Kommunala finansförbund betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

kommunala

fmansförbund

Eâ/øa

0a 50

fit; Statens

offentliga utredningar

WW 1998:72

@

Finansdepartementet

Kommunala

fmansförbund

Betänkande

av

Utredningen om kommunal finansiell samverkan

Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

E-post: fritzes.order@liber. se

Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningsavdelning

Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20938-1 Elanders Gotab, Stockholm 1998 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 28 augusti 1997 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Åsbrink, att tillkalla en särskild utredare för att analysera behovet av lagstiftning för att reglera kommuners och landstings möjligheter att samverka inom det finansiella området. Därvid angavs att utredaren skulle utreda behovet

ändringar i gällande regelverk och det behövs föreslå av - om ändringar i detta. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 25 september 1997 generaldirektören Bo Jonsson som särskild utredare.

Den 14 oktober 1997 förordnades departementsråden Håkan Klahr och Ema Zelmin-Åberg att som sakkunniga biträda utredaren. Samma dag förordnades som experter ekonomidirektören Lena Erixon, ekonomie doktorn Lars Hömgren, departementssekreteraren Catarina Molin, ekonomen Håkan Nilsson, förbundsjuristen Leif Petersén och kammarrättsassessom Christina Westerling.

Den 14 oktober 1997 förordnades hovrättsassessom Thomas Wetterlundh som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Utredningen kommunal

om finansiell samverkan Fi 1997:11.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Kommunala finansförbund SOUl998:72.

Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i maj 1998

Bo Jonsson

/Thomas Wetterlundh

INNEHÅLL

Förkortningar

KL kommunallagen 1991 2900 KU Konstitutionsutskottet prop. proposition RH Rättsfall från hovrättema SFS Svensk författningssamling SekrL sekretesslagen 1980: 100 SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter

l1

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen framhåller i utredningens direktiv att kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet torde kunna effektiviseras ytterligare genom att samverkan underlättas. Enligt regeringen är befintliga associationsformer inte direkt anpassade för kommunal

finansieringsverksamhet och den finansiella lagstiftningen är inte heller

särskilt utformad för kommunernas och landstingens fmansieringsbehov. Utredningen har därför fått i uppdrag att utreda behovet av

ändringar i gällande regelverk och det behövs föreslå

- om ändringar i detta. Enligt regeringen finns det skäl att överväga en offentligrättslig form för kommunal finansiell samverkan.

Utgångspunkter

I kapitel 10 redovisas de utgångspunkter som ligger till grund för

utredningens överväganden och förslag. När det allmänt gäller värdet av finansiell samverkan är det utredningens utgångspunkt att finansieringsverksamheten i kommuner och landsting kan effektiviseras genom samverkan. Detta följer av de stordriftsfördelar som uppstår när flera parter sluter sig samman för att samarbeta i finansiell verksamhet. Möjligheten att erhålla förmånliga villkor vid upplåning ökar om krediter tas upp i större volymer och med högre marknadsfrekvens. Därtill kommer bättre möjligheter att skaffa och bibehålla en hög kompetens samt att använda flera olika typer kreditinstrument. Så

av har exempelvis endast de allra största kommunerna haft reella möjligheter att på egen hand anskaffa medel genom att ge ut obligationer.

Kommuner och landsting bör ha ett intresse att finansiell

av samverkan bygger på frivillighet och principen om kommunal självstyrelse. De kommuner och landsting som deltar i samverkan

måste kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Det innebär att den finansiella verksamheten i varje kommun och landsting skall styras av beslut som fattas av kommunens respektive landstingets egna organ. Principen om frivillighet innebär vidare att det skall vara möjligt att bilda flera olika samverkansorgan och att det så långt det är möjligt bör överlåtas åt de samverkande parterna att själva utforma sin samverkan på ett ändamålsenligt sätt.

När det gäller statens intressen finns det anledning uppmärksamma det förhållandet att merparten av kommunernas och landstingens verksamhet på ett eller annat sätt bärs av nationella och därmed

upp statliga intressen. Kommuner och landsting utgör en väsentlig del av den offentliga sektorn och det ligger därmed i statens intresse att underlätta för dem att effektivisera sin verksamhet. Statens insats bör

dock begränsas till att med en ändamålsenlig lagstiftning skapa

förutsättningar för en effektiv kommunal finansiell samverkan. Det är utredningens utgångspunkt att staten inte har för avsikt att engagera sig i kommunernas finansiella samverkan på ett sätt som medför risk för ökade statsutgifter och att staten inte heller kommer att göra några ekonomiska åtaganden i sammanhanget. Ytterligare ett intresse för staten är att samverkan bedrivs under former som är förenliga med kravet på stabilitet i det finansiella systemet. Staten har slutligen ett intresse att skapa förutsättningar för ökad konkurrens på de

av finansiella marknaderna.

Alternativet kommunalförbund

Enligt direktiven skall utredningen överväga om kommunalförbund kan

lämplig form för finansiell samverkan mellan kommuner och vara en landsting. Frågan behandlas i kapitel ll. Det kan konstateras att det med gällande lagstiftning är möjligt att i kommunalförbund bedriva sådan verksamhet som anges i lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet. Kommunalförbund kan således ägna sig åt bl.a. upplåning,

kreditgivning, betalningsförmedling och förvaring av värdepapper.

Verksamheten skulle tillståndspliktig och inte heller stå under

inte vara

Finansinspektionens tillsyn. Däremot är det med gällande lagstiftning

inte möjligt att i kommunalförbund bedriva bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken det ingår inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

När det gäller frågan huruvida reglerna om kommunalförbund är ändamålsenliga för finansiell samverkan finns det anledning att särskilt uppmärksamma de lagändringar trädde i kraft den 1januari 1998.

som

Sammanfattning 13

Förbundsordningen har fått en starkare roll och för flera av de frågor

tidigare reglerades i lag gäller numera att de i stället kan avgöras som

parterna själva. Bland annat gäller att förbundsmedlemmama har av möjlighet att själva fastställa ändamålsenliga regler för hur nya medlemmar kan anslutas till förbundet. De f°ar vidare bestämma förfarandet vid medlems utträde samt förutsättningarna för och

en förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning. Förbundsmedlemmarna har dessutom fått en betydande frihet att själva utforma förbundets organisation. Kommunallagens enda krav är att det skall finnas beslutande församling, vilken skall tillsätta en förbunds-

en styrelse.

kompetensfördelningen mellan kommunalförbunden och

Frågan om deras medlemmar särskilt intresse i förevarande sammanhang.

är av Det finns anledning att erinra intresset att kommuner och

om av landsting även vid samverkan skall kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Kommunalförbundet anses ha exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som förbundsmedlemmama har överlämnat till förbundet. Denna uppfattning innebär att medlemmarna för sig inte längre har befogenhet att sysselsätta sig med

var de uppgifter har anförtrotts åt förbundet. Utredningen har

som analyserat hur denna uppfattning har växt fram och därvid funnit att det inte är helt klarlagt i vilken mån kommuner och landsting kan bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund utan att de förlorar möjligheten att själva besluta om sin ekonomiska förvaltning. Som rättstillämpningen har utvecklats finns det emellertid tecken tyder att de

som tappar kompetens. De kommuner och landsting som ändå väljer att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund måste i förbunds-

ordningen klart kompetensfördelningen mellan sig och förbundet.

ange

Av det sagda följer att förutsättningarna för att bedriva

ovan finansiell samverkan i kommunalförbund har förbättrats genom de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1998. Frågan om kommunalförbund lämplig form för finansiell samverkan måste

är en emellertid bedömas även mot bakgrund kommunallagens regler om

av laglighetsprövning. Finansiell verksamhet ställer särskilda krav på en effektiv och ändamålsenlig ledning. Beslut måste kunna fattas och verkställas snabbt. Kreditgivare och andra motparter måste dessutom kunna utgå från att giltigheten i fattade beslut inte ifrågasätts. Kraven i dessa hänseenden är högre vid finansiell verksamhet än vid sådan verksamhet traditionellt bedrivs i kommunalförbund. Kommunal-

som lagens regler laglighetsprövning utgör därför ett avgörande hinder

om mot att effektivt bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund.

14 Sammanfattning

Kommunala ñnansförbund

Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår utredningen form för

en ny kommunal finansiell samverkan. Denna benämns kommunala finansförbund och behandlas i kapitel 12. Förslaget bygger i långa stycken lagstiftningen för kommunalförbund. Finansförbundet är således

en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner och landsting och förbundet är en självständig juridisk med rätts-

person egen kapacitet.

Samverkan i kommunala finansförbund bygger på frivillighet och principen om kommunal självstyrelse. Lagstiftningen är generell i den meningen att möjligheten att bilda kommunala finansförbund inte är begränsad till ett visst antal förbund. Det är inte obligatoriskt för någon kommun eller något landsting att delta i samverkan och varje förbund kan ställa villkor för inträde och medverkan. Härav följer att det är

upp möjligt att vägra vissa kommuner och landsting inträde samt att utesluta dem som inte längre uppfyller villkoren. Varje förbundsmedlem har en ovillkorlig rätt att efter viss uppsägningstid lämna finansförbundet genom utträde.

De kommuner och landsting som samverkar i kommunala finansförbund skall behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Denna skall styras av beslut som fattas självständigt och med full handlingsfrihet av kommunens respektive landstingets

egna organ. Medlemskap i ett kommunal finansförbund innebär således inte att förbundsmedlemmama överlåter förbundet att besluta över deras

ekonomiska förvaltning.

Kommunallagen äger i vissa delar tillämpning på finansförbunden. Det gäller bl.a. flera bestämmelser i fjärde kapitlet de förtroende-

om valda, femte kapitlet fullmäktige och åttonde kapitlet den

om om

ekonomiska förvaltningen.

I varje kommunalt finansförbund skall det finnas en förbundsordning, vilken fastställs av förbundsmedlemmamas fullmäktigeförsamlingar genom samstämmiga beslut. Förbundsordningen är förbundets grundläggande stadga och i lag vilka frågor den skall

anges som reglera. Det obligatoriska innehållet motsvarar i långa stycken vad

som gäller enligt 3 kap. 28 § KL om förbundsordningen i kommunalförbund. Därjämte kan förbundsmedlemmama självfallet reglera även andra frågor i förbundsordningen. Ändringar i förbundsordningen får inte ske på annat sätt än genom samstämmiga beslut i förbundsmed-

lemmamas fullmäktigeförsamlingar.

I lagen om kommunala finansförbund anges endast vissa grundläggande drag i förbundens organisation. Det skall alltid finnas en

Sammanfattning 15

beslutande församling förbundsfullmäktige samt ett organ som - -

för verkställighet och förvaltning förbundsstyrelsen. I övrigt

svarar överlåts det förbundsmedlemmama att bestämma vilka övriga nämnder och andra organ som skall finnas. När det gäller fördelningen uppgifter mellan de olika organen anges i lag i vilka ärenden som av förbundsfullmäktige skall fatta beslut. Gemensamt för de angiva ärendekategoriema är att de är principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmama. Hanteringen av den löpande av verksamheten anförtros förbundsstyrelsen. Bestämmelsen i l kap. 7 § regeringsformen har beaktats vid utformningen regler för val ledamöter och ersättare till förbundsav av

fullmäktige. Enligt den nämnda grundlagsbestämmelsen utövas

beslutanderätten i kommunerna valda församlingar. Varje förbundsav medlem skall därför representerad i förbundsfullmäktige med vara minst ledamot och ersättare. Dessa utses av förbundsmeden en lemmamas fulhnäktigeförsamlingar och Valbar är den som är ledamot

eller ersättare i den egna fullmäktigeförsamlingen.

Förbundsfullmäktige utser ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och i övriga nämnder och andra organ till det antal som anges i förbundsordningen. Kretsen valbara är större än vid val till av

förbundsfullmäktige. Den skall ingå i förbundsstyrelsen måste

som emellertid ha de insikter och den erfarenhet som verksamheten kräver och även i övrigt vara lämplig för uppdraget. Det är viktigt att det tydligt vilken verksamhet som f°ar anges bedrivas i kommunala ñnansförbund. Frågan har direkt betydelse för i vilken mån förbunden skall underkastas skyddsregler av det slag som finns i den finansiella lagstiftningen. Kommunala finansförbund får låna medel i eget namn 0 upp lämna och förmedla krediter till medlemmarna och deras företag 0 ta emot likvida medel konto från medlemmarna och deras företag 0 förvalta tillgångar åt medlemmarna och deras företag 0 lämna rådgivning åt medlemmarna och deras företag. 0

Med den föreslagna avgränsningen fmansförbundens

av verksamhetsområde saknas det skäl att underkasta förbunden tillståndskrav, tillsyn eller krav på kapital av en viss storlek. Kommunala finansförbund skall i första hand betala sina skulder med tillgångar. Förbundsmedlemmama f°ar själva avgöra vilka egna tillgångar skall finnas i förbundet i form av exempelvis eget som kapital. I likhet med vad gäller för kommunalförbund bär som emellertid medlemmarna ett yttersta för förbundets skulder. ansvar Saknar förbundet erforderliga tillgångar, skall förbundsmedlemmama skjuta till de medel behövs för att fylla bristen. Medlemmarnas som

inbördes i förbundsordningen. I förbundsordningen

ansvar anges anges vidare i vilken mån och efter vilka grunder medlemmarna är skyldiga att betala förbundets skulder direkt till borgenärema. Det bör i princip vara möjligt att ange ett är lika långtgående vid

ansvar som som exempelvis en proprieborgen. Möjligheten för förbundsmedlemmama att ta på sig ett direkt för förbundets skulder begränsas dock

ansvar av allmänna kommunalrättsliga principer.

Reglerna om redovisning och revision i kommunala ñnansförbund motsvarar vad som gäller för kommuner och landsting. Lagen 1997:614 om kommunal redovisning bildar utgångspunkt för

redovisningen. Bestämmelserna i lagen kompletteras med vad

som utgör god redovisningssed enligt Rådet för kommunal redovisning,

som bör kunna studera vad är god sed inom den privata finansiella

som sektorn. Kommunallagens regler revision gäller även för kommu-

om nala finansförbund, men förtroendemannarevisionen förstärks

genom krav på en auktoriserad revisor. Kommunala fmansförbunden omfattas av balanskravet i kommunallagen.

Beslut som fattas av kommunala finansförbund kan inte överklagas. All finansiell verksamhet ställer stora krav på effektiv och

en ändamålsenlig ledning av verksamheten. Detta följer inte minst

av förhållandena på kapitalmarknaden, där villkoren och förutsättningarna ändras kontinuerligt och i snabb takt. Fattade beslut måste kunna verkställas snabbt och kreditgivare och andra motparter måste kunna utgå från att besluten står fast. Det är därför inte tillrådligt med

en ordning som innebär att besluten kan bli föremål för laglighetsprövning i domstol. Behovet regler för laglighetsprövning är dessutom mindre

av än vid samverkan i kommunalförbund. Detta följer att varje enskild

av förbundsmedlems ekonomiska förvaltning skall styras beslut

av som fattas i den egna kommunen eller landstinget. Dessa beslut kan överklagas i sedvanlig ordning.

Offentlighet och sekretess

Enligt direktiven skall utredningen analysera offentlighetsprincipens tillämpning på kommunal finansiell samverkan och överväga behovet av ytterligare sekretessregler. Frågan offentlighet och sekretess

om behandlas i kapitel 13. Den självklara utgångspunkten för utredningen är att offentlighetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt. Inskränkningar i offentligheten får ske bara när det är nödvändigt för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen.

Bestämmelsen i 8 kap. 8 § SekrL innehåller regler om sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. I paragrafen införs ett särskilt stadgande för kommunal finansiell samverkan. I kommunala fmansförbund gäller sekretess för uppgifter enskilds affärs- eller om driftförhâllanden, det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan om att den enskilde lider ekonomisk skada. Detsamma gäller i företag i vilka samverkande kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och bedriver sådan verksamhet som avses som

i bankrörelselagen 987:6l7, lagen 1992:1610 om finansierings-

verksamhet eller lagen 1991:981 om värdepappersrörelse. Sekretesslagen innehåller regler om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intressen. Bestämmelserna kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid kommunal finansiell samverkan och någon lagändring föreslås inte.

EG:s konkurrensrätt och statsstöd

regler om

I kapitel 14 behandlas hur den föreslagna samverkansformen förhåller sig till EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd. EG-fördragets konkurrensregler riktar sig till företag och syftar till att reglera deras agerande på den gemensamma marknaden. Kommunala finansförbund kommer att omfattas av reglerna, vilka därför måste beaktas i förbundens verksamhet. Utredningens förslag medför i sig inte några konkurrensbegränsande effekter. EG:s regler statsstöd utgör inte något principiellt hinder mot att om kommuner och landsting bildar kommunala fmansförbund. Statsstödsreglerna måste dock beaktas vid bildandet finansförbund och i deras av verksamhet.

Genomförandet av förslagen

Frågan genomförandet utredningens förslag behandlas i kapitel

om av 15. Förslagen medför inte några eller ökade kostnader för det nya allmärma. Förslagen innebär tvärtom möjligheter för kommuner nya och landsting att samverkan effektivisera sin finansiella genom verksamhet med lägre kostnader som följd. Förslagen bör kunna träda i kraft den l juli 1999.

Författningsförslag

till kommunala finansförbund

Förslag lag om

Inledande bestämmelser

Kommunala fnansförbund

l § Kommuner och landsting får bilda och medlemmar i vara kommunala finansförbund för samverkan kommunal finansiell om verksamhet. Varje förbundsmedlem har själv hand om sin ekonomiska förvaltning i enlighet med vad föreskrivs i kommunallagen som 1991:900.

2 § Ett finansförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den tidpunkt som anges i senare förbundsordningen.

Kommunal finansiell verksamhet

3 § Ett finansförbund f°ar driva följande finansiella verksamhet: för räkning låna medel, egen upp till förbundsmedlemmama a lämna eller förmedla kredit, lämna råd i administrativa och finansiella frågor,

b

för förbundsmedlemmamas räkning förvalta deras finansiella tillgångar, samt

a

b ta emot deras medel på konto. Med förbundsmedlem här även sådant kommunalt företag avses i 3 kap. 16 § kommunallagen 1991:900 och i vilket en som avses förbundsmedlem, eller tillsammans med kommun eller ensam annan annat landsting, utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Ansvaret för förbundets skulder

4 § Om Finansförbundet saknar tillgångar för att betala skuld, är en förbundsmedlemmama skyldiga att fylla bristen. Varje förbundsmedlem skall skjuta till så stor del bristen av som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder i som anges

en förbundsordning.

I förbundsordningen skall i vilken mån och efter vilka anges grunder en förbundsmedlem är skyldig att betala förbundets skulder direkt till förbundets borgenärer.

F örbundsfzllmâktige, förbundsstyrelsen, nämnder och andra

organ

5 § I Finansförbundet skall det beslutande församling finnas som

förbundsfullrnäktige.

6 § Förbundsfullmäktige skall tillsätta förbundsstyrelse. en

7 § Förbundsfullmäktige f°ar tillsätta de nämnder och andra organ som utöver styrelsen behövs för att fullgöra Finansförbundets uppgifter.

F örbundsfizllmäktiges uppgifter

8 § Förbundsfullmäktige beslutar i ärenden som avser mål och riktlinjer för verksamheten, budget för verksamheten och andra viktiga ekonomiska frågor, Finansförbundets organisation och verksamhetsformer i enlighet

med vad som anges i förbundsordningen,

val av ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ, val av revisorer och revisorsersättare, grunderna för ekonomiska fönnåner till ledamöter och ersättare i

förbundsstyrelsen, övriga nämnder

och andra organ, årsredovisning och ansvarsfrihet, inträde i Finansförbundet, inget annat sägs i förbundsordom ningen, förbundsmedlems utträde eller uteslutning Finansförbundet, ur om inget annat sägs i förbundsordningen, samt 10. andra ärenden av principiell beskaffenhet eller större annars av vikt för förbundsmedlemmarna.

Förbundsfullmäktige beslutar också i andra frågor anges i som denna lag.

9 § Förbundsfullmäktige får uppdra förbundsstyrelsen eller övrig nämnd fullmäktige tillsatt, att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst som ärende eller viss grupp av ärenden. en Ärenden i 8 § får dock inte delegeras. som avses

Styrelsens uppgijter

10 § Förbundsstyrelsen beslutar i frågor rör förvaltning och som verkställighet och i övrigt inte ankommer på förbundsfullmäktige. som Förbundsstyrelsen skall föra förteckning över förbundsmeden lemmarna. Medlemsförteckningen i gällande lydelse skall finnas tillgänglig hos frnansförbundet och dess medlemmar.

F örbundsordning

11 § För ett frnansförbund skall det finnas förbundsordning med en närmare bestämmelser förbundet. om Förbundsordningen skall fastställas av förbundsmedlemmarnas

fullmäktige.

12 § Förbundsordningen i gällande lydelse skall finnas tillgänglig hos fmansförbundet och dess medlemmar.

13 § Förbundsordningen skall ange ñnansförbundets den ort där förbundet skall ha sitt säte och namn, förbundets ändamål, förbundets organisation, befogenheter och inbördes organens förhållanden samt interimsorgan får inrättas och om förbundsom styrelsen skall få ställföreträdare för förbundsfullmäktige, vara det minsta antalet ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige och hur förbundsmedlemmama skall vara representerade samt mandattiden i de fall anges i 17 som det minsta antalet ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra och hur förbundsmedlemmarna skall organ

vara representerade,

antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid,

om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i

förbundsfullmäktige,

om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i förbundsfullmäktige och för vilka ärenden det skall gälla,

om en förtroendevald hos en förbundsmedlem inte är

som ledamot i förbundsfullmäktige skall ha sådan yttranderätt i

som anges

5 kap. 21 § kommunallagen 1991:900,

om en förtroendevald hos en förbundsmedlem inte är

som ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen eller någon nämnd

annan skall ha sådan närvarorätt som anges i 4 kap. 23 § kommunallagen,

10. var förbundets kungörelser och tillkännagivanden skall anslås, 11. förbundsmedlemmamas andelar i förbundets tillgångar och

skulder,

12. i vilken mån och efter vilka grunder förbundsmedlemmama är skyldiga att betala förbundets skulder direkt till borgenärema,

13. om och på vilket sätt fmansförbundet skall ha eget kapital eller andra tillgångar och storleken på dessa,

14. förbundsmedlemmamas styrning och insyn i förbundets

av ekonomi och verksamhet,

15. föreskrifter finansförbundets budgetprocess,

om

16. förutsättningarna för och förfarandet vid kommuns eller

en landstings inträde i förbundet,

17. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundsmedlems

en utträde eller uteslutning förbundet,

ur

18. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte förbundets behållna

av tillgångar när förbundet upplöses,

19. ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar, samt

20. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöter-

na och ersättarna i förbundsfullmäktige.

Ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige

Val av ledamöter och ersättare

14 § Ledamöter i förbundsfullmäktige och ersättare för dessa skall väljas av förbundsmedlemmamas fullmäktige enligt vad i

som anges förbundsordningen.

Varje förbundsmedlem skall representerad i Förbundsfullvara mäktige med minst ledamot och ersättare. Antalet ersättare skall en en antalet ledamöter. vara lika många som

15 § Föreskrifterna i lagen 1992:339 proportionellt valsätt skall om tillämpas vid valet. Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas till tjänstgöring.

Valbarhet

16 § Valbar till ledamot eller ersättare i förbundsfullmäktige är den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige.

Mandattider

17 § Förbundsfullmäktige väljs för fyra år, inte en kortare om mandattid anges i förbundsordningen. Mandattiden räknas från och med den l januari året efter det år ordinarie val har hållits i landstings- och kommunfullmäktige, om inte annat anges i förbundsordningen.

Förbundsfullmäktiges arbetsformer

Kommunallagens tillämpning

18 § Utöver vad i denna lag skall följande bestämmelser i som anges kommunallagen 1991:900 tillämpas förbundsfullmäktige:

4 kap. 7-10 a om uppdragets upphörande,

- 4 kap. ll och 12, 14-16 och 18 § första stycket om ledighet från anställning, ekonomiska förmåner och de förtroendevaldas initiativrätt, 4 kap. 19 och 20 omröstning och beslut, - om 4 kap. 22 § om reservation, - 5 kap. 6-11 ordförande och vice ordförande, tidpunkt för - om sammanträdena och hur sammanträdena kungörs, 5 kap. 18-20 om beslutförhet och jäv, -- 5 kap. 21 och 22 rätt och skyldighet för utomstående att - om medverka, 5 kap. 26-33 om hur ärendena bereds, --

24 F örfattningvörslag

5 kap. 36-45 om bordläggning, om offentlighet och ordning

vid sammanträdena samt hur ärendena avgörs, samt

5 kap. 57-61 protokollet.

-- om

Ärenden iförbundsfzzllmäktige

19 § Ärenden i förbundsfullmäktige

f°ar väckas av

förbundsstyrelsen och annan nämnd,

ledamot genom motion,

revisorerna, om ärendet gäller förvaltning har samband med

som revisionsuppdraget, eller

om så har bestämts i förbundsordningen, fullmäktige eller styrelsen förbundsmedlem.

hos en

Förbundsfullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts enligt första stycket.

Tillkännagivande av justering protokoll

av 20 § Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats skall justeringen tillkännages på minst en av förbundsmedlemmarnas anslagstavlor i enlighet med vad som har bestämts i förbundsordningen. Av tillkännagivandet skall det framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits.

Bevis om anslagsdagen skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt.

Förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ

Val av ledamöter och ersättare, mandattid

21 § Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen väljs

av förbundsñillmäktige till det minsta antal som har bestämts i

förbundsordningen och för den tid fullmäktige bestämmer.

som

Den som ingår i förbundsstyrelsen skall ha de insikter och den erfarenhet som måste krävas den deltar i förvaltningen och

av som verkställigheten av finansförbundets verksamhet och även i övrigt vara lämplig för en sådan uppgift.

Författningsfärslag 25

22 § Ledamöter och ersättare i övriga nämnder och andra organ väljs

förbundsfullmäktige till det minsta antal har bestämts i av som förbundsordningen och för den tid som fullmäktige bestämmer.

23 § Föreskrifterna i lagen 1992:339 proportionellt valsätt skall

om tillämpas vid valet.

Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas till tjänstgöring.

Valbarhet

24 § Valbar till ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ är den som har fyllt 18 år senast dagen för valet och

är medborgare i Sverige eller i någon Europeiska

annan av unionens medlemsstater unionsmedborgare,

är medborgare i Island eller Norge, eller

är utlänning och har varit folkbokförd i Sverige tre år i

annan

följd före valdagen.

Kommunallagens tillämpning

25 § Utöver vad som gäller enligt denna lag tillämpas följande bestämmelser i kommunallagen 1991:900 på förbundsstyrelsen och övriga nämnder:

4 kap. 8-10 a om uppdragets upphörande,

--

4 kap. 23 § om närvarorätt,

-

6 kap. 4 § om styrelsens särskilda uppgifter,

-

6 kap. 14 § om fyllnadsval,

-

6 kap. 15 och 16 om ordförande och vice ordförande, samt

-

6 kap. 24-26 §§ omjäv.

-

26 § Förbundsfullmäktige skall i ett reglemente utfärda närmare föreskrifter om förbundsstyrelsens och övriga nämnders arbetsformer.

Delegering av ärenden inom en nämnd

27 § Bestämmelserna i 6 kap. 33, 35-37 kommunallagen

1991:900 delegering ärenden gäller i tillämpliga delar för

om av förbundsstyrelsen och övriga nämnder.

Interpellationer och frågor

28 § Interpellationer och frågor får ställas av förbundsfullmäktiges ledamöter samt av ledamöterna i medlemmarnas fullmäktige. De skall

riktas till förbundsfullmäktiges, förbundsstyrelsens, en övrig nämnds

eller ett annat organs ordförande samt till de ledamöter i övrigt

som

förbundsfullmäktige bestämmer.

29 § Interpellationer och frågor skall avse ämnen som hör till förbundsfullmäktiges, förbundsstyrelsens, en övrig nämnds eller ett

annat organs handläggning.

30 § Den ordförande till vilken en interpellation eller fråga har ställts f°ar överlåta besvarandet av denna till en av förbundsfullmäktiges ledamöter eller till ledamot i förbundsstyrelsen, övrig nämnd eller

en en ett annat organ.

Svaret skall lämnas vid sammanträde med det fullmäktige vars ledamot har ställt interpellationen eller frågan. I det fall en ledamot i förbundsfullmäktige har ställt en interpellation eller fråga skall den

en besvaras vid ett sammanträde med förbundsfullmäktige.

31 § Utöver vad som föreskrivs i denna lag om interpellationer och frågor gäller bestämmelserna i 5 kap. 50 och 51 §§, 54 § första stycket samt 55 och 56 kommunallagen 1991:900.

Ekonomisk förvaltning

32 § Vad som föreskrivs i 8 kap. kommunallagen 1991:900 om mål för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens innehåll, budgetprocessen, utgiftsbeslut under året samt förbud mot pantsättning skall i tillämpliga delar gälla för ett finansförbund.

Föreskrifterna i 8 kap. 9 och 11 kommunallagen om budgetprocessen gäller dock inte för ett finansförbund. I stället gäller

vad som anges i förbundsordningen.

Redovisning

33 § Vad som föreskrivs i 8 kap. kommunallagen 1991:900 om räkenskapsföring och redovisning skall gälla för ett finansförbund.

Förbundsmedlemmama får meddela föreskrifter i förbundsordningen om de frågor som avses i 8 kap. 20 § kommunallagen.

Författningsförslag 27

34 § Bestämmelserna i lagen 1997:614 om kommunal redovisning skall gälla för fmansförbund.

Revision

35 § Vad som föreskrivs i 9 kap. kommunallagen 1991:900

om revision skall i tillämpliga delar gälla för ett ñnansförbund.

Föreskrifterna i 9 kap. 1 och 2 kommunallagen gäller dock inte för ett finansförbund.

36 § Förbundsfullmäktige väljer revisorer och revisorsersättare till det antal och för den tid som har bestämts i förbundsordningen.

Föreskrifterna i lagen 1992:339 om proportionellt valsätt skall tillämpas vid valet.

Om revisorsersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet även bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

37 § Minst en av revisorerna skall vara auktoriserad revisor.

Den som är revisor eller revisorsersättare i ett finansförbund får inte stå i skuld till eller ha annan ekonomisk förpliktelse mot fmansförbundet.

38 § Valbar till revisor eller revisorsersättare är den som är valbar enligt 24

Utträde

39 § En förbundsmedlem har rätt att utträda ur ett finansförbund.

Uppsägningstiden skall vid utträde vara tre år, om inte kortare tid

anges i förbundsordningen.

Uteslutning

40 § En förbundsmedlem f°ar uteslutas ur ett fmansförbund i enlighet med vad som sägs i förbundsordningen.

Likvidation och upplösning 41 § Närmare bestämmelser likvidation och upplösning meddelas i

om förbundsordningen.

Överklagande

42 § Ett finansförbunds beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Denna lag träder ikraft den l juli 1999.

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8kap.

8§ Sekretess gäller i riksbankens kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Sekretess gäller också i riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden.

Sekretess gäller vid kommu-

nal finansiell samverkan i

1 sådant förbund som avses i

lagen 0999:00 om kommunala

finansförbund eller

2 bank, kreditmarknads-

företag eller värdepappers-

bolag över vilka de samverkande

kommunerna och landstingen

utövar ett rättsligt bestämmande

inflytande

för uppgift enskilds

om

afärs- eller drijiförhållanden,

om det inte står klart att

uppgiften kan lämnas ut utan att

den enskilde lider skada.

Sekretess gäller i annan av myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgift om enskilds affårs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Har uppgift, för vilken Har uppgift, for vilken sekretess gäller enligt andra sekretess gäller enligt andra eller stycket, lämnats till annan tredje stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande beslut den mottagande

av myndigheten. myndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999

l Utredningens uppdrag och arbete

1¶Utredningsuppdraget

I utredningens direktiv anför regeringen att kommunernas och landstingens ñnansieringsverksamhet torde ytterligare kunna effektiviseras genom att samverkan underlättas. Regeringen konstaterar därvid att befintliga associationsformer inte är direkt anpassade för kommunernas och landstingens fmansieringsverksamhet samt att den finansiella lagstiftningen inte heller är särskilt utformad för deras ñnansieringsbehov. Regeringen har därför beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera behovet av lagstiftning för att reglera kommuners och landstings möjligheter att samverka inom det finansiella området. Utredaren skall därvid utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och det behövs föreslå ändringar i detta.

- om - Enligt regeringen finns det skäl att överväga en offentligrättslig form för samverkan inom det finansiella området.

Det närmare innehållet i utredningens direktiv framgår bilaga.

av

1.2¶Arbetets bedrivande

Utredningen har sammanträtt med de sakkunniga och experterna vid tolv tillfällen. Företrädare för Konkurrensverket, Svenska Bankföreningen, Standard Poors Aktiebolag, Svensk Kommunrating Aktiebolag och Kommuninvest i Sverige Aktiebolag har besökt vissa av utredningens sammanträden.

Utredningen har samrått med Banklagskommittén Fi 1995:09.

Bo Jonsson och Thomas Wetterlundh har haft överläggningar med företrädare för Kommuninvest i Sverige Aktiebolag; Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Samråd har skett också med företrädare för enskilda kommuner samt med en referensgrupp med företrädare för enskilda landsting.

32 Utredningens uppdrag och arbete

Bo Jonsson, Håkan Klahr, Catarina Molin, Christina Westerling och

sekreteraren har besökt DG IV och DG XV i EU-kommissionen.

2¶Kommunalrätt

2.1¶Kommunal

kompetens

Med uttrycket kommunal kompetens kommunernas och

avses landstingens befogenhet att befatta sig med olika angelägenheter. Deras kompetens avgränsas av vissa rättsliga principer, vilka har vuxit fram i rättspraxis. Flertalet av principerna har 1991 års kommunallag

genom kommit till direkt uttryck i lagtext. De grundläggande bestämmelserna

om den kommunala kompetensen finns i kommunallagens andra

kapitel.

En av de principer avgränsar den kommunala kompetensen är

som den s.k. lokaliseringsprincipen. Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter allmänt intresse

av som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller till deras medlemmar och inte skall handhas enbart staten,

som av en annan kommun, ett annat landsting eller någon Lokaliserings-

av annan. principen innebär således bl.a. kommunal åtgärd måste ha någon

att en slags anknytning till kommunens eller landstingets område eller till dess invånare för att den skall laglig. Principen är emellertid

vara försedd med vissa modifikationer. Det är exempelvis tillåtet för

en kommun att engagera sig i markinnehav och anläggningar inom

en annan kommuns geografiska område, om anordningen behövs för den egna kommunen prop. 1990/9l:117 148 Modiñeringama hänger

s. samman med befolkningens rörlighet och med att rikets indelning i kommuner ibland påkallar särskilda lösningar.

Kommunernas och landstingens befogenhet att bedriva näringsverksamhet begränsas av bestämmelsen i 2 kap. 7 § KL. Där stadgas att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, det sker utan

om vinstsyfte och for att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster de invånarna. Det bör understrykas att bestämmelsen i

egna 2 kap. 7 § KL innebär ett förbud mot att kommuner eller landsting

34 Kommunalrätt SOU 1 998:72

inlåter sig på företag har till syfte att kommunen eller

som ge landstinget ekonomisk vinst prop. 1990/91 17 s. 151.

en

Tyngdpunkten inom den sedvanliga kommunala affärsverksamheten ligger ofta i att erbjuda kollektivanläggningar eller kollektivanordningar av olika slag och verksamheten drivs ofta i bolagsform. Exempel på vanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsföretag, el-,

och värmeverk, parkeringsanläggningar, hamnar och busstrafikgasföretag.

När det gäller kommunalförbund bestäms kompetensen av det ändamål för vilket förbundet har bildats. Från och med den l januari 1998 gäller delvis regler SFS 1997:550, som bl.a. innebär ökad

nya frihet för förbundsmedlemmama att bestämma ett kommunal-

om förbunds ändamål. Det enda krävs är att uppgiften faller inom

som

för de samverkande kommunernas och landstingens kompetens ramen prop. 1996/97:105 67. I avsnitt 2.3.3 lämnas en närmare redogörelse

s för kommunalförbund.

2.2¶Internationell verksamhet

2.2. l Inledning

Enligt direktiven skall utredningen bl.a. överväga det finns behov

om

lagbestämmelser som underlättar för kommuner och landsting att av bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter. I detta avsnitt lämnas därför redogörelse för kommunernas och lands-

en tingens nuvarande möjligheter att bedriva verksamhet utanför Sveriges gränser.

Av lokaliseringsprincipen följer som huvudregel att en kommun inte får bedriva verksamhet utanför kommungränsen och därmed inte heller utanför nationsgränsen. Lokaliseringsprincipen har emellertid med

tiden modifierats i rättspraxis och genom några befogenhetsvidgande

lagar, såsom lagen 1986:753 kommunal tjänsteexport och lagen

om 1994:693 rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner

om att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Ifrågavarande lagar svenska kommuner och landsting vissa befogenheter att

ger samverka med utländska kommuner.

Inom Inrikesdepartementet pågår för närvarande en översyn av lagarna tjänsteexport och kommunalt bistånd. En av de frågor som

om är aktuell i detta arbete är i vilka juridiska former verksamheten skall kunna bedrivas.

Kommunalrätt 35

2.2.2¶Kommunal änsteexport

Enligt lagen 1986:753 om kommunal tjänsteexport har kommuner och landsting rätt att under vissa förutsättningar tillhandahålla kommunala tjänster för export. Begreppet kommunala tjänster definieras i lagen som sådana nyttigheter i form kunskaper och

av erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Av uttrycket finns framgår att tanken inte är att det skall byggas upp kommunal verksamhet som enbart eller i huvudsak är inriktad exportmarknaden.

Enligt lagen om kommunal tjänsteexport f°ar kommuner och landsting på affärsmässiga grunder medverka vid export

som underleverantörer åt företag i Sverige eller staten under förutsättning att de inte gör andra åtaganden än att lämna huvudleverantören sina tjänster. Reglerna ger således inte kommunerna någon primär rätt att själva exportera sina tjänster. Lagen bygger i stället principen att kommunerna skall agera underleverantör till privata företag. Om det finns särskilda skål får dock regeringen medge att tjänsterna tillhandahålls under andra förutsättningar. Regeringen skall därvid

ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet.

2.2.3¶Kommunal biståndsverksamhet

I lagen 1994:693 om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd finns regler om kommunal biståndsverksamhet. Kommuner och landsting får lämna katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till ett annat land, om det där inträffar katastrof eller något annat sätt

en uppstår en nödsituation. Biståndet får ges i form av utrustning som givaren kan undvara. Kommuner och landsting får med regeringens tillstånd dessutom ge bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till länder som får svenskt statligt bistånd.

2.2.4¶Andra former för samarbete över

nationsgränsema

Svenska kommuner samarbetar över nationsgränsema i åtskilliga verksamheter som inte utgör myndighetsutövning i egentlig mening. Sådant gränsöverskridande samarbete sker framför allt inom Norden. Samarbetet bedrivs vanligen i fasta former, huvudsakligen i kommitté-

36 Kommunalrätt

er, men också i stiftelser, ekonomiska föreningar och aktiebolag som ägs av kommuner eller landsting på olika sidor av nationsgränsema.

De svenska kommunerna har omfattande kontakter med s.k. vänorter. De flesta dessa 700 totalt närmare l 000 finns i

av - av våra nordiska grannländer. Vänortsutbytet kan ses som ett av de mer påtagliga inslagen i kommunernas allmänna internationalisering och det fungerar inte sällan som ett avstamp för kommersiellt eller projektinriktat samarbete inom olika verksamhetsområden.

I sammanhanget kan nämnas överenskommelsen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige kommunalt samarbete över nordiska

om riksgränser prop. 1977/78:44, SÖ 1978:1. Överenskommelsen innebär att länderna erkänner kommunernas rätt att samarbeta med kommuner i annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter, i den mån hinder för sådant samarbete inte föreligger i det landets lagar

egna eller övriga bestämmelser. Befogenhet att överföra myndighetsutövning till kommun i annat nordiskt land innefattas dock inte i överenskommelsen.

2.3¶Kommunal samverkan

Inledning

Kommuner och landsting har sedan lång tid haft behov att samverka

av med varandra. Kommunernas behov samverkan var särskilt stort

av före kommunsammanslagningama på 1950- och 1970-talen. Antalet kommunalförbund ökade ständigt fram till år 1951, då antalet förbund uppgick till än 900. För närvarande finns det omkring 40 kommu-

mer nalförbund. De vanligaste verksamhetsområdena är räddningstjänst, vatten och avlopp, utbildning samt vård och behandling.

Införandet 1991 års kommunallag innebar att kommuner och

av landsting fick ökade möjligheter att samverka med varandra. Viljan och behovet att samverka har också ökat under senare år. En bidragande

av orsak är de ekonomiska påfrestningar kommuner och landsting har

som erfarit under l990-talet. Samverkan ofta möjligheter till ett

ger effektivare utnyttjande och därmed lägre kostnader. Såväl

av resurser regeringen Konstitutionsutskottet har nyligen uttalat att samverkan

som mellan kommuner och landsting skall underlättas och uppmuntras samt att det är viktigt att det finns enkla och smidiga former för samverkan prop. 1996/972105 s. 33 respektive l996/97:KU20 s. 4. Regeringen uttalade därvid att samarbetsforrnema samtidigt skall tillgodose rättmätiga krav på rättssäkerhet och grundläggande kommunalrättsliga

Kommunalrätt 37

principer samt i övrigt uppfylla de övriga krav som ställs ur offentligrättslig synvinkel.

Det finns inte några kommunalrättsliga regler särskilt tar sikte

som på finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. I kapitel 9 lämnas en redogörelse för några exempel sådan samverkan.

2.3.2¶Privaträttsliga former för samverkan

Den enklaste formen av samverkan föreligger när två eller flera kommuner eller landsting samordnar sitt beslutsfattande att fatta

genom likalydande beslut. Detta är en privaträttslig fonn av samverkan som bygger på formella eller informella överenskommelser mellan parterna. Möjligheten till sådan samverkan är störst inom kommunernas frivilliga verksamhetsområden. Det kan exempelvis handla utbildning

om av

personal.

En mer utvecklad form för privaträttslig samverkan är bildandet av

gemensamt ägda företag. Kommuner och landsting kan i företag

gemensamt bedriva viss verksamhet eller komma överens om att en part skall sköta något för övriga parters räkning. Flera olika associationsrättsliga former kan användas, men de flesta av dagens cirka 1 600 kommunala företag aktiebolag.

I 3 kap. 16--18 KL finns bestämmelser för kommunala företag. I kommunallagen ges inte några begränsningar i fråga om vilka typer av verksamhet som får bedrivas i företagsfonn. Dock följer av 11 kap. 6 §

regeringsfonnen att myndighetsutövning får ske i företagsform endast

om det finns stöd för det i lag. Det bör också framhållas att de

kommunala företagen inte har vidare kommunalrättslig kompetens än

vad deras ägare har tillsammans.

