Förnyelse av kommuner och landsting slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Kommunala n förnyelseproblem Stig Montin red.

| till slutbetänkande av Kommunala förnyelsekommittén

Öcr £0/. /rlm

l HZ

Statens offentliga utredningar 1 996 169 : Inrikesdepartementet

Kommunala

förnyelseproblem

En

statsvetenskaplig betraktelse

Stig Montin

Bilaga I till slutbetänkande av Eommunala förnyelsekommittén Stockholm 1996

Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar SOU och Offentliga Publikationer, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor. Fritzes, av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertelz 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. underlättar arbetet för den skall svara remiss. En liten broschyr som som - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

TRYCKERI AB ISBN 91-38-20427-4 NORSTEDTS Stockholm 1996 ISSN 0375250X

SOU 1996: 169 Bilaga I

Förord

Kommunala fömyelsekommittén,

som tillsattes våren 1995, har uppdraget att göra samlad

en utvärdering av de reformer och

om-

fattande förändringar har skett i kommunernas

som och landstingens organisation och verksamhetsformer

samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas

möjligheter till inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet.

Under kommittéarbetets gång har flertal

ett studier genomförts. För

vägledning i fråga vetenskaplig metodik

om och relevans har ett

vetenskapligt råd med företrädare från olika discipliner varit knutet

till sekretariatet.

I föreliggande behandlas

rapport olika aspekter på det kommunala

och landstingskommunala fömyelsearbetet ur ett statsvetenskapligt

perspektiv. Ur den rika floran nationell av och internationell kom-

munforskning redovisas teoretiska och empiriska bidrag som rör den lokala folkstyrelsen

och dess utmaningar, relationen mellan stat och kommun, de politiska partierna, de

förtroendevalda, relationen mellan politik och förvaltning, organisationsteoretiska inriktningar samt det lokala medborgarskapet. Författaren

svarar själv för innehållet.

Det är kommitténs

förhoppning att rapporterna skall bidra till

diskussionen det fortsatta

om fömyelsearbetet i offentlig verksam-

het.

Örebro i december

Erik Amnå Sekreterare

0r 13W

Bilaga I

l Inledning, syfte och uppläggning

1 Inledning

Många organisationer och institutioner i samhället bär på en lång

historia, däribland våra kommuner och landsting. Historien präglas av både kontinuitet och förändring. Det talas ibland summativa

om och formativa moment i historien. Enkelt uttryckt betyder det att

de summativa momenten kännetecknas konsolidering medan de

av

fonnativa momenten handlar ifrågasättande och förän-

om stora

dringar Rothstein 1992. Snart sagt varje författare inom det

sam-

hällsvetenskapliga området hävdar att just är inne i tid

nu en av

stora förändringar i samhällsorganisationen se SOU 1990:44;

t ex Petersson mfl 1996. Även kommunerna och landstingen omfattas

av dessa förändringar, bland annat i form förändrade organisa-

av tionsstrukturer och styrsystem. I flera fall handlar det mer om

förändrade föreställningar än reella förändringar. Både den fak-

tiska utvecklingen och våra föreställningar den kommunala av om demokratin och den kommunala självstyrelsen kan sägas vara inne i ett formativt moment och det är viktig uppgift försöka en att

beskriva och tolka dessa idémässiga och reella förändringar. Drivkrafter bakom förändringarna utgörs bland

annat av ett antal problem och utmaningar blivit allt tydligare under som senare

år. Det handlar finansieringsproblem om minskade ekonomiska resurser för kommunerna, stymingsproblem svårigheten för den

politiska ledningen att balansera behov och resurser, demok-

- ratiproblem medborgarnas upplevelse byråkratisering,

av toppstyming och brist på inflytandekanaler samt legitimitet-

sproblem det minskade förtroendet bland medborgarna för de

etablerade demokratiska institutionerna och organisationerna. Vissa av dessa problem och utmaningar har funnits under längre en tid, medan andra har framträtt tydligare under år. Framför senare

allt är finansieringsproblematiken besvärlig för många kommuner. Till stora delar kan de senaste årens förändringar i organisation

och styrning ses som ett på dessa problem och utmaningar. svar Men syftet med denna rapport är inte i första hand förklara att var-

för vissa förändringar sker och har skett. I stället

skall jag teoretiskt och empiriskt problematisera de förändringar genomförs. som

Bilaga

1.2 Att värdera-fömyelsearbetet

Finns det uppsättning kriterier som vi alla kan ställa upp på

en av och använda för att värdera utvecklingen den kommunala av självstyrelsen och den kommunala demokratin I grova drag kan

säga att vissa föreställningar om hur det är och hur det bör man är vanligare än andra. Kommunal självstyrelse och kommunal vara demokrati ofta används, även vi lägger olika är termer som om

innebörder ibeteckningama. En genomgång av efterkrigstidens utredningar, departementspromemorior och läroböcker ger ett in-

tryck att det har funnits, och kanske ännu finns, en övergripande av

nationell självförståelse överideologi kommunal självstyrelse

om och kommunal demokrati, trots att fenomenet "kommunal självstyrelse aldrig preciserats. På sätt övergrisamma som man pande kan tala den svenska folkstyrelsen kan man också tala om om den lokala folkstyrelsen. Enligt kommunallagen är kommunerna helhet med en polien

tisk ledning. Om vi däremot utgår från hur olika sociala och andra

problem hanteras och bearbetas i olika lokalsamhällen framträder

betydligt differentierad bild. När vi skall försöka beskriva en mer de moderna kommunerna kan vi välja olika utsiktspunkter varvid kommunen framträder i olika skepnader. Det kommunala ansvaret

i betydelsen politiskt för olika verksamheter såsom barnomansvar Snöröjning och stöd till det lokala näringslivet har ökat suc— sorg, cessivt under årens lopp. Den kommunala verksamheten har blivit

något ett konglomerat olika organisationer och verksamheter av av

Dahl 1994; Montin 1990. Den kommunala politiken och professionella verksamheten har olika uppgifter. Det talas om kommunen

rättssystem, kommunen serviceproducent och kommunen som som

självstyrande gemenskap Petersson 1992. En annan variant

som enbart skilja mellan kommunens myndighets- och serviceär att funktioner Engelau, red 1991 eller i anslutning till senare års

marknadsorientering skilja mellan politiskt styrd och

marknadsstyrd verksamhet Balmér mfl 1992. Under senare tid med inspiration från debatten kommunernas roll i Storbritanom

nien talas det den igångsättande enabling kommunen där

- om den politiska och det politiska helhetsansvaret särskiljs från arenan service- och omsorgsverksamhetema. Det finns olika inriktningar

kring denna igångsättnings- och samordningsidé. Det har tolkats både marknadiseringsprojekt och ett projekt för skasom ett som

lokal gemenskap Clark Stewart 1993; Leach

pande av politisk - - Stewart Walsh 1994; Wallenberg 1994. -

Bilaga

Vi kan betrakta en kommun från olika synvinklar och det är förhoppningsvis i mötet mellan dessa olika synsätt som en konstruktiv debatt kan föras kring kommunalt förändringsarbete.

1.3 Rapportens syfte och uppläggning

Syftet med denna rapport är statsvetenskapligt inriktad att ge en betraktelse förändringar skett och sker i Sveriges kommuav som och landsting, med tonvikten lagd kommunerna. Det finns ner tämligen omfattande kommunforskning och debatt som kan ge en underlag för reflexioner kring dagens fömyelseprocesser. I viss mån kommer också internationell forskning att behandlas. Inom ramen för Kommunala fömyelsekommittén KFK har genomförts ett antal empiriska studier, framför allt i form av parvisa jämförelser mellan olika kommuner. Resultaten från dessa studier kommer att beröras här, men inte speciellt utförligt. Studierna avrapporteras i särskildordning i övriga bilagor till kommitténs huvudbetänkande , bilagor V. - Översikten är inte på något sätt heltäckande. Forskning om kommuner och landsting berör grundläggande Statsvetenskapliga begrepp och problemställningar kring tex makt, demokrati, politisk styrning och medborgarskap. Därmed är den relevanta litteraturen omfattande än vad som redovisas i denna rapport. Desmer sutom bidrar det svenska kommunforskarsamhället fortlöpande med teoretiskt och empiriskt intressanta arbeten. Förhoppnya ningsvis har de viktigaste bidragen tagits med. Först följer ett kapitel dels redovisar den lokala folkstyrelsesom modellen, dels övergripande problematiserar de senaste årens utveckling. I de följande kapitlen fördjupas denna problematisering i olika avseenden. I kapitel tre behandlas relationen mellan kommun, stat och övriga samhället. Kapitel fyra handlar partierna och om demokratin, kapitel fem de förtroendevalda och den kommuom nala demokratin, kapitel sex behandlar politik, förvaltning och produktion, kapitel sju diskuterar skillnaden mellan organisation och

organisering och det åttonde och sista kapitlet tar upp frågor kring

medborgarroller och demokrati.

Bilaga

2 Folkstyrelsen och dess utmaningar

Det finns ideala föreställningar hur den lokala folkstyrelsen bör om fungera. Under årens lopp har dessa ifrågasätts på olika sätt. Syftet med detta kapitel är att ge en översiktlig redovisning den instituav tionella uppluckring skett i kommunerna och vilken betydelse som detta kan ha för bland annat den politiska styrningen.

2.1 Den lokala

folkstyrelsemodellen

Den lokala folkstyrelsemodellen kan beskrivas i termer olika av

flöden och relationer. Det första flödet politik in utgörs for-

- av mulering, aggregering, sammanvägning och utvärdering idéer av som skall vara styrande för den kommunala verksamhetens inriktning och omfattning. Medborgarnas inflytande i denna politikutformning förväntas ske i form representativ demokrati. De av enligt idealmodellen viktigaste aktörerna i detta flöde är partierna. Följande citat är en god illustration till föreställningen partierom nas roll i den kommunala självstyrelsen:

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de

politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna

kanaliseras och medborgarnas önskemål eftertryck. ges Partierna fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtroendepostema De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommu-

nalpolitikens utformning och vitalitet samt medborgar-

nas möjligheter att medverka och forma sin egen miljö" prop.1975/76:187, sid 217.

Förväntningarna partierna är således att de skall föra fram med-

borgarnas problem och behov olika särintressen in i demokra-

en tisk process som utmynnar i målsättningar gemensamma allmänintresset. Det finns andra organisationer och grupperingar som organiserar olika intressen framför allt olika folkrörelser, men det är partierna i denna modell som har störst legitimitet genom sin folkliga förankring.

SOU 1996: 169 Bilaga I

Kommunfullmäktige är den viktigaste politiska beslutsförsam-

lingen i modellen: "Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäktigeförsamlingen prop. 1990/91:117,

sid 17. I fullmäktige fattas beslut ärenden av principiell beskaf-

fattar bland annat "mål och riktlinjer för verksamheten samt

"budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor KL 3 kap.9

§. Här fälls avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande Lindquist Losman 1991, sid 28. I fullmäktige förutsätts således att det förs vitala politiska diskussioner kring

övergripande värdefördelningsfrågor. Det är i fullmäktige som

partiernas direktvalda företrädare skall markera sina egna och par-

tiernas ståndpunkter. Där sker den demokratiska transformeringen

från särintressen till allmänintresse.

Det andra flödet politik-ut består av de verkställande 0r-

- ganen: styrelsen, nämnder, förvaltningar, resultatenheter etc. I kommunalrättslig mening är styrelsen och nämnderna ansvariga för verkställandet av de övergripande beslut som tagits i fullmäktige. Kommunstyrelsen har en särställning genom ansvaret för kommunens ekonomi. Nämndema har ett sk odelat politiskt ansvar för all verksamhet inom nämndens område. Denna princip är något oklar, men i första hand avses att nänmdansvaret är odelat i varje

enskilt ärende Roos 1992, sid 24-26. Det betyder att nämnderna

ansvarar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i egen regi

eller är utlagd entreprenad. Det politiska ansvaret är i kom-

munallagen formulerat som ansvar för verksamhetens "mål, inriktning, omfattning och kvalitet". Den politiska styrningen är

tänkt att fungera enligt en rationalitet som bygger på ett mâlra-

tionellt handlande i förvaltningar och enheter. Detta har markerats i nuvarande kommunallag som säger att politikerna skall ägna sig målstyrning. Som kommuninvånare uppträder vi i olika roller i denna modell. I egenskap av medborgare som politisk människa förväntas delta vid val, i partiorganisationema samt utnyttja direkta kontakter

med de förtroendevalda för att påverka den kommunala politiken

som helhet. I egenskap av brukare eller klienter utnyttjar vi det

kommunala välfárdssystemet eller den kommunala serviceproduktionen och utövar eventuellt inflytande på denna produktion.

Brukarintresset måste enligt denna modell underordnas den representativa demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika statliga utredningar har det markerats att inflytandet tillhör den "icke politiska sfären" och att det är viktigt att hänsyn tas till partiernas och de kommunala politiska organens ansvar i den repre-

sentativa demokratin Ds 1991:18, sid 45.

10 Bilaga

Sammantaget kan den lokala folkstyrelsemodellen beskrivas som en legitimerings- och stymingskedja med länkarna partier/folkrörelser fullmäktige nämnder förvaltning. Hela mod- - - ellen bygger på ett antal antaganden och en förening av olika idéer om hur demokratin bör vara utformad och hur organisationer bör och kan styras. För det första betonas den representativa demokratin där partierna och de förtroendevalda spelar den avgörande rollen. Det betyder att andra former av politiskt inflytande som t ex korporatism i form av organisationers inflytande, direkt demokrati i form av folkomröstningar och brukarinflytande är av underordnad betydelse. För det andra finns det grundläggande idémässig skiljelinje en mellan politik och icke-politik förvaltning, produktion, professionellt arbete, brukarinflytande etc. Det har förts intensiva diskussioner om gränsdragningar mellan det politiker skall syssla med och det som tjänstemän/personal skall syssla med. Den dominerande normen är dock att politikerna fastställer styrande mål och riktlinjer. Det uttrycks bland annat i kommunallagen där det bland annat stadgas att Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten" KL 6 kap. 7 §. För det tredje bygger den politiska och den administrativa styr-

filosofin på att kommunernas organisationer i huvudsak handlar

målrationellt. Organisationsförändringar och förändringar av styrsystem förväntas styra denna målrationalitet i riktning mot en ef-

fektivare verksamhet i ekonomiskt och kvalitetsmässigt hän-

seende. Det skall också teoretiskt och praktiskt möjligt att vara med olika instrument såsom verksamhetsredovisningar, revisionsrapporter, utvärderingsrapporter, bokslut och annan systema-

tiskt bearbetad information kunna bedöma måluppfyllelsen i olika

avseenden. För att betona det politiska ansvarets utvärderande och uppföljande funktioner har det införts skärpta regler i kommunallagen för den kommunala redovisningen Strömberg 1992, sid 19; jfr prop. 1990/9l:1l7, sid 16.

2.2 Den kommunala

organisationens

uppluckring

Idet föregående avsnittet redovisades en sedan lång tid etablerad

föreställning om både hur en kommun är och bör vara organiserad. De förändringar som skett vad gäller organisation, styrning och relationer till omgivningen kan ses som en utveckling av denna

Bilaga I ll

modell, kan också ett uttryck för att något helt nytt men ses som håller att växa fram. I det följande skall en annan bild av kompresenteras beskriver senare års förändringar. munen som Efter kommunreformens fullbordande 1974 har kommunerna genomgått rad förändringar i riktning mot olika former av difen ferentiering. Det gäller såväl handlingsnormer som organisationsformer. Ett annat ord som ibland används för att beteckna samma sak är fragmentering. Det betyder att organisatoriska enheter, noroch värderingar drar iväg olika håll vilket får till följd att mer den politiska och ekonomiska styrbarheten minskar. I en nyligen gjord översikt över kommunala förändringar i Norden framhålls att den organisatoriska fragmenteringen märkbar i Sverige än i är mer övriga nordiska länder Bogason 1996, kommande. Förändringsprocessen uttrycks inte minst i språket. För några år sedan var t ex distinktionen politik-förvaltning användbar. Numera används ofta istället begreppen "politik" och produktion. Vi har vidare en rik flora av nya styrterrner, t ex beställarstyming,

kontraktstyming och resultatstyming. Ett genomgående drag i

flertalet kommuner är att det skapats en rad formella organisationer i form ansvarsenheter och resultatenheter. Det har utvecklats av olika relativt självständiga enheter inom den kommunala organisationen och externa aktörer i form av entreprenörer och andra kontrakterade serviceproducenter samt konsulter har fått allt större betydelse. Tillkomsten styrtekniker och organisationsformer variav nya i hög grad mellan kommunerna. Vissa kommuner har prövat erar "allt", medan andra, framför allt mindre landsbygdskommuner har bara genomfört smärre förändringar. Det förefaller dock vara så att vissa inslag, t ex resultatenheter och liknande decentraliseringstrender har fått starkt genomslag över i stort sett hela landet. De kommuner experimenterat mest med organisations- och som stymingsformer är större kommuner och kommuner i storstadsområdena, framför allt i stockholmstrakten.

Vissa kommuner har på ett eller annat sätt genomgått i stort sett

samtliga dessa förändringar. I några fall har en viss reform införts för att sedan ersättas med en annan. Exempel det utgör några kommuner som under 1980-talet startade försök med kommun-

delsnämnder för att några år avveckla dessa, ibland till för-

senare mån för andra organisationslösningar. Ett annat exempel är den sk beställar-utförarmodellen som under en period i början av 1990talet introducerades i några kommuner och landsting. Efter valet 1994, då socialdemokraterna återtog sina mandat efter förlusten 1991, valde den majoriteten i flera fall att avveckla denna modnya

ell som egentligen aldrig hann komma igång. Ett tredje exempel

A12 Bilaga I

är kommuner efter valet 1991 ville privatisera, konkurrensutsom sätta och införa valfrihet i stor skala. Detta sk systemskifte hann inte

komma så långt innan majoritet och justerade

en ny tog över in-

riktningen.

Det dominerande intrycket är ändå att olika fömyelseinriktningar inte är föremål för lika stora ideologiska konflikter längre. Tämligen oberoende politisk majoritet har av det successivt vuxit fram filosofier för ledning offentlig verksamhet. en nya av I kom-

muner som bibehöll en borgerlig majoritet har i flera fall

systemskiftesambitionema tonats ned till förmån för pragmatisk en mer

hållning. Det framhålls ibland att många kommuner efter majoritetsskiftet 1994 slog in "återställarpolitik, i detta

en men även fall förefaller det så det utvecklats vara att en pragmatism.

"Privatisering", "marknad", "konkurrens" och "valfrihet"

är inte riktigt lika ideologiskt laddade de under l980-talet. som var Med andra ord kan säga det skett viss

man att en avideologisering i

fömyelsedebatten under mitten 1990-talet. av

2.3 filosofi

Ny om offentligt ledarskap

New Public Management NPM är beteckning på filosofi

en en om

styrning och ledning av offentlig verksamhet fick

som ett stort genombrott under 1980-talet i framför allt Storbritannien, Nya Zeeland och Australien. Det är ingen enhetlig filosofi inneutan håller olika delar kan tolkas på olika sätt. Den inte heller som är helt ny, utan har rötter i den "kameralism" utvecklades som under

1700-talet Hood Jackson 1991, sid 178f. Även NPM

- om inte är någon enhetlig filosofi finns antal övergripande kännetecken ett

Caiden 1991; Hood Jackson 1991, sid 178f; Bennet 1993, sid

- 15f.

För det första sker generell nedtoning en av samhällsplanering

och sociala reformer till förmån för offentliga kostnadsminsknin-

gar och minskad statlig styrning ekonomin från Keynsianism av till neo-klassisk ekonomisk politik. mer

För det andra sker förskjutning från politik policy

en till

ledarskap management. Det implicerar avpolitisering offen-

en av tlig verksamhet kan också karakteriseras

men som en förflyttning av politiska avgöranden balansering behov och från

om av resurser politiska forum till professionella eller andra enheter grupper som

inte befolkas av politiker. Till denna förskjutning kan också föras

tendenser i riktning mot att minska antalet nämnder och politiker.

För det tredje sker förändring från aggregering till disaggre-

en

gering av offentliga organisationer. Det betyder den att offentliga

BilagaI

verksamheten allt mer karakteriseras av bland annat intern konkuroch lokalt ekonomiskt ansvar. Införande av resultatenheter och rens liknande formella organisationer med budget- och/eller intäktsansär således i klar linje med NPM såväl som andra former av devar centralisering. För det fjärde sker en förskjutning från processkontroll till efterkontroll. Det betyder bland annat att regelstyming och andra tekniker för styrning offentlig verksamhet enligt den byråkraav tiska modellen ersätts med olika former av efterkontroller effektivitetsmätning, produktivitetsmätning, resultatanalys och utvärdering. Idet svenska fömyelsearbetet uttrycks denna förändring i ambitionen att från regelstyming till målstyming.

För det femte skiljs beställning provision från utförande

production. Denna åtskillnad betyder också en förändring i riktning mot uppluckring det offentliga i den meningen att en av verksamhet privatiseras avknoppning, bolagisering, entreprenad etc. För det sjätte betonas medborgarnas individuella rättigheter. Det sker dels att införa olika typer sk rättighetskataloger eller genom av rättighetslagar, dels genom att betona medborgarnas rättigheter att fritt få välja mellan olika serviceproducenter. Slutligen kan ett sjunde kännetecken framhållas, nämligen ökad involvering lokala intressen i serviceproduktionen och dess av ledning. Hit hör t ex brukarinflytande i olika former och föräldrakooperativa daghem. De sju redovisade kännetecknen beskriver tämligen väl den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen sedan slutet av 1980talet i allmänhet och i kommuner och landsting i synnerhet

Montin 1992. Flertalet kommuner ägnar sig målstyming och

minst 200 kommuner har infört olika former av resultatenheter. Bolagisering också ett fenomen som ökade från slutet av 1980var talet, framför allt inom landstingen SCB 1990. Om däremot undersöker spridningen beställar-utförarmodeller, friskolor och av privata alternativ inom barnomsorg och hemtjänsten minskar antalet kommuner kraftigt. Det var knappt 40 kommuner som 1992 hade infört en heltäckande beställar-utförarmodell. Däremot är det -

nästan 30 procent av landets kommuner som har någon form av

beställarutförarmodell inom vissa sektorer Bjurulf 1996.

g Antalet friskolor ökade ganska kraftigt under 1990-talet, fram-

för allt till följd av ändrade statsbidragsregler. Efter beslut i riksdagen 1992 fick alla friskolor erhålla statsbidrag efter godkännande Skolverket. Antalet elever i grundskolan som gick i friskav olor ökade med 26 procent mellan åren 1993 och 1994. Antalet friskolor ökade med Å andra sidan den totala 31 procent. var an-

L

T

14 Bilaga I

delen elever i grundskolan går i friskola vid hösten 1995 cirka som

2 procent Skolverket 1995, sid 14; Regeringens skrivelse

1995/96:194, sid 62.

Den icke-kommunala barnomsorgen daghem och

fritidshem

har successivt ökat i omfattning, framför allt tillkomst

genom av

föräldrakooperativ. Mellan åren 1990 till 1994 ökade antalet barn i

alternativa bamomsorgsfonner från 16 000 till 47 000. Ungefär hälften av dessa platser utgörs föräldrakooperativ. av

Knappt 40 kommuner i landet hade någon form privata

av entreprenörer inom hemtjänsten år 1994. Bland dessa det 15 var kommuner där än 10 procent andelen hjälpta fick mer av som social hemhjälp i enskild regi entreprenad. Här framträder också de tre största kommunerna med undantag för Göteborg där endast en

procent av hemtjänstmottagama erhöll hjälp från entreprenörer.

Andelen i Stockholm var 13 procent och i Malmö 32 procent. Om-

fattande konkurrensutsättning förekommer i ett fåtal kommuner.

Bland de mest uppmärksammade är Stockholms stad under som

1992-95 bland annat genomförde ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen Fridolf 1996a.

Inom landstingen har det också sketttämligen stora förändringar. Flertalet landsting har i varierande grad slagit in på inen riktning från traditionell anslagsstyming mot marknadsorienmer

terad prestationsstyming. Ungefär hälften landstingen

av genom-

förde i början 1990-talet förändringar i den övergripande

av styrningen såsom beställar-utförannodeller. Efter detta kraftiga genomslag av beställar-utförarrnodeller och köp-säljsystem finns tendenser till att vissa landsting tar ett eller ett steg tillbaka. par

Samverkan och central samordning har blivit allt vanligare

ny-

ckelord igen Leffler 1996.

I en nyligen redovisad översikt över vilka kommuner som genomfört olika typer NPM-influerade förändringar i organisaav

tion och styrsystem inom barnomsorgen, äldre- och handikappom-

sorgen samt skolans område framgår att det i första hand är storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, större städer och förortskommuner till de tre storstäderna gjort flest förändrinsom

gar Statskontoret 1996a. Ungefär 10 procent av landets kommu-

ner har genomfört tämligen radikala förändringar, medan ungefär en fjärdedel av kommunerna har haft relativt oförändrad formell organisation under åren 1988-1995. Bland dessa återfinns framför allt landsbygds- och glesbygdskommuner. Sett över tid kan sägas att de största förändringar inträffade i början av 1990-talet. I tabell 1 nedan redovisas hur stor andel av Sveriges kommuner som anammat olika typer modeller inom av vissa verksamhetsområden. Inom samtliga tre verksamhetsområden

Bilaga I 15

har gränsen mellan offentlig och privat serviceproduktion förändrats. Intressant nog har extern anbudskonkurrens blivit kän-

netecknande för äldreomsorgen i ganska många kommuner. An-

budskonkurrens förefaller inte lika vanligt inom barnomsorgen var och grundskolan.

- Alternativa anordnare

barnomsorg 40 % 67 % 68 % äldre- och handikappoms. 5 % 20 % 25 % grundskola 5 % 21 % 27 % - Extern anbudskonkurrens barnomsorg O % 5 % 4 % äldre- och handikappoms. O % 12 % 17 % -

grundskola 0 % 2 % 2 %

-

Kundvalssxstem

barnomsorg 0 % 7 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 2 % 3 % grundskola 0 % 9 % 10 % - Beställar/utförarorganisation

tjänstemannanivå

barnomsorg l % 13 % 12 % äldre- och handikappoms. O % 13 % 15 % grundskola 0 % 10 % 9 % - Beställar/utförarorganisation

politisk nivå

barnomsorg O % 9 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 8 % 8 % i grundskola 0 % 10 % 9 % -

Tabell Andel kommuner i Sverige genomfört olika förnyel-

som semodeller under perioden 1988 1995. Källa: Statskontoret - 1996a. Översikten vid handen att NPM-filsofin fått genomslag i flerger talet landets kommuner och landsting, i olika omfattning. av men Mål- och resultatstyming är vanligt förekommande, medan andra modeller såsom kundval inte är speciellt vanliga. Viss tendens till

minskat intresse för beställar/utförannodeller på politisk nivå kan

noteras

Bilaga I 17

Den senare tidens varianter, såsom konkurrensutsättning, beställar-utförarmodeller och privatisering fick störst genomslag efter

valet 1991. Under mandatperioden 1991-94 fanns det framträdande ambitioner att rulla tillbaka staten" och politiken

samt luckra upp den offentliga sektorn privatisering genom

Montin 1993a. En översiktlig betraktelse kommunerna och

av landstingen ger kanske intrycket att 90-talets organisationsförändringar uteslutande är ett resultat borgerlig politik. Exempelvis av skulle beställar-utförarmodellen kunna karakteriseras borsom en gerlig reform. År 1992 var det 39 kommuner i landet helt eller delvis insom fört ett system med beställare och utförare. Huvuddelen dessa av hade efter valet 1991 borgerlig majoritet, inte alla. Det 24 men var

av 146 av stabilt borgerliga kommuner 12 procent infört

som

BUM. Sex av 68 kommuner 8 procent med långvarig stabil

socialdemokratisk majoritet hade också infört denna reform. Därmed

kan inte hävdas att beställar-utförarrnodellen genuint borvar en gerlig reform. Däremot är införande kundvalsystem

av förknippat

med dominans för moderaterna. Ser vi till andra NPM-ingredienser

såsom målstyming och resultatenheter är dessa vanligare i borger-

ligt styrda kommuner, förekommer också ofta i kommuner men med vänstermajoritet Bjurulf 1996.

En annan förklaring till att NPM-filsofin anammats i svenska kommuner som ofta framförs är kommunernas ekonomiska situation. Då resurserna krymper motiverar detta till organisationsförän-

dringar av olika slag för att öka produktiviteten och effektiviteten. Sambandet mellan ekonomisk situation och organisationsförän-

dringar är inte entydigt. Införande beställar-utförarmodeller kan av illustrera detta. Av de 39 kommuner införde modellen i början som

av 1990-talet befann sig den övervägande andelen 25 kommuner

bland landets cirka 70 rikaste kommuner mätt i skattekronor per invånare. Man kan också vända det och konstatera bland att dessa 25 procent "rika" kommuner det tredjedel invar en som förde beställar-uförannodeller Kfakta94. Ett mått på ekannat onomisk situation är det sk resultat med hur mycket som anger

driften kan bidra till finansiering investeringar eller till förbät-

av tringar av den finansiella ställningen. Används detta mått visar det sig att de kommuner infört beställar-utförarmodell uppvisar som en

genomgående ett besvärligt resursläge år 1993. När det gäller andra förändringar, t ex bildande av bolag, förande mål- och resultat-

av styming och kundvalsmodeller finns inte detta samband Bjurulf 1996.

Grunden för etableringen New Public Management i svenska av

kommuner och landsting lades under 1980-talet. Den borgerliga

11mm

18 Bilaga I

regeringen kunde efter maktövertagande 1991 bygga en väg som huvudsakligen stakats den socialdemokratiska regeringen. På ut av liknande sätt kan sägas att "systemskiftet" i kommunerna till stor del hade definierats konsulter och andra förändringsagenter före av

1991 Montin 1992. Därmed kan sägas att NPM-filosofin slagit

rot i den svenska offentliga verksamheten ganska oberoende av

majoritetsförhållanden i riksdagen eller i kommunerna. Det har

handlat gradskillnader än artskillnader. mer om

2.4 En multiorganisation

Den kommunala organisationen har utvecklats till ett slags multiorganisation vilket har stor betydelse för sättet att tänka kring politisk ledning och styrning. Med "multiorganisation" menas att det inom för den kommunala politiska domänen finns olika ramen enheter åtnjuter olika grader självständighet, med egna som av

normer för handlandet och olika professionell kultur Montin

1990. I Sverige i likhet med andra välfärdsstater har förändringarna - medfört att det politiska inflödet och utflödet i allt högre grad har

integrerats. Implementering betyder inte bara att genomföra poli-

tiskt fattade beslut utan också att bedriva praktisk politik, dvs formulera både mål och medel Sørensen 1995. Den vardagliga politiken har delegerats och decentraliserats. Drivkrafter har varit professionaliseringen förvaltningen och centrala nivåers önskan att av föra ut för ekonomi och verksamhet. Oavsett om förändrinansvar kan förklaras att lokala aktörer tagit till sig makt och ansgarna av eller att centrala nivåer delat med sig makt och ansvar har var av

resultatet blivit det samma: politikutformning och politikgenom-

förande har integrerats allt I olika kommunala enheter betyder mer. det att anställda fått ökat för att balansera behov och resurser ansvar Johansson m 1994. De formella organisationerna i form av resultatenheter och nya ansvarsenheter skapar sin identitet, ofta med starka influenser egen från andra institutionaliserade omgivningar Jacobsson, red. 1994. Faktiska och idealiserade föreställningar företag på kunom skapsmarknaden har utgjort förebilder för många kommunala en-

heter Montin 1993b; Jansson Forssell 1995.

- Även vi under de senaste åren knappast bevittnat någon omom fattande privatisering har uppenbarligen samverkan mellan kommunala institutioner och privata företag, föreningar ökat i m m

omfattning och intensitet inom olika politikområden, t ex näringslivspolitiken Olsson 1995, bostadspolitiken Montin Elander

-

Bilaga 19

1995, barnomsorg och äldreomsorg Johansson fl 1994 och m

teknikområdet Hansson Lind 1993. Generellt sett har kommu-

nernas omgivningsberoende ökat och därmed har kommunala aktörer ökat sina ambitioner att finna olika strategier för att minska

osäkerheten och beroendet Pierre 1994.

Politisk ledning av offentlig verksamhet handlar att om samordna och reglera en rad olika organisationer och institutioner.

