Skatteutjämningssystemet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

skann-

uüämninys-

575mm”

Betä nnnnnn av

Ho

Statens

offentliga utredningar

gg

1985:61

ää Finansdepartementet

Skatteutjämnings-

systemet

Betänkande av

sñkatteutjämningskommittén

Stockholm 1985

Omslag Liber Information ISBN 91-38-09041-4 ISSN 0375-250X Liber Tryck AB Stockholm 1985 389403

Till statsrådet och chefen för

finansdepartementet

Genom beslut den 9 juni 1983 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté med högst tretton ledamöter för att göra en översyn av skatteutjämningssystemet. Med stöd av bemyndigandet förordnades den l juli 1983 följande ledamöter i kommittén, nämligen dåvarande riksdagsledamoten Rune Carlstein (s), tillika ordförande, riksdagsledamoten Roland Brännström (s), kontoristen Gunnel Bäckström (vpk), kommunalrådet Stig Davidson (c), landstingsrådet Stig Grauers (m), kommunalrådet Len-

nart Hedquist (m), organisationskonsulten Kjell-Åke Henstrand (fp),

dåvarande riksdagsledamoten Thure Jadestig (s), riksdagsledamoten Anita Johansson (s), landstingsrådet Olov Lekberg (s), riksdagsledamoten Bo Nilsson (s), dåvarande riksdagsledamoten Rolf Rämgård (c) och kommunalrådet Nils Yngvesson (s). Bäckström entledigades fr.o.m. den 12 april 1984 och riksdagsledamoten Sven Henricsson (vpk) förordnai des i hennes ställe. Till sakkunniga förordnades fr.o.m. den 15 november 1983 departementsrådet Bo Jonsson, avdelningschefen Karl Knutsson och avdelningschefen Ulf Wetterberg samt fr.o.m. den l februari 1984 professorn Pär-Erik Back. Till experter förordnades fr.o.m. den 15 november 1983 departementsrådet Rune Bergsten och dåvarande departementssekreteraren Annika Persson, fr.o.m. den l februari 1984 dåvarande departementssekreteraren Anders Jonsson, fr.o.m. den 2 juli 1984 avdelningsdirektören Lars Beijer, fr.o.m. den l december 1984 forskningssekreteraren Arne Eriksson och fr.o.m. den 24 april 1985 departementssekreteraren Bengt Eklind. Persson entledigades fr.o.m. den 10 december 1984. Till sekreterare förordnades fr.o.m. den l december 1983 departementssekreteraren Björn Karlberg och fr.o.m. den l september 1984 utredningssekreteraren Ulla Åhs. I kommitténs kansli har vidare ingått assistenten Birgitta Nyström. Kommittén har antagit namnet skatteutjämningskommitten. Regeringen har överlämnat följande handlingar till kommittén, näm-

ligen betänkandet (Ds Fi 1983:1 l) Grundgarantin i skatteutjämningssy-

stemet, skrivelser från statens invandrarverk, Bjurholms kommun, gemensamt från Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nynäshamns, Södertälje och Tyresö kommuner och från Katrineholms kommun samt direktiv till samtliga komittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Stat-kommunberedningen (C 1983:02) har överlämnat vissa svar pá en statsbidragsenkät till kommittén. Vidare har riksrevisionsverket överlämnat en utredning om kommunalt bostadstillägg till folkpension (KBT). Följande organisationer eller kommuner har överlämnat skrivelser till kommittén, nämligen Uddevalla kommun, K-konsult i fråga om Hörby kommun, Svalövs kommun, Östersunds kommun, Haparanda kommun, Göteborgs kommun (som sjukvårdshuvudman), gemensamt från Svenska kommunförbundets länsavdelningar och landstingen i E, F, G, H, K, L, M, N, O, P, R och S län, gemensamt från Svenska kommunförbundets länsavdelningar i W, X, Y, Z, AC och BD län, gemensamt från Malmö kommun och Göteborgs kommun, Gotlands kommun, Svenska kommunförbundets länsavdelning i M län och samverkansnämnden för norra sjukvårdsregionen. Reservationer har lämnats gemensamt av ledamöterna Stig Grauers (m) och Lennart Hedquist (m), gemensamt av ledamöterna Stig

Davidson (c) och Rolf Rämgârd (c) samt av ledamoten Kjell-Åke Hen-

strand (fp), ledamoten Nils Yngvesson (s) och ledamoten Sven Henricsson (vpk). Särskilda yttranden har lämnats gemensamt av ledamöterna Stig Davidson (c) och Rolf Rämgård (c) samt av ledamoten Nils Yngvesson (s) och den sakkunnige Ulf Wetterberg. Kommittén får härmed överlämna betänkandet ( ) Skatteutjämningssystemet. Utredningsarbetet är med detta slutfört.

Stockholm den 7 november 1985

Rune Carlstein

Roland Brännström Stig Davidsson Stig Grauers

Lennart Hedquist Sven Henricsson Kjell-Åke Henstrand

Thure Jadestig Anita Johansson Olov Lekberg

Bo Nilsson Rolf Rämgârd Nils Yngvesson

/Bjärn Karlberg Ulla Ä hs

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ordlista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Vad är skatteutjämning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Skatteutjämningssystemet 15 Betänkandets innehåll 16

2 Kommunernas ekonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Den offentliga sektorns konsumtion och investeringar 19 Kommunernas kostnader 19 Kostnadsskillnader mellan kommunerna . . . . . . . . 21 Kommunernas finansiering . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Kommunernas skatteinkomster Avgifter till kommunala verksamheter 27 Driftbidrag från staten 28 Skatteutjämningsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Samband mellan driftbidrag och skatteutjämningsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Extra skatteutjämningsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Finansiering och kommunal sysselsättning . . . . . . . 41 Kommunanställda i stödområde A 43

4 Landstingens ekonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Landstingens kostnader 45 Kostnadsskillnader mellan landstingen . . . . . . . . . 46 Landstingens Finansiering . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

6 Innehåll sou 1985:61

Landstingets skatteinkomster . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Statsbidrag och ersättning från försäkringskassan . . . . 48 Skatteutjämningsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Samband mellan förändring av konsumtion och tillskott av skattekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

5 Utjämning av skattekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Skillnader i skattekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Orsaker till skatteutjämningsbidragens förändring . . . . 58 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

6 Skillnader i grundgaranti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Bakgrund Metoder för att differentiera grundgarantin . . . . . . . . 61 Differentierad grundgaranti i 1980 års skatteutjämningssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

7 Åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet . . . . . . . . . . . 69

Åldersfaktorn omfördelar kostnader . . . . . . . . . . . . 69 Vilka kostnader omfördelas? . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Iberäkningsmetoden används schablonkostnader . . . . 70 Tillägg för befolkningsminskningar ingår i åldersfaktorn . 70 Kommunernas åldersfaktor år 1985 . . . . . . . . . . . . 71 Landstingens åldersfaktor år 1985 . . . . . . . . . . . . . 72 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

8 Kostnader för åldersfördelning och social struktur i kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Kostnader för åldersberoende verksamheter . . . . . . . 75 Vad kostar åldersgrupperna? . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Den sociala strukturen påverkar kommunernas kostnader 78 Indextal som visar hur åldersfördelningen påverkar kommunernas kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Indextal för verksamheter som bestäms av den sociala strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Barnomsorgen i åldersfaktorn . . . . . . . . . . . . . . . 80 Olika alternativ till åldersfaktor . . . . . . . . . . . . . . 81 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

9 Kostnader för åldersfördelning och social struktur i lands- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 tingen Kostnader för hälso- och sjukvård . . . . . . . . . . . . . 85 Vårdbehoven påverkas av åldersfördelningen . . . . . . 85 Även social struktur påverkar vårdbehoven . . . . . . . . 86 Skillnader i vårdbehov kan uttryckas med indextal . . . 87 Olika alternativ till åldersfaktor . . . . . . . . . . . . . . 89

sou 1985:61 Innehåll 7

Åldersfaktorn för kommuner som är sjukvårdshuvudmän 90 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

10 Utjämning av skattesatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 skattesatserna år 1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Effekter på skattesatserna av skatteutjämningssystemet . 94 Förändring av skatteutjämningsbidrag och skattesatser för kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Skattesatser och kostnadsläget i nâgra kommuner . . . . 97 Förändring av skatteutjämningsbidrag och skattesatser i landstingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

1 1 Samordning av skatteutjämningsbidrag och driftbidrag . . . l0l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0l Effekter av att minska driftbidragen och öka skatteutjämningsbidragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Effekter av att schablonisera driftbidragen . . . . . . . . 103 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

12 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Principer för ett reformerat skatteutjämningssystem . . . 105 Skatteutjämningssystemets tekniska uppbyggnad . . . . . 105 Utjämning av skattekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Olika mått på skattekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 lnvånarbegreppet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Skillnader i grundgaranti . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Kostnader för åldersstruktur och social struktur . . . . . 109 Befolkningsminskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Utjämning av skattesatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Avvägning av stöd mellan kommuner och landsting . . . 112 Resultat för kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Resultat för landstingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser . . . . . . . . 125 Extra skatteutjämningsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Finansieringen av förändringar av skattekraftsgarantierna 126 Finansieringen av skatteutjämningsbidragens koppling till medelskattekraften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Reservationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Bilaga l Direktiv(l983:46) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Bilaga 2 Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Förslag till lag om skatteutjämning . . . . . . . . 163 Förslag till förordning om skatteutjämningsbidrag 167 Författningskommentarer . . . . . . . . . . . . . . 170

8 Innehåll sou 1985:61

Bilaga 3 Förslag till skatteuqämningssystem; beräkningsmetoder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Skatteutjämningsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . 175 Garanterad skattekraft . . . . . . . . . . . . . . . 175 Åldersfaktorn för kommuner . . . . . . . . . . . . 176 Åldersfaktorn för landsting . . . . . . . . . . . . . 180 Åldersfaktorn för kommun som också är sjukvårdshuvudman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Tillägg för befolkningsminskning . . . . . . . . . 182 Räkneexempel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Administrativ hantering av skatteutjämningsbidrag och skatteutjämningsavgift . . . . . . . . . 187 Underlag för att beräkna garanterad skattekraft . 188 Bilaga 4 Underlag för att beräkna åldersfaktorn år 1985 . . . 189 Bilaga 5 Vissa ekonomiska uppgifter om kommunerna och landstingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

SOU l985:6l

Sammanfattning

Det nuvarande skatteutjämningssystemets huvudsyften är att utjämna skillnader i kommunernas resp. landstingens ekonomiska förutsättningar. Skatteutjämningskommittén anser, att det skall gälla även för ett reformerat skatteutjämningssystem. Kommuner och landsting bör kunna tillhandahålla likvärdig service trots olika förutsättningar i fråga om t.ex. skattekraft och kostnadsläge. Skatteutjämningsbidragens anknytning till utvecklingen av den genomsnittliga skattekraften i riket, medelskattekraften, bör behållas för att kommuneroch landsting med resp. utan skatteutjämningsbidrag skall få en likartad inkomstutveckling. Kommittén föreslår också, att skattekraften utjämnas genom att den tillfälliga avgiften år 1986 på högre egen skattekraft än 135 °/o av medelskattekraften görs permanent. Kommittén föreslår inga förändringar i fråga om skatteutjämningssystemets tekniska uppbyggnad. För varje kommun och landsting fastställs även framdeles en grundgaranti uttryckt i procent av medelskattekraften. Den garanterade skattekraften motsvarar grundgarantin med tillägg eller avdrag som räknas om årligen med hänsyn till åldersstruktur och befolkningsminskning. Kommuner och landsting som har lägre egen skattekraft än den garanterade får skatteutjämningsbidrag som motsvarar skillnaden. Skatteutjämningskommittén anser, att någon genomgripande förändring av grundgarantierna inte bör eftersträvas. Skillnader i grundgarantier bör även framdeles utjämna förutsättningarna i fråga om fysisk struktur och merkostnader i det regionalpolitiska stödområdet på grund av sysselsättningsläget. Grundgarantierna för enskilda kommuner och landsting bör dock kunna justeras med hänsyn till ändrade ekonomiska förutsättningar. Vidare bör det tillfälliga stödet till vissa kommuner år 1986 för att sänka skattesatserna i flertalet fall ersättas med höjda grundgarantier, utan koppling till krav pá skattesatsernas utveckling. Även kommuner som under en följd av år har fått extra skatteutjämningsbidrag bör enligt kommittén få höjda grundgarantier. I nuvarande skatteutjämningssystem finns det spärregler som sätter den formella grundgarantin ur spel och helt eller delvis begränsar åldersfaktorns effekter för 43 kommuner och 5 landsting. Spärreglerna bör avvecklas så att samtliga kommuner och landsting får grundgarantier som faktiskt tillämpas. Om spärreglerna skall kunna avvecklas måste

Sammanfattning

grundgarantierna även justeras i rent kompensatoriskt syfte. Kommittén föreslår vidare, att utjämningen av nettokostnaderna för de åldersberoende verksamheterna i princip blir fullständig. För kommunerna bör även gymnasieskolan och för landstingen även den öppna vården beaktas i åldersfaktorn. Kostnadsutjämningen för åldersberoende verksamheter enligt förslaget bygger uteslutande på åldersfördelningen i kommuner resp. landsbeaktas f.n. även utbyggnadsgraden. Kommitting. För barnomsorgen tén betonar barnomsorgens prioriterade ställning i kommunerna men anser att stimulansåtgärder måste utformas inom sektorpolitiken. För kommunerna föreslår kommittén att kostnader som beror på den sociala strukturen, i första hand för individ- och familjeomsorg, utjämnas mellan kommunerna. För landstingen föreslår kommittén, att skillnader i social struktur beaktas när ersättningarna från försäkringskassan till sjukvårdshuvudmännen fastställs. För att âldersfaktorn framdeles skall följa förändringar i omfattning och inriktning av kommunernas och landstingens verksamhet föreslår kommittén en ny teknik för beräkningen. Kommuner som har haft större befolkningsminskningar än 5 °/0 under den senaste tioårsperioden får f.n. bidrag för befolkningsminskning. Kommittén föreslår att även landstingen skall kunna få bidrag för befolkningsminskning och att bidragsbeloppen ökas. Skatteutjämningsbidragen bör även i fortsättningen beräknas på grundval av den egna skattesatsen. Dock föreslås en övre gräns anpassad till de högsta skattesatser som kommuner resp. landsting kan beräknas år 1986, dvs. 18 kr/skr för kommuner, 14:50 kr/skr för landstillämpa ting och 32:50 kr/skr för kommuner utanför landsting. Kommittén föreslår också att anslaget för extra skatteutjämningsbidrag ökas. För kommunerna medför dessa förslag sammantagna att skatteutjämskulle öka l förhållande till 1985 års nivå. Kommittén ningsbidragen anser att dessa nivåförändringar bör finansieras inom systemet genom att grundgarantierna sänks med en procentenhet. För att skatteutjämningssystemet även framdeles skall vara enhetligt föreslås motsvarande sänkning även för landstingen. I förhållande till nuvarande system får förslagen följande finansiella konsekvenser (minustecken innebär minskade bidrag och plustecken ökade bidrag).

SOU l985:6l Sammanfattning ll

Miljoner kr Kommuner Landsting

7. Extra skatteutjämningsbidrag 8. Totalt 0 - 425

den generella sänkningen av grundgarantin med en procentenhet minskar bidragen med 385 miljoner kr för kommunerna och 300 miljoner kr för landstingen 50 0/0 av total kostnad

En konsekvens av de generella regler som kommittén föreslår är att landstingens skatteutjämningsbidrag minskar med 425 miljoner kr. Detta bör dock inte medföra några totalt sett minskade transfereringar från staten till landstingen. Kommittén föreslår därför att den ersättning som sjukvårdsmännen får från sjukförsäkringen ökas med motsvarande belopp. Den garanterade skattekraftens koppling till medelskattekraften medför automatiska utgiftsökningar för skatteutjämningsbidragen som i stort följer inkomstutvecklingen. Kommittén föreslår att den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen i huvudsak finansieras med en avgift på samtliga kommuners och landstings skatteunderlag. Genom årliga överläggningar mellan regeringen och representanter för kommuner och landsting kan finansieringen anpassas efter aktuella samhällsekonomiska förutsättningar.

Ordlista

Egen skattekraft Skatteunderlag per invånare i en kommun resp. ett landsting, uttrycks i procent av medelskattekraften eller skattekronor per invånare (skr/inv). Garanterad skatte- Skatteunderlag per invånare som garanteras kraft genom skatteutjämningssystemet, uttrycks i procent av medelskattekraften. Garanterat Skatteunderlag som garanteras genom skatteskatteunderlag utjämningssystemet, uttrycks i skattekronor (skr). Grundgaranti En fastställd skattekraft för varje kommun och landsting som är bas för beräkning av garanterad skattekraft, uttrycks i procent av medelskattekraften. Kommun Används här i betydelsen primärkommun. Landsting Används här i betydelsen landstingskommun. Medelskattekraft Skatteunderlag per invånare i riket (skr/inv). Sjukvárdshuvudman Samtliga landsting och de tre kommuner, Göteborg, Malmö och Gotland, som bedriver hälso- och sjukvård. Skattekrafts- Se garanterad skattekraft. garanti Skattesats Den andel av den beskattningsbara inkomsten som invånarna betalar i skatt till kommun resp. landsting. Benämns även utdebitering och uttrycks i kronor per skattekrona (kr/ skr). Skatteunderlag Summa beskattningsbara inkomster, uttrycks i skattekronor (skr). Skatteutjämningsår Det år skatteutjämningsbidragen och skatteutjämningsavgiften avser.

14 Ordlista SOU l985:6l

Spärregler Regler som garanterar en viss lägsta skattekraft oavsett utfallet av formell grundgaranti och åldersfaktor. Tillskott av Skillnaden mellan det garanterade och egna skatteunderlag skatteunderlaget, uttrycks i skattekronor (skr). Tillägg för Ett tal som beräknas årligen med hänsyn till befolknings- befolkningsförändringen under den senaste tioârsperioden, uttrycks i procent av medelminskning skattekraften. Total garanti Se garanterad skattekraft. Total skattekraft Högsta värde av egen eller garanterad skattekraft, uttrycks i procent av medelskattekraften. Åldersfaktor Ett tal som beräknas årligen med hänsyn främst till åldersfördelningen i varje kommun och landsting, uttrycks i procent av medelskattekraften.

l Vad är

skatteutjämning?

Skatteutjämningssystemet

Redan när grunderna för den nuvarande självstyrelsen i kommuner och landsting lades år 1862 var kommunernas och landstingens beskattningsrätt basen för den kommunala ekonomin. Trots omvälvande förändringar av kommunernas och landstingens roll och ställning i samhällsekonomin, framför allt sedan 1960-talet, har beskattningsrätten en oförändrat central betydelse. Skatten pâ fysiska personers inkomster är den viktigaste fmansieringskällan både för kommuner och landsting. Det finns dock stora skillnader i första hand mellan kommunerna när det gäller beskattningsbara inkomster, trots den utjämning som har följt av att antalet kommuner har minskat från ca 2 500 år 1950 till 284 år 1985. Den beskattningsbara inkomsten per invånare kallas skattekraft. År 1985 var skattekraften ca 2,5 gånger högre i kommunen med den högsta egna skattekraften än i kommunen med den lägsta. Skillnaderna är mindre men inte obetydliga för landstingen. En inkomstbeskattning som uteslutande byggde på kommunernas och landstingens egen skattekraft skulle leda till orimliga skillnader i skattesatser och/eller standard. Detta skulle i sin tur på sikt leda till allvarliga konsekvenser för bosättningsmönster och bebyggelsestruktur. Kommuner och landsting har därför i olika former fått bidrag från staten för att deras ekonomiska förutsättningar skall utjämnas. Sedan år 1966 har sådana bidrag benämnts skatteutjämningsbidrag och lämnats till kommuner och landsting med låg egen skattekraft. Skatteutjämningsbidragets storlek bestäms av skillnaden mellan garanterad och egen skattekraft. Basen i 1966 års skatteutjämningssystem var en lägsta garanti på 90 °/o av medelskattekraften för kommuner och 95 % för landsting. Kommuner och landsting i skogslänen indelades i två grupper med högre garanterad skattekraft än övriga, l 10 resp. 125 °/0 av medelskattekraften. Motivet för differentieringen var att dessa kommuner och landsting hade högre kostnader på grund av hårt klimat, befolkningsgleshet m.m. 1966 års skatteutjämningssystem innehöll också ett särskilt bidrag till kommuner med hög skattesats och regler om reducerade bidrag till kommuner med låg skattesats. År 1974 reviderades skatteutjämningssystemet efter förslag av skatteutjämningsrevisionen. Det särskilda bidraget vid hög utdebitering och

16 Vad är

skatteutjämning

reduceringen av bidraget vid låg utdebitering slopades. Vidare höjdes den lägsta skattekraftsgarantin till 95 % för kommunerna, dvs. samma nivå som sedan år 1966 hade gällt för landstingen. Skattekraftsgarantin differentierades på sex klasser med en högsta garanti på 130 0/0. År 1980 infördes det nuvarande skatteutjämningssystemet. Alla kommuner och landsting fick en grundgaranti på minst 103 % av medelskattekraften. Vissa kommuner och landsting fick på grund av sitt kostnadsläge högre grundgarantier dock, högst 136 %. År 1985 sänktes samtliga grundgarantier med en procentenhet. Den garanterade skattekraften beräknas årligen med hänsyn till åldersstrukturen i kommuner och landsting. För dem som har en ogynnsam åldersstruktur blir den totala skattekraftsgarantin högre än grundgarantin. Motsatsen gäller för dem som har en gynnsam åldersstruktur. År 1985 varierade den s.k. åldersfaktorn, inklusive bidrag för befolkningsminskning, mellan +12 och -4% av medelskattekraften. Vissa kommuner och landsting har skattekraftsgarantier enligt spärregler som helt eller delvis begränsar omräkningen med åldersfaktorn. Skillnader i grundgarantier brukar i beskrivningar av skatteutjämningssystemet återföras till kalkyler över kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Kalkyler har dock aldrig använts systematiskt när grundgarantierna har fastställts, b1.a. därför att olika tänkbara kalkylmetoder inte ger någon grund för en eftersträvad geografiskt enhetlig indelning av kommunerna i garantiklasser. l stället sammanfaller skillnaderna i grundgarantier i stort sett med den regionalpolitiska stödområdesindelning som gällde när det nuvarande skatteutjämningssystemet trädde i kraft. Genom spärregler i skatteutjämningssystemet har flertalet kommuner i Norrland och landstingen i Västerbotten och Norrbotten skattekraftsgarantier som med två procentenheter överstiger skattekraftsgarantierna år 1979, året före det nuvarande skatteutjämningssystemets ikraftträdande. Dessa skattekraftsgarantier omräknas inte med hänsyn till åldersstrukturen. Förenklat kan man säga att ett skatteutjämningssystem med en grundgaranti på 102 % som omräknas för åldersstrukturen gäller i södra och mellersta Sverige medan ett annat system med högre grundgarantier som inte omräknas för âldersstrukturen gäller i norra Sverige. År 1985 hade 131 kommuner och 15 landsting den lägsta grundgarantin, 102 °/o av medelskattekraften. 123 kommuner och 7 landsting hade en högre, differentierad grundgaranti. 30 kommuner och ett landsting saknade skatteutjämningsbidrag på grund av de hade en högre egen skattekraft än den garanterade. I kommuner utan skatteutjämningsbidrag bor dock ca 1/3 av landets befolkning De sammanlagda bidragsbeloppen var för kommunerna 6,0 miljarder kr och för landstingen 4,8 miljarder kr.

Betänkandets innehåll

I kapitel 2-4 redovisas vissa uppgifter om kommunernas och landstingens ekonomi som är av intresse för att bedöma skatteutjämningsbidragens roll.

Vad är skatteutjâmning 17

Kapitlen 5 - l0 behandlar skatteutjämningssystemet. Systemets delar beskrivs och analyseras. Alternativ till nuvarande lösningar redovisas. Kapitel 5 behandlar utjämningen av skattekraft, bl.a. den lägsta grundgarantin. Kapitel 6 behandlar de differentierade grundgarantierna. Kapitel 7 behandlar åldersfaktorns tekniska uppbyggnad. I kapitel 8 och 9 redovisas alternativ till metoder för att utjämna kostnader för åldersstruktur och social struktur mellan kommuner resp. landsting. Kapitel 10 behandlar utjämningen av skattesatser. Kapitel l l behandlar principiella aspekter på en samordning av skatteutjämningsbidrag och riktade statsbidrag. Kapitel 12, slutligen, behandlar skatteutjämningskommitténs förslag. I bilagor redovisas kommitténs direktiv, författningsförslag och författningskommentar, hur skatteutjämningsbidrag och skatteutjämningsavgift beräknas enligt kommitténs förslag, den föreslagna åldersfaktorns sammansättning för enskilda kommuner och landsting samt vissa kommunalekonomiska uppgifter.

2- Skatteutjämningssystemet

2 Kommunernas ekonomi

Den offentliga sektorns konsumtion och investeringar

Verksamheten i kommuner och landsting har expanderat kraftigt under den senaste tjugoårsperioden. Mellan åren 1960 och 1983 ökade deras utgifter för konsumtion och investeringar från 10 till 23 % av bruttona-

tionalprodukten (BNP). Ökningen gäller uteslutande konsumtionen.

Deras investeringar har varierat mellan 3 och 4 % av BNP. Statens andel av utgifterna för konsumtion och investeringar har däremot varit oförändrad under hela perioden eller ca 9 % av BNP. Tabell 2.1 visar utvecklingen av den offentliga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar åren 1960-83 i procent av BNP.

Tabell 2.1 Utvecklingen av den offentliga sektorns konsumtion och investeringar*, % av BNP.

År Staten Kommuner, Totalt landsting, församlingar

exkl. affärsverk och bolag

År 1983 var kommunernas utgifter för konsumtion och investeringar 14 % av BNP, landstingens 8 % och församlingarnas l 0/0. Åren 1975-83 ökade kommunernas andel av BNP med 2,5 procentenheter och landstingens andel med 2,3 procentenheter.

Kommunernas kostnader

Om inte annat anges i texten har uppgifter om kommunerna hämtats från statistiska centralbyråns statistik över kommunernas finanser. I vissa fall har uppgifter bearbetats för att kunna jämföras över tiden. På

20 Kommunernas ekonomi SOU 1985:6]

grund av att statistik har hämtats från olika källor avser inte uppgifterna alltid samma år. Detta torde dock sakna praktisk betydelse för den översikt som lämnas här. I den kommunala redovisningen skiljer man på driftkostnader och driftintäkter samt kapitalutgifter och kapitalinkomster. Med kommunernas kostnader avses här bruttodriftkostnaderna, dvs. de löpande utgifterna för den kommunala verksamheten. I tabell 2.2 redovisas driftkostnadernas fördelning på olika kommunala verksamheter åren 1975 och 1983.

Tabell 2.2 Utveckling av totala driftkostnaderna (exkl. finansiering) för olika kommunala verksamheter.

Hiljarder kr Andel i li 1975 1983 1975 1983

Gemensam kommunadmi- 2,1 10, 1 4 7 nistration

äldreomsorg 0

arbetsbefrämjande

Verksamheter som har ökat sin andel av kommunernas kostnader är barnomsorgen, socialbidragen och arbetsbefrämjande åtgärder. Skolan har minskat sin andel ungefär i motsvarande mån. En stor del, ca 40 % av den kommunala verksamheten riktar sig till vissa åldersgrupper. Detta gäller barnomsorgen, skolan och äldreomsorgen.

SOU l985:6l Kommunernas ekonomi 21*

Kostnadsskillnader mellan kommunerna

Kommunernas verksamheter brukar indelas i obligatoriska och frivilliga. Obligatoriska är de verksamheter som kommunerna enligt lagstiftning måste sköta, t.ex. grundskola och att lämna socialbidrag. Även omfattningen och inriktningen på de frivilliga verksamheterna kan påverkas av staten, i första hand genom statsbidrag. Bortsett från statens styrning av kommunerna kan kostnadsskillnader mellan kommunerna återföras till skillnader i vad det kostar att producera en kommunal tjänst och på omfattningen av den kommunala verksamheten. Kostnader per prestation beror på både för kommunerna opåverkbara och påverkbara faktorer. Bland opåverkbara faktorer finns faktorpriser t.ex. löner och räntor samt de yttre förutsättningarna att uppnå skalekonomi i olika verksamheter. Till påverkbara faktorer hör bl.a. förmågan hos politiker och tjänstemän att med givna förutsättningar ñnna ekonomiska lösningar på olika problem. Omfattningen av anläggningar och verksamheter beror på kommunernas fysiska struktur och olika behovsgruppers storlek vad gäller t.ex. ålder och social struktur liksom även vald standard på den kommunala verksamheten. Den fysiska strukturen inverkar på kostnaderna för kommunal teknik och den kommunala verksamhetens tillgänglighet. Långa avstånd kan kräva högre serviceutbud om standarden skall bli likvärdig för de enskilda medborgarna. Åldersstrukturen påverkar efterfrågan på barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Efterfrågan på kommunala tjänster påverkas också av den sociala strukturen. Hushåll med höga inkomster har ofta en hög efterfrågan på barnomsorg (på grund av hög förvärvsfrekvens bland kvinnor) och på fritids- och kulturaktiviteter. Hushåll med låga inkomster kräver insatser i fråga om bostadsbidrag och socialbidrag. Skillnader i omfattning och kostnader för kommunala verksamheter beror också på vilken standard kommunen valt för olika verksamheter. Det är emellertid svårt att mäta standarden eftersom det inte finns entydiga och allmänt accepterade behovsmått. Kommunernas kostnader påverkas dessutom av tidpunkten för när olika investeringar genomförs. Tidsfaktorn är alltså viktig för kommunernas kostnader. Huvudorsaker till skillnader i kostnader för kommunernas verksamheter sammanfattas i figur 2.1.

22 Kommunernas ekonomi

Figur 2.1 Huvudorsaker till skillnader i kostnader för kommunala verksamheter.

Totalkostnaden Páverkbart Upäverkbart beror på

1. Kostnad per - kunskap - faktorpriser presentation - finansierings- - förutsättningar politik för skalekonomi m. m.

- politiska beslut om verksamhetens inriktning 2. Antal presta- - politiska beslut - fysisk struktur tioner om verksamhetens - åldersstruktur I - social struktur omfattning

3. Tidsfaktorn

De redovisade sambanden är så komplicerade att det är omöjligt att säga hur stor andel av en kostnad som kan förklaras av den ena eller andra faktorn. Däremot kan det vara möjligt att rangordna faktorerna i förhållande till varandra och att hänföra förhållanden i enskilda kommuner till en eller flera faktorer. Statistiska centralbyrån har genom s.k. nyckeltal för kommunerna jämfört kostnaderna för olika verksamheter. Ett nyckeltal är totalkostnaden för en verksamhet dividerat med ett mått på verksamhetens omfattning, t.ex. kostnad för daghem per inskrivet barn, kostnad för socialbidrag per hjälpt person etc. I tabell 2.3 visas exempel på några nyckeltal. Tabellen visar också spridningen i värdena mellan kommunerna. De redovisade nyckeltalen är inte helt jämförbara med varandra. Nyckeltalen för de flesta sociala verksamheter och utbildning visar

skillnader i kostnader per prestation. Övriga nyckeltal visar skillnader i

kostnader per invånare. Spridningen i värden är generellt sett mindre för den förra typen av nyckeltal än för den senare. Det lägsta spridningstalet, 33 °/o, gäller grundskolan där de flesta delkostnaderna utom för lokaler är relativt opáverkbara för kommunerna. Den största spridningen gäller kulturverksamheten.

p Kommunernas ekonomi 23

Tabell 2.3 Skillnader i kommunernas bruttodriftkostnader för olika verksamheterår1982,nyckehaL

uno Decil 1 Median Decil 9 Spridning kr kr kr %

Förskola och fritidshem (kostnad per inskriven) 35 100 45 600 54 800 46

Familjedaghem (kostnad per inskriven) 18 600 23 000 33 000 62

Grundskola (kostnad per elev) 18 200 20 500 25 000 33

Gymnasiesk01a (kostnad per elev) 19 800 23 300 28 400 37

Servicehus (kostnad per boende) 72 600 94 500 122 400 53

Social hemhjâlp (kostnad per hjälpt person) 7 900 11 700 16 900 76

Socialbidrag (kostnad per hjälpt person) 1 900 2 800 4 200 84

Arbetsbefrämjande åtgärder (kostnad per invånare 16-64 âr) 130 350 670 155

Fritid (kostnad per invånare) 350 620 920 93

Kultur (kostnad per invånare) 40 90 220 205

Hark och bostäder (kostnad per invånare) 60 180 400 188

Gator och vågar (kostnad per invånare) 220 390 600 99

Totalnyckeltal, index 85 98 119 35

10 % av kommunerna har ett lägre värde l0 % av kommunerna har ett högre värde tot skillnader mellan decil l och 9 i °/o av medianvärdet attt 148 konnnuner

24 Kommunernas ekonomi i

Nyckeltalstatistiken ger också vissa mått pá omfattningen av kommunala verksamheter. I tabell 2.4 redovisas några exempel.

Tabell 2.4 Skillnader i omfattningen av vissa kommunala verksamheter år 1982.

.nu Decil 1 Median Decil 9 Spridning “lo *ll “lo °Io

Andel 0-6-åringar inskrivna i förskola 7 14 28 153

Andel 0-6-åringar inskrivna i familjedaghem 8 14 23 106

Andel ålderspensionärer som bor i servicehus 3 5 7 62

Andel ålderspensionärer med social hemhjälp 17 23 30 57

Andel personer med socialbidrag 2 4 6 106

Andel personer med statskommunalt bostadsbidrag 9 11 13 35

Andel âlderspensionârer med kommunalt bostadstillägg (KBT) 38 46 55 37

ut 10 °/o av kommunerna har lägre värden t! 10 % av kommunerna har högre värdeng skillnaden mellan decil l och 9 i % av medianen

Omfattningen av den kommunala verksamheten är givetvis även starkt beroende på antalet invånare i olika åldersgrupper. Variationen mellan kommunerna är avsevärd. Sålunda var spridningen för andel barn i åldrarna 0-6 år 29 °/0 och 7- 15 år 31 °/0, för andel ungdomar i gymnasieåldrarna 25 % och för andelen ålderspensionärer 65 °/o.

Kommunernas ekonomi 25

Kommunernas finansiering

Kommunernas inkomster består i huvudsak av skatter, avgifter och statsbidrag. Utvecklingen av kommunernas inkomster redovisas i tabell 2.5.

Tabell 2.5 Utvecklingen av kommunernas inkomster.

Hiljarder kr Andel i la 1975 1983 1975 1983

Skatter 21, 3 61, 3 40 42

Avgifter och ersätt- 7,5 27,4 14 19 ningar statsbidrag 12, 9 37, 6 25 26 investeringsbidrag 1, 1 1, 2 2 1 driftbidrag 10,1 30, 3 19 21 skatteutjämnings-

Skatternas och statsbidragens relativa betydelse har inte förändrats påtagligt under senare år. Skatterna svarar för drygt 40 % av kommunernas inkomster medan statsbidragen svarar för ca 25 °/o. Avgiftsñnansieringen har ökat medan övriga ñnansieringskällor, b1.a. räntor och intäkter från fastighetsförsäljningar, har minskat i betydelse. Skatter, avgifter och statsbidrag har olika betydelse för olika kommunala verksamheter. Sålunda finansieras nära hälften av kostnaderna för skolan och förskolan med statliga driftbidrag, kostnader för energi, vatten och avfall så gott som helt med avgifter medan t ex kultur och fritid i huvudsak finansieras med skatter. Se tabell 2.6.

26 Kommunernas ekonomi S()LJl985:61

Tabell 2.6 Kostnaderna för olika kommunala verksamhetsområden och deras finansiering år 1983.

Verksamhetsområde Drift- Finansiering, % kostnad, Skatter Stat- Externa Övriga miljar- och liga avgifter intäkder kr skatte- drift- och er- ter utjäm- bidrag sättnings- ningar bidrag

Gemensam kommunadmi- 10,1 72 5 22 nistration

avfall

handikappservice Miljö-, hälso- och sam- 9,2 12 8 hällsskydd Summa 146,1 51 21 19 9

inkl. interkommunala ersättningar

Kommunernas ekonomi 27

Kommunernas skatteinkomster

Ca hälften av kommunernas driftkostnader, 67 miljarder kr år 1983, finansierades med skatter och skatteutjämningsbidrag. 61 miljarder kr var skatter och 6 miljarder kr skatteutjämningsbidrag. En kommuns skattekraft bestäms dels av kommuninnevånarnas inkomster, dvs. den egna skattekraften, dels den skattekraft som tillförs kommunen genom skatteutjämningssystemet, om den garanterade skattekraften är högre än den egna. Skatteinkomsterna motsvarar skattesatsen multiplicerad med det egna skatteunderlaget och skatteutjämningsbidraget motsvarar skattesatsen multiplicerad med det tillförda skatteunderlaget. Den genomsnittliga skattesatsen för kommunerna var år 1985 15:97 kr/skr. Från år 1975 har skattesatserna i genomsnitt ökat med 1:62 kr/skr, dvs. en ökning med drygt 10 °/o under de senaste tio åren. Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats i kommunerna är stor och har ökat något under de senaste åren. Högst skattesats år 1985 hade Åsele med 19:60 kr/skr och lägst skattesats Danderyd med 9:70 kr/skr. Dessa skillnader minskar dock genom tillfälliga åtgärder inom skatteutjämningssystemet år 1986. Höga skattesatser har framförallt små kommuner i norra Sveriges inland. De flesta kommuner med låga skattesatser är förortskommuner i storstadsområdena.

Avgifter till kommunala verksamheter

Kommunerna mottog år 1984 ca 24 miljarder kri avgifter, vilket motsvarade ca 15 % av de totala kostnaderna. Halva avgiftsbeloppet avser industriell verksamhet, dvs. gas, el, fjärrvärme, vatten och avlopp samt avfallshantering. Dessa verksamheter är till övervägande grad avgiftsfrnansierade. För övriga kommunala verksamheter spelar avgiftsfinansieringen en mindre roll. T.ex. finansierades ca 10 % av kostnaderna för barnomsorgen och 23 °/o av kostnaderna för servicehus med helinackordering med avgifter år 1984. Tabell 2.7 visar hur stor del av driftkostnaderna för olika verksamheter som avgiftsfinansierades år 1984 enligt en enkät av Svenska kommunförbundet.

i 28 Kommunernas ekonomi Tabell 2.7 Avgiftsfinansiering av kommunernas driftkostnader år 1984 Andel som finansieras med avgifter, %

Hamn, fritid, utbildning

Övrig social omsorg

verksamheter

Driftbidrag f rån staten

Kommunerna ñck år 1983 ca 30 miljarder kr genom drygt 80 riktade statsbidrag. Av dessa gick ca 80 % till grundskola, gymnasieskola, barnomsorg och social hemhjälp. För dessa verksamheter svarar driftbidragen för en betydande del av finansieringen. Även för vissa andra verksamheter, t.ex. bostadsbidrag, arbetsfrämjande åtgärder och statskommunala vägar har statsbidragen stor betydelse. Av kommunernas totala driftkostnader finansieras ca 20 °/o av statliga driftbidrag. Ett viktigt syfte med driftbidragen är att utjämna kommunernas kostnader. Bidragen äri regel proportionella mot verksamhetens omfattning. Huvuddelen av bidragen går till verksamheter vars omfattning beror på åldersfördelningen i kommunen. En kommun med stor andel barn i skolåldern har i motsvarande grad högre utgifter för skolan. Kommunen får genoni drütbidragen täckning för drygt hälñen av kostnaderna; Resterande del, kommunens nettokostnader, finansieras med skatter. Ju större andel av totalkostnaderna som täcks med driftbidrag desto större

Kommunernas ekonomi 29

blir utjämningen av nettokostnaderna mellan kommunerna. Om samtli-

ga kostnader täcks med driftbidrag är utjämningen fullständig.

l tabell 2.8 redovisas de viktigaste driftbidragen och deras andel av kommunernas kostnader för de verksamheter bidragen avser. Dessa driftbidrag svarar för tillsammans ca 92 °/o av de riktade statsbidragen till kommunerna exkl. bidrag för hälso- och sjukvård till Gotland, Malmö och Göteborg.

Tabell 2.8 Statliga driftbidrag till kommunerna år 1983.

Verksamhetsområde Driftbidrag, Andel av miljarder kr kostnaderna, %

Arbetsbefrämjande åtgärder 1,8 63

Statskommunala bostads- 1,0 48 bidrag

handikappservice Summa ovanstående 27,7 44 verksamheter

Totalsumma samtliga 30,3 21 verksamheter

exklusive lokaler och gemensam administration

Huvuddelen av bidragen till arbetsbefrämjande åtgärder avser beredskapsarbeten och ungdomslag. Bidraget till beredskapsarbeten utjämnar i viss utsträckning kommunernas nettokostnader progressivt därför att bidragsandelen ofta är högre i kommuner med en hög arbetslöshet. Bidragen till ungdomsplatser skall i princip täcka samtliga kostnader för verksamheten. Några skillnader i kommunernas nettokostnader för ungdomslag skall därför inte uppstå. Statsbidragen till bostadsbidrag medför i praktiken att kommunerna får lämna bostadsbidrag enligt minimiregler som fastställs av staten. Inga kommuner avstår frán att lämna bostadsbidrag. Få kommuner lämnar högre statskommunala bostadsbidrag än enligt minimireglerna medan variationerna är större i fråga om bostadstillägg till folkpension.

30 Kommunernas ekonomi g

Bidragens likformighet gentemot medborgarna innebär också att kommunernas nettokostnader kan variera i hög grad med hänsyn till inkomstförhållanden och bostadskostnader. För drift av grundskolan lämnas bidrag i princip för att täcka lärarlönerna. Bidragen beräknas med utgångspunkt i elevantalet och är således proportionella mot berörda åldersgrupper i kommunen. Vidare lämnas bidrag för vissa särskilda ändamål, bl.a. särskild undervisning, hemspråksundervisning, vissa arbetsgivaravgifter och samlad skoldag. För gymnasieskolan lämnas statsbidrag till löner för skolledare och lärare, inköp och förnyelse av viss undervisningsmaterial och studie- och yrkesorientering (syo). Bidrag lämnas vidare för vissa andra verksamheter, bl.a. undervisning för invandrare. Både grundskole- och gymnasieskolebidrag är i princip proportionella mot undervisningens omfattning och täcker 45 °/o av kommunernas totala kostnader för utbildning. Statsbidragen till barnomsorgen syftar till att stimulera kommunernas utbyggnad av barnomsorgen. Nettokostnaderna kan variera avsevärt på grund av både skillnader i verksamhetens omfattning vid lika standard och skillnader i standard. Statsbidrag lämnas med vissa belopp per inskrivna barn. Beloppen varierar med hänsyn till omsorgsform och inskrivningstid. Vidare lämnas statsbidrag med ett visst belopp för varje helårsarbetare som är direkt sysselsatt i barngrupp i daghem och fritidshem. Även vissa andra bidrag lämnas. Statsbidragen till äldreomsorg avser till största delen den sociala hemhjälpen. Även färdtjänst och vissa andra verksamheter inom äldreomsorgen får driftbidrag. Av driftbidraget till social hemhjälp är ca 40 % ett schablonbidrag per pensionär och resterande 60 °/o ett bidrag per årsarbetare inom den sociala hemhjälpen.

Skatteutjämningsbidrag

Kommunerna fick 6,3 miljarder kr i skatteutjämningsbidrag år l984. Hur bidragen har utvecklats och fördelningen på de olika delarna i skatteutjämningssystemet redovisas i tabell 2.9.

V, Kommunernas ekonomi 31

Tabell 2.9 Utvecklingen av bidragsdelarna inom skatteutjämningssystemet för konununerna.

Bidragsdel Miljoner kr Fördelning, % 1976 1980 1984 1976 1980 1984

Lägsta grundgaranti 930 3 200 4 310 58 63 69

Differentiarad grundgaranti 580 1 070 1 510 36 28 24

Åldersstruktur m.m. 40 340 440 2 9 7

Övergångsbestämmelser 60 -820 - 4 - -

Totalt 1 610 3 790 6 260 100 100 100

./. Övergångsbestämmelser inkl. spärregler

Skatteutjämningsbidragen har ökat kraftigt, i första hand på grund av en stegvis höjning av den lägsta grundgarantin åren 1979 till 1982. Även åldersfaktorn som infördes år 1980 medförde ökade kostnader för staten. Skatteutjämningssystemets utformning medför, allt annat oförändrat, att bidragen ökar i samma takt som medelskattekraften.

