapital. Direktiven torde dock inte gälla om

som

pensionsmedlen förvaltas externt kvarstår inom den kommunala

men balansräkningen.

Former för att säkra avtalspensioner, mm 41

3 Former för säkra

att avtalspensioner,

mm

3.1 Allmänt

om avtalspensioner

Avtalspensioner är ett komplement till de allmänna pensionsfönnånema folkpension och ATP. Sannolikt omfattas över 90 procent av samtliga

löntagare i Sverige av avtalspensioner. Avtalspensionema grundar sig kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Förmåner och villkor kan således inte ensidigt ändras av arbetsgivaren. För att villkoren skall kunna ändras fordras en överenskommelse med berörda fackliga organisationer.

Avtalspensionema kan vara avgiftsbestämda eller förmånsbestämda

eller en kombination av båda.

Med avgiftsbestämda avtalspensioner menas att pensionsförmånemas

storlek bestäms av hur stora avgifter arbetsgivaren betalat in i enlighet med avtalet och hur avgiftsmedlen förräntats under sparandetiden. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet använder begreppet avgiftsbaserad pension då det är fråga om bokföringsmässiga

fiktiva avgifter.

Med fönnånsbestämda avtalspensioner menas att arbetsgivaren är skyldig att betala en pensionsförmån till ett givet belopp oavsett om

arbetsgivaren fonderat medel för framtida pensionsutgifter eller inte.

Förmånen relateras i regel till inkomsten något eller några år före pensionsinträdet och räknas normalt upp med något index. Pensionsskulden är arbetsgivarens samlade skuld till anställda och före detta anställda och skall motsvara nuvärdet av förväntade pensions-

utbetalningar. Med årets pensionskostnader menas värdet av årets intjänade pensionsrättigheter plus räntan pensionsskulden. Pensions-

utbetalningar avser de faktiska utbetalningarna till pensionärerna.

42 Former för att säkra avtalspensioner, mm

3.2 Kommunala avtalspensioner

Villkoren för kommunala avtalspensioner är reglerade i avtalet PA-KL. Av avtalet framgår att de kommunala avtalspensionema är helt förmånsbestämda och förutsätter en bruttosamordning med det allmänna pensionssystemet. Bruttosamordning innebär att pensionsutfastelsen avser ett bruttobelopp och att individuell avräkning sker för folkpension en och ATP visst sätt. Därigenom varierar den kommunala arbetsgivarens ersättning till de enskilda pensionstagama kraftigt beroende av hur stor del av den pensionsgrundande inkomsten som ersätts från det allmänna pensionssystemet. Konstruktionen med bruttosamordning innebär att om ändringar görs i det allmänna pensionssystemet påverkas kostnaden för de kommunala

avtalspensionema. Ändringar i det allmänna pensionssystemet föranleder

emellertid ofta parterna att omförhandla pensionsavtalet. De allmänna pensionema ersätter en mindre del av inkomstbortfallet för höginkomsttagare än för låginkomsttagare. Det beror att formånema i ATP-systemet endast beräknas inkomster upp till 7,5 basbelopp år. Avtalspensionema har störst betydelse för höginper komsttagama eftersom avtalsförrnânema även beräknas inkomstdelar över ATP-taket. Låginkomsttagare får i gengäld i regel en större del av sitt inkomstbortfall täckt av det allmänna pensionssystemet. Avtalspensionsgruppen som tillsattes som en arbetsgrupp inom

Finansdepartementet i sin rapport Ds 1995:46 att för personer

angav med inkomster under ATP-taket varierar ersättningen från PA-KL med mellan 7 procent och 18 procent slutlönen, beroende lön och av civilstånd. För pensionsgrundande inkomster över ATP-taket men under 20 basbelopp motsvarar pensionsersättningen enligt PA-KL ca 65 procent slutlönen medan for inkomster mellan 20 och 30 basbelopp av

är ersättningsnivån ca 32 procent. Ålderspensionen är värdesäkrad

genom basbeloppsanknytning.

Avtalspensionsgruppen hänvisar i sin rapport till vissa beräkningar

gjorts Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

som av Dessa beräkningar visar att årl 992 den kommunala kompletteringsgav pensionen vid full pension en ersättning mellan 800 kr och 1500 kr månad till de pensionärer hade haft inkomster under ATP-taket. per som Skillnaderna i ersättning var beroende på lön och civilstånd. Den begränsade f.d. anställda med inkomster över ATP-taket erhåller grupp väsentligt högre ersättningar i enlighet med pensionsavtalet PA-KL.

Former för att säkra avtalspensioner 43

Kostnader för avtalspensionema

Avtalspensionema innehåller fler delkomponenter än ålderspension.

Tabell 3.1 visar hur utbetalningarna fördelas till olika grupper av förmånstagare. Uppgifterna hämtade Avtalspensionsgruppen från Kommunernas pensionsanstalt KPA som år 1994 betalade ut pensioner till alla pensionärer med kommunal pension med undantag för pensionärer från Stockholms stad.

De totala pensionsutgiftema för 1994 inkl Stockholms stad uppskat-

tas av Avtalspensionsgruppen till ca 6 miljarder kr.

Tabell 3.1 Omfattningen av vissa förmåner enligt PA-KL

Antal personer som Fördelning i erhåller någon procent pensionsförmån

Ålderspension 213 797 79,4

Efterlevandepension 37 909 14,1 till vuxna

Källa: Ds 1995:46

Avtalspensionsgruppen påpekar att nettoutbetalningama från den

offentliga sektorn totalt sett är lägre än årets pensionsutgifter. Det

förklaras av att den kommunala tjänstepensionen minskar anspråken på pensionstillskott och bostadstillägg till pensionärer samtidigt som skatteinkomstema blir större. Utredningen hänvisar till beräkningar som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet presenterade 1992 som visade att i genomsnitt återgår 60 procent av avtalspensionema till den offentliga sektorn, främst till kommunerna.

44 Former för att säkra avtalspensionen mm

för

Nytt pensionssystem - konsekvenser bruttosamordningen

Övergången till ett nytt allmänt pensionssystem i enlighet med de

riktlinjer som riksdagen beslutade om i juni 1994 kommenterades av Avtalspensionsgruppen. Ett antal faktorer innebär en ökad osäkerhet för den kommande belastningen på avtalspensionema. I det reformerade allmänna systemet kommer för en enskild individ inkomster under åren med högst realinkomst, dvs i allmänhet mot slutet yrkeslivet, betyda mindre för pensionen än i ATP-systemet. Det av medför bl.a. att för dem som har en brant inkomstkurva kommer avtalspensionema att få större vikt. Den allmänna pensionen kommer att beräknas delvis försäkringsmässiga grunder, vilket innebär att förmånema påverkas av förändringar i förväntad livslängd. En ökad livslängd medför lägre allmän pension vilket med dagens regler kompenseras med en högre avtalspension. Den samhällsekonomiska utvecklingen kommer att påverka den allmänna pensionen. Ju högre tillväxt desto högre blir ersättningen från det allmänna systemet. Omvänt kommer kostnaden för den samordnade avtalspensionen bli lägre vid högre tillväxt. Med tillväxt ökar svag däremot kostnaderna för de kommunala avtalspensionema. Ovanstående analyser förutsätter att de kommunala avtalspensionema kommer oförändrade. Det kan dock komma att ske förändringar att vara i avtalspensionema. Svenska Kommunförbundet och Landstingsför-

bundet har inlett förhandlingar med de fackliga organisationerna om ett

nytt kommunalt pensionssystem är avgiftsbestämt och oberoende som av de allmänna pensionema.

Tryggande av pensioner i kommunal förvaltning

De kommunala avtalspensionema skuldbokförs numera löpande av

flertalet kommuner och landsting. Fondering för att trygga de kommu-

nala pensionsutfästelsema utanför kommunerna i t.ex. pensionsstiftelser eller pensionsförsäkringar förekommer inte. Systemet kan istället liknas vid det tillämpas företag skuldbokför pensionsåtaganden

som av som enligt ITP-planen. En skillnad är dock att kommunerna inte behöver trygga sitt åtagande med en kreditförsäkring eftersom pensionsutfástelsema anses säkrade genom beskattningsrätten. Det finns utöver kommunallagen och den kommunala redovisningslagen ingen lagstiftning styr hur kommunerna säkerställer sitt som pensionsâtagande. Däremot påverkas kommunernas val av bl.a. lagarna

Former för att säkra avtalspensioner 45

om löneskatt på pensionskostnader och avkastningsskatt.

Flertalet kommuner och landsting anlitar Kommunernas pensionsanstalt KPA för beräkning och utbetalning avtalspension. KPA betalar av

även ut tjänstepension, folkpension, ATP samt tilläggsfönnåner till

arbetstagare inom kommunal sektor. KPA ägs Svenska Kommunav förbundet och Landstingsförbundet. Några kommuner har valt anlita att Statens löne- och pensionsverk SPV.

Tryggande av pensioner i kommunalt bolag

Utredningen kommunala avtalspensioner Ds 1995:46 redovisade

om vilka pensionslösningar som tillämpades i de kommunala bolagen. Underlaget utredningen hade att tillgå SCB:s studie från 1993. var

År 1993 hade knappt hälften de kommunala av företagen det

kommunala pensionsavtalet PA-KL. Bland övriga avtal ITP och STP var

vanligast. En tredjedel företagen hade fler än ett pensionsavtal. Det

av förekom t.ex. att man kombinerade PA-KL med ITP-planen och STP-planen. I huvudsak det företag tillhör de Kommunala var som Företagens samorganisation KFS tillämpade PA-KL. I den mån som

företagen inte betalar försäkringspremier för pensionsåtagandet förutsätts

normalt kommunal borgen. Som ett alternativ kan PA-KL tryggas genom avsättningar till pensionsstiftelse. Sedan SCB genomförde sin studie har det möjliggjorts för företag som tillhör KFS att gå över från PA-KL till ett nytt pensionsavtal som benämns PA-KF Det nya avtalet är ett förmåns- och avgiftsbestämt nettopensionsavtal. Företagen kan välja pensionsåtagandet skall om

tryggas genom skuldföring i balansräkningen, pensionsstiftelse eller premieavsättning. I de fall företagen väljer skuldföring förutsätts

kommunal borgen. För närvarande bedöms hälften de företag att ca av som tidigare hade PA-KL har gått över till PA-KF S och trenden pekar mot en fortsatt överströmning till det pensionsavtalet. nya

3.3 Privata

avtalspensioner

Den privata sektorn har skilda pensionssystem för arbetare och tjänstemän. Den vanligaste pensionsplanen bland privattjänstemän är ITP-planen som tillämpas på SAF/PTK-området. Det finns även ett antal

46 Former för att säkra avtalspensioner, mm

andra pensionsplaner bland annat för banker, kooperationen, m.fl. Många av dessa pensionsplaner har likheter med ITP-planen.

ITP-systemet

ITP-systemet tillförsäkrar löntagarna en viss nettoberäknad avtalspen-

sion. Utöver pensionsplanen finns avgiftsbestämd del i pensionen

en som benämns ITP-K. Avkastningskraven i ITP-systemet utgår från grundräntan som uppgår till 4 procent och därtill kommer avkastningsskatten vilket innebär att det grundläggande avkastningskravet i ITP-systemet uppgår till ca 5,5 procent. l regel sker dock en uppräkning av pensionsförmånerna som överstiger grundräntan. Formen för att fastställa inflationsuppräkningen är årliga beslut i styrelsen för Försäkringsbolaget SPP. Avgörande för i vilken mån inflationskompensation kommer att utgå enligt ITP-planen

är det överskott som uppkommer i SPP:s försäkringsrörelse.

Det finns olika sätt att trygga ITP-planen. Nedan följer en genomolika tekniska lösningar. gång av

Tjänstepensionsiörsäkring Den vanligaste organisatoriska lösningen är att arbetsgivaren tecknar en

tjänstepensionsförsäkring hos försäkringsbolaget SPP. Försäkringslös-

ningen administrativa fördelar för företaget. När försäkringspremien ger

är erlagd har ansvaret att betala ut tjänstepension övergått till försäk-

ringsbolaget SPP. Arbetsgivaren har således inte någon skuld till de anställda förfogar inte heller över de inbetalade premierna. SPP:s men

medelsförvaltning uppgår till ca 270 miljarder kr.

Det finns omfattande rättslig reglering av försäkringsbolag som en

tecknar livförsäkringar. Försäkringsrörelselagen 1982:713 innehåller

detaljerade regler för försäkringsbolagens organisation, ägarförhållanden, försäkringsrörelse och medelsförvaltning för att säkerställa att bolagen

skall kunna fullgöra sina åtaganden. En sammanfattning försäk-

av ringsrörelselagen i kapitel Därutöver står försäkringsbolagen ges

under Finansinspektionens tillsyn. Försäkringsbolagen skall också beakta

Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd, se kapitel

Skuldbokföra pensionsåtaganden

I stället för att betala premier för ITP-planen till SPP finns en möjlighet att låta pengarna ligga kvar och förräntas i företaget. Detta

i

Former för att säkra avtalspensioner 47

l

förutsätter att företaget ansluter sig till det s.k. FPG/PRl-systemet. FPG är förkortning för Försäkringsbolaget pensionsgaranti ömsesidigt

som

har till uppgift att lämna kreditförsäkringar. PRI står för Pensionsregistreringsinstitutet som räknar ut det årliga intjänandet pensions-

av förmåner och beräknar pensionsskulden. PRI har även i uppgift att betala ut de löpande pensionema.

Ett företag som väljer att skuldbokföra pensionsåtagandet i balansräkningen måste teckna kreditförsäkring. Det enda försäkringsbolag

som kreditförsäkrar pensionåtaganden är FPG. Innan FPG accepterar att

teckna kreditförsäkring med ett visst företag genomförs kredit-

en prövning och FPG fastställer vilka säkerheter företaget måste som

lämna. FPG har möjlighet att ingripa ett företags kreditvärdighet

om kraftigt försämras. Vanligast är då att den intjänade pensionsrätten får

stå kvar och bara växa med försäkringsteknisk ränta och inflationsupp-

räkning medan det fortsatta pensionsintjänandet tryggas löpande genom

premieinbetalningar till SPP. I undantagsfall kan företaget tvingas lösa

pensionsskulden. Den enskilde har samma rätt till pensionsfönnåner oberoende hur av

företaget väljer att säkra sina åtaganden. SPP tillser på PRl:s uppdrag

att samma tillgodoräknande av pensionsintjänande sker även för

anställda i företag som skuldför sina åtaganden. Om företaget likvideras

löser FPG pensionsrätten i SPP. Den enskilde är därmed garanterad att få ut sina intjänade pensionsrättigheter även företaget skulle om upphöra att finnas.

Rättslig reglering av skuldbokföringen pensionsåtaganden

av återfinns i Tryggandelagen 1967:531, kapitel FPG omfattas se av

Försäkringsrörelselagen.

Stiftelse SAF-PTK har överenskommit om att det skall vara möjligt att inrätta en pensionsstiftelse för att förvalta medel avsatts för att finansiera som

åtaganden enligt ITP-planen. Även i dessa fall måste kreditförsäkring

en tecknas i F PG.

Regler för pensionsstiftelser anges i Tryggandelagen.

Övriga pensionsplaner för tjänstemän

Stiftelser används för att trygga pensionsförmåner inom flera avtalsområden utanför ITP. Det gäller t.ex. konsumentkooperationen, affärsbankema, samt i de privatanställda läkarnas, tandläkamas och sjukgym-

48 Former för att säkra avtalspensioner, mm

nastemas bolag Praktikertjänst AB. Tillsynsmyndighet för pensionsstiftelser är länsstyrelsen i det län där arbetsgivaren har sin hemvist. Länsstyrelsen i Stockholm uppger att den samlade förmögenheten i de 20 största pensionsstiftelserna i länet uppgick till 38 miljarder kr år 1994. Störst förmögenhet, 12 miljarder kr, redovisas för Konsumentkooperationens pensionsstiftelse.

för arbetare

Pensionsplan

En pensionsplan har införts för privatanställda arbetare enligt ett ny avtal mellan SAF och LO. Det innebär att den tidigare pensionsplanen STP har upphört utom för tidigare pensionsfall.

STP är ett kapitaltäckningssystem vilket innebär att alla anslutna

arbetsgivare betalar lika stor procentsats lönesumman för arbetare en till försäkring för att trygga pensionerna för de nyblivna pensionäen rerna. Enligt planen grundas pensionen arbete, lön och avgift den nya

under varje intjänandeår. Det kommer att ske en successiv fondupp-

byggnad i ett premiereservsystem. Avgiften kommer att vara 2 procent

den pensionsmedföljande lönen till en pensionsförsäkring för varje

av anställd som fyllt 28 år. Pensionsförsäkringen tecknas inledningsvis i AMF-Pension AMF Arbetsmarknadsförsäkringar senare skall den anställde ha rätt att men välja annat försäkringsbolag eller pensionskassa. Arbetsgivaren kan under vissa förutsättningar också erbjuda sig att förvalta pensionsmedlen företaget. via det egna

3.4 Statliga avtalspensioner

l staten tillämpas pensionsplan benämns PA-91. Den har likheter en som med ITP-planen.

Huvuddelen pensionsåtagandet finansieras löpande. Kostnaderna

av belastar de statliga myndigheterna genom det lönekostnadspålägg LKP myndigheterna betalar till staten. som

Sedan år 1991 sker dock en fondering av pensionsmedel för den

avtalade kompletterade ålderspensionen KÅPAN. De statliga myndigheterna avsätter en avgift som beräknas som 1,7 procent av lönesumman för varje anställd. Beloppet fonderas och förvaltas av Försäkringsföreningen för det statliga området FSO. Utbetalningama från KÅPAN

Former för att säkra avtalspensioner 49

är beroende av de avsatta medlen och avkastningen. FSO styrs av parterna på den statliga arbetsmarknaden. Genom att avgifter betalas till forsäkringsföreningen förs bort från den pengarna statliga sektorn. Samtidigt slipper staten att stå i skuld till de anställda i motsvarande mån. FSO har att följa den lagstiftning som gäller för understödsföreningar. Den innehåller motsvarande regler som gäller för försäkringsbolag. FSO står under Finansinspektionens tillsyn. Huvuddelen av medlen placeras i obligationer och statsskuldsväxlar. Efter ansökan hos Finansinspektionen gäller placeringsbestämmelsema i försäkringsrörelselagen även för FSO. Det innebär friare placeringsmöjligheter, bl.a. rätt att placera i aktier. Vid bokslutet avsätts medel till en försäkringsfond om intäkterna inte förbrukats för kostnader under räkenskapsåret. Framgår försäkdet av ringsteknisk utredning att försäkringsfonden överstiger vad som behövs för att täcka premiereserven jämte ugondel därav, får överskj utande en

belopp helt eller delvis undantas från försäkringsfonden och placeras i

en överskottssfond.

3.5 Allmänna

pensionsfonden

ATP-systemet är ett fördelningssystem vars pensionsutbetalningar finansieras löpande via ATP-avgiften. AP-fondema syftar till att utgöra en buffert för att underlätta svängningar i avgiftsintäkter och pensionsutbetalningar. AP-fondema bedriver en ren tillgångsförvaltning med ett fastställt krav på avkastning. Förvaltningen av fonden uppdelades ursprungligen på tre fondstyrelser. En fjärde fondstyrelse inrättades 1974 och fick rätt att placera i aktier. År 1984 inrättades fem löntagarfondsstyrelser inom för ramen AP-fonden. Den l juli 1988 inrättades en femte AP-fondstyrelse med samma inriktning som den fjärde fondstyrelsen. En avvecklingsstyrelse bildades vid årsskiftet 1991/92 för att överta förvaltning och skifta ut löntagarfondemas förmögenhet. I juni 1995 beslutade riksdagen att inrätta en sjätte fondstyrelse med uppgift att förvalta de medel som avvecklingsstyrelsen inte hunnit skifta ut. Under ATP-systemets första två decennier var avgiftsuttaget högre än vad svarade utbetalade pensioner. Överskottet användes för som mot att bygga AP-fonden. Ett motiv var att skapa en buffert i systemet upp

50 Former för att säkra avtalspensioner, mm

för att så sätt kunna undvika kraftiga höjningar i avgiftsuttaget. På längre sikt skulle fonden kunna användas som en buffert för att möta de växande anspråk pensionssystemet som följer av dels att en växande andel pensionärer blir berättigade till ATP-pension allt högre på en genomsnittlig nivå och dels att den demografiska utvecklingen innebär

en stigande andel pensionärer i befolkningen. Ett annat motiv var

samhällsekonomiskt. Fonderingen skulle bidra till sparandet i ekonomin och tjäna som ersättning för det bortfall av privat sparande som antogs följa av ATP-systemets införande. Förändring i AP-fondens storlek bestäms i huvudsak av avgiftsintäk-

ter från ATP-avgiften, avkastning på fondens behållning och pensionsutbetalningar. F ondkapitalet för hela AP-fonden uppgick år 1995 till 618

miljarder kr varav första till tredje fondstyrelsen förvaltade 564 miljarder kr.

Placeringsreglema är olika för fondstyrelserna. Första till tredje

fondstyrelsen placerar i räntebärande värdepapper och fastigheter. Fjärde, femte och sjätte fondstyrelserna placerar huvudsakligen i aktier. För första till tredje fondstyrelsen att medlen skall förvaltas så att anges de ger en långsiktigt hög avkastning samtidigt som kraven tillfredsställande betalningsberedskap, riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Fjärde och femte fondstyrelserna skall placera medlen så att kraven långsiktigt hög avkastning och tillfredsställande riskspridning tillgodoses. År 1995 fördelades tillgångarna i AP-fonden sammantaget

följande sätt:

för säkra

F

Former att avtalspensioner 51 1 1 Tabell 3.2 AP-fondens innehav av värdepapper, mm

Miljarder kr Procent Nominella förlags- och obliga- 516,6 83,6 tionslån samt penningmarknadslån

Danmark

I Danmark anger samtliga centrala kollektivavtal om löner, m.m att

arbetsgivaren skall erlägga premier for pensionsförsäkring till de arbetstagare som löneavtalen avser. Varje löneavtal anger till vilken pensionsinrättning som premier skall inbetalas. l löneavtalen fastställs den procentsats av lönen som skall inbetalas i pensionspremie. Procentsatsen ligger vanligen mellan 12 % och 15 % av den pensionsgrundande lönen. Förmånsnivån är premiebestämd dvs pensionens storlek är beroende de pensionspremier inbetalats och avkastningen på fonderade av som medel. Värdesäkring pensionsförmånema sker såväl under den tid som av pensionsformånema byggs upp som under tiden med löpande pensionsutbetalningar. Uppräkningen sker i enlighet med försäkringsgivarens

grunder och pensionsbestämmelsema.

De försäkringsbolag och pensionskassor som hanterar de kommunala

52 Former för att säkra avtalspensioner, mm

pensionema lyder under lagen om försäkringsrörelse. l lagstiftningen

finns angivet placeringsregler för den försäkringstekniska skulden. Inriktningen är att 60 procent skall placeras i räntebärande tillgångar och

att 40 procent skall placeras i fast egendom eller aktier. För över-

skjutande medel gäller friare placeringsregler.

Finland

l Finland föreskriver särskild lag att kommunala arbetsgivare skall en teckna pensionsförsäkring för sina anställda. l lagen anges att pensio-

nerna skall försäkras hos Kommunernas pensionsförsäkring som har

karaktär av myndighet.

Det finska systemet bygger fördelningsprincipen. De årliga

premier som betalas avses täcka innevarande års pensionsutbetalningar. Sedan 1988 sker succesivt uppbyggnad pensionsfond. en av en Förmånsnivån är fastställd i pensionsbestämmelserna. Några inslag av premiebestämda förmåner finns inte. Den kommunala pensionen samordnas med den allmänna pensionen i ett bruttosystem. Pensionsbeloppen indexeras och justeras årligen. Den fond som började byggas upp 1988 förvaltas av Kommunfinans

AB som ägs av Kommunernas pensionsförsäkring. Fondens medel kan

användas för långivning, finansiering av kommunala eller statliga projekt eller projekt som dessa anvisar, aktieköp eller placeringar i utlandet. Som allmän princip för placeringama gäller främst att dessa skall vara betryggande, ge avkastning som överstiger även en hög

inflation med ett långsiktigt mål om en real förräntning 4 procent och

medföra lägsta möjliga framtida kostnader. Enligt en generalplan för fonden får högst 15 procent av fondens medel placeras i aktier.

Norge

l Norge finns varken kollektivavtal eller lagstiftning binder som arbetsgivaren att betala pensioner till de kommunalt anställda. Den kommunala tjänstepensionen är istället ett ensidigt åtagande från arbetsgivarens sida. Med några få undantag tecknar de kommunala arbetsgivarna pensionsförsäkring för sina anställda hos Kommunal Landspensionskasse KLP. De arbetsgivare som inte tecknar försäkring i KLP har egna pensionskassor. Förrnånsnivån för de kommunala pensionema är fastställd i pensionsbestämmelsema och det finns inga premiebestämda delar. Det är statliga

Former för att säkra avtalspensioner 53

regler som styr kommunerna beträffande förmånsnivåema. Reglerna innebär att formånsnivåema i de kommunala tjänstepensionerna inte får överstiga de nivåer som utges enligt statliga pensionsbestämmelser. Pensionsbeloppen justeras en eller två gånger per år enligt ett officiellt framräknat levnadskostnadsindex. Kapitalförvaltningen regleras i lag om försäkringsverksamhet och lag om ñnansverksamhet. Bl.a. anges att högst 20 procent får placeras i aktier och att högst 30 procent får placeras i lån utan säkerhet eller i svårsåld egendom. KLP prioriterar lån till de arbetsgivare som tecknar

försäkring i KLP samt bostadslån till de försäkrade arbetstagarna.

54 Former för att säkra avtalspensioner, mm

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 55

4 Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel

4.1 Allmänt den

om rättsliga regleringen

Det finns en omfattande rättslig reglering av förvaltning av pensionsmedel. Regleringen består dels av lagar som reglerar olika former av pensionsförvaltnin g och annat sparande dels av föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen. Lagstiftning och föreskrifter reglerar sparande som sker i privaträttsliga former. Sparande som sker inom ramen för den kommunala förvaltningen och som syftar till att täcka framtida pensioner omfattas inte av lagstiftningen. För sparande inom den kommunala förvaltningen gäller som tidigare nämnts bestämmelserna i kommunallagen. I den mån det kommunala sparandet avskiljs från balansräkningen och överförs till något privaträttsligt subjekt kan dock lagstiftningen vara tillämplig. Den primära utgångspunkten för lagstiftaren är att säkerställa att

försäkringstagama är skyddade den privata arbetsgivaren eller

även om

försäkringsbolaget skulle få betalningssvårigheter. För att klara detta

behöver placeringama på relativt kort tid kunna omsättas för att på annat sätt täcka framtida pensionsutbetalningar. Detta ställer krav på att tillgångarna skall likvida vilket är utgångspunkten för de bevara

gränsningar av vilka tillgångsslag som accepteras för att täcka den

försäkringstekniska skulden. Därtill anges värderingsprinciper av olika till gångsslag för att säkerställa att tillgångamas marknadsvärde täcker de försäkringstekniska skulderna. Placeringsreglema tar sikte att undvika större kreditförluster genom att föreskriva att portföljema i den mån de inte främst innehåller räntebärande värdepapper som emitteras av staten eller kommuner skall innehålla värdepapper från många olika emittenter. Lagar och föreskrifter syftar även att förhindra spekulation som kan hota möjligheterna att fullgöra åtagandena mot pensionärerna. Det föreskrivs regler om intern kontroll och revision som syftar till att förvaltningen av pensionsmedel skall ske enligt god sed.

56 Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel

I det följande görs en genomgång några de väsentliga av av mer lagar som rör pensionsförsäkringar och medelsförvaltning. De lagar som

finns redovisade har olika karaktär och tillämpningsområde.

T ryggandelagen anger hur arbetsgivare under vissa förutsättningar kan trygga de anställdas pensionsrättigheter i enlighet med de utfästelser som arbetsgivaren gjort i kollektivavtal om allmän pensionsplan. Det anvisas två sätt att trygga pensionsutfästelser, antingen skuldföring i

egen balansräkning i kombination med kreditförsäkring eller pensions-

stiftelse. Tryggandelagens regler skuldföring är inte tillämplig på om pensioner som utgår enligt PA-KL eftersom den pensionsplanen inte är en allmän pensionsplan i tryggandelagens bemärkelse. Däremot är tryggandelagen tillämplig för säkrandet av förmåner i enlighet med t.ex. PA-KFS eller ITP-planen som tillämpas vissa kommunala bolag. av Försäkringsrörelselagen innehåller ett omfattande regelverk för sakförsäkringar och livförsäkringar. Lagen reglerar dels organisation och ledning av försäkringsbolag dels forsäkringsverksamheten. Pensionssparandet som sker i kommunal förvaltning omfattas inte försäkringsröav relselagen. Däremot kan de kommunala bolagen vara direkt berörda av försäkringsrörelselagen. I det fall kommun och landsting skulle besluta att föra över pensionsåtaganden och pensionssparande till ett särskilt bolag skulle försäkringsrörelselagen sannolikt vara tillämplig. Placeringsreglerna enligt försäkringsrörelselagen är uppbyggda med utgångspunkt i vad som anses vara en sund och säker förvaltning av pensionsmedel. Beträffande limiter bör beaktas att dessa endast reglerar placeringar motsvarande de forsäkringstekniska avsättningarna och att försäkringsbolagen är fria att hantera eventuella överskottsreserver. Lagen om understödsföreningar är en lag som har stora likheter med försäkringsrörelselagen. Ett exempel på en större försäkringsförening som är reglerade enligt lagen om understödsföreningar är Försäkringsföreningen för det statliga området. På det kommunala området berörs

SKP Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa idag förvaltar

som tillgångar ca två miljarder kr. Lagen om reglemente för allmänna pensionsfonden har intresse som ett exempel på hur staten har sett behovet av föreskrifter för att säkra pensionsåtaganden enligt socialförsäkringen. Beträffande AP-fondens placeringsmöjligheter har diskuterats behov av begränsningar dels för att säkerställa god avkastning och tillräcklig säkerhet i förvaltningen av pensionskapitalet och dels för att undvika att AP-fonden blir alltför dominerande på den svenska finansmarknaden. Lagen om värdepappersfonder illustrerar ett statligt regelverk som syftar till att säkerställa en sund utveckling finansmarknaden samt att

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 57

andelsägama har god insyn i hur medlen placeras och till vilka risker. Lagstiftningen innehåller vissa krav diversifiering för att begränsa möjligheterna till en alltför spekulativ förvaltning. Lagen om värdepappersrörelse anger att det krävs tillstånd från Finansinspektionen för att driva värdepappersrörelse. Tillstånd krävs bl.a. för förvaltning någon annans finansiella instrument. av Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar anger bl.a. kapitaltäckningskrav för kreditinstitut och värdepappersbolag. I lagen redovisas principer för användning olika tillgångsslag för täckning av av kapitalkravet för kreditrisker och marknadsrisker.

Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd för

sätter normerna vad är god sed de finansiella marknaderna. som

4.2 Översikt av placeringsbestämmelser

Mål för

förvaltningen

Försäkringsrörelselagen anger att tillgångarna som används för skuldtäckning skall placeras så lämplig riskspridning uppnås. Tillatt en

gångama skall med beaktande av bolagets försäkringsåtaganden och

förändringar i tillgångamas framtida värde och avkastning, placeras så att bolagets betalningsberedskap är tillfredställande och den förväntade avkastningen är tillräcklig.

Första tredje AP-fonden skall förvalta anförtrodda medel på sådant

sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlen skall förvaltas så att kraven långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Fondstyrelsema skall placera medlen i skuldförbindelser med låg kreditrisk eller i andra skuldförbindelser till ett belopp som motsvarar högst 5 procent de tillgångar styrelsen förvaltar. av som

Fjärde, femte och sjätte AP-fonden skall förvaltas så att kraven

långsiktigt hög avkastning och tillfredsställande riskspridning tillgodoses. Värdepappersfonder skall ha lämplig fördelning av sina placeringen med hänsyn till den riskspridning är förenad med fondens ar som placeringsinriktning.

58 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel SOU

av av 1997:78

Tillåtelse

att placera i svenska räntebärande tillgångar

Försäkringsrörelselagen anger att placering får ske i obligationer eller andra skuldförbindelser stat, kommun eller därmed jämförlig

som

samfällighet svarar för. Placeringar får ske utan begränsningar.

Vidare accepteras placeringar i obligationer eller andra skuldförbin-

delser som utfärdats vissa angivna kreditinstitut värdepappersbolag

av eller Allmänna pensionsfonden. Dessutom accepteras obligationer eller

skuldförbindelser ett publikt aktiebolag för. För tillgångar

som svarar som annan än stat eller kommun svarar för, i lagen regler anges om vilken andel de får utgöra av portföljen.

I Första tredje AP-fonden får varje fondstyrelse placera medel i

skuldforbindelser med låg kreditrisk. Vidare får placering ske i andra skuldförbindelser utfärdade svenska aktiebolag eller ekonomiska av

föreningar till belopp som sammanlagt motsvarar högst fem procent

av

det totala marknadsvärdet de tillgångar styrelsen förvaltar.

av som

I Fjärde, femte och sjätte AP-fonden gäller det behövs för

att om en

tillfredsställande betalningsberedskap eller för att tillgodose kravet ändamålsenlig förvaltning får fondmedel placeras hos riksbanken,

annan bank eller postgirot. I syfte får fondmedel placeras i statssamma

skuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat, företagscertiñkat samt

andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmänna marknaden.

Värdepappersfonder får inneha räntebärande värdepapper under förutsättning att lagens krav på diversifiering mellan emittenter följs.

Tillåtelse

att placera i svenska aktier

F örsäkringsrörelselagen anger att högst 25 procent skulden får täckas

av med aktier i publika bolag. Första tredje AP-fonden får inte innehålla aktier. -

Fjärde, femte och sjätte AP-fonden får ha hela fondkapitalet placerat

i aktier. Värdepappersfonder får placera i aktier handlas sådana som marknadsplatser som godkänts av regeringen eller Finansinspektionen.

Tillåtelse

att placera i utländska tillgångar

Försäkringsrörelselagen anger att i den mån som regeringen eller

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 59

Finansinspektionen godkänt placeringar i aktuella länder gäller bl.a. följande:

100 procent i obligationer eller andra skuldförbindelser som EU, stater eller centralbanker svarar för. 100 procent i obligationer som internationella organisationer svarar för. Med vissa begränsningar i omfattningen accepteras även medel konto i utländsk bank, obligationer och andra skuldförbindelser som ett utländskt kreditinstitut eller ett utländskt bolag svarar för. Aktier i utländska bolag accepteras till 25 procent. - Andelar i värdepappersfonder och placeringar i utländska fond- företag.

Första tredje AP-fonden får vara placerad i skuldförbindelser med låg kreditrisk i utländsk valuta.

Fjärde och femte AP-fonden får till högst tio procent av fondens

värde vara placerad i utländska aktier eller motsvarande. Sjätte AP-fonden får endast innehålla svenska aktier. Värdepappersfonder får placera i utländska tillgångar i den mån det

är förenligt med fondens placeringsinriktning.

Begränsning av enhandsengagemang

Försäkringsrörelselagen anger att värdet av varje enskild placering

högst får uppgå till följande andelar av de belopp skall skuldtäckas;

som fem procent av fastighet, fem procent av aktier, tio procent av värdepappersfonder. - Ett försäkringsbolag får inte äga aktier med mer än fem procent av ett aktiebolags röstetal.

Fjärde och femte AP-fonden får innehålla högst tio procent av aktier-

na i ett bolag eller tio procent av röstetalet Sjätte AP-fonden får innehålla högst 30 procent av aktierna i ett bolag eller 30 procent av röstetalet. Detta gäller inte placeringar i riskkapitalbolag.

Värdepappersfonder får inneha aktier från samma emittent till ett

värde av högst 5 procent av fondens värde. Under vissa förutsättningar tillåts högre andelar enligt lagen om värdepappersfonder eller efter

tillstånd av Finansinspektionen.

60 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

Beträffande räntebärande tillgångar är huvudregeln emittent får att en svara för 35 procent av fondens värde om värdepapperen är utfärdade eller garanterade av stat eller kommun i ett land inom EES. Undantag

kan medges från Finansinspektionen.