2.3.3¶Offentligrättsliga former för samverkan

Från den l januari 1998 finns två offentligrättsliga former för samverkan mellan kommuner och landsting kommunalförbund och

gemensam nämnd.

38 Kommunalrätt

Kommunalförbund

I 3 kap. 20-28 KL finns bestämmelser om kommunalförbund. Denna samverkansform infördes i lagstiftningen redan år 1919. Kommunalförbundet är offentligrättslig juridisk person, som har

en

rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina egen som medlemskommuner.

Av 3 kap. 20 § KL framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av medlemmarna eller vid den senare tidpunkt i förbundsordningen. Förbundsmedlemmama får

som anges själva bestämma hur förbundets varaktighet skall regleras, men av 3 kap. 26 § KL följer att varje förbundsmedlem har en ovillkorlig rätt att lämna kommunalförbundet. Uppsägningstiden får vara högst tre år. Kortare tid får bestämmas i förbundsordningen, vilken också skall reglera förfarandet vid utträde.

Samverkan i kommunalförbund är möjlig för alla kommunala angelägenheter prop. 1996/972105 67. Det enda krav som ställs är

s. att den verksamhet kommunalförbundet skall bedriva faller inom

som förbundsmedlemmamas kompetens. De författningsbestämmelser som gäller för kommuns eller ett landstings verksamhet gäller fullt ut

en också när verksamheten har förlagts till ett kommunalförbund.

Av 3 kap. 21 § KL följer att kommunallagens regler i tillämpliga delar gäller även för kommunalförbund, om inget annat sägs eller följer

bestämmelserna kommuner och landsting i kommunallagen. Alla av om regler i kommunallagen går emellertid inte att tillämpa kommunalförbund. Tillämpningsområdet får avgöras från fall till fall. I vissa hänseenden är det uppenbart att bestämmelserna i kommunallagen inte är tillämpliga. Så är exempelvis fallet med bestämmelserna om kommunindelning och bestämmelsen i 8 kap. 6 § KL fastställande

om

skattesats, eftersom kommunalförbunden inte har någon egen av beskattningsrätt. Andra bestämmelser i kommunallagen undantas dessutom uttryckligen från tillämpningen på kommunalförbund. Det gäller exempelvis 9 kap. 20 § KL om vem som skall besluta om ansvarsfrihet i kommunalförbund med direktion. Dessutom kan medlemmarna i ett kommunalförbund i viss utsträckning i förbundsordningen bestämma att något annat skall gälla än vad följer av

som kommunallagen. Så är exempelvis fallet beträffande mandattider.

Den l januari 1998 infördes lagregler för kommunalförbund.

nya Reglerna har förenklats och blivit flexibla för att passa de nya

mer behov och förutsättningar uppkommit sedan den tidigare

som

Kommunalrätt 39

kommunalförbundslagens tillkomst år 1985. Lagändringama innebär bl.a. att förbundsmedlemmama har fått stor frihet att själva bestämma förbundets ändamål. Som en viktig nyhet gäller att uppgift

en som lämnas över till ett kommunalförbund inte behöver för

vara gemensam medlemmarna. Det innebär bl.a. att samverkan kan både

avse obligatoriska och frivilliga kommunala uppgifter och att det är möjligt att bilda ett kommunalförbund för samverkan i flera olika frågor. Frågan om hur bildandet av kommunalförbund påverkar förbundsmedlemmarnas möjligheter att själva ägna sig de angelägenheter för vilka förbundet har bildats behandlas i avsnitt 11.3.

Enligt 3 kap. 27 § KL skall det för ett kommunalförbund finnas en förbundsordning med närmare bestämmelser förbundet. En lång rad

om frågor angående kommunalförbundets organisation och arbetsformer får regleras av förbundsmedlemmama i förbundsordningen. De enda krav som ställs i kommunallagen är att det skall finnas en beslutande församling och ett verkställande organ sköter förvaltningen

som av förbundet. Vad som skall regleras i förbundsordningen framgår närmare av bestämmelsen i 3 kap. 28 § KL.

De förtroendevalda i kommunalförbund bär samma personliga ansvar för hur verksamheten bedrivs som förtroendevalda i kommuner och landsting. Allmänhetens insyn i kommunalförbundets angelägenheter är underkastad offentlighetsprincipen. Därtill kommer att kommunallagens bestämmelser laglighetsprövning 10 kap. gäller

om för beslut som har fattats av förbundets beslutande församling samt för beslut som har fattats av förbundsstyrelsen, såvida beslutet inte är av rent förberedande eller verkställande art. Besluten får överklagas såväl av varje kommun och landsting som är medlem i förbundet som av deras invånare.

Kommunallagens bestämmelser om mål för den ekonomiska

förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens innehåll, utgiftsbeslut

under budgetåret, förbud mot pantsättning samt räkenskapsföring och redovisning gäller även för kommunalförbund.

För ett kommunalförbunds skulder står i första hand förbundets egna tillgångar till förfogande. Av bestämmelsen i 8 kap. 26 § KL följer dock att medlemmarna bär det yttersta ekonomiska ansvaret för ett förbunds verksamhet. Medlemmarna är skyldiga att täcka brister när förbundet saknar tillgångar för att betala sina skulder. Varje medlem skall skjuta till så stor del av bristen mot medlemmens andel

som svarar i skulden efter de grunder som anges i förbundsordningen. Enligt 3 kap. 28 § l1 KL skall det i förbundsordningen finnas föreskrifter om förbundsmedlemmamas andelar i förbundets tillgångar och skulder samt om fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna.

40 Kommunalrätt

Bestämmelsen i 8 kap. 26 § KL reglerar förbundsmedlemmamas inbördes förhållanden och deras förhållande till förbundet. När det gäller utomstående borgenärers möjligheter att med stöd av bestämmelsen vända sig direkt mot förbundsmedlemmama är rättsläget något mer svårtolkat. Den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 26 § KL föregicks en motsvarande regel i 1985 års kommunalförbundslag

av l kap. 5 §. Enligt förarbetena till kommunalförbundslagen utgjorde lkap. 5 § garantiregel för tredje man. Det framhölls därvid att

en borgenäremas trygghet i första hand låg i förbundsmedlemmamas förmåga att fullgöra skyldigheten att fylla eventuella medelsbrister i förbundet. Det uttalades emellertid också att borgenär hade

en möjlighet att med stöd bestämmelsen vända sig direkt till

av förbundsmedlemmama, i sista hand med exekutiva åtgärder. Denna möjlighet kunde utnyttjas medlem inte fullgjorde sin skyldighet

om en att skjuta till medel till förbundet prop. 1984/85:2l6 s. 30. Bestämmelsen i l kap. 5 § i 1985 års kommunalförbund infördes den l januari 1998 i det närmaste ordagrant i 8 kap. 26§ KL. I lagstiftningsärendet uttalades därvid att bestämmelsen inte innebär att en medlem är skyldig att betala direkt till kommunalförbundets borgenärer. Till uttalandet fogades inte någon motivering prop. 1996/97:105 s. 87 och 117 f..

Gemensam nämnd

Den l januari 1998 infördes en möjlighet för kommuner och landsting att samverka i nämnd. Syftet att åstadkomma en

gemensam var möjlighet att samverka i ett offentligrättsligt i vilket alla

organ, samverkande parter behåller ett reellt politiskt inflytande över den verksamhet nämnden för. Samverkan i gemensam nämnd

som ansvarar kan samtliga verksamheter faller inom den kommunala

avse som kompetensen.

En utgångspunktema för regleringen samverkan i gemensam

av av nämnd är att kommuner och landsting skall ha möjlighet att under så stor frihet möjligt välja enkla och ändamålsenliga lösningar utan

som att de krav ställs i offentligrättsligt hänseende efterges. En

som

nämnd skall därför vilken annan kommunal nämnd gemensam ses som

helst. Det innebär bl.a. att reglerna i kommunallagen nämnder som om gäller och att den gemensamma nämnden är en egen myndighet. Inrättandet nämnd innebär inte att en ny juridisk

av en gemensam

bildas. Nämnden skall i stället företrädare för alla de person ses som samverkande huvudmännen. Den nämnden kan därför

gemensamma

Kommunalrätt 41

inte ingå avtal eller anställa personal i eget namn. I 3 kap. 3 c § KL

att behörigheten och befogenheten för en gemensam nämnd skall anges preciseras överenskommelse mellan de berörda kommunerna och

i en landstingen.

Ledamöterna i den gemensamma nämnden skall väljas av de samverkande kommunerna och landstingen. Bara den som är valbar i den kommunen eller landstinget är valbar till ledamot av den

egna

nämnden. Reglerna om offentlighet hos kommunala gemensamma myndigheter och regleringen i sekretesslagen 1980:100 är tillämpliga

gemensamma nämnder.

2.4 och revision

Redovisning

2.4. l Inledning

Utredningens har i uppdrag att analysera hur en offentligrättslig form for finansiellt samarbete mellan kommuner och landsting skulle kunna

uppbyggd. Oavsett hur samverkansforrnen byggs finns det vara upp, anledning att behandla frågan redovisning och revision. I detta

om avsnitt lämnas därför redogörelse för vad i dessa avseenden

en som gäller for kommuner, landsting och kommunalförbund.

2.4.2¶Redovisning

I 8 kap. KL finns bestämmelser räkenskapsföring och redovisning.

om Bestämmelserna är generella till sin karaktär och hänvisar till att det finns närmare bestämmelser i lagen 1997:614 om kommunal redovisning. Den kommunala redovisningslagen trädde i kraft den 1 januari 1998 och gäller för kommuner, landsting och kommunalförbund. Lagen gäller inte för de kommunala företagen. För dessa gäller i stället bokföringslagen 1976:125 och årsredovisningslagen 1995:1554.

Lagen 1997:614 kommunal redovisning bygger dels

om årsredovisningslagen, dels på det de två kommunförbunden rekom-

av menderade normalreglementet för kommuner och landsting. Normalreglementet sammanföll i stora drag med bokföringslagen, men i vissa avseenden har den kommunala särarten beaktats. Eftersom redovisningslagen bygger på normalreglementet har den kommunala särarten beaktats även i denna lag prop. 1996/97:52.

Lagen 1997:614 kommunal redovisning innehåller bestämmel-

om

bokföring, årsredovisning och delårsrapporter. Den innehåller ser om

42 Kommunalrätt

också detaljerade bestämmelser om utfonnningen resultaträkning

av och balansräkning samt värdering av anläggningstillgångar. Lagen innehåller inte en uttömmande reglering av alla de redovisningsprinciper som bör ligga till grund för kommunernas, landstingens och kommunalförbundens bokföring och redovisning. Redovisningen skall utgå från god redovisningssed, vilken uttolkas genom normbildande auktoritativa organ.

I prop. 1996/97:52 uttalade regeringen att ett oberoende organ för

kommunala redovisningsfrågor bör tillskapas med uppgift att främja

och utveckla god redovisningssed. Ett råd för kommunal redovisning bildades i juni 1997 i form av en ideell förening mellan staten, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Rådets uppgift är att göra uttolkningar av vad som är god redovisningssed och att utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som är av principiell betydelse eller av större vikt för kommuner och landsting. Utgångspunkten för rådets uttolkningar av god redovisningssed är lagen 1997:614 om kommunal redovisning.

2.4.3¶Balanskravet

Samtidigt med förslaget till lagen om kommunal redovisning lade regeringen fram ett förslag om ett lagreglerat balanskrav för kommuner, landsting och kommunalförbund prop. l996/97z52. Balanskravet innebär att budgeten varje år skall upprättas så att in-täktema överstiger kostnaderna. I balanskravet ligger också att ett negativt årsresultat skall regleras. Dessa bestämmelser finns intagna i 8 kap. 4 och 5 KL och de skall tillämpas första gången räkenskapsåret 2000 prop. 1996/97:52 och 1996/97:150.

Kommunala företag omfattas inte av balanskravet. En särskild utredare har dock tillsätts för att utreda frågan om ett utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag In 1998:02. Utredaren skall enligt sina direktiv dir. 1997:133 analysera behovet

förutsättningarna för och konsekvenserna ett krav ekonomisk av, av balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 november 1998.

Kommunalrätt 43

2.4.4¶Revision

I 9 kap. KL finns bestämmelser om revision.

Enligt 9 kap. 7 § KL skall revisorerna i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. De skall pröva om verksamheten sköts ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och den kontroll görs inom

om som nämnderna är tillräcklig. Enligt 9 kap. 9 § KL skall revisorerna på motsvarande sätt även granska fullmäktigeberedningar.

Bestämmelserna i 9 kap. KL gäller således verksamheter som bedrivs inom nämnder och fullmäktigeberedningar i kommuner och landsting. Av 19 § framgår att bestämmelserna i 9 kap., förutom l och 2 val av revisorer, gäller även kommunalförbund. Bestämmel-

om serna om revision gäller däremot inte kommunala företag. För dem gäller i stället de särskilda bestämmelserna revision för de olika

om

företagsformema.

En kommitté har tillsatts för att göra översyn den kommunala

en av revisionen In 1997:07. Enligt direktiven dir. 1997:56 skall kommittén föreslå de lagändringar och andra åtgärder som kan anses motiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställning. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 2 juni 1998

3¶Offentlighet och sekretess

Enligt direktiven skall utredningen analysera offentlighetsprincipens tillämpning på kommunal finansiell samverkan, även den nuvarande formen, och överväga behovet ytterligare Sekretessregler, med

av utgångspunkt från skyddet det allmänna. I detta kapitel lämnas

av

därför redogörelse för offentlighetsprincipen och vissa delar av

en

sekretesslagstiftningen.

3.1¶Allmänt om offentlighetsprincipen

I ett demokratiskt samhälle är det grundläggande betydelse att

av medborgarna kan kontrollera hur statliga och kommunala myndigheter bedriver sin verksamhet. För att möjliggöra sådan kontroll är

en

myndigheterna sedan lång tid underkastade en offentlighetsprincip,

vilken innebär att verksamheten skall ske i öppna former och under allmänhetens insyn så långt det är möjligt. Principen infördes i vårt land redan år 1766 och syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och till att

medborgarna kännedom myndigheternas verksamhet. Pâ så sätt ge om kan maktmissbruk motverkas samtidigt medborgarna får

som kännedom grundläggande samhällsförhållanden. Offentlighets-

om principen omfattar bl.a. den verksamhet bedrivs kommuner och

som av landsting.

Behovet offentlighet och insyn kan tillgodoses på olika sätt. För

av sammanträden hos beslutande politiska församlingar råder i regel s.k. förhandlingsoffentlighet. Av bestämmelsen i 5 kap. 38 § KL följer att fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta

överläggningen i ett visst ärende skall äga inom stängda dörrar. att rum Själva beslutsfattandet skall dock alltid ske offentligt. För sammanträden i kommunala nämnder gäller det motsatta förhållandet. Enligt 6 kap. 19 § KL är huvudregeln att nämndernas sammanträden skall

a hållas inom stängda dörrar. Enligt bestämmelse kan nämnden

samma dock besluta att sammanträdena skall offentliga, om fullmäktige

vara har medgivit det. Sammanträdena skall dock alltid hållas inom stängda

46 Ofentlighet och sekretess

dörrar vid ärenden som myndighetsutövning eller det avser om förekommer uppgifter omfattas sekretess. som av

Offentlighetsprincipen har fått sin fastaste utformning när det gäller

information som finns nedskriven eller på annat sätt dokumenterad hos myndigheterna. Rätten att ta del av myndigheternas handlingar den s.k. handlingsoffentligheten infördes vår första tryckfrihets- - genom förordning år 1766. Sambandet mellan allmänna handlingars offentlighet och tryckfriheten kommer fortfarande till uttryck i det grundlagsstadgande tryckfrihetens allmänna innebörd. Av l kap. 1 § som anger

tryckfrihetsförordningen följer att rätten att offentliggöra allmänna

handlingar är en del av tryckfriheten. Begreppet allmän handling behandlas i 2 kap. Tryckfrihetsförordningen. Av 3 § framgår att med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt som uppfattas endast med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Det innebär att även t.ex. bandinspelningar och information som är lagrad med hjälp av

dator utgör handlingar.

En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt en särskilda regler anses inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Med myndigheter de ingår i den offentligrättsliga

avses organ som statliga och kommunala organisationen. Myndighetsbegreppet omfattar således bl.a. kommunernas och landstingens förvaltningsmyndigheter. De beslutande kommunala församlingarna är likställda med myndigheter vid tillämpningen 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Fristående av

rättssubjekt som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i

anses förevarande sammanhang inte myndigheter. Kommunala bolag, vara föreningar och stiftelser är således inte myndigheter. Att en allmän handling är offentlig innebär att varje svensk medborgare har rätt att ta del handlingen. Av 14 kap. 5 § tryckfriav

hetsförordningen följer att även utlänningar i princip har tillgång till

allmänna handlingar, men deras rätt kan inskränkas lag. Rätten genom att ta del av allmänna handlingar kan utnyttjas oberoende det syfte av för vilket den enskilde begär att få ta del handling. av en I 2 kap. 12 och 13 tryckfrihetsförordningen regleras sättet för hur allmänna handlingar skall tillhandahållas. I princip får den vill ta som del av handlingen välja mellan att studera eller kopiera den i myndighetens lokaler och att beställa avskrift eller kopia handlingen mot en av en avgift. Däremot finns det ingen rätt att låna hem allmänna

handlingar.

Principen om allmänna handlingars offentlighet kan inte alltid tillämpas fullt ut. I vissa situationer kan viktiga allmänna eller enskilda intressen skadas av offentligheten och rätten att ta del allmänna av

Ofentlighet och sekretess 47

handlingar kan då begränsas sekretess. Så får ske bara om det är genom påkallat med hänsyn till vissa speciella omständigheter, vilka räknas

i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Omständig-

upp heter kan utgöra skäl att begränsa rätten att ta del av allmärma som handlingar och är särskilt intresse i detta sammanhang- är - som av bl.a. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, det

allmännas ekonomiska intresse samt skyddet för enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden. Enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen skall begränsningar av rätten att ta del allmänna handlingar noga i en särskild lag av anges eller i lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda annan lag är sekretesslagen prop. l979/80:2 s. 117. som avses

3.2¶Offentlighetsprincipen i kommunala

bolag

Under år har det blivit allt vanligare att kommunal verksamhet senare bedrivs i privaträttsliga fonner. Enligt 3 kap. 16 § KL får kommuner och landsting lämna över vården sina angelägenheter till ett av aktiebolag, ett handelsbolag, ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller till enskild individ. Överlämnande får dock inte ske en en det finns föreskrift att den kommunala angelägenheten skall om en om handhas i särskild ordning. Denna begränsning har betydelse främst för

specialreglerade verksamhetsområden skall handhas av kommunasom

la nämnder. Förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning får

som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns

särskilt lagstöd för det. Intresset insyn i offentlig verksamhet är lika starkt oavsett vilken av form kommuner och landsting har valt för verksamheten. De som kommunala företagen har därför jämställts med myndigheter vid tillämpningen 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. av Vad föreskrivs i tryckfrihetsförordningen rätt att ta del av som om allmänna handlingar skall i tillämpliga delar gälla också för handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där

kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Detta framgår 1 kap. 9 § SekrL. Kommuner och landsting anses av utöva ett rättsligt bestämmande inflytande de eller

om ensamma

tillsammans sitt ägande eller annat sätt förfogar över mer än genom hälften samtliga röster i ett aktiebolag eller ekonomisk förening. I av en fråga handelsbolag gäller att ett sådant inflytande föreligger om om

48 Ofentlighet och sekretess

kommuner och landsting eller tillsammans - ensamma utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i bolaget. I stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande inflytande kommuner och om landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för stiftelsen. Handlingsoffentligheten gäller även i sådana företag ägs som av andra kommunala bolag, kommunalförbund eller andra juridiska av av personer som kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande Som framhålls ovan får intresset offentlighet och insyn ibland av ge vika för intresset att med sekretess skydda andra viktiga intressen. av

Det gäller även offentlighetsprincipens tillämpning i fråga

om kommunala företag. I sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. I lagen 1990:409 skydd för om företagshemligheter finns bestämmelser till skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. Bestämmelserna har ansetts ett ge tillräckligt skydd även för uppgifter de kommunala företagens om affársförhållanden prop. 1993/94:48 29. s. Den som har nekats att ta del allmän handling hos ett av en kommunalt företag kan överklaga beslutet på sätt vid samma som motsvarande beslut av myndighet. Överklagande sker till förvaltningsdomstol. Det hittills sagda har gällt offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag där kommuner eller landsting har ett dominerande inflytande i enlighet med vad sägs Det finns emellertid som ovan. behov av insyn och offentlighet även i andra kommunala företag. I 3 kap. 18 § tredje stycket KL stadgas därför att fullmäktige skall verka för att allmänheten enligt de grunder gäller för allmänna - som handlingars offentlighet skall ha rätt att ta del handlingar hos - av företag där kommunen är delägare utan att ha ett rättsligt bestämmande inflytande. Det har ansetts orimligt att kräva att fullmäktige skall till se

att offentlighetsprincipen tillämpas även i dessa företag och fullmäktige

åläggs således endast att verka för öppenhet.

Ofentlighet och sekretess 49

3.3 av bestämmelserna i

Utformningen sekretesslagen

Med sekretess menas förbud för myndigheter och deras funktionärer att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller på annat sätt t.ex.

genom utlämnande av en handling. Sekretesslagen innehåller bestämmelser

om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud att lämna ut

om allmärma handlingar.

Sekretesslagen bygger tanken att offentlighetsprincipen inte skall hindras av sekretess i större utsträckning än nödvändigt. Sekretess skall gälla endast när det är påkallat för att skydda vissa viktiga intressen. Ytterligare en utgångspunkt har varit att största möjliga återhållsamhet skall iakttas när det gäller sekretess till förmån för det allmännas intressen. Sekretess får i dessa fall förekomma bara då offentlighet skulle hindra eller avsevärt försvåra den verksamhet som är i fråga.

De flesta bestämmelserna om sekretess är utformade så att de skall tillämpas bara när det skulle uppstå risk för skada om en uppgift lämnades ut. Detta uttrycks så att bestämmelserna innehåller ett skaderekvesit. Dessa två slag "raka" eller "omvända".

är av -

Det raka skaderekvesitet innebär att offentlighet gäller

som utgångspunkt, men att sekretess träder det föreligger risk för

om skada. Så stadgas exempelvis i 9 kap. 17 § SekrL om sekretess under förundersökning i brottmål för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon av hans närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. I annat fall skall uppgiften vara offentlig. Avsikten är att riskbedömningen skall göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att beslutet inte behöver grundas på en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är istället om uppgiften är det slag att ett utlämnande

av typiskt sett kan medföra skada.

Det omvända skaderekvesitet innebär att sekretess gäller i

utgångsläget, men att uppgiften kan bli offentlig, om det står klart att

det inte finns någon risk för skada. Ett exempel omvänt skaderekvesit finns i 7 kap. 1 § SekrL, enligt vilken sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift enskilds hälsotillstånd eller

om andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon hans närstående lider

av men. Denna konstruktion innebär att den som skall avgöra om uppgiften kan bli offentlig har ett ganska begränsat utrymme för sin

50 Ofentlighet och sekretess

bedömning. I praktiken kan ett utlämnande av uppgiften inte ske utan vetskap om mottagarens identitet och om dennes avsikt med uppgiften.

Det bör anmärkas att det i sekretesslagen finns några bestämmelser

innebär absolut sekretess. Så gäller exempelvis sekretess för som uppgifter i skatteärenden om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden 9 kap. 1 § och för uppgift som enskild har lämnat till allmän advokatbyrå i ärende om rättsligt biträde eller till Notarius publicus, om det kan antas att den enskilde har förutsatt att uppgiften skall behandlas förtroligt 9 kap. 9 §.

3.4¶Sekretess med till det allmännas

hänsyn

ekonomiska intresse

Sekretesslagens sjätte kapitel innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 1 § gäller sekretess i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas om uppgiften röjs. Sekretess enligt förevarande bestämmelse fordrar således att det finns behov av att skydda myndighetens förmåga att konkurrera. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för vissa uppgifter hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som bedriver affärsverksamhet och där det allmänna myndigheten utövar ett bestämmande

genom inflytande eller bedriver revision.

Med uttrycket affärsverksamhet förstås en verksamhet som antingen i sin helhet eller i viss avgränsad del är affärsinriktad. Ett

en utmärkande drag för sådan verksamhet är i allmänhet att den bedrivs med krav på att den skall med vinst eller att den i vart fall skall ihop ekonomiskt. Begreppet skall inte fattas alltför snävt prop. 1979/89:2 144 f.. Det omfattar bl.a. myndigheter som åtar sig

s. uppgifter i konkurrens med andra. Till affärsverksamhet räknas också utlåningsverksamhet bedrivs under affärsmässiga former.

som

Bestämmelsen i 6 kap. 1 § SekrL tar sikte på uppgifter om myndighetens affärs- och driftförhållanden. Med sådana förhållanden

för det första konkreta ärenden angående t.ex. köp, försäljning avses eller uthyrning egendom, tjänster eller annat. Till myndighets affärs-

av och driftförhållande räknas också affärshemligheter av mer allmänt slag, som t.ex. marknadsundersökningar, utredningar av annat slag,

prissättningskalkyler och andra liknande uppgifter allmänt slag

av mer prop. l979/80:2 s. 145.

Ofentlighet och sekretess 51

I 6 kap. 2 § SekrL regleras den s.k. upphandlingssekretessen. Sekretess råder för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom,

tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. I bestämmelsen stadgas vidare att uppgift om anbud eller motsvarande erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fall får lämnas till annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.

I 6 kap. 3 § SekrL finns bestämmelser om sekretess för uppgifter om det allmännas upplåningsverksamhet. Sekretess gäller för sådana uppgifter, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare skulle försämras om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte enbart uppgifter som direkt rör ett visst lån utan också för uppgifter som har ett nära samband med upplåningsverksamheten, som t.ex. uppgifter om riktlinjer för en myndighets upplåning eller om storleken på dess beräknade lånebehov prop. 1979/80:2 149. Sekretessen gäller såväl

s. hos den myndighet som bedriver den aktuella upplåningsverksamheten

hos den myndighet till vilken uppgifter har lämnats. Bestämmelsen som har konstruerats med ett rakt skaderekvesit. Det innebär att uppgifter i en myndighets upplåningsverksamhet som huvudregel skall vara offentliga och att sekretess inträder först så erfordras för att skydda

om det allmännas ställning som låntagare.

3.5¶Sekretess till för enskilds

skydd

ekonomiska förhållanden

Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda motparter i det allmännas finansiella verksamhet finns i 8 kap. 8 § SekrL. Enligt bestämmelsens första stycke gäller sekretess i bl.a. Riksbankens kassarörelse, valutahandel och in- och utlåningsrörelse samt i Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift enskilds ekonomiska

om förhållanden. Det bör noteras att denna sekretess är absolut och att den således inte innefattar något skaderekvesit. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller sekretess i myndighet bedriven upplånings-

annan av verksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan att den

antas

enskilde lider skada uppgiften röjs. När det gäller upplåning har

om bestämmelsen betydelse för bl.a. den kommunala verksamheten prop. 1979/80:2 s. 238.

52 Ofentlighet och sekretess

Bestämmelsen i 8 kap. 8 § SekrL kompletteras av 8 kap. 10 § SekrL om sekretess till skydd för enskildas affärsförbindelser med det allmärma. Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affars- eller driñförhållanden för enskild, som i annat fall än vad som avses i bl.a. 8 § har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, gäller sekretess också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och i vilka det allmärma myndigheten utövar ett bestämmande

genom inflytande eller bedriver revision.

3.6 i den finansiella

Sekretessregler lagstiftningen.

I 1 kap. 5 § lagen 1992:1610 om fmansieringsverksamhet finns en bestämmelse tystnadsplikt. Bestämmelsen slår fast att enskildas

om

förhållanden till kreditmarknadsföretag inte obehörigen får röjas. I

l kap. 10 § bankrörelselagen 1987:617 finns en motsvarande bestämmelse, enligt vilken enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får rojas.

Ifrågavarande sekretessbestämmelser innefattar såväl handlingssekretess som tystnadsplikt för samtliga uppgifter som rör institutets relation till sina kunder. Bestämmelserna gäller styrelseledamöter, anställda och andra befattningshavare, t.ex. revisorer. Den som bryter mot tystnadsplikten kan inte dömas till ansvar enligt brottsbalkens bestämmelse om brott mot tystnadsplikten 20 kap. 3 § brottsbalken. Den bryter mot tystnadsplikten riskerar däremot ansvar enligt den

som arbets- och skadeståndsrättsliga lagstiftningen.

Enligt l kap. 8 § lagen 1991:980 om värdepappersrörelse får en

styrelseledamot eller befattningshavare hos ett värdepappersbolag,

vilken i den egenskapen får kunskap om en uppdragsgivares affársförhållanden eller personliga förhållanden, inte obehörigen röja vad han har fått veta. Tystnadsplikten omfattar inte enbart styrelseledamöter och

1 Den tidigare lagen 1992:1610 kreditmarknadsbolag har ändrat SFS

om namn 1997:453. Från och med den 1 juli 1997 benämns den lagen 1992:1610 om ñnansieringsverksamhet.

Ofentlighet och sekretess 53

anställda utan också andra befattningshavare som t.ex. revisorer. Till skillnad mot vad som gäller enligt exempelvis bankrörelselagen är tystnadsplikten straffsanktionerad. Den som bryter mot bestämmelsen i 1 kap. 8 § lagen om värdepappersrörelse kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

4 av kommuner och

Finansiering landsting

1 Inledning

I förarbetena till 1991 års kommunallag slås fast att huvudsyftet med den kommunala verksamheten inbegripet den ekonomiska

förvaltningen är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomi-

hantering fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunerna eller landstingen till följd av lagar, andra författningar och egna beslut prop.1990/91 s. 110 f.. Kravet på en ansvarsfull hantering av ekonomin har kommit till uttryck i den inledande bestämmelsen i kommunallagens kapitel ekonomisk förvaltning. Enligt 8 kap. 1 §

om KL skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det innebär bl.a. att löpande kostnader bör täckas av löpande intäkter. Att konsekvent underbalansera budgeten eller att regelmässigt ta upp lån för driftändamål anses inte förenligt med kravet på god ekonomisk hushållning. Från och med år 2000 ställs i kommunallagen krav på att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna.

4.2¶Rätten att ta lån

upp

Kommunernas och landstingens lån var tidigare kringgär-

rätt att ta upp dad ganska detaljerade bestämmelser. De fick utan regeringens

av medgivande bara ta lån med återbetalningstid högst fem år samt

en om lån skulle användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom

som de betalningsterminer gällde för det äldre lånet. Vid förvärv av

som intecknad egendom fick de överta betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som var ställd att betalas inom längre tid än fem år. I övrigt fick kommuner och landsting ta upp lån endast om regeringen

56 Finansiering av kommuner och landsting

hade lämnat sitt tillstånd. Enligt särskild bestämmelse kunde dock

en regeringen i vissa fall befria dem från kravet på underställning. Samma regler skulle tillämpas i fråga kommunalförbund.

om

I slutet av 1970-talet konstaterades att den statliga lånekontrollen saknade betydelse för att skydda kommunernas och landstingens förmögenheter och för att tillgodose statens intresse av stabiliseringspolitisk samordning prop. 1978/79:53 s. 16 f.. Kravet på tillstånd från regeringen upphävdes därför år 1979 och i stället infördes i den dåvarande kommunallagen en allmänt hållen bestämmelse 4 kap. 7 § om att kommuner och landsting hade rätt att ta upp lån. I förarbetena till den nuvarande kommunallagen framhölls att kommuner och

landsting i egenskap av självständiga juridiska personer har en

automatisk rätt att ta upp lån, om denna rätt inte har inskränkts genom särskild lagstiñtning. Då några sådana begränsningar inte farms utöver den begränsning som följer av att ändamålet måste vara kommunalrättsligt godtagbart, ansågs den särskilda bestämmelsen i 4 kap. 7 § som onödig och den fick därför inte någon motsvarighet i den nuvarande

kommunallagen prop. 1990/91 17 s. 120.

Kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning förutsätter att de medel som kommuner och landsting disponerar för sin verksamhet inte används för angelägenheter som ligger utanför den kommunala kompetensen. Det har inte ansetts nödvändigt att uttrycka denna självklara princip i lag. Kommunernas möjligheter att ta upp lån begränsas dessutom av det principiella hindret mot att finansiera löpande driftkostnader med lånade medel, vilket följer av kravet god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § KL prop. 1990/91:117 s. 111 och s. 211.

Det finns i detta sammanhang anledning att något uppmärksamma bestämmelsen i 8 kap. 13 § KL, enligt vilken kommuner och landsting inte f°ar upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för fordran.

en Bestämmelsens huvudsakliga innebörd är att kommuner och landsting inte kan ta upp lån mot säkerhet panträtt i fast egendom. Pantsätt-

av ningsförbudet omfattar visserligen också upplåtelse av panträtt i lös egendom, men detta saknar större praktisk betydelse utom möjligen beträffande panträtt i fartyg. Förbudet innebär att ett beslut i strid mot bestämmelsen kan upphävas efter kommunalbesvär. Om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som är möjligt. Detta framgår av 10 kap. 15 §KL.

Under tiden för underställningsskyldigheten gällde att regeringen

inte gav tillstånd till lån med säkerhet i form av panträtt i fast egendom. Denna praxis gick tillbaka till ett avgörande från 1920-talet. Förbudet

Finansiering kommuner och landsting 57

av

mot upplåtelse panträtt i kommunal egendom lagfástes först år 1979.

av I lagstiñningsärendet uttalades att den verkliga säkerheten för kommunernas och landstingens lån utgörs dels av den samlade skattekraften, dels all den fasta och lösa egendom som kommunen

av eller landstinget äger prop. 1978/79:53 s. 18. Detta hänger samman

med den självständiga kommunala beskattningsrätten. Därtill kommer

att varken kommuner eller landsting kan försättas i konkurs enligt en etablerad uppfattning i svensk rätt se RH 1996:6, RH 1996:75; Welamson, Konkursrätt, 1961, s 25 Riberdahl i SvJT 1992 s. 209 if. Regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder

hindra att konkursförvaltare tar över förvaltningen av en anses en kommun eller ett landsting. I lagstiftningsärendet förbud mot

om upplåtelse panträtt uttalades vidare att det är väsentligt för tilltron till

av kommuner och landsting låntagare att långivama kan utgå från att

som krediten baseras på både den samlade skattekraften och på att kommuner och landsting för sina åtaganden med hela sin

svarar egendom. Deras ställning låntagare skulle kunna skadas, om de

som tillgodosåg vissa långivare att anvisa särskild säkerhet i form av

genom panträtt.

Pantsätmingsförbudet bör mot bakgrund av bestämmelsen i

ses 2 kap. 13 § bankrörelselagen 1987:617, vilken bl.a. stadgar att bank får avstå från säkerhet den kan obehövlig eller om det annars

om anses föreligger särskilda skäl att avstå från säkerhet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att säkerheter bör som obehövliga vid

anses kreditgivning till bl.a. stat och kommuner prop.1986/87: 12 s. 241.

Vad har sagts rätten att ta upp lån och om förbud mot

som nu om pantsättning gäller även kommunalförbund.

Kommunernas skuldsättning framgår diagram 4 i avsnitt 4.4.

av Landstingens låneskulder framgår av diagram ll i avsnitt 4.5

4.3¶Borgen

Bakgrunden till kommunernas och landstingens nuvarande möjligheter att teckna borgen är densamma för deras möjligheter att ta upp lån.

som Det tidigare kravet på regeringens tillstånd ersattes sålunda år 1979 av

ett uttryckligt stadgande i kommunallagen rätten för kommuner och

om landsting att teckna borgen 4 kap. 7 §. Stadgandet fördes inte vidare till den nuvarande kommunallagen. I förarbetena framhölls att kommuner och landsting i egenskap av självständiga juridiska personer har automatisk rätt att i borgen prop. 1990/91 :1 17 s. 120. Denna

en

58 Finansiering av kommuner och landsting

rätt gäller dock med den begränsningen att ändamålet med borgensåtagandet måste vara kommunalrättsligt godtagbart.

Vad som ovan sägs om möjligheten för kommuner och landsting att teckna borgen gäller även kommunalförbund.

Kommunernas borgensförbindelser ökade kraftigt under 1990-talets första hälft. År 1996 uppgick borgensåtagandena till sammanlagt 230 miljarder kronor, eller till 23 477 kr per invånare. Av samtliga borgensåtaganden avsåg nästan 90 procent lån till kommunala bolag. Spridningen mellan kommunernas åtaganden är stor och beror bl.a. på skillnaden i ägande av kommunala företag. De kommungrupper

som har de största borgensåtagandena per invånare är förortskommuner och större städer, vilket delvis förklaras med ett betydande bostadsbyggan-

de under 1980-talet. Landsbygdskommunema har i regel begränsade

borgensåtaganden. I dessa kommuner bedrivs verksamhet i kommunala

företag i mindre omfattning.

Landstingens borgensåtaganden är av betydligt mindre omfattning än kommunernas. År 1997 uppgick de till sammanlagt 2,4 miljarder kronor. De sammanlagda åtagandena är ungefär lika stora nu som i början av 1990-talet. För närvarande svarar Stockholms läns landsting för ungefär hälften av landstingens totala borgensåtaganden.

4.4¶Kommunernas Verksamhet och ekonomi

Verksamhet

Av kommunernas kostnader avser knappt 30 procent vardera omsorgen om äldre och funktionshindrade respektive utbildning. Bamomsorgen svarar for 16 procent av kostnaderna, individ- och familjeomsorgen för 8 procent och övrig verksamhet for 20 procent.

Utgiftema i kommunerna har ökat under lång tid. Ökningen har, trots det ansträngda ekonomiska läget, fortsatt under senare år, bl.a. till följd av att omsorger psykiskt utvecklingsstörda och viss

om psykiatrisk vård har övertagits från landstingen under åren 1994- 1996. Nettokostnadema för kommunerna uppgick år 1996 till 215,2 miljarder kronor och investeringsutgiftema till 17,4 miljarder kronor. Nettokostnadernas fördelningen olika verksamheter framgår av diagram

Finansiering av kommuner och landsting 59

Diagram 1 Fördelning kommunernas kostnader på olika av verksamheter

Övrig egentlig verksamhet

Barqcââsmg

20%

Individ- och familjeomsorg 23°/ ° Utbildning 28%

Äldre och funktionshindrade 28%

60 Finansiering av kommuner och landsting

Inkomster

Kommunernas totala externa inkomster under år 1996 uppgick till 347 miljarder kronor. Med externa inkomster avses alla inkomster utom sådana kommer från interna transaktioner, som exempelvis ersättningar mellan som

olika delar av kommunens förvaltning. Fördelningen på olika inkomstslag

framgår av diagram

Diagram 2 Kommunernas inkomster år 1996

Avgifter från försäljning av verksamhet 12% Generella statsbidrag 11%

Specialdestinerade statsbidrag 4%

Skatter Övrigt. . 62% 11%

av

Ekonomiskt resultat

Kommunerna har under större delen 1990-talet flera år sammantaget

av redovisat negativa ekonomiska resultat. År 1996 det sämsta resultatet

gav hittills under 1990-talet. År 2000 ska kommunerna ha resultat

ett som

överstiger noll i enlighet med det balanskrav då börjar gälla. Som

som framgår av diagram 3 finns det stor spridning mellan kommunerna

en beträffande resultatet för år 1996.

Diagram 3 Förändringar i eget kapital resultat 3 år 1996,

exklusive extraordinära intäkter

krlinv

3 000

2 000

1 000

000 Kommun

1-280

62 Finansiering kommuner och landsting

av

Finansiella skulder och tillgångar Kommunernas skuldsättning har fördubblats under den senaste tolvårsperioden. Detta framgår av diagram

Diagram 4 Kommunernas låneskulder. Miljarder kronor

120000 100000 80000 60000- 40000 20 000

A

å

I Övriga svenskalångivare Finansinstitut I Banker

I Obligationslán I Utländskalán I Kommuncertiñkat

Finansiering av kommuner och landsting 63

Utvecklingen av kommunernas finansiella tillgångar enligt diagram 5 visar på ned- och uppgångar under de senaste tolv åren. Från och med år 1993

har en markant ökning av tillgångarna skett i form ökade banktillgodo-

av havanden. Under de senaste åren kan också relativt kraftiga förändringar mellan olika tillgångsslag noteras. Diagram 5 Finansiella tillgångar. Miljoner kronor.

25 000

20 000

15 000

5 000

âêâêâââêäêåä

|IBostadskreditIobligaüoner IÖvriga korta placeringar IÖvrigt Bank I

64 Finansiering av kommuner och landsting

Även när det gäller finansiell ställning är variationema mellan kommunerna betydande. Diagram 6 visar likvida medel i procent av nettokostnadema för samtliga 288 kommuner i stigande ordning. Diagram 6 Likvida medel år 1996 i procent av nettokostnaderna

so -----------------------------------------------------------------------------------------------------

50-

av

4.5 verksamhet och ekonomi

Landstingens

Verksamhet

Drygt 80 procent landstingens kostnader hälso- och sjukvård. av avser Nettokostnadema uppgick år 1996 till 95,5 miljarder kronor och investeringsutgiñema till 5,4 miljarder kronor. Nettokostnademas fördelningen på olika verksamheter framgår diagram av

Diagram 7 Fördelning landstingens kostnader på olika av verksamheter

Tank Centralfövvalmingmm 5% 4% Utbildningochkultur 5% Socialverlsainstmm 2% Tandvård 3%

Primärvård 17%

Läns-och.egionsjukvárd 64%

3SOU1998:72

66 Finansiering kommuner och landsting

av

Inkomster

Landstingens externa inkomster minskade för varje år under perioden 1991-1996, bl.a. till följd skatteväxlingar som genomfördes i samband

av med att olika verksamheter inom vård och omsorg fördes över till kommu-

De externa inkomsterna uppgick till sarmnanlagt 116 miljarder nerna. kronor år 1996. Landstingen har högre grad skatteñnansiering än

en av kommunerna. Fördelningen på olika inkomstslag framgår av diagram

Diagram 8 Landstingens inkomster år 1996.

Övn-gt Ersättningförlämnade

3% under

7%

Patienlavgnermm

5%

statsbidrag

8%

Skatteinkomster

Finansiering kommuner och landsting 67

av

Ekonomiskt resultat

Landstingen har under större delen 1990-talet sammantaget redovisat

av negativa ekonomiska resultat diagram 9. År 2000 väntas resultatet överstiga noll i enlighet med det balanskrav då börjar gälla. Det

som kommer i sin tur att generera ett positivt finansiellt sparande eftersom resultatet även innefattar avsättningar för framtida pensionsutbetalningar.

Diagram 9 Landstingens finansiella sparande och resultat Miljarder kronor.

- Finansiellt

sparande

-Resultat 3

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

68 Finansiering kommuner och landsting

av

Det ekonomiska resultatet varierar mellan landstingen diagram 10.

Diagram 10 Förändring av eget kapital resultat 3 i procent av nettokostnaderna år 1997. Genomsnitt år.

per

7.

