SOU

Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting : rapport till Lokaldemokratikommittén

Beteckning: SOU 1993:73
Typ: SOU

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Radikala

organisationsförändringar

i kommuner och

landsting

Rapport till Lokaldemokratikommittén

rhx i

Statens offentliga utredningar

WW 1993:73

w Civildepartementet

Radikala

organisations-

förändringar

i kommuner

och

landsting

Stig

Montin

i samarbete med

Marie F ridolf och

Torgny Sköldborg

Rapport till Lokaldemokratikommittén

Stockholm 1993

Allmänna Förlaget ingår i C E Fritzes AB. Allmänna SOU och Ds kan köpas från som också, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor, Förlaget ombesörjer av remissutsändningarav SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-13415-2 OFFSETCENTRAL ISSN 037S-250X Stockholm 1993

FÖRORD

Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har som en övergripande uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har också i uppgift att följa den pågående utvecklingen på det kommunala området.

I direktiven dir. 1992:12 framhålls kommittén att bör belysa och utvärdera konsekvenserna de förändringar kan ha av som skett i kommuner och landsting följd som en av den ökade organisatoriska frihet som den kommunallagen givit. nya

Den föreliggande rapporten behandlar de första erfarenheterna av radikala organisationsförändringar i nio kommuner och landsting tre med speciellt fokus riktat på de förtroendevaldas roller. På basis av enkäter, intervjuer, dokument och litteratur förs principiella diskussioner kring de organisatoriska förändringsprocesser pågår. som

Rapporten har författats fil dr. Stig Montin, av Novemus vid Högskolan

i Örebro,

i samarbete med Marie Fridolf, konsult och projektledare vid Göteborgs Förorter, samt Torgny Sköldborg, Eriksberg Konsulter, Stockholm. Författarna själva för innehållet. svarar

Författarna tackar alla dem som svarat på enkäter och intervjuer, kollegor vid Novemus och alla andra som bidragit med värdefulla synpunkter.

Rapporten ingår i serie skrifter, en av som utgör underlag för kommitténs arbete.

Stockholm i juni 1993

Lokaldemokratikommittén

Sven Lindgren Kai Kronvall

Ordförande Huvudsekreterare

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sammanfattning

Introduktion 1.2 Studiens syfte och frågeställningar 1.3 Studiens uppläggning, metoder och material 1.4 Rapportens disposition

Ett kort historiskt och teoretiskt perspektiv kommunala förändringar Inledning Tre idéer för organisering De etablerade demokratiska institutionernas tillbakagång Marknaden och torget Uppsamlande och intregrerande roller Tre frågor i fömyelsearbetet

Översikt över förändringarna Inledning Linköpings kommun Norrköpings kommun Oxelösunds kommun Sollentuna kommun Sölvesborgs kommun Täby kommun Ragunda kommun Surahammars kommun Vellinge kommun Blekinge läns landsting Kopparbergs läns landsting Södermanlands läns landsting Sammanfattning

Idémässiga grundpelare i beställar-utförarrnodellen Inledning Separera politik och produktion Skapa affärsmässighet och konkurrens Skapa en ny politikerroll

V Modellemas utformning i kommunerna: förutsättningar, lösningar och problem Inledning Uppfattningar affärsmässighet och konkurrens om De förtroendevalda, partiorganisationema och fömyelsearbetet De förtroendevaldas uppfattningar separationen om

Inflytande över politiken Vad har hänt i fullmäktige

Ny politikerroll

organisation med mål, beställningar och utvärdering Att styra en . Inledning Två huvudfunktioner och utvärderingsfunktionens faktiska utformning Uppföljningsutvärdering bland de förtroendevalda 6.3.1 Uppfattningar om Utvärderingsfunktionen i kontrakt och avtal 6.3.2 utvärdering kvalitet och politisk utvärdering: 6.4 Uppföljning, av förslag till distinktioner

Käll- och litteraturförteckning

Introduktion

Denna rapport handlar om radikala organisationsförändringar i ett urval kommuner och landsting. Med radikala förändringar menas att det genomförts en omfattande strukturförändring såväl nämnder av som förvaltning.

Det ges olika bilder av det kommunala förändringsarbetet. En bild beskriver ett myller pågående aktiviteter. I av stort sett alla kommuner förändrar nämnd- och förvaltningsorganisationen under åren 1992-93. Drygt 30 procent kommunerna och flertalet landstingen av av inför beställar-utförarmodeller BUM. Decentralisering i form av resultatenheter m pågår i samtliga kommuner och m landsting. Avknoppning, entreprenad och bolagisering sker i stor omfattning i ungefär hälften av kommunerna Knutsson Forsman 1992; - Lokaldemokratikommittén 1992; Privatiseringsfrämjandet 1992.

En annan bild beskriver kommunerna och landstingen i en mer blygsam rörelse. Egentligen är det bara fåtal radikalt förändrar ett som hela organisationen. BUM helhetskoncept finns som i 17 kommuner och några få landsting. Det är bara två den mjuka kommunala procent av verksamheten som bedrivs i extern regi och den decentralisering och privatisering som sker är ofta i begränsad skala Ds 1993:27.

En slutsats av de olika bilderna är det endast i få kommuner att är det genomförs genomgripande strukturförändringar. Däremot pågår det ett sökande efter nya organisatoriska lösningar i landet. runt om

Det kan troligen hävdas det pågår slags att ett paradigmskifte i kommunerna och landstingen, det svårt men är att bedöma den reella omfattningen. Decentralisering, resultatenheter och kundval kan stå för olika saker. Ofta är det etiketter klistras som på lika förändringar oberoende av deras omfattning. Det finns risk en att överdriva omfattningen av och intensiteten i förändringsarbetet. Ofta handlar det mer om ord än handling Ds 1993:27. Det kan å andra sidan också finnas en risk att underskatta betydelsen till små förändringar av synes i befintliga organisationsstrukturer.

När vi beskriver och problematiserar radikala nu organisationsförändringar i ett urval kommuner och landsting är det av viktigt påpeka att dessa inte är representativa för samtliga kommuner att och landsting i landet.

1.2 Studiens syfte och frågeställningar

Syftet med denna studie är att belysa och utvärdera konsekvenserna av de förändringar kan ha skett i kommuner och landsting som en följd som den ökade organisatoriska friheten Dir. 1992:12. Någon effektav eller måluppfyllelseanalys i egentlig mening har inte varit möjlig att genomföra inom den utsatta tidsramen och det var heller inte avsikten att göra detta. Studier organisatoriska förändringar i denna omfattning av syftar till radikalt förändra roller och beteenden inom och som att utanför organisationen visar att sådana reella effekter uppkommer först efter några år. Vår är därför problemorienterad och inriktad ansats mer genomförandet förändringarna i några kommuner och på att studera av landsting. Debatten helt nämndorganisation och införande av om en ny politiska styrmetoder har pekat på att det finns ett behov av att lyfta nya fram och synliggöra olika tänkbara förändringar, t.ex. i relationen mellan de politiska församlingarna, hur aktörerna definierar sina nya roller och relationen mellan politik och produktion. Ett sådant synliggörande kan ge underlag för diskussioner dels i de studerade kommunemalandstingen,

dels i andra kommuner inte genomfört dessa omfattande

som förändringar.

1.3 Studiens uppläggning, metoder och material

För närvarande är det drygt 20 kommuner och landsting som inför beställar-utförar modeller, eller radikal nämndorganisation. Bland annan dessa gjorde vi urval; ett för beställar-utförarkommunema, ett för tre andra radikala kommuner samt ett för landstingen. Bland de första utgörs urvalet följande kommuner: Sollentuna, Täby, Norrköping, av Linköping, Sölvesborg Oxelösund. Det kommuner som vi under samt var våren 1992 bedömde hade kommit längst i införandet BUM. Bland av övriga radikala kommuner valde vi Ragunda, Surahammar och Vellinge. Slutligen valde vi landsting: Kopparberg, Blekinge och tre Sörmland. Samtliga dessa tre har kraftigt minskat antalet nämnder.

Studien har omfattat tre faser. I den första fasen gjordes studier av kommunernas beslutsunderlag och andra relevanta dokument. En jämförelse mellan kommunerna skedde med avseende på varför förändringarna skett, vilka problem skulle som lösas med dessa förändringar, befogenhets- och ansvarsfördelning etc.

På basis av dessa dokumentstudier konstruerades enkätfrågor som tillställts ett urval förtroendevalda i fullmäktige, av styrelsen samt beställamämnder och motsvarande nämnder med beställaruppgifter. Därmed inleddes den andra fasen, då den första omgången enkäter sändes ut, i början maj 1992. Dokumentstudierna av och de första enkätresultaten redovisades i delrapport en under hösten 1992 Montin 1992.

I början av 1993 tog fas tre vid. Då gjorde vi ny enkätundersökning med samma urval av förtroendevalda samt skickade enkäter till och gjorde intervjuer med andra aktörer i

BUM-kommunemalandstingen. Genom

att vända oss till urval förtroendevalda vid samma båda tillfällena sk panelstudie har vi kunnat mäta de erfarenheter som gjorts och förändrade attityder och uppfattningar.

När det gäller urval av enskilda aktörer förtroendevalda och tjänstemän

var ambitionen att inom för hanterligt ramen ett men ändå representativt urval ca 300 personer få med från personer de olika politiska församlingarna kommunfullmäktige. styrelsen, beställamämndema samt motsvarande. Enkäten till förtroendevalda skickades ut vid två tillfällen våren 1992 samt vintern 1993. Vi har kompletterat detta urval med intervjuer med och enkäter till ordförande i produktionsstyrelser och motsvarande samt produktionschefer i BUM-kommunema.

Vi gjorde ett slumpmässigt urval ledamöter i fullmäktige, av styrelsen

och nämnder i kommunemalandstingen. Den totala Svarsfrekvensen

där huvuddelen av enkäten besvarats vid första enkätomgången 1992 var 74 procent och vid andra enkätomgången 72 procent av 320 utskickade enkäter. Alla kunde dessvärre inte kommunidentifieras. Svarsfrekvensen för de kommunidentifierade 60 var procent vid båda undersökningarna. Bortfallet är tämligen jämt fördelat mellan kommunemalandstingen och fullmäktige, styrelse och nämnder. Dessvärre tillkommer ett visst internt

inte besvarats. Det innebär att bortfall, dvs att vissa frågor enskilda frågor hamnar mellan 50 och 60 svarsfrekvensen för vissa bryts ned i kommungrupper måste urvalet. När materialet procent av tolkas med viss försiktighet. därför svaren

projektarbetet medförde att Blekinge läns Beklagliga misstag under enkätomgången. När vi redovisar landsting inte kom med i den andra således inte Blekinge läns landsting. enkätdata från landstingen ingår

1.4 Rapportens disposition

historisk och teoretisk betraktelse över I kapitel två gör vi en kort och landsting. Syftet är att försöka ge ett förändringar i kommuner förklaring varför det pågår ett sökande underlag till förståelse och av

och styrningsmodeller. I kapitel tre görs en efter nya organisationsförändringarna i de nio kommunerna och tre översiktlig beskrivning av Ämnet kapitel fyra idémässiga grundpelare i beställarlandstingen. för är renodla idéerna modellen vilar på för utförarrnodellen. Syftet är att som med den faktiska utformningen och diskutera att kunna jämföra dessa fem redovisas i huvudsak svar från problem uppstått. I kapitel som kapitel ägnas speciell uppmärksamhet enkäter och intervjuer. l sex

uppföljning och utvärdering.

Ett kort historiskt och teoretiskt perspektiv på kommunala och landstingskommunala förändringar

2.1 Inledning

Det pågår ett sökande efter och experimenterande organisationsav nya och stymingsmodeller i kommuner och landsting. Få kommuner och landsting har radikalt förändrat organisationen helhet, det som men förefaller som flertalet på olika sätt förändraravser förändra om att nämnd- och förvaltningsorganisationen. Decentralisering, målstyrning och resultatenheter är välkända 0rd i landet. runt om

När vi nu anlägger ett kort historiskt perspektiv på de kommunala förändringarna är det de senaste 10-15 årens utveckling vi behandlar. Vi utgår från tidpunkten då kommunsammanslagningarna fullbordade. var Händelseutvecklingen före denna tid behandlas utförligt i annan litteratur Strömberg Westerståhl 1983; Norell 1989. - Det teoretiska perspektivet sträcker sig emellertid över betydligt längre tidsperiod. en Med detta kapitel vill vi plocka fram de viktigaste förklaringsfaktorema till dagens omställningsarbete i kommuner och landsting för ingående mer beskrivning och analys av de senaste årens händelseutveckling hänvisas till Montin 1993a och b.

De problemformuleringar väglett reformeringen som av de inomkommunala förhållandena har successivt förändrats sedan mitten av 1970-talet. Till början formulerades problemet en ungefär på följande sätt: för lite demokrati och för politisk .rtyrning. l förarbetet svag till 1977 års kommunallag och i den efterföljande kommunaldemokratiska kommitténs betänkanden diskuterades olika former för att stärka medborgarnas inflytande i allmänhet, också i deras egenskap men av brukare. Ett resultat av detta arbete blev den sk lokalorganslagen som gav kommunerna rätt att införa beslutande lokala nämnder. Samtidigt diskuterades också de förtroendevaldas och partiernas roll i den kommunala verksamheten. Forskningsrapporter och utredningar framhöll tjänstemännens ökade politiska inflytande. l takt med att kommunerna ökade sin administrativa kompetens och förvaltningarna professionaliserades höjdes varnande finger för tjänstemannavälde.

Olika åtgärder vidtogs för att stärka de förtroendevaldas roll gentemot förvaltningen. I kommunallagen och lagen lokala om organ uttrycktes

de förtroendevaldas kontroll över förvaltningen ambitioner att öka

Genom inrätta lokala nämnder distriktsnämnder Norell 1989:3648. att

kommundelsnämnder skulle de förtroendevalda komma närmare och

på tydligare och effektivare sätt utöva den politiska verksamheten och ett

styrningen.

formulerades problemet ungefär på följande Vid mitten av 1980-talet

och för mycket politisk detaljszyrning. Från att

sätt: för lite effektivitet

demokratisering decentralisering kom det det tidigare talades om genom

effektivisering decentralisering och att handla om genom nu mer förväntningar effektivare politiskt och delegering. Det började ställas

i kommunerna. Den sk management-ideologin administrativt ledarskap

Exempelvis skulle daghemsföreståndare, fick ett starkt genomslag. en

pedagogiskt ansvarig i övrigt i arbetslaget, bli tidigare varit men en som ekonomi och personal. Chefsutvecklingskurser och chef med ansvar för

ledarskapsutveckling blev vanliga. Den stymingsmodell som program för

omtalad målstyming. Den förväntades leda till kom att bli mest var

flexibilitet, bättre politisk styrning och ökat effektivare verksamhet,

Politikerna skulle inte syssla med detaljer medborgerligt engagemang.

för verksamheten, acceptera de professionellas utan ange tydliga mål

göra uppföljningar och utvärderingar. självständighet samt

1980-talet formulerades problemet om: för Efter några år i slutet av - offentlig sektor. Kommunernas ekonomi mycket politik och för mycket

kostnadseffektiviseringar ökade. En ny började krympa och kraven

kommunerna, nämligen den sk beställarmodell introducerades i

syfte bland att dra skarp gräns mellan utförarmodellen vars annat var en

Helst skulle politikerna engagera sig betydligt politik och produktion.

serviceproduktionens göranden och låtanden, dvs produktionen mindre i

från politik. Steget från detta till privatisering av skulle befrias

långt och några kommuner inriktade sig kommunala verksamheter är inte

för olika verksamheter. Kundernas på att reducera kommunernas ansvar

skulle bli avgörande för vad producerades, inte politiska enskilda val som

beslut.

2.2 Tre idéer för organisering

Hur skall vi förstå och förklara denna händelseutveckling och sökandet efter nya organisations- och stymingsforrner Någon uttömmande redovisning av olika förklaringsfaktorer skall vi inte Däremot ge. försöker vi peka ut några de viktigaste faktorerna. av

Fömyelsearbetet vägleds olika värden, dvs uppfattningar av om vad förändringarna på kort och lång sikt bör leda till. Bland dessa kan nämnas demokrati, rättssäkerhet, professionalism, valfrihet, brukarinflytande etc. Dessa ambitioner kan komma i konflikt med varandra och vissa blir dominerande. De värden uttrycks som i olika sammanhang har rötter i olika grundläggande föreställningar god om en organisering. Idéer för organisering kan vara institutionaliserade sedan lång tid tillbaka eller mer direkt situations- och problembestämda. Idéerna uppstår inte av en tillfällighet. De har grund i ekonomiska, sociala en och politiska strukturer och relationer i samhället. Grovt sett kan vi tala om tre olika idéer för organisering av den kommunala verksamheten. Med idéer för organisering menas föreställningar hur organisation om en bör utformas för att den skall nå framgång utifrån vissa kriterier.

Först har vi den demokratiska råttsstaten. Den omfattar dels en representativ demokrati som baseras på att partier och folkrörelser definierar och sorterar sociala problem och behov, dels att förvaltningen styrs under lagarna. I debatten demokrati och byråkrati om framhålls ofta att det finns konflikt mellan folkstyrd och en lagstyrd förvaltning Petersson Söderlind 1992. Vad emellertid - som är utmärkande för

svensk och västerländsk demokratiuppfattning

- - är att dessa båda idésystem integrerats till folkstyrelse ett system: en kombinerad med en förutsägbar rättsstat Hennansson 1992.

I den svenska demokratiska idéhistorien har folkrörelsedemokratin spelat en viktig roll. Vid slutet 1800-talet av organiserade sig människor kring olika samhällsfrågor, framför allt arbete, nykterhet och kyrka. De attackerade och byggde upp alternativ organisering till de odemokratiska och patriarkala maktstrukturer som rådde i samhället. Dessa folkrörelser skapades före partiernas och parlamentarismens genombrott. Det fanns en stark tilltro till att den deltagardemokrati och demokratisk fostran, som

rörelser, skulle få ett starkt inflytande det viktiga i dessa sågs som

helhet. De förtroendevalda skulle vara demokratiska statsskicket som

och uppmärksamma orättvisor i samhället. kritiskt granskande lekmän

partierna har olika rötter och traditioner finns Även de traditionella om delvis gemensamt ideal Gidlund de gamla folkrörelserna som ett

grundläggande idén den svenska folkstyrelsen har 1992:24. Den om

djupa rötter i denna folkrörelsetradition.

den demokratiska rättsstaten att politiska idéer I korthet säger idén om

i de politiska partierna och i samtal och handlingsinriktningar formas

Idéerna formas till beslut i mellan förtroendevalda och medborgare.

sedan genomföras lojal och neutral riksdagen lagstiftning för att av en

verkställer besluten och följer lagarna. förvaltning. Förvaltningen

organisationsforrner skall förutsägbar rättsstat. Byråkratiska garantera en

detta är dels att den representativa Kriterierna för framgång i system

partier och folkrörelser definierar behov demokratin är vital, dvs att

utifrån både särintressen och allmänintressen, dels att bland befolkningen

politiska beslut och rättsstatens regler. förvaltningen styrs av

huvudsak bestod detaljreglering och när När lagstiftningen i av

kunde beskrivas lekmannaförvaltning fanns större kommunerna som

den demokratiska rättsstaten skulle fungera än förutsättningar för att

tid därmed inte sagt att de gamla kommunerna var mer under senare

har denna lekmannaförvaltning ersatts med en demokratiska. Successivt

där tjänstemännen övertagit

professionaliserad tjänstemannaförvaltning

verkställighetsfunktioner utan också väsentliga inte endast

från politikemivån i alla kommuner Strömberg beredningsfunktioner -

Denna utveckling har medfört fundamentalt Westerståhl 1983:295f.

demokratiska rättsstaten på kommunal nivå. annorlunda villkor för den

det politiska inflödet oftast inte av att idéer För det första kännetecknas

partier och folkrörelser med aktiva växer fram underifrån genom

i praktiken ofta i korporativ struktur medlemmar. Politiken formas en

olika organisationers ledningar särintressen. med representanter från

förvaltningen neutral verkställare utan består av För det andra är inte

enskilda med kriterier för framgång. professionella grupper och egna

kännetecknas bland att de hävdar en Professionella grupper annat av

politiska och andra överordnade nivåer. För det självständighet gentemot

inneburit att regelstyrningen blivit tredje har professionaliseringen

ineffektiv. Regler har lagrats varandra men kan inte täcka den närmast oöverskådliga lokala praxis utvecklats i kommunerna och deras som förvaltningar se t.ex. Hjem 1990. Vi kan också uttrycka det som att politiken i flera fall formas baklänges den professionaliserade genom förvaltningen till beslutsfattarna.

Vi har då kommit till en professionell organiseringsidé. Den lokala

organiseringen i olika verksamheter formas ofta utifrån ett problemorienterat handlande. De professionella fyller ramlagar och övergripande målformuleringar med innehåll och deras problemorienterade handlande bildar organiseringar nya som går på tvärs över formella organisationsgränser och ställer nya villkor för den politiska styrningen. Personal och professionella i de kommunala verksamheterna möter medborgarnas behov i utsträckning större än de förtroendevalda. Här skapas det politiska innehållet, ofta i samarbete med intresseorganisationer och brukare. De professionella, t.ex. inom vård och omsorg, söker ofta samarbete och kompetens över de formella organisationsgränsema. Kriteriet för framgång i denna organisering är hög problemlösningsfönnåga. Politiska detaljbeslut och regelverk kan upplevas som hinder för denna organisering.

Till dessa två organiseringsidéer kan vi lägga en tredje, preliminärt kallad den ekonomiska organiseringsidén. Egentligen finns inte en ekonomisk organiseringsidé utan flera. Här den avses som för närvarande dominerar. Det produceras skall kunna som översättas i monetära termer. Insatser och prestationer skall kunna jämföras. Förvaltningama definieras som produktions- eller resultatenheter. De avgränsas för att politiker, ekonomer, medborgare mfl skall kunna bedöma vad servicen kostar. Det förutsätts att enheterna kan konkurrera med varandra och med externa enheter. Konkurrens framställs vara effektivare än samverkan genom politisk styrning. Kostnadseffektivitet och valfrihet blir viktiga kriterier för framgång och medborgaren definieras som kund.

Bakgrunden till dessa ekonomiska organiseringsideal kan sökas i den beskrivna utvecklingen mot professionaliserad förvaltning kombinerad med en allt besvärligare ekonomisk situation. Det har blivit allt svårare för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov och efterfrågan

En viktig faktor är växande krav genom tillskott av nya resurser. annan på valfrihet från vissa medborgargrupper.

i kommuner och landsting kännetecknas idag till stor Förändringsarbetet på medborgaren kund inte som en aktiv del av 1 betoning som idéer hur skall fördelas utan som skapare av om gemensamma resurser och andra tjänster; 2 mottagare eller köpare av omsorg internt skapa konkurrenssituationer och marknadsefterlikning, dvs att 3 privatisering, framför allt i form av ökad affärsmässighet; och avknoppning samt 4 ett försök användning av privata entreprenörer politik och produktion, vilket betyder en legitimering och en att separera professionella självständighet. förstärkning av gruppers domineras således professionellt och, framför allt, Förändringsarbetet av ekonomiskt organisationstänkande.

Denna inriktning kolliderar med ett antal värden som tidigare ansetts vara Kundorienteringen kolliderar med visionen om den betydelsefulla. aktive medborgaren har rättigheter men också skyldighet att politiskt som Marknadsefterlikningen kolliderar med delta i det politiska livet. samverkan är vägledande för flera professionella helhetssyn och som och för det politiska ansvaret. Privatiseringen kolliderar gruppers arbete på insyn hur offentliga medel används med kravet över offentlighetsprincipen. Separeringen politik och produktion kan av förtroendevaldas historiska roll ansvariga för den kollidera med de som verksamheten reducera dem till beställare av tjänster. löpande genom att Rollen tenderar att bli reaktiv än proaktiv. mer

demokratiska institutionernas tillbakagång 2.3 De etablerade

den demokratiska rättsstaten är tillbakagång. Modern historia visar att hand den statliga styrningen med lagar och Det betyder inte i första att tillbaka. Tvärtom kan vi observera inslag av ambitioner att regler träder rättighetslagstiftning öka statens styrning kommunerna. Det är med av representativa demokratin successivt fått framför allt bärarna av den som vika för andra krafter. Vi har hittills beskrivit detta som effekter av ge professionaliserad förvaltning och reducering av de framväxande formulering och genomförande praktisk politik förtroendevaldas roll i av

i kommunerna. Vi kan också beskriva det effekter medborgarnas som av misstroende mot de etablerade institutionerna.

Mot bakgrund av forskningsresultat och erfarenhetsbaserad annan kunskap kan vi spetsa till verklighetsbeskrivningen på följande sätt: Klyftan mellan de förtroendevalda å sidan och partiorganisationemas ena medlemmar samt medborgarna å den andra kan beskrivas som ett legitimitetsproblem. Om medborgarnas tilltro till de förtroendevaldas verksamhet är svag fungerar inte den representativa demokratin. Institutionema blir stenhus eller tomma skal. Den politiska ledningen och styrningen av verksamheten blir i princip densamma som annan typ av organisationsledning. Politisk ledning i betydelsen utgå från att människors behov och organisationsledning i betydelsen bestämma vem som skall göra vad blandas Legitimitetsproblemen förstärks samman. om den politiska styrningen inte längre är effektiv de politiska formella - om besluten bara är bekräftelse på uppgörelser gjorda tidigare en som är mellan kommunalrådlandstingsråd, chefstjänstemän, intresseorganisationer etc. De förtroendevalda förutom hel- eller deltidsengagerade politiker hamnar i ett vakuum där kontakt och förankring bland partimedlemmar och andra medborgare är bristfällig och möjligheterna att politiskt styra verksamheten begränsade.