Ytterligare begränsningar gäller för värdepapper är utfärdade som av andra kreditinstitut.

Direktlån

F örsäkringsrörelselagen reglerar att i de fall direktlån är kombinerade

med panträtt i fastighet eller tomträtt accepteras att direktlånen får täcka 25 procent av den försäkringstekniska skulden. l de fall direktlånen är kombinerade med betryggande säkerhet än panträtt i fastighet annan eller tomträtt gäller att direktlånen får uppgå till högst lO procent den av försäkringstekniska skulden. Första till tredje AP-fonden har vissa möjligheter direktlån. att ge

Omfattningen är begränsad till 5 procent de förvaltade tillgångarna.

av

Värdepappersfonder får ta upp direktlån om det är förenligt med fon-

dens placeringsinriktning. Direktlånen får aldrig utgöra mer än högst 10 procent av fondens värde.

Tillåtelse att använda derivat

Försäkringsrörelselagen anger att optioner, terminskontrakt och andra liknande instrument får användas för att sänka den finansiella risken i ett försäkringsbolag. Sådana instrument får även användas för att effektivisera förvaltningen av bolagets tillgångar om detta kan ske utan att bolagets finansiella risker överstiger risknivå är förenlig med en som kraven en sund försäkringsverksamhet. Första sjätte fondstyrelsema får handla med optioner och terminer eller andra liknande finansiella instrument för att effektivisera förvaltningen av fondens tillgångar eller för att skydda fondens tillgångar mot valutakursförluster eller andra risker. Värdepappersfonder får handla med optioner och terminskontrakt eller andra likartade finansiella instrument i syfte att effektivisera

förvaltningen av fondens tillgångar eller att skydda fondens tillgångar

mot valutakursförluster eller andra risker.

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 61

Tillåtelse att placera i fastigheter

F örsäkringsrörelselagen begränsar placeringar i fastigheter och motsvarande bolag till 25 procent av skuldtäckningsbeloppet.

Första tredje AP-fonden får placera högst fem procent av mark- nadsvärdet av de tillgångar som styrelsen förvaltar i fastigheter.

ITjärde, femte och sjätte AP-fonden får inte placera i fastigheter.

4.3 Lag 1967:531 om tryggande av

pensionsutfästelse, mm

Lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. 1967:531 reglerar arbetsgivarens möjlighet att under vissa förhållanden trygga pensionsut- Fastelser till sina anställda.

Allmänna bestämmelser

De allmänna bestämmelserna anger inledningsvis att arbetsgivares utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande kan tryggas genom särskild redovisning pensionsskuld eller avav sättning av medel till pensionsstiñelse. Arbetsgivaren har inte rätt att utfärda förbehåll vid pensionsutfästelse att pension skall utgå endast i den mån stiftelses medel förslår. Ett sådant förbehåll är utan verkan och arbetsgivaren svarar för utfástelsen utan avseende på Förbehållet.

Särskild redovisning av pensionsskuld

Arbetsgivare kan ta upp åtagande enligt allmän pensionsplan i balansräkningen som skuld under rubriken "Avsatt till pensioner".Aktiebolag, ömsesidigt Försäkringsbolag, ekonomisk förening och sparbank kan under rubriken "Avsatt till pensioner" redovisa även upplupen del av pensionsutfástelse som inte omfattas av allmän pensionsplan. Vissa restriktioner gäller för förmåner till ägarkretsen. Med arbetsgivares pensionsreserv hans skuld för åtagande avses enligt allmän pensionsplan och för upplupen del av sådan utfást pension.

62 Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel

Posten avsatt till pensioner får inte minskas under arbetsgivarens

pensionsreserv om det inte finns täckning i pensionsstiftelse.

Pensionsstiftelse

Med pensionsstiftelse avses en av arbetsgivaren grundad stiftelse vars uteslutande ändamål är att trygga utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande. Arbetsgivaren skall i stiftelseurkunden förordna, att pensionsstiftelse skall omfatta endast viss grupp av arbetstagare eller efterlevande.

Stiftelse inte trygga utfástelse enligt allmän pensionsplan utan

anses att detta framgår av stiftelsens stadgar, avtal mellan arbetsgivaren och dem omfattas stiftelsens ändamål eller andra omständigheter. som av För stiftelse, som är gemensam for flera arbetsgivare, skall särskilda grunder upprättas beträffande gemenskapen i tillgångar och skulder.

En pensionsstiftelses styrelse svarar för att förmögenheten är placerad

ett nöjaktigt sätt och for att stiftelsens medel inte används för annat än stiftelsens ändamål. Pensionsstiftelse får inte äga fordran mot arbetsgivaren. Stiftelsen kan dock låna medel till arbetsgivaren, om betryggande säkerhet ställes för lånet eller tillsynsmyndigheten medger det. En stiftelse får inte ta emot egendom från arbetsgivaren villkor,

som väsentligt begränsar Stiftelsens rätt att förfoga över egendomen. lnte

heller får en stiftelse som har grundats av aktiebolag, utan att tillsynsmyndigheten godkänner det, äga aktier i bolaget eller i närstående bolag. Pensionsstiftelse har inte rätt att göra utfástelser om pension. Sådan utfästelse är ogiltig.

Tillsyn

Tillsynsmyndighet för stiftelsema är länsstyrelsen i det län där arbetsgihar sitt hemvist. l tillsynsmyndighetens uppgifter ingår att föra ett varen register över anmälda stiftelser och att ge stiftelsema råd och upplysningar. Tillsynen omfattar även stiftelsemas medelsförvaltning. Tillsynsmyndigheten skall ingripa, det kan antas att en pensionsom stiftelse inte förvaltas i enlighet med de for stiftelsen gällande föreskrifterna eller tryggandelagen.

Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel 63 av av

Gottgörelse ur pensionsstiftelse

Arbetsgivaren kan för vissa utgifter eller kostnader för pensionspost, avgift för pensionsförsäkring eller utgift i samband med pensioneannan ring, gottgöra sig med medel pensionsstiftelsens överskott. Om ur stiftelsen saknar överskott kan arbetsgivaren gottgöra sig årets ur avkastning. För vissa andra utgifter, såsom engångsunderstöd till arbetstagare vid långvarig oförmåga till arbete grund sjukdom, lyte eller annat av men eller vid avgång ur tjänsten på grund uppnådd ålder samt engångsav understöd till efterlevande vid arbetstagarens frånfälle eller utgift för försäkring av sådant understöd, kan arbetsgivare gottgöra sig ur pensionsstiftelsens överskott. Dessutom äger arbetsgivaren gottgöra sig för vad särskilt som redovisats under rubriken Avsatt till pensioner till fullgörande av bestämmelse i allmän pensionsplan. Gottgörelse får inte avse utgift eller redovisning för andra arbetstagare än de som omfattas av Stiftelsens ändamål eller deras efterlevande. Gottgörelse får löpande utgifter eller utgifter avse som arbetsgivaren haft under närmast föregående räkenskapsår.

Ledning av pensionsstiftelse

Lagen föreskriver att ledamöter och suppleanter i stiftelses styrelse en

väljes till lika antal av arbetsgivaren och de arbetstagare omfattas

som av stiftelsens ändamål. Val sker för en tid tre år, stadgarna inte av om föreskriver annat. l vissa fall utses ordföranden tillsynsmyndigheten. av Företrädare för arbetstagarna i en pensionsstiftelses styrelse väljs vid sammanträde med arbetstagarna eller utses i vissa fall fackförening. av

Redovisning och revision

En pensionsstiftelse är bokföringsskyldig. Bokföringsskyldigheten skall fullgöras enligt bestämmelserna i bokföringslagen. En stiftelse skall upprätta årsredovisning, som skall bestå av den resultaträkning och den balansräkning har tagits i årsbokslutet samt förvaltningsbe-

som av en rättelse med uppgift om hur Stiftelsens ändamål har främjats under räkenskapsåret. Om stadgarna inte säger något annat, skall arbetsgivaren utse revisor.

64 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel av av

Tillsynsmyndigheten skall utse särskild revisor, när det finns anledning till det. Revisorns berättelse skall åtfölja styrelsens årsredovisning, som skall sändas till tillsynsmyndigheten inom sex månader efter räkenskapsårets utgång.

Likvidation

Pensionsstiftelse skall träda i likvidation, om

a stiftelsens medel under avsevärd tid varit helt otillräckliga för sitt

ändamål,

b stiftelsens medel inte längre kan anses behövliga för sitt ändamål,

c arbetsgivaren blivit försatt i konkurs,

d arbetsgivaren upphör med sin näringsverksamhet utan att stiftelsen

i samband därmed överföres till annan.

En pensionsstiftelses fordran mot arbetsgivaren är vid likvidation omedelbart förfallen till betalning, om inte tillsynsmyndigheten medger att fordringen får betalas under loppet av en viss tid, högst tre år. Sedan medel vid likvidation avsatts för den skuld pensionsstiftelsen själv ådragit sig, betalar stiftelsen förfallna pensionsbelopp. Återstående medel användes i första hand till inköp av försäkring för arbetstagares och efterlevandes pensionsfordringar eller, tillsynsmyndigheten om medger det, betalning av sådana fordringar. l andra hand användes medlen till understöd arbetstagare och efterlevande. Sådant understöd får överstiga skälig pension för arbetstagare med motsvarande antällningstid och anställningsförmåner. Finns inte längre någon, omfattas av pensionsstiftelses ändamål, som eller överstiger stiftelses kapital väsentligen vad som kan komma att fordras för att tillgodose ändamålet eller förekommer i övrigt särskilda skäl att ändra innehållet i stiftelsens stadgar, skall tillsynsmyndigheten på ansökan av stiftelsen förordna om ändring.

Upphörande av näringsverksamhet m.m.

Övergår näringsverksamhet från en arbetsgivare till en annan och avtalas

därvid att ansvaret för pensionsutfástelse skall överflyttas efterträdaren, skall samtycke till överflyttningen inhämtas från innehavaren pensionsfordringen. Tillsynsmyndigheten kan medge att samtycke av

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 65

inte behöver inhämtas, efterträdaren kan anses god för pensionsut-

om fästelsen. Upphör arbetsgivare med näringsverksamhet utan att ansvaret För

pensionsutfästelse överflyttas annan, skall han trygga upplupen del av pensionsutfástelsen genom att köpa pensionsförsäkring. Detta gäller

dock inte om utfastelsen är kreditförsäkrad eller tillsynsmyndigheten medger undantag.

4.4 Lag om försäkringsrörelse 1982:713

Försäkringsrörelselagen innehåller i stora delar separata regelverk för

skadeförsäkringar respektive livförsäkringar. Nedan ges en samman-

fattning av de delar i Försäkringsrörelselagen som är av särskilt intresse

när det gäller pensionsförsäkringar.

Inledande bestämmelser

Försäkringsrörelse får drivas endast av försäkringsaktiebolag och

ömsesidiga försäkringsbolag fått tillstånd koncession till detta

som

enligt Försäkringsrörelselagen.

Försäkringsbolagen skall stå under tillsyn av Finansinspektionen och vara registrerade hos denna.

Ett försäkringsbolag får inte driva annan rörelse än Försäkringsrörel-

det inte finns särskilda skäl för det. se, om Med livförsäkringsbolag bolag som uteslutande eller så gott menas uteslutande driver direkt livförsäkringsrörelse eller rörelse avseende som återförsäkring livförsäkring. Lagen gäller för både försäkringsaktieboav lag och ömsesidiga försäkringsbolag. Ett försäkringsbolag skall, utöver tillgångar motsvarande försäkrings-

tekniska avsättningar, vid varje tidpunkt ha en tillräcklig kapitalbas. Om kapitalbasen understiger solvensmarginalen eller garantibeloppet skall Finansinspektionen vidta åtgärder. Ett privat försäkringsaktiebolag eller en aktieägare i ett sådant bolag

får inte annonsering söka sprida aktier eller teckningsrätter i genom bolaget eller bolaget utgivna skuldebrev. Värdepapper som har givits av ut ett privat försäkringsaktiebolag får inte bli föremål för handel av börs eller organiserad marknadsplats. annan

66 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel av av

Bildande av försäkringsbolag

Ett försäkringsbolag skall bildas av en eller flera stiftare. Stiftarna anger villkoren för bolagsbildningen. Stiftarna skall ansöka om koncession samt upprätta en bolagsordning som skall underställas regeringen för stadfástelse. Regeringen skall stadfásta bolagsordningen och bevilja koncession,

om bl.a. föjande krav är uppfyllda:

Den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven sund försäkringsverksamhet. på en Det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i bolaget och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett försäkringsbolag. De avses ingå i bolagets styrelse och vara verkställande som direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett försäkringsbolag och även i övrigt är lämpliga för en

sådan uppgift. Bolagsordningen får inte stadfástas och

koncession inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget.

F örsäkringstekniska avsättningar

Ett försäkringsbolags försäkringstekniska avsättningar skall motsvara belopp erfordras för att bolaget vid varje tidpunkt skall kunna som uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. De försäkringstekniska avsättningama skall motsvara bolagets ansvarighet för

löpande försäkringar premiereserv,

inträffade oreglerade försäkringsfall, kostnader som beräknas

uppkomma för regleringen av dessa samt tilldelad återbäring som förfallit till betalning inte betalats ut avsättning för oreglerade men skador,

Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel 67 av av

sådan tilldelad återbäring inom Iivförsäkringsrörelsen som inte har förfallit till betalning, sådan tilldelad återbäring inom annan försäkringsrörelse än livförsäkringsrörelse som inte har förfallit till betalning, och förlustutjämning för kreditförsäkring.

Ansvarar flera försäkringsbolag solidariskt för en Försäkring, skall vid beräkningen det enskilda bolagets försäkringstekniska avsättningar av endast beaktas den del av försäkringen som enligt avtal mellan bolagen belöper på bolaget. Avsättning för oreglerade skador skall beräknas särskilt för varje försäkringsfall. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om beräkning av försäkringstekniska avsättningar. Premiereserven för livförsäkringsrörelse skall beräknas så att den en alltid motsvarar premiereserverna för varje försäkringsavtal summan av och inkludera ett för bolaget beräknat tillägg behövligt för att som anses möta att försäkringar inom livförsäkringsrörelsen upphör i förtid. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektioskall meddela närmare föreskrifter om beräkning av premiereserv nen för livforsäkringsrörelse. Föreskrifterna skall ange maximiräntesats en och vilka försäkringar som, med hänsyn till sin beskaffenhet, inte skall omfattas sådan föreskrift. av en

Försäkringstekniska grunder

För livförsäkringar skall, det inte med hänsyn till försäkringarnas om särskilda natur finns anledning till undantag, grunder upprättas för;

beräkning av försäkringspremier

beräkning av premiereserv försäkringstagamas rätt till återköp och fribrev belåning försäkringsbrev hos bolaget av verkan av underlåtenhet att betala premie försäkringstagarens rätt när försäkringen i andra fall än avses i som

3 eller 5 upphör i förtid eller bolaget i övrigt inte har ansvar för

försäkringsfallet återbäring till försäkringstagama skyldighet att teckna återförsäkring

förräntning försäkringsbelopp förfallit till betalning

av som

68 Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel

De grunder som anges i lagen skall avse att trygga bolagets förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal och att meddela Försäkringar till en kostnad som är skälig med hänsyn till försäkringens art. Om grunderna inte längre fyller det avsedda ändamålet skall styrelsen och verkställande direktören genast se till att grunderna ändras. Grunderna för beräkning av försäkringspremier premiegrunderna och premiereserv premiereservgrunderna för livförsäkringsrörelsen skall innehålla de antaganden om dödlighet och andra riskmått, räntesats samt driftskostnader som krävs för beräkningen. Grunderna får också innehålla föreskrifter om särskilda säkerhetstillägg. Antagandena om dödlighet och andra riskmått, räntesats samt driftskostnader skall väljas så att de kan anses vart för sig betryggande för det slag av försäkringsrörelse som det är fråga om. Avvikelser från kravet att varje antagande för sig skall vara betryggande får dock ske om det i grunderna finns föreskrifter om särskilda säkerhetstillägg som föranleder detta. Vid bedömningen av om ändring av premiereservgrunderna för redan tecknade försäkringar bör ske, skall för varje antagande hänsyn tas till den säkerhet som finns i övriga antaganden för försäkringarna samt till storleken av de särskilda säkerhetstilläggen. Om det grund av ändrade förhållanden krävs en väsentlig ökning av premiereserven för redan tecknade livförsäkringar får särskilda premiereservgrunder övergångsgrunder upprättas för bestämd tid. en Har ett bolag tillfälligt lidit avsevärd förlust till följd av att tillgångarna sjunkit i värde eller dödligheten överstigit vad som har antagitsti grunderna eller genom andra liknande omständigheter, får övergångsgrunder upprättas, om det inte finns anledning att anta att bolaget skall råka på obestånd och om grunderna kan anses främja försäkringstagamas intresse. Grunderna för återbäring till försäkringstagarna skall innehålla regler för beräkning och fördelning återbäring samt användning av av återbäringsfonden. Senast när grunder för livförsäkring börjar användas, skall de

tillställas Finansinspektionen. Till grunderna skall fogas en redogörelse

för de konsekvenser grunderna får för försäkringstagarna och försäkringsbolaget. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vad redogörelsen skall innehålla. Ett försäkringsbolag skall till Finansinspektionen lämna uppgift om de försäkringstekniska avsättningamas storlek, hur dessa har beräknats samt avgiven återförsäkring och dess storlek. Regeringen eller, efter

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 69

regeringens bemyndigande, Finansinspektionen skall meddela närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.

Placeringsregler

De tillgångar används för skuldtäckning skall placeras på ett sådant som

sätt att lämplig riskspridning uppnås. Tillgångama skall, med beaktande bolagets försäkringsåtaganden och förändringar i tillgångarnas

av framtida värde och avkastning, placeras så att bolagets betalningsbe-

redskap är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig.

Nedan redovisas i sammandrag vilka tillgångar får användas för som skuldtäckning:

A. Följande tillgångar får användas för 1 00 procent skuldtäckningsav behovet:

Obligationer eller andra skuldförbindelser som någon av följande svarar

för: Svenska svensk kommun eller därmed jämförlig samfällig- - staten, en het

Europeiska gemenskapema eller utländska stater eller centralbanker

-

Utländsk kommun eller därmed jämförlig utländsk samfällighet med

befogenhet att kräva offentlig uppbörd Internationella organisationer -

B. Följande tillgångar får sammantaget användas till högst 75 procent

av skuldtäckningsbehovet: Medel på konto i svensk eller utländsk bank. Obligationer och andra

skuldförbindelser någon nedanstående svarar för: som av

Allmänna pensionsfonden, eller vissa kreditinstitut eller värdepap- -

persbolag. Med kreditinstitut bank, kreditmarknadsbolag,

avses

Svenska skeppshypotekskassan, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och Sveriges allmänna hypoteksbank.

Utländskt kreditinstitut - Publikt aktiebolag eller ett motsvarande utländskt bolag högst 50 -

procent av skulden

70 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

C. Högst 25 procent får placeras i aktier, och andra värdepapper som kan jämställas med aktier, som har getts ut av ett

publikt aktiebolag,

publikt bankaktiebolag, -

publikt försäkringsaktiebolag eller

motsvarande utländskt bolag, med undantag fastighetsbolag - av

D Följande tillgångar får användas till sammantaget högst 25 procent

av skuldtäckningen:

Fastigheter, tomträtter och byggnader samt andelar i sådan egendom. Aktier och andra värdepapper som kan jämställas med aktier, som har getts ut av ett publikt aktiebolag eller ett motsvarande utländskt

bolag, under förutsättning att bolaget har till uppgift att äga fastigheter, tomträtter eller byggnader.

Skuldförbindelser som fysiska personer och vissa andra subjekt svarar för och panträtt i fastighet eller tomträtt lämnats som som säkerhet för. Panträtten skall ligga inom en viss andel av fastighetens

eller tomträttens värde. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigan-

de, Finansinspektionen skall meddela föreskrifter om andelens storlek och om värdering av fastigheter och tomträtter för tilllämpningen av bestämmelserna i denna punkt.

E. Högst 10 % av skulden får täckas med, skuldförbindelser som fysiska och vissa andra subjekt än de personer som anges i 1-4 och 8-10 svarar för och som annan betryggande säkerhet än panträtt i fastighet eller tomträtt lämnats säkerhet för. som

Allmänt Utländska tillgångar får användas för skuldtäckning i den mån det följer av föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

Finansinspektionen meddelat. Tillgångar fär användas för skuldtäckning endast till den del de inte

belastas av panträtt eller säkerhetsrätt. annan

Begränsningar av enhandsengagemang

Värdet av en enskild placering får motsvara högst följande andelar

av

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 71

det belopp som skall skuldtäckas:

Fem procent om placeringen utgörs av en fastighet, tomträtt eller byggnad, eller en grupp av sådan egendom, om egendomen eller egendomama är belägna på ett sådant sätt att de ur risksynpunkt utgör en investering. Motsvarande skall gälla för andelar i sådan egendom. Fem procent om placeringen utgörs av aktier och andra värdepapper som kan jämställas med aktier eller obligationer eller skuldförbindelser från samma emittent eller samma låntagare, om inte annat följer av Tio procent om placeringen utgörs av aktier och andra värdepapper som kan jämställas med aktier eller obligationer eller skuldförbindelser från samma emittent eller låntagare, om denne hör till något av vissa kreditinstitut eller värdepappersbolag. Det sammanlagda innehavet sådana tillgångar får uppgå till högst 40 procent av av det belopp som skall skuldtäckas. Andelen aktier eller andra värdepapper som kan jämställas med aktier från samma emittent får dock inte överstiga fem procent av det belopp som skall skuldtäckas. 4. Tio procent om placeringen utgörs av andelar i värdepappersfonder som förvaltas av samma fondbolag eller fondföretag, om inte annat medges av Finansinspektionen.

Begränsningarna i första stycket 2 och 3 skall tillämpas motsvarande sätt för grupper av emittenter eller låntagare med inbördes anknytning. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får inom de ramar som anges i första stycket meddela ytterligare föreskrifter om lämplig riskspridning. Finansinspektionen får, det finns särskilda skäl, medge tillfälliga om

avvikelser från de begränsningar i första stycket.

som anges De tillgångar som används för skuldtäckning skall placeras så att risken för valutakursförluster begränsas. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen skall meddela föreskrifter om högsta tillåtna valutakursrisk. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen skall meddela föreskrifter om vilket värde som tillgångar får tas upp till. Ett försäkringsbolag skall upprätta riktlinjer för placering av medel som används för skuldtäckning. Livförsäkringstagare och den som avser att teckna livförsäkring i bolaget skall informeras det huvuden om sakliga innehållet i riktlinjerna. Ett försäkringsbolag skall föra ett register som vid varje tidpunkt

72 Rättslig reglering av förvaltningen pensionsmedel av

utvisar de tillgångar som används för skuldtäckning och tillgångarnas värde. Om en tillgång, som antecknats i registret har upplåtits med sådan rätt att dess fulla värde inte kan utnyttjas för skuldtäckning, skall detta antecknas i registret. Ett försäkringsbolag får inte ingå borgen eller ställa annan säkerhet, om inte Finansinspektionen medger det för visst fall. Ett försäkringsbolag får inte utan Finansinspektionens medgivande äga större andel av aktierna i ett svenskt eller utländskt aktiebolag än som svarar mot ett röstetal om högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier. Tillhör försäkringsbolaget en koncern, skall bestämmelsen gälla koncernen. Vid beräkningen av koncernens innehav skall dock, intill ett innehav motsvarande fem procent av röstetalet i aktiebolaget, bortses från aktier innehas bankföretag i koncernen eller som av av dotterföretag till bankföretagen. Ett försäkringsbolag får under vissa vilkor förvärva aktier eller andelar i företag som driver någon form av finansiell verksamhet. Optioner och terrninskontrakt eller andra liknande finansiella instrument får användas för att sänka den finansiella risken i ett

försäkringsbolag. Sådana instrument får dessutom användas för att

effektivisera förvaltningen av bolagets tillgångar om detta kan ske utan att bolagets finansiella risker överstiger en risknivå som är förenlig med kraven på en sund försäkringsverksamhet.

Försäkringsbolagets ledning m.m.

Ett försäkringsbolag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. I försäkringsaktiebolag som inte uteslutande driver återförsäkring, skall minst en av styrelseledamöterna utses med uppgift att särskilt vaka över att försäkringstagamas intresse beaktas. Sådan styrelseledamot får inte vara aktieägare eller befattningshavare i bolaget.

Revision

Bolagsstämman skall välja minst två revisorer. I bolagsordningen kan dock bestämmas att en eller flera av revisorerna, dock inte alla, skall utses i annan ordning. Finansinspektionen skall förordna en eller flera revisorer i varje försäkringsbolag, om inte inspektionen med hänsyn till rörelsens ringa omfattning eller av andra skäl anser det obehövligt. För revisorer som

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 73

inspektionen förordnar skall den utfärda instruktion. Revisorerna skall ha den insikt i och erfarenhet redovisning och av ekonomiska förhållanden som med hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet fordras for uppdragets fullgörande. Till revisor kan även utses ett registrerat revisionsbolag. Minst en av de revisorer som bolagsstämman utser skall vara auktoriserad revisor eller godkänd revisor, om

försäkringsbolagets verksamhetsområde omfattar hela riket, eller tillgångarnas bruttovärde balansomslutningen enligt fastställda balansräkningar för de två senaste räkenskapsåren överstiger ett gränsbelopp som motsvarar 100 gånger det basbelopp gällde som under den sista månaden av respektive räkenskapsår.

Vinstutdelning och annan användning av försäkringsbolagets egendom

Vinstutdelning till aktieägare eller garanter får inte ske i livförsäkringsbolag. Livförsäkringsbolag skall sätta av årsvinsten livförsäkringsrörelsen till en återbäringsfond i den mån inte vinsten tas i anspråk för betalning av ränta enligt garantiavtal. Om det uppkommer en förlust livförsäkringsrörelsen inom ett livförsäkringsbolag, skall förlusten täckas genom att återbäringsfonden för denna rörelse minskas.

Tillsyn

Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet.

74 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

4.5 Lag 1983:1092 med reglemente för

Allmänna

pensionsfonden

Första tredje

- fondstyrelsema

Medelstilldelning Riksförsäkringsverket skall varje år till fondstyrelsemas förvaltning överföra de tilläggspensionsavgifter betalas arbetsgivare i

som av

enlighet med gällande lagstiftning

Pensionsutbetalningar m. m. Pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och andra utgifter avseende försäkringen för tilläggspension skall, i den mån andra medel inte står till förfogande, betalas tillskott Riksförsäkringsverket får

genom som från fondstyrelsema.

Varje fondstyrelse skall med de medel den förvaltar betala kost-

som naderna för dess verksamhet och för revision dess förvaltning. av

Organisation Varje fondstyrelse skall bestå nio ledamöter, förordnas av som av regeringen. Av ledamöterna utses

i första fondstyrelsen tre efter förslag sammanslutningar,

av som företräder kommunerna och landstingskommunema, och tre efter

förslag rikssammanslutningar arbetstagare,

av av

i andra fondstyrelsen tre efter förslag rikssammanslutningar

av av arbetsgivare, en efter förslag av sammanslutningar företrädersom

konsumentkooperationen och fyra efter förslag rikssamman-

av slutningar arbetstagare samt av

i tredje fondstyrelsen tvâ efter förslag rikssammanslutningar

av av

arbetsgivare, fyra efter förslag rikssammanslutningar arbets-

av av

tagare och två efter förslag sammanslutningar företräder

av som personer vilka erlägger egenavgifter för tilläggspension.

Rättslig reglering förvaltningen av pensionsmedel 75 av

Förvaltning Fondstyrelsema skall förvalta anförtrodda medel på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlen skall placeras så att kraven långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Fondstyrelsema får uppdra värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare att förvalta vissa fondmedel. Varje fondstyrelse skall fastställa närmare mål för sin placeringsverksamhet. Varje fondstyrelse får placera medel

skuldförbindelser med låg kreditrisk, andra skuldförbindelser utfärdade av svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar, till belopp sammanlagt motsvarar högst fem som procent det totala marknadsvärdet av de tillgångar som styrelsen av förvaltar.

Skuldförbindelser enligt första stycket l får utställda i utländsk vara valuta. Om sådana skuldförbindelser har utfärdats än svensk av annan juridisk skall de föremål för handel en svensk eller person, vara utländsk börs, auktoriserad marknadsplats eller någon reglerad en annan marknad. Det sammanlagda marknadsvärdet av varje fondstyrelses innehav skuldförbindelser i utländsk valuta får uppgå till ett belopp av motsvarar högst tio procent det totala marknadsvärdet av de som av tillgångar som styrelsen förvaltar. En fondstyrelse får inte placera fondmedel i konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning. En fondstyrelse får handla med optioner och terminer eller andra likartade finansiella instrument för att effektivisera förvaltningen av fondens tillgångar eller för att skydda fondens tillgångar mot valutakursförluster eller andra risker. Om det behövs för tillfredsställande betalningsberedskap eller för en att tillgodose kravet på ändamålsenlig förvaltning får fondmedel placeras hos riksbanken, annan bank eller postgirot. I avsikt att skydda fordran får fondstyrelse köpa egendom en en är utmätt eller pantsatt för fordringen. Detta kan ske offentlig som en auktion, svensk eller utländsk börs, auktoriserad marknadsplats en en eller någon reglerad marknad, dock endast om det är uppenbart annan att Allmänna pensionsfonden skulle lida avsevärd förlust. annars För att tillgodose ett tillfälligt penningbehov får varje fondstyrelse ta kredit hos kreditinrättning eller hos en annan fondstyrelse. upp en En fondstyrelse får förvärva fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt

76 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av i

för att bereda styrelsen lokaler för verksamheten eller för bereda att

bostad någon som är anställd hos fondstyrelsen.

En styrelse får dessutom, för att tillgodose kravet på ändamålsenen

lig förvaltning de medel styrelsen förvaltar, själv eller

av som genom

bolag som i sin helhet innehas av fondstyrelsen eller flera fondstyrelser

gemensamt;

förvärva och till nyttjande upplåta fast egendom eller tomträtt, förvärva aktier i ett bolag har till ändamål att äga eller förvalta som

sådan egendom fastighetsbolag, och förvärva andelar i utländsk fond äger fastigheter eller aktier

en som

i fastighetsbolag.

Det sammanlagda marknadsvärdet varje fondstyrelses innehav

av av

fastigheter och motsvarande, får uppgå till ett belopp motsvarar

som

högst fem procent av det totala marknadsvärdet de tillgångar

av som styrelsen förvaltar.

Fjärde, femte och sjätte fondstyrelsema

Avkastning m. m.

Fjärde och femte fondstyrelsema skall varje år före utgången maj

av

månad överföra en avkastning för närmast föregående räkenskapsår

beräknad till tre procent nuvärdet förvaltade medel till första, av av

andra och tredje fondstyrelsemas förvaltning. Resterande avkastning

förvaltas inom fjärde respektive femte AP-fonden. För den sjätte AP-

fonden gäller att hela avkastningen förvaltas inom den fonden.

egna

Var och en av fjärde, femte och sjätte fondstyrelsema skall med de

medel som styrelsen förvaltar betala kostnaderna för dess verksamhet

och för revisionen dess förvaltning.

av

Organisation Var och en av fjärde och femte fondstyrelsema skall bestå fjorton av ledamöter som förordnas regeringen. Av ledamöterna utses två efter av

förslag av sammanslutningar som företräder kommunerna, tre efter förslag av rikssammanslutningar arbetsgivare, fem efter förslag

av av

rikssammanslutningar av arbetstagare och två efter förslag riks-

av

sammanslutningar inom kooperationen.

Sjätte fondstyrelsen skall bestå av fem ledamöter, förordnas som av

regeringen.

Rättslig reglering förvaltningen av pensionsmedel 77 av

Förvaltning Fondstyrelsema skall, inom för vad är till nytta för ramen som försäkringen för tilläggspension, förvalta anförtrodda medel genom

placeringar riskkapitalmarknaden.

Fondmedlen skall placeras så att kraven på långsiktigt hög avkastning och tillfredsställande riskspridning tillgodoses. Fjärde och femte fondstyrelserna får placera de medel som styrelserförvaltar på följande sätt: na

i aktier i svenska aktiebolag,

i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska

aktiebolag, i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning har utfärdats av svenska aktiebolag, som 4. i aktier i utländska aktiebolag eller andelar i utländska aktiefonder i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med samt optionsrätt till nyteckning har utfärdats utländska aktiebolag, som av riskkapital i svenska ekonomiska föreningar samt som i andelar i svenska kommanditbolag.

Fondstyrelsema får inte förvärva sådana värdepapper anges i som punkten 4 att värdepapperens sammanlagda värde kommer att överstiga värdet de medel respektive styrelse förvaltar. tio procent av av som Fondstyrelsema får handla med optioner och terminer eller andra likartade finansiella instrument för att effektivisera förvaltningen av fondens tillgångar eller för att skydda fondens tillgångar mot valutakursförluster eller andra risker.

Allmänna pensionsfonden får inte komplementär i ett komman-

vara ditbolag. Sjätte fondstyrelsen får placera de medel styrelsen förvaltar som

i aktier i svenska aktiebolag, 2. i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning har utfärdats svenska aktiebolag, som av riskkapital i svenska ekonomiska föreningar samt som i andelar i svenska kommanditbolag.

Fjärde och femte fondstyrelsema får vardera inte förvärva så många vid svensk eller utländsk börs, auktoriserad marknadsplats eller någon en en reglerad marknad noterade aktier i ett svenskt aktiebolag att dessa annan uppgår till än tio procent samtliga aktier i bolaget eller, om mer av aktierna har olika röstvärde, att röstetalet för aktierna uppgår till mer än

78 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

tio procent röstetalet för samtliga aktier i bolaget. av

Sjätte fondstyrelsen får inte förvärva så många vid svensk börs in-

en registrerade aktier i ett aktiebolag att dessa uppgår till 30 eller procent mer av samtliga aktier i bolaget eller, aktierna har olika röstvärde, om att röstetalet för aktierna uppgår till 30 procent eller röstetalet mer av

för samtliga aktier i bolaget. Detta gäller inte förvärv aktier

av i ett

svenskt riskkapitalbolag. Om det behövs för tillfredsställande betalningsberedskap eller för

en

att tillgodose kravet på ändamålsenlig förvaltning får fondmedel placeras

hos riksbanken, annan bank eller postgirot. l syfte får fondmedel samma placeras i statsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertiñkat, företagscertiñkat samt andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmänna marknaden. Fondstyrelsema får handla med optioner och terminer eller andra

likartade finansiella instrument för att effektivisera förvaltningen

av

fondens tillgångar eller för att skydda fondens tillgångar valutakurs-

mot förluster eller andra risker.

Gemensamma bestämmelser

Redovisning

Varje fondstyrelse skall samtidigt med att årsredovisning och revisions-

berättelse överlämnas till regeringen också överlämna en egen ut-

värdering av styrelsens förvaltning fondmedlen resultatuppföljning

av

med utgångspunkt i de närmare mål för placeringsverksamheten

som fastställts.

Revision

För varje fondstyrelse utser regeringen två revisorer att granska styrelsens förvaltning. Minst revisorerna skall auktoriserad.

en av vara Regeringen utser en av de auktoriserade revisorerna att samordna

revisionen av fondstyrelsemas förvaltning.

Rättslig reglering av förvaltningen av pensionsmedel 79

4.6 Lag 1990:1114 om värdepappersfonder

Inledning

En värdepappersfond är en fond bestående av fondpapper och andra finansiella instrument, vilken bildats genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs av dem som skjutit till kapital. Ett fondbolag är ett svenskt aktiebolag som fått tillstånd att utöva fondverksamhet.