Den offentliga i likhet med den privata och affärsdrivna verksam-

heten kännetecknas av omfattande dynamik, komplexitet och diversifiering. Det uttrycks i t ex komplicerade och fragmentiserade nätverk, ett utbrett professionstänkande och oklara målsituationer. Forskare inom olika discipliner försöker empiriskt kartlägga och teoretiskt definiera den omvandling som pågår. Inom den Statsvetenskapliga forskningen finner vi olika förslag hur statens olika roller kan definieras och benärrmas, rättsstat, välfärdsstat, t ex

förhandlingsstat och marknadsstat March Olsen 1989; Lundquist

- 1992. Statsvetare och andra samhällsvetare försöker att identifiera olika organiseringar och institutionella förekarrangemang som ommer inom offentlig verksamhet och mellan offentliga och privata organisationer, t ex politiska nätverk, professionella nätverk och implementationsstrukturer Hjem 1985; Jordan 1990. Dessa exempel på begreppsutveckling bör som ett uttryck både för ses

svårigheten och ambitionen att få kunskapsmässig ordning på

komplexiteten och dynamiken. Trots denna organisatoriska och institutionella diversifiering förväntas att det finns en politisk auktoritet över den professionaliserade förvaltningens olika delar och den ökande andelen entreprenader av olika slag. Men i takt med att diversifieringen ökar kan det bli svårare att med traditionella instrument bibehålla en politisk och administrativ auktoritet över olika verksamheter och organisationer.

Målstyming med efterföljande uppföljning och utvärdering har

framställts som viktiga styrinstrument i den kommunala verksam-

heten se t ex prop. 1990/91:1l7. Flera forskare har ifrågasatt realismen i målstymingstänkandet se t ex Rombach 1991. Den

praktiska utformningen av uppföljning och utvärdering har också

utsatts för kritik Montin l993a; Rombach Sahlin-Andersson

- 1995. Ofta ges uppföljning och utvärdering en målrationell prägel med förenklade föreställningar om neutrala kvalitetskriterier och linjära processer. I själva verket är uppföljnings- och utvärderingsprocesser fyllda av olika normer och intressen som är legitima och som inte låter sig inordnas i målrationella modeller Johansson 1995; Karlsson 1995; Rombach Sahlin-Andersson 1995. -

20 Bilaga I SOU 1996: 169

I takt med ökad professionalisering, ideologisering och nya ek-

onomiska villkor har relationen mellan politisk ledning och olika verksamheter förändrats. Det har blivit allt svårare att politiskt styra verksamheter med hjälp traditionella hierarkiska metoder. Sett av ur det politiska ledningsperspektivet pågår en av- och omläming i

många kommuner, från en hierarkisk politisk och administrativ

styrning till andra former som är långt från färdigutvecklade. Det pågår en lärprocess där problem möts med olika lösningar som

visar sig skapa nya problem och nya lösningar efterfrågas Montin l995a. Än så länge pågår olika slags försök med målstyming,

uppföljning och utvärdering, men det förefaller vara svårt att finna nya effektiva och legitima styrforrner. Det uttrycks inte minst i att styrrefonner anammas för att sedan ersättas med andra former. Det förefaller t ex som om fragmenteringstrenden håller att övergå i

satsningar på samverkan och integration Fridolf 1996b; Leffler

1996.

2.5 och demokrati

Sektorisering

Den sektoriserade organisationen i stat, landsting och kommun har

svårt att möta de sammansatta behov och problem som många

människor har. Det är en gammal sanning att enskilda människors problem inte låter sig delas i olika specialiteter. Våra vanligaste upp ohälsoproblem såsom hjärt- och kärlsjukdomar, psykisk ohälsa, rörelseorganens sjukdomar, ohälsa relaterad till arbetslöshet och allergier är ofta orsakade av en mängd olika faktorer och det krävs ofta stöd och insatser från olika professioner för att hantera problemen. Många människor har behov av stöd från flera vårdoch omsorgsgivare samtidigt, primärvård och psykiatri eller t ex försäkringskassan och primärvården för en översikt se Svenska Kommunförbundet 1994a. Sektoriseringen och specialiseringen i kommunerna har främjats av bl a nationell politik, statliga myndigheter och nationella professionella och fackliga organisationer. Under tiden för de moderna kommunernas uppbyggnad fanns framträdande ambition att en först se till att de olika sektorerna, t ex individ- och familjeomsorg, barnomsorg och äldreomsorg konsoliderades innan det var dags för en övergripande politisk samordning. Den organisatoriska differentieringen innebär olika typer av demokrati- och effektivitetsproblem. När det gäller det senare innebär dubbelarbete, köer, väntetider och oklarheter om betalningsansvar att de samlade resurserna utnyttjas ett bristfälligt sätt. Även dessa problem funnits tidigare har det statsfinansiella om

Bilaga I 21

läget, befolkningsförändringar och ökad långtidsarbetslöshet gjort att dessa effektivitetsproblem uppmärksammats allt Den ofmer. fentliga verksamhetens uppdrag är att tillgodose olika behov bland

medborgarna. Åtskilliga personer med sammansatta behov och

problem tenderar att bollas mellan olika vård- och omsorgsgivare. För den enskilde är således den organisatoriska differentieringen ofta ett problem. Personalen vid olika vård-, omsorgs- och servicegivare upplever också problem med de organisatoriska gränsdragningama. Det finns en tendens att personalen uppfattar att samarbetshindren finns hos vårdgrannen snarare än i den egna

organisationen Svenska Kommunförbundet l994a; Alexanderson

1996. Demokratiproblemen handlar om brister i människors inflytande och delaktighet både politisk medborgare och - som som patient/klient/brukare/kund, dvs både i det politiska inflödet och utflödet. I det första fallet handlar det om relationen mellan medborgare och de demokratiska institutionerna och i det senare om relationen till vård- och omsorgsgivare valfrihet, brukarinflytande, individens rättigheter och skyldigheter m. m Demokrati och effektivitet hänger samman och är inte alltid

varandras motsatser. Effektiva lösningar göra rätt sak med olika

medborgares sammansatta problem och behov är troligen lättare att

uppnå om behov och resurser diskuteras i demokratiska former där

det byggs ett förtroendefullt förhållande mellan medborgarna och politiskt och professionellt ansvariga. Att prioritera betyder att det tydliggörs vilken servicenivå och vilken kvalitet medborgarna som kan förvänta sig av den offentliga verksamheten. Den rättighetslagstiftning som tillkommit under år, t för funktionshinsenare ex drade, kan ses som ett uttryck för bristande tydlighet i prioriterin-

garna på kommunal nivå Svenska Kommunförbundet l994a. Om

inte de lokala demokratiska institutionerna partier och förtroende-

valda klarar av att på ett förtroendefullt sätt diskutera och göra

prioriteringar tar rättsstaten över och reglerar rättigheter för medborgarna. Det kan vara ett hot både för den lokala demokratin och för effektiv lokal anpassning. Det pågår försök med att politiskt samordna avgränsade enheter, t ex kommunalt primärvårdsansvar och samordning av sjukvård, socialtjänst och socialförsäkring. Professionell kompetens och andra resurser skall organiseras på sådant sätt att de riktas mot gemensamma mål och behovsgrupper SOU 1995:142. Den gamla strukturens formella hierarki skall ersättas med interoganisatoriskt samarbete under en politisk ledning. Det innebär olika slags utmaningar. För det första kan det uppstå spänningar mellan olika huvudmän. Kommunalpolitiker och landstingspolitiker upplever t

22 Bilaga I

inte alltid att de har gemensamma målsättningar. För det andra ex uppstår spänningar mellan olika professionella grupper. Det finns olika uppfattningar om vad som är bäst för olika patient- eller klientgrupper. För det tredje kan det finnas lagstiftning och regelverk som hindrar politisk, finansiell och professionell samverkan

Fridolf l996b; Hjem 1995a, 1995b; Montin 1995b.

2.6 Från den till

representativa demokratin

många demokratiforrner

Politikerrollen har blivit ett policyproblem i sig. Åtskilliga kommu-

ner arbetar med olika sätt att förnya rollen i riktning mot mindre verksamhetsföreträdare och mer av medborgarföreträdare. av Som motiv och drivkrafter bakom dessa förändringar kan finna dels svårigheter att politiskt styra verksamheten, dels kontakt- och förtroendeproblem irelationen till medborgarna. Den representativa demokratins legitimitet ifrågasätts. Demokratidebatten är intensiv i kommunerna. De traditionella

politiska partierna har förlorat i fönnåga att utgöra vitala demokra-

tiska rörelser. Kanske är de på väg ut i det förgångna. Alternativa demokratiska former utvecklas, såsom brukardemokrati och byalagsrörelser. I vissa fall handlar det om en lokal medborgarorganisering med eller utan kommunens benägna bistånd utsom

vecklar problemlösningsförmåga. I andra fall finns det kom-

egen munalpolitiska strategier utvecklade i riktning mot nya former av medborgar- och brukarinflytande. Vid mitten av 1990-talet finns det exempelvis drygt 3 000 lokala byutvecklingsgrupper regis-

trerade Herlitz 1995.

I den kommunala multiorganisationen utvecklas olika former av demokrati. Även valfrihet har framställts genuin demoksom en ratireform. Individualiseringen ökar och visar sig bland annat i det ökade intresset för personval. Partierna har inte monopol demokrati. Det finns andra organisationer och rörelser som kanske är

bättre på att definiera medborgarnas problem och behov samt föra

samtal lokala och globala visioner. Relationen mellan repreom sentativ demokrati och brukarinflytande betraktas inte lika konfliktartad som tidigare. Det beror för det första på att de etablerade institutionerna i den representativa demokratin inte har något val medborgarnas organisering vid sidan av den representativa demokratin kan inte förbjudas. För det andra finns det de som pekar på att kollektivt brukarinflytande kan verka demokratiskt "skolande och fungera som en "plantskola" för blivande politiker i det representativa systemet.

SOU 1996: 169 Bilaga I 23

De exemplifierade förändringarna kan tolkas som ett försök att

återkalla den lokala folkstyrelsemodellen, bland annat genom att

åberopa den territoriella identiteten legitimeringsgrund istället

som för den funktionella och administrativa som kommunsammanslagningar och sektoriseringen har inneburit. De kan också tolkas

reaktion motlden professionaliserade politiken och kun-

som en

dorienteringen. Istället för fragmentiserade strukturer finns en ön-

skan om att skapa strukturer för gemenskap.

2.7 Från och kontroll till

politisk styrning ledning och koordinering

len situation där den offentliga sektorn är en relativt homogen enhet och ordnad i ett hierarkiskt system kan tala om politisk styrning. Föreställningen politisk styrning och kontroll kan om hänföras till den demokratiska centralistiska rättsstatens modell

den svenska folkstyrelsen. Den modell där politikerna

är en styr

och förvaltningen genomför. Denna modell är sedan länge under uppluckring. Under lång följd år har den problematiserats på

en av olika sätt.

Modern forskning och erfarenhet politisk ledning av offen-

av tlig verksamhet är något annat än både det som finns inom ramen

för den lokala folkstyrelsemodellen och de mer företagsekonomiskt orienterade managementmodellema. Vi behöver nya

överordnade begrepp för att beskriva och analysera den ordning

råder. Det börjar bli vanligare att tala om governance i

som stället för authority och control Kooiman, ed, 1993. De begreppen är kopplade till vad vi i Sverige kallar politisk senare och administrativ styrning och kontroll, medan det förra inte har

någon naturlig referens i det svenska språket. Jan Kooiman definierar "the patterns that emerge from governing

govemance som

activities of social, olitical and administrative actors Kooiman

1993, sid 2. Det betyder att har horisontell än govemance en mer

vertikal innebörd. Vissa politiska, sociala och professionella aktörer

samhandlar och utgör resultatet denna samhandling. govemance av I svensk översättning ligger "styrelse" närmast till hands, dock

inte i institutionell utan i aktiv mening. För att helt bryta mot in-

vanda termer kan "govemance" översättas till ledning och koordinering jfr Stoker 1995, sid 58. Ett annat begrepp skulle som

kunna användas i betydelse är regulering Carlsson 1993,

samma

sid 205; Sørensen 1995. I det svenska språkbruket associeras

regulering emellertid ofta till statlig reglering, dvs detaljerad regel-

styrning, vilket inte avses. Ledning och koordinering är inte. det.

24 Bilaga I

samma som politisk styrning och kontroll. I det fallet finns senare det en given auktoritet och legitimitet. I det förra fallet konkurrerar de politiska institutionerna med andra institutioner auktoritet om och legitimitet. Statliga regler och politiska beslut konkurrerar med andra relevanta aktörers beslut och handlingar vilka hanom dlingsnormer får genomslag jfr Jacobsson 1996. som Den offentliga verksamheten kan beskrivas med begrepp som komplexitet och dynamik. Offentlig verksamhet bedrivs av en mängd olika typer organisationer, allt från Riksskatteverket till av kooperativa daghem. Organisationerna kan offentliga, privata, vara frivilliga etc. Antalet blandformer ökar vad gäller finansiering,

reglering och ledning. Det har blivit allt svårare och ibland helt

irrelevant att definiera sektorer eller organisationer privata som eller offentliga. Däremot kan vi tala offentlig verksamhet om när stat och kommun har ett ansvar för att de aktuella uppgifterna

utförs. Uppgifterna utförs på ett "offentligt uppdrag". Detta

uppdrag genomförs av olika eller mindre självständiga organimer sationer och enheter. I praktiken handlar politisk ledning offenav tlig verksamhet enligt denna modell således att samordna ett om

flertal relativt självständiga organisationer och olika typer

av resurser i syfte att hantera olika policyproblem.

Idealet om den lokala folkstyrelsen bygger på grundläg-

en

gande föreställning att kombinera representativ demokrati

om

folkstyre med lagstyrd förvaltning land skall med lag

en byggas. Det kan också uttryckas så att det förutsätts att det inte

finns någon skillnad mellan formella och levande författningar. En

slutsats det är att finner oegentligheter i den kommuav om man

nala ordningen är det ett uttryck för oegentligheter i lagstiftningen och lösningen ligger i att förbättra den Lagarna skall kon-

samma.

stituera de goda innehållsliga värden och processvärden kom-

som munerna styrs av. Dessutom ligger i detta en tanke att lagom stiftarna skall kunna föregripa verkligheten och reglera den kom-

munala utvecklingen vad gäller demokratiska och organit ex nya satoriska arrangemang.

En annan eller kompletterande, så vill utgångspunkt

- om man -

är att det pågår ständiga lokala institutionella förändringar. Förän-

dringarna kommer först. Därefter har lagstiftarna uppgiften att ta

ställning till vilka värden dessa förändringar främjar eller hotar. Det

går inte att på förhand reglera det sker i den kommunala verksom ligheten. Det går inte att förhand lagstifta fram vilka former av demokrati som kommer att utvecklas i kommunerna. Enligt ett

sådant synsätt måste levande författning bygga att det lokala

en folkstyret byggs nedifrån. Det är i kommunerna och i relation till

staten och andra styrande aktörer kampen den lokala demokom

Bilaga I 25

ratin förs inte i riksdagens behandling av kommunallagen eller annan lagstiftning.

Den lokala folkstyrelsen är en av flera idealbilder av kommunen. Det finns andra och mer realistiska bilder. Idealen har emellertid ofta en stor betydelse för meningsskapande och legitimering. Om vår föreställning om vad en god demokratisk ordning är ställs mot en problematisering av verkligheten som säger att det finns stora brister jämfört med idealet är det inte självklart att denna problematisering accepteras till fullo. Verklighetsbeskrivningama kan då ses som falska, dvs de stämmer inte överens med egna bilder och erfarenheter. Det kan också så att beskrivningarna inte rimmar vara med idealbilden och någon annan lika legitimerad och demokratiskt förankrad norm för makt, styrning och deltagande i kommunerna som kan ersätta idealet om den lokala folkstyrelsen existerar inte. Studier vad vi kan kalla faktisk kommunal självstyrelse har av således inte bara empiriska implikationer, dvs att identifierar ett antal fenomen eller mindre avviker från idealet, utan det som mer har också en normativ betydelse. Vad finns kvar av det som kallas den lokala folkstyrelsemodellen Är den förenlig med års utvecklingstendenser Vilka senare former demokrati och politisk styrning är det som i praktiken av utvecklats och håller att utvecklas Hur ser politikutformningen och politikutövande ut i praktiken I det följande skall fördjupa oss i några viktiga aspekter på den kommunala demokratin, nämlirelationen mellan kommun, stat och övrig omgivning, de poligen tiska partierna, de förtroendevalda, relationen mellan politik och produktion samt medborgarna och kommunen.

26 Bilaga I

3 Kommunerna, staten och

omgivningen

Relationen mellan kommun och stat har ofta varit föremål för diskussion och reformer. Inte minst i samband med kommunsammanslagningama under 1960- och 70-talen. Ibland presenteras kommunerna som en integrerad del av staten, ibland som självstyrande enheter. Syftet med detta kapitel är att diskutera olika

ståndpunkter och presentera olika forskningsresultat som rör både

kommunernas relationer till staten och den övriga omgivningen.

3.1 Både minskad och ökad

statlig styrning

Relationen mellan stat och kommun är komplex och dynamisk. Under vissa perioder markeras ambitioner att öka autonomin, t ex under 1980-talet då frikommunförsök och andra avregleringsreformer var ett uttryck för att kommunerna borde fria från vara mer statsmakten. Under andra perioder framträder synbara tecken på att staten knyter kommunerna till sig i olika avseenden. Debatten vid mitten av 1990-talet präglas av ett kommunalt missnöje mot den fortsatta eller återupptagna statliga regelstyrning som de utsätts för

Svenska Kommunförbundet 1994b. Ett uttryck för en ökad

spänning är att Programberedningen för kommunal självstyrelse inom Kommunförbundet inte talar samspel utan att om menar man måste hitta en rimlig balanspunkt mellan de mot varandra stående

intressena Svenska Kommunförbundet 1994b, sid 9. Citatet

uttrycker ett synsätt som kan föras tillbaka till debatten komom munsammanslagningarna under 1960- och 70-talen. Då framställde kritikerna till kommunreformen kommunerna som självständiga politiska enheter Strandberg 1995. Den statliga styrningen av kommunerna varierar mellan olika politikområden. Inom vissa områden är avregleringsambitionerna

påtagliga. Inom exempelvis grundskolans område har omvandlin-

gen av Skolöverstyrelsen till Skolverket skett i syfte att avreglera och minska den statliga styrningen. Kommunerna för ansvarar skolan och Skolverket har i huvudsak konsulterande roll. Verket en finns tillsammans med andra på en kunskapsmarknad Lidström

Hudson 1995; Jacobsson Sahlin-Andersson 1995. Målstyming

- -

Bilaga I

kallas den filosofi varit vägledande under senare år. Den innesom fattar bland annat systematisk uppföljning och utvärdering. Det finns emellertid påtagliga problem med att praktisera denna stym-

ingsfilosofi Statskontoret 1996b. Precisionen iden statliga styrn-

ingen har minskat inom flertalet verksamhetsområden genom införande av målstyming Johansson 1996. Inom andra områden finns en framträdande styrning, tex domstolskontrollen inom so-

cialtjänsten. Andra regler som kan verka hindrande för den kom-

munala självstyrelsen är lagen om anbudsupphandling, reglerna

för bidrag till friskolor, barnomsorgslagen och lagen om stöd till

vissa funktionshindrade. Relationen mellan stat och kommun kännetecknas således av både avreglering och nyreglering. Genomgående har dock den finansiella styrningen ökat parallellt med att kommunernas profes-

sionella, politiska och legala resurser ökat Elander Montin 1990;

- Montin Elander 1995. I början 1990-talet kunde det konstat- - av eras att statsbidraget till kommunerna räckte till lika mycket tjänster år år 1990 SOU 1991:98, sid 52. Kommunerna har fått 1980 som för fler uppgifter men statsbidragen har inte ökat i ansvar motsvarande mån. Bland kommunalpolitiker i allmänhet framhålls att statens inflytande över den kommunala verksamheten är för stort. I en enkät från våren 1995 till fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade det sig att drygt hälften ledamöterna ansåg att staten hade för av stort inflytande över verksamhetens mål, inriktning omfattning och

kvalitet. Endast tre procent ansåg att statens inflytande borde öka

Montin Olsson Pettersson 1996.

- - Kommittén den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har om i ett betänkande föreslagit att det i Regeringsformen bör finnas en tydligare markering den kommunala självstyrelsen. Bland annat av

föreslår kommittén att vid all normgivning rörande kommuner

och landsting skall principen om kommunal självstyrelse tillmätas särskild betydelse SOU 1996:129, sid 37. Kommittén föreslår emellertid också att det i grundlagen bör slås fast att staten kan föra över resurser mellan kommunerna respektive landstingen. Den föreslagna lydelsen i Regeringsformen är följande: "Kommuner och landsting får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuner respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och landsting" SOU 1996:129, sid 37. Kritikerna till denna grundlagsändring framhåller att det innebär en begränsad beskattningsrätt för kommunerna något utgjort ett av grund- - som fundamenten iden kommunala självstyrelsen SOU 1996:129, sid 1

i 259-275; Kommunaktuellt nr 25, 1996.

,

28 Bilaga I

3.2 Kommunerna och

omgivningen

Staten i form regering, riksdag, departement och myndigheter av är inte de enda aktörerna som påverkar det händer i de kommusom nala organisationema. Sedan slutet 1970-talet har det talats av my-

cket om kommunernas omgivningsberoende Pierre, red 1991;

Pierre 1994. I denna mening är de statliga aktörerna bara en av flera som påverkar och sätter gränser för den kommunala självstyrelsen.

Från forskningen organisationer och deras omgivning kan vi

om lära att varje organisation har ett visst handlingsutrymme och hur detta utnyttjas beror till stor del på aktörernas förmåga mobilisatt era för organisationen viktiga Vissa organisationer "låter resurser. sig vara mer beroende andra organisationer medan andra förav söker utnyttja omgivningen för att mobilisera En organiresurser. sations beroende viss organisation kommunernas av en annan t ex beroende av staten ökar i proportion till behovet från - av resurser denna organisation. Å andra sidan minskar beroendet om organisationen finner andra resurskällor Thompson 1967; Pfeffer Sal- ancik 1978. För förhållandet mellan kommun och stat betyder det komatt munernas beroende av staten minskar i takt med att de kan mobilisera resurser med hjälp andra organisationer i omgivningen. Å av andra sidan kan det medföra ett nytt slags beroende. Kommunernas beroendeförhållanden har således både vertikal och horisonen en tell dimension. De påverkas dels statliga beslut och åtgärder, dels av

beslut och åtgärder inom det privata näringslivet, lokala intressegrupper, lokala massmedier och andra lokala aktörer.

Kommunernas faktiska självstyrelse blir i väsentlig grad fråga en

om att bevara eller öka sitt handlingsutrymme i såväl den horisontella som den vertikala dimensionen Pierre 1994. Studier visar att kommunerna utvecklar olika lokala handlingsstrategier för att öka sitt handlingsutrymme. Det sker bland i

annat form av samarbete med andra kommuner, samverkan med olika lokala och regionala statliga enheter och olika offentligt-privata samarbetsprojekt Pierre, red 1991; Pierre 1994; Lundqvist 1995. Inom det näringspolitiska området har kommunernas aktiviteter ökat sedan början 1980-talet. Lokala aktörer både i kommun av och företag har fått ett växande gemensamt intresse minska - av att den lokala ekonomins sårbarhet. Privat-offentlig samverkan har blivit en allt mer rationell strategi för lokal ekonomisk utveckling.

Det finns stora variationer i det lokala näringspolitiska

engagemanget men kommuner som upplever eller förväntar att det blir

arbetslöshetsproblem utvecklar olika proaktiva näringspolitiska

Bilaga I 29

åtgärder såsom projektorienterat samarbete med det lokala näringslivet Olsson 1995.

Intemationaliseringen har inneburit nya villkor och utmaningar för kommunerna. Det finns de som menar att eftersom kommunerna utgör de avgjort viktigaste välfärdsinstitutionerna i Sverige,

att EU:s sk fyra friheter direkt och indirekt starkt påverkar kom-

munerna och att de i flera sammanhang besitter bättre problemlösningskompetens än de statliga institutionerna borde de i större utsträckning representera landet i det europeiska samarbetet Hjem

1995. Eller för att uttrycka det tydligt: staten har monopol på makt men inte på kompetens Hjem 1994. Nationalstatens institu-

tioner kan ur detta perspektiv utgöra ett hinder för lokalt interna-

tionellt samarbete. I ett längre tidsperspektiv kanske kommunernas

bindning till och beroende av staten minskar: Svenska kommuner kommer efter en tids EU-medlemskap att finna den svenska staten

vara en bland många andra aktörer i Europa som det är viktigt eller inte att ingå strategiska allianser med Hjem 1995, sid 12. Statliga myndigheters förändrade roll, intemationaliseringen, privat-offentligt samarbete, olika fonner av resursutbyte mellan

kommuner och näringslivet m m har gjort att kommunernas rela-

tioner till omgivningen har förändrats. Centralstaten har inte den

auktoritet och legitimitet i kommunerna som kan förväntas utifrån folkstyrelsemodellen. Kommunerna tenderar att definiera sig som självständiga aktörer i olika samarbetsformer lokalt, nationellt och internationellt.

3.3 Kommunerna som en del av staten

Kommunerna är en del av nationalstaten eftersom Sverige är en enhetsstat. De utgör inga suveräna politiska organ utan dess villkor

kan på olika sätt förändras genom beslut i riksdagen. Samtidigt

framhålls ofta att Sverige har en lång och obruten tradition av

kommunal självstyrelse. Det råder något delade meningar om den kommunala självstyrelsens omfattning och betydelse i den svenska

politiska och sociala utvecklingen. En tes som framförts är att den svenska modellen med samförstånd och generell välfärdspolitik har

sina rötter i det lokala självstyrets utveckling sedan 1700-talet

snarare än i centrala överläggningar mellan arbete och kapital

Aronsson 1995. En något annorlunda tes som framförts är att

den svenska samhällsorganisationens historia sedan medeltiden fram till mitten av 1800-talet är en historia om hur kungamakt, kyrka och aristokrati tävlat om att organisera och beskatta lokal-

sarnhället. Den lokala självstyrelsens långa och djupa rötter skulle

30 Bilaga I SOU 1996: 169

därmed vara en historisk mytbildning Dahlkvist Strandberg

- 1995. Den genomgående dominerande kommunideologin sedan mitten av 1800-talet har varit att kommunerna är en integrerad del av staten snarare än lokala självstyrelseorgan. Kommunal "självstyrelse" är därmed ett oegentligt begrepp. Det gjordes ingen

definition av självstyrelsebegreppet i förarbetena till 1974 års

regeringsform och i praktiken har kommunernas verksamhet till största delen handlat om att sätta en lokal prägel statliga uppdrag. Det är först under senare år som begreppet tagits till belysning upp SOU 1996:129. Därmed är självförvaltning en adekvat mer beteckning. I det stora hela är kommunerna statsbundna förvaltningsenheter Strandberg 1995, sid 118ff; Lundquist 1991, sid 32; Hjem 1995, sid 25. Den svenska demokratin kan ses som en kombination av folkstyre och rättsstat, där det förra är överordnat den Denna senare. kombination är inte oproblematisk. Snarare är det så att de framställs som varandra motsägande idéer om styrning av staten. Söderlind och Petersson skiljer mellan den "folkstyrda förvaltnint ex

gen och den "lagstyrda förvaltningen Söderlind Petersson

- 1988, sid 23ff. Rättsstatsidén ger associationer till den minimala nattväktarstaten, dvs staten skall endast garantera individemas frihet och rättssäkerhet. Staten är därmed i första hand rättsordning en med i övrigt begränsad roll i samhället. Den folkstyrda förvaltningen associerar till att politiska församlingar med folkets mandat kontrollerar staten och formar samhället folksuveränitet. Konflikter mellan dem uppstår t ex om kravet på förutsägbarhet inne-

bär att den politiska inriktningen inte bör förändras eller den

om politiska styrningen innebär osäkerhet i rättstillämpningen ibid.; Sejersted 1984. Idén om rättsstaten utgör emellertid i sig ingen begränsning av

statens verksamhetsområde Hermansson 1986, sid 258; jfr. Sejer-

sted 1984, sid 22. Det finns ingen självklar logisk koppling mellan rättsstaten och nattväktarstaten. I den praktiska politiken i Sverige har inte heller nattväktarstaten utgjort något reellt alternativ till en

interventionistisk stat Kilander 1991. Staten inklusive kommuner

och landsting kan bindas av lagar som har sin grund i det som politiskt definieras som folkets vilja. I den västerländska utvecklingen av synen på demokrati har "rättsstatsidén och folksuveränitet-

stanken lagrats på varandra Hermansson 1986, sid 259. De båda idéerna har historiskt sammanfogats till en syntes och kan på

dessa grunder analyseras som ett idésystem jfr Hermansson 1992, sid 218.

SOU 1996:l69 Bilagal 31

I den svenska demokratins idéhistoria har folkrörelsedemokratin" spelat viktig roll. en Vid slutet av 1800talet organiserade sig människor kring olika

samhällsfrågor, fram-

för allt arbete, nykterhet, religionsfrihet och rösträtt. Dessa folk-

rörelser skapades före partiernas och parlamentarismens

genombrott. Det fanns stark tilltro till den deltagardemokrati en att och demokratisk fostran, sågs kännetecknande för dessa som som rörelser, skulle få ett starkt inflytande på det demokratiska statsskicket

som helhet Lindroth 1975, sid 13 ff. Även partierna

om har olika rötter och traditioner finns de gamla folkrörelserna som ett gemensamt ideal. Den grundläggande idén den svenska

om folkstyrelsen

har djupa rötter i denna folkrörelsetradition

se t ex Lundquist

1991, sid 53. I den svenska demokratidebatten har doktrinen den om folk-

styrda förvaltningen betonats starkare doktrinen

än om den lag-

styrda förvaltningen och beskrivs tillsammans ofta

som den

"svenska folkstyrelsen" Molin Månsson

Strömberg 1979; - - Birgersson Westerståhl 1989. Det finns stark tilltro till - en en hierarkisk relation mellan lagstiftare riksdagen och verkställare

förvaltningen, inklusive kommunerna och landstingen. Lagar och

regler förutsätts utgöra länk mellan politiska beslut och en genomförande.

Kommunerna styrs enligt vad kan betecknas den demoksom som ratiska centralistiska rättsstatens princip. I detta avseende avser demokrati den representativa demokratin där de politiska partierna är de avgjort viktigaste demokratiska organisationerna. Centralistisk

rättsstat innebär att centralstaten med lagar formar de

offentliga

organisationernas, inklusive kommunernas, Kommunal rättsstatus. rätt är underordnad statlig rätt. Kommunerna är således del den nationella demokratin en av och rättsstaten. Det har emellertid funnits olika idéer kommuom nernas ställning i relation till staten.

3.4 Kommunideologier

Under 1960- och 70-talens debatt

om kommunsammanslagningar

fanns i grova drag två motstående kommunideologier dvs ~ uppfattningar vad kommun och bör

om en är vara. Den socialde-

mokratiska kommunideologin kan kallas "enhetsstatlig integrationism" medan den borgerliga kan kallas

"pluralistisk en-

hetsstatlig integrationism" Strandberg 1996, sid 22ff. Enligt

det . första synsättet fungerar kommunen

huvudsakligen som

SOU 1996: 169 32 Bilaga I

förlängda Nationell demokrati är överordnad välfärdsstatens ann.

lokal demokrati. De viktigaste uppgifterna är att genomföra na-

beslutad och följa de rättsstatliga institutionemas

tionellt politik

och regler. Kommunerna skall effektiva, funkbeslut vara

och styrbara. Grundläggande värden är effektivitet

tionsdugliga

avseende på nationella mål, rättvis fördelning och rättssäkerhet

med

den enskilde. Lokala politiker förväntas representera partiets

för i första hand. Politiken kännetecknas ofta av kon-

nationella politik återspeglar skillnaderna mellan partierna på nationell

flikter som

kommunmedborgare är vi väljare och partipolitiskt ak-

nivå. Som

framför allt uppträder vi brukare och konsumenter

tiva, men som

kommunal service och Standberg 1995, sid 120ff. av omsorg

kommunideologin betonar kommunerna som fak-

Den andra

politiska samfälligheter. Här framträder komtiska självständiga i första hand politiska människor och i an-

munmedborgama som

brukare eller konsumenter service och omsorg dra hand som av

1995, sid ll8ff; 1996, sid 23f. Lokal demokrati är Strandberg

överordnad nationell demokrati. Politiskt deltagande i lokalsamför medborgerlig skolning i demokrati

hället är ett viktigt medel

tillfredsställelse jfr Sharpe 1970. Poli-

källa till personlig

och en

tiken är konsensussökande och vägleds av grundläggande gemen-

Kommunalpolitikema förväntas huvudsakligen

värden. samma utifrån lokala förutsättningar och behov. Hela lokal-

bedriva politik

således strävan att följa lokala komsamhället kännetecknas av en

för konflikthantering och resursfördelning

munitära principer

Strandberg 1995, sid 123.

har varit och är fortfarande det dominerande Det första synsättet

1996. I takt med kommunerna växte sig till Strandberg 1995, att

och finansiellt starka välfärdsaktörer ut-

politiskt, professionellt

relationen till centralstaten. Kommunerna blev svårstyr-

manades

statsmaktens perspektiv. Formema för den statliga styrnin-

bara ur Under beteckningama "decentralisering, förändrades. gen

och "målstyrning" har det skett förändringar i "avreglering" ökat legalt handlingsutrymme och

riktning mot att ge kommunerna

välfärden samtidigt den finansiella styrningen ökat ansvar för som

Under 1990-talet har vi kunnat observera nya inslag av har stärkts.

bland i form sk rättighetslagstiftning och min-

reglering, annat av

för kommunerna att höja kommunalskatten.

skade möjligheter

från kommunerna har inte varit Kravet att lag- Reaktionema sena.

kommunal självstyrelse har ökat. stiftningsmässigt garantera en finns någon författningsdomstol i Sverige är det

Eftersom det inte

ändå i sista hand avgör den formella emellertid statsmakten som

makt- och ansvarsfördelningen.