2.4 Marknaden och torget

I takt med att marknadens regler övertar politikens och demokratins regler blir den private medborgaren kunden ledstjärna i fömyelsearbetet. Denna inriktning kan problematiseras på flera sätt. I grunden handlar det att det inte behövs någon speciell politisk och om demokratisk organisering för lösa problem dessa att gemensamma utan att löses genom naturlig samordning rationella individers en av handlande.

I tesen att ställa kunden i centrum och framhärda valfrihet att är en ersättning för politiska processer ligger sammanblandning torgets en av och marknadens principer. Att framhålla kundens suveränitet som avgörande för välfärdens fördelning är rimligt endast i den mån kundens val inte påverkar andra kunders valmöjligheter. Detta är marknadens princip Elster 1992:150. Om valet handlingsalternativ av i hög grad påverkar andra människors valmöjligheter har valsituationen blivit en

uppgift är inte bara att undanröja politisk fråga: politikens

också skapa rättvisa ibid. I exempelvis ett system ineffektivitet utan att

föräldrarna väljer skolor kan dessa val starkt med fritt skolval där

föräldrars valsituation och valmöjligheter. Om t.ex. en påverka andra

föräldrar sin Mats skolan kanske skolan förlorar resurser andel tar ur

sin verksamhet, läggas ned eller erhålla nya resurser och får reducera

från skattemedel.

sådan situation kan beskrivas som en spänning Det som uppstår i en

valfrihet och rättvisa. En satsning på valfrihet mellan två värden:

marknadsmakt de tidigare inte haft kundval medborgarna en som ger verksamhet. De kan rösta med fötterna. Å andra gentemot offentlig

det risk den frihet kan bli andras ofrihet. sidan finns en att enes

allmänt intresse fråga om rättvisa. Problemet har därmed blivit av - en

politikens uppgift hantera frågor om rättvisa. Det är den offentliga att

politikens former och innehåll, men de härrör Det finns olika idéer om

principer, dvs idén att medborgare själva eller till stor del ur torgets

och avgör frågor kring fördelning av representerade diskuterar

Politik kan metod att lösa konflikter gemensamma resurser. ses som en

bästa Elster 1992:143; Offerdal 1992. kring det gemensamma

demokratiska institutionerna har förlorat en del de etablerade Oavsett om

medborgarnas förtroende sortera och avgöra förmågan att med av likväl behov politik och demokrati. frågor finns det av gemensamma och organisationer har förmåga att på Viktiga frågor blir: vilka aktörer

förtroende, ta tag i lokala demokratiskt sätt, med medborgarnas ett befintliga institutionerna partierna, de samhälleliga problem Har de -

kraft och förmåga att återta rollen förtroendevalda i fullmäktige mfl

granskande lekmänkvinnor jfr Bostedt 1992. som kritiskt

2.5 Uppsamlande och integrerande roller

påverkar varandras val handlingar kan När enskildas problem av

konfliktlösningsmetod och Enkelt uttryckt politiken träda in som -arena.

uppstår i utbytet mellan individer som vi är det beroende problem som

partier, beslutande valda församlingar etc. De har politiska institutioner

på olika sätt. Grovt sett kan vi tala politiska institutionerna kan fungera

om tvâ övergripande roller: uppsamlande aggregativa och integrerande integrativa March Olsen 1989. Vad kännetecknar de två - som huvudgruppema av politiska institutioner framgår tabell av

Tabell Uppsamlandeoch integrerandepolitiska institutioner efter March Olsen 1989:118f -

Qppsamlandç Integrerande

Folket En samling självständiga Grupper människor av individer som är bundnatill historienoch framtiden

Folkets vilja Upptäcks vid mötet med Upptäcksbland samtalande de rationella medborgarna medborgareinom ramen för gemensamma socialavärden

Ordning Baseraspå rationalitet Baseraspå historia, och utbyte skyldigheteroch motivation

Politiskt ledarskap Mäklare mellan intresse- En utbildanderoll, känner koalitioner förtrogenhetmed sociala traditioneroch behov

Förändring Ständig till Saktaanpassning respons av system, nuvarandeintressen försvar mot tillfälliga passioner

Politisk styrning Majoritetsstyre Majoritetsstyreinom ramen för vissarättigheteroch institutionellanormer

Faktisk politik Ett utflöde den politiska Ett resultat av av gemensam beslutsprocessen strävan och tilltro till besluten,idéernaoch målen

Institutionemas sätt att fungera härrör från två skilda idétraditioner och synsätt på politiska institutioners roll i samhället. Uppfattningen om politiska institutioner som uppsamlande innebär partier och beslutande att församlingar samlar krav och behov och formar politiken därefter. upp Uppsamlande institutioner är starkt responsiva omgivningen. gentemot Samhället består välutbildad befolkning preferenser lätt av en vars kan avläsas i opinioner, folkomröstningar och val. Partierna och enskilda politiker redovisar sina i valrörelsen, mellan valen program men förväntas inte medborgarna aktiva i politiska vara processer.

Ofta sker politikutforrnningen i förhandlingar med starka intressen. De politiska ledarna kan då fungera mäklare som mellan dessa intressen.

blir den politiska styrningen viktig och den bör När politiken formats effektiv. Majoritetsstyre är därför att föredra, enligt detta synsätt. vara minska antalet nämnder i kommunerna och starkare Behovet av att kopplat till denna uppfattning de politiska majoritetsmarkeringar är om

institutionerna.

integrerande politiska institutioner betyder att partier Uppfattningen om församlingar skall bidra till att bygga grundläggande och beslutande en politiska uppgift är både att skola in värdegemenskap. De processemas till politiska människor och att finna lösningar medborgarna Integrerande institutioner tar inte fördelning av gemensamma resurser. försöker skapa och påverka den. De omgivningen för given utan ligga före medborgarna för att tillgodose förtroendevalda försöker försöker integrera medborgarna i den lokala politiska behov och värde oberopades så sent vid slutet av 1970-talet processen. Ett som som demokratisk skolning ligger i linje med denna uppfattning: var

många människor direkt medverkan i Förutom att genom kommunala arbetet får träning och skolning i offentliga det bidrar också organisationen till att människorna blir värv medansvariga och delaktiga i den leder fram till process som rörande väsentliga delar samhällsservicen på lokal beslut av nivå Ds Kn 1978:5, sid 8.

refererar till kommunen politisk gemenskap en tanke Detta citat som vägledande för såväl liberal socialdemokratisk som varit som kommunideologi både i Sverige och internationellt. Idén kan formuleras

och öppna samtalet skall vara styrande som att det lokala gemensamma på kommunal nivå. Idén demokratisk för fördelning av värden om skolning och öppna samtal har sin grund i det faktum att kommunerna

motvikt till Syftet att skapa ett lokalt delvis skapats som staten. var skydd centralstatens överhet. De demokratiska folkstyre som mot uppgifter i kommunerna kan historiskt beskrivas som institutionemas uppsamlande. I takt med att inflytandet från integrerande snarare än intresseorganisationer, professsionella etc ökat har partiernas grupper församlingamas roll förändrats till att bli mäklare och de beslutande intressen. I de kontraktstymingsmodeller som utvecklas i mellan starka legitimeras denna utveckling. Partierna blir i huvudsak vissa kommuner uppsamlare preferenser. Politiskt deltagande i termer av att av

gemensamt finna kriterier för fördelning ned till av resurser tonas förmån för ett kundorienterat perspektiv. mer Enskilda medborgares behov överordnas kollektiv, gemensam problemlösning:

På marknaden har konsumenten flera alternativ välja att mellan. Genom att vid köptillfallet väga pris kvalitet mot ges signaler till producentema vilka och tjänster om varor som är uppskattade. Planbudgetmodeller förutsätter de att politiska partierna kan fånga mångfalden upp i värderingarna och att förvaltningarna sedan kan skapa den effektivaste produktionen.

Det händer är det politiska som nu att systemet måste uppmärksamma alla medborgares speciella önskemål. Det blir en återgång till närdemokrati lik den en som fanns före kommunreformema. Samtidigt kan konsumenterväljare mer direkt påverka produktionssidan genom att det finns fler alternativ Balmér mfl 1992:670.

Dessa citat, som hämtats från den växande litteraturen om moderna styrmetoder i kommunerna, kan tolkas som att marknadsinflytandet för kunden delvis likställs med demokratiskt deltagande i politiskademokratiska Partiernas processer. och de förtroendevaldas roller reduceras till att bli uppsamlande. l ett sådant system blir de förtroendevaldas roll underlätta för att medborgarna att som kunder styra utbudet av och innehållet i den kommunala verksamheten.

I detta kapitel har vi försökt sortera några viktiga problem som vuxit

fram i kommunernalandstingen

när det gäller förhållandet mellan politik, demokrati, professionalism och resursmobilisering och

resursfördelningfördelning. Det är mot bakgrund dessa

av problem de nya organisationsmodellema skall betraktas. De dels utgör en en reaktion mot dessa utvecklingstendenser, dels en bekräftelse på denna utveckling.

l de följande kapitlen skall framför allt beställar-utförarmodellens

idémässiga innehåll och praktiska utformning diskuteras. Men även andra

radikala organisationsförändringar behandlas. En utgångspunkt för vårt arbete som redovisats i inledningen har varit att på olika sätt belysa politikerrollen i vid mening. Därför kommer de förtroendevaldas uppfattningar förändringamas innebörd om och effekter att ägnas speciell uppmärksamhet. Vår övergripande frågeställning år följande: finns det

organisationsförändringarna påverkat

något i de radikala som nya politikerollen och i så fall vilket sätt

översikt över de organisatoriska I nästa kapitel redovisas en landsting. Därefter diskuterar vi förändringarna i nio kommuner och tre idémässiga grunder. Det bildar underlag för beställar-utförarrnodellens framför allt förtroendevalda men också ett kapitel om hur syften och problem i den praktiska chefstjänstemän uppfattar olika vi speciell uppmärksamhet åt frågor utformningen. I kapitel sex ägnar kring uppföljning och utvärdering.

3. Översikt över förändringarna

3.1 Inledning

Syftet med denna översikt är att redovisa likheter och skillnader mellan de nio kommunernas och de landstingens tre problemuppfattningar och organisatoriska lösningar. Det är endast i denna översikt som kommunerna och landstingen behandlas var för sig. Vårt uppdrag är att principiellt och på ett generellt plan diskutera erfarenheter och problematisera de radikala organisationsförändringar som genomförs i några kommuner och landsting. Det betyder i efterföljande att kapitel inte analyserar varje enskild kommunenskilt landsting för sig och ställer dem mot varandra, utan istället fokuserar olika teman och företeelser.

En organisationsförändring och resultatet förändringen

av i form av nya ansvarsförhållanden etc kan beskrivas på olika Ordet beskrivning sätt. associerar kanske till något enkelt; en neutral redovisning täcker de som viktigaste aspekterna. Någon sådan enkel beskrivning låter sig inte göras. Beskrivningar är inte neutrala, de fasta på vissa saker tar och utelämnar andra. Utöver detta är ett tillstånd vid viss tidpunkt, en eller i bästa fall över en tidsperiod, som beskrivs.

Det finns ett ordspråk säger det som att går inte att bada två gånger i samma flod den rör sig hela tiden och det - vatten man badar i andra gången är nytt. Samma problematik uppstår vid studier av

organisationsförändringar Morgan 1986. Syften

med

organisationsförändringen och konkreta lösningar visas

upp vid ett tillfälle för att sedan förändras. Nya syften tillkommer och revideringar av organisationen görs fortlöpande. Data samlas in, men ibland är dessa

data redan föråldrade. l beskrivningsunderlaget till införande

av BUM och andra radikala organisationsförändringar framgår kanske ganska detaljerat hur organisationen formellt skall utformas, men efter beslutet kan förändringar ske inte är lika utförligt som dokumenterade. Beskrivningen den organisationen av nya baseras huvudsakligen på dokument från 1991.

När vi i detta kapitel översiktligt redogör för de organisatoriska förändringarna i nio kommuner och landsting tre tar vi fasta på vissa

andra. Vi fokuserar följande: de problem saker och utelämnar vill lösa med förändringen, de politiska kommunernalandstingen formella ställning och roll i den nya organisationen samt församlingamas funktioner i förvaltningenproduktionen organiserats. hur olika

alla kommunernalandstingen inför inte BUM. Sex av Det bör påpekas att samtliga landsting har uttryckligen infört beställarkommunerna och Övriga Surahammar, Ragunda och Vellinge inför utförarrnodeller. tre andra radikala förändringar.

3.2 Linköpings kommun

och organisationsförändringar i Linköpings Motiven till fömyelsearbete ekonomiska. I fullmäktiges beslutsunderlag framhålls kommun är främst ekonomi orkar inte med att verksamheten drivs i gamla att Kommunens effektivitet eftersträvas. I underlaget framgår också att former. En ökad politiker och medborgare, mindre byråkrati och ökade kontakter mellan resultaten hos de arbetar inom olika områden skall ökat ansvar för som såväl förmågan arbeta rationellt. Dessutom skall öka demokratin som att välja barnomsorg, skola och omsorg stärkas medborgarnas rätt att på Linköpings kommun 199la, 1991b, 199lc framställningen baseras samt 1992.

förändringsarbete begreppet effektivitet en vid I Linköpings ges talas effektivitet i demokrati, service och innebörd. Det om myndighetsutövning. Med effektiv demokrati avses medborgarnas påverka, utöva insyn och kontroll. För att åstadkomma möjligheter att skall och övergripande mål denna effektivitetshöjning program föremål för debatt. Medborgama skall få ett konkretiseras och bli öppen inflytande. Effektivitet i service att produktionen av ökat direkt avser kostnadseffektivt och tillgodose efterfrågan. Effektiv service skall ske myndighetsutövning betyder reglering rättigheter och skyldigheter att av och individer sker på ett klart, snabbt och enkelt sätt mellan myndigheter samt att rättssäkerheten tryggas.

framgår vidare övertygelse att den anställda I beslutsunderlaget en om mycket hög och att den kan utvecklas personalens kompetens är ytterligare om rätt förutsättningar ges.

I korthet innebär de nämndorganisatoriska förändringarna i Linköping att fem beställarnämnder inrättats: barn- och ungdomsnämnd, bildningsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, omsorgsnämnd teknisk samt nämnd. All produktion organiseras i 136 resultatenheter som är underställda produktionsstyrelsen respektive konsultstyrelsen. Produktionen har delats i två block: den del producerar något till som Linköpingsboma samt den del utgör direkt stöd till produktionen som ett konsult och service. Den tjänsteproducerande delen omfattar fem områden: bam- och ungdom, omsorg, teknisk verksamhet, bildning samt kultur och fritid. Produktionsorganisationen således är symetrisk med nämndorganisationen.

Produktionsansvaret är skilt från beställaransvaret och produktionen skall följa företagsekonomiska principer. De politiska prioriteringarna skall ske i beställamämndema. Förhandlingar förutsätts äga rum direkt mellan beställamämnd och enskilda resultatenheter.

Till skillnad från övriga åtta undersökta kommuner finns i Linköping särskilda nämnder för myndighetsutövning: byggnämnd, miljönämnd samt Socialnämnd. För och dessa finns förvaltningskontor. var en av ett

Beställamämndema frigörs från sitt tidigare arbetsgivaransvar och skall koncentrera sig på att medborgarnas vara representanter. Kommunledningskontoret med kommunstyrelsen som

anställningsmyndighet biträder kommunstyrelsen, kommunfullmäktige

och beställamämndema och genomför upphandlingar efter nämndernas anvisningar och riktlinjer. Därefter tillställs avtalen beställamämnden för godkännande.

Det har inrättats sammanlagt 17 fullmäktigeutskott. Dessa utskott är följande: Humanistiskt utskott - Miljöutskott - Samhällsbyggnadsutskott - Näringslivsutskott - Ekonomiutskott - Demokratiutskott samt - 11 geografiska utskott -

med dessa utskott är de folkvalda skall få ökade möjligheter att Syftet att i och reellt påverka de grundläggande politiska besluten. initiera, delta Syftet också stimulera till öppen debatt kring frågor som är är att en Det finns viss arbetsdelning mellan de viktiga för medborgarna. en och de geografiska utskotten. De förra skall arbeta för att funktionella hos fullmäktigeledamötema medan de senare skall öka kunskaperna forum där politiker och medborgare kan mötas. utgöra ett

3.3 Norrköpings kommun

under 1990-91 utarbetade förslag på Den arbetsgrupp som organisationsförändringar i Norrköpings kommun hade som

huvuduppgift föreslå åtgärder för att nå målet balans i kommunens att 1994 Kommunfullmäktige. Handlingar, 121, bilaga A. ekonomi år nr enligt inte nås utan omfattande Denna balans kunde gruppen strukturförändringar. Det övergripande problemet var således besvärliga ekonomiska situation. Gruppen räknade med att kommunens vidtogs skulle kommunens underskott under 1994 uppgå om inga åtgärder kronor, vilket motsvarade femtedel av den till 400 miljoner en skattefinansierade verksamhetens kostnader.

argumenteringen för och presentationen omstruktureringen av I av förvaltningar är det inte enbart problemet med nämnder och kostnadseffektiviteten uppmärksammas. En rad andra problem som politiskt-demokratiska frågor och stymingsfrågor lyfts också rörande till strukturförslaget framhålls att Den akuta fram. I inledningen ekonomiska situationen är inte den grundläggande om än utlösande - till den strukturförändring som påbörjats anledningen Kommunfullmäktige. Handlingar, 121, bilaga sid 7. nr föreslås också ske utifrån vissa utgångspunkter som Omstruktureringen bland vämande den solidariska finansieringen, tidigare fastlagts, annat om styrning, bibehållande och utvecklande av stärkt politisk kommundelsnämndema och åtskillnad mellan beställare och utförare. en

ekonomisk balans år 1994 således inte det enda målet. Att nå var Omstruktureringen förväntas också lösning på en rad andra vara en

problem. Det är emellertid inte de politiskt-demokratiska frågorna som

strukturförslaget, styrningen verksamheten. Det dominerar utan av

markeras att fullmäktige skall få stärkt roll, detta behandlas en men endast i förbigående i det konkreta förslaget till organisation. ny Tyngdpunkten ligger på nämndernas uppgifter beställare och som myndighetsutövare samt utförarorganisationens utformning.

Organisationsförändringen innebär i huvuddrag

att kommundelsnämndema definieras till beställamämnder, om dock med visst myndighetsansvar. Utöver detta bildas humanistisk, teknisk en en och en äldreomsorgsnämnd med beställamppgifter. Dessa nämnder tre utgör också kommunstyrelsens berednings- och planeringsnämnder och ersatte därmed de tidigare utskotten. Tre myndighetsnämnder bildas, socialnämnd, samhällsnämnd miljö- och hälsoskyddsnämnd. samt Detta betyder bland annat att beslut socialbidrag har förts till om upp socialnämnden från kommundelsnämndema. Kommundelsnämnderna

ansvarar inom sitt geografiska område fortfarande för myndighetsbeslut inom barn-, äldre- och handikappomsorgen samt grundskolan. För myndighetsutövning inom miljö- och hälsoskydd, byggnads-, trafik-, brand- och civilförsvarsområdena ansvarar samhällsnämnden och miljöoch hälsoskyddsnämnden.

På central nivå finns också tre nämnder med både beställar- och

myndighetsansvar. Dessa är utbildnings- och arbetsmarknadsnämnd, fritids- och kulturnämnd samt teknisk nämnd. För ansvaret över kommunens utförarorganisation finns ägarstyrelse ägamämnd. en Den senare utövar också kommunens arbetsgivaransvar. Produktionsorganisationen är indelad i cirka 350 resultatenheter.

3.4 Oxelösunds kommun

I underlaget för fullmäktiges beslut förändringarna om i Oxelösunds kommun härleds utgångspunktema till den översyn kommunen av som genomfördes 1987. De åtgärder vidtogs då inte tillräckligt som gav gott resultat. l underlaget i fullmäktigebeslutet hänvisas också till en

marknadsundersökning som genomfördes 1989 och till antal

ett schablonbilder av 1990-talet pekar på värderingssom och strukturförändringar i samhället helhet. Det betonas som att den förändring som genomförs bör lokalt nu vara anpassad till Oxelösundaren. En drivkrafterna bakom förändringen av är också

frigöra motsvarande 50 öre i utdebitering kravet att resurser Oxelösunds kommun 1991.

räknar med förändringen skulle ta hela mandatperioden och att Man att organisationen skall följas och utvärderas före sommaren 1994. upp

Införandet radikal nämndorganisation i Oxelösund innebar att av en från l januari 1992 övergick till formellt ren beställarkommunen en utförarorganisation. Fyra beställamämnder har inrättats: bam- och ungdomsnämnd, vuxennämnd, teknisk nämnd samt miljö- och räddningsnämnd. I frågor rör myndighetsutövning är som beställarnämnderna också myndighetsnämnder. Förvaltningen symetrisk i förhållande till nämndstrukturen och är produktionen är organiserad i cirka 30 resultatenheter.

Eftersom kommunen inte inrättat någon särskild produktionsstyrelse har kommunstyrelsen fått denna funktion. Det betonas dock att även kommunstyrelsen har ett personalansvar men att produktionsansvaret ligger i produktionsorganisationen, dvs utan någon ansvarig nämnd.

led i förstärka fullmäktiges roll inrättades två särskilda Som ett att granskningsutskott: serviceutskott och myndighetsutskott. Om permanenta det påkallat kan ytterligare utskott bildas. Dessa utskott fullmäktige finner bland till uppgift snabbt utreda behov och behovet av har annat att nya eller förändrade mål för den kommunala verksamheten. Det framgår nya frågestund skall kunna hållas i fullmäktige också att en allmänhetens frågor. Ordföranden beslutar förutsättningarna för dessa kring olika om Frågestundema skall hållas innan beslut fattas i den fråga frågestunder. frågestunden berör. som

3.5 Sollentuna kommun

Införande den organisationen i Sollentuna bygger på åtta punkter av nya kommunstyrelsen utgångspunkter för förändringarna som angav som framställningen baseras Sollentuna kommun 1991a och 1991b:

Politikerna måste bli medborgarnas företrädare mer av

En ny politikerroll bör sökas inom nämnder, styrelser och andra förtroendemannaorgan Politikernas arbete skall inriktas på göra och följa beställningar att upp 4. Kommunstyrelsen skall tydlig och i strategiska frågor vara styra Förvaltningen skall anpassas till den politiska styrning Produktionsorganisationen skall fristående vara Produktionsorganisationen skall erbjuda medborgarna sina tjänster Medborgama skall hög grad inflytande och valfrihet. ges en av

Dessa punkter som är blandning politiskt-demokratiska problem - en av och stymingsproblem återkommer i fullmäktiges beslutsunderlag - med tillägget att konkurrens skall stimuleras för öka den kommunala att effektiviteten. Enligt beräkningar år 1992 skulle 400 ca personer sägas upp inom den närmaste tiden och fram till år 1995 skulle kommunen spara 200 milj. kronor.

I maj 1991 beslutades att organisation baserad på beställar en utförarprincipen skulle införas. Från och med 1992 har kommunen en organisation bestående beställarnämnder: barnav sex och ungdomsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, gymnasienämnd, hemtjänsmämnd, socialnämnd samhällsbyggnadsnämnd. samt Därutöver finns också miljö- och hälsoskyddsnämnd en som har kvar en egen

förvaltning. Myndighetsutövningen sköts såväl beställamämndema

av som den särskilda miljö- och hälsoskyddsnämnden. Det har inte skett någon uppdelning av myndighetsutövning och icke myndighetsutövning

inom socialtjänsten.

Produktionen leds produktionsstyrelse. av en Det finns också en särskild styrelse för området konsult och service som är en nämnd i

kommunallagsrättslig mening har karaktären professionell

men av driftstyrelse. Produktionsorganisationen består av åtta produktionsområden inte symetriska - som är i förhållande till den politiska organisationen och drygt hundra - resultatenheter småföretag.

Enligt fullmäktiges beslut åvilar det produktionsorganisationen att avgöra i vad mån beställningama skall utföras med personal eller med egen externa Även inom produktionsorganisationen resurser. förekommer

beställarmodell. Flertalet resultatenheter var under 1992 i egen således en hade förhoppningen att minst 50 politiska majoriteten regi, men den skulle bedrivas i privat regi vid mitten av 1993. procent av barnomsorgen avknoppning inrättades tjänst som rådgivare och För att underlätta en avknoppningsstöd erbjuds Sölvesdotter 1992:20.

kommunallagens krav på nämnd som leder I enlighet med en produktionsstyrelse inrättats. Denna styrelse skall produktionen har en ägarstyrning, vilket hålls skild från enbart ägna sig åt affärsmässiga relation till beställarnämndernas

produktionsorganisationen.

kommunala verksamheten delas upp i tre Den politiska styrningen av den och direktärendestyrning för typer: beställarstyrning, resursdialogstyrning för samhällsbyggandet myndighetsutövningen samt olika styrning markerar olika samhällsplaneringen. Dessa typer av deltagande inom olika områden. Politikernas grader av politikernas dialogstymingen och lägst inom beställarstyrningen. deltagande är högst i

granskningsutskott inrättats. Dessa utskott är inte l fullmäktige har sk verksamhetsområden när fullmäktige finner permanenta utan bildas kring uppgift bland annat att förbereda det påkallat. Utskottens är

generaldebatter i fullmäktige.