Lagens tillämpningsområde

Lagen omfattar endast värdepappersfonder vars andelar kan lösas in på begäran andelsägare. Lagen omfattar inte aktiebolag och ekonomiska av föreningar förvärvar och förvaltar fondpapper och andra finansiella som instrument. Annan näringsverksamhet där allmänheten erbjuds att för gemensam räkning delta i förvärv och förvaltning fondpapper och andra av finansiella instrument; får bara utövas efter särskilt tillstånd Finansinav spektionen. Sådant tillstånd får endast lämnas till fondbolag och annan står under tillsyn av inspektionen. som

Fondbolag

För fondbolag gäller vad är föreskrivet om aktiebolag i allmänhet som om inte annat följer av lagen om värdepappersfonder. Ett fondbolag skall ha ett aktiekapital som med hänsyn till verksamhetens omfattning är tillräckligt stort. Regeringen eller, efter regeringens

bemyndigande, Finansinspektionen skall meddela närmare föreskrifter

om aktiekapitalets storlek.

Revision

Om revisorn vid fullgörandet sitt uppdrag i fondbolaget får känneav dom om förhållanden som;

kan utgöra väsentlig överträdelse de författningar som reglerar en av

80 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

fondbolags verksamhet,

kan påverka fondbolagets fortsatta drift negativt, eller

kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultat-

räkningen fastställs eller till anmärkning enligt IO kap. 10 § aktiebolagslagen 1975:1385,

skall revisorn omgående rapportera detta till Finansinspektionen.

Revisorn har en motsvarande rapporteringsskyldighet han eller hon

om får kännedom förhållanden i första stycket vid fullgöranom som avses

i

de av uppdrag som revisorn har i fondbolagets moderföretag eller dotterföretag eller ett företag som har likartad förbindelse med

en

fondbolaget.

l

Värdepappersfonder

För varje värdepappersfond skall det finnas fondbestämmelser som

upprättas av fondbolaget.

Fondbestämmelserna skall ange:

namnet på fonden, fondbolaget och förvaringsinstitutet,

grunderna för fondens placeringsinriktning och för placeringen av fondmedlen, om utdelning skall ske och, i så fall, grunderna och sättet för utdelning, grunderna för beräkning av fondens och fondandelarnas värde,

grunderna för beräkning forsäljnings- och inlösenpris för

av fondandelarna,

var och hur försäljning och inlösen fondandelar skall ske,

av

grunderna för beräkning fondbolagets och förvaringsinstitutets

av ersättning från fonden,

fondbolagets avgifter för försäljning, förvaltning och inlösen

av andelar, hur pantsättning av fondandelar skall till, 10. fondens räkenskapsår, l när och var försäljnings- och inlösenpriset för fondandelarna samt

fondens halvårsredogörelse och årsberättelse skall offentliggöras,

och l2. var ändringar fondbestämmelserna skall tillkännages. av

Fondbestämmelserna skall godkännas Finansinspektionen. Om

av

Rättslig reglering förvaltningen av pensionsmedel 81

av

fondbolaget vill ändra bestämmelserna, skall ändringarna lämnas till

Finansinspektionen för godkännande. Inspektionen skall godkänna

ändringarna de får skäliga for fondandelsägarna. om anses

Fondbolagets verksamhet

Fondverksamhet får inte utövas utan tillstånd Finansinspektionen. av

Tillstånd får ges om;

aktiebolaget registrerats,

fondbestämmelserna godkänts för den eller de värdepappersfonder

bolaget att förvalta, och som avser bolaget inte är olämpligt att utöva verksamheten.

Förvaringsinstitut

varje värdepappersfond skall det finnas ett förvaringsinstitut.

För

Förvaringsinstitutet skall bank eller ett annat kreditinstitut.

vara en

Förvaringsinstitutet skall verkställa de beslut fondbolaget som rör

av de inte strider bestämmelserna i denna lag

värdepappersfonden om mot

eller fondbestämmelserna.

Förvaringsinstitutet skall vidare:

och förvara den egendom ingår i fonden, ta emot som försäljning och inlösen fondandelar sker i enlighet med se till att av bestämmelserna i denna lag och fondbestämmelserna, fondandelamas värde beräknas enligt bestämmelserna i se till att denna lag och fondbestämmelserna, fondens tillgångar dröjsmål kommer institutet till se till att utan handa, till fondens medel används enligt bestämmelserna i denna lag se att och fondbestämmelserna.

82 Rättslig reglering förvaltningen

av av pensionsmedel

Placeringsbestämmelser

Varje värdepappersfond skall ha lämplig fördelning sina en av placeringar med hänsyn till den riskspridning är förenad med fondens

som

placeringsinriktning enligt fondbestämmelserna. Medel som ingår i värdepappersfond får, med de begränsningar

en

som följer av lagen, placeras i fondpapper och andra finansiella

instrument är eller inom ett år från emissionen bli: som avses

noterade vid svensk eller utländsk börs, en

noterade vid en auktoriserad marknadsplats, eller

föremål för regelbunden handel vid någon reglerad marknad annan som är öppen för allmänheten.

En förutsättning för placeringar enligt första stycket börsen,

är att

marknadsplatsen eller marknaden finns angiven i fondbestämmelserna

eller har godkänts regeringen eller, efter regeringens

av bemyndigande, Finansinspektionen för sådana placeringar. I en värdepappersfond får det ingå andra fondpapper och finansiella

instrument än de i första stycket, dock högst till 10 som anges procent

av fondens värde. En värdepappersfond får ha de likvida medel

som behövs för verksamheten.

l en värdepappersfond får ingå fondpapper och andra finansiella

instrument med emittent till högst: samma

5 procent av fondens värde, eller lO procent av fondens värde, det sammanlagda innehavet om av

sådana tillgångar uppgår till högst 40 procent fondens värde, eller

av 25 procent fondens värde, de består obligationer utfärdade av om av av ett kreditinstitut som har säte i ett land inom EES och enligt som

lag är underkastat särskild offentlig tillsyn avsedd skydda

att

innehavare institutets obligationer, under förutsättning det

av att sammanlagda värdet dessa tillgångar uppgår till högst 80 av procent av fondens värde, eller 35 procent fondens värde, de är utfärdade eller garanterade av om av en stat, en kommun eller statlig eller kommunal myndighet i en ett land inom EES eller något allmänt internationellt i av organ vilket ett eller flera länder inom EES är medlemmar.

Begränsningarna ovan gäller inte för värdepappersfonder har fått

som

särskilt tillstånd Finansinspektionen att inneha obligationer och andra

av skuldförbindelser utfärdade eller garanterade kommun av en stat, en

1997:78 Rättslig reglering förvaltningen av pensionsmedel 83

SOU av

eller statlig eller kommunal myndighet i ett land inom EES eller av

en något allmänt internationellt i vilket ett eller flera länder inom organ EES medlemmar under förutsättning att de härrör från minst sex olika är emissioner och att inte något förvärven överstiger 30 procent av av

fondens värde.

värdepappersfond får det ingå andelar i andra värdepappers-

l en eller i utländska fondföretag till högst 5 procent fondens fonder av värde. Om sådan fond eller sådant fondföretag förvaltas av samma en den fonden eller förvaltare direkt eller förvaltare som egna av en som indirekt har ledning eller ägare det fondbolaget, får samma som egna andelama innehas bara efter tillstånd Finansinspektionen. av

Tillgångama får inte överstiga

för aktier, 5 procent röstvärdet för samtliga av emittenten av utfärdade aktier,

för obligationer och andra skuldförbindelser, 10 procent av emitten- -

utestående lån de inte är utfärdade eller garanterade av en

tens om

kommun eller statlig eller kommunal myndighet i ett land

stat, en en EES eller något allmänt internationellt i vilket ett inom av organ

eller flera länder inom EES är medlemmar

andelar i andra värdepappersfonder eller i utländska fondföretag,

för andelama i fonden eller det utländska fondföretaget. 10 procent av

fondbolag får för värdepappersfond handla med optioner och

Ett en terminskontrakt eller andra likartade finansiella instrument i syfte att

effektivisera förvaltningen fondens tillgångar eller att skydda fondens av tillgångar mot valutakursförluster eller andra risker.

Information om värdepappersfonder

varje värdepappersfond skall det finnas aktuell informations-

För en fonden och dess verksamhet. Broschyren skall innefatta broschyr om

fondbestämmelsema de ytterligare uppgifter behövs för att

samt som skall kunna bedöma fondens verksamhet. man

Fondbolaget skall för varje fond bolaget förvaltar lämna som

årsberättelse inom fyra månader från räkenskapsårets utgång, en

halvårsredogörelse för räkenskapsårets första månader inom

en sex

två månader från halvårets utgång.

84 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

Årsberättelser och halvårsredogörelser

skall innehålla den information som behövs för att skall kunna bedöma varje värdepappersfonds man utveckling och ställning. Handlingarna skall skickas till de andelsägare

som inte avsagt sig detta och finnas tillgå hos att fondbolaget och forvaringsinstitutet. lnforrnationsbroschyren, den senaste årsberättelsen och i förekommande fall den halvårsredogörelse publicerats därefter

som skall,

innan försäljning andelar sker, erbjudas och på begäran lämnas eller

av skickas till den att köpa andelar i värdepappersfond. som avser en Om fonden i övrigt reklam eller dylikt erbjuder allmänheten köpa genom att

andelar i fonden, skall det erbjudandet framgå det finns

av att en

informationsbroschyr och den finns att få tag

var

lnformationsbroschyrer, årsberättelser och halvårsredogörelser skall lämnas till Finansinspektionen så snart de färdigställts.

g

Fondandelar och inlösen av fondandelar

Andelarna i värdepappersfond skall lika och medföra lika en vara stora rätt till den egendom ingår i fonden. En fondandel får inte utfärdas som

innan betalning för andelen har tillförts fonden.

Värdet av en fondandel är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondens värde beräknas enligt de grunder bestämts i fondbesom stämmelserna. Den egendom ingår i fonden skall värderas med som

ledning av gällande marknadsvärde. Fondbolaget skall fortlöpande och minst gång i veckan beräkna

en och på lämpligt sätt offentliggöra fondandelsvärdet.

Upphörande och överlåtelse av fondverksamhet m.m.

Förvaltningen av ett fondbolags värdepappersfonder skall omedelbart

tas

över av respektive fonds förvaringsinstitut

om

Finansinspektionen återkallat fondbolagets tillstånd,

bolaget enligt lag har trätt i likvidation, eller

bolaget försatts i konkurs.

Om ett fondbolag vill upphöra med förvaltningen av en värdepappersfond, skall fondförvaltningen övertas av förvaringsinstitutet vid den

tidpunkt då verksamheten upphör.

Rättslig reglering förvaltningen av pensionsmedel 85

av

Efter medgivande Finansinspektionen får ett fondbolag överlåta

av

förvaltningen värdepappersfond till ett annat fondbolag.

av en

Tillsyn

Fondbolagen och förvaringsinstituten står under Finansinspektionens skall lämna inspektionen de upplysningar sin verksamhet

tillsyn. De om

och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. Fondbolagen skall med årliga avgifter bekosta inspektionens

verksamhet. Finansinspektionen skall vid sin tillsyn fondbolagen och förvarav till sund utveckling verksamheten främjas.

ingsinstituten se att en av

Finansinspektionen skall för varje fondbolag förordna en revisor som

med övriga revisorer skall delta i revisionen bolaget. Inspektionen får

av återkalla sådant förordnande och utse revisor. när som helst ett en ny

föreskrifter och all-

4.7 Finansinspektionens

männa råd

används för skuld-

avseende de tillgångar Register som

täckning

enligt försäkringsrörelselagen 1982:713 skyldiga Försäkringsbolag är

register tillgångar. Finansinspektionen har utfärdat att föra över föreskrifter och allmänna råd dessa register. om

registret skall hållas tillgängligt för

I föreskrifterna anges att

Finansinspektionen. i registret skall delas i tillgångsslag enligt

Tillgångama grupper av

följer uppställningen tillgångsslag i

särskild ordning som av en värde skall redovisas för angivna

försäkringsrörelselagen. Tillgångamas

skall finnas tillgångarnas värde

klasser. Erforderliga upplysningar om fördelat på enskilda placeringar för att belysa riskspridningen. Registret skall innehålla uppgifter lokaliseringen av de tillgångar

om används skuldtäckning. Redovisningen kan ske för upp till tre som som

Sverige, EES och övriga länder i den mån Finansinspektionen

grupper;

lämnat medgivande till lokalisering i sådant land.

skall finnas hur tillgångarna fördelar sig

Upplysningar om

enskilda valutor.

86 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

I föreskrifterna hur tillgångarna skall värderas i registret. anges Huvudregeln är att tillgångarna skall till verkligt värde. anges För

fastigheter gäller dock vissa begränsningar. Jordbruks-, bostads-, kontors-, eller affärsfastighet skall värderas till högst

70 procent av

verkligt värde. Fastighet är helt eller delvis inrättad för industriell

som

verksamhet skall högst värderas till 60 procent verkligt värde. Övriga

av fastigheter får utnyttjas endast i den utsträckning Finansinspektiosom nen medger det.

Vid beräkning värdet på fastigheter skall avdrag med

av göras ett

belopp motsvarande summan av inteckningar jämte ett tillägg på 15

procent. Upplysningar skall finnas derivatavtal och andra åtaganden om som

har samband med tillgångar används för skuldtäckning. Med deri-

som vatavtal avses optioner, terminskontrakt, och andra liknande finansiella l instrument.

En uppskattning försäkringstekniska avsättningar skall finnas för

av

kontroll kraven skuldtäckning. Vedertagen aktuariell metodik och

av praxis bör tillämpas.

En rättvisande bild skall bolagets återförsäkringsskydd.

ges av

Styrning, intern information och intern kontroll

Finansinspektionen framhåller att en sund utveckling verksamheten

av i kredit- och värdepappersinstitut förutsätter att instituten utarbetar och

upprätthåller system för kontroll och uppföljning de risker

av som förekommer i institutens verksamhet. De allmänna råd utfärdats, som och som här återges i sammandrag, är avsedda att ett stöd i detta vara arbete. Råden är generellt utformade och utrymme finns för alternativa lösningar.

Finansinspektionen betonar att styrelsen har det yttersta ansvaret för

verksamheten i ett institut. Styrelsen bör fastställa mål och strategier

avseende den verksamhet skall bedrivas. Vidare bör styrelsen som försäkra sig om att det för de risker inryms i institutets centrala som verksamhetsområden fastställs interna instruktioner för styrning och intern information. Dessutom bör styrelsen försäkra sig det om att

fastställs riktlinjer för hur den interna kontrollen skall organiserad.

vara

Beträffande styrning framhåller Finansinspektionen följande: Styrelsen bör se till att verksamhetsinriktningen är föremål för fortlöpande översyn samt att större förändringar behandlas styrelsen. Styr-

av

ningen och uppföljningen risker bör tillfredsställande

av vara av

omfattning. Det bör fastställas allmänna riktlinjer i fråga de risker

om

Rättslig reglering förvaltningen av pensionsmedel 87

av

förekommer. Det bör finnas interna instruktioner för styrning och som

kontroll risker. Det bör fortlöpande kontrolleras att instruktionerna

av efterlevs. Instruktioner bör avse t.ex. följande risker:

Placeringsrisker

kredit- och motpartsrisker

marknadsrisker likviditetsrisker -

Operativa risker

ADB-risker tekniska risker administrativa risker legala risker -

Styrelsen bör till att det finns informationssystem som tillhandahåller se relevant information verksamheten vid varje erforderligt tillfälle. om En god intern kontroll förutsätter att rutiner fastställs för att

möjliggöra tillfredsställande kontroll att verksamheten bedrivs i en av enlighet med lagar och andra bestämmelser samt i överensstämmelse

med styrelsens och verkställande direktörens instruktioner. Intemkontrol-

bör också syfta till säkerställa att redovisningen blir riktig och len att

fullständig.

En god intern kontroll kan enligt Finansinspektionen uppnås om:

kontrollmedvetenheten prioriteras och erforderlig kompetens i

organisationen säkerställs, det finns kontrollrutiner information när utvecklingen inom som ger ett område avviker från fastlagda riktlinjer, ansvarsfördelningen inom institutet säkerställer att den interna kontrollen oberoende i förhållande till de funktioner som skall är kontrolleras, det finns riktlinjer för säkerhetsfunktionen för att trygga beslutad nivå avseende såväl infonnationssäkerhet och fysisk säkerhet.

Finansinspektionen att följande åtgärder kan vidtas for att höja

anger effektiviteten i den interna kontrollen:

Utarbeta, dokumentera och kontinuerligt vidmakthålla interna instruktioner och rutiner. Styrelsen bör till att instruktioner och se

rutiner fastställs och att dessa är väl kända av personalen.

88 Rättslig reglering förvaltningen pensionsmedel

av av

Klart definiera och arbetsfördelningen från kontrollsyn-

- ansvars-

punkt. Sådan och arbetsfördelning syftar till ingen

ansvars- att

person ensam skall handlägga en transaktion hela behand-

genom lingskedjan och att det arbete blir utfört avdelning eller som av en

en viss befattningshavare blir föremål för oberoende kontroll

en av någon annan. Utarbeta ändamålsenliga kontroller inom ekonomisystemen och -

ändamålsenliga redovisningsprinciper för att säkerställa bl.a. att

redovisningen är fullständig och riktig, transaktioner rapporteras i rätt tid samt att redovisade transaktioner är giltiga. Utarbeta interna informations- och rapportsystem för att säkerställa att erhållen information är aktuell och relevant. Informations- och rapportsystemen bör bl.a. förse befattningshavare eller grupper inom organisationen med information institutets verksamhet, riskexom ponering etc. och producera underlag för uppföljning och granskning av information av betydelse för respektive verksamhetsområde.

Utarbeta ändamålsenliga kontroller för informationssäkerhet och

fysisk säkerhet för att säkerställa kontinuitet i verksamheten och att

skydda institutets och dess kunders tillgångar.

Finansinspektionen framhåller att styrelsen bör försäkra sig att

om det finns en, från den operativa verksamheten oberoende, granskningsfunktion som organisatoriskt är direkt underställd styrelsen eller verkställande direktören. I det fall granskningsfunktionen är underställd verkställande direktören bör styrelsen tillse att granskningsfunktionen rapporterar även till styrelsen. Granskningsfunktionen bör granska och utvärdera institutets organisation, rutiner och interna kontroll. Denna granskning kan lämpligen utföras av intemrevisionen. En oberoende ADB-revisionsfunk-

tion bör även granska och utvärdera utveckling, drift och förvaltning

av ADB-systemen.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 89

5 Beslutsproblem vid portfölj förvaltning

utvecklats praxis för vad är lämplig beslutsstruktur Det har en som en

Till grund för god sed på finansmarknaden i modern portföljförvaltning.

och de föreskrifter och allmänna råd

ligger den lagstiftning som

redovisats i föregående kapitel. följd krisen på de finansiella marknaderna i början av Som en av styrelsemas för medelsförvaltningen betonats 1990-talet har ansvar

styrelse för företag eller organisation har ytterligare. En ett annan som

förvalta för att verksamheten är välskött i allt ett kapital att ansvarar strategier till den dagliga administrationen. Styrelsens

från övergripande

ägare och försäkringstagare, m.fl., gäller även om en extern ansvar mot

kapitalförvaltare anlitas.

god sed för medelsförvaltning har en styrelse För att svara upp mot följa strukturerad beslutsgång när utformar regler intresse av att en man

förvaltningen. Nedan görs översiktlig presentation av vad som

om en

normalt beaktas den ansvariga styrelsen i modern portföljförvaltning.

av Redovisningen är i delar allmängiltig utredningens främsta stora men

intresse är förvaltning av pensionsmedel.

5.1 Åtaganden och avkastningskrav

för styrelsen är att klara ut hur de förvaltade Den första uppgiften skall användas, vilka ekonomiska åtaganden som finns och medlen vilket avkastningskrav ställs på förvaltningen. som Ändamålet med förvaltningen bland annat när pengarna skall styr

vilket i sin påverkar bedömningen risker med finnas tillgängliga tur av

tillgångsslag. Kravet avkastning de förvaltade medlen styrs olika av också ändamålet. av

Inledningsvis bör identifieras vilken typ av portföljförvaltning som aktuell. Man kan skilja mellan tre principiellt olika förvaltningar:

är

90 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

Ren tillgångsförvaltning

Sammansättningen av portföljen sker i syfte erhålla högsta möjliga att avkastning till given risknivå.

Ren skuldförvaltning sammansättningen av portföljen sker i syfte att erhålla lägsta möjliga upplåningskostnad till given risknivå.

Kombination tillgångs- och skuldförvaltning av Sammansättningen av portföljen sker i syfte att minimera skuldkostnaden och maximera avkastningen på tillgångarna till given risknivå.

Pensionsförvaltning

i

Beträffande pensionsmedelsförvaltning finns några särskilda aspekter som bör uppmärksammas när det gäller åtaganden och avkastningskrav. Särskilt bör noteras att avkastningskrav och riskhantering vid förvaltning av pensionsmedel påverkas vilket regelverk pensionssparanav som styr det. Man bör skilja mellan pensionssparande utan försäkringsinslag och pensionsförsäkringar. Det rena pensionssparandet utan försäkringsinslag är att likna vid sparande i värdepappersfond. en Pensionssparande med försäkringsinslag har olika utformning. Privata pensionsförsäkringar kan ha stora likheter med pensionsett rent sparande medan avtalspensioner till överväganden delen fönnånsbeär stämda med varierande grad försäkringsinslag. av Pensionsförvaltning är i regel att se som en ren tillgångsförvaltning. Ett särfall utgör dock företag tillämpar ITP-planen och valt som som att skuldföra pensionsåtagandena balansräkningen. Medelsförvaltningen i ett företag som skuldför sitt pensionsåtagande skulle kunna liknas vid en kombination av tillgångs- och skuldförvaltning. Ett sätt att se skuldföring är att företaget använder pensionsmedlen för att finansiera investeringar i stället för att låna externt. Bedömningen kan vara att företaget därmed finansierar sina investeringar till lägre kostnad än en vad som hade varit möjligt med externa lån.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 91

5.2 Risker

Styrelsen har att klara ut vilka risker är förknippade med verksamsom

heten. försäkringsrörelse gäller riskerna både kostnadssidan och

I en intäktssidan. Riskerna på kostnadssidan i ett försäkringsbolag brukar benämnas aktuariella risker medan riskerna i medelsförvaltningen delas

in i finansiella risker i placeringama och administrativa eller operativa

risker i förvaltningen.

principiell skillnad mellan finansiella risker och övriga

Det är en risker i den meningen att det ofta, inte alltid, finns en koppling men mellan finansiell risk och avkastning. Det kan således vara sunt att ta en kalkylerad finansiell risk för att uppnå högre avkastning. en Beträffande aktuariella risker och administrativa risker finns ingen motsvarande intäktsmöjlighet. De bör därför minimeras så långt det är ekonomiskt försvarbart, dvs. så länge risken är större än kostnaden för att förebygga risken.

Aktuariella risker

De aktuariella riskerna har att göra med att pensionsskuldsåtagandet och framtida utgifter beräknas grundval Kostnaderna for

av prognoser.

pensionsåtagandet påverkas livslängd och dödlighet. De antaganden

av

ligger till grund för pensionsskuldsberäkningama benämns

som

försäkringstekniska grunder. Om de försäkringstekniska grunderna avviker från det faktiska utfallet innebär det att de faktiska utgifterna för pensionsåtagandena kommer att avvika från de beräknade kostnaderna.

Administrativa risker

De administrativa riskerna inbegriper risker för datorhaverier, stöld,

brand Därtill kommer brister i avtal, den intema organisationen

m.m. och i datorsystemens hård- och mjukvaror. Dessa risker begränsas intern kontroll och revision. genom

92 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

Finansiella risker

De finansiella riskerna kan delas i olika slag placeringsrisker av såsom ränte-, valuta-, likviditets-, och kreditrisk.

Ränterisk

Med ränterisk vanligen hur avkastningen räntebärande

avses en

tillgång påverkas av en förändring i räntan. Ränterisken kan delas i en prisrisk och en återinvesteringsrisk. Prisrisken är ett mått på hur priset på t.ex. en obligation förändras momentant vid ränteförändring.

en

Eventuell direktavkastning obligation utbetalas s.k.

en genom

kuponger under obligationens löptid. Återinvesteringsrisken uttrycker

hur avkastningen de medel âterinvesteras i samband med

av som

kupongutbetalningar påverkas av en ränteförändring. En räntehöjning leder till dubbla effekter på avkastningen

på en

obligation. En höjning räntan medför ett omedelbart prisfall

av

tillgången vilket sänker avkastningen. Samtidigt möjliggör räntehöjningen att kupongutbetalningama kan âterinvesteras till högre ränta

en

vilket höjer avkastningen. Prisrisken och återinvesteringsrisken

motverkar således varandra.

Hanteringen av ränterisker påverkas av investerarens placeringshorisont. Antag att ett försäkringsbolag skall göra utbetalning 30 år.

en om

En riskfri placering kan åstadkommas bolaget köper nollkupongs-

om en

obligation med en löptid 30 år. Med nollkupongare

avses en obligation där hela räntan betalas vid löptidens slut. Att placeringen inte

innebär någon ränterisk betyder att prisrisken och återinvesteringsrisken

exakt tar ut varandra.

Om bolaget i stället köper obligationer med kortare eller längre

löptid än 30 år kommer det upphov till ränterisk. Obligationer ge en

med en löptid t.ex. 10 år är riskfyllda eftersom de måste åter-

investeras till idag okänd ränta. Återinvesteringsrisken dominerar

en över prisrisken. Med köp obligationer med löptid på t.ex. 50 år av en tar investeraren på sig risk eftersom obligationen måste säljas 30 en om år och att priset då kommer att avgöras räntan obligation med av en

20-årig löptid.

Storleken på ränterisken påverkas hur räntorna utvecklas och av av tillgångens räntekänslighet. Begreppet duration används för att ange en

tillgångs räntekänslighet. Det finns flera olika mått duration. För nollkupongsobligation

en

utan amorteringar före slutligt förfallodatum är slutbetalningen den enda utbetalningen och därmed är durationen lika med den återstående

Beslutsproblem vid portföljfärvaltning 93

löptiden. För obligationer med kupongränta och/eller amorteringar är durationen alltid lägre än den återstående löptiden. Därmed finns en tendens att överskatta risken med långa bindningstider. ränterisken sannolikheten för räntan skall En annan aspekt är att variera. Volatilitet är ett begrepp används för att illustrera som fluktuationema i räntan. Om sannolikheten för att räntan skall ändras ökar, är det rimligtvis större anledning att ta hänsyn till ränterisken i

placeringsstrategin.

Valutarisk Avkastningen utländsk investering är ett svenskt perspektiv en ur beroende såväl avkastningen investeringen beräknat i dess valuta av i förändringen i växelkursen mellan denna valuta och den svenska som kronan. Riskmåttet för avkastningen i svenska kronor är en funktion av risken i avkastningen i lokal valuta, risken för valutakursförändringar samvariationen mellan tillgångens avkastning i lokal valuta och samt av växelkursförändringama.

Likviditetsrisk Likviditetsrisken risken för tillgång inte går att realisera till anger att en förväntat pris vid önskat tillfälle. På den svenska aktiemarknaden finns det ett mindre antal aktier som regelbundet handlas till stora volymer. Det totala börsvärdet uppgick i

mitten maj 1997 till 1900 miljarder kr. En genomsnittlig omsättning

ca

uppgick till 4-5 miljarder kr dag. De tio mest omsatta aktierna

per

svarade för hälften den genomsnittliga omsättningen dag.

ca av per Dessa aktier är likvida i den meningen att det alltid går att hitta en köpare. Dock kan tillfälliga svängningar i börskursen göra det osäkert det går att sälja aktierna till förväntad kurs. om

Beträffande penningmarknaden är statsobligationer och statsskulds-

växlar de mest likvida tillgångarna. För räntebärande värdepapper av andra emittenter än staten varierar likviditeten.

Kreditrisk Kreditrisken risken att emittenten inte kan svara upp mot sina anger

åtaganden, till följd betalningsinställelse. En annan benämning

t.ex. av denna risk är motpartsrisk. Beträffande aktieplaceringar finns risk för att ett bolag går i konkurs

94 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

och att aktierna förlorar sitt värde. Det är ovanligt att företag

som är

noterade på A-listan Stockhoms fondbörs ställer betalningarna eller

blir rekonstruerade till mycket låg aktiekurs. Det hände i en senast

samband med finanskrisen i början 1990-talet. Betydande kursfall

av förekommer dock regelbundet även när det gäller aktier mera A-listan. När det gäller räntebärande tillgångar finns också risk för konkurs bland emittenterna. Värdepapper är utfärdade och kommuner som av stat anses dock inte ha någon kreditrisk eftersom marknaden förutsätter att stat och kommuner alltid kommer att fullgöra sina åtaganden gentemot investerarna. Marknaden bedömer att stat och kommuner genom

beskattningsrätten fortlöpande kommer att ha skatteintäkter och att det därmed alltid finns möjlighet att fullgöra åtaganden mot kreditgivarna.

Staten har utfäst långtgående garantier för statligt ägda bostadskre-

ditföretag som därmed har samma kreditvärdighet staten.

som Marknaden värderar kreditrisken att kräva högre ränta än genom en j motsvarande statsobligationsränta emittenter inte är lika av som

kreditvärdiga som staten. Kreditrisken för etablerade företag i Sverige bedöms dock tämligen begränsad. Det framgår de ofta

som t.ex. av marginella skillnaderna i ränta på bostadsobligationer i förhållande till statsobligationer. Samtidigt kan nämnas att handeln med vissa räntebä-

rande certiñkatprogram upphörde mycket kort tid i samband med

finanskrisen varvid tillgångarna förlorade i värde. Placerare inte som bedrev en mycket aktiv handel drabbades eftersom de inte hann gå ur marknaden i tid.

Kreditvärderingen underlättas den rating fastställs kre-

av som av

ditvärderingsinstitut så som "Moodys" och "Standard and Poors".

Inflationsrisk

Inflationsrisken i försäkringsverksamhet kan antingen bäras

en av

försäkringsgivaren eller försäkringstagaren. När det gäller avtalspensioner finns i regel någon form värdesäkring i avtalet.

av Inflationsrisken kan elimineras det existerar finansiella inom

strument som ger en säker real avkastning. Det är ovanligt

att av-

kastningen bestäms realt men ett undantag är statens realränteobligatio-

ner.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 95

Derivat

l det följande redovisas hur olika derivat kan användas för spekulation

respektive för att minska riskerna i en värdepappersportfölj. Därutöver

finns anledning att beakta kreditrisken i handeln med derivat som

förutsätter att förpliktelser kan fullgöras vid senare tidpunkt. Det kan

inträffa att det institut skall för prestationen vid det tillfället som svara kommer upplöst. Om det är ett utländskt institut kan det vara att vara särskilt svårt att bevaka en fordran.

Terminskontrakt Ett terminskontrakt på ett räntebärande värdepapper innebär ett avtal om framtida köp eller försäljning värdepapper till ett givet pris. av

Terminskontrakt är förpliktigande för bägge parter dvs. både köpare och

säljare måste fullfölja sina åtaganden enligt avtalet.

Det är möjligt att använda terminskontrakt för att reducera ränteris-

ken i placering eller i skuld. Det bygger att man kombinerar en en

obligationsinnehav med tenninskontrakt. En investerare som vill skydda

sig mot förluster till följd stigande ränta kan samtidigt som han köper av obligationer sälja terminskontrakt försäljning obligationer till en om av

given kurs och dänned reducera ränterisken i sin portfölj. På motsvarande sätt kan låntagaren reducera risken i sin upplåning genom att köpa

terminer.

Optioner En köpoption är rättighet för innehavaren av optionen att köpa ett en underliggande värdepapper till fastställd ränta men innebär ingen skyldighet att köpa värdepapperet. På motsvarande sätt har innehavaren säljoption rättighet att sälja det underliggande värdepapperet av en en

till fastställd ränta ingen skyldighet att sälja. Det underliggande

men värdepapperet kan t.ex. aktie eller en obligation. vara en

Det innebär att innehavaren av en köpoption ett underliggande

räntebärande värdepapper gör vinst räntan sjunker. Däremot finns en om ingen skyldighet att dra på sig en förlust genom att köpa det under-

liggande värdepapperet räntan stiger. Därmed är det spekulativa

om inslaget mindre för innehavaren en köpoption än av ett terminskonav

trakt. Kostnaden för att undvika förluster är premien för köpoptionen.

Den utfärdar option tar en risk att behöva sälja eller köpa som en

värdepapper till oförmånlig kurs. Optionsaffärer i begränsade belopp

en kan leda till stora affärer i underliggande värdepapper och därmed

96 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

orsaka betydande förluster.

Swappar

Swappar förekommer i två grundläggande former; valutaswap och

ränteswap.

Vid en valutaswap byter två parter valutaexponering med varandra.

Det kan finnas spekulativa skäl att byta valuta. Den tagit lån i som ett en valuta och bedömer att den valutan kommer att stiga i värde kan byta i till en annan valuta genom valutaswap. Ett annat skäl att göra en en

valutaswap är att önskar eliminera valutarisken i de fall tillgångarna

man är placerade i en valuta men åtaganden är angivna i valuta. Så en annan

är t.ex. fallet om ett försäkringsbolag placerar tillgångar i utländska aktier men skall fullgöra åtaganden i svenska kronor.

Vid ränteswap byter två parter ränteströmmar med varandra en utan g

att kapitalbeloppen påverkas. Den som har skuld i fast ränta i form "

en av ett obligationslån kan byta till rörlig ränta att finna en genom en motpart som är villig att betala hans ränta mot att istället erhålla en rörlig ränta ett lika stort nominellt kapital.

5.3 Optimal placeringsstrategi

En styrelse har i uppdrag att utforma optimal placeringsstrategi med

en utgångspunkt i vilket åtagande skall finansieras och när i tiden som utbetalningar skall ske. En generell utgångspunkt är att undvika risker inte kompenseras som med ökad avkastning. Beträffande risker kompenseras med som en riskpremie har styrelsen att ta ställning till hur stora risker är man

beredd att ta. Det ingår även för styrelsen att bedöma sannolikheten för

avvikelser från den förväntade avkastningen.

I fastställande placeringsstrategi ingår dels att ta ställning till

av mer

övergripande strategier såsom tillämpningen matchningsprincipen och

av

diversiñeringsprincipen dels att ta ställning till riskexponering i enskilda placeringar.

1997:78 Beslutsproblem vid portföljförvaltning 97 SOU

Riskoptimering vid portföljsammansättning

Matchningsprincipen Det viktigt duration och risktagande till vilken placeär att anpassa ringshorisont gäller i Förhållande till utbetalningarna. som En matchning portföljen kan åstadkommas anpassning av genom en tillgångsslagen till exempelvis den population som skall försäkras. Ett av livforsäkringsbolag försäkrar avtalspensioner har ett blandat åtagansom de där det gäller förvalta premier för är 28 år och att personer som uppåt. De premier härrör från de anställda skall i regel som yngre förvaltas i 40 70 år och kapital härrör från anställda som redan som har gått i pension kommer successivt att avvecklas. När det gäller det

långsiktiga åtagandet är årliga variationer i avkastningen av mindre betydelse. Premier härrör från de yrkesverksamma kan därför som nu med fördel placeras i aktier. Den högre volatiliteten i aktierjämfört med andra placeringar kompenseras att den förväntade avkastningen är av

högre i det långa perspektivet. För de redan gått i pension eller

som kommer gå i pension innebär årliga svängningar i marknadsvärsnart att det betydande olägenhet. För premier motsvarande denna grupp finns en det därmed anledning att placera i mindre volatila tillgångar såsom t.ex.

räntebärande värdepapper. I regel sker marknadsvärdering innehaven vilket har många en av

fördelar vid utvärderingen placeringsverksamheten. En effekt av

av

marknadsvärderingen är att värdet obligationsportfölj påverkas av

av en tillfälliga svängningar i räntan även tillgångarna är matchade för att om behållas under hela löptiden. En räntehöjning kan ett år innebära att man

redovisa värdeminskning i obligationsportföljen oaktat att det

tvingas en skett positiv direktavkastning de kuponger som fallit ut och en genom obligationerna kommer att kunna lösas till sitt ursprungligt trots att fastställda värde vid löptidens slut. Därmed kan principen om marknadsvärdering för minska ränterisken lockas till kortare göra att man att duration än vad motiverat matchningsprincipen. som vore av En tillämpning matchningsprincipen är att placera tillannan av gångarna i valuta gäller för de fastställda åtagandena. samma som

Diversifieringsprincipen

En princip för portföljsammansättning är diversifiering. Genom att

kombinera olika tillgångsslag kan risken för svängningar i portföljav-

kastningen minimeras.