Bilaga 33

Trots att kommunernas reella för

ansvar välfärdspolitiken har

ökat är idédebatten kommunernas grundkaraktär om inte lika framträdande under 1990-talet under som tidigare skeden. Debatten har handlat den kommunala

mer om förvaltningens och

serv-

iceproduktionens utformning. Det finns likheter

mellan den social-

demokratiska kommunideologin och de systemskiftesidéer

som blommade under l990-talet. I det första fallet betraktas huvudsakligen staten beställare kommunal service som av och i det andra fallet sker serviceproduktionen på servicemarknad

en Strandberg

1996. Båda synsätten kan sägas omfatta sektoriserad en och fragmentiserad organisation. I det första fallet har varje statlig sektor eller myndighet sina intressen verksamheten av att i kommunen bedrivs på ett speciellt sätt "utförare". som I det andra fallet skapas

en struktur med självständiga serviceproducerande enheter

med företagsliknande fonner, med bibehållen stark men statlig styrning. Friskolereformen innebar det blev t ex att Skolverket och inte kommunerna skulle godkänna friskolorna. som Det finns således, enligt denna analys, större likheter mellan den moderatdominerande systemskiftesidén och traditionell socialdemokratisk kom-

munpolitik än vad man normalt antar Strandberg 1996, sid 24f.

I

både den dominerande kommunideologin

och i modernare marknadsekonomiska synsätt framträder medborgaren mer som brukare/kund/konsument än politisk som människa med intresse för lokala helheter. Den förnyelse kommunerna av som diskuterats

under de senaste åren har haft kraftig slagsida

en mot kommunen som serviceproducent, än kommunen lokal snarare som politisk enhet jfr Montin Elander 1995. Traditionella - kommun-

försvarare har ställts mot systemskiftesanhängare. Uppfattningarna

om hur verksamheterna bör styras och anordnas har gått vitt isär, men debatten kommunernas grundläggande karaktär om har inte varit lika intensiv.

Bilaga I 34

4 Partierna och demokratin

Den representativa demokratin i Sverige bärs upp av de politiska

såväl nationell lokal och regional nivå.

partiema. Det gäller på som består emellertid flera sprickor. Partierna genomgår

Idealbilden av

och utmaningar. I detta kapitel redovisas ett antal en rad problem olika problembilder.

4.1 Partiemaslfunktioner

förväntningar det svenska partisystemet. I De-

Det finns stora

från 1995 diskuteras partiernas funktioner i

mokratirådets rapport

samhället i framför allt två avseenden. För det första har partierna ställning i den representativa demokratin. Det talas om

en central

vilket betyder partierna inför valet det ansvarstagande partiet att

skall verkligt underlag för medborgarnas

på ett tydligt sätt ge ett

både i form och underlag för utvalhandling, av eget program

mandatperioden. De skall också ge den värdering av den gångna meningsfullt mandat inför den kommande mannya regeringen ett

Rothstein, red. 1995, sid 43. I denna mening

datperioden

viktiga aktörer i den institutionaliserade

uppträder partierna som

ansvarsfulla bärare idéer om det offentliga makten. De är av

framtida samhället. utvecklats till statsbärande funktion där det ut- Denna roll har en karakteriseras ett symbios mellan

vecklats till något som kan som

Fem kan ligga bakom detta symbios:

partierna och staten. processer

minskade beroende medlemmar, ökad centralisering

partiernas av centralisering där politiken av partiorganisationema, av processen förstärkning partiernas finansiella situation framför

formuleras, av

statsbidrag samt ökad självständighet för partier-

allt med hjälp av Widfeldt 1994; Gilljam Möller

riksdagsgrupper Pierre -

nas - 1996. del det övriga samhället, dvs

För det andra är partierna en av

skapar förtroende och tillit medfrivilliga sammanslutningar som

ibland kallas socialt kapital. Rothstein borgarna emellan det som partiernas roll i folkrörelföljer den gängse uppfattningen om

m

framhåller de politiska partierna är utan tvekan

searbetet och att svenska civila samhället. Partierna skiljer sig från central för det de formar basen för vår

andra frivilligsammanslutningar genom att

SOU 1996: 169 Bilaga I 35

representativa demokrati Rothstein, red. 1995, sid 57. Med an-

dra ord förväntas partierna fungera-som hjälporgan för den demokratiska processen att skapa relationer mellan väljare och

genom

valda Sannerstedt Sjö1in.1994, sid l10f. Här framträder något

-

som i internationell belysning är unikt för Sverige, eller

mer snarare

Skandinavien, nämligen folkrörelsepartief. Även inte alla

om

etablerade partier har folkrörelsebakgrund Moderaterna och

en - Folkpartiet Liberalerna bildades ursprungligen i riksdagen be- -

traktas ibland samtliga partier folkrörelsepartier Gidlund

som 1992.

De båda funktionerna är historiskt och idémässigt

sammanlänkade. Partierna är både statsbärande och del det civila en av

samhället. I dominerande förståelse den svenska folkstyrelsen

en av

betraktas andra demokratiska organisationer såsom föreningslivet och fackliga organisationer som ett komplement till folkstyrelsen i den mån de påverkar eller verkar partierna Birgersson

genom - Westerståhl 1989, sid 84. Genom detta samspel där partierna dominerar ges en harmoniell koppling mellan den representativa-

demokratiska folkstyrelsen och staten. Det den starka staten sin ger

folkliga styrka Amnå 1995, sid 61.

4.2 Det lokala

partilivet

Om vi betraktar de politiska partierna i kommunerna framträder en tredje funktion. Vi har för att repetera för det första den - statsbärande rollen i kommunerna kanske framför allt uttrycks som

i att de lokala partiföreningama är del och styrs de

en av av nationella partiema. Den nationella partistymingen är tämligen stark.

För det andra är partierna en del den frivilliga medborgarorgan-

av iseringen med uppdrag att länka det civila samhället till staten och den representativa demokratin. Den tredje rollen kan vi preliminärt

kalla för kommunbärandd. Partierna skall på liknande - sätt som i den nationella representativa demokratin väga olika - samman special- eller särintressen till ett gemensamt intresse. Partierna har

ansvar för hela kommunens väl och inte enskilda medborgar-

ve gruppers. Det kan finnas tydliga spänningar mellan de tre funktionerna. De nationella partierna och de lokala partiföreningama är inte alltid

överens. Det finns spänningar inom partierna har kommit i som tydligt uttryck i samband med olika former statlig styrning av av kommunerna. Även på regional nivå förekommer sådana spännin-

gar. I samband med t ex strukturförändringar inom hälso- och

sjukvården har det framtonat konflikter mellan

36 Bilaga I SOU 1996: 169

1andstingspartierna och kommunpartierna Montin Olsson

- 1994. På kommunal nivå kan vi fokusera spänningen mellan den

kommunbärande rollen förvaltande och beslutsfattande och

rollen slags demokratisk koordinator i lokalsamhället som ett

medborgarföreträdare och opinionsbildare. Medborgama i allmänhet betraktar i första hand kommunpolitikerna som kom-

makthavare och representanter än som jämlikar i munens snarare det sociala vardagslivet och i föreningslivet. Det gäller i första hand hel- och deltidsengagerade politiker, men även fritidspolitiker. Uppfattningen de lokala politiska partierna torde vara likartad om de uppfattas politiska maktkonstellationer som är förbundna som med kommunen apparat än byggare av socialt som snarare som

kapital i samhället. Med ett vanligt språkbruk i den kommunala

debatten kan säga att partierna och de enskilda politikerna man uppfattas kommunföreträdare än som medborgarmer som företrädare.

4.3 Partiernas problem

Enligt idén den kommunala folkstyrelsen bör lokala parom

tiföreningar tillsammans med andra medborgarorganiseringar vara aktiva i definiera problem, behov och utmaningar i lokalsam-

att

hället. Det finns åtskilliga tecken som tyder problem i dessa

avseenden. Flertalet forskare och andra granskare samhället är ense om av

partierna har stelnat, att de inte har förmåga att vara levande

att organisationer i föränderligt samhälle. Maktutredningen och ett

återkommande väljarundersökningar har påvisat att partierna utsätts

för allt starkare konkurrens från andra former av politiskt deltagande och inflytande SOU 1990:44, Kap Gidlund 1992, sid 188ff; Gidlund 1993, sid 202f. Partiemas problem kommunal

och regional nivå kan diskuteras tre aspekter: i det politiska

ur inflödet, dvs förmågan att mobilisera och socialisera samt samla och prioritera mellan olika problem, behov och utmaningar, upp

ii möjligheterna att samla majoritet kring olika förslag samt iii växande svårigheter att skapa legitimering genom politikens ut-

flöde.

Problem i det inflödet

4.3.1 politiska

Från mitten 1970-talet har det kommit åtskilliga studier som av pekar på partiernas problem kommunal nivå. Klyftan mellan

Bilaga I 37

partiledning och medlemmar beskrivs stor och partiernas som

förankring bland medborgarna Bland de kristecken

som svag. som kan observeras är följande

se t ex Westerståhl Johansson 1981,

sid 134; Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 92ff; SOU - - 1985:28, sid lllf; SOU 1989:108, sid 35; Bäck Håkansson - 1994; Gilljam Möller 1996: -

Vikande medlemssiffror i parti och ungdomsförbund - Partierna är toppstyrda och har aktivitet på lokal nivå - svag Partierna är inte längre beroende sina medlemmar, bland - av

annat på grund av det statliga partistödet

Medborgarna väljer andra kanaler för politiskt inflytande - än partierna och de förtroendevalda

Det är andra organisationer och händelser än partierna och deras ~ verksamhet som mobiliserar medborgarna

Medborgarnas förtroende för partiernas problemlösningsför-

-

måga är svag

Partiemas problem i det politiska inflödet kan formuleras på

följande sätt: I den konkreta politiska på lokal och processen regional nivå har de traditionella politiska partierna svårare än tidigare att mobilisera medborgarna och värva medlemmar, nya att definiera och balansera olika behov och intressen prioritera samt

utarbeta visioner och får långsiktig tilltro bland

program som väljarna.

4.3.2 Lokal

demokratiutveckling med och utan

partierna

Partierna utmanas allt andra organisationer i det politiska mer av inflödet. Det finns ett växande antal lokala partier. En annan konkurrens utgörs det växande antalet sk lokala av utveck-

lingsgrupper och andra lokala medborgarorganiseringar. I början av 1996 har Folkbildningsrådet Hela Sverige skall leva registrerat

-

drygt 3 000 lokala utvecklingsgrupper. I kartläggning 31

en av mycket aktiva i den svenska glesbygden framgick det i grupper att endast cirka hälften 17 de undersökta bygdema fanns

av någon partipolitisk lokalavdelning. Däremot fanns det förtroendevald

en

kommunalpolitiker iflertalet 26 bygdema Herlitz 1995. De

. av

kommunala politikerna kan finnas i egenskap kommunrepre-

av sentant och/eller i egenskap engagerad medborgare. av

Vi kan exemplifiera med en lokal utvecklingsgrupp i Mariestad Vadsbolaget är ideell förening med

som en ett program som

38 Bilaga I SOU 1996: 169

kan liknas vid ett partiprogram. Samtliga partier är närmast företrädda i styrelsen deltagarna är inte med i egenskap av men eller kommunföreträdare engagerade

partimedlemmar utan som medborgare. Partipolitiken har lagt sidan till förmån för

man strävanden. Flera de aktiva i föreningen har tidigemensamma av varit aktiva i olika folkrörelser. Det huvudsakliga skälet till att gare föreningen bildades den upplevda avsaknaden av lokal demokvar rati i kommunen. Föreningen utmanade kommunen genom att börja formulera idéer hur ett framtida Mariestad skulle kunna om I början fanns viss misstänksamhet från kommunens sida, se ut. i takt med att föreningen kunde uppvisa en rad egna aktiviteter men började ömsesidigt förtroende skapas Vadsbolaget 1996. ett exempel är det framväxande intresset för sk partipoli- Ett annat tiskt obundna nämnder. Än så länge 1996 finns det dock bara ett

exempel på sådan nämnd. I början 1995 inrättades en paren av

tiopolitisk nämnd i Svågadalen Hudiksvalls kommun. Sju par-

tipolitiskt obundna ledamöter ingår i nämnden. De cirka 700 invånarna har valt ledamöterna direkt att kryssa för bland de genom nominerade eller skriva till valsedeln. Nämnden får egna namn fullt för budget omfattar skola, barnomsorg, ansvar en som äldreomsorg, fritid samt kultur.

Det är vanligt att medborgarna prioriterar andra sätt att utöva

arbeta i politiska partier. Sedan länge har det demokrati än att många det effektivare att ta kontakt med noterats att anser vara med politiker Westerståhl Johansson 1981. Medtjänstemän än ifrågasätter värdet att delta i partimöten för att på det borgarna av kommunala politiken. En studie i Sundsvall visar

sättet påverka den

politikerna i första hand vill att medborgarna deltar i part ex att för sig medan medborgarna i stor utsträckntiarbetet att engagera önskar direktdemokratiska inslag folkomröstning. Av ing mer studien framgår medborgarna i Sundsvall i allmänhet är komatt munalpolitiskt intresserade de tillgängliga vägarna för demokmen

ratiskt inflytande ifrågasätts Bostedt 1995, sid 19.

för brukarinflytande i bl

Det återuppstådda intresset a

grundskolan kan också föras hit. Den brukarrelaterade 1i11a

demokratin framställs allt oftare ett alternativ till att delta i mer som traditionella former. Det finns också förväntningar på att

brukardemokrati skall utgöra grund för växande allmänpolitiskt

en Örebro

intresse och sikt leda till ökat partiengagemang se t ex

kommun 1995; Möller 1996 Dessa exempel illustrerar att de lokala partierna har konkurrens vad gäller definiera och driva lokala problem, behov och utatt dvs fungera koordinator mellan lokalsamhället och maningar, som kommunala och andra institutioner och organisationer.

Bilaga I 39

Ett intressant spörsmål rör hur partierna antar de utmaningar som den framväxande rörelsen av utvecklingsgrupper och byalag utgör samt det ökade inslaget av brukarinflytande i skolorna. Dessa inslag framställs både som hot och som möjligheter för partierna.

4.3.3 Problem med att samla majoritet

Under mandatperioden 1973-76 var det endast en halv procent 14 fullmäktigeförsamlingar som innehöll åtta eller flera partier. Efter valet 1992 ökade denna andel till 46 procent. Under mandatperioden 1994-98 är det ungefär en fjärdedel av landets kommun-

fullmäktige som har åtta eller fler partier Pierre 1995, sid 102.

Ökningen beror framför allt på det ökade antalet röster för

Miljöpartiet och KDS samt Ny Demokrati som samlade många missnöjesröster vid valet 1991. Framgången för dessa partier kan förklaras av dels rikspolitiska och nationella faktorer Holmberg 1993, dels av ett "systemmisstroende" gentemot kommunen servicenivåer, skatter och flyktingpolitik Bäck Håkansson, red. - 1994. Oavsett det är misstroende mot lokala eller nationella om systemfrågor eller konkret politik är det ett uttryck för misstro mot de traditionella partierna och som resultat innebär det svårigheter att samla majoritet kring olika förslag. l detta sammanhang kan peka på spänningen mellan att å man sidan markera de partipolitiska ståndpunktema i olika frågor ena och söka samförstånd och kompromisser å den andra. Förväntningarna på partiföreträdare i fullmäktige och nämnder kan upplevas motstridiga: både driva en partilinje och samtidigt söka samförstånd. Till skillnad från exempelvis norska kommuner har blockpolitiken varit framträdande i Sverige. I Norge är partierna

konsensussökande i kommunalpolitiken Larsen Offerdal

mer - 1994. Därvidlag liknar de norska kommunerna mer situationen i Sverige före kommunsammanslagningama.

4.3.4 Problem med utflöde

politikens

Vid mitten av 1950-talet myntade Jörgen Westerståhl begreppet servicedemokrati. Tanken var i korthet följande: Med start i 1930-talets socialdemokratiska reformpolitik utvecklade samtliga partier en inriktning mot att tillgodose behoven hos flertalet sam-

hällsgrupper. Partiemas legitimitet kom allt mer att baseras på viljan

och förmågan att skapa sociala reformer snarare än att locka väljare med "de rätta" partiideologiska ståndpunktema Westerståhl 1956;

40 Bilaga I SOU 1996: 169

Nilsson 1995. Ungefär 40 år återkom Westerståhl i ämnet senare och menade att servicedemokratin hade fallit. Valrörelsen 1994 markerade förändring. Debatten präglades av budgetunderskott en och statsskuld. Det handlade inte längre om vilka nya sociala reformer skulle genomföras utan var och hur kostsom nadsminskningar kunde åstadkommas Westerståhl 1995; Nilsson 1995. Utrymmet för sociala reformer har således minskat betydligt under år och därmed har partiernas legitimitetskälla också senare försvagats. Partierna har därmed hamnat i en situation där det ställs krav legitimering bland medborgama/väljarna som ernya sättning för servicedemokratin som legitimeringskälla. Ett uttryck för det kan att partiernas grundläggande ideologier kommer vara fram igen och diskuteras bland annat i samband med formande av partiprogram Dagens Nyheter 8 april 1996. nya

4.4 Partier i kris

redovisade problemen för de etablerade partierna tyder på De ovan att de uppvisar tydliga kristecken. Det råder emellertid inte full enighet huruvida det svenska partisystemet verkligen är i kris. om Vissa statsvetare att föreställningen om partiernas kris är menar

starkt överdriven. Sannerstedt och Sjölin framhåller att i ett in-

ternationellt perspektiv framstår fortfarande partierna i de nordiska

länderna som starka och välorganiserade Sannerstedt Sjölin

- 1994, sid 119. Som tecken på det anförs att partierna i Sverige inte vidkännts några dramatiska nedgångar i medlemssiffroma. En in-

ternationell utblick visar att partiernas medlemssiffror varit ganska

stabila i samtliga nuvarande EU-länder under de senaste två decennierna. Ett notabelt undantag utgörs Danmark där framför allt av Socialdemokratiska partiet förlorade många medlemmar under 1970-talet 1995. Å andra sidan sviker

Kaase Newton ung-

domarna partierna och partiernas medlemsantal har inte ökat trots att medborgarnas politiska aktivitet har expanderat. Den politiska aktiviteten i samhället har totalt sett ökat, men expansionen har skett

utanför den traditionella partipolitiken Sannerstedt Sjölin 1994,

sid 110

Att partierna är starka och välorganiserade säger inte så my-

cket förmågan att artikulera fånga upp olika behov/problem i

om samhället, sammanjämka olika intressen, socialisera aggregera

forma attityder och beteenden bland medborgarna, rekrytera nya

medlemmar samt effektivt beslutsfattande. På dessa punkter visar studier att de etablerade partierna har stora svårigheter Gilljam - Möller 1996.

SOU 1996: 169 Bilaga I 41

4.5 Partiemas framtid

Forskare har angett olika scenarier om partiernas framtida utveckling. En bedömning som framkommer i debatten kring den

europeiska integrationen och de allmänna förändringarna de

av demokratiska institutionerna är att folkrörelsedemokratin kommer att ersättas med en mer utpräglad elitdemokrati där partierna

konkurrerar med massmedia och andra politiska krafter väljar-

om

nas gunst Gidlund 1993, sid 202 Ett liknande scenario är att

partierna i den framväxande "transnationella demokratin" ut-

vecklas från "medlemspartier" till professionaliserade väljarpar-

tier där mobilisering och socialisering har underordnad betydelse

Gidlund 1992, sid 206. Ytterligare tankar i liknande riktning är

att partierna i framtiden kommer att bli än organisaarenor snarare tioner Möller 1994, sid 31. Ett framtidsscenario är således att det traditionella partisystemet successivt vittrar bort. Kvar av de stolta folkrörelsepartiema skulle

då vara professionaliserade väljarpartier med starka inslag

av enskilda politiska personligheter. Vi skulle i så fall bevittna en fortsatt elitisering av såväl det lokala det nationella partilivet. Ett annat som

scenario är att de lokala partierna kommer att i allt högre grad be-

fria sig från sina nationella moderpartier. Den nationella par-

tistymingen har genomgående varit stark sedan slutet 1960-talet.

av Det framhölls tidigare vara en positiv utveckling, men har under senare år allt mer definierats som ett problem för den kommunala demokratin Westerståhl 1993. Det scenariot kanske inte ena utesluter det andra. De lokala partierna kanske frigör sig allt mer från de nationella partierna och utvecklar nya former av demokrati

i samverkan med olika medborgarorganiseringar samtidigt de

som nationella partierna elitiseras och internationaliseras.

Det har påbörjats en förändring i riktning mot en mer personorienterad kommunpolitisk konkurrensdemokrati med di-

rektdemokratiska inslag, nämligen personval och kommunala folk-

omröstningar Gidlund Hallin 1996.

- Vid valet hösten 1994 genomfördes försök med personval i sju kommuner. Syftet var att få en säkrare uppfattning om hur personval skulle kunna fungera. Systemet fungerade så att vid mandat-

fördelningen inom ett parti blev den kandidat som fick flest per-

sonröster. För att förhindra att endast personröster skulle bli avgörande infördes en spärr. Endast i de fall kandidat erhöll en minst fem procent avgivna röster i valkrets kunde av en personröstema avgöra namnordningen i valresultatet SOU 1996:66, sid 39. I genomsnitt var det cirka 38 procent av ledamöterna i

42 Bilaga I SOU 1996: 169

fullmäktige som utsågs grundval av personröster i de sju försökskommunema Ibid, sid 42. Ett annat komplement till den representativa demokratin i kommunerna är lokala folkomröstningar. Sedan mitten av 1994 kan fullmäktige, om minst 5 procent av medborgarna begär det, utlysa

folkomröstning i en konkret fråga. Vid slutet av 1996 hade knappt

40 fullmäktigeförsamlingar ställts inför initiativ till folkomröstnin-

Inte i något fall ställde sig majoriteten positiv till initiativen och

gar. utlyste en folkomröstning Kommunaktuellt, nr 26, 12 september 1996. I allmänhet ställer sig förtroendevalda i fullmäktige ganska

tveksamma till folkomröstningar Montin Olsson Pettersson

- - 1996.

Bilaga I 43

5 De förtroendevalda och den

kommunala demokratin

Detta kapitel handlar olika utmaningar och förändringar vad om gäller de förtroendevalda ikommuner och landsting. Huvuddelen handlar förhållanden iprimärkommunema och ofta sammanom faller dessa med förhållandena i landstingen. Det finns emellertid del skillnader. Inledningsvis skall därför de båda institutionemas en demokratiska historia behandlas i korthet.

5.1 Landstingens och kommunernas

demokratiska historia

Kommunernas och landstingens demokratiska historia skiljer sig i väsentliga avseenden, vilket har betydelse för de förtroendevalda

demokratin. Vi kan tillbaka till sekelskiftet för att hur de

och se båda institutionerna då styrdes. När kommunerna beskrivs i Sveri- Land och Folk 1901 framhålls att på landsbygden tillämpas ges

ett "ultrademokratiskt system. Systemet beskrivs på följande sätt:

"I fråga de beslutande myndigheterna råder det

om

egendomliga förhållandet, att i regeln denna befogenhet icke utöfvas af något slags representation utan

omedelbart samtliga röstägande själfva. På detta sätt av händer, att får beslutande kommunalförsamlinman se på flera hundra, kanske tusental" Sveriges Land gar och Folk 1901, sid 228.

Landstingen styrdes däremot 22 till 91 landstingsmän som av erhöll "reseersättning inget arfvode". De valdes indirekt av men

lektorer landsbygden och stadsfullmäktige eller rådstugan i

av

städer och större orter. Landstingsmännen samlades en gång om året september och alla viktigare beslut skulle fastställas av

länsstyrelsen för att bli godkända Sveriges Land och Folk 1901, sid 238. Landstingen starkt styrda och kontrollerade av länsvar

styrelsen fram till l920-talet. Några landsting, bland andra Väst-

manland, försökte vid denna tid koncentrera makten till för-

44 Bilaga I SOU 1996:169

valtningsutskottet. Syftet att införa expertstyming verkvar en av

samheten Nilsson 1967.

Denna sekelskiftesskildring kommuner och landsting två

av ger helt olika bilder den demokratiska styrningen. Utan av att roman-

tisera de direktdemokratiska inslagen i landsbygdens kommuner ges ändå en bild av en mångfald deltagare i beslut

om gemen-

samma angelägenheter. Bilden kommer fram beskrivningen

som ur

av landstingens ledande organ är ett antal välmående män med

som

befolkningens indirekta stöd träffas gång året för dryfta

en om att

regionalt viktiga ting. Kommunerna och landstingen bär således på

skilda demokratiska traditioner.

Det var från början egentligen inte meningen landstingen

att

skulle utvecklas till att bli i första hand sjukvårdskommuner. I 1862 års landstingsförordning landstingen mycket vidsträckt

gavs en

kompetens. Det förväntades då att landstingen skulle vidga sin

verksamhet SOU 1974:99, sid 63. Emellertid kom de utvecklas att mot en specialiserad verksamhet. Fram till 1950-talets början gällde

ansvaret för sjukvården huvudsakligen lasarettsvården. Den domin-

erande delen hälso- och sjukvården samlades sedan efter hand av

under landstingens huvudmannaskap. Under de senaste 20 åren har närmare 80 procent landstingens verksamhet handlat hälso-

av om

och sjukvård. Under 1970-talet vidgades landstingens verksamhet i

viss mån genom ökat för t kultur, kommunikationer och ansvar ex turism. I början 1990-talet omfattade dock hälso- och av sjukvården cirka 75 procent utgifterna och 85 de av procent av

landstingsanställda. I mångas ögon är landstingen sektorsorgan

mer än kommuner.

Det är ingen överdrift att påstå att hälso- och sjukvården kän-

netecknas av komplexitet med starka professionella och specialiserade intressen. Därtill kommer att hälso- och sjukvården är starkt styrd av yttre faktorer, t statlig styrning. Det har varit svårt som ex

att med politiska medel på landstingsnivå styra utvecklingen i önskad riktning. Ett tydligt exempel utgörs sjukvårdsplaneringens

av

historia. Under hela 1970-talet fanns det påtaglig skillnad mel-

en

lan planerad och faktisk utveckling. Det i första hand icke pri-

var oriterade områden sjukhusansluten vård expanderade, medan som den prioriterade primärvårdens utveckling släpade efter SOU 1984:39, sid 101. När statsmakterna att besluta genom om en ny

hälso- och sjukvårdslag 1982, innebar skyldighet för

som en

landstingen att planera utvecklingen, började politiker och tjänstemän ute i landstingen starkt tvivla planeringens möjligheter. Ett viktigt skäl till att planeringsmedlet ifrågasattes att kunskap-

var

sunderlaget blev allt mer bristfälligt. För det första innebar den ekonomiska politiken under 1980-talet att förutsättningarna för

BilagaI 45

planeringen ständigt förändrades. För det andra skapade den snabba medicinsk-tekniska utvecklingen osäkerhet. För det tredje blev kunskapen om de driftsmässiga förutsättningarna i verksamheten alltmer bristfällig. Professionaliseringen och decentraliserininnebar att landstingens centrala kanslier fick allt svårare att gen

hålla kunskapsmässig kontroll över verksamheternas utveckling.

Likheter mellan primärkommuner och landsting finns, men skill-

naderna är påtagliga. I den primärkommunala historieskrivningen

brukar det framhållas att tjänstemännens inflytande, specialisering och professionalisering satte ordentlig fart efter kommunindelningsreformen i början 1970-talet. Dessförinnan hade de av förtroendevalda större kunskapsmässig kontroll över vilka behov borde tillgodoses och kontroll över verksamheten. Från leksom

mannaförvaltning till lekmannastyrd tjänstemannaförvaltning är en

beskrivning ofta förekommer. Någon lekmannaförvaltning i som motsvarande grad har aldrig funnits i landstingen. I landstingen har

den politiska styrningen alltid varit villkorlig än i primärkom-

mer

Enligt hälso- och sjukvårdslagen är det egentligen endast

munerna. det rent medicinska ansvaret för behandlingen av den enskilde patienten är undantaget från politikernas ansvar och inflytande som SFS 1982:763. I praktiken innebär emellertid det medicinska yrkesansvaret och det medicinska ledningsansvaret tydliga be-

gränsningar för politisk styrning. Läkarnas professionella verksamhet har inte varit föremål för de förtroendevaldas inblandning på

sätt t socialtjänsten eller annan verksamhet i komsamma som ex

Den relation inom primärkommunerna som liknar den

munerna. inom landstingen finns mellan politiker och skolans organisation. Den har hävdat självständighet och varit starkt styrd av senare statliga regler och beslut liknande sätt hälso- och som

sjukvården. Den organisatoriska utvecklingen i landstingen sedan 1950-talet har till stora delar följt logik organisationsforskare funnit i

en som

större och tjänsteproducerande företag. Vandringen har gått

varufrån enkla strukturer med styrelser och direktioners direkta ledar-

skap till dagens specialiserade organisationsstruktur med relativt

självständiga resultatenheter. Det har successivt skett en renodling olika roller och funktioner inom verksamheten. Men även de av förtroendevalda tenderar att få renodlade roller. Med en sådan historieskrivning kan de nyligen inrättade utskotten i fullmäktige ses form kompensation för det minskade handlingsutrymme som en av

som en renodling av politikerrollen innebär.

- I drag kan sägas att när det gäller primärkommunerna grova , korn först de förtroendevalda, därefter tjänstemän och professionaliseringen. Landstingens historia uppvisar den motsatta-utvecklin-

46 Bilaga I SOU 1996: 169

gen: först kom professionema, därefter de förtroendevalda. Även om politikerrollen idag uppvisar likheter mellan kommuner och landsting finns det historiska skillnader är väsentliga. För det som första har professioner alltid varit starka aktörer i landstingen och för det andra har politikernas uppgift i landstingen varit mer specialiserad än i kommunerna. Det innebär att när talar t ex om "traditionell" och "modem" politikerroll kan vi olika saker mena beroende på om det är kommuner eller landsting Den avser. traditionella politikerrollen i termer lekmannaförvaltning och av direktdemokratiska traditioner har aldrig varit framträdande i landstingen. Vid mitten av 1980-talet framstod de förtroendevaldas villkor på

flera sätt annorlunda i landstingen än i kommunerna. Kommunal-

politiken kännetecknades av större närhet till medborgarna och verksamheten. Kommunalpolitikema hade större möjlighet att

påverka verksamheten än landstingspolitikema och kommunalpolitiken innehåller ofta frågor som medborgarna i större

engagerar

utsträckning än landstingspolitiken. Landstingspolitiken bedömdes som komplex, svårgripbar och centralstyrd samt att det svårt att

var se resultat av politiska beslut. Trots detta har det av tradition ansetts

vara lite finare att vara landstingspolitiker än kommunalpolitiker.

Förhållandena idag, i slutet av 1990-talet, förefaller ungefär vara desamma, med den väsentliga skillnaden att medborgarnas intresse

för hälso- och sjukvårdsfrågor har ökat. Åtskilliga demonstrationer

mot nedläggning eller andra förändringar inom sjukvården har genomförts under de senaste åren. Landstingsvalet 1994 visade också att intresset för hälso- och sjukvården ökat bland befolkningen. I Norrbotten och Västernorrland fick de nybildade

"sjukvårdspartierna" relativt många röster cirka 10 procent av

rösterna i Västernorrland och Norrbottens sjukvårdsparti blev med sina 19 mandat det näst största partiet i landstinget. I Söderhamn genomfördes en folkomröstning i samband med valet. Cirka två tredjedelar 66,5 procent av väljarna röstade för att Söderhamns

kommun borde bli en landstingsfri kommun.

