Aktivt folkstyre i kommuner och landsting

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

AKTIVT

FOLKSTYRE

i kommuner och

landsting

I x

M6

Statens offentliga utredningar WW 1985: 28 @ Civildepartementet

Aktivt

folkstyre

i kommuner och

landsting

Betänkande av års demokratiberedning

L983

Stockholm 1985

Omslag Jörgen Högberg Teckningar Rolf Gustafsson

ISBN 91-38-08901-7 ISSN 0375-250X Allf 114 5 002

Norstedts tryckeri, Stockholm 1985

Fotografer: Per B Adolphson, Bengt af Geijerstam, Lars Hesselmark, Tord Hellström, Peter Lindström och Christer Pöhner

Till Statsrådet och chefen för civildepartementet

Genom beslut den 26 maj 1983 bemyndigade regeringen chefen för Bo att tillkalla en civildepartementet, Holmberg, beredning för att utreda och utveckla den kommunala demokratin, folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin, brukarinflytande och brukarmedverkan. Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr 0 m den 1 juni 1983 såsom ledamot och ordförande kommunalrådet Lars Eric Ericsson. From den 19 juli 1983 förordnades såsom ledamöter landstingsrådet Gunnel Färm, kommunalrådet Axel Gisslén, sakkunnige Rune Hammarbäck, Karl-Gunnar landstingsrådet Holmqvist, riksdagsledamoten Ingvar Karlsson, kommunalrådet Sven Lindgren, förbundsordföranden Sture Nordh, riks- Berit Oscarsson, kommunalrådet Lennart Petdagsledamoten tersson och landstingsledamoten Anders Westerberg. Fru Marie-Christine von Sydow förordnades fr o m den 19 juli 1983 to m den 28 maj 1984 då hon på egen begäran blev entledigad från uppdraget som ledamot. Borgarrådet Lennart Rydberg förordnades som ny ledamot den 28 maj 1984. Vidare förordnades sekreteraren Svensson fro m den 1 1983 Margareta september och förbundsordföranden Sigvard Marjasin samt förbundsordföranden Kent Christensson fro m den 6 oktober 1983. Såsom sakkunniga förordnades fr 0 m den 19 juli 1983 direktören Hans Anderson, Svenska kommunförbundet, departementsrådet Lars Högdahl, civildepartementet samt avdelningschefen Urban H Karlsson, Landstingsförbundet. Direktören i Curt Riberdahl, Svenska kommunförbundet och förbundsjuristen Jan Sahlin, förordnades fro rn den 9 Landstingsförbundet, januari 1984. Som experter åt beredningen förordnades informationschefen Larsåke Larsson from den 1 oktober 1983, hovrättsassessorn Bo Lövén fro m den 9 januari 1984, departementsrådet Bengt Åke Nilsson fr o m den 1 maj 1984, redaktören Catharina Söderfr om den 1 september 1984, kanslichefen Göran bergh Hegen fro m den 26 oktober 1984, departementssekreteraren Per-Olof Söderberg fro m den 15 november 1984 samt sekreteraren Margareta Viklund fro m den 28 januari 1985. Huvudsekreterare i beredningen är fro m den 1 juni 1983 departementssekreteraren Sören Häggroth. Sekreterare är fro m den 1 juni 1983 förste sekreteraren Inger Sävenstrand och filosofie kandidaten Torgny Sköldborg. Regeringsrättssekreteraren Hilborn förordnades den 15 mars 1984. Ingegärd Skolpsykologen Annalill Ekman förordnades som biträdande sekreterare den 1 januari 1984, som sekreterare den 8 juni 1984. Kultursekreteraren Christina Andrén har biträtt beredningen

sou 1985: 28 3

under tiden den 1 november 1984-den 31 maj 1985. Kristina har varit assistent under beredningens arbete. Ringdahl har antagit namnet 1983 års demokratibered-

Beredningen

ning. Beredningen har under hösten 1984 publicerat två delbetänkanden i SOU-serien (SOU 1984: 83) Folkstyret i kommunerna. Medverkan, Delaktighet, Ansvar samt (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. Den del av som gäller det kommunala utredningsuppdraget har publicerats i Ds-serien (Ds C 1985: 8) Det kornpartistödet

munala partistödet. Denna studie har orts av fil dr Gullan

Gidlund, Umeå universitet. har i Ds-serien även publicerat en studie om för- Beredningen eningsövertagande av kommunala anläggningar och verksamheter (Ds C 1985: 10) Föreningarna över utförd av fil dr Lars

tar

Inge Ström, förvaltningshögskolan i Ostersund. Den del av utredningsuppdraget som rör proportionaliteten vid val till har beredningen redovisat i en kommunfullmäktige skrivelse till civildepartementet den 30 juni 1985. Samtidigt med detta betänkande redovisar beredningen betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag samt betänkandet (SOU 1985: 30) Skola för delaktighet. Det senare har utarbetats av den särskilda arbetsgrupp inom demokratisom tillsattes beslut av civilminister Holmberedningen genom den 16juli 1984. berg Efter avslutat arbete överlämnar beredningen härmed sitt huvudbetänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Kurt Christensson, gemensamt av Sven Lindgren och Lennart Pettersson av Sture Nordh samt Anders Westerberg. En gemensam reservation har lämnats av ledamöterna Ingvar Karlsson och Lennart Rydberg.

Stockholm den 17 juni 1985

Lars Eric Ericsson Kent Christensson Gunnel Färm Axel Gisslén R une Hammarbäck Karl-Gunnar Ingvar Karlsson H olmqvist Sven Lindgren Sigvard Marjasin Sture Nordh Berit Oscarsson Lennart Pettersson Lennart Rydberg Margareta Svensson Anders Westerberg /Sören Häggroth Christina Andrén H ilborn Ingegärd Torgny Sköldborg 4 Inger Sávenstrand

InnehåH

Kommunerna är viktiga grundstenar i samhällsbygget

Det behövs ett aktivt förändringsarbete 13

Bra tjänster kan bli bättre 25

Bra kommunal service . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Bättre kontakter med medborgarna 27 Mer individanpassade tjänster 29 Brukarinflytande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Medverkan och ansvar i kooperativ . . . . . . . . . . Skapa nya förutsättningar för bättre service 36 Sammanfattning 38

Öppna nya möjligheter genom ökad decentrali-

sering 41 Den kommunala organisationen decentraliseras 41 Den centrala nämndorganisationen utvecklas och anpassas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Institutionsstyrelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Lokala och kommungemensamma anläggningar/verksamheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 -

Hur utvecklas folkrörelsearbetet? . . . . . . . . . . 77 Vad händer när en förening övertar en kommunal verksamhet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Utvecklingsbara områden för folkrörelsemedverkan Kommunal föreningsservice . . . . . . . . . . . . . 82 Ekonomiska till folkrörelserna 82 bidrag Områdesarbete - Kvarteret Framtiden Sammanfattning 92

De anställdas roll i förändringsarbetet 95

Nya för de anställda . . . . . . . . . . . . 95 uppgifter Förändringar genom personalens medverkan Utbildning för förändring 97

SOU 1985: 28

En demokratisk arbetsorganisation . . . . . . . . . 99 Ett . . . . . . . . . . . . . . delegerat budgetansvar 100 Grupporganiserat arbete . . . . . . . . . . . . . . . 100 Information till de anställda . . . . . . . . . . . . . 101 Planerat förändringsarbete . . . . . . . . . . . . . . 102 Arbetsrättsliga effekter . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

6 Nya för och förtroendevalda

möjligheter partier 107

En bild av det kommunalpolitiska 109 engagemanget Partiernas roll i förändringsarbetet . . . . . . . . . 112 De förtroendevaldas roll i . . 116 förändringsarbetet Kontakter mellan de förtroendevalda och de anställda 118 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Upprättade lagförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Särskilda yttranden och reservationer . . . . . . . . 129

1 Av ledamoten Kent Christensson . . . . . . . . . . . 129 2 AV ledamöterna Ingvar Karlsson och Lennart Rydberg (reservation) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3 Av ledamöterna Sven och Lennart Petters- Lindgren son . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4 Av ledamoten Sture Nordh . . . . . . . . . . . . . . 145 5 Av ledamoten Anders . . . . . . . . . . 147 Westerberg

Büagor

1 Beredningens direktiv (1983-05-26, 1984-01-12 och 1984-06-28) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 2 Beredningens arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

sagan; fo* 2 2.- _- « .s \,,,«,›*_ W?

Kommunerna är

viktiga

i

grundstenar samhällsbygget

g;

En stor del av de behov som människor har kan vi som regel lösa individuellt. Många behov kan dock varken den enskilde individen eller familjen själva klara. Då krävs en organiserad samverkan med andra människor. Kommunen och landstinget är sådana former av samverkan för att lösa gemensamma angelägenheter. Här är siffror från år 1983 som visar hur omfattande några kommunernas och verksamhet är: landstingens 0 Kommunerna har 520 000 anställda och landstingen 390 000. 0 Det finns också 140 000 lärare. 0 180 000 barn har daghemsplats, 55 000 går på fritidshem, 80 000 i deltidsförskolan och 150 000 vistas i familjedaghem. 0 Det finns nästan en elever i 310 000 i miljon grundskolan, gymnasieskolan och 145 000 i KOMVUX.

sou 1985: 28 9

miljoner

Varje år produceras 36 vårddagar på våra sjukhus. Inom långvården är motsvarande siffra 16 miljoner.

0 330 000 får social

familjer hemhjälp.

0 år lånas 77 böcker

Varje miljoner på biblioteken.

För att illustrera vad den kommunala verksamheten kan omfatta har beredningen tagit fram uppgifter från två kommuner och ett landsting.

F1 FW T1 U n

ligger 1G75pzrs0ner gdr 4 003 ?muner hjätp hos distrikt»

yå sjukhuset till (åkare sköterska

T bl?

«°l ,\ . \

u ü .

zooooo resor

gm gar 300 barn 551, soOyönigny games rum

med Östgötatrafiken till folktandvården ““kl55“°'d“

undersökningar

till

A-Få_ arhctcidgantør

s o a

. , .._ n \ 12

i O.)

. , g V

_ a; r,\›A “

a

°

kg

. , .

-e-e

*it

.p 1 J \ ”/“§@ , p \

l i I\ o”

669 -

gdr mecka vårdas 2234 ;manar ;dr 747elever får 630 personer

störda. bam i sdrskølan inom lángvårdcn ilandstingets vård - Besök i hemmet av

skolor distriktssköterska

Ca 20 000 östgötar til/sm arbete hos landstinget en Ca 17000 avdem

går vanlig dag.

arbetar inom hälso-och sjukvården. Merlin hälften aráetar deltldDe Hesta är kvinnor. Endast var femte anställd är man. Du kÃnner säkert 50m arbetari

ndgøn landstinget.

10 sou 1985:28

här Fnänderi Malmö under ett

dygn.

Det

«\

3400›. ,a monoman-al msuauuwak av fvitádsgirdar

På social-

Av 33 000 anställda arbetar 12400 inom sjukvården.

arbetar 8400 och .skolförvaltniugen 5200.

förvaltningen på

och .i Ale

15bcstutom

4000 gnmdsftolfdevør

favmdnvunng wmygmg

. 4 y y 500 70(om. 50mm. 100nu nallar 2300yo-money timmar amma, kmmuntmfmdm ntlagassmuulkzkzr mgmgnga,

Ale kommun har 24000 invånare 0412 500 amtälldaAydessa är

375 läramDe .stava är

övriga grupperna öavnontsorgs-och äldreomsorgspersønat.

SOU 1985: 28 11

Grunden för kommunernas och landstingens tjänster är att alla som behöver stöd och hjälp ska få det. Från kommunerna förmedlas dagligen en stor mängd tjänster av skilda slag. Sammantaget kan de uttryckas i ett stort antal vårdbesök, barnomsorgsplatser, boklån m m. Kommunala tjänster får vi alla del av i någon form oavsett ekonomisk och social status. Den kommunala sektorn är en gemensam viktig tillgång. Det får inte hindra insikten om den stora betydelse som en enda av dessa tjänster kan ha för den enskilde.

För den enskilde föräldern kan en vara en förutdaghemsplats sättning för ökad ekonomisk och social självständighet. För den som inte klarar det livet innebär en flexibel dagliga hemtjänst och hemvård möjligheter till ett fortsatt liv i en social gemenskap. För den som har är en varaktiga handikapp fungerande färdtjänst ofta för att kunna delta i olika nödvändig aktiviteter.

För många enskilda människor de kommunala ger tjänsterna frihet från och ett isolering, otrygghet påtvunget institutionsboende.

Kommunerna och landstingen sörjer således för en betydande del av vårt behov av service. dagliga Enligt beredningen bör detta ske när samhällets Organisationsform bäst säkrar medborgarnas inflytande, ger mer rättvisa, bättre kvalitet och effektivare resultat än en organisation marknadsekonomiska enligt principer. Vård, och är omsorg utbildning exempel på viktiga verksamheter som av fördelningspolitiska skäl bör bedrivas i samhällets regi. Det är ingen att samhället har tillfällighet tagit ansvaret för dessa verksamheter. Till för samhälgrund lets engagemang ligger en solidaritetstanke. Det är de enskilda människornas behov - inte deras ekonomiska resurser som ska avgöra möjligheten att få tillgång till vård, omsorg och utbildning.

För att upprätthålla kompetens, kontinuitet och kvalitet i verksamheten är det också viktigt att behålla ett kommunalt huvudmannaskap. Det är emellertid - som beredningen framhöll redan i diskussionsbetänkandet (SOU 1984:83) i kommunerna - Folkstyret inte möjligt att dra några absoluta gränser mellan och offentlig privat verksamhet för att förverkliga medborgarnas servicebehov. Ibland kan dock olika lagar hindra att verksamhet överförs i privat regi.

Det finns åtskilliga exempel på verksamheter där kommunen har huvudansvaret men där privata utför företag arbetet, t ex renhållning, Snöröjning, färdtjänst och byggnads- och anläggningsarbeten. Om kommunen där utför verksamheter i egen

12 sov 1985:28

eller kan ofta bli en fråga om vad som är regi på entreprenad eller ekonomiskt En förutsättning för praktiskt lämpligt. viktig att kommunen ska låta privata företag utföra ett arbete är att den behåller sådan området att den kan en kompetens på göra reell och kontroll av det arbete som utförs. Beredningprövning en framhåller att de förtroendevalda måste ha kvar ansvaret för verksamheterna. måste hela tiden veta att de Medborgarna kan vända till sina förtroendevalda med sina och sig problem De förtroendevalda måste också kunna vidta åtsynpunkter. även om det gäller verksamheter som bedrivs av ett gärder, privat företag på uppdrag av kommunen.

De som finansierar verksamheten, dvs skattebetalarna, har krav att deras används rationellt. Kostberättigade på pengar och effektiviteten inom den offentliga seknadsutvecklingen torn måste därför hållas under noggrann uppsikt.

Det behövs ett aktivt förändringsarbete

Villkoren för verksamhet har förändrats påtagligt unoffentlig der senare år. De ekonomiska resurserna är knappare än tidimänniskor anser att avståndet mellan väljare och gare. Många valda har ökat. Andra anser att de offentligt anställda bemöter medborgarna onödigt byråkratiskt.

Både staten, kommunerna och landstingen samt de fackliga diskuterar en rad som till att organisationerna åtgärder syftar förbättra servicen och effektiviteten.

Genom att kommunerna och landstingen sörjer för en mycket stor del av våra behov av tjänster är det viktigt att medborfår ett större och en större insyn i den kommugarna inflytande nala verksamheten.

Starka skäl talar i för att vi fördjupar folkstyret i kommudag nerna och Beredningen kommer i detta betänkanlandstingen. de att redovisa olika metoder för ett aktivt förändringsarbete för att öka och förbättra den kommunala medborgarinflytandet servicen.

sou 1985:28 13

Beredningen framhåller att det är att kommuner och viktigt landsting aktivt medverkar i detta förändringsarbete. Målet är att fler människor kan medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Det kan ske genom att partierna och de förtroendevalda får bättre för att förutsättningar klara de krav som ställs på dem. Vidare bör de som utnyttjar kommunernas och få landstingens tjänster (brukarna) möjlighet att ta mer aktiv del i de kommunala institutionernas verksamhet. Folkrörelserna och föreningslivet bör få bättre förutsättningar att utveckla sin verksamhet områden. Förpå nya ändringsarbetet bör också inriktas på att decentralisera och samordna olika kommunala verksamheter bättre. Genom att inrätta lokala nämnder ökar antalet förtroendevalda. Samtidigt underlättas överblicken och lokalt. En desamordningen centralisering av den kommunala organisationen kan därför vara till fördel både från demokratisk synpunkt och effektivitetssynpunkt.

De enskilda människornas att delta i samhällsarmöjligheter betet är delvis beroende av deras sociala situation. Dagens familjemönster, där ofta båda föräldrarna yrkesarbetar, kan göra det svårare att delta i samhällsarbetet. Detta trots en kortare arbetstid och semester. längre

Befolkningsomflyttningen, inte bara från till städer landsbygd och tätorter utan även i övrigt, medför också i svårigheter demokratiskt hänseende. Undersökningar visar att människor som flyttar ofta är mindre politiskt aktiva. De har färre sociala kontakter i det egna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Eftersom många bor i bostadsområden utan samnågra hörighetstraditioner kan det vara svårt att konskapa goda takter mellan medborgarna och deras förtroendevalda.

Både språk och kan hindra ett aktivt Det sedvänjor deltagande. gäller särskilt för invandrarna, men även infödda svenskar kan ha liknande För den som inte har erfarenhet av svårigheter. föreningsarbete, för den som alltid har fått spela en underordnad roll i arbetslivet och för den som alltid har ett stort tagit ansvar för hemarbete och barn är det inte så lätt att ta del i ansvaret för gemensamma angelägenheter.

Detta är några exempel på praktiska som kan medsvårigheter verka till ett minskat aktivt i samhällsarbetet. deltagande Därför måste den verksamhetens

kommunala organisation och ar-

betsformer utvecklas. Aven de som har svårt att få tid för ett mer omfattande engagemang ska ha möjlighet att medverka. Därför är det angeläget att utveckla olika former för brukarinflytande och brukarmedverkan i den kommunala verksamheten. Formerna för medverkan och kan delaktighet då anpassas till de enskildas villkor i egna på barnstugan, skolan, på fritids-

gården, inom äldreomsorgen och sjukvården. Samtidigt kan deltagandet i skötseln av olika kommunala institutioner öka intresset för samhällsfrågor i allmänhet.

Grundmotivet för att staten kommunala och landsreglerar tingskommunala verksamheter är att en del nyttigheter som vård och ska samma kvalitet och ges samma

utbildning ha på

villkor över hela landet. Aven rättssäkerheten motiverar en enhetlig statlig reglering. En alltför omfattande reglering medför dock för kommunerna och landstingen. problem Det är svårt att anpassa enhetliga regler till lokala förhållanden. Detta är ett skäl till att de för statliga reglerna åtskilliga kommunala verksamheter nu håller på att mjukas upp. Exempel på detta är t ex statsbidragen till skolan och barnomsorgen. har blivit allt fler. Socialtjänstlagen samt häl- Ramlagarna so- och sjukvårdslagen är exempel på ramlagar. De styr genom att ange mål i stället för att ge detaljregler.

Demokratiberedningen har i uppdrag att lägga fram en principskiss till en ny Strävan är att den till en kommunallag. göra ramlag som ytterligare stärker den kommunala självstyrelsen. Den nya lagen bör verka för att minska den statliga detaljregav kommunerna och landstingen. leringen Beredningens förslag till en moderniserad kommunallag redovisas i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag.

Med kommunal service menar vi det utbud av tjänster som ställs till medborgarnas förfogande genom kommuner och landsting. Service kan i det här sammanhanget översättas med produktion av tjänster. Begreppet för också tankarna till att stå till och därmed ett meltjänst” uttrycker förhållningssätt lan producenten och konsumenten av tjänster, även när kommunen är myndighet. Inom socialtjänsten, miljö- och hälsoskolan och för bygg- och har kommunerna skyddet, planfrågor rätt och skyldighet att, om det är nödvändigt, använda tvångs-

SOU 1985: 28 15

medel. Aven i den rollen är det kommunens uppgift att tjäna Att man, att värna om miljön och medborgarna. skydda tredje att se till att barnen fullgör sin skolplikt är också en fråga om att tjäna människorna. Väsentliga behov tillgodoses genom den offentliga sektorns service. Det handlar om att samhället har ett utbud av tjänster i förhållande till vad medborgarna är beredda att betala genom skatter och avgifter. Att göra rätt saker men på rätt sätt är för en service. Det är de förtroendevalutgångspunkterna god das att skaffa sig en rättvis bild av medborgarnas uppgifter krav och behov samt att jämka samman dessa till klara verksamhetsidéer och mål. Service och delaktighet är två nyckelbegrepp i det förnyelsearbete som redan börjat i många kommuner och landsting. Kommunernas och landstingens huvuduppgift i välfärdspolitiken är att ge medborgarna sociala nyttigheter och en ekonomisk Men de skall inte bara dessa grundtrygghet. förmedla till medborgarna utan i lika hög grad göra människortjänster na delaktiga i ansvaret för dessa. Ett av med den sektorn är att människorna syftena offentliga ska ha kontroll över de sociala tjänster som är viktiga för själva den egna välfärden. Den kommunala sektorns tjänster är som regel inte färdiga produkter. Vård, omsorg och utbildning är processer där medi är medagerande och där han eller hon har borgaren hög grad ett berättigat anspråk på att göra sina synpunkter hörda. För att anpassa den kommunala servicen bättre till brukarnas behov och önskemål är det därför att utveckla brukarnödvändigt inflytandet. Detta ska kunna utövas direkt i verkfördjupade inflytande samheterna. Brukarinflytandet ska enligt beredningen vara ett komplement till den representativa demokratin. Ett medborgarinflytande direkt i de verksamheter fördjupat som den enskilde får del av måste anpassas efter verksamhetens art samt lokala och individuella förutsättningar. Därför måste formerna för brukarinflytandet variera. I ett förändringsarbete som syftar till ökad medverkan, en högre grad av delaktighet och ökade möjligheter för enskilda och grupper att ta ett större lokalt ansvar, är den kooperativa formen ett bra alternativ. I många fall kan det vara till fördel med ett mer utvecklat samarbete mellan och kooperativen kommunen. En för ett utvecklat brukarinflytande nödvändig förutsättning är att och ansvar förs ut till den personal som befogenheter direkt möter brukarna.

16 soU 1985: 28

Beredningens förslag när det gäller åtgärder för att göra bra - tjänster bättre t ex genom ett ökat brukarinflytande redovisas i kapitel 2.

Utbyggnaden av den kommunala verksamheten har till stor del skett sektorsvis. har detta varit för att Tidigare nödvändigt snabbt tillgodose nya behov på olika områden. Det har emellertid blivit alltmer att den nuvarande uppenbart sektoriseringen kan hindra och försvåra stöd och service som svarar mot medborgarens hela behov. Ett sådant exempel är samhällets insatser för barn och ungdom. Sådana i ofta av frågor handläggs dag minst fyra olika nämnder i kommunen: skolstyrelsen, fritidsnämnden, kulturnämnden och socialnämnden.

Det finns därför flera skäl som talar för att ett mer samlat grepp ger större möjligheter till samordning. I kapitel 3 belyses denna fråga i anslutning till en organisation med kommundelsnämnder. Där finns ett exempel på samordning och effektivare användning av de resurser som finns för insatser bland barn och ungdom. vill här framhålla att det kan vara intressant att Beredningen göra en allmän översyn av hur olika verksamheter är organiserade. Kommuner och landsting bör undersöka om verksamheterna ligger på rätt ställe i organisationen för att åstadkomma helhetssyn, samordning och bättre service åt invånarna. I en sådan översyn är det särskilt att effekterna av angeläget belysa den nuvarande sektoriseringen. Kommundelsnämnder kan vara ett sätt att påskynda och att utveckla ett synsätt och en verksamhet som mer av präglas samordning och effektiv användning av gemensamma resurser. Målet ska vara att effektivt och lösa och morsmidigt dagens gondagens servicefrågor så att kommunernas och landstingens tjänster passar in i den verklighet som människorna lever i.

Den kommunala självstyrelsen i vårt land av ett präglas långt utvecklat förtroendevalda. I nämnder och kommustyre genom nala bolag, stiftelser och andra organ leder politiskt valda med-

SOU 1985: 28 17

borgare - - stora förvaltningsområpartiernas representanter den inom ramen för riktlinjer från kommunfullmäktige och landsting. beredningen är det önskvärt att utveckla den politiska Enligt organisationen i kommuner och landsting genom att decentralisera beslut och ansvar för all den verksamhet som kan handläggas lokalt. Om en lokal verksamhet läggs ut på t ex kommundelsnämnder ett lokalt ansvar för en stor del av den kommunala skapas verksamheten samtidigt som kommunens samlade styrka och kraft finns kvar. Stora delar av vissa kommunala verksamheter kan enligt beredningen föras ut på kommundelsnämnder. Exempel kan tas från Orebro. Kommunen har där lagt ut uppgifter som berör skolan, fritiden, kulturen och socialtjänsten. Totalt omfattar denna verksamhet drygt hälften av kommunens driftbudget och anställda. Ett exempel från två kommundelsnämnder i Örebro belyser vilka resurser och vilka verksamheter som de förtroendevalda i en kommundelsnämnd kan besluta om. Observera att dessa resurser och verksamheter fanns redan innan kommundelsnämnderna infördes.

Anställda avser både hel- och deltid

Anställda avser både hel- och deltid En decentralisering av den politiska organisationen och den kommunala verksamheten ger medlemmarna i partiorganisationerna och övriga folkrörelser nya förutsättningar att aktivt medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter i den egna kommundelen.

I 3 närmare erfarenheterna av den verksamhet kapitel belyses som hittills bedrivits i kommundelsnämnder och andra lokala Möjligheterna till utveckling och förslag till organ. lagändringar på detta område redovisas också.

Som bärare av idéer och är folkrörelserna en värderingar självständig kraft i samhället. De engagerar en stor del av befolkningen att söka kunskap, delta i opinionsbildning, utöva olika aktiviteter och ta ett eget ansvar. av de som kommunerna i ansvarar för har Många uppgifter dag folkrörelserna tidigare drivit fram och utvecklat.

I många fall har övertagandet skett i samförstånd och samarbete med folkrörelserna. Man har delat att synen på uppgifterna har samhällskaraktär. Att pröva och utveckla sina intresseområden har varit en viktig sak i sig för organisationerna. Brist på för en alltmer omfattande och verkegna pengar specialiserad

SOU 1985: 28 19

samhet har också till att man ofta sett en kommunalibidragit sering som ett alternativ. Folkbiblioteken är ett exempel på detta. Men det finns också områden där ett ökat engagemang hos kommunerna starkt ifrågasatts av folkrörelserna. Det är områden där man anser att en idéburen verksamhet kan erbjuda fördelar framför en kommunal sådan. Folkrörelserna hävdar att den egna verksamheten blir onödigt beskuren. I andra fall folkrörelserna en konkurrens upplever på ojämna villkor. Kommunerna har ett försteg med sina ekonomiska, personella och administrativa resurser. Föreningarna driver sin verksamhet med frivilliga krafter och med mer begränsade resurser. En samhällelig satsning på samma typ av verksamhet kan innebära att de ekonomiska resurserna inte räcker till ett motsvarande stöd till folkrörelserna.

I aktiviteter och verksamheter där mångfald är ett viktigt mål bör folkrörelserna och föreningslivet spela en central roll, t ex inom kultur- och fritidssektorn. Vidare bör folkrörelserna och kunna komplettera samhällets insatser inom föreningslivet den sociala sektorn samt inom hälso- och sjukvården, t ex genom förebyggande och rehabiliterande arbete. Beredningen vill också framhålla folkrörelsernas och föreningslivets många unika förmåga att i närmiljön utveckla och vidmakthålgånger la sociala kontakter och gemenskap. Beredningen vill emellertid understryka att samhället har det yttersta ansvaretför att tillgodose medborgarnas grundläggande servicebehov. Okade insatser från folkrörelsernas sida får inte innebära att samhället frånsäger sig detta ansvar. Beredningens om kommunernas samverkan med folkförslag rörelserna på utvecklingsbara områden redovisas i kapitel 4.

Den kommunala och landstingskommunala personalen representerar en av de tillgångarna för verksamheten. De viktigaste anställda har tillsammans mycket stora resurser av kunskaper och erfarenheter, som är avgörande för möjligheten att bedriva en bra och effektiv Verksamhet. Verksamheten i ut på att producera Det går hög grad tjänster. innebär att personalkostnaderna är en stor utgiftspost. Mot den kan man hävda att det från såväl verksamhetsbakgrunden och servicesynpunkt som från kostnads- och effektivitetssynpunkt är viktigt hur man stödjer den anställda personalen i deras arbete.

20 SOU 1985: 28

Det är angeläget att öka de anställdas möjenligt beredningen att och ta ansvar för verksamheten den ligheter påverka på Människor som regel ett bättre arbete egna arbetsplatsen. gör om de känner ett personligt engagemang och ansvar för arbetets resultat. Därför är det viktigt att finna organisationsformer som ger de anställda möjligheter att tillsammans med brukarna ta till vara de egna kunskaperna och utveckla den kreativiteten. På flera håll i landet pågår nu intressanta egna försök med att ute skolor, och ge de anställda på barnstugor vårdinrättningar ett större praktiskt och ekonomiskt ansvar för verksamheten på den egna arbetsplatsen. Detta arbete bör enligt beredningen intensifieras. När den decentraliseras medför detta politiska organisationen även en decentralisering av förvaltningsorganisationen. Lokala nämnder innebär inte bara att besluten flyttas från centrala nämnder till kommundels- eller distriktsnämnder. Tjänstemän vid de centrala förvaltningarna flyttas också ut till lokala förvaltningar. Den lokala personalen, såväl administratörer som personal som arbetar ute i verksamheten, ställs inför och krav. nya uppgifter Enligt beredningen är det av stor betydelse att de anställda på alla nivåer engageras i planerade förändringar beträffande oroch arbetssättet på ett tidigt stadium. Det är ganisationen också viktigt att de anställda blir informerade såväl om målen för den verksamhet som regelmässigt bedrivs som de förändringar som ska genomföras. All erfarenhet att förestående förändringar i varierande säger grad framkallar osäkerhet och motstånd mot förändringen som sådan. En förutsättning för ett lyckat förändringsarbete är därför att de anställda i verklig mening känner sig delaktiga. Denna känsla grundas enligt beredningen bäst på öppen, tidig och information, väl planerad och organiserad utfullständig bildning för dem som berörs av förändringarna och en konstruktiv dialog mellan de förtroendevalda och förvaltningscheferna å den ena sidan och den övriga personalen å den andra sidan. En annan viktig för de anställdas aktiva medverförutsättning kan i förändringsarbetet är att anställningstryggheten inte hotas. kan emellertid leda till ändrade arbets- Förändringarna inom den kommunala organisationen. uppgifter De anställdas grundutbildning är av avgörande betydelse för deras att praktiskt klara de uppgifter de är satta möjligheter att sköta. När verksamheten ändrar karaktär sätt kan på något de anställda behöva utbildning. Aven den inkompletterande terna informationen till personalen har stor betydelse allmänt men särskilt inför och under ett pågående förändringsarbete.

sou 1985: 28 21

redovisar sina till insatser för att utveckla Beredningen förslag och stödja de anställda i förändringsarbetet i 5. kapitel

I många kommuner och landsting pågår ett omfattande arbete som till att förändra och förbättra verksamheten. Det syfter gäller t ex decentralisering av beslut och verkställighet från centrala till lokala nämnder, utökat ansvar och vidgade befoför de anställda i verksamheterna, ökat för genheter inflytande brukarna, förbättring av den kommunala servicen.

Beredningen anser för sin del att de politiska partierna, de politiskt förtroendevalda samt folkrörelserna bör spela en större roll i detta arbete.

Ett skäl för partierna att aktivt sig i engagera förändringsarbetet hänger samman med de omfattande krav på omprövning och nytänkande som hela den offentliga verksamheten ställs inför. Kommunerna måste utöka sin service vissa områden och på höja kvaliteten på den. Detta måste under överskådlig tid ske inom ramen för knappa ekonomiska resurser. Hur kommuner och landsting ska möta dessa krav i framtiden är i främsta rummet en politisk fråga.

Det innebär att partierna på ett tidigt stadium i engagerar sig problemen inför framtiden i den egna kommunen och i det egna landstinget. Partierna måste målen för de ange nödvändiga förändringarna både på kort och på längre sikt. Partiernas lokala bör bl a ta upp av organisationer frågor följande slag: 0 Vilka mål ska vi ställa för de olika verkövergripande upp samheterna?

0 Hur kan vi öka och brukarnas medborgarnas inflytande, delaktighet och ansvar?

0 Hur kan vi ge medborgarna en bättre service?

0 Vilka förändringar krävs för att förbättra verksamheten i dessa avseenden?

En nödvändig förutsättning för att starta ett av förnyelsearbete detta slag inom partierna är att de har tillgång till ett bra som beskriver de förhållandena i underlag, grundläggande kommunen och landstinget. Ett sådant bör underlag enligt beredningen kommunens och landstingets förvaltningar ta fram och ställa till partiernas förfogande.

Ett förändringsarbete av det slag som beredningen här skis-

serar skulle främst ha två Dels får partierna stora förtjänster. möjligheter att aktivera sina medlemmar och att engagera fler människor i det arbetet. Dels får förändringsarlokalpolitiska betet i kommuner och en stark förankring och landsting folklig en klar politisk viljeinriktning.

redovisar sina om och de för- Beredningen förslag partiernas troendevaldas medverkan i förändringsarbetet i kapitel 6.

sou 1985:28 23

2 Bra kan

tjänster

bättre

i

. ,Velfkäámhêtâiân i?? 1? ”

i i sám fr..

_lirteteiispåiáêltjiâziâiáer

Hittills har diskussionen om den offentliga sektorn ofta handlat om hur verksamheten ska ut för att olika byggas undanröja brister.

Sådana brister finns i dag huvudsakligen inom barnomsorgen, delar av äldreomsorgen och för vissa delar av hälso- och sjukvården. Dagens diskussion om hur väl den offentliga sektorn lever upp till målet att ge de tjänster människor behöver handlar alltmer om kvaliteten. Den kommunala verksamheten innebär - förutom fördelnings- - också till demokratisk och politiska fördelar möjlighet insyn styrning.

Ett förnyelsearbete, som mer inriktas på att förbättra kvaliteten i den kommunala verksamheten, måste bygga på tydliga mål, decentralisering av beslut och ansvar samt ett ökat brukarinflytande.

Bra kommunal service

En bra kommunal service kräver både ett väl utbud av utbyggt tjänster och ett serviceinriktat förhållningssätt av dem som förmedlar tjänsterna.

Serviceutvecklingen kräver insatser på flera Kommunerplan. nas och bör vara väl till allmänprodukter tjänster anpassade hetens och enskilda människors behov. Det också att inbegriper tjänsterna är flexibla och snabbt kan förändras. God tillgänglighet och ett gott bemötande är andra som inslag betyder mycket för kommunens anseende. Det är också mycket viktigt med en bra intern och extern informtion. Eftersom service myc-

ket handlar om hur de anställda fungerar krävs slutligen utbildning på alla nivåer, inte minst för cheferna, arbetsledarna och dem som ständigt har kundkontakter.

Kommunal verksamhet inbegriper i sig många olika verksamheter från renodlade myndighetsinsatser till kultur- och fritidsaktiviteter. Kontakterna och relationerna mellan de anställda och medborgarna är därför mycket varierande. I exempelvis den kommunala simhallen uppträder besökaren på allmänhetens bad som kund. Besökaren betalar för att få tillgång till anläggningen. Kommunen är inte skyldig att tillhandahålla simmöjligheten. Vill kommunen ge en god service sker detta genom att badet hålls snyggt, att öppettiderna anefter och att de anställda bemöter kunderna passas efterfrågan vänligt. Medborgarna uppträder som kunder också i många andra verksamheter. När kommunen har en myndighetsutövande roll blir relationen en annan. Kontakten då till en viss medborgare-kommun styrs del av ett rättsligt reglerat partsförhållande. Kommunens roll är då ofta att som part försvara ett allmänintresse.

Tillstånd för att bygga är ett exempel på en kommunal verksamhet av denna typ. För att kommunen här ska kunna sägas ge god service krävs bra information och en vilja att finna en tillfredsställande lösning for båda parter. Stora krav måste också ställas på snabb handläggning och välmotiverade beslut. I de fall där myndighetsutövningen gäller tvång mot enskilda, ställs särskilt stora krav på en korrekt behandling gentemot den enskilde.

I många kommunala verksamheter är medborgaren en brukare av en särskild tjänst. Inom barnomsorgen och skolan, fritidspå hemmen och fritidsgårdarna, inom delar av sjukvården och inom äldreomsorgen uppstår ofta en mer och varaktig regelbunden relation mellan kommun och brukare. Det blir här ett gemensamt intresse för anställda och brukare att en skapa relation som präglas av samverkan för att nå uppsatta mål. Grunden för en bra kommunal service i dessa verksamheter är att den personal som direkt möter brukarna är och lyhörd flexibel. Erfarenheterna från de kommuner och som landsting påbörjat en serviceutveckling visar bl a att det krävs 0 en utveckling av ledarskap, arbetssätt och kultur i förvaltningarna

0 en insikt om att servicearbetet måste vara en ständig process och inte enstaka projekt 0 också en rad små konkreta i det åtgärder, vardagsåtgärder löpande arbetet

Bättre kontakter med

medborgarna

I de allra flesta situationer där de anställda och medborgarna möts fungerar kontakterna på ett tillfredsställande sätt. Trots att det alltså inte finns anledning att generellt ifrågasätta de anställdas förhållningssätt finns det skäl att markera behovet av förbättrade kontakter mellan kommunerna och landstingen samt medborgarna. Oberoende av i vilken egenskap medborgaren möter kommunen eller landstinget är det väsentligt att han eller hon blir korrekt bemött. människor det är svårt att ta kontakt med olika Många tycker förvaltningar och institutioner. De kan ha problem med att nå förtroendevalda och tjänstemän. De kan känna sig illa bemötta och får inte sitt ärende avgjort på önskad tid. De kanske saknar lämplig information. Problemet finns trots de ansträngningar som gjorts under senare år för att förbättra den kommunala informationen och servicen. Beredningen vill betona vikten av en bra service i de vardagkontakterna mellan medborgarna och de offentliga inrättliga ningarna. Ett alltför vanligt sätt att upprätthålla en myndighetsroll är att kommunen eller landstinget sätter upp villkor som försvårar kontakten med medborgarna. uppenbart Telefon- och besökstider förläggs ibland så att det blir svårt för att utnyttja dem. Många tvingas ta ledigt för att medborgarna telefon- och besökstider. Inte minst gäller detta för konpassa takter med sjukvården. I möjligaste mån bör medborgaren få villkoren för tider och möten med kommunen och påverka landstinget. Att kunna ringa upp på en tid som passar borde vara självklart. Andra på hur medborgarnas kontakter med komexempel munen kan underlättas är en organiserad mottagningsfunktion och en arbetsordning som innebär att man har god fungerande bemanning under hela arbetsdagen. En lång rad andra exempel och idéer för bättre av den servicen och

anpassning kommunala

informationen presenteras i rapporten Oppna Förvaltningen! av Larsåke Larsson, utgiven av Demokratiberedningen (Liber förlag). De riktade insatserna i traditionell mening - dvs avgränsad information till en viss grupp - bör utvecklas. Det gäller exem-

SOU 1985: 28 27

pelvis föräldrar, elever och pensionärer. Det gäller också patienterna inom sjukvården. Den hälso- och nya sjukvårdslagen har satt i fokus. patientinformationen Bristande information kan innebära att enskilda miste om går service eller får en felaktig bild av serviceutbudet. Omvänt finns risken för alltför positiva om den kommuförväntningar nala informationen eller annan information ger en överdriven bild av kommunens förmåga. Om den ger sken av att det bara är att ringa om man behöver t ex hemtjänst eller dagbarnvårdare, kan även en kort kötid och enkel behovsprövning upplevas som brist service. Där

på behoven överstiger serviceutbudet

bör detta framgå av informationen. Aven i de fall där kommunen är medveten om långa handläggningstider bör detta anges. Kort sagt får information eller bristande information inte falska skapa förväntningar. Bra service innebär att personalen är och möter tjänstvillig allmänheten på ett medmänskligt sätt. Det är minst lika viktigt som god tillgänglighet. Det krävs också respekt för den enskilde, förmåga att sätta sig in i olika människors problem och förståelse för att en del har svårt att formulera sig. Kort sagt menar beredningen att de anställda måste ha en vilja att se ärenden ur ett medborgarperspektiv. Detta kundtánkande kan innebära att de anställda exempelvis 0 hjälper en person att få rätt kontakt även om det tar tid 0 försöker besked även om ärendet en annans ge ligger på bord 0 använder ett enkelt och begripligt språk 0 beskriver motiven bakom en regel i stället för att bara hänvisa till den 0 förklarar varför man inte kan stå till tjänst med en eftersökt service. Service som lämnas utifrån ett sådant förhållningssätt ger utan tvivel mer tillfredsställda invånare. känner Samtidigt sig de anställda mer uppskattade. För att en och krävs förstärkt skapa medborgar- serviceattityd personalutbildning. Det är angeläget för vissa grupper som har direkta kontakter med allmänheten, t ex tillreceptionister, ståndsgivare och fältpersonal. är emellertid Chefsutbildning minst lika viktig som att utbilda dem som arbetar ut i längst verksamheten för att arbetsklimatet ska präglas av öppenhet och serviceanda gentemot allmänheten.

För att ge de anställda kunskaper om målen för verksamheten krävs en god intern information. Detta kan också medföra att

28 soU 1985:28

de anställda i större utsträckning än i dag kan fungera som informationsgivare. Det finns ett stort behov av fortbildning av personalen som är till den kommunala verksamhetens förutanpassad speciella sättningar. Enligt beredningen måste ärenden handläggas på enklare sätt. Genom att decentralisera och besluten underlättas delegera kontakterna med medborgarna. Därutöver kan följande rekommenderas: 0 och information om varför be- Begränsad handläggningstid sked dröjer om beslut drar ut på tiden. 0 Snabbt besked till den sökande om vem som ska handlägga ärendet. 0 Fler muntliga besked.

Enligt beredningen bör varje ansökan eller annan framställning från enskilda, föreningar eller företag snarast kvitteras av kommunen eller med ett svarsbrev. landstinget Medborgarens irritation över ett uteblivet besked eller en ytterligare hänviskan leda till en negativ attityd till kommunen eller landsning tinget.

Mer

individanpassade tjänster

människor är starkt beroende av vård, och reha- Många omsorg livschanser - leva med behållen bilitering. Deras att självkänsla, vara delaktiga i samhället och fungera i den sociala miljön med anhöriga, vänner och grannar avgörs till stor del av kommunens förmåga att tillhandahålla tjänster som är anpassade till deras behov. Den pågående utvecklingen inom bl a barn- och äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården pekar klart mot en ökad individuell anpassning av insatserna. Inom barnomsorgen har många kommuner börjat ett utvecklingsarbete som gäller ekonomiskt ansvar, ny pedagogik och i av lokaler. Aven alternativa former delaktighet utformning för barnomsorg prövas. Denna möjlighet har ökat genom de nya statsbidragen som från 1984 ger kommunerna större frihet att ordna verksamheten efter egna villkor. är i kommuner alternativ Familjedaghemmen många viktiga till de kommunala barnstugorna. Deltidsgrupper och öppna förskolor” erbjuder en lösning för dem som inte behöver heltidsoch för dem som vill vara hemma med sina barn. Allt omsorg fler kommuner satsar på och stimulerar föräldrakooperativa barnstugor. Svenska Kyrkan, andra kristna samfund, barn- och har mer eller mindre omfattande verkungdomsorganisationer,

SOU 1985: 28 29

samheter med deltidsgrupper och eftermiddagsaktiviteter. Parklek i kommunal eller föreningsregi finns på många ställen som komplement till barnstugorna.