Samband mellan och

driftbidrag skatteutjämningsbidrag

Syftet med åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet är att genom omfördelningar mellan kommunerna utjämna de kostnadsskillnader för åldersstrukturen som återstår sedan driftbidragen har frånräknats. Därför finns det en direkt koppling mellan de åldersrelaterade driftbidragen och åldersfaktorn. Åldersfaktorn beräknas på kommunernas nettokostnader. Om t.ex. ett driftbidrag för en åldersberoende verksamhet minskar så ökar kommunernas nettokostnadcr för denna verksamhet. I princip ökar då tillägg och avdrag för åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet. Motsatt gäller att om driftbidragen ökar så minskar kommunernas nettokostnader och därmed även tillägg och avdrag för åldersfaktorn. Kommunernas åldersfaktor har reviderats tre gången sedan år 1980 på grund av ändrade statsbidragsbestämmelser för barnomsorgen. För övriga verksamheter gäller dock nettokostnadsberäkningar som bygger på förhållandena år 1976. I förhållande till driftbidragen spelar åldersfaktorn totalt en relativt liten roll för att finansiera åldersrelaterade verksamheter. Driftbidragen till skola, barnomsorg och äldreomsorg var 23,6 miljarder kr år 1983.

32 Kommunernas ekonomi i

Genom åldersfaktorn fick kommuner med ogynnsam åldersfördelning 1,4 miljarder kr i tillägg och kommuner med gynnsam åldersfördelning 0,9 miljarder kr i avdrag. För enskilda kommuner kan dock upp till ca 5 % av kommunens inkomster bero på åldersfaktorn. I princip skall inte åldersfaktorn påverka statens kostnader för skatteutjämningsbidragen. På grund av att vissa kommuner inte är med i skatteutjämningssystemet och systemets spärregler blir dock omfördelningen mellan kommunerna ofullständig.

Extra skatteutjämningsbidrag

Som komplement till övriga bidrag till kommunerna finns det också extra skatteutjämningsbidrag som lämnas efter ansökan och efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. Bidragen syftar till att hjälpa kommuner i tillfälliga ekonomiska kriser. Bedömningen av bidragsbehovet görs mot bakgrund av den samlade kommunalekonomiska situationen i kommunen, i första hand kommunens skattesats, likviditet och soliditet. Dessa mått kompletteras med uppgifter om utvecklingen i övrigt i kommunen. Behovsprövade extra skatteutjämningsbidrag har lämnats med sammanlagt ca 100 miljoner kr per âr under senare år. Huvuddelen av beloppet går f.n. till kommuner som har drabbats av strukturella kriser i näringslivet.

skatteutjämning i Stockholms län Inomregional

De ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna är betydligt större inom Stockholms län än inom övriga regioneri landet. Sedan år 1979 har Stockholms läns landsting med stöd av särskild lagstiftning lämnat skatteutjämningsbidrag för att täcka skillnader mellan grundgarantin i det statliga skatteutjämningssystemet och en garanterad skattekraft som fastställs av landstinget, i den mån kommunernas egen skattekraft understiger den som landstinget garanterar. Åldersfaktorn i det statliga systemet beaktas alltså inte. Bidragen finansieras av landstingsskatten. År 1985 var den inomregionala grundgarantin 1 13 °/o av medelskattekraften. Denna garanti justeras sedan med hänsyn till underskott iförvärvskälla, inkomststruktur, socialbidrag, utländska medborgare och tomma lägenheter. Av totalt 276 miljoner kr. i bidrag år 1985 ñck Södertälje 90, Botkyrka 80, Haninge 36 och Sigtuna 14 miljoner kr. Dessutom lämnades bidrag på vardera mindre än l0 miljoner kr. till ytterligare sex kommuner. Det högsta bidraget räknat i kr/ skr gick till Botkyrka och motsvarade nära 2:50 kr/skr.

3 Ekonomiska skillnader mellan olika

av kommuner grupper

Att gruppera kommunerna

När man jämför kommunerna är det svårt att hitta några samband mellan olika mått på deras ekonomi. Det finns t.ex. inga statistiskt signifikanta samband mellan total skattekraft, skattesats och kostnader. Om särdrag för olika typer av kommuner skall analyseras måste därför kommunerna grupperas på andra grunder än kommunalekonomiska. I första hand blir grupperingar efter struktur aktuella. Kommunerna har här delats in efter stödområdesindelning, befolkningsstorlek och tätortsgrad. De olika grupperna jämförs när det gäller olika mått på kommunernas ekonomi Stödområdesindelningen uttrycker de geografiska prioriteringar som styr det regionalpolitiska stödet till näringslivet. Den nuvarande stödområdesindelningen är från år 1982. Stödområdesindelningen i områdena A, B och C framgår av figur 3.1. Stödområdesindelningen följer inte kommungränserna vilket medför vissa inkonsekvenser i följande tabeller.

3 - Skattcutjämningssystemet

34 Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner SOU 1985:6! Figur 3.1 Kommuner i de regionalpolitiska stödområdena.

Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner 35

Skillnader i kommunal konsumtion och finansiering

Omfattningen av den kommunala konsumtionen år 1984 i relation till skatter, skatteutjämningsbidrag, avgifter och finansieringskapital för olika grupper av kommuner redovisas i tabell 3.1. Uppgifterna om kommunernas konsumtion samlas in av Svenska kommunförbundet. De beräknas med utgångspunkt i bruttokostnader exkl. kapitaltjänst för sådana verksamhetsområden som enligt kommunförbundets definition bör betraktas som konsumtion. Kostnadsuppgifterna räknas om med hänsyn till prisförändringar för att volymutvecklingen skall framgå. Uppgifterna avser budgetsiffror enligt kommunernas egna beräkningar. Kvaliteten på primärmaterialet kan variera. Uppgifterna bör därför tolkas med viss försiktighet. Kommunerna i stödområde A och B samt kommunerna med mer än 50 000 invånare har den högsta kommunala konsumtionen. För kommunerna i stödområdet betyder skatteutjämningsbidragen mer för finansieringen än i samtliga övriga grupper av kommuner. Kommuneri stödområdet har också de högsta skattesatserna medan finansieringen genom avgifter är relativt obetydlig. I kommuner med mer än 50 000 invånare har skatteutjämningsbidragen relativt liten betydelse. Skattesatserna är relativt genomsnittliga medan avgiftsñnansieringen är den högsta bland samtliga kommungrupper. Kommuner med mindre än 20 000 invånare utanför stödområdet har låg kommunal konsumtion. Även kommuner med 20000 - 50000 invånare och låg tätortsgrad utanför stödomrádet har låg konsumtion. Skatteutjämningsbidragens relativa vikt, skattesatsernas storlek och avgiftsfinansieringens omfattning är relativt lika för dessa grupper av kommuner. Man kan säga att skatteutjämningsbidragen minskar i betydelse med stigande befolkning medan det motsatta gäller för avgiftsfinansieringen. Den lägsta avgiftsfinansieringen har de minsta kommunerna. Något mönster för de olika kommungrupperna vad gäller skattesatser och finansieringskapital finns inte, bortsett från att kommunerna inom stödområdet har de högsta skattesatserna.

36 Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner Tabell 3.1 Olika mått på kommunernas ekonomi år 1984, medelvärden.

Göteborg Malmö 193“ - 29: 20 13:30 10 Gotland 182 12:00 28: 80 22

exkl. interna poster och interkommunala ersättningar för gymnasieskolan 1983 t? . c (Ut . 1°/oav externa utgifter 1983 . mkl. landstingskommunala verksamheter

v Samband mellan av konsumtion och

förändring

tillskott av skattekraft

Orsaken till skillnader i konsumtionsförändring mellan åren 1978 och 1984 har analyserats genom att konsumtionsförändringar har jämförts med förändringen av den tillförda skattekraften, skattesatser, avgifter och fmansieringskapital, se tabell 3.2. Den högsta ökningen av den kommunala konsumtionen har kommuner utanför stödområdet med färre invånare än 20 000 samt kommuner med 20 000 - 50 000 invånare och låg tätortsgrad (grupperna 5, 6. 7 och 8). Dessa kommungrupper har fått större ökningar av den tiliförda skattekraften än andra kommungrupper medan ökningen av Skattesatser och avgifter har varit relativt låg. Skatteutjämningsbidragen har troligen haft stor betydelse för ökningen av den kommunala konsumtionen i dessa kommuner. Kommunerna i stödområde A och B har den lägsta konsumticnsökningen och också den lägsta ökningen av tillförd skattekraft. Kommunerna i stödområde C har en konsumtionsökning som ungefär motsvarar riket i genomsnitt. Kommuner med färre invånare än 10 000 i stödområde C har trots större ökningar av tillförd skattekraft än riket i genomsnitt sammantaget höjt skattesatser och avgifter mer än andra kofnmuner.

Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner 37

. .

-mmcfmñcmcmm

mamman; .mmmNmN

t O) UDU) 03 t CMr- ?QFx CD CHGDU7F\ vn |

.I

Lwuwwm .mw-mmmp

m m

v. mm NN ?N m_ v. v_ mm mm N_ NN .N

m - . .

mm.mNmN

mmum mvam mmnm mmmm mvmm mmmm

.minä

mmum mmnm mmnm mN“m mmmm mmum mmnm m_”m mm”. mm”.

m

mumm

_=mm_mHmmme.

.mm-mNmN

Sö_

Ugwwaaah

-ozmxm

.muumxm

N N m m N m N m m V m m m m N

mmm.x

NN

M

N

.câoxmoamcêä

m=H.u=m.mm Hmczeeox :oüszmcox

:owcrâämâm

.mm-mNm_

m

m_ m_ m_ m_ mm m_ Nm Nm N_ om m_ m_ NN

covååsw

.w:_._o_m=a::

5._

N m

Nmcassom_

Eos_

m_ mm m_ mm mm Nm mv m. mm m_

cunzmänxvoE

ucmmuom

:oo

mmu=

Nawcäzmäo

:vänta un...?

.oåwå

5553:3_

.x

;oo

Nam?

-mmLommN

mm-o mm-m

mmcxmmon

a

...En

-mN .mN

mama:

.Numoncomcøocum

añcøEsoxmomc_

mmm

53:29.

mmm mmm mmm mmm mmm mmm

:owEEuoå:

_u==EES_

N m m

.mmcxmm

.m.ogmmmm

. .

umçmsxmmm

.

-mmm -mmm mN-mmm mm.mmm mm.mmm mmN.mmm omm_

›N E =

m...

N ...oo

...oåmä

mN m. mm mm -

.mångas

mm. .m

”cowäüxoznxmävoê

.Smeg

.smomxooum

=mm_.__._8z:

xwmvzâm:

aEBxo

mvmhso

m m - - - . . - - _

moEommammwEcEnmuø

ovåäâccom

.ummm

m+ m+

makan_

mwäcmmzâm

Nm sou: m

.Eon

m

Emogxuomm

å

m.ogmmmm mcmmmom

._53

ex.. _

:aaah mmmmx Hmxmm mama:

N m m m m m N m m _

m_ NN . : mä 2. nur» ::.

38 Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av konimuner SOU l985:6|

Även kommuner med fler än 100 000 invånare har ökat konsumtionen mindre än andra grupper av kommuner. Den tillförda skattekraften har ökat relativt litet som både skattesatser och avgifter samtidigt har höjts. Som sammanfattning kan man säga att det finns ett samband mellan förändringen av den tillförda skattekraften och konsumtionsutvecklingen. Kommuner som har fått stora ökningar av tillförd skattekraft har ökat konsumtionen mer än andra kommuner. Kommunerna i stödområde A och B, för vilka skatteutjämningsbidragen har stor betydelse, har på grund av den låga ökningen av den tillförda skattekraften inte kunnat öka den kommunala konsumtionen i samma utsträckning som övriga kommuner. Detsamma gäller kommuner med mer än 100 000 invånare som har små skatteutjämningsbidrag och som också har haft obetydliga ökningar av den tillförda skattekraften.

Skillnader i och

kostnadsläge sammansättning av

kommunernas verksamheter

sammansättningen av verksamheterna i olika grupper av kommuner framgår enklast genom en analys av kommunernas nettokostnader enligt statistiska centralbyråns statistik över kommunernas finanser. I tabell 3.3 redovisas skillnaderna i nettokostnader mellan kommungrupperna dels för några verksamhetsområden dels totalt. I jämförelse med tidigare gruppering är kommunerna indelade i något fler grupper med hänsyn till folkmängd och tätortsgrad. Kostnaderna har beräknats per invånare eller invånare i den per åldersgrupp som berörs av verksamheten. Olikheter i den faktiska omfattningen av olika kommunala verksamheter har inte kunnat beaktas. För barnomsorgen har dock kostnaderna beräknats per inskriven. Kostnader för kollektivtrafiken ingår inte. Dessa kostnader fördelas som regel lika mellan landstingskommunen och kommunerna i resp. län. I bl.a. Stockholms län svarar dock landstingskommunen för hela kostnaden. 36 kommuner har uteslutits från därför att de inte beräkningarna redovisar nâgra kapitaltjänstkostnader eller att uppgivna kostnader för något eller några verksamhetsområden har varit uppenbart orimliga. De högsta kostnaderna sammanlagt har kommunerna i stödområde A och B (klass l och 2). Skillnaderna mellan denna och de minsta grupp kommunerna utanför stödområdet (klass 5) uppgår till 2 600 kr per invånare. Även kommunerna i stödområde C (klass 3 och 4) har högre kostnader än genomsnittet. En del av kostnadsskillnaderna kan eientuellt förklaras av en högre servicenivå och/eller en lägre grad av avgzftsfinansiering för kommunerna i det inre stödområdet. Även om man tar hänsyn till det kvarstår stora skillnader. De verksamhetsområden som förklarar de höga kostnaderna för kommunerna i stödområdet är främst administration, energi, vatten och avfall, utbildning, pensionärs- och handikappsomsorg samt övriga verksamhetsområden. De sammantaget högre genomsnittskostnaderna i de allra stösta kommunerna (klass 15) förklaras framför allt av verksamhetsområdsna park, fritid och kultur, barnomsorg samt individ- och familjeomsorg.

_

Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner 39

.a

Soxmucago

så

mo 8 mm om

mmm om. mmv m5 mom mm_ mmm mom v: ovm m: mmm

än m7» - - - - - - - - . m

L? Såå

m

.to .:..n B mm mm vw mm om

omm sm mmm m2 ma 8_ vom B_ å_

.Hmkozm

. - . -

:ou .ön

Hit m

.Ei mv

§53_

mm

mmm 8_ Bm wov omm ä. oom om_ ä_ mo. m: omm mmo

_ozon_

- - - - - - - - - - - F

o än

2.1.3_

så

-oamoñmom

m

.mEmmum

m

Fm mm mm vm mm 2 mo E 8 .v ov

235m

Em

5=...

8_ S.

;ma - - - - - - - - - -

.umuäcmeocmmwxmg

5._

.m

s.: m m m v

øucmqsmt

m

-mnmumnå .mogmmuw

mm P 2 5 mm 2 om mm :m

vouom

E_ E_

:o_=.r_:.eu.o._=_wmo_._o›

.aa - - - - - - - - -

:mt

ämaoxää -m._um.dieo

.:..n mm om

8 mm mm B E ov s

mom Em 8_ mom m: B_ å_

än? sed. .ön - - - - - - - F

un..

-mtoamh

moo

mmoo

uovaåmczozo:

mm-o

Ba 3-2 -mm 3-2 .mm

0.0.5553_

mmm mmm

_

mmv mmm mmv mmm mmm

Z.. m m m m

mvooo

uuqcmsocooøgf_

- -

omcmexaou_

-

mTooo mm.ooo

._ova:=_._m

.oom -ooo -com -ooo

.Sååå

m m

o. 9 om om

8.

.ooum mnmgso

o u - - - - - - - - - - -

nä m2 m+

:wash mmmd_ .mmztâw

F m m v m m m m m 9 Z u_ m_ v. m_

40 Ekonomiska skillnader mellan olika av kommuner grupper

mmaausmm

.:w

mmm mov www oom omm omm mmm mmm

-emmxLm›

_mo mm_ _mo .mm Nm_

.mums

_ F

.og . . F- . - - - . .

-aamxmucmz

-mgwcoamcmm

.:« Lu om

omm mmm mom _m_ mv_ mom vv_ mom mmo v__ mom mmm mmm mm_ mmm

mLomso

m

o ;ma :mm - . F- . . -

-Hwsmw .:H

-u««u=H m.omsoøq

mm m_

mmm mmm omm mmm mmm mmm mmm mmm Nm_ .vu mm_ mmm omv

=H\.x

;oo ;ma - - . . - - . - . . - .

:ow.xm:M

mmo mmm mvm mov

mLomso=.mm

mvv Fvm .mm mmm mmm .mo omm mvm mmm mom mvm ?mv

_umuuH:meo:mmmxH.

m- . m m- . m. m- _- m. m- _- m. F. - om

.ma

Lu

.cm

.gmumcumox

mm mm mm mm em mv

mom omm vmv mom om_ omv mm_ mm_ _m_ mmm

m;u: -uH«au= -mmcwc mpnm

. - . - . - - - m

;ma

amg*

-uaHgu=

.W om om

mmm mmv omm mmm mmm

Lommmxw»

.=« mpv w_n mmo mmm mm? mm_ .mm mo_ mmo

Lmmmxoo

F m - .

osm: opim

F- . _- - - - -

.mm .aa

-mugoumm

om

mo-o

nm.m mm-om vm-om -mm vm-om -mm

omv mom man omm mom mom mmo

m o m m

umcwsxaom

eaqcmsocomwxa.

- - .

-oom -ooo .oom m_.ooo ov-ooo mm-ooo -ooo

m m

o_ 0_ om om

:axoxwoiwizmm

oo_

-uaum mumgso

nn

Q o - - - -

m+ m+

:SÅ mmmax .mmmmuemm

1-\4(Ö<flDCOl\®O) .a 0_ F_ N_ m_ v_ m. .

Ekonomiska skillnader mellan olika av kommuner 41 grupper

De lägsta nettokostnader per invånare totalt har kommuner med 10000 - 20 000 invånare och utanför stödområdet låg tätortsgrad (klass 7). Dessa kommuner har lägre nettokostnader för så gott som samtliga verksamhetsområden. Även övriga små kommuner och kommuner med låg tätortsgrad utanför stödområdet har relativt låga nettokostnader (klass 5, 6, 8, 9 och ll). Kostnaderna är framför allt låga för utbildning, barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt park, fritid och kultur. Som sammanfattning kan man säga att kommunerna inom stödområdet har betydligt högre kostnader än övriga kommuner. De högsta kostnader har de små glesbygdskommunerna i stödområde A och B. För kommunerna utanför stödområdet ökar kostnaderna med stigande befolkning och tätortsgrad. storstäderna har de högsta kostnaderna.

Kommunerna i stödområdet

Finansiering och kommunal sysselsättning

Kommunerna i stödområde A och B är unika genom kombinationen av höga kostnader, höga skattekraftsgarantier och höga skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningsbidragen svarar för en betydande del av kommunernas inkomster. Sålunda får 82 % av kommunerna i stödområde A minst 25 °/o av skatteinkomsterna genom skatteutjämningsbidrag. I stödområde B är andelen 71 % och i stödområde C 20 9/0. Andelen för kommuner med skatteutjämningsbidrag utanför stödområdet är 10 °/o, se tabell 3.4.

Tabell 3.4 Skatteutjämningsbidragens andel av skatteinkomsterna år 1985 för kommuner som får skatteutjämningsbidrag.

För totalt 51 kommuner svarar skatteutjämningsbidragen för minst 25 °/o av kommunens skatteinkomster. 34 av dessa kommuner inom ligger stödomrâdet. Tabell 3.5 visar några mått på dessa kommuners ekonomi.

42 Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner SOU 19:85:61

Tabell 3.5 Olika mått på ekonomin för kommuner där skatteutjämningsbidn-agen motsvarar minst 25 % av skatteinkomsterna.

Kommuner Samtliga i stödområde utanför kommuner A B C stödomrâdet

Egen skattekraft, 82 84 79 77 100 procent av medelskattekraften år 1985

Total garanti, 133 114 116 111 106 procent av medelskattekraften âr 1985

Skatteutjâmningsbidrag, 35 29 29 28 9 procent av totala skatteinkomster år 1985

Skattesats är 1985, 17:20 17 10 17:10 15:90 16:00 kr/skr

Kommunanställda års- 55 52 50 44 51 arbetare per 1000 inv år 1984

Sysselsättningsgrad 66 69 73 74 75 män+kvinnor, % (FoB 80)

Arbetslöshet månads- 10,7 7,3 5,0 4,1 4,4 genomsnitt 1981-83 i %, (Kvarstående arbetssökande + i AMU+ beredskapsarbete)

kommuner för vilka skatteutjämningsbidragen svarar för en Samtliga stor andel av inkomsterna har relativt låg egen skattekraft och högre grundgaranti än övriga kommuner. Det finns dock skillnader mellan kommuner utanför och inom stödomrâdet. Den egna skattekraften är således för kommuner utanför stödområdet och skattesatserna lägre betydligt högre i kommunerna inom stödområdet. Det ñnns också klara skillnader vad gäller sysselsättningsgrad, arbetslöshet och antal kommunalt anställda. Kommunerna utanför stödområdet har jämfört med riket i genomsnitt normal sysselsättningsgrad och arbetslöshet. Antalet kommunanställda är däremot lägre. För kommunerna inom stödområdet gäller det motsatta förhållandet. Sysselsättningsgraden är låg och arbetslösheten hög medan antalet kommunanställda är högre än i riket i genomsnitt. Paradoxalt nog har dock inte kommunerna i stödområdet i ett snävt och kortsiktigt kommunalekonomiskt perspektiv någon nytta av att använda skatteutjämningsbi-

Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av kommuner 43

drag för att höja den offentliga sysselsättningen inom kommunen. För kommuner med skatteutjämningsbidrag har endast invånarantalet betydelse för det totala skatteunderlaget. invånarnas förvärvsfrekvens och inkomstnivá påverkar endast fördelningen mellan egen och tillförd skattekraft. På sikt påverkar dock kommunens sysselsättningspolitik invånarantalet och därmed också det totala skatteunderlaget.

Kommunanställda i stödområde A

Samtliga kommuner i stödområde A får genom skatteutjämningssyste-

met en hög total skattekraft. Dessa kommuner har som grupp fler kommunanställda än riket i genomsnitt och också fler än övriga kommuner i stödområdet. De enskilda kommunerna har dock olika sysselsättningspolitik. Tabell 3.6 visar avvikelsen mellan antalet anställda i kommunen och förväntat antal enligt ett beräknat trendvärde för varje kommun. Tabellen visar också skillnader i skattesatser.

Tabell 3.6 Jämförelse av kommunal sysselsättning och skattesats för kommuner i stödområde A år 1982.

Procent av för- Skattesatsens nivå är väntat antal låg medel hög kommunanställda årsarbetare

Mindre än Haparanda Pajala Dorotea 90 % Övertorneå

90-110 % Kalix Gällivare Sorsele Vilhelmina Åsele Kiruna Berg Överkalix Ragunda Storuman

Mer än 110 % Jokkmokk Arjeplog Strömsund

Samtliga kommuner i stödområde A har en hög strukturell arbetslöshet. Haparanda och Övertorneå har de lägsta förvärvsgraderna av landets samtliga kommuner. De har också låg kommunal sysselsättning och låg skattesats. Tillsammans med Pajala och Överkalix bildar de en grupp kommuner där skatteutjämningsbidragen motsvarar i storleksordningen 40 °/o av skatteinkomsterna. Jokkmokk hade hög kommunal sysselsättning trots låg skattesats. Arjeplog och Strömsund hade också större kommunal sysselsättning än förväntat men hade genomsnittlig resp. hög skattesats. Man bör notera, att det finns ett starkt samband mellan andelen kommunanställda och den kvinnliga förvärvsgraden i kommunen. Detta har självfallet särskilt stor betydelse på arbetsmarknader där kommunen själv svarar för en hög andel av den totala sysselsättningen.

4 ekonomi

Landstingens

Landstingens kostnader

Landstingens huvuduppgift är att svara för hälso- och sjukvården. Förutom de 23 landstingen är tre kommuner, Göteborg, Malmö och Gotland sjukvårdshuvudmän. Även staten har tidigare drivit sjukvård. År 1982 övertogs dock Karolinska sjukhuset av Stockholms läns landsting och år 1983 Akademiska sjukhuset av Uppsala läns landsting. Hälso- och sjukvården väger mycket tungt i landstingens verksamhet. Av driftkostnaderna var det år 1983 endast 22% som avsåg annan verksamhet. Tabell 4.1 visar landstingens driftkostnader åren 1973 och 1983.

Tabell 4.1 Sjukvårdshuvudmännens driftkostnader åren 1973 och 1983.

Hiljarder kr, Fördelning, % 1973 1983 1973 1983

utvecklingsstörda

En viss omstrukturering av landstingsverksamheten har skett sedan år 1973. Sålunda har social verksamhet i landstingens regi minskat i omfattning. Detta beror främst på att arbetsvården togs över av Samhällsföretag år 1980. I diverse verksamheter ingår kollektivtrafiken. Stockholms läns landsting har de största trafikkostnaderna, ca 10% av de totala driftkostnaderna. Under 1980-talet har Övriga landsting ökat sina åtaganden för lokaltrafiken.

46 Landstingens ekonomi

Utvecklingen av hälso- och sjukvården är dock avgörande för landstingens ekonomi. Kostnaderna för hälso- och sjukvård har ökat med 16 °/0 per år under perioden 1973 - 83. Det motsvarar en volymutveckling på i genomsnitt ca 3,5 % per år.

Kostnadsskillnader mellan landstingen

Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård varierar beroende på skillnader i verksamhetens omfattning, struktur och standard. Verksamhetens omfattning bestäms av utbyggnadsgrad och standard för hälso- och sjukvården men också av befolkningens åldersfördelning och den sociala strukturen. Det är välkänt att det finns samband mellan sjuklighet, dödlighet och utnyttjande av hälso- och sjukvård liksom att faktorer som ålder, kön, sysselsättning m.m. påverkar behovet av hälsooch sjukvård. Viktigast är befolkningens åldersfördelning, eftersom äldre människor efterfrågar betydligt mer vård än barn och yrkesverksamma. Statistik över sjukfrånvaro och dödsorsaker visar dock regionala variationer som inte förklaras av befolkningens ålderssammansättning. Landstingens kostnader påverkas vidare av hälso- och sjukvårdens struktur, Lex. antal sjukhus, vårdens specialisering, utbyggnad av primärvård och långtidssjukvård, den psykiatriska vårdens omfattning m.m. Sjukvårdshuvudmän som bedriver en stor del av hälso- och sjukvården vid stora specialiserade sjukhus har höga kostnader per prestation liksom sjukvårdshuvudmän som har relativt många akutsjukhus i förhållande till folkmängden. Kostnaderna för hälso- och sjukvård i glesbygd är också högre än i tätort om standarden är lika. Dessutom finns det kostnadsskillnader som beror på olika standard vad gäller t.ex. personaltäthet, personalens kompetens m.m.. Tabell 4.2 visar kostnaderna per invånare för vård av det egna landstingens invånare oberoende av om dessa har vårdats i egen regi, av annat landsting eller primärkommun. Mediankostnaden är 6 600 kr/inv. med en spridning på 28 % (skillnaden mellan 1 :a och 9:e decilen i procent av medianen). De högsta kostnaderna för hälso- och sjukvårdsverksamheten har landstinget i Norrbottens län samt Malmö kommun och Göteborgs kommun. För Norrbotten förklaras de höga kostnaderna delvis av hälso- och sjukvårdens struktur med väl en utbyggd primärvård och många relativt små akutsjukhus i förhållande till befolkningens storlek. Vidare indikerar statistik över sjuklighet och dödlighet att behovet av sjukvård är relativt högt i Norrbotten trots en gynnsam åldersfördelning. De höga kostnaderna för Göteborg och Malmö förklaras till viss del av att sjukvården är koncentrerad till regionsjukhus med högspecialisering, som b1.a. ger hög standard och höga kostnader även för vardagssjukvården. Vidare har framför allt Malmö en hög andel äldre människor. Sjukvårdsbehovet påverkas också av den sociala strukturen istorstäderna med högre sjuklighet och vårdefterfrågan. Att kostnaderna för Stockholms län inte är så höga beror framför allt på en gynnsam åldersfördelning med en relativt liten andel äldre människor. Vidare är sjuk-

SOU |935;(,| Landstingens ekonomi 47

Tabell 4.2 Driftkostnader per invånare för hälso- och sjukvård år 1983. Kr/inv. Antal Sjukvårdshuvudman

5 500-5 900 4 Kristianstad, Halland, Göteborgs och Bohus, Gotland

6 000›6 400 9 Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Malmöhus, Älvsborg, Västmanland, Kopparberg 6 500-6 900 8 Stockholm, Uppsala, Blekinge, Skaraborg, Värmland, Grebro, Gävleborg, Västernorrland 7 000-7 400 2 Västerbotten, Jämtland

7 500-7 900 1 Göteborg

8 000- 2 Malmö, Norrbotten

Summa 26

vården i Stockholms län inte i lika hög grad koncentrerad till regionsjukhus som i Malmö och Göteborg. De lägsta kostnaderna per invånare för hälso- och sjukvård har de utprägladejordbrukslänen Halland, Kristianstad och Gotland, samtliga med en relativt liten efterfrågan av vård, troligen främst på grund av den sociala strukturen.

Landstingens finansiering

Landstingen finansierar ca 60 % av sin verksamhet med skatter. Ersättningar från försäkringskassan, andra statsbidrag och skatteutjämningsbidrag svarar för 25 % av inkomsterna. Patientavgifterna ger endast ca 3 %. Tabell 4.3 visar landstingens inkomster åren 1973 och 1983.

Tabell 4.3 Landstingens inkomster åren 1973 och 1983.

Någon större förskjutning mellan de olika ñnansieringskällorna har inte inträffat under perioden.

48 Landsringens ekonomi

Landstingens skatteinkomster

Den genomsnittliga landstingsskatten var 13:32 kr/skr år l985. Sedan år 1975 har skattesatserna ökat med i genomsnitt drygt 3:00 kr/skr. Spridningen mellan landstingens skattesatser är relativt liten om man jämför med kommunerna. 21 landsting hade år 1985 skattesatser mellan 12:10 och 13:85, dvs. en skillnad på 1:75 kr/skr. Det är endast två landsting, Stockholm och Blekinge, som har högre skattesatser. År 1985 var deras utdebitering 14:50. Den relativt höga skattesatsen för Stockholm beror på att lokaltrañken helt finansieras av landstinget och på den inomregionala skatteutjämningen som inte finns i andra landsting. Om man tar hänsyn till detta kan man säga att landstingskatten i Stockholms län är normal. Tabell 4.4 visar landstingens skattesatser år l985.

Tabell 4.4 Landstingens skattesatser år l985.

Kr/skr Antal Landsting

12:00-12:45 5 Uppsala, Kristianstad, Halland, Västmanland, Västernorrland

12:50-12:95 5 Skaraborg, Kopparberg, Gävleborg, Västerbotten, Norrbotten

13:00-13:45 6 Östergötland, Kronoberg, Malmöhus Göteborgs och Bohus, Alvsborg, Jämtland

13:50-13:95 5 Södermanland, Jönköping, Kalmar Värmland, Orebro 14 50- 2 Stockholm, Blekinge

Summa 23

statsbidrag och ersättning från försäkringskassan

År 1983 fick sjukvårdshuvudmännen 6,0 miljarder kr. i ersättningar från försäkringskassan och 7,9 miljarder kr. i statsbidrag, dvs. totalt 13,9 miljarder kr. Det största statsbidraget var mentalsjukvårdsbidraget på 4,1 miljarder kr. Ersättningen till de landstingsfria kommunerna Gotland, Malmö och Göteborg för motsvarande verksamheter är då inräknade. From. år 1985 gäller ett nytt ersättningssystem för sjukvårdshuvudmännen. Ersättningen från försäkringskassan lämnas på nya grunder samtidigt som mentalsjukvårdsbidraget har förts över till den allmänna sjukvårdsersättningen. En överenskommelse har träffats för åren 1985 och 1986 om ersättningens storlek och fördelning på sjukvårdshuvudmännen. Tabell 4.5 visar ersättningens utformning.

Landstingens ekonomi 49

Tabell 4.5 Ersättning till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen åren 1985 \ och 1986. Miljoner kr

Det nya ersättningssystemet domineras av en allmän sjukvårdsersättning som är avsedd främst för primärvård och annan öppen vård. l princip lämnas den med ett belopp per invånare liksom även ersättning för hemsjukvård, öppna vårdformer inom psykiatrin, förebyggande åtgärder, hjälpmedel åt handikappade samt ambulanstransporter. Ersättningen för sjukhusvården lämnas dock i relation till antalet vårddagar. Före år 1985 ersattes den öppna vården på liknande sätt, bl.a. per läkarbesök och per sjukvårdande behandling. De statsbidrag som finns kvar utanför den nämnda överenskommelsen avser förutom ersättningar för läkarutbildning främst andra verksamheter än hälso- och sjukvård, t.ex. statsbidrag till arbetsfrämjande åtgärder, vårdskolor, sociala verksamheter m.m.

Skatteutjämningsbidrag

Landstingen fick Skatteutjämningsbidrag på sammanlagt 4,7 miljarder kr. år 1984. Tabell 4.6 visar bidragens fördelning på olika delar av skatteutjämningssystemet åren l976, 1980 och 1984.

Tabell 4.6 Skatteutjämningsbidragen till landstingen åren l976, 1980 och 1984.

Miljoner kr Fördelning, % 1976 1980 1984 1976 1980 1984

Lägsta grundgaranti 430 2 290 2 900 47 58 62

Differentierad grundgaranti 450 860 1 230 50 32 26 Åldersstruktur m. m. - 260 560 0 10 12

30 -720 - 3 - 0 Övergångsbestämmelser Summa 910 2 690 4 690 100 4 100 100 lägsta grundgaranti minus Övergångsbestämmelser inkl. spärregler

4- Skatteutjämningssyslemet

50 ekonomi

Landsringens

l tabell 4.7 redovisas sjukvårdshuvudmännens garanterade skattekraft år 1985. Tabell 4.7 Sjukvårdshuvudmännens garanterade skattekraft i procent av medelskattekraften år 1985. Landsting Grund- Åldersfaktorn Garanterad

Uppsala

Göteborg o Bohus

Kommuner utanför landsting

Göteborg

har högre egen skattekraft i! . . ., inkl. pnmarkommunala verksamheter

15 av landstingen hade den lägsta grundgarantin, 102 % av medelskattekraften. 7 landsting hade en högre grundgaranti. Stockholms läns landsting samt Malmö och Göteborgs kommuner saknade skatteutjämningsbidrag på grund av en hög egen skattekraft. Åldersfaktorn hade en relativt stor betydelse för de flesta landsting. Den beräknas med utgångspunkt i andelen invånare som är 70 år och äldre. För fem av landstingen påverkade spärreglerna den garanterade skat- -tekraften Störst betydelse hade spärreglerna för Norrbottens läns landsting vars garanterade skattekraft hade varit 8 procentenheter lägre utan spärregler.

Landstingens ekonomi 51

I diagram 4.1 redovisas hur stora tillskotten av skattekraft var för de olika landstingen år 1985. Staplarna visar skillnaden mellan egen skattekraft och garanterad skattekraft i procent av medelskattekraften. Högst tillskott av skattekraft hade landstingen i Jämtland och Norrbotten, båda med hög grundgaranti. Även övriga landsting med grundgarantier som är högre än 102 % hade relativt stora tillskott av skattekraft, dvs. Värmlands, Kopparbergs, Västerbottens, Gävleborgs och Västernorrlands läns landsting. Även landsting med en grundgaranti pâ 102 % fick på grund av låg egen skattekraft och ogynnsam åldersstruktur stora tillskott av skattekraft. Detta gällde Kristianstads, Kalmar, Kronobergs och Blekinge läns landsting. Driftbidragen till sjukvårdshuvudmännen är inte beroende av ålders-

Diagram 4.1 Tillskott av skattekraft till landstingen år 1985. Skillnaden mellan garanterad och egen skattekraft i procent av medelskattekraften.

Landsting

Västmanland Örebro

WUO-lC

Uppsala Södermanland

D Norrbotten ?q

Östergötland Malmöhus

11 O-<§m

Västernorrland L;

Gävleborg Göteborgs o

AC Västerbotten Bohu%

Kopparberg Värmland 3 Älvsborg Jönköping

rImZQNxv-n-owå

Blekinge

._._.l-

Jämtland Kronoberg

HaHand .in

-:-:1-._

Skaraborg .J Kalmar

.-_u % av medel«

Kristianstad skattekraften

85 90 95 100 105 110 115 120 125 130 135 Egen Garanterad skattekraft skattekraft

52 Landstingens ekonomi

fördelning och verksamhetens innehåll på samma sätt som för kommu-

nerna. Det gör att driftbidrag och skatteutjämningsbidrag för sjukvårds-

huvudmännen är två oberoende system. Landstinget i Blekinge län har även fått extra skatteutjämningsbidrag.

Samband mellan förändring av konsumtion och

tillskott av skattekraft

l kapitel 3 jämförs konsumtionsförändringen för kommunerna med förändringen av Skattesatser, tillskott av skattekraft, avgifter och likviditet . Motsvarande jämförelse görs här för landstingen. Avgifter spelar dock så liten roll i landstingens finansiering att de inte har medtagits i jämförelserna. Tabell 4.8 visar utvecklingen under perioden 1979-84 (83) för landstingen. Under perioden ökade konsumtionen i genomsnitt med drygt 15 0/0, tillskottet av skattekraft med 7 % av medelskattekraften och skattesatsen med 0:65 kr/skr. Förändringen av likviditeten var i genomsnitt liten under perioden även om variationen mellan de olika landstingen var betydande.

Tabell 4.8 Förändring av konsumtion, skattesats, tillskott av skattekraft och likviditet i landstingen åren 1979-84.

avser åren 1978-83 : förändringen

ICC . procent av medelskattekraften . . . . _, __ . . llkVlda tillgångar x procent av externa utgifter, forandnng 1 procentenheter

Landstingens ekonomi 53

Det är svårt att i tabellen se något mönster i utvecklingen av de olika måtten. Landstingen har därför grupperats efter låg resp. hög konsumtionsökning. Tabell 4.9 visar de 6 landsting som hade den lägsta ökningen av konsumtionen (l :a kvartilen) och de 6 landsting som hade den högsta ökningen (4:e kvartilen).

Tabell 4.9 Landsting med relativt låg respektive hög konsumtionsökning åren 1978-83.

Landsting Förändring av konsum- skattesats, tillskott likviditet tion, lo kr/skr av skattekraft

Lág konsumtionsäkning

Hög konsumti ansåkning

§karaborg

förändringen avser åren 1978-83 m procent av medelskattekraften likvida tillgångar i procent av externa utgifter, förändring i procentenheter

Genomsnittet för landsting med låg ökning av konsumtionen visar en lägre ökning av skattesatser, tillskott av skattekraft och likviditet än för landsting med en hög ökning av konsumtionen. Mönstret är dock inte entydigt. Sålunda har t.ex. Kalmar använt ökningen av skatteutjämningsbidragen till att sänka skattesatsen och Jämtland har förbättrat sin likviditet. Av landstingen med hög ökning av konsumtionen har Halland och

Älvsborg trots små ökningar av skattekraften inte höjt skattesatserna

eller försämrat sin likviditet. I tabell 4.10 sammanfattas utvecklingen för landstingen grupperade efter låg, genomsnittlig och hög konsumtionsökning samt efter motsvarande uppdelning för tillskott av skattekraft.

54 Landstingens ekonomi

Tabell 4.10 Förändring av konsumtion, skattesats, tillskott av skattekraft för

grupper av landsting åren 1979-84.

Landsting Förändring av Konsum- Skattesats, Tillskott av Likviditet tion, kr/skr skattell kraft

konsumtionsökning

Låg 11 0:28 8 4 16 0:53 7 - 1 Genomsnittlig Hög 18 0:88 9 8

Tillskott av skattekraft

Hög Samtliga i 16 0:65 7 3 genomsnitt

förändringen avser åren 1978-83 procent av medelskattekraften i likvida tillgångar i procent av externa utgifter, förändring procentenheter

Tabellen visar bl.a. att skillnaderna i ökningen av tillskott av skattekraft är liten mellan landsting med låg, genomsnittlig och hög konsumtionsökning. Snarare tycks det finnas ett samband mellan skattesatserna och konsumtionen så att skattesatserna har höjts mer i landsting med hög konsumtionsökning än i övriga landsting. Förändringen av likviditeten följer inget klart mönster. Pâ samma sätt visar tabellen, att skillnaderna i konsumtionsökning är små mellan landsting med låg, genomsnittlig och hög ökning av tillskott av skattekraft. Landsting med en genomsnittlig ökning av den tillförda skattekraften har ökat konsumtionen mest.

5 Utjämning av skattekraft

Bakgrund

Kommuner och landsting har en lägsta grundgaranti på 102 % av medelskattekraften. Man kan också säga att skatteutjämningssystemet i denna del syftar till en inkomstutjämning mellan kommuner resp. landsting. Alla med lägre egen skattekraft än den garanterade får bidrag upp till denna nivå, vilket innebär att skattekraften utjämnas mellan kommuner resp. landsting. Garantins koppling till medelskattekraften medför, att basen för inkomstbeskattningen höjs för kommuner och landsting med bidrag, eftersom de har en lägre genomsnittlig skattekraft än medelskattekraften. Kopplingen till medelskattekraften medför vidare, att alla kommuner resp. landsting får en likartad inkomstutveckling. En enhetlig lägsta grundgaranti infördes i skatteutjämningssystemet år 1974 då kommuner och landsting garanterades en skattekraft på minst 95 °/0 av medelskattekraften. Tidigare gällde begränsningar för kommuner med en låg skattesats. År 1979 höjdes den lägsta grundgarantin till 97 °/o. Efter förslag av 1976 års kommunalekonomiska utredning höjdes återigen garantin till 103 % år 1980. Genom Övergångsbestämmelser fördelades ökningen på ytterligare två år. Fr.o.m. år 1985 är den lägsta garantinivån 102 °/o. För år 1986 utjämnas också skattekraften genom att kommuner med hög egen skattekraft betalar en progressiv avgift på den del av den egna skattekraften som överstiger 135 °/o av medelskattekraften. Avgiften är 5 kr/skr på skattekraft mellan 135 och 140 °/o, 6 kr/skr t.o.m. 150 % och 8 kr/skr på den del av skattekraften som överstiger 150 % av medelskattekraften. År 1986 har Danderyd och Lidingö högre egen skattekraft än 135 % av medelskattekraften. Solna har en egen skattekraft som motsvarar ca 135 % av medelskattekraften. Med nuvarande underskott i statsbudgeten medför skattekraftsgarantiernas koppling till medelskattekraften betydande statsfinansiella problem. År 1985 sänktes alla grundgarantier med en procentenhet för att finansiera den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen detta år. Samtidigt begränsades transfereringarna till kommuner utan skatteutjämningsbidrag i motsvarande mån. Bidragsökningen år 1986 finansieras genom en avgift för samtliga kommuner och landsting på 0,14 % av det totala skatteunderlaget. I skatteutjämningskommitténs uppdrag ingår att föreslå åtgärder som

56 Utjämning av skattekraft

begränsar eller finansierar statens kostnader för skatteutjämningsbidragen.

Skillnader i skattekraft

En kommuns och landstings skattekraft är summan av beskattningsbara inkomster (skatteunderlag) per invånare. Skattekraften brukar uttryckas i procent av medelskattekraften, dvs. skatteunderlag per invånare i riket. Med en kommuns totala skattekraft menas den skattekraft kommunen faktiskt förfogar över som bas för utdebiteringen. För kommuner och landsting med lägre egen skattekraft än den garanterade består den totala skattekraften av egen och tillförd skattekraft. Skatteutjämningssystemet leder till betydande höjningar av skattekraften för flertalet kommuner och landsting. Diagram 5.1 visar kommunernas egna och totala skattekraft enligt 1984 års taxering. Diagrammet visar dels procentuell fördelning av antal kommuner, dels en vägd fördelning där hänsyn tas till antal invånare som bor i kommunen. Diagram 5.2 visar motsvarande för landstingen. Kommunernas egen skattekraft varierade år 1985 mellan 69 och 169 % av medelskattekraften. De flesta kommuner har en egen skattekraft i intervallet 80-105 % av medelskattekraften. Tillskottet av skattekraft genom skatteutjämningssystemet leder till en betydande utjämning av skattekraften. Ca 6,5 miljoner invånare bor i kommuner med en total skattekraft i intervallet 100-115 % av medelskattekraften. Samtliga landsting utom ett, Stockholms läns landsting, har en egen skattekraft i intervallet 85-100 % av medelskattekraften. skatteutjämningssystemet medför att det blir större variationer mellan den totala skattekraften än den egna för landstingen. Det beror främst på effekter av åldersfaktorn. Under senare år har skattekraften utjämnats också på grund av att den egna skattekraften relativt sett har sjunkit i kommunerna utan skatteutjämningsbidrag. Det beror i första hand på att kommunernas skatteunderlag för juridiska personer har bortfallit, se tabell 5.1.