3.6 Sölvesborgs kommun

och förvaltningsstrukturen genomförs i Den förändring av nämnd- som framställs delvis fortsättning tidigare Sölvesborgs kommun som en förändringar omfattade främst bolagsbildningar. förändringar. Dessa organisationen är dels att förtydligad Skälen till över hela en att se dels förändringar i den statliga styrningen, tex politikerroll efterlyses, område, ÄDEL-reformen och regelreformeringen inom skolans räddningstjänsten. Problemen bildar bakgrund regionaliseringen av som SENSIA-konsulter genomförde under början av för den översyn som allt produktions- och stymingsfrågor, dvs att 1991 rörde således framför nämnd- och förvaltningsorganisation. I den översyn skapa en effektivare

finns också politiskt-demokratiska

som sedan presenteras

problemformuleringar. Här uppmärksammas bland förhållandet annat mellan nämnd- och partiarbetet:

Det finns ofta en uppdelning än integrering mellan snarare en partiarbetet och arbetet i de politiska Inte sällan släpper organen. den, som fått ett eller flera uppdrag, efterhand sitt i engagemang partiarbetet. Detta leder till att kopplingen till partiet och tunnas ut att så småningom nämndarbetet blir det dominerande. Därmed är risken stor att förankringen i partiets interna utvecklingsarbete

blir alltför svagt, och att även återföringen vad händer i om som närrmdarbetet blir otillräcklig. Det uppstår ett alltför avstånd stort mellan de nära kontakter med medborgarna ändå finns hos som många medlemmar, den idédebatt som förs och det mer pragmatiska arbetet i nämnderna Sölvesborgs kommun 1991, sid

Här är det de politiska institutionemas demokratiska förankring som ställs i fokus, framför allt kommunfullmäktige. För råda bot att dessa problem föreslogs att det i första för vitalisera ett steg att fullmäktige skulle införas komplement till de traditionella arbetsformerna: remissdebatter, allmänpolitiska debatter, hearings med nämnder mfl samt

paneldebatter.

I de beslut som togs för att förändra den kommunala organisationen i Sölvesborg kom denna politiskt-demokratiska problemställning i skymundan. I den arbetsordningen för kommunfullmäktige nya finns endast en utåtriktad aktivitet angiven, nämligen ny det som i kommunallagen kallas allmänhetens frågestånd. Några andra komplement till de traditionella arbetsformema återfinns inte.

Den förändring som beslutades fullmäktige i juni av 1991 rörde uteslutande organisatoriska förändringar i styrningen av den kommunala verksamheten. Tre mjuka beställamämder inrättades: omsorgsnämnd, barn- och utbildningsnämnd samt fritids- och kulturnämnd. Därutöver

inrättades myndighetsnämnd miljöen och byggnämnd. Den myndighetsutövning individ- och familjeomsorgen som avser sker i barnoch utbildningsnämnden. Denna omorganisering vägleddes av principen

att göra en åtskillnad mellan politik och produktion: Sedan beställningen

gjorts skall politikerna överlåta produktionsorganisationen där beställningen gjorts att självständigt sköta genomförandet Sölvesborgs

Produktionen är organiserad i cirka 60 kommun 1991, sid 13.

resultatenheter.

3.7 Täby kommun

genomförts i Täby kommun syftar till Den organisationsförändring som långsiktiga utvecklingspotentialen. Syftet är att öka effektiviteten och den tydligare rollfördelning mellan de som styr och också att utveckla en verksamheten och de producerar olika tjänster. utvärderar som

framställs bygga på vision för Täby Organisationsförändringen en

kommun:

kombinerar det bästa staden och landet Täby stan landet som - kan erbjuda komplement och välplanerat samhälle där det är Täby skall vara ett till allt är viktigt för ett gott liv nära som ha reellt inflytande och stor valfrihet Täby Täbys invånare ska kommun 1991.

skall fungera ett styrinstrument för kommunens Denna vision som till tydliggöra och konkretisera inför utveckling. Den skall bidra att till för och vad den vill. Därmed skapas medborgarna vad kommunen är bland kommuninvånare, politiker ökad förståelse och ökat engagemang

och anställda.

skall således konkretisering av denna organisationen ses som en Den nya

för organisationsförändringama finns

vision. Bland målsättningarna

följande:

tydligare styrning med inriktning på Stärkt demokrati och verksamhetens inriktning och resultat för decentralisering, kundanpassning och Ökade förutsättningar personligt ansvar effektivt samspel mellan politik och Tydlig rollfördelning och produktion Ökade möjligheter för alternativ regi och konkurrenspåverkan - Ledning och prioritering oberoende av förvaltningsgränser. -

Täbys nya politiska organisation innebär att fem beställamämnder och en produktionsstyrelse har inrättats. Beställarnämndema är bam- och utbildningsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, Socialnämnd, samhällsbyggnadsnämnd samt miljö- och hälsoskyddsnämnd. Produktionsstyrelsen kallas också styrelsen för egenregiverksamhet.

Egenregiverksamheten är organiserad i produktionsorganisation med en 76 resultatenheter. Även utförande myndighetsutövning ligger i av produktionsorganisationen, på delegation från nämnd. Beställamämndema har således också för myndighetsutövningen. ansvar

Beställamämndemas huvuduppgifter är att stimulera till konkurrens, sätta mål och ramar, prioritera och ange finansiering. De skall beställa tjänster till fastställd kostnads- och kvalitetsnivå, utvärdera resultat, för svara myndighetsutövning, ge bidrag och stöd till organisationer för samt svara övrig politisk styrning, t.ex. i form utredningar, och av prognoser remissvar. I nämndernas reglementen att de har hand om vissa anges områden inte ansvarar för är vanligt. - som annars

Kommunstyrelsens roll regering markeras. Styrelsen har som huvudansvaret för att skapa förutsättningar för långsiktig utveckling. en Därmed skall nämndernas för strategiska frågor ned. Det ansvar tonas betonas dock att kommunstyrelsen skall ha respekt för nämndernas självständighet. Relationema skall bygga på ömsesidig dialog. Under en kommunstyrelsen finns kommunledningsförvaltning beställaren samt och myndighetsresurser som har till uppgift att stöd till ge beställamämndema.

I fullmäktige har ett permanent granskningsutskott inrättats. Dess uppgift är framför allt att arbeta med uppföljning och utvärdering. Därutöver kan fullmäktiges ledamöter och partigruppemas medlemmar i engageras uppföljning och resultatvärdering särskilda beredningar eller genom referensgrupper.

3.8 Ragunda kommun

förändrade nämndorganisationen i Ragunda kommun är Syftet med den

effektiviteten och servicen Ragunda kommun 1991. att förbättra

Bakgrunden svår ekonomisk situation beror på: är en som

vikande befolkningsunderlag minskat skatteunderlag höga krav på kostnader, samt höga krav på kommunal service och infrastruktur. -

råda bot på detta fastlades principer för en ny organisation. Den För att decentraliserad, skapa respekt för beslut på alla skulle vara målinriktad,

service och effektivitet och tydliggöra de nivåer, förbättra

roller. Dessa roller skulle innefatta målformulering, förtroendevaldas

kontroll måluppfyllelse samt uppföljning av kvalitet resursangivelser, av

och resursåtgång.

skett några större förändringar av fullmäktiges Det har inte förändring genomförts är att allmänheten två arbetsformer. Den som

gånger år skall tillfälle att ställa frågor till fullmäktige. per ges

omfattar två nämnder förutom valnämnd och Nämndorganisationen

nämligen mjuk nämnd och myndighetsnämnd. överförmyndamämnd,

nämnden för äldreomsorg, barnomsorg, individ- och Den mjuka ansvarar

utbildning, fritid samt kultur. Den hårda nämnden familjeomsorg,

samhällsbyggnad, miljöfrågor, trafik, räddningstjänst, ansvarar för

teknisk verksamhet. Generellt gäller att nämnderna inför förmedling samt

kommunstyrelsen för mål, utförande och uppföljning. ansvarar

nämnderna inte uttryckligen definieras som Under som finns fyra geografiskt indelade resultatenheter. Tre av beställamämnder arbetar den mjuka nämnden och den fjärde arbetar mot dessa mot

myndighetsnämnden. Till varje kommundel resultatenhet har inrättats

bestående politiker. Dessa skall utgöra stöd till referensgrupper av Myndighetsnämndens resultatenhet arbetar över hela resultatenhetema.

kommunen.

Resultatenheterna skall målstyras och de förväntas också skapa brukarinflytande. Det betonas att politiken är överordnad inomorganisatoriska intressen. Men de personalpolitiska ambitionerna är att bibehålla anställningstryggheten, stimulera personalrörlighet samt satsa på utbildning.

3.9 Surahammars kommun

Den problembeskrivning utgör argument för förändringarna i som Surahammar är uteslutande politiskt-demokratisk. Det handlar de om förtroendevaldas förändrade roll, de politiska institutionernas om bristande demokratiska förankring och avsaknad lokala politiska om av samtal. Bakom införandet av kommunbemäktige ligger tanken att skapa ett organ som bättre än hittillsvarande förbinder kommunfullmäktige med medborgarna. l den ideala bilden lokalt folkstyre och i av kommunallagens paragrafer är fullmäktige kommunens högsta beslutande organ. I praktiken har fullmäktiges roll reducerats till att legitimera i praktiken redan fattade beslut. I beslutsunderlaget till den nya organisationen i Surahammar sägs bland beslutsfattande en annat att är mycket större fråga än vad framgår kommunallagen. Framförallt som av handlar det har makten formulera problemet. om vem som att I nuvarande modell, med den sk beredningen i styrelser och nämnder, har fullmäktiges roll reducerats till att godkänna redan fattade beslut. Makten ligger någon annanstans Surahammars kommun, beslutsunderlag 1991- 09-30. För att ändra på denna roll bör enligt förslaget fullmäktige mer utvecklas till att bli ett politiskt forum där konflikter synliggörs. Det räcker dock inte med detta, utan det behövs ytterligare en politisk arena där problemen formuleras i ett nära samspel med medborgarnas konkreta verklighet.

I problembeskrivningen poängteras också de förtroendevaldas förändrade roll gentemot förvaltningen. Lekmannaförvaltningen har sedan lång tid tillbaka ersatts av tjänstemannaförvaltning. Det löpande arbetet och de löpande besluten sköts anställd personal vilket betyder de av att förtroendevaldas roll praktiskt ansvariga för förvaltningen har som tonats ned. De förtroendevalda som fortfarande deltar i den löpande verksamheten är hel- eller deltidsengagerade kommunalråd och ordföranden. Detta betyder att det inte längre i utsträckning finns samma

förtroendevalda i nämnder och styrelser för den löpande behov av den kommunala förvaltningen vuxit har de förvaltningen. I takt med att med den sektoriserade verksamheten och förtroendevalda flätats samman allt svårare för helheten. Möjligheten att fungera som fått att ansvara har därmed kraftigt begränsats. Detta medför i självständig politisk aktör politiska institutionemas demokratiska förankring. sin tur hot mot de styrelser och nämnder är således att de inte längre Skälet till att avveckla stället förtroendevalda kritiska granskare behövs. Det är i som medborgarföreträdare behövs och kan återta rollen att som som och definiera behoven i kommunen Surahammars formulera problemen kommun 1989.

Surahammar har genomförts radikal förändring av kommunens l en Kommunstyrelsen övertar uppgifter från samtliga politiska organisation. styrelser därmed lagts ned. Kvar blev endast tidigare nämnder och som myndighetsnämnd med för alla myndighetsbeslut som tidigare en ansvar byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, sköttes av och trafiknämnd. Kommunstyrelsens omsorgsutskott har brandmyndighet socialnämnd, vilket innebär ansvar för all övertagit rollen som förekommer inom socialtjänstens område. myndighetsutövning som syftar till de förtroendevaldas roll som förvaltande av Förändringen att löpande verksamhet kraftigt skall tonas ned. I syfte att stärka kommunens politiska roll inrättas politisk arena kallad de förtroendevaldas en ny kommunbemäktige.

Kommunbemäktige består med nio ledamöter i varje. av sex grupper fasta kan fullmäktige utse tillfälliga Utöver dessa sex grupper Majoriteten ledamöterna är också ledamöter eller bemäktigegruper. av fullmäktige. Ansvarigt för bemäktigegruppemas arbete är ersättare i kommunfullmäktiges presidium. Bemäktige övertar inga beslutande

uppgifter från fullmäktige utgör ett initierande organ som kan ta upp utan beredning i kommunstyrelsen för beslut i frågor i fullmäktige utan beredning i kommunstyrelsen. Bemäktige skall fullmäktige krävs dock självständig utvärderande och kontrollerande uppgift utan ha en eller andra facknämndsområden. Dess uppgift bindningar till sektorer övergripande utvärdera den kommunala verksamhetens skall vara att forum för lokalt politiska dialoger med samhällsnytta och vara ett

medborgarna. De områden bemäktige i första hand föreslås arbeta som med är kunskap, hälsa, kommunikation, brott, försörjning och säkerhet.

Kommunfullmäktiges roll förändras inte det föreslås utöver som i den nya kommunallagen. Däremot betonas att fullmäktige skall forum vara ett där politiska och ideologiska konflikter synliggörs. Kommunstyrelsen skall styra den kommunala verksamheten och kontrollera förhållandet

mellan prestation och resultat. Ingen speciell stynnetod skall användas generellt utan styrrnetodema medelstyming, regelstyming, målstyming etc skall väljas utifrån styrbehovet i varje enskilt fall.

Totalt ger omorganiseringen politiska arenor: kommunbemäktige tre där problem skall formuleras och samhällsnyttan utvärderas,

kommunfullmäktige där politiska linjer företräds och konflikter

synliggörs i beslutsprocessen och kommunstyrelsen skall som styra fördelningen av produktionsresursema fullmäktige beslutat som om.

3.10 Vellinge kommun

I samband med konsekvensbeskrivningar för budgetramar 1991 beslutade fullmäktige i Vellinge kommun inrätta referensgrupp att en under kommunstyrelsen, kallad Balans 94. Referensgruppens uppgift var att finna en optimal organisation för Vellinge kommun som ger verksamhet med lägsta möjliga skatteuttag. Kommunens ekonomi betecknades i början av 1990-talet fortfarande god, de årens verksamhet hade som men senaste bedrivits med högre kostnader intäkter än vilket resulterat i en försämring kommunens kapital. av eget Förklaringarna till denna utveckling anges följande Vellinge kommun 1991: vara

- Höga kostnader på grund av en mycket kraftig befolkningstillväxt

Automatisk tillväxt inom anslagsfinansierad verksamhet - Minskade skatteintäkter - Försämrade statsbidrag - En kostsam befolkningsstmktur -

Det var framför allt den automatiska tillväxten kommunledningen som ville stoppa. Referensgruppens åtgärdsprogram innehöll följande:

Ny koncemorganisation från 1992 - Förändrad ekonomi- och budgetprocess från 1992 års budget politiker och tjänstemän i målstyming och Omfattande utbildning av uppföljning under hösten 1991 uppmärksamhet skulle ägnas de förtroendevaldas möjligheter att Stor uppfylla de ökade krav den organisationen ställer, samt som nya Intemrevisioncontrollerfunktionen skulle utvecklas. -

infördes bygger på koncemidé. Verksamheten Den organisation som en anslagsfinansierad, självfinansierad och privat verksamhet. delades in i stimulera starta-eget-processer. Alla dubbelfunktioner Kommunen skall skapades förbud inrätta funktioner om det skulle tas bort. Det ett att egna koncernen eller på den privata marknaden. Verksamheten kan köpas inom

skulle konkurrensutsättas.

övergå från anslagsfinansierad till självfinansierad Syftet var att tanken merparten verksamheten kan verksamhet. På sikt är att av Det betonas allt lagligen kan bedrivas i överföras till privat regi. att som det inte finns andra synnerliga skäl som privat regi skall göra det, om kommunal regi. Men det framhålls att detta inte talar för fortsatt drift i kommunala monopolet ersätts med privata monopol. får innebära att det riktningen privatisering att låta den interna Ett första steg i mot var självfinansierad. Fastighetsunderhåll, lokalvård, delar av servicen bli Skolskjutsar föreslogs överföras till den privata barnomsorgen,

marknaden.

Organisationsförändringen i Vellinge kommun innebär att fyra nämnder

byggnadsnämnd, miljönämnd, människonämnd samt teknisk har bildats: individ- och familjeomsorgen är verksamheten under nämnd. Förutom

människonämnden organiserad i resultatenheter. Övriga nämnder har sin

förvaltningsorganisation. Det är således endast traditionella egen människonämnden beställamämnd. som är en

koncemstyrelse med ansvar för både Kommunstyrelsen definieras som en produktion. Fullmäktiges arbetsformer har inte extern och intern

förändrats.

3.11 Blekinge läns landsting

Införande organisation i Blekinge av en ny läns landsting BLL kan härledas till en motion i september 1990 angående utredning av landstingets förtroendemannaorganisation. Arbetet med att ta fram ett underlag för ny förtroendemannaorganisation har skett i huvudsak med egen kompetens under ledning av en parlamentariskt tillsatt utredning.

Utredningen hänvisar i sitt förslag till ny organisation till nationella politiska dokument, direktiven som t.ex. till den sk

Förtroendeuppdragsutredningen och delar regeringens

av budgetproposition Prop. 1990912100. Bland de argument som tydligast formuleras är styrningsargument, ett nämligen att organisationsförändringen syftar till de förtroendevalda att får ökade möjligheter att styra och ökat för verksamheten: ansvar ...en förändrad politisk organisation för Landstinget Blekinge, som siktar till att stärka de förtroendevaldas möjligheter att arbeta övergripande med målstyming Blekinge läns landsting 1991. I utredningen anges fem huvudområden för det politiska arbetet:

Serviceprioriteringar

lnnehållsprioriteringar

- Effektivitet i produktionen, - samt Uppföljning av servicekvalitet -

Detta är således områden skall omfattas som av den politiska målstymingen.

Organisationsförändringen innebär att den tidigare nämndorganisationen

avskaffas med motiveringen att driften verksamheten av är en uppgift för de anställda.

Den nya organisationen i BLL innebär det att utöver fullmäktige och styrelse bara finns nämnd: förtroendenämnden. en Det finns fyra fullmäktigeutskott: allmänt utskott, länssjukvårdsutskott, primärvårdsutskott samt miljö-, utbildnings- och kulturutskott. Dessa utskott har en relativt fri roll i betydelsen de skall att självständigt granska och utvärdera sina respektive områden. Enligt fullmäktiges

självständigt kalla till sig förvaltningschef. Till arbetsordning kan de en arbetsformer har lagts allmänhetens frågestund vars fullmäktiges en ordföranden och hålls innan beslut fattas i den förutsättningar bestäms av aktuella frågan.

tidigare organisation med basenheter. I beslutet om ny BLL hade sedan en förtroendemannaorganisation ingick också över denna organisering att se direktiven till denna översyn anges att organisationen av basenheter. I funktionell indelning istället för geografisk indelning. skall ha en

3.12 Kopparbergs läns landsting

landsting bland de första landstingen som med hjälp Kopparbergs läns var SlAR-Bossard ville skapa helt struktur för av konsultföretaget en ny sjukvårdens organisation, den sk Dalamodellen. I egenskap av hälso- och kunde landstinget 1991 påbörja genomförandet av denna nya frikommun till det krävdes frikommunstatus var att det organisation. Skälet att delegationsmöjligheter än vad gällande lagstiftning krävdes friare

medgav.

består Dalamodellens organisation två delar, en del med I grova drag av befolkningsansvar och del med resultatansvar. Befolkningsansvaret en femton politiska områdesstyrelser som upprättar utövas av befolkningskontrakt med vårdcentralerna och vårdavtal med för de sjukvårdstjänster sjukhusets kliniker skall ge sjukhusgruppen som befolkning. Vårdavtal kan också upprättas med andra till områdenas de ingår i landstinget. Vårdcentralema har ett vårdgivare än som primärvården, det är möjligt för de befolkningsansvar vad gäller men bori de aktuella områdena att välja en annan vårdcentral. som

inledningsvis i Dalamodellen också ambition att skapa Det fanns en former för brukarinflytande. Landstingen önskade ge organisatoriska närvaro- och yttranderätt företrädare för områdesstyrelsema rätt att ge handikappsorganisationen Prop. 199091:44, sid 11. pensionärs- och ha försvunnit med tiden. Frågan organisatoriskt Denna ambition tycks om brukarinflytande återkommer inte i någon de rapporter och dokument av presenterar Dalamodellen. som

Det övergripande problem som Dalamodellen skulle råda bot på var att hälso- och sjukvårdsverksamheten kostade för mycket. Sedan 1983 hade

kostnaderna för hälso- och sjukvården i Dalarna ökat än för riket i mer genomsnitt. Trots att landstingsskatten de högsta i riket behövde var en av landstinget låna till driften. Syftet med omstruktureringen blev därmed

att ökakostnadseffektiviteten i verksamheten SIAR 1990. Rapport A.

Utöver dessa ekonomiska problem betonas det också finns att kvalitetsproblem i vården, att det råder brist på helhetssyn på vårdbehovet och att patienten inte ställs i Det centrum. senare ses som ett uttryck för bristande valfrihet för patienterna medan helhetssyn refererar till primärvårdens befolkningsansvar. Nyckelorden för Dalamodellens

problemlösningsstrategi blir kostnadseffektivitet, kvalitet och kundpatientorientering Landstinget Dalarna 1991, sid 5.

Bland målsättningarna i Dalamodellen finns vissa motstridigheter, som också uppmärksammats i den interna debatten. En dessa gäller av förhållandet mellan geografiskt befolkningansvar och patienternas valfrihet. Å sidan ena skall vårdcentralerna ha ett fördjupat befolkningsansvar och totalansvar för all hälso- och sjukvård. Å ett andra sidan skall förändringarna öka patientemas reella möjligheter att välja vårdgivare SIAR 1990. Rapport A. Ett befolkningsansvar innebär att vårdcentralens personal och områdesstyrelsen skaffar sig kunskapsmässig kontroll över befolkningens hälsotillstånd, bland annat genom att samla in hälsodata över befolkningen och utveckla en behovsmodell. Det innebär vidare primärvården skall sluss att vara en för patienten till andra vårdgivare, remittering. Valfrihet tex genom innebär att patienten får välja vårdcentral och vårdgivare oberoende av var patienten bor. Patienten tillhör inte någon speciell vårdcentral. Båda målsättningarna kan vara svåra att arbeta efter samtidigt, den ena kan i praktiken anses viktigare än den andra. I Dalamodellen förefaller

valfriheten betonas starkare än befolkningsansvaret. Patienterna väljer vårdcentral läkare att sätta sig på lista och patienten har genom upp en möjlighet att välja vart hanhon vill bli remitterad. Det finns dock hinder för denna valfrihet: Människors anspråk på vård måste bedömas mot bakgrund de finns tillgängliga av resurser som och i jämförelse med andra liknande behov Landstinget Dalarna 1991, sid 83. Principen är valfrihet men det finns resursmässiga hinder vilket gör att det på vårdcentralnivå måste ske prioriteringar. I takt med denna valfrihet att

med det geografiska befolkningsansvaret, det uttnyttjas uppstår problem

svårare avgränsa vilken befolkning det gäller. blir att

3.13 Södermanlands läns landsting

etablerade organisationsmodell i början av

Landstingen i Sörmland en ny modellen infördes med följande tre grundläggande syften: 1992. Den nya

Fördjupad demokrati - Ökad effektivitet - Ökad individuell valfrihet -

väglett övriga kommuner och Dessa syften är ungefär de samma som politikerna skall beställningar. Det landsting. Grunden är att styra genom sätt att styra landstinget och att det betonas att modellen är ett nytt förändring den politiska styrningen Landstinget framför allt är en av

Sörmland 1992.

styrelser landstingsstyrelsen och Samtliga nämnder och utom avvecklats. Landstingsfullmäktiges roll som förtroendenämnden har förväntas bli stärkt att åtta utskott har högsta beslutande organ genom för samtliga verksamhetsgrenar i landstinget: inrättats. Det finns uskott

primärvårdtandvårdpsykiatri, kulturutbildning

sjukhusvård, omsorger, regionalpolitik. Utöver dessa sakutskott finns tre samt med geografisk indelning: ett för varcera norra, förtroendeutskott landstinget. Dessa utskott har till södra och mellersta delarna av tre

synpunkter landstingets verksamhet uppgift att följa upp medborgarnas sakutskott finns nio ledamöter. I varje i sin del landstinget. I varje av förtroendeutskott finns sju ledamöter.

de skall förbereda fullmäktiges beslut genom Syftet med utskotten är att verksamheterna och deras effekter för medborgarna. att löpande följa utskottskansli. Utskotten skall bland Till sitt förfogande har utskotten ett fältstudier och studiebesök bredda och fördjupat annat med hjälp av

landstingets olika verksamheter. kunskaperna om

både beställamämnd OChl Landstingsstyrelsen, med 15 ledamöter, utgör

tjänstemannaorganisationen består av femt

ägarstyrelse. Den centrala

enheter: landstingsdirektörens sekretariat, landstingsinformationen, centrala staben, avtalsenheten samt utskottskansliet.

Verksamheten leds landstingsdirektören. Organisationen uppdelad i av är kämverksamheter nio enheter serviceverksamheter fem enheter. samt Varje enhet leds av en chef som till stöd har rådgivande styrelse med en tre personer.

3.14 Sammanfattning

I argumenteringen för radikala organisationsförändringar i de undersökta kommunerna och landstingen betonas både ekonomiska och demokratiska motiv. De demokratiska motiven får emellertid i de flesta fall en mer underordnad roll. Framför allt gäller det i samband med de konkreta förslagen till organisationsförändring. Det handlar hur mer om styrningsrelationen mellan politik och produktion skall utformas samt hur produktionen skall organiseras än hur de demokratiska arbetsformema i relation till medborgarna skall utvecklas.

De skillnader som finns i beslutsunderlaget bör inte överdrivas. I stort sett samtliga undersökta kommuner och landsting har ekonomiska problem och omorganiseringen

ses som ett av flera sätt att komma till

rätta med dessa problem. Samtidigt finns en stark förhoppning att arbetet i den nya organisationen skall leda till utvecklande politikerroll av en ny och bättre demokratiska arbetsformer. Hur dessa ambitioner i praktiken utvecklas är inte avhängigt hur målen med omorganiseringen är formulerade.