Samhällets gemensamma insatser för de äldre spänner över flera verksamhetsområden; boende, hemtjänst, hemsjukvård och institutionsbunden vård. De äldre utgör en mycket heterogen grupp. Fler och fler lever ett aktivt, ekonomiskt självstänliv allt i åldrarna. För innebär dock digt högre upp många åldrandet ett ökande behov av omsorg och vård.

Länge har äldreomsorgen inriktats på att bygga ut institutioner för vård och omsorg. Brister i bostadsstandard, avklippta familjeband och en ofullständigt utbyggd lokal vård har inneburit att många äldre varit hänvisade till institutions- eller kategoriboende. Som utredningen (SOU 1984:78) Bo på egna villkor slår fast medför detta ofta att den enskildes frihet begränsas. Vardagslivet styrs till stor del av rutiner. Möjligheten att leva ett liv eget grundat på personlig självkänsla begränsas starkt. Nu sker en mot kvarboende och omorientering hemsjukvård. Orsaken är i första hand en ökad respekt för de äldres önskemål och förmåga att kunna bo kvar i en van med en bevarad miljö rätt till en egen bostad. För en del är det att tillräckligt anpassa bostaden för att de ska kunna bo kvar hemma. Vidare krävs bl a trygghetslarm och hemtjänster. För andra åter kan tillgång till service i form av en dagservicecentral i närmiljön vara avgörande. Det är också viktigt att samordna alla insatser för äldre för att exempelvis kunna erbjuda plats på institution kortare tid när anhöriga behöver komma ifrån.

En viktig förutsättning för mer individanpassade tjänster är att arbetsorganisationen utvecklas. På allt fler ställen samordnas insatserna i olika former av arbetslag. Inom hälso- och sjukvården utvecklas vårdlag där patienten deltar aktivt. och samordnas. Inom den sociala Hemtjänst hemsjukvård hemtjänsten införs s k självstyrande grupper. Genom att kompetensen vidgas och handlingsutrymmet ökas hos personalen ökas möjligheterna till att anpassa tjänsterna till varje individ.

Genom en organisation där tjänsterna är i de tillgängliga äldres hemmiljö kan fler bo kvar hemma och få del av servicen på egna villkor. Aven om vården och omsorgen inte kan i hemmen tillgodoses bör servicen till de enskilda individernas anpassas speciella behov. Många äldre och sjuka vistas på institution. I sådana fall är det väsentligt att öka inflytandet över den verksamdagliga heten. Genom hälso- och sjukvårdslagen har individens behov satts i

30 sou 1985:28

centrum. Primärvården har gjort sjukvården mer offensiv. De förebyggande insatserna i kombination med en ökad respekt för den enskildes förmåga att själv och vårda sin hälsa förebygga har givit sjukvården en ny profil. Människorna bör kunna söka vård när de behöver och på de tider som passar dem. En utbyggd jourservice inom primärvården som inkluderar hembesök kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Att sådana är ett starkt önskemål från patienterna är ställt utom allt tvivel.

Hälso- och sjukvård är en utpräglad serviceverksamhet. Vården ska så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Den som tvingas till återkommande vistelser på vårdinstitutioner har särskilt stort behov av mer personligt anpassad service. Aven inom det tekniska området finns det behov av och förutsättningar för en ökad kundanpassning. Många kommuner har redan utvecklat nya serviceformer. Ofta innebär denna utveckling att kommunerna förbättrar sin förmåga att genom rådgivning av olika slag åt såväl enskilda som åt ge service föreningar och företag. En god flexibilitet i det kommunala tjänsteutbudet är väl så viktig inom det tekniska området som för andra förvaltningar.

Brukarinflytande

Att människor är delaktiga är en av grunderna för vår kommunala självstyrelse. Genom det representativa systemet och de politiska partiernas och övriga folkrörelsers arbete har det lokala folkstyret en god förankring byggd på människors delaktighet och medverkan. För många människor är det ett stort steg från vardagstillvaron till och kommunala Av politiskt engagemang uppdrag. olika skäl intar många en passiv roll gentemot kommunen. Trots denna relativa passivitet finns det skäl att tro att många enskilda vill och kan ta på sig en mer aktiv roll. Enligt beredningen kan de som är brukare av kommunala tjänster stimuleras till en mer aktiv roll om villkoren bättre anpassas till deras förmåga och intresse. Detta kan uppnås genom att göra det möjligt för brukarna att mer direkt utöva inflytande på de tjänster som de tar del av. Kommuner och bör därför bedriva ett landsting utvecklingsarbete med följande inriktning: 0 Fler ska ha att bli delaktimedborgare möjlighet medverka, ga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter.

sou 1985:28 31

0 Den enskilde brukaren ska få ökade att direkt möjligheter utöva inflytande på den tjänst som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

0 De anställda och brukarna bör i fritidsbarnstugor, skolor, gårdar, dagcentraler för pensionärer, servicehus och sjukhem tillsammans diskutera hur de ekonomiska och andra resurser som de politiskt förtroendevalda beslutat om ska användas för att det ska bli en bra verkamhet med god kvalitet.

Verksamheten bör därför läggas upp av de anställda och brukarna så att den i största gemensamt möjliga utsträckning tillgodoser brukarnas olika behov och önskemål. Detta måste ske inom de anvisade resurserna och enligt de mål som satts upp för verksamheten i lagar och genom beslut av de politiskt förtroendevalda. Direkt medverkan kan också förekomma, t ex föräldramedverkan i barnstugan i syfte att höja kvaliteten i verksamheten och för att stärka relationerna mellan barn, föräldrar och anställda.

Den förvaltning och verkställighet som det här är om fråga handlar om hur ska lösas enligt beredningen vardagsrutinerna på bästa sätt. Utan invecklade och regler, lagändringar byråkratiska former bör brukare och anställda gemensamt ha stor frihet att bestämma om för att verksampraktiska frågor göra heten smidig och effektiv.

Brukarnas aktiva medverkan och är en förutsättdelaktighet ning för att vissa verksamheter ska bra. Vi kan som fungera exempel ta barnstugan och skolan.

Om en barnstuga ska bli vad den är tänkt att vara måste föräldrarna fortlöpande delta i och diskutera den praktiska uppläggningen med de anställda. För att nå bra resultat och skapa en god miljö för barnen behövs samverkan och öppenhet mellan föräldrar, barn och anställda. Det är om att fråga skapa förhållanden som stämmer för alla parter.

Om läroplanens mål ska uppfyllas måste eleverna i skolan få inflytande på verksamheten, både när det gäller planering och genomförande. Det gäller såväl den teoretiska undervisningen som de mer skötselbetonade delarna av På så skolvardagen. sätt ökar både motivationen och trivseln i skolan.

Föräldrarnas synpunkter måste tillmätas stor betydelse. Samtidigt ñnns det en gräns. Det är när enskilda frestas att begagna sig av sin ställning som brukare för att diskriminera. Om föräldrar vill utnyttja sitt inflytande till att utestänga olämpliga barn från sitt barns klass eller i strider grupp barnstugan det mot grundläggande krav solidaritet. på

Att förnya den kommunala sektorn att brukargenom fördjupa nas roll får enligt beredningen inte .leda till att man börjar

önskvärda och icke önskvärda individer i brukarkretskilja på sen. ska istället vara att samverkan och en gene- Syftet genom rösare medverka till att finna lokala lösningar lokala attityd på problem.

Ett utvecklat brukarinflytande förutsätter att befogenheter och ansvar förs ut till den som direkt möter brukarna. Om personal de anställda i barnstugan, inom hemtjänsten och primärvården får ett reellt kontakter handlingsutrymme skapas fungerande mellan brukare och anställda. Sådana väl fungerande kontakter har på många håll vuxit fram naturligt. De anställda med sin erfarenhet och sitt kunnande kan tillprofessionella sammans med brukarna utveckla verksamheten.

För att ska kunna utvecklas krävs att de brukarinflytandet målen tydliga och att de förtroendevalda i ökad politiska görs delegerar beslutanderätt till anställd vid utsträckning någon institutionen.

Ett utvecklat samråd kan vara naturligt i verksamheter där brukare och anställda möts under tid. Ett regelbundet längre samråd är särskilt viktigt där man är regelbundet gemensamt beroende av en fungerande vardagsmiljö. Samråd är därför särskilt att utveckla i institutionsenligt beredningen viktigt bundna verksamheter, t ex barnstugor, fritidsgårdar, skolor, dagcentraler och sjukhem.

Kommunallagen och olika speciallagar ger också stora möjligheter att utveckla olika samrådsformer.

delegationsbestämmelser medger att beslut i Kommunallagens rutinärenden kan till enskilda förtroendevalda eller delegeras till anställda. Bestämmelserna innebär i sig inget förbud mot att villkoras med krav samråd med brukarna. delegationer på

Samrådets inverkan de anställdas möjlighet att fatta självpå beslut kan variera. Villkoren för delegationen kan ständiga begränsas till krav på att ett icke bindande samråd ska ske med brukarna. Villkoren kan också få större tyngd genom att ställa krav på enighet mellan beslutsfattare och brukare. Vid oenighet återförs ärendet till nämnden. I vissa verksamheter kan det finnas skäl att ännu ett längre. En delegation kan gå steg utformas med villkor att den ska följa verksamhetsansvarige brukarnas synpunkter om inte dessa kränker lag, avtal, kommunens mål och riktlinjer för verksamheten eller innebär ett oansvarigt av de anslagna ekonomiska medlen. nyttjande I får då brukarna ett visst medbestämmande medan det princip kommunala ansvaret behålls. Det är också möjligt att koppla ett krav att beslutet ska återföras till nämnden om samrådet på inte leder till enighet.

soU 1985: 28 33

För att klara ut vilka möjligheter som KL:s delegationsregler i fråga om villkorade delegationer anser att ger beredningen kommunallagens bestämmelser om delegation bör kompletteras. Möjligheten till villkor om samråd bör klart framgå. Det finns här att att samråden ofta anledning understryka kommer att gälla praktiska frågor där det inte behövs några beslut i kommunalrättslig mening.

Många åtgärder som påverkar brukarna är en fråga om att verkställa politiskt fattade beslut. Genom befattningsbeskrivningar, instruktioner, personalutbildning och personalutveckling kan kommunerna och landstingen i stimulera till och dag skapa förutsättningar för ett utvecklat brukarinflytande. Förutsättningen är dock att de anställda som direkt möter brukarna utifrån fastlagda mål får ta ansvar för hur besluten ska verkställas.

Andrade delegationsregler i KL och en målmedveten organisationsutveckling kan avsevärt stärka brukarinflytandet i många verksamheter. Genom att inflytandet stärks i den löpande verksamheten utan att formella organ inrättas kan det utformas efter de rådande utan en förutsättningarna byråkratisk överbyggnad.

menar att det kan finnas skäl för mer fasta former Beredningen för samrådet. Det kan exempelvis ske genom att utse en kontaktgrupp för att förbereda och organsiera samrådet. I sådana bör (direkt valda av och bland grupper brukarrepresentanter brukarna själva) och personal ingå. För att ge brukarna en stark ställning kan det vara lämpligt att de får möjlighet att utse ordförande. Med denna skiss - kunna som bör anpassas till bl a skolor fritidsgårdar, dagcentraler och barnstugor - vill beredningen markera de till ett stärkt som möjligheter brukarinflytande finns inom ramen för ett utvecklat samråd.

Beredningen har också övervägt att möjligheten ytterligare fördjupa brukarinflytandet. Ett sätt är att inrätta ett nytt kommunalrättsligt organ där brukarna har säte. Ett annat sätt är att kommunerna får delegera vissa beslut till brukare/brukar- Det är att att representanter. möjligt göra genom utvidga personkretsen i KL:s delegationsbestämmelser.

Den senare utvidgningen av brukarinflytandet har beredningen inte funnit lämplig för att det skulle leda till ett oklart ansvar.

När det gäller möjligheten att inrätta ett kommunalrättsligt organ där brukarna har säte har beredningen noga övervägt olika alternativ. En som diskuterats har en form lösning gällt av partsammansatt organ med brukare och anställda. Förebil-

den har då varit de PSC-organ som finns med arbetstagare och arbetsgivare. Beredningen har också övervägt någon form av Verksamhetsstyrelser med stark brukarrepresentation. - Från beredningens allmänna utgångspunkt att stärka med- - finns det vissa borgarinflytandet förtjänster med de diskuterade alternativen.

Trots detta har beredningen funnit att det inte finns anledning att föreslå en sådan möjlighet. Ställningstagandet ligger väl i linje med de synpunkter på behovet av en klar gränsdragning mellan brukarinflytandet och den politiska demokratin som inkommit på diskussionsbetänkandet (SOU 1984:83) Folkstyret i kommunerna.

Medverkan och medansvar i

kooperativ

Under de senaste åren har den kooperativa formen för att lösa lokala gemensamma angelägenheter blivit allt vanligare.

Att bilda kooperativ har traditionellt varit ett sätt för människor att utan stora ekonomiska insatser lösa gemensamma behov. Den lokala insatsen och gemenskapen människor emellan utgör för den kooperativa tanken. grunden Enligt beredningen bör därför lokalt förankrade kooperativa lösningar inom barnomsorgen, skolan, fritidsgårdarna och vid institutioner inom äldreomsorgen kunna utveckla brukarinflytandet. I exempelvis en föräldrakooperativ barnstuga har föräldrarna både ett aktivt inflytande och ett stort eget ansvar. Beredningen har i boken Kooperation för tjänster (Liber förlag) tillsammans med Kooperativa institutet visat hur den kooperativa tanken kan läggas till grund för olika verksamheter.

Lokala kooperativa lösningar är så här långt oftast isolerade företeelser, t ex en barnstuga eller en fritidsgård. Det finns dock ett visst intresse för att utveckla s k samhällskooperativ. Tanken är att människor i sin närmiljö i kooperativ form kan ta ett ökat ansvar för olika slags serviceverksamheter. Det handlar till en del om att utveckla de tankar som legat till grund för och exempelvis väg- samfällighetsföreningar. Att dessa idéer i första hand utvecklas i glesbygder och i storstädernas förorter är ingen slump.

SOU 1985: 28 35

för bättre

Skapa nya förutsättningar

service v

edla mer v1

Enligt beredningen skapas bra service av ett förhållningssätt inom hela den kommunala förvaltningen som stimulerar till samverkan. En organisation kan i sig skapa och förstärka beteenden hos de individer som arbetar där. Eftersom av är förmedling tjänster personalintensiv påverkas därför tjänsternas kvalitet i hög grad av hur den kommunala organisationen är utformad.

De förtroendevalda anger mål och skapar riktlinjer

för en bra kommunal service och till ett Avgörande möjligheter ökat brukarinflytande är de mål och visioner som de förtroendevalda sätter upp. De måste klargöra de grundläggande verktill samhetsidéerna: för vilka är man och vad skall man åstadkomma för dem? Om tydliga idéer saknas blir förvaltningen lätt en slentrianorganisation. Verksamheten blir en följd av tradition och tillfälsnarare än ett resultat av en medveten En ligheter strategi. klar verksamhetsidé gör att alla får en gemensam uppfattning om vilka de är. Olika särintressen kan viktigaste uppgifterna då underordnas idén, som sätter medborgaren i centrum. Ett medvetet förändringsarbete aktualiserar principiella frågor om hur förvaltningen ska ledas och styras. Det kan gälla delegering av befogenheter och ansvar till anställda, brukarinflytande och samarbetsformer mellan förvaltningar. På flera håll är intresset stort för att införa en ökad grad av politisk styrning med hjälp av målbeskrivningar. Det medför att förvaltningar och mindre enheter får ett ökat inflytande över hur målen ska nås.

Engagera alla anställda

Okat servicetänkande och brukarinflytande innebär att perspektivet förskjuts mot ett mer medborgarinriktat handlingssätt. Det är fråga om att förändra organisationsklimatet i förvaltningarna. Alla anställda har här en avgörande betydelse. Alla anställda måste vara klara över sin egen roll och vad förvaltningens verksamhetsidé och mål betyder just i deras

36 SOU 1985: 28

arbete. En ökad delegering ger de anställda ett större ansvar. Det är för att servicen ska bli mer personlig och levande. viktigt En betydande sakkompetens är inte alltid parad med en lika god ”social färdighet. Den kan emellertid tränas - och en sådan träning bör ske så verklighetsnära som möjligt. Det att på olika sätt uppmärksamma och gäller uppmuntra servicearbetet. Att sätta medborgaren/brukaren i centrum betyder att de anställda som har direktkontakter ställs i verksamhetens fokus.

Ett sätt att öka motivationen är att bry sig om och ta vara på de idéer till förbättringar som den anställde har. Många goda

idéer har under årens lopp fastnat i byråkratin och ort att

engagemanget i arbetet gått ned. Viljan att bidra till förbättringar har blivit låg. Ett aktivt servicearbete vitaliserar om förslag snabbt leder till förbättringar.

Den personal, som i första hand arbetar med intern administration och olika slags underhåll, måste också ges möjligheter att ändra sitt arbetssätt och sin roll. Den ska mer renodlat fungera som stöd för dem som har direkt kontakt med medborgarna. Att vara chef för en serviceinriktad organisation är annorlunda än i en mer traditionell myndighetsinriktad förvaltning. För cheferna i en serviceorganisation är det särskilt betydelsefullt att bl a: 0 Konkretisera, och föra ut de verktydliggöra grundläggande samhetsidéerna och målen till hela personalen. 0 Direkt och via alla andra chefer motivera de anställda att sätta medborgaren i centrum för verksamheten. 0 Driva ett att utvecklingsarbete genom ompröva organisation och arbetssätt samt stimulera till nya idéer och ta till vara dem. 0 Utöva ett som kännetecknas av och ledarskap målstyrning av delegering. 0 I åt och betydande utsträckning ägna sig personalledning personalutveckling. Chefer och arbetsledare ”längre ned i organisationen har stor betydelse i serviceutvecklingen. Ett förändringsarbete måste bygga på att alla med arbetsledande ansvar engageras och får tillfälle att ta sitt ansvar. Detta är så mycket mer betydelsfullt eftersom arbetsledarna också har mer direkta erfarenheter av hur verksamheten fungerar gentemot medborgarna. I detta sammanhang vill beredningen understryka att det är viktigt att sträva efter en klar arbetsfördelning mellan förvaltningsledningarna och de förtroendevalda. Det är väsentligt att

det i arbetsorganisationen inte råder oklarhet om vem som har ansvar att leda förvaltningens löpande arbete.

Facklig medverkan

I ett förändringsarbete är det av största vikt att de fackliga organisationerna får tillfälle att medverka redan från början. Det finns en intressegemenskap mellan förvaltningen och de fackliga organisationerna om att utveckla ännu bättre kommunal verksamhet. Fackligt engagemang i förändringsarbetet är naturligt eftersom de anställda berörs.

Sammanfattning

Kommunerna och landstingen har idag ett mycket stort och varierat tjänsteutbud. Grunden för nästan all kommunal verksamhet är att stå till tjänst för kommuninvånarna. Detta utgör grunden för ett förnyelsearbete som inriktas på tjänsternas kvalitet.

Bra tjänster kan alltid bli bättre! Beredningen har i detta kapitel angivit en rad åtgärder. 0 Kontakterna med medborgarna bör förbättras. Detta kan ske ökad till kommunens och genom tillgänglighet landstingets förvaltningar och enskilda handläggare. Kontakterna måste präglas av ett kundtänkande där den enskilde medborgarens situation sätts i centrum. Handläggningen av ärenden måste göras enklare. 0 Kommunernas och bör i ökad utsträcklandstingens tjänster ning till de enskilda behov och förutanpassas medborgarnas sättningar. Genom ett mer varierat utbud inom t ex barnomsorgen, äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården ökar individanpassningen av den offentliga verksamheten. En viktig för flexibla är att förutsättning tjänster arbetsorganisationen utvecklas. 0 Genom ett utvecklat får ökabrukarinflytande medborgarna de möjligheter att påverka de tjänster de är beroende av. Ett ökat brukarinflytande förutsätter att ansvar och befogenheter förs ut till de anställda som direkt möter brukarna. Genom bättre samråd kan brukarna få ett medbestämmande i för dem viktiga vardagsfrågor. föreslår att Beredningen kommunallagens bestämmelser om delegation kompletteras så att till villkor om samråd klart möjligheterna framgår. 0 Lokalt baserade inom kooperativa lösningar barnomsorgen, skolan, fritidsgårdarna och äldreomsorgen kan ytterligare stärka brukarinflytandet.

38 sou 1985:28

0 Bra service av ett förhållningssätt inom hela förvaltskapas förutsättningar för ett framgångsrikt arbete ningen. Viktiga med att förbättra servicen är en och tydlig politisk styrning en medveten personalutveckling. Alla anställda måste engai servicearbetet. De organisationerna bör få geras fackliga att delta i hela förändringsarbetet där man sammöjlighet verkar och sätter kunden i centrum.

sou 1985:28 39

40 SOU 1985 228

3 Öppna nya möjligheter

ökad

genom

decentra l.iserin

Den kommunala organisationen

decentraliseras

Under de senate årtiondena har kommunerna förändrats krafde två år 1952 och 1974. Syftigt genom indelningsreformerna tet med reformerna var att skapa kommuner som ekonomiskt och bättre kunde möta de ökande kraven på kommupersonellt nala insatser. Den senaste reformen var i allt väsentligt också framgångsrik. Genom att kommunerna minskade från cirka 2 500 till mindre än 300 försvann emellertid många förtroendeuppdrag. Medborkontakter med de förtroendevalda minskade. Det blev garnas då att söka efter att stärka den kommunala naturligt nya vägar demokratin. En var att inrätta rådgivande kommundelsmöjlighet organ, råd, som kompletterade de centrala nämnderna. En annan möj-

SOU 1985: 28 41

lighet var institutionsstyrelser. I mitten av 1970-talet hade ett trettiotal kommuner kommundelsråd. försök Samtidigt pågick med i fem kommuner. institutionsstyrelser Mot slutet av 1970-talet ansåg de allmänt politiska partierna att beslut och ansvar borde decentraliseras i den kommunala verksamheten. Regeringen lade därför fram ett förslag (prop 1978/7 9:181) om att lokala organ i form av distriktsnämnder och institutionsstyrelser skulle kunna besluta och verkställa inom det kommunallagsreglerade området. Senare samma år, 1979, vidgades området till att även omfatta den specialreglerade verksamheten (prop 1979/80:54). om vis- Lagen (1979:408) sa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen, omtryckt 1979:1167) trädde i kraft den 1 januari 1980.

Lokalorganslagen Lokalorganslagen är inte tvingande. Den gör det bara möjligt att inrätta lokala organ. Kommunerna kan fritt anpassa sin organisation efter lokala förhållanden. Den nya lagen innebär i korthet följande:

Lokala får inrättas inom det organ kommunallagsreglerade området och inom följande specialreglerade nämnders kompetensområden: socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen.

bestämmer de lokala Kommunalfullmäktige organens kompetens. De kan få samma kompetens som facknämnderna, dvs de kan bereda, besluta om och verkställa olika frågor. Genom kan i stort sett alla som sköts av de

lokalorganslagen uppgifter

centrala facknämnderna läggas ut till lokala organ.

För det specialreglerade området gäller bl a följande begränsningar: 0 Institutionsstyrelser kan inte inrättas enligt lokalorganslagen inom det specialreglerade området. 0 ska ha till kommundelen. De ska vara Frågorna anknytning sådana att de för övrigt är lämpliga att handlägga i ett lokalt organ. 0 som avser får inte Uppgifter statligt reglerade tjänster skötas av ett lokalt organ. 0 Om en har lämnat en viss till statlig myndighet befogenhet en kommunal nämnd får den bara föras över till ett lokalt om den statliga myndigheten medger det närorgan (gäller mast hälsovårdsnämndens och byggnadsnämndens område). 0 De centrala nämnderna ska finnas specialreglerade kvar. Inom det kommunallagsreglerade området finns ingen föreskrift om att Centralnämnden, t ex kulturnämnden eller fritidsnämnden, ska finnas kvar när lokala organ inrättas.

42 s0U 1985:28

Lokala organ är kommunala nämnder. De är underkastade kommunallagens nämndregler utom i följande avseenden: 0 Lokalt får väcka ärenden hos fullmäktige (s k initiaorgan tivrätt) endast om fullmäktige har föreskrivit det. 0 kan föreskriva att ett lokalt lämnar sitt Fullmäktige organ budgetförslag till centrala facknämnder. 0 Ett lokalt är inte bundet av den mandattid som organ gäller för facknämnderna utan fullmäktige bestämmer mandattiden. De vanligaste typerna av lokala organ är följande. Kommundelsråd institutionsråd: Ett lokalt respektive organ med enbart uppgifter inom en kommundel respektirådgivande ve en institution. Distriktsnämnd: Ett lokalt organ knutet till en geografisk del av kommun och med förvaltningsuppgifter inom ett fackområde. Kommundelsnämnd: Ett lokalt organ knutet till en geografisk del av kommunen och med förvaltningsuppgifter inom flera fackområden. Institutionsstyrelse: Ett lokalt organ med förvaltningsuppgifter för en eller flera anläggningar. En institutionsstyrelse kan verka inom ett eller flera fackområden.

Lokala organ ifrikommunerna

Riksdagen antog våren 1984 regeringens förslag (prop 1983/84:152) till lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. Denna lag, som berör såväl centrala nämnder som lokala organ, gäller nio kommuner och tre inom det s k frikommunförsöket. Den alllandsting männa avsikten med detta försök, som ska pågå under fyra år, är att ge försökskommunerna möjligheter att göra avsteg från reglering för att bl a bättre lokalt den kommustatlig anpassa nala organisationen. Genom denna lag kan försökskommunerna inrätta institutionsstyrelser på bl a skolans område, något som lokalorganslagen inte medger. Frikommunerna får även göra avsteg från lokalorkrav till en kommundel eller beganslagens på anknytning gränsning till en anläggning. Detta innebär att en kommundelsnämnd kan ha förvaltningsuppgifter som sträcker sig ut över nämndens område. På skolans område t ex geografiska vad gäller grundskolans högstadium samt gymnasieskolan. Regeringen måste kommunens beslut för att det ska godkänna gälla.

SOU 1985: 28 43

Lokala organ i landstingen

Kommunaldemokratiska kommittén föreslog i betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna att också skulle få att inrätta lokala Hulandstingen möjlighet organ. vuddelen av remissinstanserna ställde sig i princip bakom förslaget.

Hösten 1984 lade regeringen fram ett förslag (prop 1984/85:98) om en friare nämnorganisation i landstingskommunerna. Detta förslag är mer långtgående än kommittéförslaget. Förslaget går i korthet ut på att hälso- och sjukvårdslagens system med s k särskilda ska kunna inom nästan hela det organ tillämpas landstingskommunala området. De särskilda organen får enligt ha för både en viss del av lagförslaget uppgifter landstingets verksamhet och för verksamhet som bara avser ett geografiskt område. De kan också ha som begränsat uppgifter griper över flera nämnders ansvarsområden. Landstingen får detta på sätt möjlighet att samordna sin nämndorganisation lokalt på samma sätt som kommunerna. Lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna träder i kraft den 1 januari 1986.

Kommundelsnümnd

- - Beslut Budget Personal

Allmänna mål för kommundelsnämnderna

Det finns således fyra av lokala kommundelsråd, typer organ: institutionsstyrelser, distriktsnämnder och kommundels-

nämnder. Av dessa betraktas de sistnämnda som den mest avancerade formen av politisk och administrativ decentralisering. Förklaringen är främst att endast kommundelsnämnderna arbetar sektorsövergripande. De kommuner, som infört denna av lokala har också i de flesta fall ställt typ organ, upp ett antal mål för sina försök med kommundelsnämnder.

I de propositioner (1979/79:181, 1979/80:54), som låg till grund för lagen om lokala finns en allmän till behoorgan, bakgrund vet av reformen. Det framhålls bl a att den djupgående omvandlingen som kommunerna genomgått genom indelningsreformen inneburit betydande nackdelar ur demokratisk synvinkel: den kommunala verksamheten har förlorat något av sin direkta lokala anknytning, antalet förtroendeuppdrag har minskat vilket ökat avståndet mellan väljare och valda och de kommunala förtroendeuppdragen blir allt mer tidskrävande och komplicerade. Mot denna bakgrund anges det som väsentligt att alla att den kommunala demokramöjligheter fördjupa tin tas till vara (prop 1978/79:181 s 17). Den roll som lokala organ kan spela i detta sammanhang är enligt föredraganden följande (prop 1979/80:54 s 13): En ökad medverkan från kommuninvånarnas sida i den kommunala verksamheten har enligt min mening stor betydelse när det gäller att skapa en livskraftig kommunal självstyrelse. Jag anser att man genom att inrätta lokala organ kan skapa ett naturligt forum på det lokala planet för diskussion och beslut i frågor som har direkt betydelse för kommuninvånarna. Verksamheten i lokala organ kan också innebära en vitalisering av arbetet i de politiska partiernas lokalföreningar.

i tillämpning

Lokalorganslagen

Kommundelsråd

Kommundelsråd finns numera bara i få kommuner. Hunågra vudtendensen är att de successivt avskaffas. Lokalorganslagen har nämligen öppnat nya och mer effektiva metoder att fördjupa den kommunala demokratin i form av institutionsstyrelser samt distrikts- och kommundelsnämnder.

Institutionsstyrelser

Institutionsstyrelser kan inrättas antingen kommunalenligt lagen eller enligt lokalorganslagen.

Om institutionsstyrelsen är verksam inom den kommunallagsreglerade sektorn gäller bestämmelserna i 3 13 § 2 st KL. kap När det gäller den sektorn finns vissa specialreglerade hinder i lagstiftningen att inrätta institutionsstyrelser, t ex skolompå rådet.

Institutionsstyrelser som inrättas enligt lokalorganslagen regleras av 3 kap 13 § 2 st KL(se ovan) men med den viktiga

SOU 1985: 28 45

att kommunfullmäktige beslutar om instituinskränkningen tionsstyrelserna ska

0 få initiativrätt till kommunfullmäktige (Lokalorganslagen 5 § 1 st) 0 lämna sitt via sin facknämnd eller till kombudgetförslag munstyrelsen direkt (Lokalorganslagen 5 § 2 st).

Historiskt har systemet med särskilda förtroendemannaorgan för enskilda anläggningar i form av t ex badhus-, musei- och slakthusstyrelser, funnits sedan lång tid tillbaka. I början av 1970-talet togs olika initiativ för att pröva institutionsstyrelser som en metod att bredda de förtroendevaldas inflytande i den kommunala verksamheten. Fem kommuner satte försök med igång institutionsstyrelser Botkyrka, Finspång, Luleå och 1974/75, nämligen Borlänge, Sundsvall. Under perioden 1975-80 inrättade ytterligare 11 kommuner institutionsstyrelser och 1983 tillkom tre kommuner. Under tiden hade, emellertid, 11 av dessa 19 kommuner ner sina försök, oftast efter en finns lagt mandatperiod. Idag i åtta kommuner. De har tillsammans 23 institutionsstyrelser styrelser. av olika och ålderdomshem/service- Fritidsanläggningar slag hus har varit de institutioner som oftast fått egna styrelser. Fyra kommuner har haft försök med institutionsstyrelser förekommuner - och trädesvis inom fritidssektorn. I två Lidingö - har inrättat vid var sin Göteborg man institutionsstyrelser s k I en sådan anläggning bedrivs verkintegrerad anläggning. samheter flera olika områden, t ex kultur och fritid, på skola, barnomsorg och äldrevård.

Distriktsnämnder

På det sociala området finns två lagar med bestämmelser om lokala i form av distriktsnämnder. Sådan nämnder kan organ inrättas med stöd av lokalorganslagen eller socialtjänstlagen (1980:620). Distriktsnämnder den förstnämnda modellen enligt kan få mycket varierande befogenheter. I bl a Norrköping och kommuner har sociala distriktsnämnderna fått

Södertälje de

relativt vida Aven Göteborg har beslutat inrätta befogenheter. liknande distriktsnämnder. Cirka 25 kommuner har inrättat distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen. I ett tiotal kommuner finns distriktsnämnder för fritidsfrågor. I Borås finns en nämnd för och i Trollhättan har en kulturfrågor distriktsnämnd hand om fritids- och kulturfrågor i kombination. Stockholm, landets största kommun med cirka 650 000 invånare, har valt att decentralisera sin poltiska organisation på det

46 soU 1985:28

sociala området samt skol- och fritidsområdet med på hjälp av distriktsnämnder.

På det sociala området finns sedan år 1983 18 sociala distriktsnämnder. Nämnderna har inrättats med stöd av socialtjänstlagen. Reformen berör uppemot halva kommunens och budget nästan 30 000 anställda.

Distriktsnämnderna har 9 ledamöter och lika många suppleanter. De har i uppgift att bl a fram och lägga egna budgetförslag att medverka i planeringen. De sköter även drift- och uppföljningsansvaret för distriktsverksamheten inom t ex barnomsorg och hemservice.

På skolans och fritidens områden trädde vid årsskiftet 1985 en ny organisation i kraft.

Skolans verksamhet i Stockholm är 15-20 större än i en gånger medelstor kommun. Den nya organisationen innebär att kommunen delas i 18 skoldistrikt med lokala nämnder (distriktsnämnder) som styrande organ. Distrikten överensstämmer i huvudsak med socialdistrikten. Distriktsnämnderna behandlar i princip alla frågor på lokal nivå som och gäller grundskolan samtliga frågor som rör och förvaltning upplåtelse av lokaler. Varje distrikt omfattar i genomsnitt 2 - 3 rektorsområden. Den centrala Skolstyrelsen ansvarar för övergripande, principiella frågor samt frågor som rör gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Genom skoldistriktsnämnderna, som har vardera 9 ledamöter och 9 suppleanter, ökar antalet förtroendevalda med drygt 300.

På fritidsområdet finns 14 distriktsnämnder med 9 ledamöter och 9 suppleanter. Nämnderna har vittgående befogenheter att besluta om fritidsdistriktens Verksamhet. De ansvarar också för budget och personal. Distriktsnämnderna har ett övergripande ansvar för planering, drift och av den diuppföljning striktsanknutna fritidsverksamheten med rätt att disponera tilldelade resurser. De ska också och

avge eget budgetförslag

förslag till ekonomiska till femårsprogram kommunstyrelsen. Den centrala fritidsnämnden svarar för

kommunövergripande

och samordnande funktioner. Nämnden över diyttrar sig striktsnämndernas budgetförslag.

Kommunde/snämnder

År 1985 finns kommundelsnämnder i cirka 20 kommuner. Se tabell sid 49.

Under år 1984 har ett Huddinge tagit principbeslut att inrätta 3 kommundelsnämnder på försök från år 1986. 5- 10 Ytteligare kommuner väntas under år 1985 eller våren 1986 fatta principbeslut om att eventuellt inrätta kommundelsnämnder. I ett trettiotal kommuner är under frågan utredning.

SOU 1985: 28 47

Kommuner med geografiskt heltäckande kommundelsnämnder är Ale, Bräcke, Umeå och Orebro. Eskilstuna, som f n har 4 kommundelsnämnder, har beslutat att från 1986 övergå__till en heltäckande med 9 kommundelsnämnder. Aven organisation som f n har 2 kommundelsnämnder, ska från Uppsala kommun, 1986 övergå till kommundelsnämnder i hela kommunen.

Utvärdering av kommundelsnämndsreformen

Några av de kommuner, som Varit tidigt ute med att inrätta kommundelsnämnder, har blivit föremål för mer systematiska studier av hur försöken utfallit.

Eskilstuna, Umeå och Orebro studerats av en forskargrupp har. med anknytning till i Orebro. Resultaten har redovihögskolan sats i rapporten Kommunal decentralisering. En första utvärav med kommundelsnämnder i Eskiltuna, dering försöken Umeå och Orebro kommuner, författad av Erik Amnå m fl.

Forskare vid Göteborgs universitet följer kommundelsnämnderna i Ale. Statsvetenskapliga institutionen och institutionen för medverkar med undersökningar om förvaltningsutbildning det lokala partiarbetet och beslutsmedborgarna, politikerna, Företagsekonomiska institutionen studerar försöket processen. med inriktning på vissa frågor om samarbete och styrning, och utvecklingen i kommundelarna. Aven planeringsprocessen Kommunförbundets medverkar i utorganisationsavdelning värderingen. Utöver detta har kommunen beslutat att göra en intern som till att hur syften och utvärdering, syftar klarlägga mål med reformen uppnås.

/JJ\ J. x

o-rwea

V. ,WWW a: :rd w »ugn/mm väsby (J, Eskilsyunaj i Örébr x

g

ø arføI/ø N #9

48 SOU 1985: 28

Kommuner med kommundelsnämnder

1 985

Kommuner Antal In- Antal Antal Verksamhet inv. rät- KdN ledatande möster

Örebro 118” 1980 3 9+ 7 Skola, social, fritid, 1983 15 kultur Botkyrka 66 1981 2 1 1 + 1 1 Skola, fritid, kultur Eskilstuna 89 1982 3 9+ 7 Skola, social, fritid 1984 4 kultur Umeå 84 1982 8 7+ 7 Fritid, kultur Ale 23 1982 1 9+ 5 Skola, social, fritid, 1983 5 kultur Bräcke 9 1 982 1 1 1 + 1 1 All lokal verksamhet 1983 3 13 + 13 Järfälla 56 1982 1 9+ 9 Skola, social, fritid, kultur Göteborg 424” 1982 3 11 + 9 Skola, fritid, kultur barnomsorg Skola, fritid, kultur Tekn nämnd Borås 100 1983 1 9+ 9 Fritid, kultur Hudiksvall 38 1983 1 1 1 + 1 1 Skola, social, fritid, kultur Linköping 116 1983 2 9+ 7 Skola, fritid, hälsovård Skola, fritid, kultur, gatufrågor 1985 3 Skola, fritid, kultur social Nacka 59 1983 1 9+ 9 Skola, social, fritid, kultur Upplands- 33 1983 2 9+ 7 Skola, social, fritid, Väsby, kultur Uppsala 153 1983 2 11 + 11 Skola, social, fritid, kultur, resp skola, fritid, kultur Växjö 66 1983 2 9+ 9 Skola, social, fritid, kultur Norrköping 118 1984 2 9+ 9 Skola, social, fritid, kultur Nyköping 65 1984 2 1 1 + 1 1 Teknisk förvaltning Västerås 118 1984 1 7+ 7 Skola, social, fritid, kultur samt parkförvaltn Uddevalla 46 1984 2 10+ 7 Skola, social, fritid, kultur Motala 41 1985 1 9+ 9 Skola, social, fritid, kultur Vadstena 8 1985 1 7+ 7 Fritid

SOU 1985: 28 49

Eskilstuna, Umeå och Örebro kommuner

Den försöksverksamhet som studerats är i Umeå (84 000 invånare) en heltäckande organisation med kommundelsnämnder och kulturområdet. I Eskiltuna (89 000 invånare) på fritidsoch Orebro (1-18 000 invånare) har man granskat en organisation med tre kommundelsnämnder för skola, social-

områdena

tjänst, fritid och kultur. I ett senare skede har Orebro övergått till en för hela kommunen omfattande organisation med kommundelsnämnder. Eskilstuna har utvidgat försöket med ytteren lokal nämnd. Denna uvidgade försöksverksamhet inligare går inte i undersökningen.

De huvudsakliga strävandena som låg bakom beslutet att info ra kommundelsnämnder i de tre undersökta kommunerna var att den politiska aktiviteten skulle öka och att effektiviteten i förvaltningen skulle höjas. Dessutom betonades möjligheterna att bättre styra förvaltningsapparaten samt att utnyttja resurserna bättre genom ökad samverkan. De tre kommunerna har genomfört reformen på skilda sätt. Eskilstuna tillämpade en strategi som bl a kännetecknas av att förändringsarbetet skedde stegvis och där de berörda deltar intensivt. Umeås strategi utmärks av försiktighet, begränsade befogenheter för kommundelsnämnderna och ett omfattande engagemang även av representanterna för andra sektorer än de närmast berörda. I Örebro genomfördes reformen på kort tid. Utredningsarbetet bedrevs i speciellt tillsatta grupper. Försöken har varit förenade med förhållandevis små kostnader vad gäller förberedelsearbete respektive särskilda kostnader för driften under det första året. De sammanlagda kostnaderna - som dock inte innebär nya kostnader - varierar mellan drygt 1,5 mkr och drygt 3 mkr. De förtroendevalda som tog plats i de nya kommundelsnämnderna hade erfarenheter av begränsade praktisk kommunalpolitik. Cirka hälften hade tidigare inte haft några kommunala De som haft hade företrädesvis förtroendeuppdrag. uppdrag haft ”lättare” uppdrag i t ex taxeringsnämnder eller kommundelsråd. De flesta hade varit aktiva i sina partiorganisationer i mer än tio år. Någon påtaglig föryngring av förtroendemannakåren har kommundelsnämndsreformen inte medfört. Kvinnorepresentationen i kommundelsnämnderna är något högre än genomsnittet i kommunalpolitiken. Enbart i Örebro ansåg flertalet ledamöter att de fått nödvändig utbildning för sin uppgift. I Eskilstuna och Umeå var de flesta

50 SOU 1985 28

missnöjda. Ledamöterna ned 3-4 timmar förberedellägger på ser inför varje sammanträde. Direktkontakt med väljarna och medverkan i det lokala partiarbetet anser kommundelsnämndsledamöterna viktiga. De allra flesta ledamöter uppger att de varit i direkt kontakt med sina väljare under undersökningsperioden.

I valet mellan att främst företräda eller

medborgarna partiet

anser en majoritet av ledamöterna i Umeå och Orebro att de i första hand är företrädare för medborgarna i kommundelen. I Eskilstuna anser mindre än hälften att de främst representerar medborgarna. Kommundelsnämndspolitikerna vittnar om att det finns situationer när de i konkreta sakfrågor tvingas välja mellan ståndpunkten hos partiets kommunorganisation och den lokala (kommundels-) organisationen. Vid en sådan motsättning anser en klar majoritet i alla tre kommuner att det är den lokala ståndpunkten som bör gälla. De flesta anser att man i allmänhet kommer överens över partigränserna i nämndarbetet. I forskningsrapporten framhålls att kommundelsnämndsreformen främst är reform, framför allt de två största partiernas partiernas. Enligt rapporten har lokalavdelningarnas arbete allmänt påverkats positivt.