Tabell 5.1 Egen skattekraft för kommunerna åren 1980-SS, procent av medelskattekraften.

Utjâmning av skattekrafr 57

Diagram 5.1 Skattekraft i kommunerna, 1984 års taxering. Procent Total skattekraft

A n t m .m v .a n a rl e Antal kommuner

15- 16-

% av medelskattekraften Procent Egen skattekraft 25- 20* 154

4% ;nya

65« 70- 75- 80 85- 1 50 165-

% av medelskattekraften

58 av \

Utjämning skattekraft

Diagram 5.2 Landstingens skattekraft, 1984 års taxering.

Total skattekraft Procent Egen skattekraft 35 w

Procent 30.. . . . . . , . . . . . , . , . .. 30 - Antal invånare

z

Antal å. kommuner 20

15- 1 5

, . . . . . . . , -1

.J \ U1 120- % av medelskattetraften

Orsaker till skatteutjämningsbidragens förändring

Förändringar av skatteutjämningsbidragen vid oförändrat bidragssystem beror förutom på medelskattekraftens förändring även på befolkningsförändringar, förändring av Skattesatser samt förändring ax egen skattekraft i kommuner med bidrag i förhållande till kommunei utan bidrag. Det är dock medelskattekraftens utveckling som har en avgörande betydelse för de automatiska ökningarna av skatteutjämningsaidragen. Skatteutjämningssystemets konstruktion medför, allt annat oförändrat, att bidragen förändras i direkt proportion ti11 medelskattekraftens förändring. Tabell 5.2 visar utvecklingen av skatteutjämningsbidrag, medelskattekraft och priser åren 1980-86. Av tabellen framgår, att skatteutjämningsbidragen under l980-talct inte har utvecklats i takt med medelskattekraftens förändring bortsett ffån år 1984. Det beror på att skatteutjämningssystemet har påverkats ax flera olika åtgärder. Under åren 1980-82 gällde Övergångsbestämmelser för det nya skatteutjämningssystemet, vilket förklarar de höga ökningarna av bidagen dessa år. År 1983 reducerades landstingens skatteunderlag med hela skatteunderlaget för juridiska personer och kommunernas med 4(› % av

t, Utjämning av skatrekraft 59

Tabell 5.2 Utveckling av skatteutjämningsbidrag, medelskattekraft och priser åren 1980-86.

År Ordinarie skatteutjäm- Medelskatte- Konsumentningsbidrag, kraft priser miljarder kr för- skr/inv. för- index förkommu- lands- totalt änd- änd- änd-

enligt föregående års taxering t prognos minskat med skatteutjämningsavgift 10,5 miljarder kr.

detta. Dessutom reducerades skatteunderlaget för fysiska personer med en procent. Reduceringen av skatteunderlaget för juridiska personer kvarstod även år 1984. År 1985 sänktes grundgarantin för samtliga kommuner och landsting med en procentenhet. Samtidigt slopades beskattningen av juridiska personer helt för kommuner och landsting.

Åtgärderna har sammantaget medfört likartade begränsningar av inkomsterna för kommuner och landsting med resp. utan skatteutjäm-

ningsbidrag. Av tabell 5.2 framgår vidare, att skatteutjämningsbidragen inte hade ökat i reala termer även om de hade förändrats i samma takt som medelskattekraften under den aktuella perioden. Utvecklingen av medelskattekraften, som i tabellen är jämförbar med prisutvecklingen två år tidigare, har hittills under 1980-talet inte något år överstigit utvecklingen av priserna. En positiv realinkomstutveckling innebär däremot att medelskattekraften kommer att stiga mer än priserna i samhället.

Allmänna överväganden

Skatteutjämningssystemets koppling till medelskattekraften påverkar både bidragens nivå och utveckling över tiden. Medelskattekraften är högre än den genomsnittliga skattekraften i kommuner och landsting med bidrag. Deras bas för inkomstbeskattningen höjs därigenom. Kopplingen till medelskattekraften innebär också att samtliga kommuner och landsting får en likartad inkomstutveckling. Om man däremot t.ex. låter skatteutjämningsbidragen vara oförändrade i nominella belopp eller låter bidragen öka i en lägre takt än medelskattekraften (eller en annan löne- eller prisindex) vidgas skillnaderna mellan kommuner och landsting med respektive utan skatteutjämningsbidrag. Kommuner och landsting med skatteutjämningsbidrag kan

60 av skattekraft

Utjämning

då i praktiken inte tillgodogöra sig hela eller delar av ökningen av den egna skattekraften. En begränsning av statens kostnader för skatteutjämningsbidrag innebär därför, att nuvarande ambitioner i fråga om utjämning av skattekraft inte kan upprätthâllas. Det är däremot möjligt om kostnaderna för en fortsatt anknytning till medelskattekraften finansieras av alla kommuner och landsting. Det kan ske antingen genom en avgift på totalt skatteunderlag i likhet med vad som gäller för år 1986 eller genom begränsningar av riktade statsbidrag. En avgift på det totala skatteunderlaget motsvarar samma utdebiteringsbehov i alla kommuner respektive landsting. Om man sänker driftbidragen till kommunerna i direkt proportion till bidragens storlek får kommuner med stora bidrag för åldersberoende verksamheter finansiera en relativt större del av skatteutjämningsbidragen. Kommuner med en hög andel av befolkningen i förvärvsarbetande åldrar gynnas däremot. I begränsad utsträckning utjämnas dock effekterna av en sådan omfördelning inom skatteutjämningssystemets åldersfaktor. Härvid antas i övrigt oförändrade förhållanden vad gäller kommunernas ekonomi.

6 Skillnader i grundgaranti

Bakgrund

Sedan den nuvarande formen av skatteutjämningssystem tillkom år 1966 har grundgarantierna för kommuner resp. landsting differentierats med hänsyn till deras kostnader. Från början var det tre garantinivåer på 90 (landsting 95), 1 10 och 125 % av medelskattekraften. 1974 års skatteutjämningssystem omfattade sex garantinivåer, den lägsta på 95 och den högsta på 130 %. 1980 års system innebar formellt en ytterligare differentiering med sammanlagt tolv garantinivåer, den lägsta på 103 och den högsta på 136 %. I praktiken har differentieringen dock blivit mindre på grund av spärregler. Dessa medför att flertalet kommuner, som tidigare hade en högre garantinivå än 100 %, har skattekraftsgarantier som är 2 procentenheter högre än garantierna år 1979. Skillnaderna i grundgarantier har motiverats av skillnader i kostnadsläge på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Kommuner inom det regionalpolitiska stödområdet har högre grundgarantier än i övrigt jämförbara kommuner.

Metoder för att differentiera

grundgarantin

Samtliga statliga kommittéer som tidigare har utrett skatteutjämningssystemet har försökt komma fram till mätbara kommunalekonomiska kriterier för att differentiera grundgarantierna. Det mest omfattande arbetet i detta avseende har redovisats av 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU). KEU gjorde kalkyler över kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur för samtliga kommuner samt för geografiskt läge för landstingen. I KEU:s kalkyler för geografiskt läge ingår byggnads- och underhållskostnader, transportkostnader, uppvärmningskostnader och kallortstillägg. I kalkylerna för bebyggelsestruktur ingår kostnader för vatten och avlopp, gator och vägar, parker, kollektivtrafik, Skolskjutsar och fritidshus. I ett antal norrlandskommuner görs tillägg för vissa ospecificerade kostnader. För var och en av de faktorer som ingår i kalkylerna beräknas en schablonkostnad som är lika för alla kommuner. I regel beräknas kostnader per invånare i 1976 års kostnadsläge, Lex. genomsnittlig transport-

62 Skillnader i SOU Il985 :6l

grundgaranti

kostnad per invånare. Schablonkostnaden multipliceras därefter med ett tal som visar avvikelser i kostnadsläge för kommunerna. T.ex. används bostadsstyrelsens ortskoefñcienter för byggnads- och underhållskostnader. De framräknade skillnaderna i kostnader mellan kommunerna omräknas till skillnader i utdebiteringsbehov (kr/skr) vilket i sin tur omräknas till procent av medelskattekraften. En grundgaranti beräknas för varje kommun och landsting genom att kostnadsskillnaderna för alla faktorer som ingår i kalkylerna summeras. 105 % av medelskattekraften är utgångspunkt för tillägg eller avdrag enligt kalkylerna. Kritik riktades dock mot KEU:s beräkningar och inför en kommande översyn av skatteutjämningssystemet i sin helhet tillkallades år 1980 en särskild utredare för att göra en översyn av kalkylmetoderna. Den kommunala grundgarantiutredningen (KGU) lämnade år 1983 ett betänkande med en revidering av KEU:s kalkyler. KGUzs beräkningar bygger på samma principer som KEUzs. KGU låter dock kalkyler över merkostnader på grund av glesbygdsstruktur för samtliga glesbygdskommuner ersätta tidigare ospecificerade tillägg för norrlandskommuner och för också in kalkyler över merkostnader för större tätorter vad gäller individ- och familjeomsorg samt kultur och fritidsverksamhet. KGU tar även hänsyn till länstrafikens successiva genomförande under åren [978-83 och gör mer detaljerade beräkningar över kostnader för vatten- och avloppsanläggningar samt gator och vägar. Vidare används aktuell statistik över kostnadsläge och en ny metod för att beräkna ränta och avskrivningar. De reviderade kalkylerna leder till annorlunda resultat för många kommuner jämfört med KEU. För 23 % av kommunerna är skillnaderna större än 6 % av medelskattekraften. Om KGU:s kalkyler justeras med hänsyn till kostnader för vatten och avlopp kvarstår sådana skillnader för 14 % av kommunerna. En systematisk tillämpning av någon av kalkylmetoderna skulle leda till betydande omfördelningar av skatteutjämningsbidrag. Bortsett från att metoderna i viss utsträckning ger olika utfall för enskilda kommuner skulle båda metoderna medföra en differentiering av grundgarantierna även för de kommuner som har den lägsta nivån, l02 %. Ingen av metoderna ger heller underlag för att bestämma enhetliga garantinivåer i geografiskt sammanhängande områden i den utsträckning som nu gäller. Metoderna beaktar i högre grad strukturella än geografiska likheter.

Differentierad i 1980 års

grundgaranti skatteutjämningssystem

I 1974 års skatteutjämningssystem hade 70 kommuner och 7 landsting högre grundgarantier än 95 %. Förutom kommuner på öar utan fast landförbindelse låg samtliga i norra Sverige, i Kopparbergs eller Värmlands län. Differentieringen hade gjorts på grundval av allmänna be-

Skillnader i grundgaranti 63

dömningar som redovisas i skatteutjämningsrevisionens betänkande (SOU 1972:44) Reformerad skatteutjämning. Enligt kommittén bekräftades i stort sett erfarenheten att kostnadsläget för kommunerna stiger från söder till norr och från kust till inland”, (SOU 1972:44 s 154). Med termen kostnadsläge avsågs mer än ogynnsamma förutsättningar att producera kommunala tjänster. Även anspråken på kommunal verksamhet ansågs växla beroende på bl.a. sysselsättningsläget. Differentieringen av grundgarantin kompenserade kommuner med ett sviktande näringsliv. År 1980 differentierades grundgarantierna för ytterligare 69 kommuner men inget landsting. Av ca 40 kommuner i södra och västra Sverige som fick högre grundgaranti än 103 °/0 låg flertalet vid den tidpunkten i stödområde. Samtliga kommuner i Stockholms län fick grundgarantin 106 %. Vid tidpunkten för beslutet var den kommunalekonomiska situationen mycket besvärlig i flera kommuner i den södra länsdelen med en för regionen låg egen skattekraft. Dessa kommuner ñck också regelbundet stora extra skatteutjämningsbidrag. Av de 70 kommuner som hade differentierad grundgaranti år 1979 är det endast 28 som får skatteutjämningsbidrag enligt huvudreglerna i

nuvarande skatteutjämningssystem. Övriga har en garanterad skatte-

kraft som bestäms av spärreglerna i systemet. Även två landsting med differentierad grundgaranti, Västerbotten och Norrbotten, har garanterad skattekraft enligt spärreglerna. För dessa kommuner och landsting har den formella grundgarantin och åldersfaktorn ingen betydelse. ll kommuner har en avsevärt högre garanterad skattekraft enligt spärreglerna än den formella grundgarantin. Det beror bl.a. på att spärreglerna permanentar de tillägg för befolkningsminskningar som gällde för âr 1979. Tabell 6.1 visar den differentierade grundgarantin för kommuner år 1985 och tabell 6.2 motsvarande för landstingen. Effekterna av spärreglerna framgår av tabellerna. Det redovisade mönstret för grundgarantierna följer i stort sett den regionalpolitiska stödområdesindelning som gällde mellan åren 1979 och 1982. Kustkommunerna i Norrland är dock högre prioriterade i skatteutjämningssystemet. Den kommun som i den jämförelsen har den relativt sett mest gynnsamma placeringen i skatteutjämningssystemet är Boden som tillhör stödområde C men har en garanterad skattekraft på 126 °/o. Flertalet kommuner med en grundgaranti på 105 % eller mer som nu inte ingår i stödområde ingick i stödområde när grundgarantierna fastställdes. Differentieringen av landstingens grundgarantier följer i stort sett samma mönster som kommunernas.

64 Skillnader i grundgaranri

Tabell 6.1 Grundgaranti år 1985 för kommuner med differentierad grundgaranti. Procent av medelskattekraften.

Grundgaranti år Antal 1979 1985

95 105 63 Samtliga kommuner i Stockholms län Håbo, Tierp, Älvkarleby, Östhammar Boxholm, Kinda, Valdemarsvik Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö Vaggeryd Markaryd Högsby Hylte Färgelanda Gullspång, Habo, Karlsborg, Mullsjö Filipstad, Forshaga, Grums, Kil Storfors, Säffle Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg, Nora Norberg Avesta, Hedemora, Ludvika, Smedjebacken Säter Hofors

108 6 Ydre Lessebo, Tingsryd, Uppvidinge Skinnskatteberg Gagnef

100 102 2 Borgholm, Mörbylånga 105 9 Bengtsfors, Dals-Ed Arvika, Eda, Hagfors, Munkfors Sunne, Årjäng Ockelbo 108 4 Leksand, Mora, Rättvik, Vansbro 111 1 Öckerö

110 111 2 Ljusdal Kramfors 114 3 Nordmaling, Robertsfors, Skellefteå

112(spârr)13 Torsby Orsa Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, Ovanåker, Söderhamn Härnösand, Sundsvall, Timrå, Örnsköldsvik Östersund Umeå

113(spärr) 1 Malung

115(spärr) 1 Ånge

115 114 1 Gotland

Skillnader i grundgaranii 65

Grundgaranti år Antal 1979 1985 120 120 2 Krokom Piteå 123 1 §trömsund 126 1 Alvdalen 122(spärr) 8 Sollefteå Bräcke Bjurholm, Malå, Norsjö, Vindeln, Vännäs Luleå 123(spärr) 3 Berg, Härjedalen, Åre 125(spärr) 1 Ragunda 130 135 2 Arvidsjaur, Jokkmokk 132(spärr)11 Dorotea, Lycksele, Storuman Vilhelmina, Åsele Boden, Gällivare, Haparanda, Kalix Kiruna, Alvsbyn 133(spärr) 1 Sorsele 134(spärr) 1 Arjeplog 137(spärr) 1 Överkalix 141(spårr) 1 Övertorneå 144(spårr) 1 Pajala Summa 140 15 av kommunerna får inget bidrag på grund av hög egen skattekraft.

1äbdl62 Grundgaranti år 1985 för landsting med differentierad grundgaranti. Procent av medelskattekraften. Grundgaranti Antal 1979 1985 100 105 3 Värmland, Kopparberg, Gävleborg 110 114 1 Västernorrland 120 123 1 Jämtland 122(spärr) 1 Västerbotten 130 132(spärr) 1 Norrbotten Summa 7

5 - Skatteutjämningssystcmct

66 Skillnader i «

grundgaranti

I tabell 6.3 redovisas sambandet mellan kommunernas grundgarantier och nuvarande stödområdesindelning. Endast kommuner med avvikande prioritering anges med namn i tabellen.

Tabell 6.3 Jämförelse mellan stödområdesindelning och grundgarantier år 1985.

Stödområde Grundgaranti eller spärregel, “Ii av medelskattekraften 126-135 114-125 105-113 102

A 14 kommu- Berg ner Ragunda Strömsund

B Älvdalen Torsby Lycksele 10 kommu- Vansbro Arvidsjaur ner Ljusdal Älvsbyn

C Boden Gotland 25 kommu- Åmål Krokom ner Fagersta Nordmaling Robertsfors Skellefteå Vännäs Luelá Piteå

Temporärt Tierp Olofström stödområde Östhammar Kristinehamn Karlskoga t 68 kommu- 141 kommu- Ej stödområde ner ner

kommuner som endast till mindre del ingår i stödområde är inte med i tabellen samtliga kommuner i AB-län, Håbo, Älvkarleby. Boxholm, Kinda, Valdemarsvik, Ydre, Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö, Vaggeryd, Lessebo, Narkaryd, Tingsryd, Uppvidinge, Högsby, Hylte, Öckerö, Färgelanda, Gullspång, Habo, Karlsborg, Mullsjö, Forshaga, Grums, Kil, Lindesberg, Nora, Gagnef, Hedemora, Leksand, Mora, Rättvik, Säter, Bollnäs, Ockelbo, Hudiksvall, (ivanäker, Härnösand, Sundsvall, Timrå, Umeå.

Allmänna överväganden

De nuvarande skillnaderna i grundgarantier avspeglar samma prioritesom gällde mellan åren 1979 och 1982 inom regionalpolitiien. I ringar Stockholms län, som är undantaget från detta mönster, fastställdes iögre garantinivåer vid en tidpunkt när de kommunalekonomiska problemen var akuta i vissa kommuner i den södra delen av länet. Vid en revision av grundgarantierna kan tvâ olika vägar väljas Den ena innebär att man undersöker hur den nuvarande differentieringen

SOU I985 :6I Skillnader i grundgaranti 67

har utfallit i enskilda kommuner och landsting och föreslår förändringar med ledning av detta. Den andra innebär att man systematiskt försöker bestämma skillnader i grundgarantier med utgångspunkt i någon kommunalekonomisk metod att mäta skattekraftsbehov för enskilda kommuner och landsting. Olika beräkningar visar att det finns betydande kostnadsskillnader mellan kommunerna. En bedömning av kostnadsskillnaderna och därmed av behovet av skattekraft kan både baseras på kalkylerade kostna» der enligt den typ som KEU och KGU har gjort eller på redovisade kostnader enligt ñnansstatistiken. Samtliga metoder har för- och nackdelar. Ett kalkylsystem som bygger på schablonkostnader enligt KEU och KGU omfattar inte alla verksamheter och är känsligt för ändrade kalkylförutsättningar. Utfallet av beräkningarna kan dock inte påverkas av enskilda kommuner. Ett system som bygger på redovisade kostnader enligt ñnansstatistiken täcker samtliga kostnader men väger även in kostnadsskillnader som beror på vald standard, redovisningsmetoder, finansiella resurser m.m. Till en del kan dessa olägenheter reduceras genom klassindelningar av kommunerna. Metoderna har systematiska skillnader i utfall. De kan alla kritiseras på tekniska grunder.

7 Åldersfaktorn i

skatteutjämningssystemet

Åldersfaktorn omfördelar kostnader

Genom den s.k. åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet omfördelas kostnader för åldersberoende verksamheter mellan kommuner resp. landsting. Åldersfaktorn beräknas årligen för varje kommun och landsting och uttrycks som ett procenttal av medelskattekraften. En ogynnsam åldersfördelning ger tillägg till och en gynnsam åldersfördelning avdrag från grundgarantin. Beräkningsmetoden är konstruerad så att summan av tillägg och avdrag blir noll, dvs. i princip skall kommunerna och landstingen själva bära kostnaderna för den omfördelning som sker på grund av olikheter i befolkningens âlderssammansättning. Samtliga kommuner och landsting ingår i dessa medelvärdesberäkningar oavsett om de får skatteutjämningsbidrag eller ej. Eftersom kommuner och landsting utan skatteutjämningsbidrag i genomsnitt har en mer gynnsam åldersfördelning än kommuner och landsting med bidrag blir tilläggen för åldersfaktorn större än avdragen. Vidare medför i skatteutjämningssystemet spärreglerna att den kalkylerade åldersfaktorn saknar betydelse när den garanterade skattekraften enligt spärreglerna är högre än summan av grundgarantin och âldersfaktorn. Detta gällde för 43 kommuner år 1985. Dessutom innebär spärreg-

lerna att avdragen för gynnsam åldersfördelning begränsas. Ingen kom-

mun och inget landsting hade år 1985 ett större än - 4 % av avdrag medelskattekraften trots att det kalkylerade avdraget kunde vara större. Sammantaget innebär detta att principen om omfördelning av åldersberoende komnaderxneüan konununerresp.landsüng une ärheh genomförd. Tilläggen är större än avdragen. Mellanskillnaden betalas av staten. Tabell 7.1 visar kostnaderna för åldersfaktorn år 1983.

Tabell 7.1 Kostnader för åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet år 1983, miljoner kn Kommuner Landsting

Tillägg för álders- 1 400 870 faktorn Avdrag för áldersfaktorn 950 240 Statlig finansiering 450 630

70 Ãldersfaktorn i skatteugämningssystemet

Vilka kostnader omfördelas?

Åldersfaktorn är konstruerad så att den i princip skall utjämna sådana skillnader i nettokostnader för åldersberoende verksamheter som kommunen resp. landstinget inte kan påverka. Ambitionen är att täcka åldersberoende verksamheter och att kompensera fullt ut för samtliga kostnadsskillnaderna. Samtliga åldersberoende verksamheter är dock inte inkluderade. Betydande verksamheter som saknas är för kommunerna gymnasieskolan och för landstingen den öppna vården. Vidare vägs kostnader in som inte renodlat beror på åldersfördelningen. Sålunda beaktas i âldersfaktorn för kommunerna antalet platser i barnomsorgen. Kommunernas minimikostnader för statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg (KBT) enligt resp. statsbidragsbestämmelser ingår också. Även kompensation för befolkningsminskningar i kommunerna har förts till åldersfaktorn.

I används schablonkostnader

beräkningsmetoden

Åldersfaktorn beräknas med utgångspunkt i schablonkostnader. För verksamhet som ingår har en viss kostnad per plats, elev etc. varje kalkylerats. De schablonkostnader som används för kommunerna bygger på kost-

nadsläget år 1976. Årliga uppräkningar görs med konsumentprisindex.

Schablonkostnaderna för barnomsorgen har dock reviderats tre gånger under l980-talet. Orsaken till detta har varit att förändrade statsbidragsbestämmelser har påverkat kommunernas nettokostnader för daghem, familjedaghem och fritidshem. Sedan âr 1976 har både omfattning och inriktning av olika kommunala verksamheter förändrats. Inom äldreomsorgen har t.ex. de i förhållande till ålderdomshem billigare vårdformerna social hemhjälp och . servicebostäder byggts ut samtidigt som antalet platser vid ålderdomshem har minskat. Om de schablonkostnader som används i åldersfaktorn för kommunerna reviderades så att de speglade aktuella kostnader skulle relativt omfattande omfördelningar mellan kommunerna bli följden. När det gäller åldersfaktorn för landstingen finns inte detta problem. är här en genomsnittskostnad per vårddag som räknas Utgångspunkten om årligen på grundval av landstingens redovisning.

för i

Tillägg befolkningsminskningar ingår

åldersfaktorn

Inom åldersfaktorn görs tillägg för kommuner vars befolkning har minskat med mer än 5 % under den senaste tioårsperioden. Tillägget för den befolkningsminskning som överstiger 5 °/o beräknas på en schablonkostnad per person.

Åldersfaktom iskarteuüämningssystemet

Under den senaste tioårsperioden har folkmängden minskat med mer än 5 % i ca 50 kommuner. Tilläggen är dock effektiva för endast ca hälften av kommunerna, vilket beror dels på spärreglerna, dels på att några kommuner har en högre egen skattekraft än den garanterade. Dessutom medför avrundningen av åldersfaktorn till hela procenttal att tillägget saknar praktisk betydelse för ett antal kommuner. Den största betydelsen år 1985 hade bidraget för Hofors med en befolkningsminskning på 15 % under den senaste tioårsperioden. Bidraget motsvarade ca 0:45 kr/skr. Det totala bidraget för befolkningsminskningar var drygt 20 miljoner kr. år 1985.

Kommunernas åldersfaktor år 1985

År 1985 påverkade åldersfaktorn skatteutjämningsbidragen till l85 kommuner, dvs. 65 % av kommunerna. 30 kommuner saknade skatteutdärför att de hade hög egen skattekraft. Ytterligare 29 jämningsbidrag kommuner hade kalkylutfallet 0 för åldersfaktorn. Dessutom saknade åldersfaktorn betydelse för 43 kommuner på grund av att den garanterade skattekraften enligt spärreglerna var högre än summan av åldersfaktor och grundgaranti. I Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten hade åldersfaktorn år 1985 betydelse för endast 12 av totalt 44 kommuner. Generaliserat kan man säga att äldersfaktorn är effektiv endast för kommunerna i södra och mellersta Sverige. Diagram 7.1 visar âldersfaktorn för kommunerna år 1985. De flesta 155 kommuner, mot 30 som hade avdrag. Det var dock hade tillägg, endast 8 kommuner som hade större tillägg än 6 % och 4 kommuner som hade större avdrag än 2 °/o av medelskattekraften.

Diagram 7.1 Antal kommuner med tillägg och avdrag för åldersfaktorn âr 1985. Antal kommuner T

30-:

°”///////////////////////l

l l I l%avmedel-

1 2 3 4 5 e 7 8 9101112 Skattekrafte

72 Ãldersfaktom i skatteutjämningssystemet

De 8 kommuner, Salem, Upplands-Bro, Håbo, Lessebo, Kävlinge, Habo, Mullsjö och Forshaga som hade de högsta tilläggen för åldersfaktorn, hade samtliga en stor andel barn och ungdomar. I regel har kommuner med stor andel barn och ungdomar också relativt få äldre människor. Detta gällde de nämnda kommunerna med undantag för Lessebo som hade både en större andel barn och en större andel äldre än riket i genomsnitt.

Landstingens åldersfaktor år 1985

Samtliga landsting som får skatteutjämningsbidrag berörs av åldersfaktorn. År 1985 hade 14 landsting tillägg för áldersfaktorn och 8 avdrag. Enligt kalkylerna skulle 6 av landstingen ha haft större avdrag än - 4 % av medelskattekraften år 1985. Spärreglerna begränsade dock avdragen till - 4 %. Även för de tre sjukvárdshuvudmännen utanför landstingen, Gotland, Malmö och Göteborg, beräknas en åldersfaktor på samma sätt som för landstingen. Den vägs samman med åldersfaktorn för den primärkommunala verksamheten. År 1985 saknade tre sjukvárdshuvudmän skatteutjämningsbidrag på grund av hög egen skattekraft. Det var Stockholms läns landsting samt Göteborgs och Malmö kommuner. Tabell 7.2 visar âldersfaktorn för sjukvårdshuvudmännen år 1985.

Ãldersfaktorn i skatteutjämningssystemet 73

Tabell 7.2 Åldersfaktom i skatteutjämningssystemet år 1985 för sjukvârdshuvudmännen.

Orebro, Västernorrland, Kopparberg

Kommuner som är sjuk- Åldersfaktor för Total sammanvågd

i SOU l985:6l

V74 Ãldersfaktorn skaneutjämningssysremer

Allmänna

överväganden

Det finns uppenbara skillnader mellan kommunerna i fråga om nettokostnader för åldersberoende verksamheter. Någon kritik mot principen att omfördela kostnader genom åldersfaktorn har inte heller framförts. Det finns dock problem i nuvarande system. 30 kommuner och ett landsting med högre egen skattekraft än den garanterade saknar skatteutjämningsbidrag. Tillägg eller avdrag för åldersstruktur saknar betydelse för dem. Inte heller för kommuner och landsting med bidrag enligt spärregler är omfördelningen effektiv. Den samlade effekten är att staten finansierar en inte obetydlig del av kompensationen för ogynnsam åldersfördelning. Ambitionen med den nuvarande åldersfaktor är att omfördela nettokostnaderna för samtliga åldersberoende verksamheter. Principen är dock inte konsekvent genomförd. T.ex. saknas gymnasieskolan för kommunerna och den öppna vården för landstingen. Vidare kan man diskutera om det finns andra kostnadsskillnader än de som beror på åldersfördelningen som bör omfördelas på motsvarande sätt. Främst gäller det kostnadsskillnader som orsakas av den sociala strukturen. Den nuvarande âldersfaktorn för kommunerna speglar med undantag för barnomsorgen den omfattning och inriktning som gällde för olika kommunala verksamheter år 1976. För landstingen avser beräkningarna förhållandena år 1983. Om åldersfaktorn framdeles skall vara aktuell måste man antingen inom nuvarande metod göra kontinuerliga revisioner av nettokostnadsberäkningarna eller tillämpa en metod som gör sådana revisioner onödiga.

SOU l985:6I

8 Kostnader för och

åldersfördelning

social struktur i kommunerna

Kostnader för åldersberoende verksamheter

En stor del av den kommunala verksamheten riktar sig till avgränsade åldersgrupper. Det gäller skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen. Kommuner med stor andel barn och äldre möter därför större anspråk på den kommunala verksamheten och får högre kostnader om anspråken tillgodoses. Skillnaderna i åldersfördelning är stora mellan kommunerna. Kommuner med en hög andel barn och ungdomar har oftast en låg andel äldre. Exempel på en sådan kommun är Håbo där 30 % av befolkningen är yngre än l6 år och endast 5 % av befolkningen är äldre än 65 år. För riket i genomsnitt är motsvarande andelar 20 % resp. 17 °/o. Det finns också kommuner med en mycket hög andel äldre. Som exempel kan nämnas Bjurholm där 26 % av befolkningen är äldre än 65 år. En ung befolkning för skola, barnomsorg och ger stora kostnader fritidsverksamhet i kommunen. Trots att kommunerna genom riktade får ersättning för en relativt stor del av kostnaderna för dessa statsbidrag verksamheter återstår ändå kostnader som måste täckas med skattemedel och som ökar i proportion till andelen barn. Motsvarande gäller för kommuner med stor andel äldre. Av kommunernas totala nettokostnader, dvs. driftkostnader som återstår sedan driftbidragen har räknats bort, kan ca hälften sägas vara beroende Tabell 8.l visar kommunernas nettoav åldersfördelningen. kostnader för mer omfattande åldersberoende verksamheter.

76 Kostnader för âldersfördelning och social struktur i kommunerna

Tabell 8.1 Åldersberoende verksamheter i kommunerna âr 1983. Nettokost- Andel av nettokostnaderna för nader, åldersberoende samtliga milj. kr verksamheter, verksamheter,

Förskola 0

Servicehus

Summa áldersberoende verksamheter 37 130 100 50

Samtliga verksamheter 74 490 100

Vad kostar

åldersgrupperna?

De âldersberoende verksamheterna har fått en relativt större betydelse i kommunernas totala ekonomi. Tabell 8.2 visar förändringen av åldersgruppernas storlek, verksamhetens omfattning och bruttokostnaderna per åldersgrupp åren 1975-83. Dyrast är åldersgruppen 7 - 16 år, 25 700 kr per individ. Därnäst följer ungdomarna 17- 19 år. Ett barn i åldern 0-6 år medför i genomsnitt lika stora kostnader som en person 70 år och äldre. Vidare visar tabellen att en plats i gymnasieskolan kostar i genomsnitt ungefär lika mycket som en plats i barnomsorgen för ett barn i åldern 0-6 år. Under perioden har antalet barn i åldrarna 0-6 år minskat. Kommunernas verksamhet för denna åldersgrupp har dock ökat kraftigt genom den utbyggda barnomsorgen. År 1975 hade ca 30 % plats i kommunal barnomsorg. År 1983 var andelen 52 %. Samtidigt har en förskjutning skett mot en större andel daghemsplatser, vilket också har medverkat till de stora ökningarna av kostnaderna för barnomsorgen. Även antalet barn i åldrarna 7- l6 år har minskat under perioden. Kostnaderna för barnomsorgen för denna grupp har dock också ökat kraftigt. År 1973 hade 4% plats inom barnomsorgen. År 1983 hade andelen ökat till 16 °/o.

Kostnader och social strukturei

för âldersfördelning kommunerna 77

Tabell 8.2 Barnomsorg, skola och äldreomsorg: âldersgruppernas storlek, verksamheternas omfattning och deras kostnader.

Åldersgrupp Antal Kostnad Förändring, 1975-83 personer per indi- Antal Kostnad per 1983, vid personer, individ 1 000-tal (plats) % (plats), % 1983, kr 0-6 år

Individer 664 16 100 - 13 455

plats i barn- 346 30 800 52 211 omsorgen

7-16 år

Individer 1 112 25 700 - 2 188

i grundskolan 976 25 400 - 5 170

plats i barn- 176 21 900 197 138 omsorgen

17-19 år

Individer 356 23 200 10 178

i gymnasiet 283 29 200 49 105

70-år

Individer 980 15 300 21 137

med plats i 55 104 600 - 8 162 servicehus med helinackordering

med plats i 28 32 500 servicebostad

med hemhjälp 291 15 400 2 302

med färdtjänst 262 1 400 126 - 15

År 1975 gick ca 60 °/o av ungdomarna i åldern 17- 19 år i gymnasieskolan. År 1983 var andelen ca 80 %. Dessutom har antalet i ungdomar dessa åldrar ökat med 10% under perioden. Detta har sammantaget medfört ökade kostnader för gymnasieskolan. Den åldersgrupp som har ökat mest är antalet som är 70 år personer och äldre. Samtidigt har kommunerna omstrukturerat äldreomsorgerna mot relativt sett billigare vårdformer. Sålunda har antalet i serplatser vicehus med helinackordering minskat samtidigt som man har byggt nya typer av servicehus. Trots stora kostnadsökningar för var hemhjälpen det obetydligt fler människor som fick social hemhjälp år 1983 jämfört

78 Kostnader och social struktur i kommunerna

för âldersfördelning

med år l975. Kostnadsökningarna förklarasi stället av en kraftig ökning av antal hemhjälpstimmar per person. Den omvända utvecklingen kan iakttas för färdtjänsten. Det var betydligt fler som hade färdtjänst år 1983 men antalet resor per person var mindre än år 1975.

Den sociala strukturen kommunernas

påverkar

kostnader

Även den sociala strukturen vad gäller t.ex. familjeförhållanden, yrke andel invandrare m.m. påverkar kommunernas kostoch sysselsättning, nader. Det är dock svårare att särskilja dessa kostnader än de åldersberoende kostnaderna. Det är också svårt att direkt avgöra vad det är i den sociala strukturen som är orsaken till kostnadsskillnaderna. Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg (socialbim.m.) varierar påtagligt. Storstäderna har 2-3 gånger så höga drag kostnader än riket i genomsnitt medan framför allt små per invånare har kostnader som är endast hälften av riksgelandsbygdskommuner nomsnittet. Kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag är beroende av antal barnfamiljer, bostadskostnader, inkomstförhållanden m.m. Dessutom finns det kostnader som beror både på åldersfördelning och social struktur. Det gäller bl.a. barnomsorgen och äldreomsorgen, där t.ex. andel ensamboende, förvärvsfrekvens och inkomstförhållanden kan påverka efterfrågan. Tabell 8.3 visar nettokostnaderna för individ- och familjeomsorg, statskommunala samt åldersberoende verksamheter i bostadsbidrag kommunerna.

Tabell 8.3 Kostnader för ålder och social struktur i kommunerna år 1983.

Nettokostnader, Procentandel av kostnaderna för milj. kr verksamheter som samtliga beror på ålder och verksamsocial struktur heter

Individ och familjeomsorg 4 470 10 6

Statskommunala bostadsbidrag 1 360 3 2

Åldersberoende verksamheter 37 120 87 50

Summa 42 960 100 58

Samtliga verksamheter 74 490 100

Kostnader för âldersfördelning och social struktur i kommunerna 79

Indextal som visar hur

åldersfördelningen påverkar

kommunernas kostnader

Hur åldersfördelningen påverkar behovet av kommunal service kan uttryckas i indextal där riksgenomsnittet är 100. Man antar då att utnyttjande av skola, barnomsorg och äldreomsorg är lika i hela landet i de olika åldersgrupperna (standardtal). För varje verksamhet beräknas ett teoretiskt utnyttjande (förväntad efterfrågan) av kommunala verksamheter genom att kommunens åldersfördelning multipliceras med respektive standardtal. Det teoretiska värdet för t.ex. antal gymnasieelever, barn inskrivna vid förskola, personer som får social hemhjälp etc. sätts i relation till totalt antal invånare. Om detta tal divideras med motsvarande värde för riket i genomsnitt fär man ett indextal som är lägre än l00 om andelen i respektive åldersgrupp är lägre än i riket i genomsnitt. lndextalet blir högre än l00 om andelen är större. Indextal beräknas på detta sätt för varje verksamhet. Dessa tal vägs i sin tur samman till ett indextal som visar åldersfördelningens totala effekt. Som vikter används respektive verksamhets andel av kommunernas nettokostnader. Beräkningsmetoden beskrivs i bilaga 3. En kommun som får ett indextal som är lägre än l00 har en gynnsam åldersfördelning, dvs. efterfrågan pâ kommunal service kan förväntas vara lägre än i riket i genomsnitt. Indextal större än l00 innebär en högre förväntad efterfrågan. Flertalet kommuner med höga indextal har en stor andel barn och ungdomar. Skolan och barnomsorgen tar en större andel av kostnaderna än äldreomsorgen och får därmed en större vikt i det sammanfattande indextalet. Kommuner med en extremt hög andel äldre får dock också relativt höga indextal.

Indextal för verksamheter som bestäms av den sociala

strukturen

Det går att på motsvarande sätt konstruera indextal som visar förväntat utnyttjande av individ- och familjeomsorg samt statskommunala bostadsbidrag. De enskilda kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg enligt ñnansstatistiken kan inte jämföras på grund av skillnader i redovisningspraxis. För att konstruera indextal måste man därför använda indirekta mått som behovskriterier för individ- och familjeomsorg. De fyra mått som används här är andel boende i flerfamiljshus, andel hushåll med barn och endast en försörjare, kommunens totala befolkning samt andel utländska medborgare. Genom stegvis multipel regression har en undersökning av Göteborgs kommun visat att dessa variabler ger en förhållandevis hög förklaringsgrad, 69 %, när det gäller att förklara skillnader i kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg. För var och en av variablerna räknar man fram ett indextal som visar förhållandena i kommunen jämfört med riket i genomsnitt. De olika

l

80 Kostnader och social struktur i kommunerna

för âldersfördelnirzg

indextalen med vikter enligt den förklaringsgrad de vägs sedan samman har i regressionsanalysen. Man får då ett indextal för varje kommun som visar de sociala faktorernas betydelse i förhållande till riksgenomsnittet.

lndextalen är i princip konstruerade på samma sätt som indextalen över

åldersfördelningens inverkan. Även för de statskommunala bostadsbidragen kan indextal tas fram som visar förväntad efterfrågan av bostadsbidrag. Som mått på detta har här valts andelen barn under 19 år och andelen hushåll med bidrag i befolkningen. lndextalen för individ- och familjeomsorg samt bostadsbidrag vägs sedan samman till ett sammanfattande indextal för sociala kostnader. Detta tal kan i sin tur vägas samman med åldersindex. Vikter vid sammanvägningen är andelen av kommunernas nettokostnader för respektive verksamhet. Tabell 8.4 visar resultatet för några kommuner. l bilaga 3 redovisas beräkningsmetoder och i bilaga 4 de olika indextal som ingår i det sammanvägda indextalet förkommunerna år 1985.

Tabell 8.4 Ålder och social struktur, index för några kommuner.

Kommun Indextal

Ålder Social Ålder, struktur social struktur

i åldersfaktorn

Barnomsorgen

I nuvarande åldersfaktor används som mått på behovet av barnomsorg till lika delar antalet barn i kommunerna och det faktiska antalet platser i barnomsorgen. Det innebär bl.a. ett avsteg från principen att beräkningarna skall bygga på behovskriterier som kommunerna inte kan påverka. Vidare förs kriterier in, som inte enbart avser åldersfördelningen. Barnomsorgen behandlas härigenom annorlunda än övriga åldersberoende verksamheter. I det följande redovisas tre alternativ för att beakta barnomsorgen i åldersfaktorn. I alt. l är, liksom i tabell 8.4, index för barnomsorgen

Kostnader för åldersfördelning och social struktur i kommunerna 81

beräknat enbart på grundval av andelen barn i kommunen. l alt. 2 och 3 vägs antalet platser i barnomsorgen respektive den kvinnliga förvärvsfrekvensen in med samma vikt som andelen barn i aktuella åldrar, se exempel i tabell 8.5.

Tabell 8.5 lndextal för nâgra kommuner enligt olika behovskriterier för barnomsorgen.

Kommun Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Ålder, Ålder, Ålder, social social social struktur struktur, struktur, platser kvinnlig i barn- förvärvsomsorg frekvens

Kommuner som har byggt ut barnomsorgen mer än i riket i genomsnitt får högre indextal enligt alt. 2 än enligt alt. l. Det gäller t.ex. Danderyd och Stockholm i motsats till t.ex. Håbo och Sävsjö. På motsvarande sätt gäller att kommuner som har en högre kvinnlig förvärvsfrekvens än riket i genomsnitt får högre indextal enligt alt. 3 än enligt alt. l. Som exempel kan nämnas Malmö i motsats till t.ex. Botkyrka och Övertorneå.

Olika alternativ till åldersfaktor

De redovisade indextalen kan räknas om till en kombinerad åldersfaktor och social faktor i skatteutjämningssystemet. Tabell 8.6 visar resultatet för några kommuner. Tabell 8.7 visar skillnaderna i utfall mellan de tre alternativen till åldersfaktor. Samtliga jämförs med åldersfaktorn i nuvarande skatteutjämningssystem. Eftersom storstäderna och kommuner i storstadsområdena har byggt ut barnomsorgen mer än kommuner i övriga delar av landet och också har en högre kvinnlig förvärvsfrekvens är det dessa kommuner som får relativt högre värden på åldersfaktorn enligt alt. 2 och 3 jämfört med

alt. 1. Övriga kommuner får därigenom en lägre åldersfaktor. Detta

6- Skalleutjåmningssystemet

82 K osmaderför âldersfördelnirrg och social struktur i kommunerna S()LJI985:6l

”\ Tabell 8.6 Åldersfaktorn för några kommuner, jämförelse av alternativ.

Kommun Åldersfaktor, % av medelskattekraften Nuva- Alt. Alt. 2 Alt. 3 rande Ålder, Ålden Ålder, âlders- social social social faktor struktur struktur, struktur, år 1985 platser i kvinnlig barnomsorg förvärvsfrekvens

endast åldersfaktor för primärkommunala verksamheter

Tabell 8.7 Skillnader i utfall för olika alternativ till âldersfaktorn jämfört med åldersfaktorn år 1985, antal kommuner.

Procent av Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 medelskatte- Ålder, Ålder, Ålder, kraften social social social struktur struktur, struktur, platser i kvinnlig barnomsorg förvärvs frekvens 10 1 9 8

Kostnader och social struktur i kommunerna 83

för âldersfördelning

innebär att flertalet kommuner skulle förlora skattekraft om antalet platser i barnomsorgen resp. kvinnlig förvärvsfrekvens vägs in i åldersfaktorn. l förhållande till nuvarande åldersfaktor skulle 2 l 3 kommuner förlora skattekraft i alt. 2 och 155 i alt. 3. Alt. l som bäst ansluter sig till nuvarande åldersfaktor innebär att 124 kommuner får lägre åldersfaktor, 67 oförändrad och 92 högre. Skillnaderna i utfall mellan alternativen framgår också när man beräknar totala kostnader för resp. åldersfaktor. I förhållande till åldersfaktorn år 1985 innebär alt. l en bidragsminskning på 70 miljoner kr, alt. 2 en minskning på 420 miljoner kr och alt. 3 en minskning på 240 miljoner kr. Det beror på att flera stora kommuner som gynnas av en åldersfaktor enligt alt. 2 och 3 saknar skatteutjämningsbidrag.

Allmänna överväganden

Syftet med âldersfaktorn i skatteutjämningssystemet är att utjämna skillnader i nettokostnader för verksamheter vars omfattning vid lika standard beror på befolkningens åldersfördelning. Som alternativ till nuvarande metod redovisas åldersfaktorer som även omfattar gymnasieskolan samt individ- och familjeomsorg. I fråga om barnomsorg redovisas tre alternativ. Alt. l utgår uteslutande från åldersfördelningen, alt. 2 liksom nuvarande åldersfaktortill 50 % även från den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen och alt. 3 till 50 % även från den kvinnliga förvärvsfrekvensen. Alternativen till åldersfaktor bygger på senast aktuella ñnansstatistik och ger därmed i motsats till nuvarande metod en automatisk anpassning till förändrade kostnadsrelationer mellan olika verksamheter.