4. Idémässiga grundpelare i beställar-utförarmodellen

4.1 Inledning

gammal och styrrnodell i kommunal verksamhet. BUM är både ny som varianter och framgång praktiserats inom teknisk Den har med olika sedan början 1980-talet och i vissa verksamhet i ett flertal kommuner av 1960-talet Hansson Andersson Sandberg 1992. kommuner ända sedan - modell för hela den kommunala organisationen. Däremot är den ny som beställar-utförarteori i betydelsen teori med logiskt Det finns ingen en testade handlingsrekommendationer. I likhet med härledda och empiriskt organisationsutformning innehåller BUM flertalet andra modeller för ny antal doktriner, dvs handlingsinriktningar som utan närmare ett till framgång Hood Jackson 1991, Røvik argumentering antas leda för de idémässiga grundpelare som BUM vilar 1992. När vi här redogör vi Den praktiska utformningen i på är det just sådana doktriner avser. eller mindre från dessa doktriner. Syftet med kommunerna avviker mer renodla BUM-modellen för att undersöka hur denna framställning är att landstingen avviker från den renodlade typen. Vi kommunerna och till undersökningar och teoretiska diskussioner som refererar också

problematiserar de idémässiga grunderna.

huvudsakligen grundpelare: separera politik Idémässigt vilar BUM tre affärsmässighet och konkurrens samt skapa en ny och produktion, skapa förekommer och diskuteras mer eller mindre politikerroll. Dessa tre dokument, utredningar gjorda av konsulter utförligt i kommunernas egna Innan beställar-utförarmodellen samt i vissa forskningsrapporter. lösning på kommunernas problem var det i första formulerades som en

förtroendevaldas roller stod i fokus se t.ex. Svenska

hand de som Landstingsförbundet 1991. Trots detta är det Kommunförbundet doktrinema behandlas relativt utförligt i framför allt de båda första som BUM-dokumenten medan den tredje oftast kortfattat anges som en

produktionens ökade självständighet och förväntad effekt av detta kapitel redogör vi för och en av dessa affärsmässighet. I var redovisa BUM:s idémässiga struktur som den doktriner. Syftet är att framträder när vi för de olika texter där modellen presenteras. samman skall därefter jämföras med den faktiska De tre idémässiga grundpelama BUM fått i antal kommuner och landsting. Det bör utformning som ett

påpekas att vi fokuserar huvudsakligen på mjuka verksamhetsgrenar.

Analyser av BUM inom teknisk verksamhet sker vid Institutet för Ekonomisk Forskning, Lunds universitet

se t.ex. Bemstad 1993.

4.2 Separera politik och produktion

Den skarpa gränsdragningen mellan politik och produktion är

som en av beståndsdelarna i BUM uttrycks olika i dokumenten. sätt Här följer några exempel:

Kommunorganisationens politiska del, inklusive förvaltning, bör vara organisatoriskt skild från den del kommunorganisationen av som svarar för produktionen Svenska Kommunförbundet - Landstingsförbundet 1991, sid 23

Genom denna modell delas kommunorganisationen på ett tydligt sätt i två huvuddelar, beställning och produktionutförare

Oxelösunds kommun 1991

En tydlig uppdelning av beställar- respektive utföraransvar ska eftersträvas för den kommunala service där de förtroendevalda i beställamämndema, med biträde av särskilda kansliet, har ansvaret för beställning verksamheten Norrköpings av kommun 1991

Doktrinen skarp gränsdragning om en mellan politik och förvaltning är av gammalt dato. Det fanns ett stort generellt stöd för en uppdelning på nationell politisk nivå fram till l940-talet. Därefter har både den empiriska grunden för möjligheten och den nonnativa grunden för det önskvärda att åstadkomma denna skarpa gränsdragning försvagats. En

tanke bakom doktrinen är att politiska fattar politiska beslut organ som är

bindande auktoritativa för värdefördelningen

och förvaltningsorganen fattar beslut rör verkställighet medel för som att uppnå mål. I praktiken fattas beslut som rör värdefördelning verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet också tjänstemän. Vad av som är politik respektive förvaltning kan inte fastställas gång för en alla definitionerna och tolkningama varierar. Alla beslut som fattas, oberoende av om det sker i politiska eller genomförande organisationer, kan vara mer eller mindre politiska. Gränsdragningen blir därmed alltid godtycklig Petersson Söderlind 1992. -

har strikt gränsdragning mellan politik och I den kommunala sfären en

alltid varit främmande. En de borgerliga kommunernas förvaltning av

beslutade och genomförde olika sociala grunder att lekmän både om var

lokala självstyret har varit och är fortfarande i och andra åtgärder. Det

I den kommunallagen finns lagstiftningen ett lekmannaansvar. nya

skrivningar direkt kan hänföras till lekmännens fortfarande som

kommunal nämnd är ansvarig för all verksamhet oinskränkta ansvar. En

för den verksamhet sker i inom nämndens område, inte bara som

regi. Denna markering av det odelade nämndens egen direkta

ingen kommunal verksamhet kan bedrivas lekmannaansvaret betyder att

Detta gäller även för uppgifter som är ålagda av utan ett politiskt ansvar.

statsmakterna, utbildning och socialtjänst. t.ex.

dock ökat i takt med att kommunerna i Gränsdragningsproblemen har

lekmannaförvaltning till professionaliserad

praktiken övergått från

lekmannastyre. Professionaliseringen av den tjänstemannaförvaltning med

inleddes under 1950-talet och sedan dess har de kommunala förvaltningen

svårare hävda sitt lekmannaansvar. Sedan förtroendevalda fått allt att

intensifierades debatten förhållandet mellan mitten av 1970-talet om

Forskningsresultat och debatten har visat att en politiker och tjänstemän.

dra och upprätthålla. Den har heller inte gränsdragning varit svår att

varit eftersträvansvärd för alla.

kommunala förvaltningssyner: politisk, pragmatisk Norell identifierar tre

Norell l989:42ff. Den politiska förvaltningssynen och facklig-juridisk

bör de också vara reellt innebär att eftersom politikema har ansvaret

principer bör hindra dem från att påverka styrande. Inga

fackligt-juridiska förvaltningssynen hävdar en verkställigheten. Den

Förvaltningen skall garantera rättssäkerhet närmast motsatt ståndpunkt.

Politikerna bör mål och inriktning för att och professionalism. ange

till förvaltningen att självständigt genomföra därefter lämna över

pragmatiska förvaltningssynen hävdar att en strikt gräns är besluten. Den

det möjligt skapa för båda parter inte möjlig att dra. Däremot är att en

rollfördelning. Viktigt är dock att tjänstemännen är godtagbar

skall avgöra hur rollfördelningen i praktiken beslutslojala. Politikerna

den faktiska rollfördelningen kan variera skall ut. Detta betyder att se mellan olika kommuner. Norells empiriska mellan olika sektorer och

administratörernas roll visar också att den studier av de kommunala

faktiska rollfördelningen varierar beroende på kommuntyp, sektor, tjänstemännens bakgrund, politikernas bakgrund etc. I t.ex. en liten kommun är gränsen mellan politik och förvaltning flytande mer än i en större kommun ibid, sid 261f.

I förarbetena till nuvarande kommunallag framträdde också tveksamheter till en skarp gränsdragning. Det hade tidigare framförts ett förslag om att att via lagstiftning få de förtroendevalda i ökad utsträckning att ägna sig att formulera tydliga mål för den kommunala verksamheten och följa upp hur målen omsätts i praktiken SOU 1985:28, sid 120; Prop. 198687:28, sid 120. Denna ståndpunkt revideras och i det slutliga förslaget till ny kommunallag framhölls det att

vore fel att införa särskild regel en om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna I det perspektivet skulle en lagreglering olycklig eftersom vara en sådan skulle kunna leda till en diskussion strikt gränsdragning mellan om en politik och förvaltning Prop. 19909l:1 17, sid 89.

Denna hållning ligger nära det Norell definierar som som pragmatisk

förvaltningssyn. Denna uppfattning kan

ses som en kompromiss där förvaltningenproduktionen både är relativt självständig och samtidigt ett instrument för att genomföra politiska mål, ambitioner och beslut.

Med utgångspunkt från denna redovisning kan hävdas att en av de mest centrala grundtankarna i BUM, nämligen att separera politik och produktion, strider såväl erfarenheter mot om vad som är möjligt att åstadkomma mot den anda kommunallagen Å som som vilar på. andra sidan är separationsdoktrinen i BUM lite av annan karaktär än den traditionella gränsdragningsdoktrinen.

Gränsdragningen avser inte generellt politik och förvaltning,

utan politik och produktion. Beställamämndema skall ha förvaltning en till sitt förfogande beställarkansli och gränsen mellan nämnden och dessa tjänstemän omfattas inte gränsdragningen. av Snarare är det så att beställarstabens tjänstemän blir politiska mer än andra tjänstemän genom att de får ett politiskt uppdrag företräda nämnden att gentemot produktionsorganisationen.

rättsstatsdoktrinen baseras på att politik handlar om Den traditionella grundläggande beslut och att förvaltningen skulle lyda lagstiftning och Tjänstemännen bör neutrala och lojala verkställare. under lagarna. vara enlighet med principen förutsägbar rättsstat. Detta Detta är i om en rättsstatstänkande har frikopplats från relationen politik och produktion i

kärnan i rättsstatens funktioner myndighetsutövning BUM. Det som rör självständig del utanför funktionerna beställning och definieras som en utförande.

produktionen inte längre en neutral Enligt BUM skall ses som verkställare politiken självständig organisation som mer av utan som en den ekonomiska sfären än den politiska. Detta kan ses som en tillhör anpassning till den reella utvecklingen. Prcduktionens idémässig handlar inte i första hand att denna självständighet självständighet om upprätthållande rättssäkerhet och profcssionalism, skall garantera av Norell definierar facklig-juridisk, utan det enligt den syn som som produktionen skall bli flexibel och marknadsanpassad handlar mer om att i likhet med andra företag i den ekonomiska sfären.

dokumenten saknas i definitionen produlcion är det Vad som i av varken tillhör den ekonomiska sfären svårt att professionella arbete som tydlig efterfrågan eller myndighetsutövning. Termen identifiera en serviceproduktion associerar till produktion på marknad, dvs att dess en innehåll bestäms efterfrågan. All distribution av sociala form och av kommun kan inte avgränsas till serviceproduktion i denna nyttigheter i en den kommunala verksamheten rikta; mot behov mening. En stor del av behov definieras politiker cch personal. snarare än efterfrågan. Dessa av förbättra människors livssituation, oavsett om det finns en Syftet är att ej. Detta gäller för socialtjänsten, hälso- och efterfrågan eller t.ex. allt förebyggande socialt arbete och förebyggande sjukvården, framför självständig sfär i BUM. Även hälsoarbete. Dessa uppgifter får ingen de svårligen kan avgränsas till dessa uppgifter, vars karaktär gör att uppgifter, definieras inom för serviceproduktion. specificerade ramen När separering politik och förvaltning sker enligt BUM ges begreppet av politiskt ansvar delvis innebörd. Hittills har nämndernas ansvar en ny politiskt helhetsansvar för ett verksamhetsområde ett tolkats som ett sakområde eller geografiskt område enligt principen ett

verksamhetsområde nämnd. Enligt BUM får beställamimnden inget - en

ansvar för ett verksamhetsområde i traditionell mening, utan ett begränsat ansvar ansvar för beställningar Sköldborg 1991. Detta uttrycks bland annat i nyskrivna reglementen för nämndema. Den tidigare skrivningen

att nämnden har ansvar för har ersatts med att beställamämnden skall ... svara för . Ansvaret för produktionen kan enligt modellen läggas på en särskild utföramämnd, produktionsstyrelse eller t.ex. en ägamämnd.

Beställamämnden och utföramämnden tillhör därmed två skilda sfärer. Medan beställamämnden tillhör den politiska sfären med uppgift att utifrån medborgarnas behov formulera och upprätta kontrakt och beställningar tillhör ägamämnden den ekonomiska sfären uppgift vars är att utifrån huvudsakligen företagsekonomiska kriterier driva produktionen på ett effektivt sätt. Alternativa modeller är att beställaroch utförarenheter lyder under och nämnd, styrelsen har en samma att ansvar för hela utförarorganisationen, utföramämnden sk att är en experstyrelse eller att produktionen helt eller delvis bolagiseras. Oavsett tillämpning gäller principen uppdelat om ett ansvar mellan beställare och utförare.

Det som tidigare var nämndernas politiska helhetsansvar skall enligt modellen delas mellan beställamämnd och utföramämnd. Genom den uppdelning av beställningsansvar och myndighetsansvar också som förespråkas i modellen kan vi tala det begränsade princip. om ansvarets Kommunens samlade intresse kan enligt modellen bara företrädas av fullmäktige och styrelsen. Det är fullmäktige har det yttersta som ansvaret i förhållande till medborgarna. Detta gäller inte den ansvar kontinuerliga verksamheten är betrakta förtroendeansvar utan att som ett som kan utkrävas vid val av fullmäktige. I övrigt är verksamhetsansvaret uppdelat på tre olika sfärer med olika kriterier för framgång: tre en myndighetssfär med rättssäkerhet och likabehandling kriterium, som en politisk sfär med goda beställningar kriterium ekonomisk som samt en sfär med kostnadseffektivitet som kriterium. Vad saknas i modellen som är den sfär som handlar att förbättra människors livssituation har om som behovsuppfyllelse kriterium för framgång. som

Uppdelningen kan logisk följd ses som en av senare års utveckling. I takt med att professionella grupper, ekonomer och administratörer stärkt sin

ökad makt detta följts ett politiskt ansvar. ställning har de fått utan att av förtroendevalda gäller det omvända: tendenser till ansvar utan För de fonnaliserad uppdelning ställer krav på de förtroendevalda. makt. En nya påverka den löpande verksamheten blir kritisk Om de inte skall och utvärdering avgörande uppgifter. Utan utvärdering kan granskning förtroendevalda gentemot medborgarna stå till det vara svårt för de att faktiskt förda politiken. Utan kontroll av verksamhetens svars för den kan den utökade delegeringen stärka en situation av ansvar utan nytta makt.

4.3 Skapa affärsmässighet och konkurrens

idémässiga grundpelaren i BUM är tanken att skapa Den andra års beskrivningar modellen ses detta som affärsmässighet. I senare av bieffekt kan politikernas och de anställdas huvudsyftet och som en 1992:8. Ett annat, och i den

roller bli tydliga se t.ex. Lammertz

utformningen vanligare, perspektiv är att affärsmässigheten praktiska se inte mål i sig. Konkurrens och affärsmässighet som ett medel och som ett medel för uppnå kostnadseffektivitet och är med detta synsätt ett att

valfrihet.

skall enligt modellen relationen mellan Affärsmässigheten genomsyra beställamämnden gäller att välja mellan de beställare och utförare. För för minsta möjliga pris. Produktionen producenter som ger mest nytta anslag intäkter från beställaren. skall inte finansieras genom utan genom Beställarnämndernas upphandling skall affärsmässig, dvs vara

konkurrensstimulerande. För produktionsorganisationen gäller att hävda

konkurrens och till att det sker ett kontinuerligt sig i en eventuell se Enligt modellen skall ingen verksamhet bedrivas som inflöde av resurser. inte är beställd.

Denna inriktning uttrycks olika sätt i dokumenten:

Marknaden bör fri, dvs beställare och primärenheter avgör vara vilken leverantör vill köpa tjänster och själva vad och av som man produkter Norrköpings kommun 1991, sid 47.

finns producenter och avnämare är självständiga i Om det som varandra kan styrningen verkningsfull när det förhållande till vara

gäller att hålla hög produktivitet. Helst skall det finnas fler producenter som gör samma sak. Det blir då möjligt att göra jämförelser mellan enheterna och därigenom söka optimalt resursutnyttjande Oxelösunds kommun 1991, sid 2.

Verksamheten finansieras intäkter för prestationer, inte av av anslag till organisationen. Resultatenhetema har ett primärt ansvar för sin ekonomi, sin verksamhet och sin utveckling. De skall antingen vara fristående eller samordnade med varandra i någon form. Hur resultatenhetema ska ingå i olika strukturer fråga är en om effektivitet i företagsekonomisk mening Landstinget Dalarna 1990, sid 20

Klinikema får inte, på det sätt får idag, budget som man en vid årets slut. Deras viktigaste uppgift är att se till så att de kan erbjuda bra sjukvård till så låg kostnad möjligt. Resurser får som klinikerna i den utsträckning de ansvariga inom som sjukvårdsområdet och vårdcentralema efterfrågar och får den sjukvård kliniken erbjuder Ibid.

Effektiviteten hos dessa resultatenheter förväntas öka genom att konkurrens stimuleras. Det är fullt möjligt att även icke kommunala företag utför nämndernas beställningar eller delar av dem Linköpings kommun 1991.

Affärsmässigheten skall gälla både i relationen mellan beställare och utförare samt mellan olika utförare, internt och Detta betyder externt. att

kommunens egna utförarenheter skall självständiga aktörer med

vara intäktsfinansierad verksamhet. Principen är den för helt samma som fristående företag, nämligen enheterna skall självständigt att presentera koncept som både är godtagbara för beställaren och kan ge tillfredsställande ekonomiskt resultat för enheten. Detta ställer bland

annat krav på enhetemas integritet, t.ex. att de är befriade från insyn i deras ekonomiska ställning.

Affärsmässigheten gäller också mellan utförarenhetema inom den

kommunala verksamheten, dvs de skall konkurrera med varandra. I flera fall blir utförama också beställare de köper tjänster genom att av interna serviceenheter eller andra enheter kan tillhandahålla vissa som tjänster. Enligt renodling modellen blir relationen mellan en av t.ex. en skola och en socialförvaltning affärsmässig när skolan i behov är av tjänster från socialsekreterare eller fältassistent

en som inte är

mydighetsutövning. Tjänsten skall preciseras och ett pris skall fastställas.

enligt tidigare modeller definierades samverkan genom att Det som som mobilisera blir enligt BUM en fråga om gemensamma resurser affärsmässiga relationer mellan ekonomiskt självständiga aktörer.

affärsmässighet och konkurrens diskuteras i olika BUM-dokument är När associera till idealet är helt fri marknad med perfekt det lätt att att jfr SOU 1991:104, sid 78 marknadsplats med konkurrens - en säljer och köper tjänster. Den underliggande självständiga aktörer som vandrar från stark politiskt styrning argumenteringen är att kommunerna till beställar-utförarrnodell för att därefter kunna gå anslagsstyming en vidare till marknadsstyrd modell. en

kan det rimligt att skilja mellan den perfekta I detta sammanhang vara teoretisk normativ modell, fungerande konkurrens konkurrensen som en existerande marknaden jfr SOU 1991:59, sid 72. I den och den reellt eller tjänsterna likvärdiga homogena. Alla fria konkurrensen är varorna har full information möjligheten att köpa köpare och säljare om Ingen kan märkbart påverka priset. Det finns respektive sälja tjänsten. inga regleringar eller frivilliga överenskommelser som styr heller beteende Ysander 1971. Ett vanligt daghem säljarens eller köparens egentligen inte i denna mening med ett daghem med t.ex. konkurrerar Montessori-pedagogik eftersom det är olika tjänster, med olika innehåll

som riktas till olika grupper.

förutsättningarna för fri marknad sällan finns i Eftersom en ofta fungerande konkurrens. En fungerande verkligheten talas det om det finns reella valmöjligheter och att kunden konkurrens förutsätter att avstå från vissa tjänster. I den mån t.ex. en har möjlighet att hemtjänstkund har reell möjlighet avstå från att köpa hemtjänst att för fungerande konkurrens. I annat fall är det inte uppfylls villkoren en relevant betrakta den mottar hemtjänst som kund utan snarare att som med behov stöd och hjälp i hemmet. en person av

marknaden finns sällan varken denna fullständiga information genom På eller reella valmöjligheter. Ofta påpekas att hänsyn måste tas prissystemet går utöver lönsamhet i snäv mening till att kommunen har ett ansvar som kvalitet måste jämföras. Det finns en generell och att tjänsternas

erfarenhet som säger att l det är svårt att mäta produktionsresultatet om tjänstekvalitet, 2 det finns anledning att revidera målen efter hand, 3 beställaren har legitima synpunkter på vilka medel är bättre än andra som samt 4 det är störande för verksamheten att byta entreprenör, kan egenregi eller långsiktiga avtal med fortlöpande dialoger och förhandlingar vara att föredra Dunahue 1992.

En ofta åberopad faktor att ta hänsyn till i samband med valet mellan marknadsorientering och egen traditionell regi är

transaktionskostnadema som finns i alla styrsystem Flynn 1991:13lff.

Det kan för en kommun finnas fördelar att t.ex. begränsa antalet anbud i en anbudsprocess och antalet entreprenörer. Undersökningar från liknande beställarrnodeller i USA och Storbritannien visar bland annat att transaktionskostnadema för anbudsförfarande, upphandling och efterkontroll motiverar beställama upprätta långsiktiga kontrakt med att få och stora entreprenörer. Det bildas ofta allianser mellan de stora serviceentreprenörema och beställarstaberna Dunleavy 1991: 2400. Undersökningar visar också att det vid första omgångens upphandlingsprocess kan finnas ett flertal tänkbara entreprenörer, men att många av dessa har försvunnit när kontrakten skall förnyas Propper 1992. Den konkurrens uppträder i denna situation är monopolistisk. som Tjänsterna är inte likvärdiga och det finns fåtal företag skaffar sig ett som en begränsad monopolställning Ysander 1971. Studier BUM inom av den tekniska sektorn i svenska kommuner pekar bland annat på två problem. För det första finns risk låsa sig i en att upp ett kontraktsförfarande medför minskad flexibilitet. För det andra kan som beställarorganisationen bli beroende utförarorganisationen mer av än tidigare. Utförarna skall enligt modellen utifrån agera företagsekonomiska kriterier och kan därmed inte förväntas hänsyn ta som går utöver detta Hansson 1993.

I den praktiska utformningen av konkurrensbefrämjande upphandling tycks det således mer handla om förhandlingsekonomi än upphandling om i fri konkurrens jfr Flynn 1991:87.

4.4 Skapa ny politikerroll en

de kommuner inför beställar-utförarorganisation presenteras I som en hand organisations- och stymingsmodell för att öka den i första som en effektivitet och produktivitet. Den framställs emellertid ofta även som en

på andra problem, nämligen frågan hur den politiska lösning om utformas frågor kring politiskt inflytande för styrningen bör samt Några citat olika BUM-dokument ger uttryck för detta: medborgarna. ur

koncentrera nämndarbetet till politisk styrning via Genom att beställning och uppföljning skapas utrymme för satsning på arbete utanför nämndsystemet Kommunförbundet, politiskt Landstingsförbundet 1991, sid 21.

De förtroendevalda blir medborgams företrädare gentemot utföraransvaret. Frikopplingen från utföraransvaret de som har ställning och möjlighet till styrning utifrån de innebär en starkare grundläggande politiska värderingarna Norrköpings kommun

1991, sid 5.

Förändringen skall leda till att de förtroendevaldas roll blir tydligare, de får möjlighet att klara prioriteringar och kan att fånga medborgarnas värderingar på ett bättre sätt. Detta kräver att direktvalda församlingen, fullmäktige får en mer aktiv och den och de politiska partierna förmår arbeta på bred tydlig roll att medborgarkontakter Oxelösunds kommun 1991, sid 2. front med

förändra den politiska organisationen detta sättet får Genom att politikerna mycket större möjligheter till kontakt med Ledamöterna i fullmäktige och nämnderna kan kommuninvånare. koncentrera sig på sina uppgifter representanter för som medborgarna Linköpings kommun 1991.

politikerroll är inte Mot bakgrund av de Förväntningarna på en ny nya. råder bristande förtroende för de demokratiska studier som visat att det partier och nämnder har frågan diskuterats under hela institutionerna l980-talet. I undersökningar de förtroendevalda kunde vid slutet av om 1980-talet bland konstateras att sjätte medborgare var villig att annat var på sig nämnduppdrag. Skillnaden mellan män och kvinnor var stor: ta ett fjärde och tjugonde kvinna kunde tänka sig ett var man var nämnduppdrag. Graden utbildning hade också stor inverkan: av nämnduppdrag tre gånger högre bland villigheten att ta på sig ett var

högskoleutbildade än bland de hade endast obligatorisk som skolutbildning. En tredjedel lämnade politiken efter varje val och den

största andelen fanns bland kvinnorna SOU 1989:108.

Partiernas problem uppmärksammades i slutet 1970-talet inom den av kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Trots ökat deltagande bland medborgarna i allmänhet minskade partiernas förankring. Partiernas problem i den representativa demokratin har länge ansetts vara en partiintem fråga utanför utredningar kommunal demokrati. Under om mitten av 1980-talet blev det dock föremål för offentlig en mer diskussion. De politiska partiernas problem sammanfattades till följande: Partiernas förmåga att idémässigt attrahera medborgarna har försämrats, de förlorar ofta i konkurrensen med andra frivilliga typer av organisationer. Partiernas roll mobiliserande folkrörelse har som försvagats och de lokala föreningarna förmår inte mobilisera medlemmarna. Det finns växande klyfta mellan vanliga medlemmar en och de som är aktiva i lokal partiledning och kommunala nämnder SOU 1989:108, sid 116.

Den nya politikerrollen definieras i BUM-dokumenten de som att förtroendevalda på ett tydligare sätt skall medborgarnas vara företrädare. Detta är ingen roll egentligen den traditionella ny utan rollen för förtroendevalda och partiernas lokalorganisationer. Ett problem som uppmärksammats är de förtroendevalda för att många uppfattas som i första hand försvarare för den kommunala organisationen och verksamheten. För många medborgare är de förtroendevalda mer systemets representanter än deras ombud.