Det framgår att reformen endast i undantagsfall medfört några förändringar hos lokalt. Medlemsanorganisatoriska partierna talet har inte ökat, inte heller antalet deltagare i medlemsmötena. Däremot arrangerar socialdemokraterna och moderaterna fler möten. Det innebär att de redan aktiva har ökat sin arbetsinsats. I de flesta fall har partierna inga svårigheter att rekrytera till de nya Vissa avdelningar har dock förtroendeuppdragen. upproblem härvidlag. Det är mycket vanligt att man i de penbara lokala tar ärendena i kommundelspartiavdelningarna upp nämnden till diskussion. Ofta får ledamöterna med sig en uppmaning eller rekommendation om att inta en viss ståndpunkt i nämnden. Som nämnts har kommundelsnämnderna i Eskilstuna och Orebro ett större ansvarsområde än de i Umeå. I de förstnämnda kommunerna svarar nämnderna för områdena skola, socialtjänst, fritid och kultur. I Umeå är ansvarsområdet endast fritid och kultur. Kommundelsnämnderna har dessa områpå den genom en egen (områdes-) budget ett budgetansvar som varierar i omfattning. De undersökta nämnderna har rätt att under budgetår disponera om medel inom ett verksamlöpande hetsområde. Rättigheten att_omfördela mellan olika sektorer är i Eskilstuna och Orebro. I Umeå saknar nämnderna begränsad helt denna möjlighet.

sou 1985: 28 51

Till kommundelsnämnderna är i Eskilstuna och Orebro knutna i Umeå är de knutna till ett komkommundelsförvaltningar; mundelsnämndskansli som ingår i kansli. I kommunstyrelsens de lokala förvaltningarna i Eskilstuna och Orebro finns lokala ledningsgrupper bestående av de verksamhetsansvariga för de

decentraliserade verksamheterna. I Eskilstuna leds den lokala

förvaltningen av kommundelsnämndssekreterare, i Orebro av en kommundelschef. Kommundelsnämndernas funktion är både rådgivande och beslutande. Av rapporten att döma kan de lokala nämnderna utöva ett inte oväsentligt inflytande på de centrala facknämnderna. Å andra sidan anser de allra flesta kommundelspolitikerna att facknämndernas råd och anvisningar begränsar handlingsutrymmet. De ärendetyper som särskilt överlämnats åt kommundelsnämnderna är de vanligast förekommande vid sammanträdena. Bland ärendena tar sociala frågor och fritidsfrågor ett stort utrymme. I de flesta ärenden är det en kommunal myndighet eller en lokal tjänsteman som står för initiativet. Besluten fattas oftast i stor enighet.

Ett av de viktigaste målen med kommundelsnämnderna är att skapa en lokal helhetssyn den kommunala verksamheten. på Det kräver att sektorstänkandet bekämpas och ersätts med en strävan efter samordning av olika resurser med personal, lokaler, ekonomi etc. Det finns många exempel i de studerade kommunerna på lokaler som samutnyttjas, verksamheter som samordnas genom att utnyttja anslag tillsammans samt åtgärdsgrupper som arbetar över sektorsgränserna. Enligt raputgör verksamhetsansvaret, personalansvaret och budporten getansvaret de viktigaste förutsättningarna för en integrerad, lokal verksamhet i kommundelsnämnderna.

Ale kommun

Vid Statsvetenskapliga institutionen i Göteborg har på beredningens uppdrag kommundelsreformen i Ale (23 000 invånare) undersökts med utgångspunkt från medb0rgarna/kommunmedlemmarna. Ett representativt urval av alla röstberättigade i kommunen har tillfrågats om bl a sina om komkunskaper mundelsreformen och inställningen till denna. Av undersökningen framgår bl a följande.

Over hälften av de tillfrågade Aleborna vet eller tror sig veta

vilka verksamheter kommundelsnämnderna har ansvar för. Det man bäst känner till är fritidsgårdar (68 %) medan skolbiblioteken är svårare att sammankoppla med de nya beslutandeorganen. Däremot är det en fjärdedel som tror att kommundelsnämnderna ansvarar för vägar och trafik, vilket inte är

fallet. Vad de politiska majoritetsförhållandena i nämngäller derna är det 38 % som känner till att ledamöterna fördelar sig samma sätt som i kommunfullmäktige, medan på majoriteten antingen inte vet eller tror att det är partiernas röstetal i kommundelen som hur många platser de får i kommunavgör delsnämnderna. Ale kommuns invånare anser att den kommunala informasamt artiklar i andra tidningar har varit de tionstidningen viktigaste källorna när det gäller att informera om kommundelsreformen. En jämförelse har gjorts mellan Alebornas intresse för lokala och Det visar att intresset är större för frågor rikspolitik. sig frågor som rör den egna kommundelen och kommunen än för Denna tendens märks framförallt bland rikspolitiska frågor. kvinnorna. Aleborna uppfattar inte sina möjligheter att föra fram synpunkter i kommunala frågor som särskilt annorlunda nu jämfört med tiden före reformen. Nära hälften anger att de inte vet om deras har förändrats, vilket beror möjligheter troligen på att de inte har haft anledning att försöka påverka några kommunala frågor. 30 procent anser sina möjligheter vara oförändrade. Men av dem som uppfattar att möjligheterna har förändrats svarar nästan alla att de nu har bättre möjligheter att föra fram synpunkter än de hade för två år sedan. Dessa anger också att det beror på kommundelsreformen.

De tillfrågade Aleborna visar sig ha övervägande positiva förväntningar på kommundelsreformen. Over hälften anser att vanligt folk kommer att intressera sig mer för kommunala och att kommundelskontoren medför en effektivare förfrågor valtning. Nära hälften instämmer helt eller delvis i att reformen har givit folk att besluta och ta ansvar för sina möjlighet angelägenheter. Däremot råder det mer delade meningar om att reformen leder till orättvisor mellan kommundepåståendet larna och inför frågan om kommundelsnämnderna verkligen ger vanligt folk större inflytande. 25 procent förutser orättvisor och 33 procent förväntar sig inget större inflytande. En relativt stor andel av de tillfrågade har dock inte bildat sig någon uppfattning i frågorna ännu.

Vid en eventuell folkomröstning om kommundelsreformen skulle en majoritet på 58 procent av Aleborna stödja reformen. 11 skulle rösta mot och 32 procent avstå från att rösta, procent vilket kan tolks som att många ännu inte tycker sig se vilka följder reformen får. Kommunförbundet har i rapporten Ökad samverkan, bättre organisation i Ale kommun redovisat resultatet av ett 80-tal

SOU 1985: 28 53

intervjuer med personal och förtroendevalda på kommundelsoch central nivå.

Ett av syftena med reformen är att utveckla samverkan över sektorsgränserna. Enligt rapporten har den formella samverkan, inom t ex de lokala ledningsgrupperna, varit mindre givande än den informella samverkan mellan olika personalgrupområdesnivå. Skolan framstår som den sektor som är per på svårast att få med i samverkan. Både politiker och tjänstemän är positivt inställda till det minskade avstånd mellan politiska beslut och verkställighet som reformen fört med sig. Samverkan inom skilda personalgrupper sker inom s k kategoriträffar för i princip alla som arbetar lokalt, som vissa grupper något politiker är en aning oroade för.

Ett annat huvudsyfte med reformen är att skapa en bättre organisation, där förvaltningsapparaten anpassas till de nya politiska organen. Detta har skett genom att bygga upp en kontorsorganisation, i form av kommundelskontor, under kommundelsnämnderna. I den nya organisationen spelar de lokala politikerna en huvudroll. Deras viktigaste styrinstrument är det kommunövergripande handlingsprogrammet. Mot detta förväntas de lokala politikerna vara lojala. I den nya organisationen anses kommunstyrelsen få en starkare ställning samtidigt som facknämnderna minskar i betydelse.

En del tjänstemän vid kommundelskontoren har tilldelats rollen som verksamhetsansvariga. Här har skett en av överföring kompetens och ansvar från befattningshavare, som tidigare fanns i den centrala förvaltningen, till de verksamhetsansvariga på lokal nivå. Områdesadministratören, som har ett allmänt samordningsansvar inom kommundelsförvaltningen utan att vara förvaltningschef, är en ny befattningshavare. Kanslipersonalen vid kommundelskontoren sig i stort sett vara säger nöjda med den nya ordningen, även om man klagar på bristande resurser, sårbarhet vid vakanser och en allmän utsatthet gentemot allmänheten. Planeringsprocessen har inte påverkats särskilt mycket. Tillav sker således fortfarande sektorsvis. delningen budgetramar När en sådan förändringsprocess inleds framstår det som naatt man upprätthåller denna metod. Ett alternativt turligt system för prioritering saknas än så länge. I 1985 års budget har kommundelsnämnderna frihet att föra medel från ett program till ett annat med vissa begränsningar. De centrala facknämndernas förändras i ett ställning system med lokala nämnder. I Ale anses facknämndernas viktigaste styrinstrument vara deras rätt att yttra sig över kommundelsnämndernas budgetförslag samt att planera och dra upp riktlinjer för sektorerna i stort. Uppfattningen om hur mycket

facknämnderna styr kommundelsnämnderna varierar mycket bland politiker och förvaltningspersonal. Även ifråga om hur den politiska styrningen allmänt ska gå till uppfattningarna. Intervjuarna tycker sig urskilja två skiljer sig helt olika I det ena fallet betonas konkurrens mellan synsätt. kommundelarna. I det andra fallet betonas helheten som övervärde och den lokala solidariteten med det kommugripande nalpolitiska handlingsprogrammet. Rapportförfattarna anser sig ha funnit att decentraliseringen i Ale är ett medel för kommunens att den samlade kommunapolitiska ledning styra la organisationen. En förutsättning för detta är att det finns ett stort ömsesidigt förtroende mellan organisationens olika delar. Författarna anser att kommunledningen försöker att stimulera till samsyn, solidaritet och mognad för att möjliggöra en utveckling av informella styrmedel. Med det sistnämnda avses bl a och rekrytering, en gemensam kultur och att utbildning verksamhetens mål och medel bestäms i arbetet i partiorganisationen. Kommunens egen arbetsgrupp för utvärdering av kommundelsnämndsreformen har redovisat hur har partiverksamheten påverkats av reformen. Av rapporten framgår att de flesta av partierna anser att aktiviteten i ökat. Partierna har anordnat ganska partiarbetet många möten kring frågor som behandlas i kommundelsnämnderna. De flesta partier menar att de fortroendevaldas medverkan i sammankomster med lokala organisationer har ökat. Hälften av partierna som är representerade i kommundelsnämnderna menar att kontakterna mellan de förtroendevalda och invånarna i kommundelen har ökat. Tre partier rapporterar ökat antal medlemmar men betonar att det inte finns något klart samband mellan och kommundelsreformen som ökningen sådan. De flesta redovisar att man har skapat praktiska möjpartier till samarbete mellan den lokala partiorganisationen ligheter och de förtroendevalda i kommundelsnämnderna i form av formella eller informella träffar, referensgrupper o dyl. Alla partier anser att kommundelsnämndsledamöterna har lyckats bra eller ganska bra med att sätta sig in i de fyra sektorernas verksamhet. anser att kontakterna mel- Samtliga partier lan de förtroendevalda och de anställda i kommundelsförvaltningen är bra eller att de har förbättrats.

Bräcke kommun Bräcke kommun med 9 000 invånare har delvis drygt gått egna i om av de kommunala nämnderna. vägar fråga organisationen

En kommundelsnämnd för Kälarne inrättades från den 1 januari 1982. Den fick beslutanderätt i alla ärenden med direkt anknytning till kommundelen och som inte undantogs i lag. Kommundelsnämnden fick själv bestämma om man ville avsäga sig några typer av ärenden. Nämnden återlämnade under det första året brandförsvars-, byggnadslovs-, plan- och bidragsfrågor till de centrala Med av brandorganen. undantag försvaret återtogs dessa frågor från årsskiftet 1983/84. Kommunen gick vidare på den inslagna vägen, och den 1 januari 1984 tillkom två nya kommundelsnämnder, varigenom hela kommunen kom att omfattas av kommundelsnämnden

Under förändringsprocessen har nämndorganisationen i Bräcke kraftigt omvandlats. Under en mellanperiod bestod den centrala nämndorgansationen av en mjuk nämnd formellt bestående av skolstyrelse, socialnämnd och kommundelsnämnd för Bräcke och Revsund, en plan- och samt en tekmiljönämnd nisk nämnd. Genom s k personunion fanns i praktiken en nämnd inom det området. På motsvarande sätt valdes mjuka” ledamöter i byggnads- och miljö- och hälsoskyddsnämnden. På detta sätt skapades en gemensam plan- och miljönämnd. Då Bräcke till heltäckande kommundelsnämnder, fick övergick detta konsekvenser för de centrala nämnderna. De nämnder som finns kvar är, förutom kommunstyrelsen, brandstyrelse, överförmyndar-, val- samt plan- och miljönämnd. Till kommundelsnämnderna är knutna dels dels arbetsgrupper s k byutvecklingsgrupper. En del av tillsätts arbetsgrupperna av kommundelsnämnden för att arbeta med en bestämd, tidsbegränsad fråga. Andra grupper är mer permanenta. I sådana arbetsgrupper kan såväl anställda som förtroendevalda delta. Gruppen i sig kan inte fatta några beslut. Men i en del fall delegeras beslut till en ledamot i kommundelsnämnden, som också ingår i en arbetsgrupp. De så kallade byutvecklingsgrupperna tillsätts av kommunfullmäktige och är parlamentariskt sammansatta. Grupperna är enligt sina reglementen underställda respektive kommundelsnämnd. Syftet med byutvecklingsgrupperna är att få ännu mer lokal i verksamanknytning heten. De skall främja sysselsättningen och ta tillvara de lokala resurserna på orten. I Kälarne har man med att börjat ge byutvecklingsgruppen en egen områdesbudget. i Kälarne är föremål för en

Kommundelsnämnden uppföljning

genom högskolan i Ostersund. Redan ett år efter det att nämnden inrättades lämnades en första rapport. Av denna framgår att reformen inte använts för att åstadkomma bättre representativitet bland de förtroendevalda. Det är erfarna politiker snarare än unga som rekryterats. Det konstateras att nämnden representerar kommundelens befolkning bättre beträffande åsikter än socialt.

Av också att reformen enligt de förtroenderapporten framgår valdas vitaliserat demokratin i kommundelen. Detta mening en viss vitalisering av det lokala partiarbetet. inbegriper I en senare (1985) redovisas medborgarnas inställning rapport till reformen. Av rapporten framgår att betydande befolkningsfrån demokratisynpunkt. Informagrupper påverkats positivt tionen, intresset, diskussionslustan och kontaktkunskapen, frekvensen har ökat. En klar majoritet av befolkningen önskar att kommundelsnämnden beslutar om de för bygden viktiga även om de inte är riktigt lika säkra på att nämnden frågorna, har denna i Reformen i sig är med andra ord väl kompetens dag. av medborgarna. När det nämndens faktiska accepterad gäller verksamhet under de två första åren, är åsikterna mer splittrade. en är neutrala i sin uppfattning (varken Drygt tredjedel eller medan de som är nöjda respektive missnöjda missnöjda), är lika 20 i vardera nöjda ungefär många (drygt procent gruppen). Reformen och dess konsekvenser har olika väl ut bland slagit olika befolkningsgrupper. Kvinnorna har överlag påverkats mer av reformen än männen. De har blivit mer politiskt mobiliserade. De visar även högre siffror för medborgerlig aktivitet, tar fler kontakter med kommunen och då med speciellt politikerna. Dessutom önskar de i högre grad än männen att kommundelsnämnden ska ha en hög beslutskompetens.

En mellan de tre olika undersökta områdena politisk jämförelse mobilisering, aktivitet och medborgerlig förankmedborgerlig vid handen att var i ring ger ungefär fjärde person genomsnitt ha blivit bättre mobiliserad efter reformen. Aven den säger sig aktiviteten har ökat. När det det första medborgerliga gäller steget, att diskutera kommunala frågor, är ökningen stor (50 Avsevärt färre har ökat sina kontakter med komprocent). munen. En majoritet av vänder sig dessutom hellbefolkningen re till Kälarne kommundelskontor än till Bräcke kommunhus vid sådana kontakter. Den medborgerliga förankringen visar att reformen som sådan är väl förankrad, medan den dagliga verksamheten inte är lika accepterad.

allmänna och förslag

Beredningens överväganden

Huvudansvaret för att utveckla den kommunala verksamheten har den i kommunen även i de fall där man politiska ledningen har infört en decentraliserad lokala organisation genom nämnder. Det t ex och utbildgäller näringsliv sysselsättning, ning, social omvårdnad, skatteuttag, avgifter, resursfördelning mellan olika behov och kommundelar, samt klara programav de målen för olika verksambeskrivningar övergripande heter.

sou 1985:28 57

Enligt beredningen är det viktigt att kommunen lägger ner stor på att göra de kommunövergripande målen omsorg tydliga. Därigenom kan de lokala nämnderna lättare anpassa sin verksamhet till ett gemensamt synsätt för hela kommunen.

Målet ska vara att åstadkomma en effektiv och god service åt kommuninvånarna på olika områden. Ekonomiska och personella resurser, byggnader och anläggningar ska utnyttjas effektivt. Beredningen vill särskilt framhålla att där sektorsgränser hindrar en sådan utveckling måste förändringar ske som ökar förutsättningarna för helhetssyn, samordning och samarbete. - Därför krävs en fortlöpande uppföljning särskilt inför ett nytt - hur budgetår av servicen fungerar på olika områden i den centrala och lokala förvaltningen. Detta är inte minst viktigt när kommunen har decentraliserat vissa uppgifter till lokala nämnder. Efter att ha tagit del av utvärderingen av kommundelsnämnderna i Ale, Bräcke, Eskilstuna, Umeå och Orebro samt i övrigt studerat andra typer av lokala vill fästa organ beredningen uppmärksamheten på följande: Först bör noteras att studierna omfattar ett uppbyggnadsskede under en kort period av 3 - 4 år. Vidare bör framhållas att beredningens studier och förslag mest rört sig kring kommundelsnämnder. Det beror på att det på detta område finns mest underlagsmaterial och erfarenheter. Kommundelsnämnder är den typ av lokala organ som hittills fått det största intresset från kommunerna. Den främsta anledningen till detta är att denna form till ett samordger möjlighet nat arbete över sektorsgränserna och en effektivare användning av tillgängliga resurser inom kommundelen. Även de andra modellerna för decentralisering kan enligt beredningen komma att spela en mer framträdande roll i ett längre perspektiv. Distriktsnämnderna kan t ex dels som ett alternativ fungera till de mer långtgående kommundelsnämnderna, dels som inkörsport till en organisation med kommundelsnämnder. Särskilt i kommuner med många invånare kan distriktsnämnder ge tillräckligt med meningsfulla lokala uppgifter. Samordning mellan olika sektorer bör även eftersträvas i detta fall. För samordning mellan flera distriktsnämnder inom olika sektorer föreslår att man beredningen prövar gemensamma överläggningar inom det område där flera distriktsnämnder är verksamma. Ordföranden och förvaltningscheferna bör delta i dessa överläggningar. Syftet ska vara att informera om arbetet på respektive område. Samtidigt kan man också diskutera uppsom har nära samband mellan de olika verksamhetsomgifter

58 sou 1985:28

rådena. Därigenom öppnas också möjligheter för att hitta gemensamma framkomstvägar för att bättre använda de resurser som respektive nämnd förfogar över. Institutionsstyrelserna som för närvarande inte utnyttjas i någon större utsträckning kan i en del fall vara ett alternativ eller till kommundels- och distriktsnämnder. komplement Enligt beredningen är den politiska situationen betydelsefull när de gäller viljan att helhjärtat satsa på en decentralisering. Erfarenheterna visar nämligen att det är en klar fördel om en bred majoritet ställer sig bakom ett av detta förändringsarbete slag. Av de redovisade undersökningarna att de framgår politiska partierna en roll för kommundelsnämnderna. Enspelar viktig beredningen är det viktigt att partierna sig dels ligt engagerar ett stadium i förberedelserna, dels i av på tidigt uppföljningen reformen. Beredningen noterar att de lokala partiorganisationerna vid medlems- och andra möten ofta tar upp frågor som ska behandlas i kommundelsnämnderna. Därigenom skapas en naturlig för medverkan, och ansvar för plattform partiernas delaktighet kommunal verksamhet. Att de förtroendevalda i nämnderna säger sig ha ökat sina kontakter med medborgarna och det lokala framstår enligt beredningen som en viktig föreningslivet förutsättning för en mobilisering av dem som bor i kommundelen och en bättre av-den lokala kommunalpolitiken. förankring Rollen som förtroendevald i en kommundelsnämnd har en del De lokala politikerna ställs ofta, på ett helt annat nya inslag. sätt än ledamöterna i de centrala nämnderna, inför ett val mellan lokala och kommunövergripande intressen. En sådan valsituation kan av en lojalitetskonflikt mellan kompliceras vad den lokala (kommundelens) vill och partiorganisationen vad kommunorganisationen vill. Här finns inga alldeles givna regler att följa för de lokala politikerna. Det innebär inte att det är ointressant hur de praktiskt klarar balansgången. Sättet på vilket de hanterar dessa frågor kommer enligt beredningen att avgöra, om reformen leder till en renässans för den s k bypolitiken eller en förbättrad förmåga att göra avvägningar mellan lokala behov och centrala riktlinjer för kommunalpolitiken. Beredningen vill framhålla betydelsen av att kommunfullmäkfastställer för olika områtige kommunövergripande program den, för att åstadkomma samordning av kommunövergripande och lokal verksamhet. En annan aspekt av förhållandet lokalt-kommuncentralt är att de centrala nämnernas ställning och uppgifter påverkas väi en med kommundelsnämnder. Detta aksentligt organisation tualiserar behovet av större organisatorisk enligt beredningen

SOU 1985: 28 59

frihet för kommuner med en fullt genomförd organisation med kommundelsnämnder. Mot bakgrund av denna redovisning drar beredningen följande slutsatser:

0 När målmedvetna och långtgående insatser orts i decentra-

liseringsarbetet genom lokala organ, har man på kort tid kunnat redovisa att reformen ger förutsättningar för att fler medborgare kan medverka, bli delaktiga och ta ansvar för kommunal verksamhet. 0 Reformen med kommundelsnämnder ger ökade möjligheter till helhetssyn och samordning av kommunala verksamheter. Kommundelsnämnder ska uppfattas som en decentraliserad styrform, där helheten överordnas delarna. Arbetet över sektorsgränserna underlättas och ekonomiska samt personella resurser kan lättare utnyttjas. Förutsättningarna ökar också för att förbättra den kommunala servicen. Beredningen anser att lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (i fortsättningen använder vi benämningen lokala nämnder) bör slopas i samband med att en ny kommunallag utarbetas. Lagtext som reglerar lokala nämnder i kommuner bör ingå i en ny kommunallag. Samma förhållande gäller de lokala nämnderna i landstingen. Innan en ny kommunallag kan träda i kraft anser beredningen att det behövs åtgärder som stimulerar och underlättar utvecklingsarbetet i lokala nämnder. Beredningen föreslår därför en del i den nuvarande i att förändringar lokalorganslagen syfte undanröja hinder och ge kommunerna större frihet att besluta om och verksamhet utifrån lokala organisation förutsättningar i samband med att lokala nämnder införs.

Den centrala

nämndorganisationen

utvecklas och anpassas

Kommunerna är skyldiga att ha en del specialreglerade nämnder. De är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, Skolstyrelsen, socialnämnden och Valnämnden. I de författningar som reglerar dessa nämnder står det också vad de ska göra. Fullmäktige får inte flytta över dessa uppgifter till någon annan nämnd.

Motiv för förändringar

När en kommun har infört eller tänker införa kommundelsnämnder i hela kommunen är det viktigt att de centrala nämnderna inte försvårar kommundelsnämndens uppgift som samordnande lokal nämnd. 60 SOU 1985: 28

Problemen med en traditionell nämndorganisation blir tydliga först i kommuner som har infört kommundelsnämnder i hela kommunen. I försök inte för de begränsade skiljer sig uppgifter centrala nämnderna så mycket eftersom rätten att besluta i lokala i fall fortfarande kvar centralt. frågor många ligger I kommuner med lokala nämnder i hela kommunen kan uppgifterna mellan de centrala nämnderna behöva fördelas på ett nytt sätt. Ett exempel kan vara att man vill samordna delar av socialnämndens uppgifter rörande förskolan med grundskolan. Ett annat motiv kan vara att få en bättre samordning och sektorsöverblick centralt. Kommundelsnämnderna kan få direktiv och anvisningar dels från och kommunstyrelsen, dels från de kommunfullmäktige centrala nämnderna. Det kan orsaka problem for de ansvariga tjänstemännen i kommundelsnämnderna. Nuvarande uppdelning av centrala nämnder kan bidra till ett fortsatt inskränkt sektorstänkande när det i stället behövs mer helhetssyn och samordning. Ett sätt att förbättra sektorsöverblicken centralt är att medge andra av centrala nämnder än för närvarande. De förtyper troendevalda i de centrala nämnderna kan då få lättare att överblicka och samordna olika verksamheter. Samtidigt kan den centrala och lokala nämndorganisationen bättre anpassas i ett system med lokala nämnder. Det är därför angeläget att ge kommuner med kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen större frihet att själva utforma den centrala nämndorganisationen. De s k frikommunerna har fått möjlighet att avgöra hur de centrala nämnderna ska organiseras. I detta försök ingår tre kommuner (Ale, Bräcke, Orebro) med kommundelsnämnder i hela kommunen. Det innebär att övriga kommuner som infört eller tänker införa kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen inte har att fullt ut kunna samordna verksamheten möjlighet centralt så att det passar in i ett system med kommundels- eller distriktsnämnder. Beredningen anser därför att lagen snarast bör ändras så att den gäller alla kommuner som infört eller inför kommundels- eller distriktsnämnder i hela kommunen.

Beredningens förslag

Beredningen föreslår i lagen om lokala nämnder att kommuner, som har kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen, får överföra uppgifter från specialreglerade nämnder till andra centrala nämnder. Detta innebär att kommunerna själva får avgöra hur de centrala nämnderna ska organiseras.

Institutionsstyrelser

den nuvarande kommunallagen och lokalorganslagen Enligt har kommunerna möjlighet att inrätta institutionsstyrelser. Av hävd anses kommunallagen medge att institutionsstyrelser kan inrättas inom kommunallagsreglerad verksamhet. När det gäller det sociala området grundas en sådan rätt på äldre vård- Inom skolan är däremot institutionsstyrelser inte tilllagar. låtna. Beredningen anser att kommunerna bör ha stor frihet att använda institutionsstyrelsen som en Organisationsform för att stärka det lokala inflytandet, ytterligare fördjupa den lokala demokratin och för att öka det politiska engagemanget. En institutionsstyrelse kan ansvara för verksamheten en på barnstuga, fritidsgård, servicehus med dagcentral, idrottsanläggning osv. Om det anses lämpligt kan också flera anläggningar av samma eller med verksamhet inom ett typ integrerad område läggas på en institutionsstyrelse. Institutionsstyrelser bör även kunna ta ansvar för öppen verksamhet som integreras med t ex förskola i anslutning till ett daganläggningar öppen hem. Institutionsstyrelsen kan fylla viktiga funktioner i den framtida kommunala organisationen, dels i kommuner som inte har för avsikt att införa distrikts- eller kommundelsnämnder, dels också som i kommuner som infört distrikts- eller komplement kommundelsnämnder. I det senare fallet kan det t ex vara om en eller institution som av olika skäl inte fråga anläggning anses lämplig att lägga ut på en distrikts- eller kommundelsnämnd. Sådana kan vara kommunens huvudbibliotek exempel eller en gymnasieskola.

I avsnittet Lokala organ i frikommunerna har beredningen för hur de s k frikommunerna en särskild

redoort genom lag

har fått att inrätta även på det möjlighet institutionsstyrelser området. Enligt lokalorganslagen är det där specialreglerade inte tillåtet att inrätta sådana styrelser. Beredningen anser att alla kommuner bör få denna möjlighet. I lokalorganslagen bör det därför öppnas möjligheter för kommunerna att inrätta instidet specialreglerade området för skolans och tutionsstyrelser på socialtjänstens del.

Beredningens förslag

Beredningen föreslår att möjlighet öppnas i lagen om lokala nämnder att inrätta institutionsstyrelser även för specialreglerade institutioner, dvs inom skolområdet och socialtjänsten. En institutionsstyrelse bör även kunna ha ansvar för öppen verksamhet som integreras med anläggningen.

62 soU 1985:28

Lokala och

kommungemensamma anläggningar/verksamheter

De kommuner som infört lokala nämnder har efterhand upptäckt en del brister i den nuvarande lagstiftningen när det gäller lokala och kommungemensamma anläggningar/verksamheter. Som exempel kan nämnas att en inom anläggning ett specialreglerat område inte får förvaltas av en lokal nämnd, om dess upptagningsområde/serviceområde går utanför kommundelen. I det praktiska arbetet har det visat svårt att sig följa denna regel. Lagstiftningen bör därför anpassas efter de erfarenheter som kommuner med lokala nämnder praktiska har fått.

Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (frikommunförsöket) får försökskommunerna lägga en specialreglerad ett lokalt uppgift på också i sådana fall då kravet på till kommunorgan anknytning del inte är uppfyllt. Ett sådant beslut måste dock godkännas av regeringen för att bli gällande.

I kommuner med heltäckande kommundelsnämnder vill man ibland avstå från en del centrala facknämnder. Då ökar behovet att låta en lokal nämnd förvalta kommungemensamma anläggningar.

Meningen med lokala nämnder av kommundelsnämnd eller typ distriktsnämnd är att dessa ska ansvara för verksamhet i sin kommundel. Därför bör förvaltningen av en anläggning läggas ut på den lokala nämnd inom vars geografiska område den är belägen. Verksamhet som inte avser anläggning bör fördelas efter kommundelsgränserna.

Kommunallagsreglerade institutioner

Inom en kommunallagsreglerad verksamhet kan en lokal nämnd i dag förvalta t ex anläggningar, bibliotek, sportanläggningar, badhus, föreningsgårdar osv, även om de ett betjänar större område än kommundelen eller rentav hela kommunen. Enda villkoret är att måste vara i komanläggningen belägen mundelen.

Specialreglerade institutioner

För specialreglerade institutioner gäller i fler restriktioner dag än för kommunallagsreglerade. En specialreglerad institution måste vara knuten till kommundelen och i övrigt vara lämplig för att förvaltas av en lokal nämnd.

s0U 1985:28 63

Sko/an

I 1979/80:54 om försök med lokala för specialproposition organ i kommunerna exempel inom skolan på reglerad fövaltning ges vad som avses med detta.

Departementschefen anför: Det bör vara möjligt att låta ett lokalt organ med en kommundel som verksamhetsområde få uppgifter ifråga om verksamhet vid en skolenhet enbart på den grunden att skolenheten är lokaliserad till kommundelen. För att kravet i 2 § första stycket 2 på anknytning till kommundelen ska kunna anses uppfyllt måste skolverksamheten vara avsedd i första hand för dem som bor inom kommundelen och inte bedrivas med hela kommunen - eller rentav även andra kommuner - som naturligt upptagningsområde. Jag har här talat om själva skolverksamheten. Det bör inte vara uteslutet att lägga allmänna frågor om skötsel av lokalerna på ett lokalt organ även i fall som nu nämnts, om praktiska skäl talar för det.

Dessa restriktioner kan medföra praktiska problem. På grundskolans område t ex kan verkligheten vara den, att många kommundelar endast har låg- och mellanstadium. I en annan kommundel finns en skola som har alla tre stadierna. I denna skolas även elever från en eller flera andra högstadium går kommundelar, som saknar eget högstadium. Att då från skolenheten ut från de två andra stadierna i samskilja högstadiet ma skola eller undanta denna kommundel från ansvaret för låg- och mellanstadiet är inte ändamålsenligt.

Det kan finnas liknande skäl för att till en lokal praktiska nämnd ut förvaltningen av gymnasieskolor och andra lägga skolformer, t ex i en kommun där man vill avskaffa skolstyrelsen. För folkhögskola gäller dock speciella regler.

Verksamheten vid ett eller en kan

högstadium gymnasieskola

beredningen skötas lika bra av en lokal nämnd där anenligt är belägen som av en central skolstyrelse. Fullmäkläggningen har att den lokala nämnden ska svara tige möjlighet föreskriva, för för ele-

högstadieundervisningen/gymnasieundervisningen

ver från en annan kommundel och hålla viss standard. Det finns ingen att tro att den lokala nämnden ska känanledning na mindre ansvar ån en central skolstyrelse.

Det blir också svårare att samlad skoldag, dvs samgenomföra ordna skola, fritidshem och om kommunen inte får fritidsgård, låta en lokal nämnd förvalta dessa institutioner.

Sociala institutioner

Precis som för en grundskola kan det vara mest att praktiskt låta en lokal nämnd förvalta en barnstuga även om upptagningsområdet omfattar mer än den egna kommundelen. Om detta är förbjudet kan man få en tendens att upptagningsområ-

det anpassas till kommundelen även i de fall en annan lösning skulle vara mer praktisk för barn och föräldrar. Det är oklart i om en lokal nämnd kan förvalta ett servicedag hus. Men det är många gånger praktiskt att lägga ut uppgiften på den lokala nämnd där servicehuset är beläget oavsett upptagningsområde. Många servicehus har också andra uppgifter än boendeservice för äldre. Ibland har de en servicecentral/dagcentral alla som boende i området omkring servicehuset kan använda. Oppen social hemtjänst (hemsamariter) kan också vara knuten till servicehuset. Alla dessa faktorer talar för att servicehus och bör barnstugor förvaltas av den lokala nämnd där de är belägna oavsett upptagningsområde. Detta förutsätter dock att platserna fördelas rättvist mellan kommundelarna. någorlunda För att uppnå principen om likställighet är det viktigt att det finns något instrument för hur platserna ska fördelas när anmed större upptagningsområde än den egna komläggningar mundelen förvaltas av en lokal nämnd. Detta skulle tala för en central Men om för intagningsadministration. reglerna intagning fastställs av ett centralt organ i kommunen, t ex socialnämnden eller kommunfullmäktige, finns det inget som hindrar att en lokal nämnd där anläggningen ligger sköter själva intagningen. Eftersom beslut om bistånd (se avsnittet Ej institutionsbunden verksamhet) inte bör ligga på en annan lokal nämnd än där personen i fråga är bosatt, kan man behöva dubbla beslut. Detta innebär, att den egna lokala nämnden beslutar om bistånd i form av t ex i servicehus. mellan plats Turordningen dem som beviljats bistånd måste sedan beslutas antingen av en central nämnd eller efter centralt beslutade regler av den lokala nämnd som har ansvaret för anläggningen. I avvaktan på plats måste givetvis den lokala nämnden annat ge omsorg på sätt, t ex genom den sociala hemtjänsten. Att få en plats i barnomsorgen genom ett biståndsbeslut är inte lika vanligt. Som regel tillgodoses speciella behov genom generella De flesta barn får som en förtursregler. barnomsorgsplats service. Men i de fall ett beslut om bistånd fattas, vilket den egna lokala nämnden ska göra, bör de samordnas över kommundelsgränserna. På så vis undviker man att hamna i en situation där det tar olika lång tid att få bistånd beroende på i vilken kommundel man är bosatt.

Inom socialtjänsten finns flera typer av institutioner, som betjänar hela kommunen. Som kan nämnas exempel jourbyrån, olika bostads- och vårdformer för personer med

missbruksprob-

lem och för barn och ungdom med behov av särskilt stöd. Aven

här att det är viktigt att se till att alla kommuninvånare gäller kan få de tjänster som Om detta uppfylls, bör det inte erbjuds. finnas hinder att lokala nämnder administrerar dessa något institutioner. För sådana hem som avses i 11 § LVM gäller dock särskilda regler. Kommunfullmäktige kan lämna föreskrifter om servicenivå, disposition av anslag m m som fordras för att anöppettider, ska de krav som ställs på en läggningen tillgodose kommungemensam och skötas på ett sådant sätt att det överanläggning ensstämmer med kommunens övergripande mål.

Öppen verksamhet

I dag kan ansvaret för en kommunallagsreglerad verksamhet, som inte är bunden till en institution, t ex gatuunderhåll, allmän kultur- och fritidsverksamhet etc för varje kommundel läggas ut på en lokal nämnd. Detsamma ansvaret för de specialreglerade verksamgäller heter som får läggas ut på en lokal nämnd, dvs inom socialnämndens, skolstyrelsens, miljö- och hälsoskyddsnämndens, byggnadsnämndens och trañknämndens område. Dessa innefattar enskilda och ett myndighetsutövning gentemot personer allmänt ansvar för respektive verksamhet inom det lagstadgat området. Det är därför att klara ut vilken geografiska viktigt nämnd som är ansvarig för de olika områdena. Här bör de lokala nämnderna endast svara för verksamheter inom den egna nämndens område. En annan sak är, att man kan behöva gå över kommundelsnär det personal. Två intilliggande kommungränserna gäller delar kan t ex ha så pass få invånare att det mest rationella är att ha en gemensam socialbyrå. Tjänstemännen vid denna socialbyrå betjänar två lokala nämnder. Socialbyrån tillhör och administreras av den ena nämnden medan den andra nämnden får tjänster utförda. Med tanke på ansvaret är det viktigt att man för upp ärenden till beslut i rätt nämnd respektive fattar beslut den som för den akenligt delegationsordning gäller tuella nämnden.

Verksamheter som inte får läggas ut på en lokal nämnd

Bland de specialreglerade nämnder vars verksamhet inte får ut en lokal nämnd bör i första hand nämnas valläggas på nämnd, arbetslöshetsnämnd, brandstyrelse, beredskapsnämnd och civilförsvarsnämnd. Hit hör även familjebidragsnämnd, hemvärnsnämnd, kristidsnämnd, krigshjälpsnämnd, slakthus- (i kommuner med offentligt slakthus), Överförmyndarstyrelse nämnd, styrelse för sådant vårdhem som avses i 11 § LVM och folkhögskolestyrelse.

66 soU 1985:28

Regeringen har tillsatt en som ska föreslå hur de utredning olika lagar som reglerar det kommunala civilförsvaret och den kommunala beredskapen ska samordnas bättre. Ett nytt regelsystem ska skapas som hänger ihop bättre än det nuvarande.

Denna översyn av civilförsvarslagstiftningen kommer förhoppningvis att medföra att det rena civilförsvaret bättre anpassas till en kommunal organisation med lokala nämnder.

Andra specialreglerade nämnders verksamhet som kan vara intressant att lägga ut lokalt behöver utredas innan ytterligare de får möjlighet att decentraliseras. Av tidsskäl har beredningen inte kunnat göra detta. Dessa frågor får behandlas i slutligt till förslaget ny kommunallag.

Initiativrätt och budgetgång

I nuvarande lokalorganslag 5 § föreskrivs att kan fullmäktige besluta om det lokala organet/den lokala nämnden får väcka ärende hos fullmäktige och lämna sitt budgetförslag direkt till kommunstyrelsen. Budgeten ska i annat fall lämnas till den centrala facknämnden.

De lokala nämnderna bör enligt beredningen självständigt handha förvaltning och verkställighet. De bör därför lämna budgetförslag och kunna väcka ärende i fullmäktige på samma villkor som andra nämnder. Det finns därför ingen anledning att behålla dessa särbestämmelser.

Delegation enligt socialtjänstlagen

47 § andra stycket socialtjänstlagen innehåller en bestämmelse om att beslut i en del uppräknade får till frågor delegeras utskott i socialnämnden i kommuner där man inte har sociala distriktsnämnder. Detta gäller sådana som normalt frågor handläggs av en social distriktsnämnd. En distriktsnämnd får alltså inte delegera sådana beslut. Vad som här gäller för lokala nämnder enligt lokalorganslagen är oklart. Detta bör därför klarläggas att denna ändras. genom paragraf Motiveringen till delegationsförbudet när man har distriktsnämnder är att dessa bör ha tid att besluta i tillräcklig själva frågorna. En ensam socialnämnd, särskilt i en större kommun, har däremot svårare att hinna med alla Samma frågor. svårigheter att hinna med alla individinriktade ärenden kan också gälla en kommundelsnämnd som har hand om många verksamhetsområden och ansvarar för en stor kommundel. I praktiken blir det svårt att i lagtexten avgöra vilka lokala nämnder som får och vilka som inte får dessa av beslut. delegera typer Lagstiftningen bör därför generellt tillåta delegation till utskott. Det finns ingen anledning att tro att det kommer att missbrukas.

SOU 1985: 28 67

Beredningens förslag

Beredningen föreslår att kravet i lokalorganslagen om att en uppgift inom det specialreglerade området som ett läggs på lokalt organ ska anknyta till kommundelen slopas. Beredningen föreslår vidare att särbestämmelserna om budgetgång och initiativrätt i lokalorganslagen utgår. Dessutom föreslås ett klarläggande i för att socialtjänstlagen möjligheterna delegera vissa beslut till utskott inom lokala nämnder.

-

Nya möjligheter medverkan,

ansvar

delaktighet,

Att decentralisera kommunala uppgifter till lokala nämnder är ett långsiktigt arbete. I denna process måste det gå att fortlöpande göra förändringar och kompletteringar. Arbetet bör inriktas på att förbättra den kommunala servicen och ge fler människor möjlighet att medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter inom kommundelen. Beredningen vill här peka på några uppgifter som de lokala nämnderna, framför allt distriktsnämnder och kommundelsnämnder, kan utveckla. Det är frågor som t ex berör människornas livsmiljö i allmänhet, den sociala omsorgen, samordnade insatser för barn och ungdom, fritids- och kulturlivet.

Särskilt modellen med kommundelsnämnder ger i framtiden stora möjligheter att skapa ett nytt mönster för lokal samhällsservice. Så mycket som möjligt av samhällsservicen bör samordnas i en sådan basenhet”. Kommundelsnämnderna kan också samverka med andra organisationer än kommunens egna. Dit hör landstingets primärvård, lokal statlig verksamhet samt och föreningar företag. Beredningen vill också peka på att de lokala nämnderna bör ta initiativ till och stödja brukarinflytandet vid olika kommunala anläggningar och institutioner. Vidare bör nämnderna samverka med folkrörelserna för att utveckla kommundelens fritidsoch kulturliv. Här kan t ex kommundelsnämnden samverka med barn- och och andra ungdomsorganisationer organisationer, barnstugan, fritidshemmet, fritidsgården och skolan för att utveckla ett aktivt fritids- och kulturliv bland barn och ungdom. Den lokala nämnden bör alltså sträva efter att medverka till att förutsättningar för insatser från folkrörelserna skapa nya och stimulera verksamhet som naturligt bör ligga hos partierna och övriga folkrörelser.

Skolan - centrum för bred samverkan

Grundskolan är samhällets största insats för barn och ungdom. I skolan når man alla barn, ungdomar och praktiskt taget föräldrar. Den därför ett naturligt centrum för en bred utgör samverkan mellan föräldrar, förtroendevalda, elever och skolans Det är också naturligt att skolan samverkar med personal. förskolan och fritidsverksamheten, med de sociala myndigheterna och med föreningarna och kulturinstitutioneryrkeslivet, na. priciperna för en sådan samverkan. Där Läroplanen anger finns också inskrivet att Skolstyrelsen har till uppgift att i samarbete med andra kommunala nämnder ta initiativ till och verka för gemensam planering för att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Till skolstyrelsens uppgift hör att i samarbete med andra kommunala nämnder ta initiativ till och verka för gemensam planering i syfte att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. (Lgr 80, sid 20). I arbetet för en god barn- och ungdomsmiljö måste dess (skolstyrelsens) beslut i många fall grundas på ett omfattande samarbete med andra kommunala nämnder, med polisen och med föreningar och organisationer. (Lgr 80, sid 58). Den grundläggande principen vid skolorganisationens utformning bör också vara att närma beslutsnivå och verkställighetsnivå till varandra”. (Lgr 80, sid 58).

Beredningen anser att när en distriktsnämnd eller en kommundelsnämnd ska så ska de riktlinjer, som handlägga skolfrågor i för grundskolan om planering, samarbete anges läroplanen och samordning på lokal nivå vara styrande.