Detta bygger att avkastningen i olika tillgångsslag varierar och

inte alla tillgångar avkastar än normalt samtidigt. Det ideala är att mer

98 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

att hitta tillgångar är perfekt negativt korrelerade vilket innebär

som att

när den ena tillgången avkastar maximalt över förväntan avkastar den andra tillgången under förväntan. Därmed ligger hela tiden den

genomsnittliga avkastningen på den förväntade nivån och risken för

kurssvängningar är eliminerad. Ett sätt att åstadkomma diversifiering kan att skapa portfölj

vara en som innehåller både aktier och räntebärande värdepapper.

För att ytterligare öka diversifieringen skall portföljen innehålla

ett l

flertal emittenter. När det gäller räntebärande värdepapper dock

är

avkastningen ganska likvärdig för samtliga svenska emittenter med god

likviditet.

Risken i en portfölj med ett fåtal aktier kan minskas väsentligt

om

man tillför ytterligare aktieslag. För att åstadkomma önskad diversifie-

ring bör aktierna i portfölj inte komma från koncern eller en samma samma bransch.

Diversifieringsresonemanget kan också tillämpas när det gäller

utländska investeringar. Förutsättningen är att korrelationen mellan svenska och utländska värdepapper inte är perfekt positiv. Under

1980-talet var den genomsnittliga korrelationen mellan den svenska aktiemarknaden och den utländska knappt 0,4 på skala mellan till en

+1. Det innebär att det fanns goda förutsättningar minska risken i

att portföljen att investera både i svenska och utländska aktier. genom

Beträffande utländska placeringar är det dock viktigt att säkerställa

att man inte tar större kreditrisk jämfört med svenska placeringar så att

värdet diversifieringen försvinner.

av

Genom att analysera historisk avkastning, Volatilitet och

sam-

variation i avkastningen mellan olika tillgångsslag går det i diagram-

att form illustrera sambandet mellan risk och avkastning med s.k. effektiva fronter. Därmed kan teoretiska grunder hitta optimal man en

sammansättning av tillgångar för att uppnå högsta möjliga avkastning

till given risknivå. Det är vanligt kapitalförvaltare använder en att

diagram över effektiva fronter för att diskutera placeringsinriktning med sina kunder. Modellerna kan bra diskussionsunderlag

vara men det är

viktigt att komma ihåg att det naturligtvis inte finns några garantier för att modellerna kommer att giltiga under den tänkta placeringsperio-

vara den. Framför allt klarar modellerna inte hänsyn till chocker i att ta ekonomin. Detta är svaghet för investeraren eftersom händelser en yttre som t.ex. leder till en höjning räntan påverkar avkastningen olika av

beroende på sammansättningen tillgångsslag. Ett

av sätt att tränga

bakom modellerna är att pröva hur känslig avkastningen för olika

är an-

taganden om förväntad avkastning för olika tillgångsslag och Volatilitet.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 99

Riskexponering i enskilda placeringar

Arbitrage, spekulation och hedging Man kan urskilja tre olika strategier aktie-, valuta- eller penningmarknaden; arbitrage, spekulation och hedging. Med arbitrage menas att en placerare lyckas hitta ett instrument som för tillfället har ett "felaktigt" pris i den meningen att avkastningen är högre än vad risken motiverar. Med spekulation avses en öppen position där förvaltaren spekulerar i vissa Förväntade rörelser i aktiekurser, valutakurser eller räntor utan att skyddad för förluster. Har rätt i sina förväntningar kan man vara man få mycket hög avkastning medan det kan bli en stor förlust om man en gör felbedömningar. Den förväntade genomsnittliga avkastningen höjs men till priset av en högre risknivå. Ett exempel visar avkastningen för alternativa placeringar av l miljon kr den 30 oktober 1990. Placeringama gjorts med förväntan om att räntan skulle falla. De facto sjönk räntan från 14 procent till 13

S-åring

Källa: Johan Lybeck, Gustaf Hagerud, Penningmarknadens instrument, Rabén Sjögren 1991

Med en lyckad spekulation ökar vinsten med löptiden. Den höga procentuella avkastningen på tenn iner och optioner hänger samman med att man binder ett väsentligt mindre kapital. Skulle det allmänna ränteläget i stället ha stigit under månaden, blir förlusterna ungefär de med omvänt tecken. Undantag utgör samma men optionen där köparen aldrig kan förlora mer än den erlagda premien. Med hedging menas en teknik där man kombinerar instrument på ett

100 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

sådant sätt att risknivån kontrolleras. En förvaltare kan t.ex. begränsa konsekvenserna av spekulation i en räntesänkning genom att i förväg bestämma med olika hedging-tekniker hur stor förlusten som mest får bli om utvecklingen på marknaden inte blir den förväntade. Alternativt kan man genom hedging helt undvika att ta risk. Exempelvis kan det företag som skall betala en räkning i dollar om tre

månader skaffa sig valutan redan i dag och undvika alla växelkursrisker.

Man undviker därmed förluster men går också miste om spekulativa

vinstmöjligheter. Det finns även möjlighet att undvika risk i en ränteplacering genom

att kombinera innehavet med att sälja terminskontrakt. En annan möjlighet är via optionsmarknaden. Där kan placeraren köpa säljoptioner

rätten inte skyldigheten att sälja till en given kurs. Det går

som ger men även att säkra placeringen genom att göra en ränteswap och byta från fast till rörlig ränta.

Värdepappersfonder

En strategi för en placerare kan vara att investera i redan befintliga

Värdepappersfonder. Det kan som en fördel för placeraren att fonden sköter hela den ses

praktiska förvaltningen. Redovisningsmässigt begränsas placerarens

innehav till andelar i en eller flera fonder till skillnad från att redovisa x

alla de underliggande värdepapperen. Genom att det finns ett stort antal

fonder finns möjlighet att utvärdera fondförvaltarens resultat genom att jämföra avkastningen för olika fonder. En annan fördel kan vara att det automatiskt sker återinvestering av direktavkastningen. en

De flesta fonder är uppbyggda för att ha småsparare som andelsäga-

Ett stort antal småsparare höjer de administrativa kostnaderna. Det re. gör att priset för att placera ett stort belopp i värdepappersfonder är väsentligt högre än för en diskretionär förvaltning.

Insyn och påverkansmöjligheter på placeringsinriktningen kan

variera mellan olika Värdepappersfonder. Som andelsägare har man dock aldrig något inflytande över ledningen av de företag där fonden äger aktier. Röstvärdet för fondens aktier tillfaller fondförvaltaren.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 101

5.4 Placeringsregler i lagstiftningen

Gällande lagstiftning utgör framgår kapitel 4 ett ramverk för

som av

utformningen placeringsstrategin och placeringsreglema. En styrelse

av

med utgångspunkt i gällande lagstiftning precisera riskbe-

har att

gränsningen i de egna placeringsreglema. Placerare inte omfattas lagstiftningen kan finna vägledning

som av vad är god sed på marknaden att fortlöpande analysera om som genom lagstiftning och Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd och följa vad är bästa tillämpningen på marknaden. att som

5.5 Val av risknivå/placeringsregler

framgått innebär god sed att styrelsen skall lägga fast en

Som ovan

strategi för medelsförvaltningen. Placeringsstrategin skall följas av ett

vad de förvaltar värdepappersport-

placeringsreglemente som anger som

följen har göra och att det inte uttryckligen är tillåtet enligt rätt att som reglementet är otillåtet.

Ett strikt placeringsreglemente är nödvändigt oavsett om förvalt-

sker förvaltare eller i regi. En förutningen genom en extern egen

sättning placeringsreglementet endast tillåter placeringar som de

är att

skall sköta placeringama besitter god kunskap om och

personer som förmåga att hantera. Placeringsreglementet bör utformas utifrån strategin för medelsför-

valtningen och vilka åtaganden de förvaltade medlen skall täcka.

som

Utgångspunkten för placeringsreglementet bör vara matchningsprincipen

och diversifieringsprincipen.

Ränterisken regleras att durationen för räntebärande tillgångar genom

fastställs. Med flerårig placeringshorisont är det i regel möjligt att ta

en ränterisk än vid förvaltning medel på kort sikt. Det gäller dock större av

kunna förklara att marknadsvärdet en räntebärande portfölj kan

att av kraftigt och utvecklas svagt, även negativt, vissa år. svänga Ränterisken kan också regleras fastställandet andelen genom av

räntebärande tillgångar respektive aktier. Med en längre placeringshori-

sont är det motiverat med aktier. mer Valutarisken regleras att det fastställs förvaltama har rätt genom om placera i tillgångar är noterade i utländsk valuta utan att genom att som

102 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

en valutaswap byta till svenska kronor.

Likviditetsrisken begränsas det i

genom att placeringsreglementet anges vilka tillgångsslag och emittenter är tillåtna och endast

som att

sådana tillgångar finns förtecknade omsätts i som tillräcklig utsträck-

ning.

De mest likvida tillgångarna på penning- och obligationsmarknaden är statspapper. På aktiemarknaden kan tillgångsslagen begränsas till

sådana som finns noterade fondbörsen. Önskas ytterligare be-

gränsning kan anges att placering endast får ske i aktier noterade

som är

på A-listan. För att uppnå diversifiering bör de aktieslag väljs

som vara en kombination olika branscher och ägarkonstellationer. av Det finns också möjlighet att reglera hur stor del portföljen av som

får utgöras vissa mindre likvida aktieslag eller av värdepapper. Kreditrisken begränsas att det i förteckningen i genom placeringsreglementet över tillåtna tillgångar endast finns sådana

upptagna

värdepapper som utges av en kreditvärdig emittent. Räntebärande värdepapper utges stat eller kommun i Sverige

som av eller andra OECD-länder har låg kreditrisk. Andra statsgaranterade värdepapper också ha låg kreditrisk. anses Beträffande aktier finns möjlighet att begränsa innehavet till sådana aktier som är noterade A-listan Stockholms fondbörs. Önskar man

utländska aktier kan begränsningar göras till de aktierna

mest omsatta i ett antal specificerade länder. Önskar placera

man tillgångarna i certifikat bör emittentema begränsas till de minst har viss

som en

officiellt angiven "rating" sin kreditvärdighet hos "Standard

av t.ex. Poors" eller "Moodys". Ett sätt att minska kreditrisken är att föreskriva diversifierat innehav

av värdepapper med många olika oberoende emittenter. Diversifieringen blir ännu viktigare i aktieportfölj än i portfölj enbart

en en som

innehåller räntebärande tillgångar. Derivat tillåts i regel för att minska risktagandet i portföljen. Om

derivat även får användas för andra ändamål skall det i placeanges

ringsreglementet. Det är inte förenligt med god sed på marknaden

att

fritt tillåta användning derivat.

av

5.6 Val

av utvärderingsmodell

En styrelse skall tillse att den löpande får rapporter utvecklingen

om av

Beslutsproblem vid portföljförvaltning 103

medelsförvaltningen. För att bedöma utvecklingen bör någon utvärderingsmodell tillämpas. En metod är att jämföra varje placering med ett index eller annat relevant mått. Det finns flera index på marknaden som gäller räntebärande placeringar respektive aktier. För att indexet skall ge önskad information skall det konstruerat med utgångspunkt i sådana vara placeringar ligger inom för det fastlagda placeringsreglemensom ramen Vidare bör utdelningar på aktiemarknaden hanteras lika i indexet tet. och den egna redovisningen. En möjlighet att bedöma resultatet i förvaltningen är att lägga annan förvaltningen på flera aktörer får placera på lika villkor. Därmed ut som har uppdragsgivaren möjlighet att jämföra resultatet mellan förvaltarna.

5.7 Intern kontroll

effektiv kapitalförvaltning förutsätter väl fungerande intern En en kontroll. Därmed förhindras alltför spekulativa och riskfyllda ageranden. Kontrollen säkerställer att de avsiktliga eller oavsiktliga fel som kan i verksamheten inte leder till förluster eller till fel i komma att begås redovisningen. Intemkontrollen består kontrollmoment inlagda i system och av rutiner, genomtänkt och arbetsfördelning, samt ett ändamålsen ansvarsenligt rapporteringssystem. Kontrollens utformning är beroende av fondförvaltningens storlek och inriktning, etc. En avvägning f°ar göras mellan kostnaderna för den interna kontrollen och de fördelar i form av ökad effektivitet kontrollen är avsedd att ge. som Finansinspektionen redovisats i kap. 4 utfärdat föreskrifter har som allmänna råd styrning, intern information och intern kontroll och om inom kredit- och värdepappersinstitut. Finansinspektionen framhåller det gäller säkerställa att intern kontrollen är styrelsemas roll när att tillfredsställande både när det gäller bokföring och medelsförvaltning.

I samband med översynen AP-fondens förvaltning Ds 1991:14

av hur intern kontrollen bör utformas. Vad görs en genomgång av ovannämnda utredning föreslår överensstämmer i allt väsentligt med de allmänna råd Finansinspektionen utfärdar FFFS 1994:35. som Följande moment ingår i den interna kontrollen:

104 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

Instruktioner

En förutsättning för intern kontroll är att det finns instruktioner

som

anger mål för verksamheten och i vilka tillgångar medel får placeras. Restriktioner för placeringamas inriktning

limiter definieras och

fastställs av fondstyrelsema. Limiter fastställs för bl.a. ränte-, likvidi-

tets-, kredit- och valutarisker.

Rapporter

Ett effektivt rapporteringssystem gör det möjligt för fondstyrelse och ledning att följa upp affärsverksamheten mot bakgrund instruktionen.

av

Rapporteringen omfattar information aktuella positioner, aktuellt

om

marknadsvärde, riskexponering, orealiserat resultat

m.m.

Ansvarsfördelning

Fondförvaltningen organiseras i fövaltningsomrâden möjliggör

som en

tydlig ansvarsfördelning och Verksamhetsuppföljning effektiv

samt en

arbetsfördelning mellan affärsdrivande och affärsstödjande enheter. Detta förutsätter bl.a. organisationsplan och detaljerade arbetsbeskrivningar.

en

Portföljförvaltningen front-office omfattas befogenhets- och

av

behörighetsregler. Dessa regler den enskilde befattningshavarens

anger behörighet, dvs. i vilka finansiella instrument samt inom vilka limiter affärer får göras. Motsvarande krav ställs på motparter på marknaden. Varje affärsavslut identifieras och dokumenteras. Affärsadministrationen back-office har vid sidan sin uppgift om att

administrera ingångna affärer även kontrollerande funktion. De

en kontrollerar att varje affär utförs i enlighet med gällande instruktioner.

Affärsunderlag stäms av mot avräkningsnotor respektive kontrakt och

det kontrolleras att redovisningssystemen innehåller riktig och fullständig information.

Utfallet placeringama analyseras och oberoende

av rapporteras av

portföljförvaltningen.

För att säkerställa att endast behöriga utför affärer och personer

initierar betalningar finns attest och utanordningsregler. Rutiner för

m.m.

undertecknande betalningsorder och betalningsöverföringar finns

av fastställda.

Beslutsproblem vid porzföl/förvaltning 105

Inventering

Det fysiska innehavet värdepapper, kontrakt och andra värdehandav lingar inventeras kontinuerligt och stäms mot redovisningen. Detta av sker enligt uppgjord plan. En kontinuerlig avstämning depåbevis en av redovisningen sker också. Värdepapper förvaras under betryggande mot former.

Redovisning

l fondförvaltningens redovisning finns förvaltnings- och analyssystem kan hantera samtliga i förvaltningen förekommande finansiella som instrument såväl balansräknings- kontraktskaraktär, både i av som svensk och utländsk valuta. Analysinstrumentet klarar bl.a. mark-

nadsvärdering.

Säkerhetsanalyser

Säkerhetsanalyser utförs. Analysema inriktas främst väsentliga risker fondförvaltningen till följd brott utsätts för ekonomiska som t.ex. att av förluster eller andra störningar, att redovisningen ger missvisande information eller att data förstörs.

5.8 Revision

Extern revision

Lagstiftningen rör försäkringsbolag och medelsförvaltning som innehåller särskilda bestämmelser revision utöver vad gäller för om som aktiebolag. Försäkringsrörelselagen att Finansinspektionen skall förordna anger eller flera revisorer i varje försäkringsbolag. Inspektionen kan avstå en från att utse revisor det med hänsyn till försäkringsrörelsens ringa om omfattning eller andra skäl obehövligt. Revisorerna skall ha av anses den insikt i och erfarenhet redovisning och ekonomiska förhållanden av med hänsyn till arten och omfånget bolagets verksamhet fordras som av

106 Beslutsproblem vid portföljförvaltning

för uppdragets fullgörande.

Intern revision

Finansinspektionen anger i sina allmänna råd att styrelsen for ett krediteller värdepappersinstitut bör försäkra sig det finns från den

om att en,

operativa verksamheten oberoende, intern granskningsfunktion

som organisatoriskt är direkt underställd styrelsen eller verkställande direktören. I det fall granskningsfunktionen är underställd verkställande direktören bör styrelsen tillse att granskningsfunktionen rapporterar även till styrelsen.

Finansinspektionen anger att granskningsfunktionen bör granska och

utvärdera institutets organisation, rutiner och interna kontroll. Denna

granskning kan lämpligen utföras intemrevisionen. En oberoende

av ADB-revisionsfunktion bör även granska och utvärdera utveckling, drift

och förvaltning ADB-systemen.

av

Portföljförvaltning i kommuner och landsting 107

i kommuner och

6 Portföljförvaltning landsting

Tidigare har medelsförvaltningen i kommuner och landsting främst gällt

kortfristig likviditetsförvaltning och upplåning. Utredningen har i

uppdrag kartlägga hur kommuner och landsting hanterar den att

långsiktiga medelsförvaltningen. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har genomfört

enkätundersökningar för att utredningen aktuell information om hur ge

medelsförvaltningen idag är organiserad i kommuner och landsting.

Samtliga 23 landsting har tillfrågats och svarat på enkäten. För

kommunerna har urval gjorts. Urvalet är systematiskt i den meningen

ett de kommuner tillfrågats har förhållandevis stor balanslikviditet. att som

Samtliga kommuner vid enkättillfallet hade anlitat extern kapitalför-

som valtning har tillfrågats. Totalt har 28 kommuner 44 tillfrågade av besvarat enkäten. Svaren finns redovisade i sammanfattning av förbunden i bilaga 2 och 3 till betänkandet. Utredningen har även gjort studiebesök och träffat företrädare för Göteborg, Haninge, Halmstad och Laholms kommuner samt Hallands läns landsting. Därtill kommer att utredningen haft överläggningar med

Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets referensgrupper

och företrädare för förbundens styrelser. Mot bakgrund detta har utredningen skaffat sig bild av hur av en

medelsförvaltningen är organiserad och vilka principer som tillämpas i kommuner och landsting. Presentationen i detta avsnitt följer de punkter tidigare i modellen för att lösa beslutsproblem i port-

som angetts

följförvaltningen.

6.1 Åtaganden och avkastningskrav

God sed på finansmarknaden att det är angeläget att klargöra anger

åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för

de det beslutande organet har att ta ställning till.

placeringsbeslut som

108 Portföljförvaltning i kommuner och landsting

Förvaltning på kort och lång sikt

Samtliga kommuner och landsting utredningen kommit i kontakt

som

med har utarbetade rutiner för medelsförvaltning kort sikt. I den kortsiktiga medelsförvaltningen ställs i regel säkerheten före krav på god avkastning. Kommuner och landsting har reserverat medel för framtida

som

behov, har i många fall utarbetat särskilda placeringsregler för de långsiktiga placeringama. Kännetecknande för dessa placeringsregler är att de i regel tillåter andra tillgångsslag i den långsiktiga medelsförvaltningen än i den kortfristiga. Beträffande den långsiktiga förvaltningen har vissa kommuner och landsting anmält att de avsatta medlen skall användas för att täcka framtida pensionsutgifter. Det förekommer också att uttalat det

man att är viktigt att få tillväxt i de avsatta medlen för minska been att

lastningen på framtida skattebetalare. Någon närmare målfonnulering

med preciserade avkastningskrav etc. har i regel inte. man

Tillgångs- och skuldförvaltning

Medelsförvaltningen kan bestå av både tillgångs- och skuldförvaltning.

En mindre grupp kommuner och landsting har tillgångsfören ren

valtning. Dessa kommuner och landsting har haft möjlighet att finansiera

samtliga investeringar med eget kapital. Ett antal kommuner och

landsting har inte någon långsiktig medelsförvaltning grund

av omfattande skulder. Bland dessa har det förutom Iånefinansiering av

investeringar även förekommit att lån tagits för att betala löpande

upp utgifter. Soliditeten är ibland mycket låg bland dessa kommuner och

fmansförvaltningen inriktas i första hand att effektivisera skuldför-

valtningen och minska utgiftsräntoma.

En kortfristig likviditetsförvaltning förekommer i alla kommuner

oberoende av skuldsituation.

Mellan dessa ytterligheter finns kommuner och landsting har

som lånefmansierat viss del av investeringarna ändå har i men som reserver form av värdepapper eller kortfristiga placeringar i syfte täcka att

framtida investeringar och kommande pensionsutbetalningar. För dessa kommuner och landsting handlar det kombination tillgångs-

om en av

och skuldförvaltning.

Ett beslutsproblem för de flesta kommuner och landsting gäller om

det är förmånligast att placera likvida medel i värdepapper,

att amortera

1997:78 Portföljförvaltning i kommuner och landsting 109

SOU

län eller att egenfinansiera investeringar. l den mån man väljer att bygga värdepappersportfolj är det väsentligt att fastställa vilken sikt

upp en medlen skall förvaltas, dvs. hur framtida utbetalningar väntas ske.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet gör bedöm-

ningen att flertalet kommuner och landsting i första hand använder ett

sparande finansiera investeringar, i andra hand att amortera lån

for att

och i tredje hand att bygga upp en värdepappersportfölj.

6.2 Risker

Aktuariella risker

Samtliga pensionssystem med försäkringsinslag innehåller aktuariella risker. Det är således inte givet att den pensionsskuld som beräknas

kommer att motsvara de faktiska kostnaderna.

Vid beräkning pensionsskuld tillämpas vissa försäkringstekniska

av

grunder. För det kommunala pensionsavtalet sker inte något officiellt

fastställande beräkningsgrunder. KPA är den största aktören på av som

marknaden i dag gör pensionsskuldsberäkningar för kommuner och

som landsting tillämpar SKP:s grunder. Dessa grunder överenstämmer i allt väsentligt med F PG:s och SPP:s. Utredningen har dock erfarit att KPA och SPV har kommit till betydande skillnader vid beräkning av

pensionsskulden i kommun. Detta leder till flera komplikationer.

samma

Ett problem är kraven för att uppnå balanskravet blir olika beroende

att

beräknar pensionsskulden vilket kan locka kommuner och

vem som

landsting att välja den beräkning som ger den lägsta pensionsskulden. De kommuner och landsting fastställer en för låg pensionsskuld

som kommer dock drabbas högre verkliga kostnader än vad avatt av sättningarna och därmed kommer undanträngning av motsvarar en verksamhet ske vid utbetalningstillfallet. Huvudprincipen vid att

beräkning försäkringstekniska skulder enligt den lagstiftning och de

av föreskrifter tillämpas på den privata marknaden är att bolagen skall som tillämpa så försiktig metodik så att de framtida kostnaderna med en säkerhet inte underskattas.

De försäkringstekniska grunderna är beräknade för ett riksgenomsnitt. I stora populationer sker matematiskt en riskutjämning. Ju mer

delar population desto större är risken att gruppen avviker man en

1 10 Porzföljförvaltning i kommuner och landsting

från riksgenomsnittet och att därmed de generella grunderna avviker från

faktiskt utfall. Det är t.ex. inte givet att de anställda i kommun har en

samma livslängd som gäller för riket i övrigt. I kommuner med längre livslängd än riksgenomsnittet kommer kostnaderna för avtalspensionema att bli högre. Dänned finns risk för att de faktiska utgifterna kommer

att bli högre än den uppbokade skulden.

I det kommunala pensionssystemet finns ett extra riskmoment genom att avtalspensionema är konstruerade ett bruttosystem. Detta

som

innebär att de kommunala arbetsgivarna har åtagit sig fylla

att ut i mellanskillnaden mellan den förmånsbestämda ersättningsnivån enligt l

det kommunala pensionsavtalet och det allmänna pensionssystemet.

Dänned står arbetsgivaren risken det sker sänkningar förmånema om av i det allmänna pensionssystemet. Omvänt gäller arbetsgivarens att kostnad minskar det sker höjningar ersättningarna i det allmänna om av

pensionssystemet.

Den nu beslutade pensionsreformen kommer att innebära ökad en

belastning på avtalspensionema inte villkoren i det kommunala

om

pensionsavtalet omförhandlas. Förbunden har inlett förhandlingar med de fackliga organisationerna med inriktningen genomföra

att en

systemförändring av avtalspensionema.

Finansiella risker

Kommuner och landsting har att ta ställning till finansiella risker

samma

som gäller för andra placerare. Beroende hur långsiktig medelsför-

av

valtningen är och kombinationen tillgångs- och skuldförvaltning

av av

varierar det mellan enskilda kommuner och landsting den allvarli-

var

gaste riskexponeringen ligger. Den kortsiktiga Förvaltningen inriktas i regel på att undvika likviditetsrisk och ränterisk. Mer långsiktig förvaltning möjliggör för placerama att ta större ränterisk och likvidi-

tetsrisk men gör det viktigare att undvika kreditrisk. Beträffande inflationsrisk gäller att arbetsgivarna tar inflationsrisken

för avtalspensionema genom att det finns koppling mellan pensions-

en utgiftema och höjningen basbeloppet. av

Portföljförvaltning i kommuner och landsting l l l

6.3 Optimal placeringsstrategi

Kommunernas och landstingens långfristiga medelsförvaltning ger

intryck att syfta till försiktig placeringsstrategi. Inriktningen för

av en många placerare är att söka få bättre avkastning än bankräntan utan att riskera kommunens De förvaltar medlen i regi har i pengar. som egen

regel konservativ placeringar och gör ganska få affärer i

en syn

portföljema. l de fall kommuner och landsting anlitar extern kapitalförvaltning

har förvaltama möjlighet att söka maximera avkastningen genom korta

affärer. Det förekommer därmed spekulativa inslag som grundar sig på

förvaltarens förväntningar kursrörelser. l och med detta finns en risk om för förluster i medelsförvaltningen. Risken för förluster kan dock

begränsas olika sätt i placeringsreglementen. Så sker också.

De allra riskfyllda placeringama är användning derivat för mest av

höja avkastningen. Enligt de reglementen utredningen tagit del

att som

tillåts endast derivat för att minska riskerna i placeringar.

av

Matchningsprincipen

Kommuner och landsting tillämpar matchningsprincipen så till vida att skiljer mellan långsiktig och kortfristig medelsförvaltning. man

l den kortfristiga förvaltningen ställs höga krav likviditet i Det innebär i regel endast mycket säkra emittenter och placeringama. att

tillgångar med hög omsättning accepteras. Vidare tillåts inte aktier i den kortfristiga förvaltningen. En del kommuner och landsting avsatt medel för mer långsiktig som

förvaltning tillåter placeringar i aktier.

Diversiñeringsprincipen

Syftet med att bygga portfölj enligt diversifieringsprincipen är

upp en

få jämnare avkastning över tiden. En avvägningsfråga är hur man

att en

skall värdera den jämnare avkastningen mot exponeringen för enskilda

risker.

En portfölj är komponerad enligt diversifieringsprincipen

som innehåller i regel aktier och räntebärande värdepapper. Utredningen har

l 12 Pontföljförvaltning i kommuner och landsting

tagit del av flera placeringsreglementen som tillåter att 25-30 procent av

portföljens värde placeras i aktier. Den högsta tillåtna andelen aktier utredningen har information om är 75 procent av den externt som förvaltade portföljen.

En diversiñerad aktieportfölj innehåller aktier från många olika

branscher. Genom att placera i aktier utanför A-listan ökar diversifieringen ytterligare. De räntebärande tillgångarna är fördelade olika emittenter och har varierande löptider. Ett sätt att ytterligare öka diversifieringen är att inneha tillgångar som är noterade i olika valutor. Graden diversiñering varierar mellan enskilda kommuner och av landsting. Det förekommer kommuner och landsting med extern förvaltning har diversiñerade portföljer med aktier, räntebärande som

tillgångar och även utländska aktieplaceringar. Många kommuner och

landsting har dock valt begränsad diversifiering för att i stället en koncentrera innehavet enskilda tillgångar med förhållandevis säker avkastning och låg kreditrisk.

6.4 Placeringsregler i kommunal lagstiftning

Kommunallagen att kommuner och landsting skall ha en god ekoanger nomisk hushållning i sin verksamhet. Beträffande medelsförvaltningen att kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel på ett anges sådant sätt att krav god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Vidare att fullmäktige skall meddela närmare anges föreskrifter om medelsförvaltningen. Den proposition föregick den nya kommunallagen prop. som 1990/91 17 diskuterade behovet lagstiftning om medelsförvaltning. av Av propositionen framgår att regeringen ansåg att den dåvarande bestämmelsen förrnögenhetsskydd borde ersättas av ett allmänt om hållet krav god ekonomisk hushållning. Det angavs att det varken var särskilt meningsfullt eller möjligt att i lagen uttömmande ange vad som höra till god ekonomisk hushållning. Regeringen menade att kan anses

bestämmelsen i stället skulle ha karaktären av en ändamålsregel.Vidare

framhölls att bestämmelsen inte borde ligga till grund för domstolsprövning kommunala beslut är förenliga med en god ekonomisk av om

hushållning och regeringen uttalade förvaltningsdomstol inte är

att en lämpad att göra sådana allmänna ekonomiska bedömningar. Regeringen framhöll i propositionen att det är särskilt viktigt att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav sundhet

Portföljförvaltning i kommuner och landsting l 13

och säkerhet. Kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god avkastning. Medlen bör emellertid inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis ränte- och valutarisker i samband med upplåning. Vidare föreslogs i propositionen att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Det framhölls att det är viktigt av bl.a. kommunaldemokratiska skäl att uppgiften att meddela föreskrifter ankommer på den beslutande församlingen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen påpekade konstitutionsutskottet att de föreskrifter som fullmäktige skall meddela om medelsförvaltningen också bör avse placering och upplåning av medel och att fullmäktige även skall meddela sådana organisatoriska regleringar som kan vara påkallade. Beträffande de kommunala avtalspensionerna har det inte bedömts finnas motsvarande risk för att arbetsgivarna inte skall infria sina löften till de anställda och pensionärerna som gäller för de privatanställdas avtalspensioner. Tryggandelagen är som tidigare redovisats i regel inte tillämplig på de kommunala pensionsåtagandena. Lagstiftningen om medelsförvaltningen i kommuner och landsting är i huvudsak inriktad på att säkerställa den demokratiska styrningen av kommunerna och att varje generation skall bära sina kostnader.

6.5 Val av risknivå/placeringsregler

Samtliga landsting och huvuddelen av kommunerna har anvisningar för medelförvaltningen som antagits av fullmäktige. Det varierar mellan kommunerna hur ofta anvisningarna behandlas i fullmäktige och hur ofta de revideras. Det förekommer att riktlinjerna behandlas i fullmäktige varje år men att de mer sällan justeras. Kommuner och landsting har tidigare framför allt varit inriktade på en kortfristig penningplacering. Flera kommuner och landsting ser för närvarande över sina riktlinjer och placeringsreglementen med sikte mer långsiktiga placeringar för att bl.a. reservera medel för framtida pensionsutgifter. För de mer långsiktiga placeringama ges i regel vidgade befogenheter för medelsförvaltningen. För kommuner med omfattande skulder är ofta strategin att använda

114 Portföljförvaltning i kommuner och landsting

ökade intäkter för att amortera lån och därmed minska utgiftsräntoma. Effekten skuldsaneringen blir en stärkt soliditet. av Vissa kommuner och landsting har valt att låta hela eller delar av den långsiktiga förvaltningen ske extern förvaltning. När enkäten genom besvarades nio landsting och fem kommuner att de redan hade angav upphandlat extern förvaltning. Vidare ytterligare några kommuner angav

och landsting att de överväger att upphandla externa förvaltare.

Ett skäl till att anlita extern förvaltning har angetts att den egna vara kommunen eller landstinget inte besitter tillräcklig sakkunskap för de

tillgångsslag som man önskar ha i den långsiktiga portföljförvaltningen.

Framför allt många kommuner och landsting att de har otillräcklig anser kompetens att göra aktieplaceringar i egen regi. Små kommuner med ett begränsat kapital att placera kan ha problem

att på egen hand genomföra en professionell kapitalförvaltning. En

svårighet kan att så få arbetar med ekonomiförvaltningen vara personer

att det inte går att åstadkomma en god intern kontroll. Upphandling av

extern förvaltning kräver också sakkunskap om t.ex. utformning av en

placeringsreglementen och uppföljning inte alltid finns i tillräcklig

som

utsträckning i alla kommuner. Därtill kommer att priset för extern för-

valtning i regel är högre för förvaltningen ett litet belopp än för ett av stort belopp. I Kalmar län har kommuner och landstinget utnyttjat att det finns

stordriftsfördelar i kapitalförvaltningen. Ett samarbetsavtal under-

tecknades i februari 1996 nio kommuner i Kalmar län och Landsav tinget i Kalmar. Bakgrunden är att de berörda har sett behov av att fondera medel för att klara framtida utbetalningar av avtalspensioner. I avtalet uttrycks avsikt att årligen i genomsnitt till förvaltning en överlämna ett belopp motsvarar 2,5 % respektive kommuns eller som av landstings lönesumma. Vidare har kommit överens om att det man

kapital överlämnats till förvaltning inte kan tas ut förrän efter

som utgången år 1999. Den önskar ta ut kapital skall anmäla detta av som till bolaget minst 18 månader i förväg.

Bolaget har tecknat avtal bank kapitalförvaltning. Ett place-

en om ringsreglemente har fastställts. Enligt avtalet förbinder sig banken att hålla och landsting. en depå per kommun Utredningen har även erfarit att kommuner och landsting i Skåne

diskuterar samverkan om pensionsmedelsförvaltningen.

Ränterisk

Att döma på enkätundersökningen är det vanligt att kommuav svaren

Portföljförvaltning i kommuner och landsting l 15

landsting förvaltar medel i regi inte har tagit beslut

ner och som egen durationen. l några de reglementen redovi-

om begränsning av av som

används i förhållande till extern förvaltare anges besats och som

gränsning i tillgångarnas löptid.

Förklaringen till flera kommuner och landsting inte har några att

for durationsbegränsning har sannolikt att göra med att medels-

rutiner förvaltningen hittills har varit begränsad omfattning och gällt av

det gäller låneportföljer tillämpas regelkortsiktiga placeringar. När mässigt durationsbegränsningar. Förbunden har noterat att det finns ett ökat intresse for durationsmått och durationsbegränsning i kommuner och landsting även när det gäller tillgångsforvaltning.

Valutarisk

Valutarisken kan gälla både vid placeringar och vid upplåning. Av enkäten framgår del kommuner och landsting tillåter placering i

att en utländska aktier eller aktiefonder är noterade i utländsk valuta. som

har dock begränsad omfattning. Det är enligt enkäten inte någon

Detta

eller något landsting har placeringar i utländska räntebä-

kommun som rande värdepapper.

Likviditetsrisk

Likviditetsrisken begränsas att tillåtna tillgångsslag begränsas.

genom

räntebärande värdepapper utgivits staten finns i regel Vad gäller som av inga begränsningar. Beträffande aktieplaceringar görs i bland begränsning till Stock-

holmsbörsens A-lista. I några fall tillåts aktiefonder.

Kreditrisk

begränsas kommuner och landsting anger tillåtna Kreditrisken genom att ställs krav på diversifiering innehaven mellan emittenter och att det av de emittenter mindre säkra än staten. som anses Vad gäller certifikat begränsas emittentema i regel till sådana som klassning enligt någon de etablerade kreditvärdigfått viss lägsta av en hetsbedömama, i regel Standard Poors eller Moodys.

l 16 Portföljförvaltning i kommuner och landsting

Derivat

Derivat är endast tillåtna om de används for att minska risker.