8 i

W

M

E11$7 Genorrsnitt1$4$

Finansiering kommuner och landsting 69

av

Finansiella tillgångar och skulder

Landstingens skuldsättning nådde topp år 1991. Däreñer har den

en minskat diagram 11. En bidragande orsak till minskningen är de

nya redovisningsprinciper som landsting och kommuner har infört under 1990-talet och som innebär att pensionsskulden redovisas på balansräkningen och att dess förändring kostnad. Det medför

tas upp som en en likviditetsuppbyggnad som under de gångna åren till viss del har använts for att amortera lån.

Diagram 11 Landstingens låneskulder. Miljarder kronor

C

O

2 llllllllllllllll

O 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19% 1994 19% 19%

Konnmoerüñkat Obligationslån E Banker E FlnansinsüuxtI Övrigasvenskalångivare

70 Finansiering kommuner och landsting

av Samma förhållande återspeglas i utvecklingen landstingens finansiella

av tillgångar, vilka minskade fram till år 1990 för a ärefter öka under åren 1992 och 1993 diagram 12. Under åren 1994- 96 var nivån relativt stabil.

Diagram 12 Landstingens finansiella tillgångar. Miljarder kro

O 2

Bank Övrkartaplaceringar l Galigationer BostadskredlterxI Övrigt

I

av

När det gäller den finansiella ställningen är variationerna mellan landstingen betydande. Diagram 13 visar jämförelsetal för landstingens finansiella nettotillgângar, dvs. likvida medel med avdrag för långfristiga och tillfälliga räntebärande skulder.

Diagram 13 Landstingens likvida tillgångar inkl. finansiella nettotillgångar och långfristiga lån i procent nettokostnaderna år

av 1997

-35

vcmgcg-øg-Qêguw-ggun-ggeêgg-cgg

å°å§%e姧§235§§§§â°3§§2

Io§§§§§å§§2å§gâ 3§°§§as8

3:9 å

zâggå-g g

I J

EILårUristigaIán Ulwidatillgångar

5 Den finansiella

lagstiftningen

5.1¶Inledning

I detta kapitel skall lagstiftningen på det finansiella området behandlas. Den svenska lagstiftningen bygger på EG:s bestämmelser för kreditinstitut. I avsnitt 5.2 lämnas därför en förhållandevis grundlig redogörelse för EG-reglema. I avsnitt 5.3 lämnas en översiktlig redogörelse för den svenska lagstiftningen.

Regleringen av den finansiella sektorn är omfattande. Det gäller i synnerhet den verksamhet som bedrivs banker. Den omfattande

av regleringen motiveras av ett antal grundläggande skyddsintressen. De skyddsvärda intressena utgörs av det finansiella systemets stabilitet, sundhet och effektivitet. Intresset av stabilitet väger särskilt tungt i fråga om bank- och betalningssystemet, eftersom störningar eller fallissemang i dessa system kan få stora återverkningar på hela samhällsekonomin. Kravet på sundhet motiveras av bl.a. behovet att skydda kreditinstitutens kunder.

5.2 bestämmelser för

EG-rättsliga

kreditinstitut

Inledning

Enligt artikel 3 i EG-fördraget skall medlemsstaterna avskaffa hindren för fri rörlighet för bl.a. tjänster. Den fria rörligheten gäller även för finansiella tjänster och inom EU bedrivs ett arbete för att få till stånd en enhetlig bank- och kreditrnarknad.

Kreditinstitut definieras i EG-rätten som ett företag som från allmänheten tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel och

beviljar krediter för räkning. Mottagande av andra återbetalsom egen bara medel kan ske i olika former, traditionell upplåning eller

t.ex. som

fortlöpande utgivning obligationer och andra jämförbara genom av värdepapper. Definitionen kreditinstitut omfattar bl.a. svenska

av banker och kreditrnarknadsbolag som i sin fmansieringsverksamhet antingen tar emot insättningar eller i annan form lånar upp medel på den öppna marknaden.

Hömstenama i regleringen kreditinstitutens verksamhet är två

av s.k. banksamordningsdirektiv. De benämns direktivet 77/780/EEG av den 12 december 1977 samordning lagar och andra författningar

om av

rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut första om --

banksamordningsdirektivet- respektive direktivet 89/646/EEG av den

15 december 1989 samordning lagar och andra författningar om

om av rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut andra

-banksamordningsdirektivet. Den inre marknaden på bankområdet fullbordades i och med att det andra banksamordningsdirektivet trädde i kraft den 1januari 1993.

De båda banksamordningsdirektiven har tillkommit för att ge skydd

sparmedel och för att skapa lika konkurrensvillkor för kreditinstituten i de olika medlemsstaterna. Direktiven ställer krav bl.a.

obligatorisk auktorisation, minsta startkapital och kapitaltäckning. De

är s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får ställa strängare krav i sin inhemska lagstiftning.

5.2.2¶Några grundläggande principer

Arbetet inom EG med att skapa inre marknad for finansiella tjänster

en bygger på tre grundläggande principer; ömsesidigt erkännande av de nationella regelverken, tillsyn över verksamheten i kreditinstitutets hemland och ömsesidigt erkännande auktorisation för verksamheten.

av

Ömsesidigt erkännande de nationella regelverken metod

av är en för att nå fram till standard för medlemsstaternas

en gemensam nationella regelverk. Den ursprungliga tanken inom EG var att skapa

regler för att åstadkomma inre marknad för finansiella gemensamma en tjänster. Medlemsstatemas nationella lagar skulle hannoniseras så att de blev likalydande. Det visade sig emellertid svårt att uppnå harmonisering. I stället valdes teknik för att nå fram till en

en annan

standard för medlemsstaternas nationella regelverk. gemensam Tekniken innebär att EG fastställer miniminivâer för medlemsstaternas grundläggande regler på området. Enligt principen ömsesidigt

om erkännande skall varje medlemsstat därefter godta övriga medlems-

staters regler som tillräckliga för att tillgodose det egna landets grundläggande anspråk på sundhet i den finansiella verksamheten.

Principen om hemlandstillsyn, eller hemlandskontroll, innebär att det är den behöriga myndigheten i institutets hemland har

som huvudansvaret för tillsynen över institutets hela verksamhet såväl i hemlandet som i övriga medlemsstater. Med hemland det land i

avses vilket kreditinstitutet har blivit auktoriserat. Övriga medlemsstater f°ar godta den bedömning som gjorts myndigheten i institutets hemland.

av

Principen om ömsesidigt godkännande av auktorisation för verksamheten innebär att en auktorisation som ett finansiellt företag har fått i sitt hemland skall gälla i hela EU-området. Företaget får med stöd av denna enda auktorisation både bedriva verksamhet över gränserna mellan medlemsstaterna och etablera filialer inom hela EU-området. Ifrågavarande rättigheter omfattar vissa angivna verksamheter, vilka finns upptagna på en lista i en särskild bilaga till det andra banksamordningsdirektivet. Listan upptar ett brett utbud av olika finansiella tjänster, bl.a. mottagande insättningar och andra återbetalnings-

av pliktiga medel från allmänheten samt utlåning i olika former.

5.2.3¶Närmare auktorisation

om

För att banker och andra kreditinstitut skall auktoriseras krävs som huvudregel att de har ett startkapital som uppgår till minst fem miljoner ecu motsvarande cirka 42,5 miljoner kronor. Medlemsstaterna kan dock ställa lägre krav, men startkapitalet får aldrig vara mindre än en miljon ecu.

Ytterligare ett krav för auktorisation är att större ägare av aktier eller andelar kan anses lämpliga. Syftet med detta krav är att förhindra att ägarna missbrukar sin ställning eller sitt inflytande, så att kunder och andra intressenter kan skadas eller så att allmänhetens förtroende för kreditinstitutets stabilitet riskeras. Större ägares lämplighet skall prövas både i samband med auktorisationen av nya företag och när sådana ägare ökar sitt ägande i redan etablerade företag. För auktorisation ställs dessutom krav på företagets ledning. De som ingår i ledningen måste vara tillräckligt väl ansedda och ha tillräckliga yrkesmässiga kvalifikationer. I annat fall får auktorisation inte beviljas. Slutligen ställs vissa krav på företagets Verksamhetsinriktning och organisation.

76 Den finansiella lagstijiningen

5.2.4 Närmare för och

om reglerna kapitalbas kapitaltäckningsgrad

Den verksamhet banker och andra kreditinstitut bedriver är

som förenad med risker olika slag, t.ex. att kredittagama inte fullgör sina

av skyldigheter när det gäller betalning av räntor och amorteringar se även avsnitt 6.3.2. För att säkra stabiliteten i det finansiella systemet gäller särskilda regler att finansiella företag skall ha en tillräcklig

om

kapitalstyrka.

Bestämmelserna kreditinstitutens kapitalstyrka finns i tre olika

om direktiv. Regler angående kapitalbas finns i rådets direktiv 89/299/EEG

den 17 april 1989 kapitalbasen i kreditinstitut Bestämmelser om av om institutens kapitaltäckningsgrad finns i direktivet 89/647/EEG av den 18 december 1989 kapitaltäckningsgrad för kreditinstitut. I rådets

om direktiv 93/6/EEG den 15 1993 kapitalkrav för värde-

av mars om pappersföretag och kreditinstitut finns bestämmelser om att kreditinstitut och värdepappersföretag skall göra reserveringar för s.k. marknadsrisker.

Bakgrunden till direktiven om kapitalbas och kapitaltäckningsgrad

att avregleringar och skuldkriser under 1960- och 1970-talen var medförde att bankernas utlåning ökade samtidigt konkurrensen

som mellan dem hårdnade. Bankerna tog allt större risker i sin utlåning utan att det kapitalet stärktes. Direktiven innebär att bl.a. kreditinstitut

egna skall ha ett visst minsta eget kapital och vissa andra reserver. Storleken

dessa avgörs av institutets riskexponering.

Direktivet kapitalbas innehåller bestämmelser om vilka

om tillgångar får räknas i ett kreditinstituts kapitalbas artikel 2.

som Genom att ange gemensamma kriterier för kapitalbasens sammansättning uppnås likartade förutsättningar för kreditinstitut att konkurrera på den marknaden. Kapitalbasen kan dessutom utgöra ett

gemensamma viktigt instrument för tillsynsverksamheten och för att bedöma institutens soliditet.

Direktivet kapitalbas hänger intimt med direktivet om

om samman kapitaltäckningsgrad, vilket syftar till att förhindra att institutens stabilitet skadas till följd att kredittagama inte förmår betala tillbaka

av sina krediter. Kapitalbasen skall så stor att institutet klarar av att ta

vara vissa förluster. Direktiven innebär sammantagna att varje kreditinstitut skall ha kapitalbas motsvarar minst åtta procent av institutets

en som riskviktade tillgångar. Detta uttrycks vanligen som att kapitaltäckningsgraden skall minst åtta procent. Riskviktning av tillgångarna

vara innebär att risken för förluster skall bedömas individuellt för varje fordran. Vissa fordringar innebära större risk än andra.

anses

Bedömningen styrs framför allt av vad för slags motpart, eller gäldenär, det är fråga och i vilket land motparten hör hemma.

om av

Direktiven kapitalbas och kapitaltäckningsgrad syftar i första

om hand till att säkerställa kreditinstitutens förmåga att klara av förluster till följd att låntagarna inte fullgör sina skyldigheter. Under arbetet

av

med direktivet om kapitaltäckningsgrad förutsågs ett behov av att

kreditinstitut gör särskilda reserveringar även för ränte- och valutarisker och andra liknande s.k. marknadsrisker. År 1993 antogs därför

direktivet kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag och

om kreditinstitut 93/6/EEG.

I avsnitt 6.3.2 lämnas redogörelse för reglerna om kapital-

en täckning av krediter till kommuner och landsting.

5.2.5¶Stora exponeringar

Slutligen bör något sägas om direktivet 92/121/EEG av den 21 december 1992 övervakning och kontroll kreditinstituts stora

om av exponeringar. Direktivet innebär vissa begränsningar av hur stora

exponeringar ett kreditinstitut får ha mot enskilda engagemang - kunder. Syftet är att begränsa den maximala förlust som kan drabba ett institut till följd att enskild kund eller av kunder med

av en en grupp inbördes anknytning inte kan infria sina åtaganden.

Som stora exponeringar räknas engagemang som ett kreditinstitut har mot kund och motsvarar minst 10 procent av institutets

en som kapitalbas. Detsamma gäller engagemang mot en grupp av kunder, vilka har sådan inbördes anknytning till varandra att de ur

en risksynpunkt utgör enda enhet. Enligt direktivet får ett kreditinstitut

en mot och samma kund eller kundgrupp inte ha exponeringar som

en överstiger 25 procent kapitalbasen. Dessutom gäller att det

av

sammanlagda värdet institutets stora exponeringar inte får överstiga

av 800 procent kapitalbasen. Om kund är moder- eller dotterbolag

av en till kreditinstitet gäller strängare regler. Då får en exponering som huvudregel uppgå till högst 20 procent av institutets kapitalbas.

Medlemsstaterna f°ar helt undanta ett antal i direktivet angivna

exponeringar från ifrågavarande begränsningsregler. Denna möjlighet

gäller exponeringar typiskt sett innebär begränsad risk för förlust,

som t.ex. fordringar mot centralregeringar och centralbanker. Beträffande

exponeringar mot regionala och lokala myndigheter gäller att

medlemsstaterna får besluta särskilda regler för riskviktningen av

om sådana engagemang. Bestämmelsen innebär i huvudsak att exponering-

ar mot regionala och lokala myndigheter får tas upp till 20 procent av fordringens nominella värde.

5.3¶Finansiell i

lagstiftning Sverige

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för huvuddragen i den finansiella lagstiftningen i Sverige. Inledningsvis finns anledning att nämna det arbete som för närvarande sker i Banklagskommittén Fi 1995:09, vilken regeringen beslöt att tillkalla i juni 1995. Kommittén skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, även andra institut det

men finansiella området, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i tillsynens innehåll och inriktning på detta område.

Kommitténs uppdrag framgår dir. 1995:86. Arbetet skall

av vara avslutat senast den 30 juni 1999

5 1 Banklagstiftningen

. Inlåningsbegreppet är centralt i definitionen av bankrörelse. Enligt lkap. 2 § bankrörelselagen 1987:617 avses med bankrörelse verksamhet i vilken ingår inlåning konto, behållningen är

om nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Bankrörelse får bedrivas endast efter tillstånd regeringen oktroj.

av

Bankrörelselagen innehåller bestämmelser om den verksamhet som banker får bedriva samt vissa andra för banker

gemensamma bestämmelser. Det gäller bl.a. regler for redovisning, revision, tillsyn, och registrering. Bankrörelselagens regler är till större delen gemensamma för de tre tillåtna bankformema bankaktiebolag,

sparbanker och medlemsbanker.

Regler om hur banker bildas och deras organisation finns för respektive bankforrn i de särskilda banklagama bankaktiebolags-

lagen 1987:618, sparbankslagen 1987:619 och lagen 1995:1570 om medlemsbanker.

Den svenska banklagstiftningen har anpassats till EG:s regler for kreditinstitut.

Bankerna står under tillsyn av Finansinspektionen.

5.3.2¶Lagen om ñnansieringsverksamhet

Med fmansieringsverksamhet verksamhet har till ändamål avses som att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom för nyttjande. Regler för sådan verksamhet finns i lagen 1992: 1610 om fmansieringsverksamhet. Lagen fmansieringsverksamhet bygger på EG:s bestämmelser om kreditinstitut. Således fordras tillstånd för att bedriva finansieringsom verksarnhet. Tillstånd meddelas Finansinspektionen och kan ges till av svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut. Det finns emellertid flera undantag från kravet tillståndsplikt. Bl.a. gäller att tillstånd inte krävs för finansieringsverksamhet som bedrivs av statlig eller kommunal myndighet. I lagen ñnansieringsverksamhet finns vidare krav på att om kreditmarknadsföretagen skall ha ett visst startkapital och en viss organisation och ledning. Ägarprövning skall äga av dem som rum förvärvar ett kvalificerat innehav i ett kreditmarknadsföretag. Kreditmarknadsföretagen står under tillsyn Finansinspektionen. av

5.3.3¶Lagen om värdepappersrörelse

Lagen 1991:981 värdepappersrörelse reglerar den verksamhet om bedrivs av värdepappersinstitut, vilka huvudsakligen utgörs av som banker och fondkommissionärsfirmor. Enligt lagen krävs Finansinspektionens tillstånd för att bedriva kommissionshandel, förmedling av finansiella instrument, handel med finansiella instrument för egen räkning, förvaltning finansiella instrument och emissionsmedverkan. av Tillstånd får till svenska bankinstitut, svenska aktiebolag och till ges utländska företag inte är bankinstitut. Lagen anger vilka krav som som måste uppfyllda för att få tillstånd att yrkesmässigt bedriva en eller vara

flera de angivna verksamheternavärdepappersrörelse. Bland annat

av ställs krav på minsta startkapital, sundhet och lämpliga ägare. Lagen värdepappersrörelse innehåller även regler för hur om rörelsen får bedrivas. Allmänt gäller att värdepappersrörelse skall bedrivs så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och så att enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan sund. Värdepappersanses instituten står under tillsyn av Finansinspektionen.

5.3.4 Lagen om och stora

kapitaltäckning exponeringar

Kapitaltäckning

Regler om kapitaltäckning för kreditrisker infördes i banklagstiftningen

redan år 1968. EG-direktivet kapitalkrav för värdepappersforetag

om och kreditinstitut 93/6/EEG införlivades i den svenska lagstiftningen genom lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar, vilken trädde i kraft den 1 januari 1995 utom såvitt bestämmel-

avser serna om marknadsrisker, vilka trädde i kraft den 1januari 1996. Lagen omfattar förutom banker även kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.

Det som skall kapitaltäckas är både kredit- och marknadsrisker. Reglerna innebär bl.a. att placeringar och fordringar för vilka svenska staten eller svensk kommun svarar skall kapitaltäckas till 0 procent, dvs. inte alls. Placeringar och fordringar hos eller garanterade

- av svenska kreditinstitut, utländska kommuner, utländska banker eller internationella utvecklingsbanker skall tas till 20 procent sitt

upp av

värde. Placeringar och fordringar med säkerhet i bostadsfastighet skall

tas upp till 50 procent av sitt värde och övriga placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden skall tas upp till sitt fulla värde, dvs. med 100 procent.

Kapitalbasen skall enligt 2 kap. 2 § vid varje tidpunkt uppgå till minst 8 procent av värdet av ett instituts riskviktade tillgångar och åtaganden.

Stora exponeringar

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.5 antogs år 1992 EGdirektivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar 92/ 121/EEG. Redan tidigare hade i den svenska lagstiftningen funnits regler om s.k. enhandsengagemang. Reglerna innebar att ett företag inte fick ha fordringar på samma låntagare eller låntagare som var förbundna med varandra i sådan omfattning att det fanns risk att institutet inte skulle kunna fullgöra sina skyldigheter, om låntagaren inte kunde reglera sina fordringar.

Reglerna i EG-direktivet om stora exponeringar införlivades i den svenska lagstiftningen genom lagen 1994:2004 kapitaltäckning

om och stora exponeringar. Reglerna omfattar förutom banker även kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.

Den finansiella lagstüiningen. 81

Vid bestämmande av ett instituts exponering skall vissa poster inte medräknas. Det gäller bl.a. placeringar för vilka svenska staten eller en svensk kommun svarar. Undantagen avser exponeringar där risken att engagemangen inte skall infrias är liten. Dessa poster skall viktas till

noll vid beräkningen av kapitalkravet.

6¶Allmänt om

förutsättningarna på

finansmarknaden

1 Inledning

Sverige har allmänt sett väl utvecklade finansiella marknader. Ekonomins öppenhet gör att även marknader i omvärlden står till förfogande, direkt för större aktörer och indirekt för dem som vänder sig till finansiella mellanhänder av olika slag, som till exempel banker.

Kreditmarknaden kan, något förenklat, delas upp i en grosshandelsdel, penning- och obligationsmarknaden, och en del för mindre och/eller med specialiserade krediter, marknaden för intermedierade krediter. Den senare domineras av banker och kreditmarknadsföretag. Det typiska för deras traditionella utlåning är att den sker i former som inte gör lånen lämpade för andrahandshandel. Samtidigt är bankernas och kreditmarknadsföretagens utlåning nära kopplad till penning- och obligationsmarknaden, eftersom de hämtar en betydande del av sin finansiering från denna genom emission av standardiserade värdepapper.

Det bör inledningsvis noteras att det i princip inte finns anledning att skilja på inhemska och internationella marknader, vare sig det är fråga

grosshandel eller detaljhandel. Upplåning i kronor kan i första hand om

i Sverige, det är möjligt att låna i utländsk valuta och att arrangeras men sedan med hjälp terminer, optioner och andra instrument för

av skuldskötsel undvika oönskade valutarisker. Gränsdragningen mellan inhemskt och internationellt förändras drastiskt Sverige inträder i

om valutaunionen. Euron blir då den inhemska valutan, vilket bl.a. innebär att lån i inte kommer att vara förknippade med valutarisk för

euro kommuner och landsting, vilkas huvudsakliga intäkter består av skatter. De kan därmed betrakta hela euro-området som potentiell hemmamarknad för sin upplåning.

Kapitlet är disponerat som följer. I avsnitt 6.2 behandlas penningoch obligationsmarknaden. Tonvikten läggs på svenska förhållanden,

84 Allmänt förutsättningarna på finansmarkanden

om

även vissa specifika aspekter på upplåning i utländsk valuta men redovisas. Därefter diskuteras i avsnitt 6.3 upplåning via bank och kreditmarknadsföretag. I avsnitt 6.4 berörs frågan kapitalförvalt-

om

hantering av finansiella tillgångar. ning och annan

6.2 och obligationsmarknaden Penning-

6.2. 1 Allmänt

Den svenska penning- och obligationsmarknaden i fortsättningen för enkelhets skull kallad obligationsmarknaden domineras helt av

statspapper och obligationer utgivna av fastighetsñnansierande

kreditmarknadsföretag. Vid utgången av år 1996 fanns det penningoch obligationsmarknadsinstrument till ett värde av ca 2 000 miljarder kronor utestående. Närmare 400 miljarder av dessa var penningmarknadsinstrument, dvs. hade en löptid understigande ett år.

Strukturen obligationsmarknaden är i viktiga avseenden styrd av finansieringsbehov respektive traditioner. Den stora statsskulden, varav drygt 70 procent är finansierad i kronor, har gjort att staten år 1996 svarade för 46 procent av den emitterade volymen på obligationsmarknaden i form obligationer och statsskuldväxlar. Bostads- och

av fastighetssektorn har också stora och långsiktiga fmansieringsbehov. Vid utgången år 1996 svarade bostadsinstitut för 45 procent av de

av utestående instrumenten, dvs. i allt väsentligt samma andel som staten. Bostadsñnansieringen i Sverige kom tidigt att styras över till obligationsmarknaden, delvis för att detta är en ändamålsenlig upplåningsform, delvis till följd det reglerade bostadsfmansie-

av

ringssystemet, där bostadsobligationer länge gavs en särställning.

I gengäld har övrigt näringsliv i liten utsträckning finansierat sig via

obligationsmarknaden. Industriobligationer spelar således en undan-

skymd roll i Sverige. Näringslivet har i stället finansierat sig via bank och, när det gäller de internationellt verksamma företagen, via obligationsmarknader i andra länder. Detsamma gäller för kommuner och landsting. Vid utgången år 1996 uppgick den utestående

av volymen räntebärande värdepapper emitterade icke-finansiella

av företag och kommuner till 81 miljarder kronor, motsvarande 4 procent av den totala stocken.

En förutsättning för att en låntagare skall kunna använda sig av obligationsupplåning är att fmansieringsbehoven är så stora att besparingarna uppväger de extra, i stor utsträckning, fasta kostnader

uppstår vid utgivning värdepapper. Dessa innefattar bl.a. som av

om

ersättningar till emissionsinstitut och eventuella marknadsgaranter som förbinder sig att söka upprätthålla handel i instrumenten, samt kostnaderna för att få ett kreditbetyg, s.k. rating, från ett etablerat kreditbetygsföretag. Till detta kommer kostnader för den interna kompetens låntagaren behöver för att kunna köpa dessa tjänster

som och själv förvalta sin skuld.

Beträffande framtidsutsikterna kan noteras att staten enligt gällande

och planer för statens finanser kommer att minska sin prognoser upplåning på den inhemska obligationsmarknaden, åtminstone i relativa termer. Allt annat lika ökar därmed utrymmet för andra emittenter. Det kan också tänkas leda till en något ändrad inriktning av aktiviteten på

obligationsmarknaden; från betoning av hantering av stora volymer statspapper med enhetliga egenskaper, till mer fördjupad analys av

prissättning, bl.a. av skillnader i kreditrisker.

6.2.2 utländska marknader

Upplåning på

Kraven för obligationsupplåning på utländska marknader är i princip inte annorlunda än i Sverige. Om något är kraven på storlek högre och kreditbetyg torde vara oundgängligt.

Det i första hand tillkommer är hanteringen av den

som valutaexponering uppstår upplåningen sker i utländsk valuta.

som om Eftersom varken kommuner eller landsting har nämnvärda intäkter i utländsk valuta, är sådana lån förknippade med valutarisk vilket kommuner och landsting normalt torde vilja undvika. Det finns dock i allmänhet goda möjligheter att omvandla de framtida betalningsflödena

till kronbetalningar med hjälp av termins- eller optionskontrakt.

Noteras bör att sådana transaktioner kan upphov till motpartsrisker i

ge den bemärkelsen att förluster kan uppstå den andra parten i

om kontraktet inte kan fullgöra sina åtaganden och priset för att skaffa sig utländsk valuta till aktuell marknadskurs har stigit.

Valuta- och motpartsrisker gör att internationell upplåning ställer större krav på kompetens hos låntagaren än om upplåningen sker i kronor. Sammantaget gör detta att direkt upplåning på utländska marknader endast är tillgängligt för de allra största kommunerna och för landstingen.

86 Allmänt om förutsättningarna på finansmarkanden

6.2.3¶EMU-aspekter

Sverige har beslutat att inte delta i valutaunionen från starten år 1999, men det kan ändå vara intressant att kortfattat beröra hur europeiska obligationsmarknader kan komma att påverkas att det införs

av en gemensam valuta. Denna fråga är föremål för livlig diskussion. Synpunkterna är med nödvändighet spekulativa, vissa

men gemensamma drag med betydelse för utredningens arbete kan ändå urskiljas. Resonemangen begränsas till ett läge där Sverige är med i valutaunionen.

En självklar effekt, giltig för all upplåning, är den

är att euro inhemska valutan. För kommuner och landsting därigenom uppbär

som skatt i euro är det således möjligt att utan valutarisk söka motparter inom hela EMU-området. Detsamma gäller för rad andra aktörer,

en vilket förväntas leda till att obligationsplacerare lägger större vikt vid bedömningar kreditrisker och mindre vid valutarisker. Även

av medlemsstaternas upplåning kommer att behöva värderas på basis av relativ kreditrisk. Denna förändring, i kombination med att statsfinanserna i euro-länderna förväntas vara i bättre balans än vad som har varit fallet under de senaste decennierna i en rad EU-länder, gör att många räknar med ett ökat intresse för industriobligationer och andra papper som kräver mer ingående analyser kreditvärdighet. Till denna

av kategori måste också kommunobligationer räknas.

Sammantaget gör detta att kommuner och landsting, liksom andra låntagare, i valutaunionen kommer att möta avsevärt djupare och bredare finansiella marknader. Det gäller både för direkt upplåning och indirekt, eftersom även banker och andra interrnediärer kommer att kunna ta de gemensamma euromarknadema i anspråk.

6.3¶Upplåning via bank och

kreditmarknadsföretag

6.3.1 Allmänt intermediärers roll

om

Som noterades inledningsvis är marknaden för intennedierade krediter

lån som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag- nära kopplad till obligationsmarknaden, eftersom interrnediärer fortsättningsvis för enkelhets skull kallade banker har anledning att betrakta obligationer som alternativ placering. I så måtto finansierar de krediter, på marginalen, genom att ändra sitt obligationsinnehav. En traditionell bank har dessutom betydande finansiering i form av inlåning, men det

om

är inte inlåningsräntor styr utlåningsräntor. Snarare gäller att både

som in- och utlåningsräntor påverkas av räntorna på penning- och obligationsmarknaden, konkurrensen på de olika delmarkna-

samt av dema och de specifika kostnader in- respektive utlåningstjänster

som ger upphov till.

Bankernas roll på kreditmarknaden kan sägas vara att förmedla krediter till aktörer inte på hand har möjlighet att vända sig

som egen

till grosshandelsmarknaden. Sett från låntagarens synpunkt består

således tjänsten i omvandling upplåning i stor skala till detalj-

av handelsutlåning.

Banker erbjuder emellertid också tjänster till spararna. Genom att anförtro sitt sparande till bank slipper de att söka upp och utvärdera

en potentiella låntagare på hand. På gång kan banker erbjuda

egen samma

avsevärt säkrare placering än vad spararen kunde uppnå genom lån en till enda bankens låntagare. Genom att samla upp medel från ett

en av stort antal och krediter till ett stort antal låntagare, kan

sparare ge banken erbjuda riskspridning. Risken för att en bank skall fallera är således avsevärt mindre än att en enskild låntagare i en bank skall göra det.

Denna riskspridningstjänst är i första hand betydelsefull för småsparare, för vilka det är svårt och därmed kostsamt att på egen

hand, t.ex. via värdepappersmarknaderna, sprida sparandet mellan så

många låntagare att riskexponeringen begränsas i tillräcklig grad. Aktörer förvaltar kapital på grosshandelsmarknaden kan däremot

som

mindre benägna att betala för riskspridning, eftersom de i antas vara allmänhet har möjlighet och kompetens att sätta samman sina placeringar så att deras mål avseende risktagande uppfylls.

6.3.2¶Kreditgivning till kommuner och landsting

Kommunernas upplåning i banker uppgick vid utgången av år 1996 till 25 miljarder kronor. De svarade därmed för bråkdel av bankernas

en samlade utlåning, uppgick till drygt 700 miljarder kronor.

som

För bankers kreditgivning till kommuner och landsting gäller i princip regler for andra låntagare. Som framgår nedan har

samma som dock kommunkrediter nollvikt vid beräkning av bankers kapital-

täckningskrav. Det innebär att värdepappersbaserad upplåning,

varigenom kreditema lyfts bort från bankers balansräkningar och finansieras aktörer som inte är underställda kapitaltäckningskrav,

av erbjuder mindre fördelar i samband med kommunkrediter än t.ex. fastighetskrediter.

om

I sammanhanget finns anledning att beröra frågan i vilken mån kreditgivning till kommuner och landsting är förknippad med risker. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 är det en etablerad uppfattning i svensk rätt att varken kommuner eller landsting kan gå i konkurs. Kommuner och landsting kan i och för sig råka i betalningssvårigheter, de ha rättsliga instrument för att åstadkomma

men anses betalning även om det inte kan ske omedelbart. Erfarenheter visar emellertid att kommunal betalningsoförrnåga kräver insatser från statens sida se SOU 1996:12 s. 25. Vilken betydelse har dessa förhållanden för kreditgivning till kommuner

En helt säker utgångspunkt är att ingen kreditgivning är riskfri. All kreditgivning anses förknippad med någon form av risk för kreditgivaren. Här redovisas endast några av de mer centrala riskerna sett från bankens horisont.

Kreditrisk är risken att gäldenären inte kan betala tillbaka lånet. Kreditrisken kommuner har ansetts vara näst intill obefintlig eftersom de har beskattningsrätt och därför förr eller senare kan betala tillbaka sina lån. Likviditetsrisk är bl.a. när en solvent gäldenär av någon anledning inte kan betala lånet förfallodagen. Managementrisk hänger samman med bristande kunskap hos personal eller dålig organisation av administrationen vilket kan leda till kapitalförluster, som i sin tur kan påverka möjligheten att fullgöra

andra förpliktelser. Exempel denna risk är optionsaffären i

Stockholms kommun och Orange County i USA. Marknadsrisk är risken att ränta eller kurser går "fel håll". Den kanske vanligaste situationen är krediter med rörlig ränta, där en förändring av marknadsräntan får direkt genomslag på räntekostnaden för krediten. Även för krediter med bunden ränta för viss tid finns marknadsrisk

en när krediten skall omsättas. I extremfall kan denna risk vara betydande, t.ex. såsom vid försvaret av kronan hösten 1992.

I EG-lagstiftningen, vilken behandlas i avsnitt 5.2, är utgångspunkten att krediter till kommuner och lokala myndigheter innebär en kreditrisk. Enligt EG:s direktiv 89/647/EEG om kapitaltäckning för kreditinstitut skall kommuner enligt huvudregeln åsättas 20 procent vikt art. 6. Samma vikt på kommuner skall gälla när beräknar

man kapitalkravet för marknadsrisker utifrån direktiv 93/6/EEG om

kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut art. 2.9.

Enligt en undantagsbestämmelse i 1989 års direktiv får medlemsstaterna åsätta sina kommuner nollvikt art. 7. För detta krävs emellertid att det inte föreligger någon skillnad i risk mellan fordringar på kommuner och fordringar på medlemsstaten i fråga, vilket grundas på dels att kommunerna har beskattningsrätt, dels att det i

Allmänt om förutsättningarna på finansmarknaden. 89

medlemsstaten finns särskilda institutionella ordningar i syfte att minska risken för att någondera skall brista i fullgörande. En medlemsstat som utnyttjar denna undantagsmöjlighet skall notifiera kommissionen som i sin tur informerar övriga medlemsstater. Övriga medlemsstater f°ar medge att kreditinstituten hos dem också får tillämpa nollvikt vid engagemang på ifrågavarande kommuner.

I enlighet med kommissionens meddelande i juni 1996 har sex medlemsstater Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Irland, Italien, Grekland och Portugal förklarat att de inte använder sig av möjligheten att nollvikta kommuner. Bland de medlemsstater som har utnyttjat möjligheten till nollvikt har Belgien anfört att nollvikt tillämpas endast för vissa regionala och lokala myndigheter. Spanien har uppgett att nollvikt tillämpas endast på marknadslån upptagna av

regionala regeringar och godkända av spanska regeringen.

Nederländerna tillämpar nollvikt endast för fordringar på de egna lokala myndigheterna och inte på kommuner i andra medlemsstater.

I den svenska lagstiftningen kapitaltäckning har nollvikt av

om svenska kommuner och landsting inte ifrågasatts. Sverige har också notiñerat kommissionen om denna nollviktning.

I sammanhanget är det av intresse att peka på 2 kap. 13 § bankrörelselagen. Där föreskrivs att kredit får beviljas endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas betala tillbaka krediten. Detta betyder att

banken skall bedöma kredittagarens framtida betalningsförmåga vad

amorteringar och räntor. Utöver låntagarens kreditvärdighet krävs avser betryggande säkerhet, inte den anses obehövlig eller det föreligger

om särskilda skäl att avstå från säkerheten. Enligt förarbetena till lagen bör till de fall där säkerheter är obehövliga räknas bl.a. kreditgivnming till stat eller kommun prop. 1986/87: 12 s. 241.

6.4¶Hantering av finansiella tillgångar

Avslutningsvis finns anledning att något uppmärksamma frågan om kommunernas och landstingens hantering av finansiella tillgångar. Intresset för och behovet sådan hantering förväntas öka i framtiden

av till följd av det lagstadgade balanskravet se avsnitt 2.4 och avsättningama för framtida pensionsutbetalningar.

Större kommuner och landsting har möjlighet att direkt använda sig av värdepappersmarknader och förvalta sina tillgångar i egen regi. Mindre kommuner torde hänvisade till att anlita banker,

vara värdepappersinstitut och fondförvaltare för hanteringen av sina finansiella tillgångar. Allmänt gäller att gränsen för när förvaltning av

om

tillgångar vid sidan av bank är möjlig är lägre än motsvarande gränser för upplåning vid sidan av banker. Betydelsen av att etablera nya och konkurrerande företag på detta område anses därför vara mindre än när det gäller upplåning.

7 och

Europeiska gemenskapen Europarådet

Enligt direktiven skall utredningen beakta hur den föreslagna samverkansformen förhåller sig till EG:s konkurrensrätt och regler

om statsstöd. I avsnitt 7.1 lämnas därför en redogörelse för dessa regelverk. I sammanhanget finns skäl att uppmärksamma de åtaganden som Sverige har gjort genom att ratifrcera Europarådets konvention om kommunal självstyrelse. Konventionen behandlas i avsnitt 7.2.

7.1¶EG-rättens regler om konkurrens och

statsstöd

l l Inledning

. Enligt artikel 2 i EG-fördraget är ett av de övergripande målen med gemenskapen att upprätta en gemensam marknad. För detta mål fyller konkurrensreglema och bestämmelserna om statsstöd en viktig funktion. I artikel 3 g anges således att gemenskapen skall upprätta ett system som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Konkurrenspolitiken skall vara gemensam för medlemsstaterna och deras nationella lagstiftning får inte stå i strid med gemenskapsrätten.

7.1.2¶Konkurrensreglema

EG:s konkurrensrätt innehåller förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag och mot missbruk av dominerande ställning. Förbuden kommer till uttryck i artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget. Bestämmelsernas främsta uppgift är att reglera företagens agerande på marknaden och de skall därför behandlas tämligen kortfattat i det följande. Begreppet företag skall i detta sammanhang ges vidast möjliga tolkning. Det omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk

92 Europeiska gemenskapen och Europarådet

eller kommersiell verksamhet oberoende av företagets juridiska status och om verksamheten bedrivs i vinstsyfte.

Artikel 85 behandlar konkurrensbegränsande avtal m.m. Bestämmelsen kan delas i tre olika delar. 85.1 förbjuder avtal och andra

upp förfaranden snedvrider konkurrensen och som kan påverka

som handeln mellan medlemsstaterna. 85.2 stadgar att sådana avtal är ogiltiga. 85.3 kommissionen möjlighet att under vissa förutsätt-

ger ningar bevilja undantag från förbudet.

Artikel 85 tar sikte på konkurrensbegränsande avtal och andra förfaranden. Vad åsyftas är avtal mellan företag, beslut av

som företagssammanslutningar och överenskommelser om samordnade

förfaranden. Det kan exempelvis gälla prissamarbete, uppdelning av

marknader eller att olika villkor tillämpas vid likvärdiga transaktioner. Sådana avtal och förfaranden är förbjudna, de påverkar handeln

om mellan medlemsstaterna och deras syfte eller resultat är att

om konkurrensen inom den marknaden hindras, inskränks

gemensamma eller snedvrids. Påverkan på handeln måste påtaglig. Kommissio-

vara

har slagit fast att avtal mellan företag under vissa förutsättningar är nen

mindre betydelse s.k. bagatellavtal och därför inte omfattas av av förbudet i artikel 85.

Artikel 86 tar sikte på företags missbruk sin dominerande

av ställning på den marknaden eller inom en väsentlig del

gemensamma

den. Sådant missbruk är förbjudet i den mån det kan påverka av handeln mellan medlemsstater. I bestämmelsen anges några exempel på missbruk dominerande ställning. Det kan vara fråga om att ett

av företag påtvingar motpart oskäliga priser eller andra villkor eller att

en företaget försöker begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna. Andra exempel missbruk

dominerande ställning är att ett företag tillämpar olika villkor för av likvärdiga prestationer, så att någon drabbas konkurrensnackdel.

av en Det kan också fråga att ett företag ställer som villkor för att

vara om ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Gemensamt för de förfaranden som är förbjudna är att den dominerande ställningen missbrukas ett sätt som skadar andras intressen.

Artikel 86 reglerar således i första hand företagens agerande på marknaden. I förening med artikel 90.1 innebär den dock förpliktelser även för medlemsstaterna. Enligt artikel 90.1 skall medlemsstaterna inte vidta eller bibehålla någon åtgärd som strider mot fördraget beträffande företag de har beviljat särskilda eller exklusiva

som rättigheter, exempelvis ett legalt monopol. EG-domstolen har

som

Europeiska gemenskapen och Europarådet. 93

slagit fast att beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter inte i sig är oförenligt med artikel 86, men att kombinationen av denna och artikel 90.1 inte tillåter att medlemsstaterna sätter företag i situation

en där de har möjlighet att missbruka sin dominerande ställning. Ett första syfte med artikeln är att säkerställa konkurrensen mellan privata och offentliga företag.

Artikel 90.1 skall läsas tillsammans med artikel 90.2, enligt vilken vissa företag skall undantas från tillämpningen EG-fördraget.

av Företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas inte av fördraget, om en tillämpning av detta skulle hindra fullgörandet av de uppgifter som företagen har tilldelats. Bestämmelsen möjliggör undantag för endast en begränsad krets av företag som fullgör angelägna samhällsfunktioner, som exempelvis befordran av post eller tillhandahållande av nationella telefonnät. Även företag ålagts att trafikera olönsamma flygrutter

som samt radio- och TV-företag har av EG-domstolen bedömts falla under bestämmelsen i artikel 90.2.

I sammanhanget finns anledning nämna att Tyskland vid EU:s regeringskonferens i Amsterdam sommaren 1997 förde fram önskemål om att få sina s.k. Landesbank sanktionerade i fördraget. Landesbank är ett slags sparbanker som åtnjuter statliga garantier. Konferensen noterade kommissionens uppfattning att konkurrensreglema gör det möjligt att ta hänsyn till de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av de offentligrättsliga kreditinstituten i Tyskland samt till de förmåner som dessa beviljats som kompensation för kostnader i samband med dessa tjänster. Regeringskonferensen uttalade därvid att dessa förmåner inte får skada konkurrensförhållandena i en utsträckning som går utöver vad som krävs för att fullgöra de särskilda uppgifterna och som strider mot gemenskapens intresse.

Kommissionen fick i uppdrag rådet att undersöka om det i övriga

av medlemsstater finns företeelser som liknar de tyska Landesbank. På fråga från kommissionen har Sverige uppgivit att det här i landet inte finns något kreditinstitut tillhandahåller tjänster av allmänt

som ekonomiskt intresse.

l Statsstödsreglema

EG-fördraget innehåller regler som begränsar medlemsstaternas möjligheter att ge statsstöd. Reglerna, vilka i vid mening hör till EG:s konkurrensrätt, syftar till att säkerställa att konkurrensen inom EU:s

inre marknad inte snedvrids att medlemsstaterna gynnar vissa

genom företag eller viss produktion. Reglerna återfinns i artiklarna 92-94.

Artikel 92 innehåller de materiella bestämmelserna om statsstöd. Artikel 93 innehåller bestämmelser om kommissionens övervakning av medlemsstaternas stödprogram och enligt artikel 94 får rådet visst sätt anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 92 och 93. Utöver bestämmelserna i EG-fördraget finns endast en relativt begränsad reglering frågan statsstöd. Denna återfinns i EG:s s.k.

av om sekundärrätt och består i huvudsak kommissionens direktiv

av 80/723/EEG den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindel-

av

mellan medlemsstaterna och offentliga företag, vanligen kallat sema

transparensdirektivet. Artikel 92 i EG-fördraget inleds enligt följande.

Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en

medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,

som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att

vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den

gyrma

marknaden i den utsträckning det påverkar handeln gemensamma mellan medlemsstatema.

Det finns anledning att något närmare beröra bestämmelsens centrala begrepp. Till början kan konstateras att begreppet stöd innebär att

en det skall fråga ett slags subvention eller förmån från det

vara om allmänna. I detta ligger att det inte utgår någon adekvat eller marknadsmässig motprestation från mottagaren. Begreppet stöd har en mycket vid innebörd och enligt EG-domstolens praxis kan en rad olika företeelser utgöra stöd i den mening i artikel 92. Som

som avses exempel kan nämnas statliga garantier, förmånliga räntevillkor på krediter, investeringsstöd, skattenedsättning, reducering socialför-

av säkringsavgifter, subventionerat tillhandahållande t.ex. mark eller

av lokaler samt köp eller tjänster mot betalning överstiger

av varor som marknadspriset. Även kapitaltillskott till företag förvärv av

genom aktier i det berörda företaget utgör stöd, om bedömningen är att en privat investerare inte skulle ha gjort motsvarande förvärv. Utgångspunkten för bedömningen är den sunde investerarens agerande under normala marknadsförhållanden.

För att ett stöd skall utgöra statsstöd krävs att det utges av en

anses medlemsstat eller med hjälp statliga medel. EG-domstolen har

av klargjort att även stöd från regionala och lokala myndigheter omfattas

begreppet statsstöd. Det innebär att reglerna om statsstöd är av tillämpliga på stöd från svenska kommuner och landsting.

Endast statsstöd snedvrider eller hotar att snedvrida konkurren-

som

är otillåtet enligt artikel 92. EG-domstolen har uttalat att stöd som sen

utges av en stat och som stärker vissa företag i förhållande till andra företag som konkurrerar på den gemensamma marknaden måste anses snedvrida konkurrensen. För att ett stöd skall anses otillåtet fordras således att det gynnar endast vissa företag eller viss produktion. I detta ligger ett krav på selektion. Stöd till samtliga verksamheter inom ett visst geografiskt område eller inom en viss bransch anses vara selektivt. Det är ibland svårt att dra gränsen mellan vad som är ett otillåtet stöd enligt artikel 92 och vad är allmän och därmed

som en tillåten åtgärd. Avgörande är vilken effekt åtgärden får eller kan förväntas få i praktiken.

Ännu förutsättning för statsstöd skall otillåtet stödet

en att vara är att påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Så fallet ett

anses vara om stöd stärker ett företags ställning i förhållande till andra företag som konkurrerar på den gemensamma marknaden. I detta sammanhang bör också bestämmelserna om s.k. försumbart stöd nämnas. Kommissionen har som riktlinje fastställt att stöd som inte överstiger 50 000 ecu motsvarande cirka 425 000 kr under en treårsperiod i allmänhet inte snedvrider konkurrensen.

Av det hittills sagda följer att EG-fördraget inte innebär något

absolut förbud mot statsstöd. Redan ordalydelsen framgår att artikel

av 92 gäller endast om inte annat föreskrivs i fördraget. I artikel 92.2 anges vissa godkända former av statsstöd. Som exempel kan nämnas att det är tillåtet med stöd för att avhjälpa skador som har orsakats av naturkatastrofer eller av andra exceptionella händelser. Vidare innehåller artikel 92 en uppräkning vissa former stöd kan

av av som vara förenliga med den gemensamma marknaden och därför tillåtna efter ett formellt godkännande av kommissionen. Här skall endast nämnas att stöd för att avhjälpa allvarlig störning i medlemsstats

en en ekonomi kan anses förenlig med den gemensamma marknaden. För att godkännas av kommissionen krävs att det är fråga allvarlig

om en störning i medlemsstatens hela ekonomi sektor eller

och inte endast i en region. Utöver nu angivna bestämmelser finns andra föreskrifter i EG-

fördraget, vilka begränsar tillämpningsområdet för artikel 92. Det bör

särskilt nämnas att fördragets regler för jordbruks- och transportpolitken godkänner vissa former av statsstöd.

I EG-fördragets artikel 93 finns bestämmelser hur statsstöds-

om reglerna skall genomföras. Kommissionen har givits en central roll och skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska de stödformer som förekommer. Kommissionen skall dessutom underrättas om nya eller förändrade stödformer. Finner kommissionen att stödet är otillåtet enligt artikel 92, kan den besluta att den berörda medlemsstaten skall upphäva eller ändra stödet. Skulle staten inte rätta

96 Europeiska gemenskapen och Europarådet

sig efter beslutet, kan frågan föras direkt till EG-domstolen av kommissionen eller andra berörda stater. Enligt artikel 93.3 f°ar planerade stödåtgärder inte genomföras förrän kommissionens prövning har lett fram till ett slutligt avgörande. Det bör också framhållas att en medlemsstat kan begära att rådet skall besluta att ett stöd som i och för sig strider mot artikel 92 skall anses förenligt med den gemensamma marknaden. Enligt artikel 94 kan rådet med kvalificerad majoritet utfärda förordningar för tillämpningen av fördragsreglema om statsstöd.

7.2¶Europeiska konventionen om kommunal

älvstyrelse

Europarådet antog år 1985 konvention kommunal självstyrelse

en om The European Charter of Local Self-Govemment, vilken ratificerades

Sverige år 1989 prop. 1988/89:l19. Konventionen syftar till att av stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa och den anger därför vissa grundläggande principer för förhållandet mellan stat och kommun. Konventionen innehåller några bestämmelser intresse för

av utredningen.

Artikel 8 behandlar frågan om administrativ tillsyn över kommuner. Tillsynen skall ha lagstöd och den skall normalt syfta endast till att säkerställa efterlevnad lag och konstitutionella principer. Tillsynen

av

skall således huvudsakligen bestå i laglighetsprövning. Det framhålls

också att kontrollmyndighetens ingripande skall stå i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas.

I artikel 9 behandlas frågor kommunernas ekonomiska resurser.

om Till början slås fast att kommunerna inom för den nationella

en ramen ekonomiska politiken skall ha rätt till ekonomiska resurser, vilka

egna skall motsvara de uppgifter ålagts dem i författning. De finansiella

som system på vilka kommunernas grundas skall vara tillräckligt

resurser varierade och flexibla för att göra det möjligt för kommunerna att följa

med i utvecklingen kostnaderna för uppgiftemas fullgörande. I

av artikeln slås fast att kommunerna inom lagens gränser skall ha tillgång till den nationella kapitalmarknaden för att kunna ta upp lån för

kapitalinvesteringar punkt 8.

Artikel 10 behandlar kommunernas rätt att bilda sammanslutningar. Vid utövandet sina befogenheter skall de ha rätt att samarbeta med

av andra kommuner. De skall också kunna bilda sammanslutningar med andra kommuner för att utföra uppgifter av gemensamt intresse. De

Europeiska gemenskapen och Europarådet. 97

skall dessutom ha rätt att samarbeta med sina motsvarigheter i andra stater på de villkor som föreskrivs i lag. Kommunernas rätt att tillhöra ett förbund för att skydda och främja sina intressen och

gemensamma att tillhöra ett internationellt kommunförbund skall erkännas

i varje stat.

8¶Finansiell samverkan i

några

nordiska länder

1 Inledning

Enligt direktiven kan det vara lämpligt att utredningen gör

en jämförelse med det kommunala fmansieringssamarbetet i övriga nordiska länder. I detta kapitel lämnas därför en redogörelse för förhållandena i Danmark, Finland och Norge.

8.2¶Danmark

Danmarks kommuner och län amt samverkar det finansiella området genom föreningen KommuneKredit. Samtliga 275 danska kommuner, 13 av de 14 länen och 24 kommuner på Färöarna

var medlemmar i föreningen vid utgången år 1996. Medlemskap erhålls

av genom upptagande av lån från föreningen eller utställande

genom av säkerhet för någon annans lån hos föreningen. Medlemskapet kan upphöra först när skuldförhållandet har avvecklats och medlemmen har befriats från det solidariska ansvaret för föreningens skulder.

KommuneKredit har till syfte att erbjuda krediter åt kommunal verksamhet. Det innebär att KommuneKredit kan låna ut medel till kommuner och kommunala sammanslutningar. Lån kan erhållas även av andra som bedriver kommunal verksamhet, eller flera

om en kommuner har ställt ut garantier för fullgörandet låneförpliktelsema

av eller om låntagaren är ett bolag eller en förening, vars ägare eller medlemmar svarar solidariskt för skulderna och där eller flera

en kommuner ingår i kretsen ägare eller medlemmar.

av

KommuneKredit står för cirka 45 procent kreditgivningen till

av kommunala ändamål i Danmark. Under år 1996 uppgick nettoutlåning-

100 Finansiell samverkan inågra nordiska länder

till närmare 8,5 miljarder DKK. Den totala lånestocken uppgick till en drygt 40 miljarder DKK.

KommuneKredit skaffar medel till sin utlåning genom att ge ut obligationer på den danska kapitalmarknaden och genom att ta upp krediter i utlandet. Under år 1996 obligationer ut till ett värde om

gavs 5 miljarder DKK. Utlandsupplåningen, vilken huvudsakligen ägde rum på marknaderna i Europa och i Japan, uppgick under samma år till sammanlagt drygt 4 miljarder DKK. Föreningen har fonderat medel till säkerhet för föreningens åtaganden. Skulle ha förbrukats så

reservema att de understiger viss angiven nivå, föreningens medlemmar

en svarar solidariskt för föreningens förpliktelser. Det kan i sammanhanget nämnas att KommuneKredits kreditvärdighet har prövats av Moodys och att föreningen därvid har erhållit samma betyg som Konungariket Danmark.

KommuneKredit omfattas inte den allmänna finansiella lagstift-

av ningen i Danmark. Verksamhet regleras i stället i särskild författning och i föreningens stadgar. Kommunekredit står under tillsyn av Inrikesministeriet och ändringar i stadgarna fordrar ministeriets godkännande. Skulle föreningen äventyra långivamas säkerhet och inte vidta rättelse härvidlag, äger Inrikesministeriet stoppa verksamheten och besluta att föreningens tillgångar skall skiftas ut.

KommuneKredit omfattas inte reglerna för allmänna handlingars

av offentlighet.

8.3¶Finland

År 1989 bildades aktiebolaget Kommunñnans, huvudsakliga syfte

vars är att tillhandahålla kostnadseffektiva krediter finska kommuner. Bolaget ägs institutet Kuntien eläkevakuutus. Samtliga finska

av kommuner är medlemmar i detta institut, huvudsakliga verksamhet

vars består i att förvalta pensionsförsäkringar för kommunalt anställda.

Kommunfrnans är marknadsledande i Finland när det gäller långfristig kommunal finansiering. Bolaget lånar ut medel till främst kommuner och kommunala samfälligheter. Utlåning kan ske även till kommunala bolag och stiftelser, kommun tecknar borgen till

om en säkerhet för krediten. Kommunfmans gör inte någon mer ingående kreditvärdering sina låntagare. Bolaget erhåller emellertid regelbun-

av det information varje kommuns ekonomiska ställning och kan med

om stöd denna information neka kommun att låna. Bolaget svarar för

av en

25 procent den finska kommunsektorns totala upplåning. Vid ca av utgången år 1996 uppgick bolagets totala lånestock till drygt

av

Finansiell samverkan inågra nordiska länder 101

6 miljarder FIM, eller motsvarande ca 8,5 miljarder kronor. Kommunfinans har aldrig drabbats några kreditförluster.

av

Kommunfinans anskaffar medel för sin verksamhet genom upplåning både på den nationella och den internationella kapitalmarknaden. Drygt hälften av upplåningen sker i finska mark. Bolagets viktigaste finansieringskälla består i utgivning kommunobligationer.

av Kommunfinans lyder under samma rättsliga reglering som andra finansiella institut i Finland lagen kreditinstitut. Lån till

- om Kommunfinans är nollviktade enligt finländsk lag.

För att underlätta kommunernas finansiella verksamhet bildades år 1996 den s.k. Garanticentralen, vars uppgift att ställa garantier för upplåning i kommunala kreditinstitut. Garanticentralen är ett

offentligrättsligt institut under Inrikesdepartementets kontroll. Verk-

samheten regleras i särskild lag. Nästan samtliga finska kommuner är medlemmar i Garanticentralen. Kommunfinans tecknar ramavtal med Garanticentralen för sin upplåning. Innebörden är att kreditgivare vid utebliven betalning kan vända sig mot Garanticentralen med krav på betalning. Garanticentralen kräver i sin tur säkerheter för sina garantiåtaganden. I regel utgörs säkerheten av skuldebrev utställda av kommunerna. I den mån Garanticentralens kapital inte förslår,

egna svarar samtliga medlemskommuner för centralens åtaganden. Ansvaret fördelas mellan kommunerna efter deras folkmängd.

Den finska lagstiftningen allmänna handlingars offentlighet

om gäller inte för Kommunfinans, men däremot för Garanticentralen.

8.4¶Norge

År 1927 bildades Norges Kommunalbank. Bakgrunden 1920-talets

var ekonomiska kris, vilken ledde till att flertalet norska kommuner inte förmådde att på rätt sätt betala sina lån. Den norska staten bildade då Norges Kommunalbank för att hjälpa kommuner som hamnat i betalningssvårigheter. Banken tog över kreditgivamas fordringar mot kommunerna och förbättrade därefter lånevillkoren för dem. Norges Kommunalbank ägs fortfarande av norska staten. Kommunaldepartementet fastställer riktlinjer för verksamheten och utövar tillsyn över banken. Bankens utlåningsramar bestäms årligen av stortinget i statsbudgeten. I 1998 års statsbudget bestämdes utlåningsramen till cirka 27 miljarder NOK, vilket innebar en ökning med cirka 700 miljoner NOK i förhållande till föregående år.

Verksamheten i Norges Kommunalbank regleras i 1949 års lag om Norges Kommunalbank. Verksamheten skall bestå i kreditgivning till

102 Finansiell samverkan i några nordiska länder

kommuner, mellankommunala sammanslutningar, föreningar för elektricitets- och Vattenförsörjning samt till vissa föreningar och projekt för i lagen angivna sociala ändamål. Utlåning sker för alla typer av kommunala investeringar De största låntagama är fylkeskommuner, kommuner och mellankommunala En viss utlåning sker till

organ. kommunala bolag, under förutsättning att det finns kommunal borgen till säkerhet för fordran. Banken kan dessutom ställa ut garantier för lån till kommuner för byggande av skolor.

Kommunalbankens styrelse har bestämt vissa överordnande mål för bankens utlåningsverksamhet. Banken skall säkerställa att norska kommuner alltid har tillgång till krediter för vissa prioriterade verksamhetsområden. Banken skall etablera för kommunerna

en

räntenivå på kreditmarknaden samt erbjuda sina kredittagare gynnsam så likartade villkor möjligt. Banken skall därvid särskilt värna om

som de små och medelstora kommunerna. Slutligen skall banken ge sin ägare staten rimlig avkastning. Norges Kommunalbank skall

- - en

kostnader och erhåller inga statliga medel för att täcka bära sina egna kostnader för administration eller liknande.

Norges Kommunalbank är marknadsledande med nämnare 30 pro-

kreditgivningen till den kommunala sektorn, vilken under den cent av

hälften 1990-talet haft ett årligt lånebehov cirka 20 miljarsenare av der NOK. Lånebehovet har till ungefär lika stora delar avsett omläggningar befintliga lån och investeringar. Norges Kommunal-

av bank skall bedriva sin utlåningsverksamhet bank- och affärsmässiga grunder. Efter avregleringen kreditmarknaden under 1980-talet har

av bankens utlåningsräntor gradvis anpassats till marknadsräntoma.

Banken gör löpande kreditvärderingar av de norska kommunerna. Beslut utlåning grundas på både bedömning av kommunens

om en ekonomi och ändamålet med lånet. Enligt den norska kommunallagen skall staten i flera avseenden utöva tillsyn över de norska kommunerna. Det innebär bl.a. kommun inte får uppta lån eller teckna borgen

att en utan godkännande från fylkesmannen landshövding. Det kan noteras att Norges Kommunalbank sedan starten år 1927 inte har drabbats av några kreditförluster.

Norges Kommunalbank anskaffar medel genom egen upplåning

kapitalmarknaden. Upplåningen fordrar Kommunaldepartementets

godkännande. Sedan år 1981 sker ingen upplåning i utlandet. Upplåningen sker med garantier från norska staten som säkerhet. Detta följer direkt 1949 års lag Norges Kommunalbank och några

av om ytterligare utfästelser riktade till enskilda kreditgivare brukar inte förekomma. Från och med år 1996 betalar banken särskild avgift till

en staten för utställda garantier. Avgiften uppgår till 0,15 procent på

Finansiell samverkan inågra nordiska länder 103

upptagna lån. Norges Kommunalbank har erhållit samma kreditbetyg som norska staten AAA. Lån till Norges Kommunalbank är O-viktade både när det gäller kapitaltäckningsgrad och reglerna för stora exponeringar.

Lagen om Norges Kommunalbank 10§ innehåller en särskild bestämmelse om inlåning. Sådan får ske från vissa angivna kommunala organ i den utsträckning som regeringen bestämmer. Enligt uppgift

har någon inlåning ännu inte medgivits.

Norges Kommunalbank omfattas inte av den norska lagen om fmansieringsverksamhet. Det innebär bl.a. att lagens särskilda regler om kapitaltäckningsgrad och stora exponeringar inte gäller för banken. EES-samarbetet innebär dock att banken är att anse som ett kreditinstitut i EG-rättslig mening. Det innebär bl.a. att EG:s kapitaltäckningsregler skall tillämpas på bankens verksamhet.

Reglerna för allmärma handlingars offentlighet är tillämpliga på

Norges Kommunalbank. De är dock inte lika långtgående som motsvarande bestämmelser i Sverige.

Avslutningsvis kan nämnas att en offentlig utredning har föreslagit att det statliga ägandet i Norges Kommunalbank bör minska, för att på sikt gå över till de kommuner som är låntagare i banken. Det har från regeringshåll även övervägts att ombilda banken och göra den till ett dotterbolag till Postbanken. Enligt uppgift från det norska regeringskansliet har den nuvarande regeringen för avsikt att utvärdera bankens Organisationsform. I statsbudgeten för 1997 Norges regering att

angav man överväger att överföra tillsynen över Kommunalbanken till den norska Finansinspektionen och att banken formellt skall underkastas

sedvanliga kapitaltäckningskrav

9 i

Exempel på finansiell samverkan

Sverige

1 Inledning

I detta kapitel lämnas några exempel på kommunal finansiell samverkan som redan förekommer i Sverige. I avsnitt 9.2 behandlas Kommuninvest och i avsnitt 9.3 redogörs för den samverkan äger

som rum mellan landstinget och ett antal kommuner i Kalmar län när det gäller kapitalförvaltning. I avsnitt 9.4 lämnas dessutom redogörelse

en för några s.k. "intembanker", finns i vissa kommuner och

som landsting.

9.2¶Kommuninvest

Beteckningen Kommuninvest används i detta sammanhang som

en gemensam beteckning på Kommuninvest Ekonomisk Förening och Kommuninvest i Sverige Aktiebolag.

Kommuninvest bildades år 1986 Kommuninvest i Örebro län

som Aktiebolag. Bakgrunden var bl.a. diskussion bristande konkur-

en om rens inom finansieringsmarknaden för kommuner. Avsikten att

var genom samverkan mellan flera kommuner och landsting åstadkomma en större volym och högre frekvens i upplåningen med bättre villkor som följd. Samarbetet organiserades i form ett aktiebolag med de

av samverkande kommunerna ägare. Enligt företrädare för

som Kommuninvest övervägdes även att bedriva verksamheten i kommunalförbund. Anledningen till att så blev fallet bl.a. att

var ledningsorganisationen i kommunalförbund och regelverket för in- och utträde inte bedömdes ändamålsenliga för verksamhet där

en medlemmar förväntades ansluta sig i snabb takt. Dessutom menade man att lagstiftningen innebar att det inte möjligt att lämna över

var en

106 Exempel på finansiell samverkan iSverige SOUT 1998:72

uppgift till ett kommunalförbund utan att medlemskommunema förlorade möjligheten att själva bedriva verksamhet.

samma

Kommuninvest fick år 1993 sin nuvarande konstruktion. Denna består i huvudsak Kommuninvest Ekonomisk Förening och

av Kommuninvest i Sverige Aktiebolag.

Kommuninvest Ekonomisk Förening

Svenska kommuner och landsting kan efter granskning bli medlemmar i Kommuninvest Ekonomisk Förening. Medlemskap beviljas av föreningens styrelse. Den 1 april 1998 hade föreningen sammanlagt 98 medlemmar. Av dessa 96 kommuner och 2 landsting. Utträde ur

var föreningen beviljas av styrelsen efter ansökan. Uppsägningstiden är sex månader och utträde kan ske först när medlemmens samtliga affärsförbindelser med Kommuninvest i Sverige AB har avvecklats. Styrelsen äger dessutom utesluta medlem, det kan befaras att denne

om inte kan fullgöra sina åtaganden mot Kommuninvest.

Nya medlemmar skall vid inträde i föreningen kontant betala en medlemsinsats, storlek fastställs med ledning invånarantalet i

vars av den aktuella kommunen. De sammanlagda insatserna uppgick vid utgången år 1997 till 72 miljoner kronor. Medlemsinsatsen

av återbetalas till medlemmen vid utträde ur föreningen.

Enligt stadgarna är ändamålet med Kommuninvest Ekonomisk Förening att främja medlemmarnas finansiella intressen. Det sker

den verksamhet bedrivs i Kommuninvest i Sverige genom som Aktiebolag, vilket föreningen helägt bolag. I den ekonomiska

är ett av föreningen bedrivs inte någon operativ finansiell verksamhet. Enligt föreningens stadgar svarar dock samtliga föreningsmedlemmar solidariskt och såsom för skuld för aktiebolagets förpliktelser i

egen enlighet med separat tecknade borgenshandlingar. Mellan medlemmar-

finns ett särskilt avtal reglerar deras möjligheter att regressvis na som utkräva ersättning varandra, någon dem har infriat sitt

av om av borgensansvar.

Kommuninvest i Sverige Aktiebolag

Enligt sin bolagsordning är Kommuninvest i Sverige Aktiebolag ett samarbetsorgan i finansfrågor skall kostnadseffektivisera upp-

som låningsverksamheten för kommuner, kommunala bolag och stiftelser. Föremålet för bolagets verksamhet är att lämna och förmedla krediter

Exempel på finansiell samverkan i Sverige 107

till kommuner och kommunla samfálligheter samt till juridiska

personer över vilka en eller flera kommuner utövar ett bestämmande inflytande.

Enligt bolagsordningen skall kreditgivningen ske inom för den

ramen kommunala kompetensen. Bolagsordningen stadgar vidare att aktiebolaget får anskaffa de medel som erfordras för denna verksamhet genom att ta upp bl.a. reverslån och att ut obligationer,

genom ge certifikat och vissa förlagsbevis. Den huvudsakliga kapitalanskaffningen har hittills skett genom upplåning på kapitalmarknader utanför Sverige.

Kommuninvest i Sverige Aktiebolag är ett kreditrnarknadsbolag och

står därmed under tillsyn av Finansinspektionen. Bolagets aktiekapital uppgår till 52,5 miljoner kronor. Samtliga aktier Kommuninvest

ägs av Ekonomisk Förening.

Samarbetet i Kommuninvest bygger på frivillighet. Det innebär bl.a. att varje medlemskommun alltid är fri att själv avgöra för

om man en viss upplåning skall använda sig Kommuninvest i Sverige

av Aktiebolag eller av någon annan aktör på marknaden. Bolagets utlåning under år 1997 uppgick brutto till cirka 10 miljarder kronor. Den totala lånestocken uppgick per den 31 december 1997 till cirka 23 miljarder kronor. Det kan i sammanhanget nämnas att Kommuninvest i Sverige Aktiebolag i slutet av år 1995 introducerade obligation för privata

en och mindre institutionella placerare. Vid årskiftet 1996/97 uppgick den totala försäljningsvolymen till 175 miljoner kronor. Den 1 1998

mars emitterade Kommuninvest i Sverige Aktiebolag ett obilgationslån

om en miljard kronor. Lånet riktar sig i första hand till större placerare i Norden. Avsikten är att denna emission skall följas fler.

av

Avslutningsvis kan nämnas att Kommuninvest i Sverige Aktiebolag enligt sin bolagsordning skall lämna administrativ service till kommuner samt till kommunala bolag och stiftelser.

9.3¶Kalmar läns

Pensionskapitalförvaltning Aktiebolag

I Kalmar län bedrivs ett samarbete mellan nio kommuner och landstinget i fråga om kapitalförvaltning. Verksamheten bedrivs i

Kalmar läns Pensionskapitalförvaltning Aktiebolag och dess syfte är att

de samverkande parterna skall kunna överlämna likvida medel till bolaget för långsiktig förvaltning. I första hand är det fråga

om förvaltning av de medel som har avsatts för att i framtiden kunna utbetala änstepensioner. Bolaget bildades i februari 1996.

108 Exempel på samverkan iSverige

finansiell

Enligt bolagsordningen skall Kalmar läns Pensionskapitalförvaltning AB utföra kapitalförvaltningstjänster de samverkande kommuoch landstinget samt bedriva därmed förenlig verksamhet. nerna Bolagsordningen stadgar dock uttryckligen att bolaget inte skall bedriva sådan verksamhet i lagen 1991:981 om värdesom avses

pappersrörelse.

Bolagets verksamhet vänder sig endast till ägarkretsen och har

därför tillståndspliktig. Bolagets utgångspunkt är dock

inte ansetts vara verksamheten i så stor utsträckning möjligt skall anpassas till att som de förutsättningar och krav gäller för ett tillståndspliktigt som

värdepappersbolag.

De samverkande kommunerna och landstinget har förbundit sig att öppna sin depå hos bolaget anvisad bank. Avsikten är att de var en av årligen till förvaltning i depån skall avsätta ett belopp som motsvarar 2,5 procent den totala lönesumman. Aktiebolaget skall inom ramen av för fastställd placeringspolicy självständigt förvalta de tillgångar en finns i respektive depå. Bolaget har i sitt inledningsskede valt att som utnyttja bank för förvaltning fondmedlen. Den 31 december 1997 en av uppgick värdet de förvaltade tillgångarna till sammanlagt drygt av 417 miljoner kronor. Ungefär 50 procent placerade i svenska aktier var medan 46 procent var placerade i obligationer. Bildandet Kalmar läns Pensionskapitalförvaltning AB föregicks av analys olika privaträttsliga alternativ till associationsrättslig av en av form för samarbetet. Analysen visade att aktiebolagsforrnen var den lämpligastc. Slutsatsen motiverades med att aktiebolaget utgör en känd associationsform med i lag tillhandahållen organisation. Ytterligare en skäl att aktiebolaget utgör s.k. sluten association i vilken angavs vara en själva bestämmer aktieägare skall släppas in i ägarna om nya ägarkretsen. Aktiebolaget är dessutom den enda tillåtna formen för det

fall kapitalförvaltningsverksamheten skulle vara tillståndspliktig.

Avslutningsvis kan noteras att alternativet att bedriva samverkan i kommunalförbund inte föremål för någon närmare analys. var

9.4¶Kommunala internbanker

För utnyttja de stordriftsfördelar följer med ett samordnat att som agerande i finansiella frågor har flera kommuner och landsting bildat så kallade internbanker. I detta avsnitt lämnas kortfattad redogörelse en för några de internbanker utredningen har kännedom om. av som Avsikten är att exempel på hur internbanker i kommuner och ge landsting har konstruerats.

Exempel på finansiell samverkan iSverige 109

Internbanken i Umeå kommun

Internbanken i Umeå kommun bedrivs i förvaltningsform och den bildades år 1988. Förutom Umeå kommun ingår också kommunens heloch delägda företag i intembanken. Kommunens fmanschef bär det operativa ansvaret. En fmanskommitté under ledning av ekonomichefen utgör samarbetsorgan för de parter som ingår i intembanken. Kommittén består av representanter från kommunen samt de största kommunala företagen.

Uppgifterna för Internbanken i Umeå är

likviditetshantering och maximalt utnyttjande av koncero gemensam

nens betalningsströmmar,

upplåning koncernen, 0

till att koncernen får bästa möjliga avkastning på sin placerade 0 att se likviditet,

att över och minimera de finansiella riskerna samt 0 se 0 att ge finansiell rådgivning.

Kommunens helägda företag är genom ett fullmäktigebeslut anslutna till ett koncernkonto. I övrigt är intembanken uppbyggd via avtal, där företagen förbinder sig att samråda med kommunen vid all upplåning och placering medel. Företagen har möjlighet att utnyttja

av externa aktörer, det ger bättre villkor. Internbanken arbetar

om definierad självkostnadsbasis mot kommunens företag. I praktiken går all operativ verksamhet i koncernen mot penningmarknaden via kommunens intembank.

För den finansiella hanteringen finns ett regelsystem antaget av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Regelverket gäller för hela koncernen. Varje månad lämnas rapport till kommunstyrelsens arbetsutskott och kommunstyrelsen där man kan avläsa riskpositioner, fördelning av upplåning, m.m.

Internbanken i Uppsala kommun

Internbanken i Uppsala drivs i det kommunen helägda Aktiebolaget

av Uppsala Kommunñnans. Internbanken har begränsad funktion i

en jämförelse med intembanken i Umeå. Uppgiften består i att driva ett koncemkontosystem.

Med koncemkontosystemets hjälp sköts de koncemintema fordrings- och skuldförhållandena. Till intembanken är kopplat ett centralkonto i bank för kommunen och anslutna s.k. underkonton transaktionskonton för kommunens företag. Genom underkontona

110 Exempel på finansiell samverkan iSverige

slussas pengar till och från centralkontot. Varje gång medel slussas in via ett underkonto bokförs en fordran på centralkontohavaren och varje gång medel tas ut bokförs en skuld till centralkontohavaren. På underkontona står alltså aldrig några medel inne.

De till koncemkontosystemet anslutna företagens kortsiktiga likviditetsbehov tillgodoses genom en checkkredit som kommunen har i bank och som disponeras AB Uppsala Kommunñnans.

av

Det är kommunstyrelsens fmansutskott som fastställer villkoren för deltagande i kommunkoncernens koncernkontosystem. Krav på säkerheter inom ramen för centralkontosystemets verksamhet ställs inte.

Aktiebolaget Stockholms Läns Landstings Internfmans

Aktiebolaget Stockholms Läns Landstings Internfmans i fortsättningen kallat Intemñnans bildades år 1992. Bolaget har till uppgift att vara internbank för landstinget och dess företag. Det skall affärsmässiga grunder hjälpa landstingets förvaltningar och företag med en rad finansiella tjänster, som t.ex. att övervaka deras likviditet, placera överskottslikviditet, lån till investeringar samt förvaltning

av landstingets skuld- respektive placeringsportfölj. Internñnans skall också administrera landstingets koncernkontosystem.

Landstingsstyrelsen beslutar om ramar för Intemfinans externa upplåning. När externa lån skall tas upp måste förvaltningens resultatenheter gå via Intemfmans. Räntan motsvarar den ränta som Intemñnans erhåller på placerade likvida medel plus ett påslag för administrationskostnader.

Även landstingets helägda företag skall göra sin upplåning via Intemfinans. Efter särskild prövning kan de i vissa fall få landstingets borgen för att ta upp lån på annat sätt. Bolaget skall i så fall betala ett pris för borgen som motsvarar marknadspriset för bankgaranti av motsvarande omfattning.

I placeringsfrågor agerar Intemfinans externt för hela landstingets räkning på penning- och kapitalmarknaden. De nämnder eller styrelser som vill placera överskottslikviditet skall göra det via Intemfinans.

Landstingets koncernkontosystem administreras av Internfinans. Systemet fyller samma funktion för landstingets olika enheter som en checkräkning för andra företag. Kommunens styrelse, nämnder och företag skall utnyttja koncemkontosystemet för betalningar. Denna samordning av betalningsströmmama antas ge räntevinster.

Exempel på finansiell samverkan i Sverige l 11

Internbanken i Göteborgs kommun

I Göteborgs kommun finns internbank, skall svara för

en som medelsförvaltningen och ñnansieringsbehovet i kommunens nämnder

och företag. Enligt beslut kommunfullmäktige skall intembanken

av erbjuda finansiella tjänster, som exempelvis in- och utlåning, checkkrediter, borgen, derivatinstnunent och utländska betalningar, samt ha det övergripande ansvaret för kommunens koncemkontosystem.

De kommunala företagen i Göteborg har ett eget finansieringsansvar. Det innebär bl.a. att de har rätt att utnyttja konkurrerande

anbud dessa är fördelaktigare än koncembankens. Utgångspunkten

om är dock att företagen i första hand skall anlita internbanken.

Samtliga nämnder och helägda kommunala företag i Göteborg skall delta i kommunens koncernkontosystem. Syftet är att ta tillvara

kvittningsmöjligheter och därigenom sänka räntekostnadema.

10 för kommunal

Utgångspunkter

finansiell samverkan

10.1¶Inledning

I detta kapitel redovisar utredningen de utgångspunkter som skall beaktas under våra fortsatta överväganden. I avsnitt 10.2 behandlas de fördelar som kommuner och landsting kan vinna genom att samverka med varandra i sin finansiella verksamhet. I avsnitt 10.3 och 10.4 behandlas de särskilda intressen kommuner och landsting

som respektive staten bör ha vid utformningen av kommunal finansiell samverkan.

10.2¶Allmänt om värdet av finansiell

samverkan

Finansieringsverksamheten i kommuner och landsting kan effektiviseras genom samverkan. Detta följer av de stordriftsfördelar som uppstår när flera parter sluter sig samman för att samarbeta i sin finansiella verksamhet. Genom att samverka kan upplåning ske i större volymer och med högre marknadsfrekvens, vilket ger möjligheter till

förmånliga villkor.

Samverkan ger dessutom bättre möjligheter att skapa och bibehålla en hög kompetens i finansiella frågor samt att använda flera olika typer av kreditinstrument.

I utredningens direktiv framhåller regeringen att kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet torde kunna effektiviseras ytterligare genom att samverkan underlättas. Enligt regeringen talar

l 14 Utgångspunkter för kommunal finansiell samverkan

erfarenheterna från verksamheten i Kommuninvest i Sverige AB för att kommuner och landsting att samverka exempelvis kan erhålla

genom billigare krediter.

Utredningen delar regeringens utgångspunkt att fmansieringsverksamheten i kommuner och landsting kan effektiviseras genom samverkan. Den förbättrade effektiviteten kan förväntas uppkomma till följd de stordriftsfördelar uppstår när flera parter sluter sig

av som

för att samarbeta i sin finansiella verksamhet. Värdet av dessa samman stordriftsfördelar varierar mellan kommunerna. Generellt bör gälla att fördelarna är störst för små och medelstora kommuner. Detta antagande vinner stöd det förhållandet att främst små och medelstora

av kommuner har valt att delta i den samverkan som bedrivs i Kommuninvest i Sverige AB.

Ifrågavarande stordriftsfördelar gäller bl.a. möjligheten att erhålla fönnånliga villkor vid upplåning. Genom att samverka kan kommuner och landsting gemensamt gå ut på marknaden och ta krediter i

upp större volymer än och på egen hand. Med upplåning i

om var en agerar större volymer följer bättre möjligheter att erhålla förmånliga villkor, i synnerhet om de samverkande parterna har en hög kreditvärdighet som kommuner och landsting normalt har. Samverkan skapar dessutom förutsättningar för hög frekvens i upplåningen. En låntagare som

en ofta är aktiv på marknaden har bättre möjligheter att bli etablerad och välkänd bland kreditgivare och andra motparter än den som relativt sällan tar lån. Härav följer att en etablerad aktör har större

upp möjligheter att vinna marknadens förtroende, vilket bör kunna leda till förmånligare villkor.

Finansiell samverkan mellan kommuner och landsting bör också ge bättre förutsättningar att skaffa och bibehålla hög kompetens i

en finansiella frågor. Mindre och medelstora kommuner torde ha svårt att själva hålla sig med de specialkunskaper fordras för att effektivt

som kunna verka på exempelvis den internationella kapitalmarknaden. Samverkan kan dessutom bättre möjligheter att använda flera olika

ge typer kreditinstrument. Så har exempelvis endast de allra största

av kommunerna haft reella möjligheter att på hand anskaffa medel

egen genom att ge ut obligationer.

Kommuner och landsting kan skaffa erforderlig kompetens på andra sätt än att bygga egen verksamhet i samverkan. Det

genom upp en enklaste sättet är naturligtvis att varje kommun och landsting var för sig köper de finansiella tjänsterna banker och andra finansiella institut

av och därmed den kompetens och erfarenhet redan finns hos dessa.

som

Alternativet att flera kommuner och landsting i samverkan bygger

verksamhet är naturligtvis förknippad med en upp en egen

Utgångspunkter för kommunal finansiell samverkan l 15

altemativkostnad som skall jämföras med vad det kostar att köpa samma tjänster från de finansiella instituten. Om kommunal samverkan kan leda till motsvarande eller lägre kostnader, så borde det vara till fördel inte bara för den kommunala sektorn. Även övriga kunder till banker och andra finansiella institut på sikt ökad konkurrens.

gagnas av Det är emellertid nödvändigt att sådan samverkan bygger konkurrensneutralitet. Ytterligare en effekt kan vara att eventuell vinst i fallet med egen verksamhet kan komma de samverkande kommunerna och landstingen tillgodo exempelvis i form av förmånligare villkor.

10.3¶Särskilt om kommunernas och

landstingens intressen

Det ligger i kommunernas och landstingens intresse att finansiell samverkan bygger på frivillighet och principen om kommunal självstyrelse. Det skall vara möjligt att bilda flera olika samverkansorgan med ett brett utbud av tjänster. Kommuner och landsting skall även vid samverkan kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning.

Det ligger också i kommunernas och landstingens intresse att samverkan sker under så betryggande former som möjligt. Den verksamhet som får bedrivas i samverkan skall därför avgränsas med beaktande av både allmänna kommunalrättsliga principer och de risker som är förknippade med finansiell verksamhet. Verksamheten skall vidare bedrivas med ändamålsenliga regler för offentlighet och sekretess.

När det gäller kommunernas och landstingens intressen är det utredningens utgångspunkt att finansiell samverkan skall bygga på frivillighet och principen om kommunal självstyrelse. Det innebär bl.a. att det skall vara möjligt att bilda flera olika samverkansorgan samt att det inte skall vara obligatoriskt för någon kommun eller något landsting att delta. De bör dessutom så långt det är möjligt anförtros att själva utforma sin samverkan på ett ändamålsenligt sätt.

En annan utgångspunkt är att kommuner och landsting även vid samverkan skall kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Den finansiella verksamheten i varje kommun och landsting skall styras beslut fattas av kommunens

av som respektive landstingets egna organ.

116 Utgångspunkter för kommunal finansiell samverkan

Det ligger också i kommunernas och landstingens intresse att deras finansiella samverkan skall ske under så betryggande former som möjligt. Det bör därför tydligt anges inom vilka ramar som verksamheten får bedrivas. Inom dessa ramar bör möjligheterna till samverkan avse ett så brett utbud av finansiella tjänster som möjligt. Gränserna bör sättas med ledning av allmänna kommunalrättsliga principer samt med beaktande av de risker som är förknippade med finansiell verksamhet. Verksamheten måste dessutom underkastas

ändamålsenliga regler i fråga redovisning och revision. Därvid skall

om beaktas vad som utgör god sed för redovisningen i finansiella institut.

Ytterligare utgångspunkt för utredningen som ligger i

en kommunernas och landstingens intresse är att den finansiella sainverkan skall kunna bedrivas under ändamålsenliga regler om offentlighet och sekretess.

10.4¶Särskilt om statens intressen

Kommuner och landsting utgör en väsentlig del av den offentliga sektorn och det ligger därmed i statens intresse att med en

ändamålsenlig lagstiftning skapa förutsättningar för kommuner och

landsting att effektivisera sin finansiella verksamhet genom samverkan. En utgångspunkt för utredningen är dock att staten inte har för avsikt att engagera sig ekonomiskt i samverkan eller på något annat sätt som medför risk för ökade statsutgifter.

Ytterligare intressen för staten är att samverkan bedrivs under stabila former och så att den bidrar till att främja sunda kommunala finanser. Staten har dessutom intresse av att öka konkurrensen på de finansiella marknaderna.

Det förtjänar att framhållas att merparten kommunernas och

av landstingens verksamhet på ett eller annat sätt bärs nationella

upp av och därmed statliga intressen. Så har staten genom lagstiftning ålagt kommuner och landsting att utföra angelägna samhällsfunktioner som exempelvis socialtjänst, sjukvård, skola och räddningstjänst. Kommu-

och landsting utgör sålunda väsentlig del den offentliga ner en av sektorn och det ligger därmed i statens intresse att vidta åtgärder som underlättar för dem att effektivisera sin verksamhet. "

I sammanhanget kan ett exempel ges för att belysa det ansvarsförhållande som anses föreligga mellan staten och landets kommuner-

Utgångspunkter för kommunal finansiell samverkan 117

och landsting. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 är det en allmän uppfattning i svensk rätt att kommuner och landsting inte kan gå i konkurs. Om krissituation uppkommer i kommun är det därför

en en troligt att den vänder sig till staten för att få hjälp. Det kan noteras att regeringen i budgetpropositionen för innevarande år avsatt 737 miljo-

kronor för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och ner

landsting på grund speciella omständigheter kan hamna i en

som av särskilt svår ekonomisk situation. För åren 1999 och 2000 beräknar regeringen att sammanlagt miljard kronor behöver avsättas för

en sådana bidrag prop. 1997/98:1, Utgiftsområde 25, s. 17.

Av det sagda följer att staten har intresse av att underlätta

ovan kommunernas och landstingens samverkan på det finansiella området. En utgångspunkt för utredningen är dock att staten inte har för avsikt

sig i kommunernas finansiella samverkan på ett sådant sätt att engagera att det medför risk för ökade statsutgifter och att staten inte heller kommer att göra några ekonomiska åtaganden till förmån för kommunal finansiell samverkan. Denna utgångspunkt utesluter förslag

innebär att staten sig direkt i verksamheten genom att som engagerar exempelvis stå för upplåning i ett organ liknande Riksgäldskontoret. Utredningen kommer inte heller att lämna förslag som innebär att staten på annat sätt sig ägare kommunala samverkansorgan

engagerar som av eller att staten ställer ut garantier till förmån för sådana organ. Staten insats består i att med ändamålsenlig lagstiftning skapa

en förutsättningar för effektiv kommunal finansiell samverkan och en

en mångsidig finansiell marknad.