Dessa stora möjligheter att lokalt samarutgångspunkter ger beta och samordna olika insatser för barn och ungdom.

En med lokala nämnder ligger i linje med denna organisation utveckling. En kommundelsnämnd kan ge den lokala politiska förankring och samordning av skolans verksamhet, som beredanser starkt kan bidra till att förverkliga läroplanens ningen mål. av skolan kan emellertid i många fall Dagens detaljreglering försvåra att dessa mål uppfylls. Skolan kan därför inte delta i det lokala och utvecklings-, samordnings- hushållningsarbetet samma villkor som andra kommunala verksamheter. Det på hindrar ett effektivt samarbete i barn- och ungdomsfrågor i kommunerna. Beredningen anser att den statliga detaljregleringen av skolsektorn sikt måste minskas. Skollagstiftningen bör i framtipå den utformas som en ramlag. Kommunerna bör ha samma ansvar för specialreglerad verksamhet som för övrig verksamhet. Detta innebär ett fullt driftansvar. Beredningen anser att nuvarande detaljregler hämmar skolan att utvecklas och an-

SOU 1985: 28 69

passas till lokala förhållanden. Det är ett stort frågekomplex som beredningen här inte närmare går in på. Beredningen anser dock att förbudet i om att lokalorganslagen decentralisera uppgifter som avser statligt reglerade tjänster till lokala ska organ slopas.

Statligt reglerade tjänster

När det gäller finns ett statligt reglerade tjänster uttryckligt undantag i lokalorganslagen. 2 § får Enligt lagens uppgifter som avser statligt reglerade tjänster inte överlämnas till lokala nämnder. Regeringen kan emellertid medge undantag från detta förbud.

Till hör främst som statligt reglerade tjänster tjänster rektor, biträdande skolledare och lärare.

Man brukar använda uttrycket dubbelt när huvudmannaskap man talar om personal med som inte är anställningar statliga men som är statligt reglerade. Staten, företrädd av statens arbetsgivarverk, och kommunen delar på arbetsgivarfunktionerna för dessa anställda.

I propositionen 1984/85:98 om en friare i nämndorganisation landstingen finns inte denna om de begränsning statligt reglerade tjänsterna. Det innebär att ett landsting som decentraliserar sin organisation kan föra ner ansvaret för de reglestatligt rade tjänsterna till en lokal nämnd.

Ett samlat lokalt ansvar för barn och kräver att komungdom munerna kan förfoga bättre över skolans resurser. En naturlig följd av detta borde vara att kommuner med lokala nämnder mer kan påverka den stora lokala resurs som skolans personal utgör. Detta skulle ge de lokala nämnderna att effekmöjlighet tivare utnyttja resurserna i kommundelen.

Skolledarrollen har i framför allt grundskolan successivt förändrats. Den samlade skoldagen och kommundelsnämnderna ställer krav på ett bredare innehåll i Rektor rektorstjänsten. fungerar t ex som skolansvarig i kommundelen. Han eller hon måste utöver den direkta även pedagogiska ledningen engagera sig mer än tidigare i t ex övergripande barn- och ungdomsfrågor.

I grundskolan består förutom av rektor av stuskolledningen dierektor, tillsynslärare och lärare med specialfunktioner.

Genom att kommunerna att ge möjlighet organisera skolledningen friare skulle den bättre kunna anpassas till lokala behov. Kommunfullmäktige bör få besluta om i vilken grad de lokala nämnderna får ta över ansvaret för personal med statligt reglerade tjänster.

Beredningen föreslår därför att förbehållet om de statligt reglerade tjänsterna i lokalorganslagen 2 § 2 st slopas. Kommunerna kan då helt eller delvis överföra de statligt reglerade tjänsterna till t ex en kommundelsnämnd.

Samlat lokalt ansvar för barn och ungdom

När kommundelsnämnden fått som berör barn och uppgifter ska den ha det samlade politiska ansvaret för barn och ungdom i sitt område. Det lokala ansvaret kan t ex utformas i ungdom en för barn och inom ramen för de verksamhetsplan ungdom mål som kommunfullmäktige ställt upp. Det politiska helhetsansvaret i kommundelen innebär att nya möjligheter finns för att en bättre för barn och ungdom. Detta skapa uppväxtmiljö möjligt att utnyttja gemensamma resurser i området gör det bättre och kan underlätta och samarbetet mellan de förnya anställda.

Skolans lokala är ett av flera arbetsplan enligt beredningen instrument för att genomföra en samlad barn- och ungviktiga inom kommundelen. Viljeyttringar från den lokala domspolitik nämnden ska vara och stödjande för skolan och ge vägledande en när lokala arbetsplaner ska utarbetas. utgångspunkt

vill starkt betona att det är viktigt att lokala Beredningen nämnder får ökade att samordna och verka för en möjligheter ”helhet.

Ansvaret för skolans verksamhet bör kunna tas i ett fördjupat mellan förtroendevalda, brukare och anställda. Vilka samspel former som behövs måste anpassas till de lokala förutsättningarna. Det borde t ex vara möjligt att ytterligare utveckla elevoch Detta förutsätter att föreskrifterna om föräldrainflytandet. i skolan förenklas. Denna fråga behandlas i ett inflytandet särskilt betänkande från beredningens skolgrupp. Lokala nämnder skapar nya förutsättningar för lokalt samråd. Kommunerna bör därför enligt beredningen få större frihet att bestämma hur samverkan ska utformas lokalt. själva

Beredningens förslag

Beredningen föreslår att begränsningen i lokalorganslagen beträffande de reglerade tjänsterna slopas. Detta innebär statligt att kommunerna kan i vilken grad som de lokala själva avgöra nämnderna ska ta över ansvaret för de statligt reglerade tjänsterna.

SOU 1985: 28 71

Sammanfattning

I kapitlet behandlas inledningsvis hur decentraliseringen av den kommunala organisationen växt fram och utvecklats. Lagen om vissa lokala organ i kommunerna, lokalorganslagen, som trädde i kraft 1980, gör det möjligt för kommunerna att decentralisera förvaltnings- och verkställighetsuppgifter till institutionsstyrelser samt distrikts- och kommundelsnämnder. Ett knappt fyrtiotal kommuner har i dag någon form av lokala organ. Mer än hälften av dessa har inrättat kommundelsnämnder. I några kommuner med kommundelsnämnder har man mer systematiskt studerat hur har utfallit. försöksverksamheten Försöken i Ale, Bräcke, Eskilstuna, Umeå och Orebro beskrivs och analyseras i kapitlet med av dokumentahjälp tillgänglig tion. Beredningen drar för sin del följande slutsatser. När målmedvetna och insatser i decentralilångtgående gjorts seringsarbetet genom lokala organ, har reformen på kort tid gett förutsättningar för att fler medborgare kan medverka, bli i och ta ansvar för kommunal verksamhet. Reformen delaktiga med kommundelsnämnder ger ökade möjligheter till helhetssyn och samordning av kommunala verksamheter. Arbetet över sektorsgränserna underlättas och ekonomiska samt personella resurser kan lättare utnyttjas. Förutsättningarna ökar också för att förbättra den kommunala servicen.

Innan en ny kommunallag kan träda i kraft anser beredningen att det behövs åtgärder som stimulerar och underlättar utvecklingsarbetet med lokala nämnder. Det gäller framförallt verksamheten i kommundelsnämnder. föreslår därför Beredningen vissa förändringar av gällande lagstiftning. Förändringarna innebär främst följande: 0 Kommuner med kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen får i huvudsak frihet att själva utforma den centrala nämndorganisationen. Specialreglerade nämnder får dras in och deras uppgifter får överföras till andra nämnder. 0 Det blir att ut av möjligt lägga förvaltningen kommungemensamma och kommundelsövergripande anläggningar även inom skolan och socialtjänsten på den lokala nämnd inom vars område de är belägna. 0 Institutionsstyrelser kan inrättas även inom skolan och socialtjänsten. 0 i beträffande de Begränsningen lokalorganslagen statligt reglerade tjänsterna slopas. Detta innebär att kommunerna själva kan avgöra i vilken grad som de lokala nämnderna ska ta över ansvaret för de statligt reglerade tjänsterna.

72 s0U 1985:28

0 Lokala nämnder blir helt likställda med andra kommunala nämnder. l avvaktan en ny samlas bestämmelserna i en på kommunallag särskild lag. Denna kallas Lag om lokala nämnder i kommunerna och ersätter den tidigare gällande lokalorganslagen. När det speciallagstiftningen föreslås ett i sogäller klarläggande cialtjänstlagen avseende möjligheterna att delegera vissa beslut till utskott.

SOU 1985: 28 73

74 SOU 1985: 28

4 Folkrörelserna

gör

insatser

betydande

Deiáieá ger-meaiemmama

»Iiá-?Tiltiisammahs-:fâitâit

Folkrörelserna har spelat en historisk roll för demokratins utveckling i vårt land. De växte fram genom att människor slöt sig samman för att ta till vara sina intressen och solidariskt arbeta för gemensamma mål och ideal.

De stora folkrörelser som startade tidigt har en väl utbyggd organisation och en djup förankring i De har befolkningen. varit mönsterbildande. Men det hör också till bilden att många andra rörelser senare utvecklats på liknande sätt.

Folkrörelsetanken innebär att många människor ska kunna vara aktiva och ta ansvar i samhällsarbetet. Fler ska få tillfälle att skaffa sig i delta i kunskaper samhällsfrågor, opinionsbildning och få meningsfulla uppgifter i en verksamhet som drivs utifrån en egen idébakgrund. I ett folkrörelsesamhälle fördelas makten mellan många människor.

Idéburna rörelser som bygger på den grunden och förverkligar den i praktiskt arbete spelar därmed en viktig roll i vår demokrati. De skolar stora medlemsgrupper i att fatta demokratiska beslut och ta ansvar. Betydelsen av ett sådant aktivt organisationsliv ökar ju mer komplicerat samhället ter sig för medborgarna. Individer och grupper som sluter sig samman är en självständig kraft i ett samhälle som bygger kontakt mellan på personlig människor och arbete för gemensamma mål. De kan sätta samhällets problem under strålkastarljuset och själva bidra till att

soU 19_85: 28 75

möta behoven genom egna insatser. Genom att göra detta fullgör de en uppgift som är grundläggande i en livskraftig demokrati: Att engagera människor till att själva delta och ta ansvar i samhällsarbetet. En idéburen verksamhet som bygger på gemenskap, identitet och ansvarstagande bland många människor kan i sig bidra till att ge demokratin ett innehåll. Genom den egna verksamheten kan folkrörelserna motverka kommersialisering inom olika samhällsområden. De kan också engagera människorna i aktiviteter som är alternativ eller komplement till verksamhet som drivs av samhället genom kommunerna. Beredningen anser därför att folkrörelserna och föreningslivet har viktiga och betydelsefulla uppgifter på en rad olika områden. De frivilliga insatserna i folkrörelsearbetet ger också en naturlig bas för brukarinflytande. Många människor kan direkt vara med i planeringen, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Att fastställa en generell uppgiftsfördelning mellan folkrörelserna och kommunerna är varken möjlig eller ens meningsfull. Här måste de lokala förutsättningarna och behoven avgöra inom vilka områden och i vilken utsträckning ett ökat föreningsansvar är Detta bäst mellan möjligt. avgörs föreningarna och den egna kommunen. Här kan det vara motiverat att lokalt försöka kartlägga hur folkrörelsernas arbetsmöjligheter kan utvecklas genom samarbete med kommunen i bostadsområden och inom vissa verksamhetsområden. Beredningen visar på några sådana exempel i detta kapitel. Andra mer allmänna åtgärder från kommunens sida kan vara att skapa en bredare och regelbunden kontakt med föreningslivet inom kommunen. Inom skol-, social, kulturoch fritidsförvaltningarna är det särskilt angeläget med goda kontakter och försök att utveckla samverkansformer med det lokala föreningslivet. kan till för en diskussion mellan Följande frågor ligga grund kommunen och det lokala föreningslivet: 0 På vilket sätt kan folkrörelserna medverka till att ut bygga och den kommunala demokratin för att mänfördjupa ge fler niskor möjlighet att medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter? 0 Inom vilka områden har det lokala intresse av föreningslivet och förutsättningar för att ta ett ökat ansvar för olika verksamheter? 0 Hur kan det lokala föreningslivets arbetsmöjligheter underlättas samarbete med kommunen och genom landstinget?

76 sou 1985:28

Hur utvecklas folkrörelsearbetet?

Gösta Vestlund pekar i sin undersökning (FoU 1981:43) Hur vårdar vi vår demokrati? på föreningslivets ökande mångfald. Antalet specialföreningar med relativt smala program ökar på bekostnad av de klassiska folkrörelserna som utifrån breda program bedriver ett politiskt, ekonomiskt, socialt eller kulturellt reformarbete. Trenden kan bero på att många människor i dag anser att samhällsfrågorna är alltför oöverskådliga och komplicerade och därför söker sig till mindre grupper som ligger deras personliga intresse nära. Gemenskapen stimuleras och självkänslan stärks.

Enligt samma undersökning framhåller en majoritet av medlemmarna i alla organisationer, oavsett inriktning och proatt de gram, 0 kontakt och upplevt gemenskap 0 stimulerats att delta i diskussioner

0 lärt samarbete sig 0 fått för olika träning uppdrag 0 blivit mer medvetna om demokratins värde.

Föreningsengagemang har också visat sig stimulera till ökad aktivitet. Många är också beredda att ideella politisk göra insatser om förutsättningarna förbättras.

Vad händer när en övertar

förening

en

kommunal verksamhet?

Mycket av folkrörelsedebatten i mitten av 1970-talet handlade om att föra över uppgifter från kommuner till folkrörelser inom bl a kultur- och fritidssektorn.

Under senare år har kommunerna erbjudit att ta föreningslivet ett eget ansvar för t ex och fritidsgårdar idrottsanläggningar. För att belysa denna fråga har beredningen åt fil dr uppdragit Lars-Inge Ström vid i Ostersund att förvaltningshögskolan göra en studie. Studiens syfte har Varit att vad som kartlägga händer med verksamhet och när de övertar föreningarnas profil anläggningar och verksamheter från kommunen. Studien omfattar totalt 28 Resultatet därför föreningar. ger inte underlag för några långtgående slutsatser. Materialet pekar dock tendenser och som sannolikt är på svårigheter giltiga för många föreningar i samma situation. Av studien framgår att samverkansformerna mellan kommunerna och varierar. I vissa fall har föreningarna föreningarna

övertagit huvudmannaskapet för verksamheten och därigenom fått fullständigt ansvar för ekonomi, personal och drift. I andra fall uppgiften till ett skötselavtal för anläggningen. begränsas En form för samverkan vid fritidsgårdar och idrottsanvanlig är att ansvar och drift överlåts till föreningen och läggningar via avtal. De kommunala bidragen under regleras ges ofta att vissa villkor om och driftansvar förutsättning öppettider uppfylls. I så som samtliga fall har det nya åtagandet för föreningen gott tvingat fram att personal anställs. Ett förvaltningsansvar ställer ökade krav kompetens och kontinuerliga arbetspå speciell insatser. Den större arbetsbördan har främst kommit att belasta De handplockas i ökad utsträckning styrelseledamöterna. utanför föreningen. Det är särskilt personer med ekonomiska och administrativa som blir åtråvärda när alltmer kunskaper frågor måste lösas. Detta har i en del föreningar komplicerade motsättningar mellan medlemmarna. Det blir lätt en skapat i vi och dom, där en allt mindre får allt uppdelning grupp större insikter i den nya verksamheten.

Föreningar med verksamhet inom det socialpolitiska området får en särskilt känslig ställning i förhållande till socialtjänsten. Genom att många av föreningarna är s k klientorganisationer blir integriteten och anonymiteten viktig for föreningen och medlemmarna. Undersökningen visar på flera exempel där föreningarna tvingats att sitta på två stolar.

Trots de redovisade har föreningarna upplevt svårgiheterna den nya som värdefull för föreningen. Möjligheten att uppgiften ta ansvar för en eller verksamhet har stärkt

egen anläggning

föreningens position. Studien visar att när lokala ska överta kommunala föreningar och den verksamhet som bedrivs där måste föranläggningar ha den administrativa och ekonomiska eningen nödvändiga kompetensen. Dessutom bör inte uppgiften vara alltför omfattande.

vill därför framhålla att när det blir aktuellt att Beredningen en förening ska överta en kommunal anläggning och verksamhet måste föreningen göra klart för sig vad ett sådant övertagande innebär för dess verksamhet. Utifrån en sådan bedömning som ökar möjligheterna för ett framgångsrikt samgrund arbete mellan föreningen och kommunen.

Beredningen vill också betona att det är viktigt att Övertagandet sker i samförstånd med berörda lokala fackliga organisationer.

78 sou 1985: 28

områden för

Utvecklingsbara

folkrörelsemedverkan

Beredningen har särskilt tagit fasta två områden där på folkrörelserna redan i dag gör betydande insatser. Här bör verksamheten kunna utvecklas samverkan med kommunen genom eller landstinget.

Det är kultur- och fritidssektorn samt den sociala omsorgen. För att underlätta en sådan samverkan är det värdefullt om kommunerna utarbetar och fastställer målinriktade program. De ger en utgångspunkt och ett underlag för en konkret diskussion om arbetsfördelningen mellan kommunen och det lokala föreningslivet. På samma sätt bör en diskussion ske på den regionala nivån.

Kultur och fritid

Under de senaste årtiondena har kommunernas insatser inom kultur och fritid ökat kraftigt genom egna utbud av olika verksamheter. I dag tenderar dock den kommunala fritids- och kulturverksamheten alltmer att från människornas utgå egen kreativitet. De kommunala resurserna används som stöd för att ge fler möjlighet att själva skapa sig en meningsfull fritid. Därmed har de kommunala och föreningsburna verksamheterna inom kultur- och fritidsområdet närmat sig varandra.

Enligt beredningen har folkrörelserna här stora möjligheter att utveckla och förstärka det lokala kultur- och fritidsarbetet. Det kan t o m vara en förutsättning för att nå ut till olika grupper och nya grupper av människor.

I detta arbete och spelar folkbildningen dess organisationer en central roll. Folkbildningens uppgift är att sprida och utveckla kunskaper. Det handlar också om kultur- och frimeningsfulla tidsaktiviteter med utgångspunkt i det egna skapandet.

I ett föränderligt samhälle med en accelererande teknologisk utveckling ställs allt krav Detta är en högre på kunskaper. förutsättning för delaktighet och att sammöjlighet påverka hällsutvecklingen. Avgörande är här inte den formella som olika utbildningen grupper har eller saknar, utan den som medborkunskap ger reella möjligheter att delta i arbetet garna med gemensamma angelägenheter. Medinflytande och ansvar kräver och kunskap former för att i samverkan delta i samhällsarbetet. I studiecirkeln till i ges tillfälle skolning praktisk demokrati. Riksdagen har beslutat om försök där studieförbunden får driva en del av cirklarna utan att alla de krav som uppfylla ställs på den ordinarie verksamheten. Syftet är att nå ut till nya grupper i SOU 1985: 28 79

av människor och genom studiearbetet stimulera till aktivt deltagande i samhällsarbetet. Beredningen anser det vara särskilt angeläget att den idéburna verksamheten som vänder sig till barn och ungdom utvecklas. Därigenom får barn och ungdom möjlighet att delta i ett arbete som stimulerar till aktiva insatser där de kan vara egna själva med och verksamheten. De får också praktiskt vara med styra och lära att demokratiska samverka med andra. sig på grunder På senare tid har det blivit alltmer att det behövs uppenbart insatser för att bättre ungdomsmiljöer och för att nya skapa förebygga att ungdomar råkar in i alkohol- och drogmissbruk. Enligt beredningen bör därför kommunerna och folkrörelserna lokalt diskutera hur man tillsammans kan hitta framkomliga att fler barn och i idéburen verksamvägar engagera ungdomar het. För att kunna driva ett allsidigt föreningsliv i närmiljön behövs till Det sviktande elevgod tillgång lämpliga samlingslokaler. resulterar i nedlagda skolor, många fritidsgårdar underlaget har en besöksfrekvens och andra lokaler kan av olika skäl låg bli anser att sådana resurser bör tas till lediga. Beredningen vara för att ge föreningslivet tillgång till fler samlingslokaler utöver de som nu byggs. Här kan samverkan ske med de lokalägande organisationerna som har erfarenhet av hur sköts. En möjlighet samlingslokaler kan t ex vara att kommunen tillhandahåller kvarterslokaler och överlåter driften till någon lokalägande organisation t ex Folkets Hus. Inom landstingen finns behov av samverkan med folkrörelserna för att behovet av kulturverksamhet, främst tillgodose för patienter i långvården och psykiatrin samt för de utvecklingsstörda.

Social omsorg Utöver samhällets insatser i social grundläggande omsorg görs också insatser folkrörelserna i det betydande frivilliga genom dagliga livet på arbetsplatserna, i bostadsområdet och på andra ställen där människor vistas. Folkrörelsernas insatser i det sociala arbetet bygger nätverk med nära på ñnmaskiga personrelationer som har stor betydelse, för att nå goda resultat. Folkrörelserna bidrar därigenom aktivt till att minska utslagav människor och till rehabilitering. ningen Folkrörelser inom vård- och omsorgssektorn har i en del fall också vidgat sitt ansvar till att driva behandlingsanläggningar och vårdhem. Människor med utbildning och erfarenhet kommer alltid att stå

för det kontinuerliga. Emellertid finns det flera exempel på intressanta och kanske banbrytande insatser, som inte utan vidare springer fram inom yrkesbundna och professionella institutioner.

I och med socialtjänstlagens och hälso- och sjukvårdslagens tillkomst har folkrörelsernas insatser fått en starkare betoning i vård- och omsorgsarbetet.

Ur hälso- och sjukvårdslagen: I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården skall landstingskommunen samverka med samhällsorgan, organisationer och enskilda (§ 8)

Ur socialtjänstlagen: Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, informera om socialtjänsten i kommunen, genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna for goda levnadsförhållanden, svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. (§ 5)

Det arbete som folkrörelserna här gör har mycket stor betydelse som till samhällets vård komplement och omsorg. Därför anser beredningen att detta arbete bör stödjas och uppmuntras. Det bör också vara möjligt att genom samverkan i konkreta projekt mellan folkrörelser, kommuner och landsting göra ytterligare insatser på detta område framför allt i förebyggande syfte.

Samverkan i

närmiljön

Kommuner som inrättar distriktsnämnder eller kommundelsnämnder får en ny möjlighet att i utveckla en lokal närmiljön samverkan mellan kommunen och folkrörelserna. Det är viktigt att folkrörelserna i berörda kommuner tar initiativ till och prövar hur man kan an till och den verkknyta komplettera samhet som samordnas av t ex kommundelsnämnden i fråga om kultur, fritid och omsorg. Beredningen anser att det bör vara ett gemensamt intresse för både den lokala nämnden och folkrörelserna att ta vara på de resurser som finns i kommundelen för att förutsättskapa goda ningar för ett aktivt fritids- och kulturliv samt omvårdnad god för människor i alla åldrar. har i 3 bl a Beredningen kapitel pekat på möjligheterna att samordna lokala insatser för barn och ungdom.

SOU 1985: 28 81

Kommunal

föreningsservice

Mycket talar enligt beredningen för att samverkan mellan kommunen och folkrörelserna bör utvecklas. Det ger invånarna ökade valmöjligheter att aktivt delta i en mångfald olika verksamheter. Med detta som bör diskuteras hur de utgångspunkt bästa samverkanformerna kan hittas i varje kommun och landsting för att underlätta för föreningslivet att bedriva och utveckla sin verksamhet. Denna samverkan måste ske utifrån folkrörelsernas ställning som fria och självständiga organisationer. i dag inom flera nämnders ansvars- Föreningsfrågorna ligger områden. Ofta fungerar den inomkommunala samordningen vad t ex lokaler och information. För att dåligt gäller bidrag, underlätta foreningslivets kontakter med kommunen bör en samordning mellan förvaltningarna komma till stånd. Denna kan ta formen av en särskild föreningsfunktion vars personal har som sin främsta att och stimulera det lokala uppgift stödja föreningslivet i kommunen. uppgift bör dessutom vara att informera Föreningsfunktionens om de olika bidrag som finns tillgängliga inom respektive facknämnds verksamhetsområde samt allmänt vara ett forum for utbyte av information mellan föreningslivet och kommunen. Andra från kommunens sida kan vara att regelbundet åtgärder informera föreningarna om kommunal verksamhet som kan vara av intresse för det lokala föreningslivet. Detta kan också ske genom föreningskonferenser kommundelsvis eller för hela kommunen.

Ekonomiska till folkrörelserna

bidrag

Genom åren har samhällets ekonomiska bidrag byggts ut och kompletterats för att stödja folkrörelsearbetet. Enligt de undersökningar som beredningen har gjort är det samfällda stödet splittrat. Reglerna kanske inte alltid resultat. Beger åsyftat redningen föreslår därför att regeringen tar initiativ till en översyn av de statliga reglerna för stödet till folkrörelserna. Enligt beredningen bör samhällets bidrag och reglerna för dessa utformas så att det administrativa arbetet blir enkelt. En ekonomisk grundtrygghet är en för att folkförutsättning rörelserna ska vidga sin verksamhet. Generella bidrag skapar en sådan grund för folkrörelsernas arbete. Folkrörelserna bör få större frihet att använda bidragen så att de främjar förnyelse- och Verksamheter som ur utvecklingsarbetet. samhällssynpunkt framstår som särskilt kan dock prioriteras vid angelägna bidragsgivning.

Beredningen vill framhålla att denna översyn inte får innebära att samhällets samlade ekonomiska stöd till folkrörelserna minskar.

-

Områdesarbete Kvarteret Framtiden

För många människor är bostadsområdet hela deras verklighet. Där tillbringar man största delen av sin tillvaro. dagliga Detta gäller i synnerhet de äldre, de unga och de hemarbetande. Samtidigt bor fler människor ensamma. De små hushållen har ökat drastiskt.

Genom den folkomflyttning som har skett under efterkrigstiden har de sociala kontaktnät som människor sinsupprättar emellan och som bygger på ömsesidighet och till frivillighet stora delar gått förlorade. Detta framför allt i storstägäller derna och andra större orter.

I allt större utsträckning kommer vård- och omsorgsverksamheten att äga rum i bostadsområdet eller i kommundelen där man bor. Strävan inom äldreomsorgen och omsorgen om handikappade är att underlätta för dem.att bo kvar i den egna bostaden eller ett mindre sjukhem ute i kommunerna.

En av de för att viktigaste förutsättningarna gamla, handikappade och långtidssjuka ska vilja och kunna bo i vanliga bostadsområden är att de själva, liksom deras anhöriga, inte upplever isolering och otrygghet. En rad och undersökningar praktiska erfarenheter av kvarboende och öppenvård visar hur betydelsefullt den sociala kvalitet och att snabbt miljöns möjligheterna kunna få den hjälp man behöver är.

Finns det att mer där mänförutsättningar uppnå gemenskap niskorna bor? Vi tror det. Men ett villkor är att människorna över huvud taget får kontakt med varandra. Här finns stora möjligheter genom en utvecklad boendedemokrati, i förvaltningen av bostäderna, och det gemensamma ansvaret för närmiljön. Ur rapporten Kommundelsnämnder i Ale kommun beskrivs resultatet av en utvecklad boendedemokrati på följande sätt:

En social gemenskap har utvecklats där det finns flera exempel på hur vardagssoladariteten innebär att människor som annars varit isolerade kommer med i en gemenskap. Men det finns också exempel på hur ett socialt tryck lett till minskad vandalisering och förstörelse i bostadsområden.

I många bostadsområden behövs bättre för barnen lekmiljö både ute och inne, annorlunda grönområden med odlingslotter, trivsamma och lokaler för gemensamhetsskapande uteplatser, fritidsverksamhet, bokcafé, reparations- och målarverkstad för de boendes i Gögör-det-själv-aktiviteter. (Projektet Lövgärdet teborg beskrivs längre fram.)

SOU 1985: 28 83

En annan verksamhet som kan kontakter och gemenfrämja kan vara en reception som hyresgästerna tillsammans skap med svarar för. Där kan man förmedla barnvakt, föreningslivet byten och andrahandsförsäljning av prylar, praktisk hjälp som de boende kan ställa upp med åt varandra. De medvetna satsningar som på några håll gjorts visar att sådana insatser, om de utformas på rätt sätt, är en avgörande resurs för att utveckla den sociala närmiljön. Genom ökad samverkan mellan bostadsföretag, kommun och föreningsliv bör det vara att inom resurser kunna åstadkommöjligt befintliga ma förbättringar. Beredningen är dock angelägen att framhålla att kommunens insatser måste utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att öka den sociala gemenskapen i närmiljön. De resurser som sätts in från kommunens sida för att tillhandahålla tjänster åt olika befolkningsgrupper måste i högre grad utformas så att det ges förutsättningar för föreningslivet att i ökad grad grunda sin verksamhet på aktiviteter i bostadsområdena. Enligt beredningen finns det goda möjligheter för folkrörelserna och föreningslivet att utveckla sin verksamhet utifrån de förutsättningar som beskrivits här ovan. I de följande avsnitten har beredningen valt att peka på några lokala initiativ som tagits för att öka gemenskapen och låta människorna ta ett större ansvar för genensamma resurser. Exemplen ska ses som metoder för ett förändringsarbete för ökad medverkan, delaktighet och ansvar.

Områdesarbete i Lövgärdet, Göteborg

är en förort med ca 7 000 invånare. Den sociala Lövgärdet strukturen överensstämmer i stort med övriga bostadsområden inom Angered i Göteborg. Förvärvsintensiteten är låg och de har relativt långa arbetsresor. En stor del av yrkesarbetande invånarna arbetar inom industrin och sjukvården. Andelen invandrare i området är hela 28 procent, varav 60 procent finländare. Många föräldrar är ensamstående. för det förändringsarbete som sedan några år Utgångspunkten bedrivs i Lövgärdet är kommunens fritidspolitiska program. slår fast att fritiden är en del av människans liv Programmet och samhället i stort. Vad som händer eller inte händer på fritidens område kan därför påverka andra livssituationer. Kommunen vill driva en fritidspolitik som bygger på fritidens för att skapa ett bättre samhälle. betydelse Ur Göteborgs kommuns fritidspolitiska program: Använder människor sin fritid för att öka sina kunskaper om samhället och engagerar sig i samhällsfrågor medför detta ökade förutsättningar för en

84 sou 1985: 28

fördjupad demokrati. Avstår människor från att engagera sig i samhällsfrågor, riskerar demokratin att försvagas.

I Lövgärdet har fritidsförvaltningen sedan några år bedrivit en omfattande verksamhet, som har till att uppsökande syftat aktivera fler människor i fritidsarbetet. Insatserna har främst riktat sig till barn och I samband med att förvaltungdomar. ningen omorienterade sin verksamhet gjordes aktiva insatser för att nå alla befolkningsgrupper i området. Strävan är nu att i förutsättningar och redskap för att ge de boende Lövgärdet ta ett ökat ansvar för sin fritidsmiljö. Man var medveten själva om att skulle starta där människornas projektet processer eget engagemang skulle ställa krav på förändringar av t ex bostadssocial omvårdnad och inte minst den kommubolagets service, nala fritidsverksamheten. Behovet av kommunalt ledarledd verksamhet skulle också minska. Personalen borde i stället samarbeta mer med de boende och föreningarna och i mindre grad organisera egen verksamhet.

Samarbete är en förutsättning för de mål som komviktig munen ställt upp. En helhetssyn på människans alla livsbetingelser fordrar en helhetssyn på såväl samhället som organisationernas insatser. För att ta ett helhetsgrepp om området har det därför varit att till den som viktigt ledningsgrupp samordnar projektet knyta representanter för de förvaltningar och organisationer som bedriver verksamhet i området. Socialoch fritidsförvaltningarna finns med liksom bostadsföretaget hyresgästföreningen, Folkets Husföreningen, Göteborgshem, Unga Ornar, ABF m fl.

ser som sin uppgift att få i gång och underlät- Ledningsgruppen ta den verksamhet som de boende tar initiativ till. Gruppen har det ekonomiska ansvaret för insatserna i området och samordnar dessa. Förändringsarbetet har kommit att bedrivas inom ramen för den s k Med Nyttoverkstan började Lövgärdet Nyttoverkstan. ett arbete med att upprätta boendet och närmiljön som en viktig del av människans liv. Nyttoverkstan är en kooperativ samverkansmodell som i sin tur genererat ett stort antal föreningar och kommittéer. Av dessa kan nämnas bl a:

Bytesboden (byte av kläder, innehåller även systuga) Snickarboa (reparation av nyttosaker, upprustning av lekmiljöer) Hemstuga och arbetsrum för föreningar och kom- (expedition mittéer, träffpunkt) Hantverksföreningen och Lövgärdeskeramikerna Mediagrupp och samordning av information) (spridning Miljögrupper (köksväxtodling, kolonilotter, utsmyckning av närmiljön, brigadmålning)

Nyttoverkstans mål är bl a att 0 stärka närmiljöerna och bredda ett informellt socialt kontaktnät i syfte att samarbete mellan främja generationerna 0 stimulera människorna att använda sin fritid till att öka sina om kunskaper och engagera sig i samhällsfrågor 0 verka för för barn och goda uppväxtvillkor ungdom genom att göra dem delaktiga i händelser i området 0 verka för småskaliga och överblickbara Detta fritidsmiljöer. kan ske t ex genom att med föreningslivet kompletteras småskaliga föreningsbildningar 0 arbete i att få i dem”. ge ungdomar meningsfullt syfte gång Arbete kan beredas arbetslös ungdom i Nyttoverkstans produktiva enheter samt närmiljöarbetet. Hyresgästföreningens verksamhet har ökat i och med projektet. Flera kontaktkommittéer har bildats med en särskild samarbetskommitté. I och med hyresgästföreningens engagemang har det även öppnats möjligheter till en småskalig fritidsverksamhet i området. Hyresgästföreningens avtal med Göteborgshem om att företaget ska bistå föreningen med fritidslokaler på de platser som föreningen bedriver verksamhet i ger möjligheter till ett antal närmiljölokaler för de boendes egna aktiviteter.

Hyresgästföreningen står i begrepp att sluta ett boinflytandeavtal med bostadsföretaget. Det kan bli den ram inom vilken de boende får möjligheter till en viss självförvaltning av bostäderna och miljön. Projektets mål är nu att ta ytterligare ett steg för att bredda och fördjupa verksamheten till att omfatta de människor som står utanför föreningslivet och som har svårt att sig hörda. göra Med dessa mål för ögonen beslöt Lövgärdets kulturförening, ABF, Göteborgshem, hyresgästföreningen m fl att använda den s k Arbetsboksmetoden. Metoden, som ursprungligen kommer från Norge, tar som utgångspunkt den lokala och de kunskapen boendes egna erfarenheter för ett förändringsarbete. materialet - har Sammanställningen av som bearbetats i ett stort antal - rad arbetsgrupper pekar på en frågor som är för de boende. T ex hur man kan åstadkomma fler viktiga grönområden, bättre anpassade lekmiljöer och gårdar, fler kvarterslokaler, bättre trafikplanering, en motorgård, ett Folkets Hus, ett musikhus för rockspelande ungdomar m m. Metoden har i det här fallet omfattat tre faser där den sista resulterat i ett handlingsprogram som tillställts de beslutande församlingarna i kommunen och Göteborgshem. Tanken är sedan att idéerna och ska kostnadsberäknas, förslagen tidsplaneras m m för att sedan returneras till som arbetsgruppen tagit

fram Härefter börjar det egentliga arbehandlingsprogrammet. tet med att omsätta förslagen i praktiken. I detta arbete kommer ett stort antal männsikor att arbeta ideellt. Små små i olika kooperativa föreningar, produktionsenheter kontaktkommittéer på varje gård, en friorganisationsformer, med och ett Folkets Hus tidsgård många kulturarrangemang för de tillfällen människorna i ska ha större sam- Lövgärdet mankomster eller vara med i verksamheter som inte bedrivs i närmiljön och som kanske kan fungera som dragningskraft för verksamheter och kultur utanför Angered att komma hit. Ett centrum för hela närmiljöverksamheten. slags Så beskriver Lövgärdesborna sitt framtida bostadsområde. I detta arbete är människor beredda att sig och många engagera ta ansvar.

Forsbackaproiektet

Forsbacka är ett brukssamhälle inom Gävle kommun. Forsbacka är en typisk bruksort med en livlig föreningsverksamhet och ett rikt musikliv. 1979 startade det s k Forsbackaprojektet som baserar sig på ett av i i Gävle. I denna huvudförslagen Barnteaterutredningen uttrycks viljan att starta ett projekt med skapande verksamheter i två kommundelar. Kommunfullmäktige antog målsättningen och gav ekonomiska förutsättningar för genomförandet. och kulturnämnden delar på ansvaret. Hyresgästföreningen Försöket syftar till att 0 alla åldrar engagera 0 utveckla samarbetet mellan yrkesverksamma konstnärer och amatörer 0 stimulera och verksamhet av experimentell ny verksamhet karaktär 0 samarbetsformer mellan föreningar och institutiopröva nya ner 0 för försöken att till i ordinarie ge förutsättningar övergå aktiviteter efter projekttiden 0 utnyttja kommundelens befintliga lokaler. Efter inbjöds alla Forsbackabor till ett stormöte upptaktsmötet där försöket och diskuterades. Mötet enades om presenterades - - att projektet skulle ha Forsbacka i går i dag i morgon som tema. Biblioteket i Forsbacka som idécentrum och fungerar projektets Filialföreståndaren är arvoderad projektledare samlingspunkt.

SOU 1985: 28 87

och har tillsammans med en arbetsgrupp det direkta ansvaret för projektet. Arbetsgruppen består av representanter för kommunala institutioner och samt enskilda Forsbackaföreningar bor. 3-4 gånger om året anordnar man stormöten dit alla Forsbackabor inbjuds.

Många föreningar, enskilda och institutioner är intresserade av att arbeta i projekt, liksom att föreslå och initiera verksamnya heter. Nästan samtliga 2 000 invånare är på ett eller annat sätt engagerade i projektet, inte minst beroende ortens på livaktiga föreningsliv. Kulturnämnden har anslagit 137 000 kronor för projektet under år 1985. tar till me- Arbetsgruppen ställning delsansökningar och vidarebefordrar dem till kulturnämnden för beslut.

Här är några exempel på vad som har genomförts inom projektets ram: 0 En har där man in ljudverkstad byggts spelar sång, musik och historia samt och aktuella En gör intervjuer reportage. radioförening har bildats som lokala och gör radioprogram samarbetar med Gävle lokalradio.

0 I skrivarverkstaden Forsbackaborna i att skriva engageras och berätta om sin hembygd, händelser, drömmar etc. Detta har lett till att utgivningen av Forsbackaboken. till Inslag Bruksbladet (projektets månadstidning) flyter regelbundet in.

0 Förskolan har bl a en byggt stenåldersby tillsammans med en bildkonstnär och en Man också teater arkeolog. spelar under ledning av en och en bildkonstnär dramapedagog hjälper till med bildskapandet.

0 På har man med av fritidsgården hjälp projektmedel startat en musik- och ñlmverkstad. Man anordnar också speciella familjedagar. 0 I skolan av barnen tillsammans görs utsmyckningarna själva med en konstnär. Alla skolans barn har varit med och målat. Man har också gjort en latinamerikansk musikteater, givit utdiktböcker m m.

0 Fotoklubben har i samarbete med länsmuseet ut boken givit Bruksbilder och anordnat utställningar. Klubbens bilder har bl a varit utställda länsmuseet i Gävle och Kulturhuset på på i Stockholm.

0 Finska anordnar bl a kulturkvällar föreningen med teater, utställningar, sång och dans.

0 andra institutioner Många föreningar, och grupper av Forsbackabor anordnar verksamheter och aktiviteter. Studiecirklar, musikaler, skapande och fabricerande av olika slag ryms inom projektets ramar.

88 soU 1985:28

0 som nu har i fem år kan alltså visa Projektet pågått på en bred och mångskiftande verksamhet. år kulminerar Varje det hela med Forsbackadagarna, då alla visar vad man upp sysslat med under året. är en stor folkfest Forsbackadagarna som engagerar hela samhället.

Sedan ett par år är ett liknande projekt i i kommunens gång östra del, Bomhus. 1985 anslår kulturnämnden 156 000 kronor till projektet. En projektledare delar sin tid mellan Forsbacka och Bomhus.

Granloholm i Sundsvall

Granloholm i Sundsvall är ett helt bostadsområde med en nytt första inflyttning under hösten 1979. Alla boendeformer från hyreslägenheter till villor finns representerade, vilket medfört en jämn fördelning mellan de sociala I området bor grupperna. ca 3 500 En stor del av dem är personer. småbarnsfamiljer.

I Granloholm har kommunen, för att de förebygga vanligaste problemen i ett nybyggt bostadsområde och för att utveckla fritiden över huvud arbeta med metoder inom taget, börjat nya fritidssektorn. Det som skiljer Granloholmsmodellen från mer traditionell fritidsverksamhet kan sammanfattas i följande punkter:

0 av verksamhet i kommunal av Begränsning regi typ fritidsverksamhet.

0 av vissa Ingen prioritering åldersgrupper.

0 Fritidsverksamheten ska initieras och ledas av frivilliga krafter föreningar och enskilda boende.

0 Fritidsledarna arbetar för att mobilisera krafter frivilliga och utgör resurspersoner i området.

Granloholmsmodellen fungerar i princip så att de kommunala fritidsresurserna i form av lokaler och förverksamhetspengar blir outnyttjade tills initiativ tas av de boende inom området. Den som kontaktar fritidsledarna och föreslår aktivitet någon får såväl ekonomiskt som moraliskt stöd samt till lotillgång kaler. Man vill få människor att ta egna initiativ och hjälpa dem att genomföra sina idéer. Fritidsledarna fungerar mycket som ñxare” och konsulter.

Fritidsledarna i Granloholm arbetar för att mobilisera frivilliga krafter och att få en överblick över området. Man försöker skapa kontakt med alla och inriktar sig emellanåt grupper på att söka upp t ex pensionärer, tonåringar eller ensamstående. Ibland riktar de sig också mot ett enskilt kvarter. etc. Möjlighe-

SOU 1985: 28 89

terna att arbeta på ett flexibelt och uppsökande sätt ges i och med att de ekonomiska resurserna inte är bundna till särskilda verksamheter och att speciella grupper inte redan från början prioriterats. Fritidsledarna har också ett gott samarbete med fältbibliotekarie, socialsekreterare och skolpersonal i området. Tillsammans försöker man verka för att svagare och mindre aktiva grupper tar del av de resurser som står alla till buds. I området finns en äldre villa som fungerar som lokalt fritidskontor. Där arbetar två fritidsledare och kontoret utgör knutför verksamheterna i området. Här står fritidsledarna punkten under dagtid till tjänst med upplysningar, bokning av lokaler, utlåning av material etc. På kontoret trycks också en områdestidning som bl a innehåller information om olika aktiviteter i Granloholm. Alla är välkomna att skriva i tidningen och den används även av föreningarna för att upplysa om kommande arrangemang. I Granloholm finns också en cafeteria kombinerad med reception som är öppen alla kvällar i veckan. Receptionen är bemannad med ytterligare två fritidsledare med samma funktion som personalen på fritidskontoret, men under kvällstid. Cafeterian drivs kooperativt av de organisationer som bedriver verksamhet i området. Den utgör en naturlig träffpunkt för de boende och vissa kvällar har man speciella ungdomsevenemang med levande rockmusik. I ett stort hus i anslutning till skolan förfogar fritidskontoret över lokaler för olika verksamheter, såsom samlingssalar, styrketräningslokaler, sy- och vävstuga etc. Dessa lokaler får de boende i området tillgång till genom att anmäla intresse till fritidsledarna. Lokalerna kan bokas av enskilda såväl som av i området. föreningar På varje gata i Granloholm finns en fritidslokal som förvaltas av de boende själva kontaktkommittéer. genom Utformningen av aktiviteterna i dessa lokaler bestäms uteslutande av respektive gatas invånare.