9 Kostnader för och

åldersfördelning

social struktur i

landstingen ,

Kostnader för hälso- och sjukvård

Befolkningens behov av hälso- och sjukvård beror på sjuklighet och dödlighet men också på faktorer som ålders- och könsfördelning, sysselsättning, familjeförhållanden m.m. Skillnader mellan landstingen i fråga om sådana förutsättningar påverkar kostnaderna för hälso- och sjukvård. I skatteutjämningssystemets åldersfaktor beaktas skillnader i utnyttjande av sluten vård mellan personer som är 70 år eller mer och den övriga befolkningen. Här redovisas skillnader i behov av hälso- och sjukvård som beror på åldersfördelning och social struktur och hur sådana skillnader kan uttryckas i kostnader och omfördelas i skatteutjämningssystemet. Tabell 9.1 visar sjukvårdshuvudmännens kostnader för hälso- och sjukvård.

Tabell 9.1 Sjukvárdshuvudmännens kostnader år 1983 för hälso- och sjukvård.

Utnyttjandet av hälso- och sjukvård är starkt åldersrelaterat. Speciellt markant är detta för den slutna vården. Sannolikheten att en person som är 75 år och äldre behöver vård i den somatiska korttidsvården och inom psykiatrin är t.ex 10 gånger så stor som för en person i åldern 15-44 år.

Åldersfördelningens stora betydelse illustreras av tabell 9.2, som visar

antal vårddagar per invånare i olika åldersgrupper år 1982.

86 Kostnader för âldersfördelning och social struktur i landstingen Tabell 9.2 Vårddagar per invånare i olika åldersgrupper, hela riket år 1982.

Även läkarbesöken är åldersrelaterade, dock inte i samma omfattning som den slutna vården. De äldre gör ca 70 °/o fler läkarbesök under ett år än människor i yrkesverksam ålder. Tabell 9.3 visar antal läkarbesök per invånare år 1983 i Malmöhus läns landsting, som är det enda landsting som har statistik över ålder hos dem som gör läkarbesök. Begränsade undersökningar av sjukvårdsutnyttjande i olika primärvårdsomráden och upptagningsområden för sjukhus visar dock att man kan förvänta ett likartat mönster även i övriga landsting.

Tabell 9.3 Läkarbesök per invånare i olika åldersgrupper, Malmöhus läns landsting år 1983.

Åldersgrupp Primärvård Sjukhusansluten vård Totalt

Skillnaden i befolkningens ålderssammansättning är relativt stor mellan sjukvårdsområdena. Malmö kommun, Jämtlands, Kalmar och Värmlands läns landsting har de mest ogynnsamma åldersfördelningarna med en hög andel äldre människor. I Malmö kommun, som har den högsta andelen äldre, kan sjukvårdsefterfrågan uppskattas vara ca E0 °/o större än i riket i genomsnitt enbart beroende på åldersfördelningen. Gynnsamma åldersfördelningar med en liten andel äldre har Stackholms, Uppsala, Göteborgs och Bohus, Västmanlands, Västerbottens och Norrbottens läns landsting. För dessa landsting borde efterfrågan på sjukvård vara ca 5 % lägre än i riket i genomsnitt om man endas: tar hänsyn till befolkningens åldersfördelning.

Även social struktur påverkar vårdbehoven

Från olika undersökningar vet man att den sociala strukturen påverkar utnyttjandet av hälso- och sjukvård. T.ex. framgår av betänkandet (SOU 1981:2) Ohälsa och vårdutnyttjande, en rapport från projektet Hälso- och sjukvård inför 90-talet (l-lS90), att antalet vårddagar ä: tre

Kostnader och social struktur i landstingen 87 för âldersfördelning

större bland ensamboende än bland samboende i motsvarande gånger ålder. Dödligheten bland frånskilda medelålders män år tre gånger högre än bland gifta män. inverkar Arbetare har 75 °/o Yrke och sysselsättning på vårdbehovet. fler än högre tjänstemän och jordbrukare i motsvarande vårddagar åldrar. Sjukligheten är större bland arbetslösa och förtidspensionerade än bland yrkesverksamma. Dessa olikheter i sjukvårdsbehov visar sig i statistik över sjukfrånvaro och dödlighet i olika delar av landet. Dödligheten är sålunda relativt hög i storstäderna och i Jämtland och Norrbotten. Sjukfrånvaron är högre i storstadsområdena och Södermanland. Mönstret för den regionala fördelningen av ohälsa är inte helt enhet- Alla tillgängliga statistikkällor visar dock en tendens till relativt ligt. högre sjuklighet i storstäderna och i Norrland. att direkt hur social struktur som Det är betydligt svårare uppskatta ensamboende, behovet av hälso- och sjukvård än hur yrke m.m. påverkar inverkar. Socialmedicinska institutionen vid Karoåldersfördelningen linska institutet har teoretiskt räknat fram hur sjukvårdskonsumtionen i de olika sjukvårdsområdena kan förväntas avvika från riksgenomsnittet med hänsyn till åldersfördelningen, andel ensamboende, sysselsättning, förtidspension, sjukfrånvaro och dödlighet. För flertalet landsting blir utfallet ungefär detsamma som när man tar endast till åldersfördelningen. Det beror på att åldern har så hänsyn mycket större betydelse för sjukvårdskonsumtionen än övriga faktorer. Skillnader finns dock för ca en tredjedel av landstingen. Sålunda blir den beräknade sjukvårdskonsumtionen högre i de tre storstäderna Stockholm, och Malmö. Detsamma gäller Norbottens län. Det rör Göteborg än i de uppskattningar där sig om ca 5 % högre sjukvårdskonsumtion enbart åldern beaktas. Områden som får en lägre uppskattad sjukvårdskonsumtion är Kalmar, Kristianstads, Malmöhus, Hallands och Skarasjukvårdskonsumtionen blir borgs län, dvs. utpräglade jordbrukslän. här 3-4 % lägre än om enbart åldern beaktas.

Skillnader i vårdbehov kan uttryckas med indextal

s För att uppskatta hur åldersfördelningen och den sociala strukturen påverkar behovet av hälso- och sjukvård har olika indexserier tagits fram. Med de kunskaper och den forskning som finns i dag i Sverige ger dessa indexserier en så bra bild som är möjlig av hur åldern och den sociala strukturen påverkar behoven av hälso- och sjukvård. Tabell 9.4 visar utfallet av indexserierna för sjukvårdshuvudmännen. lndexserie l visar inverkan av endast åldersfördelningen på sjukvårdsutnyttjandet i olika åldersgrupper, nämligen 0-14, 15-44, 45-64, 65-74 och 75- år enligt landstingsförbundets statistik över sjukvårdskonsumtion i sluten somatisk korttidsvård, psykiatrisk vård och långtidssjukvård, se tabell 9.2. Uppgifter om den Öppna vården inom primärhar hämtats från patientstatistiken i Malmöhus läns vård och sjukhus landsting, se tabell 9.3.

88 Kostnader för âldersfördelning och social struktur i landstingen

Tabell 9.4 lndextal som visar skillnader i sjukvårdsbehov.

I Ålder II Sjukfrán- 111 Ålder, -Iv Ålder, varo, för- sjukfrån- samboende, tidspension, varo, för- sysseldödlighet tidspen- sättning sion, dödlighet

0 Göteborgs och

Indexserie II bygger på riksförsäkringsverkets statistik över sjukfrånvaro och förtidspension samt SCB :s dödsorsaksstatistik. Dödsorsaksstatistiken ger mått pá sjukdom och skada med hög dödlighet, t.ex. hjärtoch kärlsjukdomar, cancer, olycksfall, psykiska problem som leder till självmord m.m. Socialförsäkringsstatistiken över ersättningar för sjukfrånvaro och förtidspension ger mått på nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Statistiken anses vara en relativt god indikator på olika sociala gruppers totala vårdbehov. Indexserie Ill är en sammanvägning av index I och II och visar inverkan av ålder, sjukfrånvaro, förtidspension och dödlighet. Indexserie IV bygger på intervjuer i statistiska undercentralbyrâns sökning om levnadsförhållanden 1980/81 (ULF). visar hur Intervjuerna personer upplever sin hälsa, särskilt vad gäller långvarig sjukdom med

SOU l985:6l Kostnader för âldersfördelning och social struktur i landstingen 89

betydande symtom eller funktionsnedsättning. Dessa uppgifter har sedan bearbetats mot folk- och bostadsräkningen l980. Man får då fram variationer i ohälsa mellan olika ålders- och sociala grupper, t.ex. mellan ensamboende och samboende och mellan olika yrkesgrupper. Detta sätt att uttrycka variationer i ohälsa mellan olika grupper anses ge en relativt bra bild av skillnader i de stora folksjukdomarnas förekomst som t.ex. dåliga ryggar, psykosomatiska problem, alkoholism m.m. Dessa hälsoproblem ger stor vårdefterfrågan men kommer inte direkt till uttryck t.ex. i dödsorsaksstatistik. indexserie I bygger på statistik över faktiskt vårdutnyttjande i olika åldersgrupper och ger en så god bild som är möjlig över ålderns inverkan på vårdefterfrågan. Indexserie II, llI och IV väger ihop olika indikatorer på sjukvårdsbehov. Utfallet för indexserie lV ligger nära indexserie I, vilket skall tolkas så att åldern i förhållande till dessa mått har avgörande betydelse.

Olika alternativ till åldersfaktor

Som har nämnts tar skatteutjämningssystemet genom åldersfaktorn hänsyn till att åldersfördelningen påverkar vårdbehoven. Detta görs dock endast för den slutna vården och endast vad gäller vårdutnyttjande för åldersgruppen 70 år och äldre jämfört med övriga. I motsats till vad som gäller för kommunerna används dock aktuell statistik över vårdutnyttjande och kostnader per vårddag. Som alternativ kan de redovisade indextalen omräknas till en åldersfaktor. Genom att räkna om indexserie I får man en åldersfaktor där hänsyn tas till vårdutnyttjande av åldersgrupperna 0-14, 15-44, 45- 64, 65--74 och 75- år, i sluten vård vad gäller somatisk korttidsvård, långtidsvård och psykiatri samt i öppen vård vad gäller primärvård och sjukhusansluten vård. En omräkning av indexserie III innebär att man dessutom tar hänsyn till skillnader i sjukfrånvaro, andel förtidspensio-

nerade och dödlighet. Indexserie IV är så lik indexserie l att den inte har

omräknats. Tabell 9.5 visar resultatet av omräkningen av indexserie l och III till åldersfaktor i skatteutjämningssystemet jämfört med åldersfaktorn år 1985. Utfallet för indexserie l ligger relativt nära nuvarande åldersfaktor. Detta måste tolkas så att skillnaderna i vårdutnyuttjande mellan åldersgruppen 70 år och äldre samt övriga åldersgrupper har en avgörande inverkan på det totala sjukvårdsutnyttjandet. Med andra ord avspeglar åldersfaktorn för sjukvårdshuvudmännen i nuvarande skatteutjämningssystem relativt väl åldersfördelningens effekter på skillnaderi sjukvårdsutnyttjande. Utfallet för indexserie Ill ger dock betydande avvikelser från nuvarande åldersfaktor. Effekterna av spärreglerna illustreras också i tabellen. Landstingen i Göteborgs och Bohus samt i Norrbottens län skulle få relativt stora bortfall av skatteutjämningsbidrag om spärreglerna slopades. Effekterna blir inte så stora för landstingen i Uppsala och Västmanlands län i vilket beror på relativt hög egen skattekraft.

90 Kostnader och social struktur i landstingen SOU I985:6l får âldersfördelning

Tabell 9.5 Skillnader i utfall för olika alternativ till åldersfaktor för sjukvårdshuvudmännen jämfört med áldersfaktorn år 1985.

Åldersfaktor 1985 Index I Index III Ålder Ålder, sjukfrånvaro förtidspension, dödlighet

$ Stockholm - 8 Uppsala - 7 Södermanland - 1 Östergötland 1 3

8Z3ZF-ÅD-CI$TTH$C7P

Jönköping 5

U1-IBJNJOUUTVVCOåOJd-^\I\Å

Kronoberg Kalmar _.n 1 |

O|\Å\I®-EOI-*®H-ÅN)O®Ä

Gotland“ 3 Blekinge 6 Kristianstad 6 3 Malmö kommun .a 2 (0) _| _. Malmöhus - 2 Halland - 1 u Göteborgs 4 (0) .a kommun G och - 7 (-3) - O? | ® Göteborgs Bohus län Älvsborg Skaraborg Värmland

ñI-<å=-lV):DO

Örebro - -

dO7®G)\IO)O5O®CO-4 ®U1®O10707U|O7®Q)-

Västmanland (-3) Kopparberg Gävleborg Västernorrland Jämtland .n AC Västerbotten - I 4 | a II & BD Norrbotten

( ) effektiv åldersfaktor på grund av spärregel eller hög egen skattekraft áldersfaktor för landstingskommunala verksamheter

Åldersfaktorn för kommuner som är

sjukvårdshuvudmän

Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner ingår inte i landsting och är själva sjukvârdshuvudmän. En viss del av dessa kommuners verksamhet motsvarar således den som landstingen bedriver. En äldersfaktor för

dessa kommuner bör därför avspegla en sammanvägning av primärkom-

munala och landstingskommunala verksamheter. En sådan sammanvägning kan göras på följande sätt. För var och en av de tre kommunerna beräknas en áldersfaktor för primärkommunala och en för landstingskommunala verksamheter på samma sätt som sker för övriga kommuner och landsting. Dessa vägs

Kostnader för âldersfördelning och social struktur i landstingen 91

samman med en vikt som visar hur stor del av nettokostnaderna som avser primärkommunala respektive landstingskommunala verksamheter. Här används vikten 0,58 resp. 0,42. De tre kommunerna har själva uppskattat hur kostnaderna fördelades år 1984 och vikterna är ett genomsnitt av dessa uppskattningar. Skillnaderna är små mellan kommunerna. Tabell 9.6 visar en sammanvägd åldersfaktor där en åldersfaktor enligt alt. 2 används för primärkommunal verksamhet och en åldersfaktor enligt index l för landstingskommunala verksamheter.

Tabell 9.6 Åldersfaktor för kommuner som också är sjukvárdshuvudmän.

Kommun Ålders- Primär- Landstings- Sammanvägd faktor kommunal kommunal ålders- 1985 verksamhet verksamhet faktor

Allmänna överväganden

Som alternativ till nuvarande áldersfaktor för landstingen har redovisats åldersfaktorer som bygger på en mer detaljerad åldersfördelning och omfattar även öppen vård. Vidare har visats hur skillnader i social struktur kan beaktas. Skillnaderna är små mellan nuvarande åldersfaktor och en åldersfaktor som bygger på en mer detaljerad åldersfördelning och som omfattar även öppen vård. Däremot är det betydande skillnader mellan nuvarande åldersfaktor och åldersfaktorerna som beaktar skillnader i social struktur men också mellan dessa senare åldersfaktorer inbördes. I stället för i skatteutjämningssystemet kan sociala behovsindikatorer beaktas vid fördelning av sjukvårdsersättningen till sjukvårdshuvudmännen.

SOU |985:61

10 skattesatser

Utjämning

av

Bakgrund

Ett indirekt syfte med inkomst- och kostnadsutjämningen i skatteutjämningssystemet är att även skattesatserna skall utjämnas. När grunddragen i det nuvarande skatteutjämningssystemet beslutades i mitten av 1960-talet var indelningen i skattekraftsklasser så grov att några avgörande utjämningseffekter inom klasserna inte kunde förväntas. Utjämningen inom klasserna skulle i stället ske genom att skillnader i utdebitering beaktades inom systemet. Reglerna innebar att alla kommuner (men inte landstingen) som hade högre sammanlagd total utdebitering än medelutdebiteringen ñck särskilda skatteutjämningsbidrag. Bidragsandelen ökade med ökande utdebitering. För kommuner med låg utdebitering minskades skatteutjäm- Kritik riktades ningsbidragen. dock mot dessa regler och de togs bort i 1974 års skatteutjämningssystem. Bestämmelserna ansågs vara uppdrivande på utdebiteringen både för kommuner med en hög och en låg utdebitering. De största bidragsbeloppen för hög utdebitering gick till några stora kommuner med hög egen skattekraft som ansågs ha en påtagligt hög standard på serviceutbudet.

skattesatserna år 1985

Den genomsnittliga skattesatsen för de kommuner som ingick i landsting var 15:97 kr/skr år 1985. De flesta kommunerna, 246 av totalt 284 kommuner eller nära 90 °/o, hade en skattesats i intervallet 15:00 - 17:95, dvs. en skillnad 15 kommuner på 3:00 kr/skr. hade en högre skattesats än 17:95 och 20 kommuner hade en lägre skattesats än 15:00. Skillnaden mellan kommunen med den högsta och kommunen med den lägsta skattesatsen var dock avsevärd, 9:90 kr/ skr. Diagram 10.1 visar fördelningen av skattesatserna. Den genomsnittliga landstingsskatten var 13:30 kr/skr år 1985. Spridningen mellan landstingens skattesatser är relativt sett mindre än kommunernas. 21 landsting hade skattesatser mellan 12:10 - 13:85, dvs. en

skillnad på 1:75. Övriga två landsting, Stockholm

och Blekinge, hade en skattesats på 14:50 kr/skr. Den relativt höga skattesatsen för Stockholms läns landsting beror på lokaltrañken och den inomregionala skatteutjämningen.

“ 94 av .Skattesatser Utjämning

Diagram 10.1 Kommunernas Skattesatser år 1985

Procent Total skattesats Procent Kommunens skattesats

35W 35W.,

30_

Antal invånare

r 25- 25« Antalkommuner å å 7 20 á 20 á á 15- . . . . . .. .. 15-. á ø / - á 10- 10»

-v

ø á . ø . . . . .. . 5- 5_ . á é 25 26 27 28 29 30 31 32 33 9 11 12 13 14 1516 17 18 19 kr/Skr kr/Skr

Genomsnittet för den totala skatten, dvs. landstingsskatt, kommunalskatt och kyrkoskatt summerade, var 30:37 kr/skr år 1985. Spridningen var något större än om man enbart ser på den kommunala skattesatsen. Detta av diagram 10.1. 223 kommuner eller nära 80 % hade framgår skattesatser i intervallet 29:00 - 31:99. 34 kommuner hade en totala och 27 en lägre skattesats. Skillnaden mellan den högre total skattesats högsta och den lägsta totala skattesatsen år 1985 var 8:28 kr/skr. De tre kommuner som står utanför landstingen, Gotland, Malmö och hade samtliga genomsnittliga skattesatser, 30:30 i Gotland Göteborg, och 30:00 i Göteborg och Malmö.

Effekter på skattesatserna av

skatteutjämningssystemet

Utan skatteutjämningsbidrag skulle spridningen i skattesatser öka avsevärt. Teoretiskt skulle den högsta kommunala skattesatsen då bli 32 kr/skr. kommuner skulle dock troligen i stället vara tvungna att Många sänka sin standard avsevärt. Effekterna skulle bli både större skillnader i standard och i skattesatser. På sikt skulle också bosättningsmönstret 10.2 visar den teoretiska spridningen av skattesatser påverkas. Diagram om skatteutjämningsbidragen slopades.

Utjämning avskaItesa/ser 95

Diagram 10.2 Spridning av kommunernas Skattesatser om skatteutjämningsbidragen togs bort. Procent 40_ . . , . . . . . . . . . . . . , , . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . , . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . ..

. . . . . . . . . . , . . . ..

_Faktisk Teoretisk

10_ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . ..

9 4 å I z O_ 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 Kr/Skr

Däremot skulle spridningen i skattesatser mellan kommunerna inte märkbart påverkas om den garanterande skattekraften höjdes avsevärt. Diagram 10.3 visar effekterna av att ge alla kommuner en garanterad skattekraft på 169 %, dvs. den skattekraft som Danderyd hade år 1985. Kostnaderna för en sådan åtgärd skulle uppgå till ca 35 miljarder kr. Diagrammet visar en fortsatt stor spridning av skattesatserna, dock på en lägre nivå. Att skillnaderna inte utjämnas beror på att skillnaderna i skattekraft inte samvarierar med skillnader i kostnader eller skattesatser.

Åtgärder som generellt påverkar kommunernas ekonomi kan därför inte

förväntas ge några entydiga effekter på skattesatserna. För år 1986 gäller tillfälliga åtgärder inom skatteutjämningssystemet för att minska spännvidden mellan extremt höga och extremt låga skattesatser i kommunerna. Sålunda får kommunerna ett riktat stöd om de sänker skattesatsen till 18 kr/skr om kommunens skattesats är högre, eller till 17:50 kr/skr om den totala skattesatsen är hög. Åsele får det största bidraget, 1:60 kr/skr. Kommuner med en egen skattekraft på mer än 135 °/› av medelskattekraften, Danderyd och Lidingö, betalar år 1986 en progressiv avgift på överstigande skatteunderlag. Det är också dessa kommuner som har de lägsta skattesatserna. För Danderyd motsvarar avgiften ca 0:94 kr/skr och för Lidingö ca 0:48 kr/skr.

96 av .Skattesatser

Utjämning

Diagram 10.3 Spridning av kommunernas Skattesatser om samtliga kommuner hade skattekraften 169 % av medelskattekraften.

Procent 40 -

3o-----

20 Faktisk

Teoretisk

\\\\\\\\

10 12 14 16 18 Kr/Skr

Förändring av skatteutjämningsbidrag och

Skattesatser för kommunerna

Om man definierar hög skattesats som Skattesatser över 17:65 år 1985 och över 15:80 år 1975 var det 28 kommuner de båda åren som hade hög skattesats, dvs. 10 °/0 av samtliga kommuner. På motsvarande sätt kan man definiera låg skattesats. Av de 28 kommuner som år 1985 hade höga Skattesatser var det 13 som också hade höga Skattesatser år 1975. 15 kommuner Som år 1975 hade normala Skattesatser hade höjt utdebiteringen Så mycket att skattesatserna var höga år 1985. 15 kommuner med höga Skattesatser år 1975 hade normala Skattesatser år 1985. 9 kommuner hade låg skattesats både år 1975 och år 1985. 15 hade höjt Skattesatsen till en normal nivå år 1985 och ll som år 1975 hade en normal nivå hade år 1985 en relativt låg skattesats. Tabell 10.1 visar förändringen av den tillförda skattekraften åren 1979-84 i procent av medelskattekraften för kommuner med höga och låga Skattesatser åren 1975 och 1985. Även skatteutjämningsbidragens storlek år 1985 i kr/Skr redovisas.

_ Utjämning av Skattesatser 97 Tabell 10.1 Förändring av tillförd skattekraft åren 1975-85 i kommuner med relativt höga resp. låga Skattesatser. Skattesatsens nivå Antal Förändring av till- skatteutjäm-

De kommuner som relativt sett hade sänkt sina skattesatser under perioden hade också fått större ökningar av den tillförda skattekraften än övriga kommuner. För kommuner med låga skattesatser både år 1975 och år 1985 hade skatteutjämningsbidragen ökat litet. Skatteutjämningsbidraget hade också betydligt mindre betydelse som ñnansieringskälla för dessa kommuner än för kommuner med höga och genomsnittliga skattesatser. En slutsats är att förändringen av skatteutjämningssystemet fr.o.m. år 1980 inte har medfört någon utjämning av skattesatserna totalt sett. Förändringen har däremot påverkat enskilda kommuners skattesatser. Vissa kommuner med höga eller normala skattesatser år 1975 har genom ökade skatteutjämningsbidrag relativt sett kunnat sänka sina skattesatser till år 1985. Ungefär lika många kommuner har dock relativt sett höjt sina skattesatser trots ökade skatteutjämningsbidrag. Spridningen av skattesatser har därför inte förändrats totalt sett mellan åren 1975 och 1985.

Skattesatser och kostnadsläge i kommuner några

Kostnadsläget i några kommuner har undersökts särskilt för att belysa frågan om det finns systematiska förklaringar till skattesatsens nivå. Kommunerna har delats i två grupper, kommuner med Skattesatser som är lägre resp. högre än riksgenomsnittet. Inom respektive grupp har urvalet gjorts så att kommuner med olika strukturella förutsättningar är representerade. I tabell 10.2 redovisas för år 1983 de utvalda kommunernas skattesatser och skattekraft, nettokostnader per invånare samt en kalkylerad skillnad i skattesats som beror på avvikande nettokostnader i förhållande till riket i genomsnitt. Denna kalkylerade skillnad i kr/ skr motsvarar skillnader i nettokostnader som beror på den kommunala verksamhetens omfattning och standard. Det bör understrykas att undersökningen är begränsad till vissa verksamheter.

7-skatteutjämningssystemet

98 av skattesatser

Uzjiämning

Tabell 10.2 Skattesatser, skattekraft och nettokostnader i några kommuner år 1983.

Kommun Skatte- Skattekraft, 70 Netto- Avvikande sats av medelskatte- kost- kostnakraften nader, der, Total Tillskott kr/inv kr/skr

Låg skatt

10:60 160 - 8 010 0:70 Danderyd

Hög skatt

exkl Gotland, Malmö och Göteborg

Samtliga kommuner med relativt låga skattesatser och som saknar skatteutjämningsbidrag har högre kostnader än genomsnittet på grund av högre standard och mer omfattande verksamhet. Flertalet lågskattekommuner med skattutjämningsbidrag har lägre kostnader än riksgenomsnittet på grund av låga kostnader för fritid och kultur, socialbidrag samt KBT. Samtliga kommuner i stödområdet har högre kostnader än riksgenomsnittet, i första hand på grund av kommunaltekniska verksamheter och äldreomsorg. Dock är kostnaderna relativt lägre för de kommuner i stödområdet som har låga skattesatser. Kommuner utanför stödområdet har, jämfört med kommuner inom stödområdet, en högre omfattning och/eller standard på den kommunala verksamheten oavsett om de har en låg eller hög skattesats. För de 19 undersökta kommunerna saknas det systematiska samband mellan skattesats och kostnadsläge.

» av skanesarser

Utjämning 99

Förändring av skatteutjämningsbidrag och

skattesatser i

landstingen

Förändringarna av landstingens skattesatser förefaller att sakna samband med skatteutjämningsbidragens förändring. Inte heller bidragsnivån har något samband med skattesatserna. Tabell 10.3 visar landstingens skattesatser åren l975 och 1985 samt förändring av tillförd skattekraft och skatteutjämningsbidragens storlek år 1985.

Tabell 10.3 Förändring av landstingens Skattesatser och tillförd skattekraft samt skatteutjämningsbidrag år 1985.

* lOO av skatresatser Utjämning

Allmänna överväganden

Skatteutjämningskommitténs analyser har visat att åtgärder som generellt påverkar kommunernas ekonomi inte kan förväntas ge några entydiga effekter på skattesatserna. Om skillnaderna i skattesatser skall minskas bör därför åtgärder riktas mot de kommuner som har höga eller låga skattesatser. Sådana åtgärder kan vara antingen direkta eller indirekta. Ett exempel på direkta åtgärder är det riktade stödet till kommuner för att sänka skattesatsen för år 1986. Ett exempel på indirekta åtgärder är den progressiva avgiften på hög egen skattekraft år 1986. Den principiella inriktningen på permanenta åtgärder bör vara sådan att ansvaret för den kommunala verksamhetens omfattning, inriktning och finansiering även framdeles kan hållas samman. Tidigare erfarenheter talar för att åtgärder som syftar till att påverka kommunernas skattesatser bör vara indirekta.

sou 1985:61 101

11 Samordning

av

och

skatteutjämningsbidrag driftbidrag

Bakgrund

Kommuner och landsting får både driftbidrag och skatteutjämningsbidrag från staten. En viktig skillnad mellan driftbidrag och skatteutjämningsbidrag är att alla kommuner och landsting får driftbidrag utan behovsprövning medan skatteutjämningsbidrag lämnas endast i den mån den garanterade skattekraften överstiger den egna. Kommunerna får totalt ca 80 driftbidrag som i olika grad reglerar den verksamhet bidragen avser. Den övervägande delen av kommunernas driftsbidrag är prestationsrelaterade. Huvuddelen av driftbidragen till landstingen utgörs av sjukvårdsersättningen, som är starkt schabloniserad. I princip får varje sjukvårdshuvudman ett belopp per invånare- utan av verksamheten. prövning Landstingen får också vissa driftbidrag av samma utformning som kommunernas, t.ex. till utbildning och arbetsbefrämjande åtgärder. Driftbidragen svarar för en betydligt större del av kommunernas och landstingens finansiering än vad skatteutjämningsbidragen gör. De har dessutom betydelse för samtliga kommuner och landsting. Tabell l l.l visar storleken av

skatteutjämningsbidrag och driftbidrag år 1984.

Tabell ll.l Driftbidrag och skatteutjämningsbidrag år 1984, miljarder kr.

tinkl. ersättning från försäkringskassan.

Huvuddelen av driftbidragen till kommunerna avser åldersrelaterade verksamheter som barnomsorg, skola och äldreomsorg. Bidragen är konstruerade så att de i princip är proportionella mot verksamhetens omfattning. En tredjedel av bidraget till äldreomsorgen är dock schabloniserat med hänsyn till andelen äldre.

102 av och driftbidrag SOU l985:6l Samordning skatteurjämningsbidrag

Kommunernas nettokostnader, dvs. kostnader sedan driftbidragen frånräknats, för åldersberoende verksamheter omfördelas genom åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet. Detta innebär att kommuner med relativt fler barn resp. äldre får tillägg till den garanterade skattekraften och att kommuner med relativt färre barn och äldre får avdrag. Skillnader i åldersstruktur mellan landstingen beaktas inte genom driftbidragen utan endast genom skatteutjämningssystemets åldersfaktor. Schabloniseringen av sjukvårdsersättningen innebär, att sjukvårdshuvudmännen i princip får ett belopp som beror på antalet invånare. För sjukvårdshuvudmän som saknar skatteutjämningsbidrag utjämnas därför inte några kostnader som beror på åldersfördelningen. I det följande ges några exempel på effekter av olika metoder att samordna driftbidrag och skatteutjämningsbidrag.

Effekter av att minska driftbidragen och öka

skatteutjämningsbidragen

Hypotetiskt kan man tänka sig att minska driftbidragen och öka skatteutjämningsbidragen i motsvarande grad. Det innebär att man höjer grundgarantierna i skatteutjämningssystemet och att omfördelningen via åldersfaktorn ökar i relation till de ökade nettokostnaderna för de âldersberoende verksamheterna. Att Lex. slopa samtliga driftbidrag motsvarar en höjning av grundgarantierna med 60 procentenheter för kommunerna och med 25 procentenheter för landstingen. För kommuner och landsting med skatteutjämningsbidrag och med driftbidrag som ungefär motsvarar riket i genomsnitt innebär en sådan omfördelning att de totala bidragen blir lika stora som tidigare. För andra kommuner blir det dock stora omfördelningar på grund av att inte alla kommuner har skatteutjämningsbidrag och att driftbidragen inte är proportionella mot folkmängden. Kommuner med relativt låga driftbidrag i förhållande till folkmängden vinner medan kommuner med relativt höga driftbidrag förlorar. I tabell 11.2 visas effekterna för några kommuner. Tre alternativ illustreras. Sålunda antas att samtliga driftbidrag förs till skatteutjämningssystemet, att endast driftbidragen till grundskola, barnomsorg och äldreomsorg förs över samt att att driftbidragen till grundskola, barnomsorg och äldreomsorg begränsas med 6 miljarder kr vilket motsvarar 28 °/o av dessa bidrag. Exemplen avser år 1984 med i övrigt oförändrade förutsättningar. I praktiken kan dock effekterna motverkas av höjda avgifter, interkommunala ersättningar m.m. Effekterna uttrycks i kr/skr. Stockholm som på grund av den höga egna skattekraften inte kompenseras inom skatteutjämningssystemet förlorar mest på förändringen. Likaså förlorar Botkyrka och Övertorneå om driftbidrag förs över till skatteutjämningssystemet. Dessa kommuner har nu höga driftbidrag i förhållande till folkmängden. För Övertorneås del beror det på att överväganden har påverkat driftbidragens utformregionalpolitiska ning. Håbo förlorar om begränsningar görs av driftbidragen till skola och barnomsorg eftersom kommunen på grund av sin extrema åldersfördelning får relativt höga bidrag för dessa verksamheter.

Samordning

av skatteuzjämningsbidrag och driftbidrag 103

Tabell 11.2 Skatteutjämningsbidrag i stället för driftbidrag, effekter för nâgra kommuner är 1984, kr/skr. Kommun Driftbidrag som förs över

Effekterna av att föra över driftbidrag för landstingen till skatteutjämningssystemet är relativt små för flertalet landsting. Detta sammanhänger med schabloniseringen av sjukvårdsersättningen. Endast för Stockholms läns landsting och Göteborgs kommun som saknar skatteutjämningsbidrag innebär en sådan överflyttning betydande förluster av statsbidrag.

Effekter av att schablonisera driftbidragen

I stället för att föra över driftbidrag till skatteutjämningsssystemet kan man schablonisera de åldersberoende driftbidragen och ta bort åldersfaktorn från skatteutjämningssystemet. Bidragen fördelas enligt de indextal som ligger till grund för beräkningen av âldersfaktorn i skatteutjämningssystemet. Eftersom de åldersberoende driftbidragen till kommunerna för närvarande inte fördelas på dessa grunder omfördelas bidragen. Tabell l 1.3 visar effekterna för några kommuner.

Tabell 11.3 Schabloniserad fördelning av driftbidragen till grundskolan, barnomsorgen och äldreomsorgen år 1984. Ingen âldersfaktor i skatteutjämningssystemet.

Kommun Index för Driftbidrag Faktiska Ålders- Skillnad, âlders- fördelade driftbi- faktor, kr/inv. kr/skr fördel- enligt bidrag, kr/inv. ning index, kr/inv. kr/inv. (5)= (1) (2) (3) (4) (2)-(3+4) (6)

Botkyrka 108, 2 2 870 3 620 320 -1 070 -2:60

Bjurholm Övertorneå 98,3 2 600 3100 - - 500 -1:20

\

Sámordning

104 av skatteutjämningsbidrag och driftbidrag

Kommuner som har relativt höga driftbidrag i förhållande till befolkningens storlek och ålderssammansättning förlorar på en sådan omfördelning. Det gäller Botkyrka, Håbo och Övertorneå. Kommuner som vinner är Sjöbo och Bjurholm som har relativt låga driftbidrag. På samma sätt kan man för landstingen genom sjukvårdsersättningen fördela bidragen med hänsyn till åldersfördelningen och ta bort åldersfaktorn från skatteutjämningssystemet. Bidragen fördelas enligt de indextal som ligger till grund för beräkning av âldersfaktorn i skatteutjämningssystemet. Tabell 11.4 visar effekterna för några landsting.

Tabell 11.4 Schabloniserad fördelning av sjukvárdsersättningen med hänsyn till åldersfördelningen år 1985. Ingen åldersfaktor i skatteutjämningssystemet.

Landsting Index för Sjukvårds- Faktisk Ålders- Skillnad, älders- ersättning sjukvårds- faktor, kr/inv. kr/skr fördel- fördelade ersätt- kr/inv. ning enligt ning, index, kr/inv. kr/inv. (5)= (1) (2) (3) (4) (2l-(3+4) (6) Stockholm 93,0 1 340 1 430 - - 90 -0:20 Jönköping 102,7 1 480 1 340 170 - 30 -0:10 Malmöhus 98,1 1 420 1 310 -110 220 0:50 Värmland 107,1 1 540 1 360 450 -270 -0:60

Sammanfattning

Exemplen visar att det blir stora omfördelningar mellan kommuner resp. landsting om relationerna mellan driftbidrag och skatteutjämningsbidrag förändras. Det beror på de olika förutsättningar som gäller för bidragen. Alla kommuner och landsting får driftbidrag oberoende av den egna skattekraften. Skatteutjämningsbidragen är behovsprövade. Kommuner och landsting utan skatteutjämningsbidrag förlorar därför betydande belopp om driftbidrag överförs till skatteutjämningssystemet. Även en schablonisering av driftbidragen med hänsyn till åldersfördelningen i kommuner och landsting leder till betydande omfördelningar av statsbidrag.

SOU I985:6l 105

12 Förslag

Principer för ett reformerat skatteutjämningssystem

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna skillnader i kommunernas resp. landstingens ekonomiska förutsättningar. Tanken är att de skall kunna tillhandahålla likvärdig service trots olika förutsättningar i fråga om t.ex. skattekraft och kostnadsläge. Skatteutjämningskommittén anser att det nuvarande skatteutjämningssystemets huvudsyften också bör gälla för ett reformerat skatteutjämningssystem. Den egna skattekraften i kommuner och landsting bör utjämnas genom bidrag om den egna skattekraften understiger en viss nivå. En utjämning bör också kunna ske genom avgifter om den egna skattekraften överstiger en viss nivå. Skatteutjämningssystemets anknytning till medelskattekraften medför en likartad inkomstutveckling för kommuner och landsting med resp. utan skatteutjämningsbidrag. Kommittén anser därför att anknytningen till medelskattekraften skall behållas. Ogynnsamma förutsättningar att producera tjänster i kommuner och landsting, t.ex. på grund av fysisk struktur, samt merkostnader i det regionalpolitiska stödområdet på grund av sysselsättningsläget, bör kunna motivera i motsvarande mån högre skattekraftsgarantier. Omfördelningen av åldersberoende kostnader bör vara så fullständig och aktuell som möjligt. Därför bör det nuvarande skatteutjämningssystemets spärregler avvecklas. Även kostnader som beror på social struktur i kommunerna bör kunna omfördelas på samma sätt som de åldersberoende kostnaderna. Kommittén återkommer i det följande till frågan om kostnaderna som beror på social struktur i landstingen. Selektiva metoder bör användas för att påverka ytterligheter i fråga om skattesatser. Skatteutjämningssystemet bör inte ha inslag som allmänt kan tänkas driva upp skattesatserna.

Skatteutjämningssystemets tekniska uppbyggnad

Ett reformerat skatteutjämningssystem bör enligt skatteutjämningskommitténs mening tekniskt utformas som det nuvarande systemet. För varje kommun och landsting fastställs en grundgaranti uttryckt i procent av medelskattekraften med tre procentenheters skillnad mellan skatte-

Förslag

kraftsklasserna. Den garanterade skattekraften beräknas årligen med hänsyn till åldersstruktur och befolkningsminskning och är summan av grundgarantin, åldersfaktorn och tillägg för befolkningsminskning. För närvarande avrundas åldersfaktorn till hela procenttal. Avrundningsregelns syfte har varit att visa att beräkningen av åldersfaktorn inte .gör anspråk på att vara exakt. Avrundningen kan dock leda till relativt stora årliga förändringar av bidragens storlek och till att de tillägg som görs för befolkningsminskning i vissa fall inte blir effektiva. Skatteutjämningskommittén föreslår därför, att áldersfaktorn och bidrag för befolkningsminskning beräknas var för sig och bestäms med en decimal.

av skattekraft

Utjämning

Kommuner och landsting har olika egen skattekraft och olika kostnadslägen. Det har betydelse för hur långt skattekraften bör utjämnas. En låg garantinivä ger rent teoretiskt stora skillnader i skattesatser mellan kommuner med hög egen skattekraft och kommuner med låg egen skattekraft om deras kostnadsläge är lika. Om kostnadsläget i stället följer den egna skattekraften blir skillnaderna i skattesatser små om garantinivån ligger lågt. Den lägsta grundgarantin i skatteutjämningssystemet har varierat mellan 95 och 103 % av medelskattekraften under den senaste tioårsperioden. Den lägsta garantin är för närvarande 102 %. Kommuner resp. landsting med denna garanti är inte rangordnade med hänsyn till kostnadsläget. Den lägsta grundgarantin uttrycker därför skatteutjämningssystemets ambitionsnivå i fråga om inkomstutjämning genom tillskott av skattekraft upp till denna nivå. För år 1986 utjämnas också skattekraften genom en progressiv avgift på egen skattekraft som överstiger 135 % av medelskattekraften. Skatteutjämningskommittén har tidigare förordat en fortsatt anknytning av utjämningen av skattekraft till medelskattekraften. Denna anknytning medför att skillnaderna i skattekraft utjämnas mellan kommuner resp. landsting med resp. utan skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningskommittén anser att kostnaden för förändringar av grundgarantierna bör finansieras inom systemet genom att den lägsta garantinivån sänks från 102 till 101 °/o av medelskattekraften med motsvarande sänkning för varje skattekraftsklass. Kommittén anser att systemet för kommuner och landsting bör utgå från en gemensam lägsta garantinivå och föreslår därför att den lägsta garantinivån sänks även för landstingen. Skatteutjämningsbidragen kommer därigenom att minska för landstingen. Motsvarande belopp bör i stället återföras till landstingen pä annat sätt. Kommittén föreslår vidare, att avgiften för år 1986 på hög egen skattekraft görs permanent.

Olika mått på skattekraften

l skatteutjämningskommitténs direktiv berörs bl.a. metoderna att mäta skattekraften. Nu används som mått på skattekraft summa beskattnings-

SOU l985:6l Förslag 107

bara inkomster per invånare. Kommuninvånarnas reseavdrag och underskottsavdrag är således fränräknade. I debatten om skatteutjämningssystemet har det bl.a. kritiserats att komniuner med skatteutjämningsbidrag tillförs skattekraft som motsvarar dessa avdrag. Innebörden av att korrigera skatteunderlaget med hänsyn till avdrag för resor och underskott är att man menar att den taxerade inkomsten är lägre än kommuninvánarnas faktiska ekonomiska bärkraft. Ett bättre mått på den ekonomiska bärkraften skulle vara kommuninvánarnas inkomster utan hänsyn till avdrag för resor och underskott. För att skapa jämställdhet mellan invånare i olika kommuner (inte mellan kommunerna) skulle därför skatteutjämningsbidragen beräknas på dessa inkomster, vilket innebär relativt högre skattekraft och därmed lägre bidrag i kommuner med stora avdrag för resor och underskott. En utjämning skulle ske, som fick bäras av kommuninvånarna själva genom en höjd skattesats i stället för genom skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningskommittén anser att den redovisade kritiken i första hand avser skattesystemet och inte skatteutjämningssystemet. Om inte avdragen speglar en minskad skattebetalningsförmága bortfaller motivet för dem. Skatteutjämningskommittén anser att termer som används både i skattesystemet och i skatteutjämningssystemet även framdeles bör ha samma betydelse i de båda systemen och att skattesystemet därvid måste anses vara normgivande. Enligt kommittén bör därför den nuvarande innebörden i termen skattekraft behållas.

Invånarbegreppet

Enligt sina direktiv skall skatteutjämningskommittén överväga om även andra än kyrkobokförda invånare skall medräknas i de invånarantal som ligger till grund för skatteutjämningsbidragen. Orsaken är de skillnader som finns i vissa kommuner mellan kyrkobokförd befolkning och den befolkning som vistas i kommunen under hela eller delar av året. Det gäller t.ex. kommuner med en stor andel fritidshus, en omfattande turism eller högskola. Enligt kommittén är det inte möjligt att generellt bedöma situationen i dessa kommuner. Av nämnda faktorer kan följa både fördelar och nackdelar. Oavsett nettoeffekten är det dock uppenbart i flertalet fall att kommunen själv har främjat utbyggnaden av fritidsbebyggelse, turism, högskola etc. Kommittén anser att skatteutjämningsbidragen även framdeles bör bestämmas med utgångspunkt i antalet kyrkobokförda invånare.