Sammantaget kan sägas att villkoren för politikerna och då framför allt fritidspolitikema är och har alltid varit annorlunda i landstingen jämfört med primärkommunerna. Även tjänstemän om och övriga anställda har tagit över en rad av de förtroendevaldas funktioner i primärkommunerna har de ändå större förutsättningar att vara just politiker än i landstingen. Med det att fritidmenas spolitikema i landstingen har svårare att tillsammans med medborgarna definiera behov och problem, svårare att formulera visioner om en framtida hälso- och sjukvårdspolitik samt svårare att prioritera mellan olika behov.

SOU 1996: 169 Bilaga I 47

5.2 De förtroendevalda

och den kommunala

demokratin

Under en relativt kort tidsperiod egentligen sedan mitten 1970- - av talet har kommunerna utvecklats till politiskt, ekonomiskt, profes- -

sionellt och legalt starka välfärdsinstitutioner. För många förtro-

endevalda skapade detta osäkerhet. Den gamla rollen en som "helhetspolitiker" med delaktighet i såväl formulering, beslut och genomförande är definitivt förbi, roll utgår från men en ny som

dessa förutsättningar finns varken definierad eller förankrad.

nya Både det finansiella och det politiska kapitalet sinar. Allt bemer gränsade resurser tvingar fram prioriteringar ett sätt de försom troendevalda har svårt att handskas med. Auktoriteten gentemot olika professionella grupper försvagas och förtroendet bland med-

borgarna sviktar betänkligt. Den så mytomspunne upplyste despo-

ten kommunalpampen som fick saker att hända i rask takt har svårt att finna någon modern motsvarighet. Det finns heller inga

förebilder det slag chefstjänstemän har. Den politiska verkav som samheten kan inte liknas vid någon professionell verksamhet.

Två huvuduppgifter framhålls ofta de viktigaste, nämligen

vara

att vara medborgarnas företrädare vara lyhörd och föra in frågor i

den politiska processen initiativrik och handlingskraftig

samt vara

beslutsfattare att till att rätt saker kommer den politiska

se ut ur processen och att det genomförs. Dessa allmänna krav säger dock inget om alla de konflikter kan förekomma mellan olika ofta som

motstridiga förväntningar och uppgifter.

5.2.1 De förtroendevalda företrädare

som

Båda uppgifterna är problematiska. Relationen till medborgarna är inte den bästa. Medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker har successivt minskat under de senaste 20 åren. Misstroendet kan vara passivt tar sig ibland dramatiska uttryck men mer

som när föräldragrupper, intresseorganisationer mfl demonstrerar

och visar sitt förakt för sina förtroendevalda. Det finns olika slags misstroende. Att kritisk mot politiska beslutsfattare är vara ett naturligt inslag i en demokrati. Inga beslut eller politiska inriktningar kan få allas gillande. Det är också konkurrensen mellan partierna och de politiska idéerna skall hålla demokratin levande. som Att vara kritisk eller missnöjd med vissa beslut betyder inte automatiskt att man i grunden misstror den representativa demokratin och de demokratiska Om däremot misstroendet riktas processerna.

48 Bilaga I SOU 1996: 169

mot det demokratiska systemet som sådant eller att stora grupper av medborgare att deras problem och behov över huvudtaget anser

inte uppmärksammas eller tas allvar partierna och politikerna

av är situationen annorlunda och hotfull. I sådan situation mer en finns risk att misstroendet blir ömsesidigt, dvs både politikeren förakt och medborgarförakt bland politikerna. Medborgarna kan börja bli betraktade otacksamma och okunniga om politikens som och ekonomins villkor.

5.2.2 Valdeltagande

representativ demokrati valdeltagande viktigt mått på

I en är ett tilltro till det politiska systemet. Internationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt och någon allmän minskning har inte skett under de åren. År 1988 röstade 84 procent de röstberätsenaste av tigade i kommun- och landstingsvalen och andelen vid valet 1994 84,4 procent, dvs viss ökning. Det relativt höga valdeltavar en gandet visar det inte råder något omfattande systemmisstroende i att Sverige. Lågt valdeltagande i kommunalvalen tycks i första hand sammanfalla med hög andel utländska medborgare. I storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö finns distrikt där valdeltagande i 1994 års kommun- och landstingsval understeg 60 procent. Det gäller framför allt i vissa valdistrikt i Botkyrka, Haninge och

Spånga Stockholm, sju valdistrikt i Göteborg samt två valdistrikt i Malmö. I Spånga det endast 47 procent de röstberättigade

var av röstade. I samtliga dessa valdistrikt finns en hög andel utländsom ska medborgare och det huvudsakligen de som inte röstade var SCB 1995. Sammantaget kan sägas att valdeltagandet i allmänhet inte föranleder till någon större vad gäller medborgarnas tilltro till oro det demokratiska systemet. Den största utmaningen förefaller vara att få utländska medborgare att öka sin tilltro till det svenska syste-

met.

5.2. 3 Medborgarnas attityder

Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Resultaten tolkas oftast att det finns ett relativt utbrett misstroende som politikerna i riksdagen, landstingen och kommunerna mot Westerståhl Johansson 1981; Petersson Westholm Blomberg - - - 1989; Gilljam Holmberg 1993. Undersökningar vid statsveten- -

Bilaga I 49

skapliga institutionen i Göteborg visar att det färre väljare 1991

var

än 1979 som ansåg att rösta till kommunfullmäktige bra

var ett sätt att påverka den kommunala politiken 61 1991 74 procent mot procent 1979 Kommunaktuellt, 39, 1993. I undernr samma sökning kunde konstateras att ungefär 15 väljarna procent av kunde tänka sig att ställa representant i kommunal upp som en nämnd, medan cirka 40 procent villiga att sig i var engagera en brukarstyrelse eller liknande Kommunaktuellt, 1994. nr På försommaren 1996 genomförde opinionsinstitutet Skop en

medborgarundersökning på uppdrag Kommunaktuellt. Drygt

av

l 000 personer i ålder 18-74 år telefonintervjuades. Av resultaten framgick att endast 12 procent ansåg sig ha ett stort förtroende för kommunalpolitiker i allmänhet. Andelen hade ganska eller

som mycket litet förtroende drygt 60 procent. Studien visade också var

att en tredjedel av intervjupersonerna menade att deras förtroende för kommunalpolitikema minskat mycket under det gångna året Kommunaktuellt, nr 22, 1996. En viktig förklaring till ett väx-

ande missnöje under 1995 och 1996 de i media uppmärksamvar made skandalerna, där tex politiker och tjänstemän i kommunala bolag missbrukat skattemedel till representation. Drygt femton kommuner uppmärksammades i detta sammanhang, med Motala

och Gävle bland de mest omtalade Svenska Dagbladet 18/2 1996.

Kommunala förtroendevalda uppfattar själva att det finns ett ut-

brett misstroende bland medborgarna. En relativt stor andel 64 procent av samtliga fullmäktigeledamöter i 18 kommuner instäm-

mer helt och hållet eller delvis i att det finns ett utbrett politiker-

förakt bland medborgarna 16 procent instämmer helt och hållet. En ganska stor andel fullmäktigepolitikema 17 procent

av menade också att det finns ett medborgarförakt bland politikerna. Vidare menade två tredjedelar de förtroendevalda 65 procent av

att medborgarna ställer krav på den kommunala

verksamheten som

är helt eller delvis oförenliga med kommunens ekonomi Montin

- Olsson Pettersson 1996. -

I en undersökning medborgarnas attityder till hälso- och

av

sjukvård och landstingspolitiker i fyra landsting framkom med-

att

borgarna var tämligen nöjda med hälso- och sjukvården miss-

men nöjda med politikema. Det verkade dock så att det i första vara hand handlade om missnöje med politikerna än mot det snarare

politiska systemet. Många missnöjda med politikernas konkreta

var verksamhet men föreföll ändå vilja bibehålla det politiska ansvaret för länets hälso- och sjukvård. Det fanns också ett positivt samband mellan medborgarnas förtroende för och kontakter med politikema. Det var fler bland de politiskt aktiva medborgarna hyste som

50 Bilaga I

förtroende för landstingspolitikema än bland politiskt passiva

Montin Olsson 1994, kap. 3.

-

Sammantaget kan sägas att medborgarundersökningar av olika

slag beskedet att det finns ett missnöje med politikerna i komger och landsting. I vissa fall tycks misstroendet vara ömsesidigt. muner Data tyder emellertid också på att ökade kontakter mellan förtro-

endevalda och medborgare skapar ökat förtroende.

5.2.4 till olika förändringar i

Attityder

kommunerna bland förtroendevalda

Under perioden 1984 till 1991 genomgick det politiska ledarskapet i kommunerna signifikanta attitydförändringar. Oberoende av par-

titillhörighet, kön, ålder, roll förtroendevald eller utbildning som de förtroendevalda år 1991 positiva till en "liberalisering" var mer

det primära ansvaret för olika samhällsuppgifter skol-och ut-

av

bildningsfrågor, sysselsättningspolitik, hälso- och sjukvård, social

service knappt 10 år tidigare. Generellt sett tilltron till

etc än var

landsting och i viss mån kommundelsnämnder mindre och stat,

tilltron till kommunen, organisationer, föreningar och den enskilde

år 1991 än år 1984. Den tydligaste skillnaden var att betystörre

dligt fler i genomsnitt 10 procent fler år 1991 än år 1984 ville att företag, organisationer och föreningar borde ha det primära ansför rad samhällsuppgifter, framför allt näringslivsutveck-

varet en ling, kommunal teknisk service, kultur och fritid samt social service

Szücs 1993. Denna liberalisering och individualisering återspeglas också i en undersökning attityder till olika demokratiseringsåtgärder bland av

fullmäktigeledamöter, genomfördes under 1995 Montin

som -

Olsson Pettersson 1996. Genomgående kunde konstateras posi-

tiva attityder till personval, ökade inslag folkomröstningar, valav för medborgarna och ökat brukarinflytande. Valfrihetsfrågan frihet

förefaller fortfarande till stor del en höger-vänsterfråga. So-

vara cialdemokrater och vänsterpartister är mest kritiska medan moder-

och folkpartiet är positiva. En kommunjämförelse visar att

aterna

flest positiva oberoende partitillhörighet till valfrihet finns i

- av de kommuner i större eller mindre utsträckning har infört som valfrihet inom olika områden. Dessa parti- och kommunskillnader förtar dock inte intrycket "valfrihetsrevolutionen" generellt att

slagit igenom ganska kraftigt bland fullmäktigeledamötema. Tre

fjärdedelar alla svarande instämmer i att det är en reform som av förbättra den kommunala demokratin. Även bör komplettera eller kollektivt brukarinflytande har många anhängare, dock något färre

SOU 1996: 169 Bilaga I 51

än valfriheten. Här finns också en höger-vänsterskala. Moderaterna är i allmänhet kritiska till kollektivt brukarinflytande än vänmer

sterpartistema. Övriga partier hamnar i en trappliknande skala

mellan dessa.

5.2.5 Medborgarnas reaktioner systemskiftet

Valfrihet förefaller således var en reform som tilltalar flertalet

kommunpolitiker. Bland medborgarna är inte attityden lika positiv,

varken till valfrihet eller andra delar av det sk systemskiftet under 1991-94. En nationell studie av medborgarnas uppfattningar om olika förändringar beställar-utförarorganisation, privatisering och

valfrihet ger vid handen att endast 7 procent av de berörda ansåg

att förändringarna medfört några förbättringar Håkansson, red. 1996. Närmare tre fjärdedelar 69 procent ansåg att förändringarna lett till försämringar. Störst missnöje fanns i kommuner som genomfört både systemskiften och besparingar, samt bland kvinnorna och anställda i kommuner och landsting. De medborgare 36

procent av hela urvalet som ansåg sig berörda av förändringarna

förblev emellertid inte passiva. Studien visar att mellan åren 1991 och 1994 ökade den politiska aktvititeten i denna grupp i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer. Vidare ledde reaktionerna också till omfattande partibyten vid valet 1994. Missnöjet mot den borgerliga majoritetens politik var således påtaglig. Så långt den nationella delen av studien. Studien omfattade också ett urval av fyra kommuner där även förtroendet till politiker och tjänstemän jämfördes mellan åren 1991 och 1994 Håkansson, red. 1996. Resultaten gav att andelen medborgare som ansåg sig ha ett mycket eller ganska stort förtroende för politikerna i kom-

munen var relativt låg mellan 13 och 24 procent. Trots missnöjet

mot såväl systemskiften som besparingar minskade inte förtroendet under den aktuella tidsperioden. Förtroendet för förvaltningen

hade till och med ökat något. Därmed kan sägas att misstron mot den förda politiken inte i någon märkbar utsträckning påverkade

förtroendet för det lokala politiska systemet. Senare tids opinionsmätningar tyder på att misstroendet för

kommunpolitiker ökat bland medborgarna se avsnitt 5.2.3.

Förklaringen till detta torde inte enbart missnöje mot den vara förda politiken, utan också alla de skandaler som uppmärksammades i massmedia under 1995-96. Det finns emellertid studier som ger intrycket att det finns ett

samband mellan politikens resultat leverans av service och mis-

52 Bilaga

stroende inte bara mot politiker och tjänstemän, utan också mot det politiska systemet som sådant. Intervjuer med föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro mot det politiska systemet. Brister i påverkansmöjligheter i sig skapar inte systemmisstro, enligt denna studie. Det avgörande är att servicen levereras på utlovats Möller 1996, sid 32lff. det sätt som

5.2.6 De förtroendevalda beslutsfattare

som

Så över till den andra relationen den mer inåtriktade där det - handlar om förhållandet mellan olika politiker och relationen till professionella grupper m m, dvs det som traditionellt kallats förvaltningen. Inför kommunallagen är alla förtroendevalda i grunden lika, differentierad verklighet har skapat flera olika roller. Olika men en typer av undersökningar har resulterat i en rad "rolluppsättningar för kommun- och landstingspolitikema. Bland de spänningar som tidigare uppmärksammats är den mellan rollen som förtroendeman,

väljardelegat och partiombud Wallin Bäck Tabor 1981. En

- konflikt lyfts fram under senare år är den mellan att vara både som ansvarig för verksamhet och personal produktionen och medborgarnas företrädare. Det har talats politikerna "flätats om att samman och identifierar sig med verksamheten snarare än medborgarna. En beteckning som förekommit i debatten är nämndpartier", vilket betyder att det framträder större politiska skillnader mellan t ex en skolstyrelse och kommunstyrelsen än mellan de politiska partierna. Andra spänningar som kommit att lyftas fram i debatten under

senare tid är mellan de mer professionaliserade politikerna

kommunalråden och andra hel- eller deltidsavlönade förtroende-

valda samt oavlönade politiker fritidspolitiker Montin Olsson

- 1994. Förutsättningarna för att bedriva politisk verksamhet skiljer sig kraftigt mellan dessa politikergrupper. Det finns betydande

risker för maktkoncentration och elitstyre Viklund 1996.

Slutligen har det under flera år förts en diskussion om kommunstyrelsens ställning. Det görs ofta gällande att fullmäktiges roll har försvagats och att kommunstyrelsens roll har stärkts, både i relation till fullmäktige och övriga nämnder. Ett tillbakablickande ger emellertid intrycket att problemet är inte nytt. Redan vid mitten av 1960-talet konstaterar en initierad iakttagare att fullmäktige som

Bilaga I 53

korporation har med någon överdrift sjunkit till registreringsinen stans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse Wergenius 1966. Fullmäktigeledamöter i arton kommuner fick ta ställning till vilka organisationer eller hade för stort inflytande grupper som respektive borde ha större inflytande över den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Resultatet visade att det var framför allt staten, chefstjänstemän, massmedia, tjänstemän knutna till styrelse/nämnd, kommunstyrelsen samt fackliga organisationer som bedömdes ha för stort inflytande. Det framvar

för allt personalen i verksamheten, brukargrupper samt fullmäktige som enligt ledamöterna borde ha mycket större inflytande Montin

Olsson Pettersson 1996. - - De förtroendevaldas relationer till den kommunala förvaltningen har länge varit föremål för studier och diskussion. Det genomgående temat är att de förtroendevalda, framför allt de oavlönade, har successivt fått mindre betydelse i relation till en professionella och chefstjänstemän.

5.3 Nya roller och

uppgifter

Det har länge pågått ett sökande efter politikerroll bärs

en ny som upp av legitimitet och auktoritet. Det har funnits ambitioner att

återskapa en del av den lokala gemenskapen och därigenom öka

politikernas inflytande enligt traditionell politikerroll, bland en annat genom inrättande av kommundelsnämnder. Sedan mitten av 1980-talet har det i huvudsak handlat att utveckla styrnom nya ingsformer och förändringar i förvaltnings- och produktionsor-

ganisationen. Målstyming och resultatenheter blev nyckelbegrepp.

Diskussionen om och spänningar mellan olika "roller" för de

förtroendevalda i kommunerna återspeglar dels den professionalis-

ering som skett det tidigare kallats "förvaltningen", dels av som

den komplexitet och differentiering kännetecknar den kom-

som munala organisationen och verksamheten. De förtroendevaldas, framför allt de oavlönades fritidspolitikemas, identitet har blivit problematisk, både för dem själva och för anställda och medborgare. I samband med diskussionen kring beställar-utförarmodellen

och andra kontraktstymingsmodeller har tydlig förhoppning

en om en ny politikerroll formulerats: de förtroendevalda skall frik- L från opplas "produktionen" och huvudsakligen ägna sig fora mulering av mål och beställningar utifrån medborgarnas behov samt granskning av nyttan med verksamheten utvärdering. I

54 Bilaga I

praktiken innebär det att vissa politiker huvudsakligen bör ägna sig medborgarnas företrädare, medan andra politiker skall att vara ägna sig handlingskraftiga och initiativrika beslutsfattare att vara

och styra genomförandet. Till stor del kan uppdelning av politiker-

rollen anpassning till den faktiska utvecklingen, dvs sägas vara en den innehållsliga politikens successiva förskjutning till verksamheten produktionen samt den bristfälliga medborgerliga förankringen. Om de förtroendevalda befrias från produktionen kan tid och kraft ägnas partiarbete och medborgarkontakter. mer Till stor del kan sägas att den under 1990-talet intensifierade diskussionen olika önskvärda roller för politikerna har handlat om att rationalisera politiken. Genom att renodla olika roller, såsom om beställarpolitiker och utförarpolitiker, renodlas och underlättas chefstjänstemännens och heltidspolitikemas relationer till fritidspolitikema. Den politiska blir mer förutsägbar och styrprocessen bar. Det inte organisationen som skulle anpassas till politikernas var

uppgifter utan det omvända, att nya politikerroller skulle anpassas

till jfr Blomquist 1996. Därmed kan lite

den nya organisationen

tillspetsat sägas att det är inte politikerna befriats från produksom tionen, utan är det chefstjänstemän och chefspolitiker som snarare befriat sig från fritidspolitikema. De representativa demokratiska procedurema har ibland liknats vid over head-kostnader i

förhållande till den kommunala produktionen, dvs nästan något

nödvändigt ont. Effektivare verksamhet kräver kortare beslutsvägar och mindre demokratiskt krångel", kravet kommunen av men just demokratisk gör att de demokratiska procedurema att vara måste ändå fungera tillfredsställande. Den tidigare så ofta framförda idén att dra en skarp gräns om mellan politik och produktion har tonats ned i flera kommuner. Inte sällan har förtroendevalda i såväl nämnder som fullmäktige

protesterat mot att de inte får påverka verksamheten under kontraktstid. Samspel och samarbete blir allt vanligare nyckelord.

Att många förtroendevalda värjer sig mot den rationaliserade politiken är inte överraskande. Det framkommer ofta en naturlig reaktion bland kommunalpolitiker mot olika slags rollindelningar och avgränsningar deras uppgifter. Politiken får genom rollinav delningar karaktären ett slags teater eller spel där varje individ av iklär sig på förhand definierad karaktärssroll och inte förväntas en avvika från denna. Kanske ligger det i det politiska uppdragets natur att inte känna sig bunden till vissa roller eller förhållningssätt

Offerdal 1992 Situationen är egentligen inte och har inte uppkommit

ny

införande organisationsmodeller, t ex beställar-

genom av nya

utförarmodellen. Under lång tid har politiken successivt profes-

en

SOU 1996: 169 Bilaga I 55

sionaliserats i meningen att viktiga politiska avgöranden flyttats från nämnder till verksamhetsledare och personal. I denna situation uppstår ett dilemma: politikernas inflytande över den kommunala verksamheten har minskat samtidigt som det politiska ansvaret

kräver ett stort mått av inflytande Pierre 1995, sid 108. Ett annat

dilemma är förhållandet mellan allmänintresse och särintresse. Politikerna är i behov av information för att forma allmänintresset i olika frågor information oftast finns hos personalgrupper - som

och brukargrupper med olika särintressen Viklund 1996.

De ekonomiska rationalitetsaspekter som har varit tongivande i debatten kring politikerrollen tycks alltmer balanseras upp av en diskussion kring vad som kan kallas lokal demokratipolitik. I korthet innebär det starkare betoning det offentliga samtalet en mellan politiker och medborgare. Diskussionen om politikerroll, framför allt för fritidspolitiker, tenderar att bli mer förutsättning-

slös, öppen och dynamisk Olsson Montin 1996.

- Sammanfattningsvis kan sägas att professionaliseringen av den kommunala förvaltningen, minskade ekonomiska resurser, interna maktförändringar, ökat omgivningstryck, den växande individualismen i samhället som helhet och ett ganska utbrett politikermissnöje bland medborgarna utgör några viktiga faktorer som förklarar varför politikerrollen har problematiserats under senare år. De sk systemförändringama i riktning privatisering och valfrihet mot t ex fick också ett underbetyg av de berörda medborgarna.

Politikerrollen har differentierats på olika sätt. Det pågår sedan

länge ett sökande efter en ny och kanske rimligare roll. En stor del rollproblematiken handlar om relationen mellan politik och av förvaltning/produktion, vilket behandlas i nästa kapitel.

56 Bilaga I

6 Politik,

förvaltning och produktion

Relationen mellan politisk styrning å ena sidan och byråkratisk och professionell självständighet å den andra har alltid varit föremål för diskussion. Några har hävdat att det går att särskilja politik och förvaltning, medan andra anser att det handlar om vad man menar med po1itik och att gränsdragningar ofta är formella än mer reella. Syftet med detta kapitel är att dels redogöra för gränsdragningsdebatten, dels försöka tränga bortom gränsdragningsdiskussionen för att undersöka vad det kan finnas för innehåll bakom beteckningama politik, förvaltning och serviceproduktion.

6.1 Vad är

politik

En ofta framförd tes är att det under flera år funnits "övertro på

en vad politiken kan åstadkomma och att "politikens" roll numera minskat. Det har också funnits en uttalad linje från vissa håll att politikens betydelse också bör reduceras till förmån för andra sfärer och aktörer i samhället professioner, marknaden, fami1jen och den enskilde. Andra tvärtom, att polimenar tiken måste återerövra kontroll över ekonomin och marknaden samt att politikerrollens status måste höjas. Professioner och marknaden bör enligt detta synsätt vara i politikens tjänst. I kommunala sammanhang diskuteras ofta relationen mellan politiker

och tjänstemän. Inte sällan stöter påståenden att

man "politikema lägger sig i detaljer eller att politikernas styrning är otydlig. Å andra sidan kan politiker hävda att det råder "tjänstemannavälde" i kommunen. Om vi instämmer i verklighetsbeskrivningen och/eller håller med om vad som bör ske är till stor del beroende vilket politikbegrepp vi använder. Politik kan avse flera saker som term och som begrepp. I detta sammanhang är det den begreppsliga bestämningen som skall lyftas fram jfr Lundquist 1993, sid 24 I litteraturen kan identifiera fyra definitioner politikbegreppet: av en institutionell definition, en funktionell, innehållslig definition, en

samt en processorienterad definition Offerdal 1992, sid 92ff. De

tre första är vanligt förekommande i Statsvetenskapliga läroböcker

se t ex Lundquist 1993, sid 27

BilagaI 57

För det första kan med politik menas det som politiker sysslar

med institutionell definition. Om en nämnd utreder ett ärende och

fattar ett beslut är detta per definition politiska aktiviteter. Denna definition blir närmast tautologisk, dvs politik är det som politiker håller på med Lundquist 1994, sid 42. På liknande sätt används ofta politikbegreppet för att beteckna aktiviteter, idéer och institutionella arrangemang som är knutna till det offentliga. Den "offentliga sektorn" blir därmed den politiska sektorn. Denna definition av politik kan ses som historisk förvrängning av en en klassisk uppfattning om att politik är en offentlig verksamhet i betydelsen öppen för insyn och medborgardeltagande. För det andra är politik styrning, auktoritet och maktutövning

funktionell definition. Politik och makt har ibland betraktats som

synonymer. Enligt t ex Weber betyder politik strävan efter makt eller inflytande maktfördelningen och att den som bedriver politik strävar efter makt; antingen makt som medel för att uppnå

andra mål ideella eller egoistiska, eller makt för maktens egen skull, för att njuta av den prestigekänsla makten ger" Weber 1977,

sid 41. Om bortser från strävan efter makt för dess skull egen kan makt och auktoritet ses som instrument för att uppnå vissa mål. Makt kan översättas till kontroll över strategiska resurser som kan användas i speciella syften. Politik är i denna mening en funktionell styrelsefonn som omformar olika särintressen till allmänintresse. För det tredje kan politik vara att påverka människors

levnadsförhållanden innehållslig definition. Iklassiskt statsveten-

skapligt språkbruk anges detta som auktoritativ fördelning av värden". Att värdefördelningen är auktoritativ betyder att medborgarna i samhället uppfattar den som bindande, att de accepterar och

lyder Easton 1965. Detta är politikens innehåll. Politik handlar då

om att definiera problem, behov och utmaningar i samhället och driva dessa vidare i en politisk beslutsprocess som resulterar i en legitim resursfördelning Bay 1965. Det är enligt detta synsätt en genuint politisk uppgift att definiera och prioritera mellan olika medborgargruppers sociala och andra samhälleliga problem och att granska effekterna olika insatser och åtgärder i samhället av

politisk utvärdering Montin 1993a. Det betyder att i takt med att

andra aktörer, t ex professionella i praktiken sköter behovsdefinitioner och prioriteringar minskar behovet av politiker. För det fjärde kan politik vara hantering av konflikter processorienterad definition. Det finns konflikter i samhället och . politiska institutioner har till uppgift att ta hand om dessa och finna för flertalet acceptabla kompromisser. Det är inte politiken och politiker som skapar intressen, utan förekomsten av olika intressen

58 Bilaga I

som skapar politik och politiker. I en värld där teknokratin och specialiseringen är stark och där det finns ambitioner att finna tekniska lösningar på sociala problem behövs politiken för att hantera intressekonflikter och finna rimliga lösningar besvärliga

problem Fischer 1990. Fanns det expertis som kunde lösa alla

sociala och andra samhälleliga problem till allas bästa behövdes ingen politik. Till skillnad från teknokratins sanningssökande är

politiken meningsskapande March Olsen 1989. Politikens

uppgift är inte i första hand att komma fram till sanningar utan till

rimliga och rättfärdiga lösningar i konkreta fall Offerdal 1992, sid

82-92. Denna bestämning politik är processorienterad. Det av betyder bland annat att politik är inte bara att ta ställning till olika alternativa strategier, utan också att skapa nya alternativ, nya möjligheter.

Politik är således ett mångdimensionellt begrepp och kan an-

vändas olika sätt. De fyra definitionerna utesluter inte varandra utan kompletterar varandra. Sammantaget säger oss de fyra synsätten att vi kommer inte undan politiken. I det följande sker först institutionell analys, dvs hur har de en institutionella gränsdragningarna mellan politik och "förvaltning" diskuterats sedan slutet 1970-talet Det handlar av om dels relationen mellan politiker och tjänstemän, dels relationen mellan olika politiska i kommunen. Därefter kommer anaorgan lysen att riktas mot innehållet och processerna. I en empirisk och konstruktiv analys bör vi ifrågasätta det formellt institutionella synsätt som säger att politik är det som politiker sysslar med och betrakta det som en hypotes. Att säga att en eller flera aktörer har makt gör oss inte heller speciellt klokare. Det väsentliga är

frågan: makt att göra vad, inte makt över vem Stoker 1995; Stone

1989; Petersson 1992. Därmed förefaller det innehållsliga och störst betydelse i studie av kommunal poliprocesserna vara av en tik. Vem som gör vad är först och främst en empirisk fråga, dvs vem/vilka formar innehållet i politiken, vem/vilka är aktiva i de meningsskapande processerna och hur fungerar i praktiken det politiska ansvaret Utifrån kunskaper om detta kan vi i relation till de normativa ideal som finns i den kommunala demokratidebatten föra en konstruktiv diskussion om vem som bör göra vad, hur ansvarsutkrävandet bör utformas osv jfr Sørensen 1995, sid 63.

6.2 Den formella

gränsdragningen

I kommunala sammanhang finns det en innehållslig innebörd som står att finna i kommunallagen, nämligen att nämnderna ansvarar

Bilaga I 59

för verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet KL 6 kap. 23 § Det har däremot i praktiken varit svårt att finna en för

alla godtagbar lösning den institutionella gränsdragningen. Det

har under årens lopp förts intensiva diskussioner om relationen

mellan politiker och tjänstemän.

Norell identifierar tre kommunala förvaltningssyner: politisk,

pragmatisk och facklig-juridisk Norell 1989, sid 42 ff. Den poli-

tiska förvaltningssynen innebär att eftersom politikerna har ansvaret bör de också reellt styrande. Inga principer bör hindra dem vara

från påverka verkställigheten. Den fackligt-juridiska förvaltning-

att hävdar närmast motsatt ståndpunkt. Förvaltningen skall ssynen en garantera rättssäkerhet och professionalism. Politikerna bör ange mål och inriktning för att därefter lämna över till förvaltningen att självständigt genomföra besluten. Den pragmatiska förvaltninghävdar strikt gräns inte är möjlig att dra. Däremot går ssynen att en

det att skapa för båda parter godtagbar rollfördelning. Viktigt är

en dock tjänstemännen är beslutslojala. Politikerna skall avgöra hur att rollfördelningen i praktiken skall ut. Detta betyder att den fakse tiska rollfördelningen kan variera mellan olika sektorer och mellan olika kommuner. Norells empiriska studier de kommunala adav ministratöremas roll visar också att den faktiska rollfördelningen varierar beroende kommuntyp, sektor, tjänstemännens bakgrund, politikernas bakgrund etc. I liten kommun kan gränsen en mellan politik och förvaltning flytande än i en större vara mer

kommun Norell 1989, sid 261 f. Synen på förhållandet mellan politiker och professionella på kommunal nivå har skiftat över olika tidsperioder. På basis av den

offentliga debatt förts sedan 1940-talet drar Norell slutsatsen som förvaltningen efter att först ha uppfattats en positiv faktor i att som

uppbyggandet den kommunala verksamheten sedermera kom att

av framstå dager: i mer kritisk

"Riskerna för tjänstemannavälde har uttryckts under lång tid först under delen 1970-talet och men senare av början 1980-talet uppfattas detta mera allmänt som av problem, och viljan att begränsa eller balansera förett valtningens roll uttrycks explicit. Faktiska åtgärder

vidtas även med detta klara syfte Norell 1989, sid

48.

Vid denna tidpunkt det många vittnade om tjänstemännens

var som växande makt. Omfattande studier genomfördes av t ex planeringi kommunerna och en av slutsatserna var att sprocesser "tjänstemännen/planerarna, antal ökat medan politikernas vars

60 Bilaga I SOU 1996: 169

minskat, har fått en allt självständigare maktställning, dels genom sin specialistkompetens, dels genom att de har möjlighet att lägga ner mycket mer tid än politikerna under beredningen varje av

ärende" Gustafsson et 1981, sid 32.

Ien annan studie karakteriserades politikerna "defensiva som granskare: "I mycket liten utsträckning ägnar man sig problemlösning ihanteringen av ärenden. Problemlösningsarbetet

är i stället överfört till förvaltningen" Brunsson Jönsson 1979,

sid 70. Troligen tog politiskt ansvariga i kommunerna intryck av dessa forskningsresultat. Gränsdragningsproblemen ökade i takt med att kommunerna i

praktiken övergick från lekmannaförvaltning till tjänstemannaför-

valtning med lekmannastyre. Under 1950-talet inleddes professionaliseringen av den kommunala förvaltningen och sedan dess har de förtroendevalda fått allt svårare att hävda sitt lekmannaansvar. Sedan mitten av 1970-talet har debatten förhållandet mellan poliom tiker och tjänstemän intensiñerats. Forskningsresultaten och debatten har visat att en gränsdragning varit svår att göra och upprätthålla. Den har heller inte varit eftersträvansvärd för alla. Från mitten av 1980-talet tycktes bilden förändras igen, från

misstro till tilltro. När målstyming och stärkt administrativt ledarskap formulerades som viktiga strategier förändrades hållningen till

den professionella förvaltningen. Det blev allt vanligare att kom-

munerna delegerade frågor som tidigare legat på politisk nivå till

tjänstemannanivå, tex personalfrågor och ekonomiskt ansvar. Ett

exempel på detta är daghemsföreståndamas förändrade roll. Från

att vara en jämlike i arbetslaget dock med pedagogiskt ansvar blev

föreståndama definierade som chefer för daghemmen. Det betyder att tilltron till förvaltningen eller kanske framförallt till cheferna för olika delar av förvaltningen åter ökade. Svängningen i - synen

på förhållandet mellan politiker och tjänstemän framgår i de första

förslagen till ny kommunallag. I ett betänkande framhålls att de

förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning

inriktas på att formulera tydliga mål för den kommu-

nala verksamheten och följa upp att dessa mål omsätts i praktisk verksamhet SOU 1985:28, sid 120.