Friskvård i Värmland Sedan flera år bedriver Värmlands läns ett omfatlandsting tande friskvårdsprojekt tillsammans med Värmlands Idrottsförbund. I Regionala Friskvårdsrådet, som administrerar projektet, finns representanter för landstinget, Värmlands Idrottsförbund, Kommunförbundets länsavdelning, Korporationsidrottsförbundet och i Värmland. Friluftsfrämjandet 1985 anslog landstinget 1 404 000 kronor till projektet.

Friskvård definierar idrottsrörelsen så här: Med friskvård avser idrottsrörelsen insatser för att stimulera de enskilda människorna till en livsföring som befrämjar hälsa och välbefinnande. Friskvård förutsätter regelbunden fysisk aktivitet och riktiga kostvanor. Konkret innebär detta att idrottsrörelsen vill 0 stimulera allt fler till rekreation trägenom regelbunden ning, friluftsliv och/eller annan fysisk aktivitet tävling, 0 verka för alkohol- och drogfria miljöer 0 få allt fler att avstå från tobak och snus

0 stimulera till kostvanor goda 0 skaderisker i idrottsutövandet förebygga 0 informera allmänheten i i samband med friskvårdsfrågor arrangemang 0 dyl Friskvårdsarbetet är i huvudsak förebyggande och rehabiliterande och bygger den aktiviteten som på fysiska grundidé. är att förmå deltagarna att ändra livsstil till Syftet ytterst förmån för regelbunden motion och bättre kostvanor. Insatserna har särskilt riktats till de människor som står utanför föreningarnas ordinarie verksamheter. Friskvårdsarbetet är uppbyggt kring de 15 friskvårdscentraler som finns spridda i länet. Centralerna är organisatoriskt skilda från vårdcentraler och finansieras som regel av landstingets resp kommun och Regionala Friskvårdsrådet. Läkar- och sjukskötersketjänster köps från landstinget. Ca 5 000 personer om året besöker Centralerna som genomför hälsoundersökningar och konditionstester samt ger råd om kost och motion. Till Centralerna är en omfattande gruppverksamhet knuten. Den vänder sig till människor med rygg- och hjärtbesvär, överviktiga, missbrukare och långtidssjuka. Därutöver finna bl a rökavvänjningsgrupper. Antalet i de olika deltagare grupperna var under 1984 ca 500 personer. Centralerna är förstärkta med ett antal friskvårdskonsulenter, vilka initierar och samordnar friskvårdsinsatserna. En viktig arbetsuppgift för konsulenterna är den hälsoupplysning som bedrivs på skolor, företag, och i kommunerna. Sedan 1984 samarbetar Reorganisationer Friskvårdsrådet med länsskolnämnden och Friluftsgionala i ett projekt med arbetsnamnet Friluftsliv som främjandet arbetsmetod i skolan.

Prima liv i bostadsområdet

Under 1985 har friskvårdsprojektet Prima liv startat i bostadsområdet Kronoparken i Karlstad. Arrangörer är Karlstads korpidrottsförbund, Värmlands korpidrottsförbund, Hyresgästföreningen/Karlstadsavdelningen och HSB centrala

soU 1985: 28 91

Värmland. Prima liv” betyder Passa på att vara med i Rimlig kroppsaktivitet I ditt bostadsområde Med Alla åldrar Lagom Idrott i egen takt ger hälsa och Välbefinnande. med ekonomiskt stöd av bl a landstinget via det Projektet som, Regionala Friskvårdsrådet, har en sammanlagd budget på drygt 64 OOO kronor för 1985. Härutöver bidrar kommunen med en utökning av den konsulenttjänst som är knuten till Karlstads korpidrottsförbund. Projektets mål är att 0 aktivera inaktiva tidigare 0 tillsammans med och bokontaktkommittéer/villaföreningar stadsrättsföreningar genomföra enklare familjemotion/närmotion i respektive bostadsområde 0 kurser/träffar temat kost och motion erbjuda på 0 en bättre social i bostadsområdena skapa gemenskap 0 att barn, och vuxna till att ta ett inspirera ungdom eget ansvar och egna initiativ för sin egen motionsverksamhet. Hyresgästforeningens 12 kontaktkommittéer och HSB:s två bostadsrättsföreningar har spelat en viktig roll i strävan att nå ut och förankra verksamheten bland de boende. Via enkäter har man kartlagt behovet av olika aktiviteter och samtidigt efterlyst ledare för gruppverksamheterna. Arrangörerna har avsiktligt avstått från att placera ut idrottsforbundens egna ledare utan har i stället valt att engagera intresserade boende för att så sätt förankra verksamheten lokalt. En annan på åtgärd i marknadsföringen av projektet har varit att utnyttja kabel-TV:n i området. Tillsammans har arrangörerna producerat 4 st 10 minuters videoprogram som informerar om ”Prima liv”. För närvarande bedrivs verksamheten i ett tiotal grupper om ca 10-30 personer i varje. Utbudet omfattar bl a discogymping, discodans för ungdomar, tipspromenader, jogging, bandy och Den bärande idén är att människor via m0hundpromenader. tionsgrupperna ska lära känna varandra och därigenom stärka den sociala gemenskapen i området. Verksamheten har hitills bedrivits i Hyresgästföreningens samlingslokaler, men lokalproblemet växer i takt med att fler människor ansluter sig. Arrangörerna är inställda på att först och främst utnyttja områdets befintliga lokaler.

Sammanfattning

Folkrörelserna har ofta lättare än kommuner och landsting att skapa engagemang och kvalitet i verksamheter som vänder sig

till breda befolkningsgrupper. På detta sätt kan också brukarinflytandet breddas. Fler människor kan direkt vara med i planeringen, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Den kommunala och landstingskommunala verksamheten får inte tränga ut folkrörelserna. Innan verksamhet byggs ut på områden där folkrörelserna är verksamma bör man att pröva starta folkrörelseanknuten verksamhet. Folkrörelserna och det lokala bör också få chans att ta över ansvaret för föreningslivet vissa verksamheter som nu drivs i offentlig regi. Kultur- och fritidssektorn liksom den sociala omsorgen är några områden där folkrörelserna redan i dag gör betydande insatser men där verksamheten kan utvecklas. För att underlätta en sådan samverkan bör kommuner och landsting fastställa målinriktade program.

Närmiljön och bostadsområdet kommer att få ökad betydelse i framtiden. Här en roll för mänspelar föreningslivet viktig niskors möjligheter att medverka, bli delaktiga och ta ansvar for sin fysiska, sociala och kulturella miljö.

Kommuner som inrättar distriktsnämnder eller kommundelsnämnder får en ny möjlighet att i närmiljön utveckla en samverkan med folkrörelserna. Det bör vara ett gemensamt intresse för både den lokala nämnden och folkrörelserna att ta vara på de resurser som finns i kommundelen för att skapa goda förutsättningar för ett aktivt fritids- och kulturliv samt god omvårdnad för människor i alla åldrar. För att underlätta föreningslivets kontakter med kommunen bör en mellan komma till stånd samordning förvaltningarna vad gäller t ex bidrag, lokaler och information. Denna kan ta formen av en särskild vars har föreningsfunktion personal som sin främsta uppgift att stödja och stimulera det lokala föreningslivet i kommunen. Samhällets ekonomiska bidrag till folkrörelser och föreningar bör vara enkla och obyråkratiska. Folkrörelserna bör få större frihet att använda bidragen så att de främjar förnyelse- och och aktiverar av mänutvecklingsarbete nya grupper niskor. Beredningen föreslår därför att regeringen tar initiativ till en Översyn av de statliga för stödet till folkreglerna rörelserna.

SOU 1985: 28 93

V; ,få i z

.Kåt

5 De anställdas roll i

förändringsarbetet

De som arbetar i den kommunala verksamheten har erfarenheter av hur verksamheten Genom att bättre ta vara fungerar. på de anställdas kompetens och erfarenheter och låta dem vara delaktiga i av arbetet kan man lösa uppläggningen många problem. Beslut uppifrån fungerar ofta sämre i praktiken. Människor som upplever att de har inflytande över sin arbetssituation känner arbetsglädje. Den som får förtroende blir motiverad och tar ansvar. Förbättrad är ett sätt att öka kvaliutbildning teten i arbetet. Sådana satsningar är en god investering för kommuner och landsting.

Nya uppgifter för de anställda

Beredningens överväganden och förslag i de föregående kapitlen innebär att de anställdas arbetssituation påverkas: 0 En förbättrad service ställer krav en ändrad verksamhet, på ändrad organisation och nya styrformer.

SOU 1985: 28 95

0 Decentralisering, helhetssyn och samordning kraven skärper ett sektorsövergripande arbete där fler yrkesgrupper måspå te samverka. 0 och kooperativa lös- Brukarinflytande, föreningsmedverkan ningar påverkar de anställdas yrkesroller. En mer utvecklad brukarmedverkan ändrar de traditionella yrkesrollerna. I exempelvis en skola där eleverna hjälper till att städa lokaler, duka i matsalen, reparera trasig materiel, får lokalvårdare, skolmåltidspersonal och vaktmästare goda möjligheter till positiva kontakter med eleverna. Genom att eleverna deltar i utformningen av skolmiljön grundläggs respekt för skilda gruppers arbetsinsatser och arbetsförhållanden. För personalen innebär detta förändrade yrkesroller. De kommer i större utsträckning än tidigare att fungera som rådgivare och handledare med att stimulera eleverna till att ta större ansvar uppgift för sin omgivning. En ökad av vård, kultur och friområdesanknytning omsorg, tidsverksamheter är ett sätt att stimulera föreningslivet och främja gemenskapen. Kommunen kan på olika sätt stimulera de sociala kontakterna och det ömsesidiga stödet i området genom att hålla lokaler där t ex pensionärer kan träffas. Dessa lokaler kan med fördel samordnas med lokaler för barnomsorg och fritidsverksamhet. Därmed främjas kontakterna över generationsgränserna. I ett bostadsområde kan förskolan växa ut och bli en resurs för hela området. Föräldrar kan samlas kring byggandet av en lekplats och pensionärer kan anlägga ett trädgårdsland som man sedan sköter tillsammans med barnen. Det blir inte längre fasta mellan de verksamheter som drivs inom några gränser och utom förskolan. Barnstugan kan utvecklas till ett kontaktcentrum, där människor i omgivningen blir tänkbara bidragsgivare och medarbetare. De anställda ser sig som en del av det lokalsamhälle de arbetar i. Allt fler vårdas i sina hem. Detta ställer självklart helt nya krav de anställda. En bl a den på viktig fråga gäller dygnetrunt-service som blir resultatet av ett ökat kvarboende för de äldre. Utvecklingen med öppnare vårdformer påverkar naturligtvis även vårdpersonalens yrkesroller. Det ställer helt nya krav på arbetsorganisationen, samarbetet mellan olika yrkesgrupper och samverkan över de traditionella huvudmannaskapsgränserna. De anställda möter ofta situationer som de egentligen inte har någon utbildning för. Därför behövs både en bra grundutbildning och en vidareutbildning. 96 sou 1985:28

Förändringar genom personalens

medverkan

Ett smidigt sätt att förändra en verksamhet och skasamtidigt brett hos de anställda är att

pa ett engagemang de lär av

varandra. Ett exempel är den nya i Orebro. hemtjänsten Idén kom men uppifrån förändringen spreds steg för steg så att de anställda kunde den och lokalt denna. påverka anpassa De fackliga organisationerna medverkade aktivt i genomförandet. Den ursprungliga tveksamheten snabbt i en förbyttes positiv upplevelse av det nya arbetssättet.

Som regel finns det alltid som vill arbetsform eldsjälar ändra och ledning. De har emellertid ofta svårt att få för sina gehör idéer bland arbetskamrater, och arbetsledning fackliga representanter. Om eldsjälar från olika arbetsplatser får träffas kan de stödja varandra och föra över De kan sedan kunskaper. förankra och utveckla idéerna på respektive Via arbetsplats. studiebesök, arbetsbyten, studiecirklar, information på gruppträffar kan sedan idéerna konkretiseras och efter hand i prövas praktiken.

De som är särskilt intresserade skulle kunna praktisera en tid på ett ställe, kanske på en annan ort, där man arbetar ett på visst sätt. Det kan också ske i form av Det kan vara arbetsbyte. ett sätt att få perspektiv på den egna verksamheten och att uppfatta nya möjligheter. Dessa personer kan sedan utnyttjas som resurspersoner i kommunen eller i för att belandstinget rätta om sina erfarenheter för andra.

Med stöd av och de kan förvaltningen fackliga organisationerna utbytet leda till praktiska Det sker förändringar. genom en demokratisk baserad process på korsbefruktning” av erfarenheter och exemplets makt.

Det är emellertid viktigt att inte blir för erfarenhetsutbytet kontrollerat och styrt även om ett centralt stöd och uppifrån, en samordning är nödvändig. Utbytet måste också vara ömsesidigt där berörda enheter lär och lär sig av varandra.

Sådant erfarenhetsutbyte och lärande uppstår emellertid inte av sig självt. Det måste vara tillåtet och stimuleras uppifrån genom arbetsformer som gör det möjligt i praktiken. Detta gör att arbetsledningens roll blir central, liksom förvaltningsledningens inställning. Beredningen återkommer till detta under avsnittet arbetsorganisation.

för

Utbildning förändring

En service innebär god att man gör saker rätt. Det betyder bl a att tjänsterna produceras ett rationellt på och ekonomiskt

- utifrån de krav som allmänheten sätt så långt som möjligt ställer. Särskilt är vad som sker i kontakten mellan viktigt och de anställda, hur tjänsterna utförs. Service medborgarna inrymmer en av psykologisk de anställkvalitetsaspekt natur; da bör leva sig in i medborgarnas behov och situation, lyssna, förstå och förklara. Denna förmåga är också kopplad till de anställdas motivation, att de verkligen vill stå till tjänst. Förvaltningens ”kultur är av avgörande betydelse för servicen. Det är de normer och värderingar som finns på arbetsplatsen, som i bestämmer de anställdas och arbetshög grad attityder sätt.

Om arbetsformerna ständigt ska utvecklas måste det finnas en Det är särskilt Viktigt när de fortlöpande personalutbildning. anställda uppgifter och kommer att verka i en anåläggs nya norlunda All erfarenhet att förestående förorganisation. säger ändringar i varierande grad framkallar osäkerhet och motstånd. Det är därför viktigt att alla får en introduktion och god utbildning innan man startar.

Vid förändringar i verksamheten måste utbildningsbehovet Kommunerna och måste aktivt verka kartläggas. landstingen för att planeras såväl kort- som långsikfortbildningsinsatser tigt. Det är också viktigt att tillräckliga ekonomiska och personella resurser anslås till Denna utbildpersonalutbildningen. måste knytas till den övergripande verksamningsplanering och till personalplaneringen. hetsplaneringen är således nödvändig för att kunna förverkliga en Utbildning och deltagande i olika av ny organisation, omplaceringar typer För att få grepp om vilka utbildningsbehov som arbetsgrupper. finns kan och diskussionen i de kartläggningen genomföras av anställda som finns på arbetsplatsen. grupper När det samlade och sammanutbildningsbehovet kartlagts ställts bör resultatet av planeringen utmynna i ett förslag till en intern och extern utbildningsplan. Den bör ange riktlinjer för hur ska beräknas. Det är väsentligt att planen turordningen utarbetas i med de Det

samarbete fackliga organisationerna.

kan också vara att de förtroendevalda deltar i utbildlämpligt ningen. av den som behövs kan genomföras som Mycket utbildning traditionell personalutbildning. För att få effekt måste den dock vara användbar i det arbetet. Det måste alltså praktiska finnas en beredskap för att ta emot och nyttiggöra de nya Det ställer särskilda krav att kunskaperna. på utbildningen in som en del av förändrings- och utvecklingsarbetet i planeras stort. Därutöver krävs ett nytänkande beträffande synen på En hel del av det lärande som inriktas mot utbildning. nya roller, bättre service och kvalitet, måste ske i det dagliga arbe-

98 sou 1985: 28

tet, som en del av verksamheten. Detta gör i sin tur att arbetsledningen har en uppgift i liksom att viktig utvecklingsarbetet det måste finnas utrymme för ett systematiskt lärande.

En demokratisk

arbetsorganisation

Politisk decentralisering, ökad delegering och ökat brukarinflytande innebär att de anställda, både administratörerna och den personal som arbetar i verksamheten, ställs inför nya uppgifter och krav.

Beredningen anser att följande bör iakttas i samband med förändringsarbetet: 1. Det måste finnas en stark tilltro till människans vilja att arbeta, att ta ansvar och att själv kontrollera och leda sitt arbete mot mål som har beslutats på demokratisk väg. De anställdas behov av trygghet, samhörighet, uppskattning och självförverkligande måste tillgodoses.

2. De anställda måste få uppleva en hög grad av arbetstillfredsställelse. 3. Arbetsorganisationen ska ge de anställda rika möjligheter att utveckla sina kunskaper och sin personlighet. 4. Varje anställd ska uppleva att han eller hon gör en meningsfull insats och får möjlighet att och fatta beslut inom planera sitt arbetsområde. En demokratisk arbetsorganisation är ett mål i Men viktigt sig. den är också ett avgörande medel för att uppnå de nya målen. Den kan nämligen utveckla engagemang, ansvar, samarbete, flexibilitet och kvalitet. Traditionellt genomförs arbetsorganisatoriska förändringar uppifrån och ”utifrån. Åtminstone upplever ofta de anställda det på detta sätt. Det är därför av stor vikt att allt förändringsarbete sker tillsammans med dem som är berörda. Det bör inte komma förslag uppifrån som de anställda bara förväntas ställa upp på- En förändring måste ske underifrån och inifrån”, dvs genom en bred medverkan av de berörda anställda och deras fackliga organisationer. Ett positivt förutsätter att förändringsklimat de som berörs är med från början. Det förutsätter också att hänsyn tas till de erfarenheter och som finns bland kunskaper de anställda. Det är först då som personalen känner ansvar för förändringarna och engagerar sig i dessa.

s0U 1985: 28 99

Ett delegerat budgetansvar

För att de anställdas medverkan, underpraktiskt möjliggöra lätta till målstyrning samt öka brukarinflytandet övergången krävs ett delegerat budgetansvar.

Ett budgetansvar innebär en större möjlighet för de delegerat verksamhetsansvariga att bestämma vad som ska göras. Resurserna ska kunna användas mer flexibelt. Vad ska vi göra med vi har - vad ska vi för att stå till de resurser göra tjänst på bästa sätt? De flesta finns av naturliga exempel på delegering skäl inom institutionsbundna verksamheter. Graden av och den frihet och det ansvar som förts ut till omfattningen på verksamhetsnivån varierar.

med är bl a att öka och kost- Syftet budgetdelegering nyttonadsmedvetandet. Erfarenheterna visar också att diskussionerna kring resursanvändningen inte enbart förs bland de ansvari- Det förefaller som om ett delegerat budgetga (föreståndarna). ansvar stimulerar en bredare medvetenhet om ekonomi och hos som traditionellt inte bjuds in till nytta personalgrupper en diskussion om ekonomin. En diskussion om resursfördelblir sannolikt mer nyttoorienterad om den förs på verkningen samhetsnivån. Ju i hierarkin den förs, desto mer längre upp mäts resurserna i termen av kostnader snarare än i fråga om vilken den möjliga nyttan av resurserna är.

En nyckelfråga när det lokala budgetansvaret ökas är om resurser kan få överföras från ett till ett annat och om budgetår ett eventuellt överskott ska få disponeras fritt. Enligt beredär det mycket som talar för att en verksamhet som ningen resurser ska kunna använda dessa för att lyckats spara själv utveckla verksamheten inom de ramar som har fast av de lagts förtroendevalda. Inte minst som en uppmuntran. De förtroendevalda har alltid möjligheten att om större naturligtvis pröva överskott bör utnyttjas för andra angelägna ändamål.

arbete

Grupporganiserat

Att arbeta med grupper innebär en viss decentralisering av besluten om hur förmedlingen av tjänster ska ske. En arbetsform med grupper kan lämpligen kompletteras med ett delegerat budgetansvar.

Områdesförvaltning och ett mer målgruppsorienterat arbetssätt innebär att och andra resurser ansvar, pengar, personal till mer eller mindre självständiga arbetslag som mer styrs eller mindre kan integreras. Exempel finns på allt från samverkansgrupper för barn- och ungdomsfrågor till geografiskt decentraliserade och fysiskt sammanförda kommundels- eller områdesförvaltningar.

100 soU 1985: 28

Gruppmetoden har efterhand utvecklats inom vissa tekniska förvaltningar, social hemtjänst och framförallt sjukvården. Aven om de anställda i flera fall varit positiva är de sammantagna erfarenheterna blandade. Försöken har kritiserats bl a för att de har genomförts alltför isolerat och att man inte beaktat ansvars-, lednings- och planeringsfrågor. Om arbetet utformas så att grupper av anställda får befogenhet att själva planera och fördela arbetet och följa upp resultatet ökar det personliga engagemanget i arbetet. Självständighet och med andra i arbetet utvecklas. Det bör också gemenskap betonas att om allt fungerar väl blir gruppens gemensamma kompetens som regel större än summan av de enskildas kompetens. När det arbetssättet i en finns det gäller grupporganisation såväl enskilt arbete som lagarbete. När gruppmetoden införs är det kanske inte alltid nödvändigt att förändra tidigare arbetsformer. kommer att kunna samordna arbets- Däremot gruppen uppgifterna. Aven frågor som arbetsutvidgning och arbetsrotation ska kunna beslutas av grupperna själva.

Om arbetet organiseras i grupper kommer arbetsledningen att slippa från en hel del av den planering som idag behövs då varje anställd är hänvisad till en arbetsuppgift. Gruppen kan ta över en stor del av dessa arbetsuppgifter t ex ledning, fördelning, och kontroll. planering Arbetsledningen kan istället ägna mer tid åt långsiktig planering, utveckling, med målsättningsdiskussioner, samordning övrig verksamhet och utbildning av de anställda. Arbetsledningen blir därmed inte mindre viktig, utan kan till och med bli viktigare, även om den får en annan karaktär. För den enskilde arbetsledaren kan detta ge möjligheter till personlig utveckling och ett ökat ansvar.

Information till de anställda

Informationen till de anställda får inte bara handla om det som rör det dagliga arbetet utan också om det som arbepåverkar tets villkor. Ett fungerande internt och informakunskapstionsflöde innebär en större medvetenhet om åtgärders effekter på andras villkor och omvänt. Detta också en starkare skapar identitet och sannolikt effektiviteten. främjar Overhuvudtaget är arbetsplatsinformationen mycket för viktig att de anställda ska klara sina uppgifter. Alla anställda har ett gemensamt ansvar för att aktivt ge och söka information. Det ska ingå som ett naturligt led i det arbetet. Men det är dagliga arbetsgivaren som har huvudansvaret för att alla anställda får en regelbunden information om verksamheten och dess mål.

Information ska ges fortlöpande och omfatta planerade ändringar och deras konsekvenser. Den ska ges på ett sådant sätt att alla förstår och kan den. Den ska också tillgodogöra sig så att den anställde kan se vad den får för betydelse presenteras för det egna arbetet. Informationen ger bästa effekten om de som ger information och de som tar emot den har direkt kontakt med varandra. Ibland måste den muntliga informationen givetvis kompletteras med skriftlig sådan, t ex viktiga frågeställningar, information om beslut, ekonomi och organisation.

Planerat förändringsarbete

Den diskussion beredningen hittills fört har utgått från att måste ske utifrån ett lokalt verksamhetsperförändringarna och under medverkan av de anställda. spektiv Men de förändringar som genomförs kräver i vissa fall mera omfattande ändringar i arbetsformerna eller organisationen. Det kan också vara nödvändigt med genomgripande insatser. I dessa fall blir samarbetet med de fackliga organisationerna av vital betydelse. Det är inte primära uppgift att ha synpunkter på beredningens vad parterna råder över, t ex medbestämmandefrågor. De har dock konstaterat att medbestämmandet blivit alltför forsjälva mellt och att medbestämmandeavtalen inte används som förändringsinstrument, trots att det centrala avtalet medger regav t ex former för genomförande av förändringar, lering personalutbildning eller arbetsorganisatorisk försöksverksamhet. kan ändå konstatera att tidig information och Beredningen tidiga partskontakter underlättar för de fackliga organisationerna att delta konstruktivt i förändringsarbete. Å andra sidan finns en risk för att ofullständig information, svårigheter att överblicka konsekvenser för anställningstrygghet eller yrkesroller eller över huvud förtroende mellan taget dåligt parterna bidrar till att de fackliga representanterna lätt hamnar i rollen som bromsare i stället för att aktivt medverka i förändringsarbetet. Därför anser beredningen att det är viktigt att parterna både centralt och lokalt medverkar till en lokal utveckling av medbestämmandet mot tidig, smidig och väl fungerande samverkan i förändringsprocessen. I decentraliserade organisationer framstår det som allt mer angeläget att utveckla medbestämmandeformer som är praktiskt användbara i den dagliga verksamheten.

102 sou 1985:28

effekter

Arbetsrättsliga

Demokratiberedningen anser inte att de utvecklingslinjer som redovisats och de förslag som framläggs i sig innebär några arbetsrättsliga problem. Men detta beror i sista hand på hur idéerna och förslagen tillämpas i praktiken. De enskilda kommunerna eller landstingen har ansvar gentemot många parter och intressegrupper. De fackliga organisationerna är en typ av motpart, brukarna en annan, de politiska partierna ytterligare en intressegrupp. Dessa har alla krav på verksamheten och dess innehåll som till en del kan vara oförenliga. I beslutsfattandet ligger att avväga sådana intressekonflikter och ta ansvar för besluten. De beslut som fattas måste dock ligga inom ramen för den lagstiftning som gäller. Sålunda kan t ex den arbetsrättsliga hinder eller restriktioner för kommunens lagstiftningen utgöra eller landstingets möjligheter att fatta beslut med en viss inriktning. Detta blir aktuella avvägningar t ex i samband med diskussioner om brukarinflytande och brukarmedverkan. En kommun kan ha intresse av att stimulera ett ökat brukarinflytande. Samtidigt är kommunen bunden av den arbetsrättsliga lagstiftningen och part i ett arbetsrättsligt förhållande med de fackliga organisationerna. Kommunen och landstinget ansvarar såsom arbetsgivare för att arbetsrätten kan upprätthållas. Detta innebär t ex att tvåpartsförhållandet måste gälla i förhållandet mellan de anställda och kommunen. Detta gör det t ex omöjligt att ge brukarna ett långtgående inflytande vad gäller anställnings-, ansvars- och arbetsledningsförhållanden för personalen.

Sammanfattning

Beredningen har i detta kapitel behandlat de anställdas roll i förändringsarbetet. Deras arbetssituation påverkas av förnyelseverksamheten med inslag av serviceutveckling, decentralisering, brukarinflytande och ökad folkrörelseaktivitet. 0 bör de anställdas aktiva Förändringarna genomföras genom medverkan. Erfarenhetsutbyte och lärande av varandra bör uppmuntras. 0 Ökade insatser bör för att utbilda de anställda för nya göras arbetsuppgifter. Kommuner och landsting bör bedriva en utbildningsplanering i samarbete med de fackliga organisationerna.

sou 1985:28 103

0 En demokratisk arbetsorganisation med ökat ansvar för de anställda skapar engagemang och kvalitet i verksamheten. Ett delegerat budgetansvar skapar goda förutsättningar för ett ökat brukarinflytande.

0 Ett arbete stärker det grupporganiserat personliga engagemanget i arbetet. Därigenom frigörs resurser för arbetsledningen att ägna mer tid åt och samordlångsiktig planering ning av verksamheten.

0 En effektivare intern information till de anställda är en förutsättning för att de ska kunna utöva ett mer självständigt ansvar inom ramen för de målen. politiska

0 Det är att viktigt parterna både centralt och lokalt medverkar till en lokal av medbestämmandet utveckling som präglas av tidig, smidig och välfungerande samverkan.

Beredningen har även konstaterat att de som utvecklingslinjer redovisats och de forslag som fram inte i läggs sig innebär att det behöver uppstå några arbetsrättsliga problem. Kommunerna och ansvarar såsom landstingen arbetsgivare för att arbetsrätten upprätthålls. Det innebär att ett ökat brukarinflytande inom de kommunala verksamheterna måste ske med hänsyn till att kommunen eller har landstinget ansvaret för personalens anställningsförhållanden.

104 SOU 1985: 28

106 SOU 1985: 28

för

Nya möjligheter partier

och förtroendevalda

i

dessfarbetsforfmer

:är sta-t:

Demokratinoch intejnågot

:f r tiskt

iopch_ en gång för _allagisfretá- Demokratifrågomg i

“ w i

--ochgden _toñentliga verksamhetens ätyreiseformer utvecklas

:i ,ena-

x +måste»âärtör›stândigt anpassasgfoch

strâvän aktivt i

attspegia fölkviljan.vDetzbehövsfett

r

att

i

j arbete ikømlhuner; laiádstizlgriâch Partier ;prö- i

va. oliilsigaåvägar att ytterligare fördjupa dengkommünâf

ilajdemøkraap och därmeçiden kommunala Varksam» j_

i där bli;

Iieténá foikiiga förankring; üerfjlåanfmiedverka; 5

har i detta betänkande pekat på nödvändigheten Beredningen och önskvärdheten av ett omfattande förnyelsearbete inom den kommunala sektorn.

Sammantaget innebär de förslag och synpunkter som beredningen fört fram en långtgående förändring av den kommunala sektorns sätt att arbeta.

I det som beredningen förordar måste de förförnyelsearbete ändringar i arbetsorganisationen och i medborgarkontakterna som föreslås länkas samman i en mer långsiktig process. Brude anställda och inte minst de och de karna, politiska partierna förtroendevalda måste ges tillfälle att utveckla sina arbetsformer.

Genom ändrad har kommuner och landsting fått lagstiftning ökade att underlätta de förtroendevaldas arbetsförmöjligheter utsättningar. Mot av de som genomförts i dessa avbakgrund förbättringar seenden har beredningen inte funnit någon anledning att föreslå anser att kommuner ytterligare lagändringar. Beredningen och landsting har stora att med nuvararande lagmöjligheter som skapa nödvändiga förutsättningar för att stiftning grund underlätta de förtroendevaldas arbete.

SOU 1985: 28 107

Det nu pågående förnyelsearbetet aktualiserar och ställer nya krav på partierna och de förtroendevalda, t ex:

0 Hur och de förtroendevaldas villkor påverkas partiernas av en långt driven och av ansvar decentralisering delegering inom den kommunala organisationen?

0 Vilka ett i möjligheter skapar fördjupat medborgarinflytande de kommunala verksamheterna för det lokala partiarbetet?

0 På vilket sätt kan mellan de anställda och de samspelet förtroendevalda utvecklas i en mer decentraliserad organisation och verksamhet?

Dessa och andra frågeställningar kommer att aktualiseras i många kommuner inom de närmaste åren. På många håll är diskussionen och det arbetet redan praktiska igång.

I de kommuner där ett system med lokala nämnder införs, och där en omfattande delegering av befogenheter och ansvar till anställda och brukare i verksamhetsledet sker, kommer nya förutsättningar och möjligheter att formas för ett mer aktivt folkstyre.

Många människor är beredda att aktivt medverka och ta ansvar för olika angelägenheter. i gemensamma Undersökningar fråga om medborgarnas politiska resurser visar att det finns både kunnande och beredskap när det gäller att göra insatser. Det är fråga om att hitta former och metoder som stimulerar och tar till vara detta intresse. Det är inte om att okritiskt fråga ersätta allt det gamla med nytt. Snarare gäller det att förbättra och utveckla det som finns i dag genom en del djärva och okonventionella inslag. Verkligheten uppvisar många exempel på att en utveckling i den riktningen är möjlig. Många kom-

muner prövar nya grepp på en rad områden.

Utvecklingen fortskrider bäst om den sker i ett klimat av öppenhet och uppriktighet. I ett sådant klimat är det att naturligt lyssna på och lära av varandra även om uppfattningarna skiljer sig åt. Det är nämligen ingen nackdel i att åsikterna ibland går isär och bryts mot varandra. Det ger för det mesta ökade möjligheter att finna de gemensamma lösningarna på problemen. Spridning av erfarenheter mellan kommuner och mellan landsting är viktigt för att få idéer och uppslag. Det klimatet är en förutsättning för att

öppna kunna lyckas.

Främst handlar det om att ändra på attityder. Andå är det ibland nödvändigt med organisatoriska för att förändringar skapa möjligheter för bl a och nya arbetsattitydförändringar sätt.

En bild av det

kommunalpolitiska

engagemanget

Ser man till det och den fasta höga Valdeltagandet partistrukturen i vårt land framstår det svenska partiväsendet som mycket stabilt. Under ytan sker emellertid en rad förändringar. Vi har under de senaste årtiondena fått en påtaglig ökning av antalet lokala partier. Jörgen Westerståhl och Folke Johansson har i sin studie om medborgarna och kommunen pekat på en rad andra förändringar. En av dem är att partierna i bokstavlig mening håller att på förgubbas. Bland män i åldern 45-74 år är mer än var femte partiaktiv. Det är dubbelt så hög andel som bland män under 45 år och nästan tre gånger fler än bland kvinnor under 45 år. Tidigare undersökningar (låginkomstutredningen) tyder på att här har skett en mycket snabb förändring under loppet av 1970-talet. Från en relativt jämn åldersfördelning 1968 har vi mot en helt annan medlemsstruktur i gått partierna. Andra iakttagelser ger stöd för detta. Nästan alla politiska ungdomsförbund har mött svårigheter i sitt arbete att rekrytera nya medlemmar. Men det är inte så att medborgarna blivit mindre aktiva eller Förhållandet är istället det omvända.

mindre engagerade.

Aven här ger Westerståhl/Johansson besked. Skillnaden mel-

lan nu och förr är att medborgarna går förbi partierna. Utan att gå alltför djupt i siffrorna kan vi konstatera att ungefär en tredjedel av den vuxna befolkningen är politiskt aktiv på sin hemort i något sammanhang. Av dessa går knappt hälften vägen via partierna, vanligtvis genom egen partipolitisk aktivitet. De övriga försöker påverka de politiska besluten genom kommunala tjänstemän eller genom organisationer och särskilda grupper. Bilden är påfallande tydlig: Stora kommuner och hög tätortsgrad ger högre andel som går vid sidan av partierna. Låg tätortsgrad ger högre andel för dem som går partivägen. Detta förhållande gäller i alla befolkningsgrupper oavsett ålder, kön, socialgrupp och utbildning. I valet av medel att påverka politiken är emellertid skillnaderna stora mellan grupperna. Benägenheten att gå via tjänstemän eller genom aktionsgrupper är betydligt högre bland de yngre och bland personer i undre medelåldern. Aven kvinnorna väljer i påfallande hög utsträckning att gå vid sidan av de politiska kanalerna.

SOU 1985: 28 109

Ar det möjligen så att medborgarna har tappat sitt samhällsengagemang? Nej, inte heller den förklaringen håller för de politiska partierna. Jämförelser, mellan från uppgifter låginkomstutredningen 1968, SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden 1978 och Kommunaldemokratiska 1979 forskningsgruppen visar mycket tydligt att medborgarnas organisationsaktivitet har ökat kraftigt.

Alltså: Den totala andelen organisationsaktiva har ökat medan andelen är oförändrad och till allt större del består partiaktiva av äldre personer, mest män över 45 år. Gunnar Wallin har också undersökt hur stort intresset för kommunalpolitik är hos dem som nu inte har något uppdrag. Det visar sig då att inte mindre än en sjättedel av medborgarna kan tänka sig att bli Men av dem är endast kommunalpolitiker. var tredje medlem i något politiskt parti.

Annorlunda uttryckt: Av 1 000 medborgare kan ungefär 160 tänka sig att bli eller kanske snarare förkommunalpolitiker troendevalda, men av dessa är inte mer än ett 50-tal partianslutna.

Män är mera uppdragsvilliga än kvinnor, medelålders mer än yngre och äldre, högutbildade mer än lågutbildade. Det stämmer väl med den fördelning mellan olika medborgargrupper som finns bland dem som redan har uppdrag: Socialgrupp 1 är klart 3 klart Överrepresenterad, socialgrupp underrepresenterad. Företagare och tjänstemän är överrepresenterade, arbetare underrepresenterade. Offentliganställda är överrepresenterade, privatanställda underrepresenterade.

Ordinarie uppdrag 1 13 800 42 000 46 000 Suppleantuppdrag 72 500 32 900 37 000

Källa: Lars Strömberg och Jörgen Westerståhl (red). De nya kommunerna. Gunnar Wallin. Politikerkåren

110 SOU 1985: 28

Antal förtroendeuppdrag 1964-1980 per 1 000 invånare

1964 1974 1977 1980

Ordinarie uppdrag 15,0 5,2 5,5 5,5 Suppleantuppdrag 9,5-9,8 4,0 4,4 4,5 Totalt 24,5-24,8 9,2 9,9 10,0

Källa: Gunnar Wallin, Henry Bäck, Merrick Tabor. Kommunpolitikerna. Ds Kn 1981: 17

I demokratiberedningens skrift Nöjda politiker, missnöjda väljare, avsnittet Mot 1990-talet: Nu måste partierna börja käm-

pa skriver Claes-Göran Kjellander:

Vi behöver hjälp av en bild. Den bör då utgå från de förhållanden som i dag faktiskt bör gälla, enligt riksdagsbeslut och författning. I toppen på en besluts- och informationsbild placerar vi således partiväsendet. Partierna är själva kärnan i den representativa demokratin. Från dem går två utvecklingslinjer. En följer den traditionella, representativa, parlamentariska demokratins väg. En annan fångar upp de trender som utvecklats, dels vid sidan av partierna och oberoende av dem, dels på grund av partiernas och partiväsendets otillräcklighet. Mellan dessa två utvecklingslinjer kan vi försöka placera vårt nuvarande läge, i första hand som ett riksgenomsnitt men givetvis också i varje kommun, och inom kommunen i varje parti.

Partiväsendet och den representativa demokratin

Partierna har stark förank- Lokala

folkomröstningar, ring bland medborgarna. Opi- och kamopinionsgrupper nionsbildningen sker i huvud- panjer är viktigare än par-

sak via partierna tierna i

opinionsbildningen

Val till och Partierna har få

fullmäktige medborgar-

nämnder förankras väl och bi- kontakter och aktiveras

drar till att medborgarna fin- främst i valrörelserna som

ap-

ner partivägen vara ett natur- parat för nominering och val-

ligt val arbete

Politiker och partier utgör den Tjänstemän, aktionsgrupper

kanalen för med- och

viktigaste icke-partianknutna orgaborgarinflytande nisationer utgör de viktigaste

kanalerna för

medborgarinfly-

tande

SOU 1985: 28 111

Politiker och partier har myc- Tjänstemännen (komket stor betydelse för informa- munen) sköter den informationen till tion till som medborgarna medborgarna ligger utanför massmedierna

Politiker och partier har inte Tjänstemän, organisationer bara formell utan faktisk kon- och har stort aktionsgrupper troll över de beslut som fattas inflytande över de politiska besluten

Politiker och partier samarbe- Politiker och partier befinner tar väl med dem som utnyttjar sig ofta i konflikt med föräldkommunal service etc raföreningar, byalag

Partiarbetet fungerar väl med Den politiska makten är många intresserade medlem- starkt centraliserad till ett mar och väl genomdiskutera- fåtal hel- eller deltidsengagede rade ståndpunkter politiker

Den lokala partiopinionen har Partier ger direktiv från riksstora möjligheter att göra sin nivån till distrikt och komröst hörd på distrikts- och muner. Få kontakter mellan riksplanet kommun och distrikt

Den kommunala organisatio- Kommunen i få, organiseras nen har många små enheter, stora enheter i vilka ett fåtal med många engagerade för- politiker har faktiskt inflytantroendevalda de

Partierna verkar tillsam- Partierna håller strikt på mans, med de skillnader som och driver så gränserna finns men utan att konse- många frågor som möjligt till kvent göra motsättningarna konflikt. öppen till huvudsak.

Partiernas roll i

förändringsarbetet

De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och för medborgarnas möjligheter att påverka sin egen livssituation de områden där på kommuner och är verksamma. Detta ställer stora landsting krav på partierna. De har huvudansvaret för att arbetet läggs upp på ett sådant sätt att det engagerar och stimulerar människorna att delta aktivt i och av utformningen genomförandet den kommunala verksamheten i den egna kommunen och det egna landstinget.

De åtgärder som beredningen har tagit upp i detta betänkande för att det möjligt för fler att kunna göra medborgare medver-

112 s0U 1985: 28

I

ka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter är frågor som i hög grad berör de politiska partiernas arbete. Beredningen anser att decentralisering av kommunal verksamhet till lokala nämnder, ökat brukarinflytande, kommunövergripande programbeskrivningar och ett aktivt folkrörelsearbete ger förutsättningar att också engagera fler människor i partiernas kommunalpolitiska arbete. Enligt beredningen kan partierna genom att aktivt medveka i ett förnyelsearbete stärka den kommunala demokratin och sitt eget partiarbete. Utgångspunkten ska vara att förnyelsearbetet ska ske inom det representativa systemets ram.

I princip är tanken bakom det representativa systemet att information om medborgarnas behov och krav den kommunala på verksamheten ska kanaliseras in i den kommunala förvaltningen via de förtroendevalda som har i förankring partierna samt övriga folkrörelser. Tanken med det representativa systemet har dock varit aldrig att folket ska intressera sig för och samhällsfrågorna politiken endast i till valen. Om den kommunala demokratin anslutning ska få en verklig genomslagskraft är det önskvärt att människorna fortlöpande kan bevaka och engagera sig och göra sina stämmor hörda i olika kommunala frågor. Kontakten med partiernas förtroendevalda har här stor betydelse. Men utvecklingen mot fler och mer komplicerade ärenden, längre sammanträdestider och den ökande betydelsen och omfattningen av arbetet i partigrupperna ger begränsad tid för de förtroendevalda. Det är på sikt en allvarlig fråga i partiernas arbete. Därför anser beredningen att denna fråga måste tas upp i diskussionen om nödvändiga förändringar i kommuner och landsting . Den Kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar visar nämligen att det redan finns en tendens som pekar i riktning mot att allt fler medborgare tar kontakt med de olika förvaltningarnas personal i kommunala frågor. Detta ter sig naturligt för medborgarna om det gäller besked och upplysningar som ligger i med Men linje personalens arbetsuppgifter. det finns här en uppenbar risk för att kontakterna med de förtroendevalda allt mer tunnas ut.