6.6 Val av utvärderingsmodell

Flera kommuner och landsting att man följer upp placeringsverkanger samheten. Det finns exempel på kommuner och landsting som utvärderar placeringama mot t.ex. Findatas avkastningsindex for aktieplaceringar och något relevant ränteindex när det gäller ränteplaceringar.

6.7 Intern kontroll

Rutinerna för intern kontroll varierar mellan enskilda kommuner och

landsting. l takt med uppbyggnaden förvaltningen av pensionsmedel

av kommer allt fler kommuner och landsting ha behov att utveckla av intern kontroll.

Instruktioner

Fullmäktige i kommuner och landsting har i de allra flesta fall fattat beslut riktlinjer för medelsforvaltningen. Utformningen av placeom ringsreglementena varierar mellan kommunerna bl.a. beroende av ändamålet med medelsförvaltningen.

Rapporter

Kommuner och landsting har rutiner for rapportering av finansforvaltningen till styrelsen och fullmäktige. Omfattningen av rapporterna och hur ofta de lämnas varierar mellan enskilda kommuner och landsting.

Portföljförvaltning i kommuner och landsting 117

Ansvarsfördelning

Vissa ekonomikontor har liten bemanning vilket gör det svårt att strikt skilja ut back-office från front-office dvs. hålla bokföring och rapportering organisatoriskt skild från handeln med värdepapper. Kommuner och landsting tycks dock medvetna om att det är angeläget att skilja de olika funktionerna för att få en fungerande intern kontroll.

Inventering

Inventering att tillgångarna finns i depån sker i samband med den av årliga revisionen.

Redovisning

Den externa redovisningen av finansiella tillgångar styrs av om

tillgångarna betraktas som omsättningstillgångar eller anläggningstill-

gångar. Huvudregeln är att anläggningstillgångar redovisas till anskaffningsvärdet. Enligt förslaget till kommunal redovisningslag medges vissa möjligheter till uppskrivning finansiella tillgångar. Omsättningsav tillgångar skall enligt den föreslagna kommunala redovisningslagen tas till det lägsta värdet anskaffningsvärdet och det verkliga värdet upp av balansdagen. I de fall medelsförvaltningen är utlagd på extern förvaltare sker en

löpande rapportering tillgångarna till marknadsvärde. I kommuners

av och landstings interna medelsförvaltning förekommer att tillgångamas marknadsvärde inte rapporteras vilket försvårar utvärderingen av resultatet i förvaltningen.

Säkerhetsanalyser

Kommuner och landsting har utifrån krav i kommunallagen att se till att verksamheten bedrivs ett tillfredsställande sätt. I detta kan sägas ligga att göra nödvändiga säkerhetsanalyser. Hur säkerhetsanalyser utförs i praktiken i kommuner och landsting är inte kartlagt.

118 Porzföljförvaltning i kommuner och landsting

6.8 Revision

Kommunallagens bestämmelser om revision gäller enbart för nämnderna. De kommunala bolagen följer de bestämmelser om revision som

i aktiebolagslagen. En granskning av koncembokslutet sker i

anges enlighet med kommunallagen av de kommunala revisorerna. Kommunallagen att revisorerna i den omfattning som följer anger god revisionssed skall granska all verksamhet som bedrivs inom av nämndernas verksamhetsområden. I granskningen ingår att pröva om verksamheten sköts ett ändamålsenligt sätt, är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt, räkenskapema är rättvisande och om den om kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. De kommunala revisorerna är valda fullmäktige och utgör av fullmäktiges instrument för granskning av all verksamhet som bedrivs i nämnderna. I kommunallagen krav for valbar anges som att vara som revisor ifråga har rösträtt i kommunen respektive landsatt personen tinget och har fyllt 18 år. Enligt kommunallagen fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. Revisorerna är inbördes oberoende och var och en av revisorerkan anföra mening i revisionsberättelsen eller lämna en egen na en egen revisionsberättelse. De förtroendevalda revisorerna har möjlighet att skaffa sig sakkunniga biträden. Som sakkunnig räknas såväl egen anställd personal som anlitade konsulter. Åtta kommuner och elva landsting har egna revisionskontor dvs. egen anställd personal. Några kommuner och landsting har i enkätundersökningen angivit att man anlitar auktoriserade revisorer.

Finansiella effekter av balanskravet 119

7 Finansiella effekter av balanskravet

7.1 Kommunsektoms finanser

I vårpropositionen 1997 prop 1996/971150 redovisas i bilaga l en

över svensk ekonomi. Ansvarig för bedömningama är Finansprognos departementets ekonomiska avdelning. I redovisningen ingår bl.a. bedömningar av utvecklingen i kommunsektom fram till år 2000. Bedömningama återges i tabell 7.1 Av tabellen framgår att Finansdepartementet bedömer att det finansiella sparandet kommer att förbättras och att underskottet i det finansiella sparandet år 2000 begränsas till -O,3 miljarder kr. Den redovisade kalkylen förutsätter att kommuner och landsting

uppfyller det föreslagna balanskravet samt att den genomsnittliga

kommunalskattesatsen är oförändrad. Balanskravet förutsätts träda i kraft år 2000 för såväl kommuner som landsting. De tillskott i form av ökade statsbidrag som föreslås i vårpropositionen är beaktade i kalkylen. Höjningen statsbidragen antas i huvudsak användas till ökad av konsumtion. För utredningen är det intressant att konstatera att finansdeparte-

mentets bedömning innebär att investeringarna till allra största delen

kommer att kunna finansieras med kommunernas och landstingens egna sparande.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet gör en annan

bedömning utvecklingen kommunsektoms finanser än Finansav av departementet.

1.20 Finansiella balanskravet

efekter av

Tabell 7.1 Kommunsektorns finanser 1998 20001 - Miljarder kronor, löpande priser

1998 1999 2000 Inkomster

Utgifter

Utjämningsavgift för respektive utjämningsbidrag till kommuner och landsting ingår inte i kalkylen.

Källa: Finansdepartementet.

7.2 Pensionsskuld och pensionsutgifter

Utredningens intresse fokuseras på den finansiella utvecklingen från och med införandet balanskravet för att söka bedöma vilken omfattning av kommuners och landstings sparande i värdepapper kan väntas få. som Som underlag för utredningens analyser fordras bl.a. kalkyler över

utvecklingen pensionsskuld och pensionsutgifter för år 1998 och

av framåt.

Att beräkna pensionsskuld och pensionsutgifter förutsätter ingående kännedom försäkringstekniska beräkningsmetoder. Huvuddelen av

om

F inanasiella efekter av balanskravet 121

kommuner och landsting anlitar KPA för försäkringstekniska be-

räkningar bl.a. för att kunna redovisa pensionsskulden. KPA har bistått utredningen med beräkningar av skuldutvecklingen och pensionsutgiftema för samtliga kommuner och landsting för tiden fram till mitten av 2030-talet. Beräkningarna bygger antaganden om

den samhällsekonomiska utvecklingen och de försäkringstekniska grun-

derna. På samma sätt som alla långsiktiga är pensionsprognoser

skuldsberäkningar osäkra. Arbetsgruppen om kommunala avtalspensioner Ds 1995:46 förde resonemang kring osäkerhetsfaktorer vid

pensionsskuldsberäkning. Utredningen hänvisar till dessa resonemang för en mer allmän genomgång svårigheterna vid pensionsskuldsbeav räkningar.

Beräkningsunderlag

Beräkningsunderlag i modellen är anställda och pensionstagare enligt KPA:s register per 1996-12-31. Uppgifter om hur nyanställda och avgångna är fördelade i olika åldrar kommer från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och avser förändringar mellan 1992 och 1993. Detta är samma uppgifter som användes i beräkningarna till

arbetsgruppen. Skälet till utgår från så gamla uppgifter är

att man pass att man syftar till att hitta ett år med normal fördelning av nyanställda och avgångna. De senaste åren antas avvika från det normala genom bl.a. en hög andel garantipensioner.

Antaganden

PA-KL antas fortsätta att gälla, dvs. ingen hänsyn tas till ett eventuellt nytt kommunalt pensionsavtal. Försäkringsteknisk kalkylränta är 4 procent. - Reallönema antas öka årligen enligt följande: - 1997 1998 1999 2000 2001-2035

4,5 % 2,3 % 2,0 % 2,0 % 1,6 %

Totalt antal anställda väntas i huvudscenariot vara oförändrat under perioden. Ett alternativt antagande är en årlig minskning med 0,5 procent. Personalomsättningen 1996 är 4 procent. -

122 Finansiella efekter balanskravet

av

Anställda med pensioneringsperiod avgår vid 64 års ålder.

-

Antaganden om pensionsgrundande tid, ATP och folkpension de

- är

samma som KPA använder vid ordinarie pensionsskuldsberäkningar. Indexering av det s.k. ATP-taket sker fr.o.m. år 2001 och indexet

-

beräknas som ett genomsnitt de tre sista reallöneökningama före

av

året som föregår beräkningsåret. Övriga basbeloppsgränser i

PA-KL indexeras. Ingen hänsyn tas till att det framöver kan komma beviljas - att

garantipensioner, förtidspensioner, delpensioner eller sjukpensioner.

Årsmedelpoäng beräknas som ett genomsnitt de senaste fem

- av årslönema.

Uppjustering för Stockholm stad och Sundsvalls kommun beträffande

-

arbetstagare och pensionstagare samt Göteborgs stads arbetstagare

görs eftersom dessa saknas i KPA:s register.

Avgångna före 1996-12-31 ingår inte i beräkningarna.

-

Resultatet av beräkningarna

Pensionsskulden

Utredningen har i sin analys av pensionsskulden utgått från de definitioner som gäller enligt den kommunala redovisningslagen. Det innebär att

pensionsskulden betecknar de åtaganden för pensioner ackumunya som leras från och med år 1998. Det är denna pensionsskuld skall som skuldföras i den kommunala redovisningen och räknas i balanskravet.

Därtill finns en form pensionsskuld härrör sig från de åtagan-

av som den om pensioner de kommunala arbetsgivarna sig till och som tar

med år 1997. Dessa s.k. gamla pensionsåtaganden skall dock inte redovisas som en skuld i balansräkningen. I stället kommer pensionsutgifterna för de gamla pensionsåtagandena belasta resultatet i

att

kommuner och landsting det år då utbetalning pensionsfönnåner sker.

av Pensionsskulden enligt den gamla modellen respektive den blandade modellen är av helt olika karaktär och bör bedömas olika. Den blandade modellen anger att det skall ett sparande i respektive kommun genereras och landsting som täcker den pensionskuld upparbetas från år 1998 som

eller senast år 2000 beroende övergångsregler. Däremot ställs inte krav på att bygga ett sparande för att klara framtida utbetalningar

upp som härrör från den gamla pensionsskulden. Om kommuner och

landsting väljer att avsätta ett så stort sparande att det även täcker räntan

den gamla pensionsskulden kommer det att redovisas ett positivt som resultat dvs. en ökning av det kapitalet. egna De kalkyler som KPA gjort visar att pensionsskulden för den

blandade modellen kommer att öka kontinuerligt under hela beräknings-

F inanasiella efekter balanskravet 123

av

perioden. På grund av pensionsavtalets konstruktion finns det anledning

att förvänta sig att pensionsskulden kommer att fortsätta att öka även när kommuner och landsting fullt ut växlat över till den fonderade modellen. Detta gäller även om sysselsättningen förblir oförändrad i kommuner och landsting. Förklaringen är att med en positiv reallöneökning kommer skulden relativt sätt räknas än utbetalningarna upp mer

eftersom utbetalningarna endast justeras med basbeloppsökningen.

Den gamla pensionsskulden minskar när utbetalningar sker och de som uppbär förmåner enligt gamla åtaganden avlider. Samtidigt räknas skulden upp med kalkylräntan. Sammantaget innebär detta att den gamla pensionsskulden sikt trappas av. Fram till år 2010 sker dock en mycket marginell avtrappning av den gamla pensionsskulden. I diagram 7.1 visas utvecklingen av pensionsskulden enligt den blandade modellen dvs. pensionsskulden i redovisningslagens be-

märkelse och den gamla pensionsskulden som fortsättningsvis inte

kommer att skuldföras. Pensionsskulden enligt den blandade modellen växer snabbt och redan år 2010 beräknas den uppgå till 150 miljarder ca kr. Beräkningarna bygger flera osäkra antaganden vilket ökar risken för prognosmissar längre fram i tiden bedömningama gäller. Eftersom pensionsåtaganden är långsiktiga finns det trots svårigheterna anledning att försöka uppskatta utvecklingen även lång sikt. Med de här gjorda antagandena pekar beräkningarna att pensionsskulden kan komma att uppgå till 450 miljarder kr 30 år. Även beräkningarna om ca om innehåller osäkerheter är det ställt utom allt tvivel att betydande tillgångar kommer att ackumuleras i kommuner och landsting fram till 2030-talet för att motsvara avsättningama för kommunala avtalspensioner.

De stora kapitalbelopp som beräkningarna indikerar gör det väsentligt

att ge kapitalet en god avkastning för att klara framtida pensionsåtaganden. Det är inom några få år fråga så betydande pensionsskuld om en

att den kalkylmässiga uppräkningen skulden kommer att utgöra

av en väsentligt ökad kostnad. För enskilda kommuner kan finnas anledning att använda pensions-

sparandet för skuldsanering eller för att finansiera investeringar i stället

för att placera pensionssparandet i externt emitterade värdepapper. Effekten för den enskilda kommunen blir i så fall minskade räntekostnader.

Pensionsutbetalningar Genom att den blandade modellen innebär en successiv uppbyggnad av

124 Finansiella efekter av balanskravet

Diagram7.1Penslonsskuldi kommuneroch landsting miljonerkr 500000 450000 4000O0 Blandade modellen : 350000- Gammal pensionsskuid ---- 300000- 250000- 200000- 150000 100000- 50000nllvvlivlvlllrrll . . . . . . . . . lllllll 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034

Diagram7.2 Pensionsskuld,blandademodellen miljonerkr 350000 300000- 250000 Kommuner - ---- Landsting 200000- 150000 100000- 500001 0 v r 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034

Finansiella efekter av balanskravet 125

Diagram1.3 Pensionsutbetalnlngar, blandade modellen miljonerkr 14000

12000 ,W

g

:Kommuner 10000 i -m-Landsting

6000 _.--

,.-"" 4000

x/"x

2000 f., 7 4 """" E.: o..-r .. . . . . . . . . . . 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034

Diagram7.4 Pensionsutbetalningar totalt, i relationtill lönesumman procent 12

10 _____________________ f, N

nf4øf

s r J .v, , e ./ :Kommuner -a-- Landsting 4

0 T1..:.:.:.1:..::.::.m.1::..11..1.: 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034

126 Finansiella efekter balans/travet

av

en fullfondering av pensionsåtagandena kommer inte pensionsutbetalningarna att påverka kommunernas och landstingens redovisade resultat. l takt med utbetalningarna minskar nämligen skulden i motsvarande

mån.

Utbetalningarna enligt den gamla modellen kommer dock innebära en belastning resultatet eftersom dessa pensionsutbetalningar kommer

att redovisas verksamhetskostnad. som en

Pensionsutbetalningarna enligt den gamla modellen kommer enligt beräkningarna fortfarande att innebära belastning på resultatet för

en kommunsektom med 5 miljarder kr år på 2030-talet. ca per Även med den blandade modellen har

pensionsutbetalningarna betydelse för de enskilda kommunerna och landstingen eftersom utbetalningarna fordrar att det finns likvida medel. Pensionsutbetal-

ningarna enligt den blandade modellen kan väntas öka successivt och

uppgå till ca 20 miljarder kr år i slutet perioden. För kommuner

per av

och landsting som kommer att ha stora innehav värdepapper bör det

av gå relativt lätt att planera för att hålla likvida medel för klara att

pensionsutbetalningarna. Kommuner och landsting väljer att

som

använda pensionssparandet för att finansiera investeringar måste

egna planera noga för att till rimlig kostnad kunna frigöra likvida medel en

i takt med att pensionsåtagandena skall infrias.

Skillnader mellan kommuner och landsting

Hittills har redovisningen skett samlat for kommuner och landsting. Här övergår analysen till att gälla kommuner och landsting för sig.

var Diagram 7.2 visar hur pensionsskulden förväntas utvecklas i kommuner respektive landsting. År 20 l 0 väntas pensionsskulden i kommunsektom

uppgå till ca 100 miljarder kr och i Iandstingssektom till 50 miljarder

ca kr.

Diagram 7.3 visar att pensionsutbetalningarna i landstingen år 2010 uppgår till ca l miljard kr och i kommunerna till knappt 3 miljarder kr.

Detta avser endast utbetalningar är fonderade enligt den blandade som modellen.

De totala pensionsutbetalningarna enligt åtaganden fram till och med

år 1997 och den blandade modellen redovisas i diagram 7.4. l diagram-

met ställs pensionsutbetalningarna i relation till lönesumman för

att

illustrera storleksordningen pensionsutbetalningarna. Ett alternativ kunde ha varit att ställa pensionsutbetalningarna i förhållande till konsumtionsutgifter eller samlade inkomster. Detta fordrar dock andra antaganden och beräkningar. Diagrammet visar att pensionsutbetalningarna i landstingen kommer att innebära större utgift i relation till

en

lönesumman än vad gäller i kommunerna. Förklaringen

som till detta är

F inanasiella efekter av balanskravet 127

bl.a. det finns större andel högavlönade i landstingen och att de att en

högavlönade får större del sin pension i form avtalspension. En

en av av förklaring är att landstingen har kvar sina andelar pensionsåtaannan av

ganden för de övergick i kommunal tjänst i samband med

personer som den s.k. ädelrefonnen. Landstingen har således att räkna med att betala ett belopp i storleksordningen 5 till 10 procent lönesumman. Utgiftema är som av högst under 2020-talet. För kommunerna sker kontinuerlig en mer

ökning pensionsutgiftema, enligt kalkylema från drygt 3 procent till

av knappt 8 Utgiftema väntas bli högst på 2030-talet. procent. som

Förklaringen till att pensionsutbetalningama minskar de närmaste åren fram till år 2000 är att stor grupp anställda har beviljats garantipen-

en

sioner vilket höjer de nuvarande pensionsutbetalningama.

i

7.3 Placering av pensionsavsättningama

kommuner och landsting

Utredningen har valt att presentera hur avsättningama för pensionsskul-

den kommer fördelas mellan investeringar, amorteringar av lån och att

placeringar i värdepappersportföljer. Ett ingångsvärde är hur pensionsskulden kommer att utvecklas och

när utbetalningarna kommer att ske. Därtill fordras bedömningar i vilken takt nuvarande lån kommer av och hur investeringarna kommer att finansieras. Om att amorteras kommuner och landsting kommer att stärka finanserna utöver balanskra-

svårt bedöma. Det finns uttalat i regeringens proposition om

vet är att

redovisningslagen att de kommuner och landsting som önskar att genomföra fullfondering pensionsåtagandet omedelbart, kan göra

en av det och redovisa ett positivt resultat Vidare har regeringen angett att kravet god ekonomisk hushållning i normalfallet bör innebära ett resultat konsoliderar ekonomin realt. som

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har sökt bedöma i vilken utsträckning pensionsmedlen kommer att återlånade till den

vara kommunen respektive landstinget och vilka belopp som kommer egna

placerade i externt emitterade värdepapper.

att vara

Utredningen har valt fokusera hur pensionsmedlen bedöms

att vara använda år 2010.

128 Finansiella effekter balanskravet

av

Av de knappt 100 miljarder kr kommunernas pensionsskuld som beräknas uppgå till år 20 0 bedöms l 10-20 miljarder kr placerade ca vara i externt emitterade värdepapper och resterande del återlånade till den

egna kommunen för att finansiera investeringar. Motsvarande bedömning av landstingens pensionsmedelsanvändning är 30-40

att

miljarder kr av de drygt 50 miljarder kr landstingens pensionsskuld

som beräknas uppgå till kommer att placerade i emitterade vara externt

värdepapper och resterande medel följdaktligen återlånade för investeringar i det landstinget.

egna

Sammantaget innebär således de bedömningar Svenska

som

Kommunförbundet och Landstingsförbundet 40-60

gör att ca miljarder kr kommer att finnas placerade i externt emitterade värdepapper.

Bedömningarna av hur stor del pensionsmedlen kommer

av som att

återlånas till den egna kommunen är känsliga för olika antaganden. Bedömningarna bygger förbundens antaganden hur investeringar,

om

avskrivningar och resultat 3 kommer att utvecklas i kommuner och landsting.

7.4 Volymutvecklingen på finansmarknaden

Som framgått kommer balanskravet att leda till ökat sparande

ovan ett

i den kommunala sektorn. En förutsättning för att det ökade kommunala

sparandet skall påverka volymema de finansiella marknaderna är att annat inhemskt sparande inte minskar i motsvarande mån. Arbets-

gruppen om kommunala avtalspensioner Ds 1995:46 diskuterade

om ett ökat kommunalt sparande skulle påverka sparande annat men konstaterade att det inte givet. Arbetsgruppen gjorde dock bevar dömningen att hushållens sparande skulle komma att minska något men inte lika mycket som kommunsektoms finansiella sparande förstärks.

Det finansiella sparandet i landet väntas således öka till följd av balanskravet. l ett särskilt yttrande framhöll representantema i arbets-

gruppen från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet att det ökade kommunala sparandet kan verka stimulerande investe-

ringstakten och att det därmed inte är givet att det finansiella sparandet kommer att öka.

I syfte att ge perspektiv kommuners och landstings framtida

uppbyggnad av värdepappersportföljer nedan viss information

ges om

premiereservutredningens bedömningar samt volymema

om

värdepappersmarknaden i allmänhet.

F inanasiella efekter balanskravet 129

av

Premiereservutrednin har lagt förslag ett allmänt pensionsspagen om rande i s.k. premiereservsystem SOU 1996:83. Utredningen ett bedömer pensionssparama år 2000 kommer att kunna välja att ca

placering för tillgodohavanden 55 miljarder kr. Efter fem år

om ca

pensionssparama ha tillgodohavanden på l55 miljarder kr.

väntas ca Knappt tredjedel väntas placeras i aktier. Premiereservutredningen en den räknemässiga bedömningen att de aktieplaceringar som härrör gör

från det allmänna pensionssparandet kommer att uppgå till ca l-2 börsvärdet det femte året. Som jämförelse nämner utred-

procent av ningen marknadsvärdet utlandsägda aktier uppgår till 350-400 att av

miljarder kr. Tillskottet nytt riskkapital via fondbörsen har under åren

av

1990-95 uppgått till totalt 125 miljarder kr, i genomsnitt ca 21

ca miljarder kr år. Under period har utländska placerares per samma

nettoförvärv börsaktier uppgått till 135 miljarder kr, dvs. i

av ca miljarder kr år. Utredningen gör sammanfattnings-

genomsnitt ca 22 per

vis bedömningen att fonderna byggs upp inom det allmänna som

kommer medföra väsentligt kapitaltillskott till pensionssparandet att ett de svenska aktie- och obligationsmarknadema men att fonderna inte torde innebära några dramatiska, marknadspåverkande förändringar

mer nuvarande förhållanden. av redovisar volymema de finansiella marknaderna se tabell SCB

Obligationsmarknaden är definitionsmässigt marknaden för

7.2.

räntebärande tillgångar med löptid överstiger l år och pen-

en som ningmarknaden motsvarande marknad för räntebärande tillgångar med är löptid till l år. Det totala värdet utestående räntebärande en upp av

värdepapper uppgår till knappt 2 000 miljarder kr. Obligationsmarknaden fyra gånger större än penningmarknaden. Ungefär hälften av

är nära

värdepapperen både på penningmarknaden och obligationsmarknaden är

emitterade av staten.

Volymema på penningmarknaden har varit i det närmaste oförändrade sedan 1992. På obligationsmarknaden har volymema ökat något. Den dagliga genomsnittliga omsättningen i Sverige våren 1995 var

150 miljarder kr på valutamarknaden och 105 miljarder kr på penomsättning utgjorde derivat 58 procent på

ningmarknaden. Av denna valutamarknaden och 41 procent på penningmarknaden.

130 Finansiella efekter balanskravet

av

Tabell 7.2 Utestående räntebärande värdepapper på den svenska marknaden

Vissa värdepapper Ställning september 1996, miljoner kr Penningmarknaden

Obligationsmarknaden

Börsvärdet på Stockholms fondbörs samtliga listor uppgick i december 1995 till 1145 miljarder kr. Tabell 7.3 visar hur börsvärdet fördelades

på olika ägarkategorier. Börsvärdet har fortsatt att stiga och uppgick i

mitten av maj 1997 till 1900 miljarder kr. ca

En fördelning av aktieinnehavet på Stockholms fondbörs visar s.k.

att

institutionella placerare främst försäkringsbolag och värdepappers-

fonder samt utländska placerare äger 30 procent var av börsvärdet.

Offentliga sektorn, ickefinansiella företag och intresseorganisationer äger

knappt 8-9 procent börsvärdet. Resterande 15 var av procent ägs av hushållen. Ser man i stället till hur röstvärdet varierar mellan olika ägarkategori-

er framgår att utlänningar framförallt har röstsvaga aktier och

att

ickefinansiella företag äger röststarka aktier.

Den dagliga omsättningen aktiemarknaden uppgår nämnts

som

tidigare till 4-5 miljarder kr inkl derivat.

1997:78 F inanasiella efekter av balanskravet 131 SOU

Tabell 7.3 Ägare till börsnoterade aktier

staten kommuner, 8 648 0,7 0,9 landsting, kyrkan socialförsäkring 45 426 4,0 3,1 108 014 9,4 21,9

Icke finansiella

företag Finansiella för- 341 517 29,8 27,0 etag Banker ñ- 8 364 0,7 1,5 nansbolag

tioner 27 668 2,4 2,7 Företags

Utländska

försäkringsbolagen bygger sina värdepappersportföljer framgår

Hur upp tabell Av tabellen kan utläsas att 37 procent tillgångarna är av 7.4. av aktier. Det således större andel än vad tillåts för

placerade i är en som täckning de försäkringstekniska skulderna enligt forsäkringsrörel-

av

selagen. Förklaringen till hur detta är möjligt är att ofördelade reserver försäkringsbolagen inte omfattas placeringsreglema. Traditionellt

i av

132 Finansiella efekter balanskravet

av

har stor del de ofördelade tillgångarna placerats i aktier.

en av Vidare framgår att knappt hälften kapitalet placeras i räntebäranav

de tillgångar och att obligationer emitterade ungefär

av staten utgör

hälften av obligationsinnehavet. Andelen fastigheter uppgår till 6

procent

av placeringama vilket således väsentligt understiger det tillåtna innehavet enligt försäkringsrörelselagen.

Tabell 7.4 Försäkringsbolagens placeringar

- Bostadsinstitut 158 545 16 20 883 -

instrument Aktier 362 645 37 69 682 varav utländska 129 337 13 27 614 -

valuta

Överväganden och förslag 133

8 överväganden och förslag

medels-

8.1 Motiv för statlig styrning av i kommuner och landsting förvaltningen

Ökat sparande i kommuner och landsting långsiktigt

Mot bakgrund de beräkningar pensionsskuldens utveckling enligt

av av den blandade modellen, gjorts KPA och som redovisas närmare som av i kapitel uppskattar utredningen att det år 2010 kommer att finnas en på 50 miljarder kr i landstingen och 100 miljarder kr

pensionsskuld ca i kommunerna. På längre sikt gäller att pensionsskulden kommer att

och beräknas år 2035 uppgå till sammanlagt 450

växa ytterligare ca

miljarder kr. Utredningen har valt koncentera analyserna till tiden fram till år att skäl osäkerheten i bedömningama blir större längre 2010. Ett är att tiden de Det finns också anledning att beakta att det fram i avser.

närmaste decenniet är en uppbyggnadsperiod för pensionssparandet.

kraftigt ökade pensionssparandet i kommuner och landsting

Det

motiverar att överväga särskild lagstiftning om sparandet och

en

avsättningar för pensioner. Ett annat skäl att i lagstiftning särbehandla pensionssparandet långsiktigheten vilket ställer särskilda krav. Vidare

är

konstaterar utredningen att andra jämförbara sparandevolymer som avsätts för framtida pensioner omfattas statliga regler.

av finns dock skillnader mellan enskilda kommuner och Det stora

landsting det gäller förutsättningar och agerande i fråga om

när

pensionssparandet har betydelse vid överväganden om lagstiftning.

som närvarande 20-tal kommuner och landsting i värdepapper- För sparar ett sportföljer. Utredningen bedömer att år 2010 kommer samtliga landsting och huvuddelen kommunerna att ha börjat spara i värdepappersportav följer. Utredningen det är viktigt att kommuner och landsting menar att

början bygger väl fungerande hanteringsordningar för

från upp måste dock till att det kommer

pensionsmedelsförvaltningen. Hänsyn tas

134 Överväganden och förslag

att ske i olika takt i enskilda kommuner och landsting. För många kommuner och landsting kommer pensionssparandet inledningsvis att användas för att genomföra skuldsanering eller för en att finansiera investeringar i den verksamheten. egna Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet bedömer att två tredjedelar sparandet av fram till år 2010 kommer att användas i den verksamheten. egna Utredningen har noterat att förbundens bedömningar är känsliga för antaganden om resultat investeringar och avskrivningar under perioden.

Den samhällsekonomiska

utvecklingen och de offentliga

finanserna

Staten har det yttersta ansvaret för samhällsekonomin och för de offentliga finanserna. Vidare har staten ett övergripande för all ansvar den verksamhet bedrivs inom den offentliga sektorn. som Regeringens syn på hur sammanflätad samhällsekonomin är med den offentliga sektorns utveckling framgår bl.a. i den av resonemangen av riksdagen antagna reviderade finansplanen för 1997 prop. l996/97:l, FiUlO, rskrl41. Där regeringen att saneringen de offentliga finanserna anger av har gått snabbare än vad tidigare förutspådde och den dramatisman att ka förbättringen de offentliga finanserna har lett till markant ökat av ett förtroende för den svenska ekonomin och räntorna att härigenom har sjunkit avsevärt. Vidare framhålls att de förbättrade offentliga finanserna skapar en större handlingsfrihet framgent och att det kommer att vara möjligt att överväga vissa fördelningspolitiskt prioriterade insatser. Regeringen anmäler även att det finns anledning att höja ambitionerna när det gäller utvecklingen av sparandet i den offentliga sektorn. Målet efter 1998 bör att etablera ett permanent överskott i den vara offentliga sektorn. Numera fastställs i budgetarbetet ett utgiñstak för hela den offentliga sektorn. Riksdagen har även fastställt ett antal budgetpolitiska restriktioner för innevarande mandatperiod:

Statsskulden i relation till BNP skall stabiliseras - senast år 1996 Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande får inte överstiga 3 procent av BNP år 1997 De offentliga finanserna skall i balans år 1998 - vara Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt - begränsat Anslagsöverskridanden under pågående budgetår skall finansieras även när det gäller regelstyrda anslag EU-medlemsskapet skall finansieras fullt ut -

Överväganden och förslag 135

Flera dessa inriktningsbeslut och restriktioner omfattar även den av kommunala sektorn. Det att säkerställa att utvecklingen är statens ansvar i kommuner och landsting är förenlig med de övergripande samhällseko-

nomiska målen. Statens intresse gäller även att förebygga betalningsproblem i enskilda kommuner eller landsting. Skulle det ändå uppkomma

betalningsproblem kan det i sista hand uppstå behov av statliga åtgärder.

Stabiliteten på finansmarknaderna

De finansiella marknaderna fyller viktig samhällsfunktion genom att en

för försörjning riskkapital och lånekapital samt effektivt fördela

svara av

sparandet i ekonomin. Det finns därför ett betydande allmänt intresse av dessa marknader fungerar väl. Kraven stabilitet i juridiskt,

att ekonomiskt och operativt avseende är mycket stora när det gäller de

finansiella marknaderna. Staten har säkerställa att utvecklingen i den kommunaett ansvar att sektorn inte hotar stabiliteten på de finansiella marknaderna. Det ligger i intresse det ökade sparandet i kommuner och statens att landsting inte kommer att innebära sådan likvidisering av marknaden en det riskerar driva kurserna på ett sätt stör stabiliteten att att upp som marknaden.

Utredningen gör bedömningen att de placeringar i värdepappersport-

följer kommuner och landsting kommer att göra fram till år 2010 som

är begränsad omfattning i jämförelse med det totala kapitalbelopp

av en

kommer tillkomma för placering de svenska marknaderna.

som att

Det finns således inte anledning att anta att de kommunala placeringama

kommer destabiliserande för kurserna aktier eller räntebäranatt vara de värdepapper. På längre sikt kommer dock kommuner och landsting

tillsammans bli betydande aktörer på marknaden och förfoga över ett

att

samlat kapital. Eftersom varje kommun och landsting självständigt

stort beslutar sina placeringar består den kommunala sektorn av över om

trehundra potentiella aktörer. Av samtliga kommuner och landsting är

det dock mindre antal kommer att ha stora belopp att placera i ett som på marknaden emitterade värdepapper. Det dröjer sannolikt femton till tjugo år innan kommunsektom kan komma att äga börsnoterade aktier till lika värden i dag förvaltas t.ex. AP-fondema. Det kan stora som av

i sin jämföras med att utländska placerare äger tio gånger så stora

tur ca värden svenska börsaktier AP-fonden. Det finns dock anledning av som för staten att följa utvecklingen.

En aspekt är att kommuner och landsting ganska kort tid

annan

136 Överväganden och förslag

kommer att träda på marknaden placerare som stora utan tidigare

erfarenhet långsiktig medelsförvaltning. En fråga

av en som utredningen haft att överväga är detta i sig ställer särskilda krav om på statliga regler. Utredningen att det är viktigt beakta kommuner menar att att och

landsting under lång tid har haft att hantera omfattande finansie-

en

ringsverksamhet vad gäller likviditetsförvaltning och

skuldförvaltning. Detta har gett kommuner och landsting många erfarenheter

som är värdefulla även i detta sammanhang. En omfattande

mer långsiktig medelsforvaltning är dock ett nytt inslag for många kommuner och landsting. Utredningen menar därför att det finns anledning för kommuner och landsting att ta del och söka av vägledning i de foreskrifter och allmänna råd Finansinspektionen utfärdar för som att främja god sed på finansmarknaden. Fullmäktige i kommuner och landsting bör fatta beslut gör att medelsforvaltningen i tillämpliga delar kommer

som

att följa god sed på finansmarknaden. En annan fråga är hur kommuner och landsting kommer

att agera

som ägare. Utredningen har tidigare redogjort for den kommunala kompetensen enligt kommunallagen. Utgångspunkten för det kommunala aktieägandet bör således inte att bedriva näringsverksamhet. Därav

vara följer att kommunen inte bör dominerande ägare i börsnoterade vara

bolag. Diversifieringsprincipen bör vägledande för

vara samman-

sättningen av aktieportföljer vilket bl.a. innebär enhandsengagemang-

att

en skall begränsas liksom att placeringar i enskilda bolag begränsas så

att de inte innebär större röstandelar. Utredningen har märkt ett stort intresse från marknadsaktörer som

ser kommunsektom som marknad för konsulttjänster och

en ny

kapitalförvaltningsuppdrag. Många aktörer har marknadsforingsinsatser

särskilt riktade till den kommunala sektorn. Det finns betydande en

konkurrens på marknaden kommuner och landsting bör kunna dra

som nytta av genom en professionell upphandling det krävs kompetens men

för att göra bedömningar olika alternativ. Prissättningen finansiella

av tjänster kan vara svår att tränga igenom.

Balanskravet

Statens intresse hanteringen medel avsätts för användas

av av som att

till utbetalningar avtalspensioner måste i perspektivet det krav

av ses av pâ balanserad budget och avsättningar till framtida pensioner enligt den

blandade modellen riksdagen väntas besluta i juni

som om 1997. Balanskravet innebär ett krav på ökat sparande i den kommunala sektorn.