Ytterligare ett intresse för staten är att kommunal finansiell samverkan bedrivs under former som är förenliga med kravet stabilitet i det finansiella systemet. Vidare gäller att finansiell samverkan bör utformas så att den bidrar till att främja sunda kommunala finanser. Det innebär bl.a. att det skall vara möjligt för de samverkande parterna att besluta att kommun eller ett landsting

om en inte skall få delta i samverkan på grund exempelvis för svag

av ekonomisk ställning. Det bör också möjligt för samverkansorganet

vara att tillämpa olika villkor mellan dem deltar i samverkan och att

som neka fortsatta krediter. Samverkan får inte underlätta för kommuner med ekonomi att underlåta att ta sig sina problem. Enligt

svag an utredningens mening ligger det i statens intresse att så långt det är möjligt överlåta åt kommuner och landsting att bestämma hur samverkan skall utformas i ifrågavarande avseenden.

Staten har också ett intresse att skapa förutsättningar för en ökad konkurrens på de finansiella marknaderna. Härav följer att utredning-

förslag inte bör begränsa kommunernas och landstingens frihet att ens

118 Utgångspunkter för kommunal finansiell samverkan

samverka på det finansiella området genom exempelvis tvingande bestämmelser som gör det obligatoriskt att delta i samverkan eller som innebär att samverkan får utövas endast i ett begränsat antal

samverkansorgan. Förslagen bör inte heller begränsa handlingsfriheten för dem som deltar i kommunal finansiell samverkan så sätt att de i varje given situation är hänvisade enbart till samverkansorganet. Utgångspunkten bör i stället vara att de alltid skall kunna vända sig till andra aktörer på marknaden.

Avslutningsvis finns anledning att nämna den givna utgångspunkten att kommunal finansiell samverkan måste vara förenlig med EG:s bestämmelser om kreditinstitut, statsstöd samt konkurrensrätt.

l l Finansiell samverkan i kommunal-

förbund eller nämnd

gemensam

1 1.1 Inledning

Enligt direktiven skall utredningen analysera kommunalförbund

om

lämplig form för finansiell samverkan mellan kommuner kan vara en och landsting. I detta kapitel skall frågan behandlas mot bakgrund av såväl den finansiella lagstiftningen kommunallagens bestämmelser

som

kommunalförbund. om

Inledningsvis finns anledning att kort beröra möjligheten att bedriva kommunal finansiell samverkan i den offentligrättsliga samverkansformen nämnd. Kommunallagens regler för denna

gemensam samverkansfonn behandlas i avsnitt 2.3.3. Den nämnden

gemensamma är inte självständig juridisk och den kan därför inte fatta

en person beslut, anställa personal eller ingå avtal i Nämnden skall i

eget namn. stället företrädare för de samverkande huvudmännen och

ses som en den får ingå avtal för deras räkning. Härav följer bl.a. att den gemensamma nämnden inte har något eget ansvar gentemot externa avtalsparter för fullgörandet av avtal.

Enligt utredningens mening innebär det sagda att samverkans-

nu forrnen nämnd lämpar sig mindre väl för finansiell

gemensam samverkan mellan kommuner och landsting.

120 Finansiell samverkan i kommunalförbund eller gemensam nämnd

11.2¶Den finansiella

lagstiftningen

Med gällande lagstiftning är det möjligt för kommuner och landsting att i kommunalförbund bedriva sådan verksamhet i lagen

som avses 1992: 1610 om finansieringsverksamhet. Verksamheten kan innefatta

bl.a. upplâning, kreditgivning, betalningsfönnedling och förvaring av

värdepapper. Verksamheten skulle inte tillståndspliktig och inte

vara heller stå under Finansinspektionens tillsyn. Däremot är det med gällande lagstiftning inte möjligt att i kommunalförbund bedriva bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken det ingår inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

Med finansieringsverksamhet förstås bl.a. näringsverksamhet har

som till ändamål att lämna kredit eller att ställa garanti för kredit. Finansieringsverksarnhet får som regel bedrivas bara efter tillstånd av Finansinspektionen. Dock gäller enligt 3 § första punkten lagen 1992:1610 om ñnansieringsverksamhet att tillstånd inte krävs om verksamheten drivs av statlig eller kommunal myndighet. Enligt regeringsformens terminologi omfattar begreppet myndighet bl.a. samtliga kommunala organ med undantag för de beslutande församlingarna. Härav följer att kommuner och landsting utan krav tillstånd kan samverka i kommunalförbund för att bedriva sådan verksamhet som anges i lagen fmansieringsverksamhet.

om Kommunalförbundet skulle därmed kunna exempelvis låna upp medel, bland annat genom att ut obligationer och andra jämförbara

ge fordringsrätter, lämna och förmedla krediter, medverka vid finansiering, förmedla betalningar, lämna ekonomisk rådgivning och förvara värdepapper. Verksamheten skulle inte stå under Finansinspektionens tillsyn och ingenting i den finansiella lagstiftningen skulle hindra att förbundets tjänster erbjöds både medlemskommunema och till andra. Däremot finns det kommunalrättsliga begränsningar för vilken verksamhet som kan bedrivas i kommunalförbund.

Som framgår av redogörelsen i kapitel 5 förstås med bankrörelse sådan verksamhet i vilken ingår att ta emot inlåning på konto, om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Av bankrörelselagen följer att det krävs tillstånd oktroj för att bedriva sådan rörelse och att endast banker kan få sådant tillstånd. Med bank förstås bankaktiebolag, sparbank och medlems-

Finansiell samverkan i kommunalförbund eller nämnd 121

gemensam

bank. Härav följer att det med gällande lagstiftning inte är möjligt att ge kommunalförbund tillstånd att bedriva bankrörelse.

1 1.3

Kommunallagen

Sedan den l januari 1998 gäller nya bestämmelser om kommunalförbund. Lagändringarna innebär att kommunalförbund idag är

en lämpligare fonn för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting än tidigare.

Frågan om kommunalförbund är en lämplig form för kommunal finansiell samverkan måste emellertid bedömas även mot bakgrund

av

kommunallagens regler om laglighetsprövning. Enligt utredningens

uppfattning utgör reglerna ett avgörande hinder mot att effektivt bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund.

Utredningen föreslår därför en särskild offentligrättslig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting.

I detta avsnitt skall utredningen behandla frågan kommunallagens

om bestämmelser om kommunalförbund är lämpliga för kommunal finansiell samverkan. Inledningsvis finns skäl att erinra om de överväganden som gjordes vid bildandet av Kommuninvest. Som framgår i avsnitt 9.2 bedömdes den dåvarande lagregleringen av kommunalförbund vara mindre ändamålsenlig. Det gällde bl.a. reglerna för in- och utträde och för ledningsorganisationen. Dessutom ansågs lagstiftningen innebära att det inte var möjligt att lämna över en uppgift till ett kommunalförbund utan att medlemskommunema förlorade möjligheten att själva bedriva samma verksamhet.

Den 1 januari 1998 trädde en rad ändringar i lagstiftningen om kommunalförbund i kraft. Reglerna förenklades och fördes in i kommunallagen. Samtidigt fick förbundsordningen en starkare roll och för flera av de frågor som tidigare reglerades i lag gäller numera att de i stället kan regleras av parterna själva. Enligt utredningens mening finns det skäl att närmare överväga i vilken mån de nyligen genomförda lagändringarna har bidragit till att göra kommunalförbundet till en mer ändamålsenlig form för finansiell samverkan. Dessa överväganden görs i avsnitt 1l.3.1. I avsnitt l1.3.2 behandlas kommunallagens regler om laglighetsprövning. I avsnitt 1l.3.3 presenteras utredningens slutsatser i frågan om kommunalförbund är en lämplig form för finansiell samverkan.

122 Finansiell samverkan i kommunalförbund eller nämnd

gemensam

11.3.1 bestämmelser kommunalförbund

Nya om

I avsnitt 2.3.3 lämnas närmare redogörelse för de nuvarande

en reglerna om kommunalförbund.

Inträde

Det är angeläget att reglerna för kommunal finansiell samverkan är sådana att de lämpar sig för samverkan mellan ett relativt stort antal deltagare och där medlemskadem förändrar sig över tiden. Det innebär bl.a. att det bör finnas tillgång till ett enkelt förfarande för att ansluta

medlemmar. Tidigare gällde föga ändamålsenliga regler i detta nya avseende för kommunalförbunden. I 1957 års lag kommunal-

om förbund stadgades uttryckligen att vad gällde för bildande av

som kommunalförbund skulle äga motsvarande tillämpning i fråga om ny medlems inträde 22 §. 1985 års kommunalförbundslag stadgade i l kap. 7 § att förbundsordningen skulle antas medlemmarna. I

av förarbetena uttalades därvid att det självklart att även ändringar i

var förbundsordningen skulle antas medlemmarna prop. 1984/852216

av s. 31.

Sedan den 1 januari 1998 gäller följande för inträde. Kommunallagen innehåller inte några regler för hur ytterligare medlemskommuner kan anslutas till ett redan existerande kommunalförbund. I 3 kap. 28 § KL stadgas dock att förbundets medlemmar skall anges i förbundsordningen. Enligt 3 kap. 27 § KL fastställs förbundsordningen av förbundsmedlemmamas fullmäktige. Däremot innehåller kommunallagen inte någon bestämmelse hur förbundsordningen skall ändras,

om

för att nytillkomna medlemmar. I förarbetena uttalas dock att t.ex. ange ändringar bör få göras på det sätt och vid den tidpunkt som medlemmarna kommer överens Det vidare att frågan inte

om. anges behöver lösas i förbundsordningen samt att ändringar skall ske

sätt då ett förbund bildas, man inte har kommit överens samma som om

annat prop. 1996/97:105 s. 65. om

Av det sagda framgår att kommunallagen numera ger

nu förbundsmedlemmama frihet att själva reglera hur förbundsordningen skall ändras. De kan därmed själva bestämma ändamålsenliga regler för hur medlemskommuner kan anslutas till ett kommunalförbund för

nya exempelvis finansiell samverkan.

Finansiell samverkan i kommunalförbund eller nämnd 123

gemensam

Utträde m.m.

Det är nödvändigt att finansiell samverkan mellan kommuner och landsting bedrivs under stabila former. Kreditgivare och andra intressenter måste kunna förlita sig att samverkansorganet är beständigt över tiden även förändringar sker i medlemskretsen.

om Fråga är om kommunallagens nuvarande reglering utträde,

av likvidation och upplösning beträffande kommunalförbund är lämplig för samverkan på det finansiella området.

Tidigare gällde relativt komplicerade regler för medlems utträde

en ur ett kommunalförbund. För förbund som var bildade för obestämd tid gällde dessutom att de skulle träda i likvidation viss tid efter uppsägningen, om inte medlemmarna avtalade annat. I 1985 års

om kommunalförbundslag farms särskilda regler om förfarandet vid likvidation och upplösning.

Sedan den 1 januari 1998 gäller nya regler också för utträde. I 3 kap. 26 § KL stadgas att varje medlem har ovillkorlig rätt att lämna

en förbundet samt att uppsägningstiden skall tre år, inte kortare

vara om tid anges i förbundsordningen. Därjämte följer 3 kap. 28 § KL att

av medlemmarna i förbundsordningen skall förfarandet vid

ange en medlems utträde samt förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning. Det har således överlåtits åt förbundsmedlemmama att själva bestämma vad skall gälla i dessa

som avseenden. Det är därmed möjligt att utforma regelverket så att det i denna del lämpar sig för finansiell samverkan.

Organisation

Sedan den l januari 1998 gäller nya regler även för kommunalförbundens organisation. I förarbetena uttalade regeringen att den tidigare ordningen ibland uppfattades onödigt komplicerad och

som inte särskilt väl anpassad till dagens behov prop. l996/97:105 70.

s. Avsikten med de nyligen genomförda ändringarna att

var ge förbundsmedlemmama så stor frihet möjligt att välja hur

en som förbundet skall organiseras. Lagregleringen innebär härvidlag endast att det måste finnas en beslutande församling, vilken skall tillsätta

en styrelse och de övriga behövs för att fullgöra

organ som kommunalförbundets uppgifter 3 kap. 25 § KL.

Kommunallagen ger således förbundsmedlemmama betydande

en frihet att själva utforma organisationen i ett kommunalförbund. Därmed bör organisationen kunna ges en sådan struktur att den lämpar sig för

124 Finansiell samverkan i kommunalförbund eller nämnd gemensam

samverkan även på det finansiella området. Ingenting hindrar att organisationen utformas så att den i allt väsentligt överensstämmer med vad gäller i exempelvis ett aktiebolag. Av 3 kap. 28 § KL följer att som befogenheter och inbördes förhållanden skall bestämmas av organens förbundsmedlemmama i förbundsordningen.

Kompetensfördelningen mellan kommunalförbundet och dess

medlemmar

Som framhålls i avsnitt 10.3 bör det ett intresse för kommuner och vara landsting samverkan det finansiella området konstrueras så att de att får behålla sin rätt till självbestämmande i sin ekonomiska

möjlighet att

förvaltning. De enskilda förbundsmedlemmamas finansiella verksamhet måste även vid samverkan kunna styras beslut som av fattas kommunens respektive landstingets egna organ. Fråga är om av denna utgångspunkt kan tillgodoses samverkan bedrivs i om kommunalförbund.

Kommunalförbundet är en självständig offentligrättslig juridisk

ha exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som person som anses förbundsmedlemmama har överlämnat till förbundet. Denna uppfattning innebär att förbundsmedlemmama för sig inte längre var har befogenhet att sysselsätta sig med de uppgifter som har anförtrotts förbundet. Att så är fallet framgår inte direkt i lag och det finns därför skäl att redovisa hur denna uppfattning har växt fram. Enligt 1919 års lag kommunalförbund var det möjligt att om anförtro både frivilliga och obligatoriska uppgifter ett kommunalförbund, såvida inte den obligatoriska uppgiften enligt lag skulle handhas ett visst kommunalt Därvid gällde att bildandet av ett av organ. kommunalförbund inte medförde att kommunala förpliktelser eller fördes över från den enskilda medlemskommunen till

befogenheter

förbundet. Bildandet ett kommunalförbund endast ett sätt för av var kommunerna att fullgöra sina uppgifter prop. 1919 310 s. 119 f.. nr I och med införandet 1957 års lag kommunalförbund av om ändrades principen att medlemskap i ett kommunalförbund inte rubbade medlemmarnas författningsenliga förpliktelser mot det allmänna och enskilda. Denna princip hade tidigare inneburit t.ex. mot de kommuner bildade kommunalförbund för att ombesörja att som brandförsvaret fortfarande enligt brandlagstiftningen ansågs skyldiga hålla sig med brandstyrka. För att stärka förbundens ställning att egen infördes den ordningen att medlemskommunemas rättigheter och skyldigheter fördes över till kommunalförbundet när det var fråga om

Finansiell samverkan i kommunalförbund eller nämnd 125

gemensam

obligatoriska kommunala förvaltningsuppgifter prop. 1957 150

nr s. 99 f.. Detta åstadkoms genom särskild bestämmelse 2 §, vilken

en stadgade att den specialreglering som fanns för en uppgift automatiskt blev gällande för förbundet i stället för de samverkande kommunerna eller landstingen. Därmed blev det möjligt för kommuner och landsting att fullgöra samtliga obligatoriska uppgifter att överlåta

genom uppgiften till ett kommunalförbund. Bestämmelsen i 2 § i 1957 års kommunalförbundslag motsvaras i dag av 3 kap. 22 § KL.

I förarbetena till 1985 års kommunalförbundslag lämnades

en redogörelse för tidigare gällande rätt. Därvid uttalades bl.a. att kommunalförbundet har karakteriserats ett slags specialkommun,

som vilket har sin grund i bl.a. det förhållandet att den specialreglering

som kan finnas för en uppgift automatiskt blir gällande beträffande förbundet i stället för vederbörande kommuner eller landsting. Ur detta förhållande drogs slutsatsen att förbundsmedlemmarna för sig inte

var längre har befogenhet att sysselsätta sig med uppgift har

en som anförtrotts kommunalförbundet prop. 1984/85:216 60.

s.

Frågan om kompetensfördelningen mellan kommunalförbundet och dess medlemmar behandlades inte i förarbetena till de ändringar i kommunallagen som trädde i kraft den 1 januari 1998. Det är i sammanhanget ändå värt att notera att ändringarna bl.a. innebar att förbundsmedlemmama fick ökad frihet att bestämma kommunalförbundets ändamål. Regeringen framhöll därvid den frihet

som kommunerna har att organisera sin verksamhet. Enligt regeringen bör kommunerna därför få lämna över till kommunalförbund att sköta hela verksamheter eller verksamhetsgrenar. Ãndringama innebar vidare att det blev möjligt med samverkan för uppgifter inte i alla delar är

som gemensamma för förbundsmedlemmama. Regeringen framhöll att det enda krav som bör ställas på den verksamhet vill samverka i

man om kommunalförbund är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande landstingets kompetens prop. 1996/97:105 s. 67 f..

I sammanhanget bör noteras att ordalydelsen i 3 kap. 20 § KL, enligt vilken kommuner och landsting får lämna över vården sina

av angelägenheter till kommunalförbund, infördes som en nyhet den l januari 1998 utan några kommentarer intresse i förevarande

av sammanhang. Lydelsema i de tidigare kommunalförbundslagama

var att kommuner och landsting fick sluta sig till kommunal-

samman förbund för att ha hand kommunala angelägenheter eller liktydiga

om formuleringar. Det kan dessutom noteras att samma uttryck används i 20 § som i 3 kap. 16 § KL, enligt vilken kommuner och landsting f°ar

126 Finansiell samverkan i kommunalförbund eller gemensam nämnd

lämna över vården vissa kommunala angelägenhet till bl.a. företag

av och enskilda.

Enligt utredningens uppfattning följer av det ovan sagda att det inte är helt klarlagt det är möjligt för kommuner och landsting att

om bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund utan att de var och

förlorar möjligheten att själva besluta om sin ekonomiska en förvaltning. Som rättstillämpningen har utvecklats finns det tecken

tyder på att de tappar kompetens. De kommuner och landsting som som ändå väljer att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund måste i förbundsordningen klart kompetensfördelningen mellan sig och

ange förbundet.

11.3.2¶Kommunallagens regler om laglighetsprövning

Av det hittills sagda följer att flera de invändningar som tidigare

av fanns mot att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund har undanröjts de lagändringar trädde i kraft den l januari

genom som 1998. Fråga kommunallagen innehåller några andra bestämmel-

är om

hindrar att finansiell samverkan sker i kommunalförbund. Av ser som

särskilt intresse är därvid reglerna om laglighetsprövning.

Med laglighetsprövning den prövning av kommunala beslut

avses

görs domstol efter överklagande. Prövningen avser endast som av lagligheten i det överklagade beslutet, inte dess lämplighet. Reglerna finns i 10 kap. KL och omfattar bl.a. beslut som fattas i kommunalförbund. De beslut kan överklagas är samtliga beslut

som

har fattats den beslutande församlingen samt beslut som har som av fattats förbundsstyrelsen eller av en annan nämnd eller partsamman-

av satt beslutet inte är rent förberedande eller rent

organ, om av verkställande art. Dessutom får överklagande ske av sådana beslut som revisorerna fattar sin förvaltning. Prövningen får påkallas av varje

om medlem de kommuner eller landsting ingår i förbundet samt av

av som förbundsmedlemmarna.

I 10 kap. 8 § KL under vilka förutsättningar som ett

anges överklagat beslut skall upphävas. Så skall ske om beslutet inte har tillkommit i laga ordning. Med detta uttryck avses procedurfel i samband med beslutets tillkomst, exempelvis att ärendet inte varit

som föremål för erforderlig beredning. Vidare skall det överklagade beslutet upphävas det hänför sig till något inte angelägenhet för

om som är en kommunen eller landstinget. Ytterligare grunder för att upphäva ett överklagat beslut är att det har fattat beslutet har överskridit

organ som

Finansiell samverkan i kommunalförbund eller nämnd 127

gemensam

sina befogenheter eller att beslutet strider mot lag eller

annan

författning.

Enligt utredningens mening utgör kommunallagens regler

om laglighetsprövning ett avgörande hinder mot att bedriva en effektiv finansiell samverkan i kommunalförbund. För att samverkan skall kunna bedrivas effektivt fordras bl.a. att verksamheten har

en ändamålsenlig ledning. Beslut måste kunna fattas och verkställas snabbt och kreditgivare och andra motparter måste kunna utgå från att fattade beslut inte upphävs. Kraven i dessa hänseenden är högre vid finansiell verksamhet än vid sådan verksamhet traditionellt bedrivs

som av kommunalförbund. Det är vid finansiell verksamhet knappast tillrådligt med en ordning som innebär att exempelvis styrelsens placerings- eller upplåningsbeslut kan överklagas till domstol. En förutsättning för att samverkan skall kunna bedrivas effektivt i kommunalförbund är därför att reglerna laglighetsprövning kan

om modifieras. Fråga är emellertid om det i kommunallagen lämpligen bör införas särskilda regler som gäller endast kommunalförbund för finansiell samverkan.

Kommuner och landsting är offentligrättsligag subjekt, vilka har

anförtrotts viktiga offentliga förvaltningsuppgifter. Härav följer att

deras verksamhet måste underkastas en viss kontroll från såväl statens som medborgarnas sida. Denna kontroll sker bl.a. den

genom laglighetsprövning som äger rum i domstol efter överklagande av beslut som har fattats i kommuner och landsting. Kommunallagens regler

om laglighetsprövning innebär att även beslut har fattats i

som kommunalförbund kan bli föremål för sådan prövning. Samverkan i kommunalförbund ger möjlighet för kommuner och landsting att lämna över vården av en eller flera av sina angelägenheter till förbundet och det vore därför inte rimligt om möjligheterna att få till stånd en laglighetsprövning minskade till följd av ett sådant överlämnande.

Den verksamhet som skulle bedrivas av kommunalförbund för finansiell samverkan är av en karaktär än de uppgifter som

annan hittills utförts av kommunalförbund. Ett gemensamt drag hos i stort sett alla befintliga kommunalförbund är att de bedriver olika slags serviceverksamhet med direkt inriktning mot kommunmedlemmarna. Verksamheten i ett kommunalförbund för finansiell samverkan skulle däremot utgöra ett slags interkommunal ekonomisk stödfunktion för övrig verksamhet i de samverkande kommunerna och landstingen. Till detta kommer, som tidigare har framhållits, det förhållandet att finansiell samverkan inte bör innebära att de samverkande kommunerna eller landstingen förlorar någon rätt till självbestämmande

128 Finansiell samverkan i kommunalförbund eller gemensam nämnd

över sin ekonomiska förvaltning. Denna skall även vid samverkan styras beslut som fattas av kommunens egna organ.

av

Vad har sagts innebär att behovet laglighetsprövning vid

som nu av finansiell samverkan inte vilar på principiella grund som när det

samma är fråga traditionell kommunal verksamhet i ett kommunalförbund.

om Denna omständighet utgör skäl mot att i kommunallagen införa särskilda regler för laglighetsprövning beslut har fattats i

av som kommunalförbund för finansiell samverkan. Därtill skall läggas att den samverkan det är fråga kommer att utgöra begränsad del av

nu om en all den verksamhet omfattas kommunallagens bestämmelser.

som av Det är därför knappast motiverat att tynga kommunallagens kapitel om laglighetsprövning med särregler för enbart denna verksamhet.

1 1.3.3 Slutsatser

Enligt utredningens mening finns det ingenting i kommunallagen som

utgör ett absolut hinder mot att kommuner och landsting bedriver finansiell samverkan i kommunalförbund. Därvid finns anledning att särskilt framhålla förbundsmedlemmamas ökade möjligheter att efter lagändringama den 1 januari 1998 själva fastställa formerna för samverkan och dess ändamål. Även med beaktande dessa

av lagändringar är det emellertid förenat med svårigheter att effektivt bedriva finansiell samverkan enligt kommunallagens nuvarande regler

kommunalförbund. Svårighetema uppkommer främst till följd av om

bestämmelserna om laglighetsprövning.

Det sagda utgör, mot bakgrund vad anförs i direktiven,

ovan av som skäl för att föreslå särskild offentligrättslig form för finansiell

en samverkan mellan kommuner och landsting.

12¶Samverkan i kommunala

finansförbund

12.1¶Inledning

Kommunala finansförbund föreslås bli offentligrättslig form för

en finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Förbundet blir en självständig juridisk person med rättshandlingsförmåga.

egen

I föregående kapitel analyserar utredningen möjligheterna att bedriva

finansiell samverkan i kommunalförbund enligt kommunallagens nuvarande regler. Slutsatsen blev bl.a. att reglerna laglighets-

om prövning utgör ett avgörande hinder mot att effektivt bedriva sådan samverkan. Även möjligheten bedriva finansiell samverkan i

att gemensam nämnd berörs i föregående kapitel. Mot bakgrund

av direktiven konstateras att utredningen bör föreslå särskild

en offentligrättslig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Denna skall i det följande benämnas kommunala finansförbund.

I detta kapitel skall utredningen överväga hur lagstiftningen för kommunala finansförbund bör utformas. Det finns redan skäl att

nu framhålla att denna i långa stycken kan bygga grund

samma som lagstiftningen för kommunalförbund. Finansförbundet skall således vara en offentligrättslig form för samverkan. Medlemskap skall vara förbehållet kommuner och landsting och finansförbundet

skall vara en självständig juridisk med rättshandlingsförmåga. Samver-

person egen kan skall bygga på frivillighet och lagstiftningen bör ha

som utgångspunkt att så långt det är möjligt överlåta de samverkande parterna att själva reglera sin samverkan.

Kommunala finansförbund är således offentligrättslig form för

en samverkan mellan kommuner och landsting. Det innebär att åtskilliga

kommunallagens bestämmelser skall äga tillämpning på förbunden. av När det gäller förbundens interna ekonomiska förvaltning skall bestämmelserna i kommunallagens åttonde kapitel gälla i tillämpliga

delar för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens innehåll, budgetprocessen, utgiftsbeslut under året samt

förbud mot pantsättning.

12.2¶Samverkan på frivillig grund

Samverkan i kommunala frnansförbund skall bygga på frivillighet.

l

Samverkan i kommunala ñnansförbund skall bygga på frivillighet. Det innebär bl.a. att kommuner och landsting skall ha möjlighet att fritt

bilda sådana förbund. Lagstiftningen skall därför vara generell i den meningen att möjligheten att bilda frnansförbund inte är begränsad till

ett visst antal förbund.

Principen frivillighet innebär vidare att det aldrig skall vara

om obligatoriskt för någon kommun eller något landsting medlem i

att vara

kommunalt frnansförbund. Varje fullmäktigeförsamling skall ett självständigt besluta huruvida kommunen eller landstinget skall

om ansöka inträde. Lagstiftningen bör å andra sidan inte innebära att

om kommuner och landsting har ovillkorlig rätt att ansluta sig till de

en förbund har bildats. Varje ñnansförbund skall kunna ställa upp

som villkor för inträde och medverkan i förbundet. Härav följer att det

måste möjligt att förvägra vissa kommuner eller landsting inträde

vara samt att utesluta dem inte längre uppfyller villkoren.

som

Principen frivillighet innebär slutligen att varje förbundsmedlem

om skall ha absolut rätt att efter viss uppsägningstid lämna frnansför-

en bundet utträde. Frågan utträde behandlas vidare i avsnitt

genom om 12.13.

12.3¶Bildande av kommunala fmansförbund

Ett kommunalt fmansförbund är bildat när förbundsordningen har

antagits av medlemmarnas fullmäktigeförsamlingar eller vid den

senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. Förbundet förvärvar rättskapacitet i samma ögonblick det är bildat.

som

Frågan när ett kommunalt fmanstörbund skall bildat hänger nära

anses samman med frågan när förbudet får rättskapacitet, det vill säga

förmåga att som självständig juridisk person förvärva rättigheter och

ikläda sig skyldigheter. I detta avsnitt skall utredningen överväga huruvida det bör framgå direkt lag när förbundet skall bildat

av anses samt om förbundet skall erhålla rättskapacitet redan i och med bildandet.

Det finns skäl som talar för att det direkt lag bör framgå såväl när

av ett fmansförbund är bildat som när det får rättskapacitet. Det finns bland exempelvis kreditgivare ett behov tydlighet på denna punkt. I

av sammanhanget finns anledning att kortfattat redogöra för vad som gäller för de associationsformer i vilka verksamhet f°ar bedrivas enligt

lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet. Ett aktiebolag bildas

genom beslut som fattas på konstituerande stämma, men bolaget får rättskapacitet först när det har registrerats hos Patent- och registreringsverket. Av lagen ekonomiska föreningar följer att ekonomisk

om en

förening skall registreras och att den först därefter får rättskapacitet.

Behovet av att tydligt ange när ett kommunalt finansförbund är bildat och får rättskapacitet måste vägas mot intresset att inte

av komplicera förfarandet vid bildandet av kommunala finansförbund. Intresset av ett enkelt förfarande är särskilt stort vid bildandet av

förbund med många medlemmar. Enligt utredningens uppfattning är

intresset av ett enkelt förfarande så starkt att det bör överlåtas finansförbundets medlemmar att själva bestämma när förbundet skall vara bildat. I enlighet med vad som uttalades av Konstitutionsutskottet i betänkandet 1996/97:KU20 Kommunal samverkan bör dock lag

av framgå vad som skall gälla inte förbundsmedlemmama har tagit

om ställning i frågan. I lag bör därför att finansförbundet är bildat

anges när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmama eller vid den senare tidpunkt som medlemmarna anger i förbundsordningen. Förslaget överensstämmer med vad som gäller för bildandet av kommunalförbund.

Enligt utredningens uppfattning bör kommunala finansförbund erhålla rättskapacitet i ögonblick de bildas. Något krav på samma som registrering bör inte ställas, bl.a. mot bakgrund av finansförbundets offentligrättsliga ställning och den kommunala självstyrelsen. Ytterligaett skäl mot krav på registrering är att sådan ordning skulle göra re en det nödvändigt med särskilda bestämmelser förbundets rättskapaom citet under tiden mellan bildandet och registreringen. Enligt utredningmening saknas det bärande skäl för att så sätt komplicera ens

lagstiftningen.

Inför bildandet ett kommunalt finansförbund kan det finnas av behov att vidta olika förberedande åtgärder, som t.ex. att rekrytera av personal och ingå avtal olika slag. Sådana åtgärder kan behöva av vidtas under tiden från beslutet att bilda förbundet till dess att förbundet formellt är bildat. Det bör därför möjligt att inrätta ett interimsvara för att företräda förbundet under denna mellantid. Uppgifterna organ sådant kan variera, det bör särskilt framhållas att det för ett organ men inte får bedriva den finansiella verksamhet för vilket förbundet bildas.

12.4¶Relationen mellan förbundet och dess

medlemmar

De kommuner och landsting samverkar i kommunala finansförsom bund skall behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Denna skall styras beslut fattas självständigt och av som med full handlingsfrihet kommunernas och landstingens egna organ. av

Som utredningen redan har framhållit i avsnitt 10.3 bör det vara en utgångspunkt för kommuner och landsting att de även vid samverkan skall kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Den finansiella verksamheten i varje kommun och landsting skall beslut fattas självständigt och med full styras av som handlingsfrihet kommunens respektive landstingets egna organ. av Medlemskap i ett kommunalt finansförbud skall således inte innebära förbundsmedlemmama överlåter åt förbundet att besluta över deras att ekonomiska förvaltning. Denna utgångspunkt är så väsentlig för utredningens fortsatta överväganden, att det bör slås fast i lag att varje förbundsmedlem själv skall ha hand sin ekonomiska om egen förvaltning i enlighet med vad föreskrivs i kommunallagen. Det som

innebär att de inte f°ar överlåta ett finansförbund att besluta över deras finansiella verksamhet.

Med nu angiven utgångspunkt skall fmansförbundens uppgift vara att erbjuda sina tjänster medlemmarna i konkurrens med andra aktörer på marknaden. Detta kan illustreras med följande exempel, som visar förfarandet när en medlemskommun tar upp lån. Beslutet om

att låna skall fattas självständigt av kommunen. Den avgör dessutom när det skall ske och vilka villkor som är godtagbara för kommunen. Sedan erforderliga beslut har fattats, får kommunen i vanlig affärsmässig ordning upphandla den efterfrågade krediten. Det innebär att kommunen riktar förfrågningar till flera aktörer marknaden, varav finansförbundet kan vara en. Efter sedvanliga förhandlingar skall kommunen fritt kunna välja om man skall låna av förbundet eller av någon av de andra som har erbjudit sig att lämna den efterfrågade krediten. Medlemskapet i förbundet utgör därvid inte någon begränsning kommunens handlingsfrihet. Det är så att medlemska-

av snarare pet ökar kommunens handlingsfrihet genom att erbjuda ytterligare ett alternativ vid upphandlingen. Upptagandet av krediten sker samma sätt oavsett om valet av kreditgivare har fallit på förbundet eller exempelvis en bank.

Förbundsmedlemmarna skall således även vid samverkan självständigt besluta över sin ekonomiska förvaltning. Det hindrar emellertid inte att de genom särskilda överenskommelser ger förbundet i uppdrag att utföra vissa tjänster dem. Genom avtal kan förbundet få i uppdrag

att exempelvis utföra kapitalförvaltningstjänster. Ett sådant avtal mellan

en förbundsmedlem och finansförbundet har inte någon annan innebörd än motsvarande avtal mellan exempelvis kommun och bank.

en en

Avslutningsvis finns anledning att i detta sammanhang beröra lagen

1992:1528 offentlig upphandling och frågan det krävs att

om om förbundsmedlemmama följer det i lagen angivna förfarandet vid upphandling när de önskar ta ñnansförbundets tjänster i anspråk. Det kan därvid anmärkas att en kommun och dess företag är att betrakta

olika upphandlande enheter. Det innebär att köp kommunen som som önskar göra från företaget måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling.

Nämnden för offentlig upphandling har på uppdrag av regeringen nyligen utrett frågan om vilka möjligheter det finns för kommuner och landsting att genomföra köp av tjänster från sina företag utan att

upphandlingsreglema i lagen om offentlig upphandling blir tillämpliga.

Nämnden att dessa möjligheter är begränsade. Nämnden pekar

menar vidare på att vissa definitioner i lagen dock avviker från den EGrättsliga regleringen. Det finns ett visst stöd för en tolkning av EG-

direktiven innebär att det är möjligt för kommuner och landsting

som att utan upphandlingsförfarande ingå avtal med sina helägda företag under förutsättning att företaget i fråga uteslutande levererar till ägaren. I EG-domstolen ligger för avgörande inom kort ett för frågeställningen intressant mål. Frågan bereds i avvaktan domen vidare inom

Regeringskansliet.

Det förhållandet att det kommunala fmansförbundet är en självständig juridisk i förhållande till sina medlemmar skulle

person kunna tala för att de också är olika upphandlande enheter och att reglerna i lagen offentlig upphandling således skall tillämpas.

om Utredningen väljer dock att inte ta slutlig ställning i denna fråga utan hänvisar till det arbete som pågår inom Inrikesdepartementet.

12.5¶Förbundsordning

I varje kommunalt ñnansförbund skall det finnas en förbundsordning, vilken antas och ändras samstämmiga beslut i förbunds-

genom

medlemmarnas fullmäktigeförsamlingar.

Det skall i varje kommunalt fmansförbund finnas förbundsordning,

en vilken fastställs av förbundsmedlemmamas fullmäktigeförsamlingar. Förbundsordningen skall förbundets grundläggande stadga på

vara

sätt för ett kommunalförbund. I lag får anges vilka frågor samma som

måste regleras i förbundsordningen. Därvid bör bestämmelsen i som allt väsentligt kunna utformas i enlighet med vad som gäller för förbundsordningen i kommunalförbund enligt 3 kap. 28 § KL. Vad som skall regleras i förbundsordningen framgår delvis av utredningens

fortsatta överväganden i detta kapitel. I författningskommentaren

lämnas närmare redogörelse i frågan. Det bör dock framhållas att

en förbundsmedlemmama självfallet skall ha möjlighet att i förbundsordningen reglera även andra frågor än de som är obligatoriska enligt lag.

Förbundsordningen skall vid bildandet kommunala finansförbund

av fastställas samstämmiga beslut i förbundsmedlemmarnas full-

genom mäktigeförsamlingar. Förbundsordningen utgör den grundläggande stadgan i varje finansförbund och ändringar i den får därför inte ske på annat sätt än samstämmiga beslut i förbundsmedlemmamas

genom fullmäktigeförsamlingar.

Samverkan ikommunalafnansförbund 135

12.6¶Organisation och ledning

I kommunala fmansförbund skall finnas förbundsfullmälctige och förbundsstyrelse. Förbundsmedlemmama f°ar bestämma vilka andra nämnder och övriga organ som skall ingå i förbundets organisation.

Förbundsñillmälctige skall fatta beslut i ärenden av principiell

beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmarna. Hanteringen av den löpande verksamheten anförtros förbundsstyrelsen. I övrigt överlåts åt förbundsmedlemmarna att själva bestämma de olika organens befogenheter och inbördes förhållanden.

Kommunallagen innehåller regler som syftar till att säkerställa medborgarnas inflytande och kontroll över den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting. En särskild fråga är hur medborgarnas representation kan säkerställas på ett demokratiskt godtagbart sätt vid samverkan mellan kommuner och landsting. För kommunalförbund gäller att samtliga törbundsmedlemmar skall vara representerade i den

beslutande församlingen 3 kap. 23 § tredje stycket KL. Dessutom

finns regler om vilka som kan väljas till kommunalförbundets olika organ 4 kap. 23 a § KL. Reglerna har bedömts nödvändiga för att åstadkomma ett godtagbart samband mellan förbundsmedlemmarna och förbundets ledning och de skall ses mot bakgrund av 1 kap. 7 § regeringsformen, som stadgar att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar.

Enligt utredningens mening bör lagstiftaren ange endast vissa

grundläggande drag i fmansförbundens organisation. I förbunden skall

alltid finnas en beslutande församling förbundsfullmäktige samt

- ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning förbunds-

-

styrelsen. I övrigt bör lagstiftaren överlåta att medlemmarna att själva

bestämma vilka nämnder och andra organ som skall ingå i förbundets organisation.

När det gäller fördelningen av olika uppgifter mellan förbundsfullmäktige, förbundsstyrelse, nämnder och övriga organ samt deras inbördes förhållanden bör lagstiftaren endast ange vissa huvuddrag. I lag bör slås fast att förbundsñillmälctige skall fatta beslut i ärenden av mer grundläggande betydelse för ñnansförbundet. Inom detta område faller ärenden som avser bl.a. fastställandet mål och riktlinjer för

av förbundets verksamhet, budget och andra ekonomiska frågor av stor betydelse, val av förtroendevalda, fastställandet av årsredovisning och ansvarsfrihet och liknande frågor av principiell beskaffenhet eller

136 Samverkan ikommunalafinansförbund

armars av större vikt för förbundet. Däremot får hanteringen av den löpande verksamheten i kommunala fmansförbund anförtros förbundsstyrelsen. I lag bör därför anges att styrelsen skall fatta beslut i frågor som rör verkställighet och förvaltning. I övrigt bör lagstiftaren överlåta att medlemmarna att själva bestämma de olika organens befogenheter och inbördes förhållanden. Det innebär bl.a. att förbundsfullmäktige får delegera ärenden eller grupper av ärenden som inte är

principiell betydelse eller armars av större vikt till styrelsen, någon av övrig nämnd eller annat organ.

12.7¶Val av ledamöter och ersättare

Varje förbundsmedlem skall representerad i förbundsfullmäktige

vara med minst ledamot och ersättare. Dessa utses av förbundsmed-

en en lemmamas fullmäktigeförsamlingar och Valbar är den som är ledamot eller ersättare i den egna fullmäktigeförsamlingen.

Förbundsfullmäktige skall utse ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och i övriga nämnder och andra organ till det antal som anges i förbundsordningen. Kretsen av valbara än större än vid val till förbundsfullmäktige. skall ingå i förbundsstyrelsen måste ha

Den som de insikter och den erfarenhet som uppdraget kräver.

När det gäller val ledamöter och ersättare till förbundsfullmäktige

av måste den ovan nämnda bestämmelsen i l kap. 7 § regeringsformen beaktas så att sambandet mellan förbundsmedlemmamas direktvalda fullmäktigeförsamlingar och finansförbundets ledning säkerställs. Ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige skall utses av de samverkande kommunernas och landstingens fullmäktigeförsamlingar. Varje förbundsmedlem skall representerad i förbundsfullmäktige

vara med minst ledamot och ersättare. Förbundsmedlemmen får till

en en ledamot och ersättare i förbundsfullmäktige välja någon av dem som är ledamot eller ersättare i den fullmäktigeförsamlingen. Vidare bör

egna lagen 1992:339 proportionellt valsätt göras tillämplig på ifråga-

om varande val. I övrigt bör lagstiftaren överlåta åt förbundsmedlemmama att i förbundsordningen närmare vad skall gälla i fråga om

ange som antal ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade.

de frågor kan regleras i förbundsordningen är mandat-

En av som tidens längd för dem har valts till ledamöter eller ersättare i

som

förbundsfullmäktige. I lag bör anges att mandatperioden skall vara fyra år, om inte förbundsmedlemmama har bestämt kortare tid i förbundsordningen. Mandatperioden skall räknas från och med den 1 januari året efter det år då ordinarie val till förbundsfullmäktige har hållits i förbundsmedlemmamas fullmäktigeförsamlingar, inte annat har

om

bestämts i förbundsordningen.

Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och i fmansförbundets övriga nämnder och andra väljs förbundsfullmäktige. Antalet

organ av ledamöter och ersättare skall anges i förbundsordningen. Mandattiden skall bestämmas av förbundsfullmäktige. Lagen 1992:339 om proportionellt valsätt skall tillämpas även vid ifrågavarande val.

Det finns i förevarande sammanhang anledning att erinra om den finansiella lagstiftningens krav på dem som skall ingå i ledningen av finansiella institut. Enligt lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet gäller att tillstånd att driva fmansieringsverksamhet får meddelas endast om de som skall ingå i företagets styrelse och vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenheter som måste krävas av dem som deltar i ledningen av ett kreditmarknadsföretag. De skall dessutom även i övrigt vara lämpliga för uppgiften. Enligt utredningens mening bör motsvarande krav ställas på dem som skall leda verksamheten i ett ñnansförbund. I lag bör därför anges att de som ingår i fmansförbundets styrelse skall ha de insikter och den erfarenhet som förbundets verksamhet kräver och även i övrigt vara lämpliga för uppdraget. Det är angeläget att det i styrelsen finns insikter i och erfarenheter av såväl finansiell verksamhet som

kommunal förvaltning.

För att underlätta rekryteringen lämpliga personer till finansför-

av bundets styrelse, övriga nämnder och andra organ bör kretsen av valbara personer vara vidare än när det gäller val till förbundsfullmäktige. Enligt utredningens mening bör den som har fyllt 18 år senast på valdagen och som är medborgare i Sverige eller som har varit folkbokförd här i landet under tid minst tre år i följd före

en av valdagen Valbar. Även den har fyllt 18 år och är

vara som som medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater, Norge eller Island bör vara Valbar till ledamot eller ersättare i fmansförbundets styrelse, andra nämnder eller övriga organ.