Den kommunala demokratins historiska roll kännetecknas av dels att servicen skall fördelas efter behov, dels verksamheten att skall kunna utsättas för politisk och demokratisk kontroll. Utgångspunkten för de lokala partiernas arbete är inte enbart brukarnaskundemas problem och behov inom avgränsade verksamhetsområden barnomsorg, äldreomsorg etc utan också relationen mellan olika medborgargrupper. I partiernas arbete ingår att definiera och åtgärda samhällsproblem, dvs det kommunala ansvaret i stort. De politiska partiernas uppgift är att balansera särintressen och allmänintresset.

argumenteringen BUM framkommer inte tydliga I presentationen och av vad kan med medborgamas företrädare. Enligt kriterier för som avses tolkning det framför allt två frågor för de förtroendevalda en rimlig är lokalorganisationer bör ställa: för vemvilka skall servicen och partiernas producerastillhandahållas och hur har dessa gruppers behov syftet med kommunal politik är att påverka tillgodosetts Det yttersta levnadsförhållanden. Detta betyder att behovsidentifiering, människors och utvärdering är viktiga uppgifter. behovsprioritering Behovsidentifiering betyder de förtroendevalda uppmärksammar att bland olika och prioriterar bland dessa behov. behov grupper Utvärdering betyder de förtroendevalda kritiskt granskar vilka att medborgarebrukarekunder får sina behov eller sin grupper av som efterfrågan tillgodosedd.

5. Modellernas utformning i kommunerna: förutsättningar, lösningar och problem

5.1 Inledning

Vi har i det föregående kapitlet redovisat och problematiserat de tre av som vi uppfattar vara de viktigaste idémässiga beståndsdelarna i beställarutförarmodellen. I detta kapitel skall vi närma oss en komplex verklighet av specifika förutsättningar och lösningar olika samt erfarenheter och attityder bland aktörer i de nio kommunerna och de tre landstingen. Grundmaterialet utgörs enkätsvar från urval av ett av förtroendevalda i nio kommuner och två landsting våren 1992 och vintem 1993. Detta material har vi kompletterat med enkäter till och intervjuer med andra politiker och chefstjänstemän i

kommunemalandstingen.

5.2 De förtroendevalda, partiorganisationerna och förnyelsearbetet

Är kommunalt fömyelsearbete politiskt, bör kännetecknas de som av förtroendevaldas och partiernas aktiva deltagande eller det teknisk är en uppgift som bäst sköts professionella organisationskonsulter av och ledande tjänstemän Svaret på frågan brukar allmänt partierna vara att och de förtroendevalda skall vilka resultat den kommunala ange organisationen skall åstadkomma för att tillgodose medborgarnas behov. Hur detta arbete sedan organiseras bör i huvudsak skötas av organisationsexperter. Att organisera tjänsteproduktion i kommunerna är emellertid inte fritt från politiska och ideologiska frågor. Den avgörande politiska frågan är: för vemvilka är vissa organisatoriska lösningar bra

För partierna och de förtroendevalda bör det handla om att finna former för att tillgodose medborgarnas behov. Behov grundläggande av förändringar i nämndstrukturen torde därför idealt fram sett växa ur de förtroendevaldas och de lokala partiorganisationemas behov finna av att lämpliga former för det politiska arbetet. Även om

organisationsförändringen inte växt fram på detta sätt torde

förändringsidéemas förankring bland de förtroendevalda och i partierna vara viktigt för förändringens legitimitet.

det mycket talar för att nämndorganisatoriska I själva verket är som förändringar i kommunerna inte växer fram underifrån. Det kan finnas demokratisera institutionerna partiernas engagemang i behov av att men När förändringsambitioner beskrivs i fömyelsearbetet är svagt. och andra dokument ofta ett tydligt massmedia, konsultrapporter ges idéerna formuleras och drivs enskilda ledande politiker, intryck av att av och anlitade konsulter. Därmed uppstår en situation ledande tjänstemän idéerna skall förankras i partiorganisationema i som innebär att efterhand. Det sker form övertalning där partiernas representanter en av övriga medlemmar skall övertygas förändringens positiva och om Risken då organisationsförändringen politiseras, dvs effekter. är stor att för och förändringen kring majoritets- och det formas intressen emot minoritetspartiema.

det i de undersökta kommunerna och landstingen Hur pass Hur ser ut radikala organisationsförändringen bland förankrad är den förtroendevalda och i de lokala partiorganisationema

två vintern 1993 till de förtroendevalda fanns en rad I enkät nummer kring hur den organisationen fungerar, hur den är påståenden nya och vilka effekter de hittills kunnat observera. Flertalet förankrad uppvisar positiva erfarenheter tabell 2. Vi har använt i stort sett samma frågor vid tidigare utvärdering i Linköping Linköpings som använts en kommun 1992.

Tabell Uppfattning om hur de förtroendevaldatycker den organisationenfungerar nya m m N 231

Instämmer Motsatt åsikt

Den nya organisationenhar vitaliserat det politiska arbetet 61 % 39 %

Jag har fått bra information om hur den nya organisationenskall fungera 86 % 14 %

Den nya organisationen diskuteradoch väl förankrad i partietsorganisation 76 % 24 %

Jag har fått en tillfredsställande utbildning om den nya organisationen 82 % 18 %

Den nya organisationenför styrning av verksamheterna gör det lättare att utvärderaverksamheternas arbete 62 % 38 %

Mina förväntningar den nya organisationenhar infriats 60 % 40 %

Vid en sammanfattandebedömning av den nya organisationen överväger de positiva effekterna 63 % 37 %

Plockar vi ut det första och de båda sista påståendena som direkta värdemätare på förändringen och jämför mellan uppdrag och kommuntyp framkommer vissa skillnader tabell 3 och 4.

Tabell Andelen förtroendevaldainom respektivekommungrupp som instämmeri påståenden om effekter den organisationen. av nya

BUM-kom. vriga Landsting

Den nya organisationenhar vitaliserat det politiska arbetet 56 % 58 % 76 %

Mina förväntningar den nya organisationenhar infriats 58 % 69 % 65 %

Vid en sammanfattandebedömning av den nya organisationen över- 59 % 60 % 79 % väger de positiva effekterna N129 N49 N46

Tabell Andelen förtroendevalda med olika uppdrag som instämmer i påståenden om effekter av den nya organisationen.

Fullm. Styrelsen Nämnd Den nya organisationen har vitaliseratdet politiska arbetet 54 % 71 % 43 %

Mina förväntningar den nya organisationenhar infriats 54 % 69 % 53 %

sammanfattande bedömning Vid en organisationenöver- 67 % 74 % 53 % av den nya de positiva effekterna N59 N89 N40 väger

De resultat redovisas i tabellerna 3 och 4 baseras det antal svar som som kommunidentifierats. Det betyder att andelen av det totala urvalet är mellan 40 och 50 procent. Siffrorna bör därmed tolkas med relativt litet viss försiktighet. Resultaten tyder på att det finns fler nöjda i landstingen i kommunerna och fler nöjda i kommunstyrelserna och än landstingsstyrelsema än i fullmäktige och nämnder. Granskas siffroma framkommer den största andelen nöjda med ytterligare att finns i de båda landstingens styrelser. Flest antal mindre förändringarna förändringarna tycks främst finnas i beställamämndema eller nöjda med motsvarande nämnder.

Huruvida dessa resultat skall bedömas tillräckligt goda efter cirka ett som års genomförande är svårt på. Den kanske mest intressanta att svara sammanfattande bedömningen. Även det är drygt 60 frågan gäller den om att de positiva effekterna överväger finns det en procent som anser relativt kritisk minoritet. Att kritiken finns förefaller inte kunna stor förklaras bristfällig information eller utbildning. Kanske är det så att av BUM och övriga radikala organisationsförändringar i flera kommuner utvecklats till ideologiska frågor där de traditionella partilinjema har framträtt allt tydligare

Diskuterat och förankrat i partiorganisationerna

Huvudsyftet med studien radikala organisationsförändringar har inte av varit granska partiernas roll i förnyelsearbetet. Eftersom att organisationsförändringarna bland annat syftar till att skapa bättre förutsättningar för det politiska livet valde vi ändå att göra en begränsad

partierna och förändringsarbetet. studie av

Sammanlagt 12 ordföranden för fyra partier i tre kommuner valdes ut för intervjuer. Intervjuerna telefonintervjuer genomfördes under februari 1993. De intervjuade ombads bland personlig annat att ge en syn på förändringsarbetet, beskriva medlemsengagemanget inför fömyelseprocessen samt förändringamas konsekvenser för partiarbetet. När de intervjuade ombads att ge sin beskrivning kommunernas av fömyelsearbete var det fyra tolv beskrev detta i positiva av som termer.

Övriga tveksamma eller direkt avstånd. Ännu

var tog färre menade att det funnits ett medlemsengagemang inför fömyelseprocessen. Endast två

av de tolv svarade att partiet haft en roll i initieringsprocessen. Övriga

svarade att de blev inkopplade när allt färdigt, oppositionen inte var att diskuterat frågorna, att förändringen några få verk På var personers etc. frågan om vad den organisationen betytt för partiernas arbete menade nya

endast tre att effekterna var övervägande positiva. Övriga använde ord

som förödande, minskat engagemang, partiernas roll har försvagats, eller framhöll att partiets roll inte alls påverkats.

Svaren från tolv ordföranden för partierna i de kommunerna tre ger bilden att flertalet partierna i dessa kommuner inte varit aktivt av deltagande i initieringen förändringsprocessema eller i formuleringen av av förslag till organisationsförändringar. Svaren antyder att förändringarna har legitimitet i partiorganisationema. Det en svag ger en bild av att det politiska deltagandet i förändringsprocessen förefaller varit begränsat till ett fåtal politiker. De i positiva omdömen som svaren gav om förändringen är ordförande i det parti i respektive kommun varit som starkt pådrivande. Det är emellertid inte bara oppositionen är kritisk som till förändringarna utan kritiken är stark även bland de partier ingår som i den politiska majoriteten.

Från enkäten och intervjuerna fick vi två tämligen olika bilder av uppfattningar om förändringarna i kommunerna. De flesta förtroendevalda är positiva flertalet de partiordföranden vi men av intervjuat är kritiska. Skillnaden kan kanske förklaras på metodologiska grunder, vilket betyder att om vi frågat andra partiföreträdare hade vi fått andra svar. Det är fullt möjligt, men samtidigt är det rimligt att anta att en ordförande i den lokala partiorganisationen har god överblick över partiets verksamhet i kommunen. Denna överblick omfattar och mer annat än det som de förtroendevalda arbetar med. De förtroendevalda kan

varit aktivt deltagande i initieringsprocessen och i förberedelsearbetet ha diskussionerna har genomsyrat partiorganisationerna. utan att Diskussionerna har begränsats till relativt snäv krets av en partiföreträdare också är ledamöter i fullmäktige, styrelsen och som nämnder.

Med denna tolkning informationen bekräftar våra studier den av problembeskrivning länge diskuterats i kommunerna och som också som utgjort motiven till de radikala organisationsförändringama: den ett av bristfälliga kopplingen mellan de förtroendevalda och den lokala

partiorganisationen.

resultat Å sidan vittnar på Vilka slutsatser kan dras av dessa ena svaren enkäten till de förtroendevalda att den radikala förändringen har om flitigt diskuterats och övervägande andel är positiva till reformen. att en Å andra sidan finns det tydliga tecken relativt stor kritisk minoritet en De radikala förändringarna förefaller ha initierats och i kommunema. traditionellt i kommunerna och landstingen. Med detta organiserats sätt det har funnits antal drivande aktörer som övertalat och menas att ett entusiasmera övriga förtroendevalda. I vissa kommunerlandsting försökt har det funnits enighet över partigränsema om att genomföra den en initierade reformen, medan det i andra kommuner har funnits en

opposition redan från början.

5.3 De förtroendevaldas uppfattningar om separationen

förra avsnittet konstaterade vi flertalet förtroendevalda i samtliga I att kommuner och landsting är positiva till de radikala undersökta organisationsförändringama. I detta avsnitt utgår vi från de tidigare doktrinerna i BUM. Syftet är att dels jämföra de redovisade förtroendevaldas uppfattningar med BUM:s idémässiga grunder, dels uppfattningar mellan två tidpunkter våren 1992 och vintern jämföra 1993. De enkätsvar redovisas här omfattar enbart de sex kommuner som uttryckligen infört beställar-utförarmodell. som en

Doktrinen separering mellan politik och produktion innebär i korthet om de förtroendevalda skall ägna sig att formulera kriterier för att verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. När kontraktet

beställningen är upprättad skall produktionsorganisationen självständigt sköta genomförandet för att senare bli utvärderade. Att formulera goda beställningar är därmed viktig uppgift för beställamämndema. en

I början av 1992 det 72 procent ansåg de borde direkt var som att vara involverade i den leder fram till kontraktavtal ingås med process som att utförama. Det är färre 58 procent ungefär år som ett senare menar att de faktiskt varit direkt involverade i denna process.

En renodling av separationsdoktrinen innebär att beställamämnden inte bör påverka den löpande verksamheten när kontrakt är undertecknat. En

organisation låter sig emellertid inte lätt fångas i några enkla påståenden eller doktriner. Alla förtroendevalda beskriver inte förhållandet mellan politik och produktion på detta konsekventa sätt. Att påverka kan betyda olika saker. Det kan handla allt mellan initiera om att en diskussion med produktionsledningen till justeringar i eller att göra skriva nytt kontrakt.

Det fanns i början av 1992 viss ambivalens bland de förtroendevalda i en förhållande till gränsdragningen mellan beställare och utförare. Drygt tre fjärdedelar 77 procent de svarande instämde i påståendet den av att nya organisationen förutsätter att de förtroendevalda, beställare, avstår som från att påverka verksamheter regleras i kontraktavtal. Å som andra sidan var det närmare hälften de svarande instämde både i de av som att förtroendevalda borde avhålla sig från försöka påverka verksamheten att när kontraktavtal upprättats och att förtroendevald borde kunna man som direkt påverka verksamhet det fanns missnöje bland en om ett brukamakundema.

I den andra enkätomgången är det 78 de förtroendevalda i procent av BUM-kommunema de faktiskt avstår från som anser att nu att påverka verksamheter som regleras i kontraktavtal. Detta tyder på följsamhet

gentemot modellens doktrin om separering politik och produktion. av Svaren talar dock inte i vilken utsträckning detta uppfattas om som positivt eller negativt. Vi kan ställa denna fråga på svaren mot svaren frågan om effekterna organisationsförändringen helhet av som är övervägande positiva. Det visar sig då att den övervägande andelen som menar att de förtroendevalda avstår från att påverka verksamheten anser

tabell 5. Å andra sidan är det också att de positiva effekterna överväger drygt 30 inte uppfattar att de förtroendevalda avstår från att procent som påverka, har positiv erfarenhet den nya organisationen. Det men en av finns således inget entydigt samband mellan erfarenheter av separationen

och attityd till organisationsförändringen som helhet.

Tabell Uppfattningar påverkan och den organisationen som helhet i BUMom om nya kommunerna

Den nya organisationenhar inneburit att de förtroendevalda, beställare,nu avstår från som att påverka verksamheter som regleras i kontraktavtal

Instämmer Motsatt åsikt

Instämmer 40 % 3l % Vid en sammanfattande bedömning av den nya organisationenöverväger de positiva Motsatt 19 % 10 % effekterna åsikt Nl26

Att helt lämna ifrån sig kontrollen när kontrakt upprättats var inte något alla förtroendevalda önskade i början 1992. En stor andel 85 som av procent menade det borde möjligt att göra justeringar under att vara kontraktstiden. Efter rad kontrakt upprättats under året och att en erfarenheterna börjar visa sig förefaller det vara svårt att göra dessa justeringar, enligt de svarande. Knappt hälften 44 procent menar att kontrakten är konstruerade på sådant sätt att justeringar kan ske om reaktioner från brukarna gör detta påkallat. heller i detta fall kan vi

direkt utröna detta uppfattas positivt eller negativt. Vi kan göra om som på sätt med frågan avstår från att påverka samma som om man verksamheten tabell 6.

Tabell Uppfattningar om kontraktavtal och den organisationen helhet i BUMnya som kommunerna

Konlraktenavtalen är konstruerade så att de förtroendevaldakan göra justeringar underkontraktstidenom reaktionerfrån brukarna gör detta påkallat

Instämmer Motsattåsikt

Vid en sammanfattande Instämmer 33 % lO % bedömning av den nya organisationenöverväger de positiva Motsatt 28 % 29 % effekterna åsikt Nl20

Här är svaren relativt jämt fördelade på tre alternativen. Det är av en relativt stor andel att kontrakten är konstruerade så som menar att justeringar kan göras och samtidigt har uppfattningen de positiva att effekterna överväger. Å andra sidan det är nästan lika många som har motsatt åsikt.

Vilka slutsatser kan dras dessa svar För det första tyder resultaten på av att deltagandet i den leder fram till beställningar inte process som omfattas av alla ledamöterna i beställamämndema. Den traditionella arbetsfördelningen med tjänstemän lägger fram förslag till beslut som inför nämnden tycks finnas kvar i stor utsträckning. För det andra är det många som nu menar att de förtroendevalda avstår från påverka att verksamheter som regleras i avtal och kontrakt. Om den ambivalens som kunde observeras i början 1992 fortfarande av finns kvar kan vi inte uttala oss om. Det förefaller dock det inte är avgörande för den som att generella attityden till omorganiseringen helhet uppfattar som om man möjligheterna att påverka små eller som stora. Gränsdragningsproblematiken uppfattas kanske inte den viktigaste i som den nya organisationen.

5.4 Uppfattningar affärsmässighet och konkurrens om

l de två enkätema till de förtroendevalda fanns några frågor kring temat marknadsstyming, affärsmässighet och konkurrens. Syftet var inte att problematisera begreppen utan endast få bild i vilken riktning de en av förtroendevalda uppfattade att utvecklingen gick.

våren 1992 övervägande andel 68 på enkäten från var en I svaren förtroendevalda i BUM-kommunema övertygade om att procent av de på vägen mot renodlad beställarstyming borde ses som ett steg en mer

marknadsstyming den kommunala verksamheten. Ett knappt år senare av uppfattning. En relativt stor andel 64 procent är 73 procent av samma konkurrens inom den kommunala att det också finns en menar Ännu fler 78 procent att den nya organisationen verksamheten. anser växande intresse bland entreprenörer att sälja sina har inneburit ett finns således tämligen utbredd uppfattning tjänster till kommunen. Det en det sker rörelse på väg från

bland de förtroendevalda att en

anslagsstyming mot marknadsstyming.

Några synpunkter från produktionsledningen

skickade vi kort enkät till produktionschefer i de Under hösten 1992 en landstingen gjorde telefonintervjuer med utvalda kommunerna och samt produktionsstyrelse, ägamämnd och i ordförande i utföramämndema kommunstyrelse. Syftet be dem ta ställning till ett antal vissa fall var att förhållandet mellan politik och produktion. Vi tillspetsade frågor rörande renodlad uppdelning mellan politik och ville veta i vilka sammanhang en renodlad affärsmässig inriktning ansågs lämplig produktion och en formulerades tillspetsat det fanns respektive olämplig. Frågorna men På detta sätt fick vi spontana reaktioner på en utrymme för kommentarer. principer bakom renodlad beställar-utförarmodell. del en

Beställningar och produktionsansvar

beställar-utförarmodellen råder det delade meningar om I debatten om Enligt linje skall beställamämnden

produktionsorganisationens ansvar. en

med beställarkansliet besitta tillräcklig kompetens för att tillsammans skall beställas både kvantitativt och kvalitativt. bedöma exakt vad som framför allt två: Det ingår i det politiska Argumenten för detta är kriterier för kvalitet och för att uppnå en ansvaret att ange tydliga beställningama är tydliga. Varje tänkbar konkurrenssituation krävs att möjligheter bedöma beställningens innehåll. utförare skall ha lika att

produktionsorganisationen inte skall ta ansvar för mer

Detta betyder att framgår beställningen. Det betyder också att än vad som av

beställamämnden inte kan förvänta sig utföraren gör vad att mer än som anges i beställningen.

Enligt en annan linje är utgångspunkten att produktionsorganisationen utförama har den egentliga professionella kompetensen för att avgöra vad som skall göras. Utförama, t.ex. inom socialtjänst eller hälso- och sjukvård har enligt denna linje också självständigt för ett eget ansvar kvalitetsutvecklingen inom sitt område. Eftersom den professionella

kompetensen i utförarorganisationen täcker än vad kan skrivas mer som in i en beställning finns det alltid ett utrymme tolkas på olika sätt. som Detta utrymme behövs också för flexibel relation till en kundenpatientenbrukaren. Detta förfarande är i enlighet med

målstyrningstänkandet. Den politiska ledningen mål medan anger verksamhetens ledning och personal står för medlen.

En tredje linje är att inriktningen, målen och medlen eller mindre mer kontinuerligt diskuteras mellan utförare och beställare. Beställningamas utformning är ett resultat av denna dialog och dialogen fortsätter även under kontraktstiden. Exempelvis kan det ske avstämningar med jämna mellanrum.

De två senare linjerna avviker inte från rådande förhållanden. Under

årens lopp har professionalismen inom olika verksamhetsområden

utvecklats kraftigt och därmed har verksamheterna utvecklat en självständighet gentemot den politiska ledningen. I den debatt förts som under årens lopp kring hur de förtroendevalda skulle kunna öka styrningen över de professionaliserade verksamheterna har bland annat framhållits att en rimlig väg är att försöka öka samspelet och dialogen.

I svaren på och kommentarerna till våra frågor finns alla linjer tre representerade. Många svarar både att produktionen bör ha ett självständigt kvalitetsansvar och att beställningama skall så tydliga vara att utförarenhetema inte behöver tabell ta ett eget ansvar 7

Svar frågor beställningar och I vissa fall har den svarande angett Tabell om ansvar. både ja och nej. Båda svaren har registrerats.

Ordföranden Produktionschefer

Ja Nej Ja Nej

Har produktionen något självständigtkvalitetsansvar utöver vad som framgår av beställningen

Ar beställningama så tydliga att produktion sorganisationen behöverta ansvar för mer än vad som framgår av beställningen 0 l 0 0 l 9

Bör beställningarna vara så tydliga att produktionsorganisationen behöver ta ansvar for mer än vad som framgår av beställningen 6 4 l 3 9

Bland de få produktionsorganisationen inte har något som menar att självständigt kvalitetsansvar framhålls att kvalitet handlar om politiska

överväganden och ställningstaganden samt att det är uppdragsgivaren som

har kvalitetsansvaret. En annan kommentar är att produktionsorganisationens begränsade för kvaliteten är det nya i ansvar Det politikerna och inte de professionella som skall organisationen. är vad är bra kultur, omsorg utbildning etc. ange som

svarande nuvarande beställningar inte är så tydliga att Samtliga anser att utförama inte behöver ytterligare Här återfinns både dem som ta ansvar. bör så och dem att det inte bör vara så. menar att det vara som menar

Det flertal i båda att beställningama bör vara är ett grupperna som menar så tydliga produktionsorganisationen inte behöver ta ansvar för mer än att beställningen I kommentarerna återfinns bland andra vad anger. bygger på att politikerna skall ange mål argumenten att det nya systemet kvalitet och konkurrenssituation kräver preciserade och att en beställningar.

De tveksamma menar bland annat att vissa verksamheter, t.ex. vård och

omsorg är komplexa verksamheter som kräver flexibilitet. Ett annat argument är att bland de professionella finns yrkesetik rimligen en som inte kan fångas i en beställning.

Affärsmässighet och konkurrens

I kommunernas och landstingens förändringsarbete finns tämligen väl en etablerad distinktion mellan serviceproduktion och myndighetsutövning.

Serviceproduktion avser vanligen uppgifter kan som avgränsas, specificeras och prissättas. Beställarstyrning bygger på idén att serviceuppgifterna kan specificeras i beställningar och avtal.

Myndighetsutövning avser vanligen beslut åtgärder gäller om som enskilda förmåner, skyldigheter m. Exempel myndighetsutövning m i detta avseende är beslut om rätt till förtur till barnomsorg och beslut om bistånd inom individ- och familjeomsorgen.

Denna uppdelning täcker emellertid inte hela den kommunala verksamheten. En tredje uppgift, delvis överlappar de båda andra, som kan fomiuleras uppgiften förbättra människors livssituation. som att Exempel på sådana uppgifter är förebyggande socialt arbete och förebyggande hälsoarbete. Flera verksamheter innehåller alla tre momenten. Inom barnomsorgen fattas beslut förtur, om det sker ett omsorgsarbete och ett pedagogiskt arbete i syfte påverka barnen att samt en serviceproduktion i form att se till barnen under tiden av som föräldrarna studerar eller förvärvsarbetar. Liknande uppdelning kan göras inom t.ex. hemtjänsten, skolan och hälso- och sjukvården.

Den tredje uppgiften låter sig inte avgränsas och specificeras på samma sätt som serviceproduktionen. Om serviceproduktion handlar om att tillgodose en efterfrågan är uppgiften förbättra människors att livssituation mer en fråga att tillgodose behov. Dessa behov uttrycks om inte alltid i en direkt efterfrågan utan definieras och identifieras av professionella och förtroendevalda.