Dessa politiska ledningsfunktioner bedömdes vid denna tidpunkt vara så viktiga att de borde skrivas in i kommunallagen prop. 1986/87:28, sid 120; prop. 1986/87:91, sid 53. Detta förslag stötte emellertid på motstånd och Demokratikommittén gjorde en omvärdering. I den proposition om ny kommunallag, som antogs av riksdagen våren 1991, framhölls att det

Bilaga 61

n vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna I det perspektivet skulle en lagreglering vara olycklig eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning" prop. 1990/91:117, sid 89.

Denna hållning ligger nära det som Norell definierar som

pragmatisk förvaltningssyn" Norell 1989.

Uppfattningen om förhållandet mellan politiker och tjänstemän förändrades således från vilja att begränsa de makt till en senares en fråga "ömsesidigt förtroende. Dessa förändringar kan tolkas om på följande sätt. När kommunerna var i ett uppbyggnadsskede växte tjänstemannakåren och övertog i praktiken uppgifter som tidigare skötts av förtroendevalda. Det skedde en förskjutning från lekmannaförvaltning till "lekmannastyre". Det som tidigare betraktades som politik och var föremål för beslut i nämnder delegerades till tjänstemän. De anställdas politiska betydelse ökade. Detta kom i konflikt med idén om politisk styrning och den försvagade politiska kontrollen av verkställigheten började definieras som både ett demokrati- och stymingsproblem. I takt med att kommunernas ekonomi försämrades under 1980talet ökade kritiken mot kommunernas bristande effektivitet. Det började talas i termer av effektivare ledarskap och delegerat ekonomiskt till tjänstemännen. Därmed började problemforansvar muleringen förändras: den politiska styrningen borde förändras eller till och med försvagas. Delegering och starkare administrativt ledarskap skulle ge ökad effektivitet och ersätta en stor del av den politiska styrningen. I den ovan citerade propositionen framhålls att en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning inte är lämplig. I anslutning till den nya kommunallagen introducerades en ny styrmodell i kommunerna, den sk beställar-utförarrnodellen. Till skillnad från argumenteringen i förarbetena till lagen bygger denna modell på en åtskillnad mellan politik och produktion, dvs en "strikt gränsdragning. I Lokaldemokratiutredningens betänkande markerades detta starkt, nämligen att det är en "väsentlig kvalitativ skillnad mellan å ena sidan att vara "medborgarföreträdare" och samtidigt representant för produktionssidan och att dessa roller är åtskilda SOU 1993:90, sid 263. Tanken bygger på att det inte

62 Bilaga I SOU 1996: 169

längre handlar om politik och förvaltning utan politik och produktion. I t ex en beställar-utförarorganisation har nämnden en förvaltning till sitt förfogande, men det är stabsfunktion och inte en något som betecknar den service- och omsorgsproducerande verksamheten.

6.3 Två

handlingsstrategier

I grova drag framträder två olika handlingsstrategier som utgår från två olika typer av rationalitet. Den första strategin innebär att de förtroendevalda i princip kan in och påverka alla nivåer i den kommunala organisationen. Det bygger föreställningen att utifrån ett politiskt-demokratiskt synsätt finns det inte några möjligheter att principiellt fördela makten mellan politiker och tjänstemän. Den legitimering som väljarna ger politikerna ger dem en självklar rätt att påverka verksamheten på alla nivåer Lundquist 1991, sid l71f. Denna föreställning är klassisk. I kommunerna har en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltningen länge varit främmande. En av de gamla borgerliga kommunernas idémässiga grunder var att lekmän både beslutade och genomförde olika sociala och andra åtgärder. Det lokala självstyret har varit och är fortfarande i lagstiftningen ett lekmannaansvar. I den nya kommunallagen finns fortfarande skrivningar som direkt kan hänföras till lekmännens oinskränkta ansvar. En kommunal nämnd är ansvarig för all verksamhet inom nämndens område, inte bara för den verksamhet som sker i nämndens egen direkta regi. Denna markering av det odelade lekmannaansvaret betyder att ingen kommunal verksamhet kan bedrivas utan ett politiskt ansvar. Detta gäller även för uppgifter som är ålagda av statsmakterna, t ex utbildning och socialtjänst.

Den andra strategin som finns representerad i målstymings-

ideologin och olika varianter av kontraktsstyrning och beställarutförarmodeller innebär att tydliga gränser bör etableras. Idén är att det finns en grundläggande skillnad mellan politik och "handling". Framför allt företagsekonomer i Sverige har betonat

denna distinktion Brunsson Jönsson 1979; Jönsson 1989, Kap

- Hansson Collin 1993. Distinktionen är också fundamental inom -

Public Choice-teorin Aucoin 1990, sid 126f. Politikens le-

gitimeringsgrund är dels att det förs en demokratisk debatt där det förekommer oenigheter och konflikter, dels själva det formella beslutsfattandet som sker enligt vissa institutionaliserade

demokratiska procedurer. Handlingen som representeras av

-

SOU 1996: 169 Bilaga I 63

förvaltningen och serviceproduktionen legitimeras det faktiska - av utflödet av service, Det enligt den lokala folkomsorg m m. som styrelsemodellen kallats för det politiska in- och utflödet får här en dualistisk snarare än hannoniell prägel. De förtroendevaldas en verksamhet har helt andra legitimeringsgrunder än de professionella service- och omsorgsverksamhetema. Av detta följer att det bör ske en separering av "politik" och "handling" såväl organisatoriskt som i tiden och i rummet Jönsson 1989, sid 277-279. Vi ser här en stark idémässig koppling mellan de beställarutförarkoncept som formulerades i början 1990-talet och svensk av

företagsekonomisk forskning kommuner, även det sällan

om om redovisas några sådana samband i debatten. En renodling av detta synsätt innebär att politiken bör träda "tillbaka" i så stor utsträckning möjligt. Det innebär bland som annat att de förtroendevalda bör inte ha några kontakter med personalen utan allt bör gå via chefstjänstemännen. Når det gäller verksamhetens kvalitet och utformning är det uteslutande kunder-

nas/medborgamas bedömningar som gäller. Slutligen markeras de

förtroendevaldas självständighet gentemot partiet. Politikernas uppgifter bör enligt detta synsätt begränsas till att omfatta beslut och uppföljning, ledningsfunktionen inom förvaltningen bör vara stark och avstämningen den kommunala servicens kvalitet bör av ske i form av brukarenkäter och de preferenser framkommer som när medborgarna väljer service. Denna begränsade politikerroll finns framför allt företrädd bland moderata politiker Westerståhl

1995. En undersökning av fullmäktigeledamöter i arton kommu-

ner visade också att det uteslutande borgerliga ledamöter, framvar för allt i förortskommuner till Stockholm, instämde i som påståendet att utrymmet för politiskt beslutsfattande borde begrän-

sas Montin Olsson Pettersson 1996.

- - Socialdemokratiska och borgerliga, framför allt moderata, politiker har ofta olika uppfattningar om relationen mellan politiker och tjänstemän. Socialdemokratiska politiker intar restriktiv en mer

hållning när det gäller att förvaltningschefer befogenheter

ge

Blom 1994, sid 165. Bland moderata politiker framträder

en an-

norlunda hållning, nämligen att cheferna skall befogenheter att

ges vara chefer över sin organisation och verksamhet utan inblandning av politikerna Westerståhl 1995, sid 30. De två redovisade grundläggande strategiema för relationen mellan politik och förvaltning politiker och tjänstemän bygger på två typer av rationalitet. I det första fallet kan vi tala politiskom en demokratisk rationalitet som har att göra med hur olika värden och intressen skall hanteras och organiseras i den kommunala organisationen. I det andra fallet kan tala mål-medel rationalitet om en

3 16-1455

64 Bilaga I SOU 1996: l 69

har att göra med hur effektiv organisationen är i förhållande som till uppsatta mål och kostnader Lundquist 1991.

Attitydmätningar och andra undersökningar av politikerrollen

vid handen att det finns skilda synsätt kan återföras på ger som

partitillhörighet, det är inte hela sanningen. Genomgående har

men mål-medelrationaliteten med återföljande begränsning av polien tikerrollen blivit ett dominerande inslag i fömyelsetänkandet. Mot

bakgrund genomgången vad politik kan vara är det i för-

av av sta hand de två första betydelsema som framträder, dvs politik som

institutionellt avgränsad verksamhet samt politik som makt, styrning

och auktoritet. Påverkan människors levnadsförhållanden och hantering samhälleliga konflikter träder i bakgrunden. av

6.4 Tjänstemännens politiska praktik

Vi från olika studier att relationen mellan politiker och tjänvet stemän och därmed också uppfattningen om vad som är politik respektive icke politik varierar mellan olika typer av kommuner. I små kommuner tenderar det administrativa och det politiska att

flyta i större utsträckning än i större kommuner Norell

samman 1989, sid 270. Senare års forskning om kommunala chefer bek-

räftar deras verksamhet är tämligen politisk till sin karaktär

att

Blom 1994. För det första förväntas förvaltningschefema uttolka

ibland oklara och beslut. Det betyder att det egentliga innevaga hållet i ett beslut kan tillkomma efter det formellt politiska beslutet. För det andra fungerar cheferna ibland som handledare politik-

i deras politiska arbete. För det tredje händer det ofta att för-

erna

valtningschefema avgör vilka frågor skall föras upp på den

som

politiska dagordningen. Många strategiska frågor hanteras utan

politikernas inblandning. Sammantaget visar en studie att "det finns obalanserad relation mellan förvaltningschefer och polien

tiker på kommunal nivå där politikerna befinner sig i klart underläge" Blom 1994, sid 167. Dessa slutsatser omfattar förvaltning-

schefer i både traditionell funktionell och sektoriserad organisaen tion samt kommundelsförvaltning med integrerad och en geografisk organisation. Det förefaller enligt den studien således inte finnas några större skillnader mellan olika formella organisa-

tionslösningar med avseende på relationen politiker och chefstjänstemän utan är "samlad bild" Blom 1994, sid 164.

en Mot denna generella bedömning kan i viss mån ställas resultat från utvärderingen stadsdelsnämnderna i Göteborg och Stockav holm. I båda fallen forskarna att de förtroendevalda har menar stärkt sin ställning gentemot chefstjänstemännen Westerståhl 1995;

BilagaI

Premfors Sandqvist Sanne 1994, sid 166. När det gäller - stadsdelsnämnderna i Göteborg Westerståhl iakttagelsummerar serna på följande sätt:

"Vad de förtroendevalda beträffar har stadsdelsreformen fått en påtaglig effekt. De har blivit allmänpolitiker i stället för sektorspolitiker och de har utvecklat en klar lokal anknytning. Deras insyn och inflytande över verksamheten har enligt deras uppfattning egen

ökat. Både politikernas lokalanknytning och deras

ökade inflytande bekräftas tjänstemännens genom bedömningar" Westerståhl 1995, sid 323.

Citatet ger uttryck för att det finns ett samspel mellan politiker och tjänstemän, men sker detta samspel på lika villkor

6.5 Samspel lika villkor

Intervjuer med nämndordföranden och förvaltningschefer ofta ger resultatet att det råder ett "konstruktivt samspel mellan politiker och tjänstemän. Det kan tolkas som att båda sysslar med politik, fast på lite olika sätt. I en studie av relationen mellan politiker och förvaltningschefer framkom bland annat att det finns ett ömsesidigt

beroende mellan politisk ledning och förvaltningsledning Pettersson 1996. Gränsen mellan politik och förvaltning visade

sig inte mellan nämnd och förvaltning på andra håll utan snarare i organisationen; dels mellan förvaltningschef och underordnande, dels inom nämnden mellan presidiet och vanliga ledamöter. Ett annat exempel kan tas från genomförande styrreav en ny form. I landets största kommun introducerades i början 1990av talet ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen. Det fullmäkvar tige som beslutade att programmet skulle införas, det de men var sociala distriktsnämndema som stod för det praktiska genomförandet. Vissa distriktsnämnder anammade idén helhjärtat medan andra var mer tveksamma. Omfattningen konkurrensutsättninav gen kom således att variera. Variationema skulle kunna förklaras av yttre omständigheter, t ex andelen äldre eller antalet potentiella omsorgsproducenter, men så var inte fallet. Förklaringen låg snarare i att olika politiska och administrativa aktörer agerade på olika sätt. De ledande tjänstemännen hade ett stort inflytande i etableringsprocessen. I de distrikt där det fanns viss ambivalens en bland politikerna i distriktsnämnden hade socialchefen ett avgörande inflytande. Om chefen argumenterade för konkurren-

66 Bilaga I

sutsättning blev detta också nämndens policy, och fanns det tvek-

samheter hos chefen bibehölls tveksamhetema i nämnden Fridolf

1996a. Exemplet visar att tjänstemännens politiska betydelse tycks öka när det råder viss oklarhet eller osäkerhet bland politikerna.

Det uppstår ett policy-tomrum som fylls av tjänstemännens egna

värderingar och ambitioner. Bland många politiker och tjänstemän i kommunerna uppfattas troligen gränsdragningen inte som något problem. Så länge det inte

uppstår några konflikter går de in varandras områden utan att

det uppfattas som något stort regelbrott. Så kan framför allt vara fallet i relationen mellan närrmdordförande och förvaltningscheen fen. Det är inte ovanligt att oppositionen i en nämnd har en betydligt kritisk hållning till relationen mellan politiker och tjänmer stemän än majoriteten.

6.6 Praktisk Värderationalitet

I grunden finns ett dilemma handlar om å ena sidan normativa som

föreställningar politikernas roll i det representativa demokra-

om

tiska systemet och den politiska och professionella praktiken å den andra. Den dualistiska politik-administration behöver

synen ersättas med ett annat synsätt inte låser våra tankar. Därefter som kan vi ta ställning till de demokratiska problem ett sådant synsätt innebär. En artikel C. Shaw 1992 kan ge en fingervisning om av vilken väg analysen kan träda in på. Shaw ställer Webers byråkratikriterier mot Hegels statssyn. l Webersk tradition är byråkratin apparat styrs av legal-rationell auktoritet. Den är ett instruen som ment för politiskt ansvariga och neutral inför lagar och regler. Eftersom byråkratin i praktiken inte är detta viljelösa instrument skapas olika grader formellt handlingsutrymme discretion. av Dess kreativitet antas dock vara kontrollerad av överordnade organ och formella regelverk. Samtidigt innebär handlingsutrymmet att implementeringen politiska beslut kan i stor utsträckning av utfonnas efter eget gottfinnande. I den weberianska

föreställningsvärlden finns således en paradox.

Bureaucracy supposed to implement political decisions with technical precision, but this ideal can be fully realized because bureaucrats would alnever

ways have some space of discretion Shaw 1992, sid

385.

SOU 1996: 169 Bilaga I 67

Denna paradox lever vidare och kan förklara varför det är svårt att

finna en gränsdragning är både praktiskt och kunskapsmässigt

som relevant. Praktiskt, därför att byråkratin helt enkelt inte låter sig styras på detta sätt. Kunskapsmässigt, därför att det inte tas hänsyn till vad tjänstemännen faktiskt sysslar med.

Hegels uppfattning om byråkratin eller egentligen staten skiljer sig på några fundamentala punkter från den weberianska

traditionen. Aktiviteterna i en byråkrati är i webersk terminologi tekniska appliceringar av expertkunskaper, dvs det handlar att om

finna lämpliga medel för att uppnå politiska mål. I hegelsk anda

kan byråkratins aktiviteter i stället beskrivas "subsumption", som dvs det sker både tekniska bedömningar och värderingar utifrån olika normsystem. Den hegelska byråkratin är således inte värder-

ingsfri utan underordnad subsumerad olika normsystem styr

som

handlandet i konkreta och strategiska frågor Shaw 1992, sid 384.

Det är egentligen två helt olika förhållningssätt. Den weberianska uppfattningen om byråkratins aktiviteter kan hänföras till det Aristoteles kallade "techne", medan den hegelska kan hänföras till

"phronesis" Shaw 1992, sid 385. Techne är beteckning aktiviteter som handlar hur med olika medel uppnår ett uppsatt

om man

mål. Det är grundbegreppet till det vi idag kallar teknik eller

teknologi. Phronesis är en beteckning aktiviteter som handlar om praktisk etik. Vi analyserar och värderar olika intressen och värderingar för att utöva praktiskt handlande. Det kan kallas för praktisk värderationalitet, men har idag inget eget begrepp Flyvbjerg 1993, sid 73. Närmast kommer använder beom greppet politik". Sammanfattningsvis kan sägas i den weberianska och fortfarande dominerande traditionen sysslar byråkratin med instrumentell eller teknisk rationalitet, medan den hegelska tolkningen

säger oss att byråkratin också och kanske framför allt sysslar

- med praktisk värderationalitet. Det våra föreställningar nyanserar om förhållandet mellan politik och förvaltning. Det bidrar till en

mer realistisk syn på förvaltningens/tjänsteproduktionens politiska

betydelse. Ofta ställs frågan vem styr och kontrollerar byråk-

ratin men frågan låter sig inte besvaras på ett entydigt sätt. Den

professionaliserade förvaltningens självständighet gentemot såväl politiker som andra är framträdande. Frågan kan omformuleras på följande sätt: hur sig den professionaliserade förvaltninanpassar gen till olika förändringar i den politiska, sociala och ekonomiska

omgivningen När frågan ställs på detta sätt är det inte längre den

hierarkiska relationen mellan styrande och styrda fokuseras som utan de professionaliserade tjänstemännen politiska aktörer som

68 Bilaga

Jones 1995, sid 93. Därmed kommer deras politiska betydelse att synlig. bli mer Med realistisk syn på förhållandet mellan politiska och en mer administrativa/professionella institutioner kan man försiktigt formulera två konstruktiva rekommendationer. För det första bör professionella och chefstjänstemän göra sig medvetna om att de sysslar med politik, dvs medverkar till att avgöra vem som skall få vad, när och hur. Det betyder att de också bör diskutera vilka värderingar styr deras handlande bygga slags självförståelse över sin som - en roll i demokratin jfr Lundquist 1994, sid 157 ff. För det andra bör politiker å sin sida acceptera att de inte är de enda politikerna i reell mening. Det betyder att de i egenskap av att vara direkt legitimerade och ansvariga inför medborgarna också måste bli av tydligare i sina värderingar. Deras praktiska etik bör fokusera att tydliggöra och argumentera för prioriteringar mellan olika behov och behovsgrupper i samhället politikens innehåll. Det är egentliursprunglig uppgift för kommunalpolitikema, men har gen en kommit i skymundan i takt med professionaliseringen och sektoriseringen Westerståhl 1993. Idetta sammanhang kan refereras till det statsvetare ibland kallar stark demokrati vilket i korthet som innebär att såväl vanliga medborgare som politiker och professionella samtalar och samhandlar kring gemensamma angelägen-

heter Premfors Sandqvist Sanne 1994.

- -

6.7 Professioner, autonomi och legitimitet

I detta kapitel har jag hittills behandlat de ledande tjänstemännens politiska betydelse i olika avseenden. I det följande skall professionemas utveckling och det kommunala fömyelsearbetet behandlas generellt. Det bör framhållas att "professioner" och mer professionalism används i vid bemärkelse. I vissa fall görs dis-

tinktioner mellan professionell som innefattar t ex sk fria yrke-

sutövare såsom advokater och läkare och "kvasi-professionella"

som omfattar t socialsekreterare, sjuksköterskor och

ex förskollärare. Några formella definitioner och gränsdragningar mellan den ena gruppen från den andra är inte nödvändig i detta sammanhang. Ett kännetecken för professionella är att de strävar efter självständighet autonomi. De vill ha handlingsutrymme för att utöva sin yrkesskicklighet. Autonomin gäller både i relation till

överordnade organisationsnivåer och till medborgarna Laffin

1986, sid 21. Hög grad självständighet kan tolkas som att de av professionella har successivt lyckats "övertala" politiker och andra

Bilaga I 69

att de bedriver bäst sin verksamhet utan alltför stor yttre in-

blandning Ham Hill 1984, sid 143.

- För att bibehålla och stärka sin professionella status behöver de emellertid också stöd från omgivningen. För vissa t grupper, ex läkare, är autonomin hävdvunnen och behöver inte ständigt reproduceras genom yttre stöd. Andra t socialsekreterare grupper, ex eller förskollärare inom barnomsorgen, har inte denna sedan lång tid förankrade professionella legitimitet. Det kan därför finnas ett behov av olika former av stöd från de politiskt ansvariga Sannerstedt 1984, sid 239. Studier av daghemsföreståndamas roll i 1980-talets förändringar inom kommunerna uttryck för detta. ger Föreståndama önskade att de politiskt ansvariga vore mer

intresserade av deras verksamhet, gav mer resurser till fortbildning samt att de uttryckte tydliga målsättningar för bamomsorgsverksamheten Montin 1993b.

Samtidigt visar studier att de professionella inom grupperna

barnomsorgen och äldreomsorgen åtnjuter relativt stor

självständighet och att deras krav i samband med omorganiseringar var betydelsefulla för utfallet. Kravet på självständighet uttrycks också i form av misstroende gentemot de förtroendevalda. De ville slippa inblandning i sin verksamhet. Detta misstroende fanns i såväl

kommuner med utan kommundelsnämnder Montin 1993b;

som jfr Svensson 1991, sid 203. Andra studier visar också att professionella inom den sociala sektorn i kommunerna är mer benägna än sina kollegor inom den tekniska sektorn att ta strid för att

förverkliga sina ambitioner Norell 1989, sid 222. Bland de professionella grupper som undersökts inom barnomsorg och äldreomsorg finns således behov både av att hävda

självständighet gentemot ansvariga politiker och samtidigt söka deras stöd. Denna dubbelhet bottnar bland annat i att dessa profes-

sionella grupper inte åtnjuter lika hög legitimitet bland politiker

och medborgare som andra professionella Till dessa grupper. spänningar kan föras effekter den ökade politiska roll av som professionella grupper fått i kommuner och landsting.

6.8 Förskjutning av makt och ansvar

Professionaliseringen av den kommunala förvaltningen har medfört

en förskjutning av relationen mellan makt och Det formella ansvar. politiska ansvaret inför medborgarna kvarstår medan makt över resursanvändning har förskjutits till resultatenheter och liknande.

De senaste årens förändringar i organisation och styrsystem ligger i

linje med och förstärker denna åtskillnad mellan makt och I ansvar.

70 Bilaga I SOU 1996: 169

korthet skulle kunna uttrycka det som att de professionella fått man

ökad makt på bekostnad av politikernas makt. Fullt så entydigt är

det emellertid inte. Även professionella kan uppleva makgrupper

tlöshet eftersom makten innefattar i praktiken också att hantera

politiska frågor.

En professionsstyrd verksamhet innebär att de etablerade profes-

sionella normerna är avgörande för verksamhetens innehåll. I de förändringsprocesser pågår kan vi se att det är andra rationsom alitetsnormer gör sig gällande. Ekonomiska rationalitetsnorsom har blivit betydelsefulla. De som tidigare arbetade med att mer mer definiera behov utifrån professionella och erfarenhetsbaserade kriterier har i allt större utsträckning också fått ekonomiskt ansvar. Utmärkande för olika typer av "altemativa driftsformer" är att verksamhetsledningen skall balansera behov och resurser Johansson mfl 1994. Det ökade ekonomiska ansvaret kan komma i konflikt med de professionella nonnema. Denna normkonflikt

kan förklara varför vissa grupper inom t ex sjukvården varit starkt kritiska till införandet styrsystem Leffler 1996.

av nya Att balansera behov och resurser för olika grupper av medborbrukar betraktas politisk uppgift politikens innehåll. gare som en Successivt har anställda i kommuner och landsting i praktiken övertagit delar dessa uppgifter. Det som kallas för av

"avpolitisering" blir i själva verket "politisering" av den profes-

sionella verksamheten.

6.9 Mer övertalning politisk styrning

än

Hela detta avsnitt har på olika sätt visat att professionella grupper och serviceproducerande organisationer i den offentliga verksamheten har stark politisk ställning. De förväntas också i stor uten sträckning flexibla och anpassningsbara i förhållande till nya vara problem och utmaningar. Inte minst när det gäller att balansera behov och i krympande offentlig ekonomi. resurser en Flexibilitet och anpassning kan motverkas av en detaljerad politisk styrning. Istället enskilda serviceorganisationer ges

resultatenheter m ett relativt stort handlingsutrymme. Den plu-

m ralism och differentiering denna förvaltningspolitiska insom riktning medför står i bjärt kontrast till den lokala folkstyrelsemodellens förväntade stymingskedja partier fullmäktige nämnder - - förvaltning. Det handlar kanske inte om att "styra" den profes-

sionaliserade förvaltningen utan mer om att påverka och uppmun-

tra byråkratier och professionella i riktning mot önskvärda

grupper

Bilagal 71 politiska mål Jones 1995. Nyckelorden är förhandling och övertalning snarare än styrning.

4 16-1455

72 Bilaga I SOU 1996: 169

7 Organisation och organisering

Fömyelsearbetet i kommuner och landsting handlar till stor del om att förändra befintliga eller skapa formella organisationer. Det nya

finns stark tilltro till att med formella organisationsförändringar

en öka såväl demokrati effektivitet och tjänstekvalitet. I detta som

kapitel problematiseras denna föreställning. Ett alternativ är att

uppmärksamma det faktiska samarbete som sker mellan professionella och andra aktörer. Vi kan således särskilja organisation från organisering.

7.1 Organisationsteoretiska inriktningar

Teoribildningen inom området organisationsförändring är omfat-

tande. Den chef eller typ ledning som vill strukturera om annan av sin organisation har tillgång till ett rikt material om det bästa sättet att organisera givet vissa uppgifter och viss omgivning.

Organisationer beskrivs ibland som planmässigt inrättade struk-

består formella regelverk för befogenheter och ansvar, turer som av målsättningar, teknologier och sociala relationer. Det i praktiken vanligaste synsättet är att betrakta organisationen som en egen avgränsad enhet huvudsakligen styrs av ledning och ägare. som Organisationen instrument kan användas ledningen på är ett som av önskat sätt. Problem med organisationen kan huvudsakligen lösas reorganisering, dvs förändringar i den formella strukturen genom

och procedurerna Bolman Deal 1995.

- Delvis i konkurrens med detta synsätt organisationer finns det olika varianter teorier förhållandet mellan organisation och av om

omgivning Blau Meyer 1987. Vi kan gruppera dessa teorier i tre

- "modeller", den första utgår från att organisationens struktur varav till omgivningen. En variant detta är att en komplex anpassas av och dynamisk omgivning påverkar organisationen i riktning mot

att bli allt differentierad decentraliserad och specialiserad. En

mer variant är att organisationer deltar i kamp om makt över annan en varandras omgivningar och En organisation försöker resurser. maximera sitt handlingsutrymme och minska sitt beroende av andra organisationer, bland annat att samhandla med andra orgenom ganisationer Thompson 1967.

Bilaga I 73

Den andra modellen bygger på att organisationer i allmänhet inte är kapabla att hantera omgivningen på ett rationellt sätt. Enligt detta synsätt har organisationer i allmänhet svårt sig till att anpassa nya utmaningar. Istället inträder olika urvalsprocesser innebär som att vissa delar av organisationen sig och överlever medan anpassar andra delar försvinner eller blir frusna strukturer med begrän-

sad problemlösningsförmåga. Exempel sådan utveckling är då

en organisation som varit tämligen sammanhållen successivt övergår till ett löst kopplat system med svagt koordinerade enheter

Weick 1976. Gemensamt för båda dessa modeller är inslag

av omgivningsdeterrninism, dvs att omgivningen ställer krav som organisationen har att anpassa sig till på olika sätt. Graden rationell av omgivningsanalys är avgörande för organisationens förmåga att överleva. Enligt den tredje modellen kan överhuvud taget inte påvisa man

några enstaka objektiva mekanismer såsom resursberoende

som binder samman organisationen med omgivningen. Den viktigaste faktorn är istället olika aktörers tilltro till vilken Organisationsform som är den bästa. Organisationens legitimitet i omgivningen blir viktigare än att göra rationella analyser problem och lösningar. av Den organisation som funnit form åtnjuter hög legitimitet i en som omgivningen tenderar att få rad efterföljare. Organisationer en efterapar varandra i sökandet efter organisations- och styrformer som antas ha högt förtroende bland medborgare, kunder och andra

organisationer Blau Meyer 1987, sid 130.

-

7.2 Organisationsförändringar som vetenskap eller övertalning

När en ny organisationsreform skall introduceras och genomföras inträder ofta en trosvisshet. Det argumenteras för att just denna förändring leder till önskade mål och värden. Men på vilka grunder förs argumenteringen Hur ingående analys problemen i pass av nuvarande organisation har genomförts Finns det dokumenterade och analyserade erfarenheter från andra organisationer där liknande förändring genomförts Kritiken mot det förnyelsearbete bedrivs i kommuner och som landsting handlar ofta om att man inte ordentligt analyserat vilka problem som lösningen skulle vara till för. I det följande presenteras en generell kritisk analys på vilket sätt organisaav nya tionsmodeller och styrsystem tillkommer och introduceras framställningen baseras inget annat på Hood Jackson om anges - 1991.

74 Bilaga I

Under 1940-talet argumenterade Herbert Simon som fick

nobelpris i ekonomi 1978 för att förhållningssättet till administrativa reformer borde "vetenskapligt". Tidigare styrdes vara mer organisationer och organisationsförändringar av tumregler och utan teoretisk eller systematisk empirisk grund. Simon normer menade att det "administrativa beteendet borde vetenskapliggöras och när administrativa reformer formulerades och introducerades borde det ske vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Varje organisationsförändring skulle granskas och värderas utifrån objektiva kriterier det skulle "bevisas" att den ena reformen var effektivare än den andra. Detta för framtida organisatoriskt reformarbete fick program inte det avsedda genomslaget. Det har visat sig att administrativa reformer i allmänhet inte genomförs enligt några rationella överväganden i Simons mening utan det handlar om att med hjälp doktriner bedriva övertalning jfr Røvik 1992. Det finns alltid av

rad organisationsdoktriner att använda sig av, t ex separera

en politik och förvaltning", målstyming ger effektivare styrning, "delegering och privatisering ger bättre resultat och "decentralisering ger effektivare styming. Organisationsdoktriner är allestädes närvarande. Varhelst det finns formell organisation finns doktriner som talar om hur man en

skall göra för att nå framgång. Doktriner vilar oftast på mjuka

data. Vanligt är att det används metaforer och andra liknelser för att bevisa att just denna doktrin är riktig. Doktrinema vinner över varandra i social där rivaliserande idéer framställs som en process föråldrade. Det handlar rätt tidpunkt, rätt förpackning och atom traherande presentation. Likt kläder och bilar framställs de i olika färger och stilar. Doktrinema måste alltid framställas som det "senaste". Andra kännetecken är att doktriner ofta är motstridiga. För varje doktrin säger att vi skall göra finns det en annan som föresom x,

språkar framför De är också instabila och tendera att komma

y x. tillbaka i olika tappningar. Målstyming, decentralisering etc är ofta inget annat än återupplivning äldre idéer. Organisationsteen av formatörer har lätt för att glömma gårdagens misslyckanden.

7.3 Offer för reforrnidéer

Den organisationsteoretiska utvecklingen har vandrat en väg från att huvudsakligen organisationer slutna system till att anase som lysera dem beroende och interagerande med sin omgivning som av

på olika sätt. Den praktiska organisationsutveckling som sker i

Bilaga I 75

kommuner och landsting förefaller inte följa denna teoriutveckling. Det finns en tendens att organisations- och styrformer blir ett mål i sig snarare än ett medel för att lösa problem, tillgodose behov och efterfrågan, dvs det som kan kallas kämverksamheten. En kritisk

analys av många organisationsförändringar vid handen att den

ger konkreta verksamheten fungerar trots, inte tack vare, förändringar i organisation och styrsystem.