12.8¶Gränser för Verksamheten

I lag skall vilken verksamhet får bedrivas i kommunala

anges som fmansförbund. De får

låna upp medel i eget namn 0

lämna och förmedla krediter till medlemmarna och deras företag o

ta emot likvida medel konto från medlemmarna och deras företag 0

förvalta tillgångar åt medlemmarna och deras företag 0

lämna rådgivning medlemmarna och deras företag. 0

En central fråga för utredningen är vilken verksamhet som kommunala fmansförbund skall få bedriva. Frågan har direkt betydelse för i vilken mån kommunala fmansförbund skall underkastas bestämmelser om bl.a. tillståndskrav, tillsyn och kapitalisering motsvarande vad som gäller för banker och andra finansiella institut. Det bör därför i lag tydligt vilken verksamhet kommunala finansförbund får

anges som bedriva. Varje finansförbund skall naturligtvis fritt kunna besluta om vilken eller vilka de tillåtna verksamheterna som förbundet skall

av ägna sig åt. Däremot får de inte besluta att gå utanför det tillåtna

om verksamhetsområdet.

När det i det följande talas medlemmarnas företag avses sådana

om företag behandlas i 3 kap. 16 § KL och i vilka en eller flera

som förbundsmedlemmar utövar ett rättsligt bestämmande inflytande av det slag som anges i l kap. 9 § SekrL.

Kommunala finansförbund skall lämna och förmedla krediter till sina medlemmar och deras företag. Enligt utredningens mening bör, på

anförs nedan, kreditgivningen begränsas till medlemskretsen. skäl som

Kommunala fmansförbund måste naturligtvis ha möjligheter att kostnadseffektivt skaffa kapital till sin utlåningsverksamhet. Det bör kunna ske upplåning i från medlemmar och andra.

genom eget namn Upplåningen bör kunna ske bl.a. att förbunden ut obligatio-

genom ger

eller jämförbara fordringsrätter. Enligt utredningens mening bör ner

inte lagstiftaren begränsa förbundens upplåning till endast vissa

marknader eller vissa låneinstrument. Behovet sådana begränsningar

av får bedömas av förbundsmedlemmarna själva.

Med tanke på den finansiella verksamhet kommunala

som finansförbund kommer att bedriva bör det finnas enkla och effektiva rutiner för hantering kassaflöden. I stället för att kontanta medel

av alltid skall slussas till/från forbundsmedlemmarnas kassor, kan effektivitetsskäl tala för att de kontanta medlen handhas av Finansför-

bundet. På så sätt kan medlemmarna låta sina kontanta medel stå inne hos finansförbundet för att användas för kommande betalningar. Det bör därför vara möjligt för förbunden att ta emot likvida medel på konto från medlemmarna och deras företag.

Kommunala finansförbund bör kunna förvalta medlemmarnas och deras företags tillgångar. Behovet hos kommuner och landsting bl.a.

av kapitalförvaltningstjänster kan förväntas öka i framtiden till följd av det lagstadgade kravet på ekonomisk balans, vilket allmänt antas leda till ett förbättrat finansiellt sparande i den kommunala sektorn. Härtill kommer de redovisningsmässiga avsättningar kommuner och

som landsting behöver göra för att fullgöra sina pensionsåtaganden. Kommuner och landsting bör kunna samverka i förvaltningen av sina likvida reserver och andra tillgångar. Kommunala finansförbund bör ha möjlighet att för medlemmarnas och deras företags räkning, men i förbundets namn, handla med finansiella instrument utan att förbundet

anses bedriva tillståndspliktig värdepappersrörelse. Förbundet kan

således i eget namn vända sig till olika värdepappersinstitut för att köpa och sälja finansiella instrument som det handhar i sin förvaltning en förbundsmedlem eller dess företag. Det betyder emellertid inte att kommunala finansförbund kan erbjuda sina tjänster på värdepappersmarknaden. För sådana tjänster krävs tillstånd enligt lagen 1991:981 om värdepappersrörelse.

Kommunala finansförbund bör slutligen kunna lämna rådgivning i administrativa och ekonomiska frågor medlemmarna och deras företag.

Som framgår av det hittills sagda bör finansförbundens verksamhet begränsas så att tjänsterna får erbjudas enbart till medlemmarna och deras företag. Denna begränsning motiveras av såväl kommunalrättsliga principer som av intresset att inte försvåra samverkan i finansförbund genom att underkasta förbunden krav på visst kapital eller andra

skyddsregler av det slag som finns i den finansiella lagstiftningen.

Kommunallagens andra kapitel innehåller bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter. Dessa begränsas av ett antal kommunalrättsliga principer, vilka behandlas i avsnitt 2.1. Enligt utredningens mening bör dessa principer gälla även för den verksamhet som bedrivs i kommunala finansförbund. Det innebär att finansförbund får bedriva endast sådan verksamhet faller inom medlemskommu-

som nemas kompetens och som därmed är en kommunal angelägenhet i kommunallagens mening. Verksamheten bör därför riktas enbart till inedlemskretsen.

Som framgår av kapitel 5 innehåller den finansiella lagstiftningen regler om bl.a. tillståndskrav, tillsyn och krav på kapital. Reglerna

140 Samverkan i kommunala finansförbund

motiveras intresset att skydda det finansiella systemets stabilitet,

av av sundhet och effektivitet. Inlåning från allmänheten har ansetts särskilt skyddsvärd, då bankemas inlåningskonton utgör basen för det allmärma betalningssystemet. Bankernas ensamrätt till inlåning motiveras dessutom ett intresse att skydda insättama, vilka är beroende av att

av de företag förvaltar deras transaktions- och sparmedel drivs under

som stabila former.

Med den föreslagna avgränsningen finansförbundens verksam-

av hetsområde saknas det, enligt utredningens uppfattning, skäl att underkasta förbunden tillståndskrav, tillsyn eller krav på kapital av en viss storlek. En sådan ordning bör underlätta för kommuner och landsting att samverka i finansförbund. I sammanhanget finns skäl att framhålla att de kommuner och landsting som eventuellt önskar bedriva även finansiell verksamhet, exempelvis inlåning från

arman som allmänheten eller kreditgivning till andra än medlemmarna, bör underkastas krav andra på kreditrnarknaden.

samma som

Fråga är ordning den föreslagna är förenlig med EG-

om en som nu rätten. Sverige har medlemskapet i EU förbundit sig att beakta

genom bl.a. banksamordningsdirektivens regler för kreditinstitut, vilka ställer krav på auktorisation, tillsyn och startkapital. Det finns därför skäl att något beröra vad med begreppet kreditinstitut.

som avses

I första banksamordningsdirektivet definieras kreditinstitut som ett företag verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättning-

vars

eller andra âterbetalbara medel och att bevilja krediter för egen ar räkning. Definitionen talar endast företag. Medlemsstaterna själva

om eller deras lokala myndigheter omfattas inte definitionen, vilket har

av gjort det möjligt för lagstiftaren att undanta sådana myndigheter från

exempelvis tillståndskravet i lagen finansieringsverksamhet l kap.

om 3 §.

Statliga och lokala myndigheter omfattas således inte av begreppet företag i definitionen kreditinstitut. De kommunala finansförbun-

av dens offentligrättsliga ställning innebär att de är myndigheter. De är därför inte kreditinstitut i EG-rättslig mening och det är därmed möjligt att låta dem bedriva verksamhet utan EG-rättens krav på auktorisation, tillsyn och startkapital.

12.9¶Ansvaret för förbundets skulder

Kommunala fmansförbund skall i första hand betala sina skulder med sina tillgångar. Saknar förbundet erforderliga tillgångar, skall

egna förbundsmedlemmarna skjuta till de medel som behövs för att fylla bristen. Medlemmarnas inbördes ansvar skall anges i förbunds-

ordningen.

I förbundsordningen skall vidare i vilken mån och efter vilka

anges grunder medlemmarna är skyldiga att betala förbundets skulder direkt

till borgenärema.

För ett kommunalt fmansförbunds skulder svarar i första hand förbundets tillgångar. Att så är fallet behöver inte särskilt uttalas i

egna lag. Enligt utredningens mening bör det överlåtas förbundsmedlemmarna att avgöra vilka tillgångar skall finnas i förbundet.

som Medlemmarna kan stärka förbundets ställning att förse det med

genom eget kapital eller andra tillgångar i den utsträckning och på det sätt som de finner lämpligt. Det kan exempelvis ske genom att medlemmarna betalar in kapital eller att medel fonderas löpande under

genom förbundets verksamhet. Förbundsmedlemmama skall i förbundsordningen i vilken mån förbundet skall ha eget kapital eller andra

ange tillgångar samt hur och efter vilka grunder de skall tillföras förbundet.

I likhet med vad gäller för kommunalförbund bör i lag slås fast

som att förbundsmedlemmarna bär ett yttersta för förbundets skulder.

ansvar I den mån förbundet saknar tillgångar för att betala sina skulder,

egna skall medlemmarna skjuta till de medel krävs. Varje

som förbundsmedlem skall skjuta till så stor del av bristen som motsvarar medlemmens andel i skulden efter de grunder i förbunds-

som anges ordningen.

Skyldigheten att skjuta till medel enligt vad nu har sagts

som innebär reglering förbundsmedlemmarnas förhållanden inbördes

en av och till förbundet. Denna skyldighet innebär inte någon rätt för förbundets borgenärer att få betalt direkt enskilda förbundsmedlem-

av

Medlemmarna bör i och för sig kunna ha direkt mot mar. ett ansvar borgenärema, enligt utredningens mening bör detta ansvar inte

men regleras i lag. Skälet för denna bedömning är att det bör vara möjligt för förbundsmedlemmarna att själva välja ett ansvar som passar den verksamhet bedrivs i deras förbund. Ansvaret kan behöva

som utformas på olika sätt beroende på verksamheten exempelvis består

om i att förvalta medlemmarnas kapital eller den består i utlåning av

om

142 Samverkan i kommunala /inansförbund

medel som anskaffas på den internationella kapitalmarknaden. Förbundsmedlemmarna bör dessutom ha möjlighet att själva avgöra vilket ansvar de skall ha i förhållande till förbundets borgenärer. Det kan inte uteslutas att det i vissa förbund kan finnas intresse av att begränsa medlemmarnas även det sker till priset

ansvar, om av exempelvis en dyrare upplåning för förbundet. Andra förbund kan föredra att skapa förutsättningar för billigare upplåning att

en genom förbundsmedlemmama tar på sig ett långtgående och direkt för

ansvar förbundets skulder.

Det bör således överlåtas till förbundsmedlemmama att själva reglera sin skyldighet att betala förbundets skulder direkt till förbundets borgenärer. Skyldighetens omfattning och närmare innebörd skall

anges i förbundsordningen. Enligt utredningens uppfattning bör det i

princip vara möjligt att ange ett ansvar som är lika långtgående som det ansvar som följer av en proprieborgen, dvs. såsom för egen skuld. Möjligheten för förbundsmedlemmama att ta på sig ett direkt ansvar för förbundets skulder begränsas dock allmänna kommunalrättsliga

av principer. Enligt utredningens mening saknas det anledning att härvidlag vidga deras befogenheter utöver vad gäller enligt kommunal-

som lagen. Det innebär att det kompetensenliga i varje kommuns eller landstings åtagande måste prövas mot bakgrund förhållandena i det

av enskilda fallet. Därvid bör de risker som är förknippade med åtagandet vägas mot den förväntade nyttan av medlemskapet i finansförbundet.

12.10 och revision

Redovisning

Lagen 1997:614 om kommunal redovisning skall bilda utgångspunkt för redovisning i kommunala finansförbund. Lagens bestämmelser kompletteras med vad som utgör god redovisningssed enligt Rådet för kommunal redovisning, som bör kunna studera vad är god sed

som inom den privata finansiella sektorn.

Finansförbunden skall omfattas av kommunallagens balanskrav. Kommunallagens regler om revision skall gälla även för kommunala

finansförbund, men förtroendemarmarevisonen skall förstärkas med en auktoriserad revisor.

I avsnitt 2.4 lämnas en redogörelse för redovisning ochvrevision i kommuner och landsting.

Redovisning

Riksdagen har nyligen tagit ställning till att kommunallagens regler om bokföring och redovisning samt bestämmelserna i lagen 1997:614 om kommunal redovisning skall gälla för kommunal verksamhet som

bedrivs i offentligrättslig form, dvs. kommunal förvaltningsform eller

kommunalförbund. Kommunala fmansförbund är en offentligrättslig form för samverkan, vilket talar för att nu nämnda bestämmelser skall

gälla även för dem. Enligt utredningens mening motsvarar lagen om

kommunal redovisning väl de krav på redovisning som kan ställas på den verksamhet kan bedrivas i kommunala finansförbund. Det som skulle kunna hävdas att verksamheten i kommunala fmansförbund motiverar att förbunden skall redovisa sin verksamhet i enlighet med lagen 1995: 1559 årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersom bolag. Utredningen har emellertid inte funnit avgörande skäl för att frångå huvudregeln att kommunala skall redovisa enligt den organ

kommunala redovisningslagen.

Bestämmelserna i lagen kommunal redovisning skall således om bilda utgångspunkt för redovisning i kommunala ñnansförbund. Lagens krav får kompletteras med vad som kan anses utgöra god redovisningssed i kommunala ñnansförbund. Det bör bli en fråga för Rådet för kommunal redovisning att bedöma vad som skall utgöra god redovisningssed i dessa förbund. Rådet har till uppgift att i sitt utvecklingsarbete studera och jämföra med de krav ställs inom den som privata sektorn. Beträffande fmansförbund bör Rådet kunna studera vad är god redovisningssed inom den privata finansiella sektorn. som

Balanskrav

Bestämmelserna i kommunallagen balanskrav gäller lika för om kommuner, landsting och kommunalförbund. Den verksamhet som ett kommunalt fmansförbund kommer att bedriva bör liksom annan i myndighetsfonn bedriven kommunal verksamhet omfattas av balanskravet.

Revision

Revision syftar enligt kommunallagens bestämmelser till en granskning verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk av om synpunkt tillfredsställande räkenskapema är rättvisande och sätt, om den kontroll görs är tillräcklig. Revisionsreglema gäller för om som

verksamhet som bedrivs i förvaltningsform eller i kommunalförbund. Enligt utredningens uppfattning bör kommunallagens revisionsregler gälla även för kommunala finansförbund. Det finns dock med hänsyn till den verksamhet kommer att bedrivas skäl att ställa krav att

som förtroendemannarevisionen förstärks med auktoriserad revisor.

en Härigenom betonas revisionens betydelse kontrollorgan. Detta

som ligger väl i linje med de krav på särskild insikt som utredningen föreslår för personer som skall väljas till styrelsen.

12.11¶Insyn

I lagstiftningen om kommunala finansförbund införs särskilda regler för att säkerställa insynen i förbundens verksamhet. Regleringen motsvarar vad som gäller enligt kommunallagen.

I lagstiftningen för kommunala finansförbund bör ingå särskilda regler som syftar till att säkerställa insynen i finansförbundens verksamhet för medborgare och förtroendevalda i de samverkande kommunerna och landstingen. Utgångspunkten måste vara att möjligheterna till insyn skall vara desamma som om verksamheten hade bedrivits i de enskilda kommunerna eller landstingen. Åtskilliga kommunallagens

av bestämmelser om förtroendevalda 4 kap., fullmäktige 5 kap. och för styrelsen och övriga nämnder 6 kap. bör därför tillämpas på kommunala ñnansförbund.

För att tillgodose behovet insyn är det nödvändigt att förbunds-

av ordningen hålls tillgänglig för allmänheten hos förbundet och hos förbundsmedlemmama. Genom handlingsoffentligheten f°ar därmed såväl medborgare som förtroendevalda insyn i finansförbundens grundläggande dokument. Även förbundsfullmäktiges protokoll skall finnas tillgängliga för allmänheten.

Det bör vidare finnas särskilda regler om möjligheterna att ställa interpellationer och frågor till i första hand dem som besitter ordförandepostema i förbundsfullmäktige, förbundsstyrelsen, övriga nämnder eller i andra organ. Denna möjlighet bör finnas för ledamöterna i såväl förbundsfullmäktige i medlemmarnas fullmäktigeför-

som samlingar. Frågor och interpellationer skall besvaras vid sammanträde med den fullmäktigeförsamling ledamot har ställt frågan eller

vars interpellationen. För att ytterligare tillgodose behovet av insyn bör förbundsmedlemmama dessutom ha möjlighet att i förbundsordningen

Samverkan ikommunalafinansförbund 145

bestämma att förbundsmedlemmarnas förtroendevalda skall ha viss närvaro- och yttranderätt i förbundets olika organ.

12.12 om

Frågan laglighetsprövning

Beslut som fattas kommunala fmansförbund skall inte kunna över-

av klagas.

I avsnitt 1l.3.2 har utredningen konstaterat att kommunallagens regler

laglighetsprövning utgör ett hinder mot att bedriva en effektiv om finansiell samverkan i kommunalförbund. Det har därvid framhållits att det vid finansiell verksamhet av förevarande slag knappast är tillrådligt med en ordning som innebär att exempelvis förbundsstyrelsens placerings- eller upplåningsbeslut kan bli föremål för laglighetsprövning i domstol.

Av det inledningsvis sagda följer att möjligheterna att överklaga

beslut som har fattats av kommunala finansförbund bör vara mer

begränsade än vad som gäller enligt kommunallagens regler om

laglighetsprövning. Frågan om i vilken mån fmansförbundets beslut överhuvudtaget skall gå att överklaga måste bedömas mot bakgrund av såväl verksamhetens karaktär som behovet av att kunna överklaga.

När det gäller verksamhetens karaktär bör följande omständigheter beaktas. Det är angeläget att lagstiftningen för kommunala finansförbund utformas med hänsyn till de krav som följer av den verksamhet som förbunden skall bedriva. All finansiell verksamhet ställer stora krav en effektiv och ändamålsenlig ledning. Detta följer inte minst av förhållandena på kapitalmarknaden, där villkoren och förutsättning-

ändras kontinuerligt och inte sällan i snabb takt. Förhållandena arna kräver att beslut skall kunna fattas och verkställas skyndsamt av dem som agerar på marknaden. Det gäller även för kommunala finansförbund. Enligt utredningens mening skulle ett överklagandeinstitut avsevärt begränsa förbundens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet. Detta talar för att det inte bör vara möjligt att få till stånd en laglighetsprövning av förbundens beslut. Intresset av effektivitet måste emellertid vägas mot behovet av att kunna få en sådan prövning.

När det gäller behovet att kunna överklaga beslut som har fattats

av i kommunala finansförbund bör särskilt relationen mellan förbunden och deras medlemmar beaktas. Som framgår av utredningens överväganden i avsnitt 12.4 skall varje enskild förbundsmedlems

146 Samverkan ikommunalafinansförbund

ekonomiska förvaltning styras av beslut som fattas självständigt och med full handlingsfrihet kommunens eller landstingets egna organ. I

av lag skall uttryckligen slås fast att varje förbundsmedlem själv skall ha hand om sin ekonomiska förvaltning i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. De beslut därvid fattas kan sedvanligt sätt bli

som föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagens regler. Behovet att kunna överklaga fmansförbundens beslut är därför mindre än när det gäller beslut fattas vid samverkan i kommunalförbund. Denna

som samverkansform möjlighet för kommuner och landsting att lämna

ger över vården sina angelägenheter till förbundet och det vore därför

av

inte rimligt om möjligheterna att få till stånd en laglighetsprövning

minskade till följd ett sådant överlämnande. Enligt kommunallagen

av kan också beslut har fattas av kommunalförbund bli föremål för

som

laglighetsprövning.

Det förhållandet att varje förbundsmedlems ekonomiska förvaltning skall styras av beslut som fattas av kommunens eller landstingets egna

innebär att det får anses tillräckligt att laglighetsprövning kan ske organ

dessa beslut. Situationen kan jämföras med vad som gäller vid av exempelvis upplåning via bank. Kommunens beslut som rör relationen till banken kan enligt sedvanliga regler bli föremål för laglighetsprövning. Däremot kan självfallet inte de beslut som fattas i banken exempelvis hur lånet till kommunen skall finansieras bli

om föremål för sådan prövning.

Vad har behovet av att få till stånd laglighets-

som nu sagts om prövning i förening med behovet effektiv och ändamålsenlig

av en ledning verksamheten innebär att lagstiftaren bör kunna avstå från

av att föreslå ordning för att överklaga beslut som har fattats av

en kommunala fmansförbund.

12. l 3 Utträde

Varje förbundsmedlem skall ha rätt att efter viss uppsägningstid lämna förbundet genom utträde.

Som påpekas i avsnitt 12.2 skall samverkan i kommunala fmansförbund bygga på frivillighet och varje förbundsmedlem skall därför ha en ovillkorlig rätt att efter viss uppsägningstid lämna förbundet genom utträde. Lagstiftaren bör överlåta förbundsmedlemmama att i förbundsordningen ange förfarandet vid utträde. Därvid skall uppsäg-

Samverkan ikommunalafinansfärbund 147

ningstidens längd Enligt utredningens mening bör den inte få

anges.

längre än tre år. Det är angeläget att förbundsmedlemmama klart vara anger vad som skall gälla i fråga om den utträdande medlemmens

för förbundets skulder. Enligt utredningens uppfattning saknas ansvar det skäl för lagstiftaren att reglera denna fråga.

12.14¶Uteslutning

Förutsättningarna för och förfarandet vid uteslutning av medlem ur Finansförbundet skall anges i förbundsordningen.

Som framgår avsnitt 12.2 följer principen om frivillighet att varje

av av kommunalt finansförbund skall kunna ställa upp villkor för medverkan i förbundet. De medlemmar som inte längre uppfyller villkoren måste kunna uteslutas från vidare medverkan i förbundet. I förbundsordningen skall anges på vilka grunder medlemmar kan uteslutas samt hur det skall ske. Beslut i ärenden om uteslutning bör kunna fattas antingen av förbundsfullmäktige eller av styrelsen.

12.15¶Likvidation och upplösning

Förbundsmedlemmama f°ar själva bestämma förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning.

Regleringen likvidation och upplösning kommunala finansför-

av av bund kan utformas i enlighet med vad som gäller för kommunalförbund. Det bör således överlåtas förbundsmedlemmarna att i förbundsordningen ange förutsättningarna för och förfarandet vid ett fmansförbunds likvidation och upplösning. Även frågan fördelning

om

förbundets tillgångar vid upplösning skall regleras i förbundsav ordningen.

I sammanhanget kan nämnas att det kommunala finansförbundets offentligrättsliga ställning innebär att det saknas såväl förutsättningar

för som behov av regler om tvångslikvidation.

148 Samverkan i kommunala finansförbund

12.16¶Internationellt samarbete

Frågan om fmansförbundens möjligheter att bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter bör behandlas i det arbete

för närvarande pågår inom Inrikesdepartementet. som

Enligt direktiven skall utredningen överväga om det finns behov av och i så fall utforma förslag till lagbestämmelser som underlättar för kommuner och landsting att i den föreslagna samverkansformen bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter.

I avsnitt 2.2 lämnas redogörelse för kommunernas och lands-

en tingens nuvarande möjligheter att bedriva internationell verksamhet. Därvid nämns att det inom Inrikesdepartementet pågår en översyn av lagarna om tjänsteexport och kommunalt bistånd och att arbetet bl.a. avser frågan i vilka juridiska former verksamheten skall kunna bedrivas.

Enligt utredningen mening bör frågan om de kommunala finansför-

bundens möjligheter att bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter behandlas inom ramen för det arbete som pågår inom Inrikesdepartementet.

Sekretess 149

13¶Sekretess

l l Inledning

Offentlighetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt även vid finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Inskränkningar i offentligheten får ske bara när det är nödvändigt för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen.

I kapitel 3 lämnas en redogörelse för offentlighetsprincipen och nu

gällande Sekretessregler intresse i förevarande sammanhang.

av

I detta kapitel skall utredningen analysera offentlighetsprincipens tillämpning kommunal finansiell samverkan och överväga behovet

ytterligare Sekretessregler. Det bör redan slås fast att den av nu självklara utgångspunkten för utredningens överväganden är att offentlighetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt vid finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Inskränkningar i offentligheten får ske bara när det är nödvändigt för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen.

Utredningens analys och överväganden omfattar, i enlighet med direktiven, såväl samverkan i kommunala finansförbund som i andra redan befintliga former. Det kan gälla samverkan i kommunalförbund

eller i privaträttslig fonn.

Finansiell verksamhet i privaträttslig form lyder under den finansiella lagstiftningen och med uttrycket kommunala finansföretag

i det följande företag i vilka samverkande kommuner eller avses landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och som bedriver sådan verksamhet i bankrörelselagen 1987:617, lagen

som avses

1992:1610 om tinansieringsverksamhet eller lagen 1991:981 om värdepappersrörelse. Uttrycket rättsligt bestämmande inflytande har i

förevarande sammanhang innebörd som i l kap. 9 § SekrL.

samma Kommuner och landsting utöva ett rättsligt bestämmande

anses

150 Sekretess

inflytande om de ensamma eller tillsammans sitt ägande eller på

genom annat sätt förfogar över mer än hälften av samtliga röster i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening.

Kommunala finansförbund, kommunalförbund och kommunala

finansföretag benämns i det följande med samlingsbegreppet finansiella samverkansorgan.

Vid kommunal finansiell samverkan kan känsliga uppgifter förekomma. Det kan gälla såväl uppgifter ekonomiska eller

om affärsmässiga förhållanden hos kreditgivare och andra motparter

som uppgifter om de kommuner och landsting deltar i eller

som som avser att ansluta sig till samverkan. Vissa uppgifterna kommer att

av vara av sådan karaktär att ett offentliggörande riskerar att medföra ekonomisk skada för det allmänna eller för enskilda.

13.2¶Sekretess till för enskilds

skydd

ekonomiska förhållanden

8 kap. 8 § SekrL innehåller regler sekretess till skydd för enskilds

om ekonomiska förhållanden. I paragrafen införs ett särskilt stadgande för kommunal finansiell samverkan. I kommunala finansförbund och finansföretag skall sekretess gälla för uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider ekonomisk skada.

I detta avsnitt behandlas frågan om sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Det kan gälla exempelvis uppgifter om ett finansiellt samverkansorgans affärsmässiga relationer till kreditgivare

eller kapitalförvaltare.

Inledningsvis finns anledning att erinra om vad som i detta avseende gäller enligt den finansiella lagstiftningen. Såväl bankrörelselagen

som lagen om finansieringsverksamhet föreskriver absolut sekretess för uppgifter om enskildas förhållanden till banker respektive kreditmarknadsföretag l kap. 10 § bankrörelselagen 1987:617 respektive l kap. 5 § lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet. En motsvarande sekretessregel finns i 1 kap. 8 § lagen 1991:981 värdepappers-

om rörelse. Bestämmelserna är inte tillämpliga på verksamhet bedrivs

som av det allmänna. Sådan verksamhet lyder under offentlighetsprincipen och inskränkningar i denna princip kan endast ske genom bestämmelser i sekretesslagen eller i lag till vilken sekretesslagen hänvisar.

annan

Sekretess 151

Detta följer av bestämmelsen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen.

I 8 kap. 8 § SekrL finns bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter i den finansiella verksamhet som myndigheter bedriver. Enligt bestämmelsens första stycke gäller absolut sekretess i Riksbankens kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsut-

jämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter

anknyter till sådana tillgångar. Vidare gäller absolut sekretess i som

Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds

ekonomiska förhållanden.

Enligt 8 kap. 8 § andra stycket SekrL gäller sekretess i upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet bedrivs av

som

myndighet än Riksbanken och Riksgäldskontoret för uppgift om annan enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada uppgiften röjs. Det kan därvid erinras om att

om kommunala företag har jämställts med myndigheter vid tillämpningen

sekretesslagen 1 kap. 9 § SekrL. Bestämmelsen är således redan i av

sin nuvarande utformning tillämplig på vissa de uppgifter som kan

av förekomma hos finansiella samverkansorgan. Det gäller i första hand uppgifter samverkansorganets relationer till enskilda kreditgivare.

om Fråga är dock om bestämmelsen erbjuder ett tillräckligt skydd. Frågan gäller såväl bestämmelsens omfattning som dess skyddsnivå.

När det gäller omfattningen av tillämpningsområdet för bestämmel-

i 8 kap. 8 § andra stycket SekrL kan konstateras att bestämmelsen i sen sin nuvarande utformning omfattar enbart myndigheternas upplåningsverksamhet och deras affärsmässiga utlåningsverksamhet. Som framgår

redogörelsen i avsnitt 12.8 föreslår utredningen att kommunala av finansförbund skall kunna bedriva även verksamhet än upp- och

annan utlåning. Förbunden skall exempelvis kunna förvalta medlemmarnas tillgångar. Sådan verksamhet kan bedrivas även kommunala

av finansföretag. Enligt utredningens mening är behovet sekretess till

av skydd för enskildas ekonomiska förhållanden detsamma vid all slags finansiell verksamhet kan bedrivas av ett finansiellt samverkans-

som

Tillämpningsområdet för ifrågavarande sekretess bör därför organ. vidgas så att det omfattar all den finansiella verksamhet som samverkansorganen bedriver.

När det gäller skyddsnivån kan konstateras att bestämmelsen i 8 kap. 8 § andra stycket SekrL är konstruerad med ett rakt skaderekvisit. Det innebär en presumtion för att uppgiften-skall vara offentlig och att sekretess bara gäller uppgiften år av sådant slag att

om ett utlämnande typiskt sett kan medföra skada. Skyddsnivån är således

152 Sekretess

betydligt lägre än i den finansiella lagstiftningens Sekretessregler, vilka föreskriver absolut sekretess.

Den absoluta sekretess som gäller enligt den finansiella lagstiftningen motiveras av behovet att skydda uppgifter enskildas

av om ekonomiska och personliga förhållanden. För att banker och andra finansiella institut skall kunna fungera effektivt är det nödvändigt att de åtnjuter förtroende. Därvid krävs att kunder, kreditgivare och andra kan utgå från att lämnade uppgifter inte sprids vidare. Det kan i sammanhanget erinras om att absolut sekretess gäller också i

ovan nämnda delar av Riksbankens verksamhet samt i Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden.

Precis som banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag

måste finansiella samverkansorgan kunna vinna förtroende på marknaden. En effektiv verksamhet förutsätter ett fullgott sekretessskydd för de uppgifter som förekommer i samverkansorganens affärsrelationer till enskilda. Det raka skaderekvisitet i 8 kap. 8 § andra stycket SekrL innebär att det i varje enskilt fall bedömningsfråga

är en huruvida sekretess skall gälla eller Presumtionen är att uppgifterna skall vara offentliga. En sådan ordning riskerar att skapa osäkerhet. Varje sådan osäkerhet är ägnad att försvåra samverkansorganens verksamhet med ökade kostnader följd. Den särskilda känslighet

som som härvidlag kännetecknar de finansiella marknaderna ställer särskilda krav på förtroende. Det bör särskilt uppmärksammas att finansiella samverkansorgan i många fall kommer att ha affärsmässiga relationer med utländska aktörer som är främmande inför den svenska offentlighetsprincipen.

Vad som nu har anförts beträffande skyddsnivån talar för att denna bör höjas när det gäller sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. En sekretessregel som presumerar offentlighet erbjuder, enligt utredningens uppfattning, inte ett tillräckligt skydd.

Behovet av en vidgad och förstärkt sekretess måste emellertid vägas mot intresset av offentlighet och insyn i den verksamhet som bedrivs i finansiella samverkansorgan. Intresset offentlighet och insyn bör

av bedömas mot bakgrund av innebörden och konstruktionen av

samverkan. Enligt utredningens mening finns det härvidlag anledning

att skilja mellan, å ena sidan, samverkan i kommunala finansförbund och kommunala finansföretag och, å andra sidan, samverkan i kommunalförbund.

Som framgår av redogörelsen i kapitel ll innebär samverkan i kommunalförbund att kommuner och landsting har möjlighet att helt lämna över vården av en eller flera av sina angelägenheter till

Sekretess 153

kommunalförbundet på ett sådant sätt att förbundet får exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som har överlämnats. Enligt utredningens mening innebär denna möjlighet att behovet

av offentlighet och insyn är lika stort när den finansiella verksamhet bedrivs i kommunalförbund när motsvarande verksamhet bedrivs

som av en kommuns eller ett landstings egen förvaltning.

Vid samverkan i kommunala finansförbund och i kommunala finansföretag är situationen en annan. När det gäller fmansförbund bör den i avsnitt 12.4 behandlade relationen mellan förbunden och deras medlemmar beaktas. Varje enskild förbundsmedlems ekonomiska förvaltning skall styras av beslut som fattas av kommunens eller landstingets egna organ. Besluten skall fattas självständigt och med full handlingsfrihet. Samverkan i ett finansförbund innebär således inte att förbundsmedlemmama överlåter förbundet att besluta över deras ekonomiska förvaltning. Detsamma gäller vid samverkan i kommunala finansföretag. Denna grundläggande utgångspunkt innebär att behovet av offentlighet och insyn i finansförbundens och de kommunala finansföretagens relationer till enskilda allmänt sett är mindre än vad som gäller vid finansiell samverkan i kommunalförbund.

Vid bedömningen av behovet av offentlighet och insyn bör även de samverkande kommunernas och landstingens för samverkans-

ansvar organets skulder vägas in. Det finns ett betydande intresse av offentlighet och insyn i all verksamhet innebär att allmänna medel kan

som komma att tas i anspråk. Det gäller även vid samverkan i kommunala finansförbund och i kommunala finansföretag, då invånarna i de samverkande kommunerna och landstingen inte bara för

kan få svara de egna skulderna utan även för samverkansorganets åtaganden mot kreditgivare och andra.

Vad som nu har anförts om behovet av ändamålsenliga sekretessregler respektive behovet offentlighet och insyn innebär, enligt

av utredningens mening, att sekretessen bör vidgas och förstärkas för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden i den verksamhet som kommuner och landsting bedriver i samverkan i kommunala finansförbund eller i kommunala finansföretag. Sekretess skall gälla för ifrågavarande uppgifter i samverkansorganens finansiella verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider ekonomisk skada. Sekretessen bör således konstrueras med ett omvänt skaderekvisit.

154 Sekretess

13.3¶Sekretess till för det allmännas

skydd

ekonomiska intressen

Sekretesslagen innehåller regler om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intressen. Bestämmelserna kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid kommunal finansiell samverkan och någon lagändring föreslås inte.

Vid kommunal finansiell samverkan kan det finnas behov av sekretess också med hänsyn till skyddet av det allmännas ekonomiska intressen. Med detta uttryck i förevarande sammanhang både sådana

avses intressen är hänförliga omedelbart till de kommuner eller landsting

som

deltar i samverkan och sådana intressen hänför sig till som som samverkansorganet. Så kan exempelvis en kommuns ställning som låntagare skadas av uppgifter som framkommer vid prövningen av en ansökan om att få ansluta sig till samverkan eller om att få ta upp nya krediter. Samverkansorganens möjligheter att konkurrera på kreditmarknaden kan skadas exempelvis marknadsanalyser eller liknande

om material blir offentligt.

Bestämmelserna i 6 kap. 1 och 3 SekrL är av intresse i förevarande sammanhang och det finns därför anledning att kortfattat erinra deras innebörd. Av redogörelsen i avsnitt 3.4 framgår

om ovan att sekretess gäller enligt 6 kap. 1 § SekrL i myndighets affärsverksamhet för uppgifter myndighetens affärs- eller driftförhållanden,

om

det kan antas att någon driver likartad rörelse gynnas på om som myndighetens bekostnad uppgiften röjs. De uppgifter som kan

om sekretessbeläggas med stöd bestämmelsen är i första hand uppgifter

av i konkreta ärenden köp, försäljning, uthyrning eller användning av

om egendom och tjänster. Bestämmelsen är emellertid tillämplig även på uppgifter allmänt slag, exempelvis marknadsunder-

av mer som

sökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler och liknande.

I 6 kap. 3 § SekrL finns bestämmelser om sekretess i det allmännas

upplåningsverksamhet. Sekretess gäller för uppgifter som hänför sig

till sådan verksamhet, det kan antas att det allmännas ställning som

om låntagare skulle försämras uppgiften röjs. I uttrycket "uppgifter som

om hänför sig till sådan verksamhet" ligger att sekretessen följer med uppgiften den lämnas vidare från en myndighet till .en annan.

om Bestämmelsen ger inte bara möjlighet att skydda uppgifter som rör ett visst lån utan även uppgifter har ett nära samband med

som

upplåningsverksamheten.

Sekretess 155

Bestämmelserna i 6 kap. 1 och 3 SekrL kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid kommunal finansiell samverkan. Bestämmelserna ger möjlighet att vid behov skydda uppgifter

vars röjande kan skada de samverkande kommunernas ställning

som

låntagare eller samverkansorganets förmåga att konkurrera. Enligt utredningens mening får den nuvarande regleringen tillräcklig

anses

såvitt gäller sekretesskyddets omfattning.

När det gäller skyddsnivån i 6 kap.. l och 3 SekrL kan konstateras att båda bestämmelserna är konstruerade med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen gäller således bara det kan antas att det

om skyddsvärda intresset skulle skadas av offentlighet. Vid bedömningen av om detta är en tillräcklig nivå måste intresset ett förstärkt

av sekretesskydd vägas mot behovet offentlighet och insyn. Som

av framhålls ovan finns det alltid ett betydande intresse offentlighet och

av insyn i verksamhet som innebär att allmänna medel kan komma att tas i anspråk. Enligt utredningens mening saknas det mot denna bakgrund tillräckliga skäl att föreslå en ändring i utformningen ifrågavarande

av bestämmelser.

Avslutningsvis finns anledning att särskilt kommentera den situationen att en kommun eller ett landsting har fått avslag på sin ansökan om inträde i ett finansiellt samverkansorgan eller uteslutits från vidare deltagande på grund t.ex. bristande kreditvärdighet. De

av uppgifter som ligger till grund för ett beslut om att utestänga

en kommun eller ett landsting kan medföra allvarlig skada för kommunens eller landstingets ställning låntagare. Enligt utredningens mening

som är det emellertid i detta avseende av mindre intresse hur sekretesslagstiftningen är utfonnad. Redan det förhållandet att en kommun

utestängs från deltagande i samverkan tillräckliga signaler

ger om bakgrunden till utgången ärendet. Enda möjligheten att i sådan

av en situation förhindra att kommunens ställning låntagare skadas

som vore att förordna om absolut sekretess för samtliga uppgifter

om kommunens ansökan inträde eller fortsatta krediter och samtliga

om

uppgifter om samverkansorganets handläggning och beslut i ärendet.

En sådan ordning är dock knappast möjlig med hänsyn till de intressen

som bär upp offentlighetsprincipen.

14¶Finansförbunden och EG:s

konkurrensrätt och om

regler

statsstöd

EG-fördragets konkurrensregler riktar sig till företag och syftar till att reglera deras agerande på den gemensamma marknaden. Kommunala ñnansförbund kommer att omfattas av reglerna, vilka därför måste beaktas i förbundens verksamhet. Utredningens förslag medför i sig

inte några konkurrensbegränsande effekter.

EG:s regler om statsstöd utgör inte något principiellt hinder mot att kommuner och landsting bildar kommunala ñnansförbund. Statsstödsreglerna måste dock beaktas vid bildandet av finansförbund och i deras verksamhet.

I detta kapitel skall utredningen, i enlighet med direktiven, belysa hur den i kapitel 12 föreslagna samverkansfomen förhåller sig till EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd.

I kapitel 7 lämnas en redogörelse för EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd.

Konkurrensreglerna

Artikel 85 i EG-fördraget förbjuder avtal och vissa andra förfaranden som snedvrider konkurrensen och kan påverka handeln mellan

som medlemsstaterna. Enligt artikel 86 är missbruk av dominerande ställning oförenligt med den marknaden och därför

gemensamma förbjudet, om det kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Båda artiklarna riktar sig till företag eller grupper av företag och de syftar till att reglera företagens agerande på den gemensamma marknaden.

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.1.2 skall begreppet företag i detta sammanhang ges vidast möjliga tolkning. Med företag avses varje enhet som bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet oberoende av dess juridiska status och verksamheten bedrivs i vinstsyfte.

om

158 Finansförbunden och EG:s konkurrensrätt och regler statsstöd om

Av artikel 90 framgår att artiklarna 85 och 86 är tillämpliga på offentliga företag. Av det hittills sagda följer att kommunala fmansförbund kommer omfattas EG:s konkurrensregler. Förbunden måste att av således i sin verksamhet beakta ifrågavarande bestämmelser. Enligt utredningens uppfattning medför inte våra förslag några

konkurrensbegränsande effekter. Tvärtom bör redan möjligheten att

bilda kommunala finansförbund medverka till att öka konkurrensen på den marknaden för finansiella tjänster. I förevarande gemensamma sammanhang saknas därför anledning att, utöver vad har sagts i det som föregående, ytterligare behandla den föreslagna samverkansformens förhållande till EG:s konkurrensregler.

Statsstöd

EG:s regler statsstöd syftar till att förhindra att konkurrensen inom om den marknaden snedvrids stöd från det allmänna gemensamma genom till vissa företag eller viss produktion. Med det allmänna avses bl.a. kommuner och landsting. Dessutom kommer, i enlighet med vad som sägs i det föregående, kommunala fmansförbund att omfattas av begreppet företag. Det innebär att EG:s statsstödsregler är tillämpliga relationen mellan finansförbunden och de kommuner och landsting är medlemmar i dessa. som EG:s statsstödsregler innebär inte att kommuner och landsting är förhindrade samverka med varandra i sin finansiella verksamhet att bilda särskilda sammanslutningar. Sådan samverkan föregenom att kommer i flera medlemsstater. Därvid kan Dansk Kommunekredit och det finländska Kommunfinans AB nämnas som exempel. I sammanhanget finns anledning att erinra om artikel 10 i Europarådets konvention kommunal självstyrelse, enligt vilken kommuner har om bilda sammanslutningar med andra kommuner för att utföra rätt att uppgifter gemensamt intresse. av EG:s statsstödsregler utgör således inte något principiellt hinder mot föreslå särskild samverkansform för finansiell samverkan. att en Reglerna måste dock beaktas vid den närmare konstruktionen av samverkan. Av särskilt intresse är därvid vad som skall gälla i fråga om bl.a. tillskott kapital från förbundsmedlemmarna och deras ansvar av för förbundets skulder. En genomgående utgångspunkt för utredningens förslag är att så långt det är möjligt skall överlåta de samverkande

lagstiftaren

kommunerna och landstingen att själva bestämma hur samverkan skall utformas. Förslaget innebär bl.a. att det överlåts förbundsmed-

F inansförbunden och EGss konkurrensrätt och regler statsstöd 159

om

lemmama att själva besluta vad som gälla i fråga bl.a. tillskott

om av kapital och skyldigheten att betala förbundets skulder direkt till borgenärema. De måste självfallet beakta EG:s statsstödsregler när de beslutar i frågor som dessa.