Skillnader i grundgaranti

Skillnader i grundgaranti i nuvarande skatteutjämningssystem avses utjämna kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Det geografiska läget kan då antas påverka kostnaderna per prestation i kommunal verksamhet på så sätt att löner, transportkostnader m.fl. faktorpriser i princip ökar från söder till norr och, i norr, från

108 Förslag

kust till inland. Bebyggelsstrukturen kan medföra att befolkningsunderlaget för en verksamhet blir så litet att kostnaderna per prestation blir höga. Vidare kan antalet prestationer behöva ökas därför att tillgängligheten annars skulle bli för låg. Även om omfattningen av en verksamhet är stor räknat per invånare behöver alltså inte standarden vara hög. Olika beräkningar har gjorts för att rangordna kommunernas och landstingens behov i fråga om grundgarantier. Fastställda garantier går dock inte att systematiskt återföra till redovisade kalkyler. Andra redovisade motiv till skillnader i grundgarantier saknas dock. l praktiken sammanfaller skillnader i grundgarantier i huvudsak med den regionalpolitiska stödområdesindelningen. Skatteutjämningskommittén anser att någon grundläggande förändring av det nuvarande mönstret inte bör eftersträvas. Garantinivåerna för enskilda kommuner och landsting måste dock kunna aktualiseras med hänsyn till kommunalekonomiska faktorer. Det är rimligt att göra en översyn av skattekraftsgarantierna med jämna mellanrum, t.ex. vart femte år. Både höjda och sänkta garantier bör självfallet kunna komma i fråga. Vid den förra revisionen av skatteutjämningssystemet höjdes den lägsta nivån för grundgarantin kraftigt, i etapper från 95 till 103 % av medelskattekraften. I debatten har hävdats att höjningen skulle ha överkompenserat vissa kommuner och att det således skulle finnas skäl för att differentiera grundgarantierna även för de kommuner som nu har grundgarantin 102 %. Skatteutjämningskommittén anser att det är svårt att finna någon godtagbar princip för att differentiera grundgarantierna för de kommuner som nu har garantinivån 102 %. Visserligen visar både linansstatistik för kommunerna och kalkyler av KEU och KGU att det är betydligt större skillnader i kostnadsläge än i total skattekraft mellan kommunerna. Beräkningarna ger dock inget entydigt resultat i fråga om vilka kommuner som har en hög grundgaranti i förhållande till sitt kostnadsläge. Eventuella justeringar av grundgarantierna med utgångspunkt i dessa beräkningar skulle därför kunna ifrågasättas från så många olika utgångspunkter att förtroendet för systemet kunde rubbas i sin helhet. Vid den nu aktuella översynen av skatteutjämningssystemet anser skatteutjämningskommittén vidare, att systemets spärregler bör avvecklas. Samtliga kommuner och landsting bör ha grundgarantier som faktiskt tillämpas. Det förutsätter att berörda kommuner och landsting ges grundgarantier som gör övergången materiellt möjlig. I dessa fall måste alltså grundgarantierna justeras i rent kompensatoriskt syfte. På motsvarande sätt föreslår kommittén, att de tillfälliga bidragen till vissa kommuner för att sänka skattesatserna för år 1986 i huvudsak ersätts med höjda grundgarantier, dock utan koppling till krav på skattesatsernas utveckling. Även vissa kommuner, som under en följd av år har fått extra skatteutjämningsbidrag föreslås få höjda grundgarantier. Kommitténs förslag innebär att grundgarantierna höjs för 94 kommuner och sänks med mer än en procentenhet för 35 kommuner om spärreglerna i nuvarande system inte beaktas. Sänkningen får ingen effekt för 15 kommuner och begränsad effekt för ytterligare 2 kommuner på grund av att deras egenskattekraft är högre än den garanterade.

Förslag 109

Kostnader för åldersstruktur och social struktur

Kostnader som beror på befolkningens ålderssammansättning skall i princip utjämnas inom skatteutjämningssystemet genom en omfördelning av skatteutjämningsbidrag mellan kommuner resp. landsting med en gynnsam resp. ogynnsam åldersfördelning. Skatteutjämningskommittén anser att skatteutjämningsbidragen bör fördelas enligt enkla behovskriterier som inte kan påverkas av kommuner och landsting. Samma typ av behovskriterier bör gälla för samtliga åldersberoende verksamheter. Enligt kommitténs mening är åldersfördelningen i kommuner och landsting den naturliga utgångspunkten för sådana bedömningar. l motsats till vad som gäller för andra åldersberoende verksamheter vägs i nuvarande system den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen in i kommunernas åldersfaktor. Det leder bl.a. till att kommunerna delvis genom egna åtgärder kan påverka skatteutjämningsbidragens storlek. Vidare kan ändringar av de riktade statsbidragen till barnomsorgen i vissa fall korrigeras genom skatteutjämningssystemet och därigenom motverka den förda sektorpolitiken. Barnomsorgen är en prioriterad verksamhet i kommunerna. Tillgången till platser i barnomsorgen är av grundläggande betydelse för möjligheterna att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. Enligt kommittén är en fortsatt utbyggnad av barnomsorgen i enlighet med de mål som har fastställts av riksdagen i högsta grad angelägen. Nödvändiga stimulansåtgärder bör dock utformas inom sektorpolitiken och inte inom skatteutjämningssystemet. Kommittén har tidigare tagit ställning för att utjämningen av nettokostnader bör vara så fullständig som möjligt. l enlighet med detta föreslår kommittén att även gymnasieskolan beaktas i åldersfaktorn för kommunerna. Även kostnader som beror på den sociala strukturen bör kunna utjämnas mellan kommunerna. De socialt beroende kostnader som kan bestämmas entydigt är i första hand kostnaderna för individ- och familjeomsorg inom socialtjänsten samt \ kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag. För landstingens del föreslår kommittén en mer detaljerad indelning i åldersgrupper. Vidare föreslår kommittén, att även den öppna vården inräknas i åldersfaktorn. Även landstingens kostnader varierar med hänsyn till deras sociala struktur. I detta sammanhang måste dock den samlade effekten av skatteutjämningssystemet och sjukvårdsersättningen bedömas. Ersättningen från staten till sjukvårdshuvudmännen skall i princip numera baseras på invånarantalet. För sjukvårdsersättningen gäller vissa övergångsregler i förhållande till tidigare principer, enligt vilka en stor del av ersättningen lämnades per läkarbesök resp. sjukvårdande behandling i öppen vård. Sjukvårdshuvudmän med en stor andel öppen vård får därigenom något högre ersättningar än genomsnittet. En samlad bedömning leder enligt kommitténs mening till att skillnader i Sjukvårdshuvudmännens kostnader på grund av den sociala strukturen bör beaktas i de fortsatta förhandlingarna om sjukvårdsersättningen. Någon sådan utjämning behöver därför inte göras inom skatteutjämningssystemet.

l l0 Förslag SOU l985:6l

För kommuner som inte ingår i landsting bör beräknas en åldersfaktor för kommunala verksamheter och en för hälso- och sjukvård. De vägs sedan samman till en âldersfaktor med vikterna 58 resp. 42 %. Med undantag för barnomsorg och bostadsbidrag bygger omfördelningen inom åldersfaktorn för kommunerna på kalkylerade nettokostnader för olika verksamhetsområden år l976 som uppräknas med konsumentprisindex. De åldersberoende verksamheternas omfattning och inriktning har förändrats i hög grad sedan dess utan motsvarande förändring av beräkningen av åldersfaktorn. För att åldersfaktorn framdeles automatiskt skall följa förändringar i och inriktning av kommunernas och landstingens verksamomfattning het föreslår kommittén en ny beräkningsmetod. För varje kommun och åldersberoende verksamhet beräknas ett indextal som baseras på andelen invånare i resp. åldersgrupp och omfattningen av resp. verksamhet i genomsnitt i riket. Indextalen visar en genomsnittlig förväntad efterfrågan av resp. åldersberoende verksamhet. På motsvarande sätt kan indextal beräknas för de socialt beroende kostnaderna för individ- och familjeomsorg och statskommunala bostadsbidrag. För individ- och familjeomsorg bestäms indextalen med till andelen ensamstående föräldrar, andelen boende i flerbohänsyn stadshus, befolkningens storlek och andelen utländska medborgare. För individ- och familjeomsorg har nämnda faktorer tillsammans visat sig förklara ca 70 °/o av skillnaderna i samtliga kommuners kostnader för individ- och familjeomsorg enligt en undersökning som har genomförts av Göteborgs kommun. Indextalet för statskommunala bostadsbidrag bestäms med hänsyn till andelen barn under l9 år och andelen hushåll med bidrag i kommunen. Skatteutjämningskommittén anser att det hade varit önskvärt att kunna använda mer direkta mått än de föreslagna för att beräkna kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg och bostadsbidrag. Skillnader i redovisningspraxis m.m. gör det dock svårt att använda t.ex. fmansstatistik för enskilda kommuner i ett sådant syfte. De olika indextalen för åldersberoende verksamheter, individ- och familjeomsorg och bostadsbidrag vägs samman med hänsyn till resp. verksamhets andel av kommunernas genomsnittliga nettokostnader enligt aktuell fmansstatistik. Det sammanvägda indextalet läggs till grund för åldersfaktorn. Den föreslagna beräkningen av åldersfaktorn bygger på enkla behovskriterier som den enskilda kommunen inte kan påverka. Teoretiskt är det fullt möjligt att förfina beräkningsmetoderna och använda alltmer kombehovsmått. Förfmingar i fråga om enskilda mätbara detaljer plicerade ger emellertid ingen garanti för att systemet i sin helhet blir bättre. Utfallet av den föreslagna åldersfaktorn skall ses som en del av ett system vars totala utfall kommittén har bedömt som rimligt.

Befolkningsminskning

I nuvarande skatteutjämningssystem görs tillägg till grundgarantin för kommun vars befolkningsminskning har överstigit fem procent under

SOU l985z6l l l l

Förslag

den Senaste tioårsperioden. Enligt skatteutjämningskommitténs mening är den nuvarande avgränsningen av bidragsberättigade kommuner lämpligt avvägd. Tillägg för befolkningsminskning bör även kunna göras för landstingen. För närvarande har dock inget landsting haft en sådan befolkningsminskning att det skulle få bidrag på denna grund. Realt sett har bidragsbeloppen urholkats kraftigt sedan år 1980. Enligt kommittén bör det reala värdet av bidraget återställas. Om befolkningen i en kommun eller ett landsting har minskat med mer än fem procent under den senaste tioårsperioden före bidragsåret bör skatteunderlaget för berörda kommuner och landsting ökas med 40 % av medelskattekraften för varje person utöver gränsvärdet. Det totala bidragsbeloppet ökar därigenom från ca 20 miljoner kr år 1985 till ca 50 miljoner kr.

Utjämning av skattesatser

För att minska skillnaderna i skattesatser har skatteutjämningskommittén i sina allmänna överväganden förordat selektiva riktade till åtgärder kommuner med låga resp. höga skattesatser. Kommittén har för att minska skillnaderna i skattekraft en progressiv föreslagit avgift på skattekraft utöver 135 % av medelskattekraften. Indirekt bör denna avgift få effekten att de allra lägsta skattesatserna har vidare höjs. Kommittén föreslagit att de särskilda bidragen för att sänka skattesatserna för år 1986 i huvudsak ersätts med höjda grundgarantier utan någon formell koppling till skattesatsen. Denna åtgärd bör indirekt hålla nere skattesatserna även efter år l986 i flertalet kommuner som har fått bidrag för att sänka skattesatsen för år 1986. Föreslagna innebär också att åtgärder kommunerna behåller hela ansvaret för den kommunala verksamhetens omfattning, inriktning och finansiering. Staten påverkar i denna del endast förutsättningarna för kommunernas beslut. I diskussionen om skatteutjämningssystemet har det ibland hävdats att skatteutjämningsbidragen bör begränsas för kommuner med höga bidrag och låga skattesatser. Till år 1974 fanns det också sådana begränsningsregler i skatteutjämningssystemet. Reglerna slopades på grund av att de ansågs bli alltför komplicerade om de skulle göras rättvisa. Dessutom ansågs de i onödan ha drivit upp skattesatserna. Ett grundläggande problem när sådana regler skall utformas är att skattesatsen i sig är ett otillräckligt mått på kommunens ekonomi. Standard, kostnader, likviditet och soliditet måste också vägas in för att bilden skall bli fullständig. Om reglerna inte skall styra kommunernas beteenden får t.ex. hög standard inte gynnas framför låg standard, sparande inte gynnas framför konsumtion etc. Enligt skatteutjämningskommitténs mening föreligger det inte heller nu praktiska förutsättningar att utforma neutrala regler för att begränsa skatteutjämningsbidrag till kommuner med låga skattesatser. Den egna skattesatsen påverkar för närvarande skatteutjämningsbidragens storlek på så sätt att bidraget är produkten av det tillförda skatteunderlaget och kommunens eller landstingets egen skattesats för bidragsåret. Beräkningsmetoden har kritiserats av flera skäl. Reglerna

“ l 12

Förslag

kan bl.a. tänkas driva upp skattesatser och kostnader i kommuner med en hög andel tillfört skatteunderlag i förhållande till det totala. I kommuner med den högsta andelen tillfört skatteunderlag ger bidragssystemet en rabatt på närmare 50 °/0 av nya utgifter som leder till skattehöj- Om däremot utgiftsökningen hade täckts genom avgifter hade ningar.

fått betala hela utgiftsökningen själva. En mer

kommunmedborgarna principiellt grundad fördelning mellan skatter och avgifter i kommuner med en hög andel tillförd skattekraft motverkas därför. Mot den redovisade kritiken får ställas reglernas fördelningseffekter. Om skatteutjämningsbidragen i st_ä1let beräknades med utgångspunkt t.ex. i medelutdebiteringen skulle kommuner med en låg skattesats kunna sänka den med maximalt ca 0:75 kr/skr medan kommuner med en hög skattesats skulle få höja den med maximalt ca 2 kr/skr. På materiella grunder torde det vara svårt att motivera ökade skatteutjämningsbidrag till kommuner med en låg skattesats och minskade bidrag till kommuner med en hög skattesats. Nackdelarna med att beräkna skatteutjämningsbidragen med utgångspunkt i den egna skattesatsen får i stället motverkas på annat sätt. Skatteutjämningsbidragen bör därför även framdeles enligt huvudregeln beräknas på grundval av den egna skattesatsen. För att begränsa framtida skillnader i skattesatser bör dock skatteutjämningsbidragen aldrig få beräknas på grundval av högre skattesatser än de högsta skattesatser som kan komma att gälla för kommuner resp. landsting är 1986, dvs. för kommuner 18 kr/skr., för landsting 14:50 kr/skr. och för kommuner utanför landsting 32:50 kr/skr. Därigenom kommer bidragsreglerna att motverka att skattesatserna höjs utöver dessa nivåer.

av stöd mellan kommuner och landsting Avvägning

sina direktiv skall skatteutjämningskommittén överväga hur skat- Enligt teutjämningsbidragen totalt sett bör fördelas mellan kommunsektorn och landstingssektorn. Det innebär att kommittén, vid sidan av den för skatteutjämningssystemet grundläggande frågan om utjämningsbehoven inom respektive sektor, även på ett övergripande plan skulle behandla inom den offentliga sektorn. Kommitténs matransfereringarna terial ger dock inte grund för nâgra nya ställningstaganden i denna fråga. Enligt kommitténs uppfattning finns det för närvarande inget som talar för en ändrad av skatteutjämningsbidragen mellan kommufördelning ner och landsting. De förändringar av uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommun som kan komma framöver och som kan motivera en annan fördelning av transfereringarna än den nuvarande får beaktas i den översyn av det föreslagna skatteutjämningssystemet som kommittén förutsätter så småningom kommer att ske.

Resultat för kommunerna

Skatteutjämningskommitténs förslag till inplacering av de enskilda kommunerna i grundgarantiklass har följande utgångspunkter.

sou 1985:6! -

l l3

Förslag

l Kommittén-har strävat i efter att skapa så enhetliga garantinivåer som möjligt för kommuner i mellersta och södra Sverige. Endast i ett fåtal fall inplaceras kommuner i denna del av landet i högre garantinivå än l0l °/o av medelskattekraften. Slopandet av spärreglerna i det nuvarande systemet leder till höjda grundgarantier för drygt 40 kommuner i norra Sverige. Grundgarantier-

na för dessa har i princip satts så att den totala skattekraftsgarantin inte

skall minska. Vidare har flertalet kommuner med bidrag för att sänka skattesatsen år 1986 föreslagits få höjda grundgarantier, liksom kommuner som mer eller mindre permanent har haft extra skatteutjämningsbidrag. För att finansiera till relativa förslaget förändringar av grundgarantierna föreslår kommittén som tidigare har redovisats en allmän begränsning av grundgarantierna så att den lägsta garantinivån blir l0l % av medelskattekraften. _ Kommitténs förslag till åldersfaktor innebär i fråga om åldersberoende verksamheter att äldreomsorgen får en något större tyngd än i det nuvarande systemet. Förslaget innebär i den delen emellertid inget systematiskt ändrat utfall för olika typer av kommuner eller regioner. Inte heller kommitténs om att inkludera förslag gymnasieskolan i systemet får sådana effekter eftersom omfördelningen bygger på åldersfördelningen utan hänsyn till gymnasieskolans faktiska organisation i de enskilda kommunerna. Kommitténs förslag att även kostnader för individoch familjeomsorg skall omfördelas leder i sig till högre skattekraftsgarantier för flertalet storstadskommuner och övriga kommuner med en stor folkmängd. Kommuner med en minskande befolkning får genomgående högre skattekraftsgarantier på grund av kommitténs förslag om att höja tilläg-

gen för befolkningsminskning.

Det samlade utfallet av förslaget jämfört med nuvarande system redovisas efter län i tabell l2.l Av figuren framgår att förslaget medför skillnader på mer än + -2 procentenheter av medelskattekraften för 64 kommuner. Kommittén kommer senare att föreslå Övergångsbestämmelser för kommuner och landsting vars totala skattekraftsgarantier minskar med mer än två procentenheter. Förslag till grundgarantier och utfall av total garanti beräknat på 1985 års förhållanden redovisas för kommunerna i tabell 12.2. Summan i miljoner kr för varje län visar skillnader mellan kostnaderna för förslaget och kostnaderna för skatteutjämningsbidragen år 1985 ökade med det riktade stödet för att sänka skattesatserna år 1986. I tabellen i övrigt är det riktade stödet redovisat för sig.

8-Skalteuljämningssysteme! \ l

l A 1 114 .

Förslag i

Tabell 12.1 Förändring av total garanti för kommunerna jämfört med nuvarande system år 1985, antal kommuner.

Län Procentenheter -9 ›8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5 +6 +7 +8 +9 +10 +11 +12 Summa V

i l

sou 1985:61 Förslag 115

r

Tabell 12.2 Förslag till skattekraftsgarantier för kommunerna. Procent av me-

delskattekraften år 1985.

Förslag Total Skillnad Riktat garanti °/› kr/skr stöd Län Grund- Ålders Befolk- Total nuva- 1986, Kommun garanti faktor nings- ga- rande 11» minsk- ranti system ning år 1985

STOCKHOLMS

Sundbyberg 101 -13,1 0, 3 88, 2 103 .. 0

UPPSALA

Ändringen fåringen eller inte full effekt på grund-av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin. ,

1 16

Förslag

Förslag Total Skillnad Riktat garanti % kr/skr stöd Län Grund- Ålders - Befolk- Total nuva- 1986, Kommun garanti faktor nings- ga- rande % minsk- ranti system ning år 1985

söosnnÄnLAnns

4 Summa, milj. kr 4 ÖSTERGÖTLANDS

Åtvidaberg

Odeshög 101 6, 3 107, 3 107 0, 3 0, 05 Summa, milj. kr - 26 JÖNKÖPINGS

Jönköping

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

/ Förslag 1171

Förslag Total Skillnad _Riktat garanti 11 kr/skr stöd Län Grund- Ålders Befolk- Total nuva- 1986, Kommun garanti faktor nings- ga.- rande 11 minsk- ranti system ning år1985

KRONOBERGS

yäxjö Almhult 101 0,1 100,9 105 - 4,1 -0, 63 Summa, milj, kr - 13 KALMAR

GOTLANDS Gotland 116 1,2 117,2 117 0,2 0,05 Summa, milj. kr 1 BLEKINGE

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

I

Förslag

x l 19

Förslag Total Riktat garanti stöd Län Grund- Ålders Befolk- Total nuva- 1986, Kommun garanti faktor nings- ga- rande “lo minsk- ranti system ning ár 1985

HALLANDS

Summa, milj. kr GÖTEBORGS 0 BUHUS

Summa, milj. kr ÄLVSBORGS

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

*

Förslag.

120 . _-

i

Förslag Total Skillnad Riktat - _ . garanti °Io kr/skr stöd

\ Åmål 101 - 0,5 100,5 101 - 0 5 -0, 08 Summa, milj. kr - 12 SKARABORGS

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

2 1

Förslag? 121

ÖREBRO

VÄSTHANLANDS

Arboga 101 - 0 3 100,7 101 0,3 -0,05 Fagersta 107 - 3,5 2,3 105,8 101 2,7 0,46 2,9 Hallstahammar 101 - 0,3 1,2 101,9 102 0,1 -0, 02

Summa, milj. kr Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

\\

-

.z . SOU|985:6l

122” Förslag

Förslag . Total Skillnad Riktat garanti “lo kr/skr stöd / Län Grund- Ålders Befolk- Total ,nuva- 1986, Kommun garanti faktor nings- ga- rande “k minsk- ranti system ning ár 1985

KDPPARBERGS

Avesta 107 - 2,0 0,9 105,9 104 1,9 0,31 104 - 2,4 101,6 102 - 0,4 -0,08 1,1 Borlänge

Summa, milj. GÃVLEBORGS

- VÄSTERNORRLANDS

Summa, milj.

* Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

x

_ Förslag 123

Förslag Total _ Skillnad Riktat , garanti 11 kr/skr stöd Lån Grund- Ålders Befolk- Total nuva- 1986, Kommun garanti faktor nings- ga- rande “L minsk- ranti system ning år 1985

JÄMTLANDS

VÄSTERBOTTENS

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/ eller den föreslagna totala garantin.

Förslag

124 sou 1985:61

Förslag Skillnad Riktat ATotal garanti 7.. kr/skr stöd Lån Grund- Ålders Befolk- Total nuva- 1985, Kommun garanti faktor nings- ga- rande “Ia minsk- ranti system ning är 1985

NORRBOTTENS

Resultat för

landstingen

I motsats till vad som gäller för kommunerna ñnns det inga finansiella skäl att sänka grundgarantierna för landstingen. För att skatteutjämningssystemet även framdeles skall vara enhetligt i detta avseende föreslår dock kommittén som tidigare har redovisats, att den lägsta garantinivån sänks även för landstingen. Kommittén återkommer senare till frågan om hur landstingen bör kompenseras för detta. Förslaget innebär vidare, att de totala skattekraftsgarantierna sänks för ett antal landsting med garantier enligt spärregler. För landstingen i Västerbottens och Norrbottens län föreslås därför höjda grundgarantier. För övriga landsting med undantag för landstinget i Göteborgs och Bohus län har slopandet av spärreglerna relativt små effekter på landstingens totala skatteutjämningsbidrag på grund av att den egna skattekraften idag ligger nära den garanterade. Förslag till grundgarantier och utfall av total garanti beräknat på 1985 års förhållanden redovisas för landstingen i tabell 12.3.

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften

överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

Förslag 125

Tabell 12.3 Förslag till skattekraftsgarantier för landstingen. Procent av medelskattekraften år 1985. ›

Landstings- Förslag Total Skillnad kommun garanti % kr/skr . Grund- Ålders- Total nuva- , garanti faktor ga- rande ranti system är 1985

Stockholms läns 101 - 7, 4 93, 6 99 ,. .. 101 - 6, 9 94,1 99 -1, 8 -0: 23 Uppsala Södermanlands 101 - 0, 9 100,1 101 -0, 9 -0: 12

Göteborgs o Bohus 101 - 6,2 94,8 99 -4,2 -0:58

Västernorrlands 113 5, 4 118,4 120 -1, 6 -0: 17

Ändringen får ingen eller inte full effekt på grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin

Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser

Skatteutjämningskommitténs förslag bör träda i kraft den ljanuari 1987 om tillfälliga åtgärder i fråga om höga skattesatser m.m. för år 1986 skall kunna avlösas permanent. För kommuner och landsting vars totala garanti sänks med mer än 2 procentenheter föreslår kommittén Övergångsbestämmelser. För år 1987 bör kommuner och landsting kompenseras med ett belopp som motsvarar hela bidragsminskningen utöver 2 procentenheter. Två tredjedelar av x detta belopp bör sedan utbetalas år 1988 och en tredjedel år 1989.

Förslag

126 SOU l985:6l

Extra

skatteutjämningsbidrag

Enligt skatteutjämningskommitténs mening kan de ordinarie skatteut-

jämningsbidragen aldrig utformas så att de utesluter behovet av extra

skatteutjämningsbidrag. Kommittén anser tvärtom att anslaget till extra skatteutjämningsbidrag bör ökas bl.a. för att göra det möjligt att utjämna

effekterna av-strukturförändringar i näringslivet även utanför stödom-

rådet och under en övergångsperiod, minskade skattekraftsgarantier för vissa kommuner, enligt kommitténs förslag. För kalenderåret 1986 har 130 miljoner kr beviljats i extra skatteutjämningsbidrag. Kommittén föreslår att beloppet för år 1987 ökas till 195 miljoner kr.

Finansieringen av förändringar av

skattekraftsgarantierna

Utgångspunkten för skatteutjämningskommitténs finansiella bedömning är statens kostnader för ordinarie skatteutjämningsbidrag år 1985 samt nettokostnaderna för de särskilda bidragen för att sänka skattesatserna år 1986. De fördelas enligt följande.

Miljoner kr Kommuner Landsting

6. Befolkningsminskning 7. Totalt 6 106 4 829

I förhållande till nuvarande system får förslagen följande finansiella konsekvenser beräknat på l985 års förhållanden. Minustecken innebär minskade bidrag och plustecken ökade bidrag.

Miljoner kr Kommuner Landsting

den generella sänkningen av grundgarantin med en procentenhet minskar bidragen med 385 miljoner kr för kommunerna och 300 miljoner kr för landstingen 50 °/o av total kostnad

|

Förslag

En konsekvens av de generella regler som kommittén föreslår är att landstingens skatteutjämningsbidrag minskar med 425 miljoner kr. Deti ta bör dock inte medföra några totalt sett minskade transfereringar från staten till landstingen. Kommittén föreslår därför att den ersättning som sjukvårdshuvudmännen får från sjukförsäkringen ökas med motsvarande belopp.

Finansieringen av skatteutjämningsbidragens

till medelskattekraften

koppling

En av skatteutjämningskommitténs huvuduppgifter är att föreslå åtgärder för att begränsa eller finansiera de automatiska utgiftsökningarna för skatteutjämningsbidragen. Ett alternativ där statens kostnader för bidragsgivningen reduceras med 15 % skall också redovisas. Automatiken i skatteutjämningssystemet beror på kopplingen till den genomsnittliga inkomstutvecklingen i riket, dvs. till medelskattekraften; Kopplingen medför, bortsett från statsñnansiella aspekter, att inkomstutvecklingen i samtliga kommuner och landsting följs åt och att därmed klyftorna inte vidgas mellan kommuner och landsting med resp. utan skatteutjämningsbidrag. Medelskattekraften har hittills under 1980-talet inte ökat mer än priserna i samhället. Den har alltså ökat endast i nominella termer. Som utgångspunkt för kommitténs finansiella kalkyler i fråga om skatteutjämningsbidragens utveckling används statens nominella kostnader för år 1985 minskade med reduktionen av

skatteutjämningsbidrag landstingens skatteutjämningsbidrag. Kostnadsökningar därutöver be-

höver således begränsas eller finansieras. Kalkylerna görs i ett femårigt perspektiv, dvs. t.0.m. år 1991. Två alternativ antas för medelskattekraftens under ökning perioden. Alternativ l är en ökning med 6,5 % i genomsnitt per år och alternativ 2 en ökning med 8,4 °/o per år. Alternativ 2 motsvarar faktisk förändring av medelskattekraften i genomsnitt per årunder perioden 1981-86. I tabell 12.4 redovisas resultat med oförändrade kostnader för staten och i tabell 12.5 med statens kostnader reducerade med 15 %.

Tabell 12.4 Finansieringsbehov åren 1987-91. Statens kostnader 10,4 miljarder kr.

År Skatteutjämningsbidragens kostnader för alt. 1 alt. 2 kommuner totalt kommuner totalt

1281 i Förslag

Tabell 12.5 Finansieringsbehov åren 1987-91. Statens kostnader 8,9 miljarder kr.

År Skatteutjämninosbidragens kostnader för

alt. 1 alt. 2 kommuner totalt kommuner totalt

skattekraftens utveckling är det samma sak som om den garanterade skattekraften sänks successivt. Denna effekt uppkommer oberoende av på vilket sätt skatteutjämningsbidragen begränsas. Om inte skattekraften samtidigt begränsas för övriga kommuner och landsting ökar skillnaderna i inkomster mellan kommuner och landsting med resp. utan skatteutjämningsbidrag. Nominellt oförändrade skatteutjämningsbidrag på 1985 års nivå är för kommuner och landsting med bidrag liktydigt med att skatteinkomsterna fryses. Fram till år 1991 skulle detta innebära en sänkning av grundgarantin med 4-5 procentenheter, vilket motsvarar höjda skattesatser på ca 0:60-0:80 kr/skr för både kommuner och landsting med skatteutjämningsbidrag. Motsvarande begränsning drabbar inte kommuner och landsting utan bidrag som får ökade skatteinkomster i takt med den egna skattekraftens utveckling. Enligt skatteutjämningskommitténs mening bör alla kommuner och landsting delta i skatteutjämningsbidragens finansiering. Detta kan ske genom en avgift på det totala skatteunderlaget eller genom en begränsning av riktade driftbidrag. En begränsning av driftbidragen kan dock inte endast ses från finansiella utgångspunkter. Driftbidragen syftar bl.a. till en styrning av respektive verksamheter i kommunerna. Mer genomgripande förändringar av driftbidragen förutsätter därför överväganden även i fråga om statens styrning av kommunerna. I ett kortsiktigt perspektiv skulle i praktiken en begränsning av driftbidragen ge samma effekter som en olikformig sänkning av samtliga

grundgarantier. Åtgärden skulle därför delvis upphäva effekterna av

kommitténs förslag i övrigt. Bedömningarna av kommunernas resp. landstingens bärkraft skulle inte framgå direkt av de föreslagna bidragsreglerna utan även få ställas mot det relativa beroendet av ett visst eller vissa statsbidrag. En avgift på totalt skatteunderlag införs i skatteutjämningssystemet år 1986 för att finansiera den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen detta år. Kommittén förordar att den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen för de närmaste åren därefter i huvudsak finansieras genom en avgift på det totala skatteunderlaget. Pâ grund av olikheter i fmansieringsbehov bör avgiften bestämmas separat för kommuner och landsting. Genom årliga överläggningar mellan regeringen

Förslag 129

/

och representanter för kommuner och landsting kan finansieringen anpassas efter aktuella samhällsekonomiska förutsättningar. l tabell 12.6 redovisas de avgiftssatser som behövas om avgiften skall täcka hela den nominella ökningen av skatteutjämningsbidragen. Dessutom redovisas avgiftens storlek om den även skall täcka en minskning av statens kostnader för bidragen med 15 %. För landstingen har dessutom basen för avgiften minskats med de 425 miljoner kr som kommittén har föreslagit skall överföras till sjukvårdsersättningen.

Tabell 12.6 Exempel på utvecklingen av en avgift på totalt skatteunderlag, kr/skr.

År A. Statens kostnader B. Statens kostnader

10,4 miljarder kr 8,9 miljarder kr

Alt. 1 Alt. 2 Alt. 1 Alt. 2 Kommu- Lands- Kommu- Lands- Kommu- Lands- Kommu- Landsner ting ner ting ner ting ner ting

1987 0, 22 0,18 0, 23 0,18 0, 42 0, 34 0, 43 0, 34 1988 0, 29 0, 23 0, 33 0, 27 0, 47 O, 38 0, 52 0, 41 1989 0, 33 0, 27 0, 43 0, 34 0, 51 0, 41 0, 60 0, 48 1990 0, 37 0, 31 0, 51 O, 41 0, 54 0,44 0, 67 0, 54 1991 0, 41 0, 34 0,60 , 4 7 0, 47 0, 74 0,59

Skatteutjämningskommittén har redovisat olika vägar att schablonisera de åldersbaserade driftbidragen genom en samordning med skatteutjämningssystemets åldersfaktor. Med hänsyn till de omfördelningseffekter som en större överföring av driftbidrag till skatteutjämningssystemet skulle få, är kommittén inte beredd att förorda att en sådan förändring genomförs nu. Detta bör emellertid inte hindra att man strävar mot en större schablonisering av nuvarande driftbidrag. En förutsättning för en sådan utveckling är dock en minskad statlig reglering av de aktuella verksamheterna.

9 - Skatteutjämningssystemet

sou 1985:61 1 131 /

\

Reservationer

1 Av ledamöterna Stig Grauers (m) och Lennart

Hedquist (m)

Vi reserverar oss mot skatteutjämningskommitténs förslag på följande punkter:

l Nej till ”skatteutjämningsavgifter”. Skatteutjämningssystemet bör stärkas. Det är de riktade bidragen som skall begränsas vid statlig åtstramning!

Kommittémajoriteten föreslår att den generella ”skatteutjämningsav- gift” som riksdagen som ett provisorium beslutade för 1986 - bibehålles, successivt höjs och utvecklas till ett finansieringsinstrument för nominella av utgående höjningar bidrag i skatteutjämningssystemet. Därutöver föreslår majoriteten ett bibehållande även av den progressiva avgift på egen medelskattekraft utöver 135 °/o som riksdagen beslutade om för 1986. Vi avvisar båda dessa avgifter. Vi anser det principiellt viktigt att fastslå att skatteunderlaget från fysiska personer i kommunerna ograverat skall gå till respektive kommun. Varje kommun som har en egen skattekraft som understiger vad som garanteras enligt skatteutjämningssystemet skall tillföras bidrag från staten. Genom den konstruktion som majoriteten nu förordar blir det i ökad utsträckning kommunerna själva som skall finansiera skatteutjämningen. Man bygger in en rundgång av kommunala skattepengar i systemet. Från början (1987) motsvarar avgiften 40 öre på den totala kommunalskatten. Redan 1990-91 skulle den komma att motsvara cirka 1 kr. i extra kommunal utdebitering. Genom att införa en statlig skatt (kallad skatteutjämningsavgift) på det kommunala skatteunderlaget är avsikten * att låta skatteutjämningssystemet i allt högre grad finansiera sig självt. De riktade statsbidragen, som grundar sig på statlig styrning och reglering, kommer därmed att öka sin andel av den statliga överföringen till kommunerna. Vi anser att detta är fel väg att gå. När staten är tvingad av samhällsekonomiskt kända skäl att minska överföringen till kommunsektorn bör detta göras på så sätt att den statliga regleringen och byråkratin samtidigt kan minskas. Detta kan ske genom att neddragningarna träffar just de

132 Reservationer

riktade statsbidragen till kommunerna och inte det kommunala skatteunderlaget genom en statlig skatt/avgift. Vi föreslår sålunda att statliga åtgärder som skall begränsa den kommunala tillväxten utformas såsom successiva ändringar av riktade statsbidrag. l samband därmed förutsätter vi att överföringar görs till skatteutjämningssystemets åldersfaktorsystem, så att kommuner med otillräcklig skattekraft den vägen kompenseras. Grundgarantinivåerna för vissa kommuner bör även i ett sådant sammanhang ses över för att undvika problem i form av för stora förändringar när man på detta sätt övergår till ett mer schabloniserat statsbidragssystem. Det av oss förordade systemet stärker den kommunala självstyrelsen, då det förutsätter att onödig statlig detaljreglering av verksamheter, som i dag handhas av kommunerna, kan slopas. Därmed kan även kommunerna bättre anpassa sin verksamhet till de skilda förutsättningar som finns i olika delar av landet. Goda lokala lösningar motverkas då inte av en generell detaljreglering. Vi förordnar sålunda en översyn av de riktade statliga bidragen till kommunerna. varvid sambandet med skatteutjämningssystemet särskilt beaktas. l avvaktan på en sådan översyn bör vidare skatteutjämningen i

vart fall ej urholkas genom den sänkning av lägsta grundgarantinivân till

101 % av medelskattekraften, som majoriteten föreslagit. När de riktade statsbidragen då senare minskas förutsätter vi att behovet av förstärkt skatteutjämning tillgodoses.

2 Skatteutjämningsbidragen bör beräknas på av riksdagen

fastställd skattesats!

Vi föreslår i motsats till kommitténs majoritet att skatteutjämningsbidragen skall beräknas på en av riksdagen fastställd nivå (förslagsvis ungefär medelutdebitering, dvs. 16 kr för kommuner och 13 kr för landsting). Dagens system låter kommunens egna skattesats styra bidragets storlek. Ju högre egen skattesats en kommun lägger sig på, desto större blir bidraget. Konstruktionen leder till att det oomtvistligt är ekonomiskt fördelaktigt för kommuner medlåg egen skattekraft att ha hög utdebitering, trots att den totala garanterade skattekraften medger lägre utdebitering. Man kan också uttrycka det så att det i dagens system fortfarande ligger ett incitament för många kommuner inom skatteutjämningssystemet att ha onödigt hög utdebitering. Dessa kommuner har t.ex. anledning att föredra skattefmansiering av verksamheter framför avgiftsfinansiering, eftersom vid skattefmansiering staten genom skatteutjämningssystemet täcker en del av kostnaderna. Kommittén föreslår nu ett tak för skattesatser som påverkar skatteutjämningsbidragets storlek. Detta är förvisso ett framsteg, men vi hävdar att mycket starka skäl talar för att skatteutjämningssystemet i grunden skall vara opåverkbart av den bidragsmottagande kommunens skattepolitik. En övergång till det av oss förordade systemet skulle leda till att vissa

kommuner med hög skatt då skulle få lägre bidrag om inte samtidigt

Reservationer l33

andra åtgärder vidtas. Vi förordar därför att grundgarantinivåerna justeras så att hänsyn tas till de förändringar som blir följden av en enhetlig beräkningsgrund. På samma sätt som kommittén reviderar grundgarantinivåerna på ett individuellt sätt för att lösa in spärregler, extra skatteutjämningsbidrag m.m., anser vi att justeringar kan göras med anledning av övergång till ett enhetligt sätt att beräkna bidraget på. Vi anser det vara betänkligt att kommittén är beredd att behålla regler som uppmuntrar kommuner att tillämpa höga skattesatser.

3 Förslagen till grundgarantinivåer borde ha skett med utgångspunkt från våra förslag.

Som framgått av vad vi ovan framhållit anser vi att skatteutjämningssystemet skulle ha reviderats på annat sätt än vad majoriteten föreslagit. Vårt alternativ skulle ej leda till den generella neddragning av garantinivån som kommittén Vidare förespråkar. menar vi att nya grundgarantinivåer skulle mot bakgrund fastlagts av bl.a. vårt förslag att beräkna skatteutjämningsbidraget på grundval av riksdagen fastställd skattesats och ej på den egna skattesatsen. Vi anser det vidare felaktigt att på sätt som gjorts lösa in och därmed permanenta de 100 %-iga extra skatteutjämningsbidrag som utgår för 1986 till vissa kommuner som sänker skatten. Denna redan tveksamma konstruktion blir än märkligare när det nu föreslås att detta stöd i stort blir bestående för ett antal kommuner som själva valt en högskattepolitik och som inte vidtagit egna åtgärder för att sänka sina kostnader. Ordinarie skatteutjämningsbidrag bör nämligen principiellt gå till kommuner som har otillräcklig skattekraft i förhållande till sitt kostnadsläge, den ej på grund av hög skattesats eftersom kan vara självvald.

4 Vi föreslår statlig stimulans till i

skattesänkningar

högskattekommuner

Hög skatt leder till att vanliga hushåll får svårigheter att leva på sin lön efter skatt. Kommunalskatten är i detta sammanhang av särskild betydelse, eftersom den betyder mest för hushåll i de vanligaste inkomstlägena. Att åstadkomma lägre kommunalskatt är därför i dagens läge viktigt. De fortfarande stora utdebiteringsskillnader som förekommer trots den omfattande utjämningen av skattekraft beror till betydande del uppenbarligen på vilken politik som förs i olika kommuner. Vissa kommuner för av olika skäl en medveten högskattepolitik. Till inte ringa del uppmuntras detta av inslag i de tidigare utjämningssystemen. Även dagens system ger incitament till kommuner med stor andel skatteutjämningsbidrag att ha hög skattesats. Som vi ovan framhållit vill vi ändra på detta. Samtidigt vill vi peka på att de höga skatterna i vissa kommuner utgör ett allmänt problem. Marginalskatterna för invånarna blir högre än på andra håll och den höga skattenivån kan motverka t.ex. önskvärd regio-

Reservationer SOU l985:6l

nal utveckling. Vi anser att staten - till skillnad från vad som varit fallet genom åren - skall uppmuntra till lägre utdebitering i högskattekommuner. Därför bör finnas inslag i skatteutjämningssystemet som uppmuntrar dessa kommuner att inleda en process mot lägre kommunala nettokostnader, vilket leder till skattesänkningar. Vi föreslår därför att kommuner med hög kommunal utdebitering, kommuner med skatt över 17:50 kr/skr, erhåller ett extra förslagsvis skatteutjämningsbidrag på 50 °/0 av skattesänkningen det år skattesänk- Därigenom skulle skatteutjämningen erhålla ett inslag ning genomförs. till lägre skattesats och därmed minskade som verkligen uppmuntrade utdebiteringsskillnader mellan olika kommuner.

2 Av ledamöterna Davidson (c) och Rolf Stig Rämgård (c)

Skatteutjämning ger rättvisa

Skatteutjämning mellan kommuner och landsting är en av de viktigaste kommunalekonomiska frågorna. Under åren 1977-1982 genomfördes en skatteutjämningsreform som gav kraftig förstärkning av skatteutjämfrån KEU-utrednlngen. Efter regeringsskiftet l982 ningen enligt förslag har skatteutjämningen försämrats för kommuner och landsting. För oss är därför en förstärkt skatteutjämning en viktig rättvisefråga. Skatteutjämningen kan inte heller ses isolerad från övriga statsbidrag. kostar staten 10,8 miljarder kronor per år medan de Skatteutjämningen till kommun/landsting årligen uppgår till ca 44 övriga statsbidragen miljarder kronor. De senare statsbidragen går till stor del till kommuner som har hög egen skattekraft och som ligger utanför skatteutjämnings- Det är därför angeläget att även dessa statsbidrag får bättre systemet. fördelningspolitisk profil i framtiden. vår mening ska ett bra skatteutjämningssysstem vara rättvist Enligt och i stort opåverkbart av kommuner och landsting. Det ska grundas i första hand på den egna skattekraften, därtill ska andra opåverkbara faktorer som geografiskt läge, befolkningsminskning och åldersstrukturen vägas in.

Öka skatteutjämningen

Utredningen har som uppdrag haft att se om pengar kan föras över från specialdestinerade statsbidrag till skatteutjämningen. Tyvärr har det varit ett litet intresse från den socialistiska majoriteten i kommittén att via denna väg förstärka skatteutjämningen, vilket vi beklagar. Mycket av primärkommunerna och landstingens verksamhet regleras av lagar och förordningar. Det är nu angeläget att en förändring sker och att större frihet ges för den kommunala sektorn. Vi anser att kommuner och landsting idag besitter den kompetens och kunnande som behövs för

Reservationer 135

att själva avgöra i detalj den service man vill ge kommuninvånarna. De regleringar som nu finns bör ersättas av ramlagar. 1 takt med att regler

och detaljföreskrifter minskas kan de specialdestinerade statsbidragen

successivt minska och helst helt upphöra. Dessa statsbidrag som för primärkommunerna utgör ett 80-tal bör ersättas med ett enda invånarrelaterat bidrag. Det skulle leda till kraftigt minskad byråkrati i bidragsgivningen. Därutöver ska det finnas ett bra skatteutjämningssystem som i takt med förändringarna enligt ovan får mera resurser på bekostnad av de särskilt destinerade statsbidragen. Vi skulle enligt vår modell i framtiden få två statsbidrag till primärkommuner och landsting, ett skatteutjämningsbidrag och ett bidrag som i princip är invånarrelaterat. En genomgripande förändring enligt modellen ovan låg inte i kommitténs uppdrag utan bör därför utredas av särskild kommitté. I väntan på denna utredning menar vi att staten bör påbörja en reform med överföring av medel från de specialdestinerade statsbidragen till skatteutjämningen. Vi föreslår att ca 1,4 miljarder kronor per år överförs under en treårsperiod till skatteutjämningssystemet från de specialdestinerade statsbidragen. Detta bör ske generellt i procent av samtliga statsbidrag till kommuner och landsting. Det betyder att totalt ca 4,0 miljarder kronor skulle tillföras skatteutjämningen utöver det totala belopp som det nu liggande förslaget anger. Enligt KEU-utredningen placerades kommuner och landsting i ett grundgarantisystem beroende på olika faktorer i 12 klasser mellan 103- 136 procent av medelskattekraften. Detta blev sedermera också riksdagens beslut. Tyvärr har därefter den socialistiska riksdagsmajoriteten försämrat grundgarantin med l procentenhet. Nu föreslår utredningens majoritet att grundgarantin på nytt ska minska med ytterligare l procentenhet. Det är ur vår mening oacceptabelt att ytterligare minska grundgarantin. Vi anser att grundgarantin i första hand ska ökas till den nivå som den hade l982 och sedan etappvis ytterligare höjas. Med värt förslag kan grundgarantin höjas med 2 procent för vardera åren 1987, 1988 och 1989.

Förslag

l Från ljanuari 1987 återgår skatteutjämningens grundgaranti till vad den var l982, dvs. 103 procent med höjning i varje klass. 2 För åren 1988 och 1989 föreslås att grundgarantin höjs med 2 procentenheter för varje år. Lägsta grundgaranti 1989 skulle då bli 107 procent av medelskattekraften.