Regeringen har uttalat prop. 1995/96: l 50 att kommuner och lands-ting

Överväganden och förslag 137

inte bör avhända sig en del av sina tillgångar för finansiering av framtida pensionsutbetalningar. De medel som kommer att avsättas för framtida pensioner bör, enligt regeringen, i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Utredningen återkommer i det följande till sina överväganden med anledning av dessa uttalanden. Genom att ett balanskrav införs i kommunallagen kommer kommu-

ner och landsting att bygga upp ett långsiktigt sparande. Behovet av ett

regelverk för kommunernas pensionsmedelsförvaltning är anpassat som för den nya situationen ökar därmed. Om det skulle begås allvarligare misstag i medelsförvaltningen i kommuner och landsting skulle det kunna få konsekvenser för den framtida kommunala verksamheten och

för allmänhetens förtroende för den offentliga sektorn och beredvillig-

heten att betala skatt för att bl.a. finansiera välfärdssystemen.

Säkerställning av den lokala politiska styrningen

Kommunallagen är inriktad på att säkerställa den lokala demokratiska styrningen av kommuner och landsting. Det finns t.ex. särskilt uttalat i kommunallagen att fullmäktige skall besluta om riktlinjer för medelsförvaltningen. Erfarenheterna av finanskrisen har gjort att Finansin-

spektionen tydligt markerar styrelsemas ansvar för kapitalförvaltningen i de företag och andra verksamheter inspektionen följer. Dessa

som erfarenheter bör även i tillämpliga delar kunna utnyttjas när kommuner och landsting skall bygga upp en långsiktig medelsförvaltning. Det är således av stor betydelse att fullmäktige anger mycket preciserade regler för vad som skall gälla för förvaltningen.

Behov för de kommunanställdas

av skydd

pensionsmedel

En av flera utgångspunkter för statens intresse av pensionsmedelsförvalt-

ningen skulle kunna vara de kommunanställdas behov av garantier för att deras pensionsförmåner kommer att utbetalas. Detta konsumentintresse är en utgångspunkt för lagstiftningen på försäkringsmarknaden, se t.ex. försäkringsrörelselagen m.fl. lagar området. Det är också en utgångspunkt för den tillsyn Finansinspektionen bedriver. Utsom redningen gör dock bedömningen att när det gäller de kommunala avtalspensionema måste man beakta att det är de offentligrättsliga organen kommuner och landsting som garanterar att den enskilde

138 Överväganden och förslag

försäkringstagaren får den fönnånsbestämda avtalspension han eller hon är berättigad till vilket inte kan jämföras med utfästelser som görs av bolag eller andra privaträttsliga Liksom i fråga andra organ. om förpliktelser kommuner och landsting går i det i sista som är hand beskattningsrätten som konstituerar den avgörande skillnaden till den privata sektorn och de är försäkringstagare där. som

8.2 Allmänna

överväganden om medelsför-

valtning i

Utredningen gör här några allmänna överväganden bör kunna som vara vägledande för hur kommuner och landsting förvaltar sina pensionsmedel.

Ändamål med

medelsförvaltningen

I de beslutsmodeller tillämpas i modern som en medelsförvaltning gäller att ändamålet med förvaltningen skall styrande för placeringsstratevara gin. Med ändamålet avses syftet med att skall och därmed pengar sparas på vilken sikt medlen skall förvaltas och vilka avkastningskrav som ställs. De flesta kommuner och landsting har byggt medelsförupp en valtning för att hantera förvaltning löpande likvida medel och en av en skuldportfölj. Det som karaktäriserar likviditetsförvaltning en är att placeringama med kort varsel skall kunna omsättas. Dänned krävs att tillgångarna är omsättningsbara till förutsägbar kurs. Detta begränsar en tillgångsslag och emittenter. Beträffande skuldförvaltningen gäller speciella förhållanden i kommuner och landsting eftersom lånen inte tas upp mot säkerheter. Istället kommunen för alla sina åtaganden svarar genom hela balansräkningen och beskattningsrätten. Det finns därmed ingen omedelbar koppling mellan upplåningen och viss investering. en Många kommuner och landsting finansierar investeringar med eget kapital. I bland sker ett planerat sparande för att genomföra viss en investering. I dessa fall finns möjlighet att matcha sparandet mot investeringen. Kommunen har att i beslutet hur förvaltningen om av kapitalet skall ske beakta när i tiden investeringen skall genomföras.

Skälet är att långsiktigt sparande kan placeras i volatila mer tillgångar under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre. En

sou 1997:78 Överväganden och förslag 139

tumregel säger att längre fram i tiden pengarna skall användas desto större andel aktier är försvarbart. Kommunerna och landstingen kommer att agera olika då balanskravet införs. Vissa kommer att använda det ökade sparandet till att

amortera skulder och att finansiera investeringar medan andra kommer att bygga värdepappersportföljer. Många kommer att välja en

upp kombination skuldsanering, finansiering av investeringar och av placeringar i värdepapper. Medel avsatta för pensionsändamål är, i regel men inte alltid, långsiktiga placeringar vilket gör det angeläget att närmare klara ut hur sparandet är tänkt att användas. Nedan redovisas två exempel på

pensionssparande bör leda till olika sammansättning av värdepap-

som

persportföljema.

Den kommun idag inte har några skulder och som framöver som

att finansiera investeringar ett positivt resultat 3 föränd-

avser genom ringen eget kapital kan antas komma att bygga upp värdepappersav portföljer för förvaltning på mycket lång sikt. I sådan portfölj innebär en aktier väsentligt högre förväntad avkastning medan nackdelarna med en högre Volatilitet i regel är acceptabla. en

Den kommun begränsad del av pensionsskulden i

som sparar en värdepapper, för att minska likviditetspåfrestningen under åren 2005 och framåt, bör inriktad på medelfristig sparperiod vilket innebär att vara en andra riskbedömningar bör göras än i den långsiktiga förvaltningen. l medelfristig portfölj bör således aktieandelen lägre än i en en vara

långsiktig portfölj eftersom inte kan bortse från effekten av risken

man för negativa kursrörelser. Utredningen konstaterar att ett ökat sparande kommer att leda till att större krav måste ställas medelsförvaltningen i kommuner och landsting och att det måste finnas genomtänkt finansstrategi för olika en tidshorisonter. Synen behovet framtida investeringar och därmed krav på av

sparande för att finansiera investeringar kan vara partiskiljande i en

kommun. I sådana fall kan det svårt att nå bred uppslutning vara en kring kommunens totala finansstrategi. Beträffande pensionsmedlen är

dock åtagandena redan gjorda i samband med att pensionsförmånen

tjänas in. Därmed är det för både nuvarande och kommande ett ansvar fullmäktigeförsamlingar för pensionsmedlen används eller att svara att

placeras ett sådant sätt att pensionsåtagandena kommer att kunna

infrias utan att det går ut över kommuninvånama. Utredningen har framhållit att långsiktig medelsförvaltning ger möjlighet att placera en medel i tillgångar med högre förväntad avkastning. För att medelsfören valtningen i praktiken skall långsiktig fordras en bred politisk vara

uppslutning för att säkerställa att placeringsinriktningen inte radikalt

140 Överväganden och förslag

kommer att ändras nästa mandatperiod till följd att det sker ett skifte av

majoriteten. Strävan efter en långsiktighet i förvaltningen får

av

emellertid inte hindra att placeringsstrategin omprövas om det inträffar

någon avgörande händelse eller om ny information blir känd.

Avkastningskrav

Kortfristig medelsförvaltning ställer i regel så stora krav på att tillgångarna skall omsättningsbara till en förväntad kurs att avvara kastningen kommer i andra hand. Traditionellt har kommunerna tillämpat låg risknivå vid valet av placeringar. en

Beträffande förvaltningen pensionsmedel krävs en mer ingående

av diskussion om avkastningskravet. En faktor är att bedöma vilket avkastningskrav som kan ställas mot bakgrund de marknadsmässiga förutsättningarna att uppnå en viss av avkastning till given risknivå. Ett sätt att formulera ett avkastningsen krav är därmed att sätta det i relation till något index över utvecklingen på marknaden eller det utfall som andra placerare uppnår. Kommuner och landsting måste även beakta att det finns ett

åtagande uppräkning pensionsskulden enligt avtal och etablerade

om av

försäkringstekniska grunder. För närvarande gäller att pensionsskulden

räknas med realränta 4 %. I den mån kommunen eller upp en som

landstinget inte erhåller motsvarande avkastning avsatta pensionsme-

del måste kommunen eller landstinget täcka kostnaden genom intäkter i form tillväxt i skattebasema, ökade statsbidrag, höjda Skattesatser av

eller minskade kostnader för verksamheten.

genom

Placeringsstrategi

Den övergripande lagstiftningen för försäkringsbolagens kapitalplaceringar bygger på matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Till matchningsprincipen hör att tillgångarna, med beaktande av

försäkringsåtagandena och förändringar i tillgångamas framtida värde och avkastning, skall placeras så att bolagets betalningsberedskap är tillfredsställande och att den förväntade avkastningen är tillräcklig. Vidare sägs i lagstiftningen att tillgångarna skall placeras så att lämplig

riskspridning uppnås, dvs att diversifieringsprincipen skall tillämpas.

Dessa övergripande matchning och diversifiering resonemang om bör enligt utredningen också tillämpas för den kommunala pensionsme-

delsförvaltningen, måste självfallet till den enskilda

men anpassas

kommunens och landstingets åtagande och avkastningskrav.

Överväganden och förslag 141

Utredningen har diskuterat om det är lämpligt för en kommun eller ett landsting att särskilja flera syften och därmed olika regler för sin

kapitalförvaltning. Utredningen att det krav ställs i modern menar som

portföljförvaltning matchning av tillgångar mot åtaganden förutsätter

att kommunen eller landstinget systematiskt fastställer för vilka ändamål

som sparandet sker. Ett minimikrav för att uppfylla matchningsprincipen är att särskilja sparande för kortfristig likviditetsfövaltning, sparande för

investeringar och sparande för pensioner. l detta sammanhang bör även fastställas hur stora belopp som årligen avsätts för sparande till olika ändamål och för vilken tidsperiod som sparandet avses ske. En annan fråga är om förvaltningen behöver delas på flera upp portföljer. Utredningen anser att valet antal portföljer främst är av en praktisk fråga. Det enligt utredningens mening enklare att fastställa reglementen och följa upp resultatet av placeringama om man separerar den mer långsiktiga förvaltningen från likviditetsförvaltningen. Det är viktigt att placeringsstrategi och reglemente till de åtaganden anpassas som gjorts och att följer resultatet placeringama för man upp av respektive ändamål ett rättvisande sätt. l de fall man väljer att samordna förvaltningen för olika ändamål i en portfölj är det viktigt att se till att limiter fastställs så att klarar man kravet på betalningsberedskap kort sikt och avkastningskrav lång sikt. Om likviditetsförvaltningen varierar i volym och den ingår i en portfölj där det även ligger långsiktiga placeringar påverkar det möjligheten att styra risknivån i portföljen. Det gör att limitema behöver justeras ofta. Detta talar för att pensionsmedelsförvaltningen bör separeras i en särskild portfölj.

Risker

Utredningen konstaterar att begreppet risk i kapitalförvaltning står för osäkerhet om kommande avkastning. Inriktningen kapitalförvaltav ningen bör i princip inte vara att söka eliminera alla risker. Det mest väsentliga i riskhanteringen är att säkerställa att risktagandet står i proportion till den förväntade avkastningen. I övrigt styr kravet på förväntad avkastning vilket risktagande krävs. En viktig faktor för som att bedöma hur stora svängningar i årlig avkastning som är acceptabla

är vilket tidsperspektiv som gäller för sparandet. Med lång place-

en

ringshorisont är det i regel av större värde med en hög förväntad

avkastning än att avkastningen är ungefär den varje år under samma sparandeperioden. De flesta investerare är således beredda att ta risker för att få en högre avkastning då det gäller ett långsiktigt sparande. Utredningen har att bedöma om kommunallagens bestämmelser att

142 Överväganden och förslag

kommuner och landsting skall förvalta sina medel så att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses är tillräckliga i den nya situationen.

I propositionen om kommunallagen prop. 1990/912117 framhöll regeringen att det är viktigt att den kommunala medelsförvaltningen

motsvarar högt ställda krav sundhet och säkerhet. Vidare anfördes att kommuners och landstings medel inte får riskeras genom placeringar är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som som

fordrar sådana specialkunskaper kommuner och landsting har svårt

som att leva upp till. Kravet på betryggande säkerhet tolkar utredningen så att avkastningskravet inte får ställas högre än att det är möjligt att kombinera med en rimlig risknivå. Det ofta viktigaste beslutet för att avgöra avkastning och risk i Förvaltningen är sammansättningen av tillgångsslag dvs. proportionerna räntebärande tillgångar, aktier och eventuellt fastigheter. På lång sikt av gäller att högre andel aktier desto högre avkastning. Samtidigt är de Förväntade svängningarna i den årliga avkastningen större för aktier än för fastigheter och räntebärande tillgångar.

Av de placeringsreglementen för kommuner och landsting som

utredningen tagit del framgår att andelen aktier varierar från noll till av

75 procent. Fastigheter förekommer inte alls som rena placeringsobjekt.

När tillgångsslag bedöms i relation till förväntad avkastning och risk brukar fastigheter bedömas som mer riskfyllda och ge högre förväntad avkastning än räntebärande placeringar men däremot som mindre riskfyllda och sämre förväntad avkastning än aktier. Många försäkge

ringsbolag och motsvarande som förvaltar pensionsmedel placerar en

mindre del i fastigheter. Det kan emellertid ifrågasättas om det är lämpligt för en kommun att äga fastigheter som placeringar, dvs fastigheter endast förvärvas i detta syfte och inte för att användas som i den kommunala verksamheten. Det bör enligt utredningen inte ur

risksynpunkt införas något generellt förbud mot att placera pensionsparandet i fastigheter kommunen eller landstinget måste självfallet

men pröva varje enskilt förvärv så att det inte står i strid med den i kommunallagen uttryckta kommunala kompetensen. Samtidigt finns anledning att erinra att det finns försäkringsbolag som i dag anser att fastigom hetsskötseln tar för stor del bolagets totala förvaltningsresurser. Ett av

placeringsalternativ där kommunen slipper problem med fastighetssköt-

sel och undviker att hamna i konflikt med den kommunala kompetensen är aktier i fastighetsbolag. Utredningen kan konstatera att det idag finns olikheter mellan kommunerna avseende fördelningen på tillgångsslag. Det kan diskuteras det i lagstiftningen bör finnas riktlinjer för hur fördelningen om

Överväganden och förslag 143

tillgångsslag bör ske för att motsvara kraven god avkastning och

betryggande säkerhet eller om det bör införas tak för hur stor andel av

tillgångarna som får placeras i givna tillgångsslag. En fråga särskilt

som kan övervägas är om det bör finnas någon övre gräns för hur stor andel

aktier som bör tillåtas i en värdepappersportfölj. Utredningen att

menar det inte går att fastställa en sund fördelning tillgångsslagen av om man inte utgår från matchningsprincipen. Antag att ett generellt tak för aktieinnehav skulle sättas till 25 procent de samlade värdepappersav

portföljema. Det skulle enligt utredningen begränsning

vara en som leder till en onödigt låg förväntad avkastning när det gäller ett långsik-

tigt pensionssparande men ett alldeles för högt tak när det gäller

en mer kortfristig förvaltning. Ett sätt att lösa detta problem att i lagstiftvore ningen ange olika placeringsregler beroende ändamålet med

förvaltningen. Det skulle dock enligt utredningen leda till oönskad

en

detaljreglering som ändå skulle ge kryphål för den som önskar undgå begränsningen. Därmed skulle det sannolikt inte i praktiken möjligt

vara att uppnå syftet med regleringen. En annan komplikation med att i lag

reglera omfattningen av aktieinnehavet är att kommuner och landsting

vid sidan pensionsmedelsförvaltningen har aktier i bolag där om kommunen utövar ett mer eller mindre aktivt delägarskap grund av ett intresse i verksamheten. Det kan t.ex. gälla aktier i kraftbolag.

Mot denna bakgrund anser utredningen att fördelningen till

slag skall beslutas av fullmäktige i kommuner och landsting i enlighet

med matchningsprincipen och med beaktande vad är god sed

av som finansmarknaden. lnom ramen för varje tillgångsslag skall placerama uppnå en god diversifiering av värdepapper utgivna olika emittenter. av Varje kommun och landsting bör vid beslutet tillgångsslag ta om hänsyn till sin kunskap om placeringsverksamhet och därmed förmågan

att styra riskerna i eller extern förvaltares placeringar. Den

en egen enskilda kommunen och landstinget måste således bedöma sin och egen eventuell extern förvaltares förmåga att göra goda placeringar i tänkbara tillgångsslag och värdepapper utgivna av olika emittenter. Vidare kan kommunen välja att tillåta ett specificerat spelrum för att göra omfördelningar mellan tillgångsslagen. Därmed utrymme för att utnyttja ges

kursrörelser i tillgångarna för att åstadkomma högre avkastning.

Beträffande räntebärande tillgångar regleras ränterisken att genom gränser för durationen fastställs i placeringsreglementet. En lång duration ger avsevärt mycket större risk också utrymme för men ger en

högre avkastning. Durationen bör matchas mot de tidshorisonter

som styrs av ändamålet med placeringama. Ett specialfall räntebärande tillgångar är realränteobligationer. De av realränteobligationer som utges av staten är garanterade viss real en avkastning. För närvarande är handeln i realränteobligationer ganska

144 Överväganden och förslag

liten varför de är förknippade med likviditetsrisk. För en kommun en önskar matcha sparandet och säkra avkastning som överstiger som en åtagandet kan statliga realränteobligationer vara ett alternativ. Detta är även ett förhållandevis enkelt instrument för kommun att hantera. en

Tillåtna emittenter regleras i placeringsreglementet. Endast sådana

värdepapper utges emittenter med god kreditvärdighet bör vara som av tillåtna. Inriktningen bör att tillåta tillräckligt stor grupp vara en emittenter för att förutsättningar att åstadkomma en diversifierad ge portfölj. Erfarenheten visar att portfölj med värdepapper av många en emittenter stabilare avkastning och således mindre risk. ger

En vägledning för hur olika emittenter rangordnas när det gäller

kreditrisk och likviditetsrisk framgår lagstiftningen området, se av

försäkringsrörelselagen. För att den kommunala medelsförvalt-

t.ex. ningen skall motsvara högt ställda krav sundhet och säkerhet fordras

placeringsreglementet utformas så att ett spekulativt agerande

att hindras. Det är utredningens mening att det är förenligt med kommunal-

aktiv kapitalförvaltning risktagandet snävats åt

lagen att bedriva en om i placeringsreglementet. Att ställa krav diversifiering av tillgångarna

är sätt att hindra de sköter placeringarna att göra omfattande

ett som spekulationsaffärer innebär en risk för avsevärda förluster. som Under finanskrisen inträffade det att förtroendet för enskilda papper

föll mycket snabbt. Endast mycket centralt placerade aktörer hann att

skydda sig. För aktör inte hör till de allra mest centralt en som det särskilt lämpligt eftersträva tillgångar med hög

placerade är att

likviditet och kreditvärdighet.

Om kommunen eller landstinget lägger ut kapitalförvaltningen för förvaltning bör beslut fattas kapitalförvaltaren skall ha rätt att

extern om placera kommunens eller landstingets medel i värdepapper som emitterats förvaltaren eller företag som ingår i samma koncern av av som förvaltaren. Utredningen vill för att lägga regionalpolitiska aspekter i varna valet emittenter. Genom att särskilt gynna placeringar i det egna av landstinget eller kommunen ökar risken för att medelsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och betryggande säkerhet utan också

blir sätt att bedriva näringspolitik. Vidare bör även andra kommunal-

ett

rättsliga principer beaktas, t.ex. likställighetsprincipen. Det finns också

risk för kommunen skulle bryta mot bestämmelsen om likställigatt hetsprincipen i kommunallagen föreskriver att alla kommunmedsom lemmar skall behandlas lika. Ytterligare fråga att ta ställning till är i vilken utsträckning en placeringar i utländska tillgångar skall tillåtas och om i så fall valutasäkring skall ske. Utredningen har konstaterat att kommuner och landsting hittills i mycket liten utsträckning valt att placera medel i utländska

SOU l997:78 Överväganden och förslag 145

värdepapper. Samtidigt visar utvecklingen bland andra stora placerare på marknaden att utländska placeringar har blivit allt mer intressanta som ett sätt att sprida risker i takt med den ökade internationaliseringen. De senaste åren har avkastningen den svenska börsen varit god i förhållande till många andra länder. Likaså har det svenska ränteläget varit relativt högt vilket möjliggjort bättre avkastning räntebärande placeringar i Sverige än i andra länder. Detta har gjort att det varit relativt förmånligt att placera tillgångar i Sverige. På sikt kan det emellertid bli mer förmånligt att placera tillgångar utomlands varför den möjligheten bör stå öppen för kommuner och landsting. Det är dock viktigt att vara extra observant kreditrisken och likviditetsrisken i utländska placeringar. Kommuner och landsting bör ta ett aktivt ställningstagande till om valutarisk skall tas i placeringama eller inte. En vanlig ståndpunkt är att placering skall ske i ett annat land då placeraren tror på utvecklingen av det aktuella tillgångsslaget i det landet och att eventuell spekulation i valutarörelser skall hanteras i annan ordning. Ett annat synsätt är att det är bättre att placera i utländsk valuta utan valutasäkring eftersom det leder till en större diversifiering och därmed mindre risk.

Utvärdering

Ett centralt moment i modern portföljförvaltning är utvärderingen av resultatet i förvaltningen. Utredningens intryck är att det återstår utvecklingsarbete i många kommuner och landsting för att hitta väl fungerande rutiner för uppföljning och utvärdering av kapitalförvaltningen. Inledningsvis bör klaras ut vem som skall utvärdera kapitalförvalt-

ningen. Utredningen har försökt dra paralleller från kapitalförvaltningen

på den privata sektorn. Av Finansinspektionens föreskrifter och

allmänna råd framgår att bolagets styrelse är ansvarig för kapitalförvalt-

ningen. Motsvarigheten till bolagsstyrelsen är i kommuner och landsting den politiska nivån. Det övergripande ansvaret ligger fullmäktige medan vissa frågor ankommer på eller delegeras till styrelsen. Det index, eller motsvarande, som väljs som jämförelse till den egna förvaltningen bör stämma väl överens med det placeringsreglemente som tillämpas för den aktuella värdepappersportföljen. Utgångspunkten för utvärderingen bör vara att fastställa hur väl förvaltama lyckats inom ramen för det aktuella reglementet, dvs i förhållande till den beslutade risknivån. När det gäller aktieindex bör direktavkastningen ingå för att ge en rättvisande bild. Ett exempel på ett sådant index är Findatas avkast-

146 Överväganden och förslag

ningsindex.

Beträffande räntebärande tillgångar är det angeläget att utvärderingen

sker mot tillgångar som har en duration som överenstämmer med placeringsreglementet.

Överväganden och förslag 147

8.3 Utredningens bedömningar och förslag

Detaljregler eller rambestämmelser

Utredningens förslag: Lagregleringen av pensionsmedelsför-

valtningen i kommuner och landsting bör utformas så att den stärker den kommunala självstyrelsen. Det bör ske en precisering

av nuvarande lagstiftning men ramlagsprincipen i kommunallagen

bör tillämpas även när det gäller pensionsmedeIsförvaltningen. Det bör inte i lag föreskrivas att preciseringama även skall gälla för övrig medelsförvaltning i kommuner och landsting. Det bör i stället ankomma respektive kommun och landsting att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen.

Statens reglering av den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting sker i kommunallagen som är en ramlag. Utvecklingen har under flera decennier gått mot borttagande av alltfler detaljregler.

Slopandet av bl.a. det kommunala förmögenhetsskyddet som genomfördes i början 1990-talet kan ses som en av de senaste avregleringama.

av I stället överläts på kommuner och landsting att utforma regler och att gemensamt utveckla en praxis för budget- och redovisningsfrågor. På senare tid har det åter införts nya statliga regler som rör kommunerna. Ett exempel är den kommunala redovisningslagen som i stora delar innebär etablerad kommunal praxis omvandlas till lag. att en Utredningen skall enligt direktiven bedöma om de krav som nu ställs i lagstiftningen är ändamålsenliga och tillräckliga for att trygga

sparandet till framtida pensioner. Övervägandena bör omfatta såväl

avkastningskrav som risker vid placering av likvida medel samt om riskerna bör begränsas t.ex. genom ändrad lagstiftning. I kommunallagen att kommuner och landsting skall förvalta anges sina medel ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Dessutom åläggs fullmäktige att meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Vidare finns föreskrifter i kommu-

148 Överväganden och förslag

nallagen om bokföring och redovisning som nu kommer att ersättas av den nämnda redovisningslagen. l redovisningslagen föreskrivs även hur pensionsåtaganden skall redovisas. Kommunallagen innehåller bestämmelser om revision och att fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om revisionen. Utredningen anser att en statlig detaljreglering av den kommunala medelsförvaltningen bör undvikas med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. En lagstiftning som är utformad så att den tydliggör på vilka punkter som de kommunalt Förtroendevalda har att fatta särskilda beslut kan emellertid medverka till bättre beslut än vad som annars vore fallet. Enligt utredningens mening kan även utkrävandet av ansvar i demokratiska former underlättas om det i lagstiftningen läggs fast krav på att vissa beslut skall tas av fullmäktige. När det gäller frågan om avkastning och risk kan utredningen

konstatera att den lagstiftning som gäller för olika finansiella institut i

stora delar innehåller begränsningar av i vilken utsträckning det är tillåtet att placera i olika typer av värdepapper, begränsningar i enhandsetc. Ett sätt att skärpa kraven vore att låta denna lagstiftengagemang, ning gälla i tillämpliga delar även för förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting eller att göra en särskild lag med motsvarande innehåll. Det skulle innebära en relativt långtgående statlig reglering en del den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting av av samtidigt som andra centrala ekonomiska frågor omfattas av ramlagstiftningen i kommunallagen. Den nya lagen om kommunal redovisning innehåller visserligen en detaljerad reglering av extemredovisningen i kommuner och landsting. Utredningen har dock inte ansett att det skulle gynna ett aktivt ansvarstagande av de förtroendevalda i kommuner och landsting det i lag införs lika detaljerade bestämmelom förvaltningen pensionsmedel. Utredningen anser att det kan ser om av finnas risk detaljerad lagstiftning i praktiken för att staten genom en skulle ta över en viktig del av det ansvar som det ankommer på de kommunalt förtroendevalda att ta. Vidare menar utredningen att det faktum att förutsättningarna för medelsförvaltningen varierar mellan enskilda kommuner och landsting talar emot att försöka skapa ett detaljerat centralt regelverk. Konsumentskyddet som grund för en reglering har inte heller samma innebörd i kommunal verksamhet som för t.ex. försäkringsbolagen. Mot den bakgrunden föreslås inte några

mer detaljerade placeringsregler i lag.

Utredningen dock att det är otillräckligt att hänvisa till dagens menar

reglering i kommunallagen och att endast påpeka att det är upp till

kommuner och landsting att besluta om riktlinjer för medelsförvaltningen. Dagens allmänna reglering ger inte tillräcklig vägledning för hanteringen de svåra frågeställningar som de kommunalt förtroendeav

Överväganden och förslag 149

valda kommer att ställas inför när det gäller medelsförvaltning för pensionsändamål. Utredningen har stannat för att lösningen bör sökas som en medelväg mellan de två skisserade alternativen, dvs en viss precisering av nuvarande lagstiftning men med bibehållande av ramlagsprincipen. Utredningen anser att det inte i lag bör föreskrivas att den nya regleringen även skall gälla för den löpande likviditetshanteringen i kommuner och landsting. Det bör ankomma respektive kommun och landsting

att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den övriga

medelsförvaltningen.

Hur uppfylls direktivet huvudsak inom offentlig

sektor"

Utredningens bedömning: Mot bakgrund av den placeringsinriktning kommuner och landsting väntas välja finns det inte som behov av att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det finns dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner och landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten framöver beslutar om ändrade regler.

I direktiven till utredningen sägs att utgångspunkten for utredningen

skall vara att sådana likvida medel avsedda för framtida pensioner som

kommuner och landsting kommer att förfoga över i huvudsak skall placeras inom den offentliga sektorn. I direktiven hänvisas till tidigare propositioner där regeringen har anmält att de medel som kan komma att byggas för framtida pensioner i huvudsak bör användas inom upp den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar.

Likvida medel Hur direktivet tolkas är bl.a. beroende av vad man lägger i begreppet

"likvida medel". En tolkning begreppet likvida medel är att det avser

av

hela den fondering som motsvarar pensionsskulden enligt den blandade

modellen. I den utsträckning som kommunerna väljer att använda det ökade sparandet till investeringar kommer det automatiskt ske en förmögenhetsuppbyggnad i form av kommunala anläggningstillgångar. I båda dessa fall kan sägas att huvuddelen pensionsmedlen placerats av

150 Överväganden och förslag

inom den offentliga sektorn. En sådan tolkning innebär att det vid en utvärdering av om huvuddelen av de likvida medlen har placerats i den offentliga sektorn skall

inbegripas om medlen används till att finansiera kommunala investeringamortera skulder eller placeras i värdepapper emitterade av den

ar,

offentliga sektorn. Utredningen ansluter sig till denna tolkning av

direktiven.

Innanför eller utanför balansräkningen Ett sätt att tolka direktiven att huvuddelen av pensionsmedlen skall om placeras i den offentliga sektorn är att huvuddelen av medlen skall finnas redovisade i balansräkningen i kommuner och landsting och inte föras över till stiftelser eller försäkringsbolag. Utredningen har emeller-

tid endast att behandla pensionsmedel som härrör från förmånsbestämda

pensionsavtal. Utredningen har diskuterat om det ur ett kommunalt

perspektiv är ändamålsenligt att föra över pensionsmedlen till en pensionsstiftelse. Ett argument för att inrätta pensionsstiftelser är att de

tillgångar avsatts for att finansiera de anställdas pensioner som nu därigenom förs bort från kommunens balansräkning och inte kan tas i

anspråk för andra utgifter än de avsågs när kostnaden uppstod.

som Konstruktionen det nuvarande pensionssystemet talar emellertid av

emot att föra över medel till pensionsstiftelser. Pensionsavtalet innebär

att det är arbetsgivaren står hela risken för att infria gjorda som

pensionsåtaganden. Arbetsgivaren är således skyldig att svara för pensionsåtagandena oavsett de avsatta medlen för pensionsutgifter

om är tillräckliga eller inte. Därmed svarar indirekt kommunen respektive landstinget för hela kostnaden oavsett om medel för ändamålet har reserverats i stiftelse. Det är kommunens respektive landstingets en totala intäktssida och kommande inkomster som de facto utgör säkerhet for gjorda åtaganden för t.ex. pensioner. Kommunens respektive lands-

tingets möjligheter att disponera pensionssparandet inskränks om medlen placeras i stiftelse. Detta talar för att kommunen respektive lands-

en tinget inte bör föra över medlen till en stiftelse utan behålla möjligheten

att, för kommunens respektive landstingets bästa, göra omprioriteringar

mellan egenfinansiering investeringar, amortering av lån och av

placering i värdepappersportföljer. Utredningen har emellertid erfarit att

kommuner och landsting med dagens regler särskild löneskatt för om pensionsförmåner anser att det inte är ekonomiskt rationellt att avsätta

medel till pensionsstiftelser.

Överväganden och förslag 151

Kontroll över värdepappersportföljen En annan aspekt direktivet om att huvuddelen av pensionsmedlen skall placeras i den offentliga sektorn är att de kan syfta på att säkerstälett demokratiskt inflytande över medelsförvaltningen. En fråga som särskilt kan diskuteras är om det demokratiska inflytandet över

medelsförvaltningen påverkas av om förvaltningen sker i egen regi eller

genom externa förvaltare. Utredningen kan konstatera att värdepappersinnehaven hanteras lika i den kommunala redovisningen oavsett om förvaltningen sker i egen regi eller genom en extern förvaltare. Värdepappersportföljen redovisas i båda fallen som en tillgång i kommunens respektive landstingets

balansräkning och det bör ställas samma krav löpande redovisning

av medelsförvaltningen till fullmäktige och allmänheten.

Det politiska inflytandet över förvaltningen sker främst genom

tydliga angivelser och begränsningar i de placeringsreglementen som

utfärdas för medelsförvaltningen. Utredningen menar att oavsett om

förvaltningen sker i egen regi eller av en extern förvaltare är det av stor vikt att fullmäktige och styrelsen har en genomtänkt strategi för medelsförvaltningen. Genom placeringsreglementet kan kommuner och landsting styra hur pengarna placeras. Valet mellan egen eller extern förvaltare bör grundas på om man internt har kompetens för att göra sådana placeringar som man önskar för att säkerställa en god avkastning med betryggande säkerhet eller alternativt om kostnaden för att bygga upp en egen medelsförvaltning står i rimlig proportion till kostnaden för att anlita externa förvaltare. Samtidigt är det viktigt att inte underskatta behovet av egen kompetens för att på ett professionellt sätt upphandla, styra och följa upp en extern

kapitalförvaltare.

Utredningen har märkt ett betydande intresse från företag som erbjuder kapitalförvaltningstjänster att etablera sig inom den kommunala sektorn. Det finns konkurrens på marknaden vilket bl.a. visas i att det är ett stort antal företag som har träffat avtal med kommuner och landsting. Det torde finnas goda förutsättningar för kommuner och

landsting att ställa krav och pressa priserna på kapitalförvaltningstjänster

i samband med nya upphandlingar. Utredningen har också erfarit att det förekommer i avtal som för närvarande gäller marknaden att det finns en avtalsenlig rätt att omedelbart återkalla uppdraget om man är

missnöjd med den externa förvaltaren.

Ett sätt att stärka kommuners och landstings ställning gentemot en extern förvaltare är att samverka om medelsförvaltningen. I de fall man

genomfört gemensam upphandling har varje kommun och landsting själv

behållit kontrollen över sina medel och medlen finns redovisade som tillgångar i kommunens respektive landstingets balansräkning. Ett

152 Överväganden och förslag

exempel på detta är det samarbete landstinget och flertalet som kommuner i Kalmar län bedriver. Utredningen kan se fördelar for kommuner och landsting att samverka kring upphandling av medelsförvaltning, bl.a. för att priset på den externa förvaltningen. Vidare pressa kan kommunerna genom samverkan höja kompetensen i medelsforvaltningsfrågor och tillsammans utforma krav den externa förvaltaren. Det kan också vara ett bra sätt för mindre kommuner som inte har en

tillräckligt stor organisation för att bygga upp en betryggande in-

temkontroll att ändå kunna placera pengarna ett sätt som ger en god förväntad avkastning. Ett alternativt sätt att samverka är att bilda ett kommunalförbund. Utredningen har erfarit att kommuner och landsting i Skåne diskuterar att samverka om pensionshanteringen och även medelsförvaltningen genom att bilda ett kommunalförbund. Ett annat sätt för kommuner och landsting att samverka vore att bilda bank. Därmed skulle kommunerna få tillgång till en bank en egen som var specialiserad på kommunernas behov av finansiella tjänster. Utredningen har iakttagit att det pågår strukturomvandling av en bankväsendet men har inte haft anledning att bedöma om det kommer att leda till att det finns marknadsmässiga förutsättningar for en kommunägd bank. Utredningen att det är en tillräcklig konmenar kurrens på finansmarknaden för att kommuner och landsting med en effektiv upphandling skall kunna få tillgång till nödvändiga tjänster till

ett konkurrenskraftigt pris. Uppbyggnaden av en kommunal pensions-

medelsförvaltning är inte beroende kommunägd bank. Det kan av en dock inte uteslutas att intresset för en kommunägd bank kommer att öka i takt med att allt fler kommuner kommer att ha kombinerade tillgångsoch skuldportföljer. i

Emitterade av offentlig sektor Genom att säkerställa att huvuddelen av pensionsmedlen är placerade i värdepapper är emitterade offentlig sektor eller återlånade till som av landstinget skulle kravet i direktiven kunna den egna kommunen eller sägas vara uppfyllt. I direktiven preciseras inte om man med offentlig sektor skall avse

enbart Sverige eller även offentlig sektor i andra länder. Vidare anges

inte kravet skall gälla för den kommunala sektorn som helhet eller om varje kommun och landsting skall placera sina likvida medel i om enlighet med direktiven. För att besvara ovanstående frågor finns anledning att analysera syftet med det angivna kravet. Om syftet är att säkerställa att huvud-

delen av de likvida medlen placeras i tillgångar med mycket liten

Överväganden och förslag 153

kreditrisk, kan det finnas anledning att tolka begreppet offentlig sektor

som liktydigt med offentlig sektor i EES-området. En sådan tolkning är förenlig med placeringsreglema enligt försäkringsrörelselagen som

likställer stat och kommuner inom EES-området. Eventuell valutarisk med utländska placeringar kan undvikas om placeraren väljer att utnyttja möjligheten att göra en valutaswap.