I grova drag innehåller den tekniska hårda sektorn mer av serviceproduktion än social behovstillfredsställelse. Inom det sociala

och hälso- och sjukvården finns en större blandning av området serviceproduktion och behovsorienterad verksamhet.

affärsmässighet och konkurrens framför allt Utifrån denna indelning är styrning och organisering är lämpad för en form av som serviceproduktion. Myndighetsutövning kräver andra stymingsforrner. framgår också klart i de dokument beskriver beställar- Detta som behandlas den tredje uppgiften att tillgodose utförannodellen. Däremot i dokumenten och i den praktiska utformningen behov ytterst sparsamt organisationen i kommunerna. Det ett starkt intryck av att denna av ges till serviceproduktionen och därmed kan styras med uppgift hänförs

affärsmässighet och konkurrens se t ex Lammertz 1992.

på affärsmässighet och konkurrens inom den egna

Betoningen varierar mellan de kommuner och landsting som inför en verksamheten beställar-utförarorganisation. I vissa kommuner framhålls att genomförs att någon köp-ochbeställarstyming men utan anamma andra kommuner framhålls att affärsmässighet och säljrelation. I förutsättning för fungerande beställar-utförarmodell. konkurrens är en en kommuner är syftet att förändra men bibehålla den I den första gruppen styrningen medan i den är syftet att reducera den politiska senare gruppen styrningen till förmån för marknadsstyrt system där politiska ett mer efterfrågan skall betyda än politiska fördelningsbeslut. mer

Även vissa kommuner inte betonar den interna affärsmässigheten kan om det de idémässiga gmndpelama i det ändå hävdas att utgör en av beställar-utförarrnodellen. Att beställa implicerar att beställamämnden självständigt vilka utförare skall anlitas. Genom detta avgör som konkurrens mellan olika interna utförar- eller förfarande skapas en Relationen mellan utförarenhetema och beställamämnden resultatenheter. blir därmed eller mindre affärsmässig. mer

affärsmässighet och konkurrens tillspetsade och Frågorna kring var 8. Vi utgick från det skulle råda tveksamheter inför generella tabell att generaliseringar. Framför allt förväntade vi att flertalet skulle svara dessa nej på de båda första frågorna.

Tabell Svar på frågor om affärsmässighet.l vissafall har den svarande både angett ja och nej. Båda svaren har registrerats.

Ordföranden Produktionschefer

Ja N Ja N

Är det självklart att produktionsorganisationen alltid skall styrasav affärsmässigaöverväganden 3 7 4 l 7

Skall verksamheter som inte erhåller beställningarför full kostnadstäckningalltid awecklas 8 2 3 l 7

N lO N 21

De två frågorna representerar konsekvent linje för affärsmässighet en och konkurrens. På första frågan det ingen helt var som utan förbehåll svarade ja. Däremot är det ett flertal, framför allt bland gruppen ordföranden, att de verksamheter inte som menar som erhåller beställningar för full kostnadstäckning skall avvecklas. Skillnaden i svarsfördelningen mellan politikerna och tjänstemännen påfallande. är

Ett argument för denna konsekventa hållning framfördes som är att det inte går att driva verksamheter inte är lönsamma. Denna linje bör som följas så länge det inte strider mot de kvalitetsmässiga kraven.

Bland de som svarar nej på frågan finns tre För grupper av argument. det första framhålls att det finns verksamheter som är politiskt prioriterade. För det andra styrs viss verksamhet behov av och för det tredje kan inte verksamhet som innehåller myndighetsutövning betraktas som vanliga serviceproducerande enheter.

Svaren på dessa frågor kan således återföras till diskussionen om de tre huvuduppgiftema. Det är framför allt chefstjänstemän inom hälso- och sjukvård och omsorg som framför behovsargumentet, vissa områden att är politiskt prioriterade vilket ofta är det

samma och att

myndighetsutövning kräver stymingsfomi än affärsmässighet en annan

konkurrens. De intervjuade politikerna är således mer benägna att och företagsekonomiskt perspektiv än produktionschefema. företräda ett

Upphandlingssekretess och fullmäktiges insyn

anlitar entreprenör är anbudssekretessen total. Det När en kommun en de förtroendevalda och de handläggande tjänstemännen betyder att endast anbud entreprenören lämnat in. Denna regel har rätt att ta del av de som entreprenören får sina kalkyler och sitt skall garantera att beräkningsunderlag skyddat från konkurrentemas insyn.

kan inte enligt nuvarande lagstiftning få sitt anbud skyddat En intraprenör Intraprenören jämställs inte med entreprenör eftersom den från insyn. en sekretesslagstiftningen definieras myndighets egen enhet. enligt som en i dessa fall krävs lagändring För att anbudssekretess skall gälla även en Roos 1992:43.

från ordföranden i utförarnämnderna och Enligt svaren produktionschefema finns påkallat behov en sådan lagändring. ett av samtliga affärsmässig sekretess bör gälla vid Nästan menar att anbudsgivning tabell 9.

frågor affärsmässigsekretess och fullmäktiges insyn. I vissa fall Tabell Svar på om har den svarande både ja och nej. Båda svaren har registrerats. angett Ordföranden Produktionschefer

Ja N Ja N

Skall produktionsorganisationen kunna kräva affärsmässig sekretess vid anbudsgivning där anbudsgivare ingår 8 l l 9 2 ävenexterna

Bör de förtroendevaldai KF löpande få insyn i produktionsorganisationens ekonomi 6 3 l 4 6

N 10 N 21

det gäller fullmäktiges insyn i utföramas ekonomi råder det till viss När meningar. Flertalet fullmäktige bör behålla den del delade menar att

löpande insynen men några svarande att bokslutet borde räcka och menar att styrelsens insyn och kontroll är tillräcklig. Enligt detta synsätt skulle fullmäktige fungera bolagsstämma som en som endast granskar resultatet av verksamheten.

Enligt gällande kommunlag bestämmer fullmäktige själva sin grad av insyn över produktionen. I förarbetena till lagen och i själva även lagtexten betonas att fullmäktige inte får viktiga ekonomiska frågor och att nämnderna är redovisningsskyldiga inför fullmäktige Prop. 1990912117, sid 45ff.

Bolagisering och expertstyrelser

Att låta en kommunal verksamhet övergå från förvaltningsform till ett helt- eller delägt bolag är ingen företeelse. De flesta kommunala ny bolagen, framför allt inom bostadssektom, tillkom under åren 1965-75. Under perioden 1976-86 avtog takten i bolagsbildningen, slutet men mot av 1980-talet ökade åter intresset för bolagisering Svenska Kommunförbundet 1991:17; Statskontoret 1993. En enkät från våren 1992, som besvarades 234 kommuner och 19 landsting av gav resultatet att drygt hälften av kommunerna och tre fjärdedelar landstingen under av senare år överfört eller avser överföra verksamheter till bolagsfonn Lokaldemokratikommittén 1992. Bolagiseringen omfattarplaneras att omfatta i första hand kommunala fastigheter, energiproduktion och teknisk verksamhet också inom turism och fritidsverksamhet. men Närmare hälften av landstingen att bolagisering skett eller planeras angav att ske inom övrig verksamhet, vilket troligen bland omfattar annat olika typer av mjuk verksamhet omsorg, hälso- och sjukvård m. m

Det finns argument för och bolagisering för översikt emot en se t.ex. Svenska Kommunförbundet 1991. Argumenten för bolagisering är framför allt att de kostnadsbesparingar, tydligt ger resultatansvar, finansiell handlingsfrihet, friare personalpolitik, kortare beslutsvägar, marknadsorientering samt skapar säljbara tillgångar. Argumentet mot bolagisering är framför allt de begränsar insyn och inflytande att över verksamheten. Verksamheten blir avpolitiserad inte några men ger större effektivitetsvinster.

på produktionsenkäten är det endast ett fåtal som menar att Bland svaren skulle tjäna drivas ett kommunalt produktionsorganisationen att som 10. De ja att ett bolag skulle kunna bolag tabell som svarat anser underlätta konkurrens och skapa tydligare styrning. De som svarar en bolagisering är inte nödvändig för att nej menar bland annat att affärsmässighet det kan ske inomramen för nuvarande åstadkomma bolagisering inte bör ske inom ägandeform. Ett annat argument är att verksamheter är mångfacetterade och vård och omsorg eftersom dessa mot affärsmässighet i behovsorienterade, dvs samma argument som

allmänhet.

på frågor bolagisering och expertstyrelser.I vissa fall har den Tabell 10.Svar om svarande både ja och nej. Båda svaren har registrerats. angett

Ordföranden Produktionschefer

Ja Nej Ja Nej

Skulle produktionsorganisationen tjäna att drivas som ett aktiebolag 2 7 5 l l kommunalt

Bör produktionsorganisationen ledas av en professionell 5 4 l 7 5 expertstyrelse

N 10 N 21

byta de förtroendevalda i nämnden Ett alternativ till bolagisering är att ut från verksamheten och från t.ex. näringslivet. Denna mot representanter ibland professionell driftstyrelse eller expertstyrelse. ledningsforrn kallas hälften landets landsting och i femtedel av kommunerna har I drygt av en det införts eller planeras att införas expertstyrelser.

på produktionsenkäten framgår att övervägande andel anser Av svaren en produktionsorganisationen bör ledas expertstyrelse tabell 4. att av en bland andra erfarenheter från näringslivet är Skälen som anförs är att kommunala verksamheten, att det är viktigt att viktiga att tillföra den och styrelsen inte bör ägna sig åt politik. Bland tillföra rätt affärsetik att nej och även bland de svarar ja finns de som svarar som - tveksamheter till denna ledningsform. En aspekt gäller vad som bör avses finns på organisation, ekonomi och med expert. Det experter affärsmässighet, det finns också experter på behov. En annan men

aspekt galler det politiska inflytandet över verksamheten. En expertstyrelse utan vana att arbeta i politisk organisation kan få svårt en att hantera politiska överväganden och kompromisser.

5.5 Inflytande över politiken

Bakom idén att dra tydlig gräns mellan politik och produktion en beställning och utförande finns tanke göra produktionen en att mer självständig och flexibel. Men syftet är också förändra den politiska att styrningen i termer att göra politiken tydligare. Detta kan tolkas av som att det i beställningama skall framgå för vilka servicen skall produceras och vad som skall produceras. Beställamâimndemas härvidlag i ansvar är princip inte annorlunda än traditionella nämnders ansvar.

Enligt kommunallagen nämnderna för verksamheten inom sitt ansvarar område. Detta är ett politiskt Nämndema kan uppdra åt utskott, ansvar. anställd mfl att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller viss ett en grupp av ärenden. Allt kan emellertid inte delegeras: Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet får inte delegeras 6 kap. 23 §. Dessa fyra ärenden kan betraktas typer av som kärnan i det politiska För få bild hur ansvaret. att en av de förtroendevalda i kommunerna och landstingen uppfattar inflytandet över politiken fick de besvara fråga vilka organgrupper harborde en om som ha inflytande över verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet.

De olika grupperna har i enkäten inte ställts varandra i mot termer av vilka som har inflytande än andra. Med hjälp svarsfördelningen mer av kan vi ändå göra en enkel tio-i-topp lista tabell ll. Det betyder den att grupp som de flesta anser har för stort inflytande hamnar högst på listan. Omvänt gäller att de hamnar längst ned på listan de flertalet som är som anser borde ha större eller mycket större inflytande.

enligt de förtroendevaldahar för ston eller tillräckligt ston Tabell ll. Vilka grupper som respektive bordeha mycket större inflytande över verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. 1993 års enkät. N 231.

För stort Tillräckligt Borde ha större inflytande stort in- eller mycket större flytande inflytande Tjänstemännensom knutna till beställamämndema eller motsvarande 41 % 58 % 1 %

Chefstjänstemännenute i verksamheten enhetschefer 32 % 60 % 8 %

De fackliga organisationerna 29 % 55 % 17 %

Kommunstyrelsen landstingsstyrelsen 28 % 60 % 12 %

Lokala aktionsgrupper 16 % 64 % 20 %

Beställamämndema

eller motsvarande nämnder		4 %	54 %	42 %
Fullmäktige		l %	40 %	59 %
Partiernas lokalorganisationer		1 %	39 %	60 %
Personalen i verksamheten 1 %			39 %	60 %
ute
Brukargrupper		l %	28 % identisk med resultaten från	69 %
Svarsfördelningen	är närmast början 1992. Det finns inga stora variationer i
undersökningen i		av

från fullmäktige, styrelsen och nämnder. Några skillnader kan svaren ändå observeras. Det är något fler i fullmäktige än i övriga organ som

fullmäktige borde ha större inflytande. Uppfattningen om anser att jämnt fördelad. Däremot är det fler i styrelsen än i styrelsens ställning är fullmäktige och nämnder att beställamämndema har för stort som menar inflytande 71 procent, jämfört med 45 respektive eller tillräckligt stort fler i beställamämndema eller motsvarande än i de 50 procent. Det är önskar de lokala partiorganisationema fick tre övriga organen som att politiskt inflytande 70 procent, jämfört med 48 procent av större fullmäktigeledamötema och 58 procent av styrelseledamötema.

Tjänstemannavälde talades det ofta vid slutet av l970-talet. om Införande lokala ansågs då ett sätt att stärka de av organ som förtroendevaldas ställning tjänstemännen. Under 1980-talet när gentemot

chefs- och ledarskapsutveckling blev viktiga instrument för att effektivisera verksamheten tonades diskussionen om den professionaliserade förvaltningens politiska inflytande ned. Istället formulerades tankar på att öka förvaltningens självständighet och att den politiska styrningen skulle ske med mål och utvärdering målstyming.

Det som för ett antal år sedan kallades tjänstemannavälde blev efter hand mer en fråga legitim och effektiv professionell självständighet. om

I de kommuner och landsting vi undersökt uppfattas de ledande tjänstemännen ha ett stort inflytande politiken över bland de förtroendevalda. Detta är inget anmärkningsvärt resultat. Det visar bara att formella organisationsförändringar inte omedelbart förändrar

maktstrukturen. Resultaten beskriver egentligen bara effekt en av den professionalisering och managementideologi som sedan länge utvecklats i kommunerna. De organisationsmodellema fortsättning nya utgör en och en förstärkning denna utveckling. De förtroendevaldas av roll som styrande försvagas och politiken formas baklänges in i Det systemet. torde vara svårt att med formell organisationsförändring i grunden en förändra detta.

En tänkbar strategi kan vissa förtroendevalda vara att bibehåller sin förvaltande och styrande roll medan andra blir mer fristående och utgör självständigt kritiskt granskande lekmän. Vi kan därmed övergå till fullmäktige. I flera kommuner finns ambitioner att fullmäktigeledamötema skall bli fristående mer granskare av den faktiskt förda politiken.

5.6 Vad har hänt i fullmäktige

Den lokala folkstyrelsen bygger på att fullmäktige är den politiskt mest betydelsefulla församlingen. Det är dock åtskilliga bedömare som menar att fullmäktiges roll är underordnad betydelse för kommunens av

politiska liv. Kommunaldemokratiutredningen konstaterade

i sitt huvudbetänkande SOU 1975:41 fullmäktige hade fått allt att svårare att hävda sig gentemot styrelsen och andra Utredningen ansåg detta organ. olyckligt eftersom arbetet i de beslutande församlingarna var av central betydelse för demokratin. I undersökning en från slutet av 1970-talet drog Schmidt slutsatsen att fullmäktige i hög grad forum var ett där

redovisar sina ståndpunkter. De reella politiska partierna offentligt kommunstyrelsen Schmidt 1981:62. Fullmäktiges roll besluten togs i förstärkts under 1980-talet, utan karakteriseras ofta som en tycks inte ha

för beslut är avgjorda i kommunstyrelsen se

transportsträcka som Svenska Kommunförbundet Landstingsförbundet 1991:18. t.ex. -

radikalt förändrar nämndorganisationen I flertalet av de kommuner som fullmäktiges roll viktig utgångspunkt. Det betonas att utgör en till fullmäktiges ställning politiskt forum förändringarna bör leda att som vanligt förekommande ambition i skall förstärkas. En annan fullmäktige i större utsträckning bör ägna förändringsarbetet är att den kommunala verksamheten istället för att intresse att utvärdera avsnitt redovisar vi från enkäter till de planera. I detta svaren förtroendevalda några erfarenheter kring fullmäktigeutskottens samt verksamhet.

våren 1992 och vintern 1993 har de förtroendevalda i Vid två enkäter och landstingen ställts inför ett antal påståenden om kommunerna Svarsfördelningen närmast identisk mellan de båda fullmäktiges roll. är bekräftar i den kritiska bild fullmäktige som tidpunktema och stort av tabell 12. Det råder nästan total enighet om att de beslut ofta framhålls fullmäktige i praktiken är avgjorda tidigare. Det är också en som tas i de förtroendevalda i fullmäktige ägnar för stor andel som menar att mycket tid till planering och för lite tid till att utvärdera vad kommunens

verksamhet uppnått.

Tabell 12.Uppfattningar om påståenden om arbeteti fullmäktige kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige N234 och 230.

Instämde 1992 Instämmer 1993

De beslut som tas i fullmäktige äri praktikenavgjorda tidigare 97 % 95 %

Fullmäktiges beslut är oftast väl diskuteradeoch förankrade ide lokala partiorganisationema 70 % 75 %

De beslut som tas i fullmäktige bygger ofta starka opinioner bland kommunmedlemmama 43 % 42 %

I fullmäktige ägnas for mycket tid till planeringfor framtiden och för lite tid till utvärdering av vad som uppnåtts 74 % 71 %

De flestafullmäktigeledamöter har godaoch täta medborgarkontakter 57 % 51 %

Enkätsvaren ger bild att många fullmäktigeledamötema en av av har bristfälliga kontakter med medborgarna. Drygt 40 procent av de svarande förefaller tveksamma till att de flesta fullmäktigeledamöter har goda och täta medborgarkontakter. Bland fullmäktigeledamötema det 48 är procent som menar att medborgarkontaktema är bristfälliga tabell 13. Däremot är det många som att fullmäktige-besluten i allmänhet anser är väl diskuterade och förankrade i de lokala paniorganisationema. En femtedel ställer sig dock tveksamma till detta påstående och dessa återfinns till största delen i nämnderna. Drygt 40 de svarande procent av menar att besluten till stor del bygger på starka opinioner bland kommunmedlemmama. Det är något färre fullmäktigeledamötema av som instämmer i detta.

Tabell 13. Andelen inom respektive politiskt organ som instämmer i påståenden om fullmäktiges roll 1993 årsenkät.

Fullm. Styrelsen Nämnd

De beslut som tas i fullmäktige äri praktiken avgjorda tidigare 95 % 96 % 92 %

Fullmäktiges beslutär oftast väl diskuterade och förankrade ide lokala partiorganisationema 80 % 80 % 66 %

De beslut som tas i fullmäktige bygger ofta på starka opinioner bland kommunmedlemmarna 34 % 49 % 41 %

I fullmäktige ägnas för mycket tid till planering för framtiden och för lite tid till utvärdering uppnåtts 69 % 71 % 81 % av vad som

De flesta fullmäktigeledamöter har goda och täta medborgarkontakter 52 % 57 % 37 %

N62 N90 N38

jämförelse mellan BUM-kommunema, de övriga tre radikala En de två landstingen vissa skillnader tabell 14. Det kommunerna samt ger något fler i de övriga kommunerna än i BUM-kommunema och är tre landstingen fullmäktiges beslut oftast är väl diskuterade som menar att och förankrade i de lokala partiorganisationema 67 procent jämfört med respektive 77 i de tvâ andra grupperna. Vidare är det fler i 80 procent övriga radikala kommuner än BUM-kommunema och i landstingen som uppfattningen besluten i fullmäktige ofta bygger på starka är av att opinioner.

Tabell 14.Andelen förtroendevaldainom respektivekommungrupp som instämmeri påståenden om fullmäktiges roll 1993 årsenkät.

BUM-kom. Ovriga Landsting

De beslut som tas i fullmäktige är praktiken avgjorda tidigare i 95 % 98 % 93 %

Fullmäktiges beslut är oftast väl diskuteradeoch förankrade ide lokala paniorganisationema 80 % 67 % 77 %

De beslut som tas i fullmäktige byggerofta på starka opinioner bland kommunmedlemmarna 39 % 50 % 43 %

I fullmäktige ägnas för mycket tid till planering för framtiden och for lite tid till utvärdering av vad som uppnåtts 73 % 61 % 78 %

De flestafullmäktigeledamöter har godaoch täta medborgarkontakter 48 % 54 % 59 %

N62 N90 N38

Att besluten är väl förankrade i de lokala partiorganistionema är helt i linje med den dominerande bilden av hur den kommunala demokratin bör fungera. Däremot tyder i övrigt på ledamöterna till del svaren att stor är i händerna på yttre krafter, framför allt i form tidigare uppgörelser. av Den problembild fullmäktiges roll ofta framkommer i av som beslutsunderlaget till införande organisationsmodeller av nya i kommunerna och landstingen bekräftas således de förtroendevalda. av Inget tyder på att det gångna årets genomförande organisation av en ny har påverkat dessa förhållanden.

Hur skall dessa resultat tolkas Är det så fullmäktige enbart att är en transportsträcka där tidigare uppgörelser offentligt legitimeras genom formellt beslut Att flertalet beslut i praktiken avgjorda tidigare är ger intryck av detta. Den debatt förekommer i fullmäktige har därmed som sällan någon avgörande betydelse för beslutens innehåll. Å andra sidan har troligen flera fullmäktigeledamötema varit djupt involverade i den av process som föregått det formella beslutet i fullmäktige. Flertalet över 70 procent menar att besluten oftast är väl diskuterade och förankrade i

partiorganisationema. Det resultaten säger är framför allt att debatten i

själva fullmäktige inte har någon avgörande betydelse för utslaget.

5.7 Ny politikerroll

inför radikala organisationsförändringar finns I de kommuner som förväntningar på politikerrollen skall förändras. De förtroendevalda att medborgamas företrädare och kunna ägna skall t.ex. bli tydligare som tid politiskt arbete utanför nämnderna. mer

knappast rimligt förändringar i dessa avseenden kan observeras Det är att tid har i huvudsak ägnats åt intem efter knappt ett år. Denna organisationen. Enkätsvaren tyder emellertid på vissa konsolidering av förändringar. på den första enkäten våren 1992 det 81 I svaren var instämde i följande påstående: En renodlad beställarstyming procent som förtroendevalda kommer ägna sig åt politiskt arbete i gör att de att mer partiorganisationerna och ha fler kontakter med de lokala kommuninvånare i deras roll brukarekunder. I efterföljande enkät som 1993 det 49 menade att beställarstymingen vintern var procent som faktiskt lett till de förtroendevalda kan ägna sig mer politiskt arbete att i de lokala partiorganisationema och de fått fler medborgarkontakter.

Vissa skillnader beroende på uppdrag kan noteras tabell 15.

Tabell 15. Andel i respektive politiskt instämmer i påståenden om politiskt organ som arbete 1992och 1993.

Fullm. Styrelsen Nämnd En renodlad beställarstyrning gör att de förtroendevaldakommer att ägna sig mer politiskt arbete i de lokala partiorganisationema och ha fler kontakter med kommuninvånare 1993 67 % 89 % 77 % N51 N59 N39

Beställarstymingen har lett till att de förtroendevaldaägnar sig mer politiskt arbetei de lokala partiorganisationema och har fått fler kontakter 29 % 59 % 55 % med kommuninvånama 1993 N55 N83 N38

Det var fler i styrelsen än i övriga 1992 trodde sig kunna organ som arbeta i den lokala partiorganisationen. Året efter det också något mer är fler i styrelsen upplever faktiska förändringar. Lägst ställda som förväntningar fanns i fullmäktige och det är också där relativt få som i att det skett någon faktisk förändring. menar

Å sidan framgår många ena att som trodde att det politiska arbetet i partiorganisationema och kontakterna med medborgarna skulle öka har inte upplevt några förändringar i denna riktning. Å andra sidan är det faktiskt hälften av de förtroendevalda upplevt förändringar. som Undersökningen ger inte på frågan dessa förändringar beror på svar om den radikala organisationsförändringen eller på andra faktorer. Vi vet inte hur partiarbete och medborgarkontakter skulle utvecklats inte om förändringen genomförts.

Jämför vi svaren från de tre kommuntypema BUM-kommunema, de tre övriga radikala kommunerna samt de två landstingen framträder vissa intressanta skillnader tabell 16.

Tabell 16.Andel i respektivekommungrupp som instämmeri påståenden politiskt om arbete 1993.

BUM-kom. Ovriga Landsting

Beställarstymingenhar lett till att de förtroendevalda ägnar sig mer politiskt arbete i de lokala paniorganisationema och har fått fler kontakter 43 % 44 % 67 % med kommuninvånarna Nl24 N45 N43

Det är fler i landstingen än i kommunerna upplever det politiska som att arbetet förändrats i önskad riktning. Detta harmonierar med resultatet att det generellt är fler nöjda förtroendevalda med organisationsförändringen i landstingen än i kommunerna.

I kapitel två förde vi diskussion kring två övergripande roller för en politiska institutioner: uppsamlande och integrerande. Historiskt har sett partier och förtroendevalda i kommunerna haft integrerande funktioner, men i takt med bland annat medborgarnas politiska organisering vid sidan

det representativa systemet och framväxandet av en mer av individcentrerad demokrati tenderar de politiska organen att blir mer uppsamlande. Det är svårt att inom för denna begränsade ramen undersökning bedöma hur dessa roller uppfattas de förtroendevalda. av Med hjälp påståenden gällde rollen som förtroendevald i av tre som relation till medborgarna har vi ändå försökt fånga några aspekter på

dessa roller tabell 17.

Tabell 17.De fortroendevaldas relationer till medborgarna N 227

Instämmer Motsatt åsikt Som förtroendevaldmåste jag alltid väga enskildabehov och önskemål mot kommunens intressen 90 % 10 % gemensamma

Som förtroendevaldhar jag till uppgift att ligga före medborgarnanär det gäller att definiera och formulera mål for den kommunala verksamheten 86 % 14 %

Som förtroendevaldbidrar jag bäst till att öka den lokala demokratin genom att låta medborgarnasval som kunder styra utbudet av de kommunala tjänsterna 85 % 15 %

Det första påståendet refererar till traditionell roll som ansvarig för en det allmännas bästa. En viktig politisk uppgift är att väga särintressen mot allmänintresset. Nästan alla instämmer i detta. Det andra påståendet anknyter till rollen samhällsförändrande. I detta perspektiv är som politikens viktigaste roll påverka medborgarnas sociala och andra att förhållanden. Viktiga aktiviteter är då ligga före medborgarna vad att gäller definiera behov och mål. En stor andel av de svarande att identifierar sig med denna roll. Båda dessa påståenden refererar till

rollen som integrerande.