3 Ökningen av skatteutjämningen finansieras genom att de specialdes-

tinerade statsbidragen till kommuner och landsting dras ner med 1,1 miljarder kronor för 1987 och 1,4 miljarder kronor för vart och ett av de två åren 1988 och 1989. 4 En ny utredning tillsätts av regeringen med direktiv att utreda möjligheterna att i princip omvandla de specialdestinerade statsbidragen till ett bidrag. Därtill bör utredningen föreslå ytterligare omprioriteringar inom kommunsektorn för att kunna förstärka skatteutjämningen efter 1989.

136 Reservationer sou 1985:614

5 Under en övergångsperiod bör Övergångsbestämmelser skapas som

eliminerar att kommun/landsting på grund av minskade statsbidrag drabbas extra hårt, utan att några nya spärregler tillföres.

Landstingens grundgaranti

I kommitténs förslag minskas grundgarantin för både primärkommuner och landsting med l procentenhet. Orsaken till denna sänkning är omfördelningen inom primärkommunerna. För landstingens del vore det möjligt att bibehålla nuvarande nivå inom de nu gällande ekonomiska ramarna för landstingens skatteutjämning. Enligt majoritetsförslaget sänks även grundgarantin för landstingen för att överensstämma med primärkommunerna. Tanken är då att de medel, ca 425 milj. kronor, som blir över på landstinget skulle förstärka landstingens övriga statsbidrag. Vi anser det vara fel ur fördelningspolitisk synpunkt att ta pengar från skatteutjämningen och föra över dessa till de övriga statsbidragen. Vi har anvisat den omvända vägen som innebär en överföring av statsbidrag

vilket resulterar i en förstärkning av skatteutjämningen. Vi avvisar där-

för utredningens förslag på denna punkt.

Skatteutjämningsavgiften

Kommittémajoriteten föreslår att införa en avgift på primärkommuner och landsting baserad på skatteunderlaget för att klara en finansiering av skatteutjämningen bl.a. förorsakad av inflationen. Vi avvisar kommitténs förslag att på detta sätt finansiera den framtida skatteutjämningen. Vi har tolkat direktiven på så sätt att kommittén skulle ta fram en oförändrad skatteutjämning med fortsatt anknytning till skattekraftens och i huvudsak enligt nuvarande system. Detta förslag skulle utveckling således fortsättningsvis vara kopplat till medelskattekraftens utveckling. Den nuvarande kopplingen innbär inte att skatteutjämningen nödvändigtvis måste öka snabbare än inflationen. Det förslag som kommittén nu lägger innebär att det under en följd av år blir ”smygbesparingar” i kommunsektorn. Vid oförändrad inflation så kan kommuner och landsting efter 5 år få betala närmare 7 miljarder kronor per år till staten i form av avgifter per skattekrona. Vi är medvetna om att staten i samband med budgetpropositionen måste förslå besparingsåtgärder på det ekonomiska området som kan

drabba och landsting. Åtgärder som är föranledda av primärkommuner

det statsfmansiella läget. Detta måste då ske utifrån en central politisk bedömning. Det kan med sådana förutsättningar inte vara skatteutjämningskommitténs uppgift att föreslå framtida besparingar på kommunsektorn, som kan kosta 7 miljarder kronor per år efter fem år. I kommitténs direktiv ingick dock att utreda en minskning av nuvarande om 15 procent. Vi avvisar också ett sådant förskatteutjämning att de sämst ställda kommunerna skulle få slag. Det kan inte vara rimligt en kraftigt försämrad ekonomi vilket blir resultatet av en sådan minskning. Som vi tidigare redovisat anser vi att om besparingar ska ske på statens bidrag till kommunerna bör detta ske på sedvanligt sätt genom

Reservationer 137

förslag i den årliga budgetpropositionen. Om statens bidrag till kommunerna anses böra minska så får det inte gå ut över skatteutjämningen.

Avgift för kommuner med hög skattekraft

Kommittén föreslår en avgift per skattekrona för de kommuner som har högre egen skattekraft än 135 procent av medelskattekraften. Vi avvisar förslaget av principiella skäl. Den föreslagna avgiftsgränsen är också godtyckligt vald och har liten betydelse ur fördelningssynpunkt. Vårt förslag att förstärka grundgarantin i skatteutjämningen är ett bättre sätt att öka rättvisan mellan primärkommunerna.

Förslag

6 Vi avvisar förslaget att finansiera inflationsökningen av skatteutjämningen genom en avgift som fram till 1991 skulle ta nära 7 miljarder kronor per år från kommuner och landsting. 7 Vi avvisar också alternativet att minska dagens skatteutjämning med 15 procent. 8 Vi accepterar inte förslaget att i skatteutjämningssystemet införa en avgift på kommuner med egen skattekraft över 135 procent av medelskattekraften.

3 Av ledamoten Kjell-Åke Henstrand (fp)

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna skillnader i kommunernas resp. landstingens ekonomiska förutsättningar. Tanken är att Sveriges invånare skall kunna erbjudas i stort sett likvärdig kommunal service trots att de enskilda kommunerna och landstingen har olika förutsättningar vad gäller skattekraft och kostnadsläge. Skatteutjämningskommittén har enligt sina direktiv i stort sett haft två syften. Det ena är att se över fördelningsnycklarna i det nuvarande utjämningssystemet och att därefter föreslå förbättringar i systemet. Både tekniska och principiella förändringar kan därvid bli aktuella. Det andra syftet har varit att föreslå en metod för att begränsa statens bidrag till kommunsektorn vilket anses nödvändigt i nuvarande ekonomiska läge.

Ambitionsnivån i skatteutjämningssystemet

Ambitionsnivån inom skatteutjämningen har sedan år 1985 begränsats genom beslutet att sänka grundgarantin från 103 % av medelskattekraften till 102%. Kommitténs majoritet förespråkar nu en ytterligare ambitionssänkning genom att grundgarantin föreslås sänkas från 102 % till 101 % av medelskattekraften. Skatteutjämningskommitténs arbete har inte visat nägra bärande skäl för att sänka ambitionsnivån inom utjämningssystemet. Från den ut-

138 Reservationer

gångspunkten borde snarare grundgarantin återföras till nivån 103 %. Jag kan i vart fall inte tillstyrka en sänkning till l0l %. Oavsett vilken ambitionsnivå man fastställer kommer anknytningen till medelskattekraften att kräva ökade nominella för ñnansiebeloppp ringen av systemet i takt med inflations- och reallöneutveckling. Detta innebär i och för sig inga svårigheter eftersom statens inkomster ökar i samma mån. En hög ambitionsnivå leder därför inte till ökande svårigheter från statsfmansiell synpunkt men medverkar självfallet inte heller till att lösa nuvarande obalansproblem.

Andra förändringar i systemet

Kommittén föreslår att nuvarande spärregler avskaffas. Jag delar denna uppfattning, men anser inte att borttagandet av spärreglerna skall kompenseras automatiskt och fullt ut genom höjd grundgaranti för berörda kommuner och landsting. Jag anser inte heller att den nuvarande kompensationen för hög utdebitering skall permanentas genom höjd grundgaranti. Metoden att stödja vissa kommuner på grundval av deras höga utdebitering anserjag bygga på en felaktig princip. Jag kan dela majoritetens uppfattning att höjd kompensation bör utgå för befolkningsutflyttning. Majoriteten föreslår att effekterna av kommunernas (men inte landstingens) sociala struktur skall beaktas inom ramen för utjämningssystemet. Detta innebär en ytterligare komplikation i utjämningssystemets konstruktion och tillämpning, men jag anser ändå att det bör accepteras. Det främsta skälet därtill är att behovet av extra skatteutjämningsbidrag därigenom minskar. Kommittén föreslår emellertid att anslaget för extra skatteutjämningsbidrag bör ökas. Jag kan inte biträda den uppfattningen. Majoriteten lägger fram ett konkret förslag till de olika kommunernas inplacering i olika grundgarantiklasser. Eftersomjag delvis har en annan uppfattning om vilka kriterier som bör vara avgörande för grundgarantins storlek kan jag inte biträda detta förslag. Jag har emellertid inte haft möjlighet att konstruera ett eget alternativ till majoritetens förslag. Det är enligt min uppfattning nödvändigt att avvakta remissinstansernas synpunkter på de olika kriterierna för inplacering i olika grundgarantiklasser innan ett sådant alternativ kan läggas fram.

Dubbla budskap

Statens medverkan i finansieringen av kommuners och landstingens verksamheter är betydande. För 1984 uppgår driftbidragen till 45 miljarder kronor och skatteutjämningsbidragen till ll miljarder kronor. Driftbidragen tillkom ursprungligen som ett styrmedel för att stimulera till kommunal serviceutbyggnad. Deras knytning till speciella verksamhetsområden och deras regelverk styrde och styr fortfarande inriktningen av den kommunala servicen. Genom den statliga delfinansieringen skulle kommuner och landsting stimuleras till en snabb verksamhet-

Reservationer 139

sexpansion. Det statliga skatteutjämningssystemet skulle möjliggöra att även fattiga kommuner skulle kunna utnyttja driftbidragen. Nu är emellertid ambitionen inte att stimulera kommunerna utan tvärtom att begränsa den kommunala expansionen. Majoritetens angrepp på skatteutjämningssystemet torde vara en konsekvens av detta önskemål att begränsa kommunernas tillväxt. Samtidigt fortsätter driftbidragen och framför allt regelsystemet att ge ett expansionistiskt budskap. Den nuvarande utformningen av statens bidrag och de statliga rgelsystemen ger därför nu ett dubbelt budskap. Jag anser därför att de nuvarande driftbidragen bör omvandlas till mindre styrande bidrag. Detta kan ske genom en större schablonisering så att bidragen utgår per capita i stället för att vara prestationsinriktade. Detta är i hög grad redan fallet beträffande landstingssektorn. Jag anser också att en sådan schablonisering är en förutsättning för att man skall kunna infria demokratiberedningens intentioner om större kommunal självstyrelse.

Finansieringen

Majoritetens förslag för att åstadkomma statsfmansiella besparingar består av tre komponenter: För det första föreslås att skatteutjämningssystemet gröps ur genom sänkningen av nivån för grundgarantin. För det andra föreslås en delfinansiering av utjämningssystemet genom en avgift på skatteunderlaget. För det tredje innebär förslagen en fortlöpande övervältring på kommunsektorn i takt med inflation och reallöneutveckling. Enligt min mening saknas en bärande princip bakom dessa förslag. Kommittén föreslår också att den tillfälliga avgiften på högre egen skattekraft än 135 % (den s.k. Robin Hood-skatten) permanentas. Jag kan inte acceptera detta. Den successiva och automatiska övervältringen på kommunsektorn skulle medföra att fördelningen mellan stat och kommuner blev beroende inte av explicit fattade beslut utan blev en indirekt effekt av inträffande pris- och lönestegringar. För att genom konkreta beslut medverka till att lösa statens budgetproblem finns i princip två vägar att gå, om man avvisar en mer eller mindre automatisk och godtycklig urgröpning av kommunsektorns resurser. Den ena är att förvandla skatteutjämningssystemet till ett internfmansierat system. Kommunsektorn får därigenom i likhet med vad som gäller för de kyrkliga församlingarna solidariskt avsätta medel som sedan fördelas till de kommuner och landsting som enligt systemets kriterier har störst behov därav. Den andra är att reducera statens utgifter i motsvarande mån men genom minskningar av driftbidragen. Om man av samhällsekonomiska och statsfinansiella skäl måste överge principen att staten tillskjuter bristande skattekraft bör man övergå till principen om en internkommunal finansiering. En sådan ny princip innebär följaktligen en väsentlig merkostnad för kommunsektorn och motsvarande avlastning för statskassan. Detta kan inte genomföras från

140 Reservationer SOU l985:6l

ett år till ett annat men beslutet bör vara att man fastlägger en ny princip

och den tidsperiod under vilket beslutet successivt genomförs. Detta innebär att det finns ett statsfmansiellt utrymme för stora driftbidrag. Ett avgörande villkor för att genomföra denna nya princip är därför att driftbidragen schabloniseras. Kommittén diskuterar också frågan om det bör vara en kommuns egen utdebitering eller medelutdebiteringen som utgör grund för beräkningen av skatteutjämningsbidragen. Jag anser liksom majoriteten att det i princip borde vara medelutdebiteringen. Konsekvenserna av en sådan förändring blir emellertid som kommittén påpekar svåra att försvara. Jag kan därför acceptera att bidrag utgår på grundval av egen utdebitering men med ett tak. Detta tak bör emellertid enligt min uppfattning sättas lägre än vad majoriteten föreslår: vid 17 kronor för primärkommuner och 13 kronor för landsting.

4 Av ledamoten Nils

Yngvesson (s)

Barnomsorgen i ett reformerat skatteutjämningssystem

Kommunernas kostnader för barnomsorg har vid flera tillfällen diskuterats i samband med olika förslag till skatteutjämning. I slutbetänkandet till 1976 års kommunalekonomiska utredning betonas vikten av en utjämning mellan kommunerna av barnomsorgskostnader. Trots statliga bidrag påtalar utredningen stora skillnader i nettokostnader mellan kommunerna, som behöver åtgärdas inom ramen för skatteutjämningen.

Man betonar att behovet av plats på daghem skall utgöra bedömnings-

grund, och inte bara antal barn i aktuella åldrar. Behovet styrs även av andra faktorer som t.ex. föräldrarnas sysselsättningsgrad. Utredningens förslag speglar också detta synsätt, där man förutom ålder även tar hänsyn till antalet platser. Att barnomsorgen förblir en viktig kommunal fråga betonades också vid den socialdemokratiska partikongressen 1984, där man förordar att alla barn skall ha rätt till kommunal barnomsorg. Barnomsorgen lyfts fram som ett av de få områden, där den offentliga sektorn kan tillåtas expandera. I regeringens proposition 1984/85:209 ”Förskola för alla barn” föreslås att den kommunala barnomsorgsverksamheten skall vara fullt utbyggd senast år 1991. Kommunerna kommer att behöva satsa stora resurser för att klara uppställda målsättningar. Barnomsorgen kommer därför även framledes att vara en viktig beräkningsgrund för skatteutjämning. Det är då angeläget att man strävar efter beräkningsmetoder, som på ett rättvist sätt tar hänsyn till skillnader mellan kommunerna, och hittar metoder där behovet av och utbyggnaden av barnomsorgen blir styrande. I direktiven för skatteutjämningskommitténs arbete sägs att man skall se över underlaget som används för att beräkna kostnadsskillnader på grund av âldersstrukturen, speciellt kostnader för barnomsorgen och gymnasieskolan”. Vidare att man skall granska grunderna för

i

Reservationer l4l

systemets konstruktion förutsättningslöst i syfte att åstadkomma en ökad utjämning inom given resursram. Kommittén har alltså kunnar arbeta inom vida direktiv, och ganska haft möjlighet att grundligt pröva olika modeller för beräkning av barnomsorg. Denna möjlighet har emellertid inte tagits till vara. Man föreslår ett system som endast tar hänsyn till andelen barn. I stället borde man ha provat olika sociala faktorer som på ett bättre sätt än andelen barn speglar behovet av barnomsorg. Kommittén konstaterar för övrigt själv i sina förarbeten, att behovet även i stor utsträckning påverkas av sociala faktorer. För att efterfrågan på barnomsorg skall uppkomma krävs först och främst givetvis att det finns barn men också att båda föräldrarna förvärvsarbetar, eller önskar göra det. Behovet av barnomsorg blir också större om barnen har ensamstående förälder. Det är därför min uppfattning, att kommitténs till beräkningsmetod förslag inte tar hänsyn till skillnader i barnomsorgsbehov och utbyggnad mellan kommunerna, och att man riskerar orättvisa mellan kommunerna. jämförelser Kommittén har visserligen redovisat alternativ för barnomnågra sorgsberäkningar, men man har utan närmare motivering valt att kombinera endast en social faktor med ålder. Man borde ha gjort en betydligt grundligare undersökning av påverkansneutrala faktorer och alternativa metoder. Att antalet barn är otillräckligt som indikator på behovet av barnomsorg har påvisats i undersökningar gjorda av Malmö och Göteborgs kommuner. Genom statistiska bearbetningar för landets komsamtliga muner av flera sociala faktorer har ett lågt samband påvisats mellan enbart andelen barn och kostnader för barnomsorg i kommunerna. Genom att väga samman andel barn, andel förvärvsarbetande kvinnor med barn och andel barn med ensamstående förälder erhålles ett betydligt bättre samband. Man kan alltså konstatera att det finns klara belägg för att andelen barn inte räcker som förklaring till kostnadsskillnader mellan kommunerna. De ovan nämnda faktorerna kan vägas samman till ett index som ger betydligt bättre förklaringsvärde till skillnader i kommunernas kostnader för barnomsorg. Indexet kan användas i beräkningsmodellen på samma sätt som kommittén föreslagit beträffande kostnader för individoch familjeomsorg. Den beräkningsmetodik kommittén föreslår beträffande sociala kostnader är för övrigt att föredra för samtliga åldersberoende verksamheter. Den ger betydligt säkrare utslag och innebär också en enklare modell. Genom att välja faktorer av typ andel förvärvsarbetande kvinnor med barn och andel barn till ensamstående förälder gör man också modellen mer påverkansneutral. Sådana faktorer kan inte styras av kommunerna och speglar på ett riktigare sätt behovet av kommunala serviceinsatser. i Den förutsättningslösa prövning av skatteutjämningssystemet som anges i direktiven har inte genomförts. Min uppfattning är, att man i stället varit styrd av, att förslaget endast skall medföra förmarginella ändringar jämfört med befintligt system. Det har också påverkat valet av beräkningsmetoder. Man väljer konsekvent sådana som ger små utslag i förhållande till nuvarande den system, och inte de som bäst motsvarar

|42 Reservationer

kommunala verkligheten. Man borde självklart metoder som bäst

välja

belyser skillnader i kommunalt servicebehov. Min uppfattning är att man måste ta hänsyn till fler sociala faktorer i samband med barnomsorg. Tekniskt kan det ske på samma sätt som kommittén föreslagit för individ- och familjeomsorg. Det nuvarande som tar hänsyn till både andel barn och faktisk utbyggnad är systemet bättre än kommitténs förslag. Om inte vilja finns till en genomgripande av beräkningsmetoden för barnomsorgsberäkningarna, förförändring ordar jag att man behåller nuvarande system.

5 Av ledamoten Sven Henricsson (vpk)

l

Under den borgerliga regeringstiden togs en rad statliga beslut som innebar en ökad börda på kommunerna. Man utgick från den felaktiga tesen att kommunal expansion utgjorde ett hinder för industriell tillväxt. Den indragning av kommunala medel som de borgerliga regeringarna gjorde till en viktig komponent i sin svångremspolitik kritiserades av de

båda arbetarpartierna varvid ord som konfiskation av kommunala medel

användes. Man kunde alltså notera samstämmighet mellan socialdemokraterna i opposition och vänsterpartiet kommunisterna, vilka båda ansåg att en utbyggnad av den offentliga sektorn skulle vara en drivkraft för minskad arbetslöshet och bättre samhällsekonomi. Härvid kunde man bl.a. stödja sig på liknande slutsatser från sysselsättningsutredningen som på sin tid slog fast att den offentliga sektorns expansion skulle öka antalet arbetsplatser i landet och utgöra ett avgörande medel för att bekämpa arbetslösheten. Tyvärr måste man nu konstatera att den socialdemokratiska regeringen i huvudsak anammat den borgerliga doktrinen, att kommunerna har god ekonomi och att den kommunala konsumtionen står i motsättning till industrisektorns expansion. Regeringen har fortsatt indragningen av kommunala medel. Det gäller t.ex. slopad kommunal beskattning av juridiska personer och minskade riktade statsbidrag (skola, barnomsorg, bostadstillägg, energisparåtgärder, vägar etc.). För år 1985 företogs också en sänkning av den kommunala grundgarantin i skatteutjämningssystemet med l %, vilket beräknas ge kommunerna ca 400 miljoner kronor mindre än med tidigare gällande regler. Likviditetsindragningar motsvarande 4 miljarder drabbar primärkommunerna under 1985 och 1986. Listan på nedskärningar och s.k. besparingar inom den kommunala sektorn kan göras lång. Mot denna bakgrund måste man också se finansminister Kjell O Feldts påstående i debattboken Samtal med Feldt (1984) att ”man skulle kunna beskriva hela den offentliga sektorns underskott som ett kommunalt underskott eftersom den summa de får från staten är ungefär lika stor som det totala offentliga underskottet” (sid. 48). Tanken bakom påståendet är givetvis den, att regeringen genom ytterligare press på

Reservationer 143

kommunerna och kommunalskatterna skall kunna minska det statliga budgetunderskottet. Stort avseende fästes vid en kommunal likviditetsförbättring betingad bl.a. av ett ovanligt högt ränteläge som gynnat penninghantering. Samtidigt har många kommuner inriktat sig på besparingar inför en oviss framtid.

II

Kommunerna är den samhällsorganisation som direkt kopplar till människornas vardagsverklighet och många avgörande behov. Man kan också säga att centrala statsmakten med olika medel utformar politikens principiella innehåll och genom regerings- och riksdagsbeslut verkar styrande på kommunerna. Men det blir den kommunala operativa organisationens uppgift att ge praktisk substans åt denna politik. En målmedveten nedskärningspolitik mot den kommunala sektorn enligt den linje som de borgerliga partierna rekommenderar och regeringen nu praktiserar medför stora risker för ekonomiska orättvisor och social Härvid drabbas nedrustning. de svaga grupperna de som främst behöver omsorg och vård, de utslagna och arbetslösa, barnen och de äldre liksom lågavlönade och barnfamiljer. Samtidigt kan åtstramningspolitiken mot kommunerna som helhet leda till ökade skillnader mellan dem och för de kommuner som redan har stora problem kan dessa förvärras. Det gäller ofta glesbygdskommuner med hög arbetslöshet och utflyttning eller kommuner i storstädcrnas närhet som kanske tvingats till en särskilt kraftig expansion. Men det kan också gälla rena storstadskommuner som Malmö och Göteborg, vilka visserligen har ett hyggligt skatteunderlag men samtidigt brottas med storstadens större sociala problem och därav följande kostnader. Som centra i en vidare tätortsregion följer speciella uppgifter för ett större område än den egna kommunen och dess invånare.

III Man måste se fmansministerns åtgärd ijuni 1983 att tillsätta en kommitté

för översyn av skatteutjämningssystemet som ett led i enfortsart nedskär-

ningspolitik mot kommunsektorn. skatteutjämningssystemet som i sin första form infördes 1966 och därefter väsentligtjusterades riks» genom dagsbeslut 1973 och 1979 innebar att staten garanterar komsamtliga muner och landsting en viss skattekraft stora skillnader i varigenom standard och utdebitering kan motverkas. Skatteutjämningsbeslutet 1979 gynnade en rad sydsvenska kommuner medan Norrlandskommunerna fick nöja sig med vad man hade. Orsaken härtill var inte att det nya systemet bättre tog vara på de sydliga kommunernas ekonomiska förutsättningar utan att man generellt höjde den lägsta grundgarantin från 97 till 103 °/o av medelskattekraften. Skatteutjämningen är i grunden byggd på idén om solidaritet, dvs. alla kommuner skall garanteras att möjlighet till samma kostnad (utdebitering, kunna tillhandhålla likvärskattesats) dig service. Det innebär att i princip skall skillnaden i skattesats bero på kostnader som kommunen själv kan påverka. Huvudtemat i direktiven

144 Reservationer

gäller finansieringen och innebär i sak att underskottet i statsbudgeten inte möjliggör ytterligare medel för skatteutjämningsändamål. l uppgifterna ingår att ”redovisa olika vägar att dämpa de automatiska kostnadsökningarna” inom systemet. Dessutom skall redovisas hur skatteutjämningssystemet skall vara utformat om statens kostnader för bidragsgivningen reduceras med l5 % i förhållande till nu gällande system.

IV

- Om själva solidaritetsidén i skatteutjämningssystemet att utjämna skillnaderna i kommunernas resp. landstingens ekonomiska förutsättningar - kan inga delade meningar råda. Samma sak gäller anknytningen till medelskattekraften som möjliggör en likartad ekonomisk utveckling i kommuner med resp. utan skatteutjämningsbidrag. Den tekniska uppbyggnaden med grundgaranti uttryckt i procent av medelskattekraften och en garanterad skattekraft motsvarande grundgarantin med tillägg eller avdrag som räknas om årligen med hänsyn till åldersstruktur och befolkningsminskning, kan ligga till grund för beräkningen av ett skatteutjämningsbidrag till de kommuner och landsting som har lägre egen skattekraft än den garanterade.

Översynen av skatteutjämningssystemet borde ha inneburit en mer

genomgripande analys. Fortfarande uppvisar den föreslagna inplaceringen av kommunerna i grundgaranti till synes oförklarliga skillnader - särskilt vid en jämförelse med resp. kommuns ekonomi och kostnadssituation. När det Lex. gäller framräkning av åldersfaktorn anser vi att den måste ersättas av en faktor med vidare innebörd. Systemet måste söka fånga upp inverkan av flera demografiska förhållanden, boendestruktur och sysselsättningssituation. Grundidén bakom införandet av åldersfaktorn är, att det i fråga om vissa kommunala verksamheter kan antas att kostnaderna inte är proportionella mot kommunens invånarantal, utan att olika âlderssammansättning ger skillnader mellan kommunerna. Så är utan tvivel fallet. Ju flera barn i skolåldern desto större kostnader. Att därmed dra slutsatsen att det enbart är ålderssammmsättningen som har den egenskapen är en alltför grov förenkling. Tag t.ex. efterfrågan på barnomsorg. Denna förutsätter först och främst att det finns barn, men också att båda föräldrarna förvärvsarbetar eller önskar göra det. Att anta att barnomsorgskostnaderna varierar enbart med antalet barn leder till kraftiga felbedömningar för enskilda kommuner. I stället är det fullt möjligt att väga samman ande] barn, andel förvärvsarbetande kvinnor med barn och andel ensamstående försörjare för konstruktion av ett indextal som visar förväntat utnyttjande av barnomsorg. Motsvarande kan också göras då det gäller bastadsbidrag. Sådant bidrag utgår visserligen i stort sett endast till barnftmiljer men även inkomstsituationen är ett kriterium. Andel barn/ ande. låginkornsttagare kan i ett indextal belysa bostadsbidragskostnaderna mera korrekt än om man väljer att använda rena åldersfaktorn då det gäller att förklara kostnadskillnader. Det står alltså klart att åldersfaktorn i det nuvarande skatteutjämningssystemet måste ersättas med en faktor med vidare innebörd Kom-

R eservation er 145

mitténs förslag har anammat denna metod, utarbetad genom en undersökning vid Göteborgs kommun gällande skillnader i kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg. Denna metod som ytterligare utvecklats i ett arbete vid Göteborgs kommun anser vi skall tillämpas då det gäller beräkning av kostnader för exempelvis barnomsorg och bostadsbidrag. Man kan på goda grunder påstå att det nu föreslagna åldersindex är ytterst bristfälligt då det gäller att visa sambandet med de totala ”ålders-beroende kostnaderna i kommunerna. Även i detta fall gäller vår tidigare i reservationen framförda kritik att översynen inte är tillräckligt genomgripande och grundlig.

V

Kommittémajoritetens förslag att finansiera skatteutjämningens anknytning till medelskattekraften med avgifter på kommunerna kan inte godtagas. Fördelningspolitiken måste på nytt skjutas i förgrunden. Att lägga en ökad börda på kommunsektorn innebär tvärtom en direkt försämring för breda inkomstgrupper. Härtill kommer att de sämst avlönade och de mest utsatta grupperna också är mest beroende av en fungerande kommunal verksamhet. Medan nedskärningar och dämpningar slår mot de svagare i samhället är det närmast en självklarhet att de ekonomiskt starka med sina kontakter och sin ekonomiska överlägsenhet via exempelvis privatisering kan klara sina behov och trygga sin förtur. Den av majoriteten föreslagna inbördes justeringen mellan kommunerna av bidragen via höjd eller sänkt total grundgaranti kan inte dölja den övervältring av kostnader från stat till kommun som sker och som fmansieringsmässigt belastar den ur fördelningspolitisk synpunkt orättvisa kommunalskatten. De kommunala skatterna och de indirekta skatterna utgör den största utgiftsposten för den överväldigande majoriteten av skattebetalarna. Det betyder också att den ofta omdiskuterade marginalskatten är lägre för mer än 90 % av inkomsttagarna. Av tabell 12.6 Avgift på totalt för kommuner och skatteunderlag landsting, kr/skr framgår att en kommunalskattehöjning motsvarande en utdebitering på 1 krona och mera kan bli en följd vid avgiftsñnansie- - allt beroende och ring om några år på inflationen. Prisstegringarna den ständiga utvecklingen till allt högre medelskattekraft ökarockså de skatteinkomsterna - inte minst statliga då det gäller mervärdeskatten! Det är också en bekräftelse på att fmansieringsförslaget innebär en övervältring av inflationsbetingade kostnadsökningar på kommunerna och landstingen. Ett bibehållande i huvudsak av nuvarande finansieringssystem med statligt tillskott för att klara anknytningen till medelskattekraften är att föredra i avvaktan på en varaktig lösning av den kommunala skatteproblematiken. Systemet kan under en övergångstid kombineras med en ordning som innebär att den tillfälliga avgiften för 1986 på högre egen skattekraft än 135 °/o av medelskattekraften görs permanent.

10- Skatteutjämningssystemet

\ 146 SOU l985:6I

Reservationer

VI

Systemet med skatteutjämning är i princip ett uttryck för idén om den starkares stöd till den svagare, dvs. grundtanken är rätttvis fördelning coh solidaritet. I förlängningen blir det mer och mer angeläget att permanenta och komplettera detta ”solidaritetssystem”. Det kan ske stegvis om staten börjar överta kostnader för bestämda delar av kommunernas och landstingens verksamhet. Staten har övervältrat kostnader på kommunerna och många av den kommunala sektorns verksamheter är statligt reglerade. En ökning av statliga bidrag till kommunerna kan skapa såväl förutsättningar för en utbyggnad av den kommunala verksamheten som en minskning av de kommunala skatterna. Härvid gynnas alltså i första hand låg- och medelinkomsttagare. Genom exempelvis ökade statliga bidrag till den kommunala sektorns kostnader för verksamheter som skolväsendet, barnomsorgen, sjukvården och den kollektiva trafiken kan under en treårsperiod utrymme skapas för att, om man så önskar, de kommunala skatterna skall kunna sänkas med i genomsnitt 5 kr/skr dvs. 1/6 utan att detta behöver stå i motsättning till en utbyggd kommunal service. Härigenom möjliggöres

icke obetydliga skattevinster för heltidsarbetande låg- och medelin-

komsttagare. En sådan sänkt kommunalskatt kan ge möjlighet till en motsvarande skärpning av progressiviteten i de högre inkomstskikten. Medan kommunerna är hänvisade i stort sett till en proportionell skatt på fysiska personers inkomster har staten helt andra möjligheter till finansieringssystem med fördelningspolitisk profil. Enligt vår syn utgör en sådan omfördelning av kostnaderna mellan stat och kommun en inledning för övergång till införandet av en enhetlig progressiv skatt för stat och kommun. Ett sådant nytt system ger möjlighet till verklig utjämning av de stora skillnaderna i skattekraft och utdebitering mellan kommuner med olika förutsättningar. Systemet kan kompletteras med en viss bibehållen begränsad kommunal beskattningsrätt. Samtidigt kan nu gällande systern med speciella riktade statsbidrag efter hand avvecklas. Samma sak bör gälla det nuvarande skatteutjämningssystemet, vars modell och teknik för beräkning av kriterier på kommunala basbehov ytterligare kan byggas ut och förfinas som instrument vid fördelning av enhetsskatten på de olika kommunerna. Även ett sådant nytt skattesystem får ses som en dellösning på vägen mot produktionsbeskattning som källa till samhällets viktigaste inkomster. Det nu gällande skatteutjämningssystemet utgör med alla sina brister ingen varaktig lösning av den kommunala verksamhetens fmansieringsfråga. Likväl antyder systemet de framtida vägar som måste väljas för en sådan mera varaktig lösning. I samband med överväganden och ställningstaganden till skatteutjämningskommitténs förslag bör även här berörda frågor kunna prövas.

sou 1985:61 147

Särskilda yttranden

l Av ledamöterna Davidson och Rolf

Stig (c) Rämgård (c).

Skatteutjämningskommitténs arbete

Vi har i särskilda reservation utvecklat våra erinringar mot delar av förslaget till nytt skatteutjämningssystem. Vi har därvid i dessa fall föreslagit förändringar som vi tror leder till större rättvisa mellan primärkommunerna och mellan landstingen. Vi har också föreslagit finansiering av vårt förslag då det statsfinansiella läget omöjliggör att kornmunsektorn ekonomiskt förstärks genom tillskott av statsmedel. l det särskilda yttrandet har vi valt att kommentera några av de ställningstaganden som kommittén gjort och där vi stöder dessa förslag.

Grundgarantin

För många kommuner har grundgarantin höjts i avsikt att lösa ut de nuvarande spärreglerna och för de kommuner som under en följd av år fått extra skatteutjämning. Vi anser det riktigt att göra den här förändringen. Därigenom ernås ett klarare system och kommuner och landsting, främst i Norrland, kan kompenseras. Det olämpliga med systemet är emellertid att grundgarantin på nytt sänks för alla, vilket vi inte kunnat acceptera.

Skattesats och medelutdebitering

Ett av syftena med skatteutjämning är att utjämna skattesatserna. I detta avseende är det nuvarande systemet inte effektivt. Skattesatsen kan sägas vara ett uttryck för den politiska viljan till aktiva och verkningsfulla insatser i kommun/landsting och ett mått på den service som invånarna vill ha, vilket i första hand är dikterat efter skäliga behov. Skattesatsens storlek kan också vara orsakad av en dålig och missriktad politik. I sådana fall får den inte rättas till via skatteutjämning. l vår reservation har vi föreslagit en ökad skatteutjämning, som ger möjligheter till att skillnaderna i utdebiteringen kan minska. I utredningen har diskuterats om medelutdebiteringen ska utgöra grunden för skatteutjämningen i stället för den faktiska utdebiteringen

l48 Särskilda yttranden sou l985:6I

såsom kommittén föreslår och vilket för övrigt också gäller i dag. Ur principiell synpunkt hade det varit önskvärt att grunda skatteutjämningen på medelutdebiteringen. Det hade varit möjligt att ge kompensation till högskattekommunerna via grundgarantin. Vi har dock funnit att ett sådant förslag skulle få mycket stora variationer i grundgarantin mellan kommuner i samma region. Utredningens förslag att ingen kommun får tillgodogöra sig mer än 18 kronor i kommunalskatt vid beräkning av skatteutjämning kan sägas vara ett första steg emot principen.

Åldersstrukturen

För primärkommunsektorn har tillförts en social faktor i åldersstrukturen. Även om förslaget strider mot principen om ett förenklat system vill vi tillstyrka förslaget med de motiveringar som finns anförda av kommittén. Vi delar på samma grunder att någon social faktor för åldersstrukturen inom landstingskommunen inte bör införas. I det nu gällande skatteutjämningssystemet finns en faktor där den faktiska barnomsorgsutbyggnaden påverkar åldersstrukturen. Detta strider mot principen att det i huvudsak ska vara opåverkbara faktorer som grundar utfallet av skatteutjämningen till kommunerna. Vi anser i likhet med kommittén att det är det faktiska antalet barn som ska påverka åldersstrukturen. Åldersstrukturen utgör en viktig kostnadsfaktor för kommuner/landsting. Det hade varit önskvärt att kunna förstärka denna del i skatteutjämningen. Detta går inte utan att samtidigt förändra principen för åldersstrukturens beräkning. Vi förutsätter emellertid att det är full genomförbart att förstärka åldersfaktorns betydelse i ett nytt statsbidragssystem på sätt som vi föreslagit i vår reservation.

2 Av ledamoten Nils

Yngvesson (s).

Skatteutjämningskommittén fick mycket vittomfattande direktiv som gav frihet att pröva på nya och okonventionella metoder vad gäller att skapa lika ekonomiska förutsättningar mellan kommuner och landsting. Tyvärr måste konstateras att dessa möjligheter ej tillvaratagits. Inga alternativa modeller har presenterats kommitténs ledamöter, ej heller utredningsmaterial som mera djupgående försöker förklara sambandet mellan olika opåverkbara variabler och kostnadsstrukturer. Det framlagda förslaget föreslår inga förändringar i fråga om skatteutjämningssystemets tekniska uppbyggnad och leder till mycket små skillnader i förhållande till nuvarande system. Ett av direktiven var att pröva hur kommunernas kostnader för arbetslösheten skulle kunna beaktas. Enligt min åsikt är den bästa lösningen att införa den s.k. SOFT-reformen och finansiera denna med motsvarande minskning av skatteutjämningsbidragen. Dagens system innehåller inga möjligheter att minska bidraget till de kommuner som uppbär höga skatteutjämningsbidrag och har lägre kommunalskatt än genomsnittet och till och med samtidigt sänker kommu-

sou 1985:61 Särskilda 149

yttranden

nalskatten. Möjligheten att införa en dylik spärr har av kommittén avfärdats alltför ytligt. l fortsättningen uppehåller jag mig vid kommitténs bedömningar på den landstingskommunala sidan. För primärkommunerna bör enligt kommittén hänsyn tas till socioekonomiska faktorer vid beräkning av indextalför individoch familjeomsorg samt statskommunala bostadsbidrag. Detta är bra. Det är desto mera anmärkningsvärt att kommittén väljer en annan princip för landstingen. Kommittén konstaterar dock:

Det är välkänt att det finns samband mellan sjuklighet, dödlighet och utnyttjande av hälso- och sjukvård liksom att faktorer som ålder, kön, sysselsättning m.m. påverkar behovet av hälso- och sjukvård.

Kommittén drar emellertid inte konsekvenserna av sitt konstaterande i

det förslag till nytt skatteutjämningssystem som presenteras. l stället hänskjuts frågan om de socioekonomiska faktorernas betydelse till fördelningen av erättningen från sjukförsäkringen. Jag anser att det är inkonsekvent att olika principer tillämpas för kommuner respektive för landsting. Det är vidare otillfredsställande att fördelningen sker enligt vissa principer i skatteutjämningssystemet och enligt andra i försäkringssystemet. Totalt finns drygt l6 miljarder kronor som skall fördelas från de båda systemen. Det hade varit naturligt med en samordning där âldersstruktur och socioekonomiskt struktur vägdes samman som fördelningsinstrument i båda systemen. nuvarande Enligt skatteutjämningssystem sker en sammanvägning av den primärkommunala och den landstingskommunala åldersfaktorn för de kommuner som tillika är sjukvårdshuvudmän, dvs. Göteborg, Malmö och Gotland.

Skatteutjämningskommittén har inte föreslagit någon änd-

ring i detta avseende. _ Jag anser att en ändring bör ske så att skall

skatteutjämningsbidrag

kunna erhållas enbart för landstingsverksamheten

respektive enbart för

den primärkommunala verksamheten. Vid beräkning av bidragen bör den genomsnittliga utdebiteringen för landsting resp. kommuner användas. Genom den föreslagna ändringen blir skatteutjämningssystemet neutralt till den organisatoriska indelningen i landsting och kommuner. Jag vill avslutningsvis peka på ytterligare en inkonsekvens i kommitténs förslag. För den primärkommunala äldreomsorgen föreslås åldersintervallen 65-79 år resp. 80-w. För landstingen används däremot åldersgruppen 75-w som femte eller sista åldersgrupp. Alla undersök- ningar visar entydigt att sjukvårdskonsumtionen liksom behovet av - ökar drastiskt äldreomsorg vid ca 80 års ålder. Jag anser därför att åldersgrupperingen för landstingen skall överensstämma med motsvarande gruppering för primärkommunerna, dvs. det skall finnas ett intervall 65-79 år och ett intervall över 80 år.

i

150 Särskilda yttranden sou l985 :er

sakkunnige

3 Av Ulf Wetterberg

Skatteutjämningskommittén konstaterar att i motsats till vad som gäller

förlkommunerna finns det inga finansiella skäl att generellt sänka grund-

garantierna för landstingen med en procentenhet. Kommittén förordar ändå en sådan sänkning, som innebär att lägsta garantinivå även för landstingen skulle bli 101 procent. Kommitténs enda motivering för detta är att skatteutjämningssystemet även framdeles bör vara enhetligt för kommuner och landsting i detta avseende. Kommitténs förslag innebär således att nivån på landstingens grundgarantier bestäms med utgångspunkt från de förutsättningar som gäller för kommunerna. En generell sänkning av grundgarantierna för landstingen ger kornbinerat med den nya åldersfaktorn och slopade spärregler minskningar av skatteutjämningsbidragen till huvuddelen av landstingen med ca 20 skall öre per skattekrona. Visserligen sägs det att motsvarande belopp föras över till sjukförsäkringsersättningarna. Men det är i dag svårt att hur nuvarande och tillkommande försäkringsbelopp kommer förutsäga att fördelas mellan huvudmännen fr.0.m. 1987. Om den generella sänkningen av grundgarantierna leder till en omfördelning mellan landstingen eller ej går därför inte nu att överblicka. Om man avstår från att sänka grundgarantierna för landstingen, dvs. låter lägsta grundgaranti ligga kvar på 102 procent, får man ett betydligt bättre utfall för landstingen. Som framgår av tabellen skulle förändringarna för huvuddelen av landstingen därigenom begränsas till mindre än 10 öre per skattekrona. Detta skulle totalt leda till en minskning av skatteutjämningsbidragen med ca 150- l70 miljoner kr för landstingen, vilket skall jämföras med en minskning av bidragen med ca 425-470 miljoner kr i alternativet med sänkta grundgarantier. Jag har också svårt att se att det skulle innebära några stora principiella problem att välja olika nivåer för grundgarantierna i kommuner resp. landsting. Det bör väl i stället vara naturligt att låta de särskilda förutsättningarna ñnansiellt och fördelningsmässigt inom resp. delsektor bli avgörande för ställningstagandet. Jag anser därför att den av kommittén föreslagna generella sänkningen av landstingens grundgarantier inte bör genomföras. Slutligen vill jag understryka att oavsett vilket alternativ som väljs för landstingen så kan en minskning av de totala skatteutjämningsbidragen till landstingen godtas endast under förutsättning att landstingen garanteras motsvarande belopp på annat sätt, t.ex. genom en överföring av medel till sjukförsäkringsersättningarna som kommittén förordar.

*

x Särskilda yttranden 151

Tabell. Skattekraftsgarantier för landstingen vid en lägsta grundgaranti 102 % av medelskattekraften.

Landstings- Förslag Total Skillnad kommun i? 11; kr/skr ga- Grund- Ålders- Total ranti garanti faktor ga- år 1985 ranti

Stockholms läns 102 - 7,4 94,6 99 .. .. Uppsala 102 - 6,9 95,1 99 -1,8 -0:23 Södermanlands 102 - 0,9 101,1 101 0,1 0:01 Östergötlands 102 0,6 102,6 103 -0,4 -0 05 Jönköpings 102 2, 9 104, 9 105 -0, 1 -0: 01

Kronobergs 102 4,1 106,1 107 -0, 9 -0: 11 Kalmar 102 9,2 111,2 113 -1,8- -0:22 Blekinge 102 5, 3 107, 3 108 -0, 7 -0: 09 Kristianstads 102 5, 5 107, 5 108 -0, 5 -0: 06 Malmöhus 102 - 2,0 100,0 100 .. .

Hallands 102 - 1,3 100,7 101 -0,3 -0:04 Göteborgs 0

Västmanlands 102 - :› 96,6 99 -0,1 -0z02

5519531975 Kopparbergs 105 cn 110,6 111 -0,4 -0205 Gävleborgs 105 4› 111,4 112 -0,6 -0:07 Västernorrlands 114 J› 119,4 120 -0,6 -0:06

Jämtlands 123 8, 9 131, 9 132 -0,1 -02 01 Västerbottens 129 - 5,3 123,7 122 1,7 0.17 Norrbottens 141 - 9,7 131,3 132 -0 7 -0. 07

Ändringen får ingen eller inte full effekt pá grund av att den egna skattekraften överstiger den nuvarande och/eller den föreslagna totala garantin.

l Direktiv

Bilaga

Översyn av skatteutjämningssystemet

Dir 1983:46

Beslut vid regeringssammanträde 1983-06-09.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför,

Ett system för skatteutjämning mellan kommuner resp. landstings-

kommuner infördes år 1966. Systemet tillkom för att minska de stora

skillnader som fanns i fråga om utdebitering och standard och innebar att staten garanterade samtliga kommuner och landstingskommuner en

viss skattekraft. Reglerna för dessa skatteutjämningsbidrag har sedan setts över i två omgångar. Vid 1973 och 1979 års riksdagar har sålunda fattats beslut om väsentliga ändringar i skatteutjämningssystemet. Re-i formerna har inneburit utveckling av och påbyggnader på det befintliga

systemet. Den senaste reformen medförde också betydande ökningar i

överföring av medel från staten till kommunsektorn. För de kyrkliga kommunernas del har de statliga skatteutjämningsbidragen fr.o.m. år 1983 ersatts av ett inomkyrkligt utjämningssystem via kyrkofonden (prop. 198l/82:158, KU 28, rskr 309, SFS 1982:379, 866).