Om syftet är att underlätta för Sverige att uppnå konvergenskravet

för medlemsskap i EU vad gäller begränsning av underskottet i de offentliga finanserna bör begreppet offentlig sektor tolkas som offentlig sektor i Sverige. Konvergensvillkoren medger nämligen att statsskulden kvittas mot kommunala innehav av statsobligationer. Att beakta i detta sammanhang är dock att statsskulden 1996 uppgick till 1411 miljarder kr prop. 1996/972150 och att ett ökat kommunalt innehav av svenska

statsobligationer de närmaste åren endast kan ge en marginell påverkan.

Utredningen konstaterar att kommuner och landsting i dag placerar en stor del av de likvida medlen i värdepapper utgivna av svenska staten. Det kan på goda grunder antas -att kommuner och landsting genom tillämpning av god sed, i mycket stor utsträckning kommer att placera pensionsmedel i sådana värdepapper utan att några krav en viss minsta andel behöver tas i lagstiftning. Valet mellan att placera i räntebärande värdepapper utgivna av svenska staten eller värdepapper garanterade av något EES-land lär vara beroende av räntedifferensen och kostnaden för en valutaswap.

Ett teoretiskt alternativ till placeringar i statspapper är kommunobligationer. En fråga är i vilken utsträckning marknaden för kommunobli-

gationer kommer att öka. I dag finns ingen begränsning i försäkringsrörelselagen att placera i kommunobligationer. För närvarande anses dock kommunobligationer från inte vara tillräckligt likvida. Utredningen utgår att det framöver kan finnas ett ökat utrymme för kommunobligationer liksom för kommuncertifikat i och med fonderingen av kommunala

pensionsmedel. Utredningen kan dock inte se att det skulle gynna en

sund ekonomisk utveckling i kommuner och landsting om staten skulle

ställa krav på att kommuner och landsting skulle placera en viss del av

de likvida medlen i av kommunsektom emitterade värdepapper.

Inget behov av statliga detaljregler för placeringsinriktningen

En allmän utgångspunkt för utredningen är att kommuner och landsting

inte skall ges sämre förutsättningar att placera sina medel än vad som gäller för andra placerare med motsvarande krav betryggande säkerhet. Resultatet skulle bli att kommuner och landsting får annars sämre ekonomiska villkor än marknaden i övrigt. Utredningen bedömer att snäv inskränkning i lag av vilka en tillgångar som skall prioriteras av kommuner och landsting, t.ex. att

154 Överväganden och förslag

huvuddelen medlen skall placeras i statsobligationer, skulle kunna tas av till intäkt för kommuner och landsting att begära kompensation för att hindras att uppnå bättre avkastning. Utredningen menar dock å man en andra sidan att kraven på betryggande säkerhet bör ställas så högt att avkastningen på kommunernas medel måste jämföras med avkastningen hos andra investerare som kräver hög säkerhet.

Utredningens principiella inställning är att fördelningen på till gångsslag i värdepappersportföljema bör beslutas av fullmäktige i kommuner och landsting under hänsynstagande till vissa grundläggande regler om

god sed på finansmarknaden. Utgångspunkten för varje kommuns och

landstings placeringsstrategi bör vara att uppnå en god matchning mellan åtagande och placeringar samt en diversifiering för att begränsa

riskerna och ändå rimlig avkastning. Mot bakgrund av att de ge en

ekonomiska förutsättningarna skiljer mellan kommunerna bör detta

kunna avspeglas i olika placeringsreglementen. Utredningen bedömer att kommuner och landsting som har lån till

hög ränta kommer att använda pensionsmedlen för att söka lösa dessa.

Några särskilda bestämmelser sig begränsar dessa möjligheter som vare eller föreskriver att så skall ske behövs inte enligt utredningens mening. Det finns dock anledning att följa hur den finansiella utvecklingen kommer att bli i enskilda kommuner och landsting beroende av vilket alternativ tillämpas. Det finns anledning att särskilt beakta vad som som

händer när pensionsutbetalningar skall ske i kommuner som valt att använda pensionssparandet för att amortera lån eller finansiera investe-

ringar. När utbetalningarna växer har kommunen att välja mellan att verksamheten, öka skulderna eller höja skatten. Dänned krävs anpassa

särskilt god planering för att möta framtida pensionsutbetalningar.

en Avslutningsvis kan konstateras att utredningen bedömer att om inga särskilda lagbestämmelser införs om krav på placering i offentlig sektor kommer effekten bli att kommuner och landsting ändå kommer att välja att i första hand amortera dyra lån och egenfinansiera investeringar. I andra hand kommer kommuner och landsting genom tillämpning av god

sed att placera medel i säkra värdepapper såsom statspapper. Beroende

bl.a. på räntedifferensema till andra länder kan det förutses att kommuoch landsting till övervägande del väljer att hålla svenska statsner Bland de kommuner och landsting som har ett större belopp att papper.

placera i värdepappersportfölj kommer en viss andel att placeras i aktier.

Att döma andra långsiktiga förvaltare kan aktieandelen komma att av uppgå till i storleksordningen 25 30 procent i dessa kommuner. För tiden fram till år 2010 gör utredningen bedömningen att ca lO-l 5

procent av de sammantagna medel som motsvarar pensionsskulden kom-

att placeras i aktier. mer

Överväganden och förslag 155

Reglering och utformning av förvaltningen av pensionsmedel

Fullmäktige skall ge föreskrifter pensionsmedelsförvaltningen om

Utredningens förslag: För förvaltningen medel avsatta för av pensionsförpliktelsema skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst gång år. en per I föreskrifterna skall hur medlen skall förvaltas. Därvid anges skall tillåten risknivå vid placering medlen fastställas. Vidare av skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. För övrig medelsförvaltning föreslås inga lagändringar.

Utredningen föreslår att det i lag skall preciseras att fullmäktige skall besluta om föreskrifter om förvaltningen sådana pensionsmedel av som enligt den föreslagna lagen om kommunal redovisning skall redovisas som avsättningar i balansräkningen. Det innebär att bestämmelsen endast avser pensionsfönnåner som intjänas efter den 1 januari 1998. Skälen för utredningens förslag har utvecklats i det föregående och är bl.a. att den långsiktiga förvaltningen av pensionsmedlen är komplex och med tiden kommer den att få betydande volym. Vidare kommer de en pensionsåtaganden som görs de närmaste åren att rättsverkningar fram till senare delen av nästa århundrade. Långsiktigheten i åtagandet gör det särskilt viktigt att medelsförvaltningen sker i enlighet med god sed finansmarknaden. Utgångspunkten för utredningens förslag till precisering lagstiftav ningen är att pensionsmedelsförvaltningen skall god avkastning under ge betryggande säkerhet. Staten bör ange vissa grundprinciper för förvaltningen av pensionsmedel. Ur ett kommunalt perspektiv kan reglerna för pensionsmedelsförvaltningen uppfattas statens minimikrav för vad skall betraktas som som som en ansvarsfull förvaltning. I det fall en kommun eller ett landsting skulle få betalningsproblem kan bedömning hur pensionsmedelsen av förvaltningen har hanterats komma att vägas in. En sådan bedömning bör enligt utredningen grundas på de principer för god sed på finans-

156 Överväganden och förslag

marknaden som redovisas i detta betänkande. Utredningen föreslår således inte några detaljerade regler som låser kommuner och landsting att bara placera i vissa till gångsslag. Förslagen är i stället uppbyggda enligt ramlagsmodellen och innebär att krav ställs

fullmäktigeförsamlingama att fatta vissa beslut är avgörande för

som att medelsförvaltningen skall ske ett säkert sätt. Vad gäller övrig medelsförvaltning anser utredningen att det inte finns skäl att ompröva dagens lagstiftning. Det innebär att utredsamma ningens förslag inte det kapital som ackumulerats för att underlätta avser

utbetalningar pensionsåtaganden gjorts före övergången till den

av som blandade modellen. Utredningen behandlar inte heller sådana medel som

skall placeras exempelvis till följd utförsäljningar av kommunal

av

egendom. Vidare berörs inte avsättningar för pensionsåtaganden för

anställda i de kommunala bolagen. I det fall parterna det kommunala området kommer att som

teckna ett nytt pensionsavtal där fönnånema är av giftsbestämda kommer

den medelsförvaltning då blir aktuell inte att omfattas av utsom redningens förslag. Beroende avtalets innehåll kan dock motsvarande

lagstiftning bli aktuell att tillämpa.

j skall

Utredningens förslag är att kommuner och landsting själva

fastställa alla erforderliga regler och riktlinjer för sin medelsförvaltning.

Detta bör ta sin utgångspunkt i vad är god sed på finansmarknaden.

som Därmed förutsättningar för varje enskild kommun och landsting att ges regelverket till volymen och strategin för den egna pensionsmeanpassa

delsförvaltningen, de ansvariga politikernas och tjänstemännens

förutsättningar att ta sitt beträffande olika tillgångsslag och ansvar

emittenter samt kompetensen hos en eventuell extern kapitalförvaltare. Förslagen bygger principen förutsättningar att utveckla den

att ge

kommunala självstyrelsen. De kommunalt förtroendevalda skall således

ökade möjligheter att ta ett aktivt och tydligt ansvar som kan ges utkrävas i de allmänna valen.

Överväganden och förslag l57

Innehållet i kommuners och landstings föreskrifter

Utredningens bedömning: Kommuners och landstings före-

skrifter om pensionsmedelsförvaltning bör i tillämpliga delar utgå

från god sed finansmarknaden. De överväganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå i medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra utgångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen. Riskbegränsningen bör följa matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör begränsas för kreditrisk, ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett om medelsförvaltningen har lagts ut en extern förvaltare eller hanteras i egen regi bör resultatet utvärderas av fullmäktige och styrelsen. Det kommer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed på finansmarknaden bör tillämpas för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting.

Vid utarbetande av kommunens och landstingets föreskrifter för pensionsmedelsförvaltning bör god sed finansmarknaden vara vägledande. Vad som är god sed framgår av gällande lagstiftning samt föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen och tar sig uttryck

i bästa tillämpningen marknaden. Utredningen menar att de över-

väganden om medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra utgångspunkter för bedömning god sed för av pensionsmedelsförvaltning i kommuner och landsting. Principema om matchning och diversifiering bör tillämpas. Härigenom beaktas krav betalningsberedskap och att risktagandet begränsas vid en given förväntad avkastning. Principema om matchning och diversifiering är centrala när det gäller att få en väl fungerande kapitalförvaltning såvitt avser det substantiella innehållet. Utredningen bedömer att det kommer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed på finansmarknaden bör tillämpas för

pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Utredningen

erfar att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet kommer att inleda ett sådant utvecklingsarbete. Fullmäktige i kommuner och landsting skall enligt utredningens

158 Överväganden och förslag

förslag -fastställa tillåten risknivå i pensionsmedelsförvaltningen. Ett

exempel på lagstiftarens avvägning mellan risk och avkastning det när gäller pensionsmedel framgår försäkringsrörelselagen. av l detta ligger att fastställa limiter för tillåtna tillgångsslag med utgångspunkt från matchningsprincipen. För att sprida risker i placeringama bör fullmäktige i kommuner och landsting tillämpa diversifieringsprincipen. Genom en omsorgsfull riskspridning undviks även att kommunen eller landstinget får ett avgörande ägarinflytande i aktiebolag till följd av placering av pensionsmedel. Fullmäktige i kommuner och landsting bör även söka bedöma och fastställa gränserna för kreditrisken i placeringama. Vidare bör fullmäktige i kommuner och landsting ta ställning till begränsning av likviditetsrisk och valutarisk. Utredningen menar att oavsett kapitalförvaltningen har lagts om ut en extern förvaltare eller hanteras i regi bör resultatet utvärderas egen av styrelsen och fullmäktige. Principerna för att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen kapitalförvaltningen och bör därför i den anges placeringspolicy som fastställs av fullmäktige.

Intern kontroll

Utredningens bedömning: En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter god intern kontroll. Detta kräver det finns en att erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. Kommuner och landsting ges vägledning i de allmänna råd utfärdas som av Finansinspektionen.

Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller landstinget mot förluster till följd misstag eller oegentligheter utövas av dels genom ett tydligt placeringsreglemente dels väl fungerangenom en de intern kontroll. Den interna kontrollen är en nödvändig förutsättning för att säkerställa att förvaltningen bedrivs under betryggande säkerhet. Fulllmäktige bör bl.a. förvissa sig om att det finns instruktioner som gäller placeringsrisker såsom kredit- och motpartsrisker, marknadsrisker och likviditetsrisker. Vidare bör fullmäktige klara det finns ut att instruktioner för de operativa riskerna. Ett viktigt moment är att följa upp att instruktionerna följs. Som redovisats i kapitel 4 har Finansinspektionen lämnat förslag på

Överväganden och förslag 159

åtgärder för att höja effektiviteten i internkontrollen. Utredningen

bedömer att dessa råd i tillämpliga delar bör vägledande även för

vara

kommuner och landsting. Behovet av intern kontroll pensionsmedlesförvaltningen ökar i

av takt med att allt större belopp avsätts för pensioner. Utredningen anser att den nuvarande intemkontrollen behöver till den utbyggnad anpassas

av den långsiktiga medelsförvaltningen i volym samt med fler in-

strument och emittenter väntas de nännaste åren. som I fullmäktiges uppgift att utfärda föreskrifter pensionsmedelsom

förvaltningen inbegrips även att utfärda föreskrifter om intern kontroll. l kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll den verk-

av samhet som bedrivs i styrelser och nämnder. Utredningen att det anser

finns anledning att precisera vissa moment bör ingå i intern

som

kontroll av pensionsmedelsförvaltning.

Utredningen menar att intern kontroll pensionsmedelsförvaltav

ningen förutsätter att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser.

av Kommuner och landsting ges vägledning i de allmänna råd utfärdas som

av Finansinspektionen i arbetet med att utveckla en effektiv intern

kontroll.

Revision

Utredningens förslag: Vid revision av pensionsmedelsförvalt-

ningen skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap

om

medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven revision bör ankomma på utredningen översyn den

om av kommunala revisionen.

Ett sätt för fullmäktige och styrelse att förvissa sig att medelförvalt-

om ningen hanteras helt tillfredsställande är att säkerställa granskning att en

av medelsförvaltningen sker av personer som är kunniga området. I den lagstiftning styr medelsförvaltningen den privata sektorn

som föreskrivs att revisionen skall ske auktoriserade revisorer. Något av motsvarande krav finns inte auktoriserade revisorer för den kommu-

nala medelsförvaltningen. Finansinspektionen utövar tillsyn och har i

160 Överväganden och förslag

många fall rätt att utse revisorer hos dem ansvarar för Förvaltning som

pensionsmedel den privata sektorn. Utredningen har inte funnit det

av

lämpligt att föreslå att Finansinspektionen skall utse revisorer av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting.

Kommunallagen reglerar att Förtroendevalda revisorer skall vara ansvariga för revisionen. De förtroendevalda har sakkunniga till sin hjälp. Med några undantag är de sakkunniga inte auktoriserade revisorer. Utredningen att de förtroendevalda revisorernas ställning menar behöver stärkas att fullmäktige i större utsträckning än vad som genom hittills varit fallet säkerställer att de revisorer skall granska medelssom förvaltningen har tillgång till erforderlig kunskap och erfarenhet för

denna specifika granskningsuppgift. Sådan kunskap kan behöva skaffas

externt. Det är inte tillräckligt att ställa krav auktorisation för att säkerställa att revisorn själv har tillräcklig kunskap. Många auktoriserade revisionsbyråer har dock experter medelsförvaltning en del är varav auktoriserade revisorer medan andra är experter med särskild sakkun-

skap i kapitalförvaltning.

Utredningen att detta bör lagregleras. Mot bakgrund av att anser regeringen beslutat översyn den kommunala revisionen och att om en av balanskravet inte kommer att träda i kraft förrän år 2000 utredmenar ningen att det bör ankomma på Utredningen om översyn av den

kommunala revisionen dir 1997:56 att närmare utforma kraven revi-

sionen. Redan vill emellertid denna utredning framhålla vikten av att nu revisorerna får tillfälle att yttra sig i beredningen de föreskrifter som av

fullmäktige beslutar om för pensionsmedelsförvaltningen.

Överväganden och förslag 161

Redovisning och uppföljning

Utredningens bedömning: Redovisning och uppföljning av

pensionsmedelsförvaltningen bör utformas så att den ger goda förutsättningar för utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare

bör redovisningen ske så att staten kan erhålla underlag för en regelbunden uppföjning.

En sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör

redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i

förvaltningsberättelsen. En utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år 2010.

Redovisning och uppföljning pensionsmedelsförvaltningen tjänar flera

av syften. Kommuner och landsting måste ha möjlighet att utvärdera resultatet av pensionsmedelsförvaltningen. Redovisningen bör även ge

förutsättningar för en demokratisk prövning av förvaltningen och

utkrävande av ansvar i allmänna val. Därtill kommer att kommuner och landsting måste kunna lämna erforderliga uppgifter för statens uppfölj-

ning av pensionsmedelstörvaltningen. Beträffande kommuners och landstings uppföljning av resultatet av den egna medelsförvaltningen gäller att avstämning regelbundet bör

en ske mot fastställt avkastningskrav. Utvärderingen av resultatet kan leda till olika åtgärder från kommunens eller landstingets sida. En sämre avkastning än förväntat bör leda till en närmare utredning för att hitta

förklaringsfaktorer. Utredningen bör ligga till grund för beslut om

ändrad förvaltning eller ändrad placeringsinriktning. Även ett väsentligt mycket bättre resultat än förväntat kan finnas anledning att utvärdera för att säkerställa att inte risknivån behöver sänkas. En ingående utvärdering av placeringsverksamheten behöver göras minst gång år. I en per

samband med detta bör fullmäktige ompröva föreskrifterna för pensionsmedelsförvaltningen och ett nytt beslut bör fattas efter erforderliga

justeringar. Till följd av ändrade förhållanden den finansiella marknaden eller i kommunen eller landstinget kan det finnas behov av att justera fullmäktiges föreskrifter oftare än en gång per år. Kommuner och landsting bör redovisa uppgifter om pensionsmedelsförvaltningen i en not till årsredovisningen och i förvaltningsberättelsen. Redovisningen bör tjäna syftet att säkerställa att pensionsmedelsför-

valtningen i kommuner och landsting följ er god sed på finansmarknader-

na och ge förutsättningar för en demokratisk kontroll. Av redovisningen

162 Överväganden och förslag

bör kunna bedömas om pensionsmedelsförvaltningen sker i enlighet med principerna om god avkastning och betryggande säkerhet och att medlen inte används ett sätt som står i strid med den kommunala kompetensen enligt kommunallagen. En sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör som tidigare framhållits redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen. Av årsredovisningen bör framgå i vilka tillgångsslag som pensionsmedlen har placerats, vilken avkastning uppnåtts och hur medlen förvaltats vid återlåning av som pensionsmedlen till kommunen eller landstinget. Det bör särskilt framgå hur stor andel av pensionsskulden som återlånats till den egna kommu-

nen eller landstinget. Tillgångsslagen i värdepappersportföljen bör i en

sidoordnad redovisning till marknadsvärde för att bl.a. möjliggöra anges

avstämning mot placeringsreglementet och jämförelse av avkast-

en

ningen. Utredningen bedömer att det bör vara en uppgift för rådet för

kommunal redovisning att utforma en rekommendation till kommuner och landsting hur extemredovisningen bör utformas. om Som framgår bilaga 4 kan en tydlig bild av förvaltning och av

disponering pensionsavsättningarna skapas genom att kommuner och

av

landsting upprättar en intern redovisningsenhet för pensionsavsättningarna. Därmed rättvisande bild av disponeringen av av-

ges en

sättningama för avtalspensioner. Utredningen anser att kommuner och landsting lämpligen bör utveckla och till år 2000 införa system för intern redovisning som gör att pensionsmedlen särredovisas. Det bör

fråga för kommuner och landsting att utveckla lämpliga system vara en för intem-redovisning.

I externredovisningen kommer värdepapperstillgångarna för

långsiktig placering att redovisas anläggningstillgångar och därmed som till anskaffningsvärdet. Därav följer att avkastningen pensionsanges

avsättningarna enligt marknadsvärderingsprinciper kan komma att avvika

väsentligt från den avkastning kommer att framgå av den externa som redovisningen. Det gäller t.ex. om kursvinster till följd av en börsuppgång kommer orealiserade vid räkenskapsårets slut. Orealiserade att vara vinster kan med dagens redovisningsprinciper inte tillgodoräknas resultatet och påverkar därmed inte heller kommunens och landstingets möjlighet att uppnå balanskravet. Enligt propositionen med förslaget till redovisningslag prop. 1996/97:52 är huvudprincipen att en realisations-

vinst inte bör inräknas i balanskravet. Utredningen vill uppmärksamma

att det behöver kartläggas hur uppfyllelsen av balanskravet bör bedömas

i förhållande till vinster och förluster i värdepappersportföljer. En statlig uppföljning pensionsmedelsförvaltningen kan förväntas

av ske och uppgifter kommer i regel att inhämtas årligen i samband med ekonomisk statistik belyser kommuner och landsting. annan som

Överväganden och förslag 163

Utredningen bedömer att statens uppföljning av hur lagstiftningen tillämpas kommer förutsätta att kommuner och landsting har sådana att redovisningssystem att det enkelt går att sammanställa hur pensionsskulden placerats och till vilken avkastning. Utredningen föreslår att en utvärdering av lagstiftningen görs när tillräckliga erfarenheter vunnits dock senast år 2010 då det bör ha visat sig hur tillämpningen av lagstiftningen fungerat.

Övriga frågor

Pensionsskuldsberäkning

Utredningens bedömning: För att det skall finnas förtroende för

pensionsskuldsberäkningen och dess koppling till balanskravet är

det nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovii balansräkningen är beräknad i enlighet med fastställda sas grunder och etablerade aktuariella principer. Utredningen har erfarit att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har inlett arbete för att säkerställa detta och mot den bakett grunden föreslår utredningen inte någon ytterligare åtgärd.

Utredningen har erfarit det i dag tillämpas olika principer för att beräkning den kommunala pensionsskulden. De beräkningar som av SPV respektive KPA utför olika pensionsskuld för samma kommun. ger Det är enligt utredningens uppfattning nödvändigt att beräkningsmetodiken läggs fast så pensionsskulden fastställs till samma värde att oberoende som utför beräkningen. av vem har erfarit Svenska Kommunförbundet och Lands- Utredningen att tingsförbundet har inlett ett arbete för att fastställa försäkringstekniska

de pensionsskuldsberäkningar med-

grunder och verka för att som lemmama redovisar följer de anvisningar förbunden lämnar. som Utredningen att det är bra och att det är särskilt viktigt att anser menar kommunsektom aktivt för god kvalitet i redovisningen av tar ett ansvar eftersom den kommunala verksamheten inte står under pensionsskulden Finansinspektionens tillsyn.

164 Överväganden och förslag

Förvaltningen av medel för pensioner till anställda i kommunala bolag bör undantas

Utredningens bedömning: Pensionsmedelsförvaltningen för verksamheten i bolagen bör även fortsättningsvis i tillämpliga

delar följa de regelverk som gäller den privata sektorn för respektive pensionsplan. Om några år bör en uppföljning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar kommunernas val av

verksamhetsform.

Utredningen har konstaterat att ett antal olika pensionsplaner tillämpas

inom de kommunala bolagen. Vissa bolag tillämpar samma avtal som gäller för anställda i de kommunala förvaltningama, dvs. PA-KL. Sättet

att trygga pensionsåtagandena skiljer mellan pensionsplanema. Huvud-

regeln är att åtaganden för PA-KL i bolagen tryggas genom kommunal borgen. Utredningen har diskuterat konsekvenserna av att kommunerna

beviljar kommunal borgen för bolagens pensionsåtaganden. Bedömningen är att borgensåtagandena kommer att minska på sikt eftersom

trenden är att bolagen lämnar PA-KL och övergår till försäkrade

avtalslösningar. l övrigt är utredningens uppfattning att borgensåtaganden för bolagens pensionsskuld är en mindre fråga i jämförelse med

övriga borgensåtaganden. De största riskerna kostnadsmässigt ligger

enligt utredningens bedömning i de borgensåtaganden som gjorts för

bostadsföretagen. Vidare har utredningen diskuterat utredningens förslag bör om

begränsas till det sparande genereras för att täcka pensionsutgiftema

som

för de anställda inom den kommunala förvaltningen. En utgångspunkt har varit att det regelverk för medelsförvaltningen som utredningen

föreslår inte i sig skall påverka kommun att välja att bedriva den en kommunala verksamheten inom förvaltningen eller i bolag. Att

pensionema ändå blir faktor vägs vid frågan om bolagisering

en som kan inte uteslutas då flera pensionslösningar står till buds för företagen än för förvaltningarna. Skattemässi ga överväganden kan även komma att göras. Utredningen har noterat att bestämmelsen den blandade modellen om enbart kommer att gälla för den verksamhet bedrivs inom kommusom och inte i de kommunala företagen. Pensionsskulden i bolagen skall nen

redovisas enligt god redovisningssed vilket innebär att uppräkningen av

Överväganden och förslag 165

hela pensionsskulden alltså även sådana åtaganden som gjorts före år 1998 kommer att belasta resultatet för bolagen. Därmed kommer det att finnas olika regelverk på området beroende på i vilken form verksamheten bedrivs.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att pensionsmedelsför-

valtningen för verksamheten i bolagen även fortsättningsvis bör knyta an till de regelverk som gäller den privata sektorn för respektive

pensionsplan. Utredningen avser därmed inte lägga några förslag som rör förvaltningen pensionsmedlen i de kommunala bolagen. Däremot

av kan det vara befogat att om några år följa upp om reglerna om

pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar kommunernas val av verksam-

hetsform.

Regionalpolitiska konsekvenser

Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska konsekvenser.

Enligt direktiven skall utredningen överväga eventuella regionalpolitiska konsekvenser sina förslag. Utredningen har inte sett att ökningen av av pensionssparandet i kommuner och landsting och de förslag utredningen

lägger fram kommer att leda till några regionalpolitiska konsekvenser. Däremot är det självklart så att kommuner och landsting med låga

investeringsbehov och/eller hög soliditet har större förutsättningar att få

god avkastning på de medel som avsätts för pensionsändamål än de som

är mycket skuldtyngda eller har stora investeringsbehov och därmed inte

kan placera pensionsmedlen till hög avkastning marknaden. Det kan

enligt utredningens mening finnas anledning att efter några år utvärdera

om det har uppstått några regionalpolitiska konsekvenser.

Jämställdhet

Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer

indirekt i någon mån att främja jämställdheten.

166 Överväganden och förslag

Utredningen skall enligt direktiven till samtliga kommittéer pröva hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredningen konstaterar att det är värde för jämställdheten av mellan kvinnor och män att främja stabila finanser i den kommunala sektorn. Utredningen föreslår lagändringar underlättar för kommuner och som landsting att placera pensionsmedlen så att det god ger en avkastning under kontrollerat risktagande. Med god en förräntning av de medel som avsätts för framtida pensioner främjas förutsättningen att långsiktigt behålla en god servicenivå i kommuner och landsting. Många av de tjänster utförs kommunerna avlastar kvinnor eller innebär som av service kvinnor. För många kvinnor är den kommunalt subventionerade i servicen förutsättning för l en att de skall kunna förvärvsarbeta i den utsträckning som de gör i dag. Vidare är äldre kvinnor ofta ensamboende och kan därmed antas beroende kommunal vara mer av service l vid sjukdom, Den samlade i mm. bedömningen är att utredningens över- l väganden och . förslag indirekt i någon mån främjar jämställdheten mellan könen även bakgrunden till direktiven inte torde om varit regeringens ambitioner det jämställdhetspolitiska området.

Pröva offentliga åtaganden

Utredningens bedömning: Direktiven till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter.

Utredningens uppdrag är att göra översyn nuvarande en av om bestämmelser i kommunallagen är tillräckliga för säkerställa att att förvaltningen av pensionsmedel kommer att ske med god avkastning under betryggande säkerhet. Uppdraget är således pröva det att om behövs ytterligare statliga regler pensionsmedelsförvaltningen inte om primärt att föreslå avreglering. Samtidigt kan sägas statliga regler att om

pensionsmedelsförvaltning i kommuner och landsting inte är att jämföra

med offentliga åtaganden förmåner innebär framtida utgifter. om som I stället är syftet i detta fall att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter. Vidare skall utredningen pröva hur förslagen skall finansieras. De förslag som utredningen lägger är den karaktär att direktivet inte av heller i detta avseende är tillämpligt. Komuner och landsting kommer

l l

i Överväganden och förslag 167

att få vissa ökade kostnader för förvaltningen av pensionsmedlen som konsekvens av det beslut om balanskrav som tagits i annan ordning. en Denna kostnad får dock räknas mot avkastningen pensionsmedlen. av

Utredningen bedömer att de kommuner och landsting som mot bakgrund

utredningens förslag behöver förbättra kunskap, system och rutiner av

för att säkerställa att pensionsmedelsförvaltningen sköts i enlighet med

god sed kan räkna med att sikt indirekt kompenseras genom en högre avkastning och eller lägre risknivå placerade medel. en

168 Överväganden och förslag

Överväganden och förslag 169

9 Specialmotivering

8 kap.

3 a § För förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelsema skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år. föreskrifterna skall hur medlen skall förvaltas. Därvid skall anges tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll förvaltningen skall ske. av

Förslaget behandlas i avsnitt 8.3. Paragrafen är ny. Fullmäktige har att besluta i de ärenden som den anser vara nödvändiga för styrningen av kommunen eller landstinget. 1 första stycket anges att det åligger fullmäktige att meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av avsättningama för pensionsförpliktelser. Härmed avses de pensionsmedel som enligt den föreslagna lagen om kommunal redovisning kommer att skuldföras i enlighet med den blandade modellen som skall vara fullt införd senast fr.o.m år 2000. Bestämmelsen markerar att dessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvaltning. Det är angeläget att fullmäktige regelbundet följer upp och utvärderar föreskriftema. Det kan vara motiverat att revidera föreskriftema oftare än årligen. Styrelsen skall så snart det finns anledning att ändra föreskrifterna påkalla fullmäktiges beslut. Föreskrifterna skall dock omprövas minst en gång år. per I andra stycket anges att det i föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. I förvaltningen inryms möjligheten att återlåna medlen för att använda till investeringar i den egna kommunen eller landstinget eller att placera i externt emitterade värdepapper. Vidare anges att fullmäktige i syfte att begränsa olika risker skall precisera tillåten risknivå. De risker som avses är finansiella risker såsom kreditrisker, ränterisker, likviditetsrisker, valutarisker och risker förknippade med derivat. Principema för matchning och diversifiering bör vara vägledande vid fastställande av riskbegränsningama. I riskbegränsningen ingår bl.a. att fastställa begränsningar för olika tillgångsslag, maximera löptider och att ange tillåtna emittenter enligt god sed finansmarkna-

170 Specialmotivering

den.

Enligt 3 kap. 9§ kommunallagen skall fullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller större vikt för kommuner eller

annars av

landsting. Kommunallagen medger att fullmäktige kan uppdra

en

nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i visst ärende eller viss

ett en

grupp av ärenden 3 kap. 10 §. Fullmäktige kan i föreskrifterna

om

medelsförvaltning uppdra styrelsen eller nämnd meddela

en att

närmare beslut om vad skall gälla för medelsförvaltningen inom de

som

ramar som fullmäktige bestämt i sina föreskrifter. En nämnd fått ett

som

sådant uppdrag skall till fullmäktige redovisa hur de fullgjort detta 3 kap. 15 §. Fullmäktige skall därvid besluta omfattningen

om av

redovisningen och formerna för denna. Denna bestämmelse är t.ex. tillämplig då en kommun eller ett landsting väljer att delegera frågor

om

pensionsmedelsförvaltningen till kommunstyrelsen.

Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen skall nämnderna och inom

var en sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och

riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter gäller för

som verksamheten. Nämndema skall också till att verksamheten bedrivs se

på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Denna paragraf markera

avser att bl.a. att nämnderna har ett för att till att verksamheten bedrivs ansvar se på ett sätt stämmer överens med de övergripande mål som som

fullmäktige har ställt upp. I detta ligger att nämnderna själva måste fullgöra en fortlöpande kontroll över utvecklingen inom sina verksam-

hetsområden.

Bestämmelsen i andra stycket 3 § uppföljning och kontroll

a om

skall ses som ett komplement till redovisade bestämmelser. Av

ovan

andra stycket framgår att fullmäktige även skall besluta hur uppföljning

och kontroll pensionsmedelsförvaltningen skall ske. Härmed

av avses

att tydligt markera att fullmäktige skall ta ställning till hur uppföljningen skall ske, vilka rutiner och kontroller bör finnas. Fullmäktige kan

som överlåta till nämnd eller styrelse att inom de

ramar som fullmäktige har

angivit fastställa närmare instruktioner dessa rutiner och kontroller. om

Finansinspektionen utfärdar allmänna råd intern kontroll i

om som

tillämpliga delar bör vara vägledande för kommuner och landsting. Uppföljning och redovisning tillgångarna skall ske så att det främjar

av en

kontroll av pensionsmedelsförvaltningen. Vidare skall redovisningen

utformas så att kommuner och landsting kan underlag ge staten att följa

pensionsmedelsförvaltningen.

Bilaga 171

Bilaga

1 Kommittédirektiv 1996:47

172 Bilaga

Bilaga 173

Kommittédirektiv

Översyn av den kommunala medelsförvaltningen

Dir. 1996:47

Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 1996

Sammanfattning av uppdraget

Införandet av ett krav ekonomisk balans i kommunallagen, vilket

bl.a. ställer krav redovisningsmässiga avsättningar till framtida

pensioner, beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande i kommunsektorn. Detta kommer för många kommuner och landsting innebära att de likvida reserverna ökar eller att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av dessa. En särskild utredare skall därför med utgångspunkt i nuvarande bestämmelse i kommunallagen god avkastning och betryggande om säkerhet, bedöma om kraven på den kommunala medelsförvaltningen är ändamålsenliga med hänsyn till hur sparandet påverkas redovisningsav mässiga avsättningar till framtida pensioner. Utredaren skall därvid överväga behovet av ändrad lagstiftning, t.ex. i fråga om avkastning samt hantering av risker vid placering de likvida medlen. En av utgångspunkt för utredningen är att medlen i huvudsak skall placeras i den offentliga sektorn.

Bakgrund

Staten har ett övergripande ansvar för all den verksamhet bedrivs som inom den offentliga sektorn. Inom ramen för detta ansvar har staten intresse av att den kommunala verksamheten bedrivs effektivt och att god säkerhet eftersträvas bl.a. vid hantering likvida medel. av

Reglerna för den kommunala medelsförvaltningen har historiskt sett

varit tämligen detaljerade. Sedan början av 1970-talet har dock friheten vad gäller upplåning och placering ökat för kommuner och landsting. Enligt gällande kommunallag 1991:900 skall god ekonomisk hushållning iakttas 8 kap. l § samt krav god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses i medelsförvaltningen 2 §. I förarbetena till lagen prop. 1990/91 17 s. 21 uttalade regeringen att man avsåg att

l 74 Bilaga

följa hur kommuner och landsting använde den utökade friheten upp inom det ekonomiska området.

Ett kommunalt balanskrav

Regeringen aviserade i den ekonomiska vårpropositionen 1995/962150, 185-186 ett förslag om att införa ett balanskrav år 1999 för kommus. och år 2000 för landstingen. Detta balanskrav avses innefatta nerna avsättningar till framtida pensioner enligt s.k. blandad modell. en Modellen innebär att de pensionsförmåner som intjänas från och med införandedatumet kostnadsförs tillsammans med de utbetalningar som förmåner före detta datum. Den blandade modellen sker av intjänade

innebär att ett lagstadgat redovisningsmässigt fonderingssystem införs successivt, vilket beräknas ta drygt 40 år.