Ett sätt att åstadkomma fler kontaktytor mellan förtroendevalda och medborgarna kan vara att inrätta lokala nämnder. Det är enligt beredningen viktigt att utifrån kommunaldemokratiska utgångspunkter sträva efter att få fler förtroendevalda. Det är också viktigt att alla förtroendevalda ges erforderligt stöd i sitt arbete både från sitt parti, kommunen eller landstinget. Beredningen anser att studier, kurser och information som särskilt riktas till de förtroendevalda kan ha stor betydelse för att underlätta för de förtroendevalda att mer aktivt delta i det utåtriktade arbetet.

soU 1985:28 113

Den utåtriktade delen är viktig i partiernas lokala verksamhet. Det är också viktigt för partierna att den interna demokratin bra. Grundläggande för partimedlemmarnas intresse fungerar och aktivitet är att de kan medverka, känna sig delaktiga och känna ansvar för den kommunala verksamhetens utformning och Det finns enligt beredningen anledning att genomförande. diskutera de förutsättningar som ges medlemmarna för att de ska detta område. En uppleva partiarbetet meningsfullt på relativt nivå är att ett medlemsmöte diskuterar en anspråkslös aktuell kommunal fråga, utan att ta ställning i egentlig me- Diskussionen får då tjäna som ledning för de förtroendening. valdas En mer ambitiös form av medlemsinställningstagande. är att medlemmarna tar ställning och rekommenderar flytande sina kommunalt förtroendevalda att inta en viss ståndpunkt i en fråga.

För att medlemmarna ska få ett större inflytande är det viktigt att de kommunala organen arbetar så att de lokala partiorganisationerna att på hur ges tid och möjlighet ge sina synpunkter de kommunala ska lösas. Ett sådant förfaringssätt frågorna bidrar också till att medlemmarna via sina kanaler kan föra in i den kommunala och föra tillbasynpunkter beslutsprocessen ka information.

Just de närkontakter som medlemmarna har i närområgenom det finns det också många och idéer som det vore uppslag naturligt att besluta om lokalt.

Det kan vara frågor som inte har några som helst konsekvenser for andra delar av kommunen. I kapitel 3 har beredningen den försöksverksamhet som hittills bedrivits med

redoort för

lokala nämnder. En utveckling av en sådan verksamhet bör enligt beredningen ge goda möjligheter för partierna att få nya Med lokala nämnder blir det naturligt for de lokala uppgifter. partiföreningarna att nominera ledamöter, ta ansvar för partioch ta upp som aktualiseras bland gruppverksamheten frågor kommundelens invånare. Den lokala nämndens verksamhet kan då bli en kärna vilken lokala arbete kan kring partiets byggas upp. Man får möten ta till olika på partiföreningarnas ställning lokala Man kan direkt den lokala nämnden åtfrågor. genom som och bekanta påpekat. Man gärda många frågor grannar känner så ute i kommundelen att det är lättare att småningom saker till få och ting utförda om man vänder sig någon partiforening eller förtroendevald i nämnden.

Beredningen framhåller att detta inte är någon självklar utav en decentralisering av kommunal verksamhet. Vad veckling som krävs är att partierna lokalt medvetet utnyttjar möjligheten till att utöva inflytande genom den lokala nämnden.

114 sou 1985:28

För partierna är det angeläget att förstärka och effektivisera den politiska basorganisationen så att partierna får bättre kontakt med En sådan skulle kunna bimedborgarna. utveckling dra till ett ökat politiskt intresse, inte bara före utan också mellan valen. För människorna skulle detta kunna innebära en ökad i vad som sker. delaktighet För att partierna ska kunna klara de många som uppgifter krävs av dem i anslutning till den kommunala självstyrelsen behövs också ekonomiska resurser. Där har det kommunala partistödet stor betydelse för att stärka de politiska partiernas roll i den kommunala demokratin. När lagen om kommunalt tillkom motiverade detta partistöd departementschefen på följande sätt: Åtgärder i syfte att stärka den kommunala demokratin måste ha sin utgångspunkt i det demokratiska systemet som vi accepterat i vårt land. Detta system karakteriseras av att medborgarnas inflytande utövas genom de politiska partierna, ytterst i de allmänna valen.

Vidgad kommunal information var också ett centralt motiv för kommunalt partistöd. Partistödet har t ex gjort det möjligt för partierna att bedriva utåtriktad verksamhet i anregelbunden slutning till kommunala frågor även mellan valen.

har fil dr Gullan Gidlund vid Umeå

Beredningen givit universi-

tet i uppdrag att en av det kommunala genomföra kartläggning partistödet. Resultatet av kartläggningen redovisas i rapporten (Ds C 1985:8) Det kommunala partistödet.

Det kommunala partistödet, vilket innefattar det primärkommunala partistödet (KPS) och det landstingskommunala partistödet (LPS), ska enligt lagen om det kommunala partistödet fördelas mellan partierna i förhållande till antalet mandat i och med lika stort mandat fullmäktige landsting belopp per (SFS 1969:596). Det kommunala partistödet var under år 1983 131,5 miljoner kronor. Det landstingskommunala partistödet var samma år 67,2 miljoner kronor.

Det innebär att partistödet är en inkomstkälla för samtviktig liga partier. För flertalet partier på lokal nivå täcks verksamhetskostnaderna till 90 % eller mer av det kommunala partistödet under mellanvalsår.

Under de senaste åren har ett antal andra till bidragsformer partierna utvecklats vid sidan av partistöden i kommuner och landsting. Det rör sig främst om utbildningsbidrag, lokalbidrag samt i någon mån administrativa bidrag och informationsantill Totalt år 1983 kommunerna slag partierna. anslog 16,6 miljoner kronor och landstingen 5,1 kronor till dessa miljoner ändamål.

SOU 1985: 28 115

Det finns även kommuner och landsting som, utöver de ovan redovisade formerna av stöd till partierna, anvisar medel, s k ungdomsstöd, till de politiska ungdomsorganistionernas allmänt verksamhet. Ett tjugotal kommuner har uppgipolitiska vit sådana anslag för år 1983.

Efter att ha tagit del av kartläggningen av det kommunala anser beredningen att kommunerna och landstingpartistödet en har tillfredsställande utrymme att ge ekonomiskt stöd till de politiska partierna. Beredningen har i olika sammanhang i detta betänkande betonat vikten av att förändrings- och utvecklingsarbetet i den kommunala verksamheten kräver ett samspel mellan partier och övriga folkrörelser, förtroendevalda, anställda och brukare. Beredningen har också framhållit att det är nödvändigt att förankras utifrån lokala utvecklingsarbetet förutsättningar. Utformningen och innehållet blir beroende av hur kommuninvånarna vill sig i detta arbete. Det krävs också själva engagera att kommuner och landsting på olika sätt stöder partierna t ex med faktamaterial.

Beredningen vill framhålla att förutsättningar måste skapas for ett brett från kommuninvånarnas sida. Hur den deltagande kommunala demokratin ska utvecklas och får inte bli fördjupas en angelägenhet för en mindre grupp förtroendevalda och tjänstemän. anser därför att de och Beredningen politiska partierna studieförbunden bör starta ett brett studiearbete kring upplagt de som belyst i detta betänkande. frågor beredningen

Diskussionen i studiecirklarna kan sedan bilda underlag för diskussion och beslut om inriktningen av utveckytterligare som respektive parti vill föra fram till de kommulingsarbetet nala organen.

De förtroendevaldas roll i

förändringsarbetet

En utveckling av den kommunala verksamheten med ökad av av ansvar och befogenheter till de grad decentralisering anställda, brukarna och till lokala nämnder innebär samtidigt att formerna för den behöver utvecklas. De politiska styrningen förtroendevaldas arbete måste i ökad inriktas utsträckning på att formulera mål och att målen omsätts i den tydliga följa upp praktiska verksamheten. Samtidigt måste de göra ekonomiska Det måste finnas en överensstämmelse mellan prioriteringar. målen för verksamheten och de resurser som tilldelas.

Politisk styrning av förvaltningen kan vara svår att åstadkomma av flera skäl. Förvaltningen har t ex ett kunskapsmässigt

116 sou 1985:28

övertag gentemot de förtroendevalda. Förvaltningsforskningen har under senare år ägnat stor uppmärksamhet åt politisk styrning. Man har funnit att inte är ett budgeten tillräckligt instrument för att styra innehållet i verksamheten.

Beredningen vill mot bakgrund härav peka på att budgeten som styrmedel behöver kompletteras med andra styrinstrument som mer tar sikte på verksamhetens innehåll i förhållande till de målen. om kommunerna och landspolitiska Speciellt tingen övergår till rambudgetering ställs större krav på en mer utvecklad styrning av verksamhetens innehåll. Detta kan ske genom kommunövergripande program. Enligt beredningen skulle fullmäktige kunna ge nämnderna ökad frihet i den löpande verksamheten inom ramen för mer preciserade mål för verksamhetens innehåll. Detta kan möjliggöra för fullmäktige att bygga upp budgetsystemet på ett annat sätt. Nämnderna blir flexiblare och verksamheten kan anpassas till En sådan utvecklad utvecklingen. verksamhetsstyrning kan exempelvis ske genom att och budverksamhetsplanering getbeslut samordnas. De förtroendevaldas arbete med Verksamhetsmål och ekonomiska ramar blir ett allt viktigare instrument i förnyelsearbetet med inslag av decentralisering och brukarinflytande. Verksamhetsmålen måste vara så tydliga att både medborgare, förtroendevalda och anställda utan svårighet förstår innebörden av dem. De bör vara så utformade att de ger de anställda betydande handlingsfrihet vid genomförandet. Den politiska styrningen har att göra med den löpande uppföljning som måste finnas i all verksamhet men som ofta tyvärr saknas. Det är viktigt att de förtroendevalda med de anställdas hjälp tar fram underlag för av olika verksamheter. uppföljning Bedömningar måste därefter göras om verksamheten har utvecklats på ett sätt och i vilka fall och godtagbart omprövning förnyelse behöver ske. Som underlag för den politiska styrningen kan det finnas behov av verksamhetsprogram. För att motverka de negativa effekterna av en sektorsuppdelad förvaltningsorganisation kan det vara till fördel med program som spänner över flera nämnd- och förvaltningsområden. Detta bör kunna bidra till att både föroch anställda

troendevalda lättare tillägnar sig en helhetssyn.

Aldreomsorgsprogrammet är exempelvis inte bara en angelägenhet för socialnämnden utan även för kulturnämnden och fritidsnämnden. Det barn- och ungdomspolitiska programmet angår strängt taget alla nämnder och styrelser.

Om man tar äldreomsorgsprogrammet som ett kan det exempel innehålla uppgifter om bl a: O Omsorgens syfte

soU 1985: 28 117

0 Vilka organisationsformer som ska finnas

0 kvalitet Omsorgens 0 kvantitet Omsorgens

Avgifts- och bidragssystem

I samband med ökad politisk målstyrning och fastställelse av kommunövergripande program på olika områden i kommunen har beredningen uppmärksammat hur det skulle i lofungera kala nämnder som utses genom direktval. Vid direktval till lokala nämnder kan majoriteten i en del nämnder bli en annan än i kommunfullmäktige. Beredningen anser att detta skulle kunna medföra stora Kommunfullmäkpraktiska svårigheter. tige beslutar om och kommunövergripande program prioritering av resurser för att fullfölja dessa program. Dessa beslut ska enligt beredningen gälla för hela kommunen och bl a bygga på lika skatteuttag och medborgarnas lika i hela behandling kommunen. Beredningen anser att en lokal nämnd ska ha samma skyldigheter och rättigheter som övriga nämnder inom kommunen. Det innebär enligt beredningen att en lokal nämnd med annan majoritet än i inte kan få befokommunfullmäktige genheter att själv fatta principiella och ekonomiska beslut som står i strid med vad majoriteten i beslutat kommunfullmäktige om. Det skulle kunna utvecklas till någon form av minifullmäktige i lokala nämnder som inte är beredd att beredningen stödja.

Kontakter mellan de förtroendevalda och

de anställda

En fråga som ofta diskuteras är i vilken och hur utsträckning kontakt ska förekomma mellan de kommunanställda och de förtroendevalda. För att den politiska styrningen ska lyckas är det med en bättre kontakt mellan de förtroendenödvändigt valda och de anställda. Sådana kontakter kan komma till stånd genom exempelvis studiedagar för genomgång av t ex målbeoch skrivningar verksamhetsplanering.

Förvaltningsledningen har ett huvudansvar för måluppfyllelsen. För att den politiska ledningen ska lyckas räcker det emellertid inte med insatser av enbart och andra förvaltningschefen chefer. All personal som arbetar inom måste enförvaltningen gageras och känna ansvar för verksamheten och dess utveckling.

När man diskuterar roll kan det därför vara förvaltningens meningsfullt att utgå från de uppgifter och samt egenskaper den som hela behöver för att den ska kompetens förvaltningen klara sitt arbete. Den infallsvinkeln säkert förgagnar varje

118 SOU 1985: 28

som vill lyckas med sitt arbete. I det läget upptäcker valtning man också vilka roller och som och egenskaper förvaltningschef övrig ledning bör ha.

Det finns i första hand två grundförutsättningar för att en kommunal förvaltning ska kunna byggas och arbetsduglig upp utvecklas så att den kan biträda de förtroendevalda. Det gäller dels att ha en om målen, dels att med ledning av uppfattning dem kunna en där alla ser sina göra organisationsanpassning i förhållande till de målen. egna uppgifter uppsatta Det är med ett nära samspel mellan de förtroendevalda, viktigt administrationen och de som arbetar i verksamheten. Så här kan samspelet se ut: 0 De förtroendevalda lägger fast tydliga och konkreta mål för verksamheten. 0 Förvaltningen tar ansvar för den Verksamheten. Det löpande kräver att kan arbeta självständigt och välja förvaltningen arbetsformer för att nå de uppsatta målen.

Ett sådant kräver en mellan den samspel tydlig rollfördelning och politiska ledningen förvaltningen. När det råder oklarhet om de förtroendevaldas intentioner bör förvaltningsledningen ta initiativ till att få ett förtydligande av de politiska målen.

Sammanfattning

Beredningen har i detta kapitel pekat på att förändringsarbetet i kommunerna och med av decentralisering, landstingen inslag och ett ökat föreningsansvar skapar möjbrukarinflytande nya ligheter för partierna och de förtroendevalda att utveckla sina arbetsformer. 0 Fler kontaktvägar bör skapas mellan de förtroendevalda och medborgarna. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att inrätta lokala nämnder.

0 I de fall lokala nämnder inrättas är det angeläget att partierna lokalt medvetet utnyttjar möjligheten till att utöva inflytande genom den lokala nämnden.

0 För partierna är det angeläget att förstärka och effektivisera den så att partierna får bättre politiska basorganisationen kontakter med medborgarna. 0 och information som särskilt riktas till de för- Utbildning troendevalda kan ha stor betydelse för de förtroendevalda att mer aktivt delta i det utåtriktade arbetet.

SOU 1985: 28 119

0 De politiska partierna och studieförbunden bör starta ett brett studiearbete kring de frågor som beredningen upplagt belyst i detta betänkande. 0 De förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning inriktas på att formulera tydliga mål för den kommunala verksamheten och att målen omsätts i den praktiska följa upp verksamheten. 0 som styrmedel behöver kompletteras med andra Budgeten styrinstrument som mer tar sikte på verksamhetens innehåll. Som underlag för den kan det finpolitiska styrningen nas behov av särskilda verksamhetsprogram. 0 Förhållandet mellan den politiska ledningen och förvaltningen bör av följande rollfördelning: De förtroendevalda präglas fast målen för verksamheten. Förvaltningen väljer lägger metoder och arbetsformer for att nå de uppsatta målen.

Beredningens överväganden och förslag om de förtroendevaldas roll i har konsekvenser för innehållet i en förändringsarbetet moderniserad kommunallag. För att underlätta övergången till en målstyrd förvaltning i kommuner och landsting föreslår beredningen i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag bl a att fullmäktige och landsting i ökad utska kunna beslutanderätt till styrelsen och sträckning delegera nämnderna. Vidare föreslås att revisionen ska ges en mer framträdande plats i den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Beredningen föreslår också att revisionsansvar ska kunna utkrävas av den som har den faktiska beslutanderätten.

120 sou 1985: 28

Upprättade lagförslag

1 om lokala nämnder i kommunerna

Lag

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Kommunfullmäktige får tillsätta lokala nämnder med uppgifter som anges i 2 §, även om annat följer av kommunallagen (1977:179) eller av annan författning. 2§ En lokal nämnd har till uppgift att i en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar sköta förvaltning och verkställighet som 1. kan skötas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179) eller 2. ankommer på socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen. 3§ Fullmäktige bestämmer de lokala nämndernas uppgifter och verksamhetsområden. Befogenhet som statlig myndighet med stöd av författning har lämnat till sådan nämnd som finns uppräknad i 2 § får överföras till en lokal nämnd endast om myndigheten medger det. Ledamöter och suppleanter i lokala nämnder väljs för den tid som fullmäktige bestämmer. 4§ För lokala nämnder som enbart har uppgifter som kan skötas av sådan nämnd som avses i 3 kap 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179) gäller bestämmelserna om sådan nämnd. För lokala nämnder som har uppgifter som ankommer på socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen skall vad som är föreskrivet om den nämnden gälla den lokala nämnden med det undantag som framgår av 3 § tredje stycket. 5§ I en kommun som har inrättat lokala nämnder i hela kommunen får fullmäktige uppdra åt en eller flera centrala nämnder att helt eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan central nämnd. Detta gäller inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, folkhögskolestyrelse och valnämnd. 6§ När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 5 §, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd på vilken uppgifterna annars ankommer.

7§ Om en nämnds uppgifter helt har överlåtits åt en eller flera andra nämnder, får fullmäktige entlediga ledamöterna och suppleanterna i nämnden.

organ i kommunerna skall upphöra att gälla. 2. Om kommunfullmäktige i en kommun där det finns sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen inrättar lokala nämnder med uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnden, upphör distriktsnämndernas verksamhet när tjänstgöringstiderna för ledamöterna i de lokala nämnnderna börjar. Om fullmäktiges beslut innebär att redan inrättade lokala nämnder skall sköta sådana uppgifter, upphör distriktsnämndernas verksamhet, när de lokala nämnderna övertar de nyss nämnda uppgifterna. Vad som nu har sagts om att social distriktsnämnds verksamhet upphör gäller dock endast i fråga om de delar av kommunen där uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnd skall skötas av lokala nämnder.

2 till

Förslag

i

Lag

om

ändring socialtjänstlagen

(1980: 620)

Härigenom föreskrivs att 47 § socialtjänstlagen (1980:620) skall ha nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 47 § Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte avse vad som ankommer på nämnden enligt 2, 5 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 17 § tredje stycket samt 18§ lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om Vård av unga. I de kommuner där sociala distrikts- Beslutanderätten i frågor som avses i nämnder inte har inrättats får dock första stycket får dock uppdras åt en beslutanderätten i frågor som avsesi särskild avdelning som består av leforsta stycket uppdras åt en särskild damöter eller suppleanter i nämnavdelning som består av ledamöter den. eller suppleanter i nämnden.

3 till

Förslag

om i (1984: 382) om

Lag ändring lagen

försöksverksamhet med en friare

kommunal nämndorganisation.

Härigenom föreskrivs att 4, 7 och 8 §§ i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation skall upphöra att gälla vid

Särskild motivering till Iagförslagen

1. om lokala nämnder i kommunerna

Lagen

Allmänt I avsnitt har behandlats vilka förändringar i gällande tidigare lagstiftning som föreslås samt skälen härför. Förändringarna innebär i huvudsak: 1. Det blir möjligt att lägga ut kommungemensamma/kommunäven inom skolan och socialdelsövergripande anläggningar tjänsten på den lokala nämnd inom vars område de är belägna. 2. Institutionsnämnder/-styrelser möjliggörs även inom skolan och socialtjänsten. 3. Lokala nämnder blir helt likställda med andra kommunala nämnder. 4. Kommuner med kommundelsnämnder/distriktsnämnder i hela kommunen får i huvudsak frihet att själva utforma den centrala nämndorganisationen. Specialreglerade nämnder får dras in och deras uppgifter får överföras till andra nämnder. Dessa förändringar kräver medgivande i lag. I avvaktan kommunallag bedömer beredningen det lämppå ny att samla bestämmelserna i en särskild lag. När det ligast gäller speciallagstiftningen föreslås nu endast ett klarläggande i avseende möjligheterna att delegera Vissa socialtjänstlagen beslut till utskott när lokala nämnder med socialtjänstuppfinns inrättade. Genom förslaget blir även de paragrafer gifter överflödiga som reglerar lokala organ i lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. I 5 § föreskrivs att kan besluta lokalorganslagen fullmäktige om det lokala lokala nämnden får väcka ärende organet/den hos och lämna sitt budgetförslag direkt till den fullmäktige centrala facknämnden. De lokala nämnderna bör enligt beredningens handha förvaltning och verkställighet på uppfattning

SOU 1985: 28 123

samma villkor som andra kommunala nämnder. De bör lämna budgetförslag och kunna väcka ärende i

kommunfullmäktige

på samma villkor som andra nämnder. Det finns därför ingen anledning att ha kvar dessa särbestämmelser. Om man har kvar en central nämnd för verksamhetsområdet kan fullmäktige ändå höra nämndens uppfattning om budgetförslaget.

Föreslagna 1-7 §§

1 §

Här införs en ny benämning på de lokala organen nämligen lokala nämnder. Genom att byta ut mot bebegreppet organ greppet nämnder får man en mera enhetlig benämning på politiskt valda som sköter och verkstälförsamlingar förvaltning lighet i kommunen. Liksom tidigare kan man givetvis kalla dessa lokala nämnder kommundelsnämnder, distriktsnämnder, institutionsnämnder (institutionsstyrelser) allt efter deras funktion.

Kommundelsråd, dvs politiskt valda beredningar som verkar inom ett geografiskt område, är inte en nämnd i kommunalrättslig mening. Sådana råd kan inrättas kommunallaenligt gen och behöver därför inte regleras här.

Sista meningen i 1 § lokalorganslagen lyder: Om det i eller lag annan finns en särskild bestämmelse om att en författning uppgift av ett visst närmare angivet inte får handhas av slag lokalt organ, gäller dock den bestämmelsen. Denna mening har tagits bort här. Beträffande tidigare kan den lagstiftning vålla oklarhet. Vad gäller kommande har man lagstiftning givetvis alltid möjlighet att av detta göra inskränkningar slag om man anger att inskränkningen avser lokala nämnder enligt denna lag.

2§

I denna vilka en lokal nämnd kan paragraf regleras uppgifter ha. För det kommunallagsreglerade området gäller samma regler som i lokalorganslagen. På det specialreglerade området är det fortfarande samma fem nämnders verksamhet som kan fördelas ut på lokala nämnder. Nyheterna är dels, att det hårdare kriteriet for utläggning av verksamhet specialreglerad som på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för i ett lokalt handläggning organ” har tagits bort, dels att institutionsnämnder (-styrelser) möjliggörs även på det området. specialreglerade

I fortsättningen gäller alltså samma regler för av de utläggning fem nämndernas verksamhet som uppräknade specialreglerade för kommunallagsreglerad verksamhet. Detta har närmare m0tiverats i kap 3. Detta innebär

124 sou 1985: 28

1. Att en lokal nämnd kan vara institutionsnämnd (-styrelse) för en eller flera inom både anläggningar kommunallagsreglerade och de fem uppräknade nämndernas specialreglerade verksamhet. Om öppen verksamhet är knuten till institutionen kan institutionsnämnden sköta även den. Detta har närmare motiverats i avsnittet om institutionsnämnder. 2. Lokala nämnder som är verksamma inom ett geografiskt område, dvs distriktsnämnder och kommundelsnämnder, kan sköta all förvaltning och som avser komverkställighet mundelen och hör till eller de fem kommunallagsreglerade uppräknade specialreglerade nämndernas verksamhet. De anläggningar eller institutioner som är inom en belägna kommundel får oavsett upptagnings- eller serviceområde skötas av en lokal nämnd som sköter och verkförvaltning ställighet inom kommundelen. Detta har närmare motiverats i kap 3. Lokala nämnder kan också ha beredande och rådgivande uppgifter inom andra verksamhetsområden än som omfattas av deras förvaltning och verkställighet.

Lokalorganslagens krav på dispens från regeringen för att uppgifter som avser statligt reglerade tjänster skall handhas av ett lokalt organ har tagits bort. Detta har närmare motiverats i kap 3.

3§ Andra stycket i denna paragraf avser t ex som befogenheter länsstyrelsen kan överföra till en byggnadsnämnd. För att sådana befogenheter skall få överföras från byggnadsnämnden till en lokal nämnd krävs det att fullmäktige och länsstyrelsen är ense om detta. Genom tredje stycket kan fullmäktige bestämma mandattid även för lokala nämnder som sköter verksamspecialreglerad het. Härigenom gäller samma regel för alla lokala nämnder oavsett verksamhetsområden. Bestämmelsen innebär inte nåförändring i till bestämmel-

gon förhållande lokalorganslagens

ser om mandattid. Andringen är endast av lagteknisk natur.

4§ En lokal nämnd som enbart har kommunallagsreglerade uppgifter ska följa samma regler som gäller för kommunallagsreglerade nämnder. Men om en lokal nämnd har någon specialreglerad uppgift gäller samma bestämmelser som för den centrala nämnden med det undantag som framgår i paragrafen. Bl a blir bestämmelserna i 4 och 5 §§ i förvaltningslagen om jäv tillämpliga på alla ärenden hos lokal nämnd som har både specialreglerade och I kommunallagsreglerade uppgifter. övrigt gäller förvaltningslagen för lokala nämnder utom när dessa handläg-

SOU 1985: 28 125

ger ärenden i vilka besluten överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd (jämför 2 § 2 förvaltningslagen).

5§

För kommuner som har kommundelsnämnder eller distriktsnämnder inrättade i hela kommunen införs här en möjlighet att i likhet med frikommunerna göra i den centrala ändringar specialreglerade nämndorganisationen. Av uttrycket ”inrättat lokala nämnder i hela kommunen att det inte kan framgår avse institutionsnämnder (-styrelser) utan endast gäller lokala nämnder som har ett geografiskt verksamhetsområde dvs kommundelsnämnder och distriktsnämnder.

Uppgifter som ankommer på en viss specialreglerad nämnd får enligt paragrafen fördelas bland andra centrala nämnder. När det gäller uppgifter som sköts av kommunallagsreglerade nämnder finns inte något behov av en motsvarande bestämmelse. Det är redan idag möjligt att fritt fördela sådan uppgifter mellan olika nämnder.

Bestämmelsen stöd för att lägga ut allt ifrån smärre ger några uppgifter på en annan nämnd till att skifta ut en nämnds samtliga uppgifter på en eller flera nämnder. Detta alltgäller så även obligatoriska specialreglerade nämnder. Möjlighet finns också att inrätta en helt med som förs ny nämnd uppgifter över från befintliga nämnder. Man kan också dra in en obligatorisk specialreglerad nämnd, vilket närmare framgår av 7 §. De uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, folkhögkolestyrelse och valnämnd omfattas inte av bestämmelsen.

I kommentarerna till 3 § anges att bl a sådana som uppgifter länsstyrelsen överfört till byggnadsnämnd inte utan medgivande av länsstyrelsen kan överföras till lokal nämnd. mot- Någon svarande begränsning när det gäller att överföra från uppgifter byggnadsnämnden till en annan central nämnd har inte ansetts erforderlig. Det kan vara viktigt för länsstyrelsen att avgöra om uppgiften i fråga får fördelas lokala nämnder på eller om den ska vara kvar centralt i kommunen. Vilken central nämnd som handhar uppgiften däremot inte spelar någon roll för länsstyrelsen.

6 §

Bestämmelserna för central nämnd är annorlunda utformade jämfört med dem som gäller för lokala nämnder i 4 §. Här kan alltså olika bestämmelser bl a om jäv vara samtillämpliga på ma nämnd i olika typer av frågor. Se även kommentarerna till 4 §.

126 SOU 1985: 28

7§ Här att dra in en specialreglerad nämnd vars ges möjlighet verksamhet helt överlåtits åt andra nämnder.

Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser

Denna lag ersätter lagen om vissa lokala organ i kommunerna (1979:408). Bestämmelserna om initiativrätt till kommunfullmäktige och som blir de samma som för andra nämnder, gäller budgetgång, utan särskild från och med för övergångsbestämmelse dagen lagens ikraftträdande. I andra finns en övergångsbestämmelse som punkten intagen är om fullmäktige under pågående mandatperiod i tillämplig en kommun med sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlainrätta lokala nämnder med socialtjänstuppgifter. Fullgen vill har då att dra in de sociala distriktsnämnmäktige möjlighet derna i hela kommunen eller också inskränka deras antingen område när man inför lokala nämnder i delar av kommunen.

2. om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Lagen Denna medför att nämnda frågor kan delegeras till ändring utskottet även när lokala nämnder med socialtjänstuppgifter finns inrättade i kommunen.

3. om i lagen (1984:382) om

Lagen ändring

försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation

I om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndlagen organisation är 4, 7 och 8 §§ mera inskränkande än motsvarande bestämmelser i förslaget till om lokala nämnder i komlag munerna. Det finns ingen anledning att strängare bestämmelser ska råda för frikommunerna än för andra kommuner. Därför bör dessa paragrafer upphävas. 4 § i frikommunlagen innehåller en med avsikt att förhindra att sinsemellan jävsregel svårförenliga funktioner läggs på samma nämnd. Beredningen förutsätter att kommunerna själva beaktar detta utan att en uttrycklig lagregel införs.

4. Redaktionella följdändringar

I samband med att slutligt lagförslag upprättas bör termerna lokala nämnder och särskilda nämnder i stället för lokala organ och särskilda organ inarbetas även i kommunallagen (1977:179) och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna (1985:127).

sou 1985: 28 127

Särskilda och

yttranden

reservationer

1 Särskilt Kent Christensson

yttrande

av

Demokratiberedningen har genom sitt arbete lagt till grunden ett fortsatt utvecklingsarbete i kommuner och Det är landsting. min förhoppning att betänkanden kommer beredningens att skapa en bred debatt, som leder fram till en än bättre kommunal verksamhet till för gagn medborgarna.

Jag instämmer i huvudsak i slutsatser och samberedningens manfattningar. På ett punkter vill jag dock framföra par några kompletterande synpunkter och avvikande uppfattningar.

Beredningen har inte tillräckligt uppmärksammat behovet av chefernas och arbetsledarnas uppgifter att även framledes i en mer serviceorienterad organisation ansvara för lednings-, planerings-, fördelnings-, och kontrollfunktioner. Normalt bör inte grupper av anställda ta över dessa uppgifter.

Beredningen uttalar vidare att en snäv alltprofessionalisering mer kan ersättas av lokalkännedom, helhetssyn, överblick, utåtriktade kontakter och förebyggande arbete. vill fram- Jag hålla att en alltför långtgående s k inneavprofessionalisering bär nackdelar för verksamheter särskilt med avseende krapå ven på kvalitet i servicen till medborgarna och vid myndighetsutövning. I betänkandet betonas inte vikten av detta.

Vad i gäller medbestämmandefrågornas betydelse förändringsarbetet förs i betänkandet fram vikten av en tidig och väl fungerande samverkan mellan parterna i förändringsprocessen. Jag vill instämma i dessa men menar att formerna för - _ medbestämmandet avtal, MBLtillämpning, personalpolitiska - i alltför riktlinjer hög grad koncentrerats på avtalsvägen. Av primärt intresse i är min sammanhanget enligt mening att parterna mer ser till innehållet i medbestämmandet.

De arbetsrättsliga effekter som framförs som ett eventuellt hinder för ett utvecklat är min brukarinflytande enligt mening _överdrivna. Former går att finna för att lösa de problem som skulle kunna i en med uppkomma organisation brukarinflytande.

Jag finner det ytterst angeläget att föräldrar, elever och andra brukargrupper får ett rimligt inflytande i skolan. Ett sådant inflytande kan ges flera former.

SOU 1985: 28 129

En är att ersätta de som finns i skolförordmöjlighet regler idag ningen med lokalt utarbetade system för brukarin/Zytande.

Jag föredrar en sådan modell framför den av utredningen föresom enbart innebär att ett regelsystem - skolförordslagna, ju - med ett annat. De risker ningens konferenssystem ersätts som finns för fortsatt byråkratisering av brukarinflytandet kvarstår med den av modellen. Av bl a utredningen föreslagna den anledningen avvisar jag forslag i denna del. utredningens

Jag anser att skall intressegrupmöjlighet ges för de lokala inklusive lärarfacken att utarbeta, genomföra och perna själva utvärdera alternativa inflytandemodeller. Eventuellt kan modeller utprövas inom ramen för frikommunförsöken.

Beredningen har föreslagit att förbudet i lokalorganslagen om att decentralisera uppgifter som avser statligt reglerade tjänster till lokala skall delar inte den organ slopas. Jag uppfatt- Det saknas skäl att ändringar i de nuvarande ningen. göra så är oförändrade. reglerna länge förutsättningarna

130 sou 1985:28

2 Reservation av Karlsson och

Ingvar

Lennart

Rydberg

I demokratiberedningens betänkande finns det mycket litet Vi - eller - har som någon annan anledning att reservera oss mot. Problemet är mindre de i regel vällovliga synpunkter och åtgärder som aktualiseras än de som saknas. Det krävs förslag betydligt mer av tänder i förslag för bättre demokrati om någon nämnvärd förändring ska ske i praktiken.

Det finns ingen anledning att invända mot tankarna på vidgat brukarinflytande men de framlagda förslagen är formlösa och kommer knappast att medföra större förändringar. Möjlighet att delegera fler uppgifter till uppifrån utsedda distrikts- eller kommundelsnämnder kan få dessa att fungera bättre men förbättrar knappast demokratin på något avgörande sätt. Mer av ramlagar och färre detaljföreskrifter ger ökad frihet för kommuner och kommunalpolitiker knappast för medborgarna. En förbättrad serviceanda hos den kommunala personalen och en anpassning av servicen efter kunderna/medborgarnas önskemål är utmärkta tankar. Vissa resultat torde också vara möjliga att uppnå den vägen, men inte kommer de att på något avgörande sätt öka medborgarnas inflytande och förbättra demokratin.

För att verkligen komma ett rejält stycke på väg mot de uppställda målen krävs mer genomgripande förändringar. Om fler ska få möjlighet att verkligen påverka sin närmiljö krävs att de också utrustas med makt. En fungerande närdemokrati med inflytande för alla måste bygga på att de lokala företrädarna väljs underifrån av dem ska representera. Det kräver av folket direkt valda med bekommundelsråd/kommundelsfullmäktige slutsrätt i viktiga frågor.

Om medborgaren/kunden verkligen ska få ett större inflytande krävs att han eller hon får valfrihet också när det offentgäller lig service. Det måste finnas alternativ till den utbjudna servicen i offentlig regi. De måste offentliga monopol brytas. En mer levande demokrati i de kommunala församlingarna kräver mer av insyn och öppenhet. Det man inte vet kan inte bli föremål för någon demokratisk behandling. Offentlighetsprincipen borde gälla i offentliga Kommunala nämnder och bolag. styrelser kunde vidga insynen och ge underlag för debatt genom offentliga utfrågningar av ansvariga tjänstemän.

sou 1985:28 131

Vad ska kommuner och landsting göra?

Det är inte att demokratin och den enskildes inflysjälvklart tande blir större för att en verksamhet sköts i kommunal regi. För den enskilde är det oftare lättare att påverka en enskild - i vart fall om det företagare när det gäller önskad service finns konkurrens. omfattningen av den kommunala ser- Själva vicen kan bli så stor att den bidrar till att servicen blir stel och Utredningen borde ha ägnat större intresse åt att begruntrög. da vad som finns att utföra i kommunal verkligen anledning regi. Inte minst i ekonomiskt kärva tider finns det en risk för att kommunal service blir eftersatt om kommunerna vidväsentlig sitt område alltför Idrottsarenor och annan spektagar mycket. kulär service med intresse för många konkurrerar ytterst med stödet till eftersatta som Det finns anledning att handikappade. dra en för den kommunala verksamhetens omfattning gräns som lämnar sådant utanför som campingverksamhet, sotning, taxi och annat som då och då aktualiseras. Motsvaranmycket de för landstinget. talar för att den enskildes gäller Mycket frihet och bäst av att landstingen konceninflytande gagnas trerar sig på sina huvuduppgifter, främst sjukvården.

Valfrihet och entreprenad

Inte minst mot av den debatten borde utbakgrund pågående redningen ha klargjort att det är stor skillnad på att kommunen åt en att utföra en viss uppgift och uppdrar entreprenör som innebär att en verksamhet och anprivatisering rimligen svaret för denna överförs till den enskilda marknaden.

Också när det finns att dra en gäller entreprenad anledning analys är helt otillräcklig. gräns. Utredningsmajoritetens Främst är det när det gäller olika former av myndighetsutövning som verksamheten måste utföras i egen regi av kommunalanställda. Det hindrar inte att även om exempelvis själva måste ske i kommunal regi så byggnadslovsprövningen egen bör ha möjlighet att anlita tex en arkitektbyggnadsnämnden firma som entreprenör för att utarbeta stadsplaneförslag.

kan vara väl så stort när det gäller Medborgarnas inflytande att och en En som är styra påverka entreprenör. entreprenör om ett fortsatt kan i många sammanangelägen engagemang vara mer både för konsumenter och kommun än hang lyhörd kommunalanställda med all tänkbar anställningstrygghet. Varken demokratihänsyn eller kvalitetsskäl kan därför i regel mot en entreprenadlösning. Lika lite kan fördelningsåberopas skäl vara ett mot entreprenad. Kommunen politiska argument förutsätts bestämma taxor och andra villkor.

När det barnomsorg, vård och skola talar många skäl för gäller att den dominerande delen av verksamheten även i fortsättningen kommer att skötas i offentlig egen regi. Det hindrar inte att privata alternativ skulle vara värdefulla. De ger en möjlighet till och kan stimulera utvecklingen mot bättre jämförelser verksamhetsformer. Det finns också anledning att peka på att även inom en kommunal verksamhet i egen regi kan ett delområde utläggas på entreprenad, tex skolbespisningen i en kommunal skola.

möjlighet att inom den offentliga sektorn infö- Entreprenad ger ra konkurrens. Liksom alla andra områden kommer konkurpå rensen att stimulera effektivitet. Därigenom bidrar entreprenad till mer valuta för skattepengarna. Särskilt bra är om kan delas i mindre enheter så att småföentreprenaderna upp retag har en möjlighet att vara med.

Det från inflytandesynpunkt viktigaste skälet för entreprenad är att det på många områden skulle ge möjlighet till valfrihet. Genom att bryta de offentliga monopolen kan medborgarna/ kunderna få väsentligt mer att till om. Vid sidan av den säga kommunala hemtjänsten i egen regi borde det finnas möjlighet för den som så önskar att samma ekonomiska villkor anlita på hemtjänst anordnad av kooperativa eller enorganisationer, skilda företag.

En sådan att som när det gäller butiker och mycken möjlighet annan service i allmänhet bort det man inte är nöjd med välja skulle ge den enskilde långt större inflytande över sin egen situation och sin närmiljö än aldrig så stora rättigheter att sig i ett brukarråd för hemtjänsten eller att försöka opponera ändra förhållandena på ett daghem där samarbetet inte på fungerar.

Inom såväl vård, omsorg som skola finns det också anledning att i största möjliga utsträckning slopa upptagningsområden och distrikt och låta människornas önskemål vara styrande.

Närdemokrati

Olika former av är utmärkt när det brukarinflytande självfallet gäller att öka den enskildes inflytande över den offentliga service man är beroende av. Men det är svårt att delegera verkligt när det inte kan förenas med riktigt ansvar. Full inflytande bestämmanderätt ett större och i reger uppenbart inflytande också en mer levande demokrati. Därför finns det särskild gel att kooperativa daghem och fritidshem. Alteranledning stödja nativa skolor med större föräldrainflytande är undantagslöst mycket uppskattade och ger också erfarenheter värdefulla för hela skolsystemet. Bostadsrätt ger den som bor i flerfamiljshus nästan samma inflytande som villaägaren.

Det är anmärkningsvärt att regeringen i flera sammanhang motverkat och försvårat kooperativa lösningar. Kooperativ barnomsorg har sämre än kommunal Bostatsbidrag omsorg. stadsrätterna motverkas ofta både när det och gäller byggande att innehavarens fria rätt att och inskränks. genom sälja köpa

Det sagda ska på intet sätt tolkas som ett motstånd mot vidgat brukarinflytande. Det behövs som men komplement tillgodoser bara en del av behovet av närdemokrati. Det bör noteras att den självständiga men till knutna demokratiberedningen skolgruppen i sitt betänkande gör ett markant från brukarinundantag flytandet när det gäller skolan. Till skillnad från skolgruppen anser vi att skolkonferensen med representation för elever, föräldrar och personal bör får beslutsbefogenheter.

Folkvalda

kommundelsråd/kommundelsfullmäktige

Ju större enheter desto svårare är det att få till stånd en fungerande närdemokrati med kontakt mellan och valda. Till väljare skillnad från anser vi att den senaste utredningens majoritet storkommunreformen gick för långt. På åtskilliga håll blev det problem. Antal förtroendevalda minskade drastiskt. I de fall en stark opinion i en kommundel kräver en av en kommun delning bör detta medges.

Särskilt i folkrika eller till stora kommuner finns det ytan anledning att inrätta direktvalda kommundelsråd/kommundelsfullmäktige. Endast om invånarna i ett område i själva direkta val får utse sina lokala kan man tala om representanter en i verklig mening lokal demokrati. Râden bör ha rätt att besluta inom av kommunfullmäktige anvisade ekonomiska ramar. Endast om

kommundelsråden/kommundelsfullmäktige

får viktiga uppgifter och rätt att fatta beslut i intressanta frågor kan man räkna med att de i kan längden fungera som bärare av en lokal demokrati.

Strävan bör vara att låta kommundelsrådet svara för fördelningen av resurser till alla de områden där inte särskilda skäl gör en kommuncentral Det bedömning nödvändig. gäller tex fritids- och lokal kulturverksamhet, socialvård, program- och inköpsverksamhet vid biblioteken, och skötsel av utformning parkområden, vissa bebyggelsefrågor och annat. mycket

Till kan de

kommundelsråd/kommundelsfullmäktige knytas

utskott eller lokala nämnder som anses Lokal socialbehövliga. vård är ett sådant område där det vid sidan av den lokala själva råds- eller

fullmäktigeförsamlingen behövs ett särskilt organ

för handläggning av ärenden rörande enskilda m m. personer

Uppifrån utsedda kommundelsnämnder med en sammansättning som endast speglar i kommunfullmäkpartifördelningen

134 soU 1985: 28

inte av lokal demokrati. Uppifrån utsedda tige ger mycket distriktsnämnder med ansvar för en viss verksamhet som fritid, skola eller det sociala området drabbas dessutom av de begränssom av ansvar för ett enskilt fackområde. Av ningar följer skäl kan de inte ha ansvar för fördelningen av medel uppenbara mellan olika fackområden. Risken med distriktsnämnder som inte balanseras av kommundelsfullmäktige är att de snarast förstärker tendenserna till en sektorisering av kommunalpolitiken.

Mer demokrati i kommunfullmäktige och landsting

För en mer levande demokrati hade det varit en fördel om utredningen hade ägnat uppmärksamhet åt de kommunala fullmäktigeförsamlingarnas arbetsformer och frågor i anknytning till dessa.

i tid är en grundläggande förutsättning för Offentlig insyn god en levande demokrati. Nu gäller det att öppna berednings- De primär- och landstingskommunala nämnderna processen. bör skapa större intresse för sin verksamhet genom offentliga med och Var och en ska ha genomgångar tjänstemän experter. rätt att närvara när ett ärende som rör en själv behandlas. bör för kommuner och att ha sam- Möjlighet öppnas landsting manträden öppna för allmänhet och press med undantag för ärenden rörande enskildas privata förhållanden och sådana affärsfrågor som kan förklaras hemliga enligt sekretesslagen.