Det tredje påståendet anknyter till modem roll rollen som en företrädare för kunder än medborgare. Rollen innebär att snarare underlätta för medborgarna att agera som kunder och detta sätt

påverka utbudet av de kommunala tjänsterna. Även i detta fall är det många som instämmer.

Några långtgående slutsatser av detta kan inte dras, det är intressant men att så många förtroendevalda som identifierar sig ombud för de som kommunala tjänstemas kunder. Troligen är det uttryck för ett att man som förtroendevald både vill påverka i riktning det goda samhället mot som medborgarrepresentant och samtidigt låta medborgarnas val som enskilda kunder styra utbudet. Hårddraget innebär denna senare uppfattning att de förtroendevalda reducerar sin roll som representanter och egentligen ser sig själva överflödiga. som

I flertalet av de undersökta kommunerna och landstingen betonas att fullmäktiges roll bör förstärkas. Men vilken är denna roll eller dessa

roller Mot bakgrund av enkätsvar, dokument och intervjuer kan två roller identifieras. För det första finns tendens fullmäktige enbart en att skall ange riktning, mål och för det uppdraget. I ramar gemensamma vissa dokument från kommunerna och i presentationen BUM framgår av att fullmäktiges beslut skall principiella. Det är vara en gemensam ordning som skall fastställas. Fullmäktige skall enligt detta synsätt inte formulera operativa mål eller beställningar eftersom det skulle begränsa beställamämndemas roll och även äventyra produktionens frihet och flexibilitet. Det skulle också kunna utgöra hinder för ökad valfrihet ett för kunderna. Denna avgränsning av det politiska ansvaret kan ses som en bekräftelse och en fortsättning fullmäktiges försvagade ställning i den kommunala politiken. Hårddraget kan sägas fullmäktiges huvudsakliga att roll blir att underlätta för medborgarna kunder påverka som att verksamhetens omfattning och inriktning. Detta kan skapa viss en vilsenhet bland fullmäktigeledamötema oklarhet vad - en om man egentligen skall ta tag i.

För det andra kan vi se tendenser till en annan roll betonas i vissa som

kommunerlandsting och som också praktiskt utformas i de nybildade

utskotten. Tanken är att dessa utskott skall bredda och fördjupa fullmäktiges beslutsunderlag. Det finns inga data underlag som ger för någon generell bild av utskottsverksamheten. Emellertid samtal med ger olika kommunala aktörer bild att dessa utskott i några en av av kommunerna tar för sig uppgifter handlar politisk av som om

Detta kan delvis upplevas som störande för granskningutvärdering. helhet. Utskotten har i vissa fall inte låtit sig organisationsmodellen som något begränsat uppdrag utan börjar utveckla en mer avgränsas av politisk granskning den kommunala verksamheten. fristående av hearings, gör studiebesök på eget initiativ. Detta Utskotten anordnar m m inneburit traditionella konfliktmönster tonats ned till har bland annat att för diskussion med eller mindre tydlig gemensam förmån en mer Denna politiska granskning uppfattas inte alltid som positiv referensram. bland andra förtroendevalda eller i produktionsledningen. Det finns en misstänksamhet och visst missnöje över att inte ha kontroll över viss ett vad dessa utskott sysslar med.

rimligen inte dra några långtgående slutsatser av detta, men det Vi kan tyder på ledamöterna i dessa utskott håller på att finns tecken som att utveckla roll relativt självständigt utvärderande lekrnän. en som

6. Att styra en organisation med mål, beställningar och utvärdering

6.1 Inledning

Att organisera en verksamhet innebär att ett antal aktiviteter skall samordnas. Ju högre grad av samordning mellan aktiviteterna, desto mer organiserad är verksamheten. Omvänt gäller lägre grad att av samordning av aktiviteterna, desto lösare är organisationen. Att styra och leda organisationens aktiviteter betyder att med olika metoder få aktiviteterna utförda i en speciell riktning ocheller speciellt I ett sätt. detta kapitel för vi principiell diskussion uppföljning och en om utvärdering som styrinstrument. Underlaget är dels material från kommunerna i form av kontrakt samt enkätdata, dels litteratur m m som behandlar detta område.

6.2 Två huvudfunktioner

Oavsett vad organisationen arbetar med kan antal generella ett

stymingsfunktioner eller identifieras se Axelsson 1981:28;

-processer tex Hjem Porter 1983:274. Två dessa är speciellt betydelsfulla, - av nämligen planering och uppföljningutvärdering. För det första handlar det om olika planeringsaktiviteter, nämligen på grundval att av definierade behov och problem, formulera och organisationens ange verksamhet och inriktning. I kommun kan detta ske olika nivåer. en Fullmäktige förväntas den politiska inriktningen ange och målen för olika områden. Grunden för fullmäktiges diskussion och beslut förväntas i huvudsak bestå av idéer, behov och problem framförts partierna som av enligt den representativa demokratins modell. Med utgångspunkt från den fastställda politiska inriktningen skall nämnder, förvaltningar etc formulera mer konkreta målsättningar för olika verksamhetsgrenar i form av måldokument, beställningar, kontrakt, avtal. verksamhetsplaner

m m.

För det andra handlar det om kontroll prestationer och resultat, dvs av uppföljning och utvärdering. Uppföljning är ofta beteckning för en fortlöpande kontroll mot plan och budget, medan utvärdering står för bedömning av verksamhetens resultat. Uppföljning är i huvudsak av

ekonomisk karaktär ekonomisk resursanvändningskontroll, medan innehållslig verksamhetens resultat ställt mot behov och utvärdering är politisk viljeinriktning. Utvärdering innebär således mer uttömmande verksamheten än uppföljning. Syftet är att försöka beskrivningar av samband mellan insatser och verksamhetens effekterresultat fastställa Finansdepartementet Riksrevisionsverket 1987:62f; Franke-Wikberg - 1992:17f; Lundell 1992:120. Hjem -

i båda funktioner beroende varandra. En verksamhet kan inte Dessa är av på meningsfullt sätt följas och utvärderas om ledningen inte ett upp tidigare bestämt vilka uppgifter och utvärderingskriterier som gäller för verksamheten och planering behovsdefinition, målformulering, kravspecifikationer förlorar sin mening ledningen inte följer

m m om

och utvärderar resultatet nyttan verksamheten. Graden av upp av organisering således avhängigt hur väl dessa två uppgifter är är

sammankopplade se Hjem Lundell 1992 och Isacsson Knutsson

t.ex. - - 1992.

Alla moderna stymingsideologier målstyrning, resultatstyming, beställarstyming etc lägger tonvikt vid formulering och precisering stor organisationen skall åstadkomma samt resultatkontroll. Inte minst i av vad beställar-utförarmodellen betonas detta starkt. Produktionen skall i princip själv välja de medel mest effektiva för att åstadkomma som anses prestationer och nå de mål i kontrakt och avtal. Det skall de som anges enligt modellen i beställningama vilka kriterier som gäller för god anges måluppfyllelse för nämnderna och andra skall kunna bedöma att Betoningen på resultatkontroll finns också i nya resultatet. kommunallagen. En grundtanke i kommunallagen är att de nya förtroendevalda skall ägna sig målstyming. Det har i lagen därför skärpta regler för den kommunala redovisningen Strömberg införts 1992:19, jfr Prop 199091:l17, sid 16.

I flera avseenden bygger beställarstyming och mâlstyming samma principer. I båda fallen gäller det för de politiskt ansvariga att formulera kriterier för god måluppfyllelse och att det sedan genomförs uppföljning dessa mål. Den skillnad kan framträda i och utvärdering mot som presentationen modellerna det inom målstymingstänkandet ofta av är att personalen i verksamheten skall känna förtrogenhet med betonas att

målen och de utvärderingskriterier och mått används. Detta betyder som att personalen bör vara aktiv i mâlfonnuleringsprocessen för att därmed socialiseras till verksamhetens övergripande mål Thorsvik 1991. Motivation och engagemang har också visat sig väsentliga vara förutsättningar för ett fungerande målstymingssystem Rodgers Hunter - 1992. I beställar-utförarmodellen läggs ingen tonvikt vid denna typ av idémässig mobilisering mellan beställande och utförande enheter. Här förutsätts att beställaren klart och tydligt formulerar vad den vill ha

producerat och det är sedan upp till utförarna att fullfölja dessa beställningar. Beställar-utförannodellen är därmed strukturerad till mer sin karaktär än målstyrningsmodellen i betydelsen rollfördelningen att markeras tydligare jfr Brorström Johansson 1992. - Beställarnämndema har ett betydligt begränsat än de mer ansvar traditionella nämnderna. Detta betyder uppföljnings- och att utvärderingsfunktionen blir än betydelsefull för beställaren. mer

Utvärdering ofta ett alternativ till ineffektiv regelstyming. anses vara en Genom att granska effekter och resultat underlag för ges målformuleringar och prioriteringar. I framställningar målstyrning, av beställarstyming etc vanligen mål- eller beställarformuleringen den ges mest betydande rollen och att processen skall börja med denna fas.

Detta är inte ett självklart tillvägagångssätt. Idén med utvärdering är att det skall finnas systematisk och kontinuerlig återkoppling en av

information och kunskap effekter och resultat. Återkopplingen bör

om ske dels till beställama, för deras kontroll verksamheten, dels till av verksamhetens personal, för att öka möjligheterna till ett lärande i verksamheten. Utvärdering är därmed början inte slutet. av en process, När utvärdering betonas startpunkt kallas detta ibland för som resultatstyrning. Enligt detta synsätt bör tyngdpunkten ligga på kontinuerlig och systematisk återföring resultat än av snarare målformulering jfr Vedung 1991:81

Under årens lopp har allt fler mål formulerats för olika verksamhetsområden. Partierna har profilerat sig, nämnder har angivit målsättningar och det finns omfattande professionalism i en organisationen som har eller mindre klart uttalade kriterier för mer en bra verksamhet. Detta faktum att målen och beställningarna i -

utvärderingsaktivitetema startpunkt praktiken redan finns kan vara en målformuleringar. Det är enligt stymingsteorin istället för ytterligare avgörande för effektivt alternativ till utvärderingsfasen som är att ett

regelstyming skall kunna utvecklas.

Uppföljnings- och utvärderingsfunktionens faktiska 6.3

utformning

speciell uppmärksamhet på hur uppföljnings- och I detta avsnitt ägnas utvärderingsfunktionen praktiskt utformats i de undersökta kommunerna

landstingen. Diskussionen bygger främst på studier av dokument, och

också på de förtroendevaldas enkätsvar. men

utvärderingsfunktionen tämligen liten Generellt sett ägnas modellens utformning i kommunerna. I uppmärksamhet i införande modellen i flertalet kommuner och beslutsunderlaget till av utvärdering är viktig och självklar funktion. landsting framhålls att en Även uppföljnings- och utvärderingsfunktionen framhålls vara om politiska styrningen sker sällan precisering av hur avgörande för den skall ske eller skall ansvara för utvärderingen vem som flertalet kommunerlandsting framhålls det uppföljningutvärdering. I uppgift, i vissa kommuner förefaller vara beställamämndens men funktionen i huvudsak överlåtas producentorganisationen.

Uppfattningar utvärdering bland de förtroendevalda 6.3.1 om

Bland samtliga förtroendevalda i såväl beställar-utförarkommunema som

kommunerlandsting med radikala organisationsmodeller betonas i andra råder det oklarhet vilka som skall utvärderingens roll. Däremot om utvärderingar. Av resultaten från en enkät till ansvara för denna typ av i de undersökta nio kommunerna och tre landstingen förtroendevalda 1992 framgick det framför allt är den beställande under våren att verksamhetsansvariga borde ansvara för utvärdering nämnden och som kvaliteten i den organisationen tabell 18. Nästan samtliga av dem av nya beställamämnder ansåg det viktig uppgift som är ledamöter i att var en följa och utvärdera den service nämnden beställer. för dem att upp som det drygt hälften menade att beställamämndema inte Däremot var som

vidtagit några konkreta åtgärder för att följa och utvärdera servicen upp Montin 1992. Tabell 18.De förtroendevaldasuppfattningar om vilka som bör ansvara för utvärdering av servicenskvalitet. N234. Mycket Viktigt Mindre viktigt viktigt Fullmäktige och dessutskott 57 % 34 % 9 % Kommunstyrelsen

landstingsstyrelsen	48 %	39 %	13 %
Beställandenämnd	84 %	15 %	1 %
Partiemaslokalorganisationer	27 %	43 %	30 %
Verksamhetsansvarig	75 %	22 %	3 %
Personaleni verksamheten	55 %	39 %	6 %
Brukarnaanvändama	56 %	35 %	9 %

Trots att utvärdering av kvalitet till stor del är politisk till sin karaktär var det många som inte tillmätte de lokala partiorganisationema någon viktig utvärderingsroll. Närmare tredjedel samtliga förtroendevalda en av ansåg det vara mindre viktigt att dessa arbetade med utvärdering av servicens kvalitet. Sannolikt fanns det bakom svaren olika uppfattningar om vad som bör avses med utvärdering.

I nästa frågeomgång, knappt år frågade vi ett senare, samma förtroendevalda vilka faktiskt sig åt om organ m m som ägnar att utvärdera servicens kvalitet tabell 19.

20. De förtroendevaldas uppfattningar vilka som ägnar sig utvärdering av Tabell om servicens kvalitet. N232.

1 mycket I ganska l ganska Inte Vet stor ut- stor ut- liten ut- alls sträckning sträckning sträckning

Fullmäktige utskott 3 % 17 % 54 % 23 % 3 % och dess

Kommunstyrelsen landstingsstyrelsen 5 % 26 % 49 % 15 % 5 %

nämnd 14 % 36 % 37 % S % 8 % Beställande

Paniemas lokalorganisationer 3 % 22 % 53 % 18 % 4 %

Verksamhetsansvariga ll % 47 % 26 % 2 % 14 %

Personalen i 6 % 41 % 32 % 4 % 16 % verksamheten

Vad dessa siffror För det första säger de att de politiska organen säger fullmäktige, styrelsen och beställande nämnd hittills inte organiserat någon uvärderingsverksamhet i den utsträckning de förtroendevalda som det andra framgår det är relativt stor andel som inte vet önskat. För att en vissa aktörer gör utvärderingar verksamheten. Det tyder om av bristande kommunikation mellan politiska organ och verksamheterna.

6.3.2 Utvärderingsfunktionen i kontrakt och avtal

I de hittills formulerade kontrakten och avtalen mellan beställamämnder och utförarenheter förekommer ofta oklarheter vad gäller uppföljning Vi redogör kort för belysande exempel. Det första och utvärdering. tre beställning barnomsorg. I beställningen anges att den exemplet rör av aktuella institutionen daghemmet, fritidshemmet etc; beställningsformulären är standardiserade för olika typer av bamomsorgsinstitutioner skall följa de kommunfullmäktige beslutade av uppföljningutvärdering kommer att inriktas på dessa mål målen och att för barnomsorgen dock utan att ansvaret för utvärderingen ange var bilaga till beställningen redovisas fullmäktiges mål för skall ligga. I en bamomsorg. Av de målen är dock endast ett relevant för kommunens sex institutionen ifråga. De övriga fem gäller barnomsorgen som helhet, tex

full behovstäckning, erbjudande öppen verksamhet och valfrihet. Det av enda relevanta målet är att bamstugan skall tillgodose alla barns rätt till

en god omsorg. Några kriterier för god omsorg inte. anges Tolkningsmöjlighetema torde omfattande. I beställningen vara anges däremot att öppethållandetiderna kan prövas i samråd mellan beställamämnden och utföraren samt att det eftersträvas lokal- och en verksamhetsmässig integration med skola och fritidsgårdar. Dessa punkter torde snarare kunna definieras medel än mål. Vidare som som anges exakt hur många omsorgstimmar utföraren skall prestera under avtalstiden och en prestationsrelaterad ersättning. Beställningen ger således ett grundligt underlag för ekonomisk uppföljning, inte för men värdering av omsorgsresultatet.

En form av beställningar successivt utvecklas inom hälso- och som sjukvården är sk befolkningskontrakt mellan politisk styrelse och en en vårdcentral. I dessa kontrakt antal lång- och kortsiktiga mål. anges ett Bland de mål som förekommer finns kvalitetssäkring det råder men viss oklarhet kring vad som bör avses med kvalitet. Ofta jämställs god kvalitet inom hälso- och sjukvården med patienterna nöjda med att är tjänsterna. Kvalitetskontroll utövas därmed de utnyttjar hälso- och av som sjukvården. Det finns också förväntningar nationella kriterier för att god vårdkvalitet skall utvecklas och kunna användas på lokal nivå. Ytterligare ett argument förekommer är tidigare luta sig som att som - -

mot lokala professionella kvalitetskriterier om det finns sådana

formulerade. I de befolkningskontrakt vi kommit i kontakt med förefaller patienternas attityder det viktigaste kvalitetsmåttet. vara

Eftersom målen oftast är vaga är det dock svårt att kunna bedöma och om när kontrakten och avtalen efterlevs eller bedöma vad som är kontraktsbrott avseende vårdens och kvalitet. I omsorgens ett befolkningskontrakt tex att De besökt vårdcentralen skall till anges som 85 % anse sig vara nöjda med tillgängligheten och Människor att som kommit i kontakt med vårdcentralen eller Vårdenhet annan som vårdcentralen på styrelsens uppdrag slutit avtal med, ska till 90 % anse sig fått erforderlig hjälp. Dessa mål är oklara och kan tolkas på flera sätt. Är det så att var och en av patienterna skall till 85 % respektive 90

% vara nöjda och hur mäts detta i så fall Eller är det så det handlar att om andelen av patienterna som skall nöjda I ett annat kontrakt vara

Befolkningen skall att styrelsen erbjuder anges ett mål vara att anse sjukvård lika villkor. Gäller det hela befolkningen eller hälso- och utnyttjar hälso- och sjukvården Vad menas med lika bara de som villkor En slutsats detta är det finns stort behov av att diskutera av att mål skall förhålla sig till varandra, skillnaden mellan mål t.ex. hur olika vissa mål skall uppfyllda och om förhållandet och aktiviteter, när vara patienternas attityder till och professionella kriterier för god mellan

vård.

utvärderingsfråga saknas är följande: Vad i verksamheten kan Den som varför patienterna är nöjdamissnöjda Det räcker inte med att förklara patienternas attityder också att med hjälp av olika följa upp utan fastställa samband mellan dessa attityderuppfattningar beskrivningar ett och vad faktiskt sker inom hälso- och sjukvården. som

sjukvård och social service, tyder erfarenheterna på Inom hälso- och precisera kvaliteten i kontrakt och beställningar. stora svårigheter att kvalitet innehåller många svårdefinierade Skälet är dels att vård på lika villkor och patientinflytande, dels komponenter, som tex betraktas relativt begrepp. Kvalitet är bundet till att kvalitet kan som ett produktion och konsumtion sker samtidigt och att denna process att Därmed förändras också de faktiskt använda kriterierna för förändras. Croix 1992. För närvarande pågår intensivt arbete med kvalitet de Ste fram lämpliga kriterier för kvalitetssäkring inom vård och att ta politiskt förtroendevaldas uppgifter lyser dock ofta med sin omsorg. De diskussioner. Det uteslutande professionell frånvaro i dessa ses som en

uppgift se t.ex. Reizenstein 1992.

exempel beställning särskoleundervisning. I kontraktet Ett tredje rör av kommunens beställamämnd ett stort antal med särskoloma anger kriterier för kvalitet, undervisningen skall ske utifrån elevens t.ex. att eleven får god beredskap att träda ut i förutsättningar och behov, att en bland social träning och att läromedel prövas och vuxenlivet annat genom utvecklas. Hur detta skall utvärderas är något oklart. I kontraktet anges

utvärdering kan ske på olika sätt, t.ex. enkäter till eller att djupintervjuer med föräldrarna, besök beställarkansliets personal, av uppföljning elevernas kunskaper och färdigheter genom konferenser av med personalen eller kort verksamhetsberättelse. Det är oklart om en

verksamhetsberättelsen anses kunna ersätta de övriga utvärderingsmetoderna och vad denna verksamhetsberättelse skall innehålla. Det förefaller också lite egendomligt besök att av beställarkansliets personal utvärderingsmetod. ses som en

Av dessa exempel och enkätresultaten kan vi dra slutsatsen att uppföljnings- och utvärderingsfunktionens roll i den faktiska utformningen av beställar-utförarmodellen hittills inte fått den konkretisering modellen eller andra moderna styrningsideologier som föreskriver. Till försvar för denna brist kan anföras beställaratt utförarmodellen är nystartad och därmed har inte nämndledamöterna eller övriga aktörer funnit sina roller än. Å andra sidan har debatten om målstyming och utvärdering pågått under flera år. Utvärdering som aktivitet borde därför inte någon nyhet. Troligen pekar exemplen på vara ett mer generellt behov av att diskutera förhållandet mellan målformulering och beställning å sidan, och uppföljning och ena utvärdering å den andra.

Det finns internationella erfarenheter uppföljning och utvärdering i av beställar-utförarorganisationer, bland annat i Storbritannien Bryntse 1992. Genomgående betonas starkt att arbetet med definiera att tjänsterna och kvaliteten är det viktigaste. Detta betyder det måste att finnas en preciserad nivå standard för verksamheten för effektiv att en uppföljning skall kunna ske. De verksamheter refereras till i detta som sammanhang är hårda områden t.ex. gaturenhållning, lokalvård, , storköksverksamhet catering och parkskötsel. Preciserad standard kan i dessa fall t.ex. hur högt gräset fotbollsplan skall eller hur vara en vara många kalorier en måltid skall innehålla. Med sådan precision i en beställningama kan resultatet kontrolleras och beställningama eventuellt justeras. Allt oftare används kundenkäter för kontinuerligt bedöma att kundernas uppfattning servicen. Ibland används också om referensgrupper kontinuerligt får bedöma servicen Flynn som 1992:139. Det sker således tämligen omfattande uppföljningsverksamhet, men däremot tycks den kvalitetsinriktade utvärderingen i lysa stort sett med sin frånvaro. Politikernas roll i bedömningen verksamhetens av nytta i de brittiska kommunerna förefaller också marginell. vara

Såväl inhemska utländska erfarenheter målstyrning och som av beställarstyrning pekar på oklarheter i vilka roller politiker och

professionella aktörer har och bör ha i utvärderingssammanhang. Det finns därför anledning föra ett principiellt resonemang kring hur att uppföljning och utvärdering kan organiseras och utformas.

6.4 Uppföljning, utvärdering kvalitet och politisk av utvärdering: förslag till distinktioner

Det finns rad olika aktiviteter kan innefattas under rubrikerna en som uppföljning och utvärdering, kontinuerlig budgetuppföljning, t.ex. bokslutsdiskussioner, brukarenkäter, resultatuppföljning etc. Det det samlas information i vissa syften. Syftet med gemensamma är att denna informationsinsamling kan variera; för daghemspersonalen kan syftet undersöka årets plan har genomförts och lära för nästa vara att om års planering, för den ekonomiskt ansvariga ledningen kan det vara att undersöka planeradebudgeterade prestationer har utförts, för om ansvariga politiker kan det att ta reda på hur olika vara medborgargruppers behov har tillgodosetts osv. Insamlandet av information för begränsat och för omfattande. Ibland kan vara både anges behov information än vad kan tillgodoses, ibland finns det större av som information än vad i praktiken används. När uppföljning och mer som utvärdering efterfrågas kan det lämpligt att fråga: för vemvilka och vara för vad skall uppföljningenutvärderingen göras

Vi har pekat det råder vissa oklarheter vilka skall bedriva att om som uppföljning och utvärdering vad begreppen står för. Detta hänger samt med olika intressenter har olika uppfattningar om vad som är samman att viktigt utvärdera och hur utvärderingen skall gå till. En att grundläggande distinktion kan upprättas mellan uppföljning och utvärdering. Uppföljning sker plan, budget och preciserade mål och mot utvärdering behov och problem. Uppföljning kan beskrivas som sker mot bestämning läget i förhållande till budget och prestationer att en av sakerna rätt. Det är ekonomisktadministrativa uppgifter. göra Utvärdering tjänstemas kvalitet att göra rätt saker och refererar till rör graden professionalism i verksamheten. Professionalism är i detta av sammanhang kopplat till verksamhetens innehåll och resultat för

mottagarna. De ekonomiskt-administrativa uppgifterna utgör stödfunktioner till verksamheten.

Kommunerna kan beskrivas bestående olika som av tre typer av organisationer en politisk, administrativekonomisk och - en en professionell. Den första har till uppgift att vidareföra och artikulera behov, fatta beslut om den politiska inriktningen och kontrollera och om hur olika gruppers behov tillgodosetts, den andra strävar efter tekniskekonomisk rationalitet och den tredje är i första hand problemorienterad, dvs organiserar kompetens för hantering av individers och sociala problem, efterfrågan viss service gruppers etc.

Tar vi fasta på denna enkla distinktion kan tre typer av uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter i kommunerna formuleras: uppföljning, utvärdering av kvalitet samt politisk utvärdering. Uppföljning blir i första hand en uppgift för den administrativa ledningen, utvärdering bör ske av de professionella i verksamheten. Politisk utvärdering i första är hand en uppgift för förtroendevalda och paniorganisationema, även men andra organisationer med medborgerlig förankring kan medverka.

I grova drag handlar den första kontrollera om att t.ex. resursförbrukningen och undersöka planerade prestationer utförts. om Detta är traditionella uppgifter för organisationsledning. Den andra en handlar om att de professionella bedömer sina insatser i nyttan av förhållande till sina kriterier för kvalitet. Politisk utvärdering egna handlar att undersöka vemvilka erhållit vad i form service, om som av omsorg etc.