De årliga avsättningarna för nyintjänade pensionsrättigheter kommer åtminstone under de första åren vara större än de utbetalningar som sker med anledning dessa nyintjänade rättigheter. Därmed kommer totalt av

sett också ökning av såväl pensionsskulden som av de likvida medlen

en att ske. Dessa kan sedan användas för att finansiera investeringar i den egna kommunen respektive det egna landstinget eller placeras på räntebärande konto i bank eller t.ex. i aktier eller räntebärande värdepapper. Kommuner och landsting med stora investeringsbehov kan förväntas bygga tillgångar i form av fastigheter etc. i stället för upp likvida medel. l den ekonomiska vårpropositionen l995/96:l50, 189 4 aviserade s. regeringen även översyn reglerna för kommunernas och landsen av tingens medelsförvaltning mot bakgrund det ovan nämnda kravet på av ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte bör avhända sig del sina tillgångar för finansiering av framtida en av pensionsut- betalningar. De medel kan komma att byggas upp för som framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar.

Lagstiftning

Kommunallagen reglerar kommunernas och landstingens hushållning med, samt förvaltning av, reala och finansiella tillgångar. Av lagen framgår att kommuner och landsting skall förvalta sina medel ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Bestämmelsen omfattar såväl placering av likvida medel

upplåning till exempelvis investeringar. Den gäller även för

som kommunalförbund 2 kap. 18 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen.

Bilaga 175

Inom regeringskansliet har ett förslag till lag kommunal

om

redovisning utarbetats. Den lagstiftning föreslås innebär att

som

kommuner, landsting och kommunalförbund skall redovisa nyintjänade

pensionsrättigheter som en kostnad i verksamheten och även som en

avsättning i balansräkningen. Förslaget, presenteras i betänkandet

som

Kommunal redovisning Ds 1996:30, remissbehandlas för närvarande. En proposition med förslag bl.a. kommunal redovisningslag

om

beräknas föreläggas riksdagen i oktober 1996.

Kommuner, landsting och kommunalförbund har i dag möjlighet att låta likvida medel avsedda för framtida pensioner förvaltas ett privat av eller kommunalt ägt bolag. De medel sparandet utgör motsvaras som av

en fordran på förvaltningsbolaget. För närvarande är det ett tiotal

kommuner och landsting placerar delar sina likvida medel i ett som av

kommunalt eller privat kapitalförvaltningsbolag. Kommunallagens

bestämmelse om betryggande säkerhet och god avkastning omfattar inte dessa företag. Bestämmelsen får i stället beaktas kommunerna och av

landstingen i samband med formulering ägardirektiv, avtal o.d.

av Avtalet, eller direktiven, skall styra företagets agerande så att företaget

i princip inte kan ta större risker än kommunen eller landstinget

om förvaltat medlen. Indirekt gäller således krav vid hantering samma av

kommunala likvida medel i ett aktiebolag, ekonomisk förening

etc. som

i en kommun eller ett landsting.

Risker

Upplåning samt placering av likvida medel är förknippat med osäkerhet och risk. De risker som skall hanteras är bl.a. kursrisk, ränterisk, kreditrisk och likviditetsrisk. Kommunallagen föreskriver att riskerna

skall minimeras och att fullmäktige skall fastställa föreskrifter för medelsförvaltningen. Samtidigt som kommuner och landsting skall försöka få så god avkastning på sina placerade medel möjligt skall

som dessa placeras så att inte alltför stora risker tas. En kommun eller ett landsting kan gå i borgen för pensionsåtaganden som deras företag har gentemot sina anställda. En undersökning utförd av SCB år 1993, visar att de två vanligaste sätten att trygga pensionema

till de anställda i företagen är genom kommunal borgen, oftast i

kombination med bokförd pensionsskuld, eller pensionsförsäkgenom ring.

Ekonomiska konsekvenser

Det aviserade balanskravet och den förespråkade blandade modellen för

l 76 Bilaga

redovisning av de kommunala avtalspensionerna inverkar såväl kommunsektoms ekonomi som samhällsekonomin i stort. De enskilda kommunerna och landstingen måste redovisa en positiv förändring av eget kapital varvid kostnaden för årets intjänade pensionsrättigheter skall

inkluderas. l betänkandet Kommunala avtalspensioner Ds l995:46

redovisas analys samhälls- och kommunalekonomiska konsekvenen av ser av olika modeller och regler för hantering av avtalspensionerna. Pensionsutbetalningarna avseende ålders- och efterlevandepension för kommuner, landsting och kyrkokommuner beräknades för år 1994 till

4,5 miljarder kronor motsvarande ca 0,55 kronor per skattekrona i

ca utdebitering och bedömdes växa till ca 6 miljarder kronor i löpande priser år 1998. Med blandad modell for redovisning av pensionerna en beräknades den sammanlagda kostnaden att uppgå till ca l3 miljarder kronor i löpande priser år 1998. Av dessa motsvarar ca 7 miljarder

kronor kostnaden för nyintjänade pensionsförmåner och resterande del

utgörs utbetalningar av tidigare intjänade förmåner. av

Utredarens uppdrag

l dag förvaltas kommunala likvida medel ska finansiera framtida som pensioner, i flera olika organisatoriska former. l uppdraget ingår att kartlägga dessa. Utredaren skall utifrån kommunallagens bestämmelse om god avkastning och betryggande säkerhet i den kommunala medelsforvaltningen bedöma de krav ställs är ändamålsenliga och om som nu

tillräckliga för att trygga sparandet till framtida pensioner. Utgångs-

punkten for utredningen skall att likvida medel avsedda för vara framtida pensioner kommuner och landsting kommer att förfoga som i huvudsak skall placeras inom den offentliga sektorn. Överöver vägandena bör därför omfatta såväl avkastningskrav som risker vid placering likvida medel samt om riskerna bör begränsas t.ex. genom av ändrad lagstiftning. Uppdraget omfattar endast hantering av likvida medel som genereras inom det förmånsbestämda systemet. I uppdraget ingår också att överväga om övriga placeringar av likvida medel bör hanteras sätt och omfattas av samma regler samma placering likvida medel för framtida pensioner enligt den som av

blandade modellen. Övriga placeringar av likvida medel kan t.ex. vara

sådana görs i syfte att täcka utbetalningar följer av tidigare

som som

intjänade pensionsrättigheter eller sparande för framtida investeringar.

Utredaren skall beakta det förslag till lag om kommunal redovisning bereds inom regeringskansliet samt EG-rätten inom området. som

Bilaga 177

De kommunala företagen omfattas inte av det aviserade balanskravet. Däremot gäller årsredovisningslagen 1995:1554 för kommunala aktiebolag där bestämmelser finns hur bl.a. pensionsåtaganden skall redovisas. Utredaren skall kartlägga hur redovisningen pensionsförav pliktelser sker i den kommunala verksamhet bedrivs i företagsforrn. som

Vidare skall utredaren hur de förändringar föreslås skall kunna

ange som följas upp samt precisera vilka ekonomiska eller andra statistiska

uppgifter som behövs för att uppföljningen skall möjliggöras.

Det står utredaren fritt att även lämna förslag rörande den kommuna-

medelsförvaltningen i övrigt.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer

och utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir.

1994:124, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet arbetet senast den l 1997. av mars

Regeringen beslutade den 24 oktober 1996 att utredningstiden skulle förlängas till den l juni 1997.

178 Bilaga

Bilaga 179

Bilaga

2 Svenska Kommunförbundets enkät om

kommunernas medelsförvaltning.

180 Bilaga

Bilaga 181

Svenska Kommunförbundets enkät om kommunernas

medelsförvaltning.

Kommunal medelshantering Kommunal medelshantering är i huvudsak präglad av kommunallagens krav på att kommunfullmäktige ska meddela närmare anvisningar om medelshanteringen och att medelshanteringen ska präglas av god avkastning och betryggande säkerhet. I förarbetet till kommunallagen

sägs att föreskrifterna bör avse placeringar och upplåning medel och

av även sådana organisatoriska regleringar som kan vara påkallade

1990/91:KU s. 75. l studier som gjorts Finansiell enkät, Svenska

kommunförbundet 1992-95 har andelen kommuner som antagit anvisningar om medelshantering ökat från 65 procent till 86 procent. I senare studier Enkät om kommunernas medelshantering, Svenska kommunförbundet 1997 redovisar 27 av 28 kommuner att fullmäktige antagit anvisningar för medelshanteringen. Den senare undersökningen utgör ett urval av kommuner med hög andel balanslikviditet samt kommuner med diskretionära kapitalförvaltningsuppdrag. De tidigare studierna är genomförda på hela sektorn.

Flera kommuner redovisar att ansvaret för att aktualisera anvisningarna ligger på den centrala ekonomifunktionen. Ingen av genomförda

undersökningar har dock haft till syfte att undersöka hur ofta

anvisningarna varit föremål för revidering samt i vilka delar man gjort ändringar. I senare studier kan man konstatera att nu gällande

anvisningar i stor utsträckning antagits under den senaste

femårsperioden.

Kommunerna väljer en försiktig placeringsstrategi för sina likvida medel. De instrument som är tillåtna är emitterade av svenska staten, andra kommuner, svenska banker och dess helägda bolag, bostadsinstituten samt företagscertiñkat med rating från Standard Poors AB. I princip tillåts inte placeringar i aktier. Undantagen utgörs av andelar i egna företag, företag med nära anknytning till kommunal verksamhet samt tilldelade aktier. Exempel på de två sistnämnda är andelar i Sydkraft AB och Stadshypotek AB. Någon handel i aktierna förekommer i regel inte. l tidigare studier har kommunernas låneskuld analyserats. Ur dessa kan man utläsa att en övervägande del av den

182 Bilaga

kommunala upplåningen sker för bostadsbolagens räkning. Upplåning

sker i huvudsak genom det svenska banksystemet samt genom Kommuninvest i Sverige AB. En mindre del, cirka 10%, utgörs av valutalån. Anvisningama för medelshantering reglerar även den interna administrationen av penningtransaktioner. Man skiljer därvid på front office och back office. Lån och placeringar sker med utgångspunkt från

kommunfullmäktiges beslut om budget samt delegationsordning för

nämnder och tjänstemän. Även återrapporteringen följer förfarandet för delegationsbeslut. Rutinema för återrapportering av den samlade finansiella situationen varierar bland kommunerna. Flera uppger att det

sker i anslutning till budgetuppföljning samt vid bokslutsgenomgång.

Några kommuner har bildat finanskommitteer där enbart låne- och placeringsrelaterade frågor behandlas. Rutinema för att mäta resultatet av de finansiella transaktionerna varierar. Få har utvecklat resultatmått för finansnettot utan mäter resultatet mot budget.

Kommunal medelsplacering Kommunal medelsplacering är inriktad att hantera kortsiktigt likviditetsöverskott. Under senare år och framför allt under 1996 har ett antal kommuner valt att särskilja del av sin likviditet och benämna den pensionskapital. Strikt ekonomiskt är dessa medel att anses som en överlikviditet som inte åtgår för att möta dagliga svängningar i betalningstrafiken. Överlikviditeten kan i något fall även utgöras av försäljningsmedel från försäljning av kommunal egendom. Ett antal kommuner förutspår att de kommer att reservera medel för pensionsändamål inom de närmaste åren, något som bekräftas av den

s.k. Wassumrapporten Wassum Investment Network, 1997. Kommunal

medelsplacering med inriktning mot kapitalförvaltning avviker i olika

delar mot övrig medelsförvaltning. I de fall man valt att benämna del av

likvida medel avsedda för pensionsändamål, har anvisningarna om medelshantering kompletteras. Aktier har tillkommit som komplement till övriga placeringar.

För de kommuner som valt diskretionära förvaltningsuppdrag har särskilda utredningar om förväntat utfall av pensionsutfástelse samt antagande om kapitaltillväxt föregått upphandlingen av

Bilaga 183

förvaltningstjänster. De diskretionära uppdragen regleras uteslutande i affarsavtal kompletterade med placeringsinriktning innehållande bl.a. limiter för tillgångsslag. Avkastningen och förvaltamas ersättning mäts

i huvudsak mot fastställda referensindex. Återrapportering sker

skriftligen mellan Förvaltaren och kommunen månartligen.

Redovisningsmässigt bokförs de diskretionära uppdragen som anläggningstillgångar relaterat till syftet med placeringama. Redovisningen från kommuner som själva väljer att förvalta

överlikviditet samt medel för pensionsändamål är inte närmare känd

men torde följa samma mönster. Av 28 undersökta kommuner har en kommun ett auktoriserat revisionsbolag som biträde i revisionen av kommunens verksamhet. Merparten av kommunerna använder Komrev AB förvaltningsrevision. En 28 kommuner har erhållit revisionsanmärkning mot sin av medelshantering. Anmärkningen riktade sig mot kommunens relativt begränsade ansträngningar att göra kommunens medelshantering effektiv.

184 Bilaga

Bilaga 185 Bilaga 3 enkät Landstingsförbundets om landstingens medelsförvaltning

186 Bilaga

Bilaga 187

i

l i

Landstingsförbundets enkät om landstingens medelsförvaltning

Landstingens medelsfdrvaltning Det följande är sammanfattning resultatet den enkät en av av om lanstingens medelsförvaltning Landstingsförbundet har gjort i som anslutning till statens översyn den kommunala medelsforvaltningen. av

Samtliga landsting har riktlinjer

Samtliga landsting har riktlinjer för medelsförvaltningen. I de flesta

landstingen är det fullmäktige har fastställt riktlinjerna. Fem som

landsting har angivit att styrelsen har fastställt riktlinjerna.

Tidpunkten för när de nu gällande riktlinjerna har fastställts varierar. De

tidigaste fastställdes så tidigt 1988. Över hälften har fastställts 1994 som och senare. Flera landsting anger att de är väg att utarbeta nya riktlinjer, i flera fall for reglerna till det sparande för att anpassa framtida pensionskostnader som nu har inletts. I Skåne och Västsverige tas nya regler fram för de regionala organisationer är väg att som bildas där.

Gamla riktlinjer för medelsförvaltningen behöver inte betyda att de inte fyller sin funktion på ett tillfredsställande sätt. Riktlinjerna ses fortlöpande över och uppdateras. Ofta behöver det inte mycket vara mer än en formsak om fullmäktige beslutar riktlinjer eller om nya om en uppdatering görs av de gällande riktlinjerna.

Likvida medel lör kassabehov på kort sikt

De tidigare riktlinjerna for medelsförvaltningen inriktade

var

likviditetsförvaltning. De avsåg den kassa som landstingen behöver för

att klara kortsiktiga svängningar i likviditetsbehovet. En buffert i som

och för sig kunde variera betydligt i storlek. Placeringsmöjlighetema

188 Bilaga

begränsades för att minimera risken. Avkastningskravet kom i andra hand. I huvudsak var det bankinlåning, statspapper och säkra kommun-

och företagscertifikat som gällde.

Långsiktigt sparande för pensioner

Blandmodellen för redovisning av pensionskostnader innebär att landstingens kommer att bygga ett långsiktigt sparande. Det innebär upp att avkastningskravet får större tyngd. Det långsiktiga sparandet måste förräntas i minst takt inflation och reallöner i annat fall kan samma som

blandmodellen bli dyrare för skattebetalarna än vad den gamla modellen

var.

Alltfler landsting gör därför i sina policydokument en åtskillnad nya mellan likviditetsförvaltning och kapitalförvaltning. För de likvida

medlen är placeringsaltemativen fortsatt restriktiva medan alternativen

för kapitalförvaltningen i de flesta fall är vidare med möjligheter att även placera en del av kapitalet aktiemarknaden. Flera landsting har redan placerat medel långsiktigt och samtliga har anlitat externa förvaltare för detta.

Redovisning

Än så länge är det endast cirka hälften landstingen på av som balansräkningens tillgångssida på något sätt har markerat i sin årsredovisning att medel har reserverats för framtida pensioner. Några har gjort det i en not. Andra redovisar det belopp som är avsett för framtida pensioner som en del av likvida medel. Ett par landsting anger att de kommer att redovisa dessa medel under anläggningstillgångar i kommande bokslut.

Enligt redovisningsreglementet gäller att medel är avsedda för ett som långsiktigt sparande, för pensioner eller för andra ändamål, är att betrakta som en anläggningstillgång.

Bilaga 189

De flesta har anvisningar for upplåning och leasing

De flesta landsting har även anvisningar för upplåning och leasing. Där kan vilka långivare får anlitas. Möjligheterna att ta anges som upp utlandslån kan också preciseras genom att en ram För utlandslån anges antingen i absoluta tal eller som en andel av den totala upplåningen. Vanligt är också att det anges under vilka former lån ska upphandlas. Exempelvis genom anbud per brev eller telefon från två eller tre långivare.

Utvärdering och kontroll

Endast ett par landsting har modeller för att värdera risken i de placeringar som de gör själva. Det är naturligt med tanke på att alternativen i nuvarande kassaförvaltning är starkt begränsade till vad som anses vara säkra placeringar. När det gäller det långsiktiga kapitalet

är riskanalys och riskhantering en viktig del uppdraget för de externa

av förvaltare anlitas. som

Endast tre landsting har angett att de anlitar auktoriserade revisorer i

granskningen av medelsforvaltningen.

Bolag

Landstingen driver mindre del sin verksamhet i bolagsform. en av Reglerna för medelsförvaltning respektive hur personalens pensioner ska tryggas i bolagen varierar. I de flesta fall gäller dock regler i de samma landstingsägda bolagen som i landstinget. Pensionema för de anställda i bolagen tryggas genom avsättningar eller genom borgen från landstingets sida. I några fall tryggas pensionema försäkring. genom

190 Bilaga

Bilaga 19 4

Bilaga

Särredovisning av pensionsmedel

av Anders Haglund

192 Bilaga sou 1997:78

Bilaga 193

Anders Haglund

1997-05-12

SÄRREDOVISNING AV PENSIONSMEDEL

Frågan har uppkommit om hur kommuner och landstings pensionsmedel praktiskt kan avskiljas från övriga medel förfogar över. Syftet med man att avskilja pensionsmedlen är att dessa föreslås omfattas av särskilda

regler om bl.a. uppföljning. Behov föreligger således att på balansräkningens tillgångssida kapitalanvändningen kunna urskilja hur

pensionsåtagandena, d.v.s. pensionskulden är placerad.

Två alternativa synsätt eller metoder kan användas för ändamålet. Metoderna skiljer sig beträffande ambitionsnivån när det gäller möjligheten att mäta och följa de faktiska flödena hanteringen som av pensionsåtagandena ger upphov till. De uppvisar emellertid också väsentliga likheter när det gäller möjligheten att praktiskt styra och analysera placeringen av pensionsmedlen, eftersom det i båda fallen är den enskilda kommunens respektive landstinget som genom sina egna beslut formellt avgör hur medlen ska placeras och vilka villkor ska som gälla i sammanhanget.

Alternativ I detta alternativ behövs inte något speciellt system för redovisning av

pensionsmedlen. Speciñseringen av pensionsmedlen sker helt enkelt

genom att kommunen eller landstinget beslutar riktlinjer eller om en policy för vilken placering medlen ska gälla. I riktlinjerna av som anges således hur pensionsmedlen ska användas. I första hand gäller att bestämma hur stor andel åtagandet ska utgöras finansiella av som av

placeringar av skilda slag och hur stor andel som ska användas för

194 Bilaga sou 1997:78

finansiering kommunens eller landstingets investeringar i av

anläggningstillgångar återlån. Beträffande de finansiella placeringama

bestäms även i vilken form dessa ska göras, d.v.s. omsättningstillgångar

eller finansiell anläggningstillgång samt enskilda tillgångsslag räntebärande värdepapper, aktier m.m.

Riktlinjerna fastställs lämpligen i samband med beslut om årsbudgeten.

Utgångspukter i samband med fastställandet är bl.a.

investeringsprogram, finansieringsbehov och behov av likvida medel. Pensionsåtagandets karaktär är också viktig utgångspunkt så att en

matchning och diversifiering av tillgångsslagen blir ändamålsenlig. För att möjliggöra uppföljning av de finansiella placeringama krävs att de placeringar som avser pensionsmedel särredovisas från övriga placerade

medel.

EJemml

Balansräkning tillgångar skulder

finansiella placeringar 50 100 pensionsskuld

anläggn. tillg. 150 50 externa skulder

50 eget kapital

200 200

Beslutade riktlinjer: Pensionsåtagandena 100 ska användas placeras enligt följande

25% finansiella placeringar

- 75% finansiering av anläggningstillgångar -

sou 1997:78 Bilaga 195

Faktisk användning:

finansiella placeringar 25 totalt 50

- av

finansiering av anläggn. tillg. 75 av toltalt 150

-

Alternativ 2

Detta alternativ innebär att pensionsförvalningen avgränsas i

en

särskild redovisningsenhet. En avgränsad eller sluten redovisningsenhet

innebär att de finansiella flödena såväl resultat och ställning som

särredovisas för pensionshanteringen. Detta innebär att separat

en resultat- och balansräkning används i sammanhanget. Syftet med en sådan redovisningsteknik i allmänhet är att det finns ambition att en styra det kapital som finns bundet samt därmed de finansiella strömmama. Erfarenhet finns i kommunsektom denna teknik, främst av

när det gäller den affärsmässiga verksamheten ofta binder ett

som

omfattande kapital.

Fördelen med en avgränsad redovisningsenhet för pensionsförvalningen,

jämfört med vad som redovisades i alternativ l torde i första hand vara pedagogiken. En avgränsad redovisning skapar möjlighet att enkelt följa

och mäta de finansiella flöden hanteringen pensionema upphov

av ger till. Detta ger möjlighet att enklare och tydligare precisera och hur var

kostnaderna för pensionsåtagandet uppstår samt att överhuvudtaget

särskilja dess kostnader. Detta gäller även kostnaderna för den del av pensionskapitalet återlånats för att finansiera kommunens som

respektive landstingets anläggningstillgångar. Det kan enklare

även vara att förklara vilka konsekvenser en hög respektive låg avkastning på en pensionskapitalet får pensionskostnadema.

Det bör emellertid poängteras att även med avgränsad en

redovisningsenhet för pensionsförvaltningen måste kommunen eller landstinget besluta om riktlinjer för hanteringen och då i första hand för användningen av pensionsmedlen. Därutöver måste spelreglerna omfatta

beslut om intemränta samt övriga villkor avseende den del som återlånas. Det bör emellertid betonas att inte spelreglerna är om

ändamålsenliga och incitament saknas för att använda metoden för styrning av pensionshanteringen kommer systemet att uppfattas

som en

196 Bilaga

onödig kameral hantering. Med ändamålsenliga spelregler vad gäller bl.a. lånevillkoren torde en avgränsad redovisning utgöra ett tydligt och relativt exakt styrinstrument

avseende pensionsförvaltningen. Tydligheten manifesteras främst i en

rättvisande kostnadsredovisning där särskilt kostaderna för det återlånade kapitalet fokuseras. l bilaga redovisas ett exempel avgränsad redovisning av pensionsförvaltningen. Exemplet illusteras med den bokföringsteknik som man behöver använda sig av. l praktiken underlättas hanteringen genom bl.a. användande av koncemkontosystem. l ett sådant system förenklas likviditetshanteringen genom att denna kan specifiseras olika enheter pensions-förvaltningsenheten och kommunen/landstinget under ett för koncernen gemensamt likvidkonto.

Förklaringar till exempel

Utgångsläget är en konsoliderad balansräkning för kommunen/ landstinget. Det är denna balansräkning som upprättas enligt den föreslagna kommunala redovisningslagen och ingår i årsredovisningen. För enkelhetens skull förutsätts kassa bestå av samtliga omsätt-

ningstillgångar och anläggningstillgångar bestå av fastigheter och

anläggningar.

Den konsoliderade balanräkningen där den interna separeras, pensionsförvaltningsenheten särredovisas. Där framgår att kommunens / landstingets anläggningstillgångar finansierats med pensionskapital återlån. Pensionskapitalet består av kassa, d.v.s. omsättningstillgångar samt ett utestående lån till kommunen / landstinget. I de riktlinjer som förutsätts finnas ingår bl.a. hur tillgångarna ska vara placerade samt villkoren för den del av kapitalet som återlånas till kommunen / landstinget.

Årets ekonomiska händelser i de båda redovisningsenhetema.

Bilaga 197

Kommunen/landstinget Årets intjänade pensionsförmån årets premie. Denna debiteras kommunen / landstinget och anpassas till storlek av pensionsförvaltningsenhetens avkastning de placerade pensionsmedlen. God avkastning påverkar såledespremien positivt. Ränta internt lån, d.v.s. pensionsmedel som återlånats av kommunen / landstinget. Räntevillkoren ingår som en väsentlig del i de riktlinjer eller spelregler gäller för pensionsförvaltningen. som Amortering internt lån. Se ovan.

Intern pensionsförvaltningsen/øet

Årets premieintäker". Se kommunen / landstinget, punkt Ränteintäkter internt lån, d.v.s. pensionsmedel som återlånats av kommunen / landstinget. Se kommunen / landstinget, punkt Amortering återbetalning internt lån utestående fordran. av Ränteintäkter avkastning externa placeringar. Pensionsutbetalnixigar d.v.s. amorteing av pensionsskulden Årets förändring pensionsåtagandet skulden. av

4. Bokslut för kommunen / landstinget respektive den interna pensionsförvaltningsenheten i separata redovisningsenheter.

Konsoliderad resultat- och balansräkning för kommunen / landstinget. I den konsoliderade redovisningen elimineras samtliga

interna poster.

198 Bilaga

8 S 8

ä 8

S

m

v. AH

SOU 1997 :78 Bilaga 199

5 E

n

2 5 m 1 m x

m 2 a s..

c .c

m A .

c 5 .u

E m

.. m m. : m

An :. 4 i

200 Bilaga

R

:a m m m o m 8 o S

2 N o m a u .w x T t a. E .m

Statens offentliga 1997 utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. Följdlagstiñningtill miljöbalken. M. . - . lnkomstskattelag.del l-lll. Fi. Att lära över gränser. En studie av OECD:s . . Fastighetsdataregister. Ju. forvaltningspolitiska samarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation.M. Övervakning av miljön. M. . . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stödför 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade. A. 3 Bekämpande penningtvätt. av Fi. . O Länsstyrelsemas roll itrafik- ochfordonsfrågor. K. Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg.U. . . Byråkratini backspegeln.Femtioår av förändring Myndigheteller marknad. . . sex forvaltningsområden. Fi. Statsforvaltningens olika verksamhetsformer. Fi.

Röster om barnsoch ungdomarspsykiska hälsa. .Integritet Offentlighet lnfonnationsteknik. Ju. . Flexibelförvaltning.Förändringoch verksam- Unga ocharbete. ln. . . hetsanpassning statsforvaltningens av Statenoch trossamfunden . struktur.Fi. Rättsligreglering

I0. Ansvaretfor valutapolitiken.Fi. Grundlag - Skatter.miljö ochsysselsättning.Fi. Lag om trossamfund . - 7 IT-problem inför ZOOO-skiftet. Referatoch Lag om Svenskakyrkan. Ku. . slutsatserfrån en hearinganordnad av 42. Statenoch trossamfunden

IT-kommissionenden l8 december. Begravningsverksamheten. Ku.

lT-kommissionens rapport l/97. K. Statenoch trossamfunden . 13.Regionpolitikför helaSverige. N. Den kulturhistorisktvärdefulla kyrkliga egendomen

14.lT i kulturenstjänst.Ku. och dekyrkliga arkiven.Ku.

15.Detsvårasamspelet.Resultatstymingens framväxt 44. Statenoch trossamfunden

ochproblematik.Fi. Svenskakyrkans personal. Ku.

16.Att utvecklaindustriforskningsinstituten. N. 45. Statenoch trossamfunden

17.Skatter.tjänsterochsysselsättning. Stöd.skatterochfinansiering.Ku.

+ Bilagor. Fi. 46. Staten ochtrossamfunden

Granskning av granskning. Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.Ku. . Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark, Fi. 47. Statenoch trossamfunden

l9. Bättreinformation om konsumentpriser. ln. Den kyrkliga egendomen. Ku.

20. Konkurrenslagen19934996.N. 48. Arbetsgivarpolitiki staten.

71 Växai lärande.Förslagtill läroplanfor barnoch För kompetensochresultat.Fi. . unga 6-16år. U. 49. Grundlagsskyddför nya medier.Ju.

Aktiebolagetskapital.Ju. 50. Alternativautvecklingsvägar för EU:s . Digital demokr@ti.Ett seminarium om Teknik, gemensammajordbrukspolitik. Jo. . demokratiochdelaktighetden8 november 1996 Brister omsorg i . anordnat av Folkomröstningsutredningen, lT- en fråga om bemötande äldre. av kommissionenochKommunikationsforsknings- Omsorgmedkunskap och inlevelse . beredningen.lT-kommissionens rappon 2/97. K. en fråga om bemötande av äldre. - Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. Avskaffa reklamskattenFi. , - . Svensk mat- EU-fat.Jo. Ministem ochmakten. . . EU:sjordbrukspolitikoch den globala livsmedels- Hur fungerarministerstyrei praktiken Fi. . försörjningen. Jo. Statenoch trossamfunden. Sammanfattningama av . .Kontroll Reavinst Värdepapper.Fi. förslagenfrån de statliga utredningarna.Ku.

l demokratinstjänst.Statstjänstemannens roll och Folketsom rådgivareochbeslutsfattare. . . vårt offentliga etos. Fi, + Bilaga och l Ju.

Bampomografifrågan. l medborgarnastjänst. . . lnnehavskriminalisering m.m. Ju. En samladforvaltningspolitikför staten. Fi.

Europaoch staten. Europeiseringens betydelsefor 58. Personaluthyrning. A. . svenskstatsforvaltning. Fi. 59. Svenskhemmet Voksenåsens forvalmingsform. Ku.

Kristallkulan -tretton röster om framtiden. 60. Betal-TV inom SverigesTelevision. Ku. . lT-kommissionens rapport 3/97.K.

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

6 Att växa blandbetong ochkojor. . Ett delbetänkande barnsochungdomars om uppväxtvillkori storstädemas utsatta områdenfrån Storstadskommittén. 62. Rosor av betong. Enantologitill delbetänkandet Att växa bland betongochkojor från Storstadskommittén. S. 6b Sverigeinfor epokskiftet. . lT-kommissionens rapport 5/97.K. 64. Samhall.Enarbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel.A 65. Polisensregister.Ju. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 67. Återkallelse uppehållstillstånd.UD. av 68 Grannlands-TVi kabelnät.Ku. . 69. Besparingari stort ochsmått.U. 70.Totalfbrsvaretochfrivilligorganisationema - uppdrag,stödochersättning.Fö. 7 Politik for unga. . + st 2 bilagor.ln. 72. En lag om socialfbrsâkringar. 73 Inför en svenskpolicy om säkerelektronisk . kommunikation.Referatfrån ett seminarium anordnat lT-kommissionen,Närings-och av handelsdepartementet och SElSden l l december 1996.lT-kommissionens rapport 6/97.K. 74. EU:sjordbrukspolitik,miljön ochreginal utveckling.Jo. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsligareglerfor fysiska personer. Fi. 76. Invandrarei vårdochomsorg en fråga om bemötande äldre. av - 77.Uppföljning av inkomstskanelagen. Fi. 78. Medelsförvaltningi kommuneroch landsting.ln.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Sverige inför epokskiñet.

lT-kommissionensrapport 5/97. 63 Fastighetsdataregister. 3 Inför svensk policy om säker elektronisk Aktiebolagetskapital.22 en kommunikation. Referatfrån ett seminarium anordnat av Bampomograñfrågan. lT-kommissionen. Närings- och handelsdepartementet lnnehavskriminalisering m.m. 29 ochSElS den l l decemberI996. Integritet offentlighet Informationsteknik. 39 lT-kommissionensrapport 6/97. 73 Grundlagsskydd nya för medier.49

Folket som rådgivareoch beslutsfattare. Finansdepartementet

+ Bilaga och l 56 lnkomstskattelag, del l-lll. 2 Polisens register. 65 Byråkratini backspegeln.Femtio år av förändring sex

Utrikesdepartementet förvaltningsområden. 7

Flexibelförvaltning. Förändring och verksam- Återkallelse av uppehållstillstånd.67 hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. 9

Försvarsdepartementet Ansvaret för valutapolitiken. 10

Skatter, miljö och sysselsättning. l 1 Totalförsvaret och frivilligorganisationema Det svårasamspelet. Resultatstymingens framväxt uppdrag.stödochersättning. 70 - och problematik. 15

Socialdepartementet Skatter.tjänster och sysselsättning.

+ Bilagor. 17 Röster om barnsochungdomars psykiskahälsa.8 Granskningav granskning. Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. 24 och Danmark. 18 - Den statliga revisionen i Sverige Bristeri omsorg Kontroll Reavinst Värdepapper. 27

en fråga om bemötande äldre. av 51 roll och - l demokratins tjänst. Statstjänstemannens Omsorgmedkunskapochinlevelse offentliga 28 vån etos.

Bekämpandeav penningtvätt. Rosor av betong. Myndigheteller marknad. Enantologitill delbetänkandet Att växa bland olika verksamhetsfonner. 38 Statsförvaltningens betongochkojor från Storstadskommittén. 62 Arbetsgivarpolitiki staten. En lag om socialförsäkringar.72 För kompetens ochresultat. 48 Invandrarei vårdochomsorg Avskaffa reklamskatten 53

en fråga om bemötande äldre.76 av - Ministem ochmakten. Hur fungerarministerstyre i praktiken 54

Kommunikationsdepartementet

l medborgarnas tjänst. Länsstyrelsemas roll itrañk- och fordonsfrågor.6 En samlad törvaltningspolitikför 57 staten. lT-problem inför ZOOO-skiftet. Referatochslutsatser från Statsskuldspolitiken. 66

en hearinganordnad lT-kommissionenden av Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för

18december. lT-kommissionens rapport l/97. 12 75 fysiskapersoner. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik. 77 Uppföljningav inkomstskattelagen. demokratiochdelaktighetden8 november1996

anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- Utbildningsdepartementet

kommissionenoch Kommunikationsforsknings- 1 Den nya gymnasieskolan steg för steg. beredningen.lT-kommissionens rapport 2/97. 23 för barn och Växa i lärande. Förslagtill läroplan Kristallkulan -tretton röster om framtiden. unga 6-16 år. 21 IT-kommissionens rapport 3/97.31 37 Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg. Ny kurs itrafikpolitiken + bilagor. 35 Besparingari stort och smått. 69

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet Inrikesdepartementet Svensk mat- EU-fat. 25 Bättre infonnation om konsumentpriser. 19 EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalaIivsmedels- Unga ocharbete. 40 försörjningen.26 Politik for unga. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s + 2 st bilagor. 71 gemensamma jordbrukspolitik. 50 Medelstörvaltningi kommuner och landsting. 78 EUzsjordbrukspolitik,miljön ochreginal Miljödepartementet utveckling.74 Förbättrad miljöinformation. 4 ArbetsmarknadSdepartementet Följdlagstiñningnu miljöbalken. 32 Aktivt lönebidrag. Ett effektivarestödfor Övervakning av miljön. 34 arbetshandikappade. 5 Personaluthyrning.58 Samhall.En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel.64

Kultu rdepartementet lT i kulturenstjänst.14 Staten ochtrossamfunden Rättsligreglering Grundlag - - Lag om trossamfund Lag om Svenskakyrkan. 41 - Statenoch trossamfunden Begravningsverksamheten. 42 Staten ochtrossamfunden Den kulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven.43 Statenochtrossamfunden Svenskakyrkans personal. 44 Staten ochtrossamfunden Stöd,skatteroch finansiering.45 Staten ochtrossamfunden Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.46 Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. 47 Staten ochtrossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statligautredningarna.55 Svenskhemmet Voksenåsens forvaltningsfonn.59 Betal-TV inom SverigesTelevision.60 Grannlands-TVi kabelnät. 68

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitikfor helaSverige.13 Att utvecklaindustriforskningsinstituten. 16 Konkurrenslagen1993-1996.20