Nuvarande skatteutjämningssystem

Det nuvarande skatteutjämningssystemet har gällt fr.o.m. år 1980 (prop. 1979/80:95, FiU 35, rskr 335, SFS 1979:362, 363). Systemet grundas på kommunernas resp. landstingskommunernas skattekraft. dvs. skatteunderlag per invånare, i relation till medelskattekraften i riket och på deras kostnader till följd av geografiskt läge, bebyggelsestruktur och åldersstruktur. Kommunerna och landstingskommunerna är fördelade på tolv skattekraftsklasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 °/0 upp till 136% av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som gäller för varje kommun resp. landstingskommun. l grundgarantin har hänsyn tagits till kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Denna grundgaranti kompletteras med tillägg eller avdrag för åldersstrukturen i resp. kommun och landstings-

154 Bilaga I

I kommun samt med tillägg för snabb befolkningsminskning i fråga om kommun. Kostnader till följd av åldersstruktur och snabb befolkningsminskning beräknas årligen i motsats till kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur som ligger fast. Samtliga kostnader uttrycks i procent av medelskattekraften. Grundgarantin kompletterad med tillägg eller avdrag för åldersstrukturen utgör den totala skattekraft som staten garanterar varje kommun och landstingskommun. Vid bestämmande av denna tillförsäkrade skattekraft gäller dessutom två spärregler. Den ena innebär att avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för snabb befolkningsminskning, inte får leda till att en kommun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 °/o av medelskattekraften. Den andra spärregeln tillförsäkrar samtliga kommuner och landstingskommuner en höjning av garantin med lägst 3 °/c av medelskattekraften i förhållande till vad som gällde för år 1979. Staten tillskjuter det skatteunderlag som behövs för att resp. kommun och landstingskommun skall nå upp till den totalt garanterade skattekraftsnivån. Kommuner och landstingskommuner som har en högre egen skattekraft än den av staten garanterade står utanför skatteutjämningssystemet. För år 1983 befinner sig 24 kommuner och Stockholms läns landstingskommun i denna situation. I Stockholms län finns vid sidan härav möjlighet till inomregional skatteutjämning. Genom en särskild lag ges Stockholms läns landstingskommun befogenhet att lämna bidrag och lån till kommuner inom landstingsomrädet, i den mån det behövs för att främja skatteutjämning mellan kommunerna. Lagen har tidigare varit tidsbegränsad men har numera givits en permanent utformning (prop. 1982/83:4, KL 6, rskr 17, SFS 1982:1070).

Effekter av skatteutjämningssystemet och av 1979 års reform

Skatteutjämningsbidragen tillhör de utgiftsområden på statsbudgezen som ökat kraftigast under det senaste decenniet. Framför allt skedde, som tidigare har nämnts, en kraftig ökning fr.o.m. år 1980 i samband med den senaste reformeringen av systemet. Bidragen till kommuner och landstingskommuner uppgick år 1966 till 990 milj. kr., år 1979 till 4 595 milj. kr (inkl. särskilt statsbidrag om 2 % av medelskattekraften) och är för år 1983 uppe i ca 10 360 milj. kr. Bidragen motsvarar för år 1953 i medeltal för landet en utdebitering på 3:67 kronor per skattekrona (kr/skr). Kalkylerna i årets långtidsbudget, i vilka endast beräknas de fmansella effekter som följer av redan fattade beslut, visar att skatteutjämningsbidragen även vid en oförändrad kommunal utdebitering skulle komma att fortsätta öka kraftigt framöver. En sådan utveckling skulle ytterligare

förstärkas vid höjning av den kommunala utdebiteringen. Ökningazna

är konsekvenser av den automatik som byggts in vid konstruktionen av skatteutjämningssystemet. Den största betydelsen har skatteutjämningsbidragen för Gotlands, Jämtlands och Norrbottens län. För Gotland motsvarar skatteutjäm-

Bilaga 1 155

ningsbidragen 11:79 kr/skr, för Jämtlands län 12:92 kr/skr ,och för

Norrbottens län 10:91 kr/skr per år 1983. Effekten för enskilda kom-

muner är ändå större, i något fall ca 14:50 kr/skr. Utan skatteutjämningsbidrag skulle den totala kommunalskatten i flera kommuner i övre Norrland uppgå till nära 50 kr/skr, i något fall över denna gräns. För ett stort antal kommuner med svag skattekraft och höga kostnader skulle det inte vara möjligt att utan skatteutjämningsbidrag bedriva verksamheten med en med övriga kommuner någorlunda jämförbar standard. Den senaste skatteutjämningsreformen har generellt sett inneburit en utjämning av kommunernas resp. landstingskommunernas skattekraft och därmed förutsättningar att bedriva kommunal verksamhet på lika villkor. En jämförelse av genomsnittlig skattekraft hos kommuner utanför skatteutjämningssystemet med den genomsnittliga garanterade skattekraften hos kommuner inom detta system utvisar att skillnaden minskat från ca 20,5 procentenheter av medelskattekraften år 1979 till ca 10,5 procentenheter år 1983. Klyftan har alltså minskat till hälften. Samma förhållande gäller vid en jämförelse mellan Stockholms läns landstingskommun, som ligger utanför skatteutjämningssystemet, och medeltalet för övriga landstingskommuner. Skillnaden i skattekraft har här minskat från ca 28 procentenheter till ca 13,5 mellan åren 1979 och 1983. Med hänsyn till att reformen genomförts successivt under åren 1980- 1982 och således kort tid förflutit âr det i övrigt svårt att redan nu ha en uppfattning om utjämningseffekterna av 1979 års reform på kommunernas och landstingskommunernas ekonomi. Effekterna torde i större utsträckning göra sig gällande först på längre sikt. Under perioden 1979-1983 har 132 kommuner och 11 landstingskommuner höjt skattesatsen, medan ll kommuner och 1 landstingskommun sänkt denna.Det kan konstateras att de kommuner som fått en väsentligt höjt skattekraftsgaranti, över 5 procentenheter, har kunnat undvika skattehöjning i behögre grad än de övriga kommunerna. Någon utjämning av tydligt skattesatserna kan dock ännu inte påvisas. En jämförelse av finansieringskapitalet mellan de kommuner som fått höjd skattekraftsgaranti med mer än 5 procentenheter och övriga kommuner utvisar att den förra kategorin ökat sitt fmansieringskapital i väsentligt större utsträckning än de övriga. De ökade tillskott som erhållits genom 1979 års reform synes kommunerna i allmänhet ha använt för att stärka de finansiella resurserna och därmed hålla skattesatsen oförändrad. För landstingskommunerna är det däremot svårare att avläsa en tydlig tendens. Skillnaderna i total skattesats mellan olika kommuner är alltjämt stora. Skillnaden mellan lägsta och högsta skattesats uppgår till inemot 8 kr/skr. Dock kan konstateras att drygt 90 % av kommunerna ligger inom ett intervall av 2 kr/skr. i utdebiteringsskillnad uppåt eller nedåt i förhållande till medelutdebiteringen.

Kritik mot skatteutjämningssystemet

Vid remissbehandlingen av kommunalekonomiska utredningens (KEU 76) betänkande (SOU 1977:78 och 79) som låg till grund för 1979 års reform riktades i vissa delar kritik mot utredningens teknik för beräk-

löö. Bilaga I

ning av kostnader för de verksamheter som ingår i grundgarantin. Även

mot valet av de kostnadsfaktorer som beaktades framfördes invändningar./l propositionen (1978/79:95) om den kommunala ekonomin framhöll dåvarande chefen för budgetdepartementet att utredningens val av faktorer var tillfredsställande som underlag för fastställande av grundgarantin och att gjorda beräkningar av kostnadsskillnader för de i geografiskt läge och bebyggelsestruktur ingående faktorerna var tillräckligt tillförlitliga för att kunna användas vid inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. Han ansåg det dock nödvändigt att förbättra underlaget inför en framtida översyn av grundgarantin. Den dåvarande regeringen tillsatte därför den 20 december 1979 en utredning (B 1980:02) med uppdrag att göra en översyn av statistik och kalkylmetoder för grundgarantin i skatteutjämningssystemet. Denna utredning, kommunala grundgarantiutredningen (KGU), gör en genomgång och utför nya beräkningar av samtliga faktorer som ingår i grundgarantin samt undersöker om det kan anses lämpligt att införa ytterligare faktorer för bestämmande av grundgarantin för kommunerna resp. landstingskommunerna. KGU:s översyn omfattar sålunda utöver de kostnadsfaktorer som ingår i nuvarande grundgaranti också en undersökning av speciella merkostnader för glesbygder resp. större tätorter. Det ankommer dock inte på utredningen att lägga fram förslag om en förändrad indelning av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. KGU beräknas slutföra sitt uppdrag inom kort. Till regeringen har inkommit ett antal skrivelser med synpunkter på nuvarande skatteutjämningssystem. I skrivelserna berörs bl.a. glesbygdskommunernas speciella merkostnader, storstadskommunernas kostnader för social struktur och regional funktion samt invandrarna och kostnaderna för dessa. Ett flertal motioner med synpunkter på skatteutjämningssystemets utformning har vidare väckts i riksdagen. Flera av dessa tar upp samma frågeställningar som de ovan nämnda skrivelserna. l övrigt har bl.a. påtalats att de nuvarande metoderna att mäta skattekraften i vissa fall inte ger ett rättvisande resultat. Det har också påtalats att skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna fortfarande är mycket stora.

Förändringar som påverkat systemet

Sedan 1979 års skatteutjämningsreform beslutades har det statsfmansiel- 1a läget försämrats. För att begränsa kommunernas och landstingskommunernas konsumtionsökning och för att dra in medel från den kommunala sektorn till staten beslöt riksdagen reducera de kommunala skatteunderlagen för åren 1982 och 1983 (prop. 1980/812116 bil.l, FiU 31, rskr 290, SFS 1981:346 resp. prop. 1981/82:l00 bil. 2, FiU 20 och 21, rskr 700, SFS 1982:221). Eftersom landstingskommunerna till följd av riksdagsbesluten inte får uppbära skatt från någon del av skatteunderlaget från juridiska personer för år 1983 medan kommunerna får tillgodoräkna sig 40 °/o av detta skatteunderlag har reduceringarna generellt drabbat landstingskommunerna hårdare än kommunerna. För kommunerna resp. landstingskommunerna i_nom skatteutjämningssyste-

SOU 1985:6] l 157

Bilaga

met är minskningarna i princip lika stora. Kommunerna utanför skatteutjämningsssystemet påverkas olika. För endast ett fåtal av dessa är dock reduceringarna större än för kommunerna inom skatteutjämningssystemet. Framför allt pâverkas Stockholms kommun liksom Stockholms läns landstingskommun väsentligt hårdare än övriga. Flertalet kommuner utanför skatteutjämningssystemet har fått mindre reducering av

skatteunderlaget än kommunerna inom systemet. De landstingsfria

kommunerna Malmö och Göteborg Gotland, har i fråga om reduceringarna av skatteunderlag från juridiska personer behandlats som kommuner. Den sammantagna effekten på kommuner och landstingskommuner har därför blivit något lindrigare inom dessa kommuner än inom övriga delar av landet. Frånsett Stockholms kommun och Stockholms läns landstingskommun har de gjorda reduceringarna inte i nämnvärd grad påverkat skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna utanför och inom skatteutjämningssystemet. Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1982/83290, FiU 45, rskr 397) att fr.o.m. år 1984 återföra det skatteunderlag som dragits in från fysiska personer. I samband därmed beslutades också om ett särskilt riktat stöd för att hålla tillbaka omfattande kommunala i de sämst skattehöjningar ställda kommunerna och landstingskommunerna år 1984.

Föredragandens överväganden

Som redovisats i det föregående har kostnaderna för skatteutjämningsbidragen ökat mycket kraftigt. Systemet byggdes upp i ett annat samhällsekonomiskt läge än dagens och har i praktiken kommit att utgöra ett system där mindre gynnade kommuner och landstingskommuner skattekraftsmässigt lyfts upp i samma nivå som bättre gynnade. Ändå har systemet kritiserats för att skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna fortfarande är mycket stora. Trots bidragens nuvarande omfattning kan därför ifrågasättas om bidragen är tillräckligt effektiva från utjämningssynpunkt. I nuvarande läge, då förutsättningarna för en offentlig utgiftsexpansion ändrats och åtgärder måste vidtas för att underskottet i statsbudgeten inte ytterligare skall öka, är det inte möjligt att avsätta ytterligare medel för skatteutjämningsändamål. En översyn av skatteutjämningssystemet måste därför utgå från att ramen för skatteutjämningsbidragen inte kan göras större. Med denna utgångspunkt är det därför nödvändigt att granska grunderna för systemets konstruktion förutsättningslöst i syfte att åstadkomma en ökad utjämning inom en given resursram. Jag har i propositionen om kommunalekonomiska frågor inför år 1984 (prop. 1982/83:90) framhållit att en parlamentariskt sammansatt kommitté bör tillsättas med uppgift att se över skatteutjämningssystemet.

Riksdagen (FiU 45, rskr 397) hade inte något att erinra mot en sådan

översyn. I det följande kommerjag att mer i detalj ange de riktlinjer som bör gälla för översynen av skatteutjämningssystemet. Skatteutjämningssystemet har varit ett viktigt medel ijämlikhetspolitiken. Nuvarande bidragssystem är avsett att ge kommuner som har ett svagt inkomstunderlag och höga kostnader beroende på ogynnsamma

158 I

Bilaga

förutsättningar möjligheter att fullgöra sina uppgifter på ett med andra kommuner likvärdigt sätt. Det allmänna syftet med skatteutjämningen har varit att skapa ekonomiska förutsättningar för olika kommuner resp. att bedriva en likartad verksamhet. Om ett skattelandstingskommuner utjämningssystem görs effektivt och rättvist bör detta på sikt leda till mindre skillnader i skattesatser. Samtidigt är det rimligt att olika ambitioner i verksamheten återspeglas i skillnader i utdebiteringen. Även vid utformningen av det framtida utjämningssystemet torde därför i någon form få beaktas skillnaderna i skattekraft samt kostnadsskillnader som kommunerna och landstingskommunerna inte kan påverka. I ett läge där den finansiella situationen är svår såväl för staten som för kommunerna är det särskilt att se och landstingskommunerna angeläget till att de knappa resurserna används på ett så rättvist och ändamålsenav arbetet bör mot denna bakgrund i ligt sätt som möjligt. Inriktningen huvudsak vara att åstadkomma en sådan fördelning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna att de medel som kan ställas till förfoså effektivt som möjligt. I utredningens bedömning av gande används hur bidragen skall fördelas bör också ingå en avvägning av hur de totala bidragsmedlen bör fördelas mellan kommunsektorn och landstingssektorn. Genom den senaste reformen av skatteutjämningssystemet blev bisom jag tidigare nämnt, mycket stark. Mellan åren 1979 dragsökningen, och 1983 ökade de sammanlagda bidragen till kommuner och landstingskommuner med 1:45 kr/skr. För vissa län blev bidragsökningen över 3 kr/skr. De kraftigt höjda garantierna i Syd- och Mellansverige medförde att fler kommuner och landstingskommuner kom att få skatteutjämningsbidrag. Det kan vidare konstateras att på den höga nivå som skattekraftsgarantierna nu generellt förts upp blir effekten på bidragets storlek kraftig genom den mekanism som har byggts in i systemet. Mot bl.a. denna bakgrund bör utredningen undersöka om indelningen i skattekraftsklasser i nuvarande system är väl avvägd. Även vid utformav ett förändrat system bör dessa omständigheter beaktas. ningen 1 den kommunalekonomsika propositionen inför år 1984 framhöll jag att den automatiska kostnadsökning för staten, som följer av reglerna för mäste begränsas. har vissa specialdestinerade statsbidrag, Riksdagen strukit under betydelsen av detta och uttalat att i det statsñnansiella läge som nu råder måste kraftfulla vidtas för att minska tillväxten i åtgärder statens En naturlig åtgärd har därvid bedömts vara att söka utgifter. minska den automatik som finns i bidragen till kommunerna. Kalkylerna i långtidsbudgeten illustrerar de kraftiga utgiftsökningar som uppstår i skatteutjämningssystemet med nuvarande regelsystem. Utredningen bör mot denna bakgrund redovisa olika vägar att dämpa de automatiska kostnadsökningarna inom skatteutjämningssystemet. Detta kan föranleda omprövning av bidragssystemets grunder. bör undersöka möjligheterna och konsekvenserna av att Utredningen överföra vissa specialdestinerade statsbidrag till skatteutjämningssystemet. Som jag tidigare nämnt har en översyn gjorts av statistik och kalkylmetoder i fråga om grundgarantin i skatteutjämningssystemet. Utred-

Bilaga l 159

ningen omfattar också en undersökning av speciella merkostnader för glesbygder resp. större tätorter. Resultatet av nämnda tekniska översyn bör ingå som underlag för utredningens överväganden. Någon översyn av de faktorer som bestämmer kostnadsskillnader på grund av olika åldersstruktur har inte ingått i utredningens uppdrag. Användandet av åldersstrukturen som en faktor även i fortsättningen gör det nödvändigt att se över det underlag som används för att beräkna denna. I nuvarande bidragssystem är t.ex. hänsynstagandet till kostnader inom barnomsorgen endast provisoriskt löst och kostnader för gymnasieskolan är över huvud taget inte beaktade. Utredningen bör undersöka om det är möjligt att finna metoder som gör att skillnader i kommunernas kostnader för dessa verksamheter kan beaktas på ett tillfredsställande sätt. Vidare bör utredningen, mot bakgrund av framförda synpunkter, granska nuvarande gräns för tillägg för snabb befolkningsminskning. Den utjämning av kostnader för olika åldersstruktur som görs i bidragssystemet medför vid nuvarande konstruktion höga kostnader för staten. l princip skall tillägg och avdrag för åldersstruktur utjämnas inom kommun- resp. landstingskollektiven och således inte fordra större tillskott från staten, bortsett från tilläggen för befolkningsminskning. Denna avsedda utjämning inom kollektiven uppnås emellertid inte i praktiken. Dels ingår inte alla kommuner och landstingskommuner i skatteutjämningssystemet, dels medför de två spärreglerna i systemet att effekten av åldersstrukturen inte alltid slår igenom. Flertalet av de kommuner och landstingskommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet eller som omfattas av spärreglerna har gynnsam åldersstruktur. De avdrag som faller på dessa kan således inte utnyttjas i systemet utan kostnaderna falleri stället på staten. För år 1983 uppgår statens kostnader för äldersstrukturfaktorn till mer än 1 miljard kr. Utredningen bör, mot bakgrund av vad jag nu har anfört, vid utnyttjande av metoden med en åldersstrukturfaktor även i framtiden överväga en ändring av utjämningsmetodiken i denna del. En rad i och för sig viktiga problem av mera teknisk karaktär som av olika skäl aktualiserats bör också tas upp till övervägande och beaktas vid utformning av ett förändrat system. Med hänsyn till att det påtalats att det nu använda måttet på skattekraft inte alltid ger ett rättvisande resultat bör utredningen sålunda undersöka om det finns anledning att justera definitionen av skattekraft i systemet. Framställningar har också gjorts om att även vissa andra än kyrkobokförda invånare bör medräknas i de invånarantal som ligger till grund för bidragen. Utredningen bör därför överväga om det finns anledning att ändra invånarbegreppet i skatteutjämningssystemet. _ . I den inledande beskrivningen av nuvarande skatteutjämningssystem har jag redogjort för två spärregler som innebar att 1979 års reform inte tilläts slå igenom när den verkade i alltför negativ riktning. Spärregler är dock i allmänhet till för en längre eller kortare övergångstid. Utredningen bör därför undersöka om dessa regler kan tas bort eller förändras. I det sammanhanget bör dock uppmärksammas att den ena spärregeln f.n. har stor betydelse för flera norrlandskommuner.

I utredningens uppdrag bör också ingå en prövning om ytterligare

Bilaga

160 1 SOU 1985:6!

faktorer -- såsom kostnader till följd av invandring och arbetslöshet Sambandet mellan bör beaktas i skatteutjämningssystemet. skatteutjäm-

ning och regionalpolitik mäste också beaktas. För att göra samhällets

service åt allmänheten effektivare och bättre i skilda hänseenden mäste ibland verksamheter flyttas över från en huvudman till en annan inom den offentliga sektorn. Utredningen bör uppmärksamma dessa förhållanden och se till att effekterna av sådana förändringar kan beaktas i systemet. Det är naturligt att ett så relativt detaljerat system som det fr.o.m. år 1980 genomförda medför administrativa problem. Under de år systemet varit i kraft har också vissa brister uppmärksammats, exempelvis i fråga om lämnande av uppgifter som skall ligga till grund för beaktande av åldersstrukturen. I utredningens uppdrag bör därför ingå att se över de administrativa rutinerna. I detta sammanhang bör utredningen även undersöka om det finns skäl att ändra avrundningsreglerna. I nuvarande till hela procenttal av medelskattekraften vid systern görs avrundning beaktande av áldersstrukturen jämte snabb befolkningsminskning i systemet. Den ordinarie bidragsgivningen bör enligt min mening även i fortsättningen kompletteras med extra skatteutjämningsbidrag till kommuner med behov av särskilt stöd. Utredningen skall särskilt beakta de förändringar i fråga om beskattningen av juridiska personer som kan komma att aktualiseras för att kunna bedöma i vad mån konsekvenserna av eventuella förändringar skall beaktas i skatteutjämningssystemet. bör vara avslutat senast den 30 juni 1985. För

Utredningsarbetet kommittén skall gälla de direktiv (Dir 1980:20) som har utfärdats till

samtliga statliga kommittéer och särskilda utredare. skatteutjämningssystemet byggdes upp i ett annat ekonomiskt skede. Utjämningssträvanden tillgodosågs genom att via generella bidrag lyfta upp mindre gynnade kommuner och landstirtgskommuner i nivå med de mer gynnade. Huvudsyftet med en översyn av skatteutjämningssystemet bör vara att uppnå en ökad utjämning inom nuvarande resursramar. För att belysa konsekvenserna av utjämning på en lägre bidragsnivå än f.n. bör utredningen därutöver redovisa hur skatteutjämningssystemet på lämpligt sätt kan utformas om statens kostnader för bidragsgivningen reduceras med 15 °/o i förhållande till kostnaderna för nu gällande bidragssystem.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté med högst tretton ledamöter med uppdrag att se över skatteutjämningssystemet att utse en av ledamöterna att vara ordförande att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommittén skall belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.

l 161

Bilaga

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)

ll -Skatleuljimningssystemet

sou 1985:61 163 ä

Bilaga2 Författningsförslag

l Förslag till Lag om skatteutjämning

Härigenom föreskrivs följande.

l§ Landstingskommun och kommun kan få skatteutjämningsbidrag och skall betala skatteutjämningsavgift enligt denna lag.

2 § I lagen förstås med skatteuqämningsâr det år under vilket skatteutjämningsbidraget utbetalas och skatteutjämningsavgiften betalas, eget skatteunderlag antalet skattekronor enligt taxeringsnämndens beslut om taxering till kommunal inkomstskatt året före skatteutjämningsâret,

egen skattekraft skatteunderlag per kyrkobokförd invånare vid in-

gången av året före skatteutjämningsåret,

medelskattekraft skatteunderlaget för riket per kyrkobokförd invånare

vid ingången av året före skatteutjämningsåret,

garanterad skattekraft det procenttal av medelskattekraften som mot-

svaras av landstingskommunens eller kommunens grundgaranti enligt 3 och 4 §§ justerad enligt 5 §,

garanterat skatteunderlag det antal skattekronor som motsvarar denv

garanterade skattekraften, tillskott av skatteunderlag det antal skattekronor varmed det egna skatteunderlaget understiger det garanterade skatteunderlaget.

3 § För landstingskommun gäller följande skattekraft i procent av medelskattekraften som grundgaranti.

landstingskommuner Övriga landstingskommuner l0l

164 Bilaga 2 4

4 § För kommun gäller följande skattekraft i procent av medelskattekraften som grundgaranti. Län Kommuner Grundgaranti Stocholms Samtliga utom Botkyrka och Södertälje 101 Botkyrka och Södertälje 104

Östergötlands Finspång, Linköping, Mjölby, Motala, l0l Norrköping, Söderköping, Vadstena, Åtvidaberg och Odeshög Boxholm, Kinda och Ydre 104 Valdemarsvik 107 Jönköpings Samtliga 101 Kronobergs Alvesta, Ljungby, Växjö och Älmhult l0l Markaryd 104 Lessebo, Tingsryd och Uppvidinge 107 Kalmar Samtliga utom Hultsfred, Högsby och l0l Vimmerby Hultsfred och Vimmerby 104 Högsby 107 Gotlands Gotland 116 Blekinge Samtliga 101 Kristianstads Samtliga l0l Malmöhus Samtliga 101 Hallands Samtliga 101 Göteborgs 0 Göteborg, Härryda, Kungälv, 101 Bohus Munkedal, Mölndal, Orust, Partille, Sotenäs, Strömstad, Tanum och Tjörn Lysekil, Stenungsund och Uddevalla 104 V Ockerö 110 Älvsborgs Samtliga utom Bengtsfors, Dals-Ed och l0l Färgelanda Bengtsfors och Färgelanda 104 Dals-Ed 107 Skaraborgs Samtliga utom Gullspång 101 Gullspång 104 Värmlands Grums, Hammarö, Karlstad, Kil och 104 Kristinehamn Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga, 107 Hagfors, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng

Västmanlands Samtliga utom Fagersta, Norberg och 101 Skinnskatteberg Fagersta, Norberg och Skinnskatteberg 107

-2 165

Bilaga

Län Kommuner Grundgaranti

Kopparbergs Borlänge, Falun och Säter 104 Avesta, Gagnef, Hedemora, Leksand, 107 Ludvika, Mora, Rättvik, Smedjebacken och Vansbro Orsa 110 Malung 116 Älvdalen 128 Gävleborgs Gävle och Sandviken 104 Hofors och Ockelbo 107 Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, 110 Ovanåker och Söderhamn Ljusdal 113 Västernorr- Härnösand, Sundsvall och Timrå 113 lands Kramfors och Örnsköldsvik 116 Ånge 119 Sollefteå 122 Jämtlands Östersund 116 Bräcke 122 Berg, Krokom och Ragunda 125 Härjedalen och Åre 128 Strömsund 134 Västerbottens Umeå 116 Nordmaling, Robertsfors och 119 Skellefteå Bjurholm, Vindeln och Vännäs 122 › 128 Norsjö

a 5 § Med utgångspunkt i grundgarantin enligt 3 och 4 §§ beräknas årligen den garanterade skattekraften. Denna utgörs av grundgarantin med tillägg eller avdrag för landstingskommun för åldersstrukturens inverkan på landstingets kostnader och för kommun för åldersstrukturens och den sociala strukturens inverkan på kommunens kostnader. För landstingskommuner och kommuner som inte ingår i

landstingskommuner

skall hänsyn tas till skillnader i fråga om kostnader för sjukvård. För kommuner skall hänsyn tas till skillnader i fråga om kostnader för förskola och fritidshem, familjedaghem, deltidsgrupp, grundskola, gymnasieskola, servicehus med helinackordering, servicebostad, social hemhjälp, färdtjänst, kommunalt bostadstillägg till folkpension, individ- och familjeomsorg samt statskommunala bostadsbidrag. I fråga om landstingskommun och kommun vars folkmängd senaste

166 2

Bilaga

tioårsperioden har minskat skall tillägg göras för den befolkningsminskning som överstiger fem procent.

Ska tteutjämningsbidrag

och kommun får skatteutjämningsbidrag, om 6§ Landstingskommun det egna skatteunderlaget understiger det garanterade skatteunderlaget. motsvarar tillskottet av skatteunderlag multiplicerat med skat- Bidraget tesatsen i den mån denna inte överstiger för för skatteutjämningsåret 14 kronor 50 öre per skattekrona, för kommun som landstingskommun i landstingskommun 18 kronor per skattekrona och för annan ingår kommun 32 kronor 50 öre per skattekrona.

7 § Regeringen får efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 31 mars året före skatteutjämningsåret.

Skatteutjämningsa vgift

8 § Skatteutjämningsavgiften består av grundavgift och tillläggsavgift. Tilläggsavgift betalas endast om eget skatteunderlag överstiger vad som motsvarar 135 % av medelskattekraften.

9§ Grundavgiften beräknas på summan av eget skatteunderlag och tillskott av skatteunderlag och är för varje skattekrona x öre för landstingskommun och y öre för kommun.

10 § Tilläggsavgiften beräknas på eget skatteunderlag och är 5 kronor till den del underlaget överstiger vad som per skattekrona motsvarar 135 men inte överstiger vad som motsvarar 140 procent av medelskattekraften, 6 kronor per skattekrona till den del underlaget överstiger vad som motsvarar 140 men inte överstiger vad som motsvarar 150 procent av medelskattekraften, 8 kronor till den del underlaget överstiger vad som per skattekrona motsvarar 150 procent av medelskattekraften.

Gemensamma bestämmelser

l1§ Ändras rikets indelning i landstingskommuner eller kommuner beräknas tillskott av skatteunderlag och skatteutjämningsavgift på grundval av den indelning som gäller vid skatteutjämningsårets ingång.

l2§ Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och skatteutjämningsavgift samt lämnar senast den 25 januari skatteutjämningsåret landstingskommun och kommun uppgift om tillskottet storlek och avgiftens belopp.

Bilaga 2 167

Till ledning för landstingskommuns och kommuns budgetarbete skall länsstyrelsen senast den 10 september âret före skatteutjämningsåret lämna landstingskommun och kommun uppgift om uppskattat tillskott av skatteunderlag och uppskattad skatteutjämningsavgift.

l3§ Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 30 december året före skatteutjämningsåret.

l4§ l fråga om utbetalning av skatteutjämningsbidrag under skatteutjämningsåret tillämpas bestämmelserna i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Skatteutjämningsavgiften skall betalas genom avräkning med en tjugofjärdedel vid varje utbetalning under skatteutjämningsåret av landstingsskatt, kommunalskatt och skatteutjämningsbidrag. Vid avräkningen får på motsvarande sätt som i fråga om dessa utbetalningar beräknade belopp användas i månaderna januari och februari samtjämkning med anledning av detta ske i mars månad.

15 § Statistiska centralbyråns eller länsstyrelses beslut enligt denna lag överklagas hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1987. Genom lagen upphävs lagen (1979:362) om skatteutjämningsbidrag och lagen (1985:533) om skatteutjämningsavgift. De upphävda lagarna tillämpas dock alltjämt i fråga om skatteutjämningsbidrag för år 1986 och tidigare år respektive skatteutjämningsavgift för âr 1986. En landstingskommun och en kommun har för bidragsåret 1987 rätt till skatteutjämningsbidrag med minst det belopp som bidraget skulle ha utgjort om den garanterade skattekraften hade motsvarat den tillförsäkrade skattekraften för bidragsåret 1986 enligt lagen om skatteutjämningsbidrag minskad med två procentenheter. Har skatteutjämningsbidraget för bidragsåret 1987 på grund av bestämmelserna i föregående stycke uppgått till högre belopp än som annars skulle följa av denna lag, skall bidraget för år 1988 ökas med två tredjedelar av denna skillnad och bidraget för år 1989 med en tredjedel av denna skillnad.

2 Förslag till Förordning om skatteutjämningsbidrag

Regeringen föreskriver följande.

1 § Statistiska centralbyrån skall året före skatteutjämningsåret 1. för varje landstingskommun och kommun beräkna tillägg till eller avdrag från grundgarantin enligt 5 § lagen (1986:000) om skatteutjämning, 2. tillställa länsstyrelserna preliminär uppgift om medelskattekraften

l68 Bilaga 2 S()LJl985:6|

och garanterad skattekraft enligt 2 och 5 §§ samma lag senast den 25 augusti, 3. tillställa länsstyrelserna uppgift om garanterad skattekraft enligt 5 § samma lag senast den 30 december, 4. omedelbart underrätta länsstyrelserna om beslut angående medelskattekraften. Tilläggen och avdragen enligt första stycket l skall anges i procent av medelskattekraften och avrundas till en decimal.

2 § Tillägg eller avdrag för åldersstrukturens och den sociala strukturens inverkan på kommunernas kostnaderna beräknas på grundval av indextal enligt 3 och 4§§ för kostnader för förskola och fritidshem, familjedaghem, deltidsgrupp, grundskola, gymnasieskola, servicehus med helinackordering, servicebostad, social hemhjälp, färdtjänst, kommunalt bostadstillägg till folkpension, individ- och familjeomsorg samt statskommunala bostadsbidrag.

3 § Indextal för kostnader för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg beräknas med hjälp av standardtal som uttrycker det genomsnittliga utnyttjandet i riket i följande verksamheter och åldersgrupper.

Verksamhet Åldersgrupp

Barnomsorg

Äldreomsorg servicehus med helinackordering 65-79, 80-

Standardtalen multipliceras med antalet invånare i kommunen i respektive åldersgrupp, summeras för respektive verksamhet och divideras med antalet invånare i kommunen. Indextalet uttrycker för varje verksamhet den sålunda beräknade utnyttjandegraden jämförd med motsvarande tal för hela riket. Beräkningen sker med utgångspunkt i invånarnas antal och ålder vid ingången av året före skatteutjämningsåret.

4 § För individ- och familjeomsorgberäknas indextal som uttrycker 1. andelen barnhushåll med ensamstående hushållsföreståndare i

SOU 1985:6] Bilaga 2 169

kommunen jämfört med andelen sådana hushåll i hela riket, 2. andelen boende i flerbostadshus i kommunen jämfört med andelen boende i flerbostadshus i hela riket, 3. antalet invånare i kommunen, till den del detta ej överstiger 250 000, jämfört med genomsnittligt antal invånare i rikets kommuner, 4. andelen invånare i kommunen som ej är svenska medborgare jämfört med andelen sådana invånare i hela riket. De enligt första stycket beräknade indextalen vägs samman med vikterna 0,40, 0,45, 0,08 respektive 0,07. För statskommunala bostadsbidrag beräknas ett indextal som uttrycker andelen barn under 19 år i kommunen jämfört med andelen barn i samma ålder i hela riket multiplicerat med andelen hushåll med bostadsbidrag i kommunen jämfört med andelen sådana hushåll i hela riket. Beräkningarna enligt första stycket 3 och 4 skall grundas på förhållandena vid ingången av året före skatteutjämningsåret.

5§ De enligt 3 och 4 §§ beräknade tolv indextalen sammanvägs med utgångspunkt i varje verksamhets andel i kommunernas totala nettokostnader för dessa ändamål. Tillägget eller avdraget utgörs av det sammanvägda indextalet, minskat med 100, multiplicerat med sammanlagda nettokostnader för ifrågavarande verksamheter per invånare i riket och dividerat med medelskattekraften och medelskattesatsen för året före skatteutjämningsåret.

6 § Tillägg eller avdrag för åldersstrukturens inverkan på landstingskommunernas kostnader beräknas på grundval av indextal enligt 7 § för kostnader för somatisk korttidsvård, somatisk långtidsvård, psykiatrisk vård, läkarbesök i primärvård och läkarbesök i sjukhusansluten vård.

7 § lndextal för kostnader för de verksamheter som anges i 6 § beräknas med hjälp av standardtal som uttrycker genomsnittligt antal vårddagar respektive antal läkarbesök i riket i åldersgrupperna 0- 14, 15-44, 45 -64, 65-74 samt 75 och däröver. Standardtalen multipliceras med sammanlagda antalet invånare i kommuner som ingår i landstingskommunen i respektive åldersgrupp, summeras för respektive verksamhet och divideras med antalet invånare. Indextalet uttrycker för varje verksamhet den sålunda beräknade utnyttjandegraden jämförd med motsvarande tal för hela riket. Beräkningen sker med utgångspunkt i invånarnas antal och ålder vid ingången av året före skatteutjämningsåret.

8 § De enligt 7 § beräknade fem indextalen sammanvägs med utgångspunkt i sjukvårdshuvudmännens (landstingskommunerna och de kommuner som inte ingår i landstingskommun) totala externa kostnader för dessa ändamål. Tillägget eller avdraget utgörs av det sammanvägda indextalet, minskat med 100, multiplicerat med sammanlagda externa kostnader för ifrågavarande verksamheter per invånare i riket och dividerat med medelskattekraften och medelskattesatsen för året före skatteutjämningsåret.

i

170 Bilaga 2 SOU l985:6I

9 § För kommun som inte ingår i landstingskommun beräknas ett tillägg eller avdrag på grund av åldersstruktur och social struktur enligt 2-5 §§ och ett tillägg eller avdrag för åldersstruktur enligt 6-8 §§, varefter dessa vägs samman med vikterna 0,58 för det förra talet och 0,42 för det senare talet.

l0§ Tillägget för befolkningsminskning motsvarar 40 procent av medelskattekraften för varje person med vilken minskningen under den senaste tioårsperioden överstiger fem procent.

ll § Länsstyrelserna skall årligen till regeringen och statistiska centralbyrån utan dröjsmål sända avskrifter av preliminära uppgifter och av beslut om tillskott av skatteunderlag.

12 § Länsstyrelserna skall årligen till regeringen senast den 30 april med eget yttrande sända inkomna ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag enligt 7 § lagen (1986:000) om skatteutjämning.

13§ Föreskrifter som behövs för tillämpning av lagen (1986:000) om skatteutjämning och denna förordning meddelas av riksskatteverket.

Denna förordning träder i kraft den l januari 1987. Genom förordningen upphävs förordningen (1979:393) om skatteutjämningsbidrag. Den upphävda förordningen tillämpas dock alltjämt i fråga om bidragsåret 1986 och tidigare år.

Författningskommentar

Kommittén lägger fram lagtextförslag såvitt gäller den grundläggande regleringen av skatteutjämningen. Däremot har kommittén inte gjort någon genomgång av de följdändringar som behövs på grund av att lagen om skatteutjämningsbidrag ersätts med en ny lag. Den nya lagen om skatteutjämning har byggts upp på i huvudsak samma sätt som nuvarande lag om skatteutjämningsbidrag men upptar också bestämmelser om skatteutjämningsavgift i huvudsaklig överensstämmelse med lagen om skatteutjämningsavgift. Kommittén har övervägt att i detta sammanhang utmönstra begreppet skattekronor och skatteören. Även om kommittén finner en sådan ändring befogad, har kommittén avstått från detta eftersom detta begrepp har sin grundläggande reglering i lagstiftning som kommittén inte har att överväga. Frågan bör emellertid aktualiseras i annat sammanhang eftersom denna begreppsapparat framstår som främmande och otidsenlig.

Lagen om skatteutjämning

1§

Liksom l § lagen om skatteutjämningsbidrag och l § lagen om skatteutjämningsavgift innehåller paragrafen en grundläggande bestämmelse

SOU l985:6l Bilaga 2 l7l

om att kommun och landstingskommun kan ha rätt till skatteutjämningsbidrag och är skyldig att betala skatteutjämningsavgift.

2§

Liksom 2 § lagen om skatteutjämningsbidrag innehåller paragrafen definitioner av en lång rad termer som används i lagen. l vissa fall har nya termer införts. Termen bidragsår har således ersatts av termen skatteutjämningsår eftersom även avgifterna omfattas av lagen. Till de nuvarande termerna skatteunderlag och skattekraft har - utan av innebörden ändring i förtydligande syfte lagts ordet ”eget” resp. egen. I lagen har vidare uttrycket tillförsäkrad skattekraft utbytts mot garanterad skattekraft. Såväl sistnämnda beteckning som den däremot svarande termen garanterat skatteunderlag har givits en definition i paragrafen. Härigenom har en särskild bestämmelse motsvarande 4 § lagen om skatteutjämningsbidrag blivit överflödig.

3 och 4§§

Paragraferna motsvarar 5 och 6 §§ lagen om skatteutjämningsbidrag och innehåller procentsatserna för grundgarantin.

5§

Paragrafen motsvarar 7 § lagen om skatteutjämningsbidrag och innehåller bestämmelser om beräkning av garanterad skattekraft genom tillägg till eller avdrag från grundgarantin. Justeringarna hänför sig till åldersstrukturens - och för kommunerna även den sociala strukturens - påverkan på kostnaderna. För landstingskommunerna och de kommuner som inte ingår i landsting - är det fråga om inverkan på kostnaderna för sjukvård. För kommunerna gäller det flera verksamheter avseende i första hand barnomsorg, skola och äldreomsorg. Tillägg skall också göras om befolkningsminskningen under den senaste tioårsperioden har överstigit fem procent.

6§

Paragrafen motsvarar 3 § lagen om skatteutjämningsbidrag och innehåller den grundläggande bestämmelsen om att skatteutjämningsbidraget motsvarar tillskott av skatteunderlag multiplicerat med skattesatsen. En skattesats som överstiger en viss nivå beaktas dock inte fullt ut. Den maximala skattesats som ligger till grund för beräkning av skatteutjämningsbidrag är för landstingskommun, kommun som ingår i landstingskommun och annan kommun 14:50, 18 respektive 32:50 kr/skr.

7§

Paragrafen motsvarar l3 § lagen om skatteutjämningsbidrag.

l72 Bilaga 2 SOU l985:6I

8§

Av lagtekniska skäl har skatteutjämningsavgiften delats upp i två delar, grundavgift som omfattar den proportionella delen av avgiften och tilläggsavgift som omfattar den progressiva delen. Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om dessa två delar. Vidare klarläggs att tilläggsavgift skall betalas endast om det egna skatteunderlaget överstiger vad som motsvarar l35 °/0 av medelskattekraften.

9§

Paragrafen motsvarar delvis 2 och 3 §§ lagen om skatteutjämningsavgift

och innehåller bestämmelser om grundavgiften. Underlaget för avgiften är såväl eget skatteunderlag som tillskott av skatteunderlag. Något förslag om avgiftens storlek lämnas inte.

l0§

Paragrafen motsvarar delvis 2 och 3 §§ lagen om skatteutjämningsavgift och innehåller bestämmelser om den progressiva avgiften som skall betalas om det egna skatteunderlaget överstiger vad som motsvarar 135 °/o av medelskattekraften. Underlaget för avgiften är det egna skatteunderlaget. Avgiftsuttaget motsvarar vad som gäller för år 1986.

ll§

Paragrafen motsvarar 9§ första stycket lagen om skatteutjämningsbidrag och 5 § lagen om skatteutjämningsavgift. Någon bestämmelse motsvarande andra stycket i förstnämnda paragraf har inte tagits upp i förslaget. Vid sammanslagningar eller uppdelningar av kommuner bör ändring göras i bestämmelserna om grundgaranti i 4 §.

12 och 13 §§

Paragraferna motsvarar ll och 12 §§ lagen om skatteutjämningsbidrag samt 6 och - i viss mån - 4 §§ lagen om skatteutjämningsavgift.

14§

Paragrafen motsvarar 14§ lagen om skatteutjämningsbidrag och 7§ lagen om skatteutjämningsavgift. Bestämmelserna är oförändrade utom såtillvida att det uttryckligen föreskrivs att avräkningen av skatteutjämningsavgift skall ske med lika belopp vid vart och ett av de tjugofyra utbetalningstillfällena.

l5§

Paragrafen motsvarar l6§ lagen om skatteutjämningsbidrag och 8§ lagen om skatteutjämningsavgift.

2 173

Bilaga

Ikraftträdandebestämmelserna

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987. T.0.m. bidragsåret 1986 skall den gamla lagen tillämpas. För åren 1987-89 gäller vissa övergångsregler. Innebörden är att landstingskommunerna och kommunerna för är 1987 aldrig får lägre skatteutjämningsbidrag än vad som motsvarar en sänkning av den tillförsäkrade skattekraften med två procentenheter. 1-lar bidraget på grund av denna regel höjts med ett visst belopp för år 1987, höjs bidragsbeloppet även för åren 1988 och 1989 men då endast med två tredjedelar respektive en tredjedel av detta belopp.

Förordningen om skatteutjämningsbidrag

Angående beräkningen av tillägg och avdrag i 2-10 §§ hänvisas till bilaga 2. l övrigt innehåller förordningen i huvudsak bestämmelser motsvarande dem som finns i den nuvarande om skatteförordningen utjämningsbidrag. Sålunda motsvarar l, ll och 12 §§ nuvarande 2, 7 och 8 §§ samt 13 § nuvarande l §. l förordningen har inte tagits någon motsvarighet till nuvarande 9 §. 1 detta finns bestämmelser lagrum om att skatteutjämningsnämnden skall vara ett rådgivande organ i fråga om extra skatteutjämningsbidrag. Något behov av att författningsreglera nämndens uppgift kan emellertid inte anses föreligga.