Det enda i utredningens förslag skulle kunna utgöra form

som en av statsstöd är den lagfásta skyldigheten för förbundsmedlemmar att skjuta till de medel som krävs för att förbundet skall kunna betala sina skulder. Frågan huruvida denna skyldighet utgör statsstöd i EG-rättslig

mening måste, enligt utredningens uppfattning, bedömas mot bakgrund

förhållandena i det enskilda fallet. Som framgår redogörelsen i av av avsnitt 7.1.3 ligger i begreppet stöd att det inte utgår någon adekvat eller marknadsmässig motprestation. Utgångspunkten för bedömningen skall vara den sunde investerarens agerande under normala marknadsförhållanden. Det är därför angeläget att förbundsmedlemmama utformar sin samverkan så att ifrågavarande skyldighet och de ekonomiska risker som den innebär står i proportion till de fördelar som följer av medlemskap i ñnansförbundet i form exempelvis

av fördelaktiga kreditvillkor. Riskerna får värderas mot bakgrund bl.a.

av förbundsmedlemmamas skyldighet och övriga åtaganden, antalet förbundsmedlemmar, deras kreditvärdighet, samt möjligheterna till regressvisa âterkrav.

Skulle bedömningen i det enskilda fallet bli att skyldigheten att skjuta till medel inte motsvaras av en marknadsmässig motprestation så att det är fråga om statsstöd, måste procedurreglema i EG-fördragets artikel 93 beaktas. Kommissionen skall underrättas eller

om nya förändrade stödformer och åtgärderna får inte genomföras förrän kommissionens prövning har lett fram till ett slutligt avgörande.

15¶Genomförandet

av förslagen

Utredningens förslag medför inte några eller ökade kostnader för nya det allmärma. Förslagen bör kunna träda i kraft den 1juli 1999.

15.1¶Ekonomiska konsekvenser

Utredningens förslag medför inte några eller ökade kostnader för nya det allmänna. Förslagen innebär tvärtom möjligheter för kommuner nya och landsting att samverkan effektivisera sin finansiella genom verksamhet med lägre kostnader följd. En sådan utveckling som vore positiv även för staten. Enligt utredningens uppfattning går det inte att beräkna storleken på de vinster förslagen kan medföra. som Möjligheten för kommuner och landsting att effektivisera sin finansiella verksamhet uppkommer huvudsakligen de genom stordriftsfördelar behandlas i avsnitt 10.2. som

15.2¶Generella direktiv

Utredningen skall i sitt uppdrag beakta regeringens generella direktiv om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23. Det kan därvid framhållas att utredningen haft utgångspunkt att staten inte har för som avsikt att engagera sig i kommunernas finansiella samverkan på ett sådant sätt att det medför risk för ökade statsutgifter avsnitt 10.4.

se

Utredningens förslag innebär därför inte några åtaganden för staten. Förslagen syftar till att kommuner och landsting bättre ge möjligheter att bedriva finansiell samverkan i offentligrättslig form. Som framhålls i avsnitt 12.2 skall samverkan i kommunala fmansförbund bygga på frivillig grund och förslagen är inte

därför

tvingande i den meningen att kommuner och landsting måste vidta några åtgärder.

av

För utredningens uppdrag gäller dessutom de generella direktiven

regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, jämställdhets-

om politiska konsekvenser dir. 1994: 124 och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. Utredningens förslag kan ha viss positiv regionalpolitisk effekt beroende på att

en fördelarna med finansiell samverkan är störst för små och medelstora kommuner avsnitt 10.2. Förslagen bedöms i övrigt inte ha några

se

direkta konsekvenser av ifrågavarande slag.

1 5.3 Ikraftträdande

Utredningens förslag kräver inte några förberedande åtgärder innan de kan träda i kraft. Tidpunkten för ikraftträdandet bestäms därför av tidsåtgângen för den fortsatta beredningen förslagen i

av Regeringskansliet och riksdagen. Förslagen bör kunna träda i kraft den l juli 1999.

16 F

örfattningskommentar

16.1 till om

Förslag lag kommunala

ñnansförbund

Inledande bestämmelser

Kommunala finansförbund

I § Kommuner och landsting får bilda och medlemmar i

vara kommunala finansförbund för samverkan kommunal

om finansiell

verksamhet.

Varje förbundsmedlem har själv hand sin ekonomiska

om

förvaltning i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen

1991:900.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.1, 12.2 och 12.4.

Kommunala finansförbund helt form för samverkan mellan

är en ny kommuner och landsting. Förebilden finns i kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund.

I paragrafens första stycke att kommuner och landsting har

anges möjlighet att samverka kommunal finansiell verksamhet att

om genom bilda fmansförbund och att medlemskap är förbehållet kommuner och landsting. Vad ett kommunalt ñnansförbund får ägna sig åt framgår

av 3 Det är frågan samverkan och inte att, vid bildande

om om som av kommunalförbund eller företag, hitta alternativ organisation

en av verksamhet som annars förbundet inte farms skulle drivas

- om - av kommunerna eller landstingen själva. Det är i stället fastare form

en av samverkan än vad som kan åstadkommas t.ex. avtal.

genom

Andra stycket upplyser att varje förbundsmedlem vid sidan

om av verksamheten i det kommunala fmansförbundet själva sköter sin

ekonomiska förvaltning i enlighet med den kommunala kompetensen.

Samverkan i ett kommunalt ñnansförbund inskränker således inte

förbundsmedlemmamas kompetens att ha hand sin ekonomiska

om förvaltning.

2 § Ett finansförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av

förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i

förbundsordningen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.3.

I paragrafen regleras när ett fmansförbund är bildat. Finansförbundet är bildat när samtliga förbundsmedlemmar har fattat samstämmiga beslut i respektive medlemsfullmäktige om att anta förbundsordningen jfr 11 § andra stycket eller alternativt vid den senare tidpunkt i förbundsordningen. Tidpunkten för bildandet av

som anges ett ñnansförbund sammanfaller med när förbundet får rättskapacitet, dvs. förmågan att självständig juridisk förvärva rättigheter

som person och ikläda sig skyldigheter. Kreditgivare och andra motparter måste med tillräcklig säkerhet kunna avgöra när förbundet har förvärvat rätts-

kapacitet.

Frågan det skulle införas lagreglering av ett kommunal-

om en förbunds bildande togs Konstitutionsutskottet i betänkandet

upp av 1996/97:KU2O Kommunal samverkan. Behovet av tydlighet samt att det måste framgå vad skall gälla förbundsmedlemmama inte

som om tagit ställning i frågan skälet för att lagreglera bildandet av ett

var kommunalförbund enligt Konstitutionsutskottet. Detta bör enligt utredningens mening även gälla vid bildandet av ett kommunalt fmansförbund.

Kommunal finansiell verksamhet

3 § Ett finansförbund får driva följande finansiella verksamhet:

1 för räkning låna medel,

egen upp

.

till förbundsmedlemmarna

a lämna eller förmedla kredit,

b lämna råd i administrativa och finansiella jrågor,

för förbundsmedlemmarnas räkning

a förvalta deras finansiella tillgångar, samt

b ta emot deras medel på konto.

Med förbundsmedlem här även sådant kommunalt företag som

avses

i3 kap. 16 § kommunallagen 1991:900 och i vilket en förbundsavses medlem, eller tillsammans med kommun eller annat

ensam annan landsting, utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

F örfattningskommentar 165

Paragrafen, vilken behandlas i avsnitt 12.8, vad ett kommunalt

anger finansförbund får ägna sig åt.

Bestämmelserna i kommunallagen laglighetsprövning skall inte

om gälla för kommunala finansförbund jfr avsnitt 12.12. Därför måste det vara helt klarlagt för varje kommun- och landstingsmedlem vilken verksamhet som ett kommunalt finansförbund får ägna sig åt.

Första stycket är uttömmande på så sätt att det vilken

anger verksamhet ett kommunalt finansförbund enligt lagen får ägna sig åt.

Det är sedan en fråga för förbundsfullmäktige att närmare riktlinjer

ge för hur verksamheten skall bedrivas i förbundet, exempelvis vilka marknader som främst skall utnyttjas vid upplåningen. Det står

naturligtvis förbundsfullmäktige fritt att själv besluta om att i olika

avseenden begränsa den enligt lagen tillåtna verksamheten. Förbundsstyrelsen har därefter att, i enlighet med dessa riktlinjer förbunds-

som fullmäktige bestämt, besluta hur den löpande verksamheten skall bedrivas jfr 10

Första stycket begränsar också ett kommunalt ñnansförbunds verksamhet i den meningen att verksamheten uteslutande skall ske för att tillgodose de egna förbundsmedlemmamas behov. Således kan ett finansförbund inte erbjuda sina tjänster enskilda företag eller

privatpersoner. För kommunala företag görs dock undantag i andra

stycket.

Även finansförbundets kompetensområde preciserats i denna lag

om innebär det inte att de grundläggande kommunalrättsliga principerna i 2 kap. kommunallagen inte skulle tillämpliga. Principerna

vara om självkostnad och retroaktivitetsförbud gäller även finansförbundet.

Enligt 1 har finansförbundet rätt att för egen räkning låna medel

upp för sin verksamhet. Upplåningen sker i förbundets dvs. för

namn, egen räkning. Lagen begränsar inte hur eller ett förbund får göra sin

var upplåning. Upplåningen kan ske i t.ex. bank eller att emittera

en genom egna obligationer på någon utländsk kapitalmarknad.

Därefter får förbundet enligt 2 låna ut de upplånade medlen till

a förbundsmedlemmarna. Förbundet får vid sidan den

om egna upplåningen även förmedla krediter till sina medlemmar. Förbundets

kreditgivning eller kreditförmedling skall således bara ske till

de egna förbundsmedlemmama och deras företag.

Enligt 2 b får ett finansförbund lämna förbundsmedlemmama råd i administrativa och finansiella frågor. Härmed råd t:ex. hur

avses om en medlemskommun kan organisera sin fmansförvaltning eller vilken

egen upplåningsform som är billigast.

166 F örfattningskommentar

Enligt 3 a har Finansförbundet möjlighet att bedriva kapitalförvaltning för sina medlemmar. Detta kan jämföras med den förvaltning

finansiella instrument ett värdepappersföretag får bedriva enligt av som lagen 1991:981 om värdepappersrörelse se prop. l990/91:142

lll. Sådan förvaltning innefattar uppdrag att efter vissa riktlinjer s. förvalta annans värdepapper. Det betyder att förbundet på en medlems uppdrag handhar placeringen medlemmens kapital. Finansförbundet

av kan exempelvis handla med finansiella instrument för en medlems räkning, i eget Förbundet kan vända sig till olika

men namn. värdepappersinstitut för att köpa och sälja finansiella instrument som det handhar i sin förvaltning åt en förbundsmedlem. Detta betyder emellertid inte att ett kommunalt finansförbund kan erbjuda sina tjänster öppet på värdepappersmarknaden; för sådana värdepapperstjänster krävs tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse.

Enligt 3 b har Finansförbundet möjlighet att ta emot en förbundsmedlems likvida medel på konto. En förbundsmedlem kan låta sina kontanta medel stå inne hos Finansförbundet för att användas för t.ex.

kommande betalning. Sådana likvida medel tillhör sakrättsligt en finansförbundet. Förbundsmedlemmen har alltså fordran på för-

en bundet.

Av andra stycket följer att ett finansförbund får erbjuda sina tjänster

sådana kommunala företag i vilka en eller flera förbundsmedlemmar har ett rättsligt bestämmande inflytande. I 1 kap. 9 § SekrL finns definierat vad som avses när kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Ansvaret för förbundets skulder

4 § Om finansförbundet saknar tillgångar för att betala en skuld, är förbundsmedlemmarna skyldiga att jylla bristen.

Varje förbundsmedlem skall skjuta till så stor del av bristen som

mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i svarar

en förbundsordning.

I förbundsordningen skall i vilken mån och efter vilka

anges grunder förbundsmedlem är skyldig att betala förbundets skulder

en direkt till förbundets borgenärer.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.9.

Det skall inte råda någon tvekan om att förbundsmedlemmama är skyldiga att fylla brister Finansförbundet saknar tillgångar. Denna

om skyldighet bör därför lagregleras.

Författningskommentar 167

Första stycket reglerar finansförbundets interna förhållanden. Det enda som uttryckligen lagregleras är att förbundsmedlemmama är skyldiga att fylla bristen mot förbundet. I lag regleras således inte om medlemmarna är skyldiga att infria skulden direkt till borgenären jfr

tredje stycket.

Av andra stycket framgår att förbundsmedlemmamas skyldighet enligt första stycket sträcker sig endast till att skjuta till en andel som baseras på ett andelstal som skall anges i en förbundsordning. I 13 § 11 sägs också att förbundsordningen skall ange förbundsmedlemmamas andelar i förbundets tillgångar och skulder.

I tredje stycket sägs att det i förbundsordningen skall anges i vilken

mån och efter vilka grunder förbundsmedlem är skyldig att betala

en förbundets skulder direkt till förbundets borgenärer. Förbundsmedlemmama kan t.ex. komma överens om i förbundsordningen att de svarar solidariskt och såsom för skuld för fmansförbundets förpliktelser i

egen enlighet med en separat tecknad borgenshandling. Medlemmarna kan dessutom ange vad som skall gälla beträffande möjligheten att regressvis utkräva ersättning av varandra när någon av dem tvingats betala förbundets skuld.

Den begränsningen gäller dock att de åtaganden som de enskilda förbundsmedlemmarna gör måste vara förenligt med den allmänna

kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL.

F örbundsfizllmäktige, förbundsstyrelsen, nämnder och andra organ

5 § I finansförbundet skall det som beslutande församling finnas

förbundsfullmäktige.

6 § F örbundsfullmäktige skall tillsätta förbundsstyrelse.

en

7 § F örbundsjullmäktige får tillsätta de nämnder och andra organ som

utöver styrelsen behövs för att fullgöra finansförbundets uppgi er.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.6.

Förbundsmedlemmama ges stor frihet att själva bestämma över ñnansförbundets organisation. I 5 och 6 §§ läggs minimikraven för fmansförbundets organisation fast. De enda krav som ställs är att det skall finnas förbundsfullmälctige beslutande församling och att

som förbundsfullmäktige skall tillsätta förbundsstyrelse. I övrigt får

en frnansförbundet själv bestämma om sin organisation. I 7 § sägs därför

att förbundsfullmäktige f°ar tillsätta de nämnder och andra organ som utöver styrelsen behövs för att fullgöra ñnansförbundets uppgifter.

Förbundets organisation skall framgå av förbundsordningen, jfr 13 §

Förbundsmedlemmama kan komma överens i förbundsordningen om vilka organ som utöver styrelsen skall få finnas eller ge förbundsñillmäktige befogenhet att själv avgöra detta.

F örbundsfullmäktiges uppgifter

8 § F örbundsfullmäktige beslutar i ärenden avser

som

mål och riktlinjer för verksamheten,

budget för verksamheten och andra viktiga ekonomiska frågor,

finansförbundets organisation och verksamhetsformer i enlighet

med vad som anges iförbundsordningen,

val av ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ,

val av revisorer och revisorsersättare,

grunderna för ekonomiska förmåner till ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ,

årsredovisning och ansvarsfrihet,

inträde i finansförbundet, om inget annat sägs i förbundsordningen,

förbundsmedlems utträde eller uteslutning finansförbundet, om

ur inget annat sägs iförbundsordningen, samt

10. andra ärenden av principiell beskafenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmarna.

F örbundsfullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.6.

Paragrafen har sin förebild i 3 kap. 9 § KL och anger vilka uppgifter forbundsfullmäktige har. Förbundsfullmäktiges beslutskompetens rör i huvudsak ärenden grundläggande karaktär där det politiska

av mer momentet i beslutsfattandet överväger.

Uppräkningen iförsta stycket är en exemplifiering och en sammanfattning i de ärenden hör till förbundsfullmäktiges besluts-

stort av som kompetens. Den är dock inte uttömmande jfr 10 punkten. Vissa av punkterna finns även särskilt reglerade i andra paragrafer i denna lag. Skälet till att dessa ärenden även anges i första stycket är att de liksom övriga ärenden i detta stycke på grund av sin grundläggande karaktär fått den särställningen att de inte kan delegeras till förbundsstyrelsen

Författningskommentar 169

eller övrig nämnd och därmed inte heller vidare till jfr 9 §

annat organ andra stycket.

Av första punkten framgår att det är förbundsfullmäktige

som beslutar om de mål och riktlinjer skall gälla för finansförbundets

som verksamhet. Ett exempel är att förbundsfullmäktige kan besluta de

om riktlinjer som skall gälla för förbundets upplåning jfr 3 §.

Enligt den andra punkten är det förbundsfullmäktige skall fatta

som beslut om den egna budgeten samt besluta i andra viktiga ekonomiska frågor. Förbundsmedlemmama kan i förbundsordningen styra budgetarbetet genom att enas om att vissa riktlinjer skall gälla när budgeten upprättas samt ge föreskrifter budgetprocessen jfr 13 § 14 och 15.

om Förbundsstyrelsen får sedan upprätta budgeten efter medlemmarnas riktlinjer, varefter förbundsfullmäktige beslutar budgeten skall

om antas. Förbundsfullmäktiges beslut i andra viktiga ekonomiska frågor kan röra ersättningar tas ut från förbundsmedlemmama för

som rådgivning i administrativa och finansiella frågor enligt 3 § första stycket 2

Tredje punkten skall ses tillsammans med 13 § vari sägs att förbundsordningen skall ange förbundets organisation,

organens befogenheter och inbördes förhållanden Förbundsmedlemmama

m.m. kan i förbundsordningen t.ex. vilka skall finnas

enas om organ som

utöver förbundsstyrelsen eller ge förbundsfullmäktige befogenhet att

själv avgöra vilka organ skall finnas. Att det är förbundsfull-

som mäktige som tillsätter organen framgår 7

av

Enligt järde punkten beslutar förbundsfullmäktige om val av ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ. Detta framgår även 21 och 22 §§.

av

Femte punkten anger att det är förbundsfullmäktige som väljer revisorer och revisorsersättare. Detta framgår även av 36 § första stycket.

Enligt sjätte punkten skall förbundsfullmäktige besluta om grunderna för ekonomiska förmåner till ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ. Förbundsmedlem-

marna skall i förbundsordningen ordningen för att bestämma

enas om ekonomiska förmåner till förbundsfullmäktiges ledamöter och ersättare jfr 13 § 20.

Av sjunde punkten framgår att förbundsfullmäktige skall besluta

om årsredovisning och ansvarsfrihet. Detta framgår även av 33 § jämfört med 8 kap. 18 § KL samt 35 § jämfört med 9 kap. 16 § andra stycket KL.

Enligt åttonde punkten är det i första hand förbundsfullmäktige som skall besluta om en kommun eller ett landsting ansöker med-

som om

170 F örfattningskommentar

lemskap skall beviljas inträde i fmansförbundet Förbundsmedlemmama kan emellertid i förbundsordningen enas om att förbundsstyrelsen i stället får handha frågan om medlemskap jfr 13 § 16.

Nionde punkten anger att det är förbundsfullmäktige som beviljar utträde och fattar beslut om uteslutning ur förbundet, om inte annat

anges i förbundsordningen jfr åttonde punkten och 13 § 17.

Av tionde punkten framgår att uppräkningen i de föregående punkterna endast är en exemplifrering av förbundsfullmäktiges beslutanderätt och således inte är uttömmande. Förbundsfullmäktiges beslutskompetens sträcker sig till alla ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmama. Vilka frågor som skall räknas hit får avgöras i tillämpningen.

I andra stycket sägs att förbundsfullmäktige även beslutar i andra frågor i lagen. Genom 18 § görs delar kommunallagens 4

som anges av kapitel om förtroendevalda och 5 kapitel om fullmäktige tillämpliga på förbundsfullmäktige. Därmed får förbundsfullmäktige genom hänvisningarna motsvarande beslutskompetens som respektive medlemsfullmäktige har. Exempelvis skall fullmäktige enligt 5 kap. 7§ KL bestämma när ordinarie sammanträden skall hållas.I 26 § sägs också att förbundsfullmäktige skall utfärda reglementen för förbundsstyrelsen och övriga nämnder. Inte heller de frågor som förbundsfullmäktige får besluta i enligt andra stycket får delegeras jfr 9 § andra stycket.

9 § F örbundsfullmäktige får uppdra åt förbundsstyrelsen eller övrig nämnd som fullmäktige tillsatt, att ifullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Ärenden i 8 § får dock inte delegeras.

som avses

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.6.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 10 § första stycket KL. Bestämmelsen i första stycket gör det möjligt för förbundsfullmäktige att delegera sin beslutanderätt i enstaka ärenden eller hela av ärenden till

grupper förbundsstyrelsen eller någon övrig nämnd. Bestämmelsen innebär att förbundsfullmäktige skall göra bedömning av när och i vilken

en egen

omfattning delegering är lämplig.

Andra stycket innebär dock den begränsningen att de ärenden som räknas i 8 dvs. ärenden grundläggande karaktär för ñnansför-

upp av bundet, inte f°ar delegeras.

Författningskommentar 171

Styrelsens uppgifter

10 § Förbundsstyrelsen beslutar i frågor som rör förvaltning och

verkställighet och som i övrigt inte ankommer på förbundsfizllmäktige.

Förbundsstyrelsen skall föra en förteckning över förbundsmedlemmarna. Medlemsförteckningen i gällande lydelse skall finnas tillgänglig

hos jinansförbundet och dess medlemmar.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.6.

Paragrafens första stycke anger i vilka frågor förbundsstyrelsen har

beslutanderätt. Förbundsstyrelsen skall ha hand den löpande

om hanteringen av verksamheten jfr 3 §. Verksamhetens karaktär ställer höga krav på att förbundsstyrelsens beslut skall kunna fattas och verkställas snabbt.

I andra stycket sägs att förbundsstyrelsen skall föra förteckning

en över förbundsmedlemmama. I denna uppgift ingår även att hålla medlemsförteckningen aktuell. Medlemsförteckningen skall i gällande lydelse finnas tillgänglig hos finansförbundet och dess medlemmar jfr 12 §.

F örbundsordning

11 § För ett finansförbund skall det finnas förbundsordning med

en närmare bestämmelser förbundet.

om

Förbundsordningen skall fastställas av förbundsmedlemmamas fullmäktige.

12 § Förbundsordningen i gällande lydelse skall finnas tillgänglig hos

jinansförbundet och dess medlemmar.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.5 och 12.11.

I 11 §första stycket sägs att det skall finnas en förbundsordning med närmare bestämmelser om finansförbundet.

Av 11 § andra stycket följer att förbundsordningen skall fastställas genom samstämmiga beslut i respektive medlems fullmäktige. När samtliga förbundsmedlemmar har fastställt förbundsordningen, alternativt vid tidpunkt i förbundsordningen, förbundet

en senare som anges bildat jfr 2 § och avsnitt 12.3.

172 F örfattningskommentar

Ändringar i förbundsordningen skall ske samma sätt som när ett förbund bildas, dvs. genom samstämmiga beslut i respektive medlemsfullmäktige. En ändring träder i kraft när samtliga medlemmar beslutat om ändringen, eller vid den tidpunkt förbundsmedlem-

senare som mama kommer överens om.

I 12 § sägs att förbundsordningen enligt den senaste lydelsen skall finnas tillgänglig hos fmansförbundet och dess medlemmar. Bestämmelsen gör det möjligt för allmänheten att genom handlingsoffentligheten få tillgång till förbundsordningen och därmed insyn i det dokument som reglerar vad som utöver denna lag skall gälla för ñnansförbundet.

13 § F örbundsordningen skall ange

finansförbundets namn, den ort där förbundet skall ha sitt säte och förbundets ändamål,

förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbundsstyrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige,

det minsta antalet ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige och hur förbundsmedlemmarna skall representerade samt

vara mandattiden i de fall som anges i 17

det minsta antalet ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade,

antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid,

förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden iförbunds-

om en

fullmäktige,

det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i förbunds-

om fullmäktige och för vilka ärenden det skall gälla,

om en förtroendevald hos förbundsmedlem som inte är

en ledamot i förbundsfullmäktige skall ha sådan yttranderätt som anges i 5 kap. 21 § kommunallagen 1991:900,

en förtroendevald hos förbundsmedlem som inte är leda-

om en mot eller ersättare i förbundsstyrelsen eller någon nämnd skall

annan ha sådan närvarorätt som anges i 4 kap. 23 § kommunallagen,

förbundets kungörelser och tillkännagivanden skall anslås,

10. var

11. förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder,

12. i vilken mån och efter vilka grunder förbundsmedlemmarna är

skyldiga att betala förbundets skulder direkt till borgenärerna,

13. och på vilket sätt finansförbundet skall ha eget kapital eller

om andra tillgångar och storleken på dessa,

14. förbundsmedlemmamas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet,

15. föreskrifter om jinansförbundets budgetprocess,

16. förutsättningarna för och förfarandet vid kommuns eller

en

landstings inträde iförbundet,

17. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundsmedlems

en utträde eller uteslutning ur förbundet,

18. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skijte förbundets behållna

av

tillgångar när förbundet upplöses,

19. ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar, samt

20. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till leda-

möterna och ersättarna iförbundsfixllmäktige.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.5.

Paragrafen anger vilka frågor förbundsmedlemmama skall lösa

som i förbundsordningen. Det bör observeras att uppräkningen i paragrafen inte exklusivt reglerar innehållet i förbundsordningen. Det står medlemmarna fritt att även ta andra frågor. Sådana frågor kan t.ex. gälla ersättamas tjänstgöring i förbundets

organ.

Enligt den första punkten skall förbundsordningen ange förbundets namn, den ort där förbundet skall ha sitt säte samt vad som skall vara förbundets ändamål.

Sätet måste vara bestämt bland annat för att skall kunna avgöra

man vilken domstol som är rätt forum vid tvistemål. I 10 kap. l § rättegångsbalken första stycket sägs nämligen att laga domstol i tvistemål i allmänhet är rätten i den ort, där svaranden har sitt hemvist. För bolag, förening, annat samfund eller sådan inrättning gäller enligt andra

annan stycket som hemvist den ort, där styrelsen har sitt säte eller, om säte för styrelsen är bestämt eller styrelse finns, där förvaltningen förs.

Förbundets ändamål skall framgå av förbundsordningen och falla inom ramen för 3

Andra punkten ger förbundsmedlemmama stor frihet att organisera ett fmansförbund utifrån de förutsättningar gäller för samarbetet.

som Ett ñnansförbund skall ha förbundsfullmäktige och en förbundsstyrelse jfr 5 och 6 §§. I övrigt får förbundsmedlemmama i förbundsordningen besluta hur ett kommunalt ñnansförbund skall vara organiserat. Även befogenheter och inbördes förhållanden

organens skall regleras. Det är förbundsfullmäktige tillsätter förbunds-

som styrelsen, övriga nämnder och andra organ jfr 6 och 7 §§. Medlemmarna kan genom förbundsordningen styra vilka övriga nämnder och

andra organ förbundsfullmäktige får tillsätta eller ge fullmäktige befogenhet att själv avgöra vilka organ som den finner nödvändiga.

I förbundsordningen skall anges om det skall vara möjligt att inrätta ett interimsorgan. Interimsorganet har till uppgift att företräda förbundet genom att vidta olika förberedande åtgärder såsom att upprätta

budgetförslag, rekrytera personal och ingå avtal. Uppgifterna kan

variera, men det bör särskilt framhållas att interimsorganet inte får bedriva den finansiella verksamhet för vilket förbundet bildas. Beslutar medlemmarna att bilda ett ñnansförbund och anta en förbundsordning

senarelägger det formella bildandet genom fastlagd tidpunkt i men förbundsordningen finns utrymme för att inrätta ett interimsorgan jfr 2 § och 11 § andra stycket. Interimsorganet skall således verka under den angivna mellanperioden. De förpliktelser som interims-

ovan organet åtar sig skall efter bildandet överföras till finansförbundet.

Rätten att bestämma om förbundets organisation, befogenheter och inbördes förhållanden innebär till exempel möjlighet att göra undan-

en tag från vad är förbundsfullmäktiges uppgifter enligt 8 och 9 §§.

som Det kan ske i de fall förbundsstyrelsen befogenheten att vara ställ-

ges företrädare för förbundsfullmäktige. Fördelen med att kunna ge förbundsstyrelsen denna befogenhet är att förbundsfullmäktige inte behöver sammanträda så ofta som är fallet i t.ex. en kommun. Gränsen för förbundsstyrelsens befogenheter läggs fast i förbundsordningen av förbundsmedlemmama. Denna lösning är bättre än att ge förbundsfullmäktige en vidare rätt att delegera uppgifter till förbundsstyrelsen än vad kommunfullmäktige har i förhållande till kommunstyrelsen jfr 3 kap. 9 och 10 KL. Genom denna modell har förbundsmedlem-

kvar den direkta styrningen vilka befogenheter mama av ställföreträdarskapet ges.

Tredje punkten behandlar det minsta antalet ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige, hur förbundsmedlemmama skall vara representerade samt deras mandattider. Medlemmarna är fria att bestämma antalet ledamöter och ersättare samt hur de skall vara representerade. Det står förbundsmedlemmama fritt att i förbundsordningen ange hur stort antalet ledamöter och ersättare per förbundsmedlem skall vara. Förbundsmedlemmama kan även fastställa förbundsfullmäktige

om skall ha ett minsta antal ledamöter och ersättare vid ett visst medlemsantal och att antalet ledamöter och ersättare skall öka enligt en given modell. Detta för att undvika att det i förbundsordningen anges ett fast tal innebär att förbundsordningen måste ändras varje gång en ny

som medlem antas eller medlem träder ur. Alla medlemmar måste dock

en

representerade med minst ledamot och en ersättare jfr 14 § vara en andra stycket. Denna ordning gäller även för kommunalförbund och

Författningskommentar 175

regionförbund jfr 3 kap. 23 § tredje stycket KL och 12 § andra stycket lagen 1996:1415 om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län och Skåne län. Om medlemmarna önskar annat än fyra års mandattid räknat från den 1 januari året efter det att allmänna val har ägt rum i kommun- och landstingsfullmäktige måste de

ange

mandattiden i förbundsordningen jfr 17 §.

I järde punkten skall framgå det minsta antalet ledamöter och ersättare som skall ingå i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ. Medlemmarna kan på samma sätt som i tredje punkten undvika att ange ett fast tal som innebär att förbundsordningen måste ändras varje gång en ny medlem antas eller medlem träder Ledamöterna

en ur. och ersättarna väljs sedan av förbundsfullmäktige jfr 21 och 22 §§.

I femte punkten regleras frågan om antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid jfr 36 § första stycket. Minst en av revisorerna skall vara auktoriserad enligt 37 § första stycket.

Enligt sjätte punkten kan medlemmarna bestämma att de skall ha

rätt att väcka ärenden i förbundsfullmäktige. Om de gett sig själva

sådan rätt skall detta framgå av förbundsordningen jfr 19 § 4.

Sjunde punkten. I 5 kap. 43 § KL, som gjorts tillämplig på förbundsfullmäktige genom 18 sägs att utgången i ett ärende bestäms med enkel majoritet om inte något annat är föreskrivet. Medlemmarna har möjlighet att styra ett förbund att i förbundsordningen

genom ange att vissa frågor i förbundsfullmäktige i stället skall avgöras med kvalificerad majoritet. Av förbundsordningen skall det framgå om kvalificerad majoritet krävs och i så fall i vilka ärenden.

Åttonde punkten. Det är inte givet att samtliga partier finns

som representerade i samtliga medlemskommuner blir representerade i förbundsfullmäktige. För att ge kommuner och partier som har liten representation en möjlighet till insyn och att kunna påverka förbundet kan medlemmarna enas om att ge sina förtroendevalda utanför förbundet yttranderätt i förbundsfullmäktige. Sådana möjligheter skall

framgå av förbundsordningen. Förbundsfullmäktige i ett förbund kan

därutöver besluta att även andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningar jfr 18 § och 5 kap. 21 KL. Förbundsfullmäktige kan alltså i detta avseende ge yttranderätt en vidare krets än vad medlemmarna generellt kan göra i den kommunen eller det

egna egna landstinget.

I nionde punkten ges medlemmarna möjlighet att i förbunds-

en ordningen bestämma om närvarorätt vid förbundsstyrelsens eller en övrig nämnds sammanträden för förtroendevalda inte sitter i

som styrelsen eller nämnden. Sådan närvarorätt kan endast ges till förtroendevalda hos medlemmarna jfr 4 kap. 23 § KL. Förbunds-

176 F örfatzningskommentar

fullmäktige kan även ta initiativ till en sådan närvarorätt genom att direkt tillämpa 4 kap. 23 § jfr 25 §.

Enligt tionde punkten skall förbundsordningen ange var förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås beträffande förbundsfullmäktiges tillkännagivanden, jfr 20 §.

Eljie punkten behandlar förbundsmedlemmamas andelstal.

Medlemmarna skall i förbundsordningen ange vilka andelar de har i förbundets tillgångar och skulder. Andelstalen kan komma till användning vid upplösning av ett förbund jfr artonde punkten och 41 § De kan också komma till användning om ett förbund under löpande drift saknar tillgångar för att betala skuld. I 4 § första stycket sägs

en nämligen att om ñnansförbundet saknar tillgångar för att fullgöra sina skulder är förbundsmedlemmama skyldiga att fylla bristen. De skall enligt andra stycket skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i förbundsordningen.

Enligt tolfte punkten skall förbundsmedlemmama i förbundsordningen reglera i vilken mån och efter vilka grunder de är ansvariga att betala förbundets skulder direkt till finansförbundets borgenärer. Detta kan ske exempelvis solidarisk borgen eller på annat sätt för-

genom en bundsmedlemmama finner lämpligt jfr avsnitt 12.9 och 4 § tredje stycket. Denna möjlighet begränsas dock av att varje kommuns och landstings åtagande förenligt med de allmänna kommunal-

måste vara rättsliga principerna. Därvid bör de risker som är förknippade med åtagandet vägas mot den förväntade nyttan medlemskapet i finans-

av förbundet.

Trettonde punkten. Anser förbundsmedlemmama att förbundet behöver kapital kan de bestämmelser i förbundsordningen enas

genom

och på vilket sätt förbundet skall ha ett eget kapital eller andra om tillgångar och storleken dessa. Medlemmarna kan i sådana fall enas

när och hur de skall skjuta till medlen till förbundet. Det kan om exempelvis ske att medlemmarna betalar kapital eller genom

genom att medel fonderas löpande under förbundets verksamhet. Alternativt kan medlemmarna föra skuld till ñnansförbundet på sina

upp en

respektive balansräkningar.

Det finns inte något krav att placeringar och fordringar hos kom-

och landsting skall kapitaltäckas för kredit- och marknadsrisker. muner

Enligt lagen 1994:2004 kapitaltäckning och stora exponeringar i

om kreditinstitut och värdepappersbolag likställs kommunerna med staten

risksynpunkt. Jfr avsnitt 5.2.4, 5.2.5 och 5.3.4. ur

Fjortonde punkten. Förbundsmedlemmama har stora möjligheter att välja hur de vill styra fmansförbundets verksamhet och ekonomi. Detta

är viktigt mot bakgrund att medlemmarna åtar sig att för av svara förbundets skulder jfr 4 §. Medlemmarna kan bestämmelser i genom förbundsordningen ge fmansförbundet stor frihet att inom vissa agera ramar eller inskränka dess frihet kraftigt. I förbundsordningen kan exempelvis anges att budgeten skall upprättas enligt de riktlinjer som medlemmarna och ålägga förbundet följa enas om att upp verksamheten och rapportera till medlemmarna olika sätt. Eftersom fmansförbundet utgör självständig juridisk torde det finnas en person en gräns för hur långt styrningen förbundet kan drivas. Inom av

förbundsfullmäktiges kompetens ligger att besluta i viktigare

ekonomiska frågor jfr. 8 § första stycket 2. Femtonde punkten. Kommunallagens bestämmelser budgetom processen gäller bara delvis för finansförbund. Medlemmarna skall i stället i förbundsordningen meddela föreskrifter budgetprocessen. om Vilka bestämmelser som gäller framgår 32 Exempelvis skall det av av förbundsordningen framgå när budgeten skall upprättas och när för-

bundsfullmäktige skall fastställa budgeten. Av 8 kap. 10 § KL framgår

indirekt att det är förbundsstyrelsen upprättar budgeten. som

Sextonde punkten. I förbundsordningen skall förutsättningarna för

och förfarandet vid en kommuns eller landstings inträde i förbundet regleras. Förbundsmedlemmama skall därvid bestämma de villkor som skall gälla för medlemskap. Villkoren för medlemskap hör ihop med sjuttonde punkten samt 40 § reglerar förbundsmedlemmars utesom slutning. Medlemmarna kan även bestämma det är förbundsfullmäktige om eller förbundsstyrelsen skall besluta kommun eller som om en ett landsting som ansöker medlemskap skall beviljas inträde i om förbundet. Om förbundsmedlemmarna inte har reglerat frågan gäller i stället 8 § första stycket dvs. att förbundsfullmäktige beviljar inträde. Av 10 § andra stycket följer att det ingår i förbundsstyrelsens uppgifter att föra och hålla en separat förteckning över medlemmarna aktuell. sjuttonde punkren. Förbundsmedlemmama har ovillkorlig en rätt att träda ur ett förbund. I lagen finns inga föreskrifter hur ett utträde om skall hanteras. Medlemmarna skall i stället reglera förutsättningarna för och förfarandet vid medlems utträde i förbundsordningen. Uppen sägningstiden får dock längst tre år inte kortare tid har vara om föreskrivits i förbundsordningen. Även frågan hur skulderna om gentemot finansförbundet skall hanteras regleras enligt denna punkt jfr 39 Ett ansvar gentemot förbundets borgenärer kan innebära att ansvaret inte löper ut samtidigt uppsägningstiden. Det beror helt på som hur medlemmarna har reglerat detta i förbundsordningen jfr ansvar tolfte punkten. Medlemmarna kan i förbundsordningen det är enas om

178 Författningskommentar

förbundsfullmäktige eller förbundsstyrelsen som skall bevilja utträde jfr sextonde punkten och 8 § första stycket 9. Eftersom medlemmarna enligt sextonde punkten har rätt att ställa villkor för inträde måste det också finnas möjlighet att utesluta de en medlemmar inte längre uppfyller dessa villkor. Förutsättningarna som för och förfarandet vid förbundsmedlems uteslutning ur förbundet en skall framgå förbundsordningen jfr 40 §. Medlemmarna kan i av förbundsordningen det är förbundsfullmäktige eller förbundsenas om styrelsen skall besluta uteslutning jfr sextonde punkten och 8 som om § första stycket 9. Artonde punkten. Förbundsmedlemmama skall i förbundsordningen under vilka omständigheter ett förbund skall likvideras och uppange lösas samt hur det skall till. Medlemmarna skall även reglera hur förbundets tillgångar skall fördelas när ett förbund upplöses. Medlemandelar i tillgångarna framgår förbundsordningen jfr elfte marnas av punkten. Av förbundsordningen skall det även framgå vem av medlemmarna skall bevara förbundets arkiv vid förbundets som likvidation och upplösning. Nittonde punkten. Medlemmarna skall i förbundsordningen reglera hur tvister mellan finansförbundet och medlemmarna skall lösas. Samverkan bygger på att de samverkande parterna är överens i ett stort antal frågor samt att reglerar förhållandet till medlemmarna i man förbundsordningen. Alla situationer kan dock inte förutses och det måste finnas någon ordning för att lösa tvister. Ijugonde punkten. Medlemmarna skall i förbundsordningen reglera enligt vilka grunder ekonomiska förmåner skall betalas till ledamöterna och ersättarna i förbundsfullmäktige. Grunderna för ekonomiska förmåner till förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra skall organ bestämmas förbundsfullmäktige jfr 8 § första stycket 6. av

Ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige

Val av ledamöter och ersättare

14 § Ledamöter i förbundsfitllmäktige och ersättare för dessa skall väljas förbundsmedlemmarnas fullmäktige enligt vad som anges i av

förbundsordningen. Varje förbundsmedlem skall vara representerad i förbundsfull-

mäktige med minst ledamot och ersättare. Antalet ersättare skall en en lika många antalet ledamöter. vara som

15 § Föreskrifterna i lagen 1992:339 proportionellt valsätt skall om tillämpas vid valet. Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning de skall kallas in till tjänstgöring. som

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.7. I 14 § första stycket sägs att det är förbundsmedlemmamas fullmäktige som skall välja ledamöter och ersättare till förbundsfullmäktige. Antalet ledamöter och ersättare samt hur förbundsmedlemmama skall vara representerade i förbundsfullmäktige skall närmare anges i förbundsordningen jfr 13 § 3. Till följd bestämmelsen i av l kap. 7 § regeringsformen, där det sägs att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas valda församlingar, måste det av emellertid finnas ett samband mellan förbundsmedlemmama och

förbundsfullmäktige.

Därför sägs i 14 § andra stycket att varje medlem skall vara representerad med minst en ledamot och ersättare i förbundsen

fullmäktige.

I 15 § första stycket sägs att bestämmelserna i lagen 1992:339 om proportionellt valsätt skall tillämpas vid valet. I den lagen finns bl.a. bestämmelser om när ett val skall proportionellt, förfarandet vid vara ett proportionellt val samt inträdesordningen för ersättare när de har utsetts genom proportionella val. I 15 § andra stycket sägs att ersättarna inte väljs proportionellt om skall förbundsfullmäktige vid valet även bestämma i vilken ordning de skall kallas till tjänstgöring.

Valbarhet

16 § Valbar till ledamot eller ersättare i förbundøullmäktige är den om är ledamot eller ersättare iförbundsmedlemmens jiøllmäktige.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.7. Paragrafen motsvarar 4 kap. 23 a § första stycket KL. Enligt bestämmelsen skall ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige väljas bland de ledamöter och ersättare sitter i förbundsmedsom lemmens fullmäktige. Denna inskränkning i valbarheten har gjorts mot bakgrund av föreskriften i 1 kap. 7 § regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas valda församlingar. Genom bestämav melsen säkerställs sambandet mellan respektive förbundsmedlem och finansförbundets beslutande församling, förbundsfullmäktige.

180 Författningskommentar

Mandattider

17 § Färbundsfullmäktige väljs för fyra år, inte en kortare

om

mandattid iförbundsordningen.

anges

Mandattiden räknas från och med den 1 januari året efter det år ordinarie val har hållits i landstings- och kommunfullmäktige, om inte

annat anges iförbundsordningen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.7.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 24 § kommunallagen. Av bestämmelsen framgår att mandattiden för förbundsfullmäktiges ledamöter och ersättare är fyra år och enligt huvudregeln följer de alhnärma valen. Förbundsmedlemmama kan i förbundsordningen dels enas om en kortare mandattid, dels låta mandattiden börja vid en annan tidpunkt än den 1 januari året efter det har hållits allmänna val. Detta innebär att mandattiden till och med kan tillåtas löpa över de allmänna valen. Gör

det måste valbarhetskriteriema i 16 § beaktas. Resultatet av de man allmänna valen kan att någon eller några ledamöter inte längre är

vara valbara i förbundets fullmäktige utan att uppdraget upphör.