Ett genomgående tema är att de reformidéer som sprids och

anammas i de kommunala förvaltningarna inte har så mycket med rationellt strategiskt tänkande att göra. Inte heller anses organisationerna vara styrda av en strukturellt determinerad omgivning. Snarare är det så att idéutvecklingen utvecklas efter sin logik i egen mötet med praktiken i organisationerna. För att förstå hur idéer växer fram, förändras och byts ut måste den kommunala praktiken studeras. Ett tydligt resultat av forskning om kommunala organisationsförändringar förefaller vara att verksamheten i skolor, daghem och parkförvaltningar fungerar trots eller oberoende reforav

mema. Varje ny reforrnidé målstyming, beställar-utförarmodeller, marknadsorientering, utvärdering etc är huvudsakligen idealis-

erade föreställningar om orsak och verkan, människors förvänom tade målrationalitet och har endast i begränsad omfattning med

verkligheten att göra se t ex Jacobsson, red. 1994; Rombach

- Sahlin-Andersson, red. 1995. I denna framträder knappast process någon kommunal aktör som på ett relevant och adekvat sätt har definierat problemen. Reformatörema är offer för yttre omständigheter eller egna ambitioner att efterlikna sådant som man tror är goda lösningar.

7.4 Att studera i stället för

organisering

organisationer

Studier av organisationsförändringar kan leda till en återvändsgränd om man ensidigt tittar på organisationsförändringarna från reformatöremas eller ledningens synvinkel. Lärdomen från stora delar av den svenska och internationella organisationsforskningen är att det kan finnas stora skillnader mellan vad som händer på retorisk nivå och på modellnivå och vad i själva som verket sker konkret eller verksamhetsnivå. När en ny organisationsreforrn skall genomföras och den stöter på motstånd hos personalen hävdas ofta att motståndet är ett uttryck för konservatism eller ett försvar för särintressen. Det är tolkning säkert är en som relevant i flera sammanhang, det finns minst alternativ men en tolkning. Det kan vara så att reformmottagarna ställer sig nega-

76 Bilaga I

tiva beroende att de har bättre insikt i organisationens arbetssätt

och villkor än reformatörema och ledningen Brunsson Olsen

- 1990, sid 18. Tas de inledningsvis i detta kapitel redovisade omgivningsrelationerna på allvar förflyttas intresset från de formella institutionaliserade arrangemangen till hur människor faktiskt organiserar sig kring olika verksamheter, problem och utmaningar Hjem - Hull 1983. Fokus kommer då att ligga den sociala interaktionen i en komplex mål- och aktörssituation jfr Weber 1983. Det leder fram till en distinktion mellan organisation och organisering. Organisering betyder att människors aktiviteter är samordnade på olika sätt. Aktörer, och strategier binds samman i tid och resurser

Carlsson 1993, sid 44. Organisering är en process som kan

rum resultera Organisering kan också ske i att en organisation bildas. vid sidan av, inom och mellan olika formella organisationer

Bostedt 1991. En variant av organisering är olika typer av projekt

där medlemmar från olika enheter samarbetar kring ett gemensamt mål. Organisering kan således såväl ett planerat samarbete över vara organisationsgränser organisk process där människor insom en leder strukturerad samhandling. Det vanligaste är dock att en en organisering tillkommer på enskilda människors initiativ. Organisering är således något som förekommer överallt. I detta sammanhang avgränsat vi oss till organisering i offentlig verksamhet för att påvisa olika spänningar som kan uppkomma mellan organisering och de befintliga organisationerna. Låt anta att det inom kommundel finns flera resultatenoss en heter arbetar med utbildning och social omsorg, t ex daghem, som

skola, fritidsgård och socialkontor. I kommundelen finns män-

niskor med behov stöd i olika former. Vissa behov uttrycks i av

tydliga önskemål eller i efterfrågan tjänster. Andra behov av

stöd artikuleras inte lika tydligt utan framkommer genom uppsökande arbete eller upptäcks på annat sätt av personal inom de olika resultatenheterna. När problem uppstår i form att någon av elev definieras "stökig" och är i behov olika slags stöd som av kanske personal från de olika enheterna bidrar med sin kompetens och andra för att hantera och eventuellt bidra till att lösa resurser problemen. I detta stödarbete uppträder en ny resu1tatenhet. Den innehåller personal från olika formella enheter, men har ge-

uppgifter. Den går så att säga tvärs över de formella

mensamma resultatenheterna. Ett annat exempel kan att kommunens socialförvaltning, vara den statliga arbetsförmedlingen, den statliga försäkringskassan och landstingens hälso- och sjukvård har flera gemensamma behovs- Var och en av dessa organisationer har sina metoder och grupper.

Bilaga I 77

regelverk finner kanske att samverkan är nödvändigt för att men

uppnå goda resultat. Personal från de olika enheterna samlas kring

sina "för vem-grupper" och skapar därmed en orgemensamma ganisering Hjem 1995a, 1995b.

7.5 för

Organisering som utmaning

organisationer

Det finns oändligt många exempel på sådan organisering, men betraktas ibland som en främmande fågel i de etablerade organisationema. Ofta kan det uppstå spänningar mellan organisationer och

organiseringen Hjem 1992. För det första har varje enskild organisation sina regelverk, ekonomisystem m m som inte låter sig

användas på ett flexibelt sätt. Det finns t ex metoder för att budg-

etera och följa de ekonomiska resultaten i en resultatenhet, upp

flexibel organisering kanske ofta förändras är svår att

men en som kontrollera med gängse metoder. Det kan t ex leda till tvister om kostnadsansvar. För det andra bygger organisationer att det finns en linjeor-

ganisation där chefer på olika nivåer har för personal, ek-

ansvar onomi och verksamhet. Detta kan uppfattas som svårt att ansvar

uppfylla organiseringen spränger organisationsgränsema. Om

om

organiseringen upplevs ett hot mot den egna organisationen på

som olika sätt främjar inte detta flexibilitet och samarbete över grän-

En organisering har kanske mer behov av ledare som

serna. samordnar och kompetens snarare än chefer som värnar resurser om "sin" organisation. För det tredje består organisationer ofta experter som är dukav tiga inom sina respektive områden, kanske inte självklart enmen tusiastiska över att samarbeta med andra experter. I positiva ordalag

kan sägas att organisation värnar om den professionella inte-

en griteten. En negativ benämning fenomen är att det mer av samma hävdas revir. . De tre redovisade tänkbara spänningama rör t ex resultatenheter,

dvs professionella och administrativa system. Organisering bland professionella lokal nivå kan emellertid också få stor betydelse

för hur överordnade organisationer och institutioner förhåller sig

till varandra. Exempelvis kan det vara så att för att en organisering

skall fungera givet de problem aktörerna definierar och som lösningar prioriteras krävs regeländringar kommunal eller som

nationell nivå. Därmed hamnar frågan på den politiska dagordnin-

där partier och förtroendevalda måste ta ställning till vad som gen

kan tillåtas. Organisering som sker tvärs över kommun-,

78 Bilaga I SOU 1996: 169

landstings- och statliga administrativa gränser utmanar det politiska sektoriserade ansvaret. Organisering inom offentlig verksamhet har alltid förekommit. I

flera fall är befintliga organisationer ett resultat av långvariga

organiseringsprocesser. Under senare år har samverkan, samordning och samarbete åter blivit honnörsord och det innebär i praktiken att olika typer av organisering skall underlättas. Samverkan står för att formulera gemensamma målsättningar och strategier, samordning handlar om gemensam resursanvändning och samarbete betyder att olika professioner samhandlar kring behovsgrupper gemensamma eller enskilda människor. Det kan uppstå konflikter mellan att uppmuntra organisering och samtidigt försvara de traditionella organisationerna och regelverken.

7.6 stödstrukturer

Organisationer som

Tas organiseringsperspektivet allvar och utformas till en normativ teori blir organiseringen i kämverksamheten det primära och organisationerna är att betrakta som stödstrukturer. Det primära för offentlig verksamhet handlar då att så nära källan kunden, om

klienten, brukaren etc som möjligt definiera och prioritera mellan

olika behov och problem. Resultaten dessa kontinuerliga av processer bildar sedan grund för hur stödstrukturen skall utformas. Detta synsätt innebär stora utmaningar för såväl administrativa chefer som för den politiska ledningen eftersom det vänder och upp ner på gängse föreställningar hur organisationer bör förändras. om Sammanfattningsvis kan sägas att det i kommunalt förnyelsearbete finns en tendens att betrakta organisationer som ett mål i sig snarare än som ett medel. Det tas ofta för givet att organisationerna finns och att de är funktionella i förhållande till uppgifterna. Om funktionaliteten ifrågasätts skapas nya formella organisationer, ofta utan ingående problemanalys. Ett alternativt synsätt är att uppmärksamma den faktiska organisering som sker kring enskilda och behovsgrupper iden offentliga verksamheten. Det innebär att vända upp och ner föreställningarna om de formella organisationernas och styrsystemens betydelse för offentlig verksamhet och börja bygga organiseringsteorier istället för organisationsteorier.

SOU 1996: l 69 Bilaga I

8 Medborgare, demokrati och

valfrihet

Samhället har under de senaste 20 åren präglats av en växande in-

dividualisering. Det har i drag skett förskjutning från

grova en samhällscentrerad till individcentrerad demokrati

Olsen 1990, sid 25ff. Det finns olika uppfattningar relationen mellan medbor-

om gare och samhällets institutioner, från ett utpräglat individualistiskt

perspektiv där samhället uppfattas alla individer som summan av till

en mer kollektivistisk uppfattning där samhället olika

utgörs av grupper av medborgare formar och formas demokratiska som av och andra institutioner. Syftet med detta kapitel är redovisa olika att

synsätt på medborgarskapet diskutera olika former

samt av inflytande brukare och kunder i kommunen. som

8.1 Medborgarroller

Att vara medborgare i vårt moderna välfärdssamhälle innebär att

i praktiken uppträder i olika skepnader i relation till kommunala och övriga offentliga institutioner och verksamheter.

Vi kan vara skattebetalare, väljare, anställda, brukare/användare, kunder m m. Under de senaste åren har intresset för studier olika medborav garroller ökat bland olika forskare. Ett syfte har varit undersöka att om det finns samband mellan olika roller å sidan och olika ena attityder till offentlig verksamhet å den andra. Ett syfte har annat

varit att undersöka medborgarnas samhällsinflytande

om varierar med rollerna Petersson Westholm Blomberg 1987; Nilsson - - 1995; Eriksen 1993. Ett tredje syfte är undersöka konflikter att

mellan olika medborgarroller Rose 1995a. I den aktuella forskning som bedrivs framkommer olika "rolluppsättningar,

t ex väljare, brukare, skattebetalare och producent

Nilsson 1995. Bakgrunden till att använder olika beteckningar

är att samhället har blivit allt differentierat. Det finns rad olika institumer en tionella arrangemang och organisationer vi som som medborgare möter under vårt liv i samhället; allt från BB till särskilda boendeformer.

Trots det växande intresset för analyser medborgarroller av i svenska och övriga nordiska kommuner förefaller det finnas behov

80 Bilaga I SOU 1996: 169

teoribildning inom området. Än så länge förefaller studierna av

bedrivas med ganska svag teoretisk förankring Rose 1995b.

Det finns ett samspel mellan medborgarnas handlingar och handlingsnormer å sidan och institutionella förändringar å den ena andra. Olika institutionella lösningar, såsom brukarinflytande och kundval medborgarna till olika handlingsstrategier. uppmanar Medborgarnas reaktioner kan i sin tur leda till nya institutionella

inflytandeformer. När vi identifierar olika medborgarroller och

teoretiserar kring olika institutionella arrangemang handlar det

således politisk teori Burns Humbleton Hogget 1994, sid

om - - 30.

8.2 Politiskt och privat medborgarskap

På idéhistoriska grunder kan vi reducera det moderna och komplexa medborgarbegreppet till två renodlade typer som vi kan kalla

politiskt i betydelsen offentligt medborgarskap och privat med-

borgarskap. De sammanfattas den amerikanske statsvetaren och av filosofen Michael Walzer följande sätt:

"According to the first, the citizen the primary political actor, law-making and adminstration his everyday business. Accordning to the second, law-making and administration e1se’s business; the are someone

citizens business private Walzer 1989, sid 216.

Föreställningen den politiske medborgaren är att alla mer eller om mindre bär ett ansvar för att medverka i beslut som rör gemenangelägenheter. Ranson och Stewart har tydligt formulerat samma denna idé:

Citizenship denotes the identity, status and dignity accorded to equal members of a society. Citizens are active participants in the community as well as in the polity, contributing to the common welfare, to the econ-

omys wealth production and, most significantly, shar-

ing in the rights and responsibility of the polity Ranson Stewart 1989, sid 14f.

-

Politiskt medborgarskap går utöver den privata sfären och är en aktiv och ansvarsfull roll. Det politiska deltagandet är kollektivt

eftersom det ingår i ett sammanhang där gemensamma angelägenheter behandlas. Rollen politisk medborgare står över de två som

Bilaga 81

andra rollerna klient och kund, även politiskt deltagande

om förutsätter civila rättigheter och viss materiell standard. Det är som politiska medborgare kan med och avgöra vad är vara som gemensamma angelägenheter. Bara när människor samlas i offenen tlig sfär kan fo1kvi1jan komma till uttryck och legitimitet ge

politiska institutioner Eriksen 1993; Miller 1995.

Denna ståndpunkt är klassisk och kan återföras till ideal som formulerades i det antika Grekland och egentligen grundlägsom

ger begreppet medborgarskap. Det engelska ordet för medborgare, citizen, kommer från latinets civis den grekiska motsvarigheten är

polites och betyder att ingår i politisk gemenskap. Att man en vara medborgare var för Aristoteles det att politiskt samma som vara aktiv och ta ett samhälleligt ansvar. Bland efterföljarna kan nämnas J J Rousseau, J S Mill och A de Tocqueville. För Rousseau det var viktigt att skapa ett samhälle med medvetna och engagerade med-

borgare. Samhället är inte aggregering individer en av utan en association av socialt medvetna medborgare. Detta skapar kollektiv en allmänvilja volonté génerále bibehålls konventioner som genom och legala instrument. Samhället det kollektiva är överordnat - -

individen, enligt Rousseau Sabine 1961, sid 589. För Mill

var politiskt deltagande i lokalsamhället ett medel för medborgerlig

skolning i demokrati representativ demokrati och källa till

en tillfredsställelse. Att delta i diskussioner och avgöranden lokalom

samhällets verksamhet för Mill också ett mål i sig och han har

var därför framstått som föregångare till den participatoriska demok-

ratiteorin deltagardemokrati Pateman 1970, sid 29. För Toc-

queville var medborgarnas deltagande i det lokala samhällslivet

något kreativt som skapade en genomsyrande och rastlös aktivitet,

en överflödande kraft och energi även under en som ogynnsamma

omständigheter kan åstadkomma underver citat från Rosenberg

1993, sid 74.

Sammantaget kan hos dessa tre företrädare finna minst tre skäl till stimulera till ett högt medborgerligt deltagande i det lokala politiska livet: det skapar allmänanda, demokratisk en ger en skolning medborgarfostran samt skapar kreativ utveckling. en

Senare tids studier av kollektiv problemhantering på lokal nivå

ger också starkt intryck att det påverkar den ekonomiska och sociala av

utvecklingen på ett gynnsamt sätt Putnam 1992, Kap 6. Den andra typen av medborgare privat medborgarskap är

- identisk med den ekonomiska människan. Tanken individen är att går före samhället. Staten skall garantera individens rätt i samhället

och se till att individen kan "fri från politik". Detta vara anses vara en av de viktigaste sk negativa friheterna formulerats sedan som antiken:

82 Bilaga I

It has been argued that one of the most important negative liberties established since the end of the ancient world ’freedom from politics’, and that such liberty essential part of the contemporary demoan

cratic heritage Held 1987, sid 291.

Fri från politik skall medborgaren kunna syssla med affärer, kärlek, konst och litteratur. Individema är moraliskt självständiga och får fritt använda sina ägodelar. Det gemensamma fungerar bäst om individerna har möjlighet att uttrycka och leva efter sitt egenintresse

Nozick 1974, sid 26ff. Idén är relativt modern och hänger sammed borgerskapets växande roll under 1700-talet Dahlkvist

man

1984. I den borgerliga självförståelsen" grundlades en gräns

mellan "offentligt" och "privat". Som offentlig medborgare deli den politiska maktens sfärer och i det kulturella offentliga tar man livet. Som privat med-borgare ingår i familjens intimsfär och man aktör marknaden deltar i köp och försäljning av varor som man och tjänster med det intresset för ögonen. Den offentliga egna

makten staten skall utgöra garant för det fria livet i den privata

en

sfären och skyddas från politik Habermas 1984, sid 42 ff.

8.3 Medborgarrollen i ett historiskt

perspektiv

Vi fortsätter med att anlägga ett historiskt perspektiv förändrade

medborgarroller i viss mån anknyter till en av engelsmannen som T. H. Marshall ofta refererad indelning. I slutet av 1940-talet identifierade Marshall framför allt inspirerad utvecklingen i Eng- - av land tre medborgarroller han menade följt på varandra sedan - som

upplysningstidens dagar Marshall 1964; Petersson Söderlind

- 1993, sid 12 ff. På 1700-talet fick medborgarnas krav på civila rättigheter ett genombrott. Principen allas likhet inför lagen om blev vägledande för åtskilliga konstitutionsbyggare världen över.

Yttrandefrihet, trosfrihet etc blev grundläggande rättigheter för

medborgarna. Nästa steg i utvecklingen var skapandet av politiska rättigheter. Rätten att rösta och att olika sätt medverka i den politiska beslutsprocessen blev successivt självklar i den framväx-

ande representativa demokratin. Kampen för de politiska rät-

tigheterna lång, från slutet 1800-talet fick slagordet en var men av medborgare röst allt starkare genomslag. Det tredje steget - en handlar sociala rättigheter och vägleds idén om rättvis om av fördelning välfärd. Sociala rättigheter började växa fram under av

Bilaga I 83

början av 1900-talet, institutionaliserades först efter andra men världskriget. Sedan 1930-talet har offentliga institutioner i allt större omfattning Övertagit sociala funktioner tidigare funnits i som det civila samhället" och olika sätt garanterat viss en levnadsnivå. Gemensamt för de tre dimensionerna medborgarav skapet är principen om lika rättigheter för alla medborgare..

Den beskrivna fasindelningen kan ifrågasättas på olika grunder.

Reellt kanske "likhet inför lagen", lika politiska rättigheter och "välfärd för alla knappast gäller till fullo. Civila och politiska rättigheter är fundamentala har begränsad betydelse för dem men som inte har möjlighet att utnyttja dem. Mot detta kan argumenteras att de tre medborgarrollerna är idealtyper, dvs teoretiskt

renodlade fenomen i samhället. Genom att på detta sätt definiera ett idealt medborgarskap skapade Marshall måttstock kunde

en som användas för att studera hur långt medborgarskapstanken förverk-

ligats Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 12.

- - En, och kanske mer relevant, kritik går ut att det i stadieindelningen finns en tydlig antydan om att "historien tar slut Steenbergen 1994. Att de sociala rättigheterna utgör det sista steget i en slags trestegs-raket och att välfärdssamhället har därmed nått sin högsta och nivå. Mot detta kan sägas att det har mogna utvecklats nya medborgarroller och att de sociala rättigheterna på olika sätt har ifrågasätts sedan början 1980-talet runt i västav om världen Steenbergen 1994. Även vi inte längre kan tala om om klasser i industrisamhällets mening kvarstår sociala skillnader i makt och resurser. Den svenska maktutredningen kom i slutet av 1980-talet fram till att skillnaderna mellan olika sociala grupper fortfarande är betydande, även om skillnaderna tenderat att minska

under de senaste 20 åren Petersson 1991, sid 20.

Indelningen av olika medborgarroller riktar uppmärksamheten

på att i takt med att staten de offentliga institutionerna ökat sitt

engagemang i samhället har medborgarnas roll i förhållande till

staten inklusive kommunerna och dess välfärdsinstitutioner

förändrats, eller snarare diversifierats. I detta sammanhang har be-

greppet partsborgarskap använts som beteckning olika grup-

per eller delar av befolkningen har olika rättigheter och

skyldigheter Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 14 f. Det

- kan gälla skydd för bestämda skydd för näringsväsende grupper, och skydd för klienter.

Det moderna medborgarbegreppet omsluter samtliga de aspek-

ter som Marshall identifierar. Politiskt medborgarskap skiljer sig emellertid principiellt sett från de två andra rollerna. Det politiska medborgarskapet handlar reglering relationen mellan medom av borgarna i samhället, medborgarens skyldigheter för det om ge-

84 Bilaga

mensammas bästa. Civilt och socialt medborgarskap handlar om att säkerställa den enskilde individens rättigheter i relation till statsmakten. Det civila medborgarskapet garanterar frihet från

statliga ingrepp ibland kallat negativ frihet. Socialt medborgar-

skap garanterar tillgång till vissa bestämda sociala nyttigheter

ibland kallat positiv frihet.

Rollen klient är förknippad med det sociala medborgarsom skåpet. Relationen till staten kan beskrivas som i grunden passivt mottagande. I vissa fall rör det sig om generell välfärdspolitik där stöd och ersättning erhålles automatiskt man uppfyller vissa om objektiva kriterier t ex sjukersättning, arbetslöshetsersättning, barnbidrag och bostadsbidrag. I andra fall handlar det om individuell behovsprövning t ex inom individ- och familjeomsorgen. Framväxten olika välfärdsinrättningar såsom daghem och ålderav domshem innebär emellertid att mottagarna av social service, utbildning kom att aktivt medverka i själva m m serviceproduktionen. Därmed blev det allt vanligare att tala om brukare eller användare för att markera skillnaden från den passiva klientrollen. relationen mellan medborgaren och de offentliga institu- Att se

tionerna som ett konsument-producentförhållande kan emellertid

också förlängning av den rättighetsutveckling som Marses som en shall skisserade. Individuell frihet och social säkerhet kan medföra privatisering eller klientisering av medborgarskapet. en Medborgaren och de offentliga institutionerna betraktas oberoende varandra. Medborgaren placeras i periferin av det offentligt geav Ekonomi, offentlig tjånsteproduktion och administramensamma. tion tenderar att avskärmas från sin samhälleliga omgivning. Där-

med definieras medborgarna autonoma individer Habermas

som

1994, sid 31f. Den gemensamma sektorn blir inte längre ge-

Medborgaren blir uppdelad i olika subjektmensam. objektförhållanden, alltså tilldelad olika roller oberoende av någon kollektiv gemenskap. Om vi de hittills förda har samhällsutsummerar resonemangen vecklingen med växande komplexitet av olika institutioner meden fört att medborgarrollen är mångfacetterad. För det andra präglas debatten relationen medborgare-stat-samhälle ofta av ideoloom giskt laddade distinktioner i syfte att ifrågasätta statens roll. Debatten har under år dominerats föreställningen att det privata senare av medborgarskapet bör ha företräde framför det offentliga eller politiska medborgarskapet, förutom när det gäller individuella rättigheter. Politiskt och privat medborgarskap kan placeras som ändpunkter skala. En renodling av det politiska medborgarskapet en

Bilaga I 85

innebär att alla medborgare direkt eller i representativa former

deltar i beslut kring alla angelägenheter medan det gemensamma

privata medborgarskapet i sin renodlade form innebär vi obero-

att ende av varandra fattar beslut privata angelägenheter. Genom om detta förfarande är tanken att det uppstår naturlig en samordning utan inblandning av politiska institutioner och andra regelverk. Det kollektiva brukarinflytandet kan placeras mellan dessa ändpunkter. Å sidan ena är det i egenskap av privat intressent eller nyttjare vi deltar i ledningen och styrningen verksamheten. av Å andra sidan sker inflytandet i kollektiv form där medverkar i

beslut om gemensamma angelägenheter jfr Eriksen 1993; Miller 1995.

8.4 Skillnader mellan brukare och kunder

Det är vanligt att likställa brukare och kund. En samlingsbeteckning som framkommit under år är "användare" SOU senare 1993:90. Det förefaller emellertid rimligt att skilja mellan brukare och kund. I båda fallen handlar det identifierade om personer som tar del av den service eller omsorg produceras eller levereras som men där tar likheterna slut. Vi kan betrakta beteckningama som uttryck för två olika strategier. Begreppet brukare för associationen till ett kollektiv av personer gemensamt använder och påverkar som utformningen av en viss verksamhet. Kund, däremot handlar om individer som har möjlighet att avstå från köp vissa eller av varor tjänster en konkurrensutsatt marknad. Vi kan också använda begreppet "voice" och exit för att markera skillnaderna

Hirschman 1970. Brukarinflytande handlar om att ett kollektiv av

t ex föräldrar utövar inflytande över skola eller ett daghem, dvs en man utnyttjar sin röst för att påverka. En kundrelation kännetecknas av att man hotar med eller i praktiken väljer bort viss en tjänst man röstar med fötterna". Ur medborgarsynpunkt kan det ses som två strategier och de kan betraktas både som varandra motstående eller som komplementära.

8.4. l

Medborgaren som brukare

I flera kommuner i landet pågår olika försök med kollektivt in-

flytande för dem kontinuerligt utnyttjar eller använder olika

som tjänster normalt drivs i kommunal regi. Den typ organisersom av ing som användarstyrelser, brukarråd, byalag, lokala utvecklingsgrupper representerar är dock inget nytt i svensk lokalm rn

86 Bilaga I SOU 1996: 169

demokratisk historia. Till stor del kan sägas att det historiska ursprunget till dagens kommuner är just byalag och liknande. Byalagens roll minskade i takt med att kommunerna övertog ansvar för olika verksamheter. De gamla byalagen och liknande former för tidigare lokal organisering framställs ibland som om de vore ett demokratiideal på liknande de gamla kommunerna framsätt som ställs demokratiska än dagens storkommuner. Varken de som mer gamla landskommunerna eller byalagen var demokratiska i modern mening. De styrdes i huvudsak enskilda personer och byalagen av

dessutom styrda statliga regler Dahlkvist Strandberg 1995,

var av sid 15f. Det finns skillnader mellan dagens olika former av brukarinflytande. I grova drag finns det de som definierar behov och problem samt försöker mobilisera resurser, framför allt i glesbygden

Svenska Kommunförbundet 1993, och de som är knutna direkt

till kommunala anläggningar eller liknande SOU 1993:90, sid 304ff. Även de verksamheter inte leds kommunalt som av anställda, t ex föräldrakooperativa daghem, hänförs i bland till dessa former kollektivt brukarinflytande. av Att involvera brukarna i serviceproduktionen kan ske med olika motiv. För det första sker produktionen social service och utav bildning ofta samtidigt med konsumtionen och i samverkan mellan producent och konsument. Produktiviteten och kvaliteten är därmed beroende relationen mellan dessa två. Behovet av av samarbete och förtroendefullt förhållande mellan personal och klienter, brukare etc individer eller i organiserad form är därsom med stort. För det andra kan brukarna involveras ett sätt som gör att kostnaderna blir mindre än endast kommunalt anställda om utför tjänsterna. Om föräldrar kan medverka på olika sätt i driften ett daghem eller skola kan detta minska kostnaderna. En av en

tredje drivkraft kan vara sökande efter legitimitet. Om förtroendet

för de kommunala serviceinstitutionema är bristfälligt kan involvering brukarna i ledningen för verksamheten vara ett sätt att av öka förtroendet för den kommunala verksamheten. För det fjärde finns det ett demokratiargument går ut på att det hos brukarna som finns önskan få påverka verksamheten. Även utan en om att en sådan framställd önskan kan det demokratisynpunkt vara viktigt ur att involvera brukarna i ett kollektivt ansvar för verksamhet och Det under vissa perioder lanserats som resurser. som brukarmedverkan och brukarinflytande, framför allt under mitten 1980-talet, kan i ljuset av detta ses som ett sätt att öka den av kommunala förvaltningens legitimitet, öka inflytandet och minska kostnaderna.

SOU 1996: 169 Bilaga I 87

Brukare är "personer nära och personligt berörs som av en kommunal verksamhet och

som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång tid" prop. 1986/87:91, sid 13. Begreppet

brukare är egentligen inget 1980-tals begrepp. Det lånades in från danskans bruger och lanserades i den kommunaldemokratiska kommittén i slutet 1970-talet. I det socialdemokratiskt av initierade fömyelsearbetet kom det att bilda centralt

ett begrepp för att skapa ett komplement till den representativa demokratin:

"Brukarinflytande är den påverkan på tjänstemas

ut-

formning ikommuner och landsting sker

som genom

någon form av deltagande i den besluts- eller verkställighetsprocess som avser genomförandet verk-

av en samhet. För denna verksamhet skall det ha fattats politiska beslut rörande mål och resurser"

Ds 1991:18, sid

26.

Innan brukarmedverkan lanserades i denna form fanns det sedan

länge olika former inflytandekanaler för speciella

av grupper. Vid början av 1970-talet bildades i flertalet kommuner

handikappsråd, pensionärsråd och vuxenutbildningsråd Strömberg Norell 1982.

-

Dessa kan karakteriseras korporativa eftersom de inte

som organ

representerade samtliga kommunens medborgare endast vissa

utan

intressent- eller klientgmpper. Trots att brukarinflytande formulerades viktig policy

som en

under 1980-talet blev det inte den succé många hoppades som på. En rad projekt inleddes i flera kommuner, några lyckade

mer än

andra. Utredningar och forskningsrapporter pekade på ett flertal svårigheter som var förenade med att skapa brukarinflytande. Dessa

problem kan gälla hur brukarna skall definieras, skillnaden mellan

deltagande och inflytande, konflikter mellan brukardemokrati

och representativ demokrati, konflikter mellan brukamas intressen och de anställdas professionella intressen, konflikter inom

"brukarkollektivet" samt hur brukarinflytandet praktiskt

och organisatoriskt skall utformas SOU 1993:90, sid 310; Ds 1991:18; Montin 1993b, sid 135 ff.

Ett av de stora problemen har varit relationen mellan användar-

nas inflytande och den representativa demokratin. Brukarinflytande är av kontinuerlig och kollektiv karaktär och bör enligt

den repre-

sentativa demokratins principer inte kollidera med partiernas eller

de kommunala politiska och kontroll. organens ansvar Den senare

punkten har varit föremål för åtskilliga diskussioner. En kritik-

punkt har varit att inflytandet för brukarna dem ger "dubbelt"

inflytande, på liknande sätt personalens representation i

som näm-

5 I6-1455

88 Bilaga I

nder kan betraktas "dubbelt" inflytande. Inom den sk desom mokratiberedningen diskuterades vid mitten 1980-talet olika av modeller för brukardemokrati. Ett sätt kunde, enligt beredningen,

delegera beslutanderätt till den personal som direkt möter

vara att brukarna, kombinerat med samrådskrav. En långtgående mer modell delegera beslutanderätten direkt till brukarna, t ex var att tillskapa "ett kommunalrättsligt där brukarna genom att nytt organ har säte SOU 1985:28.

den proposition kom något år togs avstånd från

I som senare

den radikala varianten och förslaget blev att krav på icke bindande

samråd skulle skrivas in i den kommunallagen prop. nya 1986/87:91. Resultatet blev att nämndema skall verka för att samråd sker med dem utnyttjar deras tjänster SFS 1991:900 som Därmed blev det möjligt att inrätta förvaltningsråd eller 8 §.

Förvaltningsråd är beteckning är vanligt förek-

liknande. en som

ommande inom skolans område. Exempelvis är förvaltningsråd

obligatoriska vid skolorna i Stockholms kommun sedan 1992. råden elever, föräldrar, lärare och rektor. Dessa råd Oftast består av främst forum för informationsutbyte och diskussion. utgör samband med tillkomsten den kommunallagen I av nya också brukarmedverkan borde "regleras" för att den föreslogs att skulle komma i konflikt med andra värden, framför allt den inte demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika

representativa

utredningar central nivå har det markerats att inflytandet tillhör sfären" och det är viktigt att hänsyn tas till

den icke politiska att

och de kommunala politiska ansvar i den reppartiernas organens

resentativa demokratin Ds 1991:18, sid 45. från bland brugerstyrelsema i Danmark

Med inspiration annat lokaldemokratikommittén att det i kommunallagen borde föreslog befogenheter för råden. Inflytandet borde ges utrymme för större tillfällig karaktär ett "institutionaliserat samarbete inte vara av utan ansvarstagande prop. 1993/94:188, sid 76. Under våren och

1994 antog riksdagen följande lagförslag:

"Om inte något annat följer lag eller annan för-

av fattning, får fullmäktige besluta att nämnd får en

uppdra självförvaltningsorgan under nämnden att

ett helt eller delvis sköta driften viss kommunal anav en läggning eller institution" prop. 1993/94:188, sid 68;

SFS 690, rskr 1993/94:379.