Det finns tendenser till att allt mer verksamhet förläggs till bolag. Dessa befinner sig på längre avstånd från demokratiska kontrollen. Därför bör utvecklingen mot mer av bolagsverksamhet Insynen måste gälla också de kommunala begränsas. bolagen. På samma sätt som nu för affärsdrivande verk ska offentgäller vara huvudprincipen. Offerter och andra affärshandlinglighet ar får hemligstämplas enligt sekretesslagen. Det hade också varit önskvärt om de förtroendevaldas arbetshade större De kommunamöjligheter ägnats uppmärksamhet. la verksamheterna blir ofta allt mer komplicerade vilket kan medföra att de förtroendevalda får svårt att hävda sig gentemot I vart fall i de större kommunerna skulle tilltjänstemännen. till fristående att de förtroendevalda i gång sparexperter göra de bistra ekonomiska tiderna fick större möjlighet att välja mellan tänkbara besparingsalternativ. Idag föreligger ofta endast och det är svårt för den som förvaltningsledningens förslag vill få fram ett alternativ. En idé värd att pröva är också att ge rätt att anlita oppositionskonsulter för genomoppositionen lysning av förslag på liknande sätt som gäller för minoritetsrevisor i aktiebolag.

sou 1985: 28 135

3 Särskilt yttrande av Sven och

Lindgren

Lennart Pettersson

Till demokratiberedningens diskussionsbetänkande Medverkan, Delaktighet, Ansvar (SOU 1984: 83) vi ett särskilt fogade yttrande, i vilket vi framhävde konsumentermedborgarnas, nas, intressen på bekostnad av det politiskt styrda producentintresset. Vi hävdade bl a att en effektiv service och valfrihet for medborgarna främst kan uppnås genom konkurrens i tjänsteproduktion, varför alla kommunala bör avskafservicemonopol fas.

Iden aktuella samhällsdebatten de monoifrågasätts offentliga polen med växande styrka. Inom Kommunförbundet hålls idékonferenser under temat Sök nya vägar, där alternativa driftformer diskuteras. I regeringens skrivelse 1984/85: 202 Den offentliga sektorns förnyelse uttalas klart stöd för att tekniska tjänster som sophämtning, gaturenhållning, fastighetsun- - kan derhåll skötas av privata entreprenörer. Aven demokratiberedningen framhåller, att kommunerna, när det tekgäller niska tjänster, bör söka den Vi lämpligaste lösningen. reserverar oss mot denna begränsning. Vi tycker att komnämligen, muner och landsting alltid skall välja den lämpligaste lösningen för att tillgodose krav service och medborgarnas på god valfrihet. Därför måste Det inte servicemonopol brytas. tycker beredningens majoritet med den egendomliga argumenteringatt det är skillnad och en, på sophämtning barnomsorg. Förvisso är det så. Men i båda fallen bör den lämpligaste lösningen väljas.

Valet skall ske lokalt. Alternativa driftformer skall finnas inom alla så att - områden, medborgarna brukarna ges en reell valfrihet. Behovet av valfrihet är störst inom s k idéella verksamheter som vård, och Teknisk föromsorg utbildning. sörjning är tämligen enkel ur inflytandesynpunkt. Sophämtningen, exempelvis, skall skötas effektivt på bestämda tider och till så låg kostnad som Valfriheten inom möjligt. vård, och har däremot en omsorg utbildning djupare innebörd. I barnhar den enskilda föräldern ett större behov av omsorgen långt att kunna och att kunna den påverka välja omsorgsform, som bäst passar det egna barnet. Paradoxalt är nog beredningens benägenhet att öppna verksamhet för alternativa driftformer minst, där behovet är som störst. Av detta drar vi slutsatsen, att beredningens

ställningstagande orts på ideologiska mer

än praktiska grunder. Det är - för att åter ta barnomsorgen - inte som exempel föräldrarnas önskemål utan politikernas förmyndarskap som prioriteras. Vi delar inte detta synsätt.

Orsaker till samhällsmonopol

Det finns flera förklaringsgrunder till varför den offentliga sektorn vuxit så kraftigt. En orsak är, att det finns en rad s k kollektiva nyttigheter såsom rättskipning, försvar, polisväsende, miljöfrågor, grundforskning och information. För den typen av verksamheter det sällan eller att ta betalt går aldrig av enskilda konsumenter. Därför de inte heller till ger upphov privat produktion, utan det blir samhällets naturliga uppgift att se till att de kommer till del. medborgarna

Vidare vet vi, att det förekommer s k externa effekter, d v s ej kalkylerade eller önskvärda effekter, t ex Här miljöförstöring. måste stat och kommun träda in med egna eller ställa åtgärder krav på privata att de skall som näringsidkare, följa regler, ålägger dem att betala kostnaderna för att neutralisera de externa effekterna. Den offentliga makten griper in genom att själv bära kostnaderna eller genom att tvinga företag att ta med dessa kostnader i sina kalkyler.

Men den största orsaken till den sektorns offentliga omfattning är politiska ambitioner. Kalla det gärna förmynderi. En benägenhet att sätta sig över enskildas En kollektiv värderingar. ambition både vad avser mål, innehåll och medel. Ibland har det rått och råder fortfarande om detta. Det har politisk enighet fallit sig naturligt, att vissa serviceområden organiserats gemensamt. Regeringsmakten i Sverige har dessutom huvuddelen av tiden innehafts av ett parti vars samhällsideologi i princip förutsätter en offentlig expansion. Politikerna har en bristande tilltro till marknadens såväl att öka den ekonoförmåga miska tillväxten som att fördela välstånd. Strävan efter jämlikhet har också ansetts motivera kollektiva och liklösningar riktning. På alltför många områden har det uppstått ideologiskt förankrade servicemonopol. Dessa har under semonopol nare år allt starkare satts ifråga.

Offentlig produktion i sin monopoliserade form uppvisar klara brister vad det gäller att enskilda behov tillgodose medborgares och önskemål. Man frågar sig om marknadskrafterna - d v s de enskilda människorna, de 8,3 som miljoner svenskar, utgör marknadskrafterna i vårt land någonsin skall kunna tillåtas påverka den offentliga direkt som konsuserviceproduktionen menter och inte bara politiskt som väljare vart tredje år.

De kollektiva nyttigheterna kan vi bortse ifrån i detta sammanhang. Debatten gäller inte dessa. Det är den kommunala tjänsteproduktionen i skydd av och avsedd för monopol privat konsumtion, som vi ifrågasätter.

soU 1985:28 137

Skäl att bryta monopolen

Om man övervinna de rent skälen mot lyckas ideologiska privatisering kan man finna starka fördelar med att tillåta privata skolor, daghem, servicehus, sjukhem och arbetsförmedvid sidan av de allmänna. lingar - Produktionen sker under konkurrens - Konkurrensen och därmed bättre ger insyn, valmöjlighet service - Konkurrensen trimmar organisationen - kvalitetskrav och betal- Marknadsavkänning ger mått på ningsvilja - Kostnadsmedvetandet ökar hos både och allmänhet politiker - effektivitet och Större ger lägre kostnader/högre intäkter till skatter möjlighet lägre

Det brukar anses som självklart, att konsumenternas ställning stärks om utbudet av varor och tjänster av präglas mångfald såväl när det gäller kvalitet som priser. Det anses också klaratt konkurrens mellan olika är en förutsättlagt, producenter ning för att få till stånd ett varierat utbud.

Dessa principer är så viktiga, att de har lagfästs i en mycket omfattande konsumentlagstiftning. Denna ingår lagstiftning som en självklar del i samhällets ansträngningar att stärka konsumenten gentemot Den producentledet. offentliga tjänsteproduktionen sker däremot i huvudsak i en monopolsituation, som om den förekom i privat regi skulle stämplas som olaglig. Detta förhållande leder till att konsumenternas ställning gentemot de offentliga producentintressena är utomordentligt svag. Brukarinflytande inom den fastställda ramen innebär ingen verklig förändring. Det måste finnas alternativ. Servicemonopolen måste brytas.

En förutsättning för att skall kunna konprivata producenter kurrera med kommuner och landsting är givetvis att de tillhandahåller en bra kvalitet - de kan göra detta till konkurrenskraftiga priser Om de kan uppfylla dessa krav är det svårt att se hur politiker, som har att noga beakta, att skattebetalarna får ut så mycket som möjligt för sina skattepengar, skall kunna underlåta att skaffa sig en uppfattning om den privata tjänsteproduktionens till den inte över ett möjligheter. Vägen kunskapen går istadigt motstånd utifrån ideologiskt färgade argument utan genom att i de alternativ, som kan växa fram. praktisk handling pröva Detta är av betydelse för alla de människor, som efterfrågar samhällets service i framtiden. Kan vi inte acceptera en sådan utveckling, kommer vi att få en allt sämre service trots att kostnaderna för denna kommer att öka hela tiden.

Den förenklade debatten har tyvärr på ett fruktlöst sätt foku-

serats på huvudmannafrågan. Debatten har handlat om antingen eller. Antingen tjänsteproduktion helt i kommunal regi eller helt privat. Det intressanta är inte ett oreserverat stöd för den ena eller andra produktionsformen. Det är att nå de viktiga driftformer och välja det huvudmannaskap, som på olika områden kan ge medborgarna bra service till rimliga kostnader. Det kan vara aktiebolag, stiftelser, ekonomiska eller idéella föreningar eller kommuner och landsting som är huvudmän. Agare kan vara kommunen, enskilda, personal eller föräldrar. Olika blandformer kan självklart förekomma. Huvudmannafrågan är inte avgörande. Det viktiga är, att de omotiverade monopolen bryts. Det räcker inte med konkurrens inom den egna regin. Marknadsekonomin är överlägsen planekonomin inte bara i den sektorn utan också i varuproducerande tjänstesektorn. Både privat och offentlig tjänsteproduktion skall därför enligt vår uppfattning erbjudas medborgarna på en marknad, där deras önskemål som konsumenter sätts i centrum.

Produktion och finansiering

Med att blir - inte privatisering följer plånboken styrande behoven, heter det i den förenklade debatten. Såvitt vi vet, finns det inget politiskt parti, som har att barnomföreslagit sorg, sjukvård och utbildning skall ske uteslutande med egenavgifter. Detta skulle leda till orättvisor och problem. Vi måste självklart, även om tjänsteproduktionen kan ske i alternativa former, solidariskt finansiera den sociala och grundtryggheten vården främst skatter och genom obligatoriska försäkringsavgifter. Skilj alltid på produktion och finansiering.

Idag, när det nästan inte finns alternativa till det producenter allmänna, är det som De rika kan åka utomplånboken styr. lands för vård eller utbildning. De mindre bemedlade har ingen sådan valmöjlighet. De blir av hänvisade till en viss politikerna barnstuga, en viss skola, ett visst servicehus, en viss läkare etc. Politiker och tjänstemän vet bäst. Den enskilda människan har för det mesta ingen valfrihet alls inom den sektorn. offentliga

Den s k Dagmarreformen är ett utmärkt exempel på hur en

offentlig reglering ytterligare minskat den enskildes valmöjlighet inom sjukvården.

Med ett av solidarisk kan alla system finansiering erbjudas större valfrihet utan hänsyn till Med en plånboken. utbyggd obligatorisk sjukförsäkring som inkluderar privatläkare kan alla betala efter förmåga och få Vård efter hälsotillstånd men med en rätt att välja eller behålla den doktor man har förtroende för.

soU 1985: 28 139

Kommunal upphandling av privat är producerande tjänster utmärkta exempel, där vi skiljer på produktion och finansiering. Privat produktion. Offentlig finansiering. Det är givetvis den som upphandlar tjänsten dv s kommunen, som bestämmer villkoren. Om kommunen köper städning, sophämtning, väghållning, transporter och parkskötsel är det kommunen, som hur den vill ha det i ett anger tidsbegränsat entreprenadavtal. Ar inte kommunen nöjd kan den en annan välja entreprenör eller ta hand om verksamheten i egen regi, om detta blir bättre eller billigare. märke till, att det inte finns före- Lägg någon språkare för övergång till tjänsteköp, om detta skulle bli dyrare än produktion i egen regi. Det måste råda fri konkurrens, där kommunen väljer den entreprenör, som ligger bland dem lägst som uppfyller kommunens villkor.

Det ”värsta som kan hända om ett entreprenörsförhållande inte fungerar är att kommunen till verksamhet i egen återgår regi. Riskerna är med andra ord inte särskilt stora.

Alternativa driftformer

OFFENTLIG PRODUKTION OFFE NTLIG PRIVAT FIN ANSIERIN G FIN AN SIERING

PRIVAT PRODUKTION

Behovet av förnyelse är stort och kan ta sig olika många former.

Det finns mycket att göra inom ramen för ett bibehållet kommunalt d v s där såväl huvudmannaskap, produktion som finansiering är offentlig. Låt och institutioner förvaltningar bli egna resultatenheter (profit centers) i en starkt decentraliserad organisation med stark tillit till personalens att ta initiaförmåga tiv, att fatta beslut som dem som deras gynnar efterfrågar tjänster, att ta ansvar såväl för personalfrågor, investeringar som ekonomi. För detta krävs det ett nytt ute i ledarskap kommunerna både bland politiker och tjänstemän. Målstyrning i en decentraliserad organisation får ersätta och regelstyrning politisk klåfingrighet.

Kommunerna bedriver som helt idag verksamheter, är avgiftsfinansierade, dvs privatfinansierade. Vanliga exempel är sophämtning, vatten- och el-försörjning. Alla tre utgör exempel på tjänster som vi måste ha. Denna tjänsteproduktion är regelmässigt icke subventionerad. De stora subventionerna kommer märkligt nog på områden, som inte är lika för angelägna alla, som t ex vattenförsöijningen är. Inom det tekniska området finns det goda förutsättningar att privatisera även produktionen t ex genom börsintroduktion av kommunala Flera bolag.

kommunala skulle vara attraktiva för enskilda ägare om bolag aktier ut till allmänheten. Det enskilda ägarbolagens bjöds intresset kan inte sällan förväntas leda till en ökad effektivitet, som på sikt är till fördel för konsumenterna.

Vi vill till slut till offentligt finansierad peka på möjligheterna Här när det

privat tjänsteproduktion. ryms stora potentialer

vård, och utbildning. Vi är alla ense om kommugäller omsorg nens ansvar för, att alla en god social trygghet. garanteras Alternativa driftformer kan dock här ge en positiv vidareutoch en helt annan valfrihet än den som erbjuds idag. veckling

För oss är det en att önskemål om hur självklarhet föräldrarnas skall ordnas är viktigare än politikernas ambibarnomsorgen tion att och ställa för dem. Med vilken rätt och med vilken styra större insikt kan vi anspråk på att veta bättre än politiker göra föräldrarna och barnen själva?

För närvarande finns ett 70-tal föräldrakooperativa barni landet. Den kooperativa formen växer. Beredningens daghem majoritet den kooperativa verksamhetsformen trots att bejakar den är Aven andra privata driftformer bör därför i logiprivat. kens namn tillåtas. Att inte ens tillåta försök med i Pysslingen Sollentuna är inte minst när försöksverksamheten avslöjande, bedöms som så farlig, att den föranleder särskild lagändring. Hur skall man kunna utveckla den offentliga sektorns service, om den vare tål att utsättas för konkurrens eller omsättas i sig försöksverksamhet? Vissa hävdar fortfarande, att politiker produktionen i kommunens regi alltid blir billigare och bättre. Nå då så. Om man verkligen har den starka tilltron, varför är man då så för konkurrens? Förändra statsbidraget till barnängslig omsorgen så att det följer barnet inte barnomsorgsformen. Då först går det att erbjuda föräldrar och barn en reell valfrihet.

Samhällets kontrollansvar

Det råder en allmän om att samhället skall utöva enighet kontroll över de och tjänster som privata producenter produkter ställer till konsumenternas förfogande. Enighet råder också om att denna kontrollfunktion skall vara helt fristående från producentintressen. Det är därför enligt vår mening svårt att föratt de som inom den offentliga seksvara, tjänster produceras torn i stor utsträckning är undantagna från en kontroll, som ens tillnärmelsevis liknar inom den privata produktkontrollen varu- och tjänsteproduktionen.

Enligt vår måste samhällets kontrollmöjligheter uppfattning utformas ett sätt oavsett om sker på enhetligt produktionen inom den eller offentliga samhällssektorn. Aven lagprivata till för konsumentintresset måste fullt stiftningen skydd gälla ut inom de båda sektorerna.

SOU 1985: 28 141

En sådan framstår inte minst som mot utveckling nödvändig bakgrunden av att betalningen för de offentligproducerade tjänsterna i stor utsträckning sker med skattemedel. Skattesubventionering är icke ett argument för lägre effektivitetskrav utan tvärtom.

För förtroendevalda blir det i framtiden politiskt nödvändigt att mot bakgrunden av det politiska ansvaret göra en boskillnad mellan kontrollfunktionen och producentrollen. För oss framstår i en sådan valsituation kontrollen som den självklara kopplingen till det politiska ansvaret. Därmed blir politikerns roll som talesman för ohållbar. Man är inte producentledet trovärdig som kontrollant av sitt som

eget serviceutbudeller

kontrollant gentemot konkurrerande producenter. Andock är detta situationen sådan den är idag. Detta har medfört en rad olyckliga och ej önskvärda konsekvenser.

Aven vi, som sätter värde på den offentliga sektorns service tvingas konstatera att den dras med flera problem, som till icke ringa grad kan hänföras till den nuvarande dubbelrollen som kontrollant och producent dålig behovsanpassning bristande flexibilitet sjunkande produktivitet otillräcklig eller utebliven produktutveckling ogynnsam kostnadsutveckling bristande balans mellan serviceutbud och administration (overheadkostnader)

Det borde mot bakgrund av den nuvarande situationen ha varit ett huvudintresse att i arbete söka vädemokratiberedningens gar för att stärka konsumenternas ställning på ett sådant sätt, att den så långt möjligt överensstämmer med nuvarande konsumentlagstiftning. Någon sådan ambition har ej funnits i de förslag som har presenterats under arbete. beredningens

-

Den offentliga sektorn framtidens arbetsmarknad?

Under beredningens arbete, liksom i den under samma period pågående samhällsdebatten, har det inte så sällan framförts påståendet, att den offentliga sektorn måste för att expandera Sverige skall kunna klara sysselsättningen. Bakom påståendet finns farhågorna, att industrisektorn i framtiden kommer att behöva allt färre anställda för att tillverka nuvarande eller till och med ökade produktionsvolymer i takt med den tekniska utvecklingen i produktionsledet.

Argumentationen grundar sig enligt vår mening på ett medvetet eller omedvetet tankefel. Det är att vi förmodligen riktigt, kan förvänta oss ett minskat personalbehov inom varuproduktionen över huvud taget till förmån för en ökad personalefter-

142 soU 1985:28

frågan inom Detta faktum har dock tjänsteproduktionen. ytterst lite med huvudfrågan att göra; om en ökande nämligen produktion av tjänster skall ske inom eller utanför den offentliga sektorn.

Jobben behöver utföras även framöver. Alla barn behöver omsorg och utbildning. Alla sjuka behöver vård. Det är inte det som ifrågasätts utan formerna. Det är förödande att sätta liksom vissa - mellan sektor och hetstecken, tycks göra offentlig tjänstesektor. Framtidens jobb finns i i hög grad tjänstesektorn - inte minst i den privata.

I dagens läge avviker Sverige på ett negativt sätt från utvecklingen på det internationella planet. I de västliga länderna har huvuddelen av utbyggnaden inom tjänstesektorn ägt rum inom det privata näringslivets ram. Detta har gett positiva effekter såväl i antalet nya arbetstillfällen som när det gäller den ekonomiska tillväxtens storlek.

Personalen

Vi delar beredningens positiva de anställda. syn på Förändringar såväl inom den offentliga sektorn som vid till övergång alternativa driftformer förutsätter medverkan. personalens Inte ens goda förändringar går att genomföra med ett raskt beslut över huvudet berörd på personal.

Vid t ex övergång till entreprenad måste personalfrågorna lösas. Anställningstryggheten bör garanteras. Entreprenadavtalen mellan kommunen och företag skall innehålla för bl a regler Övertagande av personal. Under försöksverksamhet bör kommunen bevilja tjänstledighet med garantier for den anställde att återgå i kommunal tjänst om denne så önskar.

De anställda bör se positivt debatten om den på offentliga sektorns utveckling och omprövning. En vind förändringens blåser nu in företagaranda, entreprenörskap, nytänkande och mångfald. Denna utveckling kommer dels att utveckla arbetet dels ge rikare arbetstillfällen totalt sett än vad vi har idag.

Personalens ställning är stark i en utvecklad och öppen tjänstesektor i samhället. Alla producenter är beroende av yrkeskunnande för att kunna kvalitet. Därför flera erbjuda ger producenter större möjligheter för den yrkeskunniga personalen att finna såväl som arbetstillfredsställelse i framarbetsuppgifter tiden.

Lokala nämnder

Vi delar beredningens uppfattning, att varje kommun/landsting själv skall få besluta hur förvaltningen skall organiseras. Vi delar också att kommuner och i uppfattningen, landsting

SOU 1985: 28 143

därmed skall kunna inrätta lokala nämnder. Vi är analogi däremot inte övertygade om, att inrättande av lokala nämnder i sig skulle innebära det, som är det uttalade syftet, nämlisjälv - degen en fördjupad demokrati. Själva begreppet fördjupad mokrati - från vilket håll Det är endast säger synen anläggs. den, som sitter i toppen, som talar om fördjupad” demokrati. I gräsrotens perspektiv blir det snarare ytterligare ett filter som önskemålen skall passera igenom. Det är sålunda inte givet att vare sig demokratin eller effektiviteten ökar genom förekomsten av lokala nämnder.

Tvärtom finns det enligt vår uppfattning uppenbara risker för att resultatet blir en ökad politisering och byråkratisering, vilka båda leder till svåröverskådliga kostnadsökningar. Den försöksverksamhet, som har redovisats, ger ingen entydig bild huruvida syftet har uppnåtts. Mest slående är att medborgarna i fall inte har nåtts av information om den många tydligen pågående verksamheten, vilket måste vara orsaken till det bristande som kan konstateras relativt ofta. Det engagemang, måste i fortsättningen vara av betydande intresse att kraftsamla rapporteringen om pågående försök kring medborgarnas om de lokala nämnderna och deras verksamhet. uppfattning I det här perspektivet måste frågan ställasuvilken som är den mest för närvarande. Ar det att inrätta angelägna uppgiften ytterligare en politisk beslutsnivå eller att återföra frågor av för till dem att skötas enskilt betydelse medborgarna själva eller i förening? För oss som har en stor tilltro till människors att fatta rationella och beslut förmåga verklighetsförankrade är svaret givet. Det är kanske den viktigaste demokratireformen.

144 SOU 1985: 28

4 Särskilt av Sture Nordh yttrande

Demokratiberedningen har genom sitt arbete lämnat förslag och redovisat idéer som kommer att bli i det väsentliga inslag fortsatta, nödvändiga förnyelsearbetet i kommuner och landsting.

Särskilt väsentligt är att beredningen och pekar på personalens deras organisationers centrala roll for att förändringsarbetet ska bli framgångsrikt. är också Väsentligt beredningens klara ställningstagande för en utvecklad och förbättrad kommunal verksamhet i kommunal regi, d V s att av centrala privatisering områden såsom vård, omsorg och avvisas. utbildning

Jag ansluter mig således till och huvudslutsatgrunddragen i, serna i beredningens huvudbetänkande. På ett par punkter Vill jag dock markera avvikande uppfattning:

Lokala organ och statligt

reglerade tjänster

Beredningen föreslår att begränsningen i om de fråga statligt reglerade tjänsterna i nuvarande Det

lokalorganslag borttages.

innebär att kommunerna får i vilken de avgöra omfattning lokala nämnderna ska överta ansvaret för dess tjänster.

Den statliga skolans detaljregleringen på område ska dock finnas kvar, även om beredningen uttrycker önskemål om lättnader.

Enligt min mening finns skäl att inga slopa förbudet att decentralisera beslutsrätten till lokala nämnder, vad avser de statligt reglerade tjänsterna, så länge nuvarande förutsättningar gäller. En annan fråga gäller och huvudmannaregelsystemen skapsfrågorna för skolan i sin helhet. Men denna har inte fråga ingått i att ta beredningens uppgift ställning till.

Brukarmedverkan

Beredningen vill för en ge förutsättningar vidgad brukarmedverkan i den kommunala verksamheten. att Målsättningen brukarna ska engageras är positiv. De kan bidra med ytterligare kvaliteter i Verksamheten, men det är att viktigt understryka beredningens att brukarna inte kan uppfattning, ersätta anställd personal.

Beredningen föreslår som inflytandeform för brukarna en s k ”villkorad är rädd för att delegation”. Jag metoden i praktiken blir och och riskerar otymplig byråkratisk leda till en oklar arbets- och mellan brukare ansvarsfördelning och personal.

Enligt min uppfattning bör man i stället utveckla informella och obyråkratiska former för samråd om och över inflytande

sou 1985: 28 145

verksamheten mellan brukare och personal. Det blir möjligt inom ramen för ett system med utökade befogenheter och större ansvar för personalen som en flitigare utnyttjad delegation innebär.

Gränsdragningen politiker-tjänstemän

om mellan och i Frågan gränsdragning politiker tjänstemän den kommunala organisationen har varit flitigt diskuterad i beredningen. Särskilt gäller frågan gränsen mellan politikerna och chefstjänstemännen, som har en strategisk roll för ledning och utveckling av verksamheten. Beredningen har på ett förtjänstfullt sätt sökt staka ut en gränslinje mellan politiskt ansvar och förvaltningsansvar, men skulle, min ha, kunnat vara i formuleenligt mening tydligare ringarna. En klar gränsdragning och en förtroendefull samverkan mellan politiker och chefstjänstemän är av grundläggande betydelse för den kommunala verksamheten. Berednings- och verkställighetsuppgifter skall präglas av saklighet och opartiskhet. Om inte oväld och objektivitet präglar den kommunala förvaltningen blir inte den kommunala demokratin effektiv. En politisering av de traditionella tjänstemannauppgifterna är inte bara ödeläggande för administrativ saklighet och kontinuitet, utan urholkar också tilltron till den representativa demokratin.

Övrigt

I beredningens betänkande ”Principskiss till ny kommunallag har jag utvecklat mina ståndpunkter om s k löntagarkonsulter. Beredningens skolbetänkande har utarbetats av en grupp inom beredningen, men eftersom gruppen ensam står för innehållet, avstår jag från att utveckla mina särståndpunkter i den frågan.

146 sou 1985:28

5 Särskilt

yttrande

av Anders

Westerberg

Allmänt Utbyggnaden av den offentliga sektorn är ett resultat dels av samhällets ökande behov av tjänsteproduktion, dels av folkets kamp för reformer främst inom utbildnings-, social- och vårdområdet. Som ett resultat främst av arbetarrörelsens kamp har stora delar av den växande tjänsteproduktionen kommit att byggas ut inom den offentliga sektorns ram och under samhälhuvudmannaskap. Kommuner och landsting står i dag för leligt tvä tredjedelar av den offentliga sektorns tjänster. Utbildning, värd, omsorg, kommunikationer och social service tillgodoses till sin huvuddel genom kommunernas och landstingens försorg. Tjänstesektorn har därmed till stora delar dragits undan från direkt privatkapitalistisk exploatering.

När SAF och högern i den sektorn och dag angriper offentliga kräver nedskärning och privatisering skall angreppen förstås mot denna bakgrund. Eftersom tjänstesektorn blir alltmer sysselsättningsmässigt och ekonomiskt betydelsefull är det en vital fråga för kapitalintressena att privatisera den och därmed göra den tillgänglig som bas för kapitalistisk dominans och ekonomisk profit.

Arbetarrörelsen bör aktivt bemöta dessa angrepp och slå vakt om karaktär av bl a tjänstesektorns offentliga fördelningspolitiska, kvalitetsmässiga och demokratiska skäl. Privatisering kommer att leda till plånboksransonering och nedskärning av den offentliga sektorn till att de rika ytterligare berikas på de sämre bemedlades bekostnad.

De sociala institutioner som byggts upp inom den offentliga sektorn är ett resultat av arbetarrörelsens kamp och ett uttryck för folkets intressen och behov. Men de har samtidigt byggts upp inom ramen för ett kapitalistiskt system och en borgerlig stat. Detta har på avgörande punkter begränsat och deformerat de sociala reformerna. Staten/offentliga sektorn uppvisar på grund av detta en motsägelsefull dubbelkaraktär. Den är samtidigt välfärdsstat och repressiv klasstat.

Arbetarrörelsens mobilisering till försvar för och av utbyggnad den sektorn måste från denna offentliga utgå statens/offentliga sektorns dubbelkaraktär. Arbetarrörelsen måste förstärka de positiva och progressiva element av kollektiv frihet och trygghet som inom den sektorn förverkligats offentliga samtidigt som dess repressiva, frihetsinskränkande och elebyråkratiska ment måste friläggas och Detta är motsatsen till bekämpas. högerns och SAF:s den politik gentemot offentliga sektorn.

SOU 1985: 28 147

Utifrån ovanstående grundsyn ställer jag mig i principiella stort bakom intentioner och förslag. demokratiberedningens

En mobilisering till försvar för och av den offentliga utbyggnad sektorn måste - om den skall bli framgångsrik - innefatta en konkret för att förändra och förbättra den, där dess politik verksamheter i dag av byråkrati, bristande demokrati, präglas växande avstånd mellan väljare och valda, ineffektivitet, bristande service och oacceptabla nedskärningar.

i rätt riktning för ett sådant Demokratiberedningen anger steg På vissa punkter har man emellertid, enligt förändringsarbete. min inte fullföljt beredningens intentioner på ett uppfattning, tillfredsställande sätt. På dessa områden går det redan i dag att komma dem kort och summariskt nedan. längre. Jag anger

Särskilda brukarorgan

De kommunala verksamheternas brukare bör få stora möjligheter att själva påverka och styra utformningen av den service som de är beroende av. inskränker här till att Beredningen sig föreslå att kommunallagens bestämmelser om delegation bör så att till villkor om samråd med kompletteras, möjligheten brukare klart framgår.

anser att man här bör ta fullt ut och införa något slag Jag steget av där brukarna har säte och nytt kommunalrättsligt organ, där kan reellt innehåll vad gäller brukarinflytandet ges ett Ett sådant skulle kunna utformas beslutsbefogenheter. organ som ett med brukare och Ett partssammansatt organ personal. annat alternativ är form av verksamhetsstyrelse med någon majoritet av valda brukarrepresentanter. Ett sådant organ skulle överta de beslutsbefogenheter, vad gäller verkställighet av fattade beslut, som i till i politiskt dag delegeras tjänstemän Ett sådant skulle alltså kunna chefsposition. brukarorgan överta de delegerade beslutsbefogenheter som i dag ligger på t ex rektor, föreståndare för barnstuga m fl.

Det bör i att brukarorgan av denna sammanhanget påpekas typ inte inskränker på eller står i strid med den politiska demokratin. En klar sker i och med att de övergripande gränsdragning besluten om verksamheternas mål, inriktning, omfattning och kvalitet fattas av valda Den verkställighet som politiskt organ. i dag till enligt mitt förslag av delegeras tjänstemän övertages valda brukarorgan.

Jag vill i detta sammanhang deklarera att jag anser demokratiberedningens skolgrupps särskilda betänkande klart otillfreds- - ställande just när det gäller brukarnas främst elevernas till demokratiskt inflytande och ansvar. Ett möjligheter t__ill intet samråd är inte mycket till demokrati. Aven i förpliktande skolans sammanhang är ett särskilt brukarorgan att föredraga.

Ett sådant brukarorgan, med valda representanter för elever, och föräldrar, skulle kunna överta de befogenheter personal som i dag delegeras till rektor.

Direktval till lokala nämnder

En av kommunala beslutsbefogenheter till lodecentralisering kala nämnder kan ett viktigt steg i demokratisk förnyelutgöra se. Dessa måste då ges en demokratisk förankring genom organ direkta val. Invändningen att vissa direktvalda lokala nämnder kommer att få en annan majoritet än fullmäktige har Detta är inte ett större problem än att föga principiell tyngd. kommunerna i kan ha olika majoritet i förhållande till dag Fullmäktige har dessutom alla möjligheter att lägga riksdagen. ramar för verksamheten, så att olikheter mellan oacceptabla kommundelarna förhindras.

Direktvalda lokala nämnder har dessutom fördelen att de kommer att de boende i området på ett direkt sätt, representera också, om så skulle behövas, gentemot de centrala fullmäkti- De hittills prövade, av kommunfullmäktigeförsamgeorganen. utsedda, lokala nämnderna, kommer lätt att få funklingarna tionen att tvärtom fullmäktige inför de boende i representera området.

Förutom genom direkta val bör de lokala nämnderna på olika sätt förankras demokratiskt i området genom nära kontakt med invånarna och områdets föreningar/organisationer. Sammanträdena bör offentliga (undantag för ärendena som göras kräver att personlig integritet skyddas). Inkallande av organisationsrepresentanter och andra representanter för invånarna till sammanträdena med generös yttranderätt för dessa reprebör vara för arbetet. Offentliga hearings av och sentanter, regel med de lokala nämnderna bör också kunna bidraga till en demokratisk förankring.

Kommunalt partistöd

föreslår ingen av nuvarande med Beredningen ändring system direkt relaterat och proportionellt till antalet mandat partistöd i anser att i stället borde få en fullmäktige. Jag partistödet konstruktion där bidraget uppdelas i två delar. En fast del bör med lika stor summa till samtliga i fullmäktige utgå representerade och en rörlig del bör utgå direkt proportionellt partier till antalet mandat.

Motiven för en sådan konstruktion är att alla partier stora som har samma arbete och när det gäller att utforma små, utgifter sin föra ut den till och hålla kontakt med dessa politik, väljarna samt aktivt deltaga i fullmäktiges arbete.

SOU 1985: 28 149

Effektivisering innebär ej nedskärningar

En effektivisering av den sektorn offentliga bör utgå från särarten i dess verksamheter tjänsteproduktionen. Den s k effektivisering, som hittills under 80-talet skett i kommuner och landsting, har främst bestått i vilka inneburit besparingar, nedskärningar av personal och resurser. Sådana företagsekonomiskt vinstinriktade metoder kan få, och har i viss mån redan fått, katastrofala konsekvenser inom en verksamhet som inte skall producera varor utan i stället social service omsorg, vård, och utbildning.

Effektivisering och kan här normalt rationalisering ej ske genom personalnedskärningar, utan bör syfta till mer tid och större ansvar för alla så att personalkategorier, auktoritära och hierarkiska organisationer kan ner brytas (omsorgsrationalitet).

Föreningsdrift av kommunala verksamheter

Demokratiberedningen förordar att folkrörelser och föreningar får möjlighet att ta över ansvaret för vissa verksamheter som nu drivs i Främst detta och fritidsoffentlig regi. gäller kultursektorn samt viss social verksamhet. ställer i Jag mig princip bakom detta.

En utvidgning av föreningsmedverkan samt brukooperativ, karorgan och andra självförvaltningsformer som tar ansvar för delar av kommunal verksamhet och kvaliskapar engagemang tet och kan bli steg i riktning mot folkmakt. De medborverklig gare som vänjer sig vid att ta ansvar för sin bostadsbarnstuga, område och sina skolor kommer inte att nöja med att endast sig gå till valurnorna och rösta vart år. De kommer att tredje ställa krav på politikerna och även ta ett eget ansvar. De kommer inte heller att tillåta att den och kommunala gemensamma verksamheten överlämnas till marknadskrafterna och kapitalets vinstintressen.

Föreningsmedverkan inom tex fritids- och kulturområdet är emellertid också behäftat med vissa problem, som borde belysts bättre i beredningen för att kunna motverkas. Så kan tex en överlåtelse utnyttjas och missbrukas av kommunerna som ett billigt alternativ till egna och dyrare driftskostnader.

Servicen till allmänheten kan komma att försämras i proportion till detta. Vidare kan tex i och med detta idrottsföreningar komma i ett större beroende till kommersiella krafter för att klara av drift av finansieringen egen idrottsanläggningen. Risken för kommersialisering och negativa fördelningspolitiska konsekvenser i form av inskränkt service till allmänheten och höjda avgifter för tillträde måste beaktas.

150 SOU 1985: 28

Överlåtelse av kommunal verksamhet till folkrörelser och förär ofta men fördelar och nackdelar bör eningar positivt noga mot varandra vid beslut i det enskilda fallet. vägas

Kommunproportionellt valsystem

skall i med sina direktiv Demokratiberedningen enlighet pröva om förbättrad vid val av kommunfullfrågan proportionalitet i kommuner som är indelade i Valkretsar. Beredningen mäktige har i ett särskilt PM i denna fråga (1985-06-30) föreslagit att ingen ändring skall ske av nuvarande system.

har här redovisat avvikande och föreslår i Jag uppfattning stället en övergång till s k kommunproportionellt valsystem med fasta valkretsmandat och och utan anutjämningsmandat nan än första divisorn 1,4. Ett kommunproportionellt spärr kombinerar ett överlägset sätt en flexibilitet och valsystem på till olika och mandatmässiga indelanpassbarhet geografiska med största möjliga rättvisa i fråga om proportionalitet ningar vid mandatfördelning.

1985: 28 151 sou

Bilaga 1

Kommittédirektiv

gg

w

Dir 1983:44 1983 års

demokratiberedning

Dir 1933:44

Beslut vid regeringssammanträde 1983-05-26.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anför. Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska folkstyrelsen. l kommuner och landstingskommuner har medborgarna tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om sina angelägenheter. Det har varit en medveten strävan att ett ökat ansvar för lägga samhällsservicen på kommunerna och Iandstingskommunerna. De tar nu i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser. Tyngdpunkten i samhällsverksamheten har därmed har lagts på den nivå där medborgarna de största möjligheterna att påverka utvecklingen. En fortsatt av utvidgning kommunernas och landstingskommunernas befogenheter främjar min enligt mening medborgarinflytandet. Många av de problem som tyngde människorna i ett tidigare samhälle och som skapade ofrihet för stora med ekonomiska grupper begränsade möjligheter har kommunerna i dag tagit ansvar för. Tvärtemot vad som ibland hävdas har den offentliga sektorn varit det viktigaste instrumentet för att skapa en ökad frihet för de stora medborgargrupperna. Men även om det ökade kommunala ansvarstagandet på nya områden har varit helt i linje med medborgarnas önskemål denna rymmer utveckling också en rad problem. Vi har fått en också i samhällsorganisation kommunerna som i alltför stor utsträckning iir uppbyggd i sektorer utifran ett myndighetsperspektiv och otillräckligt ampasszitl till miinniskortizis behov och önskemål. Vi Iiar fatt en trögrörlighet - en bvrakiuiti. om man sa vill - i systemet. Manga människor känner sig vilsekomnzi i denna byråkrati. Vi hari vissa avseenden fatt en slags ;uussiv mottzigziramdai hos miinnisktvrnat där kommunen bara uppfattats som en serviceinriittning for tjänster vilka man har - inte som nagot man .själv hur ;insxur for. Den offentliga rätt att kräva sektorns tjänster har kommit att bli en konsumtionnatra blund autdrat konsumtionsvuror. Vad som nu krävs är ett förändringsarbete i syfte att öka medborgarnas

152 sou 1985:28

Bilaga 1

aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Många människor är säkert beredda att ta på sig ett ökat ansvar både för sin privata situation och för gemensamma angelägenheter som samhället i dag tar ett stort ansvar för. Undersökningar i fråga om medborgarnas politiska resurser visar att det finns både kunnande och beredskap när det gäller att göra insatser. Det gäller enligt min mening att finna former för att ta till vara detta intresse för delaktighet och medansvar. Ett ökat personligt ansvarstagande får emellertid inte ske till priset av en nedrustning av den kommunala servicen och en återgång till en privatiserad service. som görs mer beroende av individernas köpkraft än av deras faktiska behov.

De politiska partierna och de förtroendevalda påverkas av de förändringar

som sker i den kommunala verksamheten. l takt med att verksamheten har ökat i omfattning och blivit mer specialiserad har det blivit svårare för de förtroendevalda att överblicka och samordna de olika verksamheterna. l den kärva ekonomiska situation som råder och som väntas råda framöver kommer det att ställas mycket stora krav på partiernas och de förtroendevaldas förmåga att ta ett större ansvar för den egna kommunens utveckling. Den förändrade ekonomiska situationen gör det också nödvändigt att i nära kontakt med medborgarna göra omprioriteringar samt pröva nya lösningar för att tillgodose människornas behov av trygghet och samhällsservice. Enligt min mening bör arbetsförutsättningarna för partierna och de förtroendevalda förbättras så att dessa klarar de nya krav som ställs på dem. Därvid bör också brukarnas medverkan och övriga folkrörelsers roll övervägas. Inriktningen på förändringsarbetet bör vara att i ökad utsträckning decentralisera och samordna olika kommunala verksamheter. Genom att inrätta lokala organ ökar antalet förtroendevalda samtidigt som överblick och samordning på lokal nivå underlättas. En decentralisering av den kommunala organisationen kan därför vara till fördel både från effektivitetssynpunkt och från demokratisk synpunkt. Under de senaste tio åren har riksdagen fattat beslut om en rad reformer som har påverkat förutsättningarna för den kommunala demokratin. Syftet med de beslutade reformerna har i stor utsträckning varit att fördjupa den representativa demokratin. Detta har skett främst genom ändringar i den kommunala organisationen och förbättringar av de förtroendevaldas arbetsvillkor. Genom olika beslut har nya möjligheter öppnats för flera att delta i samhällsarbetet t. ex. genom lokala organ. Enligt min mening bör en beredning tillkallas för att pröva olika vägar att

ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverk-

samhetens folkliga förankring. Beredningens arbete bör inriktas på

SOU 1985: 28 153

Bilaga 1

un studera och ;tnztl_vsera problem och hinder som kan finnas for medborgarna att delta i samhallsairbetet inom kommunen. u!! lagga fram ideer och forslag om hur ett forandringsarbete kan bedrivas som svftar till att oka medborgarnas. partiernas och (ivriga folkrorelsers möjligheter till aktiv medverkan. delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. a!! genom ftärsoksverksztmhet i kommuner och landstingskommuner stimulera och utvärdera n_v verksamhet - lokala organ. brukarmedverkan m. m. - samt i övrigt arbeta för att vitalisera debatten kring beredningens huvudfragor.

Medborgarna och de politiska partierna De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och vitalitet och för att de kommunala fragorna omfattas av medborgarnas kunskaper. debatt och engagemang. Effektiviteten i det

demokratiska systemet beror i sin tur främst pa partiernas formagai att

engagera manga människor i arbetet med gemensamma angelägenheter. De kartliiggningar som har gjorts visar att partiorganisationernas kommunalpolitiska aktivitet har ökat under senare ar. Partierna möter dock problem när det gäller att pa bredden kunna engagera medborgarna i den kommunala verksamheten. Beredningen bör inventera vilka problem partierna kan möta när det gäller att engagera medborgarna och undersöka vilka ytterligare atgärder som behövs fran samhällets sida for att partierna skall kunna fördjupa den kommunala demokratin genom en ökad medborgerlig aktivitet. Det kommunala partistödet har haft stor betydelse för partiernas aktivitet. Beredningen bor i enlighet med riksdagens beslut (KU 1981 82:18. rskr 136) ta fram vissa uppgifter om det kommunala partistödet. Det gäller t. ex. stödátgärdernas omfattning pa nationell. regional och lokal nivå. i vilken utsträckning medel omfördelas mellan olika nivaer inom de politiska partierna och vilka modeller för beräkning av det kommunala partistodet somi praktiken tillämpas i kommuner och landstingsktvmmuner. Även andra uppgifter av kartlaggningskaraktáir kan bli aktuella att ta fram.