SOU 1985:6] l75

Bilaga 3 Förslag till

skatteutjämningssystem ; beräkningsmetoder

Skatteutjämningsbidrag

Skatteutjämningsbidrag till kommun och landsting beräknas enligt följande. = - - medelskatte- Skatteutjämningsbidrag (garanterad egen skattekraft) kraft - - skattesats folkmängd Om den egna skattekraften är högre än den garanterade är bidraget lika med noll. Garanterad skattekraft Skatteunderlag per invånare som garanteras genom skatteutjämningssystemet, procent av medelskattekraften Egen skattekraft Skatteunderlag per invånare i kommun resp. landsting enligt taxering året före skatteutjämningsåret, procent av medelskattekraften Medelskattekraft Skatteunderlag per invånare i riket enligt taxering året före skatteutjämningsáret Folkmängd Antal invånare i kommun resp. landsting vid årsskiftet året före skatteutjämningsåret Skattesats Skattesats i kommun resp. landsting skatteutjämningsåret dock högst 18:00 kr/skr för kommun och 14:50 kr/skr för landsting. För kommun som är utanför landsting gäller högsta skattesats 32:50. Skatteutjämningsbidragen för år 1986 baseras således på 1985 års taxering, folkmängden vid ingången av år 1985 samt skattesatsen år 1986.

Garanterad skattekraft

Garanterad skattekraft = + åldersfaktor + för grundgararanti tillägg befolkningsminskning.

176 3

Bilaga

Den garanterade skattekraften uttrycks i procent av medelskattekraften med en decimal.

Åldersfaktorn för kommun

I åldersfaktorn för kommun tas hänsyn till hur åldersberoende verksamheter påverkas av áldersfördelningen samt hur vissa andra verksam heter påverkas av social struktur. Tabell 1 visar den uppdelning på verksamheter och åldersgrupper som görs för de åldersberoende verksamheterna.

Tabell l. Åldersberoende verksamheter i åldersfaktorn för kommunerna. Verksamhet Åldersgrupp Barnomsorg

Servicehus med helinackordering Servicebostad Social hemhjälp Färdtjänst Kommunalt bostadstillägg (KBT)

För varje verksamhet används standardtal som visar utnyttjandet i riket av respektive verksamhet i de olika åldersgrupperna. De hämtas från senast tillgänglig officiell statistik . I regel avser uppgifterna förhållanden två år före skatteutjämningsåret. I kalkyler som har gjorts av skatteutjämningskommittén har de standardtal som redovisas i tabell 2 använts. Uppdelningen i åldersgrupper har delvis styrts av tillgången till statistik. Vissa förenklingar har också gjorts, som inte påverkar resultatet av beräkningarna.

sou 1985:61 Bilaga 3 177

Tabell 2. Standardtal för att beräkna åldersfördelningens effekter. Grundskolan Ålder Andel grundskoleelever, % 7-15 100 Gymnasieskolan

Barnomsorg Ålder Andel barn med plats i förskola och familje- förskolans fritidshem, % daghem, % deltidsgrupper, %

Äldreomsorg Ålder Andel personer som får plats i service- service- social färd- kommuhus med hel- bostad, hem- tjänst, nalt bo-

Källor: SCB Statistiska meddelanden serie S och serie U, riksförsäkringsverkets statistisk rapport.

För varje kommun beräknas ett teoretiskt utnyttjande av kommunala verksamheter genom att respektive standardtal multipliceras med befolkningen i respektive åldersgrupp. De för varje verksamhet framräknade talen summeras och divideras med total folkmängd i kommunen. Detta tal sätts i sin tur i relation till motsvarande tal i riket. Man får då ett indextal för varje verksamhet, dvs för grundskolan, förskola och fritidshem etc som visar hur åldersfördelningen i kommunen teoretiskt inverkar på behovet av verksamheten. I formler kan detta uttryckas enligt följande.

s standardtal för åldersgrupp i

b* I folkmängd i åldersgrupp i i kommun k

Bk total folkmängd i kommun k

l2-Skalleutjämningssyslemcl

l 78 Bilaga 3 SOU l985:6I

folkmängd i riket i åldersgrupp i

B total folkmängd i riket

[i indextal för verksamhet A i kommun k

i i

ZSWbiI ? Sibi

I§=_**° Bk B

För varje kommun får man på detta sätt l0 indextal för de åldersberoende verksamheterna. Åldersfaktorn för kommunerna omfattar också mått på behovet av individ- och familjeomsorg samt bostadsbidrag. Beräkningsmetoden för dessa verksamheter är i princip lika som för de åldersberoende verksamheterna även om andra mått än åldersfördelningen används. Tabell 3 visar vilka mått som används.

Tabell 3. Mått på behovet av individ- och familjeomsorg samt statskommunala bostadsbidrag i åldersfaktorn. Individ och familjeomsorg Vikt Andel hushåll med barn och h_“(kommunen) 0,40 ensamboende förälder h (riket)

Andel boende i flerbostadshus f_“ 0,45 f

Befolkningsstorlek E 0,08 (begränsas till 250 000 B (genomsnittsinvånare) kommun) Andel utländska medborgare u_“ 0,07 u

Starskømmunala bostadsbidrag Andel invånare 0- l8 år (barn- bf* familjer) W

Andel familjer med bostads- ä bidrag bo

Indextal för individ- och familjeomsorg beräknas enligt följande.

- + 0,45 + 0,08 + 0,07

1§= 0,40 h_* -r_* -gk .g

h f B u

Indextal för bostadsbidragen blir

Iä= bf* -b_0“

bf bo

3 179

Bilaga

De framräknade indextalen för de åldersberoende verksamheterna, individ- och familjeomsorg samt bostadsbidrag, dvs. sammanlagt 12 stycken, vägs sedan samman till ett sammanfattande indextal för varje kommun. Som vikter används respektive verksamhets andel av summa nettokostnader i riket för dessa verksamheter enligt ñnansstatistiken. Tabell 4 visar de vikter som använts i skatteutjämningskommitténs beräkningar. Dessa är tagna från 1983 års finansstatistik och beräkningarna avser är 1985. I bilaga 4 redovisas de olika indextalen för samtliga kommuner.

Tabell 4. Vikter som används för att beräkna áldersfaktor för kommun år 1985.

Källa: Kommunernas finanser 1983, SCB 1984. Det sammanvägda indextalet omräknas sedan till en åldersfaktor. Denna uttrycks i procent av medelskattekraften och omräkningen sker enligt följande

- - K (indextal 100) Åldersfaktor = medelskattekraft medelutdebitering

K är summa nettokostnader per invånare för de verksamheter som omfattas av åldersfaktorn. Uppgifterna hämtas från senast tillgänglig finansstatistik som i regel avser förhållandena två år före skatteutjämningsåret.

Medelskattekraft enligt taxering året före skatteutjämningsåret.

Medelutdebiteringi kommunerna året före skatteutjämningsäret. I kommitténs kalkyler för år 1985 har följande värden använts.

K = 5157 kr/inv Medelskattekraft = 417, 97 skr/inv = 15:96 kr/skr Medelutdebitering

Åldersfaktorn beräknas med en decimal.

180 Bilaga 3

Åldersfaktorn för landsting

Åldersfaktorn för landsting beräknas på i princip samma sätt som för kommun. Tabell 5 visar de verksamheter som omfattas av åldersfaktorn samt uppdelningen på åldersgrupper.

Tabell 5. Åldersberoende verksamheter i áldersfaktorn för landsting.

Verksamhet Åldersgrupper

Sluten vård 0-14, 15-44, 45-64, 65-74, 75- Somatisk korttidsvârd Samma åldersindelning för Somatisk lângtidsvârd samtliga verksamhetsområden Psykiatrisk vård Öppen vård Primärvård Sjukhusansluten vård

För varje verksamhet används standardtal som för den slutna vården visar antal vårddagar per invånare i olika åldersgrupper och för den öppna vården antal läkarbesök per invånare. Standardtalen bygger på senaste tillgänglig statistik. Uppgifter om den slutna vården hämtas från landstingsförbundets patientstatistik och uppgifter om den öppna vården från patientstatistiken i Malmöhus läns landsting. Rikstäckande statistik saknas för den öppna vården. Tabell 6 och 7 visar de standardtal som används i skatteutjämningskommitténs beräkningar.

Tabell 6. Vårddagar per invånare i olika åldersgrupper, hela riket år 1982.

Källa: Konsumtion av sluten vård 1982 per åldersintervall samt framskrivning 1982-92, Landstingsförbundet. Tabell 7. Läkarbesök per invånare i olika åldersgrupper, Malmöhus läns landsting år 1983. Åldersgrupp Primärvård Sjukhusansluten vård Totalt

Källa: Statistik över konsumtion av öppen vård 1983, besök hos läkare, centralförvaltningen Malmöhus läns landsting.

För varje landsting beräknas ett teoretiskt utnyttjande av respektive verksamhet genom att standardtalet multipliceras med befolkningen i

Bilaga 3 l8l

respektive åldersgrupp och summan beräknas. Detta tal divideras med folkmängden i landstinget och divideras sedan med motsvarande relationstal för riket. Man får då indextal (5 stycken) för var och en av verksamheterna. Beräkningssättet motsvarar det som tidigare har beskrivits för kommunerna. Dessa indextal vägs samman till ett sammanfattande indextal för varje landsting. Som vikter används respektive verksamhets andel av sjukvårdshuvudmännens externa kostnader för hälso- och sjukvård enligt senast tillgänglig ñnansstatistik. Tabell 8 visar de vikter som har använts i skatteutjämningskommitténs beräkningar för år 1985. De bygger på 1983 års ñnansstatistik. I bilaga 4 redovisas de olika indextalen för samtliga sjukvårdshuvudmän.

Tabell 8. Vikter som används för att beräkna åldersfaktor för landsting år 1985.

Verksamhet Vikt

Sluten vård Somatisk korttidsvárd 0,37 Somatisk lângtidsvárd 0,26 Psykiatrisk vård O, 16 Öppen vård

Källa: LKELP 84, Landstingsförbundet.

Det sammanvägda indextalet omräknas till en åldersfaktor på samma sätt som för kommunerna, dvs.

-- - K (indextal 100) Åldersfaktor = medelskattekraft -

medelutdebitering

I skatteutjämningskommitténs beräkningar har följande värden använts.

K = 5 954 kr/inv, dvs summa externa kostnader per invånare för hälsooch sjukvård i riket. Medelskattekraft = 417,97 skr/inv = 13:26 kr/skr Medelutdebitering

Åldersfaktor för kommun som också är sjukvärdshu-

vudman

Göteborg, Malmö och Gotland bedriver både primärkommunal och landstingskommunal verksamhet. För dessa kommuner beräknas en åldersfaktor för primärkommunala verksamheter och en åldersfaktor för landstingskommunala verksamheter på samma sätt som för kommun respektive landsting. Dessa två åldersfaktorer vägs sedan samman till en. Som vikter vid sammanvägningen används följande:

182 Bilaga 3

Vikt Primärkommunala verksamheter 0,58 Landstingskommunala verksamheter 0,42

Kommunerna har var och en uppskattat hur nettokostnaderna fördelas

på kommunala och landstingskommunala verksamheter. Vikterna är ett genomsnitt av dessa uppskattningar.

för

Tillägg befolkningsminskning

Kommun och landsting som har haft större folkminskning än 5 % under den senaste tioårsperioden före skatteutjämningsåret får bidrag för befolkningsminskning. Bidraget beräknas på följande sätt:

Bo = totalbefolkning vid årsskiftet ll år före skatteutjämningsårets bör-

jan B,0= totalbefolkning vid årsskiftet ett år före skatteutjämningsårets böüan Tillägg till garanterat skatteunderlag, antal skr = (0,95B0-B,0) - 0,40 - medelskattekraften

Om 0,95 BO är större än BH, är bidraget lika med 0.

Tillägg till garanterad skattekraft, uttryckt i procent av medelskattekraften beräknas enligt följande: - - 40,0 (0,95 Bo Bm) B10

Bilaga 3 183

Räkneexempel 1. Åldersfaktor för Bjuv kommun år

1985 Antal invánarei Bjuv 14 357 den ljanuari 1984. lndextal för åldersberoende verksamheter.

184 Bilaga 3

lndextal för verksamheter som beror på social struktur Verksamhet Kommu- Riket Index Vikt Sammannen (3): vägt mdex LD _ 100 (1) (2) (2) (4) (5) = (3) °(4) Individ- och familjeomsorg Andel bam med 9,3 l 1,9 78 0,40 31 ensamboende förälder, % Andel boende i 25,8 42,0 62 0,45 28 flerbostadshus, % Folkmängd 14 357 29 859 48 0,08 4 Andel utländska 8,0 4,8 169 0,07 12 medborgare, °/0 Totalt 75 Statskommunala bostadsbidrag Andel invånare i 29,4 24,2 121 åldersgrupp 0- 18 år, % Andel familjer 12,7 13,6 93 med bostadsbidrag, % Totalt 1 13*

*121-93 100

Sammanvägning till totalt indextal

sou 1985:61 Bilaga 3 185

Omräkning till áldersfaktor Kostnader för verksamheter som inkluderas i åldersfaktorn, riket totalt 5 157 kr/inv _ Medelskattekraft 417,97 skr/inv Medelutdebitering 15,96 kr/ skr

Åldersfaktor = + 6,0 417,97 - 15,96

Åldersfaktorn blir för Bjuvs kommun + 6,0 Grundgarantin är 101 Total garanti: 101 + 6,0 = 107,0

Räkneexempel 2. Åldersfaktor för Jämtlands läns

landsting

Teoretiskt antal vârddagar

Teoretiskt antal läkarbesök

s

186 Bilaga 3

Beräkning av indextali

Verksamhet Teoretiskt Vårddagar/läkar- Index antal várd- besök per invånare dagar/ Teoretiskt Riket läkarbesök

(2)=._(_L (4)=Q.|00

(l) 134 946 (3) (3)

Sluten vård korttidsvård 192 744 1,428 1,330 107 långtidsvård 348 557 2,583 2,234 116 vård 161 133 1,194 1,107 108 __ psykiatrisk Oppen vård primärvård 138 107 1,023 1,008 101 sjukhusansluten 179 098 1,327 1,310 101

Sammanvägning till totalt index

Verksamhet Index Vikt Bidrag till totalt index (l) (2) (3)=(l)-(2)

Sluten vård

__psykiatrisk Oppen vård

Omräkning till áldersfaktor

Kostnader för verksamheter som ingår i åldersfaktorn, riket totalt 5 954 kr/inv Medelskattekraft 417,97 skr/inv Medelutdebitering 13:26 kr/skr

108 3 _ m0 . 5 954 g 2 Åldersfaktor = + 8,9 417,97 - 13,26

Åldersfaktorn blir för Jämtlands läns landsting + 8,9 Grundgarantin är 122 Total garanti 122 + 8,9 = 130,9

i

sou 1985:61 Bilaga3 187

Räkneexempel 3. Åldersfaktor för Gotland, Malmö

och

Göteborg

Kommun Primärkommunala Landstings- Sammanvägd verksamheter kommunala åldersfaktor verksamheter Ålders- Vikt Ålders- Vikt faktor faktor (I) (2) (3) (4) (5)=(1)-(2)+(3)(4) Gotland 0,9 0,58 1,6 0,42 1,2 Malmö 0,1 0,58 l 1,6 0,42 4,9 Göteborg 0,1 0,58 4,5 0,42 1,9

Räkneexempel 4. för Tillägg befolkningsminskning

för kommun år 1985

Hagfors

Folkmängdi Hagfors ljanuari 1974 18 934 Folkmängdi Hagfors l januari 1984 16 843 Medelskattekraften år 1984 417,97 skr/inv

Befolkningsminskning som ger tillägg 0,95 › 18934 - 16843 = l 144

Tillskott av skatteunderlag 0,40 - 417,97 - 1 144 = 191263 skr Omräknat till % av medelskattekraften 191263 - 100 = 2,7 417,97 « 16843 Tillägg för befolkningsminskning är 2,7 % av medelskattekraften.

Administrativ hantering av skatteutjämningsbidrag

och

skatteutjämningsavgift

Statistiska centralbyrån (SCB) tar fram underlag och beräknar tillägg till och avdrag från grundgarantin för alla kommuner och landsting vad gäller âldersfaktorn och tillägg för befolkningsminskning. Tilläggen eller avdragen anges i procent av medelskattekraften avrundat till en decimal. SCB meddelar senast 25 augusti året före skatteutjämningsåret länsstyrelserna en prognos över den garanterade skattekraften för varje kommun och landsting samt över medelskattekraften. Prognosen meddelas också varje kommun och landsting. Dessa får även uppgifter om tillägg och avdrag för åldersfaktorn och tillägg för befolkningsminskning. Beräkningen av tillägg och avdrag illustreras med räkneexempel.

188 Bilaga 3

Länsstyrelsen gör en preliminär beräkning av tillskott av skatteunderlag och skatteutjämningsavgift som lämnas till kommunerna och landstingen senast 10 september till ledning för deras budgetarbete. För beräkningarna används SCB:s prognos över garanterad skattekraft och medelskattekraften samt riksskatteverkets prognoser över egen skattekraft i varje kommun och landsting. Beräkningarna görs på blanketter med anvisningar utfärdade av riksskatteverket. Sedan taxeringsarbetet har avslutats fastställer SCB den garanterade skattekraften för varje kommun och landsting samt den definitiva medelskattekraften. Detta görs senast den 30 december året före skatteutjämningsäret. Länsstyrelserna beslutar därefter om tillskott av skatteunderlag och

skatteutjämningsavgift för varje kommun och landsting. Besluten läm-

nas till kommuner och landsting senast den 25 januari. Skatteutjämningsbidragen beräknas av länsstyrelserna genom att tillskotten av skatteunderlag multipliceras med den skattesats som resp. kommun och landsting fastställt för skatteutjämningsåret i den mån skattesatsen inte överstiger fastställt maximivärde. Skatteutjämningsbidragen utbetalas av länsstyrelserna i den ordning som gäller för utbetalning av kommunalskatt. Avräkning av skatteutjämningsavgift sker mot kommunalskatten.

Underlag för att beräkna garanterad skattekraft

Statistiska centralbyrån tar fram underlaget för att beräkna den garanterade skattekraften. Följande uppgifter och källor används.

l. Folkmängdsuppgifter l januari. SCB:s register över totalbefolkningen, Statistiska meddelanden serie Be SCB. 2. Uppgifter om gymnasieelever. Utbildningsstatistik, Statistiska meddelanden serie U SCB. 3. Uppgifter av barnomsorg, servicehus med helinackordering, servicebostad, social hemhjälp och färdtjänst. Socialtjänst- och socialförsäkringsstatistik, Statistiska meddelanden serie S SCB. 4. Uppgifter om kommunala bostadstillägg. Statistisk rapport , riksförsäkringsverket. 5. Uppgifter om hushåll och boende i flerbostadshus. Folk- och bostadsräkningen, SCB. 6. Uppgifter om hushåll med statskommunala bostadsbidrag. Inkomststatistik, Statistiska meddelanden serie Be SCB. 7. Uppgifter om vårdutnyttjande i sluten vård, Landstingsförbundet. 8. Uppgifter om vårdutnyttjande i öppen vård, Malmöhus läns landsting. 9. Uppgifter om kostnader för kommunala verksamheter. Finansstatistiken för kommunerna, SCB. 10. Uppgifter om kostnader för landstingskommunala verksamheter. Finansstatistiken för landstingen, LKELP, Landstingsförbundet. ll. Uppgifter om skatteunderlag, riksskatteverket.

SOU I985:6l 189

4 för beräkna

Bilaga Underlag att

åldersfaktorn år 1985 för

kommunerna skatte-

enligt

utjämningskommitténs förslag

Här redovisas indextalen för de olika verksamheterna som i

ingår åldersfaktorn för kommunerna. Beräkningarna avser förhållan-

den år 1985.

M

m 0 W a 4» s nu nu mn 00 5 :6l

Fa

m

m.mN N.Nm m.on H.om n.«N m.Hm o.Nm m.Hm »Ham

o.«mH

_.dm m.mm

m.øNd

H.mm m..« _.ue o.«m m._m N.am

o.mm_ m.oñ m.øN_ m.oma N.oNH

upmcaêox

maa

-muaum -muuumon magar. .umo.ov

N d

.

m.Nm N.Nm w.oN

-v_›?v=H

m.mm

m.AeH o.oNH

o.mm o.mm

o.omH _.ooH A.omH N.mdN o.ooH m.mHH m.ooH

N.om N.mm

m.›oa m.o«_ m.oN_ o.ama mmmmñ m.uNg

-on._su» .oH.o.

ewa

mgomso

Noa

:ua

m N .

o.øN

mmmoa

o.mm ø.m m.mm m.mm H.mo m.aN

m.dHH

w.mo N.om h.n«

N.mmH m.oH

N.ma H.em _.ee em m..m N.om N._m en «.hm N.om m.mm

Fax ^mNo.o.

d

.

m.on N.go e.N« ..Nm N.mm ..mm m.mo .mN m.NN

m.m_H

m.no d.am m.o« m.mm

N.ooH _.wNa m.ooH

N.« o.om o.om Nm m.mm «.dm N.mo H.mm

-v.mm 3.5? .moo.o.

.

m m «

.

n.om w.am m.Nv m.am o.« m.Nm u.mm H.mo H.Nn o.mø m.mm n.Nm m.mN

»Hood

m.oe N.mm m.am o_mm

m.ma_

N.ø«

m.oN_ e.ooa

namngav:

mm än mm

_._uom .«mo.o.

_ e m

.

o.«m Mmmm N.Nm m.Nm o..N N.Nm N.Hm o.Ho muev

m.NoH

m.om m.oa o.mn e.oe N.mm m.mo

e.mHd

N.em m.mo

w.mma o.Nm« ..o__

-ou_›.øm gøvnumoa .moo.oV

mm om ms

mcwuuwâöxumcwêmnuzouucsm

m d m m

.

m.mN N.mm mnmw N.mn m.oN e.mn m.Nm o.No e.Nm m.om N.a musa m.NN o.mN ommm

m.NH

m.mm m.e« N.oe m.om

m.HH_

va... Nm »N om

-guu=__o=

Ne

-oo_›gmm mciuvå .ooH.o.

må

ht.:

m H m o . m

omema

N.Nn

m.mgH mnmdd H.mAH

N.mo

m._Nd N.mAH

N.«N

m.omd N.mNg namn. o.m“a Åümgg o.ood .moä m.oda N.«Na e.H«” N.nn_

-on__eøu

mm

maa

..«o.o.

ung oo_

20.3%

Hog

m=ouo=samxsa›

a m e e _ o .m

.

m.oN

sugna e..gH m.HNa

m.na

oumod m.m_A

.00 N.«o

N.nm. m.NN_ mmgdñ ñ.moa N.No_ o.N_ quøe_ m.N_H m.mNA “Hawa

-mu_u.ou

om

mcøpoxu soaaaä .mNo.o.

Noa med am” muñ om*

manga

acgocaâöx

-Lau

amø.wa

a m m N N « mm.

muugwsun

.

Law -TC

ougn m.NN

«.oNa “Hawa omega m.moH

m.ma o.mn

m.on_ m.wañ m.o“_ o.od_ g.qNH m.wHH o._«H ›.oaH m.NmH mmum_

ø_oxm.gu

mm

H“N__

eo=mv_p .moa.o.

goa aug wa_ ana med

›:_.

mama

:ua

5=.:

...ä

Lw 0 m m m w e

.

once

m.ouH N.oeH mnemg N.oHa w.aNH nmmma

m.mo m.oø

smmoñ w.mod N.oN_ o.Ha m.«ñ N.maH m.oH_ o.om_ “Hmmm

sm

N.NN_

.Nøo.o.

maa med md_ ewa nu_

:P30: a_oxm

o=_;o»_novu=_muu=

Ls›u

Lwvucumoxoaumz

_utsåg_

:souxaumgwvpm

e m m m o m m 0

.

ommm H.Ao

_.mm_ m.ema ounm_ o.a_H e.mNñ mmmañ a.Nod o.mNa o.Ndd »Hawa mumu_ mmwvñ m.mNg N.He_ Nmmmñ

mm mm maa

.mNm.o.

ocg NN* ma_ ond om_

S35 -v==.ø 33m x x

Eiwløa

a o m m m _

55.2:

eneoa uuooa

o.Nm

p

anv»

m.ooH

g.om m.oo

N.Noa N.ooH

m.mm e.ma “.mm

-såsom

n.moa mmooñ m.Ncñ mums” oumoñ mmmoñ

om mm no mm u

xum=.

“NH No” mo_

u$uLxøp»øxm_uuoz

.m5 3

uuø

283.2.:

...nu

a

H

amw›

någons_

cm, -

csmgmwcaz on.wugounm u==u=o__om mLøa›au==m o.m-mv=u_aa= ø==u=m_Fm›

musa_

øxgaxuoa u»Løu=ua mm=_uu=: u__w».wa mhpwpggoz e_o;.uoum s_o=xa Loxm.mawo

gouxmwmgou_

um=_=ø= nm=_u_4 a==pm_m nmugxp nueam›

Q

me.o=xuo»m

»Laga asus: sø_øm m=_ow

La

acw» 3

_5558_ §2;

NN No mm om øu nu cm Nm ma Na .m om .m mo em om mm om am mm d ou ma Nm NH

:B _o Ad

SOU I985 :6l 4 l9l l?ükqga

---a.mm m.mN m.Nm m.mN ç.mN A.mmH N.mo m.mm o.om o.om N.eoH

cpuczseox

N.N _.qm

-mumum -muuumon m._v_. .Nmo.o.

m.Hm

-u_›_u=K

m.øe w.oN H.mN m.Nm u.Nm m.omH ø.oo h.mnH o.vm m.uoH w.mm v.05

-on__e.. mgomso .eoH.o.

;oo

«.mN g.Nm m.omH o.oqH m.øo m.Noa .mm _.moA m.ma o.hm m.N_a H.oou 0.00_

»mg .nNo.o.

m.no m.oN ›.emH N.nm .m_H w.NoH o.mm m.m_H o.mm o.mo N.mm n.oo_ m.mo_

-egna anamma .moo.o.

mage;

a.mo m.øN e.mm N.mHa ø.ooH o.øm m.noN o.naH o.mm o.odH N.«o N.om

a_mn:sm;

N.mm_

_m_uom ^eøo.o.

.mu_mgmç

Lwumumoa

m.eN c.mHa o.om o.om d.moa m._.H o.oNH m.mH_ N.hNa o.N”H

-uu_›.mm

a.çmd “.N_a m.om_

^moo.o.

m:m»u_eeoxmm:_=ewnu=uuuøxm

vas N.em m.NN m.NmH N.mw m.NHH n.mm m.mm n.sm m.mm o.mo« N.mod m.mo. n.NoH

-ou*›.om -sua=_Fm; m=_Lougo .ooH.o.

ma; ^ux_

N.Nm .Nm N.Nm m.moH .oeH N.vHa o.mm o.na m.moa m._o“ m.uoH m.oAH

-on__eøm

m.No_

smgmuv .Ho.o.

m:opø:eumxLo›

um_.=o .m

ø.em m.mm o.No m.moA m.oo o.Nua m.mm 0.50 m.mm

-mu_»_ou

m.ñøa n.ao_ a.mo.

goaaagm

H.«a_

momgu -Lou m=ø_oxm .mNo.o.

ua.__n

a=go==seox om.

muuzøgmn

-_;» m.Na ñ.Nm o.Nm

mpoxmsnu

H.mm m.om m.aag m.moñ o.noH ;om

sogmuwu

a.me_ m.._a m..od o.øaa ä.od_

.mo_.o.

:oo ›:_

mama

sozm. ;ua

gm u.Na m.oaH w.N«H m.oo_ m._«“ N.eoH m._a_ m.Nga H.oc“ m.q_H m.om_ e..HH ..oo“

.s›u -o_mm: ø_oxm .nmo.o.

Fmuxwvcm

=;ouxø$mgoc_w sovuzpnoxouuwz m=_Lo»_aouu=_ovo=

o.eAd e.HN_ m.ooH m.ooA m.ooH a.maH o.noA N.oaH e.ooH o.oaH w.moH m.«ñH o.aHH

øvmw›o -v==Lø mpoxm .mNm.o. x x

ucxwgøg

.ocg

_uuxovå

ø.moH o.moH

ucøesøm

_._oH N.aoH «.moH o.oH m.mm N.uag «.uo. m.Ao_ ›.Noñ N.noH o.mo_ - »mw› x»u=_ .a

uumgxouuuxmpouøz

»ua

Fuøxmvca.

ga»

=w_

. u

mø_Lov== :mp

›nmF.ux›_u gmseugumo mczumpvxøm s_o;o=_Lpøg mwcmcwgum

mu=ø_=msLounm

m=_nox=u u_umaa= m=_qox»= v==mn.oxo Lø.wm=_›

Lou.a$mLmo_

aLø_» e cam: =o_;

=;:=ox m_umna= än mo om om m_ Nm om Nm ma om am om nu

ømøpçm an.. no eo A_

192 4 SOU 1985 :6l Bilaga

m

e.Na m.Nm namn o.Nm 0.05 m.mN m.mN m.wm «.om m.eN

e.moH

m.mñ må ana» H.mm o.øm A.mm e.«m

d.eoH

H.mm H.me

H.Hog m.øoñ

a_u==e5ox -mvuumon ^Nno.oV

ä:

-mumum maLu_a

o

a.mN «.Nm m.ñN .Nm

e.m«H

m.: m.om a.mç o.mm

m.NmH

m.no «.mo o.me mmm» o.mm 0.00 m.a N.mm m.oo .mm N.om «.NN

-u_›_u=_ -on__a.w

›.«NH

m...

:ua mgomeo ^voH.o.

N.mN

m.mNA o.moH

o.mm

o.NoH m.eHH

_.wm

o.mNd m.m«H

o.oo

o.mmH

a.mm 13

m.«oñ §2 ›.eog ..oNH m.mAH o.mm“ m.«od o.NNñ N.m_a m.m__

.mNo.oV

ø.N““

»ax

_

e.Nw m.eN

o.mHH w.AuH m.«Na

o.«o

“Hama o..NA w.mHH N.NmH m.moH m.oNH

m.mm

m.onA m.ooH

N.om

H.vmA o.NoA ...m2 o.o. m.›“a m.Nm_ N.moa

umcwnu

s

-skam Amoo.o.

\

mage»

N

m.Nm o.NNa m.mHa N.mNa o.m m.moH m.oNH

m.›dH m.NmH H.moM N.eNH o.øHH

m.mo N.«m

H.mNa

apwngsag

e.Ama

m.om N.ooä m.emd e.No_ 063 N.eo« annu*

å

.u_uom .«mo.o.

.ma_mLnu N

snuva

m.øm

m.›mA m.«H_ m.mma m.No_ o.aNa »§2 o.euM H.mma N.moA m.HmH N.wvH N.ong m.eoa m.mHH a.›mH H.oe_ «.m«H o.HHA m.mmH N.mH

-ou_›guw Løvwumog

«.N«“

.moo.o.

m2

mgwuupssoxmmc_çewnu=oauuxm

o.Hm m.Nm

o.HmH m.NoH o.HuH o.ooH m.aNH

...om mä

o.NH o.aoH w.mnH

H.nm

o.uNH .mNH

o.nm a.«m H.mm H.mw

vas m._ma m.oog u.sH« m.Na_ «.mud

-ou.›Lum -.uu=_.o= mgwgougo .ood.o.

ma:

3.:.,

m

m.Nm mnmm d.Nm

w.«oH o.eAA v.›oA N.moH o.aNH

e.mm

m.ooH m.Nod m.«oH m.eoH .woH m.eoH N.mNH

N.mm N.mm

H.NoH

g.mm

nä.: m.Ncg a.nua

-on__eam sogmav .a«o.o.

m2

mcouogeåguo.,

umvpcø m .M

.Nm

ø.moH m.NoH m.ooH N.moH o.HoH o.eoH o.aoA e.mNH e.oHa ›.›dH o.ooH «.ooH m.oNH m.«oH

“.00 N.mm

.32 .umeå H._ag _.eua o.ooä m.mod

mcøpoxm -mv_u.o= gonasgm .mNo.o.

H2

mami. umu._n

-sam

øcgogsseox

omv

25:88

umgu c.Hm N.Na

o.›oN n.mAH

m.mo o.em

m.moH o.mcH m.HNa e.Hoa

ø_o.mLmm

a.mm

m.Nod

m.wm N.ma

N.mon 0.00_ .33 o.mo_ H.mo_ N.mcd H.›a_ m.«o« o.«N_

La* Nää

eo=m=_» .moH.o.

›:_

:oo

mmma.;w

;ma

se.:

c:

a.mm ›.Nm

o.moH o._oH m.acH

m._m

m.Noa

«.nm T2:

N.maA m.moA

m.mm

o.ood m.ma_ m.moa N03 än: m.oa ›.eoa N.moa m.NHa N.so« m.a_ m.NH_ .moa

uwwmmc a.o.m .Noc.o.

swvmcumoxouumz

_cdauE

.exe

mJGtC.

cgouxaumsosnw

m .

o.eoH m.ooH

o.mm

N.uAa o.moH m.oNH

e.mm

o.Haa

o.am

a.moH m.aad mp3 eH__H u.oH« ø.oA e.mña m.oHH m.›HH u.«oH u.oHa ».nua N.moa .mog ruta:

.mNm.o.

n:

Smwä -v==gu upoxm

x x

.C

ucxwgoa

Åooa a...

_a»xuu=H

m.Nm

e.moH m.eoH

p

h.moH m.Noa m.moH m.coH N.voA

n.mm

m.moH e.NoH m.moH m.eoH

-..§3

m.No_ ...m2 N.mod nä.: N.oñ m.moa m.mo_ N.«oa c.uoa _.Na_ o.mog

w› xwmc_ Aa

;...357

nun

pmuxovcn..

Lau

_mvoz

cm_ H

mcrguvca

gw_

m=_amx=w4 mcvanxggoz .sranxgånm x_mLueov_a› mgonuv_›» mcwanxcma

vo›ø_m_u u»gmmmø uv=ø_uo

mu=u_»nm;w»mn

epogxom m=wnm=_u ø=o»muu› upgmouo mmmocm

Louxg%m.mv_

augvx »a_aw= :Se: owmxu ow»›mm macøgh oeø=Lm›

mm=_aox=aa awmmwz.Nm

»ao=

e ugn»

.§53

om Nm mg om om 8 am ä en no Na de mo eo om Ne ha om em Nm mm mm mm

øoøpwm

=w4 mo ao .a

7 _

§

W om m m um 4 193

_ m.,

.

o.Nm m.Nm m.Nm m.«m o.mN N.ma w.Ho g.N m.uN N.mo m.mw v.50 N.mN m.mm N.om o.oN m.oN _.mm ø.oN e.om

-øuupm uizzêøx -muuumoa nivå .Nno.o.

o.Nm

-v_›_v=H

m.om «.o« m.oo o.nm 0.5. o.om o.m m.em m.N« m.om «.«e N.mm o.mm m.mm m.ñm

m.moH

«.mo .mm m..m

-øn__ec» mgomso AvcH.o_

.to

ñ.Nm

m.oHa m.oHH m.ooH m.aH m.NmH N.N«H .NHH o.meH H.mdM m.a«H «.NH o.moH m.ocH m.mca m.mH_ m.mo_ m.mma N.N_a v.AaH

bmx .mño.o. .

--

m.eHH m.mHd m.oHa o..eH

.mm

umcw m.mH_ N.u« ..maa m.m«H N.ouH «.ma o.eNa N.oo. w.ooH m.ooA o.oNñ n.NoH m.«H N.oHH a.moH

-v.mu .moo.o.

n v

a

3.:: n

N.«Ha o.meH

o.mm

m.m_a o.o_d m.oHH N.Nq_ m.mHH m.m. m.oNd o.mmH N..NH m.oon m.ooH N.oo_ m.oNd m.NoH H.meH N.eHg ø.moA

_m_uom 5:50; ..wo.ov

-ouw›Lom Lovwumon

m.mmH a.umñ m.mmH m.mmH m.HN_ o.mNH o.ooH m.mmH o.çhH N.ea m.omH o.Nea N.mmH o.øN_ o.NN_ N.m_ e.aNA m.mN. m.NmH o.mNM

.moo.o.

--

mcwuu*Eogømctâmnåuuuøxn

N.Nm

o.NAa N.«Ha H.oaH m.mHH

5.5»

w.oña m.o_a o.e«_ m.meñ m.«a m.NmH o.oNa g.eoH m.m«_ u.HHH m.NoA

v2_

m.uo_ a.«oa o.N«g

-øu*Lom -guu=?_o; m=._...ov._o .ood.o.

ma: .

Aux:

o.Nm

m.eaH

m.mm H.Nm

m.NaH N.ooH

N.ma N.ea _.om m.wm H.em

m.nHn

m.ño ..ma

m.moa

-ow__eum

so...

ñ.doa ñ.ao_ N.«o_ N.«og N.oo_

.Ao.o.

m

m:mpw:em$_;o›

av

umico Am

N.Nm m.Na N.Nm

m.oHH v.añH N.moH m.Nod ñ.moM N.noH

o.mm

v.HHa

5.00 N.ma m.mm m.ma

.oH_ o.mo_ m.oo_ m.moñ o.mod

woman -som 2.23? -mumu.øu goaaaä .mNo.o. .mm__n

øgäcaåox om.

mougogå

:TC

e.Na m.Na

e.Naa o.øeH a.moH

N.mm N..a ø.nm H.mm N.oa

m.moH

.Åt m.mm o.mm ñ.oa

..oxm.sm

a.Nñd N.oo_ m.mo_ N.ao_ e.ooa m.NHg

eo=øv_» ^moH.o.

›=_. .

...oo

mama 50::

Lä N ;w

m.mm a.em e.mm ammo

o.ooA

m.ma o.om o.mm

n.NoH

..øm

m.mo. 0.59_ a.moa o.moñ N.N__ m.o_ _.NHA m.mo. m.oHa

.Nmo.ov

med

.ena -PS8 ø_oxm

m=_gmu_govp=_ouu=

_huxovcm

:gouxåøgøvpm ;ovecumosovumz

m z

m.moH o.nñH m.oHa mnnoa

”.50 H.øm H.ea m.mm N.em N.«m N.mm

m.ogg o.mo_ m.so_ m.NH_ e.No_ m.mo_ N.eoa N..o_

2.35 -ucagø .mmm.o.

HHH

287 x . x

øcxmgon

ACO.-

.Sägs

p

-..253

N.eoH

o.mm m.mm

m.moA o.Noa o.øoH N.goH

«.ma

g.moñ m.mod ø.eo_ e.eo_ m.«o_ auoo_ o.Noñ w.ocñ «.eog o.ooa c.ooa

|

xom=_

. god w› H

uuø.xø»uuxm_ava=

3a

30x02.:

.BL

u

mågovc:

E.: L

mm=_u_=a= um=w_›aLaz ceøsmgøxmo

=m.

m»mw›_ onømmo4 »am=.n4 uagaxguz u»_mm=_» ».=;s_« s_o=mLom .uoguseu aamanx uu..muF== mmLo»m=n= x_›Lmumw› »gLoes_›

Lo»x.»m.av_

L.e_.x ogaxz mmmgoh

mmsøaocogg

e

nxw›

Essex en dm am No mo oo om mo ..e..x mm No HN om om dm oc Hm Na en ma en

325 å.. B mo AH

n., w u.. m t

, ( W

, ,

|l mn W nu 4+ S nu nu mm 00 5 261 Wo

H

ø.Nm m.oN muam m..N o.co H.oN ›.oN o.Nm

.mmH

«.m› m.mm m.om

m.oHH

_.om ø.me N.mm Nm ›.nm h.mm

o.mN n.uN «.No m.om .mo N.mm m.mm m.Nm m.mh a.mo m.øø m.Nm o.mm N.Ho m.gm N.mo «.NN m.oø _.am

-v_›_u=. :oo -mn._a.» ?ömse ^«oa.o.

«

mmmoa

N.Hm

m.aHa

».55

m.n“H m.NdH m.moA m.Nad

o.ew

N.NoH

h.mm

N.moH H.mod m.mud ñ.øma H.ømH N.oH« N._o_

.mNo.oV

mo.

»mg

o.Nw

m.mNH m.moH m.HHH ..woH o.aNH

m.«m

m.oH m.ooH m.m«A e.Ha m.oHH

m.om

e..HH

..NN

m.moa m.mm_ w.Nña o.No“

-ugwu unga? ^moo.o.

mage»

m.Nm m.Nn

m.ooH n.øNH o.HHa N.Hma m.mmH o.N.M m.o_H m.NoH

m.om

...og «.mH_ ›.Ha m.mod N.aoH o.mo_ m.N__

N..ø

...oem gynnsam: .«mo.o.

5228 L

m.Am

m.uNH

.om

m.mmH N.mNH a.ooA o.mmH

guvwamon

N.eNa o.nNH N.em_ m.No_ u.Nm“ m.mNg o.Hm_ m.omg e.eea m.ood H.m›« m.dm_

-oo_›.om .moo.o.

m:muu:___=oxmm:_.:s

N.mN o.Nm m.mN

vw... «.Hoa m.moH m.woA m.om o.maH N.NoH ..NNH m.NoA e.oüH N.moa o.mH« o.mma .o«d m.ooH N.mo. o.ooA

-ou_›.om -xoa=_.ø= ?Tonga .ooH.o.

ma:

3x:

nasøuuuxm ..aoH o.NoH m.NoH

N.mm N.mm

N.eNA

N.om

o.HoH

o._m

u.coñ m.NoH m.Ho“ _.moH o.m#. o.ao_ m.mad m.oo_ N.od_ ..Nd«

-o_._euu ...v.58 .Avo.o.

m=ouw:sømx..m›

03:5 Am

o.NuH N.eoH m.NaH m.mAA m.m_A

«.mm

N.oNH

m.mm “.50

H.oNH

m.om m.nm 0.00_ _.oog n.øo_ m.ood m.ao_ m.eo“

-mu_u.au

_.øHH

395 -Lau 223m ;agera .mNo.o. mm.__g

wcgoczåâx

z

om.

møucøgå

|TC

m.ooH m.m_H

m.om N.oo

o.Noa

u.om

._oxmLau

...nu N.ocñ m.Nog m.No_ m.mo. N.oN_ m.Hoñ m.oo_ m.gaa m._o_ m.om_ N.moa m.o_ä o.m._

so=mu_» .mo«.o.

2:. ...oo

mama ...om

EE:

sm «.em

N.mHH

e.am

m.mNA

m.mgA e.NaH m.moH

ä.mm

m.NoH m.m_H

N.wa m.ma

m.No_ ›.moa m.moñ e.No_ o.mo_ m.N_a

-v.52 m.oxm .Nmo.o.

m=_Lø«_navu=_wvo=

.saa

puuxovc.,

gøvucumoxouuoz

:goåmmmsou

,

N.Hm

e.m_A m.HHA m.woH m.NHH

o.mm

o.moa o.eoH u.Noä m.o_H n.moH m.moA _.ooH H.moH o.eoa ø.uoñ o.md N.ooH ..aoH

øumwâ -u==Lo 53m .mNm,o.

Fm x *

2.3.3._

:tous

m.Hod e.Noa m.HoA m.moH o.woH

u

›.NoH

..mm

N.oH

m.mm

m.HoH

N.mm m.ooa e.Hoä h.o_ m.mod

-..spamm

o.ooñ m.oo_ N.moa m.qo.

u

pwa.xøp»øxmFouwz

m› xumç_ C

»uu

påxovcm.

;nu

cm_ u

oa=_nø

cm_ :mp

=e.=m..ux u=o.xø_..g sn.»m»o_o m.ogmw›.nw ø__asaLm s_ogo_mmw= ua»m=ø_»m_;x aLo»w.oA =eu;m.Le_m ø.._.oeoh s_o=_øm=« um==n..u.Lo

muø»m=a_»m_.x

uuumwm

.o»x..mLmu_

u=a_uoø »nm==og =øna__x ›nmo a.oum .game

e

:asså mu=u.uou om=wxw_m

om Nm om om Hm mm mo No mm wo om mo mo Hm om No Nm Nm HN

s.: mo og “H .A

SOU I985 :61 4 195 Bilaga

un--- m.aa m.«N m.NN 0.05 a._o m.hw o.om o.«N m.øm m.No m.NN

o.doH

o.ao n.mw m.ñm N.em a.mm

.maa N.No_ N.moa

22550.. -muuumon

mf...

-Små B .Nmo.o.

-

._95 N.mh o.m« N.em N.wm m.om m.eN

o.mHH

5.5:

H.mwH m.NoN

m.o« m.m« q.o. o.om o.Nç m.em m.a.

:E322: -mn__su»

H.mod m.ma

:oo mgomeo .eoH.oV

m N