ändringen i kommunallagen kunde rådgivande brukaror- Genom

till bli självförvaltningsorgan. Dessa fick inte gan övergå att organ

vidsträckta befogenheter de danska motsvarighetema. Ett lika som

Bilaga 89

viktigt skäl till detta har varit hänsynen till den representativa demokratin prop. 1993/94:188, sid 68ff; Ds 1994:123, sid 38. Det

betyder bland annat att självförvaltningsorganen inte får

sköta

myndighetsutövning som t fastställande avgifter ex av Ds

1994:123, sid 38f.

Det fanns de menade att det förslag införande som om av en re-

gel i kommunallagen tillåter självförvaltning anläggnin-

som över

gar och institutioner inte tillräcklig. Bland andra Beredningen

var

för befrämjande den ideella sektorns utveckling,

av Folkrörelserådet och Växjö kommun argumenterade för

att självförvaltning-

sorganen borde få för flera verksamheter, framför ansvara allt

gäller detta anläggning inrymmer flera verksamheter.

en som En-

ligt förslaget till ändring i kommunallagen torde detta också

vara möjligt. Däremot förefaller det fortfarande oklart självförom ett

valtningsorgan kan ansvara för flera anläggningar och verksam-

heter inom ett geografiskt område SOU 1993:90, sid 304ff.

Det är dock möjligt att tillämpa "Villkorad delegation",

där t ex

en områdesansvarig tjänsteman i uppdrag nämnd rådgöra

ges av att med t ex ett brukarråd innan beslut fattas. Enligt nuvarande kom-

munallag 6 Kap 38 § kan nämnd ställa villkor de en som att som utnyttjar nämndens tjänster skall tillfälle lägga fram förslag ges att eller yttra sig, innan beslut fattas. Det är också möjligt att föreskriva att en anställd får fatta beslut "endast företrädare för dem om som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet". Det fallet senare innebär att brukarrådet får vetorätt.

Villkorad delegation hade emellertid inte använts i någon

större

utsträckning i början av 1990-talet. Lokaldemokratikommittén

konstaterade att "mreglerna villkorad delegation borde om kunna användas i betydligt större utrsträckning än vad fallet som nu är

både inom skol- och bamomsorgsområdet inom

men även handi-

kapp och äldreomsorgsområdet SOU 1993:90, sid 305f.

Inom skolans område har försöksverksamhet initierats 1995 av års skolkommitté. Förslaget är att enligt särskild

en förordning får

kommunerna inrätta lokala skolstyrelser" med

föräldramajoritet.

Till denna lokala styrelse får överföras beslutsfunktioner som annars ligger på den styrelse eller nämnd för som ansvarar utbildnin-

gen eller på rektor. Det kan gälla t ex undervisningens uppläggning, personalrekrytering och skolans budget

SOU 1995:103; prop. 1995/96:l57.

Det finns således olika beteckningar på de former kollektivt

av inflytande över olika kommunala verksamheter förekommer, som

t ex brukarråd, förvaltningsråd och användarstyrda självförvaltningsorgan. Att beteckningama varierar har ofta lokala förklaringar.

Däremot kan skilja mellan råd och

"självförvaltning".

90 Bilaga I

"Råd har med rådgivande att göra och avser ofta de organ som

inte har besluta "Självförvaltning" har med

egna resurser att om. lokal beslutanderätt att göra rätt att förfoga över olika resurser. -

Självförvaltningsorgan har ett begränsat ansvarsområde en institu-

relativt Villkorad delegation innebär att

tion men ett stort ansvar.

eller flera verksamheter blir relativt

inflytandet makten över en ansvaret är begränsat Ds 1994:123, sid 31.

stor, men mer

Den institutionella historien om brukarinflytande i Sverige visar det betraktats attraktivt komplement till andra former av

att som ett inflytande, det har funnits och finns fortfarande vissa restrikmen tioner. Vi kan i detta sammanhang jämföra med utvecklingen i Danmark, bland det skälet att de två länderna har liknande annat av välfärdsstatsystem. Ett annat skäl är att reformivrare i Sverige under tid tagit starkt intryck olika med brukarinsenare av arrangemang

Danmark. Även där, fast med borgerlig majoritet, flytande i argu-

menterades i början 1980-talet starkt för ökat kollektivt av brukarinflytande. Intresset avstannade inte utan i slutet av 1980-

talet lagar stort utrymme för brukarstyming av antogs som ger skolor och hem för äldre. Kommunerna har inte bara daghem,

tillåtelse är också skyldiga att inrätta brukarstyrelser för

utan Bogason 1993; Sørensen 1995.

grundskolorna Danmark har aldrig brukarinflytande uppfattats som något

I

den representativa demokratin. Det finns enligt vissa

stort hot mot tradition större flexibilitet i relation till det "civila iakttagare en av

samhället" i Danmark än i Sverige Arvidsson Berntsson Dencik

- - 1994. Till skillnad från Sverige har således Danmark upplevt en

konsekvent och kontinuerlig satsning på kollektivt inflytande

mer

för brukare barnomsorg, äldreomsorg och inom grundskolan

av

Lindbom 1995.

valfrihet och alternativa skolor är också större än i Inslaget av

I Sverige det den borgerliga riksdagsmajoriteten och

Sverige. var

de majoritetema i kommunerna under mandatperiborgerliga som

1991-94 lag friskolor och initierade valfrihet i oden antog en om Efter valet 1994 har denna utveckling delvis kommunerna. övertagits socialdemokraterna visserligen begränsat vissa av som

villkor för friskolorna den institutionella uppluckringen

men

decentraliseringen grundskolan fortsätter Lidström Hudson

av - 1995.

8.4.2 Brukarinflytande i praktiken

Brukarinflytande handlar kollektivt inflytande. Det kan finnas om

olika faktorer är avgörande för brukamas faktiska inflytande

som

BilagaI 91

över en kommunal verksamhet. Grovt sett kan tala två man om grupper av faktorer, nämligen brukamas och egna resurser egenskaper hos den institution eller verksamhet brukarna som skall

utöva inflytande över Hoff 1993, sid 75-80. För det första kan

egenskaper hos brukarna avgörande, utbildning, socialt vara t ex nätverk och de rätta" kontakterna. För det andra kan egenskaper hos personal och ledning, kultur, fonnella och informella normer osv vara avgörande. I detta sammanhang kan vi skilja mellan medverkan och in-

flytande. Forskning kring demokratisering planeringsproc-

av t ex

esser och boendeinflytande visar att deltagande inte automatiskt

medför inflytande. I de fall det uppkommer tydliga konflikter mellan partierna räcker det inte med än så övertygande argument från brukamas sida. I praktiken är det andra maktresurser än de goda argumenten gäller. Även i de fall där inga tydliga konsom flikter kan observeras är det nödvändigt för deltagare med svaga

maktresurser att mobilisera sig och utöva påtryckningar för få

att

sina intressen tillgodosedda Miller 1988, sid 141 ff; Gaventa 1987. Att medverka brukarrepresentant inom skola

som t ex en är således inte det utöva inflytande verksamhetens samma som att över mål och innehåll.

Brukarinflytande kan förstärka särintressen bekostnad av allmänintresset. Det gäller både relationer medborgare emellan och relationen till den representativa demokratin. Det kan så det vara att är de redan resursstarka deltar i brukarinflytandet och därmed som

stärker sitt politiska inflytande Hinnfors Oskarson 1995. Övriga

-

brukares/medborgares ställning försvagas än förstärks.

snarare

De redovisade problemställningama har till viss del studerats

empiriskt, framför allt i Danmark. I nationellt omfattande studie en

av brukarinflytande i Danmark framgår bland annat att brukarna i

allmänhet är aktiva och att de upplever generellt deras polisett att

tiska påverkansmöjligheter är större än bland medborgarna i allmänhet Hoff 1993, sid 95. Vid jämförelse med Sverige

en framgår att fler brukarna i Danmark initiativ till påverka av tar att olika förhållanden än brukarna i Sverige. Dessa resultat tyder på att

formellt organiserat brukarinflytande har betydelse både

för brukamas inflytande över verksamheten och för politisk aktivitet i

allmänhet Hoff 1993, sid 103. Det är således inte så brukarin-

att

flytande nödvändigtvis utgör ett hot den representativa demok-

mot

ratin se också Möller 1996, kap 13.

Å andra sidan tyder fallstudier av brukarinflytande i Danmark

på att formellt brukarinflytande inte har lett till tätare eller

mer innehållsrika kontakter mellan brukare och politiker. Brukarstyrel-

serna och de politiska organen lever sina liv ganska oberoegna

92 Bilaga I SOU 1996: 169

ende varandra. Bland problem uppmärksammats är att poliav som tikerna har svårt att släppa på sin makt. På de ställen där brukarna fått ett avgörande inflytande har det varit ett resultat av konflikter och påtryckningar än samarbete och förhandlingar snarare av

Sehested 1995. Andra studier brukarinflytande i skolan pekar

av på att de professionellas ställning i verksamheterna utgör en avgörande faktor för föräldrarnas inflytande Sørensen 1995; Sehested Sørensen 1996. Representantema i danska brukarstyrelser är generellt inte socialt representativa för hela befolkningen. Snedfördelningen förefaller emellertid inte vara så dramatisk. Personer med hög utbildning är överrepresenterade med mellan tre och tolv

procent Hoff 1993, sid 98.

I Sverige pågår införande institutionellt brukarinflytande i av grundskolan i ett 50-tal kommuner. Några systematiska studier av effekterna föreligger inte än. Däremot finns fallstudier som pekar intresset bland föräldrar att medverka i organiserat brukarinatt flytande är ganska stort. Däremot är många tveksamma till att också för skolans ekonomi och utveckling. Bland lärare råder ta ansvar det delade meningar föräldra- och elevinflytande i denna form. om

Några menar att det hotar deras professionella arbete, medan andra

är positiva och föräldrarna resurs än som ett hot ser snarare som en

Persson 1996.

8.4.3 Medborgaren som kund

I undersökningar medborgarnas attityder och förhållande till av offentliga institutioner vid mitten av 1980-talet framgick att ett flertal upplevde "maktlöshet". De tyckte sig ha liten möjlighet att

påverka tex barnomsorgen och hälso-och sjukvården. Däremot

uppfattade de sig ha stort inflytande som konsumenter varu-

marknaden Petersson Westholm Blomberg 1987, sid 52f. För

- många reformatörer på kommunal nivå har slutsatsen av dessa studier varit att den offentliga sektorn bör bli mer lik varumarknaden i den privata sektorn. Kollektivt beslutsfattande bör ersättas med individemas eget val, enligt detta synsätt. Genom kundval förväntades demokrati, kvalitet, kostnadseffektivitet och valfrihet befrämjas, enligt retoriken i ett flertal kommuner i början av 1990talet. I system där kunden väljer själv behövs egentligen inte ett nämnder eller politiker i samma utsträckning som tidigare. Idén kan beskrivas ett sätt att åstadkomma en demokrati utan polisom tik. Ibland har det uttryckts på följande sätt: Representativ demokrati betyder att politiker fattar beslut t i vilken skola barnen skall ex

Bilaga I 93

gå, medan valfrihet för föräldrarna välja skola

att är liktydigt med

direkt demokrati. På liknande sätt finns det statsvetare som menar att hot om att välja producent kan en annan vara ett sätt att fylla demokratins svarta hål" uppstått de demokratiska som när institutionerna partierna och de förtroendevalda inte längre på ett effektivt och förtroendefullt sätt fungerar kanal som för medbor-

garnas inflytande Rothstein 1994, sid 237 Möller 1994.

Politikens faktiska utflöde bestäms i högre grad fältpersonal, av normer och institutionella ordningar än politisk centralstyming. av Därmed

har den demokratiska kedjan partier och förtroendevalda

av ytterst begränsade möjligheter att förändra verksamhet. en Eftersom medborgaren inte har rätt att kund, dvs agera som att välja bort det som anvisats henne/honom, bildas hål i den demokratiska ett svart proc-

essen Rothstein 1994, sid 236. Enligt detta synsätt blir införande

av valfrihet demokratireforrn. De en som argumenterar för kundval menar också att ett sådant system leder till mindre segregation än tidigare. I det gamla systemet kan de har ekonomiska, som verbala och andra

resurser medelklassen erhålla den service de ön-

skar, bland annat att bo i sådana bostadsområden genom där serv-

icen är utbyggd och har hög kvalitet. I med valfrihet

ett system har även andra personer med ställning i samhället möjlighet svagare att

komma i åtnjutande service medelklassen.

av samma som De sociala blir, enligt denna tankegång, resurserna av mindre betydelse när alla har rätt att välja.

8.4.4 Valfrihet i

praktiken

Det är framför allt inom skolans område valfrihetsdebatten som

varit mest framträdande. Principen rätten välja skola infördes

om att

i samband med decentraliseringen skolansvaret till kommunerna

av

i början 1990-talet. Valfrihetsinriktningen

av var tydligast under mandatperioden 1992-94 då flertal kommuner

ett med borgerlig

majoritet införde skolpeng. Efter majoritetsskiften vid valet 1994 har viss återhållsamhet präglat möjlighetema välja skola. att Närhet-

sprincipen har ofta satts före valfriheten. Det betyder det

att om finns platser kvar efter att eleverna i närområdet erhållit sina platser kan elever från andra områden in. tas Inom grundskolans område utnyttjas valfriheten i relativt be-

gränsad omfattning. Det är främst i de storstäderna och i

tre deras förorter där föräldrar i någon nämnvärd

utsträckning väljer andra

skolor sina barn än den finns i grannskapet. Vid som mitten av l990-talet det i flertalet kommuner 233 var av 286 i genomsnitt bara två procent barnen gick i av som en annan skola än den som

94 Bilaga I SOU 1996: 169

fanns i grannskapet. Variationema är dock påtagliga. Andelen elever under läsåret 1994/95 gick i skola än den som som annan

ursprungligen anvisats varierade mellan noll och 15 procent. SOU

1995:103; Skolverket 1995, sid 17. I undersökning omfattade tio kommuner däribland de en som storstäderna uppmätte Skolverket 7 procent sk skolbytarelever tre

samtliga elever Skolverket 1996. Studien visade bland annat att

av de skolor haft ett utflöde elever, utan att detta kompensom av serades inflöde, uppvisade sämre ekonomi och att vissa lärare av ett sökte sig till andra skolor. En slutsats som Skolverket drar är att

studien har tydliggjort tendenser till ökad socioekonomisk segregation mellan skolor" Skolverket 1996, sid 109.

Det finns rad problem förenade med valfrihet. Alla har inte en möjligheter att utnyttja sin valfrihet. Att byta äldreomsorg, samma skola eller daghem kan innebära höga sociala transaktionskostnader. Det krävs energi för att söka och jämföra alternativ och det

kan påfrestande att skolas in i miljö. Det gör att de so-

vara en ny ciala investeringarna kan bedömas för stora i relation till den som vinst byte service och omsorgsproducent ger Möller som ett av 1996, sid 378. Dessa sociala transaktionskostnader kan emellertid

på olika bland med avseende på utbudet och på

variera sätt, annat egenskaper hos kunderna. I urban miljö där skolor och daghem en ligger nära varandra är steget inte så långt att byta givet att det i realiteten finns möjlighet att välja skola eller ett annat en annan daghem. Kundernas sociala har också betydelse. För en resurser

medelklassfamilj med goda kontakter, tid och stort självförtroende

är det lättare än för andra att utnyttja valfriheten.

Konkurrens mellan omsorgsgivare och valfrihet för den enskilde

framställs ibland ett gemensamt syfte, men det omsorgstagaren som kan också två helt skilda sätt att avgöra vem som skall göra vad vara kan ske två sätt. För det första kan enskilda för vem. Konkurrens

omsorgsbehövande välja mellan ett antal omsorgsgivare, privata

eller offentliga. Det samlade valet blir bestämmande för vilka producenter kommunen skall kontraktera. Bakom detta syfte som finns idén det är de enskilda brukarna som utgör de viktiom att

aktörerna på omsorgsmarknaden. För det andra kan kommu-

gaste

upphandla i konkurrens, dvs olika presumtiva omsorgsgivare

nen jämförs med varandra med avseende olika kriterier. De producenter faller ut bäst i jämförelsen kontrakteras. Bakom som denna strategi finns idé att beställama skapar en marknad. en om

Den första varianten är mindre vanlig. Äldreomsorg eller annan

kännetecknas inte sådan flexibilitet att de enskildas valomsorg av frihet kan bestämma vilka omsorgsgivare skall kontrakteras. som Någon reell valfrihet kan knappast åstadkommas. Valet står uteslu-

Bilaga 95

tande mellan att tacka eller nej till erbjuden tjänst en Socialstyrelsen 1995, sid 156. I kommun övertog ett antal en privata bolag äldreomsorgen i ett distrikt. Det innebar bland annat

att flera av omsorgstagama kunderna inte fick behålla sin

tidigare servicegivare eftersom bolagen tog över ansvaret för hela geografiska områden. I praktiken innebar förändringen överen gång från en offentlig till privat monopolsituation. en

Även valfrihet inte längre är huvudfråga i många kom-

om en

muner har kundbegreppet ofta bibehållits ett vägledande

som synsätt. Exempel på det finner vi inom äldreomsorgen. I ett distrikt i

en kommun arbetar det kommunala och det privata vårdbolaget

efter kundplaner respektive målkontrakf. Kundplan innebär att en undersköterska kommer överens med omsorgskunden vad som skall göras i hemtjänsten och hur det skall göras. I planen anges också vid vilken tidpunkt som personalen tillsammans med kunden skall utvärdera insatserna. I målkontrakten, som används av det privata vårdbolaget, anges målen för servicen i det enskilda fallet, dvs varje omsorgsrelation mellan vårdbolaget och om-

sorgskundema regleras med ett sådant målkontrakt Nilsson 1996.

8.4.5 Individ och kollektiv

Valfrihet och kollektivt brukarinflytande kan vara svårt att förena. De båda systemen uppmuntrar till helt olika rationaliteter. I ett system med valfrihet är det självklart att hota med att ta sin Mats ur skolan" för att på det sättet sätta press skolledningen och den politiska ledningen att bli flexibla och verksamheten mer anpassa till olika krav och behov. I ett systern med kollektivt brukaransvar skulle sådan strategi närmast betraktas att smita, ett en som som svek mot övriga i kollektivet. Den rationalitet som uppmuntras i ett sådant system är snarare att bidra med sin röst och övriga resurser för att gemensamt påverka förhållandena.

Å andra sidan finns det belägg för att det inte råder någon kon-

flikt mellan de två strategiema sorti eller voice. Medborgarna tycks oftast välja det senare. I studie danska brukare visade det sig en av att de i allmänhet inte föredrog att välja bort viss service eller vissa institutioner som alternativ till att protestera eller utöva inflytande. De danska brukarna har sedan länge haft rätt att välja skola, daghem, husläkare etc, de föredrar att utöva inflytande och men försöka påverka de institutioner de redan använder. Studien visade också att medborgarna i Danmark sig ha större inflytande anser inom skola, barnomsorg och sjukvård än vad medborgarna i

. Sverige anser sig ha Hoff 1993. Av detta kan man dra slutsatsen

96 Bilaga

att sorti och voice är "komplementära" än varandra snarare uteslutande strategier jfr Rothstein 1994, sid 247. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns en ideologisk spänning mellan olika på medborgaren. I det kommunala sätt att se fömyelsearbetet har det under senare år funnits en tendens att betona det privata medborgarskapet framför det politiska. Kundorienteringen var starkast under början av 1990-talet, vid mitten men av 1990-talet har medborgaren som kund till stor del ersatts av medborgaren som brukare. Kollektivt brukarinflytande kan ses som en kombination av politiskt och privat medborgarskap. Ett steg i riktning mot det politiska medborgarskapet kan sägas representeras av sk partiopolitiska nämnder Svågadalen samt sk områdesstyrelser, som kan ses som ett slags mellanting mellan kommunal nämnd och brukarstyrelse. Institutionaliserat brukarinflytande kan kanske främja det politiska medborgarskapet. Reellt inflytande kan vara en träning i demokrati. Även brukarinflytandet huvudsakligen handlar om om att utöva inflytande över en begränsad verksamhet brukaren är partsborgare snarare än medborgare kan det bieffekt - som en

stärka det sociala kapitalet och därmed demokratin som i fallet

med de framgångsrika regionerna i Italien, om detta se Putnam

1993. Eller som Tommy Möller uttrycker det i en aktuell bok:

De överväganden som exempelvis styrelsen för ett daghem har att göra inför olika beslut är precis samma

skolning i demokrati som en gång ägde rum inom ra-

men för de gamla folkrörelserna Möller 1996, sid 392.

Än så länge finns det inga systematiska studier hur relationen av mellan brukarinflytande och rollen politisk medborgare utsom vecklas. Det torde dock vara ett intressant objekt för fortsatt kommunforskning. Håller vi måhända att bevittna tillbakapen endling, från en individorienterad åter till en mer samhällsorienterad demokratisyn Eller är det så att dessa båda synsätt kan förenas på kommunal nivå

Bilaga I 97

Referenser

Alexanderson, M. 1996, "Primärkommunalt för ansvar primärvården en jämförande fallstudie, kap. 11 i SOU - 1996:169, Bilaga V. Amnå, E. 1995a, Ideell verksamhet." förutsättningar, organisering

och betydelse. Handlingsprogram för forskning. Ds 1995:30.

Stockholm: Fritzes.

Amnå, E. l995b, "Det mångtydiga mellanrummet. Några utländska forskningsimpulser, 119-171 i Amnå, E. red, Med-

ss mänsklighet hyra Åtta forskare Öreatt om ideell verksamhet. bro: Libris. Aronsson, P. 1995, "Vem får med och hur Om delakvara tighet i historien", 35-61 i Trädgårdh, L. red, Civilt ss samhälle kontra oflentlig sektor. Stockholm: SNS Förlag. Arvidsson, H. L. Bemtson L. Dencik 1994, Modernisering och - välfärd om stat, individ och civilt samhälle i Sverige. Stock- holm: City University Press. Aucoin, P. 1990, Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums", Governance:

An International Journal of Policy and Administration. Vol.

No.

Balmér, B B. Gabrielii, T. Kertész, A. Mueller, R. Ögren 1992,

- Kommunal service i former. Stockholm: Almqvist Wiksell. nya Bay, C. 1965, Politics and Pseudopolitics: A Critical Evaluation of Some Behavioral Litterature, American Political Science Review, ss 39-51. Bennet, R.J. 1993, "Local government in Europe: dicommon rections of change, ss 1-27 i Bennet, R.J. ed., Local Government in the New Europe. London: Belhaven Press. Birgersson, B O. Westerståhl 1989, Den svenska folkstyrelsen. - Stockholm: Publica. Bjurulf, B. 1996, Kommunal verksamhet i förändring", 1-7 i ss Välfärd i förändring. En lägesrapport. Svenska Kommunförbundets FoU-råd. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Blau, P.M. M.W. Meyer 1987, Bureacracy in Modern Society. - New York: Random House. Blom, A.P. 1994, Kommunalt chefskap. En studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Lund: Dialogos.

98 Bilaga I SOU 1996: 169

Blomquist, C. 1996, I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Bogason, P. 1993, "The Institutional Development of Danish Human Services", paper for the Conference on new forms of organizations in local government, Oslo, Norway, August 19-21, 1993. Bogason, P. 1996, kommande, "Changes in Local government in Scandinavia: Towards Organizational Differentiation, in Hesse

Toonen eds, Yearbook of Comparative Government and

- Public Administration. Vol II. Bolman, L.G. T.E. Deal 1995, Nya perspektiv på organisation och ledarskap. Artisteri, valmöjligheter och ledning. Lund: Studentlitteratur. Bostedt, G. 1995, "Partiemas förändringsbenägenhet och fömyelsen det lokala medborgarstyret", ss 13-27 i Mitt i av opinionen. Sundsvall: Mitthögskolan. KVC-serien Brunsson, N. S. Jönsson 1979, Beslut och handling. Om politik- inflytande på politiken. Stockholm: LiberFörlag. ers Brunsson, N J.P. Olsen 1990, "Kan organisationsformer väljas, kap 1 i Brunsson, N. J.P. Olsen red, Makten att re- formera. Stockholm: Carlssons.

Burns, D. R. Hambleton, P. Hogget 1994, The Politics of De-

centralisation. Revitalisering Local Democracy. London: Macmillan. Bäck, H. A. Håkansson, red. 1994, Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS Förlag. Caiden, G.E. 1991, Administrative Reform, ss 367-380 i

Farazmandi, A. ed, Handbook of Comparative and Develop-

ment Public Administration. New York: Marchel Dekker. Carlsson, L. 1993, Samhällets oregerlighet. Organisering och policyproduktion i näringspolitiken. Stockholm: Symposion Graduale. Clark, M. Stewart 1993, Verksamhetsledning i kommuner. Ett helhetsperspektiv. Lund: Studentlitteratur. Dagens Nyheter, 8 april 1996. Dahl, L. 1994, Hem till kommunen Det svenska lokalstyrets för- . fall och återkomst. Stockholm: Brombergs. Dahlkvist, M. 1984, Jürgen Habermas teori om privat och offent1igt"’, i-xxxvii i Habermas, J Borgerlig offentlighet. Lund: s ., Arkiv förlag. Dahlkvist, M. U. Strandberg 1995, Den kommunala självstyrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv", 13-33 i Lokal demokrati möjlighet ss -

Bilaga I 99

eller hot En idéskrift om den kommunala självstyrelsen. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Departementserien Ds, 1991:18, 1994:123.

Easton, D. 1965, A Framework for Political Analysis. London:

Prentice-Hall. Elander, S. Montin 1990, Decentralisation and Control: central-local government relations in Sweden. Policy ana Politics, Vol. 18, No ss 165-180.

Engelau, P. red 1991, Självständiga kommuner. Mer medbor-

garmakt i kommunema. Medborgarnas offentliga utredningar 1991:3. Stockholm: Timbro. Eriksen, E. O. 1993, Den oflentlige dimensjon. Verier og styring i offentlig sektor. Oslo: Tano. Femler, K. 1996, Mångfald eller likriktning. Effekter av en avreglering. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag.

Fischer, F. 1990, Technocracy and the Politics of Expertise. Lon-

don: SAGE. Flyvbjerg, B. 1993, Rationalitet magt. Bind Det konkretes og videnskab. Köpenhamn: Akademisk Forlag. Fridolf, M. 1996a, Konkurrensutsättning i Stockholms stad inom äldreomsorgen politiskt-demokratiska aspekter. SOU - 1996:169, bilaga IV. Fridolf, M. 1996b, "Samarbete, samverkan och samordning av insatser och resurser mellan olika huvudmän. En jämförelse mellan två kommuner", kap. 12 i , bilaga V. Gaventa, 1987, "Makt och deltagande, i Petersson, O. red, Maktbegreppet. Stockholm: Carlssons. Gidlund, G. 1992, Partiernas Europa. Stockholm: Natur och Kultur. Gidlund, 1993, Den nya politiska konserten. Malmö: Liber- Hermods. Gidlund, G. B. Hallin 1996, Kommunal demokrati genom politisk konkurrens", ss 29-38 i Kommunal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Gilljam, M. S. Holmberg 1993, Väljarna inför 90-talet. Stock- holm: Norstedts Juridik. Gilljam, M. T. Möller 1996, "Från medlemspartier till väljar- partier. Det svenska partiväsendet i förändring. Rapport till Demokratiutvecklingskommittén. Stencil, maj 1996. Gustafsson, G. et 1981, KPP-projektet kommunal demokrati om och planering. Stockholm: Byggforskningsrådet. Rapport R5:1981. Habennas, 1984, Borgerlig offentlighet. Lund: Arkiv förlag.

100 Bilaga I

Habermas, 1994 Citizenship and national identity, i Steen-

bergen, B. v ed, The Condition of Citizenship. London: SAGE

Publication. Ham, C. M. Hill 1984, The Policy Process in Modern Capitalist - State. London: Wheatheaf Books. Hansson, L. J-I. Lind 1993, Beställar-utföraremodellen några - erfarenheter från teknisk verksamhet", 129-145 i Collin, S-O. ss L. Hansson red., Kommuner och landsting i förändring. - Lund: Studentlitteratur.

Held, D. 1987, Models of Democracy. Cambridge: Polity Press.

Herlitz, U. 1995, "Lokala utvecklingsgrupper i Sverige". Delrapport En studie av 31 mycket aktiva grupper samman- ställning av enkätsvar. Stockholm: Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva. Hermansson, 1986, Demokrati i västerländsk mening", Statsvetenskaplig Tidskrift, 1986, ss 253-264. Hermansson, 1992, Introduktion, ss 199-224 i Idéer om demokrati. Volym 5 i Tidens idéserie. Stockholm: Tidens förlag Hinnfors, M. Oskarson 1995, "Den goda modern och den -

missnöjde fadern", ss 87-96 i Nilsson, L. red Viistsvensk

horisont. Samhälle Opinion Massmedia. Rapport nr 14. - - Göteborg: Göteborgs universitet. Hirschman, A. O. 1970, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Harvard University Press. Hjem, B. 1985, "Implementationsforskning låt Weber möta - Durkheim". Statsvetenskaplig Tidskrift, 4 1985, ss 293-305.

Hjem, B. 1992, "Svenskt paradigmskifte: organisering av lokal

generalistkompetens. Förslag till forskningsuppgifter till Civildepartementet. Umeå: Umeå universitet, Implementationsforskning. Stencil 1993-04-03. Hjem, B. 1994, "Staten saknar kompetens och ödmjukhet där- till. Kommunaktuellt, Nr 35, 10 november 1994. Hjem, B. 1995, Självförvaltning eller lokal demokrati Svensk kommunal självstyrelse inom EU. Erfarenheter från Belgien, England, Holland, Tyskland och Österrike. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Hjem, B 1995a, För Vem Arbetslösa ensamstående gruppen mödrar. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av 4 S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B 1995b, För Vern’ gruppen Rygg och nackdiagnoser. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av 4

Bilaga 101

S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B. C. Hull 1983, "Going Interorganisational: Weber meets Durkheim, Scandinavian Political Studies. Vol ss 197-212. Hoff 1993, "Medborgerskab, brugerroller magt", 75og ss , 106 i Andersen, J A-D. Christensen, K. Langberg, B. Siim och - L. Torpe, Medborgerskab Demokrati politisk deltagelse. - og Köpenhamn: Systime. Holmberg, S. 1993, "Kommunala väljare, finns dom, ss 11-18 i Nilsson, L. red, Västsvensk opinion. Göteborg: SOMinstitutet, Göteborgs Universitet. Hood, C. M. Jackson 1991, Administrative Argument. Aldershot: - Dartmouth. Håkansson, A. 1995, Kris för de svenska partiema, 45-51 i ss

Statsvetenskaplig Tidskrift, årg

98, nr Håkansson, A. red. 1996, Folket och kommunerna. Systemskiftet som kom av sig. Bokmanus. Stencil. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Jacobsson, B. red. 1994, Organisationsexperiment i kommuner

och landsting. Stockholm: Nerenius Santérus förlag.

Jacobsson, B. 1996, Local governments and institutional change. SCORE Rapportserie 1996:2. Stockholm: SCORE. Jacobsson, B. K. Sahlin-Andersson 1995, Skolan och det - nya verket. skildringar från stymingens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jansson, D. A. Forssell 1995, "Ord som fängslar: Om kommu- -

nernas företagisering". Statsvetenskaplig Tidskrift, Årgång 98 nr

ss 346-361. Johansson, A. 1995, Att styra med och mot mål och resultat.

Förändrad styrning offentlig verksamhet. Örebro: Novemus,

av Högskolan i Örebro. Rapport 1995:3. Johansson, A. 1996, "Staten i den kommunala verksamheten,

kap. 2 i , bilaga II.

Johansson, S. 1995, Verksamhetsbedömning i mjuka organisa-

tioner. Om kommunala ledares Verksamhetsinformation och för-

sök att finna mått effektivitet inom social service. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Johansson, A. K. Kronvall, H. Jansson, Ulla Lindström 1994, -

Nya driftsformer i kommuner och landsting. Stockholm:

Trygghetsfonden för kommuner och landsting. Rapport 22/94. Jones, B. D. 1995, "Bureaucrats and Urban Politics: Who controls Who Benefits‘, ss 72-95 i Judge, D. G. Stoker H. -

Wolman eds, Theories of Urban Politics. London: SAGE.

102 Bilaga I

Jordan. G. 1990, Sub-Govemments, Policy Communities and

Networks. Refilling the Old Bottles. Journal of Theoretical

Politics. Vol. 2 No. ss 319-338. Jönsson, S. 1989, Kommunal organisation från programbudg- etering till kommundelsnämnder. Lund: Studentlitteratur.