Den kommunala organisationen De kommunala besluten maste fa en bred förankring hos medborgarna. Möjligheterna till insyn i och inflytande pa beslutsprocessen maste oka. Allt flera mäste kunna medverka i utformningen av det egna samhallet och den egna miljön. Den kommunala turganisatitwnen regleras genom kommunallagen

154 sou 1985:28

Bilaga 1

och ett flertal specialförfattningar. Organisationen har under (1977:179) decennier varit i princip oförändrad med undantag för att den har specialiserats och byggts ut. Utvecklingen av lokala organ innebär att den funktionellt förvaltningsorganisationen kan komma att få organiserade större inslag av decentraliserade organ som har en kompetens som sträcker sig över flera fackområden, s. k. kommundelsnämnder. En förutsättning för en sådan utveckling i större skala kan vara att den specialreglerade kompetensen knyts till kommunen som politisk enhet, snarare än till enskilda nämnder. Detta bör övervägas av beredningen. Beredningen bör lämna till de åtgärder som övervägandena föranleder. Beredningen bör i iörslag detta hänseende rådgöra med stat-kommunberedningen. Enligt lagen om lokala organ som tillkom år 1979 (prop. 1978/792181. l979/80z54. SFS 1979:1167) har kommunerna stor frihet att decentralisera sin Försöksverksamhet pågår i ett tiotal kommuner. Örebro och organisation. Ale kommuner har kommit längst med en försöksverksamhet som omfattar hela kommunen. Det är enligt min mening angeläget att försöksverksamheten med lokala organ fullföljs och vidareutvecklas. Regeringen kommer att aktivt stödja och följa den pågående försöksverksamheten. Beredningen bör studera och lämna förslag till på vilket sätt tillkomsten av lokala organ kan utveckla kontakterna med medborgarna. partiorganisationerna och övriga organisationer. Beredningen bör också studera hur kostnaderna för den kommunala verksamheten påverkas av att lokala organ införs. Som jag tidigare har anfört kommer det framöver att ställas stora krav på de förtroendevaldas förmåga att utifrån en helhetsbedömning av den kommunala verksamheten göra omprioriteringar och finna nya lösningar för att tillgodose medborgarnas krav på samhällsservice. Under senare år har en rad åtgärder vidtagits för att förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i kommuner och landstingskommuner. Nyligen har riksdagen beslutat (prop. 1982/83:97, KU 28. rskr 338) att kommunerna och landstingskommunerna får möjlighet att besluta om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsförtjänst vid fullgörande av kommunala och landstingskommunala uppdrag. Beredningen bör följa utvecklingen av de åtgärder som har vidtagits för att förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. Vid behov bör beredningen lämna förslag till ytterligare åtgärder. Vidare bör beredningen göra en översyn av den kommunala organisationsstrukturen och förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän med utgångspunkt från önskemålet att stärka de förtroendevaldas ställning i den kommunala organisationen. Därvid bör uppmärksammas den betydelse utbildningen av anställda och förtroendevalda kan få för att utveckla goda samarbetsformer. Detta är

SOU 1985: 28 155

Bilaga 1

särskilt betydelsefullt vid förändringar i den kommunala organisationen. exempelvis vid införandet av lokala organ.

Brukarmedverkan och brukarinflytande Enligt min mening bör det vara möjligt att inom ramen för det representativa systemet öka medborgarnas ansvar för de delar av samhällsverksamheten som de kommer i direkt beröring med i egenskap av brukare. Detta kan gälla t. ex. eleverna i skolan. föräldrarna på daghemmen. patienterna i sjukvården, pensionärerna i servicebostäderna, de anhöriga till äldre och sjuka med vårdbehov samt hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen. De former av brukarmedverkan i samhällsverksamheten som utövas genom folkrörelsema, t. ex. föreningsmedverkan i fritidsgårdar och kulturaktiviteter. återkommer jag till. I takt med att samhällsservicen har blivit mer omfattande och förgrenad har de förtroendevaldas möjligheter blivit mindre att fortlöpande följa hur olika kommunala och landstingskommunala inrättningar sköts med hänsyn till brukarnas behov och önskemål. För att få en bra anpassning av den kommunala servicen till brukarnas behov och önskemål kan det i sådana fall vara till fördel med ett mer utvecklat direkt brukarinflytande över samhällsverksamheten. Ett sådant inflytande kan utövas antingen individuellt eller i organiserad form. Under senare år har nya kooperativa verksamhetsformer utvecklats för skötseln av vissa gemensamma angelägenheter. Beredningen bör i sitt arbete belysa dessa verksamhetsformer. Beredningen bör studera brukarinflytandets och brukarmedverkans alla aspekter och därvid ta del av de erfarenheter som finns bl. a. i de övriga nordiska länderna. Beredningen bör undersöka hur kommuner och landstingskommuner kan stimuleras till att genom t. ex. försöksverksamhet pröva olika former av brukarmedverkan och brukarinflytande. Detta bör ske i nära samarbete med berörda fackliga organisationer. Jag vill påminna om att även barn- och ungdomsdelegationen (Ju 1983:01) inom sitt uppdrag har att behandla frågor av detta slag.

Folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin Ett aktivt och rikt förgrenat föreningsliv i olika folkrörelser är en stor tillgång i det lokala samhällsarbetet. Folkrörelsema tar som bärare av idéer och värderingar ansvar för en verksamhet som vänder sig till breda befolkningsgrupper. Beredningen bör överväga hur det lokala föreningslivet på dess egna

156 sou 1985:28

Bilaga 1

villkor kan samverka med kommunerna för att bättre utnyttja tillgängliga ekonomiska resurser och bättre ta till vara de kunskaper och erfarenheter som finns inom folkrörelserna. Detta kan ske genom att låta föreningarna ta ett direkt ansvar för vissa verksamheter. Arbetet i denna del bör ske i nära samarbete med berörda fackliga organisationer. Beredningen bör stimulera till praktiska försök och granska de institutionella hinder som finns för ett sådant direktansvar hos folkrörelserna.

Service och information människor upplever i dag svårigheter i sina kontakter med Många kommunala Vad jag här tänker på är exempelvis hur myndigheter. människorna blir bemötta i sina direkta kontakter med kommunala organ eller serviceinrättningar och de svårigheter som ofta kan uppkomma i skriftväxling med dessa. Beredningen bör undersöka vilka svårigheter och problem som finns för enskilda människor i dessa hänseenden. Beredningen bör också kartlägga den utbildning kommunerna ger sina anställda i syfte att öka serviceinriktningen i den kommunala verksamheten. Beredningen bör redovisa idéer och förslag om hur kontakten mellan medborgare och kommunala myndigheter kan göras smidig och enkel. Ansvaret för den kommunala informationen och för det kommunala förenklingsarbetet vilar enligt bestämmelser i 3 kap. 1 § kommunallagen på styrelsen. Beredningen bör studera vilken effekt dessa regler har haft. Beredningen bör också redovisa idéer och förslag om hur den kommunala informationen ytterligare kan förändras för att främja medborgarnas och föreningslivets möjligheter till inflytande och medverkan. Beredningen bör vidare studera hur informationsteknologin och de nya medierna kan utnyttjas för att vidga och fördjupa den kommunala demokratin.

Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige

I betänkandet (SOU 1980:45) Översyn av vallagen 2 föreslog 1978 års

vallagskommitté att minimiantalet mandat per valkrets i kommunfullmäktigvalen skulle höjas från 15 till 20 för att få en bättre proportionalitet i varje valkrets och i fullmäktige som helhet. I den proposition som lades fram på grundval av betänkandet (prop. 1980/81:170) fanns emellertid inte något sådant förslag. Skälet härtill var att det under frågans beredning i regeringskansliet hade visat sig att det inte gick att uppnå någon bredare enighet om förslaget (prop. s. 38). Riksdagen ansåg emellertid att förnyade försök borde göras för att åstadkomma en lösning av frågan om bättre proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar.

SOU 1985: 28 157

Bilaga 1

Riksdagen uttalade att regeringen borde ta upp frågan med sikte på att ett förslag skulle läggas fram för riksdagen i god tid före 1985 års val (KU 1980/81:26 s. 28. rskr 392). Riksdagen har nyligen erinrat om sitt tidigare uttalande och betonat vikten av skyndsamhet (KU l982/83z9 s. 37). Beredningen bör pröva frågan om förbättrad proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar. Beredningens överväganden bör presenteras under år 1983 så att

eventuella lagändringar kan genomföras till 1985 års val.

Beredningens arbetssätt Beredningens arbete bör främst inriktas på att stimulera ett praktiskt förändringsarbete. Det är angeläget att beredningen samarbetar med kommuner och landstingskommuner som bedriver försöksverksamhet. med exempelvis kommundelsnämnder och brukarmedverkan. i syfte att utveckla denna verksamhet. Vidare bör beredningen medverka till att ny försöksverksamhet startas och att erfarenheter från verksamheten sammanställs och förmedlas till kommuner och organisationer. Beredningen bör pröva möjligheterna att i samarbete med några kommuner genomföra en samlad försöksverksamhet där olika former av ökat medborgarinflytande utvecklas och samordnas inom respektive kommun. Beredningen bör följa forskning och framtidsstudier som har anknytning till utredningsuppdraget. Beredningen är oförhindrad att inom ramen för den huvudinriktning som har angetts i direktiven ta de initiativ som kan anses angelägna under utredningsarbetets gång. Beredningen bör successivt lämna förslag till sådana författningsändringar som beredningens överväganden föranleder. Beredningen bör ge underlag för debatt och studier kring frågor som tas upp i direktiven. Beredningen bör med förtur utarbeta ett studie- och diskussionsmaterial om lokala organ. partierna. folkrörelserna. brukarmedverkan och brukarinflvtande. Beredningens arbete bör i de delar som berör folkrörelserna ske i nära samråd med den till civildepartementet knutna referensgruppen för folkrörelsefrågor. I sitt arbete skall beredningen beakta vad som anförs i Dir 1980:20 om finansiering av kommittéförslag m. m. De förslag som beredningen lämnar bör ge kommunerna stor frihet att självständigt utforma sin organisation så att tillgängliga resurser tas till vara pá ett effektivt sätt. Jag förutsätter således att beredningen inte lämnar förslag som leder till kostnadsökningar i kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Beredningen bör slutredovisa sitt arbete senast den l juni 1985.

158 sou 1985:28

Bilaga 1

Hemställan Med hänvisning till vad iag nu har ;infört ltetnstitller jag att regeringen hemyndigar chefen för civildepartementet att tillkalla en beredning med högst tiö ledatnöter för att utreda och utveckla den kommunala demokratin. fölkrörelsernas roll i den knmlllllllillzl demokratin. brukarintlytztnde och brukarntetlverkztn. att utse en av ledamöterna att vara ordförande. att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde at beredningen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns knmmitteanslztg.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens (iverväganden och bifaller hans hemställan. (Civildepartementet)

SOU 1985: 28 159

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv

gg

w

Dir 1984:1

Tilläggsdirektiv till 1983 års

demokratiberedning

(C 1983:03)

Dir 1984:1

Beslut vid regeringssammanträde 1984-01-12.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anmäler att han vill ta upp frågan om en översyn av om kommuner och lagstiftningen landstingskommuner och anför.

Lagstiftningen på det kommunala området

Den nu gällande kommunallagen (1977: 179. ändrad senast 1983:563. KL) trädde i kraft den l juli 1977. Den fick karaktär av ramlag och syftade till en enhetlig reglering av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Lagen gäller alltså för både kommuner och landstingskommuner. Syftena bakom den nya kommunallagen var i övrigt att stärka den kommunala självstyrelsen och demokratin och att minska den statliga detaljregleringen. Lagen innebar en anpassning till utvecklingen inom det kommunala verksamhetsområdet. De sedan länge gällande. grundläggande principerna för kommunernas verksamhet och inre arbetsformer påverkades inte i någon större utsträckning. Trots strävandena att samla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag finns det vid sidan om KL en omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Främst gäller det lagar om särskilda förvaltningsgrenar. t. ex. skolområdet. planoch byggnadsväsendet. miljö- och hälsoskyddsområdet. socialtjänsten och sjukvården. Som ett komplement till den allmänna kompetensbestämmelsen i KL gäller vidare ett flertal särskilda kompetenslagar som ger kommunerna_ och landstingskommunerna rätt att vidta atgärder inom vissa i lagstiftningen angivna områden. Det skulle enligt ett uttalande av departementschefen i propositionen om kommunal demokrati. ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76: 187 s. 340) övervägas om åtgärder kunde vidtas för att undanröja de olägenheter från lagteknisk och praktisk synpunkt som denna ordning innebär. Vid lagens tillkomst förutsattes dessutom att olika som fragor.

Bilaga 1

krävde ytterligare undersökningar. skulle ses över. t. ex. kommunalförvaltningen i Stockholm. kommunal verksamhet i företagsform och kommunalbesvärsprocessen. Efter KLzs ikraftträdande har i olika sammanhang framkommit önskemål om en revidering och komplettering av lagen. Dessa önskemål har i vissa fall tillgodosetts genom ändringar i KL. 1 andra fall har i stället särskilda lagar stiftats. Exempel på sådana är lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979:1167. ändrad senast 1983:304) och lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. De undersökningar av olika kommunala frågor som förutskickades vid KL:s tillkomst eller som har aktualiserats i andra sammanhang har verkställts av flera utredningar som har avlämnat betänkanden med förslag till andringar i kommunallagstiftningen. I regeringskansliet bereds f. n. inte mindre än åtta sådana betänkanden.

Utredningar om kommunala frågor [betänkandet (SOU 1981:53) Stockholm: kommunala styrelse - en parriell översyn av kommunallagen har kommunalrättsutredningen för Stockholm gjort en översyn av den särskilda organisationen av kommunalförvaltningen i Stockholms kommun i syfte att åstadkomma enhetlighet i KL. Utredningen har föreslagit att särreglerna för Stockholms kommun i stor utsträckning skall utgå ur KL. Kommunalföretagskommittén har i betänkandet (SOU 1982: 13) Konrmunalföretager behandlat kommunal verksamhet i företagsform. Kommitténs överväganden har lett fram till förslag till ändringari KL sotn syftar till att passa in och förankra de kommunala företagen i det kommunalrättsliga mönstret och ge de representativa och styrande organen ökade möjligheter till insyn i. styrning av samt kontroll över verksamheten. I betänkandet (SOU 1982:20) Kommunerna och näringslivet har utredningen om kommunal kompetenslagstiftning föreslagit att reglerna i de kompetensrättsliga smålagar som finns för en del speciella kommunala verksamheter (bostadsförsörjning. bistånd till utländska studerande. turistvasende. partistöd. sysselsättning för handikappade. internationell katastrofhjälp och inomregional skatteutjämning i Stockholms län) flyttas in i l kap. KL som därmed avses bli ett verkligt kompetenskapitei. Kommunalbesvärskomrnit-

tén har i betänkandet (SOU 1982:41) Överklagande at kommunala beslut

lagt fram förslag om nya regler om kommunalbesvär. Kommittén har föreslagit ändringar i 7 kap. KL och en kodifiering av olika kommunalrattsliga grundsatser genom nya bestämmelseri l kap. KL. [betänkandet (SOU 1982:56) Kommunalförvalzning och medbestänzmanderär! har kommittén för

sou 1985: 28 161

Bilaga 1

vissa medbestämmandefrågor lagt fram flera modeller till ett permanent författningsreglerat medbestämmande för de kommunalanställda. Kommitténs förslag innebär tämligen omfattande ändringari KL. Kommunaldemokratiska kommittên har i betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna föreslagit att försöksverksamheten med lokala organ i kommunerna vidgas till att omfatta också landstingskommunerna. Kommittén har vidare i betänkandet (Ds C 1983:4) Utländska medborgares valbarhet till vissa förrroendeuppdrag föreslagit att kravet på svenskt medborgarskap för valbarhet till vissa förtroendeuppdrag tas bort. Slutligen har utredningen om export av kommunalt kunnande i det nyligen avlämnade betänkandet (SOU 1983:72) Kommunalt kunnande - en stöd för svensk export bl. a. övervägt innebörden av de kommunalrättsliga reglerna om kommunernas och landstingskommunernas kompetens såvitt gäller kommunal medverkan i exportverksamhet. Betänkandet innehåller ett förslag till lagstiftning som gör det möjligt för kommuner och Iandstingskommuner att engagera sig i exportfrämjande verksamhet på olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden. Förutom de förslag till lagstiftningsåtgärder på det kommunala området som redan föreligger kan det inom de närmaste åren väntas utredningsförslag som kommer att innebära ingripande ändringar i kommunallagstiftningen. Regeringen har nämligen år 1983 tillsatt två beredningar som har till uppgift att överväga ett flertal frågor rörande den kommunala självstyrelsen och demokratin samt den kommunala organisationen. Star-kommunberedizirzgen (C 1983:02) har bl. a. fått i uppdrag att se över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet samt för samverkan inom den kommunala sektorn. Beredningen skall göra en samlad bedömning av de förslag som har lagts fram av kommunalföretagskommittén i delbetänkandet (Ds C 1983:6) Interkommunal samverkan i privaträttslig form och av kommunalförbundsutredningen i betänkandet (Ds C 1983:15) Kommunalförbund. En annan huvuduppgift för stat-kommunberedningen är att behandla vissa frågor som rör den kommunala kompetensen. Beredningen skall nämligen analysera och överväga kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. Beredningen skall också överväga en eventuell vidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor. 1983 års demokratiberedning (C 1983:03) har fått i uppdrag att pröva olika

vägar för att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed

samhällsverksamhetens folkliga förankring. Jag går i detta sammanhang inte närmare in på demokiatiberedningens utredningsuppdrag utan hänvisar till de direktiv för beredningen som utfärdades den 26 maj 1983 (Dir 1983:44).

162 sou 1985:28

Bilaga 1

Behovet av en översyn Av vad jag nu har anfört framgår att det vid sidan av de grundläggande bestämmelserna i KL om kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer finns bestämmelser i andra lagar som reglerar dessa frågor. Detta medför enligt min mening att lagstiftningen på området blir svår att överblicka. Därtill kommer att det nu föreligger ett flertal utredningsförslag som. om de genomförs. kommer att avsevärt påverka det kommunalrättsliga regelsystemet. Författningsändringar av denna omfattning medför risker för bristande systematik i lagstiftningen och därmed också för rättsosäkerhet hos allmänheten och hos förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landstingskommuner. Denna fråga har jag tidigare uppmärksammat i propositionen (prop. 1982/83: 132) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner och i den nyligen avlämnade budgetpropositionen (prop. 1983/84100 bil. 15). Även om kort tid har förflutit sedan KL trädde i kraft. är det enligt min mening nödvändigt att nu påbörja ett arbete för att forma en enhetlig struktur för den mest grundläggande kommunallagstiftningen. Ett framtida kommunalrättsligt regelsystem bör utformas så att det medverkar till att stärka folkstyrelsen i kommuner och landstingskommuner. Detta är uppgifter som nära anknyter till 1983 års demokratiberednings utredningsuppdrag. Jag föreslår därför att denna beredning genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att utarbeta en principskiss till hur reglerna om kommuner och landstingskommuner i framtiden bör vara systematiserade och utformade i lagstiftningen. Principskissen bör utformas så att den kan tjäna som underlag för ett fortsatt mera juridiskt-tekniskt betonat arbete med att utforma lagstiftningen på det kommunala området.

Riktlinjer för översynen

Utgångspunkten för arbetet bör vara regeringsformens principstadganden om kommunerna. Beredningen bör analysera hur en framtida lagstiftning om kommunerna och landstingskommunerna bör förhålla sig till regeringsformen och däri bl. a. dess bestämmelse att endast grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer behöver anges i lag. Ett övergripande mål för beredningen bör vara att stärka de förtroendevaldas ställning i kommuner och landstingskommuner. Lagstiftningen på det kommunala området bör vara så utformad att den oförmedlat kan användas av de förtroendevalda i deras arbete. Särskild uppmärksamhet bör därför

SOU 1985: 28 163

Bilaga 1

ägnas ät att skapa systematik i det kommunala lagkomplexet med utgangsi allmänhetens och de förtroendevaldas behov av vägledning. punkt bör också vara inriktat pá att ta till vara möjligheterna till Utredningsarbetet förenklingar i regelsystemet. Det är väsentligt att en ny kommunallag utformas så att viktiga principer för kommunal verksamhet kan utläsas ur själva lagen. Den bör utgöra själv a grunden i regelsystemet och därför pá ett mera heltäckande sätt an i dag ange ramarna för hela den kommunala verksamheten. Beredningen bör fran dessa överväga den systematiska uppbyggnaden av ett framtida utgångspunkter regelverk. En viktig uppgift för beredningen blir alltså att överväga vilka regler som skall stå i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i annan lagstiftning. Beredningen bör härvid också ta upp sådana fran informativ synpunkt centrala frågor som kapitelindelning och rubriksättning. En framtida bör präglas av stor frihet för kommuner och lagstiftning landstingskommuner att själva organisera sin verksamhet. Lagstiftningen bör utformas mot bakgrund av den helhetssyn som alltmer styr den kommunala verksamheten och medför att gränserna mellan olika sektorer blir mindre skarpa. En ny kommunallag bör vara uppbyggd sa att den medger smidiga förändringar i verksamheten. [det föregående har jag nämnt flera förslag till lagändringar som har lagts fram i olika betänkanden. Ytterligare förslag till författningsändringar kan väntas det nu pågående utredningsarbetet. I sitt arbete bör genom beredningen beakta att dessa förslag skall kunna passas in i lagstiftningen pa ett naturligt sätt. Beredningen bör pröva om den nuvarande regleringen med manga särskilda lagar är en lämplig ordning eller om det i framtiden krävs en bättre mellan en n_v kommunallag och den speciallagstiftning som samordning särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner. t. ex. socialtjänstlagstiftningen samt hälso- och sjukvárdslagstiftningen. Jag vill i sammanom kommunal kompetenslagstiftning har hanget peka på att utredningen föreslagit att reglerna i de s. k. kommunala smálagarna flyttas in i KL. bör överväga denna fråga från principiella utgångspunkter. l Beredningen anslutning därtill bör beredningen också överväga om det kan vara en lämplig ordning att i en framtida kommunallag i större utsträckning än i dag införa hänvisningar till annan lagstiftning. Beredningen bör vidare studera kommunallagens förhållande till den allmänna offentligrättsligzi lagstiftningen. t. ex. förvaltningslagen (1971:290). Förvaltningsrättsutredningen (FRU) har nyligen lagt fram sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag. I betänkandet uttalar sig FRU om förhallandet mellan en ny förvaltningslag och kommunallagen. FRU förordar att en teknisk översyn av KL kommer till stånd och att därvid bl. a. tas upp de i betänkandet berörda fragorna om förhallandet till

Bilaga 1

bör i sitt arbete (Sverváigu de synpunkter i förvailtningslztgen. Beredningen frugan som FRU har framfört. Beredningens arbete med de fritgtvr som jag nu har behandlat bor bedrivas i nära samarbete med stnt-kommunberedningen. Beredningen hör också sztmratl-.i med utredningen (Kn 1983:04) om den kommunala beslutsprocessen m. m. under beredskap och krig. Utredningsarbetet bör ske skyndsamt. i denna fråga skull redovisas i ett särskilt Beredningens (Svervitgnnden principbetiinkzintle senast den l Juni 1985.

Hemställan Med hänvisning till uid jag nu hur anfört hemställer jag utt regeringen utvidgar dentokrixtiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har atnfört.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens (överväganden och bifaller huns hemställan. (Civildepartementet)

SOU 1985: 28 165

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv

gg

w

Dir 1984:31

Tilläggsdirektiv till 1983 års demokratiberedning (C

1983:03)

Dir 1984:31

Beslut vid regeringss-ammanträde 1984-06-28.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg, anför.

Förslag Jag föreslår efter samråd med chefen för Utbildningsdepartementet, statsrådet Hjelm-Wallén. och statsrådet Göransson att 1983 års demokratiberedning får i uppdrag att utarbeta förslag som syftar till att öka elevernas och föräldrarnas medverkan. delaktighet och ansvar i skolan.

Bakgrund Senast riksdagen mer samlat tog upp frågan om elevers och föräldrars inflytande i skolan var hösten 1980 med anledning av propositionen om elevers och föräldrars medinflytande i skolan (prop. l979/80zl82. UbU 1980/81:9 rskr 142). Riksdagens beslut innebar bl. a. att rektor fick viss skyldighet att informera och samråda med företrädare för elever och föräldrari vissa frågor. Vissa ändringar genomfördes också i skolfücordningens regler om konferenser m. m. Skolförfattningsutredningen har i betänkandet (Ds U 1982:5) Konferenser i skolan lämnat förslag till förenklingar i skolans konferenssystern. Förslaget. som har remissbehandlats. innebär att varje rektorsområde eller skolenhet ges större möjligheter att utforma ett konferenssystem som är anpassat efter de lokala behoven. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget. Elevorganisationen i Sverige har i en skrivelse till utbildningsdepartementet den 18 mars 1983 föreslagit att åtgärder vidtas för att stärka elevinfiytandet i skolan. Skrivelsen har remitterats till Riksförbundet Hem och Skola. som i sitt yttrande har understrukit behovet av att åter aktualisera frågan om elevernas och föräldrarnas medinflytande l skolan. 1983 års demokratiberedning (C l983;(l3) skall bl.a. behandla frågan om

Bilaga 1

medverkan. och ansvar i den kommunala medborgarnas delaktighet verksamheten. direktiven (Dir 1983:44) skall beredningen medverka Enligt inom detta omrátle startas och att erfarenheter till att försöksverksamheter fran verksamheten sammanställs och förmedlas till kommuner och organisationer. ,Även barn › och ungdomsdelegationen (Ju 1983:01) har att inom sitt ontradc behandla fragor av detta slag.

Uppdraget Det ar väsentligt att nu mer samlat ta upp frågan om elevers och forältlrars medverkan. delaktighet och ansvar i skolan. Denna fraga knyter nara an till 1983 års demokratiberednings utredningsuppdrag. Denna beredning bor därför fá i uppdrag att utarbeta förslag som syftar till att öka elevernas och föräldrarnas medverkan. och ansvar i skolan. Därvid bör delaktighet beredningen överväga hur elev- och föräldrainflytandet skall samspela med personalinflytandet och avvägas med hänsyn till den styrning som skolstyrelsen och i förekommande fall lokala organ skall fullgöra. Beredningen bör också belysa hur frågan om det demokratiska samhällssystemet. demokratins grundläggande värderingar. principer och olika former kan ges en mer framträdande roll i undervisningen. Beredningen bör stimulera försöksverksamhet inom ramen för gällande bestämmelser och också föreslå de förändringar i bestämmelserna som kan behövas för att möjliggöra försöksverksamhet. Beredningen bör ytterligare vidare föreslå hur försöksverksamheten skall följas upp och utvärderas samt hur ett fortsatt utvecklingsarbete inom detta område kan läggas upp. l sitt arbete bör beredningen också bidra till att stimulera debatt och studier inom området. Såvitt möjligt bör beredningens arbete mynna ut i konkreta förslag till bestämmelser om elev- och föräldrainflytandet i skolan. Mot bakgrund av dessa frågors särskilda karaktär avser jag att inom ramen för demokratiberedningens uppdrag förordna de sakkunniga och de experter som l hövs för att ingå i en särskild arbetsgrupp inom beredningen för dessa här berörda nytillkommande arbetsuppgifter.

Skolförfattningsutredningens betänkande (Ds U 1982:5) Konferenser i

skolan och de skrivelser som kommit in i samband med remissbehandlingen av detta betänkande kommer att i de delar som berör elev- och föräldrarnflytandet överlämnas till beredningen för fortsatta överväganden och förslag. Även elevorganisationens ovan nämnda skrivelse och remissyttrandet från Riksförbundet Hem och Skola kommer att överlämnas till beredningen. Beredningens arbete med de frågor som jag nu har behandlat bör bedrivas i nära samarbete med stat-kommunberedningen (C 1983:02). Under

sou 1985: 28 167

Bilaga 1

utredningsarbetets gång bör vidare den arbetsgrupp som skall arbeta med frågorna om elev- och föräldrainflytandet i skolan informera berörda fackliga huvudorganisationer - och i förekommande fall annan central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra - och bereda dem tillfälle anställningsvillkor att föra fram synpunkter. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Demokratibcredningens överväganden i denna fråga bör redovisas senast den 1 juli 1985.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen utvidgar demokratiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (C ivildepartementct i

168 sou 1985:28

Bilaga

arbete

Beredningens

Beredningens arbete i augusti 1983. I enlighet med påbörjades direktiven beslöt beredningen att med förtur utarbeta ett studie- och informationsmaterial kring beredningens huvudupptill en dialog om lokal demokrati gick ut i ca gifter. Inbjudan 20 000 exemplar till kommuner, partier, folkrörelser samt folkbildningsorganisationer. Beredningen tog under hösten 1983 upp frågan om proportionalitet vid val till kommunfullmäktige i kommuner med valkretsar. I en skrivelse till regeringen i november 1983 framhöll att den funnit skäl för en ändring av gällande beredningen ej valsystem inför valet 1985. Genom omfattande kontakter med kommuner och organisationer informerade sig beredningen genom sitt sekretariat om lokalt och pågående förändrings- utvecklingsarbete. Sekretariatet hade även omfattande kontakter med olika mynbl a Statens Ungdomsråd och Barn- och ungdomsdeledigheter, gationen vid statsrådsberedningen. I samband med av studie- och inforutgivandet beredningens mationsmaterial folkrörelser och andra inbjöds organisationer till informations- och diskussionsmöten med beredningens sekretariat. I att stimulera till debatt och att förmedla idéer påbörjade syfte beredningen vintern 1983/84 utgivningen av en skriftserie. Syftet var att dokumentera intressant försöksverksamhet. De fyra första skrifterna behandlade verksamheter i syfte att öka samverkan mellan föreningsliv och kommuner:

Farstaprojektet Nyttoverkstah Lövgärdet Släpp krafterna loss! Föreningar i glesbygd. Modell Lycksele Beredningen har i såväl seminarier som skrifter särskilt velat olika former av brukarmedverkan. belysa I februari 1984 genomförde beredningen ett seminarium om föräldramedverkan på barnstugor. De verksamheter och erfarenheter som presenterades där finns publicerade i skriften Föräldrar på dagis. I syfte att visa på förutsättningarna för en vidgad elevmedverkan i skolan gav beredningen bitr skoldirektör Åke Gillström i att utarbeta en skrift om i Tranmursuppdrag självförvaltning skolan i Gävle.

SOU 1985: 28 169

Bilaga 2

Äldres delaktighet och medverkan inom äldreomsorgen var temat_ för ett större seminarium som tillsammans beredningen med Aldreberedningen (Socialdepartementet) genomförde i maj

1984. Med utgångspunkt från de presentationer som ordes vid

seminariet utarbetades därefter skriften Vi vet själva bäst (Liber). Med utgångspunkt från direktiven fann beredningen på ett tidigt stadium att det fanns behov av att särskilt tre belysa områden i form av särskilda rapporter: På beredningens uppdrag skrev redaktör Claes-Göran Kjellander skriften Nöjda politiker, missnöjda väljare (LiberFörlag). Informationschef Larsåke Larsson, tillika expert i beredningen, och information och

presenterade erfarenheter förslag kring

service i skriften Oppna förvaltningen! (LiberFörlag). I samverkan med Kooperativa institutet har beredningen givit ut skriften Kooperation för tjänster (LiberFörlag). Den redovisar dels erfarenheter från tjänsteproducerande kooperativ, dels idéer kring möjligheterna för en kooperativ tjänsteproduktion. Under hösten 1984 presenterade beredningen två delbetänkanden. I diskussionsbetänkandet (SOU 1984: 83) Folkstyret i kommunerna. Medverkan, delaktighet, ansvar, presenterade beredningen sin syn på behovet av och förutsättningarna för ett mer aktivt folkstyre i kommuner och landsting. I anslutning till diskussionsbetänkandet publicerades också exempelsamlingen (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. I denna presenterades ett antal konkreta exempel från olika Verksamhetsområden med en mer utvecklad brukarmedverkan. I beredningens diskussionsbetänkande uppmanades kommuner, landsting och organisationer att ge synpunkter inför beredningens fortsatta arbete. Synpunkter har inkommit från:

Kommuner Landsting Övriga Arvika Göteborg och Bohus Svenska Kommunal- Bollnäs Malmöhus arbetareförbundet Botkyrka Stockholm Centerns Ungdoms- Eskilstuna Södermanland förbund Falkenberg Uppsala Moderat skolungdom Hallstahammar Västernorrland Medborgarskolan Haninge Yästmanland Bygdegårdarnas Kungälv (Älvsborg Riksförbund Lidingö Lantbrukarnas

Qrebro

Malmö Ostergötland Riksförbund

Bilaga 2

Norrköping Stockholmspartiet Sandviken Sollentuna Vaxholm Örnsköldsvik

Skrivelser har också kommit från enskilda personer. I anslutning till utgivningen av de två nämnda betänkandena utgavs en informationsbroschyr, Stärk folkstyret i kommunerna! i 30 000 exemplar och en nyhetsbulletin. Den senare har framställts i samarbete med och kal- Stat-kommunberedningen las Förnya lokalt. I oktober 1984 anordnade och Svenska Kommunberedningen förbundet en arbetskonferens i Sigtuna Nya vägar för en förbättrad kommunal verksamhet. Ett tiotal kommuner som kommit långt i förnyelsearbetet deltog. Två konferenser om brukarmedverkan och brukarinflytande inom hälso- och sjukvården anordnades tillsammans med Landstingsförbundet kring årsskiftet 1984/85. Dokumentationen från dessa seminarier har utgivits i en skrift av Margareta Viklund - Aktiv patientmedverkan. Tönu Kerstell, Spri-Konsult, har redogjort for en undersökning om fortroendemannarollen i en särskild skrift, Att vara landstingspolitiker (LiberFörlag).

Stöd till utvecklingsarbete

Beredningen och dess sekretariat har under hela arbetsperioden haft många och intensiva kontakter med kommuner, landsting och organisationer som bedriver och medverkar i lokala utvecklingsprojekt. har också direkt stöd till vissa lokala utveck- Beredningen givit lingsarbeten. Det gäller i första hand projekt som syftat till ett mer aktivt medborgarengagemang. Beredningen har bidragit till att fyra lokala projekt har kunnat använda en i Norge utvecklad metod för ökad delaktighet och medverkan i förändrings- och utvecklingsprojekt - Arbetsboksmetoden: 0 I i Hedemora kommun stöd till ett Långshyttan gavs projekt med syfte att på bredden engagera invånarna i en bygd med sysselsättningsproblem. 0 i Falun har i samverkan med Projektet Ung beredningen, Barn- och och Allmänna Arvsfonden Ungdomsdelegationen

SOU 1985: 28 171

Bilaga 2

givits stöd för ett mobiliseringsarbete med arbetsboksmetoden i två högstadieskolor i Falu kommun. (Se vidare det särskilda betänkande som avgivits av beredningens skolgrupp (SOU 1985:30) Skola for delaktighet. 0 Det s k i Mariestads kommun har fått stöd for Torsöprojektet att närmare studera förutsättningarna för att Torsö på skapa ett samhällskooperativ. Torsöborna skulle under våren 1985 själva definiera de lokala förutsättningarna för och behoven av ett samhällskooperativ. Arbetet på Torsö har bedrivits med av arbetsboksmetoden i samverkan med Mariehjälp stads kommun, det lokala föreningslivet och studieförbunden Vuxenskolan, ABF och Medborgarskolan. 0 Nyttoverkstan m fl i Lövgärdet projekt Lövgärdet, Göteborg. Utöver dessa projekt, som beredningen mer aktivt stött, har beredningens sekretariat medverkat i ett stort antal kurser, seminarier och andra kring lokalt arrangemang utvecklingsarbete.

- Arbetsboksmetoden en brukarnas

dagordning på

villkor! Arbetsboksmetoden innebär ett förhållningssätt från beslutsfattare som inbjuder till delaktighet för de berörda medborgargrupperna. Det är en process i tre etapper.

I arbetsbok 1 fångas de för området/arbetsplatsen aktuella frågorna in. Dessa redovisas och utvecklas till förslag och idéer av en lokal redaktionsgrupp som sammanställer arbetsboken. Förslagen presenteras som frågor eller påståenden. I arbetsboken uppmanas de som får boken att skriva ner egna förslag och kommentarer. Genom att utnyttja de nätverk som finns lokalt (föreningar etc) delas arbetsboken ut till alla berörda. De som får boken att själva eller i grupp i uppmanas fylla den. Den som delar ut boken kommer efter en vecka eller annan uppord tid och samlar in arbetsböckerna. Svaren i den första arbetsboken presenteras i arbetsbok 2. Arbetsbok 2 delas ut till alla som fått del av den första arbetsboken. Nu med uppmaningen att samlas till gruppdiskussioner, ofta i form av studiecirklar. Grupperna utarbetar och diskuterar sig fram till vilka och som bör blir förslag synpunkter prioriteras. Prioriteringen arbetsbok 3, eller om man så vill ett till lokal förslag handlingsplan. Fungerar metoden? Beredningens svar blir ett tveklöst ja, under vissa förutsättningar. Om närheten och aktualiteten finns i arbetsbok 1, om öppenheten, förhållningssättet på lokal nivå accepteras av beslutsfattaren och om arbetet förankras hos

Bilaga 2

som känner området/arbetsplatsen och har de beröransvariga - då metoden. Metoden har använts i das förtroende fungerar Norge i flera år och erfarenheterna är positiva. Beredningen har initierat en handfull i olika delar av landet. I Lövprojekt ett stort bostadsområde i Angered i Göteborg, håller gärdet, invånarna att ett Flera hundpå skapa eget handlingsprogram. ra enskilda tar en stor arbetsbörda med praktiskt själva på sig arbete för att i samarbete med kommunen och Göteborgshem en bättre boendemiljö. I Falun har elever, skolpersonal skapa och föräldrar med arbetsboken som hjälp visat att det mesta är i en som förut som nästan omöjlig i en möjligt miljö upplevdes I har fritidsgårdarna blivit en angelähögstadieskola. Lycksele för fler än tidigare. På Torsö iMariestads genhet betydligt kommun har sömn i insikten om avfolkningsbygdens forbytts att ett samhällskooperativ där de egna möjligheterna skapa resurserna kan tas till vara på egna villkor. Arbetsboksmetoden kan användas på många sätt. uppenbarligen Arbetsboksmetoden är ingen patentlösning, men kan skapa for fler att vara med och bestämma en dagordning möjligheter som for att engagemang och människors inneboöppnar vägar ende resurser kan tas till vara for att hitta lokala lösningar framförallt i samband med ett förändringsarbete.

Övrigt

Beredningen har genom civildepartementets kommittéanslag givit ekonomiskt stöd till:

0 rådet (BRÅ) för en film om elevinfly- Brottsförebyggande tande. 0 av försök med lokala i Eskilstuna, Örebro Utvärdering organ och Umeå kommuner.

0 i Hudiksvalls kommun. Serviceprojekt 0 i Ale kommun om effekten av korn- Medborgarundersökning mundelsnämndsreformen.

soU 1985: 28 173

Statens offentliga utredningar 1985

Kronologisk förteckning

Församlingar i samverkan. C. Livsmedelsforskning ll. Jo. Levasom äldre. S. Rättshjälp. Ju. Barn genom belruktning utanför kroppen m.m, Ju,

PWFWFPPNT*

Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde, A. Beredskapsarbete i AMS-regi. A. Kulturarbetsförmedling. A. Pantsättning av patent. Ju. Ny räntelag. Ju. Skolbarnsomsorgen. S, Fornlämningar och exploatering, U. Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten, S. Handel med alkoholdrycker. S. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. Den svenska psalmboken, Historik, principer, motiveringar. Volym 2. C. Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer, Volym 3. C. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. sammanhållen skattelörvaltning. Fi. Ökat fönroendemannainflytande i försäkringskassorna. S. Förskola - skola. U. Svensk säkerhetspolitik inför 80-talet. Fö. Ordningslag m. m. Ju. Kunskap för kemikaliekontroll. Jo. JO-ämbetet. Fl. Gripen, anhållen. häktad. Ju. Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C. Principer för ny kommunallag. C, Skola för delaktighet. C. Dagens äldre. S.

174 SOU 1985: 28

Statens 1985

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Riksdagen JO-ämbetet.[26]

Justitiedepartementet Rättshiälp.[4] Barngenombefruktningutanförkroppenm.m, [5] Pantsättningav patent.[10] Ny räntelag.[11] Ordningslagm.. [24] Gripen,anhållen,häktad.[27]

Försvarsdepartementet Svensksäkerhetspolitikinför 90-talet.[23]

Socialdepartementet 0005 Levasomäldre.[3] Skolbarnsomsorgen.[12] Denbarn-och ungdomspsykiatriskaverksamheten[14] Handelmedalkoholdrycker[15] Ökatförtroendemannainflytandeiförsäkringskassorna. [21] Dagensäldre.[31]

Finansdepartementet 0006 sammanhållenskatteförvaltning[20]

Utbildningsdepartementet 0009 Fornlämningaroch exploatering[13] Förskola- skola[22]

Jordbruksdepartementet LivsmedelsforskningIl. [2] Kunskapför kemikaliekontroll.[25]

Civildepartementet 0013 Församlingari samverkan.[1] Densvenskapsalmboken.Texter ochmelodier.Volym 1,[16] Densvenskapsalmboken,Historik,principer,motiveringar.V0lym 2. [17] Densvenskapsalmboken.Text och musikkommentarer.Volym 3, [18] Densvenskapsalmboken.Ackompanjemang.Volym 4. [19] Aktivt folkstyrei kommuneroch landsting.[28] Principerför en ny kommunallag.[29] Skolaför delaktighet.[30]

Arbetsmarknadsdepartementet 0016 Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde.[7] Beredskapsarbete i AMS-regi.[8] Kulturarbetsförmedling.[9]

Bostadsdepartementet 0018 Förköpav bostadsrätter.[6]

Anm. Siffrorna inom klammerbetecknarutredningensnummeri denkronologiskaförteckningen.

SOU 1985: 28 175

immun.. 1985-084] S

Aktivt folkstyre i kommuner och landsting är demokratiberedningens huvudbetänkande. I betänkandet redovisar beredningen idéer och förslag till ett förändringsarbete med syfte att utveckla och stärka medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten.

Betänkandet innehåller följande avsnitt: C Kommunerna är viktiga grundstenar i samhällsbygget

0 Bra tjänster kan bli bättre

O ökad

Öppna nya möjligheter genom decentralisering

O Folkrörelsema gör betydande insatser

V0 De anställdas roll i förändringsarbetet

O Nya för och förtroendevalda möjligheter partier lämnar vissa till för att öka Beredningen förslag lagändringar medborgarinflytandet. Genom till ändrade förslag delegationsbestämmelser ges ökade möjligheter att stärka brukarinflytandet. Beredningen lägger fram ett förslag till en lag om lokala nämnder som vidgar kommunernas möjligheter att decentralisera beslut till kommundelsnivá.

Beredningen föreslår att dess huvudbetänkande läggs till grund för en bred studieverksamhet på det lokala planet. Partierna bör ta huvudansvaret för förnyelseverksamheten lokalt i kommuner och landsting.

Liber ISBN 91-38-089901-7

Allmänna

Förlaget

ISSN O375-25ODX