Förbundsfullmäktiges arbetsformer

Kommunallagens tillämpning

18 § Utöver vad i denna lag skall följande bestämmelser i

som anges kommunallagen 1991:900 tillämpas påförbundsfullmäktige:

4 kap. 7-10 §§ uppdragets upphörande,

- a om

4 kap. 11 och 12, 14-16 §§ och 18 § första stycket om ledighet

från anställning, ekonomiska förmåner och de förtroendevaldas initiativrätt,

4 kap. 19 och 20 §§ om omröstning och beslut,

-

4 kap. 22 § om reservation,

-

5 kap. 6-11 §§ ordförande och vice ordförande, tidpunkt för

- om sammanträdena och hur sammanträdena kungörs,

-5 kap. 18-20 §§ om beslutförhet och jäv,

5 kap. 21 och 22 §§ rätt och skyldighet för utomstående att

- om medverka,

5 kap. 26 -3 3 §§ hur ärendena bereds,

- om

5 kap. 36-45 §§ bordläggning, ojfentlighet och ordning

- om om vid sammanträdena samt hur ärendena avgörs, samt

-5 kap. 57-61 §§ om protokollet.

Genom paragrafen har delar av 4 och 5 kap. KL gjorts tillämpliga på

förbundsfullmäktige.

Ärenden iförbundsfullmäktige

19 § Ärenden iförbundsfizllmäktige

får väckas av

förbundsstyrelsen och nämnd,

annan

ledamot motion,

genom

revisorerna, om ärendet gäller förvaltning har samband med

som

revisionsuppdraget, eller

om så har bestämts i förbundsordningen, fullmäktige eller styrelsen hos en förbundsmedlem.

Förbundsfullmäktige skall besluta i ärenden har väckts enligt

som första stycket.

Bestämmelsen har sin förebild i 5 kap. 23 § KL.

Första stycket reglerar vem eller vilket får väcka ärenden

organ som

i förbundsfullmäktige. Genom fjärde punkten jämfört med

13 § 6 ges forbundsmedlemmarna möjlighet att bestämma de själva

om genom sina respektive fullmäktige eller styrelser skall ha rätt att väcka ärenden

i förbundsfullmäktige.

I andra stycket sägs att förbundsfullmäktige skall besluta i de ärenden som har väckts.

Tillkännagivande av justering av protokoll

20 § Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats skall

justeringen tillkännages på minst en av förbundsmedlemmarnas

anslagstavlor i enlighet med vad som har bestämts i förbundsordningen. Av tillkännagivandet skall det framgå protokollet finns

var tillgängligt samt vilken dag det har anslagits.

Bevis om anslagsdagen skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt.

Bestämmelsen motsvarar delvis 5 kap. 62 § KL. Den reglerar

tillkännagivande av justering av förbundsfullmäktiges protokoll.

Justeringen skall tillkännages senast andra dagen efter detatt protokollet har justerats. Förbundsmedlemmama skall i förbundsordningen ange på vilken eller vilka av förbundsmedlemmamas anslagstavlor tillkännagivandet skall ske jfr 13 § 10.

182 Författningskommentar

Förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ

Val av ledamöter och ersättare, mandattid

21 § Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen väljs av förbunds-

jizllmäktige till det minsta antal som har bestämts i förbundsordningen och för den tid som fullmäktige bestämmer.

Den som ingår i förbundsstyrelsen skall ha de insikter och den erfarenhet måste krävas den deltar i förvaltningen och

som av som verkställigheten av finansförbundets verksamhet och även i övrigt vara lämplig för en sådan uppgift.

22 § Ledamöter och ersättare i övriga nämnder och andra organ väljs

förbundsfullmäktige till det minsta antal som har bestämts i av förbundsordningen och för den tid fullmäktige bestämmer.

som

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.7.

Av 21 § första stycket framgår att det är förbundsfullmäktige som väljer ledamöterna och ersättarna i förbundsstyrelsen samt bestämmer mandattiden för dessa. Däremot har förbundsmedlemmarna fått befogenhet att i förbundsordningen bestämma det minsta antalet leda-

möter och ersättare i förbundsstyrelsen. Det ger förbundsstyrelsen en

stabilitet eftersom förbundsordningen då måste ange det minsta antal ledamöter och ersättare som skall ingå i styrelsen.

Styrelseledamöterna i ett kommunalt finansförbund bör inneha särskilda kunskaper kommunal finansiell verksamhet för att verk-

om samheten skall kunna bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Därför är det enligt utredningens mening viktigt att de krav bör ställas pâ

som

ingår i förbundsstyrelsen definieras i lag. dem som

I 21 § andra stycket de krav måste ställas på förbunds-

anges som styrelsens ledamöter och ersättare. Bestämmelsen har 2 kap. 1 § 4 lagen 1992:1610 ñnansieringsverksamhet som förebild och överens-

om stämmer därför med de krav ställs de som ingår i ett

som personer kreditmarknadstöretags styrelse. Enligt utredningens mening bör

krav även gälla för de deltar i förvaltningen och verksamma som ställigheten ett finansförbunds verksamhet eftersom den är mycket

av lik verksamheten i ett kreditmarknadsföretag. I styrelsen bör det således ingå har goda insikter och erfarenheter i sådan

personer som verksamhet bedrivs i ett kommunalt ñnansförbund. bör det

Dessutom

även ingå representerar förbundsmedlemmarna och

personer som därför har insikt och erfarenhet i kommunal verksamhet.

F örfattningskommentar 183

I 22 § framgår att ledamöter och ersättare i övriga nämnder och

andra organ väljs av förbundsfullmäktige för den tid fullmäktige

som bestämmer. Förbundsmedlemmama har getts frihet att i förbundsordningen själva bestämma det minsta antalet ledamöter och ersättare.

23 § Föreskrifterna i lagen 1992:339 proportionellt valsätt skall

om tillämpas vid valet.

Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning de skall kallas in till tjänstgöring.

som

I 23 § första stycket sägs att bestämmelserna i lagen 1992:339

om proportionellt valsätt skall tillämpas vid valet. I den lagen finns bl.a. bestämmelser när ett val skall proportionellt, förfarandet vid

om vara ett proportionellt val samt inträdesordningen för ersättare när de har utsetts genom proportionella val.

I andra stycket sägs att ersättarna inte väljs proportionellt skall

om förbundsfullmäktige vid valet även bestämma i vilken ordning de skall

kallas in till tjänstgöring.

Valbarhet

24 § Valbar till ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra är den har fyllt 18 år senast på dagen

organ som för valet och

är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater unionsmedborgare,

är medborgare ilsland eller Norge, eller

är annan utlänning och har varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före valdagen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.7.

Paragrafen skiljer sig från vad gäller för valbarhet till förbunds-

som fullmäktige så sätt att valbarheten inte är begränsad till de ledamöter och ersättare som sitter i förbundsmedlemmamas fullmäktige. Valbar är i stället var och en som har fyllt 18 år senast på valdagen och

som dessutom uppfyller kriterierna i punkterna l-3. Valbarhetskravet överensstämmer således med villkoren för rösträtt enligt 4 kap. 2 § KL med undantag för att den som är valbar inte måste folkbokförd hos

vara någon av förbundsmedlemmama.

Att vidga kretsen valbara på detta sätt är nödvändigt mot bakgrund av de krav på särskild insikt och erfarenhet ledamöterna och

som

ersättarna i förbundsstyrelsen skall ha enligt 21 § andra stycket jfr 4 kap. 23 andra stycket KL och 24 § lagen 1996:1415 om

a försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län och Skåne län. Detta valbarhetskrav skall enligt utredningens mening även gälla för valbarhet till en övrig nämnd eller ett annat organ.

Kommunallagens tillämpning

25 § Utöver vad gäller enligt denna lag tillämpas följande

som

bestämmelser i kommunallagen 1991:900 på förbundsstyrelsen och

övriga nämnder:

4 kap. 8-10 a §§ om uppdragets upphörande,

-

4 kap. 23 § om närvarorätt, -

6 kap. 4 § om styrelsens särskilda uppgifter,

-

6 kap. 14 § om jzllnadsval,

-

6 kap. 15 och 16 §§ om ordförande och vice ordförande, samt - -6kap. 24-26 §§ omjäv.

Genom hänvisningarna i denna paragraf görs vissa bestämmelser i

kommunallagen tillämpliga för förbundsstyrelsen och övriga nämnder.

26 § Förbundsjullmäktige skall i ett reglemente utfärda närmare föreskrifter förbundsstyrelsens och övriga nämnders arbetsformer.

om

Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 32 § KL och att förbunds-

anger fullmäktige skall utfärda ett reglemente med närmare bestämmelser om förbundsstyrelsen och övriga nämnders arbetsformer. Exempel på bestämmelser skall tas in i reglementet är frågor om ledighet från

som anställning, initiativrätt i nämnden, omröstning och beslut, reservation, tidpunkt för sammanträdena, närvarorätt för utomstående, utskott och nämndberedningar, beslutförhet, hur ärendena avgörs, protokollet och

delgivning.

Författningskommentar 185

Delegering av ärenden inom nämnd

en

27 § Bestämmelserna i 6 kap. 33, 35 -3 7 §§ kommunallagen 1991:900

om delegering av ärenden gäller i tillämpliga delar för förbunds-

styrelsen och övriga nämnder.

Kommunallagens regler om delegering görs tillämpliga på finans-

förbundet med två undantag, delegeringsförbudet i 6 kap. 34 § och villkorad delegation i 38

Interpellationer och frågor

28 § Interpellationer och frågor får ställas förbundsfullmäktiges

av ledamöter ledamöterna i medlemmarnas fullmäktige. De skall

samt av

riktas till förbundsjullmäktiges, förbundsstyrelsens, övrig nämnds

en eller ett annat organs ordförande samt till de ledamöter i övrigt

som

förbundsfullmäktige bestämmer.

29 § Interpellationer och frågor skall ämnen hör till

avse som

förbundsfullmäktiges, förbundsstyrelsens, en övrig nämnds eller ett annat organs handläggning.

30 § Den ordförande till vilken en interpellation eller fråga har ställts får överlåta besvarandet denna till förbundsjizllmäktiges leda-

av en av möter eller till ledamot i förbundsstyrelsen, övrig nämnd eller ett

en en annat organ.

Svaret skall lämnas vid sammanträde med det fullmäktige

vars ledamot har ställt interpellationen eller frågan. I det fall ledamot i

en förbundsfullmäktige har ställt interpellation eller föga skall den

en en besvaras vid ett sammanträde med förbundsfullmäktige.

31 § Utöver vad som föreskrivs i denna lag om interpellationer och frågor gäller bestämmelserna i 5 kap. 50 och 51 §§, 54 § första stycket

samt 55 och 56 §§ kommunallagen 1991:900.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.1

För att möjliggöra en öppen och offentlig diskussion om och insyn i ñnansförbundets verksamhet ledamöterna i förbundsmedlem-

ges

mamas fullmäktige och i förbundsftxllmälctige genom dessa paragrafer

rätt att ställa interpellationer och frågor till förbundsfullmäktiges, förbundsstyrelsens, nämnds eller ett övrigt organs ordförande. en annan Interpellationer och frågor får även riktas till de ledamöter i övrigt som förbundsfullmäktige bestämmer. Den ordförande till vilken interpellation eller fråga har ställts får en överlåta besvarandet interpellationen eller frågan till en av förbundsav fullmäktiges ledamöter eller till ledamot i förbundsstyrelsen, en en övrig nämnd eller ett annat organ.

Ekonomisk förvaltning

32 § Vad föreskrivs i 8 kap. kommunallagen 1991:900 mål som om för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens

innehåll, budgetprocessen, utgiftsbeslut under året samt förbud mot pantsättning skall i tillämpliga delar gälla för ett finansförbund. Föreskrifterna i 8 kap. 9 och 11 §§ kommunallagen om budget-

gäller dock inte för ett jinansförbund. I stället gäller vad som processen

anges iförbundsordningen.

Den ekonomiska förvaltningen här är den förbundsintema som avses förvaltningen och inte den förvaltning förbundet gör av som medlemmarnas medel enligt 3 Hur denna hantering skall ske senare avgörs god sed och inte primärt kommunallagens bestämmelser. av av Enligt paragrafens första stycke gäller bestämmelserna i 8 kap. KL den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens om innehåll, budgetprocessen, utgiftsbeslut under året samt förbud mot pantsättning i tillämpliga delar för ñnansförbund. Exempelvis gäller bestämmelsen budgetens innehåll för finansförbund i 8 kap. 5 § om med undantag för angivande skattesatsen eftersom ett ñnansförbund av inte har någon egen beskattningsrätt. Bestämmelserna i kommunallagen tidsfristema i budgetproom har samband med skatteadministrationen och är således inte cessen anpassade för ett ñnansförbund. Av andra stycket framgår därför att bestämmelserna budgetprocessen endast gäller delvis. Förbundsom medlemmarna har i stället getts frihet att meddela föreskrifter om budgetprocessen i förbundsordningen jfr l3 § 15. Exempelvis kan förbundsmedlemmama i förbundsordningen bestämma när och av vem budgetförslaget skall upprättas och när förbundsfullmäktige skall fastställa budgeten. Bestämmelserna i kommunallagen om inlämnandet budgetförslaget samt att budgetförslaget skall hållas tillgängligt för av allmänheten har gjorts direkt tillämpliga på finansförbund.

Författningskommentar 187

Redovisning

33 § Vad föreskrivs i 8 kap. kommunallagen 1991:900

som om

räkenskapsföring och redovisning skall gälla för ett finansförbund.

Förbundsmedlemmarna får meddela föreskrifter i förbundsordningen om de frågor som avses i 8 kap. 20 § kommunallagen.

34 § Bestämmelserna i lagen 1997:614 kommunal redovisning

om skall gälla för finansförbund.

Förslagen har behandlats i avsnitt 12.10.

Bestämmelserna innebär att samma redovisningsprinciper skall gälla i ñnansförbundets verksamhet som i kommunal verksamhet i övrigt.

Revision

35 § Vad föreskrivs i 9 kap. kommunallagen 1991:900

som om revision skall i tillämpliga delar gälla för ett finansförbund.

Föreskrifterna i 9 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen gäller dock inte

för ett finansförbund.

36 § Förbundsfizllmäktige väljer revisorer och revisorsersättare till det antal och för den tid har bestämts iförbundsordningen.

som

Föreskrifterna i lagen 1992:339 om proportionellt valsätt skall tillämpas vid valet.

Om revisorsersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet även bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

3 7 § Minst en av revisorerna skall auktoriserad revisor.

vara

Den som är revisor eller revisorsersättare i ett finansförbund får inte stå i skuld till eller ha annan ekonomisk förpliktelse mot finansförbundet.

38 § Valbar till revisor eller revisorsersättare är den är valbar

som enligt 24

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.10.

Genom 35 § görs bestämmelserna i 9 kap. KL revision

om tillämpliga på kommunala ñnansförbund med undantag för l och 2 om val av revisorer och revisorsersättare samt antalet revisorer och revisorsersättare.

Av 36 § första stycket framgår att det är förbundsfullmäktige som väljer revisorer och revisorsersättare och att antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid skall anges i förbundsordningen jfr 13 § 5.

Enligt paragrafens andra stycke görs bestämmelserna i lagen 1992:339 proportionellt valsätt tillämpliga vid valet ifr 23

om

Genom 37 § ställs kraven den enskilde revisorn något högre än i kommunallagen. Här betonas att minst revisorerna skall vara

en av auktoriserad och revisor i ett fmansförbund inte får stå i skuld till

att en förbundet. Bestämmelsen har sin förebild i 2 kap. 6 § och 7 § andra

stycket lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet.

Enligt 38 § är den valbar till revisor eller revisorsersättare som uppfyller valbarhetskriterier för ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ jfr 24 §.

Utträde

39 § En förbundsmedlem har rätt att utträda ur ett finansförbund

Uppsägningstiden skall vid utträde tre år, om inte kortare tid

vara

anges i förbundsordningen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.13. Paragrafen reglerar utträde ur ett finansförbund.

Det finns inte något krav på att förbundsmedlemmama skall reglera finansförbundets varaktighet. Utträde ett finansförbund kan således

ur

eller hur förbundets varaktighet har reglerats. ske oavsett om

I första stycket sägs att medlemmarna i ett finansförbund har en ovillkorlig rätt att utträda ett förbund. Förfarandet vid en medlems

ur utträde skall regleras i förbundsordningen jfr 13 § 17. Bestämmel-

utträdet skall tillsammans med bestämmelserna i serna om ses förbundsordningen förbundets likvidation och upplösning,

om grunderna för skifte förbundets tillgångar samt tvistelösningen

av mellan förbundet och dess medlemmar jfr 13 § 18 och 19.

I andra stycket regleras frågan uppsägningstid. En förbunds-

om medlem skall inte behöva bunden vid medlemskap i ett finans-

vara förbund längre tid än tre år. Medlemmarna kan de så önskar enas

om

kortare tid i förbundsordningen. Tre år är alltså den längsta tid om en

medlem måste kvar i ett förbund. Uppsägningstiden måste dock en vara

tillräckligt lång att det är möjligt för den önskar träda ur vara som förbundet att infria sina låneförpliktelser inom den stipulerade tiden. Hur frågan skulderna gentemot finansförbundet skall hanteras

om

regleras i förbundsordningen jfr 13 § 17 §. Det ñnansförbundet en

ger så stabil konstruktion att kreditgivare och andra motparter kan förlita sig på att ñnansförbundet är beständigt över tiden.

Den som träder ur ett ñnansförbund måste emellertid vara medveten

att ett tecknat direkt mot borgenärema exempelvis i form av om ansvar

solidarisk borgen kan innebära att ansvaret inte upphör efter en uppsägningstidens utgång. Det beror helt på hur förbundsmedlemmama har valt att utforma detta ansvar jfr avsnitt 12.9, 4 § tredje stycket och 13 § 12.

Uteslutning

40 § En förbundsmedlem får uteslutas ur ett finansförbund i enlighet

med vad som sägs iförbundsordningen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.14.

När, hur och på vilka grunder uteslutning skall få äga rum bestäms

förbundsmedlemmarna i förbundsordningen. Det är sedan en sak för av förbundsfullmäktige alternativt förbundsstyrelsen att besluta om när uteslutning skall ske jfr 8 § första stycket 9 och 13 § 17.

Likvidation och upplösning

41 § Närmare bestämmelser om likvidation och upplösning meddelas i

förbundsordningen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.15.

Av paragrafen framgår att förbundsmedlemmarna skall meddela föreskrifter i förbundsordningen vilka förutsättningar som gäller för

om och förfarandet vid ñnansförbundets likvidation och upplösning jfr 13 § 18.

Överklagande

42 § Ett finansförbunds beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Förslaget har behandlats i avsnitt 12.12.

Paragrafen innehåller ett uttryckligt överklagningsförbud. Det är således inte möjligt att överklaga vare sig genom förvaltningsbesvär

eller laglighetsprövning. Detta gäller alla de beslut som fattas i något av

fmansförbundets organ. Det främsta skälet för en sådan ordning är behovet av att skapa en beslutsmiljö upp mot verksam-

som svarar hetens krav på en snabb och effektiv handläggning. De beslut som Finansförbundet fattar binder inte förbundsmedlemmarna på samma sätt som blir fallet i ett kommunalförbund.

Det är viktigt att komma ihåg att de beslut som förbundsmedlemmarna var för sig tar går att överklaga. I denna rätt föreslås inga inskränkningar.

F örfattningskommentar 191

16.2¶Förslaget till ändring i sekretesslagen 1980: l 00

8 kap. 8 § Förslaget har behandlats i avsnitt 13.2.

Paragrafen innehåller bestämmelser sekretess hos Riksbanken

om och Riksgäldskontoret samt i upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet som bedrivs av annan myndighet. I paragrafen har införts ett nytt andra stycke, vilket syftar till att skapa bättre förutsättningar för kommunal finansiell samverkan att vidga och

genom förstärka sekretessen till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden

Det stycket i bestämmelsen gäller för uppgifter som

nya förekommer vid finansiell samverkan mellan kommuner och landsting,

samverkan bedrivs i ett kommunalt fmansförbund eller i bank, om kreditmarknadsföretag eller värdepappersbolag över vilka de samverkande kommunerna och landstingen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande det slag i 1 kap. 9 § andra

av som anges stycket SekrL. Sekretessbestämmelsen omfattar all den finansiella verksamhet kan förekomma angivna samverkansforrner.

som i nu

ifrågavarande sekretess gäller uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden. Uttrycket affärs- eller driftförhållanden har samma innebörd i paragrafen i övrigt. För finansiella samverkansorgan

som kan det gälla exempelvis uppgifter förekommer i relationen till

som kreditgivare eller kapitalförvaltare avtalsvillkor eller affärshemlig-

om heter mer allmänt slag.

av

Den sekretessbestämmelsen har utformats med ett s.k. omvänt

nya skaderekvesit. Det innebär att sekretess gäller, det inte står klart att

om uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider skada. Huvudregeln skall således att uppgiften inte får lämnas ut.

vara

Ändringen i fjärde stycket angående s.k. sekundär sekretess föranleds förslaget till ett nytt andra stycke. Sekretessen följer

av således med uppgifter har lämnats från ett finansiellt sam-

som verkansorgan till en annan myndighet.

Bilaga

Kommittédirektiv

§5

Dir

Kommunal finansiell samverkan

1997:93

Beslut vid regeringssammanträde den 28 augusti 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera behovet av lagstiftning för att reglera kommuners och landstings möjligheter att samverka inom det finansiella området. I anslutning ändring-

till detta skall utredaren utreda behovet av ar i gällande regelverk och om det behövs föreslå ändringar i detta.

- -

Utredaren skall

överväga en offentligrättslig form för finansiellt samarbete mellan -

kommuner och landsting samt analysera hur ett sådant samarbete

skulle kunna vara uppbyggt,

utifrån lagstiftningen det finansiella området analysera vilka krav -

som bör ställas på den föreslagna formen for samverkan,

analysera hur den föreslagna formen för samverkan förhåller sig till -

EG:s bestämmelser för kreditinstitut samt EG:s konkurrens- och

statsstödsregler,

analysera offentlighetsprincipens tillämpning kommunal finansiell -

samverkan och överväga behovet av ytterligare Sekretessregler,

överväga om det finns behov av och i så fall utforma förslag till lag- -

bestämmelser som underlättar för kommuner och landsting att i den

föreslagna formen för samverkan bedriva finansiellt samarbete med

utländska motsvarigheter,

överväga om kommuners och landstings rätt att teckna solidarisk -

proprieborgen bör lagfästas, samt

analysera vilka konsekvenser olika förslag kan väntas på statens -

ekonomiska ställning.

194 Bilaga

Bakgrund

Den kommunala kompetensen

Sverige är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter i kommunal-

som anges lagen 1991:900 eller i särskilda föreskrifter. l 2 kap. l § finns den grundläggande bestämmelsen kommunernas allmänna kompetens.

om Denna innefattar den s.k. lokaliseringsprincipen innebär kommu-

som att ner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter all-

av mänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets

område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart staten,

av en annan kommun, ett annat landsting eller någon

annan.

Kommuner.:finansieringsverksamhet

l 8 kap. kommunallagen finns bestämmelser den ekonomiska förvalt-

om ningen. Av l § framgår att kommuner och landsting skall god

ha en ekonomisk hushållning i sin verksamhet. 1 2 § kommunerna och

sägs att landstingen skall förvalta sina medel pÅ ett sådant krav på god

sätt att avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Enligt 3 § skall fullmäktige meddela närmare foreskriñer om medelsförvalmingen.

En översyn över kommunallagens bestämmelser medelstörvalt-

om ningen SOU 1997:78 slutfördes i maj 1997.

Kommuner och landsting är självständiga juridiska och har

personer en automatisk rätt att avsätta medel till fonder, lån och ingå bor-

ta upp gen, om denna rätt inte har blivit inskränkt genom särskild lagstiftning. Någon sådan inskränkning finns inte, men av kommunalrätten följer att syftet med en åtgärd måste ligga inom den kommunala kompetensen prop. 1990/912117.

Kommunalrättsliga aspekter på kommunal samverkan

Kommunerna fick 1991 års kommunallag rätt organisera sig

genom att

ett friare sätt än tidigare. En kommun kan välja mellan att bedriva viss verksamhet själv eller lämna över den till ett kommunalt Företag-Lex. ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Kommuner och landsting får

b

tillsammans bilda t.ex. aktiebolag. Kommuner och landsting kan även samverka att bilda komgenom munalförbund. Kommunalförbund är den enda offentligråttsliga formen för samverkan mellan kommuner och landsting. När ett kommunalförbund har bildats har det exklusiv kommunalråttslig kompetens att sköta den eller de uppgifter lagts över dit. Förbundet är i förhållande till som sina medlemmar en fristående juridisk person. Några särskilda regler för kommunal samverkan det finansiella området finns inte. Under år har ett nittiotal kommuner och senare landsting gått och bildat ekonomisk förening, Kommuninvest samman en Ekonomisk Förening, i sin tur äger ett kreditmarknadsbolag, Komsom muninvest i Sverige AB. Bolaget är ett samarbetsorgan i finansieringsfrågor har till syfte effektivisera upplåningsverksarnheten för som att kommunerna. Målet förse medlemmarna med så billiga och törår att månliga krediter som möjligt. Regeringsrätten har i dom meddelades den 4 oktober 1994 en som mål 5739-1993 funnit att kommuns åtagande i form av medlemnr en skap i Kommuninvest Ekonomisk Förening inte strider mot kommunallagen. Regeringsrätten har särskilt uttalat att föremålet för Kommuninvest i Sverige AB:s verksamhet inte faller utanför ramen för den kom-

munala kompetensen.

Kommunal borgen

Medlemmarna i Kommuninvest Ekonomisk Förening har tecknat en solidarisk proprieborgen till förmån för Kommuninvest i Sverige AB. Denna form borgensåtagande valdes bl.a. eñersom en s.k. enkel borav inte på den internationella kreditmarknaden. Borgensförgen accepteras kommuner och landsting är medlemmar i bindelsen innebär att de som föreningen går i borgen för kreditmarknadsbolagets förpliktelser såsom skuld. Borgensåtagandet har kombinerats med ett avtal mellan för egen medlemmarna regressrätt. Avtalet innebär att varje medlem ansvarar om för ett belopp motsvarar vad denne i sin tur har lånat via bolaget. som Genom borgensåtagandet kan bolagets refmansiering ske till goda villkor. Detta gottgörs medlemmarna i föreningen i form av lägre räntenivå-

er på deras upplåning i bolaget. Borgensåtagandets konstruktion har ifrågasatts. Det har hävdats att den strider den kommunala kompetensen och då framförallt mot mot

196 Bilaga

lokaliseringsprincipen. l det tidigare nämnda avgörandet från Regeringsrätten prövades också om en kommuns åtagande i form solidarisk

av proprieborgen för Kommuninvest i Sverige AB:s förpliktelser stred mot den kommunala kompetensen. Domstolen ansåg att borgensåtagandet innefattade ett visst ansvar för andra föreningsmedlemmars skulder

men att risktagandet dock var begränsat. Regeringsrätten gjorde denna bedömning mot bakgrund av att det endast är kommuner, landsting och kommunalförbund och inga enskilda personer som kan vinna inträde

- i föreningen och att antalet medlemmar i föreningen kan beräknas bli så stort att risken kommer att få en omfattande spridning.

Det har hävdats att den solidariska proprieborgen Kommuninvest

ger i Sverige AB otillbörliga konkurrensfördelar kreditmarknaden och att borgensåtagandet skulle kunna utgöra sådant statsstöd som regleras i EGfördraget. Detta har behandlats av Europeiska kommissionen efter

en anmälan dit. Kommissionen anförde i en skrivelse till regeringen den 3 juli 1996 att den nuvarande verksamheten inom Kommuninvest Ekonomisk Förening och Kommuninvest i Sverige AB inte berörs reglerna

av om statsstöd.

Uppdraget

Behovet av kommunal samverkan på jinansieringsområdet

Under 1990-talet har den kommunala ekonomin utsatts för stora påfrestningar. Behovet att effektivisera den verksamhet bedrivs

av som av kommuner och landsting har därmed ökat. Ett sätt att uppfylla detta behov är att skapa förutsättningar för samverkan mellan kommuner och landsting. Regeringen har därför i l996/97:l05 föreslagit enklare

prop. regler för kommunal samverkan. Dessa föreslås träda i kraft den l janua-

l998.

Kommunernas och landstingens ñnansieringsverksamhet torde ytterligare kunna effektiviseras genom att samverkan underlättas. Erfarenhetema från verksamheten i Kommuninvest i Sverige AB talar för att kommuner och landsting att samverka exempelvis kan erhålla

genom billigare krediter.

De associationsfonner finns i dag är inte direkt anpassade för

som kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet. Den finansiella lagstiftningen är inte heller utformad särskilt för kommunernas finansie-

Bilaga 197

ringsbehov. Regeringen anser därför att det finns skäl att överväga en offentligråttslig form för samverkan inom det finansiella området. I anslutning till detta skall utredaren utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och om det behövs föreslå ändringar i detta.

- -

Utredaren skall analysera hur en offentligrättslig form för finansiellt samarbete mellan kommuner och landsting skulle kunna vara uppbyggd. l anslutning till detta skall utredaren även överväga om kommunalför-

lämplig samverkansfonn. l det sammanhanget kan det bund kan vara en

lämpligt att göra jämförelse med det kommunala finansieringsvara en samarbetet i övriga nordiska länder.

Rörelse- och tillsynsbeslâmmelser m. m.

Den finansiella lagstiftningen innehåller regler hur rörelsen i fmansi-

om ella företag skall bedrivas. Rörelsereglema kompletteras med tillsynsbestämmelser. Som ett exempel kan nämnas att den reglering som finns för kreditmarknadsbolagen innehåller detaljerade bestämmelser om krav på att företagen skall ha tillräckligt eget kapital för att skydda mot eventuella förluster i den finansiella verksamheten.

Utredaren skall utifrån lagstiftningen på det finansiella området analysera vilka krav som bör ställas på den föreslagna formen för samverkan. Det kan exempelvis gälla särskilda rörelseregler för den föreslagna samverkansformen och i vilken utsträckning tillsyn skall utövas.

Kreditinstitut är även föremål för omfattande EG-rättslig reglering som innehåller exempelvis regler om kapitaltäckning och stora exponeringar. Utredaren skall analysera hur den föreslagna samverkansfoimen förhåller sig till EG:s bestämmelser för kreditinstitut. l det sammanhanget skall EG:s regler statsstöd också beaktas. Utredaren skall också

om belysa hur den föreslagna formen för samverkan förhåller sig till de konkurrensrättsliga reglerna inom EU.

Ofentlighet och sekretess

Enligt l kap. 9 § sekretesslagen 1980:100 gäller tryckfrihetsförordningens bestämmelser rätt att ta del av handlingar hos myndighet i

om tillämpliga delar också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett

198 Bilaga

sou 1998:72

bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. De sekretessbestämmelser som här aktualiseras innehåller skaderekvisit. l l kap. 5 § första stycket lagen 1992: 1610 om kreditmarknadsbolag sägs att enskildas förhållanden till kreditmarknadsbolag inte obehörigen får röjas.

Utredaren skall analysera oñentlighetsprincipens tillämpning på kommunal finansiell samverkan, även den nuvarande fonnen, och överväga behovet av ytterligare Sekretessregler, med utgångspunkt från skyddet av det allmänna. En utgångspunkt kan i detta sammanhang vara den skyddsnivå för enskildas förhållanden som gäller i lagen om kreditmarknadsbolag.

Borgensförbindelser

Utredaren skall överväga om det finns behov att i kommunallagen

av förtydliga att kommuners och landstings åtagande att teckna solidarisk proprieborgen är förenligt med den kommunala kompetensen under de förutsättningar som angetts i regeringsrättens dom. Om utredaren finner att det behövs ett sådant förtydligande skall förslag till lagbestämmelser utformas.

Internationellt samarbete

De kommunfmansierade kreditinstituten utomlands har sedan lång tid tillbaka ett infonnellt samarbete och erfarenhetsutbyte. Det råder dock viss osäkerhet om sådant samarbete är möjligt inom för den kom-

ramen munala kompetensen.

Utredaren skall överväga om det finns behov av och i så fall utforma förslag till lagbestämmelser underlättar för kommuner och landsting

som att i den föreslagna samverkansfonnen bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter.

i

v

-

så

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstrukmreringarochbeskattning.Fi. 29. 1976årslagomimmunitetochprivilegieri vissa Z Tänderhelalivet fall enöversyn.UD. nytt ersättningssystemför vuxentandvård. 30.Utlandsstyrkan.Fö. - Välfårdensgenusansikte.A. 3l.Detgällerlivet. Stödochvårdtill barnoch Mänpassaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga.+ processermedexempelfrånhandeln.A. 32.Rättssåkerhet,vårdbehovoch samhällsskyddvid Vårt liv somkön.Kärlek,ekonomiskaresurseroch psykiatrisktvångsvård.S. maktdiskurser.A. 33.Historia,ekonomiochforskning. Ty makten dinär Mytenomdetrationella Femrapporteromidrott.In. arbetslivetochdetjämställdaSverige.A. 34.Företagaremedrestarbetsförmåga. Översyn rörelse-ochtillsynsreglerför kollektivaav 35.Förordningartillmiljöbalken. Bilagor.M.+ försäkringar.Fi 36.Identiñeringochidentiteti digitalamiljöer Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdrycker Referatfrånenhearingden12november1997. ochSystembolagetsprodukturval. IT-kommissionensrapport4/98.K. Integritet Effektivitet Skattebrott.Fi. 37.Denframtidaarbetsskadeförsälcringen. - 10.Campus konst.för U. 38.Vadfår vi förpengarna Resultatstymingav - 1l.Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinom detsociala inomolikaområden.U. området. 12.Självdeklarationochkontrolluppgifter 39.Detfinsk-svenskagränsälvssamarbetet.M. förenkladeförfaranden.Fi. 40.BROTISOFFER. - 13.Såkrarekemikaliehantering.Fö Vad hargjorts Vad börgöras Ju. 14.E-pengarnäringsrättsligafrågor.Fi. 41.Läkemedelsinformationföralla. - 15.Grönanyckeltal Indikatorerförettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildningför hållbartsamhälle.M. framtidakrav.Fö. 16.Näråsikterblir handling.Enktmskapsöversiktom 43.HurskallSverigemåbättre bemötandeav personermedfunktionshinder. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.S. l7.Sarnordning digitalmarksåndav TV. Ku. 44.Ensamladvapenlagstiñnirtg.Ju. 18.Engräns enmyndighet Fi. 45.Sotningiframtiden.Fö. - 19.lTochregionalutveckling. 46.0mbuggningochandrahemligatvångsmedel.Ju. 120exempelfrånSverigeslän.K. 47.Bulvanerochannat.Ju. 20.IT-kommisionenshearingominfrastrukturen 48.Kontrolleradochifrågasatt fördigitalamedier.Andrakammarsalen, intervjuermedpersonermedfunktionshinder. - Riksdagen1997-10-24.K. 49.Konsekvenseravatttaxfreeförsäljningenavvecklas 2l.ProblemmedinbäddadesysteminförZOOO-skiñet. inomEU.K. HearinganordnadavITkommissioneni 50.De39stegen.Läkemedelsutredningarunder samverkanmedIndustriförbundetochStatskontoret 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill 1997-1l-l4. K. Läkemedelvårdi ochhandel,SOU1998:28. 22.Försältringsgaranti. 51.Vuxenutbildningochlivslångtlärande. Ettgarantisystemfor försäkringsersättningar.Fi. Situationeninför ochunderförstaåretmed 23.Statenochexportfmansieringen.N. kunskapslyftet.U. 24.FiskeriadministrationeniettEU-perspektiv. 52.Utstationering arbetstagare.av A. Översynavñskeriadministrationenm.m.Jo. 53.Tavara möjligheternai Östersjöregionen.N. 25.Trestäder.Enstorstadspolitikför helalandet. 54.HuroffensivIT-användningkanskapatillväxt + st4 bilagor.S. för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav 26.Frånhembränttill Mariaklinilcen. IT-kommissionenpåuppdrag Kommunikations-av faktaomungdomarochsvartsprit. departementet,Närings-ochhandelsdepartementet - 27.Nyaledningsreglerför bankaktiebolagoch och Industriförbundet. försäkringsbolag.Fi. Rotundan,Rosenbad1997-1l- l 8.K. 28.Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel 55.Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett ochsamordnadläkemedelsförsörjning. seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.SB.

Statens 1.998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

56.Avdragför ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa

ochtillfälligt arbete.Fi 57.DUKOMDistansutbildningskommittén.

Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed

IT-stöd.U. 58.ITochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier.

IT-kommissionensrapport6/98.K. 59.Räddningstjänsteni Sverige

RäddaochSkydda.Fö.

- 60.KringHallandsåsen.M. öLLivsmedelstillsyni Sverige.Jo. 62.Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om

kämavfallsomrösmingeni Malåkommun1997.M. 63.Engodaffäri Motala.

Demokmtiutredningensskriftserie.SB. 64.Bättreochmertillgängliginformation. Småföretagsdelegationensrapport N. 65.Nyatider,nyaförutsättningar...

IT-kommissionensrapport8/98.K. 66.FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.U.

- 67.Socialavgiñslagen. 68.Kunskapslägetpåkämavfallsområdet1998.M. 69.Lämplighetsprövningavpersonalinom

förskoleverksamhet,skolaochskolbamomsorg.U. 70. Skolan,IT ochdetlivslångalärandet.

Hearinganordnad Utbildningsdepartementetav och

IT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04, IT-kommmissionensrapport7/98.K.

71. Denkommunalarevisionenettdemokratiskt

-

kontrollinstrument.In. 72.Kommunalafmanstörbund.Fi.

Statens 1.998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen HurskallSverigemåbättre

förstastegetmotnationellafolkhälsomål.43 Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett seminarium. Kontrolleradochifrågasatt

Demokratiutredningensskriftserie.55

intervjuermedpersonermedfunktionshinder.48 Engodaffär iMotala. -

De39stegen.Läkemedelsutredningarunder Demokratiutredningensskriftserie.63

1900-taletochannatunderlagsmaterialtill

Justitiedepartementet Läkemedelivård ochhandel,SOU1998:28.50

Socialavgiñslagen.67 BROTISOFFER.

Vadhargjorts Vad börgöras 40

Kommunikationsdepartementet Ensamladvapenlagstiñning.44

IT ochregionalutveckling. Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.46

120exempelfrånSverigeslän.19 Bulvanerochannat.47

IT-kommisionenshearingominfrastrukturen

Utrikesdepartementet fördigitalamedier.Andrakarmnarsalen,

Riksdagen1997-10-24.20 1976årslagomimmunitetochprivilegieri vissafall

Problemmedinbäddadesysteminför 2000-skiñet.

enöversyn.29 - Hearinganordnad ITkommissioneni

av Försvarsde artementet samverkanmedIndustriförbundetoch Statskontoret

Säloarekemilcalie 1997-11-l4.21

antering.13 Utlandsstyrkan.30 Identifieringochidentiteti digitalamiljöer.

Referatfrånenhearingden12november1997. Försvarsmaktsgemensamutbildningför framtidakrav.42 IT-kommissionensrapport4/98.36

Sotningi framtiden.45 Konsekvenseravatttaxfreeförsäljningenavvecklas

inomEU.49 Räddningstjänsteni Sverige

HuroffensivIT-användningkanskapatillväxt - RäddaochSkydda.59

för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav

Socialdepartementet IT-kommissionenpåuppdrag Kommunikations-av

departementet,Närings-ochhandelsdepartementet Tänderhelalivet

ochIndustriförbundet.Rotimdan,Rosenbad1997-11-18.

nytt ersättningssystemför vuxentandvård.2 - 54 Alkoholreklam.Marknadsföring alkoholdryckerochav

IT ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. Systembolagetsprodukturval.8

IT-kommissionensrapport6/98,58 Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom

Nyatider,nyaförutsättningar... bemötandeavpersonermedfunktionshinder.16

IT-kommissionensrapport8/98.65 Trestäder.Enstorstadspolitikför helalandet.

Skolan,lT ochdet livslångalärandet. +4 bilagor.25

Hearinganordnad Utbildningsdepartementetav och Frånhembränt

IT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04,

faktaomungdomarochsvartsprit.26 - IT-kommmissionens 7/98.K, 70 Läkemedelivårdochhandel.Om rapport

ensäker,flexibel

ochsamordnadläkemedelsförsörjning.28 Finansdepa

rtementet Detgällerlivet.Stödochvårdtill barnoch ungdomar Omstruktureringarochbeskattning.l

psykiska +Bilaga.31 Rättssäkerhet, Översyn rörelse-ochtillsynsreglerför kollektivaav

vårdbehovoch samhällsskyddvid

försäkringar.7 psykiatrisktvångsvård.32

Integritet Effektivitet Skattebrott.9 Företagaremedrestarbetsförmåga.34

framtidaarbetsskadeförsäkringen. älvdeklarationochkonlrolluppgiñer Den 37

förenkladeförfaranden.12 Vad fårvi för pengarna Resultatstymingav -

- E-pengar näringsrättsligañågor. 14 statsbidragtill vissaorganisationerinomdetsociala området.38 Engräns enmyndighet 18

-

Försäkringsgaranti. Läkemedelsinformationforalla.41

Ett garantisystemfor försäkringsersättningar.22

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Nyaledningsregler bankaktiebolagochför Inrikesdepa rtementet försäkringsbolag.27

Historia,ekonomiochforskning. Avdrag för Ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa

Femrapporteromidrott. 33 ochtillfälligt arbete.56

Denkommunalarevisionen ettdemokratiskt

finanslörbund.72 - Kommunala

kontrollinstrument.7 l

Utbildningsdepartementet

Miljödepartementet Campusför konstl 0

Grönanyckeltal Indikatorerforettekologiskthållbart Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn -

samhälle.15 inomolikaområden.l l

Förordningar miljöbalken. Bilagor.35+ Vuxenutbildningochlivslångtlärande.

Detfmsk-svenskagränsälvssamarbetet.3 9 Situationeninför ochunderförstaåretmed

KringHallandsåsen.60 kunskapslyñet.51

Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om DUKOMDistansutbildningskommittén.

kämavfallsomrösmingeniMalåkommun1997.62 Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed

Kunskapsläget kärnavfallsområdet1998.68 IT-stöd.57 FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.66

- Lämplighetsprövning personalinomav förskoleverksamhet,skolaochskolbamomsorg.69

Jordbruksdepartementet

FiskeriadministrationeniettEU-perspektiv. Översyn ñskeriadminisn-ationenav m.m.24

LivsmedelstillsyniSverige.6 l

Arbetsmarknadsdepartementet

välfärdensgenusansikte.3 Män passaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika processermedexempelfrånhandeln.4 Vårt livsomkön.Kärlek,ekonomiskaresurseroch maktdiskurser.5 Tymakten dinär Mytenomdetrationella arbetslivetochdetjämställdaSverige.6 Utstationering arbetstagare.av 52

Kulturdepartementet

Samordning digitalmarksändTV.17av

Närings- och handelsdepartementet

Statenochexportfmansieringen.23 Ta vara möjligheternaiÖstersjöregionen.53 Bättreochmertillgängliginformation. Småföretagsdelegationensrapport 64

POSTADRESS47106 STOCKHOLM FAX:08-6909191,TELEFON:08-6909190