Kaase, M. K. Newton 1995, Beliefs in Government. Oxford:

- Oxford University Press. Karlsson, O. 1995, Att utvärdera mot vad Stockholm: HSL - Förlag. Kilander, S. 1991, Den nya staten och den gamla. En studie i ideologisk förändring. Studia Historica Upsaliensia. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Kfakta94, Kommundatabas sammanställd av Leif Johansson, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kommunaktuellt, 1993:3; 1994:1; 1996:22; 1996:25; 1996:26. Kooiman, 1993, "Social-Political Governance: Introduction, pp 1-6 i Kooiman, ed, Modern Governance. New Govemment Society Interactions. London: SAGE. -

Kooiman, ed 1993, Modern Governance. New Government

- Society Interactions. London: SAGE. Larsen, H.O. A. Offerdal 1994, Demokrati deltakelse i kom- - og Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: KSmunene. forskning/Kommuneforlaget.

Laffin, M. 1986, Professionalism and Policy: The Role of the

Professions in the Central-Local Government Relations. Alder-

shot: Avebury. Leach, S. Stewart K. Walsh 1994, The Changing Organisa- - -

tion and Management of Local Government. London: Macmil-

lan. Leffler, M. 1996, "Två steg fram ett tillbaka. Erfarenheter från landsting med beställar-utförarmodell", kap. 6 i , bilaga V. Lidström, A. C. Hudson 1995, Skola i förändring. Decentralis- ering och lokal variation. Stockholm: Nerenius Santérus förlag.

Lindbom, A. 1995, Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrain-

flytande i skandinavisk grundskola. Acta Universitatis Upsaliensis. Uppsala: Uppsala universitet. Lindroth, B. 1975, Bingo En kritisk granskning av folkrörelsema i Sverige 1950-1975. Stockholm: Prisma. Lindquist, U. S. Losman 1991, 1991 års kommunallag. En handbok med lagtext och kommentarer. Stockholm: Publica. Lundquist, L. 1991, Förvaltning och demokrati. Stockholm: Norstedts.

Bilaga I 103

Lundquist, L. 1992, Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Stu-

dentlitteratur. Lundquist, L. 1993, Det vetenskapliga studiet politik. Lund: av Studentlitteratur.

Lundquist, L. 1994, Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Prob-

lem, trender och Lund: Studentlitteratur. program. Lundqvist, L. 1995, Kommunal samverkan: Ett strategival i tiden", ss 110-134 i Lundqvist, L. Pierre

- red 1995, Kommunal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. March, G. P. Olsen 1989, Rediscovering Institutions. The

- Organizational Basis of Politics. New York: The Free press.

Marshall, T. H. 1964, Class, Citizenship and Social Development. Chicago: Chicago University Press. Miller, T. 1988, Consulting citizens in Sweden. Planning participation in context. Stockholm: Statens råd för Byggforskning. Miller, D. 1995, "Citizenship and Pluralism, i Political Studies.

Vol. XLIII. Molin, B. L. Månsson L. Strömberg 1979, Ofientlig för- - -

valtning. Stats- och kommunalförvaltningens struktur och funk-

tioner. Stockholm: Bonniers. Montin, S. 1990, "Den kommunala multiorganisationen. Om nya normer och institutioner i kommunerna under 1980-talet.

Statsvetenskaplig Tidskrift, 3 1990, ss 247-260. Montin, S. 1992, Privatiseringsprocesser i kommunema teore-

-

tiska utgångspunkter och empiriska exempel". Statsveten-

skaplig Tidskrift 1992, årg 95 31-57.

nr ss Montin 1993a, i samarbete med M. Fridolf och T. Sköldborg,

Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.

SOU 1993:73. Stockholm: Allmänna förlaget. Montin, S. 1993b, Svenska kommuner i omvandling. Artiklar och

uppsatser som ingår i sammanläggningsavhandling i statskun-

skap: Swedish Local Government in Transition: A matter of ra-

tionality and legitimacy. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro.

Rapport 1993:1.

Montin, S. 1995a, Kommunala organisationsförändringar,

ss 13-40 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommunal förvaltning- spolitik. Lund: Studentlitteratur.

Montin, S. 1995b, "Det första halvåret med 4 S. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering 4 S. Bohuslandstinget,

av

Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun.

Stenungsund: Stenungsunds kommun. Montin, S. Olsson 1994, Demokrati och legitimitet i landstin- -

gen. Slutrapport från projektet Politikerrollen i landstingen.

Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1994:2.

104 Bilaga I SOU 1996: 169

Montin, S. Elander 1995, "Citizenship, consumerism and - Local Government in Sweden. Scandinavian Political Studies, Vol. 18, No. ss 25-51. Montin, S. Olsson H. Pettersson 1996, Fullmäktige under - förändring En studie uppdraget, relationerna och arbetsforav mema, kap. 3 i , bilaga V. Möller, T. 1994, "Partiernas roll i en förändrad demokrati", ss 17-36 iDemokratin i våra händer. Stockholm: Landstingsförbundet/Svenska Kommunförbundet. Möller, T. 1996, Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om miss-

nöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg.

Stockholm: Publica.

Nilsson, G. B. 1967, Självstyrelsens problematik. Undersökningar

i svensk landstingshistoria 1839-1928. Uppsala: Uppsala universitet. Historiska institutionen. Nilsson, L. 1995, "Medborgama och servicedemokratin, ss 183-197 i Rothstein, B. B. Särlvik red, Vetenskapen om poli- tik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göte-

borg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Nilsson, P. 1996, Kommunala och alternativa driftsformer. En

jämförande fallstudie av barnomsorg, grundskola och äldreom-

inom kommun och mellan två kommuner, kap. 8 i sorg en , bilaga V. Norell, P O. 1989, De kommunala administratörerna. En studie av

politiska aktörer och byråkratiproblematik. Lund: Studentlit-

teratur. Nozick, R. 1974, Anarchy, State and Utopia. New York: Basic Books. Offerdal, A. 1992, Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget. Olsen, P. 1990, Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons. Olsson, 1995, Den lokala näringspolitikens politiska ekonomi. En jämförande kommuntypsstudie. Örebro: Högskolan i Örebro. Örebro Studies 12.

Olsson, S. Montin 1996, "Lokal demokratipolitik drivkraf-

- -

ter och lärprocesser", 7-16 i Kommunal självstyrelse och lokal

ss demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. - Pateman, C. 1970, Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. Persson, G. 1996, Kollektivt inflytande i kommunal verksamhet exemplet föräldramedverkan i grundskolan", kap. 13 i SOU - 1996:169, bilaga V.

SOU 1996: 169 Bilaga I 105

Petersson, O. 1991, Makt. En sammanfattning maktutredninav gen. Stockholm: Allmänna förlaget. Petersson, O. 1992, Kommunalpolitik. Stockholm: Publica. Petersson, O. D. Söderlind 1993, Förvaltningspolitik. Andra upplagan. Stockholm: Publica. Petersson, O A. Westholm, G. Blomberg 1989, Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons. Pettersson, H. 1996 "Förändrad politisk styrning En jämförande

studie av nämndsammanslagningar, kap. 5 i ,

bilaga V. Pfeffer, G. R. Salancik 1978, The External Control Organi-

- of

zations. A Resource Dependance Perspective. New York: Harper Row.

Pierre, red 1991, Självstyrelse och omvärldsberoende. Studier

i lokal politik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, 1994, Den lokala staten. Den kommunala självstyrelsens

förutsättningar och restriktioner. Stockholm: Almqvist Wik-

sell. Pierre, 1995, Den kommunala politiken: Problem eller lösning, ss 96-109 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommu- -

nal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur.

Pierre, A. Widfeldt 1994, "Partikris i Sverige, 41-45 i - ss

Statsvetenskaplig Tidskrift, årg 98, nr

Premfors, R. Sandqvist, M. Sanne 1994, Demokrati i storstad. - Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons. Propositioner. 1975/76:187, 1986/87:28, 1986/87:91, 1990/91:117, 1993/94:188, 1995/96:157. Putnam, R. D. 1993, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press.

Ranson, S. Stewart 1989, "Citizenship and Government:

-

Challenge for Management in the Public Domain, 5-24 i Po-

s litical Studies. Vol 37. Regeringens skrivelse 1995/96:194. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Rombach, B. 1991, Det går inte med mål Lund: Studenatt styra tlitteratur.

Rombach, B. K. Sahlin-Andersson red 1995, Från sanning-

ssökande till styrmedel. Moderna utvärderingar i offentlig sektor. Stockholm: Nerénius Santérus förlag. Roos, T. 1992, Beställar-utförarmodeller i rättsligt perspektiv. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Rose, L. 1995a, Consumer, taxpayer, citizens. An Inquiry in

Democratic Citizenship in the context of Local Government.

Working Paper from the project Consumer, taxpayers, citizens

106 BiIagaI

The individuals relations to local government. Oslo: Oslo universitet. Statsvetenskapliga institutionen. Rose, L. 1995b, "Studiet av det kommunala medborgarskapet i Norden: Har vi overhode sagt noe nytt, Norsk Statsvitenskapelig Tidskrift, 4/95, ss 314-334. Rosenberg, G. 1993, Medborgaren som försvann. Stockholm: Moderna tider. Rothstein, B. 1992, Den korporativa staten. Stockholm: Norstedts. Rothstein, B. 1994, Vad bör staten göra Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS Förlag.

Rothstein, B. red 1995, Demokrati dialog. Demokratirådets

som rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag. Røvik, K.A. 1992, "Vitenskap eller moter En kunskapsso- ciologisk analyse konsulenters organisajonskompetanse, av Nordisk Administrativt Tidskrift, 2 1992, 73 årgång, pp 130-148.

Sabine, G. H. 1961, A History of Political Theory. Third Edition.

London: George G. Harrap Co. Sannerstedt, A. 1984, "Statsvetenskap, socialt arbete och implementering av socialtjänstreformen", ss 231-243 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 3/1984. Sannerstedt, A. M. Sjölin 1994, "Folkstyrets problem", ss 88- - 123 i Sannerstedt, A. M. Jerneck red, Den moderna demok- ratins problem. Lund: Studentlitteratur.

SCB Statistiska Centralbyrån 1990, Offentliga sektorn. Utveck-

ling och nuläge. Stockholm: Statistiska Centralbyrån.

SCB Statistiska Centralbyrån 1995, Allmänna valen 1994. Del

Kommunala valen den 18 september 1994. Sehested, K. 1995, Brugerinflytande i kommunerna. Köpenhamn: Det samfundsvidenskaplige fakultets reprocenter.

Sehested, K. E. Sørensen 1996, Professionelle og brugere i

- folkskolen. Offentlig sektor. Vilkor og fremtid. Köpenhamn: Köpenhamns universitet. Sejersted, F. 1984, Demokrati och rettsstat. Oslo: Universitetsforlaget. Sharpe, L. 1970, "Theories and Values of Local Government, Political Studies, Vol. XVII, No. ss 153-174. Shaw, C. K. Y. 1992, Hegels’s Theory of Modern Bureaucracy, 381-389 i American Political Science Review. Vol. 86, ss No Skok, E. 1995, "Policy Issue Networks and the Public Policy Cycle: A Structural-Functional Framework for Public Administration, 325-332 i Public Administration Review, Vol. 55, ss No.

SOU 1996: 169 Bilaga I 107

Skolverket 1995, Beskrivande data skolverksamheten 95. om Skolverkets rapport nr 75. Stockholm: Liber Distribution. Skolverket 1996, Att välja skola eflekter valmöjligheter i - av grundskolan. Skolverkets rapport 109. Stockholm: nr Skolverket. Socialstyrelsen 1995, Socialtjänsten och de styrformerna. nya Socialstyrelsen följer och utvärderar. 1995:1. Stockholm: upp Socialstyrelsen. Statens Offentliga Utredningar SOU, 1974:99; 1984:39; 1985:28; 1989:108; 1990:44; 1991:98; 1993:90; 1995:103; 1995:142; 1996:66; 1996:129. Statskontoret 1996a, "Kostnader och organisation i kommunerna", kap 2 i , bilaga V. Statskontoret 1996b, "Statlig styrning kommunal verksamav het, kap. 2 i , bilaga II. Steenbergen, B. v 1994, "The Condition of Citizenship: An In-

troduction, s 1-19 i Steenbergen, B. v ed, The Condition of

Citizenship. London: SAGE Publication. Stockholms stad 1996, "Upphandling 96 förslag till strategi för anbudsupphandling i Stockholms stad. Finanskontorets tjänsteutlåtande. Stoker, G. 1995, "Regime Theory and Urban Politics", ss 54-71

in Judge, D. G. Stoker H. Wolman eds, Theories of Urban

- Politics. London: SAGE. Stone, C. N. 1989, Regime Politics. Goveming Atlanta, 1946- 1988. Lawrence: University Press of Kansas. Strandberg, U. 1995, Självständighet eller statsbundenhet. Den kommunideologiska idédebatten 1962-1974. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Rapport Strandberg, U. 1996, I den författningspolitiska debattens frånvaro. Behövs kommuner i svensk demokrati, 17-27 i Kamss munal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Strömberg, H. 1992, Kommunal rätt. Malmö: Almqvist Wiksell. Strömberg, L. P O. Norell 1982, Kommunalförvaltningen. Ds - Kn 1982:8. Stockholm: Allmänna Förlaget. Svenska Dagbladet, 18/2 1996. Svensson, L.G. 1991, "Det offentliga tjänstearbetets styrbarhet,

ss 191-215 i Olsson, S.E. G. Therbom red Vision möter verk-

lighet. Om social styrning och faktisk samhällsutveckling. Stockholm: Allmänna Förlaget. Svenska Kommunförbundet 1993, 90-talets byapolitik. Erfarenheter av ett kommunprojekt. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. i i

108 Bilaga I SOU 1996: 169

Svenska Kommunförbundet 1994a, Hur skall vi ha t Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet 1994b, Kommunal självstyrelse huvudrapport. Programberedningen för kommunal självstyrelse. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Sveriges Land och Folk 1901.

Szücs, S. 1993, Images of the Swedish Welfare State in Transition.

Changing Values Among Swedish Local Political and Administrative Leaders Between 1984 and 1991. Licentiatuppsats i statskunskap. Goteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Mars 1993. Söderlind, D. O. Petersson 1988, Svensk förvaltningspolitik. - Andra upplagan. Uppsala: Diskurs.

Sørensen, E. 1995, Democracy and Regulation in Institutions of

Public Governance. Ph.D. thesis. Köpenhamn: Institutet för Statskunskap. Thompson, D. 1967, Organizations in Action. New York: Mac Graw-Hill. Vadsbolaget 1996, Utvärdering av Vadsbolagets verksamhet 1994-1995. Mariestad: Vadsbolaget. Stencil. Wallenberg, 1994, Kommunernas framtid. Stockholm: Publica. Wallin, G. H. Bäck, M. Tabor 1981, Kommunalpolitikerna. Rek- rytering arbetsförhållanden funktioner. Del Ds Kn - -

1981:17. Stockholm: LiberFörlag.

Walzer, M. 1989, Citizenship, s 211-219 i Ball, T. Farr och - R. L. Hanson eds, Political innovation and conceptual change. Cambridge: Cambridge University Press. Weber, M. 1977, Vetenskap och politik. Goteborg: Bokförlaget Korpen.

Weber, M. 1983, Ekonomi och samhälle. Förståendesociologins

grunder. Del Sociologiska begrepp och definitioner. Lund: Argos. Weick, K. 1976, "Educational Organizations as Loosly Coupled Systems, Administrative Science Quarterly, 21, pp 1-19. Wergenius, H. 1966, F6rva1tningsstruktur och maktfordelning, ss 87-113 iWallin, G. H.G. Andersson, N. Andrén, Kommu- nerna i förvandling. Stockholm: Almqvist Wiksell. Westerståhl, 1956, Servicedemokrati, Dagens Nyheter, 4 augusti 1956. Westerståhl, 1993, Po1itikerro11en i ett tidsperspektiv, ss 165- 178 i Varför behöver kommunerna politiker Göteborgs Förorters Förbund. Stockholm: Publica. Westerståhl, 1995, Servicedemokratins fall", Göteborgs- Posten, 30 juli 1995.

Bilaga 109

Westerståhl, 1995, Rollen stadsdelspolitiker, 19-38 i som ss f Jönsson, S. S. Rubenowitz, Westerståhl red, Decentraliserad kommun. Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag. Westerståhl, F. Johansson 1981, Medborgarna och kommunen. - Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Ds Kn 1981:12. Viklund, P. 1996, "Mellan politik och marknad. Traditionell förvaltningsstruktur i jämförelse med beställar/utförarorganisation, kap 7 i , bilaga V. Örebro kommun 1995, Medborgarmakt iÖrebro. Om vardagslivets organisering i närsamhället". Ett idé- och diskussionsmaterial.

.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svensk forsknings- 27. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. . finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiska landskapeti Norden Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet. U. 4. Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför 29. Forskningoch Pengar. U. regeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenårsbrotten en översyn av ll kap. - 5. Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken. Fi. pelare infor regeringskonferensen 1996. UD. 31.Attityder och lagstiftning i samverkan 6. Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheterav arbeteti EU. UD. 32.Mössoch människor.Exempelpå bra 7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och IT-användningbland barn och ungdomar. SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga. + A. - 9. Om järnvägens trañkledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister 10. Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon. K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. 12.Kommuner och landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen1995. 13. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14. Budgetlag regeringensbefogenheterpå 40. Elektronisk dokumenthantering.Ju. fmansmaktens område.Fi. 41. Statens maritima verksamhet.Fö. 15. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte ochoffentlighet EU. i UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregler och 16. Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt, medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheter EU. UD. i Reformeratförhandsbesked. Fi. 17.Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. 18. Totalförsvarsplilctigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklars betydelserför försäluingar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19. Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing bedömningar inför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNational Reportfor Habitat II. N. UD. 49. Regler för handelmedel. N. 20. Samordnad rolltördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. U. 51. Grtmdläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolor efter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan.M. 1993 års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsområden. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige, framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av denoffentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänster med 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-talets arbetsmarknad. A. EU-länders förslagoch debatt inför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tjärtst.Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret. Fö. 25. Från massmediatill multimedia att digitaliserasvensk television. Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret

En principdiskussion utifrån och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och 87.Tredimensionell fastighetsindelning. Ju.

utvidgningens effekter på den gemensamma .Kameraövervakning Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89.Samverkanmellanhögskolanoch de små och

6l.O1ika länder olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. och förhållandetmellan stora och små stater i EU. 90. Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 9l. Den privata värdensomfattningoch framtida

62 EU, konsumenterna och maten ersättningsformer En . - översynav de nationella Förväntningaroch verklighet. Jo. taxoma för läkareoch sjukgymnaster.S. - 63. Medicinska undersökningari arbetslivet. A. 92. IT i miljöarbetet.M. 64 .Försäkringskassan Sverige Översyn - av 93 .Ny yrkestrafiklagstiftning. K. socialförsäkringens administration.S. 94. Nationell teleadresskatalog. K.

65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige. Jo. 96. Strukturförändringoch besparing.

66 Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar . av 67. Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö.

Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68. Några folkbokföringsfrågor.Fi. Utvärdering reform. Fö. av en .Kompetens och kapital + bilaga. N. 98.Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkan mellanhögskolanoch näringslivet.N. effektema LEMO-reformen. Fö. av 71. Lokal demokratioch delaktighet Sverigesstäder i 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån

och landsbygd. In. LEMO-reformens aweckling personal.Fö. av 72. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 100.Ett nytt system för skattebetalningar.Del A. 73 .Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Ett nytt system för skattebetalningar.Del B.

Volym l En granskning.M. Författningsförslag, författningskommentarer - 73. Swedish NuclearRegulatoryActivities. och bilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment.M. 101.Kämavfall teknik och platsval.KASAMs - - 74. Svensk kärnteknisktillsynsverksamhet. yttrande över SKBsFUD-Program 95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74. SwedishNuclearRegulatory Activities. 103. Miljöbalken. En skärptoch samordnad

Volume 2 Descriptions. M. miljölagstiftning för hållbar utveckling. - en 75 .Värden i folkhögskolevärlden.U. Del 1 och 2. M.

76. EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, 104. Konsumentskyddpå elmarknaden. C. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77. Utländska försäkringsgivare med verksamheti 106.EU och Sverige frân Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78. Elberedskapen.Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering. N. 107.Union gränser konsekvenser, möjligheter, utan - 79 .Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning ett av seminariumi 80. Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. Fi. 109. Från äkerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82 En översynav luft- sjö- och spártrafikens frän Utredningen universitetsfastigheter . om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angáendeöverlâtelser och tomträttsupplátelser av 83. Allmänt pensionssparande. S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84. Ekobrottsforskning.Ju. 110. Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden - 85. EgonJönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulturomrädet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrädet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll .Bevakadövergång. Åldersgränser för 137.Kommunalförbundoch nämnd ungaupp gemensam till 30 är. C tvâ former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integrering av miljöhänsyninom den statliga 138. Ny behörighetsreglering hälso- och sjukvårdens förvaltningen. M. område m.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi. rehabilitering.Del l och 2. 140.K0:s biträde enskilda.In. 114 En körkortsreform.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. . l 15.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. 1 16.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143 Krock eller möte- Om denmångkulturella . utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. 144. Ökad konkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145. Arbetstid 119.Lättnad i dubbelbeskattningen mindre företags av längdförläggning och inflytande + bilagedel.A. inkomster. Fi. 146. Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147. Övergångsbestämmelser till miljöbalken.M. - 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148. Översyn förvärvslagen ochhyreslagen av 122.Kunskapssyn och samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenoch pant. Ju. och hantverksutövande. U. 149.Elberedskapen. Författningsfrágor.N, 123.iakttagelseroch förslag efter omstruktureringen av 150.En allmänochsammanhållen arbetslöshetsförsvarets ledningoch stöd. Fö. försäkring. A. 124.Miljö för en hållbarhälsoutveckling. 151 Bidrag genom arbete En antologi.S. . - Betänkande. Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N. Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsorrtrâden. Bilaga 2. Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet. S. M. Environmentfor Sustainable HealthDevelopment 154 .Tre rapporterom studiecirklar. U. an Action Planfor Sweden.S. 155.Omtankar om vattendrag 125.Droger i trafiken. Ju. ett nytt angreppssätt. M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A ochDel B. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till - 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck + + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön. En översyn 157 Översyn redovisningslagstiftningen. Ju. av av . av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader 158.Sverigeoch EMU. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch 159.Folkbildningen en utvärdering.U. ortnamn. Ku. 160 .Bouppteckningar ocharvsskatt.Ju. 129.Denkommunala självstyrelsen och gnmdlagen. In. 161.Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre.S. av - 130.De två kulturema. Rapporterav KlausRichard 162.Påmedborgarnas villkor en demokratisk - Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStålvant samt Kent infrastruktur + bilaga. In. Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterial till 163.Behov och resurser i vården en analys.S. - UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.Fö. 164. Livslångt lärandei arbetslivet steg vägen mot - 131.Externvärdering av hot ochförmåga.Bilagormed ett kunskapssarnhälle. Ett diskussionsunderlag. U. underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande 165.Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande om SOU 1996:123. Fö. beskattning vägtrafiken. av K. 132.Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens 166.Lärare för högskolai utveckling.U. metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial 167.Gyrrmasieutbildning för vissaungdomarmed till UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123.Fö. funktionshinder. U. 133.Jämställdvård. Olika vård lika villkor. S. 168. Översyn PBL ochva-lagen.In. av 134.Jämställdvård. Möten i vården ur ett 169.Fömyelsen kommuner av och landsting. ln. tvärvetenskapligt perspektiv. S. 169.Kommunalafömyelseproblem. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga ln. Kunskapsläge ochbehov av framtidaFoU. S. 169.Kommunernaochdenstatligastyrningen. 136.Effekter av EU:s jordbrukspolitik. Jo. BilagaII. In.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

169.Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tvâ decentraliserade organisationer.BilagaIII. In. 169.Konkurrensutsättning inomäldreomsorgeni Stockholmsstad.Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. In. 169.Förändringsmodeller ochförändringsprocesser i kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. In.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandetmellan stora och små stater i EU. Möss och människor. Exempel bra 61 IT-användningbland barn och ungdomar.32 EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, - Justitiedepartementet formalia. Sammanfattning av ett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyra av regionala möten Elektronisk dokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, Förbudmot allmän plats 50 vapen m.m. problem. Sammanfattning seminariumi av ett Utvärderatpersonval.66 november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionell fastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning. 88 Totalförsvarspliktigam95. Förslagom jobb/studier Droger i trafiken. 125 efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, Översyn förvärvslagen ochhyreslagen av försäkringar. 18 Borgen och pant. 148 Statens maritima verksamhet.41 Översyn av redovisningslagstifmingen. 157 Finansieringenav det civila försvaret. 58 Bouppteckningar och arvsskatt.160 Utveckladsamordninginom det civila försvaret

Utrikesdepartementet och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

överväganden och förslag. 86 Vem bestämmervad EU:s internaspelregler inför Stmkturförändringoch besparing. regeringskonferensen 1996. 4 En uppföljning av genomfördaförändringar Politikomrádenunderlupp. Frågor om EU:s första inom försvarsmaktens ledningsorganisation.96 pelare inför regeringskonferensen 1996. 5 Effektivare försvarsfastigheter Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns Utvärderingav en reform. 97 erfarenheterav arbeteti EU. 6 Vem styr försvaret Utvärdering av Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och effekternaav LEMO-reformen. 98 säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. 7 Avveckling med inläming. Erfarenheter från Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga LEMO-reformensavvecklingav personal.99 och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte iakttagelseroch förslag efter omstruktureringen av utvidgning. 15 försvarets ledningoch stöd. 123 Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, De två kulturema.Rapporter av Klaus Richard utträdesrätt, medborgarskapoch mänskliga Böhme,Bo Huldt, Carl-Einar Stälvant samt Kent rättigheteri EU. 16 Zetterberg. Bilagormed underlagsmaterial till Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.130 bedömningar inför regeringskonferensen 1996. 19 Extern värdering av hot och fömtága. Bilagormed Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga underlagsmaterial till UTFÖR:sslutbetänkande

EU-länders förslagoch debatt inför SOU 1996:123.131 regeringskonferensen 1996. 24 Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament metoderoch resultat.Bilagor med underlagsmaterial och offentligheti EU. 42 UTFÖR:s till slutbetänkande SOU 1996:123. 132 Jämställdheten i EU. Spelregleroch

verldighetsbilder.43 Socialdepartementet

Europapolitikens kunskapsgrund. Sveriges medverkani FN:s familjeâr. 37 En principdiskussionutifrân Kooperativa möjligheter i storstadsomrâden. 54 EU 96-kommitténs erfarenheter.59 Försäkringskassan Sverige Översyn av Miljö och jordbmk. Om EU:s miljöregler och socialförsäkringens administration.64 utvidgningens effekter den gemensamma Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken. 60

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. 83

Finansdepartementet

Egon Jönsson en kartläggning av lokala — samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Den privata vårdensomfattning och framtida svårigheter.12 ersättningsformer En översynav de nationella Budgetlag regeringensbefogenheterpá - taxoma för läkareoch sjukgymnaster.91 fmansmaktensområde.14 En allmän och aktiv försäkring vid sjukdomoch Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. rehabilitering. Del l och 2. 113 brottsbalken.30 Översyn skatteflyktslagen. Barnkonventionenoch utlärmingslagen.115 av Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Reformeratförhandsbesked.44 Betänkande. Förslagtill nationellthandlingsprogram. 124 Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. 57 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Någrafolkbokföringsfrâgor. 68 Environmentfor Sustainable Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti HealthDevelopment an - Action Planfor Sweden.124 Sverige. 77 Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDel B. 126 Översyn revisionsreglema.79 av Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. 81 Järnställd vård. Möteni värden ett Ett nytt system för skattebetalningar.Del A. ur tvärvetenskapligt perspektiv.134 Ett nytt system för skattebetalningar.Del B. Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. Författningsförslag,författningskommentarer Kunskapsläge ochbehov av framtidaFoU. 135 och bilagor. 100 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens Från âkerlottertill Paradis ett delbetänkande — område 138 från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. m.m. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. 141 angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelser av Att återerövravardagen. 146 vissahögskolefastigheter.109 Bidrag arbete En antologi. 151 Artikel 6 i Europakonventionen och skattegenom - Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre. 161 av utredningen.116 - Behovoch resurser i vården en analys.163 Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117 - Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företags av Kommunikationsdepartementet inkomster. 119

Om järnvägenstrafikledning 9 Skatt avfall. 139 m.m. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför Sverigeoch EMU. 158

två- och trehjuliga motorfordon. 11 Utbildningsdepartementet Bättre trafik medväginformatik. 17 Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - Banverketsmyndighetsroll 33 Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering. m.m. Enskilda vägar. 46 2 En översyn av luft- sjö- och spánrañkens Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. tillsynsmyndigheten82 20 Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Nationell teleadresskatalog. 94 vid universitetoch högskolorefter 1993års Botniabanan.95 universitets-och högskolereform.21 En körkortsreform 114 Inflytande riktigt Om elevers rätt till - StationStockholmNord. 118 inflytande, delaktighetoch ansvar. 22 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 En strategi för ktmskapslyftoch livslångt lärande.27 Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. 142 Det forskningspolitiska landskapeti Norden Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande 1990-talet.28 om beskattning vägtrafiken.165 av Forskningoch Pengar.29 Högskolai Malmö. 36 Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför individ och lokalsamhälle.47

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Värden i folkhögskolevärlden. 75 Skyddet av kulturmiljön. En översyn av Sammanhálletstudiestöd.90 kulturrninneslagens bestämmelser om byggnader TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. 102 och kulturmiljöer, prästgárdar,kyrkstäder och - Att främja donationertill universitet ortnanm. 128 och högskolor. 105 Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Näringsdepartementet - Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkseirklar Kartläggningoch analys den offentliga sektorns av och hantverksutövande.122 upphandling och tjänstermed av varor Folkbildningensinstitutioner.127 miljöpåverkan.23 Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143 ShapingSustainableHomesin Urbanizing - an Tre rapporter om studiecirklar.154 World. SwedishNationalReportfor Habitat1I. 48 Folkbildningen en utvärdering.159 Reglerför handelmedel. 49 - Livslängtlärandei arbetslivet steg vägen mot Kompetensoch kapital + bilaga. 69 ett lcunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. 164 Samverkanmellan högskolan och näringslivet. 70 Lärareför högskolai utveckling.166 Elberedskapen. Organisation,ansvarsfördelning och Gyrrmasieutbildning för vissa ungdomar med finansiering. 78 funktionshinder.167 Samverkanmellanhögskolanoch de smäoch

medelstora företagen. 89 Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet

EU, konsumenterna och maten Ökad konkurrensi handelnmedlivsmedel. 144 Förväntningaroch verklighet. 62 Elberedskapen. Författningsfrágor. 149 - Administrationen av EU:s jordbrukspolitik Gruvomaochframtiden. 152 i Sverige.65 Effekter EU:sjordbrukspolitik.136 Civildepartementet av Fritid i förändring. Arbetsmarknadsdepartementet Om kön och fördelning av fritidsresurser. 3 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga. + 34 Forskning för vår vardag. 10 Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Attityder och lagstiftningi samverkan alternativoch förs1ag.51 + bilagedel.31 Sverige, framtidenoch mångfalden. 55 Konsumentskyddpå elmarknaden.104 Pâ väg mot egenföretagande. 55 Konsumenternaoch miljön. 108 Vägar in i Sverige. 55 Bevakadövergång. Åldersgränser för till ungaupp Hälften vore nog om kvinnor och män på 30 år. 111 - 90-talets arbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 Inrikesdepartementet

Arbetstid Lokal demokratioch delaktigheti Sveriges städer och längd,för1äggning och inflytande + bilagedel.145 landsbygd.71 En allmän och sammanhållen arbetslöshets- Den kommunalasjälvstyrelsen och grundlagen.129 försäkring.150 Kommunalförbundoch nämnd gemensam tvâ former för kommunalsamverkan.137 Kulturdepartementet KO:s biträde enskilda.140 Fran massmediatill multimedia Bostadspolitik2000 från produktions-till - att digitalisera svensk television. 25 boendepolitik Särtryck + + Bilaga156 Viktigt meddelande. Pâmedborgarnas villkor en demokratisk - Radiooch TV i Kris och Krig. 80 infrastruktur + bilagor. 162 Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden Översyn av PBL ochva-lagen.168 inom kulturomrádet. 1 10 Fömyelsen kommuneroch landsting.169 av Kommunala fomyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga 169

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

e

Kommunernaochdenstatligastyrningen. Bilagall. 169 Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tvâ decentraliserade organisationer.BilagalII. 169 Konkurrensutsättning inom äldreomsorgen i Stockholmsstad.Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuneroch landsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. 169

Miljödepartementet Batterierna en laddadfråga. 8 - Nationalstadsparker.38 Rapport från klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Precisering av handelsändamálet i detaljplan.52 Kalkning av sjöar och vattendrag53 Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 1 En granskning.73 - SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume l An Assessment.73 - Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74 - SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.74 - IT i miljöarbetet. 92 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs — yttrande över SKBs FUD-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del l och 2. 103 Integrering av miljöhänsyninom denstatliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelser till miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsomrâden. 153 Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. 155

. .