Politisk utvärdering refererar till partiernas historiska roll som förmedlare av medborgarnas behov och intressen. Här finns inslag av uppsamling av preferenser också att självständigt definiera behov men utifrån visioner det goda samhället och försök ideologiskt påverka om att väljarna. Den politiska utvärderingen kan sammanfattas i begreppet kritisk granskning. Det kan innefatta att bland i samtal med annat enskilda och medborgare, brukare och kunder bedöma de grupper av om sociala och andra behoven har tillgodosetts. Det handlar i korthet att om utifrån någon form sammanvägning mellan medborgarnas krav och av egna partiets mål och program granska nyttan med olika produkter,

effekter myndigheters beslut, resursfördelningseffekter m m. av Utvärderingen behov och politisk viljeinriktning. De tre typerna sker mot utvärderingsaktiviteter kan illustreras med figur inspirerad av av en

Benny Hjem.

uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter Figur Tre typer av

Uppföljning

Politisk utvärdering 01 2 Q3 04

3 Behov, problem Ut ä denng v r , av kvalitet

Y l Behov, problem Plan, budget, POHUSK Ville kontrakt inriktning

mellan de utvärderingsaktiviteterna försöker beskriva Distinktionen tre mellan uppgifter har att göra med god grundläggande skillnader som politiskdemokratisk ledning och uppgifter har att göra med god som organisatoriskadministrativ ledning och god professionalitet. De tre

likvärdiga. Den politiska utvärderingen förutsätts vara den typerna är inte grundläggande, den skall avgörande för formulering av kommunens vara politiska inriktning.

regelmässig och fortlöpande insamling och Uppföljning avser en verksamheten Franke-Wikberg 1992. För det sammanställning om omfatta kvantitativa mätningar resursinsatser och första kan detta av prestationer, platser och närvarodagar inom barnomsorgen, t.ex. institutionsvård eller hemtjänsttid inom hemtjänsten. För vårddagar inom uppföljningen omfatta kvalitativt orienterade det andra kan mer arbetsorganisationens kompetens och bedömningar, t.ex. samverkansförmåga servicemottagamas uppfattningar Johansson samt inte något självständigt underlag för l991:14f. Uppföljningen ger kvalitetsbedömning, möjligen vissa indikatorer kvalitet.

Utvärdering avser bedömningar resultat också tar hänsyn till av som servicemottagarnas situation och behov. Utvärdering kvalitet av förutsätter att det finns explicita kriterier för tjänstekvalitet. Att utveckla sådana kriterier är professionella uppgifter skall bilda underlag för som att göra rätt saker Hjem Lundell 1992. Inom barnomsorg - t.ex. handlar detta om att t.ex. i samarbete med föräldrar definiera enskilda - bams och bamgruppers behov och finna lämpliga arbetsformer för att

tillgodose dessa behov. Utvärdering mot behov kan vägas mot kriterier för produktivitet och effektivitet.

Den politiska utvärderingen har inte karaktär faktainsamling samma av utifrån preciserade mål och kvalitetskriterier. Även här är det fråga om att värdera kvaliteten, men kriterierna för vad är god kvalitet kan som variera med avseende t.ex. politiska ideologier och värderingar om vad som är det goda samhället, dvs den politiska viljeinriktningen. Politisk utvärdering är dels på nivå än den instrumentellt en annan mer inriktade uppföljningen, dels går den på tvärs alla över verksamhetsområden och ansvarsområden. Verksamheten, dess mål och resultat skall kunna värderas utifrån ideologier och värderingar oberoende av organisatoriska, institutionella ordningar och professionella

mål Fischer 1990:252. Det kan handla bedömningar utifrån vad om som kommer fram i offentliga samtal mellan förtroendevalda och medborgareservicemottagare och hur sociala nyttigheter bör fördelas Walzer 1989:185, eller i samtal med brukargrupper verksamhetens om förhållande till brukarnas behov och problem. Det inte bara de är instrumentella målens uppfyllelse kontrolleras det också som utan är målens och den konkreta verksamhetens relevans granskas i den som politiska utvärderingen jfr. Ellström 1992:84f. Den politiska

utvärderingens kanske viktigaste frågeställningar är: för vemvilka producerastillhandahålles service och hur väl tillgodoses olika gruppers behov

De förtroendevaldas och partiorganisationernas självständiga

utvärderingar bör inte ses som det enda underlaget för politisk utvärdering. För politisk utvärdering verksamhet krävs också av en en koppling till personalens professionella bedömningar kvaliteten. av Professionella ställer också frågan: för vem För tala grupper att om professionalism krävs personalen utvecklar explicita kriterier för att

tjänstemas kvalitet i form den upplevda ocheller faktiska nytta som - av klienterpatienterbrukare/kunder insatserna Laffin 1986:21; har av Lundell 1992:l3f. Politiskt styrning verksamhetens mål, Hjem av inriktning och kvalitet kräver att politisk ledning och personal är överens

dessa kriterier. Den politiska utvärderingen innebär då dels en om kontroll personalen lyckas uppfylla sina egna mål och av om kvalitetskriterier, dels dessa mål och kriterier är relevanta i om förhållande till den politiska ledningens självständiga bedömning av

medborgarnas behov och problem.

Vid organiseringen dessa uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter är av viktigt kriterierna görs tydliga. Kriterier för kostnadseffektivitet, det att kvalitet och politisk måluppfyllelse bör diskuterade i och mellan vara Risken decentraliseringen, avkoppningen olika nivåer. är annars att blir okontrollerad ocheller regelsystem etableras jfr Hjem etc att nya -

Lundell 1992.

I BUM och andra kontraktsstymingsmodeller presenteras en ny

politikerroll i huvudsak politikernas reträtt från verksamheten. som en Styrning skall ske med mål och beställningar. Utvärderingsfunktionen

diskuteras sällan något innehåll. Utvärdering likställs dessutom men ges ofta med uppföljning. Om den nya styrningen omfattar endast kontrakt-

och målformulering blir det politikens reträtt. En förutsättning för att en kunna utöva politisk styrning och kontroll av verksamheten oavsett om den sker i egenregi eller på entreprenad förefaller vara att den politiska utvärderingen innehåll och organiseras på ett legitimt och ges ett effektivt sätt. Utan politisk utvärdering blir det politiska ansvaret ett

ansvar utan makt.

Käll- och litteraturförteckning

Kommunala dokument

Linköpings kommun 1991a, Ny politisk organisation. Principer för ny kommunorganisation. Kommunfullmäktige 1991 -02-26.

Linköpings kommun 1991b, Förslag till förändring av den politiska organisationen från 1992-01-01. Kommunfullmäktige 1991-08-13.

Linköpings kommun 1991c, Fördel Linköping - resultat av förändringsarbetet. 1991.

Linköpings kommun 1992, Utvärdering Fördel Linköping enkät av till förtroendevalda: resultat. Linköpings kommun: Statistik- och utredningsenheten.

Norrköpings kommun 1991, Kommunfullmäktiges handlingar. Nr 121. 1991-06-10.

Oxelösunds kommun, Oxelösund Kommunen på väg. Ny nämnd och förvalmingsorganisation. Kommunfullmäktiges handlingar. Bilaga 171991.

Sollentuna kommun 1991a, Effektivare organisation. Förslag till ny

struktur för nämnd- och förvaltnings-produktionsorganisation i

Sollentuna komun. 1991-02-06.

Sollentuna kommun 1991b, Effektivare organisation. Tjänsteutlåtande 61991 Kommunstyrelsen 1991-02-22. .

Sölvesborgs kommun 1991, Kommunfullmäktige, 1991-06-24 Översyn

av den politiska organisationen. Slutligt förslag.

Täby kommun, Ny organisation för Täby kommun.

Kommunfullmäktige 1991-1 1-21.

Täby kommun, Kommunstabens arbetsformer, ledning och gmnddimensionering. Kommunstyrelsen 1992-05-07.

Ragunda kommun, Ragunda 90. Kommunkansliet 1991-10-07.

Surahammars kommun 1989, Tankar om en ny förtroendemannaroll. Lars Lundin 1989-09-05.

Surahammars kommun l991a, Politisk organisation i Surahammars kommun från och med 1992-01-01. Reviderad 1991-09-30.

Surahammars kommun 1991b, En demokratisk arena och en ny ny förtroendemannaroll. Bilaga till Politisk organisation i Surahammars kommun från och med 1992-01-01. Reviderad 1991-09-30.

kommun 1991, Förslag till koncemorganisation för Vellinge ny Vellinge komun. Delrapport från Balans 94. Kommunfullmäktige 1991:51.

Blekinge läns landsting 1991, Ny politisk organisation för Landstinget i Blekinge. 1991-08-20, reviderad 1991-09-09.

Landstinget Dalarna, SIAR, Människor i samspel. Struktur för i Dalarna under 90-talet. Rapport A: Dalamodellen. Lund, sjukvården mars 1990.

Landstinget Dalarna, Dalamodellen: definition. Remissupplaga 1991- 11-07.

Landstinget Dalarna, Precisering Dalamodellen. Förslag till av policydokument 1991-10-31.

Södermanlands läns landsting, Sörmlandsmodellen, Ny politisk styming landstinget redo möta framtiden. Informationsskrift, gör att - Landstinget Sörmland, Nyköping 1992.

Litteratur

Rationell administration. Stockholm: Almqvist Axelsson, R 1981, Wiksell.

Gabrielii, B Kertész, T Meuller, A Ögren, R 1992, Balmér, P - - - - Kommunal Stockholm: Almqvist Wiksell. service i nya former.

Beställarrollen inom park-, gatu- och vatten- och Bemstad, 1993 avloppsverksamhetema i 13 kommuner i november 1992. Arbetsrapport. Lund: KEFU. Stencil.

Bostedt, G 1992, Rapport rörande forskningsprojekt: Partiemas inre kris. Sundsvall: Högskolan i Sundsvall, Samhällsvetenskapliga institutionen. Stencil.

B Johansson, S 1992, Från regler och konton till Brorström, värderingar och ansvarsenheter. Lund: Studentlitteratur.

Bryntse, K 1992, Erfarenheter entreprenader och privatisering i av engelska kommuner. Arbetsrapport 1992:1. Lund: KEFU.

Departementserien Ds, Utvärdering kommunindelningsrefonnen. av Förslag till forskningsprogram. Delbetänkande I av kommunaldemokratiska kommittén. Ds Kn 1978:5. Stockholm: LiberFörlag.

Departementserien Ds, Altemativa produktionsforrner i kommunal

verksamhet. Vem utför och på vilka villkor Ds 1993:

Dir 1992:12. Kommittédirektiv.

Dunahue, D. 1992, Den svåra konsten privatisera. Stockholm: att SNS.

Dunleavy, P. 1991, Democracy, Bureaucracy and Public Choice. New York: Harvester Wheatsheaf.

Elster, 1992, Marknaden och slags politisk teori i Idéer torget: tre om demokrati. Stockholm: Tidens Förlag. 143-168. ss

Ellström, P-E 1992, Lärande och arbetsorganisation, i Marking. C red, Kompetens i arbete. Stockholm: Publica. 57-97. ss

Finansdepartementet Riksrevisionsverket 1987, Budgethandbøk. -

Stockholm: Riksrevisionsverket

Fisher, F 1990, Technocracy and the Politics of Expertice. Newbury Park: SAGE.

Flynn, N 1991, Ekonomisk styrning inom den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.

Franke-Wikberg S 1992, Utvärderingens mångfald. Några ledtrådar -

för vilsna utbildare. Universitets och högskoleämbetet. Forskningoch

utveckling för högskolan. Projektrapport 1992:4. Stockholm: UHA.

Gidlund, G 1992, Partiernas Europa. Stockholm: Natur och Kultur. Hermansson, J 1992, Introduktion i Idéer demokrati. om Volym 5 i Tidens idéserie. Stockholm: Tidens Förlag, 199-224. ss

Hansson, L 1993, Beställar-utförarmodellen konkurrens- och - ur ett

kundorienteringsperspektiv. Rapport 15. FoU de kommunala tekniska

om kontorens ekonomi, administration och organisation. Lund: KEFU.

Hansson, L Andersson, M Sandberg, L 1992, Beställar- - utförarmodellens tillämpning inom tekniksektorn studie av 50 - en kommuner. Rapport FoU de kommunala tekniska kontorens om ekonomi, administration och organisation. Lund: KEFU.

Hjem, B 1990, The Swedish Social Welfare Municipality, i International Review Comparative Public Policy, Volume 1990. ss

85-107.

Hjem, B Porter, D O 1983, Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis, Realizing Social Science Knowledge. Wien-

Würzburg: Physica-Verlag ss 265-277.

LÃTU

Hjem, B Lundell, B 1992, Kan högskolan decentraliseras -

och institutionernas tjänsteorganisering Stockholm: UHAFoU.

Projektrapport 1992:2.

Hood, C. Jackson, M 1991, Administrative Argument Aldershot: - Dartmouth.

Isacsson, U Knutsson, B-O 1992, En studie av mâlstyrning - -

erfarenheter målstyrning i kommunalteknisk verksamhet. Lund:

av Företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet.

Johansson, S 1991, Uppföljning hur då Stockholm: Svenska - Kommunförbundet.

Knutsson, N Forsman, K 1992, Kommunal förnyelse. - F örnyelsearbetets omfattning och inriktning. Stockholm: Kommentus

Förlag.

Lafñn, M 1986, Professionalism and Policy: The Role of the

Professions in the Central-Local Government Relationship. Aldershot:

Avebury.

Lammertz, L 1992, Beställar- utförarorganisation. Ett samspel mellan

två jämbördiga parter. Stockholm: Kommentus.

Lokaldemokratikommittén 1992, Enkät till kommuner och landsting.

Resultatredovisning. Stockholm: Civildepartementet.

March, G Olsen P 1989, Rediscovering lnstitutions. The - , Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press.

Montin, S 1992, De förtroendevalda och radikala organisationsmodeller i kommuner och landsting. Lägesrapport till Lokaldemokratikommittén. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro.

Montin, S 1993a, Swedish Local Government in Transition. A matter rationality and Iegitimacy. Doktorsavhandling i Statskunskap Örebro Studies Örebro: Högskolan i Örebro.

Montin, S 1993b, Svenska kommuner i omvandling. Novemus. Rapport 1993:1. Örebro: Högskolan i Örebro.

Morgan, G 1986, Images of Organization. London: SAGE.

Norell, P O 1989, De kommunala adminislratörerna. studie en av politiska aktörer och byråkratiproblematik. Lund: Studentlitteratur.

Offerdal, A 1992, Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget.

Petersson, O Söderlind, D 1992, Förvaltningspolitik. Stockholm: - Publica.

Privatiseringsfrämjandet 1992, 286 röster förnyelse. Stockholm: om Privatiseringsfrämjandet.

Propositioner. 198686:28; 199091:44; 1990912100; 199091:117.

Propper, Carol 1992, Quasi-Markets, Contracts and Quality. Studies in Decentralisation and Quasi-Markets Bristol: School for Advanced Urban Studies.

Reizenstein, P 1992, Kvalitetssäkring vården. Stockholm: SNS av Förlag.

Rhenman, E. Svalander, P-A Stenberg, G Weiderman, P 1990, - - - Dalamodellen. Människor i samspel. Struktur för sjukvården i Dalarna under 1990-talet. Lund: Studentlitteratur.

Rodgers, R Hunter, J E 1992, A Foundation of Good Management - Practice in Government: Management by Objectives, Public Administration Review. JanuaryFebmary 1992. vol 52. No 27-39. ss

Roos, T 1992, Beställar-uförarmodeller i rättsligt perspektiv. ett Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

1992, Vitenskap eller moter En kunnskapssosiologisk Røvik, K A -

organisasjonskompetense. Nordisk

analyse av konsultentes

Administrativt Tidskrift, 21992, 73 årgang ss 130-148.

Schmidt, S 1981, De valdas val. Kommunal beslutsstruktur och beslutsprocess. Ds Kn 1981:23. Stockholm: LiberFörlag.

1992, Can quality be assured uncertain world de Ste Crix, Roger an

Studies in Decentralisation and Quasi-Markets 10. Bristol: School for

Advanced Urban Studies.

Strömberg, L Westerståhl, J red 1983, De nya kommunerna. - Stockholm: LiberFörlag 1992, Kommunal rätt. Malmö: Almqvist Wiksell. Strömberg, H

Kommunförbundet 1991, Kommunalt bolag För- och Svenska nackdelar med bolagisering kommunalteknisk verksamhet. av Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svenska Kommunförbundet Svenska Landstingsförbundet 1991, förtroendevald. En idéskrift. Stockholm: Kommentus. Rollen som

Sölvesdotter, M 1992, Beställar-utförarrnodellen. Kommunen som Uppsala universitet, Statsvetenskapliga institutionen. företag Uppsala: Självständigt arbete, Statskunskap B. Stencil.

Statens Offentliga Utredningar, 1975:41; 1985:28; 1991:59; SOU 1991:104; 1991:108.

Thorsvik, J 1991, Målstyring offentlig virksomhet, Norsk av Statsvitenskaplig Tidsskrift, 7, ss 276-282.

Wallin, G H Bäck M Tabor 1981, Kommunalpolitikerna, - - arbetsförhållanden funktioner. Ds Kn 1981:17, Ds Kn rekrytering - - 1981:18. Stockholm: LiberFörlag.

Vedung, E 1991, Utvärdering i politik och förvaltning. Lund:

Studentlitteratur.

Walzer, M 1989, Sammansatt jämlikhet, i Sen, A M Walzer, J - Rawls, Idéer rättvisa Stockholm: Tidens Förlag, ss 151-188. om

Ysander, B-C 1971, Nationalekonomi Stockholm: Svenska

Utbildningsförlaget. i .

1a95u3-är

Statens offentliga 1993

utredningar

Kronologisk förteckning

LStyrnings-ochsamarbetsformer i biståndet. UD 36.Lag totalförsvarsplikt. Fö. om 2.Kursplaner för grundskolan. U. 37.Justitiekanslern. En lKzsarbetsuppgifter översynav Ersättning for kvalitetocheffektivitet. m.m. Ju. Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för 38.Hälso-ochsjukvården i framtiden tre modeller.S. - grundläggande högskoleutbildning. U. 39.En gräns för filmcensuren. Ku. 4.Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av 40.Fri- ochrättighetsfrågor. Del och A B. Ju. flyktingar m. fl. S. 41.Folk- ochbostadsrâkning1990 ar ochi framtiden. 5.Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- Fi. maka.S. 42.Försvarets högskolor.F6. 6.Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduk-43.Politik mot arbetslöshet. A. tion. Jo. 44. Översyn av tjänsteinkouistbeskattningen. Fi. Löneskillnader ochlönediskriminering. 45.Trosabrytersigloss.Bytänkande ellerdemokratins Omkvinnoroch män påarbetsmarknaden. Ku. räddning. C. löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor 46.Vissakyrkofrågor.C. och män påarbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. 47.Konsekvenservalmöjligheter inomskola, av 9.Postlag.K. barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.C. 10.En ny damlag.Ju. 48.Kommunala verksamheter i förvaltning och i egen l Lsocialförsâkringsregister. S. kommunala aktiebilag.Enjämförande studie.C. l2. Vårdhögskolor 49.Ettår medbetalningsansvar. - kvalitet utveckling huvudmannaskap. - - U. 50.Serveringsbestâmmelser. 13. Ökad konkurrens påjåmvågen.K. sLNaturupplevelser buller utan - en kvalitet värna. att l4.EG ochvåragrundlagar.Ju. M. 15.Svenska reglerför internationell omfördelning av 52.Ersättning vid arbetslöshet. A. oljavid en oljekris.N. 53.Kostnadsutjämning mellankommuner. Fi. 3 l6. Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- 54.Utvisning grundavbrott.Ku. kommissionens förslag.Fi. 55.Detallmännas skadeståndsansvar. Ju. l6. Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi 56.Kontrollen över strategiskt känsliga - exportav varor. kommissionens förslag.Bilagor.Fi. UD. 17. Ägandet av radioochtelevisioniallmänhetens 57.Beskattning fastigheter. av dell tjänst.Ku. Schablonintakt ellerfastighetsskatt Fi. - 18.Acceptans ToleransDelaktighet.M. 58.Effektivareledningi statligamyndigheter. Fi. 19.Kommunerna ochmiljöarbetet.M. 59.Ny marknadsföringslag. C. 20.Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 60.Polisens rättsligabefogenheter. Ju. ZLÖkatpersonval. Ju. 61 Överföring HIV-smitta läkemedlet . av genom 22.Vadär ett statsråds arbetevärt Fi. Preconativ. 23.Kunskapens krona.U. 62.Rättssäkerheten vidbeskattningen. Fi. 24.Utlanningslagen partiellöversyn.Ku. - en 63. Personochparti Studieri anslutning till - 25.Socialaåtgärderforjordbrukare.Jo. Personvalskommitténs betänkande 26.Handläggningenvissasäkerhetsfrågor. av Ju. Ökat personval sou 1993:21.Ju. 27.Miljöbalk.Del och l 2. M. 64.Frågorför folkbildningen. U. 28.Bank.stödsnämnden. Fi. 65.Handlingsplan buller. mot 29.Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Handlingsplan mot buller.Bilagedel.M. Del2. Fi. 66.Lag om införande miljöbalken. M. av 30.Rättentill biståndinomsocialtjänsten. S. 67.Slutförvaring av använt kåmbränsleKASAMs - SLKommunemas roll alkoholområdet ochinom yttrande över SKBs FUB-program 92.M. missbrukarvarden. S. 68.Elkonkurrens mednätmonopol. N. 32.Ny axiställningsskyddslag. A. 69.Revisorerna ochEG.N. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbrukoch 70.Strategiför småföretagsutveckling. N. livsmedelsindustri för EG.Jo. 7l.0rganisatioitemas bidrag.C. 34.Förarprövare. K. 72.Attinhämtasynpunkter frånmedborgarnaDet - 35.Reaktion mot ungdomsbrott. DelA ochB. Ju. kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.C.

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74. Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Bankstödsnämnden. [28]

En datalag.[10] Fortsattreformering företagsbeskattningen. av ny EGochvåragrundlagar.[14] Del [29]

Ökatpcrsonval.[21] Folk-ochbostadsräkning år 1990ochi framtiden.[41] Översyn tjänsteinkomstbeskattningen. av [44] HandläggningenvissaSäkerhetsfrågan av [26] Reaktion ungdomsbrott. DelA ochB. [35] Kostnadsutjämning mellankommuner.[53] mot Justitiekanslern. Beskattning fastigheter. av delI Enöversyn JKzsarbetsuppgifter av [37] - Schablonintäkt ellerfastighetsskatt [57] m.m. Fri- ochrättighetsfrágor. DelA ochB. [40] Effektivareledningi statligamyndigheter. [58]

Detallmännas skadeståndsansvar. [55] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62]

Polisens rättsligabefogenheter. [60] Utbildningsdepartementet Personochparti Studieri anslutning till - Personvalskommitténs betänkande Kursplaner för grundskolan. [2] Ökat personval SOU 1993:21.[63] Ersättning för kvalitet och effektivitet.

- Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för

Utrikesdepartementet grundläggande högskoleutbildning. [3] Styrnings- ochsamarbetsformer Värdhögskolor i biståndet. [l] Kontrollenöver strategiskt känsliga [56] - kvalitet utveckling huvudmannaskap. - - [12] exportav varor. Kunskapens krona.[23]

Försvarsdepartementet Frågorför folkbildningen. [64]

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Jordbruksdepartementet Försvarets högskolor.[42] Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduktion. Socialdepartementet [Öl

Socialaåtgärder förjordbrukare.[25] Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbrukoch flyktingar m. fl. [4] livsmedelsindustri för EG.[33] Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. - [5] Arbetsmarknadsdepartementet Socialförsäkringsregister. Rättentill biståndinomsocialtjänsten. Nyanställningsskyddslag. [32] [30] Kommunernas roll alkoholomrádet ochinom Politik mot arbetslöshet. [43] missbrukarvården. [31] Ersättning vid arbetslöshet. [53]

Hälso- och sjukvården i framtiden tre modeller.[38] - Kulturdepartementet Ettår med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] löneskillnader ochlönediskriminering.

Överföring av HIV-smitta läkemedlet Omkvinnoroch män påarbetsmarknaden. [7] genom Preconativ. [61] Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor

och män arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Kommunikationsdepartementet Ägandet radioochtelevisioniallmänhetens av tjänst.

Postlag.[9] [17] Ökad konkurrens järnvägen.[13] Utlänningslagen partiell - en översyn. [24]

Förarprövare. [34] En gräns för ñlmcensuren. [39]

Utvisning grund brott.[54] av Finansdepartementet Näringsdepartementet Nyavillkor for ekonomiochpolitik ekonomi- kommisionens Svenska reglerför internationell omfördelning olja av förslag.[16] vid en oljekris.[15] Nyavillkor for ekonomiochpolitik ekonomi- - Elkonkurrens mednätmonopol. [68] kommisionens förslag.Bilagor.[16] Riksbanken Revisorerna ochEG.[69] ochprisstabiliteten. [20] Strategiför småföretagsutveckling. [70] Vadär ett statsráds arbetevärt [22]

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Civildepartementet Trosa bryter sigloss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrágor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola. bamomsorg, äldreomsorg och primärvård.[47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning ochi kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [S9] Organisationemas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarnaDet kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74]

Miljö- och naturresursdepartementet Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna ochmiljöarbetet. [19] Miljöbalk.Del l och2. [27] Naturupplevelser utan buller en kvalitet värna. att - [51] Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring använt av kämbrärtsle KASAMs yttrande över SKBs FUD-program 92. [67]

Hänvisat till av

Ur KB:s samlingar

1993 Statens offentliga utredningar

1993 Statens offentliga utredningar